SOU 2019:46

En ny riksbankslag

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 22 december 2016 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen (dir. 2016:114). Den 24 maj 2017 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2017:57). Den 12 oktober 2017 respektive 19 april 2019 beslutade regeringen om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2017:100 respektive dir. 2019:13).

Kommittén har antagit namnet Riksbankskommittén (Fi 2016:15). Som ordförande förordnades fr.o.m. den 1 februari 2017 Mats Dillén. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 20 februari 2017 riksdagsledamöterna Janine Alm Ericson, Jörgen Andersson, Dennis Dioukarev, Jakob Forssmed, Ulf Kristersson, Emil Källström, Ingela Nylund Watz, Fredrik Olovsson och Mats Persson samt tidigare statsrådet Bosse Ringholm och tidigare riksdagsledamoten Alice Åström. Den 30 april 2017 lämnade Alice Åström sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades tidigare riksdagsledamoten Johan Lönnroth. Den 15 oktober 2017 lämnade Ulf Kristersson sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades riksdagsledamoten Elisabeth Svantesson. Den 3 december 2017 lämnade Elisabeth Svantesson sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades riksdagsledamoten Jonas Jacobsson Gjörtler. Den 25 oktober 2018 lämnade Jonas Jacobsson Gjörtler sitt uppdrag och ersattes av riksdagsledamoten Niklas Wykman. Den 2 december 2018 lämnade Jörgen Andersson sitt uppdrag och ersattes av riksdagsledamoten Jessika Roswall.

För att bistå kommittén förordnades fr.o.m. den 20 februari 2017 följande sakkunniga. Finansrådet Aino Bunge, kanslirådet Kerstin Bynander, professorn Peter Englund, finansrådet Jesper Hansson, prognoschefen Ylva Hedén Westerdahl, seniora rådgivaren Lars Hörngren, professorn Per Krusell, chefsekonomen Mattias Persson och stabs-

chefen Anders Vredin. Därutöver förordnades fr.o.m. den 21 mars 2017 utskottsrådet Pär Elvingsson. Den 23 augusti 2017 lämnade Jesper Hansson sitt uppdrag och i stället förordnades departementsrådet Erik Höglin. Kerstin Bynander lämnade sitt uppdrag den 21 januari 2018 och i stället förordnades ämnesrådet Andreas Krantz. Erik Höglin lämnade sitt uppdrag den 31 januari 2018 och i stället förordnades finansrådet Albin Kainelainen. Ylva Hedén Westerdahl lämnade sitt uppdrag den 7 oktober 2018 och i stället förordnades enhetschefen Karolina Holmberg. Aino Bunge lämnade sitt uppdrag den 8 maj 2019 och i stället förordnades kanslirådet Erik Lenntorp.

Avdelningschefen Christina Wejshammar har biträtt kommittén som expert fr.o.m. den 20 februari 2017.

Sedan den 1 februari 2017 har Göran Hjelm varit utredningssekreterare. Niklas Schüllerqvist har varit utredningssekreterare från den 20 mars 2017. Under september 2017 tillkom utredningssekreterarna Susanna Engdahl, Eva Forssell och Ragnar Olofsson. Dessutom var Lars Lundberg utredningssekreterare fr.o.m. den 11 september 2017 t.o.m. den 22 oktober 2017. Erik Jonasson har varit utredningssekreterare sedan den 1 oktober 2018. Danielle Andersson var utredningssekreterare fr.o.m. den 1 oktober 2019 t.o.m. den 5 november 2019.

Kommittén överlämnade i juni 2018 delbetänkandet Tryggad tillgång

till kontanter (SOU 2018:42). Kommittén överlämnar härmed sitt slut-

betänkande En ny riksbankslag (SOU 2019:46). Kommitténs uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i november 2019

Mats Dillén

Janine Alm Ericson Dennis Dioukarev

Jakob Forssmed Emil Källström

Johan Lönnroth Ingela Nylund Watz

Fredrik Olovsson Mats Persson

Bosse Ringholm Jessika Roswall

Niklas Wykman

/Susanna Engdahl

Eva Forssell

Göran Hjelm

Erik Jonasson

Ragnar Olofsson

Niklas Schüllerqvist

Sammanfattning

Inledning

Riksbanken är av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i Sverige, både på kort och lång sikt. Riksbanken, liksom andra centralbanker, ansvarar för ett antal grundläggande uppgifter som är avgörande för att samhällsekonomin ska fungera väl. Två grundläggande uppgifter är att tillhandahålla betalningsmedel och ett centralt system för betalningsavveckling. Dessa uppgifter utgör grunden för ett säkert och effektivt finansiellt system. Det är svårt att överdriva betydelsen av att betalningar kan genomföras i såväl normala tider som i kristider och att hushåll och företag har förtroende för att så är fallet. En tredje grundläggande uppgift är att värna penningvärdet genom att verka för en låg och stabil inflation. Införandet av inflationsmål och oberoende centralbanker under 1990-talet har inneburit en betydligt lägre och mer stabil inflation i bl.a. Sverige. En låg och stabil inflation minskar osäkerheten i samband med investeringar och sparande vilket är positivt för tillväxten. En låg och stabil inflation minskar även oavsiktliga omfördelningar av förmögenheter. En fjärde grundläggande uppgift är att vid behov agera som sista låneinstans till vissa finansiella företag och därigenom begränsa risker för att finansiella kriser ska uppstå och mildra effekter om de ändå inträffar. Finanskrisen som briserade 2008 blev en påminnelse om att förtroendet – och därmed finansieringsmöjligheterna – på de finansiella marknaderna plötsligt kan försvinna. I en sådan situation kan Riksbanken, mot säkerheter, erbjuda finansiering tills oron lagt sig och därigenom förhindra en finansiell kollaps med allvarliga realekonomiska följder. Att centralbanker har kraftfulla befogenheter och kan agera snabbt när oro sprider sig på de finansiella marknaderna är förtroendeskapande och kan bidra till minskad oro. Finanskrisen visade vidare på vikten av flexibilitet. Centralbankerna behövde

vidta olika åtgärder beroende på vilka specifika problem de ställdes inför och de förutsättningar som förelåg.

Riksbankens direktion ska inte kunna ges instruktioner inom ramen för penningpolitiken. Därigenom säkerställs trovärdigheten för att prisstabilitetsmålet upprätthålls. Även inom andra verksamhetsområden ska Riksbanken fatta självständiga beslut. Riksbanken ska också ha en hög grad av finansiellt oberoende som säkerställer att den kan utföra och finansiera sina uppgifter. Riksbanken ska vidare styras genom lag, i vilken målen för verksamheten och vilka hänsyn som ska tas tydliggörs.

Riksbankens centrala roll för samhällsekonomin och dess oberoende medför att det är av stor vikt att dess demokratiska legitimitet säkerställs. Det åstadkoms genom en demokratisk förankring där riksdagen tar ställning till och tydliggör Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter samt genom tillsättningen av ledamöter i direktionen. Därutöver behövs en demokratisk granskning av Riksbanken som möjliggör ansvarsutkrävande.

Bakgrund

Förutsättningarna för Riksbankens verksamhet har förändrats kontinuerligt över tid. Sedan den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft 1989 har det ekonomisk-politiska landskapet förändrats betydligt bl.a. avseende den svenska växelkursregimen, de finansiella marknadernas avreglering och internationalisering samt det svenska EUmedlemskapet. De justeringar av riksbankslagen som gjordes 1999 avsåg främst lagstadgande av målet om prisstabilitet, stärkt oberoende och en ny ledningsstruktur för Riksbanken. Nuvarande riksbankslag är därför i stor utsträckning utformad under andra halvan av 1980-talet då fast växelkurs rådde och det finansiella systemet såg helt annorlunda ut. Det innebär att lagen i många delar är omodern vilket bidrar till otydlighet.

Den globala finanskrisen och den period med låg inflation som följde därefter i stora delar av världen satte centralbankernas uppgifter och befogenheter i blixtbelysning. Under finanskrisens akuta fas agerade centralbankerna för att avvärja en finansiell kollaps, framför allt genom att agera som sista låneinstans och ge likviditetsstöd till finansiella aktörer då deras finansieringsmarknader inte fungerade.

Efter den akuta fasen visade det sig att penningpolitiken begränsades av att styrräntorna inte kunde sänkas mer. Då det fanns behov av ytterligare penningpolitisk stimulans kompletterades räntestyrningen med köp av finansiella tillgångar (s.k. kvantitativa lättnader). Erfarenheterna från den globala finanskrisen har lett till att flera länder har sjösatt utredningar för att analysera centralbankernas framtida mål, uppgifter och befogenheter.

I finanskrisens efterdyningar har det även genomförts betydande förändringar i de internationella och europeiska regelverken för att främja finansiell stabilitet. I Sverige har Finansinspektionen fått ansvar för den s.k. makrotillsynen och Riksgäldskontoret har fått ansvar för s.k. resolution. En central fråga i utredningen är vilka mål, uppgifter och befogenheter Riksbanken bör ha för att främja finansiell stabilitet och effektivitet givet denna institutionella struktur.

Därutöver har omfattande och snabba förändringar på betalningsmarknaden till följd av teknikutveckling och digitalisering påverkat Riksbankens verksamhet inom betalningssystemet. Förutsättningarna för Riksbankens kontantverksamhet har påverkats av den snabba minskningen av kontantanvändningen i Sverige, en utveckling som accelererat den senaste tioårsperioden. Även frågan om beredskapen i betalningssystemet har blivit alltmer aktuell. Inte minst har beslutet att återuppta en sammanhängande totalförsvarsplanering inklusive Försvarsberedningens inriktningsförslag avseende totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret bidragit till detta.

Sammantaget har ett antal av de frågeställningar som kommittén fått i uppgift att analysera aktualiserats av finanskrisen medan andra motiveras av ett mer generellt behov av en översyn till följd av de institutionella och ekonomiska förändringar som har skett de senaste 30 åren. Mot bakgrund av de förändrade förutsättningarna som beskrivits ovan har svårigheterna att tolka och tillämpa nuvarande lag ökat över tid. Otydligheten i Riksbankens ansvar inom det finansiella stabilitetsområdet har av flera aktörer framhållits som ett särskilt problem. Även inom penningpolitiken, Riksbankens internationella verksamhet, kontantverksamhet och beredskapsansvar finns behov av att uppdatera lagen och förtydliga Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter. Det finns även vissa otydligheter om ansvarsförhållanden och befogenheter inom Riksbankens ledning, såväl inom direktionen som mellan direktionen och riksbanksfullmäktige

Kommittédirektiven

Kommitténs direktiv tar sin utgångspunkt i riksdagens ställningstaganden i betänkandet 2015/16:FiU41. Enligt kommittédirektiven (dir. 2016:114) ska kommittén analysera samt föreslå författningsändringar inom följande områden:

  • penningpolitikens mål och medel
  • Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet
  • Riksbankens institutionella oberoende
  • Riksbankens organisation
  • Riksbankens roll i internationella sammanhang
  • den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken
  • Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen
  • beredskapen i betalningssystemet.

Utgångspunkten är enligt kommittédirektiven att målet om prisstabilitet fortfarande ska vara centralt och att Riksbanken ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén ska också beakta att Sverige inte har euron som valuta. Vidare ska kommittén utgå ifrån den beslutade ansvarsfördelningen beträffande makrotillsyn och resolution.

I oktober 2017 gavs kommittén även i uppdrag att lämna förslag avseende Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (dir. 2017:100). I uppdraget ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån av Riksgäldskontoret.

Centrala utgångspunkter som väglett kommitténs förslag

Det behövs en ny riksbankslag

Den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft den 1 januari 1989. I slutet av 1990-talet gjordes ett antal ändringar som i huvudsak var inriktade mot införandet av prisstabilitetsmålet, anpassningar i förhållande till unionsrättens krav på oberoende centralbanker inklu-

sive en ny ledningsstruktur för Riksbanken. Bestämmelserna avseende bl.a. valutapolitik, kontantförsörjning samt Riksbankens roll avseende det finansiella systemet i stort ändrades dock inte. De omfattande ekonomisk-politiska och institutionella förändringar som har skett efter lagens ikraftträdande medför att det behövs en omfattande översyn av lagen, vilket också framgår av kommitténs direktiv. Enligt kommitténs uppfattning finns det behov av så pass omfattande och genomgripande ändringar i den nuvarande riksbankslagen att den bör ersättas av en ny riksbankslag (se kapitel 13).

Anpassning till unionsrätten men inte till införande av euron

Enligt kommitténs uppfattning bör lagändringar göras i den utsträckning som krävs för att det regelverk som gäller i Sverige ska kunna utläsas ur svensk lag. Svensk lagstiftning ska därför återge de mest centrala unionsrättsliga reglerna för Riksbankens verksamhet med beaktande av att Sverige är en s.k. medlemsstat med undantag, dvs. inte har euron som valuta. Kommittén bedömer dock inte att det finns skäl att lägga fram sådana författningsförslag om den rättsliga integreringen av Riksbanken i ECBS som skulle möjliggöra ett omedelbart införande av euron som valuta i Sverige. De bör anstå till dess att det eventuellt har fattats ett politiskt beslut om att Sverige ska införa euro som valuta.

Kommittén har i sina författningsförslag beaktat synpunkter på den svenska lagstiftningen som framförts av EU-kommissionen vad gäller bl.a. Riksbankens institutionella och finansiella oberoende samt förbudet mot monetär finansiering (se kapitel 13).

Riksbanken är en speciell förvaltningsmyndighet med hög grad av oberoende

Riksbanken är en förvaltningsmyndighet och omfattas av de krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet samt samverkan med andra myndigheter som anges i såväl regeringsformen som i förvaltningslagen (2017:900). Förutsättningarna för och behovet av samverkan med andra myndigheter ser olika ut inom olika delar av Riksbankens verksamhet. Riksbanken lyder vidare under riksdagen. Jämfört med övriga myndigheter under riksdagen har Riksbanken en stor bredd i

sina uppgifter och verksamhetsformer. Riksbanken har också en unik ledningsform som inte liknar andra svenska myndigheters (se kapitel 11).

Till dessa speciella förutsättningar för Riksbanken som myndighet tillkommer även Riksbankens oberoende i form av det institutionella oberoendet (instruktionsförbudet), det funktionella oberoendet, det finansiella oberoendet, det personliga oberoendet för Riksbankens ledning och det förhållandet att Riksbanken utgör ett särskilt rättssubjekt skilt från staten (se kapitel 12).

Det behövs ett tydligt och lagfäst mandat för Riksbankens verksamhet

Då Riksbanken lyder under riksdagen saknas det möjligheter att styra den på annat sätt än genom lag. Detta är en viktig anledning till att Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter bör framgå av lagen. Den nuvarande riksbankslagen är i flera avseenden otidsenlig och svår att tolka och därmed tillämpa. Att Riksbankens verksamhet sker inom ramen för ett lagfäst och tydligare mandat förbättrar Riksbankens möjlighet att kunna agera och att vidta nödvändiga och ändamålsenliga åtgärder i olika situationer. Det underlättar vidare för andra aktörer att tolka Riksbankens ansvar inom olika verksamhetsområden, exempelvis inom arbetet med finansiell stabilitet, kontantverksamheten och avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap.

Otydligheter finns inom flera av Riksbankens verksamhetsområden. Ett område där bristerna i nuvarande lagstiftning återkommande har lyfts fram är Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet. I dag saknas ett mandat avseende finansiell stabilitet i lagen, utöver att Riksbanken ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och att Riksbanken får lämna nödkrediter till finansiella företag, om vissa förutsättningar är uppfyllda. De uppgifter och befogenheter som kommittén föreslår att Riksbanken ska ha inom finansiell stabilitet är i hög grad en kodifiering av praxis. Även inom andra områden har Riksbanken efter hand utvecklat en praxis som inte avspeglas i den nuvarande riksbankslagen. Det gäller exempelvis Riksbankens internationella arbete, Riksbankens redogörelser till riksdagen och information till allmänheten, samt arbetsformerna inom direktionen. Kommitténs förslag innebär i flera fall att praxis kodifieras i lag.

Ett lagfäst och tydligare mandat säkerställer också den demokratiska förankringen för Riksbankens verksamhet och förbättrar vidare förutsättningarna för granskning och ansvarsutkrävande från riksdagen i förhållande till Riksbanken.

Kommitténs viktigaste förslag

Nedan ges en kortfattad beskrivning av kommitténs viktigaste förslag inom de områden som direktiven pekar ut.

Mandat inom penningpolitiken (kapitlen 14–19)

I den nya lagen föreslår kommittén att målet för penningpolitiken ska vara låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet; se kapitel 15).

Precisering av målet vad gäller målvariabel, utvecklingstakt och prisindex ska göras av Riksbanken. Kommittén ställer sig bakom Riksbankens nuvarande precisering, dvs. ett inflationsmål mätt enligt KPIF och med en målsatt utvecklingstakt på 2 procent per år. Kommittén föreslår att Riksbanken vid behov ska göra en framställning till riksdagen när den vill ändra nuvarande precisering vilket riksdagen sedan kan välja att godkänna eller inte godkänna.

Kommittén föreslår vidare att Riksbanken, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (realekonomisk hänsyn; se kapitel 16). Kommittén har därutöver övervägt att inkludera finansiell stabilitet som ett separat mål inom penningpolitiken och därmed ta hänsyn till finansiell stabilitet utöver de effekter som går via inflationen och realekonomin. Kommittén bedömer dock att det inte är lämpligt (se kapitel 17).

Riksbankens uppgifter inom ramen för penningpolitiken består i att bedriva penningpolitik och s.k. växelkursstyrning, det senare i det fall regeringen beslutat om ett mål för växelkursen (se kapitel 19). Det innebär att den föreslagna lagen är kompatibel med både en rörlig och en fast växelkurs. Kommittén anser att vad som ska utgöra penningpolitik, och därmed innefattas av det s.k. instruktionsförbudet (se kapitel 12), definieras av de penningpolitiska befogenheter som följer av den föreslagna riksbankslagens andra kapitel (se kapitel 13).

Kommittén föreslår vidare att Riksbanken tilldelas ett antal befo-

genheter inom ramen för penningpolitiken (se kapitel 18). Befogen-

heter utgörs av instrument (t.ex. att erbjuda krediter) och eventuella begränsningar i användningen av instrumenten (t.ex. krav på säkerheter vid krediter). Enligt kommitténs förslag ska Riksbankens befogenheter inom penningpolitiken omfatta följande:

  • Att ta emot inlåning, erbjuda krediter i svenska kronor och utländsk valuta och bestämma räntan på dessa. Krediter får dock endast ges mot betryggande säkerheter.
  • Att ge ut skuldebrev i svenska kronor.
  • Att köpa statspapper på andrahandsmarknaden. Kommittén betonar dock att Riksbanken, när så är påkallat, ska ta hänsyn till hur statspappersköp påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt och förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen. Kommittén anser dock att det sistnämnda inte behöver framgå i den nya riksbankslagen.
  • Att köpa privata värdepapper om synnerliga skäl föreligger. Kommittén betonar dock att både förändringar i styrräntor och statsobligationsköp i allmänhet är att föredra framför köp av privata tillgångar då det sistnämnda är betydligt mer riskfyllt i ett finansiellt perspektiv. Kommittén betonar vidare att åtgärden ska utformas så att kredit- och resursallokeringen påverkas i så liten utsträckning som möjligt, givet de effekter Riksbanken vill uppnå. Kommittén anser dock inte att detta behöver framgå av den nya riksbankslagen.
  • Att genomföra valutainterventioner men att dessa ska genomföras med beaktande av vilket växelkurssystem som gäller.

Inom ramen för penningpolitiken föreslår kommittén därutöver att Riksbanken ska informera allmänheten om bl.a. målet för penningpolitiken och bankens penningpolitiska strategi. Information om fattade penningpolitiska beslut ska lämnas till regeringen snarast efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten. Vidare får Riksbanken föra en dialog med regeringen och andra myndigheter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpolitiska målen.

Mandat inom finansiell stabilitet (kapitlen 20–25)

Kommittén föreslår att Riksbanken ges ett mål för sitt arbete med finansiell stabilitet. Målet ska vara att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. För att uppnå detta mål får Riksbanken i huvudsak följande uppgifter:

  • Tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och vid behov medverka i betalningsavveckling i förhållande till finansiella företag och myndigheter.
  • Identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar.
  • Övervaka den finansiella infrastrukturen, och förbereda sig inför att hantera kriser.
  • Ge likviditetsstöd till det finansiella systemet i form av generellt likviditetsstöd och nödkrediter.

Dessa uppgifter är i hög grad en kodifiering i lag av den verksamhet Riksbanken i dagsläget bedriver avseende finansiell stabilitet.

Avseende likviditetsstöd får Riksbanken befogenhet att ge gene-

rellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte. Kommittén anser

också att Riksbanken bör ha ett särskilt ansvar för likviditetsstöd till det finansiella systemet. Mer konkret får Riksbanken ge kredit till eller ingå återköpsavtal med svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige. Krediter och återköpsavtal kan avse både svenska kronor och utländsk valuta. Krediter ska ges mot betryggande säkerhet.

Riksbanken får vidare, likt en marknadsgarant köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finansiella marknaders funktionssätt, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige och om det finns synnerliga skäl.

Avseende nödkrediter föreslår kommittén att Riksbankens befogenhet att ge nödkrediter ska föras över till den nya riksbankslagen, med vissa förtydliganden och utvidgningar av bestämmelsen. Av den nya bestämmelsen framgår att Riksbanken i likviditetsstödjande syfte

får ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot säkerhet, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige eller om det finns andra synnerliga skäl. En sådan kredit får bara ges till företag som är ett svenskt företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, eller ett motsvarande utländskt företag som driver verksamhet i Sverige via filial eller en central motpart. Företaget ska vidare vara livskraftigt men ha tillfälliga likviditetsproblem.

Riksbankens internationella verksamhet (kapitlen 26 och 27)

Det förtydligas att Riksbanken får delta i sådant internationellt samarbete som har betydelse för förutsättningarna att nå de mål för verksamheten som anges i riksbankslagen. Kommittén bedömer att Riksbanken med detta lagstöd fortsatt kommer att kunna delta i det internationella samarbete som den i dag deltar i. Riksbanken ska säkerställa att regeringen fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse i det internationella samarbete som Riksbanken deltar i.

Riksbanken ska samråda med andra svenska myndigheter vid principiellt viktiga ställningstaganden i internationella sammanhang som har samband med en annan myndighets verksamhet. När Riksbanken deltar i ett internationellt forum tillsammans med en annan svensk myndighet, blir det särskilt viktigt att myndigheterna förankrar sina positioner och strävar efter att nå gemensamma ställningstaganden i principiellt viktiga frågor.

Om Riksbankens huvudman riksdagen, eller regeringen – inom ramen för sitt ansvar för utrikespolitiken – tar fram uttalanden om övergripande svensk inriktning, och dessa har betydelse för myndigheternas internationella diskussioner, ska Riksbanken ta sin utgångspunkt från sådana uttalanden när den utformar sina ståndpunkter.

Riksbanken får vara förbindelseorgan och finansiell motpart till Internationella valutafonden. Svenska ställningstaganden i IMF ska liksom är fallet i dag tas fram i samarbete mellan regeringen och Riksbanken. Eftersom det är landet Sverige som är medlem i IMF är det dock enligt kommitténs bedömning ytterst regeringen som bestämmer vilken position som Sverige bör företräda. Undantaget från detta är om det handlar om penningpolitik eller övriga ECBS-relaterade frågor.

I samband med att Riksbanken deltar i finansiering av IMF:s verksamhet ska Riksbanken begära att Riksgäldskontoret lånar ut motsvarande belopp till Riksbanken. Räntan ska motsvara den ränta som Riksbanken mottar från IMF. Räntenettot och eventuella kreditförluster till följd av IMF-åtaganden påverkar därmed statens budget direkt i stället för, som i dag, indirekt via Riksbankens resultat och utdelning till statens budget.

Riksbankens institutionella och finansiella oberoende samt valutareserven (kapitlen 28–31)

Riksbankens finansiella oberoende stärks i flera avseenden i den nya riksbankslagen. För det första föreslås att beslut om fastställande av balansräkning, resultaträkning och vinstdisposition ska fattas av riksbanksfullmäktige i stället för av riksdagen. Riksdagens beslut begränsas till att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges beslut. För det andra lagstadgas förutsättningarna för vinstutdelning till staten. Det införs en realvärdesäkrad målsatt nivå för Riksbankens eget kapital, med innebörden att vinstmedel delas ut till staten endast om den målsatta nivån överskrids. För det tredje förtydligas att Riksbanken har rätt att göra finansiella avsättningar enligt ECB:s redovisningsriktlinje. För det fjärde skapas en lagstadgad ordning för återställning av Riksbankens eget kapital om det skulle falla under en viss nivå. Vidare förtydligas att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten, att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten samt att staten garanterar Riksbankens förpliktelser.

Det institutionella oberoendet stärks genom att Riksbanken inte längre ska vara skyldig att informera ett statsråd inför alla viktiga penningpolitiska beslut utan endast efter sådana beslut. Slutligen förtydligas det i regeringsformen att instruktionsförbudet i regeringsformen och riksbankslagen gäller för alla fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter, samt statistikinsamling inom ramen för samarbetet inom ECBS, och inte endast för penningpolitiken.

I den nya lagen förtydligas dessutom villkoren på vilka Riksbanken får låna upp utländsk valuta av Riksgäldskontoret för att tillgodose behovet av valutareserv. Riksbanken får låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret motsvarande 5 procent av Sveriges bruttonationalprodukt. Sådan upplåning ska föregås av en grundlig analys och

motivering av behovet av förstärkningen av valutareserven. Upplåningen ska vidare föregås av samråd med Riksgäldskontoret. Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken tillfälligt låna ytterligare valuta i syfte att förstärka valutareserven. Därutöver ges Riksbanken möjlighet att ta upp valutalån hos Riksgäldskontoret i syfte att återställa valutareserven om den har tagits i anspråk för likviditetsstöd.

Det förtydligas att Riksbanken får ta upp kredit från, lämna kredit till, ingå valutaåterköpsavtal, eller ingå andra liknande avtal med andra centralbanker utan att detta behöver ha samband med det som i nuvarande riksbankslag benämns valutapolitik. När Riksbanken ingår sådana avtal i syfte att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta krävs i vissa fall godkännande av riksdagen.

Organisatorisk tydlighet inom Riksbanken (kapitel 32)

Kommitténs förslag syftar till att ansvarsfördelningen inom Riksbanken blir tydligare avseende dess organisation och ledning. Detta avser för det första förhållandet mellan fullmäktige och direktionen där rollerna tydliggörs och renodlas. Fullmäktiges kontrollerande funktion lagfästs. Fullmäktiges inflytande över Riksbankens organisation, genom att fullmäktige beslutar Riksbankens arbetsordning, tas bort. De beslut om organisations- och ledningsfrågor som framgår i arbetsordningen ska i stället fattas av Riksbankens direktion för att på bästa och mest effektiva sätt uppnå Riksbankens mål. Fullmäktige föreslås även framgent ha i uppgift att utse riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. Kommittén föreslår att det införs en tydlig ansökningsprocess vid tillsättningen av direktionsledamöter. Vid rekryteringen ska fullmäktige säkerställa att riksbankschefen och de vice riksbankscheferna tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet. Kravprofilen ska i fråga om riksbankschefen också inkludera god ledarskapsförmåga.

För det andra föreslår kommittén att riksbankschefens roll som myndighetschef och ordförande i direktionen förtydligas i lag. Riksbankschefen ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. Det innebär att den praxis som utvecklats under senare år för arbetet inom direktionen, och som kommittén bedömer fungerat väl, lagfästs.

Kommittén föreslår för det tredje att antalet direktionsledamöter minskas från sex till fem med övergångsregler för de direktionsledamöter som tillsätts före den nya riksbankslagen träder i kraft. I detta finns en effektivitetsaspekt avseende arbetet i direktionen där fem ledamöter bedöms vara tillräckligt för att uppnå bredd i beslutsfattandet. När det kommer till penningpolitiska beslut, och andra samhällspåverkande policybeslut, ska direktionsledamöterna vara jämbördiga och kommitténs förslag om fem direktionsledamöter innebär att riksbankschefens utslagsröst sällan blir aktuell.

En ökad organisatorisk tydlighet med specificerade ansvarsförhållanden mellan olika delar av Riksbankens ledning, möjliggör för Riksbanken att förbättra effektiviteten och måluppfyllelsen i verksamheten.

Förstärkt demokratisk granskning av Riksbanken (kapitel 33)

Kommitténs uppdrag, enligt direktiven, är att lämna förslag för att stärka den demokratiska granskningen. Brister i den demokratiska granskningen har identifierats bl.a. vad gäller finansutskottets resurser och tid för granskningen, utskottets informations- och kunskapsunderläge samt bristande dialog mellan riksbanksfullmäktige och finansutskottet. Ingen extern instans granskar heller Riksbankens regelefterlevnad.

Formerna för information till allmänheten och redogörelser till riksdagen kodifieras i lag i huvudsak i enlighet med den praxis som har utvecklats av Riksbanken. Det införs en bestämmelse i riksdagsordningen om att finansutskottet ska följa upp Riksbankens hela verksamhet avseende måluppfyllelse och effektivitet. Riksrevisionen ska vidare granska Riksbankens regelefterlevnad som en del av den årliga revisionen. Finansutskottets förstärkta granskning och Riksrevisionens granskning av regelefterlevnad kräver att ytterligare resurser avsätts.

Riksbanksfullmäktiges kontrollerande funktion lagfästs. Fullmäktige ska ansvara för att följa direktionens arbete och Riksbankens verksamhet i övrigt. Fullmäktige ska hålla finansutskottet underrättat om frågor av större betydelse. Fullmäktige ska också regelbundet och på finansutskottets begäran redovisa sina iakttagelser till

utskottet. Slutligen förtydligas att fullmäktiges existerande revisionsfunktion ska granska direktionens arbete i sin helhet.

Genom kodifiering av befintlig praxis på flera områden och genom att Riksbanken tilldelas tydligare uppgifter och befogenheter bl.a. inom finansiell stabilitet, kontantverksamheten och avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap bedömer kommittén att den demokratiska granskningen av Riksbankens verksamhet från riksdagens sida underlättas. Det gäller även för externa granskare som exempelvis Riksrevisionen.

Ansvar för kontanthanteringen och stärkt roll i kontantkedjan (kapitel 34)

I sitt delbetänkande (SOU 2018:42) konstaterade kommittén att staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Kontanterna och kontantinfrastrukturen får vidare inte tillåtas försvinna innan ett ställningstagande görs om kontanters roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv. Kommittén bedömer att det, utöver de förslag som lämnades i delbetänkandet, även behöver vidtas åtgärder för att stärka Riksbankens roll och förtydliga dess ansvar för kontanthanteringen i samhället. I linje med bedömningar som gjordes i delbetänkandet föreslås att Riksbanken ges ett mål för hela sin kontantverksamhet:

att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige. Riksbankens tilldelas även tre uppgifter inom

kontantverksamheten:

  • Att ansvara för kontantutgivningen i Sverige genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt.
  • Att ha ett övergripande ansvar för att kontanthanteringen i Sverige fungerar, vilket innebär att regelbundet rapportera till riksdagen, samt vid behov agera som koordinerande aktör i kontanthanteringen.
  • Att ansvara för att det drivs depåverksamhet i Sverige och att det finns sedeldepåer på minst fem platser i Sverige, varav två i de norra delarna av landet.

Utöver befintliga befogenheter inom kontantverksamheten ges Riksbanken utökad rätt att inhämta uppgifter från myndigheter och vissa privata företag för att kunna följa och analysera kontanthanteringen. Riksbanken ges också viss utvidgad föreskriftsrätt avseende kontanthanteringen.

Begreppet lagligt betalningsmedel i nuvarande riksbankslag förtydligas, bl.a. i förhållande till avtalsrätten. Kommittén betonar att offentliga aktörer inte aktivt bör bidra till att kontanternas roll marginaliseras ytterligare innan riksdagen har tagit ställning till kontanternas roll i ett längre tidsperspektiv. Kommittén välkomnar i detta sammanhang riksdagens tillkännagivande (bet. 2018/19:FiU44) till regeringen om att tillsätta en utredning med brett mandat att utreda statens roll på betalningsmarknaden, digitala centralbankspengar och innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel.

Utökat ansvar för samhällets krisberedskap och vid höjd beredskap (kapitel 35)

Riksbankens ansvar för krisberedskap och vid höjd beredskap förtydligas och utökas. Riksbanken ska liksom tidigare ansvara för planeringen för fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verksamhet. Därutöver ska Riksbanken ha ett planerings- och kontrollansvar för dels juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförandet av elektroniska betalningar, dels näringsidkare inom kontanthanteringen.

Målen för verksamheten ska vara att allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, att sårbarheten i fråga om betalningar ska begränsas och att Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap.

Riksbanken ska i fred planera för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. Beslut om krigsplacering ska kunna fattas avseende såväl Riksbankens personal som viss privatanställd personal. Vid störningar i fråga om genomförandet av betalningar som uppkommer i fredstida krissituationer, ska Riksbanken vid behov omgående upprätta en ledningsfunktion för samordning och information.

De krav som gäller myndigheter under regeringen i fråga om risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning samt åtgärder inför och vid höjd beredskap tas i huvudsak in i den nya riksbankslagen.

De juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar ska som huvudregel vara skyldiga att fortsätta sin verksamhet under krig och krigsfara. De ska också vara skyldiga att vidta åtgärder i fråga om utbildning av personal, övningar m.m. Riksbanken ska få meddela föreskrifter med krav på vilka åtgärder som de ska vidta.

Vid höjd beredskap ska både kontanter och eventuella beredskapspengar vara lagliga betalningsmedel med innebörden att det inte ska gå att avtala bort rätten att betala med dessa.

Kommitténs förslag innebär en avsevärd ambitionshöjning för Riksbankens roll för samhällets krisberedskap och vid höjd beredskap.

Övriga viktiga förslag

  • Det införs en proportionalitetsprincip för Riksbankens beslutsfattande. Principen tar sin utgångspunkt i proportionalitetsprincipen i unionsrätten och i den svenska förvaltningslagen (se kapitel 13). Innebörden av proportionalitetsprincipen är att en åtgärd ska vidtas om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser.
  • När Riksbanken vidtar olika åtgärder ska beslutet motiveras genom att ange vilka bestämmelser som tillämpas och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande (se kapitel 13).
  • Den krets av företag som är skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken utvidgas något i förhållande till nuvarande reglering för att Riksbanken ska kunna utföra samtliga sina uppgifter enligt den nya riksbankslagen (se kapitel 36).
  • Det införs en uttrycklig bestämmelse om Riksbankens rätt att använda insamlade uppgifter för statistikändamål, såväl för att framställa nationell statistik som för internationellt samarbete inom bl.a. ECBS eller BIS (se kapitel 36).
  • Riksbankens uppgift att förvalta tillgångar förtydligas i den nya riksbankslagen. Tillgångsförvaltningens syfte är att Riksbanken i första hand ska kunna utföra sina uppgifter och i andra hand generera avkastning för att finansiera sin verksamhet. Tillgångarna ska, med hänsyn tagen till de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas (se kapitel 29).

Konsekvenser av kommitténs förslag

En konsekvens av förslaget till ny riksbankslag är att vissa av de otydligheter som uppmärksammats beträffande Riksbankens uppgifter och befogenheter minskar med en ny, moderniserad och tydligare lag. Det förbättrar Riksbankens möjligheter att agera ändamålsenligt och för andra aktörer att tolka Riksbankens ansvar inom olika verksamhetsområden, exempelvis inom arbetet med finansiell stabilitet, kontantverksamheten och avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. De åtgärder som Riksbanken vidtog i samband med den finansiella krisen och decenniet därefter ska fortfarande kunna vidtas enligt förslaget till ny lag.

Konsekvenserna för Riksbankens resursbehov avseende arbetet med finansiell stabilitet bedöms bli begränsade eftersom kommitténs förslag i de flesta fall handlar om förtydliganden och kodifiering av praxis. Inte heller när det gäller penningpolitiken och Riksbankens internationella verksamhet bedöms behovet av resurser påverkas. Kommitténs förslag avseende Riksbankens ansvar för kontanthanteringen och kontantverksamheten i övrigt innebär delvis nya uppgifter och befogenheter och kommer att leda till ökade kostnader för Riksbanken. Detsamma gäller Riksbankens förtydligade och utökade ansvar för samhällets krisberedskap och vid höjd beredskap.

Kommitténs förslag bedöms öka resursbehovet med cirka 16– 21 årsarbetskrafter. Riksbankens resultat bedöms, bl.a. till följd av detta, försämras med 39–68 miljoner kronor. Den reglering som föreslås avseende Riksbankens rätt att i förtid låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret, motsvarande 5 procent av Sveriges BNP, bedöms inte ha några effekter på Riksbankens kostnader i förhållande till nuvarande situation då befintliga valutalån är lägre än 5 procent av BNP. Förslaget om att framtida infrianden av åtaganden gentemot

IMF ska belasta statens budget i stället för Riksbanken innebär dock ett minskat behov av valutareserv. Beroende på hur Riksbanken väljer att agera bedöms minskningen av räntekostnader till följd av detta förslag uppgå till mellan 0–125 miljoner kronor.

Resursbehovet ökar vidare med cirka 6 miljoner kronor till följd av en stärkt granskning av Riksbankens verksamhet från riksdagens (finansutskottets) och Riksrevisionens sida. Det bedöms dock kunna finansieras inom dessa myndigheters befintliga anslagsramar.

För övriga statliga myndigheter bedöms konsekvenserna som begränsade. Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning påverkas genom att myndigheten ska sköta upplåningen för att finansiera IMF-åtaganden och genom att det regleras hur utländsk valuta ska lånas upp för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. En ännu närmare samverkan med Riksbanken än vad som sker i dag kommer vidare att krävas av myndigheter verksamma inom finansiell stabilitet, kontantkedjan och inom beredskapsområdet.

Sammantaget innebär kommitténs förslag en effekt på de samlade offentliga finanserna som uppgår till mellan -68 och +86 miljoner kronor per år.

Den föreslagna vinstdispositionsregeln innebär att Riksbankens redovisade resultat får direkt effekt på statens budget. Utdelningen kommer att variera mer än i dagsläget. Konsekvenserna för storleken på utdelningen beror dock i hög utsträckning på nivån på Riksbankens egna kapital när den nya vinstdispositionsregeln börjar gälla. Framtida utdelningar kan därför bli både högre och lägre än vad som följer av dagens vinstutdelningsprincip.

Konsekvenserna för berörda företag kommer att bero på hur Riksbankens föreskrifter utformas dels avseende uppgiftsskyldighet inom alla verksamhetsområden och dels specifika föreskrifter mot bakgrund av de utökade uppgifterna inom kontantverksamheten och avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap.

Summary

Introduction

The Riksbank is of great importance for economic development in Sweden, in both the short and the long term. Like other central banks, the Riksbank is responsible for a number of fundamental tasks that are crucial if the economy is to function well. Two of its fundamental tasks are to provide means of payment and a central system for payment settlement. These tasks form the foundation of a safe and efficient financial system. It is hard to exaggerate the importance of being able to execute payments both in normal times and in times of crisis and of households and businesses having confidence in this being the case. A third fundamental task is to safeguard the value of money by promoting low and stable inflation. The introduction of inflation targets and independent central banks in the 1990s has resulted in much lower and more stable inflation in Sweden and elsewhere. Low and stable inflation reduces uncertainty in connection with investments and saving, which is positive for growth. Low and stable inflation also reduces unintentional redistribution of wealth. A fourth fundamental task is to act, when the need arises, as a lender of last resort for certain financial companies and to thereby limit the risks of financial crises arising and alleviate their effects if they nevertheless do occur. The financial crisis that exploded in 2008 was a reminder that confidence – and therefore the possibility of raising finance– in financial markets can disappear suddenly. In such a situation the Riksbank can offer financing, against collateral, until the unrest has abated and thereby prevent a financial collapse with serious consequences for the real economy. The fact that central banks have strong powers and are able to act quickly when unrest spreads in financial markets creates confidence and can contribute to reducing unrest. The financial crisis also demonstrated

the importance of flexibility. Central banks needed to take different measures depending on the specific problems facing them and the conditions at the time.

It should not be possible to give the Riksbank’s Executive Board instructions in the context of monetary policy. This ensures that the credibility of the price stability objective is maintained. The Riksbank should also be able to make independent decisions in other areas of activity. Furthermore, the Riksbank should have a high degree of financial independence that ensures that it is able to perform and finance its tasks. The Riksbank should also be governed through a law that clarifies the objectives of its activities and what considerations are to be taken into account.

Given the central role of the Riksbank for the economy and its independence as an institution, it is very important to ensure its democratic legitimacy. This is achieved through a democratic anchoring in which the Riksdag reaches decisions on and clarifies the objectives, tasks and powers of the Riksbank as well as through the appointment of members of the Executive Board. In addition, there is a need for democratic scrutiny of the Riksbank to make it possible to realise accountability.

Background

The context of the Riksbank’s activities has changed continually over time. Since the present Riksbank Act entered into force in 1989, there have been great changes in the economic policy landscape regarding, for instance, the Swedish exchange-rate regime, the deregulation and internationalisation of financial markets and Swedish membership of the European Union. The adjustments made to the Riksbank Act in 1999 related mainly to incorporating the price stability objective in the Act and to stronger independence and a new management structure for the Riksbank. So, the present Riksbank Act was largely framed in the second half of the 1980s when the exchange-rate was fixed and the financial system had a completely different appearance. This means that many parts of the Act are outdated, and this contributes to its lack of clarity.

The global financial crisis and the period of low inflation that followed on it in large parts of the world put the tasks and powers of the central banks in the spotlight. During the acute phase of the financial crisis the central banks acted to avert a financial collapse chiefly by acting as lenders of last resort, i.e. providing liquidity assistance for financial actors when their financing markets were not working. After the acute phase it turned out that monetary policy was restricted by the inability to reduce key interest rates even more. As there was a need for further monetary policy stimulus, interest rate management was supplemented by purchases of financial assets (‘quantitative easing’). The experience of the global financial crisis has resulted in several countries launching inquiries to analyse the future objectives, tasks and powers of the central banks.

In the aftermath of the financial crisis considerable changes have also been made to the international and European regulatory frameworks in order to promote financial stability. In Sweden, Finansinspektionen (the Swedish Financial Supervisory Authority) has been given responsibility for macro-prudential policies and Riksgäldskontoret (the Swedish National Debt Office) has been given responsibility for resolution. One central issue in the Inquiry is what objectives, tasks and powers the Riksbank ought to have to promote financial stability and efficiency, given this institutional structure.

Moreover, extensive and rapid change in the payment market as a result of technological development and digitalisation has affected the activities of the Riksbank in the payment system. The conditions for the Riksbank’s cash activities have been affected by the rapid decrease in cash use in Sweden, a trend that has accelerated in the past ten-year period. The question of preparedness in the payment system has also become increasingly relevant. In particular, the decision to resume unified cohesive defence planning, including the Defence Commission’s indicative proposal regarding the total defence and the design of civil defence, has contributed to this.

Thus, a number of the issues that the Committee has been tasked with analysing have been raised by the financial crisis, while others have been justified by a more general need for a review as a result of the institutional and economic changes seen in the past 30 years. In the light of the new situation described above, the difficulties in interpreting and applying the present Act have increased over time. Several actors have stressed the lack of clarity in the Riksbank’s

responsibility in the area of financial stability as a particular problem. Other areas in which there is a need to update the Act and clarify the objectives, tasks and powers of the Riksbank are monetary policy, the Riksbank’s international activities, cash activities and responsibility to maintain preparedness. There are also some unclear points concerning powers and the distribution of responsibility in the management of the Riksbank, both within the Executive Board and between the Executive Board and the Governing Council.

Terms of reference

The Committee’s terms of reference start from the positions taken by the Riksdag in Committee report 2015/16:FiU41 of the Riksdag Committee on Finance. According to the terms of reference (ToR 2016:114) the Committee is to analyse and propose statutory amendments in the following areas:

  • monetary policy objectives and means;
  • the responsibility of the Riksbank for financial stability;
  • the institutional independence of the Riksbank;
  • the organisation of the Riksbank;
  • the role of the Riksbank in international contexts;
  • the democratic scrutiny of the Riksbank and monetary policy;
  • the responsibility of the Riksbank for cash handling, cash provision; and
  • preparedness in the payment system.

According to the Committee’s terms of reference the starting point for the inquiry is that the objective of price stability is still to be of central importance and that the Riksbank is to enjoy a high degree of independence. The Committee is also to take account of the fact that Sweden does not have the euro as its currency. In addition, the Committee is to start from the division of responsibility decided for macro-prudential policies and resolution.

In October 2017 the Committee was also tasked with presenting proposals regarding the Riksbank’s financial independence and balance sheet (ToR 2017:100). The terms of reference also include clarifying in law the conditions on which the Riksbank may reinforce the foreign reserves through loans from the National Debt Office.

Central starting points that have guided the Committee’s proposals

A new Riksbank Act is needed

The present Riksbank Act entered into force on 1 January 1989. In the late 1990s a number of amendments were made focusing mainly on the introduction of the price stability objective, adaptation to the requirements in EU law for independent central banks, including a new management structure for the Riksbank. However, the provisions concerning matters including exchange-rate policy, cash supply and the role of the Riksbank with respect to the financial system as whole were not altered. The extensive economic policy and institutional changes that have taken place since the Act entered into force means that an extensive review of the Act is needed, as is also stated in the Committee’s terms of reference. In the view of the Committee, the changes needed in the present Riksbank Act are so extensive and comprehensive that it should be replaced by a new Riksbank Act (see chapter 13)

Adaptation to EU law but not to introduction of the euro

In the view of the Committee, the legislation should be amended to the extent required to enable the regulatory framework that applies in Sweden to be visible in Swedish law. Swedish legislation should therefore reflect the most central rules in EU law for the activities of the Riksbank, taking account of the fact that Sweden is a ‘Member State with a derogation’, i.e. it does not have the euro as its currency. However, the Committee’s assessment is that there is no reason to present legislative proposals concerning the legal integration of the Riksbank in the European System of Central Banks (ECBS) that would enable an immediate introduction of the euro as the currency

in Sweden. This should wait until such time as a political decision that Sweden will introduce the euro as its currency may have been made.

In its legislative proposals the Committee has taken account of views on Swedish legislation presented by the European Commission regarding matters including the institutional and financial independence of the Riksbank and the prohibition of monetary financing (see chapter 13).

The Riksbank is a special administrative authority with a high degree of independence

The Riksbank is an administrative authority and is covered by the requirements of legality, objectivity and proportionality and collaboration with other authorities stated in both the Instrument of Government and the Administrative Procedure Act (2017:900). The conditions and need for collaboration with other authorities are different in different parts of the Riksbank’s activities. Moreover, the Riksbank is answerable to the Riksdag. Compared with the other authorities under the Riksdag, the Riksbank has great breadth in its tasks and forms of activities. The Riksbank also has a unique form of management unlike that of other Swedish authorities (see chapter 11).

To these special conditions for the Riksbank as an authority, can be added the Riksbank’s independence in the form of its institutional independence (the ban on giving instructions), its functional independence, its financial independence, the personal independence of the Riksbank management and the fact that the Riksbank is a separate legal entity distinct from the State (see chapter 12).

A clear mandate laid down in law is needed for the activities of the Riksbank

As the Riksbank is answerable to the Riksdag, the only possible way of governing it is by law. This is an important reason why the objectives, tasks and powers of the Riksbank should set out in the Act. In several respects the present Riksbank Act is outdated and hard to interpret and therefore to apply. If the activities of the Riksbank are conducted within the framework of a clearer mandate laid down in law, the Riksbank will be better able to act and to take

necessary and appropriate measures in different situations. This will also make it easier for other actors to interpret the responsibility of the Riksbank in different areas of activity, such as in work on financial stability and cash activities and regarding society’s crisis preparedness and elevated preparedness.

There is a lack of clarity in several of the Riksbank’s areas of activity. One area where the deficiencies in current legislation has been highlighted repeatedly is the responsibility of the Riksbank for financial stability. At present there is no explicit mandate regarding financial stability in the Act, over and above the provisions that the Riksbank shall promote a safe and efficient payments system and that the Riksbank may provide emergency liquidity assistance to financial companies if certain conditions are met. The tasks and powers that the Committee proposes that the Riksbank should have in financial stability are largely a codification of practice. In other areas, too, the Riksbank has over time developed practice that is not reflected in the present Riksbank Act. This applies, for example, to the Riksbank’s international work, to the Riksbank’s reports to the Riksdag and information to the public and to the working methods within the Executive Board. In several cases the Committee’s proposals mean that practice is codified in law.

A clearer mandate laid down in law also secures the democratic foundation for the Riksbank’s activities while improving the conditions for scrutiny and the exercise of accountability on the part of the Riksdag in relation to the Riksbank.

The Committee’s most important proposals

The following is a brief description of the Committee’s most important proposals in the areas identified by the terms of reference.

Mandate in monetary policy (chapters 14–19)

The Committee proposes that the objective of monetary policy in the new Act should be sustainably low and stable inflation (the price stability objective; see chapter 15). The specification of the objective in terms of target variable, rate of growth and price index, should be carried out by the Riksbank.

The Committee gives its backing to the Riksbank’s present specification, i.e. an inflation target measured according to CPIF with a target growth rate of 2 per cent per year. The Committee proposes that, when needed, the Riksbank should make a submission to the Riksdag when it wants to change the current specification, which the Riksdag can then choose to approve or not approve. The Committee also proposes that, without setting aside the price stability objective, the Riksbank should contribute to a balanced development of production and employment (consideration of the real economy; see chapter 16). Over and above this, the Committee has considered including financial stability as a separate objective of monetary policy, thereby taking account of financial stability over and above the effects that go via inflation and the real economy. However, the Committee makes the assessment that this is not appropriate (see chapter 17).

The tasks of the Riksbank as part of monetary policy consist of conducting monetary policy and ‘exchange-rate management’, the latter if the Government has adopted a target for the exchange-rate (see chapter 19). This means that the proposed act is compatible with both a floating and a fixed exchange-rate. The Committee considers that what should constitute monetary policy, and therefore be covered by the ‘ban to seek and take instructions’ (see chapter 12), is defined by the monetary policy powers that follow from the second chapter of the proposed Riksbank Act (see chapter 13).

The Committee also proposes that the Riksbank be assigned a number of powers as part of monetary policy (see chapter 18). These powers consist of instruments (e.g. offering credits) and possible restrictions on the use of the instruments (e.g. requirements of collateral for credits). According to the Committee’s proposal, the Riksbank’s powers in monetary policy should cover the following:

  • Receiving deposits, providing credit in Swedish kronor and foreign currency and deciding the key interest rate. However, credits may only be provided against adequate collateral.
  • Issuing debt instruments in Swedish kronor.
  • Buying sovereign debt instruments in the secondary market. The

Committee emphasises, however, that the Riksbank should, when this is called for, take account of how purchases of sovereign debt instruments affect the functioning of financial markets and the conditions for the management of the State’s (central government) debt. The Committee considers, however, that the last point does not need to be stated in the new Riksbank Act.

  • Buying private securities, i.e. financial instruments other than

Swedish sovereign debt instruments, if there are exceptional reasons. The Committee emphasises, however, that, in general, both changes in key interest rates and purchases of sovereign debt instruments are preferable to purchases of private assets since these assets are much riskier from a financial perspective. The Committee also emphasises that the measure should be designed to have the least possible impact on the allocation of credit and resources, given the effects the Riksbank wants to achieve. The Committee considers, however, that this does not need to be stated in the new Riksbank Act.

  • Implementing currency interventions, but these interventions should be implemented taking account of the applicable exchangerate system.

As part of conducting monetary policy the Committee also proposes that the Riksbank should inform the public about matters including the objectives of monetary policy and the Bank’s monetary policy strategy. Information on monetary policy decisions made should be given to the Government as soon as possible after the decision and, if possible, before it is announced to the public. In addition, the Riksbank may conduct a dialogue with the Government and other public authorities or organisations about questions that affect the design of monetary policy and the possibilities of attaining the objectives of monetary policy.

Mandate in financial stability (chapters 20–25)

The Committee proposes that the Riksbank be given an explicit objective for its work on financial stability. The objective should be to contribute to the stability and effectiveness of the financial system. To achieve this objective the Riksbank is given the following main tasks:

  • providing a payment settlement system and participating in other ways when needed in payment settlement in relation to financial companies and authorities;
  • identifying vulnerabilities and risks in the financial system that may lead to serious disturbances;
  • conducting oversight of the financial infrastructure and making preparations to manage crises; and
  • providing liquidity assistance to the financial system in the form of general liquidity assistance and emergency liquidity assistance.

The tasks are largely a codification in law of the activities currently conducted by the Riksbank with respect to financial stability.

Regarding liquidity assistance the Riksbank is given the power to provide general liquidity assistance for the purpose of financial stability. The Committee also concludes that the Riksbank ought to have a special responsibility for liquidity assistance to the financial system. More specifically, the Riksbank may give credit to or enter into repurchase agreements with Swedish companies subject to the supervision of the Financial Supervisory Authority and equivalent foreign companies conducting operations in Sweden via branches and central counterparties (CCPs), if this is needed to counter a serious disturbance in the financial system in Sweden. Credits and repurchase agreements can relate to both Swedish kronor and foreign currency. Credits shall be given in return for adequate collateral.

The Riksbank may also buy and sell financial instruments at predetermined prices, in a way similar to a market maker, in order to temporarily support the functioning of system-critical financial markets if this is needed to counter a serious disturbance in the financial system in Sweden and if there are exceptional reasons.

Regarding emergency liquidity assistance the Committee proposes that the Riksbank’s power to provide credit should be transferred to the new Act, with certain clarification and expansion of the provision. The new provision states that the Riksbank may provide credit in Swedish kronor or foreign currency in return for collateral in order to support liquidity if this is needed to counter a serious disturbance in the financial system in Sweden and if there are exceptional reasons. Such a credit may only be given to a company that is a Swedish company subject to the supervision of the Financial Supervisory Authority or an equivalent foreign company conducting operations in Sweden via a branch or a central counterparty. The company must be viable but have temporary liquidity problems.

The Riksbank’s international activities (chapters 26 and 27)

The Committee’s proposal clarifies that the Riksbank may participate in international cooperation that is of importance for its ability to achieve the objectives for its activities that are stated in the Riksbank Act. The Committee makes the assessment that, with this support in law, the Riksbank will continue to be able to participate in the international cooperation it currently participates in. The Riksbank should ensure that the Government receives regular information about important circumstances in the international work that the Riksbank participates in.

In the case of decisions on important matters of principle in international contexts that are linked to the activities of other public authorities, the Riksbank should consult with other Swedish authorities. When the Riksbank participates in an international forum along with another Swedish authority, it is particularly important that the authorities build support for their positions and seek to reach common standpoints in important matters of principle.

If the Riksbank’s principal, the Riksdag, or the Government – as part of its responsibility for foreign policy – makes statements about Sweden’s general stance and they are of importance for the authorities’ international discussions, the Riksbank shall base the standpoints it frames on these statements.

The Riksbank may act as a liaison body and financial counterpart of the International Monetary Fund (IMF). Swedish standpoints in the IMF should be developed in cooperation between the Government and the Riksbank, as they are at present. However, since it is Sweden, as a country, that is a member of the IMF, the Committee’s assessment is that, ultimately, it is the Government that decides what position Sweden should represent. The exception from this is matters concerning monetary policy or other ECBS-related questions.

In conjunction with the participation of the Riksbank in the financing of the activities of the IMF, the Riksbank should request that the National Debt Office lends an equivalent amount to the Riksbank. The interest rate should correspond to the interest rate the Riksbank receives from the IMF. The net interest income and any credit losses on account of IMF undertakings will therefore have a direct effect on the state budget instead of, as at present, affecting it indirectly via the Riksbank’s result and dividend to the state budget.

The Riksbank’s institutional and financial independence and the foreign reserves (chapters 28–31)

The Riksbank’s financial independence is strengthened in several respects in the new Act. First, the Committee propose that decisions to adopt the balance sheet, profit and loss account and allocation of profits should be made by the General Council of the Riksbank instead of by the Riksdag. The decision of the Riksdag is limited to either approving or setting aside the General Council's decision. Second, the conditions for the profit allocation to the State are laid down in law. An indexed target level is introduced for the Riksbank’s equity, meaning profits are only distributed to the state budget if the target level is exceeded. Third, the Committee’s proposal clarifies that the Riksbank has the right to make financial provisions in accordance with the European Central Bank's financial reporting guideline. Fourth, a procedure laid down in law is established for restoring the Riksbank’s equity if it falls below a certain level. Moreover, the Committee’s proposal makes clear that the Riksbank is a separate legal entity that is owned by the State, that the Riksbank manages its own assets and the income of its activities and that the State guarantees the Riksbank’s obligations.

Its institutional independence is strengthened by providing that the Riksbank will no longer be obliged to inform a government minister ahead of all important monetary policy decisions and only has do so after these decisions. Finally, the Committee’s proposal makes clear that the ban to seek and take instructions set out in the Instrument of Government and the Riksbank Act applies to all four ‘ECBS-related tasks’, and to the collection of statistics as part of cooperation in the ECBS, and not only to monetary policy.

The new Act also clarifies the conditions on which the Riksbank may borrow foreign currency from the National Debt Office to satisfy the need for foreign reserves. The Riksbank may borrow foreign currency from the National Debt Office corresponding to five per cent of Sweden’s gross domestic product. This kind of borrowing should be preceded by a thorough analysis and justification of the need to reinforce the foreign reserve. The borrowing should also be preceded by consultations with the National Debt Office. If there are exceptional reasons, the Riksbank may temporarily borrow further foreign currency in order to reinforce the foreign reserves. In addition, the Riksbank is given the opportunity to take out foreign currency loans from the National Debt Office with the aim of restoring the foreign exchange reserve if it has been used for liquidity support.

The Committee’s proposal clarifies that the Riksbank may raise credits from, provide credits to, and enter into currency repurchase agreements, or other similar agreements, with other central banks without this needing to have any connection with what is called exchange-rate policy in the present Riksbank Act. When the Riksbank enters into such agreements in order to satisfy another central bank’s need for currency, approval by the Riksdag is required in certain cases.

Organisational clarity within the Riksbank (chapter 32)

The Committee’s proposal is intended to make the division of responsibility within the Riksbank clearer with respect to its organisation and management. This refers, first, to the relationship between the Executive Board and the Governing Council where the roles are made clearer and more distinct. The General Council's control

function is laid down in law. The influence of the General Council on the organisation of the Riksbank, in that the General Council adopts the Riksbank’s rules of procedure, is removed. The decisions on organisational and management issues set out in the rules of procedure should be taken by the Riksbank’s Executive Board instead so as to achieve the Riksbank’s objectives in the best and most efficient way. The General Council is proposed to continue to have the task of appointing the Governor and Deputy Governors in the future. The Committee proposes introducing a clear application procedure for the appointment of members of the Executive Board. When recruiting, the General Council should ensure that, taken together, the Governor and Deputy Governors have appropriate competence and expertise in all parts of the Riksbank’s activities. The candidate profile for the Governor of the Riksbank should also include leadership ability.

Second, the Committee proposes that the role of the Governor of the Riksbank as the head of the authority and chair of the Executive Board be clarified in law. The Governor of the Riksbank should run the operating activities of the Riksbank according to the directives and guidelines adopted by the Executive Board. This means laying down in law the practice for work in the Executive Board that has developed in recent years and that is, in the Committee’s assessment, functioning well.

Third, the Committee proposes that the number of executive board members be decreased from six to five with transitional rules for the Executive Board members appointed before the new Riksbank Act enters into force. There is an efficiency aspect here regarding work in the Executive Board, with five members being judged to be sufficient to achieve breadth in decision-making. When it comes to monetary policy decisions, and other policy decisions with an impact on society, the executive board members should have equal standing and the Committee proposal of five executive board members means that the casting vote of the Governor of the Riksbank will seldom be relevant.

Greater organisational clarity with a specific distribution of responsibility between different parts of Riksbank management will enable the Riksbank to improve efficiency and the achievement of objectives in its activities.

Stronger democratic scrutiny of the Riksbank (chapter 33)

Under the terms of reference, the Committee’s remit is to present proposals to strengthen democratic scrutiny. Deficiencies have been identified in the democratic scrutiny of the Riksbank in areas including the resources and time available to the Riksdag Committee on Finance for this scrutiny, the Committee’s disadvantage in terms of information and knowledge and the insufficient dialogue between the General Council and the Committee on Finance. Nor does any external body examine regulatory compliance by the Riksbank.

The forms for information to the public and reports to the Riksdag are codified in law mainly in accordance with the practice that has been developed by the Riksbank. A new provision is added to the Riksdag Act to the effect that the Committee on Finance shall monitor all the activities of the Riksbank with respect to the achievement of objectives and efficiency. In addition, the National Audit Office will audit the regulatory compliance of the Riksbank as part of its annual financial audit. The stronger scrutiny by the Committee on Finance and the audit of regulatory compliance by the National Audit Office require the allocation of additional resources.

The General Council's control function is laid down in law. The General Council is responsible for following the work of the Executive Board and the other activities of the Riksbank. The General Council should keep the Riksdag Committee on Finance informed about matters of substantial importance. The General Council should also meet regularly and should report its observations to the Riksdag Committee on Finance at the request of that Committee. Finally, the Committee’s proposal makes clear that the General Council’s existing audit function should examine the work of the Executive Board.

The Committee makes the assessment that the democratic scrutiny of the Riksbank’s activities on the part of the Riksdag is made easier by codifying existing practice in several areas and by assigning the Riksbank clearer tasks and powers in areas including financial stability and cash activities and regarding society’s crisis preparedness and elevated preparedness. This also applies to bodies for external review such as the National Audit Office.

Responsibility for cash management and stronger role in the cash management chain (chapter 34)

In the interim report (SOU 2018:42) the Committee concluded that the State should work to ensure that the continued development of access to cash services takes place under controlled conditions to ensure that the cash needs of the general public and society are met. Moreover, cash and an effective cash infrastructure must not be allowed to disappear before a position can be taken on the role of cash as means of payment from a longer-term perspective. The Committee makes the assessment that, over and above the proposals made in its interim report, measures also need to be taken to strengthen the role of the Riksbank and to clarify its responsibility for cash management in society. In line with the assessments made in the interim report, the Committee proposes that the Riksbank be given an objective for all of its cash activities: to contribute to the

availability of cash to a satisfactory extent throughout Sweden. The

Riksbank is also assigned three tasks in its cash activities:

  • being responsible for issuing cash in Sweden by issuing and redeeming banknotes and coins;
  • having an overall responsibility for the functioning of cash management in Sweden, which includes reporting regularly to the Riksdag and, when needed, acting as a coordinating actor in cash management; and
  • being responsible for ensuring that there are cash depot operations in Sweden and that there are banknote depots in at least five places in Sweden, with two of them being in the northern parts of the country.

Over and above its present powers in cash activities, the Riksbank is also given a greater right to obtain information from authorities and certain private companies so as to be able to follow and analyse cash management. The Riksbank is also given a certain expanded right to issue regulations on cash management.

The notion of legal tender in the present Riksbank Act is clarified, including in relation to contract law. The Committee emphasises that public actors ought not to contribute actively to the further marginalisation of the role of cash before the Riksdag has taken a

position on the role of cash from a longer-term perspective. In this context the Committee welcomes the Riksdag’s announcement (Committee Report 2018/19:FiU44) to the Government about appointing an inquiry with a broad mandate to investigate the role of the State in the payment market, digital central bank money and the meaning of the concept of legal tender.

Greater responsibility for society’s crisis preparedness and during elevated preparedness (chapter 35)

The responsibility of the Riksbank for crisis preparedness and during elevated preparedness is clarified and increased. As before, the Riksbank should be responsible for planning for peacetime crises and elevated preparedness regarding its own activities. In addition, the Riksbank should have a planning and control responsibility for legal persons that are of particular importance for the execution of electronic payments and for traders in the area of cash handling.

The objective of these activities should be to enable the public to make essential payments even during peacetime crises and elevated preparedness, to limit vulnerability regarding payments and to ensure that the Riksbank to has a good capability to handle its tasks even during peacetime crises and elevated preparedness.

In peacetime the Riksbank should plan so as to be able to shift to its wartime organisation during elevated preparedness. It should be possible to make decisions about the wartime posting of both Riksbank personnel and certain privately employed personnel. In the event of disturbances regarding the execution of payments that arise during peacetime crises, the Riksbank should, when needed, immediately set up a command function for coordination and information.

The bulk of requirements that apply to authorities under the Government regarding risk and vulnerability analyses, training and exercises, and other measures ahead of and during elevated preparedness are included in the new Riksbank Act.

As a general rule, the legal persons and traders covered by the Riksbank's planning and control responsibility should be obliged to continue their activities in war and when there is a risk of war. They should also be obliged to take measures regarding the training of their personnel, exercises, etc. The Riksbank should be able to issue

regulations containing requirements about what measures they have to take.

During elevated preparedness both cash and emergency money should be legal tender, meaning that it should not be possible to agree not to comply with the right to pay with them.

The Committee’s proposals mean a substantially higher level of ambition for the role of the Riksbank for society’s crisis preparedness and during elevated preparedness.

Other important proposals

  • A principle of proportionality is introduced for decision-making by the Riksbank. The principle is based on the principle of proportionality in EU law and in the Swedish Administrative Procedure Act (see chapter 13). The meaning of the proportionality principle is that a measure should be taken if the intended result is in reasonable proportion to the costs and risks that the measure leads to for the Riksbank’s and the State’s finances.
  • When the Riksbank takes various measures, the decision should be justified by stating which provisions are being applied and what facts have been decisive for the position taken by the Riksbank (see chapter 13).
  • The group of companies obliged to report information to the

Riksbank has been expanded slightly compared with the present regulations to enable the Riksbank to carry out all its tasks under the new Riksbank Act (see chapter 36).

  • An express provision is introduced about the right of the Riksbank to use information collected for statistical purposes, both to produce national statistics and for international cooperation in, for instance, the ESCB or BIS (see chapter 36).
  • The Riksbank's task of managing assets is clarified in the new

Sveriges Riksbank Act. The purpose of this asset management is to enable the Riksbank to perform its tasks, in the first place, and to generate returns to finance its activities, in the second place. The assets should be managed with low risk, taking account of the various purposes of the asset holdings. In asset management,

particular weight should be attached to how sustainable development can be promoted (see chapter 29).

Impacts of the Committee’s proposals (chapter 38)

One impact of the proposal of a new Riksbank Act is that some of the unclear points that have been raised regarding the tasks and powers of the Riksbank are mitigated with a new, modernised and clearer act. This will improve the Riksbank’s possibilities of acting in an appropriate way and also make it easier for other actors to interpret the responsibility of the Riksbank in different areas of activity, such as in work on financial stability, cash activities and regarding society’s crisis preparedness and elevated preparedness. Under the proposed new Act it will still be possible to take the measures taken by the Riksbank in connection with the financial crisis and in the decade after it.

The impact on the Riksbank’s resource requirements relating to work on financial stability is judged to be limited since, in most cases, the Committee’s proposals involve the clarification and codification of practice. There is not judged to be any impact on the need for resources concerning monetary policy and the Riksbank’s international activities either. The Committee’s proposals regarding the Riksbank’s responsibility for cash management and other cash activities entails some new tasks and powers and will lead to cost increases for the Riksbank. The same applies to the Riksbank’s clearer and increased responsibility for society’s crisis preparedness and during elevated preparedness.

The Committee’s proposals are assessed as increasing the resources needed by some 16–21 full-time equivalents. This is one reason for why the Riksbank’s result is judged to be weakened by SEK 39– 68 million. The provision proposed regarding the right of the Riksbank to borrow foreign currency from the National Debt Office, corresponding to 5 per cent of Sweden’s GDP, is not judged to have any effects on the Riksbank’s costs in relation to the present situation as the existing foreign currency loans are below 5 per cent of GDP. However, the proposal that future activations of undertakings to the IMF should be charged to the state budget and not the Riksbank reduces the foreign reserves needed. Depending on

how the Riksbank chooses to act, the decrease in the interest expense on account of this proposal is in the range SEK 0–125 million.

The resources required also increase by around SEK 6 million on account of the reinforced scrutiny of the Riksbank’s activities by the Riksdag (Committee on Finance) and the Swedish National Audit Office. However, the judgment made is that this can be financed within the current limits of these authorities’ appropriations.

The impacts on other government authorities are judged to be limited. The management of the sovereign debt by the National Debt Office is affected in that the Office has to handle borrowing to finance IMF undertakings and in that rules are put in place as to how foreign currency is to be borrowed to satisfy the Riksbank’s need for foreign reserves. Moreover, even closer collaboration than at present with the Riksbank will be required of authorities with activities in financial stability, the cash management chain and the area of preparedness.

Taken together, the Committee’s proposals result in an effect on aggregate public finances of between -68 and +86 million per year.

The proposed rule on profit allocation means that the result reported by the Riksbank will have a direct effect on the state budget. The dividend will vary more than it currently does. However, its impact on the size of the dividend is highly dependent on the level of the Riksbank's equity when the new profit allocation rule starts to apply. Future dividends can therefore be both higher and lower than follows from the present profit allocation principle.

The impacts on the companies affected will depend on the design both of the Riksbank's regulations regarding the obligation to report information in all areas of activity and of specific regulations against the background of its increased tasks in cash activities and regarding society’s crisis preparedness and elevated preparedness.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 7 §, 8 kap. 13 § och 9 kap.13 och 14 §§regeringsformen1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

7 §

Författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expedieras.

Författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expedieras.

8 kap.

13 §

Riksdagen kan genom lag upp-

dra åt Riksbanken att meddela

föreskrifter inom dess ansvars-

område enligt 9 kap. och i fråga

om dess uppgift att främja ett säkert

och effektivt betalningsväsende.

Riksdagen kan genom lag be-

myndiga Riksbanken att meddela

föreskrifter inom dess ansvars-

områden enligt 9 kap. och i fråga

om dess uppgifter i övrigt enligt

särskild lag.

1 Regeringsformen omtryckt 2018:1903.

Riksdagen kan bemyndiga riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

9 kap.

13 §

Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riksbanken har an-

svaret för penningpolitiken.

Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik.

Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riksbanken ansvarar för att

1. utforma och genomföra pen-

ningpolitiken,

2. genomföra valutainterventioner,

3. inneha och förvalta valutareserven,

4. inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet främja väl fungerande betalningssystem, och

5. samla in den statistik som behövs för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet.

Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som den ansvarar för enligt

första stycket. Inom dessa ansvarsområden får Riksbanken inte heller begära eller ta emot instruktioner från någon.

Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige.

Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Bestämmelser om val av full-

mäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag.

Föreskrifter om val av full-

mäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas genom lag.

14 §

Endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestäm-

melser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt

genom lag.

Endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. Före-

skrifter om utgivning och giltigheten av sedlar och mynt med-

delas genom lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen (2014:801)

dels att 7 kap. 9 § och 13 kap. 24 § och tilläggsbestämmelse 9.17.4

ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 11 kap. 18 a § och 13 kap.

25 §, och närmast före 11 kap. 18 a § och 13 kap. 25 § rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

9 §

Finansutskottet ska bereda ärenden om

1. allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget, och

2. Riksbankens verksamhet.

Utskottet ska dessutom bereda förslag till beslut om statens budget enligt 11 kap. 18 § tredje och femte styckena. Vidare ska utskottet granska beräkningen av statens inkomster och årsredovisningen för staten. Utskottet ska sammanställa riksdagens beslut om statens budget.

Ytterligare bestämmelser om

utskottets uppgifter finns i reger-

ingsformen och denna lag.

I fråga om Riksbankens verksamhet ska utskottet även, vid sidan av Riksrevisionens uppgifter enligt lagen ( 2002:1022 ) om revision av statlig verksamhet m.m., ansvara för att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet.

Utskottet ska dessutom bereda förslag till beslut om statens budget enligt 11 kap. 18 § tredje och femte styckena. Vidare ska utskottet granska beräkningen av statens inkomster och årsredovisningen för staten. Utskottet ska sammanställa riksdagens beslut om statens budget.

I regeringsformen och denna lag finns ytterligare bestämmelser om

utskottets uppgifter.

9 kap.

Tilläggsbestämmelse 9.17.4

Riksbankens fullmäktige och direktion får göra framställningar hos riksdagen inom sina ansvarsområden.

Om Riksbanken har fattat beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket lagen ( 2021:000 ) om Sveriges riksbank, ska direktionen göra en framställning hos riksdagen om godkännande av målet.

11 kap.

Beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet

18 a §

Vid beslut med anledning av en framställning om utformningen av prisstabilitetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket lagen ( 2021:000 ) om Sveriges riksbank ska Riksbankens beslut enligt framställningen antingen godkännas eller inte godkännas. Om beslutet inte godkänns, gäller Riksbankens närmast föregående beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet.

13 kap.

24 §2

Åtal mot nedan angivna befattningshavare för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag eller anställning får beslutas

1. endast av finansutskottet när det gäller åtal mot en fullmäktig i Riksbanken eller en leda-

1. endast av finansutskottet när det gäller åtal mot en fullmäktig i Riksbanken, och

2 Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

mot av Riksbankens direktion,

och

2. endast av konstitutionsutskottet när det gäller åtal mot en ledamot av riksdagsstyrelsen, Valprövningsnämnden eller Riksdagens överklagandenämnd, mot en av riksdagens ombudsmän, riksrevisorerna eller mot riksdagsdirektören.

Bestämmelserna i första stycket om åtal mot en ledamot av Riksbankens direktion ska inte tillämpas i fråga om ett brott begånget i utövningen av Riksbankens beslutanderätt enligt lagen ( 1992:1602 ) om valuta- och kreditreglering.

Särskild utredning

25 §

Finansutskottet får besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från uppdraget.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre bestämmelser om åtal gäller för brott som har begåtts före den 1 januari 2023.

1.3. Förslag till lag om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Lagens innehåll och allmänna bestämmelser

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om Sveriges riksbank (Riksbanken). I lagen finns även bestämmelser om finansiella företag, vissa andra juridiska personer och näringsidkare och betalningsmedel.

Lagen består av 13 kapitel. Dessa kapitel avser – lagens innehåll och allmänna bestämmelser (1 kap.), – penningpolitik (2 kap.), – det finansiella systemet (3 kap.), – kontanter (4 kap.), – krisberedskap och höjd beredskap (5 kap.), – internationell verksamhet (6 kap.), – övriga bestämmelser om verksamheten (7 kap.), – budget, redovisning och eget kapital (8 kap.), – tillgångsförvaltning (9 kap.), – valutareserven och valutaåterköpsavtal (10 kap.), – organisation och ledning (11 kap.), – information till allmänheten och redogörelser till finansutskottet (12 kap.), och

– sanktionsavgift, förelägganden och överklagande (13 kap.).

Riksbankens ställning

2 § Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten. Staten garanterar Riksbankens förpliktelser. Riksbanken förvaltar själv sina tillgångar och intäkter från verksamheten.

3 § Riksbanken ingår i Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och är delägare i Europeiska centralbanken.

Allmänna bestämmelser om Riksbankens verksamhet

Effektivitet och hushållning

4 § Riksbanken ska i sin verksamhet eftersträva hög effektivitet och hushålla väl med statens medel.

Proportionalitet

5 § Riksbanken får vidta en åtgärd enligt denna lag som inte innebär ett ingripande i ett enskilt intresse endast om

1. åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet,

2. åtgärden inte är mer långtgående än vad som behövs, och

3. det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser.

Motivering av beslut

6 § Riksbankens beslut som inte avser något enskilt intresse ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande.

En motivering får helt eller delvis utelämnas, om

1. beslutet inte har någon samhällsekonomisk betydelse eller endast en försumbar sådan betydelse,

2. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart,

3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande, eller

4. beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.

Ramen för Riksbankens verksamhet

7 § Riksbanken får endast utföra sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från Europeiska unionen.

ECBS

8 § Riksbanken ska delta i samarbetet med övriga centralbanker inom

ECBS.

I 6 kap. finns bestämmelser om Riksbankens internationella verksamhet i övrigt.

Omvärldsbevakning och forskning

9 § I syfte att kunna utföra sina uppgifter ska Riksbanken följa den allmänna ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella marknaderna. Riksbanken ska även identifiera de hot mot en hållbar utveckling som påverkar förutsättningarna för att nå målen enligt denna lag.

Riksbanken får bedriva forskning som har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt denna lag.

Förbud mot monetär finansiering

10 § Riksbanken får inte ge kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från

1. staten, kommuner, landsting, regioner, andra offentliga organ, offentligt ägda företag, eller

2. institutioner, organ eller byråer inom Europeiska unionen. Riksbanken får dock förvärva skuldförbindelser på andrahandsmarknaden i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 4 § första stycket 3 och 4 och 3 kap. 11 § 2 och 12 §.

Riksbanken får ge staten sådan kredit som avses i 3 kap. 9 §, som inte löper över en dygnsgräns och som är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget.

11 § Trots 10 § första stycket får Riksbanken ge kredit till eller förvärva skuldförbindelser direkt från offentligt ägda kreditinstitut under samma förutsättningar som gäller för andra kreditinstitut enligt denna lag.

Definitioner

12 § I denna lag avses med

finansiella derivatinstrument: detsamma som i 1 kap. 4 § första

stycket lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

finansiella företag: företag som står under tillsyn av Finansinspek-

tionen, motsvarande utländska företag, AP-fonder och Svenska skeppshypotekskassan,

finansiella instrument: detsamma som i 1 kap. 4 § första stycket

lagen om värdepappersmarknaden,

kapitaltäckningsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direk-

tiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61: Kommission-

ens delegerade förordning (EU) 2015/61 av den 10 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut,

statspapper: detsamma som i 1 kap. 4 § första stycket lagen om värde-

pappersmarknaden,

valutainterventioner: köp eller försäljning av utländsk valuta, ut-

ländska statspapper eller finansiella derivatinstrument som avser valutor, varvid svenska kronor utgör det ena ledet i transaktionen, i syfte att påverka kronans växelkurs,

valutaåterköpsavtal: ett avtal mellan Riksbanken och en annan cen-

tralbank eller Banken för internationell betalningsutjämning, som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor under en viss tid, varefter det belopp som eventuellt har tagits i anspråk ska återbetalas,

värdepapper: detsamma som överlåtbara värdepapper enligt 1 kap.

4 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden, och

återköpsavtal: avtal om

1. köp av finansiella instrument med en samtidig överenskommelse om en försäljning av sådana instrument av samma mängd och slag vid en viss senare tidpunkt till ett förutbestämt pris, eller omvänt, eller

2. byte av finansiella instrument med en samtidig överenskommelse om att sådana instrument av samma mängd och slag ska återlämnas vid en viss senare tidpunkt.

2 kap. Penningpolitik

Mål

Prisstabilitet och realekonomisk hänsyn

1 § Riksbankens huvudmål är att upprätthålla prisstabilitet genom varaktigt låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet). Riksbanken beslutar om utformningen av prisstabilitetsmålet. Ytterligare bestämmelser om sådana beslut finns i tilläggsbestämmelse 9.17.4 andra stycket och 11 kap. 18 a § riksdagsordningen.

Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken också bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (ta realekonomisk hänsyn).

Uppgifter

Penningpolitik

2 § Riksbankens uppgift att bedriva penningpolitik innebär att den ska vidta sådana åtgärder som anges i detta kapitel, i syfte att uppnå det mål och ta den hänsyn som avses i 1 §.

Växelkursstyrning

3 § Om regeringen har beslutat om ett mål för växelkursen enligt lagen (1998:1404) om valutapolitik, ska Riksbanken tillämpa målet utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet.

Sådana valutainterventioner som avses i 4 § tredje stycket ska genomföras med beaktande av vilket växelkurssystem som gäller.

Befogenheter

Räntestyrnings- och likviditetsinstrument

4 § Riksbanken får, i förhållande till finansiella företag,

1. ta emot inlåning,

2. ge kredit i svenska kronor och utländsk valuta mot betryggande säkerhet,

3. ingå återköpsavtal, och

4. köpa och sälja svenska statspapper på andrahandsmarknaden. Riksbanken ska bestämma styrränta för de transaktioner som anges i första stycket 1–3.

Riksbanken får genomföra valutainterventioner och ge ut och omsätta egna skuldebrev i svenska kronor.

Köp och försäljning av andra finansiella instrument än svenska statspapper

5 § Riksbanken får köpa och sälja andra finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad än sådana statspapper som avses i 4 § första stycket 4, om det finns synnerliga skäl.

Kassakrav

6 § Riksbanken får meddela föreskrifter om att en viss andel av ett finansiellt företags placeringar eller förbindelser, beräknade på det sätt som Riksbanken bestämmer, ska motsvaras av företagets inlåning i Riksbanken (kassakrav).

Sådana föreskrifter får innebära att ett företags inneliggande kassa ska likställas med inlåning och att kassakravet för en filial till ett utländskt kreditinstitut ska beräknas på filialens placeringar eller förbindelser.

Kassakrav får också beslutas i enskilda fall.

Bemyndigande

7 § Riksbanken får meddela föreskrifter om villkoren för sådana transaktioner som avses i 4 § första och tredje styckena och 5 §.

Information och dialog

Offentliggörande av villkor

8 § Riksbanken ska offentliggöra allmänt gällande villkor för in- och utlåning, återköpsavtal och de säkerheter som accepteras enligt 4 § första stycket 2.

Information till allmänheten

9 § Riksbanken ska på lämpligt sätt informera allmänheten om

1. prisstabilitetsmålet, realekonomisk hänsyn och bankens penningpolitiska strategi,

2. penningpolitiska beslut som banken har fattat, skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen, även utöver det som anges i 12 kap. 1 §, och

3. sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn.

I 12 kap. 1 § finns bestämmelser om offentliggörande av protokoll.

Information till regeringen

10 § Riksbanken ska informera det statsråd som regeringen utser om penningpolitiska beslut som banken har fattat. Informationen ska lämnas snarast efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten.

Dialog

11 § Riksbanken får föra en dialog med regeringen och andra myndigheter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn.

3 kap. Det finansiella systemet

Mål

1 § Målet för Riksbankens verksamhet enligt detta kapitel är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. I detta ingår att allmänheten ska kunna göra betalningar.

Riksbanken ska uppnå detta mål utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket.

Uppgifter

Ett system för betalningsavveckling

2 § Riksbanken ska tillhandahålla ett system för betalningsavveckling.

Riksbanken ska bestämma vilka finansiella företag och myndigheter som får vara deltagare i det system som avses i första stycket. Detta ska göras inom den krets som anges i 8 § lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Riksbanken ska beakta principerna om fritt tillträde och neutralitet.

Riksbanken ska ta emot betalningar till staten och förmedla utbetalningar för statens räkning.

Betalningsavveckling i övrigt

3 § Riksbanken ska vid behov även på annat sätt än som avses i 2 §

1. medverka i betalningsavveckling i förhållande till finansiella företag och myndigheter, och

2. delta i betalningssystem eller sådana system som avses i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden eller motsvarande system i en annan stat inom Europeiska unionen.

Övervakning av det finansiella systemet i allmänhet

4 § Riksbanken ska bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster.

Om Riksbanken bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än Riksbanken för att minska risken för allvarliga finansiella störningar i den svenska ekonomin, ska Riksbanken uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta.

Övervakning av den finansiella infrastrukturen och betalningsmarknadens utveckling

5 § Riksbanken ska övervaka centrala motparter och andra clearingorganisationer, sådana system som avses i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden, värdepapperscentraler, transaktionsregister och den verksamhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i Sverige.

Riksbanken ska följa betalningsmarknadens utveckling.

Likviditetsstöd till det finansiella systemet

6 § Riksbanken får vid behov besluta att ge likviditetsstöd enligt 11–14 §§.

Riksbankens krisförberedande arbete

7 § Riksbanken ska planera och förbereda sig för att skapa en god förmåga att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet i Sverige. Som ett led i detta ska Riksbanken identifiera likviditetsstödjande åtgärder som kan användas för att motverka sådana störningar. Riksbanken ska offentliggöra vilka faciliteter som Riksbanken kommer att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om det inte är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet.

Riksbanken får delta i resolutionskollegier och medverka i annat krisförberedande arbete som organiseras av andra i Sverige eller utomlands.

Befogenheter i fråga om betalningsavveckling

Inlåning och avgifter

8 § Riksbanken får ta emot inlåning från deltagare i dess system för betalningsavveckling och från staten.

Riksbanken får ta ut avgifter från deltagarna i dess system för betalningsavveckling.

Kredit

9 § Riksbanken får ge sådan kortfristig kredit i svenska kronor som behövs för att främja funktionen i dess system för betalningsavveckling och som är förenlig med 1 kap. 10 och 11 §§.

Kredit får endast ges mot betryggande säkerhet. Staten behöver inte ställa säkerhet.

Befogenheter i fråga om centrala motparter i tredjeland

10 § Riksbanken får besluta om sådana krav på en central motpart som är etablerad i tredjeland som följer av artikel 25.2b (b) i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

Befogenheter i fråga om likviditetsstöd

Generellt likviditetsstöd

11 § Riksbanken får, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige,

1. ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot betryggande säkerhet till svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter, eller

2. ingå återköpsavtal med sådana företag som avses i 1.

Marknadsgarant

12 § Riksbanken får likt en marknadsgarant köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finansiella marknaders funktionssätt, om

1. det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, och

2. det finns synnerliga skäl.

Nödkrediter

13 § Riksbanken får i likviditetsstödjande syfte ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot säkerhet till ett företag som är livskraftigt men har tillfälliga likviditetsproblem, om

1. det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, eller

2. det finns andra synnerliga skäl. En sådan kredit får bara ges till svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter.

Särskilda likviditetsfaciliteter som får räknas in i likviditetsbufferten

14 § Riksbanken får erbjuda sådana särskilda likviditetsfaciliteter som följer av artiklarna 12.1(d) och 14 respektive artikel 19.1(b) i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61. Riksbanken får ta ut avgifter för sådana likviditetsfaciliteter.

Riksbanken ska ge Finansinspektionen tillfälle att yttra sig innan den beslutar att erbjuda en särskild likviditetsfacilitet enligt första stycket.

Samverkan och samråd med andra myndigheter

15 § För att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet, ska Riksbanken samverka med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret.

16 § Riksbanken ska samråda med

1. Finansinspektionen, i viktigare frågor som har samband med det finansiella systemets stabilitet och effektivitet eller som berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet, och

2. Riksgäldskontoret, i viktigare frågor som har samband med myndighetens verksamhet enligt lagen (2015:1016) om resolution eller stödmyndighetens verksamhet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Vid samråd enligt första stycket ska Riksbanken lämna den berörda myndigheten de uppgifter som den behöver. Något samråd behöver inte ske om det föreligger synnerliga skäl. I ett sådant fall ska dock Riksbanken informera Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret om frågan.

Information till regeringen och andra

17 § Innan Riksbanken beslutar om en kredit enligt 13 § ska Riksbanken informera det statsråd som regeringen utser.

18 § Riksbanken ska lämna regeringen, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och stödmyndigheten enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut de uppgifter om genomförda likviditetsstödjande åtgärder som respektive myndighet behöver för sin verksamhet.

19 § Om Riksbanken får kännedom om en sådan kritisk situation som avses i 6 kap. 3 § andra stycket lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag, ska Riksbanken omgående underrätta berörda myndigheter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet med ansvar för gruppbaserad tillsyn enligt artikel 111 i kapitaltäckningsdirektivet.

Bemyndigande

20 § Riksbanken får meddela föreskrifter om

1. dess system för betalningsavveckling,

2. villkoren för likviditetsstöd enligt 11 och 12 §§, och

3. avgifter och villkor för de likviditetsfaciliteter som avses i 14 §.

4 kap. Kontanter

Mål

1 § Målet för Riksbankens verksamhet enligt detta kapitel är att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige.

I 9 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster finns bestämmelser om krav på kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster.

Sveriges valuta

2 § Sveriges valuta benämns krona. En krona består av 100 öre.

Uppgifter

Kontantutgivning

3 § Riksbanken ansvarar för kontantutgivningen i Sverige genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt i kronor.

Sedlar får ges ut med valörerna tjugo, femtio, etthundra, tvåhundra, femhundra och ettusen kronor.

Mynt får ges ut med valörerna en krona, två kronor, fem kronor och tio kronor. Minnesmynt och jubileumsmynt får ges ut även med andra valörer.

Depåverksamhet

4 § Riksbanken ansvarar för att det drivs depåverksamhet. Med depåverksamhet avses driften av depåer, dvs. fysiska platser för lagring samt ut- och inlämning av kontanter.

Om inte riksdagen beslutar något annat ska det finnas minst fem depåer i Sverige där de företag som Riksbanken i enskilda fall beslutar om får hämta ut och lämna in sedlar av samtliga valörer. Minst en av dessa depåer ska finnas i Norrbottens eller Västerbottens län. Minst en av dem ska finnas i Jämtlands eller Västernorrlands län.

Utkontraktering

5 § Riksbanken får driva sådan verksamhet som avses i 3 och 4 §§ i samarbete med annan.

Övergripande ansvar för kontanthanteringen

6 § Riksbanken har det övergripande ansvaret för att kontanthanteringen i Sverige fungerar. Med kontanthantering avses

1. depåverksamheten enligt 4 §,

2. sådan uppräkningsverksamhet och yrkesmässig, fysisk transport och därmed sammanhängande hantering av kontanter som avses i lagen (2010:751) om betaltjänster, och

3. försäljning av kontanter. Ansvaret enligt första stycket innebär att Riksbanken ska följa, analysera och redogöra till finansutskottet om kontanthanteringen, samt vid behov ha en koordinerande roll inom kontanthanteringen.

I 12 kap. 4 § finns bestämmelser om redogörelser om kontanthanteringen.

Befogenheter

Inlösen av vissa sedlar och mynt

7 § Riksbanken får besluta att lösa in sedlar och mynt som är skadade eller förslitna.

Riksbanken får lösa in sedlar och mynt som har upphört att vara lagliga betalningsmedel, om det finns särskilda skäl.

Sedeltryckeri

8 § Riksbanken får själv eller genom bolag som ägs av banken driva rörelse för tryckning av sedlar eller tillverkning av mynt.

Räntekostnadsersättning

9 § Riksbanken får betala ersättning eller ge räntefri kredit till företag som har avskilt och lagrat sedlar och mynt vad gäller sådan verksamhet som avses i 4 §.

Beredskapspengar

10 § Vid höjd beredskap får Riksbanken ge ut beredskapspengar i form av:

1. sedlar och mynt av annan utformning än de som avses av 3 § första stycket,

2. andra slags fordringar på Riksbanken som ges fysisk form och som är avsedda för allmänheten, eller

3. sådana elektroniska pengar som avses i 11 § eller andra elektroniska betalningsmedel för allmänheten som kontoförs eller lagras på annat sätt, om riksdagen dessförinnan har godkänt detta enligt 11 §.

I lagen (1957:684) om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden finns ytterligare bestämmelser om Riksbankens verksamhet och betalningsmedel vid höjd beredskap och om Sverige är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig.

Andra betalningsmedel för allmänheten

11 § Riksbanken får ge ut eller omsätta elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar eller på annat sätt tillhandahålla andra betalningsmedel avsedda för allmänheten än sådana som avses i 3 § första stycket och 10 § första stycket 1 och 2 enbart om riksdagen har godkänt det. Riksdagens godkännande kan vara generellt, begränsat till höjd beredskap enligt 10 § eller på annat sätt villkorat.

Avgifter

12 § Riksbanken får ta ut avgifter från den som hämtar ut eller lämnar in kontanter hos banken. Avgifterna får differentieras geografiskt.

Underrättelse om upphörande av verksamhet

13 § Riksbanken får bestämma att finansiella företag som driver verksamhet av betydelse för tillgången till kontanter i Sverige är skyldiga att underrätta Riksbanken en viss tid före det att verksamheten ska upphöra.

Sedlar och mynt som har förändrats eller bearbetats

14 § Sedlar och mynt som har förändrats eller bearbetats får inte spridas.

Lagliga betalningsmedel

Sedlar och mynt

15 § Var och en har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt som har getts ut av Riksbanken enligt 3 § första stycket (lagliga betalningsmedel), om inte något annat följer av annan författning eller av avtalsvillkor.

Höjd beredskap

16 § Vid höjd beredskap har var och en rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt som har getts ut av Riksbanken och sådana beredskapspengar som avses i 10 § (lagliga betalningsmedel), om inte något annat följer av annan författning.

Avtalsvillkor som inskränker den rätt som avses i första stycket i förhållande till en konsument är utan verkan.

Bemyndigande

17 § Riksbanken får meddela föreskrifter om

1. utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för inlösen av dem,

2. depåverksamhet,

3. räntekostnadsersättning,

4. sådana avgifter som avses i 12 §, och

5. skyldigheten enligt 13 § att underrätta Riksbanken om att verksamheten ska upphöra.

5 kap. Krisberedskap och höjd beredskap

Mål

1 § Målen för Riksbankens verksamhet enligt detta kapitel är att

1. allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap,

2. sårbarheten i fråga om betalningar ska begränsas, och

3. Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under sådana förhållanden som avses i 1.

Uppgift

Omfattning

2 § Riksbanken ska ansvara för planeringen för fredstida krissituationer och höjd beredskap vad gäller sin egen verksamhet.

Riksbanken ska också ha ett planerings- och kontrollansvar i förhållande till sådana juridiska personer och sådana näringsidkare inom kontanthanteringen som avses i 3 och 4 §§.

Planerings- och kontrollansvar i fråga om genomförandet av elektroniska betalningar

3 § Riksbankens ansvar enligt 2 § andra stycket omfattar följande juridiska personer i deras roll för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster:

1. sådana deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling enligt 3 kap. 2 § som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige, och

2. andra juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige.

Ansvaret enligt första stycket omfattar inte andra statliga myndigheter. I fråga om en utländsk juridisk person, som genom en filial i Sverige deltar i Riksbankens system för betalningsavveckling, omfattas endast verksamheten i filialen.

Planerings- och kontrollansvar i fråga om kontanthanteringen

4 § Riksbankens planerings- och kontrollansvar omfattar även näringsidkare som driver någon av följande verksamheter:

1. sådan yrkesmässig, fysisk transport av kontanter som avses i lagen (2010:751) om betaltjänster,

2. uppräkningsverksamhet enligt lagen om betaltjänster, eller

3. tillhandahållande av tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt.

Krav på Riksbanken

Förberedelser inför fredstida kriser

5 § Riksbanken ska planera och vidta förberedelser för att skapa en god förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker i syfte att uppnå de mål som avses i 1 §. Vid behov ska

Riksbanken också förbereda alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används.

Vid en krissituation ska Riksbanken vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Riksbanken ska dock inte överta ansvaret för driften av någon verksamhet.

Totalförsvarets krav och kontinuitet

6 § Riksbanken ska i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav.

Vid höjd beredskap ska Riksbanken i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Övrig verksamhet ska upprätthållas vid höjd beredskap i den mån det är möjligt.

Risk- och sårbarhetsanalys

7 § Riksbanken ska analysera om det finns sårbarheter, hot eller risker som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan att genomföra sådana betalningar som avses i 1 § 1 i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap

Utbildning och övning

8 § Riksbanken ska

1. se till att berörd personal vid Riksbanken får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med fredstida krissituationer och vid höjd beredskap,

2. kontrollera att personal vid sådana juridiska personer och näringsidkare som avses 3 och 4 §§ får nödvändig utbildning och övning avseende den aktuella verksamheten, och

3. se till att sådana gemensamma utbildnings- och övningsinsatser som en enskild juridisk person eller näringsidkare inte kan ordna på egen hand kommer till stånd.

Krigsorganisation och fredstida krisledning

9 § Riksbanken ska i fred planera för att vid höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. Vid störningar i fråga om genomförandet av sådana betalningar som avses i 1 § 1 som uppkommer i fredstida krissituationer, ska Riksbanken vid behov omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information.

Åtgärder inför och vid höjd beredskap

Sammanträden och beslutsfattande

10 § Varken fullmäktige eller direktionen får sammanträda på ett område som är ockuperat av främmande makt. En ledamot i fullmäktige eller direktionen får inte heller på annat sätt delta i beslutsfattande om hen befinner sig i ett sådant område.

Krigsplacering av personal vid Riksbanken

11 § Personal som är anställd vid Riksbanken och som är nödvändig för att berörd verksamhet ska fungera vid höjd beredskap, får krigsplaceras vid Riksbanken med stöd av anställningsavtalet. Detta gäller personal som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt.

Krigsplacering av personal hos vissa juridiska personer och näringsidkare

12 § De juridiska personer och näringsidkare som avses i 3 och 4 §§ som Riksbanken bestämmer får besluta att krigsplacera sin personal, sina uppdragstagare och personalen hos sådana uppdragstagare, i den utsträckning dessa personer inte tas i anspråk av totalförsvaret i övrigt.

Första stycket gäller även bevakningsföretag som utför bevakning av sedlar eller mynt i samband med transport enligt 1 § första stycket 3 lagen (1974:191) om bevakningsföretag.

Förutsättningar för beslut om krigsplacering

13 § Det som anges i 12 § om krigsplacering av personal hos vissa juridiska personer och näringsidkare gäller under förutsättning att den juridiska personen eller näringsidkaren enligt 15 § 3, enligt överenskommelse eller på annan grund, är skyldig att fortsätta sin verksamhet under krig och krigsfara.

Beslut om krigsplacering av sådan personal som avses i 12 § får fattas i den utsträckning det behövs för att betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster respektive betal-

ningar med betalningsmedel enligt 4 kap. ska kunna genomföras även vid höjd beredskap.

Bestämmelser om allmän tjänsteplikt

14 § I 6 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt finns bestämmelser om allmän tjänsteplikt.

Krav på vissa juridiska personer och näringsidkare

15 § De juridiska personer och näringsidkare som avses i 3 och 4 §§ ska

1. delta i Riksbankens planering för fredstida krissituationer och höjd beredskap i syfte att säkerställa att betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster respektive betalningar med betalningsmedel enligt 4 kap. denna lag ska kunna genomföras även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap,

2. delta i Riksbankens arbete med sådana risk- och sårbarhetsanalyser som avses i 7 §,

3. fortsätta den verksamhet som avses i 3 § första stycket och 4 § under krig och krigsfara, om inte Riksbanken beslutar något annat,

4. se till att berörd personal får den utbildning och övning avseende den aktuella verksamheten som behövs för att personalen ska kunna lösa sina uppgifter i samband med fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, och

5. ställa berörd personal till förfogande för den gemensamma utbildnings- och övningsverksamhet som Riksbanken bestämmer.

Bemyndigande

16 § Riksbanken får, efter att ha gett Finansinspektionen respektive

Post- och telestyrelsen tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om

1. verksamheten enligt 15 §,

2. vilka slags juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförande av betalningstransaktioner i Sverige enligt 3 § första stycket,

3. vilka slags näringsidkare som tillhandahåller tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt enligt 4 § 3, och

4. vilka åtgärder som de juridiska personer och näringsidkare som avses i 3 och 4 §§ ska vidta för att hantera andra sårbarheter och risker än de som avses i

a) säkerhetsskyddslagen (2018:585),

b) lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster,

c) lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter,

d) föreskrifter som har meddelats med stöd av de lagar som anges i a)–c), eller

e) författningar som rör Finansinspektionens ansvar som tillsynsmyndighet eller ansvar för krisberedskap och höjd beredskap.

Samråd och information

Samråd med Finansinspektionen

17 § Riksbanken ska samråda med Finansinspektionen i fråga om verksamheten enligt detta kapitel.

Information till regeringen m.fl.

18 § Vid höjd beredskap och vid allvarliga störningar i fråga om genomförandet av sådana betalningar som avses i 1 § 1 under fredstida krissituationer ska Riksbanken också hålla regeringen och Riksgäldskontoret informerade om händelseutvecklingen och om vidtagna och planerade åtgärder.

Information till Försvarsmakten

19 § Vid höjd beredskap ska Riksbanken lämna Försvarsmakten det underlag som behövs för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen.

6 kap. Internationell verksamhet

Förbindelseorgan

1 § Riksbanken får verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella finansorgan som Sverige är medlem i.

Kredit till internationella finansorgan

2 § Riksbanken får ge kredit till internationella finansorgan som

Sverige är medlem i och sluta avtal med sådana organ om långsiktiga internationella låneåtaganden, om riksdagen har godkänt detta.

I fråga om Internationella valutafondens verksamhet tillämpas 3–8 §§.

Finansiering av Internationella valutafondens verksamhet

3 § Riksbanken får vara finansiell motpart till Internationella valutafonden.

4 § Riksbanken får av egna medel tillskjuta insatskapital i Internationella valutafonden, om riksdagen har godkänt detta.

5 § Riksbanken får förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer genom deltagande i Internationella valutafonden. Det åligger

Riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i detta system.

6 § Riksbanken får ge krediter till eller delta i annan finansiering av

Internationella valutafondens verksamhet, om finansieringen har godkänts av riksdagen.

I fråga om finansiering av Internationella valutafondens verksamhet riktad mot låginkomstländer, gäller dock att Riksbanken får delta när regeringen har lämnat besked om att riksdagen har godkänt detta.

7 § I samband med att Riksbanken överför medel till Internationella valutafonden vid en transaktion med stöd av 4 eller 6 § ska Riksbanken låna motsvarande belopp i Riksgäldskontoret.

Riksbanken ska betala ersättning till Riksgäldskontoret motsvarande den ränta som Riksbanken mottar från Internationella valutafonden. I lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov finns ytterligare bestämmelser om upplåning.

8 § Kapitalbelopp som Riksbanken får tillbaka från Internationella valutafonden ska Riksbanken återföra till Riksgäldskontoret.

Insättningar i valuta eller guld och medverkan vid internationella betalningar

9 § Riksbanken får, med eller utan räntegottgörelse, ta emot insättningar i valuta eller guld från, och göra sådana insättningar hos, banker, utländska bankföretag, centralbanker, kreditmarknadsföretag, utländska kreditföretag, Banken för internationell betalningsutjämning och Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken. Riksbanken får även ta emot sådana insättningar från andra stater och mellanstatliga organ.

Riksbanken får medverka vid avveckling av betalningar från eller till andra centralbanker och mellanstatliga organ. Riksbanken får ta ut avgifter för sådan medverkan.

Riksbanken får ingå avtal om skyldigheter och rättigheter som anknyter till sådana insättningar och betalningar som avses i första respektive andra stycket.

Övrig internationell verksamhet

10 § Riksbanken får delta i sådant internationellt samarbete som

1. har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt denna lag, eller

2. rör kunskapsutbyte med andra centralbanker.

11 § Riksbanken ska säkerställa att regeringen fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse för det internationella samarbete som Riksbanken deltar i.

12 § I fråga om principiellt viktiga ställningstaganden i internationella sammanhang som har samband med en annan myndighets verksamhet ska Riksbanken samråda med myndigheten i fråga.

13 § Riksbanken ska i sitt internationella arbete ta sin utgångspunkt från uttalanden som regeringen eller riksdagen har gjort i fråga om övergripande svensk inriktning.

7 kap. Övriga bestämmelser om verksamheten

Uppgiftsskyldighet

1 § På begäran av Riksbanken ska finansiella företag som driver verksamhet i Sverige lämna de uppgifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag.

2 § Utöver det som följer av 1 § ska även följande juridiska och fysiska personer på Riksbankens begäran lämna de uppgifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra vissa uppgifter enligt denna lag.

1. Svenska utgivare av värdepapper, i fråga om Riksbankens verksamhet enligt 2 och 3 kap.,

2. deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, juridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en sådan och företag till vilka sådana deltagare har utkontrakterat verksamhet, i fråga om Riksbankens verksamhet enligt 3 kap.,

3. juridiska personer som står under övervakning enligt 3 kap. 5 § och företag till vilka sådana juridiska personer har utkontrakterat verksamhet,

4. de juridiska personer och näringsidkare som avses i 5 kap. 3 och 4 §§, i fråga om Riksbankens verksamhet enligt 4 och 5 kap., och

5. den som för egen eller annans räkning har utfört transaktioner med utländsk motpart eller hållit tillgångar och skulder med utlandsanknytning, i fråga om Riksbankens betalningsbalansstatistik och statistik över utlandsställningen enligt 5 §.

3 § Ett finansiellt företag som är uppgiftsskyldigt enligt 1 § eller 2 § 1–4, ska på begäran av Riksbanken även lämna de uppgifter om dotterföretag som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag.

4 § I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister finns särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet för centrala motparter.

Uppgifter i fråga om statistik

5 § Riksbanken ska löpande framställa och offentliggöra betalningsbalansstatistik, statistik över utlandsställningen och statistik över finansmarknaderna. Riksbanken får också framställa och sprida statistik som

1. är nödvändig för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag, eller

2. behövs med anledning av samarbetet inom

a) ECBS, eller

b) Banken för internationell betalningsutjämning, Internationella valutafonden eller andra internationella organisationer.

För Riksbankens framställning av statistik tillämpas 1–3 §§.

Referensvärden

Tillhandahållande av referensvärden

6 § Riksbanken får tillhandahålla och offentliggöra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014.

Avgifter

7 § Riksbanken får ta ut avgifter för att finansiera verksamheten enligt 6 § av den som använder referensräntor eller andra referensvärden som tillhandahålls av Riksbanken.

Bemyndiganden

8 § Riksbanken får meddela föreskrifter om

1. uppgiftsskyldigheten enligt 1–3 §§, och

2. avgifter som avses i 7 §. Riksbanken får meddela föreskrifter om att uppgifter som enligt 1– 3 §§ ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Statistiska centralbyrån.

Innan Riksbanken meddelar föreskrifter om uppgiftsskyldigheten enligt 1 §, 2 § 1–4 eller 3 §, ska banken ge Finansinspektionen och Statistiska centralbyrån tillfälle att yttra sig.

Mervärdesskatt

9 § Riksbanken har rätt till kompensation för belopp, motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200), som hänför sig till verksamheten.

Riksbanken har dock inte rätt till kompensation om den ingående skatten omfattas av begränsningar i avdragsrätten enligt 8 kap. 9, 10, 15 eller 16 § mervärdesskattelagen.

Avgifter för allmänna handlingar

10 § Riksbanken får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de föreskrifter om sådana avgifter som gäller för myndigheter under regeringen.

Konsekvensanalyser

11 § Innan Riksbanken beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska den genomföra en konsekvensutredning. Sådana utredningar ska genomföras med ledning av de föreskrifter som gäller för myndigheter under regeringen.

8 kap. Budget, redovisning och eget kapital

Budget

1 § Varje år före utgången av december månad ska direktionen besluta en budget för Riksbankens verksamhet under det följande räkenskapsåret. Direktionen ska lämna budgeten till finansutskottet,

Riksrevisionen och fullmäktige för kännedom.

Redovisning

Bokföringsskyldighet

2 § Riksbanken är bokföringsskyldig och skyldig att upprätta en årsredovisning för varje räkenskapsår. Detta ska göras enligt god redovisningssed.

Utöver bestämmelserna i denna lag ska Riksbanken följa Europeiska centralbankens riktlinje om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet, i den utsträckning riktlinjen kan tillämpas på Riksbanken. Riksbanken ska motivera beslut om avsteg från denna riktlinje.

Räkenskapsår

3 § Riksbankens räkenskapsår är kalenderår.

Årsredovisningens innehåll

4 § Årsredovisningen ska omfatta en resultaträkning, en balansräkning och en förvaltningsberättelse.

Fullmäktige beslutar om resultaträkningen och balansräkningen. Fullmäktige beslutar också enligt 11 och 12 §§ om årets resultat.

Förvaltningsberättelsen upprättas av direktionen. Den ska innehålla en redogörelse för den förda penningpolitiken samt för Riksbankens övriga verksamhet.

I årsredovisningen ska direktionen göra en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid Riksbanken är betryggande.

Ytterligare bestämmelser om årsredovisningen

5 § I 12 kap. 7 och 9 §§ finns bestämmelser om överlämnande av och beslut om årsredovisning.

Eget kapital

Struktur

6 § Riksbankens eget kapital ska bestå av en grundfond, en reservfond och balanserade vinstmedel. Grundfonden tillsammans med reservfonden utgör Riksbankens bundna egna kapital.

Medel på sådana värderegleringskonton som avses i Europeiska centralbankens riktlinje om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet ingår inte i det egna kapitalet.

Målsatt nivå och grundnivå

7 § Riksbankens eget kapital ska uppgå till högst sin målsatta nivå.

Den målsatta nivån ska uppgå till 60 miljarder kronor justerat för prisutvecklingen på det sätt som anges i 9 §. Riksdagen kan dock besluta om en högre målsatt nivå.

Det belopp som motsvarar två tredjedelar av den målsatta nivån är grundnivån för det egna kapitalet.

Storleken på grundfonden och reservfonden

8 § Grundfonden ska uppgå till 40 miljarder kronor och reservfonden ska uppgå till noll kronor.

I 11 och 12 §§ finns bestämmelser om ändring av storleken på grundfonden och reservfonden.

Justering för prisutvecklingen

9 § Den målsatta nivån för Riksbankens eget kapital ska värdesäkras genom att den varje år räknas om i enlighet med den förändring av konsumentprisindex som Statistiska centralbyrån publicerar.

Om förändringen är mindre än noll ska ingen omräkning ske.

Finansiella avsättningar

10 § Riksbanken får i skälig utsträckning göra finansiella avsättningar i enlighet med Europeiska centralbankens riktlinje om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet.

Årets resultat

Vinstdisposition

11 § Om Riksbankens resultaträkning uppvisar vinst ska avsättning göras till reservfonden, om inte annat följer av 12 § tredje stycket.

Avsättningen ska högst uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet. Resterande vinstmedel ska överföras till balanserade vinstmedel.

Om Riksbankens eget kapital efter genomförd avsättning till reservfonden och överföring till balanserade vinstmedel överstiger sin målsatta nivå, ska överskjutande vinstmedel delas ut till staten.

När reservfonden uppgår till mer än 5 miljarder kronor ska Riksbanken föra över samtliga medel i reservfonden till grundfonden genom en fondemission.

Förlusttäckning

12 § Om Riksbankens resultaträkning uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reservfonden och i sista hand av grundfonden.

Om balanserade vinstmedel efter det att förlusttäckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet.

Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster, ska kommande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlust uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det egna kapitalet uppgår till den omräknade grundnivån.

Återställning av det egna kapitalet

13 § Om det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av sin målsatta nivå, ska Riksbanken göra en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet.

Riksbankens framställning om återställning ska avse ett belopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till grundnivån, såvida inte orealiserade vinster på balansräkningen motiverar att återställning inte sker eller sker till en lägre nivå.

Om det krävs för att säkerställa Riksbankens förmåga till långsiktig självfinansiering, får begäran omfatta ett högre belopp, dock högst det belopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till sin målsatta nivå.

Utdelning av medel från balanserade vinstmedel

14 § Fullmäktige får efter godkännande från direktionen besluta om utdelning från balanserade vinstmedel.

9 kap. Tillgångsförvaltning

Målen för tillgångsförvaltningen

1 § Riksbanken innehar och förvaltar den valutareserv som avses i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen och övriga tillgångar för att

1. den ska kunna fullgöra sina uppgifter, och

2. generera tillräcklig avkastning för att finansiera verksamheten. I 10 kap. finns ytterligare bestämmelser om valutareserven.

Principer för tillgångsförvaltningen

Riksbankens ställning och risknivå

2 § Riksbankens tillgångar ska förvaltas med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank.

Tillgångarna ska, med beaktande av de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk.

En hållbar utveckling

3 § Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målen i 1 § första stycket eller de principer som anges i 2 §.

Riktlinjer för tillgångsförvaltningen

4 § Direktionen ska besluta om riktlinjer för förvaltningen av de finansiella tillgångarna.

Ägarandelar i företag

Förvärv

5 § Inom ramen för Riksbankens uppgifter som centralbank får

Riksbanken förvärva aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter och ta på sig de förpliktelser som är förenade med dessa rättigheter.

Riksbanken får inte utan riksdagens godkännande göra ett sådant förvärv eller ingå sådan förpliktelse som avses i första stycket om det sker för att fullgöra andra uppgifter än Riksbankens uppgifter som centralbank.

Försäljningar

6 § Riksbanken får besluta om försäljning av aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter som banken äger.

Om försäljningen sker för att fullgöra andra uppgifter än Riksbankens uppgifter som centralbank krävs riksdagens godkännande i de fall försäljningen innebär en minskning av statens ägarandel i företag där staten har minst hälften av rösterna eller om försäljningen har ett betydande samhällsintresse.

Ägande av fastigheter och inventarier

7 § Riksbanken får köpa och sälja fastigheter och inventarier som är avsedda för den verksamhet som banken driver eller har del i.

Om förvärvet eller försäljningen sker för att fullgöra andra uppgifter än Riksbankens uppgifter som centralbank krävs riksdagens godkännande i de fall värdet av fast egendom överstiger 20 miljoner kronor.

Sedeltryckeri

8 § I 4 kap. 8 § finns bestämmelser om att Riksbanken får driva rörelse för tryckning av sedlar och tillverkning av mynt.

Förvärv av säkerheter och minskning av fordran

9 § För att skydda en fordran får Riksbanken förvärva varje slag av egendom. Sådan egendom ska avyttras så snart det är lämpligt och senast när det kan ske utan förlust.

Riksbanken får efter prövning i varje enskilt fall medge ackord samt besluta om avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran som banken har.

10 kap. Valutareserven och valutaåterköpsavtal

Upplåning till valutareserven

Upplåning i Riksgäldskontoret

1 § Riksbanken beslutar om upplåning av utländsk valuta till valutareserven enligt 2–4 §§. Upplåning ska göras i Riksgäldskontoret. Riksbanken ska betala full ersättning för statens kostnader för upplåningen. I lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för

Riksbankens behov finns ytterligare bestämmelser om upplåning.

Riksbanken ska återbetala lån enligt första stycket till Riksgäldskontoret när det inte längre finns skäl för upplåningen.

Riksbanken ska samråda med Riksgäldskontoret innan den fattar beslut om upplåning enligt första stycket eller återbetalning av lån enligt andra stycket.

Förtida upplåning

2 § Riksbanken får låna utländsk valuta som vid utlåningstillfället, inklusive tidigare upplåning, motsvarar högst 5 procent av bruttonationalprodukten för föregående år i syfte att i förtid förstärka valutareserven.

Ytterligare förtida upplåning

3 § Riksbanken får tillfälligt låna utländsk valuta utöver vad som framgår av 2 § i syfte att i förtid förstärka valutareserven, om det finns synnerliga skäl.

Riksbanken ska till riksdagens finansutskott så snart som möjligt redogöra för skälen för en sådan upplåning som avses i första stycket.

Återställning av valutareserven

4 § Riksbanken får låna utländsk valuta i syfte att återställa valutareserven, om den har tagits i anspråk för åtgärder enligt 3 kap. 11– 13 §§. Den del av valutareserven som inte har finansierats med upplåning enligt 2 eller 3 § ska med de lånade medlen återställas till den nivå som den hade innan åtgärderna vidtogs.

Bestämmelserna i 2 och 3 §§ om förtida upplåning tillämpas inte vid återställning av valutareserven.

Handel med utländsk valuta

5 § Riksbanken får köpa utländsk valuta i syfte att omedelbart eller vid en senare tidpunkt kunna finansiera åtgärder enligt 3 kap. 11–13 §§.

Utländsk valuta som har köpts i detta syfte får säljas om det är lämpligt.

I 2 kap. 4 § tredje stycket finns bestämmelser om valutainterventioner som genomförs i penningpolitiskt syfte.

Valutaåterköpsavtal och liknande avtal

För att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta

6 § I syfte att finansiera sin verksamhet enligt denna lag får Riksbanken ta upp kredit från eller ingå valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal med en annan centralbank. Sådana avtal får också ingås med Banken för internationell betalningsutjämning.

För att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta

7 § För att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta får

Riksbanken ge kredit till eller ingå valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal med den centralbanken om Riksbanken bedömer att

1. det tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system, eller

2. det, i andra fall än det som anges i 1, finns skäl att ingå avtalet och riksdagen har godkänt det.

Banken för internationell betalningsutjämning

8 § Inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning får Riksbanken ge kredit till eller ingå valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal med Banken för internationell betalningsutjämning.

11 kap. Organisation och ledning

Organisation

1 § I Riksbanken ska det, utöver fullmäktige och den direktion som avses i 9 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen, finnas en internrevisionsavdelning, en revisionsfunktion som leds av fullmäktige och en personalansvarsnämnd. I övrigt ska det finnas de organisatoriska avdelningar eller enheter som direktionen bestämmer.

Medborgarskap

2 § Riksbanken får i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riksbanken.

I 6 § första stycket 2 och 3 och andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning finns bestämmelser om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för statlig anställning i vissa fall.

Verksamhetsorter och säte

3 § Riksbanken driver verksamhet vid ett huvudkontor i Stockholm, där också fullmäktige och direktionen har sitt säte.

Riksbanken får dessutom driva verksamhet vid de riksbankskontor eller andra anläggningar som direktionen bestämmer. I 4 kap. 4 § finns bestämmelser om depåer.

Fullmäktige

Hinder mot att vara ledamot i fullmäktige

4 § I tilläggsbestämmelse 13.21.1 till riksdagsordningen finns bestämmelser om hinder mot att vara ledamot i Riksbankens fullmäktige.

Ordförande och vice ordförande

5 § Fullmäktige väljer inom sig en ordförande samt en vice ordförande.

Sammanträden och beslut

6 § Vid fullmäktiges sammanträden ska protokoll föras.

Fullmäktige är beslutsför när minst åtta av ledamöterna är närvarande. I 29 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om omröstning. Ett beslut om att skilja en ledamot i direktionen från anställningen förutsätter dock att minst åtta av fullmäktiges ledamöter är ense om beslutet.

Fullmäktiges kontrollerande funktion

7 § Fullmäktige ska följa direktionens arbete och Riksbankens verksamhet i övrigt. Fullmäktige ska hålla finansutskottet underrättat om frågor av större betydelse. Fullmäktige ska regelbundet och på finansutskottets begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet.

Fullmäktiges revisionsfunktion ska granska direktionens arbete.

Beslut som fattas av fullmäktige

8 § Fullmäktige beslutar om motiv på de sedlar och mynt som Riksbanken ger ut.

9 § Fullmäktige får för Riksbankens räkning lämna remissyttranden inom sitt ansvarsområde.

10 § Bestämmelser om fullmäktiges uppgifter och beslut som fattas av fullmäktige, utöver vad som anges i 7–9 §§, finns i

– 9 kap. 13 § tredje och fjärde styckena regeringsformen, – tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen, – 11 § andra stycket i fråga om anställningsvillkor, – 14–17 §§ i fråga om hur fullmäktige utser direktionen, – 18 § i fråga om karenstid, – 8 kap. 4 § andra stycket i fråga om resultaträkningen, balansräkningen och årets resultat, och

– 8 kap. 14 § om utdelning av medel från balanserade vinstmedel.

Anställningsvillkor

11 § I lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ finns bestämmelser om ersättning till ledamöter och suppleanter i fullmäktige.

Fullmäktige beslutar om lön och andra anställningsvillkor för ledamöter i direktionen.

Om direktionen och hur den utses

Hinder mot att vara ledamot i direktionen

12 § En ledamot i direktionen får inte

1. vara ledamot av riksdagen,

2. vara statsråd,

3. vara anställd i Regeringskansliet,

4. vara anställd centralt av ett politiskt parti,

5. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn, eller

6. inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör hen olämplig att vara direktionsledamot.

En ledamot får inte heller vara underårig, i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

13 § Om en ledamot tar en sådan anställning eller ett sådant uppdrag som kan strida mot bestämmelserna i 12 § ska hen genast anmäla det till fullmäktige.

Fullmäktige utser direktionen

14 § Direktionen består av fem ledamöter som utses av fullmäktige för en tid av fem eller sex år.

En ledamot får utses på nytt vid högst ett tillfälle. Den som tidigare har varit vice riksbankschef får dock utses till riksbankschef för en eller två mandatperioder.

15 § Fullmäktige utser ordföranden i direktionen, som samtidigt ska vara riksbankschef. Övriga ledamöter är vice riksbankschefer.

16 § Fullmäktige ska, om det behövs, bestämma i vilken inbördes ordning de vice riksbankscheferna ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe, om hen

1. har avgått på egen begäran,

2. har skiljts från anställningen genom beslut av fullmäktige, även om talan mot beslutet fortfarande får föras, eller

3. är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande.

17 § Ledamöterna i direktionen utses efter ett ansökningsförfarande. Fullmäktige ska formulera en kravprofil till den aktuella tjänsteutlysningen. Fullmäktige ska utforma kravprofilen efter samråd med riksbankschefen.

Vid rekryteringen ska fullmäktige säkerställa att ledamöterna i direktionen tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet.

Kravprofilen ska i fråga om riksbankschefen inbegripa ett krav på god ledarskapsförmåga.

Karenstid

18 § Under ett år efter det att en direktionsledamots anställning har upphört får hen inte utan fullmäktiges godkännande inneha en sådan anställning eller ett sådant uppdrag som avses i 12 § första stycket 5 och 6.

Direktionens arbete

Direktionens ansvar

19 § Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den drivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel.

Direktionen ska

1. besluta en arbetsordning,

2. i arbetsordningen ta in bestämmelser om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan direktion och riksbankschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten,

3. besluta en verksamhetsplan för myndigheten,

4. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt,

5. besluta enligt 29 §, och

6. avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden.

Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att Riksbanken med rimlig säkerhet fullgör de krav som följer av första stycket. I denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation.

Delegation

20 § Andra ärenden än de som ska avgöras av direktionen får avgöras av riksbankschefen eller, om inte direktionen bestämt något annat, av den som riksbankschefen bestämmer.

Sammanträden och beslutsförhet

21 § Vid direktionens sammanträden ska protokoll föras.

Direktionen är beslutsför när minst tre ledamöter är närvarande. I 29 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om omröstning.

Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslagsrätt eller rösträtt.

22 § Om ett ärende är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter, om de är ense om beslutet.

23 § En ledamot i direktionen får alltid ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen.

Riksbankschefen

Riksbankschefens ansvar

24 § Riksbankschefen är myndighetschef.

Riksbankschefen ansvarar inför direktionen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar.

Ledningen av direktionens arbete

25 § Riksbankschefen leder direktionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens sammanträden.

Riksbankschefen ska se till att frågor som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter tas upp för beslut i direktionen.

Riksbankschefen ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs. Hen ska alltid sammankalla direktionen om en ledamot begär det.

Förbud mot att begära eller ta emot instruktioner

26 § Ledamöter i direktionen får inte begära eller ta emot instruktioner från någon när de fullgör uppgifter som rör de ansvarsområden som avses i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen.

Framställningar till riksdagen eller regeringen

27 § Uppkommer i Riksbankens verksamhet anledning att väcka en fråga om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får fullmäktige eller direktionen inom sitt respektive ansvarsområde göra en framställning i ämnet till riksdagen enligt tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen eller till regeringen. Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till riksdagen eller regeringen ska de samråda med varandra.

Internrevision

28 § Internrevisionsavdelningen ska utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om direktionens interna styrning och kontroll är utformad så att Riksbanken med rimlig säkerhet fullgör de krav som följer av 19 § första stycket.

Internrevisionsavdelningen ska drivas enligt god sed för internrevision och internrevisorer.

29 § Direktionen ska besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionsavdelningen och åtgärder med anledning av internrevisionsavdelningens iakttagelser och rekommendationer.

Personalansvarsnämnden

30 § Personalansvarsnämnden består av riksbankschefen som ordförande, personalföreträdare och de övriga ledamöter som direktionen utser. Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Följande frågor ska, om de rör andra än ledamöter i direktionen, prövas av personalansvarsnämnden:

1. skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning,

2. disciplinansvar,

3. åtalsanmälan, eller

4. avstängning.

Anmälan om finansiella instrument m.m.

Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige samt ledamöterna i direktionen

31 § Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige samt ledamöterna i direktionen ska till riksdagen skriftligen anmäla

1. innehav av finansiella instrument,

2. innehav av andel i ett handelsbolag eller en ekonomisk förening utom bostadsrättsförening samt andel i en motsvarande utländsk juridisk person,

3. ägande, helt eller delvis, av näringsfastighet enligt 2 kap. 14 § inkomstskattelagen (1999:1229),

4. avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare, såsom avtal om löne- eller pensionsförmån som lämnas under den tid som omfattas av uppdraget i fullmäktige eller anställningen i direktionen, och

5. krediter eller andra skulder samt villkoren för dessa.

32 § Anmälan av tillgångar och avtal enligt 31 § 2–4 behöver inte göras om dessa tillsammans understiger ett marknadsvärde på 500 000 kronor. Detsamma gäller krediter och andra skulder enligt 31 § 5 om dessa tillsammans understiger 500 000 kronor.

33 § En anmälan enligt 31 § ska göras när uppdraget eller anställningen påbörjas. Behöver enligt 32 § tillgångar och avtal eller krediter och andra skulder inte anmälas vid denna tidpunkt ska anmälan ske senast inom fyra veckor från det att den i andra stycket angivna gränsen uppnåtts.

En anmälan ska därefter göras av förändring som innebär att

1. tillgång som avses i första stycket 1 förvärvas,

2. det sammanlagda värdet av tillgångar och avtal enligt första stycket 2–4 eller det sammanlagda beloppet av krediter och andra skulder enligt första stycket 5 förändrats med mer än 100 000 kronor sedan anmälan senast gjordes, under förutsättning att det sammanlagda värdet eller beloppet efter förändringen inte understiger 500 000 kronor eller

3. villkorsändring sker i fråga om krediter och andra skulder som har anmälts.

Anmälan av sådana förändringar som avses i andra stycket ska göras senast fyra veckor från det att förändringen inträffade.

Andra ledamöter i fullmäktige, anställda och uppdragstagare

34 § Ledamöter i fullmäktige samt sådana anställda och uppdragstagare hos Riksbanken som Riksbanken bestämmer ska skriftligen anmäla sitt innehav av finansiella instrument. Detsamma gäller ändringar i innehavet. Anmälan ska göras till Riksbanken, förutom i fråga om ledamöter i fullmäktige som i stället ska göra sin anmälan till riksdagen.

Anmälningsskyldigheten gäller inte i fråga om ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige samt ledamöter i direktionen.

12 kap. Information till allmänheten och redogörelser till finansutskottet

Information till allmänheten

1 § Riksbanken ska offentliggöra protokoll från penningpolitiska möten och andra sammanträden inom direktionen och fullmäktige.

Uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska dock inte offentliggöras.

Protokollen från de penningpolitiska mötena ska återge vilka ståndpunkter som fördes fram.

2 § Utöver det som anges i 1 § och 2 kap. 9 § ska Riksbanken även tillhandahålla information om

1. betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt,

2. kontanter,

3. krisberedskap och höjd beredskap,

4. sin internationella verksamhet, och

5. verksamheten i övrigt.

Redogörelser till finansutskottet

Penningpolitiska redogörelser

3 § Riksbanken ska regelbundet och därutöver på begäran av riksdagens finansutskott till utskottet redogöra för

1. den penningpolitik som bedrivits och de penningpolitiska beslut som banken har fattat och skälen för dessa,

2. sin penningpolitiska strategi, och

3. sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn.

Redogörelser om kontanthanteringen

4 § Riksbanken ska regelbundet och minst en gång per år till finansutskottet redogöra för situationen för kontanthanteringen i Sverige.

Övriga redogörelser

5 § Riksbanken ska regelbundet och därutöver på begäran av finansutskottet till utskottet redogöra för sitt arbete med betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt, krisberedskap och höjd beredskap och sin internationella verksamhet.

I 11 kap. 7 § första stycket finns bestämmelser om fullmäktiges skyldighet att informera finansutskottet.

Inhämtande av upplysningar och yttranden

6 § I 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen finns bestämmelser om upplysningar och yttranden till ett utskott i riksdagen.

Årsredovisningen

Överlämnande av årsredovisning

7 § Fullmäktige ska varje år före den 22 februari överlämna en årsredovisning till riksdagen och Riksrevisionen.

I 8 kap. finns bestämmelser om innehållet i och beslut om årsredovisningen.

Beslut om ansvarsfrihet

8 § Riksdagen beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och för direktionen för förvaltningen av Riksbanken.

Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot i fullmäktige eller direktionen eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning.

Beslut om godkännande av resultat- och balansräkning m.m.

9 § I samband med beslutet enligt 8 § ska riksdagen besluta att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges beslut i fråga om resultaträkning, balansräkning och årets resultat. Beslutet kan upphävas om de aktuella beloppen inte är beräknade på ett sätt som överensstämmer med gällande rätt. Om beslutet upphävs, ska fullmäktige på nytt fatta beslut.

Utdelning till statens budget ska ske senast en vecka efter riksdagens beslut.

Uppföljning av Riksrevisionens iakttagelser

10 § Riksbanken ska årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder banken har vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

13 kap. Sanktionsavgift, förelägganden och överklagande

Sanktionsavgift

1 § Ett finansiellt företag som inte uppfyller uppställda kassakrav ska betala en sanktionsavgift till staten. Riksbanken prövar frågor om en sådan sanktionsavgift.

2 § En sanktionsavgift enligt 1 § ska svara mot en ränta på underskottet som för varje dag uppgår till den gällande styrräntan med ett tillägg av två procentenheter, dock lägst 1 procent.

Om det finns särskilda skäl, får Riksbanken besluta att helt eller delvis sätta ned avgiften.

Förelägganden

3 § Riksbanken får besluta om de förelägganden som behövs för efterlevnaden av

1. föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag,

2. bestämmelsen i 4 kap. 14 § om sedlar och mynt som har förändrats eller bearbetats, och

3. uppgiftsskyldigheten enligt 7 kap. 1–3 §§. Ett beslut om ett sådant föreläggande som avses i första stycket 2 får meddelas var och en som väsentligt har bidragit till sådan spridning av sedlar och mynt som avses i 4 kap. 14 § och som därvid varit medveten om att sedlarna eller mynten hade förändrats eller bearbetats.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Underrättelse om brott

4 § Riksbanken ska utan hinder av vad som föreskrivs i 31 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) underrätta Polismyndigheten eller åklagarmyndighet om det i verksamhet som avses i dessa bestämmelser framkommer uppgifter som ger anledning att anta att ett brott har begåtts.

Om det finns särskilda skäl får Riksbanken avstå från att lämna sådan underrättelse.

Talan mot beslut om skiljande från anställning

5 § I 9 kap. 13 § fjärde stycket regeringsformen finns bestämmelser om fullmäktiges möjligheter att skilja en ledamot i direktionen från anställningen.

Talan mot beslut om skiljande från anställning ska ske inom två månader från delgivning av beslutet. Väcks inte talan inom denna tid har parten förlorat sin talan.

Riksbankschefen får föra talan vid EU-domstolen. Övriga ledamöter får väcka talan i Högsta domstolen. Högsta domstolen får förklara ett beslut om skiljande från anställning ogiltigt.

6 § Riksbankens beslut enligt följande bestämmelser får överklagas till allmän förvaltningsdomstol:

– 1 § om sanktionsavgift, – 3 § om förelägganden, – 3 kap. 10 § om krav på en central motpart som är etablerad i tredjeland,

– 4 kap. 7 § om inlösen av vissa sedlar och mynt, – 5 kap. 11 § om krigsplacering av personal vid Riksbanken, – 5 kap. 12 §, i fråga om vilka juridiska personer och näringsidkare som får fatta beslut om krigsplacering, och

– 5 kap. 15 § 3, i fråga om undantag från skyldigheten att fortsätta viss verksamhet under krig och krigsfara.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

7 § Andra beslut av Riksbanken enligt denna lag än de som avses i 5 och 6 §§ får överklagas endast i den utsträckning och i den ordning som anges i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter.

8 § Andra beslut av Riksbanken enligt denna lag än sådana som avses i 1 och 3 §§ och 4 kap. 7 § gäller omedelbart.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021 i fråga om 7 kap. 6 och 7 §§ och 8 § första stycket 2 och i övrigt den 1 januari 2023.

2. Vid tillämpningen av 7 kap. 6 och 7 §§ och 8 § första stycket 2 före den 1 januari 2023 ska med Riksbanken avses Sveriges riksbank.

3. Genom lagen upphävs lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

4. En ledamot i Riksbankens direktion som har utsetts med stöd av äldre föreskrifter kvarstår som ledamot i direktionen under den tid som hen har utsetts för.

5. Trots det som anges i 11 kap. 14 § första stycket får direktionen bestå av fem eller sex ledamöter t.o.m. den 31 december 2028.

6. Begränsningen av möjligheten att på nytt utses som ledamot i direktionen enligt i 11 kap. 14 § andra stycket ska endast tillämpas på beslut efter den 31 december 2022.

7. Bestämmelserna i 8 kap. och 12 kap. 7 och 9 §§ tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023.

8. Vid utgången av räkenskapsåret 2023 ska det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. Den andel av Riksbankens eget kapital som överstiger 40 miljarder kronor vid den tidpunkten ska ingå i balanserade vinstmedel.

9. Om Riksbankens eget kapital för räkenskapsåret 2023 överstiger den målsatta nivån om 60 miljarder kronor enligt 8 kap. 7 § första stycket, ska överskjutande belopp, trots det som anges i dessa bestämmelser, ingå i balanserade vinstmedel. 10. Om summan av utestående valutalån i Riksgäldskontoret per den 1 januari 2023 överskrider den begränsning som följer av 10 kap. 2 § och förutsättningarna enligt 10 kap. 3 § första stycket inte är uppfyllda, ska lånen återbetalas i takt med att de förfaller till dess att lånesumman ryms inom denna begränsning. 11. Bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 §§ tillämpas endast avseende sådana transaktioner som görs efter den 31 december 2022.

1.4. Förslag till lag om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Riksgäldskontoret ska ta upp lån till staten för att tillgodose

Riksbankens behov av

1. valutareserv enligt 10 kap.1–4 §§ lagen (2021:000) om Sveriges riksbank, och

2. lån för Riksbankens överföring av medel till Internationella valutafonden enligt 6 kap. 7 § lagen om Sveriges riksbank.

Riksgäldskontoret ska ta ut full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv enligt första stycket 1. För lån till Riksbanken enligt första stycket 2 ska Riksgäldskontoret ta ut ersättning som motsvarar den ränta som Riksbanken mottar från Internationella valutafonden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev

Härigenom föreskrivs att 22 och 31 §§ lagen (1936:81) om skuldebrev ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 §3

Överlåtelse av löpande skulde-

brev vare ej gällande mot överlåtarens borgenärer, med mindre den till vilken överlåtelsen skett fått handlingen i besittning.

Säljer bank, kreditmarknads-

företag eller värdepappersinstitut löpande skuldebrev, vare försäljningen gällande mot bankens, kreditmarknadsföretagets eller värdepappersinstitutets borgenärer, ändå att skuldebrevet för förvaring kvarlämnats hos banken, företaget eller institutet.

En överlåtelse av ett löpande

skuldebrev gäller inte mot överlåtarens borgenärer om inte den till vilken överlåtelsen skett har fått handlingen i sin besittning.

Om en bank, ett kreditmark-

nadsföretag eller ett värdepappersinstitut säljer eller pantsätter ett löpande skuldebrev, gäller försäljningen eller pantsättningen mot bankens, kreditmarknadsföretagets eller värdepappersinstitutets borgenärer, även om skuldebrevet lämnas kvar för förvaring hos banken, företaget eller institutet eller någon annan för dess

räkning.

31 §

Överlåter någon enkelt skulde-

brev, vare överlåtelsen ej gällande mot hans borgenärer, med mindre gäldenären om åtgärden under-

rättats av överlåtaren eller den till

vilken överlåtelsen skett; innebar överlåtelsen gåva, gälle om dess verkan vad därom är särskilt stad-

gat.

Om någon överlåter ett enkelt

skuldebrev gäller inte överlåtelsen mot överlåtarens borgenärer,

om inte gäldenären har underrättats om åtgärden av överlåt-

aren eller den till vilken överlåtelsen har skett. Om överlåtelsen

innebar gåva gäller om dess ver-

kan det som är särskilt föreskrivet

om gåvor.

3 Senaste lydelse (2001:171).

Varder enkelt skuldebrev överlåtet till flere, gälle tidigare över-

låtelse framför senare; dock äge

den senare överlåtelsen företräde, där den tidigare än den andra meddelats gäldenären på sätt nu är sagt och förvärvaren då var i god

tro.

Har någon avhänt sig rörelse varmed följer skyldighet att föra handelsböcker, och omfattar av-

händelsen de i rörelsen uppkomna

fordringar, äge vad i första stycket är stadgat ej tillämpning.

Om ett enkelt skuldebrev har överlåtits till flera, gäller en tidi-

gare överlåtelse framför en över-

låtelse som har skett senare. En senare överlåtelse gäller dock framför en tidigare, om gäldenären först underrättas om den senare överlåtelsen och förvärvaren då var i

god tro.

Om någon har avhänt sig en bokföringspliktig rörelse och om-

fattar avhändelsen fordringar som

uppkommit i rörelsen, gäller inte första stycket.

Första stycket gäller inte heller då en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersinstitut pantsätter fordringar till Riksbanken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.6. Förslag till lag om upphävande av lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara

Härigenom föreskrivs att lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara ska upphöra att gälla vid utgången av 2022.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag)

dels att 5 §4 ska upphöra att gälla,

dels att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §5

Befinner sig Sverige i krig eller krigsfara eller råda här eljest utomordentliga, av krig föranledda förhållanden eller vidtages i utlandet åtgärd, varigenom betalning till borgenär i Sverige hindras eller synnerligen försvåras, äger regeringen, när riksdagen ej är samlad, efter hörande av fullmäktige i riksbanken meddela förordnande, för viss tid eller tills vidare, om anstånd med betalning av gäld, om särskilda inskränkningar i borgenärs rätt att utsöka sin fordran, att söka att gäldenärens egendom avträdes till konkurs och att i övrigt göra gällande rättsliga verkningar av dröjsmål i avseende å betalningen, om uppskov med försäljning av utmätt eller konkursbo tillhörig egendom, eller om förbud för borgenär att genom försäljning eller annorledes skaffa sig betalning ur lös pant. Förordnande som nu sagts må ej gälla längre än till

Regeringen får, efter att ha gett Riksbanken tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelser om

1. Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i, eller

2. det i ett annat land än Sverige vidtas åtgärder som hindrar eller synnerligen försvårar betalningar till borgenärer i Sverige.

4 Senaste lydelse 1989:243. 5 Senaste lydelse 1989:243. Ändringen innebär bl.a. att nuvarande andra stycket upphävs.

dess trettio dagar förflutit från det nästa riksdag sammanträtt.

Prövas under tid, då riksdagen är samlad, förhållanden vara för handen som avses i första stycket, äger regeringen med riksdagens samtycke meddela förordnande som där sägs. Finnes under sådan tid oundgängligen nödigt att förordnande genast meddelas, må regeringen utfärda förordnandet efter hörande av fullmäktige i riksbanken, dock ej för längre tid än trettio dagar.

Regeringen får, under de förutsättningar som anges i första stycket och efter att ha gett Riksbanken tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om

1. uppskov med försäljning av utmätt egendom eller egendom som ingår i ett konkursbo, och

2. inskränkningar i en borgenärs rätt att

a) ansöka om verkställighet enligt utsökningsbalken ,

b) ansöka om konkurs,

c) sälja eller på annat sätt skaffa sig betalning ur lös egendom som omfattas av panträtt, eller

d) i övrigt göra gällande rättsverkningar på grund av dröjsmål med betalning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ansökningar om verkställighet eller konkurs som har gjorts före ikraftträdandet.

3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för försäljning av egendom som ingår i ett konkursbo, om konkurs har beslutats före ikraftträdandet.

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

dels att 6 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken till lagen och 2, 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag om betalningsväsendet

under krigsförhållanden

Lag om Riksbanken och

betalningsmarknaden under krigsförhållanden

2 §6

Är Sverige i krig, får reger-

ingen, efter hörande där så är

möjligt av direktionen i Riksbanken, meddela föreskrifter om

Riksbankens sedel- och myntutgiv-

ning och bankrörelse samt offentliggörande av Riksbankens räkenskaper att gälla i stället för vad som är föreskrivet i lagen (1988:1385) om Sveriges riks-

bank och i annan lag.

Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får reger-

ingen, efter framställning av direk-

Om Sverige är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i,

får regeringen efter att ha gett

Riksbanken tillfälle att yttra sig

meddela föreskrifter som ska gälla i stället för

1. lagen

(2021:000) om

Sveriges riksbank och annan lag

om Riksbankens verksamhet,

2. lagen ( 2004:297 ) om bank- och finansieringsrörelse, och

3. lagen ( 2010:751 ) om betaltjänster.

6 Senaste lydelse 1998:1409. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

tionen i Riksbanken, meddela sådana föreskrifter som avses i första stycket.

4 §7

Är Sverige i krig, får regeringen, efter hörande där så är möjligt av direktionen i Riksbanken, föreskriva att Riksbanken skall vara skyldig att inlösa utbetal-

ningskort avsedda för postgiro-

rörelsen och direktutbetalningskort, som utfärdats av statlig eller kommunal myndighet eller annan postgirokontoinnehavare, som fått medgivande att göra utbetalning med direktutbetalningskort, samt att sådana kort skall tas emot som betalning till statlig myndighet.

Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får

regeringen, efter hörande av direk-

tionen i Riksbanken, meddela sådana föreskrifter som avses i första stycket.

Vid höjd beredskap är Riks-

banken skyldig att lösa in utbetalningskort som har getts ut av

staten och distribuerats till allmänheten.

Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana utbetalningskort.

5 §

Kan under krig förbindelsen mellan någon del av riket och

riksstyrelsen icke eller allenast

med avsevärd svårighet upprätthållas eller föreligger eljest under krig trängande behov av omedelbara åtgärder, äger länsstyrelse i

Kan under krig förbindelsen mellan någon del av Sverige och

regeringen inte, eller endast med

avsevärd svårighet, upprätthållas eller föreligger det av andra skäl under krig ett trängande behov av omedelbara åtgärder, har en läns-

7 Senaste lydelse 2004:800.

tillämpliga delar utöva befogen-

het som enligt denna lag tillkommer Konungen.

styrelse rätt att utöva befogenhet som enligt denna lag tillkommer

regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.9. Förslag till lag om upphävande av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

Härigenom föreskrivs att kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden ska upphöra att gälla vid utgången av år 2022.

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs att 2, 10 och 18 §§ lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §8

Under ombudsmännens tillsyn står

1. statliga och kommunala myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,

3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet,

4. tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande.

I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning.

Ombudsmännens tillsyn omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagsstyrelsen, Valprövningsnämnden, Riksdagens överklagandenämnd eller riksdagsdirektören,

3. riksbanksfullmäktige samt

ledamöter av direktionen i Riksbanken utom såvitt avser deltagande i utövning av Riksbankens beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

3. riksbanksfullmäktige,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern samt

6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra. Med befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sammanhanget, person som står under ombudsmännens tillsyn.

8 Senaste lydelse 2009:179.

10 §9

En ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot en befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman.

En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket och med en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen.

En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med

1. förundersökningen mot en

sådan befattningshavare som nämns i första stycket,

2. en sådan särskild utredning

av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen, och

3. en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från anställningen som avses i 13 kap. 25 § riksdagsordningen.

18 §10

Om ett ärende är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än ombudsmännen och om myndigheten inte tidigare har prövat saken, får ombudsman överlämna ärendet till denna myndighet för handläggning. Endast ett ärende som väckts genom klagomål får överlämnas till Justitiekanslern och endast efter överenskommelse med denne.

Om ett klagomål avser en befattningshavare som är advokat och frågan som väckts genom klagomålet är sådan att den enligt 8 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken kan prövas av något organ inom advokatsamfundet, får en ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning.

9 Senaste lydelse 2018:1905. 10 Senaste lydelse 2018:1905.

En sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen får inte överlämnas enligt första stycket.

En sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen eller för att skilja

en ledamot i Riksbankens direktion från anställningen enligt 13 kap. 25 § riksdagsordningen får inte

överlämnas enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1404) om valutapolitik

Härigenom föreskrivs att 2–4 §§ lagen (1998:1404) om valutapolitik ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Regeringen skall besluta om det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem).

Regeringen ska besluta om det system som ska gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). I förekommande fall

ska regeringen också besluta om centralkurs och bandbredd.

Beslut enligt första stycket ska vara förenliga med prisstabilitetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket lagen ( 2021:000 ) om Sveriges riksbank.

3 §

Riksbanken får hos regeringen

hemställa att regeringen skall fatta

beslut om växelkurssystem. En sådan hemställan skall regeringen behandla skyndsamt.

Riksbanken får hos regeringen

begära att regeringen ska fatta

beslut om växelkurssystem, cen-

tralkurs eller bandbredd. En sådan begäran ska regeringen behandla

skyndsamt.

4 §

Regeringen skall innan den beslutar om växelkurssystem samråda med Riksbanken.

Regeringen ska innan den beslutar om växelkurssystem, cen-

tralkurs eller bandbredd samråda

med Riksbanken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Den granskning som avses i 3 § skall ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning – om ledningens förvaltning följer

tillämpliga föreskrifter och sär-

skilda beslut (årlig revision).

Granskningen skall efter varje räkenskapsår avslutas med en revisionsberättelse. Granskningen av en delårsrapport skall avslutas med ett revisorsintyg.

Revisionsberättelsen för Riksbanken skall innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riksbanken bör beviljas ansvarsfrihet.

Den granskning som avses i 3 § ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning – om ledningens förvaltning är

förenlig med gällande rätt och sär-

skilda beslut (årlig revision).

Granskningen ska efter varje räkenskapsår avslutas med en revisionsberättelse. Granskningen av en delårsrapport ska avslutas med ett revisorsintyg.

Revisionsberättelsen för Riksbanken ska innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas, om

vinstdispositionen är korrekt, om

fullmäktige och direktionen i Riksbanken bör beviljas ansvarsfrihet

och om förvaltningen av Riksbanken är förenlig med gällande rätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.13. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att det ska tas in två nya paragrafer, 15 kap. 2 a § och 39 kap.

5 d §§ och närmast före 15 kap. 2 a och 39 kap. 5 d §§ rubriker av följande lydelse,

dels att 15 kap. 6 §, 30 kap. 6 och 8 a §§ och 32 kap. 6 § ska ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

System för betalningar och transaktioner med finansiella instrument

2 a §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till följande verksamheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att sårbarheten avseende betalningar eller transaktioner med finansiella instrument ökar:

1. system för värdepappersavveckling hos en värdepapperscentral enligt lagen ( 1998:1479 ) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och

2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012,

2. avvecklingssystem enligt lagen ( 1999:1309 ) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden och Riksbankens system för betalningsavveckling enligt lagen ( 2021:000 ) om Sveriges riksbank,

3. generella betalsystem enligt lagen ( 2004:297 ) om bank- och finansieringsrörelse,

4. betalningssystem enligt lagen ( 2010:751 ) om betaltjänster,

5. därmed jämförbara system, och

6. statens betalningsmodell hos Riksgäldskontoret.

Detsamma gäller för reservrutiner i fråga om den verksamhet som avses i första stycket och rutiner för hantering av sådana statliga utbetalningskort som avses i 4 § lagen ( 1957:684 ) om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

6 §11

Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta

Den tystnadsplikt som följer av 1 och 2 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan an-

11 Senaste lydelse 2018:1919.

rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

tas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

Den tystnadsplikt som följer av 1 b § inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Att den tystnadsplikt som följer av 2 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall följer av 7 kap. 10, 12– 18 §§, 20 § 3 och 22 § första stycket 1 och andra stycket tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 1 och andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen.

30 kap.

6 §12

Sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i övervakning eller kontroll för sådan uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten, om övervakningen eller kontrollen sker enligt

1. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

2. lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet,

3. lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

4. lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden,

5. lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning,

6. lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, eller

7. lagen (2019:277) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning.

6. lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister,

7. lagen (2019:277) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning, eller

12 Senaste lydelse 2019:280.

8. lagen ( 2021:000 ) om Sveriges riksbank.

Om en uppgift som avses i första stycket rör den som övervakningen avser, gäller sekretessen endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretessen inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

8 a §13

Sekretess enligt 4 a § första stycket hindrar inte att en uppgift lämnas till

1. Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och

effektivt betalningsväsende,

1. Riksbanken i dess verksamhet avseende det finansiella syste-

met enligt 3 kap. lagen (2021:000) om Sveriges riksbank,

2. Finansinspektionen i dess verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag, eller

3. Riksbanken, Finansinspektionen eller Statistiska centralbyrån i deras verksamheter för framställning av statistik.

32 kap.

6 §14

Sekretess gäller för uppgift om innehav av finansiella instrument som har lämnats till en myndighet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men och uppgiften har lämnats till följd av anmälningsskyldighet enligt

1. 9 kap. 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,

1. 11 kap. 34 § lagen (2021:000) om Sveriges riksbank,

2. 7 kap. 2 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (APfonder),

3. 5 kap. 2 § lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden,

4. 14 a § första och andra styckena lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, eller

5. lagen (2018:1625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

13 Senaste lydelse 2014:492. 14 Senaste lydelse 2018:1626.

39 kap.

Anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef

5 d §

Sekretess gäller i ärende om anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men.

Sekretess gäller inte beslut i ärende eller uppgift om den som har fått anställningen.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.14. Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)

Härigenom föreskrivs att 5 kap.1 och 3 §§budgetlagen (2011:203) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §15

Efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret ta upp lån till staten för att

1. finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,

2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om,

3. amortera, lösa in och köpa upp statslån,

4. i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och

5. tillgodose Riksbankens behov av valutareserv.

Riksbanken ska betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Regeringen får dock, efter samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl.

3. amortera, lösa in och köpa upp statslån, och

4. i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider.

3 §

Lån som har tagits upp av staten enligt 1 eller 2 § förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av Riksgäldskontoret eller affärsverk.

Lån som har tagits upp av staten enligt 1 eller 2 § eller enligt

lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov förvaltas av regeringen

15 Ändringen innebär bland annat att andra stycket upphävs.

Om staten tar upp ett lån för

att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv, får de medel som

Riksbanken tillför staten i utbyte mot de lånade medlen endast användas för återbetalning av samma lån. Regeringen får dock, efter samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl.

eller, efter regeringens bemyndigande, av Riksgäldskontoret eller affärsverk.

Om staten tar upp ett lån

enligt lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov,

får de medel som Riksbanken tillför staten i utbyte mot de lånade medlen endast användas för återbetalning av samma lån. Regeringen får dock, efter samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.15. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Uppgifter får behandlas i databasen för sammanställning och analys av information som behövs i

1. Riksbankens verksamhet

för att främja ett säkert och effek-

tivt betalningsväsende,

1. Riksbankens verksamhet av-

seende det finansiella systemet enligt 3 kap. lagen (2021:000) om Sveriges riksbank,

2. Finansinspektionens verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag, samt

3. Riksbankens, Finansinspektionens och Statistiska centralbyråns verksamheter för framställning av statistik.

3 §16

I databasen får sådana uppgifter behandlas som har samlats in med stöd av

1. 6 kap. 9 § första och andra

styckena lagen (1988:1385) om

Sveriges riksbank,

1. 7 kap. 1 § och 2 § 1–4, och

3 § lagen (2021:000) om Sveriges

riksbank,

2. 9 kap. 3 § första stycket lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

3. 10 kap. 2 § första stycket lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

4. 13 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

5. 8 kap. 5 § första stycket lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution,

6. 5 kap.10 och 11 §§ lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,

16 Senaste lydelse (2018:1229).

7. 23 kap. 2 § första stycket lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

8. 8 kap. 2 § lagen (2010:751) om betaltjänster,

9. 17 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043), 10. 5 kap. 2 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar, 11. 13 kap. 6 § första stycket lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

12. 6 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag,

13. 6 kap. 2 § lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet, och

14. artiklarna 99–101, 394, 415, 416, 430 och 451 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

Bilaga

17

Förteckning över samverkansområden och myndigheter som har särskilt ansvar inom områdena

Samverkansområden

Myndigheter med särskilda uppgifter inom samverkansområdena

Myndighet med ansvar enligt 10 §

Myndighet med ansvar enligt 16 §

--------------

Ekonomisk säkerhet

Finansinspektionen* Försäkringskassan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Pensionsmyndigheten Riksgäldskontoret Skatteverket

x x x

x x x

x x x

x x x

-----------------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

* Från Finansinspektionens ansvar enligt 10 och 16 §§ undantas

17 Senaste lydelse 2016:382.

den verksamhet som avses i 5 kap. 3 och 4 §§ lagen ( 2021:000 ) om Sveriges riksbank.

Unofficial translation of the main legislative proposals

Disclaimer: This translation of the proposed act amending the Instrument of Government, the proposed act amending the Riksdag Act, the proposed Sveriges Riksbank Act, the proposed Act on the National Debt Office’s borrowing for the needs of the Riksbank and the act amending the Exchange-Rate Policy Act ( 1998:1404 ) is provided solely for information.

Proposed act amending the Instrument of Government

It is hereby provided that Chapter 7, Article 7, Chapter 8, Article 13 and Chapter 9, Articles 13 and 14 of the Instrument of Government18 shall have the following wording.

Present wording Proposed wording

Chapter 7

Article 7

Statutes, proposals to the Riksdag, and other Government decisions to be dispatched are only valid when signed by the Prime

Minister (statministern) or another

minister on behalf of the Government. The Government may, however, prescribe in an ordinance that an official may, in a particular case, sign a Government decision to be dispatched.

Statutes, proposals to the Riksdag, and other Government decisions to be dispatched are only valid when signed by the Prime

Minister (statsministern) or another

minister on behalf of the Government. The Government may, however, prescribe in an ordinance that an official may, in a particular case, sign a Government decision to be dispatched.

Chapter 8

Article 13

The Riksdag may direct the Riksbank through an act of law to issue regulations coming within its area of responsibility under Chapter 9 and concerning its duty

The Riksdag may authorise the Riksbank through an act of law to issue regulations coming within its areas of responsibility under Chapter 9 and concerning

18 Latest wording Act 2018:1903.

to promote a secure and efficient payment system.

its other duties according to spe-

cial acts of law.

The Riksdag may authorise authorities under the Riksdag to adopt provisions that relate to the internal affairs of the Riksdag or its authorities.

Chapter 9

Article 13

The Riksbank is the central bank of the Realm and an authority under the Riksdag. The Riksbank is responsible for monetary policy.

No public authority may determine how the Riksbank shall decide in matters regarding mon-

etary policy.

The Riksbank is the central bank of the Realm and an authority under the Riksdag. The Riksbank is responsible for

1. defining and implementing

monetary policy,

2. conducting currency interventions,

3. holding and managing the foreign reserves,

4. promoting the smooth operation of payment systems within the framework of cooperation in the European System of Central Banks, and

5. collecting the statistical information needed for the cooperation within the European System of Central Banks.

No public authority may determine how the Riksbank shall decide in matters for which it is

responsible under the first paragraph. The Riksbank may not seek or take instructions in these areas of responsibility from anyone.

The Riksbank has a General Council comprising eleven members, who are elected by the Riksdag. The Riksbank is led by an Executive Board appointed by the General Council.

The Riksdag examines whether the members of the General Council and the Executive Board shall be granted discharge from liability. If the Riksdag refuses a member of the General Council discharge from liability they are thus removed from their appointment. The General Council may only remove a member of the Executive Board from their employment if they no longer fulfil the requirements laid down for the performance of their duties or are guilty of serious misconduct.

Regulations concerning elec-

tions to the General Council and concerning the management and activities of the Riksbank are issued in acts of law.

Provisions concerning elec-

tions to the General Council and concerning the management and activities of the Riksbank are issued through acts of law.

Article 14

The Riksbank alone has the right to issue banknotes and coins.

Regulations concerning the re-

mainder of the monetary and

payment system are issued through

acts of law.

The Riksbank alone has the right to issue banknotes and coins.

Provisions concerning the issue and validity of banknotes and coins

are issued through acts of law.

This Act enters into force on 1 January 2023.

Proposed act amending the Riksdag Act

It is hereby provided regarding the Riksdag Act (2014:801),

first, that Chapter 7, Article 9 and Chapter 13, Article 24 and

Supplementary Provision 9.17.4 shall have the following wording and,

second, that two new articles, Chapter 11, Article 18 a and Chap-

ter 13, Article 25, and headings with the following wording immediately before Chapter 11, Article 18 a and Chapter 13, Article 25 shall be introduced.

Present wording Proposed wording

Chapter 7

Article 9

The Committee on Finance shall prepare matters concerning:

1. general guidelines for economic policy and for the determination of the state budget; and

2. the activities of the Riksbank.

The Committee shall also prepare proposals for decisions on the state budget in accordance with Chapter 11, Article 18, paragraphs three and five. Furthermore, the Committee on Finance shall examine estimates of state revenue and the annual report of the State. The Committee shall coordinate the Riksdag’s decisions concerning the state budget.

With respect to the activities of the Riksbank, the Committee shall also be responsible, alongside the tasks of the National Audit Office under the Act on Audit of Central Government Activities etc. (2002:1022), for monitoring and evaluating the activities of the Riksbank. The Committee shall

also prepare proposals for decisions on the state budget in accordance with Chapter 11, Article 18, paragraphs three and five. Furthermore, the Committee on Finance shall examine estimates of state revenue and the annual report of the State. The Committee shall coordinate the Riksdag’s decisions concerning the state budget.

Further provisions concerning

the responsibilities of the Committee are laid down in the In-

strument of Government and in this Act.

The Instrument of Government and this Act contain further

provisions concerning the responsibilities of the Committee.

Chapter 9

Supplementary Provision 9.17.4

The General Council and Executive Board of the Riksbank may make submissions to the Riksdag within their areas of competence.

If the Riksbank has taken a decision on the design of the price stability objective under Chapter 2, Section 1, paragraph one of the Sveriges Riksbank Act ( 2021:000 ), the Executive Board shall make a submission to the Riksdag for approval of the objective.

Chapter 11

Decisions on the design of the price stability objective

Article 18 a

In the case of a decision relating to a submission referred to in Chapter 2, Section 1, one of the Sveriges Riksbank Act ( 2021:000 ), the decision of the Riksbank according to the submission shall either be approved or not approved. If the decision is not approved, the Riksbank’s immediately preceding decision on the design of the price stability objective applies.

Chapter 13

Article 2419

Prosecution of officials listed below in respect of offences committed in the exercise of their assignment or employment may be decided:

1. only by the Committee on Finance in the case of prosecution of a member of the General Council of the Riksbank or a member

of the Executive Board of the Riksbank; and

1. only by the Committee on Finance in the case of prosecution of a member of the General Council of the Riksbank; and

2. only by the Committee on the Constitution in the case of prosecution of a member of the Riksdag Board, the Election Review Board or the Riksdag Appeals Board, or one of the Parliamentary Ombudsmen or Auditors General or of the Secretary-General of the Riksdag.

The provisions laid down in one concerning prosecution of a member of the Executive Board of the Riksbank shall not apply in respect of an offence committed in the exercise of the Riksbank’s decision-making powers under the Act on Exchange Control and Regulation of Credit ( 1992:1602 ).

Special investigations

Article 25

The Committee on Finance may order a special investigation of circumstances that can form the basis for removing a member of the Executive Board of the Riksbank from office.

1. This Act enters into force on 1 January 2023.

19 One result of the amendment is that the paragraph two is repealed.

2. Older provisions apply to offences committed before 1 January 2023.

Proposed Sveriges Riksbank Act

The following is hereby provided.

Chapter 1 The content of the Act and general provisions

Content of the Act

Section 1 This Act contains provisions on Sveriges riksbank (the

Riksbank). The Act also contains provisions on financial companies, certain other legal persons and traders and means of payment.

The Act consists of 13 chapters. These chapters deal with: – the content of the Act and general provisions (Chapter 1), – monetary policy (Chapter 2), – the financial system (Chapter 3), – cash (Chapter 4), – crisis preparedness and elevated preparedness (Chapter 5), – international activities (Chapter 6), – other provisions about the activities of the Riksbank (Chapter 7),

– budget, accounting and equity (Chapter 8), – asset management (Chapter 9), – foreign reserves and currency repurchase agreements (Chapter 10),

– organisation and management (Chapter 11), – information to the public and reports to the Riksdag Committee on Finance (Chapter 12), and

– administrative fines, orders and appeal (Chapter 13).

The status of the Riksbank

Section 2 The Riksbank is a separate legal entity that is owned by

the State. The State guarantees the Riksbank’s obligations. The Riksbank manages its own assets and the income of its activities.

Section 3 The Riksbank is part of the European System of Central

Banks (ESCB) and is one of the owners of the European Central Bank.

General provisions about the activities of the Riksbank

Efficiency and management

Section 4 The Riksbank shall aim for high efficiency and manage

state funds prudently.

Proportionality

Section 5 The Riksbank may only take a measure under the pro-

visions of this Act that does not constitute an intervention in an individual case if

1. the measure can be assumed to lead to the intended result,

2. the measure is not more far-reaching than is needed, and

3. the intended result is in reasonable proportion to the costs and risks that the measure leads to for the Riksbank’s and the State’s finances.

Statement of reasons for decisions

Section 6 The decisions of the Riksbank that do not constitute an

intervention in an individual case shall contain an explanatory statement of reasons unless this is manifestly unnecessary. The statement of reasons shall contain information about what provisions have been applied and what facts have been decisive for the position taken by the Riksbank.

A statement of reasons may be wholly or partly omitted if:

1. the decision is of no or only negligible macroeconomic importance,

2. a substantial public or private interest requires that the decision is to be issued immediately,

3. it is necessary with regard to national security, the protection of individuals’ personal or financial integrity or some other comparable circumstance, or

4. the decision is about the issue of provisions stated in Chapter 8 of the Instrument of Government.

Limits of the activities of the Riksbank

Section 7 The Riksbank may only perform tasks or participate in

activities stated in an act of law or in legal acts from the European Union.

ESCB

Section 8 The Riksbank shall participate in cooperation with the

other central banks within the ESCB.

Chapter 6 contains provisions about the Riksbank’s other international activities.

Monitoring and research

Section 9 In order to be able to fulfil its tasks the Riksbank shall

follow general economic developments and the developments in financial markets. The Riksbank shall also identify the threats to sustainable development that affect the possibilities of attaining the objectives under this Act.

The Riksbank may also conduct research of importance for its ability to attain the objectives under this Act.

Prohibition of monetary financing

Section 10 The Riksbank must not grant credit to or purchase debt

instruments directly from:

1. the State, municipalities, county councils, regions, other public authorities, other bodies governed by public law, or public undertakings, or

authorities, other bodies governed by public law, or public undertakings, or

2. institutions, bodies, offices or agencies of the European Union.

The Riksbank may, however, purchase these debt instruments in the secondary market in accordance with the provisions of Chapter 2, Section 4, first paragraph, points 3 and 4 and Chapter 3, Section 12.

The Riksbank may also give the State credit referred to in Chapter 3, Section 9 that does not extend beyond midnight of the day in question and is compatible with Council Regulation (EC) No 3603/93 of 13 December 1993 specifying definitions for the application of the prohibitions referred to in Articles 104 and 104b (1) of the Treaty.

Section 11 Notwithstanding Section 10, the Riksbank may grant

credit to or purchase debt instruments directly from publicly owned credit institutions and publicly owned foreign credit institutions under the same conditions as other credit institutions and foreign credit institutions under this Act.

Definitions

Section 12 In this Act the following terms have the meaning set

out below:

financial derivative instruments: the same as in Chapter 1, Sec-

tion 4, first paragraph of the Securities Market Act (2007:528),

financial companies: companies subject to the supervision of the

Financial Supervisory Authority, equivalent foreign companies, the National Swedish Pension Funds and Svenska skeppshypotekskassan,

financial instruments: the same as in Chapter 1, Section 4, first

paragraph of the Securities Market Act,

capital requirements directive: directive 2013/36/EU of the Euro-

pean Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, amending Directive 2002/87/EC and repealing Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC,

Commission Delegated Regulation (EU) 2015/61: Commission

Delegated Regulation (EU) 2015/61 of 10 October 2014 to supplement Regulation (EU) No 575/2013 of the European Parliament and the Council with regard to liquidity coverage requirement for Credit Institutions,

sovereign debt instrument: the same as in Chapter 1, Section 4,

first paragraph of the Securities Market Act,

currency interventions: to buy or sell foreign currency, foreign

sovereign debt instruments or financial derivative instruments regarding currencies, in which case Swedish kronor shall be one leg of the transaction, in order to set the exchange-rate of the Swedish krona,

currency repurchase agreement: an agreement between the Riks-

bank and another central bank or the Bank for International Settlements under which they make various currencies available to each other for a certain period, after which the sum that may have been used shall be repaid,

securities: the same as transferable securities in Chapter 1, Sec-

tion 4, first paragraph of the Securities Market Act, and

repurchase agreement: an agreement on

1. the purchase of financial instruments with a simultaneous agreement on the sale of the same quantity and type of instruments at a later time at a pre-determined price, or the other way around, or

2. a swap of financial instruments with a simultaneous agreement to return the same quantity and type of these instruments at a later time.

Chapter 2 Monetary policy

Objective

Price stability and consideration of the real economy

Section 1 The Riksbank’s primary objective is to maintain price

stability through sustainably low and stable inflation (the price stability objective). The Riksbank decides on the design of the price stability objective. Supplementary Provision 9.17.4, second paragraph, and Chapter 11, Section 18 a of the Riksdag Act contains further provisions on such decisions.

The Riksbank shall also, without prejudice to the price stability objective, contribute to balanced development of production and employment (consideration of the real economy).

Tasks

Monetary policy

Section 2 The Riksbank’s task of conducting monetary policy means

that it shall take measures under the provisions of this Chapter in order to attain the objective and the consideration of the real economy stated in Section 1.

Exchange-rate management

Section 3 If the Government has decided on an exchange rate

target under the Exchange-rate Policy Act (1998:1404), the Riksbank shall apply that target without prejudice to the price stability objective.

When currency interventions referred to Section 4, third paragraph, are implemented, account shall be taken of what exchange-rate system applies.

Powers

Interest rate management and liquidity instruments

Section 4 In relation to financial companies the Riksbank may:

1. receive deposits,

2. provide credit in Swedish kronor or foreign currency against adequate collateral,

3. enter into repurchase agreements, and

4. buy and sell Swedish sovereign debt instruments in the secondary market.

The Riksbank shall determine key interest rates regarding the transactions stated in the first paragraph, points 1–3.

The Riksbank may also carry out currency interventions and issue and trade in its own debt instruments in Swedish kronor.

Purchase and sale of financial instruments other than Swedish sovereign debt instruments

Section 5 If there are exceptional reasons, the Riksbank may also

buy and sell financial instruments other than Swedish sovereign debt instruments referred to in Section 4, first paragraph, point 4, provided that they are admitted to trading on a regulated market.

Minimum reserve requirement

Section 6 The Riksbank may issue regulations that mean that a

certain proportion of a financial company's investments or commitments, calculated in a way decided by the Riksbank, shall correspond to the company’s deposits in the Riksbank for a specified period (minimum reserve requirements).

Such regulations may mean that the company's cash on hand shall be equated with deposits and that the minimum reserve requirement of a branch of a foreign credit institution shall be calculated on the branch’s investments or commitments.

Minimum reserve requirements may also be issued by decisions in individual cases.

Other regulations

Section 7 The Riksbank may issue regulations concerning the terms

for transactions referred to in Section 4, first and third paragraphs and Section 5.

Information and dialogue

Announcement of conditions

Section 8 Conditions that are generally applicable to the Riksbank’s

deposits and lending, repurchase agreements and the collateral that can be accepted under Section 4, first paragraph, point 2, shall be made public.

Information to the public

Section 9 The Riksbank shall inform the public in an appropriate

way about

1. the price stability objective, consideration of the real economy and the Bank’s monetary policy strategy,

2. monetary policy decisions taken, the reasons for them and any dissenting opinions in the Executive Board, including in addition to what is stated in Chapter 12, Section 1, and

3. its assessment both of the future development of prices and of other circumstances that have a substantial impact on the design of monetary policy and the possibilities of attaining the price stability objective and the consideration of the real economy.

Chapter 12, Section 1 contains provisions about making minutes public.

Information to the Government

Section 10 The Riksbank shall inform the minster designated by

the Government of the monetary policy decisions taken. This information shall be given as soon as possible after the decision and, if possible, before it is announced to the public.

Dialogue

Section 11 The Riksbank may conduct a dialogue with the Govern-

ment and other public authorities or organisations about questions that affect the design of monetary policy and the possibilities of attaining the price stability objective and the consideration of the real economy.

Chapter 3 The financial system

Objective

Section 1 The objective of the Riksbank’s activities under this Chap-

ter is to contribute to the stability and effectiveness of the financial system. This includes ensuring that the public can make payments.

The Riksbank’s fulfilment of this objective is without prejudice to the price stability objective under Chapter 2, Section 1, first paragraph.

Tasks

A payment settlement system

Section 2 The Riksbank shall provide a payment settlement system.

Within the categories set out in Section 8 of the Act on Systems for Settlement of Obligations on the Financial Market (1999:1309), the Riksbank shall decide which financial companies and public authorities that may be participants in the system referred to in the first paragraph. The Riksbank shall take account of the principles of open access and neutrality.

The Riksbank shall receive and transfer payments on behalf of the State.

Other payment systems or settlement systems

Section 3 When required, the Riksbank shall also, in ways other

than those referred to in Section 2:

1. participate in payment settlement in relation to financial companies and

2. participate in payment systems or settlement systems under the Act on Systems for Settlement of Obligations on the Financial Market (1999:1309) or equivalent systems in another Member State in the European Union.

Oversight of the financial system

Section 4 The Riksbank shall assess whether the financial system

is stable and efficient and work to identify vulnerabilities and risks in the financial system that may lead to serious disturbances or significant efficiency losses.

If the Riksbank deems that measures are required by some authority other than the Riksbank to reduce the risk of serious financial disturbances in the Swedish Economy, the Riksbank shall draw the attention of the authority and other bodies affected to this.

Oversight of the financial infrastructure and the development of the payments market

Section 5 The Riksbank shall conduct oversight of central counter-

parties, other clearing organisations, systems under the Act on Systems for Settlement of Obligations on the Financial Market (1999:1309), central securities depositories, trade repositories, and operations conducted by other legal persons of particular importance for the financial infrastructure in Sweden.

The Riksbank shall follow the development of the payments market.

Liquidity assistance to the financial system

Section 6 When required, the Riksbank may provide liquidity assis-

tance to the financial system according to Sections 11–14.

The Riksbank’s crisis preparation work

Section 7 The Riksbank shall plan and make preparations to estab-

lish good capability to counter serious disturbances in the financial system in Sweden. As a step towards this, the Riksbank shall identify liquidity support measures that can be used to counter such disturbances. The Riksbank shall make public what facilities the Riksbank intends to offer and the specific conditions for them, unless it is inappropriate to do so having regard to the stability or efficiency of the financial system.

The Riksbank may take part in resolution colleges and participate in other crisis preparation work organised by other bodies in Sweden or abroad.

Powers regarding payment settlement

Deposits and fees

Section 8 The Riksbank may accept deposits from participants in

its payment settlement system and from the State.

The Riksbank may decide to charge fees to participants in its payment settlement system.

Credit

Section 9 The Riksbank may provide short-term credit that is needed

for the functioning of its payment settlement system pursuant to Chapter 1, Sections 10 and 11.

Credit may only be granted in return for adequate collateral. The State does not need to provide collateral.

Powers regarding central counterparties in third countries

Section 10 The Riksbank may decide on requirements for a central

counterparty established in a third country that follow from Articles 25.2b(b) of Regulation (EU) No 648/2012 of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories.

Powers regarding liquidity support

General liquidity support

Section 11 If needed to counter a serious disturbance in the finan-

cial system in Sweden, the Riksbank may:

1. provide credit in Swedish kronor or foreign currency in return for adequate collateral to Swedish companies that are subject to the supervision of the Financial Supervisory Authority, equivalent foreign companies that conduct operations in Sweden via branches and central counterparties, or

2. enter into repurchase agreements with such companies referred to in point 1.

Market maker of last resort

Section 12 The Riksbank may, in a way similar to a market maker,

buy and sell financial instruments at predetermined prices, in order to temporarily support the functioning of systemically important financial markets, if:

1. needed to counter a serious disturbance in the financial system in Sweden, and

2. there are exceptional reasons.

Emergency liquidity assistance

Section 13 The Riksbank may, for liquidity support purposes, pro-

vide credit in Swedish kronor or foreign currency in return for collateral to a company that is viable but has temporary liquidity problems, if:

1. needed to counter a serious disturbance in the financial system in Sweden or

2. there are other exceptional reasons. Such a credit may only be granted to Swedish companies subject to the supervision of the Financial Supervisory Authority, equivalent foreign companies that conduct operations in Sweden via a branch or central counterparties.

Special liquidity facilities that may be counted in the liquidity buffer

Section 14 The Riksbank may offer special liquidity facilities stated

in Articles 12.1(d) and 14 and in Article19.1(b) of Commission Delegated Regulation (EU) 2015/61. The Riksbank may charge fees for these liquidity facilities.

The Riksbank shall give the Financial Supervisory Authority the opportunity to state an opinion before it decides to offer a special liquidity facility under the first paragraph.

Collaboration and consultation with other public authorities

Section 15 The Riksbank shall collaborate with the Financial Super-

visory Authority and the National Debt Office to contribute to the stability and effectiveness of the financial system.

Section 16 The Riksbank shall consult with:

1. the Financial Supervisory Authority in important matters that are linked to the stability and efficiency of the financial system or that affect the supervisory activities of the Financial Supervisory Authority, and

2. the National Debt Office in important matters that are linked to the activities of the Office under the Resolution Act (2015:1016) or the activities of the support authority under of the Precautionary Government Support to Credit Institutions Act (2015:1017).

In consultations under the first paragraph the Riksbank shall provide the authority concerned with the information it needs.

No consultation needs to take place if there are exceptional reasons. In such a case, however, the Riksbank should inform the Financial Supervisory Authority or the National Debt Office about the matter.

Information to the Government and other parties

Section 17 Before the Riksbank decides to provide credit under

Section 13, the Riksbank shall inform the minister designated by the Government.

Section 18 The Riksbank shall provide the Government, the Finan-

cial Supervisory Authority, the National Debt Office and the support authority under the Precautionary Government Support to Credit Institutions Act (2015:1017) with the information concerning liquidity support measures taken that each authority needs for its activities.

Section 19 If the Riksbank becomes aware of a critical situation

referred to in Chapter 6, Section 3, second paragraph of the Act on the special supervision of credit institutions and investment firms (2014:968), the Riksbank shall immediately inform the relevant author-

ities within the EEA with responsibility for group-based supervision under Article 111 of the Capital Requirements Directive.

Regulations

Section 20 The Riksbank may issue regulations concerning:

1. its payment settlement system,

2. the terms for liquidity support under Sections 11 and 12, and

3. fees and terms for the liquidity facilities referred to in Section 14.

Chapter 4 Cash

Objective

Section 1 The objective of the Riksbank’s activities under this Chap-

ter is to contribute to the availability of cash to a satisfactory extent throughout Sweden.

Chapter 9 of the Payment Services Act (2010:751) contains provisions about requirements for credit institutions to provide cash services.

Sweden’s currency

Section 2 Sweden’s currency is called the krona. One krona con-

sists of one hundred öre.

Tasks

Issuing cash

Section 3 The Riksbank is responsible for issuing cash in Sweden by

issuing and redeeming banknotes and coins denominated in kronor.

Banknotes may be issued in denominations of twenty, fifty, one hundred, two hundred, five hundred and one thousand kronor.

Coins may be issued in denominations of one krona, two kronor, five kronor and ten kronor. Commemorative and jubilee coins may also be issued in other denominations.

Depot services

Section 4 The Riksbank is responsible for depot operations being

conducted. Depot operations mean the operation of depots, i.e. physical locations for storage and for release and delivery of cash.

Unless otherwise decided by the Riksdag, there shall be at least five depots in Sweden at which the companies decided by the Riksbank can collect and deliver banknotes of all denominations. At least one of these depots shall be in the County of Norrbotten or the County of Västerbotten. At least one of these depots shall be in the County of Jämtland or the County of Västernorrland.

Outsourcing

Section 5 The Riksbank may conduct operations referred to in Sec-

tions 3 and 4 in cooperation with another party.

Overall responsibility for cash management

Section 6 The Riksbank has the overall responsibility for the func-

tioning of cash management in Sweden. Cash management means

1. depot operations under Section 4,

2. counting operations and commercial, physical transportation and associated management of cash referred to in the Payment Services Act (2010:751), and

3. sale of cash. Its responsibility under the first paragraph means that the Riksbank shall follow, analyse and report to the Riksdag Committee on Finance on cash management, and shall also act as a coordinating actor in cash management when required.

Chapter 12, Section 4 contains provisions on reports on cash management.

Powers

Redemption of certain banknotes and coins

Section 7 The Riksbank may redeem banknotes and coins that are

damaged or worn.

If there are special reasons, the Riksbank may redeem banknotes and coins that have ceased to be legal tender.

Banknote-printing works

Section 8 The Riksbank may, either itself or through a company

owned by the Riksbank, conduct operations for the printing of banknotes or the manufacture of coins.

Compensation for interest expenses

Section 9 The Riksbank may pay compensation or give an interest-

free credit to companies that have separated and stored banknotes and coins according to the Riksbank’s instructions regarding operations referred to in Section 4.

Emergency money

Section 10 In the event of elevated preparedness, the Riksbank

may issue and circulate emergency money. This may be

1. banknotes and coins whose design differs from those stated in Section 3, first paragraph,

2. other kinds of claims on the Riksbank that are given physical form and are intended for the public, or

3. electronic money referred to in Section 11 or other electronic tender for the public that is entered in accounts or stored in some other way, if the Riksdag has previously given consent to this under Section 11.

The Act on the Riksbank and the payments market in war (1957:684) contains further provisions on the activities of the Riksbank and means of payment during elevated preparedness and when

Sweden is at war or risks war or when there are extraordinary circumstances because Sweden has been at war or has risked war.

Other means of payment for the public

Section 11 The Riksbank may only issue or circulate electronic

money under the Electronic Money Act (2011:755) or provide means of payment intended for the public other than those following from the provisions of Section 3, first paragraph, and of Section 10, first paragraph, points 1 and 2, when consent has been given by the Riksdag. The consent from the Riksdag may be general, limited to elevated preparedness under Section 10 or subject to some other condition.

Fees

Section 12 The Riksbank may charge fees from anyone who collects

or submits cash at the bank. The fees may be differentiated geographically.

Termination of operations

Section 13 The Riksbank may decide that a financial company that

conducts operations of importance for the access to cash is obliged to notify the Riksbank a certain period of time before the termination of operations.

Banknotes and coins that have been altered or manipulated

Section 14 Banknotes and coins that have been altered or manipu-

lated must not be circulated.

Legal tender

Banknotes and coins

Section 15 Everyone has the right to discharge an obligation by

paying with banknotes and coins issued by the Riksbank (legal tender), unless otherwise provided by another statute or by terms of a contract.

Elevated preparedness

Section 16 In the event of elevated preparedness, everyone has the

right to discharge an obligation by paying with banknotes and coins issued by the Riksbank and emergency money referred to in Section 10 (legal tender), unless otherwise provided by another statute.

Terms of a contract that restrict the right referred to in the first paragraph in relation to a consumer are of no legal effect.

Regulations

Section 17 The Riksbank may issue regulations concerning:

1. the design of banknotes and coins and the conditions for redeeming them,

2. depot operations,

3. compensation for interest expenses,

4. such fees referred to in Section 12, and

5. the obligation under Section 13 to notify the Riksbank a certain time before the termination of operations.

Chapter 5 Crisis preparedness and elevated preparedness

Objectives

Section 1 The objectives of the activities of the Riksbank under

this Chapter are to

1. enable the public to make necessary payments even during peacetime crises and during elevated preparedness,

2. limit vulnerability concerning payments, and

3. ensure that the Riksbank has good capability to handle its tasks even under the conditions referred to in point 1.

Task

Scope

Section 2 The Riksbank shall be responsible for planning for peace-

time crises and elevated preparedness regarding its own activities.

The Riksbank shall also have a planning and control responsibility in relation to legal persons referred to in Section 3 and traders in cash management referred to in Section 4.

Planning and control responsibility concerning the execution of electronic payments

Section 3 The Riksbank’s responsibility under Section 2, second

paragraph covers the following legal persons in their role for the execution of payment transactions in Sweden under Chapter 1, Section 2, point 3 of the Payment Services Act (2010:751):

1. participants in a payment settlement system provided by the Riksbank under Chapter 3, Section 2, that are of particular importance for the execution of payment transactions in Sweden, and

2. other legal persons that are of particular importance for the execution of payment transactions in Sweden.

The responsibility under the first paragraph does not cover other state authorities. In the case of a foreign legal person participating via a branch in Sweden in the payment settlement system provided by the Riksbank, only the operations of the branch are covered.

Planning and control responsibility concerning cash management

Section 4 The Riksbank’s planning and control responsibility also

covers traders conducting any of the following operations:

1. commercial, physical transportation of cash referred to in the Payment Services Act (2010:751),

2. counting operations under the Payment Services Act (2010:751), or

3. provision of services for withdrawals and deposits of cash that are of particular importance for the execution of payments by banknotes and coins.

Requirements applying to the Riksbank

Preparations for peacetime crises

Section 5 The Riksbank shall plan and undertake preparations to

establish capability to manage crises, prevent vulnerabilities and withstand threats and risks in order to achieve the objectives referred to in Section 1. When required, the Riksbank shall also prepare alternative solutions in relation to the systems and procedures normally used.

In a crisis the Riksbank shall take the measures needed to manage the consequences of the crisis. However, the Riksbank shall not take over the responsibility for conducting any operations from another party.

Total defence demands and continuity

Section 6 The Riksbank shall adhere to the demands made by total

defence. The Riksbank’s shall primarily focus its activities during elevated preparedness on tasks that are of importance for the total defence. Other activities shall be performed to the extent possible.

Risk and vulnerability analysis

Section 7 The Riksbank shall analyse whether there is any vulnera-

bility, threat or risk that may impair its capacity to execute payments referred to in Section 1, point 1, in an exceptionally serious way.

Training and exercises

Section 8 The Riksbank shall:

1. ensure that the personnel concerned at the Bank are given the training and exercises needed to be able to carry out their tasks in conjunction with peacetime crises and in the event of elevated preparedness,

2. check that personnel of legal persons and traders referred to in Sections 3 and 4 are given the necessary training and exercises regarding the operations concerned, and

3. arrange common training and exercise activities that a private legal person or trader is unable to arrange on their own.

Wartime organisation and peacetime command function

Section 9 During peacetime the Riksbank shall plan for a wartime

organisation during elevated preparedness. In the event of disturbances regarding the execution of payments referred to in Section 1, point 1, that arise during peacetime crises, the Riksbank shall, when required, be able to immediately set up a command function for coordination and information.

Measures ahead of and during elevated preparedness

Meetings

Section 10 Neither the General Council nor the Executive Board

may meet in an area occupied by a foreign power. A member of the General Council or the Executive Board may not participate in decision making in another way if the member is in such an area.

Wartime posting of Riksbank personnel

Section 11 Personnel employed by the Riksbank who are essential

for the functioning of the activities concerned in the event of elevated preparedness may be assigned a wartime posting at the Riksbank pursuant to their employment contract. This applies to personnel who are not claimed by some other part of the total defence.

Wartime posting of personnel of certain legal persons and traders

Section 12 The legal persons referred to in Section 3 and traders

conducting operations referred to in Section 4 that the Riksbank designates may decide to assign personnel employed by them, their contractors and the personnel of their contractors who are not claimed by some other part of the total defence to a wartime posting.

The first paragraph also applies to security firms that guard banknotes or coins in connection with transports under Section 1, first paragraph, point 3, of the Security Companies Act (1974:191).

Requirements for a decision on wartime posting

Section 13 The provisions of Section 12 apply, provided that the

legal person or trader is obliged to continue their operations in war and during risk of war, under Section 15, point 4, by agreement or on some other grounds.

A decision on wartime posting of personnel referred to in Section 12 may be made to the extent needed to enable payment transactions under Chapter 1, Section 2, point 3 of the Payment Services Act (2010:751) and payments by means of payment under Chapter 4 to be performed even in the event of elevated preparedness.

Provisions on general compulsory service

Section 14 Chapter 6 of the Total Defence Service Act (1994:1809)

contains provisions on general compulsory service.

Requirements for certain legal persons and traders

Section 15 The legal persons and traders referred to in Sections 3

and 4 shall:

1. participate in the Riksbank’s planning for peacetime crises and elevated preparedness in order to ensure that payment transactions under Chapter 1, Section 2, point 3, of the Payment Services Act (2010:751) and payments by means of payment under Chapter 4 of this Act can be executed even in peacetime crises and in the event of elevated preparedness,

2. participate in the Riksbank’s work on the risk and vulnerability analyses referred to in Section 7.

3. continue the operations referred to in Section 3, first paragraph, and Section 4 in war and during risk of war, unless otherwise decided by the Riksbank,

4. ensure that the personnel concerned are given the training and exercises regarding the relevant operations needed to enable the personnel to carry out their tasks in connection with peacetime crises and in the event of elevated preparedness, and

5. make the personnel concerned available for the joint training and exercise activities decided by the Riksbank.

Regulations

Section 16 After giving the Financial Supervisory Authority and

the Swedish Post and Telecom Agency the opportunity to state an opinion, the Riksbank may issue regulations on:

1. activities under Section 15,

2. what kinds of legal persons are of particular importance for the execution of payment transactions in Sweden under Section 3, first paragraph,

3. what kinds of traders providing services for withdrawals and deposits of cash are of particular importance for the execution of payments by banknotes and coins under Section 4, point 3, and

4. what measures the legal persons and traders referred to in Sections 3 and 4 shall take to manage vulnerabilities and risks other than those referred to in

a) the Act on protective security in the Riksdag and its authorities (2006:128),

b) the Protective Security Act (2018:585),

c) the Act on information security for critical and digital services (2018:1174),

d) regulations issued pursuant to the acts stated in a)–c), or

e) statutes concerning the Financial Supervisory Authority’s responsibilities as a supervisory authority and an authority with special responsibility for crisis preparedness and elevated preparedness.

Consultation and information

Consultations with the Financial Supervisory Authority

Section 17 The Riksbank shall consult with the Financial Super-

visory Authority concerning activities under this chapter.

Information to the Government etc.

Section 18 In the event of elevated preparedness and in the event

of serious disturbances to the execution of payments referred to in Section 1 in peacetime crises, the Riksbank shall keep the Government and the National Debt Office informed about developments and about measures taken and planned.

Information to the Swedish Armed Forces

Section 19 In the event of elevated preparedness, the Riksbank shall

provide the Swedish Armed Forces with the supporting information needed to enable the Swedish Armed Forces to fulfil its obligation to provide information to the Government.

Chapter 6 International activities

Liaison body

Section 1 The Riksbank may act as a liaison body in relation to

international financial institutions of which Sweden is a member.

Credit to international financial institutions

Section 2 Following consent from the Riksdag, the Riksbank may

grant credit to international financial institutions of which Sweden is a member and make agreements on long-term international financial commitments.

Sections 3–8 apply to the activities of the International Monetary Fund.

Financing of the activities of the International Monetary Fund

Section 3 The Riksbank may be a financial counterparty to the Inter-

national Monetary Fund.

Section 4 Following consent from the Riksdag, the Riksbank may

make capital contributions from its own funds to the International Monetary Fund.

Section 5 The Riksbank may acquire the Special Drawing Rights

resulting from Sweden's participation in the International Monetary Fund. The Riksbank has the duty of fulfilling obligations resulting from Sweden's participation in this system.

Section 6 The Riksbank may decide to provide credits or other

funding of the activities of the International Monetary Fund if the funding has been approved by the Riksdag.

Regarding the financing of the International Monetary Fund’s activities for Low Income Countries, the Riksbank may decide to provide credits or other financing, when the Riksbank has been informed by the Government that the Riksdag has approved this.

Section 7 In conjunction with transfer of funds from the Riksbank

to the International Monetary Fund when making a transaction pursuant to Sections 4 or 6, the Riksbank shall borrow a corresponding sum from the National Debt Office.

The Riksbank shall pay compensation to The National Debt Office corresponding to the interest payment received by the Riksbank from the International Monetary Fund. The Act on the National Debt Office’s borrowing for the needs of the Riksbank (2021:000) contains further provisions on borrowing.

Section 8 The Riksbank shall return the capital amount that the

Riksbank receives from the International Monetary Fund to the National Debt Office.

Deposits in foreign currency or gold

Section 9 The Riksbank may, with or without interest compen-

sation, receive deposits in foreign currency or gold from, and make such deposits with, banks, foreign banking companies, central banks, credit market companies, foreign credit institutions, the Bank for International Settlements (BIS) and the International Bank for Reconstruction and Development (IBRD). The Riksbank may also receive such deposits from other sovereign states and intergovernmental bodies.

The Riksbank may participate in payment settlement from or to other central banks and intergovernmental bodies. The Riksbank may charge fees for such services.

The Riksbank may also reach agreements with respect to obligations and rights linked to the stated deposits and payments referred to in the first and second paragraph.

Other international activities

Section 10 The Riksbank may participate in international coopera-

tion that

1. is of importance for its ability to reach the objectives under this Act, or

2. concerns exchange of knowledge with other central banks.

Section 11 The Riksbank shall ensure that the Government regularly

receives information about events of significance to the international work that the Riksbank participates in.

Section 12 In the case of decisions on important matters of prin-

ciple in international contexts that are linked to the activities of another public authority, the Riksbank shall consult with the authority concerned.

Section 13 The Riksbank shall base its international work on state-

ments that the Government or the Riksdag may have made about Sweden's overall stance.

Chapter 7 Other provisions about the activities of the Riksbank

Reporting obligations

Section 1 At the request of the Riksbank, financial companies that

conduct operations in Sweden are obliged to provide the Riksbank with the information necessary to enable the bank to fulfil its tasks under this Act.

Section 2 In addition to what is stated in Section 1, the following

legal and natural persons shall also provide the Riksbank with the information necessary to enable the bank to fulfil certain tasks under this Act:

1. Swedish issuers of securities, with regards to the activities of the Riksbank under Chapters 2 and 3,

2. participants in the Riksbank’s payment settlement system, legal persons that have qualifying holdings in these participants and companies to which participants have outsourced operations, with regards to the activities of the Riksbank under Chapter 3,

3. legal persons that are subject to oversight under Chapter 3, Section 5, and companies to which such legal persons have outsourced operations,

4. legal persons and traders referred to in Chapter 5, Sections 3 and 4, with regards to the activities of the Riksbank under Chapters 4 and 5, and

5. anyone who has performed a transaction with a foreign counterparty or who has held assets and liabilities with a foreign connection, whether on behalf of another party or on their own account, with regards to the Riksbank’s balance of payments statistics and international investment position statistics under Section 5.

Section 3 A financial company that has a reporting obligation under

Section 1 or Section 2, points 1–4 shall, at the request of the Riksbank, provide the information about subsidiaries that the bank considers necessary to fulfil its tasks under this Act.

Section 4 Regulation (EU) No 648/2012 of the European Parlia-

ment and of the Council of 4 July 2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories contains further provisions on reporting obligations for central counterparties.

Statistics

Section 5 The Riksbank is responsible for producing and publishing

balance of payment statistics, statistics on the international investment position and financial market statistics. The Riksbank may also produce and disseminate statistics that are

1. necessary to enable the bank to fulfil its tasks under this Act, or

2. required for cooperation within

a) the ESCB, or

b) the Bank for International Settlements or other international organisations.

Sections 1–3 shall apply to the production of statistics.

Benchmarks

Provision of benchmarks

Section 6 The Riksbank may provide and publish the interest rate

benchmarks and other benchmarks referred to in Regulation (EU) 2016/1011 of the European Parliament and of the Council of 8 June 2016 on indices used as benchmarks in financial instruments and financial contracts or to measure the performance of investment funds and amending Directives 2008/48/EC and 2014/17/EU and Regulation (EU) No 596/2014.

Fees

Section 7 The Riksbank may charge fees from the users of interest

rate benchmarks and other benchmarks provided by the Riksbank, in order to finance the activities under Section 6.

Regulations

Section 8 The Riksbank may issue regulations on:

1. the reporting obligation under Sections 1–3, and

2. the fees referred to in Section 7.

The Riksbank may issue regulations to the effect that certain information that under Sections 1–3 shall be provided to the Riksbank shall instead be provided to Statistics Sweden.

Before issuing regulations concerning the reporting obligation under Section 1, Section 2, points 1–4 and Section 3, the Bank shall give the Financial Supervisory Authority and Statistics Sweden the opportunity to state an opinion.

Value added tax

Section 9 The Riksbank has the right to compensation for amounts,

corresponding to input tax in accordance with the Value Added Tax Act (1994:200), that are attributable to its activities.

However, the Riksbank does not have the right to compensation if the input tax is covered by limitations in the right to deduction in accordance with Chapter 8, Sections 9, 10, 15 or 16 of the Value Added Tax Act.

Charges for official documents

Section 10 The Riksbank may make charges for copies, transcripts

and printouts of official documents. The charges shall be determined with the guidance of the regulations applying to authorities under the Government.

Impact assessments

Section 11 Before the Riksbank issues regulations or guidelines, it

shall conduct an impact assessment. Such assessments shall be conducted with the guidance of the regulations applying to authorities under the Government.

Chapter 8 Budget, accounting and equity

Budget

Section 1 Each year before the end of December, the Executive

Board shall adopt a budget for the activities of the Riksbank during the following financial year. The Executive Board shall submit the budget to the Riksdag Committee on Finance, the National Audit Office and the General Council for information.

Accounting

Obligation to maintain accounting records

Section 2 The Riksbank is obliged to maintain accounting records

and is obliged to draw up an annual report for each financial year. This shall be done according to generally accepted accounting principles.

In addition to the provisions under this Act, the European Central Bank’s Guideline on the legal framework for accounting and financial reporting within the European System of Central Banks shall be followed, to the extent that the Guideline can be applied to the Riksbank. The Riksbank shall state explanatory reasons for any deviations made from the guideline.

Financial year

Section 3 The Riksbank’s financial year is the calendar year.

Content of the annual report

Section 4 The annual report shall contain a profit and loss account,

a balance sheet and a directors’ report.

The General Council adopts the profit and loss account and the balance sheet. The General Council also decides under Sections 11 and 12 on the profit or loss for the year.

The directors’ report is drawn up by the Executive Board. It shall contain an account of the monetary policy conducted and of the Riksbank’s other activities.

In the annual report the Executive Board shall make an assessment of whether the internal control at the Riksbank is satisfactory.

Further provisions on the annual report

Section 5 Chapter 12, Sections 7 and 8 contain provisions about

the presentation of the annual report and decisions about it.

Equity

Structure

Section 6 The Riksbank’s equity shall consist of capital, a reserve

fund and retained profits.

Funds in revaluation accounts referred to in the European Central Bank’s Guideline on the legal framework for accounting and financial reporting within the European System of Central Banks are not included in equity.

Target level and base level

Section 7 The Riksbank’s equity shall at most amount to its target

level. The target level shall be SEK 60 billion adjusted for the development of prices in the way stated in Section 9. However, the Riksdag may decide on a higher target level.

The amount that corresponds to two-thirds of target equity is the base level of equity.

Size of the capital and reserve fund

Section 8 The capital shall be SEK 40 billion and the reserve fund

shall be SEK zero.

The size of the capital and the reserve fund are changed according to Sections 11 and 12.

Adjustment for the development of prices

Section 9 The target level shall be inflation-proofed by recalculating

the target level each year in accordance with the change in the consumer price index published by Statistics Sweden. If the change is less than zero, no recalculation shall be carried out.

Financial provisions

Section 10 The Riksbank may make financial provisions in accor-

dance with the European Central Bank’s Guideline on the legal framework for accounting and financial reporting within the European System of Central Banks to a reasonable extent.

Profit or loss for the year

Appropriation of profits

Section 11 If the Riksbank’s profit and loss account shows a prof-

it, a provision shall be made to the reserve fund unless otherwise provided by Section 12, third paragraph. The provision shall not exceed an amount that corresponds to the change in the base level of equity. The remaining funds shall be transferred to retained profits.

If the Riksbank’s equity exceeds the target level after the provision to the reserve fund and the transfer to retained profits, the remaining profit shall be distributed to the State.

When the reserve fund exceeds SEK 5 billion, the Riksbank shall transfer these funds to capital through a bonus issue.

Loss coverage

Section 12 If the Riksbank’s profit and loss account shows a loss,

this shall be covered by retained profits in the first place and then by the reserve fund and in the last instance by capital.

If retained profits are greater than zero after loss coverage has been carried out, an amount no greater than the change in the base level of equity may be transferred from the retained profits to the reserve fund.

If the capital has been used to cover losses, profits in coming years shall be used in the first place to restore capital to its level before a loss arose. The remaining funds may be transferred to the reserve fund until equity reaches the recalculated base level.

Restoration of equity

Section 13 If the reported equity is less than one third of the target

level, the Riksbank shall make a submission to the Riksdag for restoration of its equity.

The Riksbank’s submission for restoration shall be for an amount that restores equity to its base level, unless unrealised profits on the balance sheet provide reason for not restoring equity or for restoring it at a lower level.

If required to secure the Riksbank’s capability to be self-financing in the long-term, the request may be for a higher amount, but not for more than the amount that brings equity to its target level after restoration.

Distribution of funds from retained profits

Section 14 Following consent from the Executive Board, the General

Council may decide on distribution of funds from retained profits.

Chapter 9 Asset management

Objectives of asset management

Section 1 The Riksbank holds the foreign reserves referred to in

Chapter 9, Article 13 first paragraph of the Instrument of Government and its other assets to

1. enable it to fulfil its tasks and

2. generate sufficient yield to finance its activities. Chapter 10 contains further provisions on the foreign reserves.

Principles for asset management

The Riksbank’s status and level of risk

Section 2 The management of the Riksbank’s assets shall be con-

ducted taking into account the status of the Riksbank as a central bank.

The assets shall be managed with low risk, taking account of the various purposes of the asset holdings.

Sustainable development

Section 3 In asset management, particular weight shall be attached

to how sustainable development can be promoted without compromising the objective stated in Section 1, first paragraph or the principles stated in Section 2.

Guidelines for asset management

Section 4 The Executive Board shall adopt guidelines for the manage-

ment of financial assets.

Holdings in companies

Acquisitions

Section 5 Within the framework of the Riksbank’s tasks as a cen-

tral bank, the Riksbank may acquire equity, participations in economic associations and similar rights and assume the obligations associated with these rights.

Without the authorisation of the Riksdag, the Riksbank may not make acquisitions or enter into obligations referred to in the first paragraph if this is done to fulfil tasks other than the tasks of the Riksbank as a central bank.

Sales

Section 6 The Riksbank may decide to sell equity, participations

in economic associations and similar rights.

However, if the sale is made to fulfil tasks other than the tasks of the Riksbank as a central bank, the authorisation of the Riksdag is required in cases where the sale results in a decrease in the state holding in a company in which the State has at least half of the votes or if the sale is of substantial public interest.

Ownership of real property and moveable property

Section 7 The Riksbank may acquire and sell real property and

moveable property intended for activities that the Bank conducts or has an interest in.

If the acquisition or the sale is made to fulfil tasks other than the tasks of the Riksbank as a central bank, the authorisation of the Riksdag is required if the value of the real property exceeds SEK 20 million.

Banknote-printing works

Section 8 Chapter 4, Section 8, contains provisions that the Riks-

bank may conduct operations for the printing of banknotes and the manufacture of coins.

Acquisition of collateral and reduction of claims

Section 9 The Riksbank may acquire all kinds of property to pro-

tect a claim. This property shall be sold as soon as is appropriate and not later than when it can be done without incurring a loss.

The Riksbank may, following an individual assessment, agree to a composition and make decisions concerning the write-off, writedown or remission of its claim.

Chapter 10 Foreign reserves and currency repurchase agreements

Borrowing for the foreign reserves

Borrowing from the National Debt Office

Section 1 The Riksbank decides under Sections 2–4 on borrowing

foreign currency for the foreign reserves. The borrowing shall be conducted from the National Debt Office. The Riksbank shall pay full compensation for the State's borrowing costs. The Act on the National Debt Office’s borrowing for the needs of the Riksbank (2021:000) contains further provisions on borrowing.

The Riksbank shall repay loans referred to in the first paragraph to National Debt Office when there is no longer a need for them.

The Riksbank shall consult with the National Debt Office before it decides on borrowing referred to in the first paragraph or repayment referred to in the second paragraph.

Advance borrowing

Section 2 The Riksbank may decide to borrow foreign currency

that, including previous borrowing, corresponds to at most 5 percent of the gross national product of Sweden for the previous year in order to reinforce the foreign reserves in advance.

Further advance borrowing

Section 3 If there are exceptional reasons, the Riksbank may decide

to temporarily borrow foreign currency for advance reinforcement of the foreign reserves, in addition to what follows from Section 2.

The Riksbank shall explain the reasons for the advance reinforcement of the foreign reserves to the Riksdag Committee on Finance as soon as possible.

Restoration of the foreign reserves

Section 4 The Riksbank may decide to borrow foreign currency to

restore the foreign reserves, if they have been used for measures under Chapter 3, Sections 11–13. In such a case, the part of the foreign reserves that has not been funded by loans under Section 2 or 3 shall be restored to its previous level by these loans.

The provisions on advance borrowing in Sections 2 and 3 shall not apply to restoration of the foreign reserves.

Foreign currency trading

Section 5 The Riksbank may also buy foreign currency in order to

be able to finance measures under Chapter 3, Sections 11–13 either immediately or at a later date. Foreign currency that has been bought for this purpose may be sold if this is appropriate.

Chapter 2, Section 4, third paragraph, contains provisions on currency interventions for monetary policy purposes.

Currency repurchase agreements and similar agreements

To satisfy the Riksbank’s need of foreign currency

Section 6 In order to fund its activities under this Act, the Riks-

bank may obtain credit in foreign currencies from, or enter into a currency repurchase agreement or other similar agreements with, another central bank. Such agreements may also be concluded with the Bank for International Settlements.

To satisfy another central bank’s need of currency

Section 7 In order to satisfy another central bank’s need of currency,

the Riksbank may grant credit to, or enter into a currency repurchase agreement or other similar agreements with, another central bank, if the Riksbank assesses that:

1. it clearly improves the ability of the Riksbank to achieve its objective of contributing to the stability and effectiveness of the financial system, or

2. in cases other than those referred to in point 1, there are reasons for such an agreement and the agreement has been approved by the Riksdag.

The Bank for International Settlements

Section 8 Within the framework of the operations in the Bank for

International Settlements, the Riksbank may grant credit to or conclude currency repurchase agreements or similar agreements with the Bank for International Settlements.

Chapter 11 Organisation and management

Organisation

Section 1 In addition to the General Council and Executive Board

referred to in Chapter 9, Article 13, third paragraph, of the Instrument of Government, the Riksbank shall also have an internal audit department, an audit function led by the General Council and a staff disciplinary board. There shall also be the other organisational departments or units decided by the Executive Board.

Citizenship requirement

Section 2 The Riksbank may decide in particular cases that only

Swedish citizens may be employed in the Riksbank.

Section 6, first paragraph, points 2 and 3 of the Public Employment Act (1994:260) contains provisions on citizenship requirements in certain cases.

Places of activities and seat

Section 3 The Riksbank conducts activities at its head office in

Stockholm, where the General Council and Executive Board also have their seat.

The Riksbank may also conduct activities at the Riksbank offices or other facilities decided by the Executive Board. Chapter 4, Section 4, first paragraph, contains provisions about certain depots.

General Council

Formal qualifications

Section 4 Supplementary Provision 13.21.1 to the Riksdag Act con-

tains provisions about formal qualifications for members of the General Council.

Chair and Vice Chair

Section 5 The General Council elects a Chair and a Vice Chair

from among its members.

Meetings and quorum

Section 6 Minutes shall be taken at meetings of the General Council.

The General Council is quorate when at least eight members are present. Section 29 of the Administrative Procedure Act (2017:900) contains further provisions on voting. However, a decision to dismiss a member of the Executive Board from their employment requires that at least eight members of the General Council agree on the decision.

General Council's control function

Section 7 The General Council shall follow the work of the Exec-

utive Board and the other activities of the Riksbank. The General Council shall keep the Riksdag Committee on Finance informed about matters of substantial importance. The General Council shall regularly report its observations to the Riksdag Committee on Finance and at the request of that Committee.

The audit function governed by the General Council shall review the work of the Executive Board.

Decisions taken by the General Council

Section 8 The General Council shall decide on the themes on the

banknotes and coins issued by the Riksbank.

Section 9 The General Council may present consultation responses

on behalf of the Riksbank in its area of responsibilities.

Section 10 Provisions about other decisions taken by the General

Council, in addition to what is stated in Sections 7–9, are set out in:

– Chapter 9, Article 13, third and fourth paragraphs of the Instrument of Government

– Supplementary Provision 9.17.4 to the Riksdag Act, – Section 11, second paragraph, terms of employment, – Sections 14–17 regarding appointment of members of the Executive Board,

– Section 18 regarding waiting periods, – Chapter 8, Section 4, second paragraph regarding the profit and loss account, the balance sheet and the profit or loss for the year, and

– Chapter 8, Section 14, regarding distribution of funds from retained profits.

Terms of employment

Section 11 Provisions about compensation for the members and

alternate members of the General Council are set out in the Act on fees etc. for appointments in the Riksdag and its authorities and bodies (1989:185).

The General Council decides on salary and other employment benefits for members of the Executive Board.

The Executive Board and how it is appointed

Formal qualifications

Section 12 A member of the Executive Board may not:

1. be a member of the Riksdag,

2. be a government minister,

3. be employed at the Government Offices,

4. be employed at the central level of a political party,

5. be a member or alternate member of the board of directors of a bank or other company subject to supervision by the Financial Supervisory Authority, or

6. hold any other employment or assignment that makes them unsuitable for the assignment as a member of the Executive Board.

Nor may a member of the General Council be a minor, a declared bankrupt, subject to a trading prohibition or have an administrator under Chapter 11, Section 7, of the Children and Parents Code.

Section 13 If a member takes an employment or assignment that

may be contrary to the provisions of Section 12, the member shall immediately report this to the General Council.

The General Council appoints the Executive Board

Section 14 The Executive Board consists of five members appointed

for a period of five or six years.

A member may only be re-appointed once. However, a person who has previously been a Deputy Governor of the Riksbank may be appointed as Governor of the Riksbank for one or two terms of office.

The General Council appoints members of the Executive Board

Section 15 The General Council appoints the Chair of the Exec-

utive Board, who shall, at the same time, be the Governor of the Riksbank, and the other members, who shall, at the same time, be Deputy Governors of the Riksbank.

Section 16 When needed, the General Council shall determine the

order in which the Deputy Governors shall serve in the Governor’s place if the Governor:

1. has resigned at their own request,

2. has been removed from their employment by decision of the General Council, even though legal action may still be brought against the decision, or

3. is incapable of participating in the work of the Executive Board on account of illness or a comparable circumstance.

Section 17 Members of the Executive Board are appointed after an

application procedure. The General Council shall formulate a candidate profile for the announcement of the post. The General Council shall design the candidate profile after consultation with the Governor of the Riksbank.

When recruiting, the General Council shall ensure that, taken together, the Governor and Deputy Governors have appropriate competence and expertise in all parts of the Riksbank’s activities.

The candidate profile for the Governor of the Riksbank shall include a requirement for leadership skills.

Section 18 For a year after the employment of a member of the

Executive Board has ended, the member may not take an employment or assignment referred to in the provisions of Section 12, first paragraph, points 5 and 6, without the consent of the General Council.

Work of the Executive Board

Responsibilities of the Executive Board

Section 19 The Executive Board is responsible for the activities of

the Riksbank and shall ensure that they are conducted effectively and in accordance with the law and the obligations following from Sweden’s membership in the European Union, that they are reported in a reliable and fair manner and that the Riksbank manages public funds well.

The Executive Board shall

1. adopt the Rules of Procedure,

2. include in the Rules of Procedures provisions on the organisation of the authority, the division of work between the Executive Board and the Governor of the Riksbank, delegation of powers within the authority, the handling of cases and other forms for the activities,

3. adopt a business plan,

4. ensure that the Riksbank has an internal control that functions in a satisfactory way,

5. make decisions according to Section 28, and

6. make decisions on other questions that concern matters of principle or are of substantial importance or that relate to regulations, unless the matters shall be determined by the Staff Disciplinary Board.

Internal control means the process that is intended to provide reasonable assurance that the Riksbank fulfils the requirements set out in the first paragraph. This process shall include the components of risk analysis, control measures, monitoring and documentation.

Delegation

Section 20 Other matters than those which shall be decided by the

Executive Board may be decided by the Governor of the Riksbank, or, unless otherwise decided by the Executive Board, by the person designated by the Governor.

Meetings and quorum

Section 21 Minutes shall be taken at meetings of the Executive Board.

The Executive Board is quorate when at least three members are present. Section 29 of the Administrative Procedure Act (2017:900) contains further provisions on voting.

The Chair and Vice Chair of the General Council have the right to be present at meetings of the Executive Board with the right to speak but without the right to make proposals and vote.

Section 22 If a matter is so urgent that the Executive Board does

not have time to meet to consider it, the matter may be determined through contacts between the Governor of the Riksbank and the other members.

If there is not time to do so either or if it is appropriate, the matter may be determined by two members, if they are in agreement on the decision.

Section 23 A member of the Executive Board may always raise a

matter for consideration and decision in the Executive Board.

Governor of the Riksbank

Responsibilities of the Governor of the Riksbank

Section 24 The Governor of the Riksbank is head of the authority.

The Governor of the Riksbank is responsible to the Executive Board and shall carry out the daily operations of the Riksbank in accordance with directions and guidelines of the Executive Board.

Leadership of the Executive Board’s work

Section 25 The Governor of the Riksbank leads the work of the

Executive Board and is responsible for preparing the meetings of the Executive Board.

The Governor of the Riksbank shall ensure that questions that concern matters of principle or are of substantial importance or that relate to regulations are raised for decision in the Executive Board.

The Governor of the Riksbank shall convene the Executive Board when it is needed. The Governor shall always convene the Executive Board if a member requests this.

Prohibition against receiving instructions

Section 26 Members of the Executive Board may neither seek nor

take instructions when fulfilling their duties concerning the responsibility referred to in Chapter 9, Article 13, first paragraph, of the Instrument of Government.

Submissions to the Riksdag or the Government

Section 27 If the Riksbank's activities give rise to a question of

statutory amendment or any other measure on the part of the State, the General Council or the Executive Board may make a proposal within their area of responsibility concerning the matter to the Riksdag, in accordance with Supplementary Provision 9.17.4 to the Riksdag Act, or to the Government. Before making a proposal to the Riksdag or the Government, the General Council and the Executive Board shall consult with one another.

Internal control

Section 28 Based on an analysis of risks in activities, the internal

audit department shall examine independently whether the Executive Board’s internal control is designed to enable the Riksbank to fulfil the requirements set out in Section 19, first paragraph, with reasonable assurance.

The internal audit department shall be managed in accordance with generally accepted standards for internal audit and internal auditors.

Section 29 The Executive Board shall adopt guidelines and an audit

plan for the internal audit. The Executive Board is responsible for taking appropriate measures on account of the observations and recommendations of the internal audit.

Staff Disciplinary Board

Section 30 The Staff Disciplinary Board consists of the Governor

of the Riksbank as its chair, staff representatives and the other members appointed by the Executive Board. The Staff Disciplinary Board is a quorate when the chair and at least half the other members are present.

The following questions shall be examined by the Staff Disciplinary Board if they concern other staff than members of the Executive Board:

1. removal from employment on account of personal circumstances, but not concerning probationary employment,

2. disciplinary liability,

3. a report for prosecution,

4. suspension.

Report on holding of financial instruments

Report from the presiding officers of the General Council and the Executive Board

Section 31 The Chair and Deputy Chair of the General Council

and the members of the Executive Board shall make a written report to Riksdag of:

1. holdings of financial instruments,

2. holdings of participations in a limited partnership or an economic association apart from a housing cooperative association and participations in an equivalent foreign legal person,

3. ownership, in full or in part, of a commercial property under Chapter 2, Section 14 of the Income Tax Act (1999:1229),

4. agreements of a financial nature with previous employers, such as agreements on pay or pension benefits paid during the period covered by their assignment on the General Council or their employment on the Executive Board, and

5. credits or other liabilities and the conditions for them.

Section 32 A report of assets and agreements under Section 31,

points 2–4 does not need to be made if they have an aggregate market value of less than SEK 500 000. The same applies to credits and other liabilities under Section 31, point 5, if their aggregate amount is less than SEK 500 000.

Section 33 A report under Section 31 shall be made at the start of

the assignment or employment. If, under Section 32, assets and agreements or credits and other liabilities do not need to be reported at this time, a report shall be made no later than four weeks after the limit stated in the second paragraph has been reached.

Thereafter a report shall be made of a change that means that

1. an asset referred to in the first paragraph, point 1 is acquired,

2. the aggregate value of assets and agreements under the first paragraph, points 2–4 or the aggregate amount of credits and other liabilities under the first paragraph, point 5 changes by more than SEK 100 000 since a report was last made, provided that the aggregate value or amount after the change is not less than SEK 500 000, or

3. a change is made in conditions regarding credits or liabilities that have been reported.

A report of changes referred to in the second paragraph shall be made no later than four weeks after the change occurred.

Report from other members of the General Council and from employees and contractors of the Riksbank

Section 34 Members of the General Council and those employees

and contractors of the Riksbank decided by the Riksbank shall make a written report of their holding of financial instruments. The same applies to changes in their holding. The reports shall be submitted to the Riksbank, except as regards to the members of the General Council who shall submit their reports to the Riksdag.

However, the reporting obligation under this paragraph does not apply to the Chair and the Deputy Chair of the General Council and members of the Executive Board.

Chapter 12 Information to the public and reports to the Riksdag Committee on Finance

Information to the public

Section 1 The Riksbank shall make public minutes of monetary

policy meetings and other meetings within the Executive Board and the General Council. However, information covered by secrecy under the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400) shall not be made public.

Minutes of the monetary policy meetings shall reflect the standpoints put forward at the meetings.

Section 2 In addition to what is stated in Section 1 and Chapter 2,

Section 9, the Riksbank shall also provide information about:

1. payment settlement systems and other aspects of the financial system,

2. cash,

3. crisis preparedness and elevated preparedness,

4. its international activities, and

5. its other activities.

Reports to the Riksdag Committee on Finance and the Riksdag

Monetary policy reports

Section 3 The Riksbank shall report to the Riksdag Committee on

Finance regularly and, in addition, at the request of the Committee on:

1. the monetary policy being conducted, and the monetary policy decisions taken and the reasons for them,

2. its monetary policy strategy, and

3. its assessment both of the future development of prices and of other circumstances that have a substantial impact on the design of monetary policy and the possibilities of attaining the price stability objective and the consideration of the real economy.

Reports on cash management

Section 4 The Riksbank shall report to the Riksdag regularly and

at least once a year on the situation for cash management in Sweden.

Other reports

Section 5 The Riksbank shall report to the Riksdag Committee on

Finance, both regularly and at the request of the Committee on its work on payment settlement systems and other aspects of the financial system, crisis preparedness and elevated preparedness and its international activities.

Chapter 11, Section 7, first paragraph, contains further provisions on the obligation of the General Council to inform the Riksdag Committee on Finance.

Furnishing information and opinions

Section 6 Chapter 10, Article 8, first paragraph of the Riksdag Act

contains provisions about furnishing information and opinions to a Riksdag committee.

Annual report

Presentation of the annual report

Section 7 The General Council shall present an annual report to the

Riksdag and the National Audit Office each year before 22 February.

Chapter 8 contains provisions on the content of the annual report.

Decision on discharge from liability

Section 8 The Riksdag decides on discharge from liability for the

General Council for its activities and the Executive Board for its management of the Riksbank.

Discharge from liability may only be refused if there is reason to bring an action for financial liability against a member of the General Council or the Executive Board or if the member should be prosecuted for criminal conduct in connection with their assignment or employment.

Decision on approval of the profit and loss account and balance sheet etc.

Section 9 In conjunction with the decision under Section 8, the

Riksdag shall decide either to approve or to set aside the General Council's decision concerning the profit and loss account, the balance sheet and the profit or loss for the year. The decision can be set aside if the numbers are not calculated in accordance with the applicable law. If the decision is set aside, the General Council shall take a new decision.

Any profit allocation to the State budget shall be made no later than one week after the Riksdag's decision.

Follow-up of the National Audit Office’s observations

Section 10 The Riksbank shall report to the Riksdag each year on

what measures the Bank has taken on account of the observations of the National Audit Office.

Chapter 13 Administrative fines, orders and appeal

Financial penalty

Section 1 A financial institution that does not meet the minimum

reserve requirement shall pay an administrative fine to the State. The Riksbank decides on administrative fines.

Section 2 An administrative fine under Section 1 shall correspond

to interest on the deficit for each day that corresponds to the key interest rate plus 2 percentage points, however not less than 1 percent.

If there are special reasons, all or part of the administrative fine may be waived.

Decision to issue an order

Section 3 The Riksbank may decide to issue an order that is needed

for compliance with:

1. regulations issued under this Act,

2. the provision on banknotes and coins that have been altered or manipulated in Chapter 4, Section 14, and

3. the reporting obligation under Chapter 7, Sections 1–3. A decision concerning an order referred to in the first paragraph, point 2, may be issued to anyone who has contributed materially to the circulation of banknotes and coins referred to in Chapter 4, Section 14 and who was aware, when doing so, that the banknotes and coins had been altered or manipulated.

A decision to issue an order may be combined with a conditional financial penalty.

Notification on offences

Section 4 Notwithstanding the provisions of Chapter 31, Section 1,

first paragraph of the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400), the Riksbank shall notify the Police Authority or the Prosecution Authority if information emerges in activities referred to in these provisions that gives cause to assume that a crime has been committed.

If there are special reasons, the Riksbank may refrain from making the notification.

Legal action against removal from employment

Section 5 The right of the General Council to remove a member

of the Executive Board from their employment follows from Chapter 9, Article 13, fourth paragraph of the Instrument of Government.

Legal action against a decision on removal from employment shall be brought within two months from service of the decision. If legal action is not brought within this period, the party has lost the right to bring legal action.

The Governor of the Riksbank may bring legal action at the Court of Justice of the European Union. Other members may bring legal action at the Supreme Court. The Supreme Court may declare a decision on removal from employment invalid.

Section 6 Decisions by the Riksbank under the following provi-

sions may be appealed to a general administrative court:

– Section 1, with regard to financial penalties, – Section 3, with regard to orders, – Chapter 3, Section 10 with regard to requirements for a central counterparty in a third country,

– Chapter 4, Section 7 with regard to redemption of certain banknotes and coins,

– Chapter 5, Section 12 with regard to wartime posting of personnel of certain legal persons and traders,

– Chapter 5, Section 12 with regard to which legal persons and traders are authorized to assign personnel etc. to wartime postings, and

– Chapter 5, Section 15, point 3 on exemptions from the obligation to continue operations in war and during risk of war.

Leave to appeal is required for an appeal to the Administrative Court of Appeal.

Section 7 Other decisions of the Riksbank under this Act than those

referred to in Sections 5 and 6 may only be appealed to the extent and according to the procedure stated in the Act on the appeal of administrative decisions by the Riksdag Administration and the Riksdag's authorities (1989:186).

Section 8 Other decisions of the Riksbank under this Act than those

referred to in Sections 1 and 3 and Chapter 4, Section 7, apply immediately.

1. This Act enters into force on 1 July 2021 regarding Chapter 7, Sections 6 and 7 and Section 8, first paragraph, point 2, and otherwise on 1 January 2023.

2. When applying Chapter 7, Sections 6 and 7 and Section 8, first paragraph, point 2, before 1 January 2023 the Riksbank shall mean Sveriges riksbank.

3. This Act repeals the Sveriges Riksbank Act (1988:1385).

4. Members of the Executive Board appointed before the entry into force of this Act continue to hold their position according to their term of office.

5. The Executive Board may consist of either five or six members until 31 December 2028 irrespective of Chapter 11, Section 14, first paragraph. 6 The restriction of reappointment in Chapter 11 Section 15 shall only be applied to appointments after 31 December 2022.

7. Chapter 8 and Chapter 12, Sections 7 and 9 shall be applied for the first time during the financial year of 2023.

8. At the end of financial year 2023 the capital shall be SEK 40 billion and there shall be SEK zero in the reserve fund. The share of the Riksbank’s equity that exceeds SEK 40 billion at that time shall be included in retained profits.

9. If the equity of the Riksbank for financial year 2023 exceeds the target level of SEK 60 billion under Chapter 8, Section 7 first paragraph, the excess amount shall be included in retained profits irrespective of what is stated in those provisions. 10. If the sum of outstanding loans to the National Debt Office on 1 January 2023 exceeds the limit referred to in Chapter 10, Section 2, and the conditions referred to in Chapter 10, Section 3, first

paragraph, are not met, the Riksbank shall repay the loans when each loan matures until they do not exceed the limit.

11. The provisions in Chapter 6, Sections 7 and 8 only apply to transactions conducted after 31 December 2022.

Proposed Act on the National Debt Office’s Borrowing for the Needs of the Riksbank

The following is hereby provided.

Section 1 The National Debt Office is to raise loans for the State

to meet the Riksbank’s needs for

1. foreign reserves under Chapter 10, Sections 1–4 of the Sveriges Riksbank Act (2021:000), and

2. loans for the Riksbank’s transfer of funds to the International Monetary Fund under Chapter 6, Section 7 of the Sveriges Riksbank Act.

The National Debt Office shall recover full compensation for the State's borrowing costs to meet the Riksbank’s need for foreign reserves in accordance with the first paragraph, point 1. For loans to the Riksbank under the first paragraph, point 2, the National Debt Office shall recover compensation corresponding to the interest received by the Riksbank from the International Monetary Fund.

This Act enters into force on 1 January 2023.

Proposed act amending the Exchange-Rate Policy Act ( 1998:1404 )

It is hereby provided that Sections 2–4 of the Exchange-Rate Policy Act (1998:1404) shall have the following wording.

Present wording Proposed wording

Section 2

The Government shall decide on the system that shall apply to setting the value of the Swedish krona in relation to foreign currencies (exchange-rate system).

The Government shall decide on the system that shall apply to setting the value of the Swedish krona in relation to foreign currencies (exchange-rate system).

Where applicable the Government shall also decide on the central rate and band width.

Decisions under the first paragraph shall be consistent with the price stability objective under Chapter 2, Section 1, first paragraph of the Sveriges Riksbank Act ( 2021:000 ).

Section 3

The Riksbank may make a request to the Government that the Government shall decide on an exchange-rate system. The Government shall process that request promptly.

The Riksbank may make a request to the Government that the Government shall decide on an exchange-rate system, a central

rate or a band width. The Gov-

ernment shall process that request promptly.

Section 4

The Government shall consult with the Riksbank before deciding on an exchange-rate system.

The Government shall consult with the Riksbank before deciding on an exchange-rate system, a central rate or a band width.

This Act enters into force on 1 January 2023.

2. Kommitténs uppdrag och arbete

2.1. Kommitténs uppdrag

Kommittén fick i december 2016 i uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. analysera och bedöma samt föreslå de författningsändringar som den anser nödvändiga inom följande områden:

  • penningpolitikens mål och medel
  • Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet
  • Riksbankens institutionella oberoende
  • Riksbankens organisation
  • Riksbankens roll i internationella sammanhang
  • den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken
  • Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalningssystemet.

I oktober 2017 fick kommittén även i uppdrag att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. I uppdraget ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån av Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft.

Därutöver har kommittén vid ytterligare två tillfällen fått tilläggsdirektiv som förändrat utredningstiden. De första tilläggsdirektiven innebar att kommittén inte behövde redovisa förslag till grundlagsändringar i ett särskilt betänkande. I stället ska det uppdraget

redovisas i samband med uppdraget i övrigt. De andra tilläggsdirektiven innebar att utredningstiden förlängdes till den 30 november 2019.

I juni 2018 överlämnade kommittén delbetänkandet Tryggad till-

gång till kontanter (SOU 2018:42).

I detta slutbetänkande redovisar kommittén de ställningstaganden den gjort beträffande övriga frågor.

Kommittédirektiven finns i bilagorna 1–4.

2.2. Förutsättningar och avgränsningar

Kommitténs uppdrag är omfattande och berör i stort sett hela Riksbankens verksamhet. Sedan den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft 1989 har det skett omfattande ekonomisk-politiska och institutionella förändringar. Lagen är därför i många delar omodern vilket bidrar till otydlighet. Otydligheten i Riksbankens ansvar inom det finansiella stabilitetsområdet har av flera aktörer framhållits som ett särskilt problem, men även inom Riksbankens andra verksamhetsområden finns det behov av att uppdatera lagen och förtydliga Riksbankens mandat. Mot denna bakgrund har kommittén ansett det nödvändigt att göra en grundlig analys av hela Riksbankens verksamhet. Kommittén har, med beaktande av kommittédirektiven, utgått från följande förutsättningar.

I direktiven anges att kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i EU med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta.

Enligt kommittédirektiven ska målet om prisstabilitet fortfarande vara centralt för Riksbankens verksamhet. Dessutom ska Riksbanken även fortsättningsvis åtnjuta en hög grad av oberoende.

I direktiven framhålls det i anslutning till frågan om oberoendet att det är viktigt att Riksbankens penningpolitik och övriga verksamhet granskas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt i syfte att behålla ett högt förtroende för Riksbanken.

Enligt kommittédirektiven ska kommitténs förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning utformas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagrådsremiss (Fi2017/01329/B) och med beaktande av de remissynpunkter som har lämnats på utkastet.

I Sverige har Finansinspektionen huvudansvaret för den finansiella tillsynen, inklusive den s.k. makrotillsynen. Riksgäldskontoret har utsetts till resolutionsmyndighet. Den beslutade ansvarsfördelningen beträffande makrotillsyn och resolution tas, som följer av kommittédirektiven, för given och analyseras inte.

Utöver dessa förutsättningar har kommittén avgränsat sitt arbete på två områden. Sverige ingår inte i Bankunionen. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att föreslå några förändringar av detta.1

Kommittén har inte heller analyserat de för- och nackdelar som skulle kunna uppstå om Riksbanken skulle få ge ut digitala centralbankspengar, s.k. e-kronor.2

Kommitténs beskrivningar och analyser bygger vidare på att Storbritannien är en medlemsstat i EU.

2.3. Kommitténs arbete

Kommittén har bestått av tolv ledamöter. Kommittén har biträtts av tio sakkunniga och en expert.3 Till stöd för kommitténs arbete har det dessutom funnits ett kansli.

Kommittén har haft 20 sammanträden, varav ett heldagssammanträde.

Utöver kommittésammanträdena har arbete bedrivits inom särskilt inrättade arbetsgrupper för olika ansvarsområden. Varje arbetsgrupp har bestått av ett antal sakkunniga och i vissa fall experten, beroende på arbetsgruppens ansvarsområde. Arbetsgrupperna har bl.a. vid särskilda möten getts tillfälle att lämna synpunkter på de förslag som utarbetats inom kansliet innan de lagts framför kommittén. Arbetsgrupperna har haft följande ansvarsområden:

1 En särskild utredare har i uppdrag att analysera innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen. I uppdraget ingår att redovisa för- och nackdelar med att delta i eller kvarstå utanför bankunionen (dir. 2017:123). 2 Riksdagen riktade ett tillkännagivande, en uppmaning, till regeringen att tillsätta en utredning av digitaliseringens och den minskade kontantanvändningens konsekvenser för betalningsmarknaden och statens och den privata sektorns roller på denna marknad. I detta ingår att utreda om det behövs digitala centralbankspengar, s.k. e-kronor. (bet. 2018/19:FiU44 och rskr. 2018/19:293.) 3 Vilka de är och har varit framgår av missivet.

  • penningpolitikens mål och medel
  • Riksbankens oberoende
  • Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet
  • en centralbanks grundläggande uppgifter
  • Riksbankens roll i internationella sammanhang
  • beredskap i betalningssystemet
  • Riksbankens organisation
  • den demokratiska granskningen
  • kontanthanteringen
  • Riksbankens finansiella oberoende och valutareserv.

Tjänstemän vid EU-kommissionen har getts tillfälle att komma med synpunkter på kommitténs författningsförslag. Tjänstemän från EU-kommissionen har också deltagit på ett av kommitténs möten för att informera om sina synpunkter. Kommittén har vid framtagande av sina författningsförslag beaktat synpunkter som framförts av EU-kommissionen och dess tjänstemän.

Vidare har följande personer deltagit vid ett kommittémöte vardera:

  • Sir Paul Tucker
  • Björn von Sydow, i sin egenskap av ordförande i Försvarsberedningen (jfr Ds 2017:66)
  • Riksbankschefen Stefan Ingves och Heidi Elmér, Riksbanken, samt generaldirektören Hans Lindblad och Göran Robertsson, Riksgäldskontoret
  • Niklas Arvidsson, KTH.

Företrädare för kansliet träffade Paul Tucker i samband med hans besök i Stockholm i november 2018.

I fråga om de krav som unionsrätten ställer har kommitténs kansli även låtit professor Dominique Ritleng vid universitetet i Strasbourg ta fram en rättslig analys som ett komplement till kansliets arbete. Kontakter avseende rättsliga bedömningar har även förevarit med f.d. justitierådet och professorn emeritus Fredrik Sterzel.

Företrädare för kansliet har i oktober 2017 besökt ECB och Deutsche Bundesbank (den tyska centralbanken) i Frankfurt. Dessutom har i september 2018 möten ägt rum i Bryssel med dels tjänstemän vid sekretariatet för Europaparlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor (ECON), dels EU-kommissionen. Företrädare för kansliet har i december 2017 besökt Banken för internationell betalningsutjämning (BIS), i Basel.

Företrädare för kansliet har deltagit vid Bank of Englands konferens ”Independence 20 Years On” den 27–29 november 2017.

Företrädare för kansliet har vidare deltagit i workshopen ”The European Central Bank’s accountability in a multilevel European order”, Maastrichtuniversitetet i Bryssel den 29–30 maj 2018.

Kommittén har hållit sig informerad om arbetet med den nya norska centralbankslagen. Bland annat har företrädare för kansliet vid ett studiebesök i Norge den 18 maj 2017 träffat företrädare för den norska centralbanksutredningen, Norges Bank och norska finansdepartementet. Mats Dillén deltog också som talare vid ett seminarium anordnat av SNS angående den norska centralbanksutredningen den 17 augusti 2017. Företrädare för kansliet har vidare deltagit vid ett möte på Riksbanken i november 2018 med det norska finansdepartementet.

Den 18 januari 2018 anordnade kommittén konferensen Penningpolitik och svensk lönebildning. Inbjudna talare var Annika Alexius, professor vid Stockholms universitet, Nils Gottfries, professor vid Uppsala universitet, Bettina Kashefi, chefsekonom vid Svenskt Näringsliv och Ola Pettersson, chefsekonom vid LO.

Företrädare för kommitténs kansli har också haft möten med företrädare för LO i augusti 2017 och september 2018. Dessutom har möten ägt rum med företrädare för Teknikföretagen i september 2018 och med företrädare för IF Metall och Facken inom industrin i oktober 2018.

I augusti 2018 träffade företrädare för kansliet Göran von Sydow, Svenska institutet för Europapolitiska studier (Sieps).

Kommittén har i juni 2018 deltagit i en av Riksbanken anordnad workshop under ledning av Gavin Bingham och Sir Andrew Large (Systemic Policy Partnership, LLP) om hur frågor avseende finansiell stabilitet bör behandlas i den nya riksbankslagen. I samband med workshoppen träffade företrädare för kommitténs kansli Gavin Bingham och Andrew Large.

Inför utformningen av förslagen om krisberedskap och höjd beredskap har kommitténs kansli ordnat en workshop om statliga betalningar i kris och krig tillsammans med Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05). Vid workshopen deltog företrädare för Riksbanken, Riksgäldskontoret, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Beträffande förslagen om krisberedskap och höjd beredskap har företrädare för kommitténs kansli också sammanträffat eller samtalat med – förutom med nämnda myndigheter – företrädare för Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Försvarsberedningen, Säkerhetspolisen, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05) och Utredningen om näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel (Fö 2018:01).

Kommitténs kansli har sammanlagt haft cirka 40 möten med statliga myndigheter, företag, intresseorganisationer och andra intressenter som berörs av frågan om kontanthantering och tillgång till kontanttjänster i samhället. Det har hållits flera möten med de centrala aktörerna Bankomat AB, Loomis Sverige AB samt Bankföreningen. Mötena har utgjort ett viktigt underlag till både delbetänkandets förslag och till de överväganden och förslag som lämnas i detta slutbetänkande angående Riksbankens mål och uppgifter avseende kontanter. Möten om kontantfrågor har även ägt rum med Johanna Lybeck-Lilja.

Inför utformningen av förslagen om Riksbankens organisation har kommitténs kansli under hösten 2018 och våren 2019 genomfört ett 20-tal intervjuer med personer som har eller har haft ledande positioner inom Riksbanken och fullmäktige, se appendix 1 till kapitel 32.

Thomas Östros har bistått kommitténs kansli med information om verksamheten inom IMF. Dessutom har Uldis Cerps vid ett möte med företrädare för kansliet informerat om arbetet inom Baselkommittén.

Kansliet har vidare samtalat med Ulf Bengtsson, Anders Borg, Jens Henriksson och Claes Norgren om centralbanksrelaterade frågor.

Klas Fregert, docent vid Lunds universitet, har lämnat kommentarer på kapitel 5. Vidare har Shirin Ahlbäck Öberg, docent i statskunskap vid Uppsala universitet, lämnat kommentarer på delar av kapitel 33.

Kommitténs kansli har sammanträffat och samtalat och haft många kontakter med ett stort antal tjänstemän vid Riksbanken vad gäller olika delar av kommitténs arbete.

Dessutom har kommittén hållit sig informerad om och beaktat övrigt relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Riksbanken och andra myndigheter. Kommittén har vidare, utöver de kontakter som beskrivs ovan, haft flera möten och andra kontakter med företrädare för Finansinspektionen, Riksgäldskontoret, Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Riksrevisionen, Utredningen om ett eventuellt deltagande i Europeiska bankunionen (Fi 2017:10), Bankföreningen och andra marknadsaktörer.

Dessutom har företrädare för kommitténs kansli haft möten med följande personer som gästat Riksbanken:

  • Eric Leeper, professor vid Indiana University, i maj 2017.
  • Andrew Levin, professor vid Dartmouth College, i september 2017.
  • Malcom Edey, Australiska centralbanken, i juli 2018.
  • Gabriele Galati, Nederländska centralbanken, i september 2018.

3. Disposition

Som framgår i kapitel 2 är kommitténs uppdrag omfattande och berör flertalet av Riksbankens verksamhetsområden. Därutöver ska kommittén analysera Riksbankens finansiella och institutionella oberoende, dess organisation och former för demokratisk granskning av Riksbanken. Frågeställningarna rymmer även riksbanksfullmäktiges uppdrag och sammansättning.

Utifrån dessa frågeställningar har betänkandet delats in i åtta delar vilka beskrivs kortfattat nedan.

Del 1: Bakgrundsbeskrivningar (kapitlen 4–12)

Bakgrundsbeskrivningarna fyller funktionen som referenskapitel som kommittén återkopplar till när direktivens frågeställningar analyseras. Kapitlen med bakgrundsbeskrivningar innehåller inga förslag från kommittén, däremot gör kommittén ett antal bedömningar i kapitel 4 och i kapitel 12.

Kapitel 4–8 består av bakgrundsbeskrivningar utifrån ekonomisk teori och praktik. Kapitel 4 beskriver en centralbanks grundläggande uppgifter. Med grundläggande uppgifter avses sådana uppgifter som en centralbank har unika förutsättningar att utföra. En sådan uppgift är att förse ekonomin med sedlar och mynt samt elektroniska betalningsmedel som finansiella aktörer använder sinsemellan. Utifrån denna uppgift kan övriga grundläggande uppgifter härledas – att upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling, att stabilisera betalningsmedlens värde samt att agera sista låneinstans. I slutet av 1800-talet tog den moderna centralbanken sin form då de tilldelades dessa grundläggande uppgifter och de utgör därför en naturlig utgångspunkt i kommitténs analys av vilka uppgifter och befogenheter som bör delegeras till Riksbanken. Det gäller särskilt i kapitlen som behandlar penningpolitik och finansiell stabilitet.

Kapitlen 5 och 6 ger en överblick av centralbankers utveckling 1668–2019. Kapitel 5 behandlar kortfattat tidsperioden 1668–1979 och beskriver bl.a. hur moderna centralbanker växte fram och fick ansvar för de grundläggande uppgifterna, både internationellt och i Sverige. I kapitlet ges även en översiktlig beskrivning av olika monetära regimer som praktiserats, vilka uppgifter centralbanker har tilldelats, vilka huvudsakliga instrument centralbanker har använt sig av samt hur förhållandet till regeringar och parlament sett ut genom åren. Kapitel 6 behandlar tidsperioden 1980–2019 och beskriver mer i detalj de utgångspunkter på vilka nuvarande penningpolitiska regim, inklusive centralbankers oberoende inom penningpolitiken, baseras. Utvecklingen och den konsensus som förelåg fram till finanskrisens utbrott kontrasteras med de åtgärder som centralbanker vidtog decenniet därefter. Flera av kommitténs frågeställningar beträffande penningpolitik och finansiell stabilitet relaterar till det senaste dryga decenniets erfarenheter och institutionella förändringar, både internationellt och i Sverige.

I kapitel 7 beskrivs det finansiella systemets grundläggande funktioner och betydelse för ekonomin. I kapitlet beskrivs de egenskaper hos det finansiella systemet som gör det känsligt för störningar varför det finns behov av reglering, tillsyn och, i kristider, olika typer av stödåtgärder, bl.a. från centralbanken. I kapitel 8 beskrivs det svenska krishanteringsramverket där Riksbanken tillsammans med bl.a. Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och regeringen har centrala uppgifter att fylla för att motverka och hantera finansiella kriser. Kapitlen 7 och 8 utgör referenskapitel för bl.a. de kapitel som behandlar Riksbankens uppgifter och befogenheter inom finansiell stabilitet.

Kapitlen 9–12 består av bakgrundsbeskrivningar utifrån juridiska och statsvetenskapliga perspektiv. I kapitel 9 beskrivs EMU och regleringen av centralbanker, inklusive penningpolitiken, i EU. I kapitlet behandlas även hur unionsrätten förhåller sig till svensk rätt och då bl.a. vilka bestämmelser som är tillämpliga för länder som inte har infört euron som valuta och är s.k. medlemsstater med undantag. I kapitel 10 ges en översikt av gällande svensk rätt utifrån befintliga lagar och dess förarbeten. Kapitlet beskriver bl.a. hur Riksbankens nuvarande verksamhet regleras bl.a. i regeringsformen, riksbankslagen, lagen om valutapolitik och i beredskapslagstiftningen. I kapitel 11 beskrivs den svenska förvaltningsmodellen och Riksban-

kens roll i denna modell. Å ena sidan, har Riksbanken vissa unika särdrag jämfört med andra myndigheter och, å andra sidan, är den i vissa avseenden en myndighet bland andra. Därutöver analyseras de principiella förutsättningarna för hur myndigheter i allmänhet och Riksbanken i synnerhet kan ingå internationella avtal för Sveriges räkning. I kapitel 12 fördjupas analysen av Riksbankens oberoende och vilken särställning det innebär för Riksbanken som myndighet. Centrala frågor är om och i så fall i vilken utsträckning de unionsrättliga kraven på oberoende inom penningpolitiken även omfattar Riksbankens arbete inom finansiell stabilitet och Riksbankens deltagande i internationella sammanhang.

De juridiska och statsvetenskapliga bakgrundskapitlen är referenskapitel för hela betänkandet. Därutöver fördjupas den juridiska analysen i betänkandets respektive delar.

Övergripande ställningstaganden (kapitel 13)

Kapitel 13 utgör en övergång mellan bakgrundskapitlen och kapitlen där kommitténs frågeställningar analyseras. I kapitel 13 finns ett antal bedömningar och förslag vilka är centrala för inriktningen av kommitténs analys i följande kapitel. Därutöver tar kommittén ställning till Sveriges förhållande till unionsrätten bl.a. med hänsyn tagen till att Sverige inte har euron som valuta och inte ingår i Bankunionen. Vidare tar kommittén ställning för en lagstiftningsstruktur där Riksbanken inom respektive verksamhetsområde tilldelas mål, uppgifter och befogenheter.

Del 2: Penningpolitikens mål och medel (kapitlen 14–19)

Inom ramen för penningpolitikens mål och medel ska kommittén analysera om målet om prisstabilitet ska preciseras i lag och i vilken utsträckning hänsyn ska tas till den realekonomiska utvecklingen. Kommittén ska vidare analysera om Riksbanken inom ramen för penningpolitiken bör ta hänsyn till andra samhällsekonomiska områden utöver prisstabilitet och realekonomisk utveckling. En central frågeställning är också vilka befogenheter som Riksbanken bör ha för att nå sina penningpolitiska mål.

Analysen inleds i kapitel 14 med ett antal utgångspunkter och principer för kommitténs analys inom det penningpolitiska området. Utifrån litteratur och internationella jämförelser diskuteras vidare olika synsätt på vilka befogenheter som bör hamna inom ramen för penningpolitiken. I kapitlet beskrivs även penningpolitikens transmissionsmekanism och vilka instrument som används vid räntestyrning.

Kapitel 15 behandlar frågeställningar som relaterar till Riksbankens prisstabilitetsmål. Först analyseras hur prisstabilitetsmålet ska komma till uttryck i lagtexten. Därefter analyseras vem som ska ansvara för att precisera prisstabilitetsmålet när det gäller målvariabel och utvecklingstakt. Kapitlet avslutas med en analys av hur prisstabilitetsmålets precisering kan påverka Riksbankens möjlighet att stabilisera både inflationen och realekonomin över konjunkturcykeln. I kapitel 16 analyseras i vilken utsträckning Riksbanken, inom ramen för den s.k. flexibla inflationsmålspolitiken, ska ta hänsyn till reala variabler såsom produktion och sysselsättning. I kapitel 17 analyseras om och i så fall hur Riksbanken ska ta hänsyn till s.k. finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken vilket har diskuteras flitigt både i litteraturen och i policymiljön efter finanskrisen. Dessutom analyseras om en eventuell hänsyn till finansiella obalanser bör vara ett explicit mål för penningpolitiken i den nya riksbankslagen.

Centralbanker använde s.k. okonventionella åtgärder under och efter finanskrisen vilket föranledde en internationell debatt om penningpolitiska befogenheter. I kapitel 18 analyseras vilka befogenheter Riksbanken bör ha inom penningpolitiken för att uppnå penningpolitiska mål. I detta kapitel diskuteras även om penningpolitiken, utöver hänsyn till realekonomin och finansiella obalanser (vilka behandlas separat i kapitel 16 respektive kapitel 17), även ska ta hänsyn till effekter på de finansiella marknadernas funktionssätt, statsskuldsförvaltningen, Riksbankens balansräkning och de offentliga finanserna.

I kapitel 19, slutligen, behandlas s.k. växelkursstyrning inom ramen för prisstabilitetsmålet i den nya riksbankslagen i händelse av att regeringen vid en framtida tidpunkt skulle välja en fast växelkursregim.

Del 3: Det finansiella systemet (kapitlen 20–25)

Kommitténs direktiv innehåller ett antal frågeställningar som relaterar till att förtydliga Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet givet det ansvar Finansinspektionen och Riksgäldskontoret tilldelats inom makrotillsyn respektive resolution. Då det finansiella systemets delområden hänger tätt samman är det viktigt att myndigheter samarbetar, inte minst i de fall då deras instrument kan komplettera eller ersätta varandra.

Analysen inleds i kapitel 20 med ett antal utgångspunkter och principer som är gemensamma för kommitténs analys inom denna del av betänkandet. Kommittén landar i ett antal bedömningar som rör behovet av samarbete, riksdagens och regeringens roll samt formulering av Riksbankens mål beträffande finansiell stabilitet. Därutöver beskriver kapitlet bl.a. myndigheternas, inklusive Riksbankens, nuvarande arbete, finansutskottets internationella utvärderingar samt internationella erfarenheter.

I kapitel 21 analyseras Riksbankens ansvar inom betalningssystem och den finansiella infrastrukturen i övrigt. Kapitlet beskriver betydelsen av att Riksbanken säkerställer ett väl fungerande centralt betalningssystem vilket är en grundläggande uppgift för centralbanker. Därutöver diskuteras vilken roll Riksbanken bör ha i att övervaka den finansiella infrastrukturen inklusive betalningsmarknaden, ett ansvarsområde den delar med Finansinspektionen.

Som beskrivs i kapitel 7 innebär den löptidsomvandling som sker inom det finansiella systemet en inneboende instabilitet vilket kan leda till likviditetskriser. I kapitlen 22 och 23 behandlas likviditetsstöd (i svensk och utländsk valuta) i syfte att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. Det gäller dels generellt stöd (kapitel 22), dels stöd till enskilda finansiella företag (kapitel 23). I dessa kapitel relateras även Riksbankens instrument till de som Riksgäldskontoret har att tillgå. Övriga frågor inom finansiell stabilitet behandlas i kapitel 24. Det gäller bl.a. Riksbankens övervakning av hot mot det finansiella systemet, formerna för samråd med andra myndigheter och Riksbankens förberedelser inför finansiella kriser.

Denna del av betänkandet avslutas med en beskrivning av hur åtgärder som främst främjar målen inom penningpolitiken kan skiljas från åtgärder som främst främjar målen inom ramen för finansiell stabilitet och effektivitet (kapitel 25). Denna åtskillnad är inget mål

i sig utan ett medel för att möjliggöra samarbete mellan myndigheter inom frågor som rör finansiell stabilitet där ansvaret delas med andra. Formerna för oberoendet inom finansiell stabilitet möjliggör, till skillnad från penningpolitiken, samarbete även om Riksbanken självständigt fattar beslut också inom detta område.

Del 4: Riksbankens internationella arbete (kapitlen 26 och 27)

Riksbanken har ett omfattande internationellt arbete och ingår i ett stort antal kommittéer och grupper. I ett antal av dessa representerar Riksbanken Sverige samtidigt som även andra svenska myndigheter, inklusive regeringen, är representerade. I denna del av betänkandet analyseras Riksbankens fortsatta deltagande i internationella samarbeten, ansvarsfördelningen mellan regeringen, dess myndigheter och Riksbanken samt hur samordningen av arbetet i internationella organisationer ska ske.

I kapitel 26 beskrivs Riksbankens internationella arbete (exklusive Internationella valutafonden, IMF) tillsammans med de uppgifter regeringen och dess myndigheter har i olika internationella organ. Bland annat behandlas BIS, Baselkommittén för banktillsyn, europeiska systemrisknämnden (ESRB) och rådet för finansiell stabilitet (FSB). I kapitel 27 analyseras Riksbankens och Sveriges relationer till IMF. I båda dessa kapitel tar kommittén ställning till former för informationsutbyte och samarbete mellan svenska myndigheter samt hur myndigheterna ska beakta vägledning från riksdag och regering när ställningstaganden görs.

Del 5: Riksbankens institutionella och finansiella oberoende (kapitlen 28–31)

Som framgår av utredningens direktiv har EU-kommissionen haft synpunkter på riksbankslagen som relaterar till Riksbankens institutionella oberoende. I kapitel 28 behandlar kommittén EU-kommissionens synpunkter där den juridiska bakgrundsbeskrivningen i kapitel 12 utgör en utgångspunkt. Synpunkterna berör framför allt instruktionsförbudet när det gäller de s.k. ECBS-relaterade uppgifterna samt information till regeringen i samband med penningpolitiska beslut.

Frågeställningarna i kapitlen 29–31 härrör i allt väsentligt från kommitténs tilläggsdirektiv (se bilaga 3). Enligt detta direktiv ska kommitténs förslag beträffande bl.a. storleken på det egna kapitalet, principer för utdelning och möjligheten till valutaupplåning hos Riksgäldskontoret utgå från det utkast på lagrådsremiss som togs fram med anledning av förslagen i SOU 2013:9. I detta sammanhang kan noteras att EU-kommissionen även har haft synpunkter relaterade till det finansiella oberoendet som rör fastställande av resultat- och balansräkning samt beviljande av ansvarsfrihet för direktionen.

Kapitel 29 behandlar frågeställningar kring storleken på Riksbankens egna kapital, principer för när återkapitalisering ska ske och hur vinster ska disponeras, inklusive eventuell utdelning till statens budget, samt hur Riksbanken ska förvalta sina tillgångar. Dessutom ger kommittén förslag på formerna för att fastställa Riksbankens resultat- och balansräkning.

Kapitlen 30 och 31 behandlar frågor som relaterar till valutareserven. I kapitel 30 analyseras Riksbankens behov av en valutareserv. Dessutom analyseras vilket sätt som är lämpligast att Riksbanken använder för att införskaffa en valutareserv – valutaupplåning i eget namn eller upplåning via Riksgäldskontoret. I kapitel 31 analyseras formerna för s.k. valutaåterköpsavtal (swapavtal), både vad gäller i de fall Riksbanken själv behöver utländsk valuta och när Riksbanken ska bistå andra centralbanker. I det sistnämnda fallet lämnar kommittén förslag på under vilka omständigheter riksdagen ska tillfrågas.

Del 6: Riksbankens organisation och den demokratiska granskningen (kapitlen 32 och 33)

Utöver frågor som rör Riksbankens olika verksamhetsområden ska kommittén även analysera Riksbankens organisation och den demokratiska granskningen av Riksbanken. Därutöver ska riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot riksdagen analyseras. Jämförelsen mellan Riksbanken och övriga förvaltningsmyndigheter i kapitel 11 utgör en utgångspunkt för övervägandena.

Kapitel 32 behandlar frågeställningar rörande Riksbankens organisation och ledning, däribland fullmäktiges roll, direktionens storlek, tillsättning, mandatperioder och arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och övriga direktionsledamöter. Dessutom analyserar

kommittén hur riksbanksfullmäktiges uppdrag bör utformas. I analysen av Riksbankens organisation inklusive riksbanksfullmäktige används bl.a. externa utvärderingar, intervjuer av ledande personer utförda av kommitténs sekretariat samt internationella erfarenheter.

Den demokratiska granskningen av Riksbanken ska enligt direktiven stärkas och denna fråga behandlas i kapitel 33. Kommittén analyserar och lägger förslag kring vilka delar av Riksbankens verksamhet som ska granskas, bl.a. avseende måluppfyllelse, effektivitet, regelefterlevnad och årsredovisning. Kommittén analyserar även vilka organ – fullmäktige, finansutskottet, Riksrevisionen – som ska utföra de olika granskningarna.

Del 7: Kontanter och beredskap (kapitlen 34 och 35)

Kommittén har i uppdrag att se över Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalningssystemet. Kommitténs delbetänkande – SOU 2018:42 – innehöll förslag om bankernas ansvar för en tryggad tillgång till kontanttjänster i samhället. I kapitel 34 behandlas vilka mål, uppgifter och befogenheter Riksbanken ska tilldelas avseende kontanter, bl.a. när det gäller utgivning, hantering och depåverksamhet. Därutöver analyseras frågan om sedlar och mynts ställning som lagliga betalningsmedel.

Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga hur Riksbankens ansvar för beredskapen i betalningssystemet ska tydliggöras i lag, såväl vid fredstida kriser som vid höjd beredskap. I kapitel 35 analyseras dessa frågor och kommittén tar sin utgångspunkt i tidigare och pågående utredningar inom området. Kommittén föreslår hur mål, uppgifter och befogenheter inom detta område ska formuleras i den nya riksbankslagen.

Del 8: Övriga kapitel (kapitlen 36–39)

I betänkandets sista del samlas ett antal kapitel som inte naturligen passar in i någon av de övriga delarna ovan.

I kapitel 36 behandlas ett antal kvarvarande författningsfrågor, bl.a. vilka typer av uppgifter Riksbanken får samla in och implikationer för offentlighets- och sekretesslagen. I kapitlet behandlas också Riksbankens ansvar för statistik. Vidare analyserar kommittén beho-

vet av att Riksbanken tar administrativt ansvar för en ny referensränta. Slutligen föreslår kommittén bestämmelser som rör Riksbankens beslut om föreskrifter och allmänna råd. Det gäller bl.a. krav på konsekvensutredningar, sanktioner och möjlighet för överklaganden.

I kapitel 37 föreslås ikraftträdande och övergångsbestämmelser. En konsekvensanalys av kommitténs förslag till ny riksbankslag och övriga författningsförslag finns i kapitel 38.

Författningskommentarer till författningsförslagen ges i kapitel 39. Betänkandet har fem bilagor. Utredningens direktiv framgår i bilaga 1 och i bilagorna 2–4 framgår utredningens tre tilläggsdirektiv. Bilaga 5 innehåller en tabell som jämför paragraferna i nuvarande lag med paragraferna i den föreslagna lagen.

Del 1:

Bakgrundsbeskrivningar

4. Centralbankers grundläggande uppgifter

4.1. Inledning

Centralbankers uppgifter och relation till det politiska systemet har varierat genom åren och mellan länder. Samtidigt som pendeln har svängt fram och tillbaka i flera frågor går det att identifiera vissa grundläggande uppgifter som är gemensamma för moderna centralbanker. Med ”grundläggande uppgifter” avses sådana uppgifter som en centralbank har unika förutsättningar att utföra. Termen ”grundläggande” innebär dock inte att dessa uppgifter med nödvändighet vare sig är de viktigaste som en centralbank utför eller att uppgifterna bör utföras oberoende av inflytande från det politiska systemet.

Kommitténs ställningstaganden beträffande vilka centralbankernas, och därmed Riksbankens, grundläggande uppgifter är utgör en central utgångspunkt både när det gäller analysen av hur dessa uppgifter ska preciseras och vilka eventuella ytterligare uppgifter Riksbanken bör ha.1

Den uppgift som är unik för en centralbank är att tillhandahålla s.k. slutliga betalningsmedel. Slutliga betalningsmedel består av sedlar och mynt samt den inlåning finansiella aktörer (framför allt banker) har hos centralbanken.2 Det sistnämnda innebär att centralban-

1 I betänkandet, och då speciellt de delar som har en direkt koppling till lagstiftningen, görs en skillnad mellan mål, uppgifter och befogenheter. Inom penningpolitiken, exempelvis, föreslås målet vara låg och stabil inflation (se kapitel 15), uppgiften är att bedriva penningpolitik och det görs med hjälp av de befogenheter som framgår i kapitlet som behandlar penningpolitik i den föreslagna lagen. Se vidare avsnitt 13.4 för en beskrivning av lagstiftningsstrukturen. I syfte att förenkla framställningen i detta kapitel används genomgående begreppet (grundläggande) ”uppgift”. 2 Alternativa benämningar är centralbankspengar eller monetär bas. Den engelska termen som används är ultimate means of settlements vilket syftar på att transaktionen är settled (avgjord) när centralbankspengar har utbytts mellan två aktörer. Se t.ex. Rule (2015).

ken fungerar som ”bankernas bank”. I kapitlet härleds centralbankers övriga grundläggande uppgifter utifrån denna uppgift.

Centralbankens verksamhet syftar liksom annan offentlig verksamhet i den ekonomiska sfären till att understödja landets ekonomiskpolitiska mål. Riksdagen har inte uttalat något specificerat ekonomiskpolitiskt mål men ett ofta använt övergripande ekonomisk-politiskt mål är att uppnå en hög välfärd och att den kommer alla till del.3Definitionen av ”välfärd” kan variera med politiska preferenser men innefattar vanligtvis delmål beträffande en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt ett stabilt resursutnyttjande. En centralbank kan, både via grundläggande och andra vanligt förekommande uppgifter, bidra till att delmålen uppfylls.

Centralbankers historiska framväxt, som beskrivs översiktligt i kapitel 5, har en stark koppling till två centrala ekonomiska funktioner – betalningsmedel och banker. Betalningsmedel och banker kan förvisso existera utan att det finns en centralbank men för att samhället ska kunna dra nytta av den fulla potentialen i dessa funktioner har historien visat att en sådan statlig institution behövs. De två funktionerna har också starkt bidragit till de väl definierade, men skilda, roller som centralbanker har i normala tider respektive i kristider. En uppdelning i dessa s.k. regimer är vanligt förekommande i litteraturen4 och kom i blixtbelysning i och med den globala finanskrisens utbrott 2008. Den verksamhet som centralbanker bedrev decenniet innan finanskrisen var i många avseenden väsensskild från de åtgärder som vidtogs under krisens intensiva skede. Vilka uppgifter som är i fokus för en centralbanks arbete kan således bero på om ekonomin befinner sig i ett normalläge eller ett krisläge.

Analysen tar avstamp i ett antal fundamentala skäl som motiverar att en statlig centralbank bör tilldelas uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel. Utifrån denna uppgift följer tre andra uppgifter vilket sammantaget innebär att en centralbank har fyra grundläggande uppgifter:

1. tillhandahålla slutliga betalningsmedel

2. upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling

3. stabilisera betalningsmedlets värde

4. agera sista låneinstans.

3 Se t.ex. rskr. 2010/11:79. 4 Se t.ex. Bean (2017), Bertsch och Molin (2016), Goodhart (2010) och Tucker (2016).

Dessa grundläggande uppgifter stämmer väl överens med de uppgifter centralbanker fick för drygt 100 år sedan och som har bestått sedan dess.5 De ligger även i linje med de uppgifter som vanligtvis lyfts fram i den akademiska litteraturen inom området.6

Kapitlet inleds med en beskrivning av vilka egenskaper som betalningsmedel behöver ha för att fullt ut kunna bidra till att uppnå ekonomisk-politiska mål (avsnitt 4.2). Därefter följer fyra avsnitt som beskriver var och en av de fyra grundläggande uppgifterna (avsnitt 4.3–4.6). I dessa avsnitt kommenteras även vilken roll de grundläggande uppgifterna spelar för att uppnå ekonomisk-politiska mål i normala tider respektive i kristider. Dessutom kommenteras relaterade uppgifter som ligger inom ramen för kommitténs frågeställningar. Kapitlets avslutas med kommitténs bedömning avseende en centralbanks grundläggande uppgifter (avsnitt 4.7).

4.2. Nödvändiga egenskaper hos allmänt accepterade betalningsmedel

Betalningsmedel kan ses som en del i ett lands infrastruktur vilken främjar samhällsekonomisk effektivitet och utveckling. Med tanke på att det stora flertalet ekonomiska transaktioner innefattar betalningar i någon form är det svårt att överdriva den ekonomiska betydelsen av att det finns allmänt accepterade betalningsmedel. I detta avsnitt beskrivs nödvändiga egenskaper hos betalningsmedel för att de ska få allmän acceptans och därmed effektivt bidra till att uppfylla ekonomisk-politiska mål. I nästa avsnitt beskrivs olika typer av betalningsmedel som används i moderna ekonomier och vilka av dessa som centralbanker bör tillhandahålla.

Genom århundradena har olika typer av tillgångar använts som betalningsmedel för att underlätta handel med varor och tjänster. Betalningsmedel har historiskt fått sitt underliggande värde genom att vara kopplade till ädla metaller. Guldmyntfoten (1873–1914) är det mest kända exemplet på ett metallbaserat system där utestående

5 Se kapitel 5 för en historisk bakgrund till de grundläggande uppgifternas framväxt. 6 Det finns inte någon vedertagen definition i litteraturen kring vilka de grundläggande uppgifterna är. De fyra uppgifterna som listas här är dock mycket vanligt förekommande bland framstående forskare inom området, se t.ex. Blinder (2008), Goodhart (1991, 2005) och Reis (2013). Vissa forskare framhåller fler grundläggande uppgifter vilket noteras i kapitlet.

sedlar och mynt var möjliga att växla in mot guld. I ett sådant system varierar penningvärdet med guldpriset.

I moderna ekonomier kan betalningsmedel varken lösas in i banken eller i centralbanken i utbyte mot ädla metaller (eller något annat i sig värdefullt). Deras värde bygger i stället på att de accepteras som generella betalningsmedel, dvs. de kan bytas mot alla typer av varor, tjänster och tillgångar i ekonomin.7 Det bygger i sin tur på att den som tar emot betalningsmedel har förtroende för att de behåller sitt värde och att de kan användas för transaktioner i ett senare skede. Betalningsmedel i moderna ekonomier brukar av dessa skäl beskrivas som en form av social konvention vars effektivitet bygger på förtroende. Detta kan förstärkas på flera sätt, inte minst genom att säkerställa att betalningsmedlets värde består (t.ex. inte urholkas via hög inflation). Det kan också förstärkas av att staten bestämmer att de sedlar och mynt som landets centralbank tillhandahåller utgör ett s.k. legalt betalningsmedel samt genom att skatteinbetalningar som genomförs via dessa betalningsmedel alltid accepteras.8

Nära kopplat till begreppet betalningsmedel är begreppet ”pengar”. Pengar används ibland i vid bemärkelse, innefattande t.ex. förmögenhet, men i det här sammanhanget går det att identifiera tre grundläggande funktioner kopplade till pengar – både fysiska och elektroniska – och dessa funktioner hänger tätt samman.9 För det första fungerar pengar som ett bytesmedel. En säljare accepterar pengar i utbyte mot en vara eller tjänst om hen har förtroende för att de kommer att accepteras för inköp vid en framtida tidpunkt.

För det andra är pengar en värdemätare. Med det avses att pengar utgör en gemensam värdeenhet i vilka priser m.m. anges. Det möjliggör jämförbarhet mellan bytesvärdet hos varor och tjänster och priset anger samtidigt hur många enheter av betalningsmedlet (antalet kronor) som ska erläggas vid köpet. Denna jämförbarhet minskar osäkerheten och ökar effektiviteten vid betalningstransaktioner, såväl stora som små, och utgör en grund för att pengar används som bytesmedel. Detta sparar enorma resurser och bidrar därmed till samhällsekonomisk effektivitet. Det bidrar också till att bevara ett

7 I detta sammanhang kan noteras att det i Sverige blir allt vanligare att sedlar och mynt inte accepteras som betalningsmedel i butiker. I stället hänvisas kunderna till att använda elektroniska betalningsmedel som affärsbankerna tillhandahåller. 8 I avsnitt 34.7 behandlas frågan om lagligt betalningsmedel inklusive förslag på hur det ska behandlas i den nya riksbankslagen. 9 Se Mcleay m.fl. (2014, 2015) för en lättillgänglig beskrivning av pengars funktion och vad som är att betrakta som pengar i moderna ekonomier.

etablerat betalningsmedels ställning – en konvention bryts inte med mindre än att många byter samtidigt, vilket kräver någon form av samordning. Införandet av euron och utfasningen av de gamla valutorna är en tydlig illustration av detta.

För det tredje fungerar pengar som en värdebevarare. Den som håller pengar ska kunna räkna med att de är användbara som bytesmedel även i framtiden och att deras värde i termer av varor och tjänster då är någorlunda oförändrat. Det innebär inte att vissa förändringar i penningvärdet (inflation respektive deflation) inte kan förekomma. Däremot kan stora och oförutsedda förändringar i penningvärdet riskera att ekonomins aktörer tappar tron på pengars funktion som värdebevarare. Om stora värdeförändringar leder till att aktörer förväntar sig att det kan upprepas i framtiden kan säljare av en vara eller tjänst bli mindre benägen att acceptera betalningsmedlet då det är osäkert vilket värde det kommer ha vid en framtida tidpunkt. Betalningsmedlet riskerar då att förlora sin funktion som bytesmedel.

Benämningen ”värdebevarare” är lite ålderdomlig och nuförtiden används vanligtvis termen prisstabilitet. Det som avses är inte stabilitet i priser på enskilda varor och tjänster utan stabilitet i den allmänna prisnivån. Det tolkas numera i praktiken som en låg och stabil inflationstakt. Det sistnämnda är av fundamental betydelse för att en marknadsekonomi ska fungera effektivt eftersom priser förmedlar information till ekonomins aktörer och påverkar deras agerande på olika marknader. Osäkerhet kring framtida inflation innebär svårigheter för företag att sätta lämpliga priser på varor och tjänster. Det försvårar också för arbetsmarknadens parter, bl.a. i länder som Sverige med kollektiva förhandlingar, att sluta längre nominella löneavtal eftersom arbetstagarnas köpkraft (reallönen) respektive företagarnas vinst beror på hur inflationen utvecklas. Även de finansiella marknaderna är i behov av en stabil och förutsägbar inflation för att de ska fungera effektivt. Det gäller inte minst kreditgivningen. Ju större osäkerhet en långivare känner kring värdet på betalningsmedlet i framtiden desto högre ersättning i form av ränta kommer hen att kräva för att låna ut. Annorlunda uttryckt ökar s.k. riskpremier, vilket fördyrar krediter och därmed investeringar. Därutöver påverkar stora och oförutsedda förändringar i inflationstakten det reala värdet på alla nominella tillgångar, vilket även kan leda till inkomstomfördelningar, t.ex. mellan långivare och låntagare. Sammantaget är ett sta-

bilt och förutsägbart värde på betalningsmedel en förutsättning för att dess bidrag till samhällsekonomin till fullo ska realiseras.

4.3. Tillhandahålla slutliga betalningsmedel

Eftersom betalningsmedel är en del i ett lands infrastruktur och ger avgörande bidrag till att uppfylla ekonomisk-politiska och samhälleliga mål har staten ett ansvar för att säkerställa de fundamentala funktioner som allmänt accepterade betalningsmedel fyller. I moderna ekonomier har behovet av tre huvudsakliga typer av pengar utkristalliserats: fysiska sedlar och mynt, s.k. affärsbankpengar tillgängliga för allmänheten samt ett betalningsmedel som endast finansiella aktörer kan använda sinsemellan.10

Den första typen av betalningsmedel, fysiska sedlar och mynt, har historiskt varit de viktigaste betalningsmedlen. Sedan slutet av 1800talet har centralbanker givits sedelutgivningsmonopol och ansvarat för att dessa ska uppfylla de ovan nämnda funktionerna och därmed åtnjuta allmänhetens förtroende.11

Den andra typen av betalningsmedel är de som används av allmänheten och som skapas av banker och andra kreditinstitut. Sådana s.k. affärsbankpengar skapas då lån beviljas och medel sätts in på låntagarens konto och är betydligt vanligare som betalningsmedel i dag än fysiska sedlar och mynt. Liksom sedlar och mynt är förtroendet för affärsbankpengar beroende av att de tre (sammanlänkande) funktionerna ovan är uppfyllda, dvs. att betalningsmedlen fungerar som bytesmedel, värdemätare och värdebevarare. Jämfört med sedlar och mynt, för vilka staten (via centralbanken) står som garant, kan dock ytterligare förutsättningar behöva vara uppfyllda för att affärsbankpengar till fullo ska fylla funktionen som betalningsmedel. För att erhålla bankkundernas förtroende krävs att utgivaren av affärsbankpengar är kreditvärdig och kan förväntas betala tillbaka insatta medel

10 De tre typerna av pengar mäts dock i samma enhet (kronor i Sverige) och därmed används endast en värdemätare (valuta) inom landet. I så måtto är det snarare fråga om skilda betalningstekniker än skilda betalningsmedel. Se fördjupningsrutan ”Pengar – några centrala begrepp” i slutet av detta avsnitt för en beskrivning. 11 Myntutgivningsrätt har historiskt legat på regenten (härskaren). När kungens konstitutionella makt minskade tog regeringen över myntutgivningen i Sverige. Först 1986 tog Riksbanken över verksamheten. Internationellt sett är det ovanligt att centralbanker ger ut mynt. Till exempel ansvarar respektive regering inom euroområdet för utgivning av euromynt, dock inom de kvantitativa ramar som ECB sätter.

på begäran, genom att antingen föra över dem till en annan bank eller betala ut sedlar och mynt. Det motiverar att endast aktörer med särskilt tillstånd och under statlig tillsyn har rätt att ge ut affärsbankpengar.12 Därutöver kräver dagens elektroniska betalningar, där ekonomins aktörer använder sina affärsbankpengar via exempelvis datorer och mobiltelefoner, att de har förtroende för den finansiella infrastrukturens stabilitet och effektivitet.13

Den tredje typen av betalningsmedel som karaktäriserar moderna ekonomier är ett betalningsmedel som finansiella aktörer kan använda för att avveckla fordringar och skulder sinsemellan. Detta behov uppkommer i och med att aktörer som har olika banker gör affärer med varandra och pengar därför behöver föras över från en bank till en annan. När ädla metaller användes för att garantera utestående sedlar och mynt betalade banker varandra genom att överföra sina respektive innehav av exempelvis guld. Det är dock mer effektivt för banker att använda ett elektroniskt betalningsmedel sinsemellan och sköta sina överföringar i ett centraliserat betalningssystem. Användbarheten av detta betalningsmedel är, liksom för de två övriga, beroende av förtroende, vilket kräver att de tre nämnda funktionerna är uppfyllda samt att den finansiella infrastrukturen, dvs. de olika funktioner och system via vilka betalningar görs, är stabil och effektiv.

Sammantaget krävs att ekonomins aktörer har stort förtroende för de tre typerna av betalningsmedel för att samhällsekonomin till fullo ska dra nytta av dess tjänster. Därutöver krävs att det finns förtroende för den finansiella infrastrukturen.

Elektroniska betalningar dominerar över sedlar och mynt

De senaste decennierna har det skett en tydlig ökning i användningen av olika former av elektroniska betalningsmedel. I ett första skede tog gireringar mellan konton över större betalningar, både mellan företag och mellan företag och enskilda, som löneutbetalningar, hyresbetalningar osv. Därefter har kortbetalningar, en annan form av betalning från konto till konto, successivt tagit över i detaljhandeln i förhållande till kontantanvändningen. I Sverige utgjorde exempelvis kontanta betalningar i handeln

12 Risker för s.k. uttagsanstormning och åtgärder för att förhindra detta (bl.a. bankregleringar och insättningsgarantier) behandlas i kapitel 7. 13 Se fördjupningsrutan ”Elektroniska betalningar dominerar över sedlar och mynt” nedan.

2016 endast cirka 15 procent av samtliga betalningar. År 2011 var motsvarande siffra 40 procent.14

Det har dessutom skett en snabb digitalisering av betalningstjänster. Banker och andra kreditinstitut erbjuder plattformar som innebär att betalningar i hög grad kan genomföras med hjälp av datorer och mobiltelefoner. Sverige ligger mycket långt fram i denna utveckling. Ett mer sentida exempel är betalningstjänsten

Swish som de största svenska bankerna lanserade 2012. Denna

tjänst möjliggör att betalningsmedel kan överföras mellan bankkonton och omedelbart bli tillgängliga för betalningsmottagaren på samma sätt som vid en betalning med kontanter. Dessa nya tekniska lösningar har bidragit till att kontantbetalningarna i Sverige minskat snabbt det senaste decenniet.

4.3.1. Statens ansvar

Allmänt accepterade betalningsmedel som åtnjuter förtroende i såväl fysisk som elektronisk form är alltså av avgörande betydelse för samhällsekonomin. Det innebär att staten behöver ta ett ansvar för att säkerställa att betalningsmedel finns tillgängliga. I moderna ekonomier erbjuder staten dels sedlar och mynt till ekonomins samtliga aktörer, dels betalningsmedel som vissa finansiella aktörer använder i betalningar mellan varandra. Den statliga aktör i samhället som erbjuder dessa betalningsmedel kallas centralbank. De två betalningsmedlen som centralbanken tillhandahåller utgör fordringar på staten och benämns slutliga betalningsmedel. Uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel ligger till grund för de övriga grundläggande uppgifterna som beskrivs i kommande avsnitt.

Den tredje typen av betalningsmedel som behandlats ovan, s.k.

affärsbankpengar, tillhandahålls vanligtvis inte av staten (centralban-

ken) utan av affärsbanker vilka är specialiserade på kreditgivning till enskilda hushåll och företag.

14 Se kapitel 6 i kommitténs delbetänkande, Tryggad tillgång till kontanter, för en beskrivning (SOU 2018:42). När det gäller utvecklingen de senaste åren kan bl.a. noteras att enligt Riksbankens undersökning Svenska folkets betalningsvanor 2018 uppgav 61 procent att de hade använt sig av kontanter för privata betalningar den senast månaden. År 2012 var motsvarande siffra 93 procent.

Utgivning av sedlar och mynt ger ett överskott (s.k. seignorage) då de utgör en räntelös skuld till allmänheten som utgivaren kan använda för att finansiera köp av olika typer av tillgångar som ger viss avkastning.15 Att den enda utgivaren av sedlar och mynt som monopolist gör vinster stödjer slutsatsen att det är rimligt att staten, och inte en privat aktör, ansvarar för utgivningen. En privat aktör kan därutöver lockas till för stor utgivning och därmed hota att urholka betalningsmedlens värde.

Att staten, via en centralbank, också bör tillhandahålla ett betalningsmedel som finansiella aktörer använder i betalningar mellan varandra kan härledas från behovet av ”en bankernas bank” som kan erbjuda in- och utlåning till finansiella aktörer. Av skäl som framgår i avsnitt 4.4 behöver finansiella aktörer inom ramen för sin likviditetshantering kortfristiga lån från tid till annan. Vid marknadsoro kan det emellertid vara svårt även för livskraftiga banker att finna finansiering vilket kan betraktas som ett marknadsmisslyckande.16En statlig centralbank, som är utgivare av detta betalningsmedel, kan vid behov motverka ett sådant marknadsmisslyckande genom att tillfälligt bistå finansiella aktörer med lån.17

4.3.2. Centralbankens roll i normala tider och i kristider

Som noteras i inledningen är det vanligt att skilja på centralbankens roll i normala tider och i kristider. Att säkerställa förtroende för betalningsmedel så att de främjar ett effektivt betalningssystem är grunden för effektiva ekonomiska utbyten i en ekonomi. Centralbankens tillhandahållande av slutliga betalningsmedel är således avgörande för samhällsutvecklingen både i normala tider och i kristider men dess agerande kan skilja sig en del åt beroende på den situation som råder. Centralbanken tillhandahåller via bankerna den mängd

15 Seignorage kan även uppkomma via den eventuella inlåning finansiella aktörer har i centralbanken (Reis, 2019). Så är fallet om den eventuella ränta centralbanken betalar på denna inlåning understiger den avkastning centralbanken erhåller på de tillgångar den köper för medlen. 16 Se avsnitt 7.4.4, inklusive referenser däri, för en beskrivning kring orsaker till att ett marknadsmisslyckande kan uppstå. 17 Om en (stor) privat aktör hade denna uppgift finns risken att denne skulle ha incitament att

inte hjälpa till när en annan aktör var i akut behov av likviditet och på så sätt bli av med en

konkurrent.

sedlar och mynt som allmänheten efterfrågar.18 En skillnad är dock att det i kristider kan det ske stora och plötsliga ökningar i efterfrågan på sedlar och mynt om allmänheten börjar misstro bankernas finansiella ställning (s.k. uttagsanstormning).

När det gäller det andra slutliga betalningsmedlet, dvs. det som bankerna använder sinsemellan, finns också skillnader i centralbankens åtgärder i normala tider respektive kristider. I normala tider kan centralbankerna – som bankernas bank – bistå med intradagslån inom ramen för det centrala betalningssystemet där bankerna avvecklar fordringar på varandra (se vidare avsnitt 4.4). Syftet med dessa operationer är att säkerställa ett effektivt och säkert betalningssystem.19 Centralbanken kan också anpassa volymen av betalningsmedlet för att se till att de korta marknadsräntorna ligger i linje med sin styrränta. Exakt hur det går till beror på hur räntestyrningssystemet är utformat (se vidare avsnitt 4.5). Liksom för sedlar och mynt kan efterfrågan på detta betalningsmedel stiga markant i kristider. Om krisen innebär att en marknadsoro breder ut sig och leder till att banker tappar förtroende för varandra kan den s.k. interbankmarknaden fungera sämre eller upphöra helt. Då kan centralbanken behöva bistå med lån till banksystemet och därigenom öka tillgången till de slutliga betalningsmedel som banker använder sinsemellan i syfte att undvika likviditetsbrist (se vidare avsnitt 4.6).

4.3.3. Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar

I nuvarande lagstiftning behandlas Riksbankens monopol för utgivning av sedlar och mynt i 9 kap. 14 § regeringsformen samt 5 kap. 1 § riksbankslagen. Förslag på utformning av den befogenheten i den nya riksbankslagen behandlas i avsnitt 34.4.1. Möjligheten att tillhandahålla slutliga betalningsmedel via in- och utlåning i Riksbanken behandlas i 6 kap. 5 § riksbankslagen. Förslag på utformning av den befogenheten inom ramen för penningpolitiken i den nya riksbankslagen behandlas i avsnitt 18.11. Vidare föreslås att Riksbanken ska använda utlåning inom ramen för arbetet med att bidra till finansiell stabilitet och effektivitet. Det behandlas i avsnitt 21.2 (Betal-

18 Det påverkar dock inte den totala mängden slutliga betalningsmedel då affärsbankernas inlåning i centralbanken minskar (ökar) med samma belopp som den ökade (minskade) efterfrågan på sedlar och mynt. 19 Se Bertsch och Molin (2016) och Riksbanken (2014).

ningsavveckling), avsnitt 22.7 (Generellt likviditetsstöd) samt avsnitten 23.7 och 23.8 (Nödkrediter).

Beträffande betalningsmedel har kommittén i uppdrag att analysera beredskapen i betalningssystemet vilket behandlas i kapitel 35. Vidare ska kommittén analysera Riksbankens ansvar för kontanthantering och kontantförsörjning vilket görs i kapitel 34 samt i kommitténs delbetänkande.20 Beträffande elektroniska betalningsmedel och Riksbankens roll i arbetet med att säkerställa en säker och effektiv finansiella infrastruktur, se kapitel 21.

Pengar – några centrala begrepp

Det är ändamålsenligt att särskilja tre huvudsakliga typer av pengar som används som betalningsmedel i moderna ekonomier:21

1. Sedlar och mynt.

2. Den inlåning banker och andra kreditinstitut har hos centralbanken.

3. Den inlåning hushåll och företag har hos banker och andra kreditinstitut.

De två första betalningsmedlen utgör pengar som centralbanken producerar, s.k. slutliga betalningsmedel, medan det tredje utgör pengar som banker och kreditinstitut skapar (s.k. affärsbank-

pengar). Medan sedlar och mynt i princip kan användas som betal-

ningsmedel mellan alla ekonomins aktörer inklusive centralbanken kan inlåningen hos centralbanken endast användas som betalningsmedel mellan banker och andra kreditinstitut som har konton i centralbanken. Inlåningen hos banker och andra kreditinstitut används som betalningsmedel mellan ekonomins samtliga aktörer (hushåll, företag inklusive banker och andra kreditinstitut, staten osv.).

20Tryggad tillgång till kontanter, SOU 2018:42. 21 För en lättillgänglig beskrivning av vad pengar är och dess funktion i ekonomin, se McLeay m.fl. (2014, 2015).

4.4. Upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling

När ekonomiska aktörer som gör betalningar mellan varandra har konton hos olika banker och andra kreditinstitut (finansiella aktörer) uppstår skulder respektive fordringar mellan de finansiella aktörerna. En ekonomi är därför i behov av ett betalningssystem där betalningar mellan finansiella aktörer kan genomföras på ett effektivt och säkert sätt.

Eftersom det rör sig om mycket stora belopp vars fördelning i tiden inte går att förutsäga med säkerhet kommer vissa aktörer att få överskott och därmed fordringar på andra aktörer som har underskott. I normala tider sköter de finansiella aktörerna detta själva genom s.k. interbanklån där banker med överskott ger ett kortsiktigt lån till dem med underskott.22

I tider av osäkerhet finns dock risken att finansiella aktörer inte vågar låna ut till varandra ens under korta tidsperioder. Eftersom ett system för betalningar mellan finansiella aktörer är navet i betalningssystemet måste det fungera även i tider av marknadsoro. Finansiella aktörer är därför i behov av en utomstående finansiär – en ”bankernas bank” – som vid behov kan bistå med lån när marknaden inte själv löser denna uppgift.23 Att sköta detta centrala betalningssystem och, vid behov, ge krediter för att betalningssystemet som helhet ska fungera även i kristider är en av centralbankens uppgifter. Att ha en privat aktör som ansvarar för det centrala betalningssystemet och vid behov agerar som bankernas bank är inte lämpligt då denne kan ha incitament att inte bistå med krediter när så behövs. En kris i det centrala betalningssystemet har också karaktären av ett marknadsmisslyckande i meningen att en samhällsekonomiskt vital marknad kan sluta att fungera.24 Att rätta till marknadsmisslyckanden är en fundamental uppgift för staten även i en ekonomi som bygger på marknadsekonomiska grundprinciper. Det är också en uppgift som centralbanken fick redan då moderna centralbanker började ta form på 1800-talet (se vidare avsnitt 4.6).

22 Interbanklånen löper i regel över ett dygn. Centralbanker bistår vanligtvis finansiella aktörer med lån under dagen, s.k. intradagslån. Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning. 23 Se avsnitt 22.3 för en närmare beskrivning av centralbankens roll när sådana situationer uppkommer. 24 Se avsnitt 7.4.4.

4.4.1. Centralbankens roll i normala tider och i kristider

En naturlig följd av att tillhandahålla slutliga betalningsmedel är att en centralbank upprätthåller ett centralt system för betalningsavveckling. Detta system utgör navet i betalningssystemet och bidrar till att nå målen om hög, stabil och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Systemet måste fungera i både normala tider och i kristider.

Som noterades i avsnitt 4.3.2 använder centralbanken i normala tider det centrala betalningssystemet för att se till att betalningar banker emellan fungerar smidigt, bl.a. genom att bistå med lån över dagen till banker och andra kreditinstitut.25 Det kan också noteras att deltagare har konton i det centrala betalningssystemet och centralbanken använder räntan på dessa konton för att påverka korta marknadsräntor i enlighet med penningpolitiska beslut om s.k. styrräntor. På så sätt är det centrala betalningssystemet en integrerad del i centralbankens penningpolitiska styrsystem.26 En ytterligare uppgift i normala tider är att kontinuerligt säkerställa att driftstörningar undviks då de kan få allvarliga konsekvenser för samhällsekonomin. Vidare används detta system i orostider för att ge krediter vilket framgår i avsnitt 4.6 där den grundläggande uppgiften att ”agera sista låneinstans” diskuteras.

4.4.2. Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar

Uppgiften att tillhandahålla ett centralt system för betalningsavveckling regleras i 6 kap. 7 § i riksbankslagen. Förslag på utformning av denna uppgift i den nya riksbankslagen behandlas i avsnitt 21.2.

Det finns relaterade uppgifter till uppgiften att tillhandahålla ett centralt system för betalningsavveckling inom ramen för kommitténs frågeställningar. Det gäller uppgifter som är kopplade till Riksbankens roll i att säkerställa att även andra delar i den finansiella infrastrukturen fungerar säkert och effektivt, exempelvis reglering och övervakning. Till skillnad från att driva ett centralt betalningssystem har en centralbank inte på samma sätt unika egenskaper inom dessa

25 Se Bertsch och Molin (2016). 26 Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning.

områden.27 I praktiken har också s.k. tillsynsmyndigheter (Finansinspektionen i Sverige) ett stort ansvar inom detta område, varför ytterligare uppgifter för en centralbank behöver koordineras med andra aktörer. Frågor om Riksbankens uppgifter för att säkerställa en säker och effektiv finansiell infrastruktur behandlas i kapitel 21.

4.5. Stabilisera betalningsmedlets värde

Förutom att vara sedelutgivare förknippas centralbanker kanske framför allt med rollen att påverka betalningsmedlets värde med hjälp av olika instrument. ”Ska Riksbanken höja eller sänka räntan för att påverka inflationstakten?” är en vanligt förekommande diskussion i medier och bland ekonomer. Men vad bör egentligen läggas i denna funktion som en grundläggande uppgift?28

Inledningsvis kan konstateras att från den grundläggande uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel ovan (avsnitt 4.3) följer den grundläggande uppgiften att stabilisera dess värde. Först bör noteras att för att betalningsmedel ska fylla funktionen som

värdebevarare (se avsnitt 4.2) bör det vara ett mål för centralbanken

att undvika stora och oförutsedda variationer i betalningsmedlens värde – därav den valda benämningen av uppgiften: stabilisera betalningsmedlets värde. Med denna uppgift avses att centralbanken, som ensam utgivare av slutliga betalningsmedel, kan bestämma villkoren för de finansiella aktörernas tillgång till dessa.29 I praktiken styr moderna centralbanker räntan på lån (eller insättningar) av centralbankspengar, vilket påverkar andra räntor och, via olika kanaler, utvecklingen av betalningsmedlets värde.30 De instrument som kan

27 Uppgifter som rör reglering, tillsyn och övervakning nämns ibland som grundläggande av forskare, se Blinder (2008) och Goodhart (2010). Skillnaden mellan länder är stora och historiskt har centralbanker från tid till annan, inklusive Riksbanken, haft sådana uppgifter; se kapitel 5. 28 En vanlig benämning av denna uppgift i litteraturen är ”att bedriva penningpolitik”. Vilka åtgärder som bör definieras inom ramen för ”penningpolitik” är dock en relativt komplicerad fråga, se avsnitt 14.2 för en diskussion samt avsnitt 18.11 för de penningpolitiska befogenheter som föreslås i den nya lagen. 29 Se t.ex. Reis (2013). 30 Se avsnitten 14.5.2 och 14.5.3 för en beskrivning av den penningpolitiska transmissionsmekanismen samt implementering av s.k. räntestyrning.

användas i detta syfte är unika för centralbanken och därför är en grundläggande uppgift att stabilisera betalningsmedlets värde.31

Det kan noteras att denna grundläggande uppgift innefattar att ta hänsyn till hur olika faktorer, såsom den realekonomiska utvecklingen, påverkar prisutvecklingen. I den grundläggande uppgiften ingår dock inte att ta hänsyn till dessa eller andra faktorer utöver den påverkan som sker via prisutvecklingen. Det innebär att denna grundläggande uppgift endast motiverar att ”betalningsmedlets värde” ingår i centralbankens målfunktion. Inte heller ingår hur den allmänna prisnivån ska utvecklas, bara att centralbanken har en unika förutsättningar att påverka den.

4.5.1. Centralbankens roll i normala tider och i kristider

Det är väl etablerat att en den grundläggande uppgiften att stabilisera betalningsmedlets värde främjar ekonomisk stabilitet och effektivitet – både i normala tider och i kristider. En hög och varierande inflation medför samhällsekonomiska kostnader, medan fallande priser – deflation – kan leda till mycket allvarliga makroekonomiska konsekvenser.32

Det senaste decenniet har visat på att de åtgärder en centralbank vidtar för att stabilisera betalningsmedlets värde kan variera betydligt beroende på den ekonomiska situation som föreligger. I tillämpningen av den nuvarande penningpolitiska regimen fram till finanskrisens utbrott användes i princip uteslutande s.k. räntestyrning för att uppnå prisstabilitet. Under decenniet som följde efter finanskrisen sänktes styrräntorna till nivåer (ibland negativa som i Sverige) där de bedömdes inte kunna sänkas mer (ett s.k. räntegolv nåddes). Samtidigt bedömde centralbankerna att ekonomierna behövde mer stimulans bl.a. för att undvika för låg inflation eller t.o.m. deflation. Centralbankerna kompletterade då räntestyrningen med s.k. kvanti-

31 Under delar av 1970- och 1980-talen försökte vissa centralbanker stabilisera betalningsmedlets värde genom s.k. kvantitetsstyrning. Det innebar att affärsbankerna behövde placera centralbankspengar hos centralbanken i relation till storleken på sin utlåning till hushåll och företag (s.k. kassakrav). Genom att antingen variera mängden centralbankspengar eller kassakravet kunde centralbanken bestämma den maximala storleken på affärsbankernas utlåning. Denna strategi övergavs dock på grund av praktiska svårigheter (se avsnitt 5.2.4). 32 Se avsnitt 15.3.5 för en beskrivning.

tativa lättnader vilket innebär att de köpte tillgångar i syfte att påverka marknadsräntor, framför allt på längre sikt.33

4.5.2. Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar

I 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen anges att Riksbanken ska ”upprätthålla ett fast penningvärde”. Vidare anges i 6 kap. 5 § samma lag vilka huvudsakliga befogenheter Riksbanken har inom penningpolitiken. Analys av och förslag på utformning av Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter inom ramen för penningpolitiken framgår i kapitlen 14–18.

Som framgick ovan rymmer den grundläggande uppgiften att stabilisera betalningsmedlens värde. Kommittén har dock flera frågor att ta ställning till som handlar om hur och under vilka förutsättningar Riksbanken ska utföra denna grundläggande uppgift:

  • Vem (regering/riksdag eller Riksbanken) ska bestämma målet beträffande hur värdet av betalningsmedlet utvecklas? I dag föreskriver riksbankslagen att Riksbanken ska ”upprätthålla ett fast penningvärde” medan Riksbanken själv bestämmer hur det ska preciseras, bl.a. vad gäller utvecklingstakt och mått.34
  • Vilken eventuell hänsyn ska tas till den realekonomiska utvecklingen (utöver de effekter den har på prisutvecklingen) och ska denna hänsyn i så fall lagfästas?35
  • Vilka andra eventuella andra hänsyn ska Riksbanken ta? I direktiven nämns följande områden: tillgångspriser, inkomstfördelning, finansiella marknader, statsskuldsförvaltningen, Riksbankens balansräkning och de offentliga finanserna.36
  • Vilka befogenheter ska Riksbanken ha för att uppnå penningpolitiska mål?37

33 Vissa centralbanker började med kvantitativa lättnader innan räntegolvet nåddes. Se vidare avsnitten 6.3.2 samt 18.5–18.9. 34 Riksbankens fullmäktige bestämde att den målsatta ökningstakten i KPI skulle vara 2 procent per år när regimen infördes 1993. Den enda förändring som Riksbanken beslutat om sedan dess är byte av inflationsmått till KPIF i september 2017. 35 Se kapitel 16. 36 Se avsnitt 18.10. Beträffande hänsyn till tillgångspriser inom ramen för penningpolitiken; se kapitel 17. 37 Se kapitel 18.

4.6. Agera sista låneinstans

Genom uppgiften att ge ut betalningsmedel som bankerna använder sinsemellan har centralbanken unika förutsättningar att vara ”bankernas bank” och ge lån till finansiella aktörer som har akut brist på betalningsmedel. Den engelska benämningen på denna företeelse är sannolikt mest känd – lender of last resort – och kan på svenska översättas till att agera sista låneinstans. Att agera som sista låneinstans kan både avse sådana stöd som tillhandahålls till många aktörer (s.k.

generellt likviditetsstöd) och sådana som endast ges till en enskild

aktör (s.k. nödkrediter).38 Denna funktion har vissa centralbanker ansvarat för ända sedan slutet av 1800-talet, i Sverige sedan 1899.

En grundläggande fråga är dock varför staten, via centralbanken, behöver vara beredd att bistå just finansbranschen med stöd. Företag i andra branscher kan inte på motsvarande sätt räkna med finansieringsstöd.39 I detta avsnitt diskuteras därför först den bakomliggande orsaken till varför likviditetsstöd från centralbanken kan behövas i kristider.40

4.6.1. Likviditetsrisker i bankverksamhet

Uppgiften att ge likviditetsstöd i kris genom att agera sista låneinstans har sitt ursprung i en viktig funktion i det finansiella systemet som sköts av institutioner som kallas banker. Inom bankverksamhet sker kreditgivning via s.k. löptidsomvandling, vilket innebär att banker omvandlar inlåning med kort löptid till utlåning med lång löptid.41 Ett annat begrepp för denna verksamhet är fractional banking som syftar på att banker och andra kreditinstitut endast har en begränsad andel, en fraktion, likvida medel tillgängliga i förhållande till sin inlåning. Löptidsomvandlingen fyller en fundamental funktion i samhällsekonomin genom att bl.a. underlätta investeringar och om-

38 Se t.ex. Bertsch och Molin (2016), BIS (2014), IMF (2018) och Praet (ECB, 2016). Se vidare kapitel 22 och kapitel 23 för analys av generella stöd respektive nödkrediter. 39 Den syn som innebär att staten ej bör ge denna typ av stöd till finansiella aktörer brukar benämnas free banking. Se Goodhart (1988) för en historisk diskussion kring detta synsätt. 40 De likviditetsstöd som avses här särskiljs från den dagliga likviditetshanteringen i normala tider vilken används för att främja betalningssystemets effektivitet samt för att stabilisera betalningsmedlets värde. Se kapitel 25 och referenser däri för en beskrivning av olika typer av likviditetsrelaterade åtgärder som centralbanker kan vidta. 41 Detta behöver dock inte ske genom att banker först måste ”samla ihop” inlåning för att sedan lånas ut. När banker och andra kreditinstitut beviljar lån skapas nya elektroniska pengar (affärsbankpengar, se avsnitt 4.3), som simultant ökar inlåningen i banksystemet.

fördelning av konsumtion över tid. Staten har därför intresse av att säkerställa att samhällsekonomin kan dra nytta av denna funktions fulla potential.

En beskrivning av rådande förhållande är att det finns ett kontrakt mellan staten (här företrädd av centralbanken) och bankerna där centralbanken tillhandahåller system för central slutlig avveckling i centralbankspengar till villkor som centralbanken bestämmer. Det är nödvändigt för att lösa ett marknadsmisslyckande där bankerna inte klarar av att på egen hand koordinera likviditetsstöd till banker i likviditetskris.42 I det kontraktet ingår att bankerna får rätten att skapa bankpengar, i utbyte mot att de underordnar sig offentlig tillsyn och lagar som reglerar bankverksamhet, bl.a. kapitalkrav. Det finns dock i bankers affärsmodell kvarstående risker som om de materialiseras kan innebära stora kostnader för samhällsekonomin.43 Den globala finanskrisen 2008 och dess återverkningar är ett exempel på detta. Givet skillnaderna i löptid på en banks skulder och tillgångar räcker misstro mot dess betalningsförmåga för att utlösa en kris för banken. Medlen förs vanligen till andra banker, men om de också är osäkra på bankens betalningsförmåga (eller vill försäkra sig om att de själva har likvida medel tillgängliga om oron sprider sig), måste banken få stöd utifrån. Här har centralbanken en roll att vara beredd att stötta banker som får finansieringsproblem trots att de uppfyller de krav som ställs för att de ska få fortsätta bedriva bankverksamhet.44

Om för många på samma gång vill ta ut sin inlåning hos en bank (s.k. uttagsanstormning) kan den inte möta denna efterfrågan eftersom deras tillgångar är bundna i långfristig utlåning och därmed är illikvida.

Ett ännu värre scenario innefattar att finansiella aktörer, som framhölls i avsnitt 4.4, allmänt slutar låna ut till varandra eftersom de kan misstro motpartens betalningsförmåga eller vara oroliga för sin egen finansiering. I tider av marknadsoro kan det därför uppstå brist på likviditet då vissa aktörer med överskott inte vill låna ut till aktörer med underskott. Det kan, men behöver inte, vara kopplat till att en eller flera aktörer har grundläggande problem med sin verksamhet. Det uppstår då brist på likvida medel även för aktörer som

42 Se avsnitt 22.3. 43 Alternativt uttryckt finns flera orsaker till att kreditverksamhet har en inneboende insta-

bilitet, se t.ex. Goodhart (1991) och Tucker (2016).

44 Detta brukar kallas nödkrediter, en funktion som kommittén behandlar i kapitel 23.

inte har mer fundamentala ekonomiska problem, vilket kan betraktas som ett mer generellt marknadsmisslyckande vilket snabbt kan få allvarliga följder för samhällsekonomin. I sin yttersta förlängning kan ett sådant scenario innefatta att allmänheten förlorar förtroendet för hela banksystemet och börjar begära att få ut sedlar. Eftersom centralbanken har getts den grundläggande uppgiften att tillhandahålla betalningsmedel till finansiella aktörer kan de snabbt, och i obegränsad utsträckning, bistå med dessa likvida medel vid behov.45

Centralbanken kan även bistå med sedlar, men i en modern ekonomi är det i praktiken otänkbart att låta en kris gå så långt att inlåning i stor utsträckning ersätts av sedlar. Dels vore skadeverkningarna på samhällsekonomin utomordentligt allvarliga, dels finns det inte så stora mängder upptryckta sedlar att tillgå.

Staten kan också behöva använda flera verktyg (utöver de unika verktyg centralbanken förfogar över) för att kunna hantera finansiella kriser, i första hand resolution.46 Därtill behövs, som framgår ovan, andra styrmedel i normala tider för att bankverksamhet ska bidra till en lämplig balans mellan finansiell stabilitet och effektivitet. Exempel på sådana statliga styrmedel är regleringar, tillsyn och avgifter.

4.6.2. Centralbankens roll i normala tider och i kristider

Bristen på likviditet kan alltså lösas av en centralbank som har tilldelats funktionen att vara bankernas bank och därmed kunna bistå finansiella aktörer med in- och utlåningsmöjligheter. I orostider kan centralbanker, snabbt och i obegränsad mängd, bistå med centralbankspengar och därmed lösa den brist på likviditet som uppstått. Att i tider av oro erbjuda krediter i det egna betalningsmedlet är därför en grundläggande uppgift för centralbanken och förekommer i princip utan undantag när centralbankers huvuduppgifter diskuteras.47

Likviditetsstöd – generellt eller i form av nödkrediter till enskilda institut – är dock inte alltid oproblematiskt då det kan innebära att

45 Se kapitel 22. 46 Resolution är ett särskilt förfarande för avveckling eller rekonstruktion av systemviktiga finansiella företag. Se avsnitt 8.2.3 för en beskrivning. 47 Att mot säkerheter ge kortsiktiga lån till finansiella aktörer (dvs. bistå med likviditet) ska inte förväxlas med kapitaltillskott. Att tillskjuta kapital till en finansiell aktör är inte en centralbanksuppgift. Det ansvarar i förekommande fall regeringen för med hjälp av sina myndigheter.

centralbanken övertar risker som kan bli finansiellt kostsamma. Därför kräver centralbanken säkerheter för att ge krediter, ibland med en förhöjd räntesats och/eller värderingsavdrag för att kompensera för risken.

Krishantering förutsätter också ett nära samarbete mellan centralbanken och andra myndigheter. I likviditetsfrågor är samarbete med Finansinspektionen viktigt eftersom Finansinspektionen har tillsyn över bankernas likviditetshantering och god likviditetsplanering är viktigt både för att förhindra att banker får problem och för att underlätta hanteringen av dem när de uppkommer. Riksbanken behöver också samarbeta med Riksgäldskontoret i egenskap av resolutionsmyndighet för att vid behov ge likviditetsstöd till ett företag i resolution. Till detta kommer att regeringens godkännande behövs innan Riksgäldskontoret fattar vissa beslut om resolution.48

Likviditetsstöd i kristider kan, ibland tillsammans med andra statliga åtgärder, vara avgörande för att en störning inte ska utvecklas till en kris som sprider sig i det finansiella systemet och leder till stora negativa samhällsekonomiska effekter. Denna funktion är därför central för den finansiella stabiliteten och därmed den samhällsekonomiska utvecklingen. Eftersom en finansiell kris även kan ge varaktigt negativa effekter på produktion och sysselsättning kan likviditetsstöd som förhindrar en djup och långvarig lågkonjunktur även bidra till långsiktigt högre produktion och sysselsättning.

4.6.3. Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar

Begreppet ”generellt likviditetsstöd” finns inte i nuvarande lagstiftning. Nödkrediter behandlas i 6 kap. 8 § i riksbankslagen. Förslag på former för generella likviditetsstöd behandlas i kapitel 22. Nödkrediter utanför och i resolution behandlas i kapitel 23.

Den grundläggande uppgiften att agera sista låneinstans berör kommitténs övergripande frågeställning kring Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet. Följande delfrågor inom detta område nämns i kommitténs direktiv:49

48 Se kapitlen 24 och 25 beträffande frågor om samarbete mellan myndigheter i frågor som rör finansiell stabilitet. 49 Frågorna som rör Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet behandlas i kapitlen 20–24.

  • Om Riksbankens möjligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag bör utvidgas och om eventuella förluster som dessa krediter ger upphov till ska garanteras av staten.
  • Hur det nya krishanteringsramverket påverkar Riksbankens möjligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag.
  • Hur likviditetsstöd till enskilda finansiella företag ska samordnas mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken så att Riksgäldskontorets uppdrag som resolutionsmyndighet kan utföras på ett ändamålsenligt sätt.
  • Om Riksbankens möjligheter att ge likviditetsstöd, vilket i dag endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas.

Därtill kan noteras att en relaterad uppgift till att ge likviditetsstöd i kronor är att ge likviditetsstöd i utländsk valuta. En centralbank kan inte i obegränsad mängd ge stöd i utländsk valuta eftersom centralbanken inte är utgivare av utländsk valuta. Den utländska valutan måste i stället förvärvas genom köp eller lån vilket, utöver centralbanken, också kan genomföras av andra statliga aktörer. Därför är likviditetsstöd i utländsk valuta inte att betrakta som en grundläggande uppgift. Däremot skulle centralbanken kunna anses bäst lämpad att utföra uppgiften givet att en sådan funktion bedöms behövas. Dels förvaltar centralbanken (bl.a. inom EU-systemet) landets valutareserv, dels kan centralbanker i vissa fall låna valutor av varandra för att ge extra resurser till likviditetsstöd i utländsk valuta. Likviditetsstöd i utländsk valuta analyseras i avsnitt 22.7.2. I kapitel 30 behandlar kommittén angränsande frågeställningar om behovet av en valutareserv samt beslutsformerna för när storleken ska förändras. Slutligen, i kapitel 31, behandlar kommittén frågor som berör valutaåterköpsavtal och då bl.a. förutsättningar för när Riksbanken ska bistå andra centralbanker med utländsk valuta.

4.7. Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: Med grundläggande uppgifter avses

sådana som en centralbank har unika förutsättningar att utföra. Kommittén bedömer att en centralbank, och därmed Riksbanken, har följande fyra grundläggande uppgifter:

1. tillhanda hålla slutliga betalningsmedel

2. upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling

3. stabilisera betalningsmedlets värde

4. agera sista låneinstans.

Termen ”grundläggande” innebär inte att dessa uppgifter med nödvändighet vare sig är viktigast eller att de bör utföras oberoende av inflytande från det politiska systemet. Som framgått i kapitlet finns i kommittédirektiven flera frågeställningar som berör vilka relaterade uppgifter Riksbanken bör ha.

4.8. Referenser

BIS (2014), ”Re-thinking lender of last resort”, BIS papers nr 79,

september, Bank of International Settlements. Bean, C. (2017), Central banking after the great recession, Wincott

Lecture, november. Bertsch, C. och J. Molin (2016), ”Revisiting the role of central banks

as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och

valutapolitik, 2016:2, s. 89–158, Riksbanken.

Blinder, A. (2008), ”Commentary: Central banks and financial

crisis”, Proceedings Jackson Hole, s. 635–646. Goodhart, C. A. E. (1988), The evolution of central banks, London:

MIT Press. Goodhart, C. A. E. (1991), ”Are central banks necessary?”, i Un-

regulated banking: Chaos or order?, Capie, F. och G. E. Wood

(reds.), London: Palgrave Macmillan. Goodhart, C. A. E. (2005), ”The future of central banking”, Special

paper nr 162, LSE Financial Markets Group, september.

Goodhart, C. A. E. (2010), ”The changing role of central banks”,

BIS Working paper nr 326, Bank for International Settlements.

IMF (2018), ”Euro area policies. Financial sector assessment pro-

gram. Technical note – systemic liquidity management”, IMF

Country report nr 18/229, juli, Internationella valutafonden.

Mcleay, M., A. Radia och R. Thomas (2014), ”Money in the modern

economy: an introduction”, Quarterly Bulletin Q1, Bank of England. Mcleay, M., A. Radia och R. Thomas (2015), ”Money creation in the

modern economy”, Quarterly Bulletin Q1, Bank of England. Praet, P. (2016), The European Central Bank and its role as lender of last

resort during the crisis, tal, 10 februari, Europeiska centralbanken.

Reis, R. (2013), ”Central bank design”, Journal of Economic Perspec-

tives, vol 27, nr 4, s. 17–44.

Reis, R. (2019), ”Can the central bank alleviate fiscal burdens?”, i

The Oxford Handbook of Economics of Central Banking, D. Mayes,

P. Siklos och J-E. Strum (reds.), New York: Oxford University Press.

Riksbanken (2014), ”Riksbankens penningpolitiska styrsystem – en

översyn”, Riksbanksstudier, mars. Rule, G. (2015), ”Understanding the central bank balance sheet”,

Handbook nr 32, Bank of England.

SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter. Tucker, P. (2016), ”How can central banks deliver credible commit-

ment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 Cochrane, J. och J. Taylor (reds.) Central bank governance and oversight re-

form, Stanford: Hoover Institution Press.

5. Centralbanker 1668–1979: En ekonomisk-historisk bakgrund

5.1. Inledning

I detta kapitel ges en kort ekonomisk-historisk bakgrund till centralbanker och hur de grundläggande uppgifter som beskrivs i föregående kapitel växte fram, både internationellt och i Sverige. Därutöver ges en översiktlig beskrivning av olika penningpolitiska regimer som har praktiserats, vilka uppgifter och instrument centralbanker har tilldelats samt hur förhållandet till regeringar och parlament1 har sett ut genom åren. Kommitténs direktiv rymmer frågeställningar som berör samtliga dessa områden. Kapitlet syftar till att ge en översiktlig ekonomisk-historisk introduktion.

Bakgrundsbeskrivningen i detta kapitel startar 1668 då Riksbanken grundades och sträcker sig till 1979. I nästa kapitel beskrivs utvecklingen de senaste 40 åren, 1980–2019. Den exakta brytpunkten är i viss mån godtycklig. Den syftar till att avspegla startpunkten för implementeringen av ekonomiska idéer vilka lanserades i slutet av 1960-talet. Tillsammans med forskning och praktik under 1970- och 1980-talen la dessa grunden för de förändringar i många länders lagstiftning beträffande prisstabilitet och oberoende som gjordes under 1990- och 2000-talen.2 Det gäller bl.a. den svenska lagstiftningen där riksbankslagen ändrades 1999 och bl.a. mål om ett fast penningvärde samt oberoende inom penningpolitiken lades fast. Där-

1 Eftersom centralbanken är en del av staten används inte benämningen staten när centralbankens relation till det politiska systemet diskuteras. I stället används regering och riksdag/parlament och den politiska makten/det politiska systemet synonymt i detta syfte. 2 Den praktiska tillämpningen av de nya idéerna kan sägas ha inletts i oktober 1979 då Federal Reserve, med den nyvalde ordföranden Paul Volcker i spetsen, konsekvent började bekämpa den höga inflationen i USA. Därav valet av 1980 som brytpunkt, se Goodhart (2005) för en diskussion.

utöver är det senaste decenniet av särskild betydelse eftersom den globala finanskrisens effekter, de åtgärder som världens centralbanker då vidtog samt de institutionella förändringar som skedde, utgör viktiga skäl till varför Sverige, likt flera andra länder, har beslutat om en översyn av befintlig lagstiftning och befintliga ramverk.

5.1.1. Avgränsningar och disposition

Beskrivningen i detta kapitel är alltså översiktlig och syftar endast till att från ett ekonomisk-historiskt perspektiv introducera läsaren till utvecklingen av centralbankers verksamhet. Kapitlet innehåller därmed ingen detaljerad analys om olika teoriers framväxt och historiska tillämpning. Det har beskrivits tidigare både internationellt och i Sverige. I kapitlet refereras löpande till fördjupande studier och litteraturöversikter. Som noteras i kapitlet finns beröringspunkter mellan historiska idéer och erfarenheter, däribland flera med svenskt ursprung, och några av kommitténs frågeställningar.

I likhet med det tillvägagångssätt som andra länder har använt när de under senare år har utrett sina centralbankers verksamhet tar kommittén avstamp i de senaste decenniernas forskning och erfarenheter när kommitténs frågeställningar besvaras i betänkandets fördjupande kapitel.3 Det innebär att kommitténs förslag baseras på gällande ekonomiska, internationella och rättsliga förhållanden samtidigt som relevanta historiska erfarenheter beaktas i den mån de ingår i nutida analysramar.

Kapitlet består av två avsnitt – ett som behandlar den internationella utvecklingen (avsnitt 5.2) och ett som behandlar Riksbankens utveckling (avsnitt 5.3).

3 Se bl.a. Bank of Canada (2016), HM Treasury (2013, Storbritannien), Independent Expert Advisory Panel Report (2018, Nya Zeeland) och NOU 2017:13 (Norge).

5.2. Internationell utveckling 4

5.2.1. Bakgrund

Det finns flera skäl till att det ekonomiska och finansiella systemet har en inneboende instabilitet.5 Historien har visat att detta kommer till uttryck genom bl.a. hyperinflation, depressioner, stora finansiella kriser och kraftiga växelkursrörelser från tid till annan. Centralbankers utveckling kan, liksom många andra företeelser i samhället, liknas vid en evolutionär process där behov, idéer, praktik och misslyckanden bidrar till nya kunskaper och lösningar. Denna process pågår i högsta grad än i dag. Den globala finanskrisen, som inleddes hösten 2008, har inneburit omprövningar av centralbankers verksamhet.6

Centralbanker i sin moderna form började växa fram under 1800talet. Då fick centralbankerna sedelutgivningsmonopol och ansvar för att vara s.k. sista låneinstans, dvs. ge likviditetsstöd i kris (eng.

lender of last resort). Mycket har hänt inom centralbankernas verk-

samhetsområde sedan dess. Samtidigt är grunden densamma. Sedan Riksbanken på 1890-talet fick ansvar för samtliga fyra grundläggande uppgifter som beskrevs i det föregående kapitlet har dessa bestått. Samma sak gäller många andra centralbanker världen över. Medan de grundläggande uppgifterna har bestått så har flera andra förändringar skett. Utvecklingen har dock inte haft en riktning – tvärtom. Inom flera områden har pendeln hunnit svänga fram och tillbaka och sedan fram igen.

Gemensamt för centralbanker är att de genom historien både verkat för att stabilisera ekonomin och för att ekonomin ska fungera

effektivt. I många fall förstärker stabilitet och effektivitet varandra,

men motsättningar kan förekomma. En mycket hårt reglerad ekonomi kan vara stabil men kan t.ex. innebära en allt för stram kreditgivning som hämmar tillväxten och effektiviteten i samhällsekonomin. När det gäller målet effektivitet så har centralbankernas bidrag framför allt varit relaterade till de grundläggande uppgifterna att tillhandahålla allmänt accepterade betalningsmedel, upprätthålla ett centralt betalningssystem och verka för en effektiv och säker finan-

4 Detta avsnitt baseras på beskrivningar av olika episoder i den historiska utvecklingen av Bordo (2017), Bordo och Siklos (2018), Capie m.fl. (1994), Fregert (2018), Goodhart (1988, 2005, 2010) och Jonung (2002). 5 Se avsnitt 7.4.4 och referenser däri. 6 Se avsnitt 6.3.

siell infrastruktur. Även när det gäller stabilitet har centralbankernas bidrag varit relaterade till de grundläggande uppgifterna och då särskilt att stabilisera betalningsmedlets värde och agera sista låneinstans.

Vidare har synen på vad som bör stabiliseras varierat mellan stabila priser7, ett stabilt finansiellt system och en stabil makroekonomisk utveckling.8 Centralbanker har haft flera instrument till sitt förfogande, men vilka instrument som har bedömts lämpliga att använda har varierat över tid. Likaså har centralbankers relation till den

politiska makten varierat, ibland med stort, ibland med mindre, ope-

rationellt oberoende. Ekonomiska och politiska idéer har kommit och gått och ofta bidragit till de skiften som skett. Även de allmänekonomiska förutsättningarna har skiftat, t.ex. vad gäller ekonomins öppenhet mot omvärlden. Därutöver har de finansiella marknaderna utvecklats i stor utsträckning, likaså de tekniska förutsättningarna.

I detta avsnitt beskrivs kortfattat några centrala skeenden i den internationella utvecklingen av centralbankernas verksamhet under perioden 1668–1979. Beskrivningen struktureras kring följande delområden:

  • tillkomst och framväxt av grundläggande uppgifter
  • huvudsakliga mål
  • penningpolitiska regimer9
  • relation till den politiska makten.

5.2.2. Tillkomst och framväxt av grundläggande uppgifter

Alla länder har i grunden samma behov av grundläggande funktioner för att det finansiella systemet ska fungera väl. Även om det råder konsensus kring att centralbanker har vissa grundläggande uppgifter (se föregående kapitel) har det genom historien ända fram till i dag funnits åsiktsskillnader beträffande hur dessa uppgifter bör precise-

7 För att uppnå stabila priser har en stabil växelkurs ofta varit ett intermediärt mål, se vidare avsnitt 5.2.4. 8 Se Bordo och Siklos (2018). Som nämns ovan förstärker ofta åtgärder inom stabilitets- och effektivitetsområdet varandra. Exempelvis kan ökad stabilitet (vare sig det gäller stabilitet i priser, växelkurser, makroekonomi eller det finansiella systemet) bidra till ökad ekonomisk effektivitet. En hög effektivitet inom betal- och kreditsystemet kan i sin tur underlätta arbetet med att uppnå en stabil ekonomisk utveckling. 9 Denna term används synonymt till den engelska termen monetary regimes i litteraturen.

ras, vilka eventuella ytterligare uppgifter en centralbank bör ha samt i vilken utsträckning centralbanker ska fatta sina beslut utan inflytande från andra. Skillnader mellan länder framkommer redan inledningsvis när ett urval av centralbanker i olika länder jämförs. Som framgår i Tabell 5.1 varierar skälen till varför centralbanker grundades i ett urval av tio länder.10 Bland dessa kan följande nämnas:

  • vara statens bank
  • finansiera krig
  • värna penningvärdet
  • hantera bankkriser inklusive att agera som sista låneinstans
  • centralisera sedelutgivning.

Flera av de listade skälen ovan relaterar till varandra och kan hänföras till en insikt om att det finansiella systemet behövde stöd i en eller annan form. Finansiell instabilitet hade uppstått av olika skäl i olika länder, därav varierade skälen till att centralbanker grundades.

I flera länder fanns privata banker innan centralbankerna grundades. Även om de, via sin kreditverksamhet, fyllde en viktig funktion för den samhällsekonomiska utvecklingen innebar denna ordning även ett grundläggande problem. Problemet var bankernas risktagande och bristande täckning för insättarnas pengar. Som beskrivs i föregående kapitel är bankers huvudsakliga affärsidé att låna ut till långa löptider medan insättningarna är tillgängliga för uttag med kort varsel (s.k. löptidsomvandling). Fram till de första decennierna på 1900-talet var sedlar direkt utbytbara (konvertibla) till någonting värdefullt, vanligtvis mynt som innehöll ädla metaller.11 Det fanns dock en lockelse för banker att öka utlåningen utan att dess innehav av metaller förändrades. Det lade grunden till finansiella kriser. När insättarnas förtroende för bankerna minskade och många samtidigt krävde att deras insatta medel skulle bytas mot metaller kunde bankerna inte leverera det. Det fanns därför ett behov av en institution som kunde ge likviditet, dvs. agera som sista låneinstans. Denna institution skulle principiellt ha kunnat vara en stor affärsbank dit andra affärsbanker kunde vända sig när de behövde stöd. En bety-

10 Det bör noteras att moderna centralbanker, vilka fick ansvar för de fyra grundläggande uppgifterna i föregående kapitel, växte fram först under andra halvan av 1800-talet. 11 Capie m.fl. (1994).

dande nackdel med en sådan lösning är dock att den stora affärsbanken i skarpt läge har incitament att inte hjälpa till utan att i stället låta den behövande banken gå i konkurs – på så sätt skulle den stora banken bli av med en konkurrent!12

Som en grund fanns dessutom ofta ett växelkurssystem där ädla metaller spelade en avgörande roll, t.ex. guldmyntfoten. Ansvaret för att för statens räkning upprätthålla en fast kurs mot guldet låg på centralbanken. Här ställdes staten inför ett problem som likande bankernas: frestelsen att ge ut mer centralbankspengar än vad som motsvarade landets guldreserver i syfte att uppnå andra politiska mål, t.ex. att finansiera krig. Gång efter annan uppstod därigenom valutakriser.

12 Detta kan ses som ett s.k. marknadsmisslyckande som påkallar statlig inblandning. Det principiella problemet är det samma i dag då betalningsmedel utan uppbackning av någon värdefull metall används i stället för ett metallbaserat system.

Anm. * En mer korrekt beskrivning av orsakerna av Riksbankens tillkomst var behovet av en bank dels för kreditförmedling, dels för säker och effektiv betalningsförmedling. Se vidare avsnitt 5.3.1. Källa: Översättning av Bordo och Siklos (2018, Tabell 1). Återskapad med tillstånd av licensgivaren genom PLSclear. © Sveriges Riksbank 2018, publicerad av Cambridge University Press.

Det växte successivt fram en insikt om att samhällsekonomin var betjänt av en, och endast en, (statlig) aktör som var utgivare av s.k. slutliga betalningsmedel13 samt att denna aktör vid behov kunde låna ut betalningsmedel till banker och andra kreditinstitut. Fram till mitten av 1850-talet agerade flera av de institutioner som skulle utvecklas till moderna centralbanker i första hand som affärsbanker. Den kommersiella verksamheten avvecklades dock successivt och i början av 1900-talet var funktionen i de flesta länder i regel endast

13 Alternativa benämningar är centralbankspengar eller monetär bas (dvs. sedlar, mynt samt bankernas inlåning hos centralbanken, se föregående kapitel för en beskrivning). Den engelska termen som brukar användas är ultimate means of settlements vilket syftar på att transaktionen är settled (avgjord) när centralbankspengar har utbytts mellan två aktörer. Se t.ex. Rule (2015).

att vara centralbank. Eftersom de då inte konkurrerade om bankkunderna fick de ökat förtroende från affärsbankerna och accepterades av dessa som enda sedelutgivare och som den aktör som stod för likviditetsstöd.

Att relativt många nutida centralbanker formades i slutet av 1800talet berodde framför allt på att tänkandet kring vilka funktioner en centralbank skulle fylla formades vid den tiden och då främst baserat på arbeten av Henry Thornton och Walter Bagehot.14 Thornton utvecklade teorier för hur centralbanken, via sitt inflytande över penningmängd och ränta, kunde påverka den allmänna prisutvecklingen, dvs. det som sedan kom att vanligen benämnas som penningpolitik. Medan Thorntons arbete kom att uppskattas först cirka hundra år efter att det publicerades 1802 fick Bagehots arbete snabbt ett stort inflytande genom den bok han skrev 1874. Bagehots fokus var delvis ett annat än Thorntons, eftersom han betonade att en centralbank, på grund av det finansiella systemets inneboende instabilitet, ska motverka panik och verka för att bibehålla finansiell stabilitet. Centralbankens roll att agera sista låneinstans fann bred acceptans i slutet av 1800-talet (se Tabell 5.2).15 Flera svenska ekonomer, med Knut Wicksell i spetsen i slutet av 1800-talet, gjorde tidiga bidrag inom penningpolitisk teori av betydande vikt. Dessa påverkade såväl den teoretiska som den praktiska utvecklingen av penningpolitiken, både i Sverige och internationellt (se en fördjupningsruta i slutet av detta delavsnitt).

Centralbankens lagstadgade ansvar för utgivning av slutliga betalningsmedel och för att agera sista låneinstans förde med sig ytterligare uppgifter. Centralbanker höll ett stort lager med ädla metaller för att kunna upprätthålla en fast växelkurs inom ramen för den rådande guldmyntfoten. De kunde bl.a. därför vid behov ge lån till finansiella aktörer. Det blev naturligt för de finansiella aktörerna att inte själva hålla metaller utan i stället ha en fordran på centralbanken som vid behov kunde bytas mot metaller. Det innebar i sin tur att det blev naturligt att centralbanken ansvarade för ett centralt system för avveckling av betalningar mellan banker där bankernas innehav

14 Se Hetzel (1987) för en beskrivning av Henry Thorntons inflytande inklusive hans viktigaste verk, Thornton (1802), samt Capie m.fl. (1994) för en beskrivning av Walter Bagehots inflytande samt Bagehot (1873). 15 Redan då framfördes dock kritik att denna form av ”försäkring” kan leda till än större risktagande och därmed risk för allvarligare finansiella kriser (s.k. moralisk risk).

av metaller justerades. I den rollen ingick att vid behov ge lån till banker. Därför behövde centralbanken ha kontinuerlig övervakning av affärsbankernas balansräkningar. Det medförde i sin tur att centralbanker i många länder även fick ett visst ansvar för reglering och tillsyn av affärsbankerna.16 I länder där centralbanken inte fick denna uppgift bildades i stället särskilda myndigheter för banktillsyn. Till dem hör Sverige, där en myndighet för detta ändamål – Bankinspektionen – inrättades 1907.

Sammanfattningsvis kan noteras att de fyra grundläggande uppgifterna som utkristalliseras från denna historiska översikt – ge ut slutliga betalningsmedel, upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling, stabilisera betalningsmedlets värde samt agera sista låneinstans – sammanfaller med de grundläggande centralbanksuppgifter som härleddes från ett ekonomiskt perspektiv i föregående kapitel.

Källa: Översättning av Capie m.fl. (1994), Tabell 1.1, s. 6. Återskapad med tillstånd av licensgivaren genom PLSclear. © Cambridge University Press.

16 Reglering, tillsyn (att reglering följs) och övervakning definierades inte som en av de grundläggande uppgifterna i föregående kapitel. Dessa nämns dock ibland i samband med att centralbankers grundläggande uppgifter diskuteras, se Blinder (2008) och Goodhart (2010).

Betydande tidiga svenska bidrag inom penningpolitisk teori

Flera svenska ekonomer, med Knut Wicksell i spetsen, gjorde tidigt betydande bidrag inom penningpolitisk teori, vilket gav avtryck både i Sverige och internationellt. Flera av de idéer som fördes fram i slutet av 1800-talet och under 1900-talets första decennier är fortfarande aktuella i dag och har kopplingar till några av kommitténs frågeställningar. I denna fördjupningsruta noteras några centrala bidrag tillsammans med litteraturhänvisningar till fördjupande analyser.17

Knut Wicksell utvecklade under 1800-talets sista decennium en

teori för hur prisnivån bestäms i ekonomin. Flera av teorins viktigaste beståndsdelar – den s.k. naturliga räntan, centralbankernas räntestyrning och rörlig växelkurs – är fortfarande centrala ingredienser i modern penningpolitisk teori och praktik.18 Det gäller inte minst insikten att centralbanker genom sina styrräntor kan påverka marknadsräntor så att de blir lägre (högre) jämfört med den naturliga räntan och därigenom verka för en snabbare (långsammare) prisutveckling. Utifrån sin teori rekommenderade Wicksell en penningpolitisk norm där centralbanken skulle ha en konstant prisnivå19 som mål och där växelkursen skulle vara rörlig. Denna norm implementerades i praktiken under perioden 1931–1939 i Sverige och var den första i sitt slag i världen.20 I avsnitt 15.3.2 analyseras för- och nackdelar med olika penningpolitiska mål, däribland prisnivåmål som Knut Wicksell förordade.21

17 Som nämns i kapitlets inledning sker ingen detaljerad analys om tidiga teoriers framväxt och historiska tillämpning. För en översikt av bidrag från svenska ekonomer, se Jonung (red., 1993). 18 En sammanställning av Knut Wicksells teoretiska bidrag finns i Ström och Thalberg (reds., 1979). Se även Jonung (1977) för en beskrivning av Knut Wicksells bidrag inklusive dess tillämpning i penningpolitiken i Sverige under 1930-talet. 19 Wicksell menade dock att en på förhand bestämd ökning i prisnivån som ekonomins aktörer är medvetna om och därmed tar hänsyn till i sina ekonomiska beslut ger liknande utfall som en konstant prisnivå, se Siven (2001) och referenser däri. 20 I avsnitt 15.3.2 behandlas s.k. prisnivåmål inom ramen för kommitténs frågeställningar och där beskrivs de svenska erfarenheterna från 1930-talet i korthet i en fördjupningsruta. Se vidare Jonung (2002) och Berg och Jonung (1999). Regeringens beslut hade föregåtts av diskussioner med andra vid tiden framträdande svenska ekonomer, bland andra Gustav Cassel, David Davidson och Eli Heckscher. 21 Som framgår i det avsnittet kan ett prisnivåmål antingen baseras på stabila priser eller på att priserna utvecklas med en viss takt (t.ex. 2 procent per år). Det sistnämnda skiljer sig dock från ett inflationsmål eftersom avvikelser från ett prisnivåmål behöver ”tas igen” medan så inte är fallet vid ett inflationsmål.

Samtida med Wicksell var Gustav Cassel

22

och han betonade i

sina teorier en uppdelning av ekonomin i en real och en monetär del där penningpolitiken på lång sikt endast kunde påverka prisnivån, inte reala variabler såsom produktion och sysselsättning. Denna syn dominerar än i dag. Om och i så fall hur Riksbanken inom ramen för penningpolitiken bör ta realekonomisk hänsyn är en frågeställning som kommittén analyserar i kapitel 16.

Erik Lindahl publicerade sin avhandling 1919 och influerades

mycket av Knut Wicksell, som också var hans opponent. Under 1920- och 1930-talen publicerade han ett flertal arbeten om penningpolitikens mål och medel vilket gjorde bestående avtryck. Flera paralleller kan dras till nutida teori och praktik.23 Lindahl betonade betydelsen av att fastställa ett penningpolitiskt mål.24Penningpolitiken skulle enligt Lindahl med hjälp av räntestyrning minimera avvikelsen från det penningpolitiska målet och bedrivas på ett förutsägbart sätt. Det skulle i sin tur öka sannolikheten för ekonomins aktörer att forma korrekta förväntningar, vilket främjar penningpolitikens genomslag. Förväntningarnas betydelse för ekonomiska utfall i allmänhet och penningpolitik i synnerhet är något som fortfarande har en framträdande roll inom penningpolitiken – både vad gäller teori och praktik.25 Lindahls teoretiska bidrag influerade John Hicks vars arbeten inom bl.a. penningpolitisk jämviktsteori fick ett enormt internationellt genomslag under andra halvan av 1900-talet.26

Vidare förordade Lindahl att prisnivån skulle utvecklas som produktiviteten men med motsatt tecken, dvs. om produktiviteten stiger med 2 procent per år bör priserna falla lika mycket.

David Davidson var en annan svensk ekonom som verkade

under Lindahls tid som också förordade att prisnivån (med omvänt tecken) skulle utvecklas som produktivitetsutvecklingen.27Det innebär i praktiken ett nominell BNP-mål vilket också disku-

22 Se Carlson (1993) och referenser däri för en beskrivning av Gustav Cassels arbeten. 23 Se Siven (2001) för en översikt av Lindahls arbeten inom monetär teori. Se även Fregert (1993) beträffande Lindahls förslag på normer inom penningpolitiken. 24 Lindahl var en av författarna som 1955 föreslog att ”bevarandet av penningvärdet” skulle slås fast i grundlagen, se SOU 1955:43, s. 61. 25 Se vidare avsnitt 6.2.5. 26 Se Hicks (1939, 1985). 27 Davidsons argument var dock rättviseskäl medan Lindahls argument var stabiliseringspolitiskt (se Fregert och Jonung, 2005, kapitel 20).

terats utförligt efter den globala finanskrisen.28 Davidson fick tillsammans med Cassel och en annan framträdande ekonom, Eli

Heckscher, en central roll när Wicksells norm (se ovan) skulle

implementeras i praktiken.

5.2.3. Huvudsakliga mål

Som nämndes i inledningen till avsnitt 5.2 har centralbankernas verksamhet genom århundradena präglats av att bidra till både samhällsekonomisk stabilitet och effektivitet. När det gäller stabilitet har bedömningen av vad som huvudsakligen bör stabiliseras varierat över tid. Stabilitet inom följande tre områden var vägledande med olika betoning fram till 1980.29

1. Stabilitet i priser har historiskt varit ett vanligt förekommande fokus för centralbanker. Flera av dem bildades just för att bemästra hög inflation. Perioden med guldmyntfot 1873–1914 syftade till att uppnå stabilitet i priser genom att prisutvecklingen knöts till utvecklingen av värdet på guld.30 Den genomsnittliga prisökningstakten blev också låg, men variationen var hög och innefattade perioder med deflation och djupa ekonomiska nedgångar. Efter att inflationen hade varit både hög och volatil i samband med världskrigen hamnade prisökningarna återigen under kontroll efter andra världskriget fram till slutet av 1960-talet. Det uppnåddes bl.a. tack vare det fasta växelkurssystemet Bretton Woods (1945–1971) där den amerikanska dollarn knöts till guld och övriga deltagande länders valutor knöts till dollarn.31 Stabilitet i priser var dock inte den enda målvariabeln under efterkrigstiden utan den ekonomiska politiken var också inriktad på att främja produktion och sysselsättning (se punkt 3 nedan). Det var en orsak till att inflationen återigen blev hög och volatil i slutet av

28 Som framgår i avsnitt 15.3.7 är dock ett nominellt BNP-mål inte förenligt med unionsrätten och är därför inte ett realistiskt alternativ för Riksbanken. 29 Se Bordo och Siklos (2018), Capie m.fl. (1994) och Goodhart (2005). 30 Det övergripande målet var att länders valutor kunde konverteras till guld. Det skulle säkerställas genom att prisutvecklingen inom respektive land skulle följa utvecklingen av priset på guld. 31 Bretton Woods-systemet upphörde formellt 1973. År 1971 är dock det år som systemet i praktiken slutade att fungera eftersom USA då deklarerade att dollar inte längre kunde konverteras till guld.

Bretton Woods-perioden, något som fortsatte under hela 1970talet.32

2. Ett stabilt finansiellt system blev ett viktigt mål i slutet av 1800talet då moderna centralbanker växte fram. Som nämns ovan fick Walter Bagehots tankar kring centralbankers roll i att främja finansiell stabilitet ett stort inflytande. Det framgår inte minst av att två av de fyra grundläggande uppgifterna som lades fast i föregående kapitel – att upprätthålla ett centralt betalningssystem samt att agera som sista låneinstans till banker – har stor betydelse för det finansiella systemets stabilitet. Därutöver framhöll Bagehot att centralbanker skulle spräcka (eng. head off) bubblor i tillgångspriser för att förhindra att dessa skulle leda till instabilitet. Det rådande systemet visade sig dock inte kunna förhindra den finansiella instabilitet som uppkom under 1920- och 1930talen. Erfarenheterna från denna period var en orsak till att det i den ekonomiska politiken efter andra världskriget blev ett starkare fokus på att det finansiella systemet inte skulle fallera på det sätt som det tidigare gjort.33 Politikernas syn på det finansiella systemets roll under efterkrigstiden präglades också av den tidens ökade tro på statlig inblandning (”social ingenjörskonst”) vilket inom detta område innebar en stram reglering av de finansiella marknaderna, s.k. finansiell repression.34 Med finansiell repression avses att det finansiella systemet regleras så att marknadsmekanismer begränsas och kreditgivning i betydande utsträckning styrs av politiska organ i stället för banker. Denna regim kan ta sig lite olika uttryck men karaktäriserades under Bretton Woodperioden av att hålla räntorna låga, bl.a. för att minska statens lånekostnad. Dessutom reglerades kreditgivningen så att krediter allokerades till politiskt önskvärda områden och likviditetskraven

32 Det är viktigt att notera att ett instrument för att nå stabilitet i priser har genom åren varit att via olika arrangemang uppnå stabil växelkurs. Ibland har stabila växelkurser betraktats som ett mål i sig (se Goodhart, 2005). Sammantaget är det viktigt att betona att stabilitet i priser, växelkurser och i det finansiella systemet inte är oberoende av varandra utan hänger intimt samman. 33 Se Toniolo och White (2015) för en beskrivning. 34 Se t.ex. Bordo (2017), Reinhart m.fl. (2011) och Toniolo och White (2015). Det finns ingen riktigt bra svensk motsvarighet för detta begrepp utöver denna direktöversättning. Sammantaget benämner Toniolo och White (2016) denna politik för ”nationalisering av finansiella marknader” (s. 24). Jonung (1993, kapitel 13, s. 315) använder i detta sammanhang begreppet ”kreditpolitisk planhushållning” när han diskuterar relaterade åtgärder i Sverige under denna period, se vidare avsnitt 5.3.4.

på bankerna blev hårdare. Till detta ska läggas den valutareglering (kapitalkontroller) som infördes för att det fasta växelkurssystemet skulle fungera. I vissa länder fick centralbankerna i uppgift av sina regeringar att administrera dessa åtgärder. På grund av de omfattande regleringarna blev behovet av övervakning (från centralbanker och andra myndigheter) begränsat. Syftena med den finansiella repressionen var alltså flera men ett resultat av den samlade politiken blev att det finansiella systemet var stabilt under åren mellan den stora depressionen och 1970. Under denna period var det mycket få finansiella företag som fallerade.35 Efter Bretton Woods-eran tog utvecklingen av det finansiella systemet fart med fler tjänster och ökad internationalisering. De tidigare regelverken med kvantitativa kontroller på räntor och krediter kunde inte längre appliceras i denna nya miljö. Penningpolitiken började bedrivas med mer marknadsmässiga medel, inriktade på att påverka räntor på statspapper och andra tillgångar som handlades på värdepappersmarknader. Parallellt lades ett ökat fokus på att bankerna skulle ha tillräckligt med kapital för att bli motståndskraftiga. Kapitaltäckningskrav blev en central fråga för den s.k. Baselkommittén för banktillsyn. Den bildades 1974 och består för närvarande av centralbanker och tillsynsmyndigheter från 27 länder samt EU.36

3. Centralbanker började relativt sent med att explicit stabilisera den

makroekonomiska utvecklingen. Det började efter andra världs-

kriget och berodde bl.a. på det inflytande John Maynard Keynes teorier fick för tron på den ekonomiska politikens möjligheter.37De politiska målen om hög tillväxt i produktion och sysselsättning sattes före centralbankernas mål om prisstabilitet. Dessutom var den gängse uppfattningen att det gick att göra en avvägning mellan sysselsättning och inflation. De fasta växelkurserna bidrog tillsammans med valutaregleringar till att penningpolitiken spelade en mer undanskymd roll under decennierna efter andra

35 Goodhart (2005, s. 4) betonar att syftet inte var finansiell stabilitet: ”This [no bank failures] was not due to any exertion of effort by central banks to maintain systemic stability; instead, the controlled, constrained financial system was just a safe, but dull, place”. 36 De regleringar och tillsynsfrågor medlemmarna kommer överens om blir inte automatiskt bindande utan varje land måste själv besluta om införande. I praktiken har dock de överenskommelser som görs i Baselkommittén ett stort inflytande på utformningen av nationell lagstiftning och unionsrätten (se Niemeyer, 2016). 37 Keynes mest inflytelserika verk, The general theory of employment, interest and money, publicerades 1936.

världskriget. I stället användes finanspolitiken som det främsta medlet att uppnå en stabil makroekonomisk utveckling.

Sammanfattningsvis har pendeln svängt genom historien beträffande vad centralbankerna har fokuserat på när det gäller stabilisering. Prisstabilisering var centralt under guldmyntfoten men tonades ned både i samband med världskrigen och under åren i slutet av 1960talet samt under 1970-talet då andra mål prioriterades. Finansiell stabilitet var prioriterat under guldmyntfoten i och med centralbankernas nya uppgifter inom området men det förhindrade inte att ekonomiska och finansiella kriser uppkom både under och i nära anslutning till denna period. De omfattande statliga regleringarna av det finansiella systemet under Bretton Woods-perioden innebar att finansiella kriser undveks även om syftet främst var stabiliseringspolitiskt samt att styra allokeringen av krediter. Centralbankerna fick då flera uppgifter som gick utanför de grundläggande uppgifterna, t.ex. att via kvantitativa regleringar av räntor och krediter se till att krediter förmedlades till prioriterade ändamål. Det gäller även centralbankernas nya uppdrag att explicit främja tillväxt och sysselsättning.

Nästa kapitel behandlar perioden 1980–2019 och där framgår att pendeln har svängt igen inom flera av ovanstående områden. Stabila priser växte under denna senare period återigen fram som den centrala stabiliseringspolitiska uppgiften för centralbanker medan centralbankens roll i att förebygga instabilitet på finansiella marknader tonades ned. Den globala finanskrisen 2008 förde dock med sig en bred diskussion kring centralbankernas förebyggande och krishanterande roll beträffande stabilisering av finansiella marknader.

5.2.4. Penningpolitiska regimer

Centralbanker har alltså haft ambitionen att – med varierande betoning genom århundradena – uppnå stabilitet i priser på varor och tjänster. Därtill har de haft uppdrag inom finansiell stabilitet, inte minst under krisperioder. I syfte att belysa hur penningpolitiken har utformats genom åren är det ändamålsenligt att utgå ifrån olika s.k. penningpolitiska regimer. I Tabell 5.3 framgår hur fem penningpolitiska regimer har använts i tio länder, däribland Sverige, sedan början

av 1800-talet fram till nutid.38 Flera av dessa nämndes i beskrivningen ovan kring centralbankernas olika stabilitetsmål genom tiderna. De skiljer sig i första hand åt vad gäller vilket mellanliggande mål som vägleder penningpolitiken. Parallellt med de fem penningpolitiska regimerna har den svenska kronans värde i förhållande till guld respektive andra valutor justerats vilket framgår av Tabell 5.4.

1. Guldmyntfoten: Att koppla värdet på ett lands betalningsmedel till guld är den penningpolitiska regim som har varit i bruk under flest antal år.39 I Storbritannien varade regimen i över hundra år (1821–1931 med ett avbrott under perioden 191540–1924) och i Sverige i cirka femtio år (1873–1931 med ett avbrott under perioden 1915–1921). Som beskrivs ovan innebar guldmyntfoten att betalningsmedlet kunde växlas in (konverteras) mot guld och målet var därför att penningvärdet skulle följa värdet på guld. I denna regim fungerar således konverteringskursen mot guldet som ett mellanliggande mål. Förändringen i prisnivån blev också i genomsnitt liten – mellan minus en procent till plus en procent under perioden – men variationen var å andra sidan relativt stor.41För att uppnå en prisökningstakt i linje med guldets utveckling använde centralbankerna s.k. räntestyrning som huvudsakligt penningpolitiskt instrument.42 Vid guldmyntfotens slut innan första världskrigets början hade s.k. räntestyrning blivit standard. Under mellankrigstiden knöts kronan till det brittiska pundet för att under andra världskriget vara knuten till den amerikanska dollarn (se Tabell 5.4).

38 Se Bordo och Siklos (2018). Det finns alternativa indelningar i litteraturen. I en analys av stabiliseringspolitikens utveckling delar Jonung (2002, s. 177–193) in den internationella utvecklingen i sex perioder baserat på det internationella växelkurssystemet: guldmyntfoten (1881–1913), första världskriget (1914–1919), mellankrigstiden (1920–1938), andra världskriget (1939–1946), Bretton-Woods-perioden (1947–1971) samt nuvarande period med flytande växelkurser (1972–). Den svenska utvecklingen beskrivs vidare i avsnitt 5.3. 39 Guldmyntfoten föregicks även av andra metallbaserade regimer där bl.a. silver och koppar användes som värdebevarare, se Eagleton och Williams (1997). 40 Som framgår av Jonungs (2002) detaljerade kronologi, återgiven i Tabell 5.4, upphävdes kravet på konvertibilitet till guld i augusti 1914. 41 Se genomsnittlig procentuell utveckling av prisnivån samt standardavvikelser i Tabell 5.3. 42 Se Capie m.fl. (1994). Med räntestyrning avses att centralbanker via olika åtgärder vill påverka nivån på den korta marknadsräntan, se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning. Under guldmyntfoten användes både styrräntor och s.k. öppna marknadsoperationer i räntestyrningen. Utöver räntestyrning användes interventioner i begränsad omfattning där centralbanker lånade guld av varandra i syfte att stabilisera räntorna i det internationella monetära systemet.

2. Bretton Woods: Efter andra världskriget sökte världens länder efter en ny penningpolitisk regim som, likt guldmyntfoten, kunde vara ett övergripande medel för att generera prisstabilitet via stabila växelkurser. Bretton Woods-systemet bildades 1945. Efter en revalvering på 14,3 procent mot dollarn 1946 och en devalvering mot dollarn på 30,5 procent 1949 blev Sverige medlem i Bretton Woods 1951 till kursen 5,17 kronor per dollar (se Tabell 5.4). I stället för konvertibilitet mot guld innebar denna penningpolitiska regim alltså att valutorna för de länder som var medlemmar kunde växlas (konverteras) till en fastlagd kurs relativt dollarn. För dessa länder var alltså växelkursen mot dollarn det mellanliggande målet. Dollarn, i sin tur, hade en fast konverteringskurs mot guldet. Som beskrivs ovan präglades Bretton Woods-perioden av omfattande ränte- och kvantitetsregleringar inom kreditverksamhet. Därutöver var valutareglering ett viktigt instrument för att försvara de fasta växelkurserna eftersom en fri rörlighet av kapital snabbt skulle kunna omöjliggöra de fastlagda kurserna. Valutareglering var också en förutsättning för att ränte- och kvantitetsregleringar skulle fungera. Som nämns ovan bidrog erfarenheterna från återkommande turbulens på de finansiella marknaderna under mellankrigstiden tillsammans med stabiliserings- och allokeringspolitiska ambitioner till en stram reglering. Centralbankerna fick ofta rollen att administrera de kvantitativa regleringar av det finansiella systemet som de politiskt valda organen beslutade om. Som noteras ovan var det under denna penningpolitiska regim finanspolitiken, inte penningpolitiken, som var det dominerade stabiliseringspolitiska instrumentet. Fokus i den ekonomiska politiken var därför inte på låg inflation utan på tillväxt i produktion och sysselsättning.

3. Penningmängdsmål: I slutet av Bretton Woods-eran ökade inflationstakten bl.a. i USA på grund av både Vietnamkriget och en expansiv politik på hemmaplan. Det gav spänningar i det globala systemet med fasta växelkurser vilket övergavs och de stora ländernas valutor började röra sig mot varandra. Den högre inflationstakten sammanföll med att flera betydelsefulla ekonomiska teorier utvecklades som pekade på att en för expansiv ekonomisk politik riskerade att leda till hög inflation utan att arbetslösheten

varaktigt blev lägre.43 Den höga inflationen och de nya ekonomiska teorierna bidrog till att det växte fram en övertygelse att inflation i grunden var ett monetärt fenomen som centralbanken kan styra genom att påverka penningmängden i ekonomin. Denna regim innebar att centralbanken satte upp kvantitetsmål för penningmängden i ekonomin som ett mellanliggande mål.44 Penningmålsstyrningen innebar därför i praktiken att centralbanken hade mål för tillväxten i (olika mått på) penningmängden. Några länder införde denna penningpolitiska regim från mitten av 1970-talet (se Tabell 5.3). Det visade sig dock ganska snart att de samband som regimen byggde på inte var stabila. Orsaken var bl.a. att innovationer på de finansiella marknaderna innebar stora svårigheter för centralbanken att uppnå målsatt penningmängdstillväxt.

4. Växelkursmål: Det växelkursmål som avses här är då ett land – enskilt eller i samarbete med en grupp andra länder – försöker hålla sin valuta stabil mot en eller flera andra valutor.45 Sveriges penningpolitiska regim efter Bretton Woods bör kategoriseras som baserad på växelkursmål då tre olika fastkursarrangemang förekom.46 I praktiken innebar regimen för svenskt vidkommande ”fast växelkurs med möjlighet till devalvering”. Det var också den vanligaste regimen för små öppna ekonomier under åren efter Bretton Woods-systemets sammanbrott, medan penningmängdsmål tillämpades av flera större länder med rörlig växelkurs, t.ex. Storbritannien, USA och Västtyskland.47 Vid växelkursmål behöver centralbanken styra marknadsräntan i syfte att växelkursen ska hållas på den nivå, eller inom det intervall, som följer av växelkursarrangemanget. Det innebär att räntan måste anpassas till den penningpolitik som förs i landet vars valuta kursen är kopplad till.

43 Se avsnitt 6.2 för en beskrivning av denna teoribildning och dess effekt på utformningen av penningpolitiken. 44 Se Capie m.fl. (1994) för en historisk beskrivning av detta skeende. 45 Bordo och Siklos (2018) inkluderar även EMU-länder inom denna kategori fr.o.m. 1993. Det förefaller dock mer lämpligt att i stället inkludera EMU-länderna i inflationsmålsregimen (dvs. regim nr 5 nedan) fr.o.m. 1999 då euron infördes och ECB:s penningpolitiska ramverk började gälla. 46 Bordo och Siklos (2018) avstår från att kategorisera Sveriges penningpolitiska regim mellan åren 1974–1992. Under dessa år praktiserade Sverige tre olika fasta växelkursarrangemang (valutaormen 1973–1977, valutakorgen 1977–1991 samt ecun 1991–1992) där kronan knöts till olika valutor, dock med återkommande devalveringar, se Tabell 5.4 (se även SOU 1996:158, kapitel 2, samt Jonung, 2002). Det kan vidare noteras att Japan, som kategoriseras i denna regim av författarna, hade en implicit inflationsmålsregim fr.o.m. 1995 (Kramer och Stone, 2005). Inflationsmålsregimen infördes formellt år 2013. 47 Capie m.fl. (1994), Tabell 1.8.

På samma sätt som under Bretton Woods tillämpade många länder under den här perioden valutaregleringar för att öka möjligheten att utforma penningpolitiken utifrån inhemska stabiliseringspolitiska mål. Ett ytterligare instrument inom denna regim är valutainterventioner, i synnerhet i lägen när trovärdigheten för den fasta växelkursen sätts i fråga.

5. Inflationsmål: Den penningpolitiska regimen med inflationsmål infördes på 1990-talet och beskrivs i nästa kapitel som behandlar perioden 1980–2019. En av orsakerna till att denna regim formaliserades kan hänföras till den inflationsbekämpning som Federal Reserve inledde i USA i oktober 1979.48 Feds strategi, vilken kom att följas av flera andra länder på 1980-talet, var att uppnå en låg och stabil inflation även om ett siffersatt mål inte lades fast.49 Sett i termer av mellanliggande mål kan centralbankens prognos för inflationstakten sägas fylla denna funktion.

Sammanfattningsvis framgår att i tre av de fem penningpolitiska regimerna har växelkursen fungerat som mellanliggande mål. Under fast växelkurs måste penningpolitiken som huvudregel anpassas till den politik som förs i landet vars valuta kursen är knuten till. Under den här aktuella perioden kombinerades fastkursregimer ofta med valutareglering i syfte att utöka möjligheten att utforma penningpolitiken utifrån nationella hänsyn.

Efter i allmänhet kortvariga försök att använda penningmängdstillväxten som mellanliggande mål i de stora länderna med rörliga växelkurser övergick många länder till att utforma penningpolitiken mer direkt utifrån en bedömning om vart inflationen var på väg. Detta banade vägen till den nu dominerande regimen med uttryckliga inflationsmål och inflationsprognosen som mellanliggande mål. Den beskrivs närmare i nästa kapitel.

48 Goodfriend (2005). 49 Det kan noteras att USA först 2012 införde ett explicit inflationsmål (2 procent). Skillnaden mot att bedriva en implicit inflationsmålspolitik är dock liten, se Goodfriend (2005).

Anm. ¤: Euroländer sedan 2002 där EMU har ett inflationsmål (inga genomsnitt beräknade), *: för kort tidsperiod. #: Tidsperioden slutar 2001 (euron infördes året efter). Brytpunkten 1999 avser eurosedlarnas introduktion. Standardavvikelser i parentes. Källa: Översättning av Bordo och Siklos (2018), Tabell 1.3. Återskapad med tillstånd av licensgivaren genom PLSclear. © Sveriges Riksbank 2018, publicerad av Cambridge University Press.

Källa: Jonung (2002), tabell 13.

5.2.5. Relation till den politiska makten

Centralbanker styrs ytterst av politiskt valda organ som också, explicit eller implicit, garanterar centralbankens finansiella ställning. Förhållandet mellan det politiska systemet och centralbanken har genom historien gett upphov till spänningar kring hur centralbankens verksamhet ska bedrivas. I syfte att minska frestelsen att använda sedelpressarna för att lösa finansieringsproblem har centralbanker ofta haft ett visst oberoende i förhållande till den politiska makten. Omfattningen av oberoendet har dock sett olika ut.

Det finns flera olika faktorer som ingår i mått på centralbankers oberoende i den akademiska litteraturen. Det som avses med ”oberoende” i detta avsnitt är i vilken mån centralbanken självständigt kan fatta beslut om förändringar i dess styrinstrument i syfte att nå penningpolitiska mål, vilket benämns som operationellt oberoende.50

Under 1800-talet fram till första världskrigets utbrott 1914 präglades det ekonomisk-politiska tänkandet av en positiv inställning till fria marknader och en begränsad statlig inblandning i ekonomin (fransk term, laissez-faire). Under delar av denna period (1873–1914) utgjordes den penningpolitiska regimen av guldmyntfoten (se föregående avsnitt). Centralbankerna var då operativt oberoende i sina beslut kring penningpolitiken. En bidragande orsak till detta var att centralbankernas mål var klart specificerat (värdet på ländernas valutor i termer av guld skulle vara stabilt51) samt att det fanns konsensus kring vilket instrument (räntestyrning) som skulle användas för att nå detta mål.

Återkommande i utvecklingen både internationellt och i Sverige (se avsnitt 5.3 nedan) har tider av krig inneburit att det politiska systemet ökat kontrollen över centralbanken. Orsaken till detta har framför allt varit att det politiska systemet i krigstider har ansett sig behöva utnyttja möjligheten till billig finansiering som ett led i mobiliseringen av resurser i försvarets tjänst. Centralbanker har då förmåtts finansiera budgetunderskott genom att köpa statsobligationer – antingen direkt av utgivande myndighet, s.k. monetär finansiering, eller på andrahandsmarknaden (för att hålla nere statens ränte-

50 Se Capie m.fl. (1994). Ett synonymt begrepp som används i litteraturen är instrumentoberoende. Innebörden av Riksbankens oberoende utifrån bl.a. unionsrätten behandlas i kapitel 12. 51 Det var dock den politiska makten och inte centralbanken som bestämde konverteringskursen till guldet vilket kan ses som en begränsning av oberoendet.

kostnader). Därutöver har det inte varit ovanligt att statens skulder till centralbanken skrivits av efter krigsslut.52 I detta sammanhang kan noteras att inflationstakten blev hög under båda världskrigen. En historisk lärdom är därför att det är svårare att uppnå prisstabilitet utan att ha en i grunden hållbar finanspolitik. Saknas det sistnämnda är en annan historisk lärdom att risken är stor att det politiska systemet begränsar centralbankens oberoende. Å andra sidan är det inte omotiverat att även centralbanken berörs i ett läge där ett lands ekonomi helt ställs om för att hantera en krigssituation och resurser av alla de slag mobiliseras i detta syfte.

Under mellankrigstiden var den politiska inblandningen inom ramen för penningpolitiken internationellt fortsatt stor, trots att den höga inflationen under första världskriget höjde röster för ökat oberoende. En internationell konferens hölls 1922 i syfte att återinföra guldmyntfoten, men en varaktig regim lyckades inte upprätthållas, bl.a. som ett resultat av att centralbanker i länder med handelsöverskott inte fullt ut agerade i enlighet med regimens intentioner.53

Den politiska inblandningen i penningpolitiken fortsatte också efter andra världskriget, vilket berodde på flera faktorer. En faktor var att det ekonomiska tänkandet hade förflyttats från tron på fria marknader utan statlig inblandning till tron på behovet av statlig styrning, inklusive inslag av planekonomiskt tänkande. Den nationalekonomiska revolution som John Maynard Keynes teorier medförde var en bidragande orsak till detta. Därutöver innebar systemet med fasta växelkurser inom Bretton Woods-regimen att samordning mellan finans- och penningpolitik ansågs nödvändig. Från slutet på 1960-talet och till mitten av 1980-talet var inflationen högre och mer volatil än tidigare i många utvecklade länder. Detta tillsammans med

52 Det kan också noteras att flera stater agerade för att förmå sina centralbanker att öka penningmängden drastiskt under första världskriget. Det var en huvudorsak till att konvertering till guld fick överges, först tillfälligt och sedan permanent. Den politiska makten bestämde då i stället att centralbankens sedlar och mynt skulle utgöra lagliga betalningsmedel (eng. legal

tender) men inte kunna konverteras till något värdefullt såsom guld. Sedlar och mynt som inte

kan konverteras till något värdefullt brukar kallas fiatpengar (se t.ex. Mcleay m.fl., 2014, för en beskrivning). Ett penningväsende baserat på icke-konvertibla sedlar benämns traditionellt för

pappersmyntfot. En bättre benämning kan vara fiatmyntfot efter engelskans fiat monetary standard. Staten bestämmer genom lagstiftning eller motsvarande (”by fiat”) att statens icke-

konvertibla sedlar ska vara lagligt betalningsmedel. 53 Fregert och Jonung (2005), kapitel 22.

en serie av nationalekonomiska idéer bidrog till att pendeln började svänga tillbaka igen i riktning mot ett större oberoende.54

5.3. Riksbankens utveckling55

I detta avsnitt beskrivs Riksbankens utveckling under perioden 1668– 1979 översiktligt. Beskrivningen följer samma upplägg som föregående avsnitt, dvs. orsaker bakom Riksbankens bildande och framväxt av dess grundläggande uppgifter samt hur Riksbankens mål, roll inom finansiell stabilitet, instrument och relation till den politiska makten har utvecklats under perioden.

5.3.1. Tillkomst och framväxt av grundläggande uppgifter

Bankrelaterad verksamhet innan Riksbankens bildande

När Riksbanken bildades 1668 hade den en föregångare, en privat bank som hette Stockholms Banco. Syftet med denna var bl.a. att effektivisera betalningssystemet och den erhöll statligt monopol på bankverksamhet. Stockholms Banco var den första banken i Sverige i betydelsen av organiserad bankverksamhet i företagsform med bolagsordning och löpande verksamhet. En privat kreditmarknad existerade dock sedan medeltiden med bl.a. enskilda köpmän (privatbankirer) och handelshus som finansierade verksamhet i den bransch de var verksamma i.56

Bankverksamheten som bedrevs av Stockholms Banco kännetecknades, liksom bankverksamhet gör fortfarande, av s.k. fractional banking. Det innebär att banken endast hade en begränsad mängd, en fraktion, egna likvida medel (som vid denna tid bestod av mynt) i relation till sin kortfristiga inlåning. Orsaken till detta är att bankverksamhet bygger på s.k. löptidsomvandling där bankernas utlåning, då som nu, var långfristig medan inlåningen var kortfristig.57

54 Se avsnitt 6.2. 55 Detta avsnitt baseras på Fregert (2018), Jonung (2002) samt, för perioden 1945–1980, Jonung (1993). 56 Se Heckscher (1936) för beskrivning av kreditmarknadens historik. Nya bankformer uppstod under 1800-talet (sparbanker 1821, enskilda sedelutgivande banker och hypoteksbanker 1831, aktiebolagsbanker 1863). Se Nygren (1985) för en översikt av Sveriges bankhistoria. 57 Se avsnitt 4.6.1 för en beskrivning.

Stockholms Banco fick stänga då den drabbats av s.k. uttagsanstormning – banken kunde inte möta efterfrågan på insatta medel.

Flera problem identifierades i samband med denna händelse. Sedelutgivningen hade varit för omfattande, vilket bl.a. berodde på vinstintresset från det privata ägandet. Säkerheterna för lån hade också varit otillräckliga.

Riksbanken bildas efter en bankkris

När Riksbanken bildades 1668 (och då hette Riksens Ständers Bank) ansågs det viktigt att den skulle vara en myndighet under riksdagen i stället för under regeringen eller konungen. Anledningen till detta var att de sistnämnda skulle förhindras att kunna utnyttja sedelpressen för att finansiera statens utgifter.

Riksbanken tillkom som ett svar på krisen i Stockholms Banco. Riksbanken kom att själv utgöra finanssektorn de första hundra åren. Den konstruerades för att vara säker mot bankkriser genom dess oberoende från kungen och den privata sektorn samt dess uppdelning i två oberoende avdelningar: en för kreditförmedling (Låne-

banken) och en betalningsförmedling (Växelbanken). Lånebankens

insättningar hade initialt samma löptid som lånen (6 månader). Växelbanken hade 100 procent reserver. Riksbanken var fram till 1772 den enda affärsbanken i Sverige. Då började privata banker etableras även om omfattningen var blygsam fram till 1831 då Riksbanken fick konkurrens av nya sedelutgivande banker. Detta minskade Riksbankens marknadsandel både vad gäller sedlar och långivning.

När de privata bankerna beviljade lån till hushåll och företag ökade kvantiteten betalningsmedel i samhället. De privata bankerna gav ut s.k. privatbanksedlar vilka var uttryckta i samma enhet som de s.k. Riksbankssedlarna som Riksbanken gav ut. Privatbanksedlarna kunde därmed växlas ett-till-ett med Riksbankssedlarna.58 Bankernas sedelutgivning innebar att efterfrågan på Riksbankssedlar minskade och

58

Privatbankssedlar motsvarar de betalningsmedel som banker ger ut i dag vilka kallas affärsbankspengar och Riksbankssedlar de betalningsmedel som centralbanker ger ut i dag och kallas centralbankspengar. Se avsnitt 4.3 för en beskrivning. Betalningsmedlets enhet ändrades från Riksdaler till Krona 1873 i och med den nya myntlagen. Då infördes även begreppet legalt betalningsmedel (eng. legal tender) för Kronan även om innebörden av detta begrepp även var

verksamt för Riksdalern (se regeringsformen, 1809).

det politiska systemet gick därmed miste om seignorage.59 Det skulle dröja till 1897 innan Riksbanken fick sitt sedelutgivningsmonopol.60

Även en annan grundläggande uppgift – att tillhandahålla ett centralt betalningssystem inklusive en s.k. clearingfunktion – dröjde länge jämfört med andra länder. Inte förrän 1899 tog Riksbanken över ansvaret för denna funktion som tidigare skötts av en privat aktör, Skandinaviska kreditaktiebolaget.61 Trots att Riksbanken ofta benämns som den första centralbanken i världen, blev den en riktig centralbank först 1899 då den hade ensamt ansvar för de tre funktionerna: (i) att ge ut sedlar62, (ii) att vara sista låneinstans samt (iii) att upprätthålla ett centralt betalningssystem. En orsak till att det jämfört med flera andra länder (se Tabell 5.2) tog längre tid innan Riksbanken ansvarade för dessa funktioner kan ha varit att regering och riksdag, jämfört med andra länder, var tidigt ute med bankregler och bankinspektion. Det kan därför ha framstått som mindre trängande att se till att ge ovan nämnda ansvarsområden till Riksbanken.63

5.3.2. Penningpolitiska regimer

Som framgick i avsnitt 5.2.4 har Riksbanken haft tre huvudsakliga typer av penningpolitiska regimer sedan starten 1668 och dessa är nära förknippade med den valda växelkursregimen (se Tabell 5.4):

1. konvertering till ädla metaller 1668–193164

2. konvertering till andra valutor 1932–199265

3. rörlig växelkurs med inflationsmål från 1993.

59 Utgivning av sedlar och mynt genererar inkomster i form av s.k. seignorage. Inkomsterna uppkommer genom att utgivaren distribuerar det räntefria betalningsmedlet till medborgarna via köp av olika typer av tillgångar. De sistnämnda ger viss avkastning vilken överstiger de kostnader som uppkommer för att producera och tillhandahålla betalningsmedlet. 60 I likhet med många andra länder övergavs guldmyntfoten i början av första världskriget och s.k. fiatpengar introducerades 1914. 61 Riksbankens övertagande av clearingfunktionen 1899 skedde utan lagstiftning till skillnad från de lagstadgade uppgifterna kring sedelmonopol och ansvar för att vara s.k. sista låneinstans. 62 Riksbanken tog över myntutgivningen från regeringen först 1986. 63 Se Fregert (2018). 64 Varav guldmyntfot 1873–1914, 1922–1931. 65 Knytning till pundet 1933–1939 respektive dollarn 1939–1951, Bretton Woods 1951–1971, valutaormen 1973–1977, valutakorgen 1977–1991 samt ecun 1991–1992. Det bör dock noteras att Sverige även hade en prisnivåmålsregim 1931–1939 vilket var oförenligt med knytningen till pundet, se en fördjupningsruta i slutet av avsnitt 15.3.2 för en beskrivning.

Konvertering till metaller respektive valutor inom de två första regimerna kan ses som mellanliggande mål för att uppnå det huvudsakliga målet, prisstabilitet, vilket också är målet i den tredje regimen (se nästa kapitel). En snabbare utveckling av den allmänna prisnivån än priset på ädla metaller (regim 1) respektive prisutvecklingen i de länder kronan var knuten till (regim 2) riskerade att omöjliggöra regimen på sikt. Det förekom dock betydande avsteg från den utlovade möjligheten att konvertera sedlar och mynt till metaller respektive utländsk valuta.66

  • Efter två långa perioder med upphävande av konvertibilitet till ädla metaller (1745–1776 och 1809–1834) vidtogs åtgärder för att säkerställa konvertibilitet. Det skedde genom att begränsa utbudet av sedlar med hjälp av två huvudsakliga instrument: maxgränser för utlåning och minimikrav för reserver.
  • I 1809 års regeringsform, 72 §, infördes 1915 en undantagsregel enligt vilken kungen, tillsammans med riksdagen eller fullmäktige, i händelse av krig, hot om krig eller allvarlig monetär kris kunde upphäva konvertibiliteten ett år i taget. Så blev också fallet under perioden 1914–1922 samt 1931–1974. Bestämmelsen upphävdes i samband med införandet av 1974 års regeringsform.
  • Vidare kan devalveringarna 1946, 1976, 1977, 1981, 1982 samt revalveringarna mot dollarn 1949 och 1971 också nämnas i detta sammanhang då de innebar att utlovad konverteringskurs inte hölls (se Tabell 5.4).

5.3.3. Huvudsakliga mål

Den ursprungliga riksbankslagstiftningen från 1668 betonade betydelsen av både pris- och växelkursstabilitet – det som i modern terminologi brukar benämnas som att bevara det interna och externa värdet på valutan.67 Den exakta lydelsen i den gammalsvenska versionen framgår nedan tillsammans med en engelsk version:

66 Se Jonung (2002), avsnitt 6, för en detaljerad beskrivning. 67 Capie m.fl. (1994), s. 10.

Effect medh Kiöphandelens faciliterande, wårt egne inländske Mynt theigenom til thess rätta och skialiga valor kunna vpbrackt och theremot alt obilligt egenwilligt stegrande af fremmande Mynt stutzat och hindrat blifwa68

…facilitate trade, such that the rightful and reasonable value of our domestic coin thereby will be upheld and prevent all unjust increases in the value of foreign coin69

Kommitténs översättning till svenska anno 2019 ger följande lydelse:

…underlätta handeln, så att det rätta och rimliga värdet av vårt inhemska mynt därigenom kommer att upprätthållas och förhindra alla orättvisa ökningar av värdet av utländska mynt

Trots den tidigt rotade tanken om nyttan av pris- och växelkursstabilitet och trots att de två första penningpolitiska regimerna ovan (konvertering till ädla metaller respektive valutor) uttryckligen baserades på att prisökningarna inte fick bli för höga finns flera exempel på när det fallerade. Inflationen blev hög och volatil under krigen på 1700-talet, i samband med världskrigen på 1900-talet, under slutet av 1960-talet samt under 1970- och 1980-talen.

Ett speciellt uttalat penningpolitiskt mål praktiserades under mellankrigstiden (1931–1939) och är ännu unikt genom historien. Det var ett s.k. prisstabilitetsmål vilket innebar att prisnivån skulle vara konstant över tid, dvs. en genomsnittlig inflationstakt på noll procent.70 Som framgår i fördjupningsrutan sist i avsnitt 5.2.2 baserades denna regim på Knut Wicksells teorier och implementerades med hjälp av bidrag från flera andra svenska ekonomer.

Under Bretton Woods-perioden efter andra världskriget styrdes Riksbanken i stor utsträckning av den politiska målsättningen att uppnå hög tillväxt i produktion och sysselsättning. De sistnämnda målen fick högre prioritet än prisstabilitet. Penningpolitiken från början av 1950-talet fram till mitten av 1980-talet har fått benämningen ”lågräntepolitiken” och målet var att uppnå extern och intern balans till lägsta möjliga ränta.71 Penningpolitiken hade under denna tid även allokeringsmässiga mål. Den låga räntan tillsammans med

68

Sweriges Rijkes Ständers Beslut och Förordning om Banken i Stockholm, den 22 Septemb.

Åhr 1668. Återgiven i Sveriges Riksbank (1918), bilaga VII, s. 82. 69 Enligt översättning i Fregert (2018), s. 6. 70 Se Jonung (1977) och Berg och Jonung (1999) för en beskrivning. 71 Se Jonung (1993), kapitel 16.

styrning av bankernas krediter (se vidare avsnitt 5.3.5 nedan) syftade bl.a. till att expandera bostadsbyggandet. Den sammantaget expansiva ekonomiska politiken bidrog till hög inflation och återkommande devalveringar under slutet av 1970- och början av 1980-talet.72

5.3.4. Roll inom finansiell stabilitet

När det gäller Riksbankens roll i det finansiella systemet stod Riksbanken för den enda reguljära bankverksamheten under perioden 1668–1772. Riksbankens kommersiella bankverksamhet minskade successivt fr.o.m. 1830-talet då fler privata alternativ växte fram. När det gäller mål och ansvar för förebyggande arbete för att främja finansiell stabilitet var Riksbankens roll under 1800-talet och början av 1900-talet begränsad. Riksbanken hade ingen roll i reglering eller övervakning av banker. Finansiell övervakning av banker som bildades under 1800-talet sköttes av finansdepartementet. Från och med 1864 var banker exempelvis tvingade att skicka in sina räkenskaper. En bankinspektör infördes 1877. År 1907 bildades Bankinspektionen.73 Riksbanken fick dock via lagstiftning ansvar för att agera sista låneinstans 1899 och tog samma år (utan uttryckligt stöd i lag) ansvar för att upprätthålla ett centralt betalningssystem.

I likhet med många andra länder kan Bretton Woods-perioden i Sverige liknas vid en s.k. finansiell repression (se avsnitt 5.2.3) där politiska önskemål om låga räntor, allokering av krediter, reglering av den finansiella sektorn och koordination mellan finans- och penningpolitik stod i centrum. I och med den nya kreditlagen 1952 fick Riksbanken mandat att styra och kontrollera bankernas verksamhet via bl.a. likviditetskrav, lånetak och begränsningar av utgivning av privata obligationer. Riksbanken implementerade dessa regleringar, övervakade och hade även sanktionsmöjligheter.74 Det är viktigt att notera att Riksbankens utökade uppgifter inom det finansiella systemet motiverades av stabiliserings- och allokeringspolitiska skäl snarare än intresset av att uppnå finansiell stabilitet. Det nya politiska målet om låga räntor innebar att kredittillväxten behövde kontrolleras

72 Se Jonung (1993), kapitel 12, för en beskrivning av Riksbankens politik 1945–1990. 73 Bankinspektionen gick samman med Försäkringsinspektionen 1991 och blev då Finansinspektionen. 74 Jonung (1993, s. 402) benämner Riksbanken som en ”regleringsmyndighet” under denna period. Se även Jonung (2002), avsnitt 6.6.

för att hålla efterfrågan på en nivå som innebar att bytesbalansen var förenlig med den fasta växelkursen. Samtidigt fanns politiska ambitioner att den kreditgivning som var möjlig inom ramen för dessa restriktioner främst skulle gå till bostäder och industrins investeringar (s.k. kreditpolitik). Även om syftet med åtgärderna inte primärt var att uppnå finansiell stabilitet bidrog de, liksom i många andra länder, till att inga finansiella kriser uppkom under perioden från 1950 till 1980.

5.3.5. Huvudsakliga instrument

Betoningen av olika instrument har varierat en del under de tre regimerna som listades ovan. Under guldmyntfoten dominerade räntestyrning liksom var fallet internationellt.75 Under Bretton Woodsperioden kom räntestyrningen, som framgår ovan, i praktiken att ersättas med en hel del andra instrument. En central del i den penningpolitiska strategin var då strikt valutareglering i syfte att hindra kapitalrörelser som skulle kunna hota den fasta växelkursregimen.76Därutöver påverkade Riksbankens många olika krav på bankverksamhet (se ovan) mängden krediter i ekonomin och därmed i förlängningen den allmänna prisutvecklingen. Perioden från början av 1950-talet till mitten av 1980-talet var därmed en blandning av ränte- och kvantitetsstyrning.

5.3.6. Relation till den politiska makten

I Sverige, liksom i andra länder, har det formella förhållandet mellan centralbanken och den politiska makten inte alltid varit det som i praktiken varit styrande. Detta gäller speciellt vid statsfinansiella kriser och krig då det politiska systemet (via kungen, regeringen och/eller riksdagen) har ökat kontrollen över penningpolitiken.

75 Se Fregert (2018) och Capie m.fl. (1994). För en utförlig beskrivning av de svenska erfarenheterna under guldmyntfoten, se Jonung (1984). 76 Valutaregleringen fortsatte under 1970-talet och första halvan av 1980-talet. I mitten av 1980-talet avreglerades kreditmarknaderna och valutaregleringen togs bort 1989. I detta sammanhang kan dock noteras att regeringen enligt lagen om valuta- och kreditreglering (1992:1602) under vissa extraordinära förhållanden får förordna om valuta- eller kreditreglering.

Som nämns i inledningen till detta avsnitt placerades Riksbanken under riksdagen.77 Riksdagen organiserade Riksbankens ledning i syfte att den skulle undandras regeringens direkta inflytande. Syftet med detta institutionella upplägg var att riksdagen skulle vara Riksbankens huvudman och att detta faktum skulle bidra till att skapa förtroende för Riksbanken efter händelserna med Stockholms Banco. Upplägget syftade ytterst till att förhindra att regeringen skulle ha möjlighet att använda sedelpressarna.

Från Riksbankens bildande 1668 och ända fram till 1999 bestämdes penningpolitiken ytterst av riksbanksfullmäktige, vars ledamöter valdes av riksdagen.78 Denna konstruktion innebär att Riksbanken i formell mening inte hade operativt oberoende i utformningen av penningpolitiken förrän 1999 då 1988 års riksbankslag reviderades och en icke-politisk direktion tillsattes och ett instruktionsförbud infördes.

Trots den ursprungliga ambitionen att hålla regeringen utanför styrningen av Riksbanken fick regeringen successivt ökat inflytande, vilket följande exempel illustrerar:

  • I slutet på 1800-talet ökade regeringens inflytande. Den nya riksbankslagen från 1897 som ersatte den från 1668 innebar att fullmäktiges ordförande skulle utses av regeringen, inte väljas av riksdagen.
  • Från och med 1915 fick regeringen inflytande över beslut om tillfälligt upphävande av konvertibilitet genom att sådana beslut skulle fattas av riksdagen och regeringen tillsammans.
  • Under 1930-talet fick regeringen det slutliga avgörandet av vilket målet med Riksbankens verksamhet skulle vara. Därutöver skulle regering och riksdag tillsammans bestämma vilka instrument Riksbanken fick använda för att nå målet.79

77 Riksbanken bildades genom ett riksdagsbeslut och gavs inte formen av ett aktiebolag eller något annat privaträttsligt rättssubjekt. I stället grundades Riksbanken som en statlig myndighet med dagens språkbruk (se Wetterberg, 2009, s. 49, samt kapitel 12). 78 Se avsnitt 12.2 för en juridisk beskrivning av hur Riksbankens oberoende växte fram under 1970- och 1980-talen. 79 Relationen mellan den politiska makten och Riksbanken under 1940-talet, med betoning på Dag Hammarskjölds roll som statssekreterare 1936–1945 och ordförande i bankofullmäktige (nuvarande riksbanksfullmäktige), beskrivs av Appelqvist (2005).

  • Perioden efter andra världskriget fram t.o.m. Bretton Woodserans slut i början av 1970-talet innehöll flera spänningar mellan regeringen och Riksbanken och kan liknas vid en maktkamp: – Som nämns ovan bestämde regeringen Riksbankens mål och ett av regeringens uttalade mål efter andra världskriget var låga långräntor. Riksbanken tvingades bl.a. därför köpa statsobligationer vilket fick riksbankschefen att avgå i protest 1948. – Fullmäktiges ordförande tvingades avgå 1957 sedan Riksbanken, utan att informera regeringen, valt att frångå lågräntepolitiken och höja diskontot. – Debatten om Riksbankens (o)beroende i förhållande till regeringen var omfattande. År 1969 argumenterade Riksbanken för att regeringen behövde föra en åtstramande politik i syfte att minska underskottet i bytesbalansen. När så inte blev fallet svarade Riksbanken med att införa ett stramare lånetak, vilket (via en konjunkturnedgång) fick avsedd verkan i form av överskott i bytesbalansen.
  • Slutligen finns starka skäl att tro att det förekom ett samarbete mellan finansdepartementet och Riksbanken kring penningpolitiken under 1970- och 1980-talen. Exempelvis uttalade departementschefen i propositionen till regeringsformen 1974 att ”Det får förutsättas att, liksom hittills, den kredit- och penningpolitik som riksbanken bedriver samordnas inom ramen för den av regeringen förda ekonomiska politiken” (prop. 1973:90, s. 354). Departementschefen fortsätter sedan att i samma stycke konstatera att ”det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grundar sin ställning också har det bestämmande inflytandet i riksbankens fullmäktige”. I detta sammanhang kan noteras att den s.k. Ekonomikommissionen ledd av Assar Lindbeck konstaterade att under ”stora delar av efterkrigstiden fungerade fullmäktige mer eller mindre som en avdelning inom finansdepartementet…och enligt tillgänglig information fattades en del centrala penningpolitiska beslut på kortsiktiga grunder och som en del av en partipolitisk process”.80 Till detta kan nämnas att det inte var ovanligt att statssekreteraren på finansdepartementet var ordförande i Riksbankens fullmäktige. Med hänvisning till bl.a. denna typ av praxis föreslog

80SOU 1993:16, s. 39 och 40.

en statlig utredning en samrådsparagraf som tvingade Riksbanken till samråd med regeringen före större beslut, vilket också blev fallet i riksbankslagen 1988.81 Denna politiska inblandning i penningpolitiken avtog först i början på 1990-talet enligt Ekonomikommissionen.

Sammanfattningsvis finns likheter mellan Riksbankens historiska utveckling och den internationella utvecklingen. Riksbanken fick i slutet av 1800-talet lagstiftat ansvar för två av de grundläggande uppgifterna som lades fast i föregående kapitel: tillhandahålla slutliga betalningsmedel och agera sista låneinstans till banker. Dessutom tog Riksbanken ansvar för den grundläggande uppgiften att upprätthålla ett centralt betalningssystem. Det kan också noteras att de grundläggande uppgifterna som identifierades i föregående kapitel och som centralbankerna erhöll runt sekelskiftet 1900 har bestått sedan dess. Utöver dessa grundläggande uppgifter fick Riksbanken ytterligare uppgifter inom kvantitativ reglering av det finansiella systemet under Bretton Woods-perioden. Vidare var det operationella oberoendet stort under guldmyntfoten. Under Bretton Woods-perioden och decennierna därefter var dock det formella och informella politiska inflytandet över penningpolitiken betydande.

Det kan också noteras att penningpolitiska regimer, till skillnad från de grundläggande uppgifterna, kommer och går. Inte minst har olika regimer där växelkursstabilitet varit ett mellanliggande mål avlöst varandra. Den nya riksbankslag som kommittén föreslår bör därför utformas med beaktande av att ett fast växelkursarrangemang kan bli aktuellt i framtiden.

81SOU 1986:22, s. 85 och 86.

5.4. Referenser

Appelqvist, Ö. (2005), ”Ämbetsman eller politiker? Om Dag

Hammarskjölds roll i fyrtiotalets svenska regeringspolitik”,

Penning- och valutapolitik 2005:3, s. 33–49. Riksbanken.

Bagehot, W. (1873), Lombard Street, London: Kegan, Paul. Bank of Canada (2016), Renewal of the inflation-control target, oktober. Berg, C. och L. Jonung (1999), ”Pioneering Price Level Targeting:

the Swedish Experience 1931–37”, Journal of Monetary Eco-

nomics, vol 43, juni, s. 525–551.

Blinder, A. (2008), ”Commentary: Central banks and financial crisis”,

Proceedings Jackson Hole, s. 635–646.

Bordo, M. D. (2017), ”An historical perspective on the quest for finan-

cial stability and the monetary policy regime”, NBER Working

paper nr 24154.

Bordo, M. D. och P. Siklos (2018), ”Central banks: Evolution and

innovation in historical perspective”, i Edvinsson m.fl. (reds.),

Sveriges Riksbank and the history of central banking, Cambridge:

Cambridge University Press. Capie, F., C. A. E. Goodhart och N. Schnadt (1994), ”The develop-

ment of central banking”, s. 1–261 i Goodhart, C. A. E. och N. Schnadt (reds.), The future of central banking: the tercentenary

symposium of the Bank of England, Cambridge: Cambridge Uni-

versity Press. Carlson, B. (1993), ”The long retreat: Gustav Cassel and Eli Heckscher

on the ‘New economics’ of the 1930s”, i Jonung, L. (red.), Swedish

economic thought. Explorations and advances, London: Routledge.

Eagleton, C. och J. Williams (1997), Money. A History, New York:

Firefly Book Ltd. Fregert, K. (1993), ”Erik Lindahl’s norm for monetary policy”,

i Jonung, L. (red.), Swedish economic thought. Explorations and

advances, London: Routledge.

Fregert, K. och L. Jonung (2005), Makroekonomi, Lund: Student-

litteratur. Fregert, K. (2018), ”Sveriges Riksbank: 350 years in the making”, i

Edvinsson m.fl. (reds.), Sveriges Riksbank and the history of

central banking, Cambridge: Cambridge University Press.

Goodfriend, M. (2005), ”The monetary policy debate since October

1979: Lessons for theory and practice”, Federal Reserve Bank of

St. Louis Review, vol 87, nr 2, s. 243–262.

Goodhart, C. A. E. (1988), The evolution of central banks, London:

MIT Press. Goodhart, C. A. E. (2005), ”The future of central banking”, Special

paper nr 162, LSE Financial Markets Group, september.

Goodhart, C. A. E. (2010), ”The changing role of central banks”,

BIS Working paper nr 326, Bank for International Settlements.

Heckscher, E. (1936), Sveriges ekonomiska historia. Från Gustav

Vasa. Första delen, andra boken. Stockholm: Albert Bonniers

Förlag. Hetzel, R. L. (1987), ”Henry Thornton: Seminal monetary theorist

and father of the modern central bank”, Federal Reserve Bank of

Richmond Economic Review, vol 73, nr 4, s.3–16.

Hicks, J. (1939), Value and capital, Oxford: Oxford University Press. Hicks, J. (1985), Methods of dynamic economics, Oxford: Oxford

University Press. HM Treasury (2013), Review of the monetary policy framework,

mars. Independent Expert Advisory Panel Report (2018), Review of the

Reserve Bank Act. Independent Expert Advisory Panel Report to the Minister of Finance on Phase 1 of the Review, Nya Zealand Trea-

sury:3918803v3, mars. Jonung, L. (1977), ”Knut Wicksells prisstabilitetsnorm och pen-

ningpolitiken på 1930-talet”, s. 36–83 i Herin, J. och L. Werin (reds.), Ekonomisk debatt och ekonomisk politik, Stockholm: Norstedts. Jonung, L. (1984), ”Swedish experience under the classical gold stan-

dard 1873–1914”, s. 361–399 i Bordo, M. och A. Schwartz (reds.),

The classical gold standard in retrospective, Chicago: University of

Chicago Press. Jonung, L. (1993), ”Riksbankens politik 1945–1990”, del IV i L.

Werin (red.), Från räntereglering till inflationsnorm: det finansiella

systemet och Riksbankens politik 1945–1990, Stockholm: SNS

Förlag.

Jonung, L. (2002), Tillbaka till konvertibilitetsprincipen? Penning-

och finanspolitiska regimer i ett historiskt perspektiv, underlags-

rapport till i SOU 2002:16, Stabiliseringspolitik i valutaunionen. Jonung, L. (red, 1993), Swedish economic thought. Explorations and

advances, London: Routledge.

Keynes, J. M. (1936), The general theory of employment, interest and

money, New York: Macmillan.

Kramer, M. R. och C. F. Stone (2005), ”A post-reflation monetary

framework for Japan”, IMF Working paper nr 73. Mcleay, M., A. Radia och R. Thomas (2014), ”Money in the modern

economy: an introduction”, Quarterly Bulletin Q1, Bank of England. Niemeyer, J. (2016), ”Basel III, vad och varför”, Penning- och valuta-

politik 2016:1, s. 57–89. Riksbanken.

NOU 2017:13 (2017), Ny sentralbankslov, organisering av Norges

Bank og statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Nygren, I. (1985), Från Stockholms banco till Citibank: Svensk kredit-

marknad under 325 år, Malmö: Liber Förlag.

Reinhart, C. M., J. F. Kirkegaard och M. B. Sbrancia (2011),

”Financial repression redux”, Finance and Development, Internationella valutafonden. Rule, G. (2015), ”Understanding the central bank balance sheet”,

Handbook nr 32, Bank of England.

Siven, C-H (2001), ”Analytical foundations of Erik Lindahl's mone-

tary analysis 1924–30”, History of Political Economy, vol 34(1), januari. SOU 1955:43, Om sedelutgivningsrätten och därmed sammanhäng-

ande penningpolitiska frågor.

SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

SOU 1993:16, Nya villkor för ekonomi och politik. SOU 1996:158, Sverige och EMU. Sveriges Riksbank (1918), Sveriges Riksbank 1668–1918. Bankens

tillkomst och verksamhet, Stockholm: P. A. Norstedt & Söner.

Ström, S. och B. Thalberg (1979), The theoretical contributions of

Knut Wicksell, London: Macmillan.

Thornton, H. (1802), An enquiry into the nature and effects of the

paper credit of Great Britain, London: Hatchard.

Toniolo, G. och E. N. White (2016), ”The evolution of the financial

stability mandate”, s. 424–492 i Bordo, M., Ø. Eitrheim, M. Flandreau och J. F. Qvigstad, Central banks at a crossroads:

What can we learn from history?, New York: Cambridge Univer-

sity Press. Wetterberg, G. (2009), Pengarna och makten – Riksbankens historia,

Stockholm: Atlantis.

6. Centralbanker 1980–2019: Nationalekonomisk bakgrund till kommitténs uppdrag

6.1. Inledning

Detta kapitel behandlar perioden 1980–2019 och ger en nationalekonomisk bakgrund till kommitténs uppdrag. Beskrivningen är översiktlig och hänvisningar sker löpande till fördjupande kapitel i betänkandet där relaterade frågeställningar i kommitténs direktiv analyseras.

Den första delen av kapitlet (avsnitt 6.2) behandlar perioden 1980– 2007. Där beskrivs hur den nuvarande penningpolitiska regimen, med betoning på operationellt oberoende för centralbanker och prisstabilitet, växte fram. Grunden för denna internationella trend går att finna dels i den teoretiska idéutveckling som började i slutet av 1960-talet och fortsatte decennierna därefter med genomgripande och bestående bidrag, dels i de empiriska erfarenheterna av hög och volatil inflation under 1970- och 1980-talen. Sammantaget innebar detta att en bred samsyn växte fram under 1990-talet kring penningpolitikens institutionella ramar och hur penningpolitiken i praktiken bör bedrivas.

En penningpolitisk regim med inflationsmål, rörlig växelkurs och operationellt oberoende för centralbanker blev den modell som successivt infördes i fler och fler länder. I Sverige infördes den nya regimen i januari 1993. Riksbankslagen från 1988 ändrades 1999 genom dels att prisstabilitet blev det överordnade målet, dels att ett instruktionsförbud infördes inom penningpolitiken. EU-medlemskapet 1995, och då speciellt principerna kring penningpolitiken i det s.k. Maastrichtfördraget vilka bl.a. byggde på ovan nämnda idéutveckling, var en viktig orsak till dessa förändringar. Prisstabilitet och oberoende inom penningpolitiken utgör också centrala utgångs-

punkter i kommitténs direktiv. Därutöver kan noteras att centralbankernas inblandning i det förebyggande arbetet för att främja finansiell stabilitet var begränsad under perioden 1980–2007 jämfört med decennierna efter andra världskrigen (se kapitel 5). Även om det fanns några kritiska röster rådde en bred samsyn kring centralbankers roll fram till den globala finanskrisens utbrott 2008.1

Den andra delen av kapitlet (avsnitt 6.3) behandlar perioden 2008– 2019 och ger en ekonomisk bakgrund till flera av de frågeställningar som tas upp i kommitténs direktiv. De åtgärder som många centralbanker vidtog under finanskrisens akuta fas, bl.a. i form av olika typer av tillgångsköp, skilde sig väsentligt från de åtgärder som vanligen hade använts decennierna innan. Krisen blev en katalysator för diskussioner kring centralbankers roll i allmänhet och, i synnerhet, vilka åtgärder som de ska kunna vidta oberoende av politiskt inflytande.

Därutöver innebar den institutionella utvecklingen i Sverige, där Finansinspektionen fick ansvar för den s.k. makrotillsynen 2013 och Riksgäldskontoret fick ansvar för s.k. resolution 2015, att Riksbankens roll inom finansiell stabilitet behövde tydliggöras, vilket också framgår av kommitténs direktiv.

6.2. Ekonomiska idéer bakom utvecklingen 1980–2007

6.2.1. Bakgrund

Som beskrivs i kapitel 5 tog Bretton Woods-epoken i praktiken slut 1971. Inflationen hade börjat stiga i bl.a. USA och Storbritannien sedan andra halvan av 1960-talet (se Figur 6.1). Inflationen steg därefter än mer och var både hög och volatil i många länder under 1970talet, vilket blev ett instabilt decennium på flera sätt. Ekonomierna drabbades av stora oljeprischocker vilket bidrog till hög och volatil inflation kombinerat med lägre tillväxt och stigande arbetslöshet. Inflationen förblev hög och volatil i bl.a. Sverige även under 1980talet. Inte bara inflationsutvecklingen var volatil utan även räntor, växelkurser och börskurser var volatila. Den penningpolitiska regimen i Sverige under 1970- och 1980-talen bestod huvudsakligen av

1 Se t.ex. Smets (2014) för en beskrivning.

att upprätthålla den, för stunden gällande, fasta växelkursen och det gjordes med hjälp av Riksbankens styrräntor samt kapital-, kredit- och valutaregleringar.2

Som beskrivs i kapitel 5 var den ekonomiska politiken under Bretton Woods-epoken främst fokuserad på tillväxt i produktion och sysselsättning. Den keynesianska synen dominerade och det fanns en tro på att det fanns ett stabilt negativt samband mellan inflation och arbetslöshet.3 Det bidrog till en expansiv inriktning av den ekonomiska politiken. Den successivt högre och mer volatila inflationen från slutet av 1960-talet och under hela 1970-talet innebar dock startskottet för en helt annan syn på ekonomisk politik i allmänhet och behovet av låg inflation i synnerhet. Den ekonomiska idéutvecklingen under denna period bidrog till den konsekvent inflationsbekämpande penningpolitik som började tillämpas i USA 1979. Flera länder följde sedan efter under 1980-talet.4 Dess centrala delar lever kvar än och avspeglas i centralbankslagstiftningarna, bl.a. i Sverige. Idéutvecklingen som följde under 1990- och 2000-talet fick även den en stor inverkan på centralbankernas verksamhet. Nedan följer en översiktlig beskrivning av dessa skeenden.

2 Se Jonung (2002), kapitel 6, och Riksbanksutredningen (SOU 1993:20, kapitel 5) för en beskrivning av penningpolitiken under 1970- och 1980-talen. 3 En empirisk analys i slutet av 1950-talet blev speciellt inflytelserik. Den indikerade att lägre arbetslöshet kunde ”köpas” till kostnaden av högre inflation. Sambandet kallades ”Phillipskurvan” efter Phillips (1958). 4 Goodfriend (2005).

-5

0 5 10 15 20 25

1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008

Tyskland Sverige Storbritannien USA

Källa: OECD Main Economic Indicators.

Förväntningarnas betydelse för sambandet mellan inflation och arbetslöshet

I slutet av 1960-talet publicerades två betydelsefulla uppsatser av Milton Friedman och Edmund Phelps som visade att det under vissa antaganden endast på kort sikt går att pressa ned arbetslösheten med hjälp av högre inflation.5 När ekonomins aktörer hade anpassat sina förväntningar till en högre inflationstakt skulle arbetslösheten öka igen till sin ursprungliga nivå. Resultaten innebar att det inte fanns något långsiktigt utbytesförhållande (eng. trade off) mellan arbetslöshet och inflation.6 Om den ekonomiska politiken varaktigt skulle försöka pressa arbetslösheten under en viss nivå skulle inflations-

5 Se Friedman (1968) och Phelps (1967). 6 I relation till Phillips (1958) arbete innebar Friedmans och Phelps arbete att den långsiktiga Phillipskurvan var vertikal, dvs. arbetslöshetsnivån var oberoende av inflationsnivån på sikt. Förväntningarna i denna teoribildning var adaptiva, dvs. bakåtblickande, och anpassades successivt till utfall för faktisk inflation.

takten inte vara konstant utan öka.7 Penningpolitik hade enligt denna syn inga långsiktiga reala effekter utan var endast ett stabilitetspolitiskt verktyg. Denna insikt var en viktig orsak till att politiker senare valde att delegera penningpolitiken till centralbanker med ett stort mått av operationellt oberoende.8 Dessa resultat fick också betydelse för inriktningen på centralbankers uppdrag när det gäller ansvar för prisutveckling och eventuell hänsyn till produktion och sysselsättning – en fråga som är aktuell fortfarande i dag och ingår i kommittédirektiven.9

6.2.2. Oberoende centralbanker viktigt enligt nya rön

Under andra halvan av 1970-talet publicerades ytterligare uppsatser som, likt de om förväntningsbildningen ovan, kom att få avgörande betydelse för centralbankernas uppdrag och då speciellt med fokus på dess oberoende i förhållande till det politiska systemet.10 En implikation av Milton Friedmans och Edmund Phelps resultat var att det kortsiktiga sambandet mellan arbetslöshet och inflation kunde missbrukas av politikerna eftersom förväntningarna hos ekonomins aktörer (åtminstone delvis) var bakåtblickande. Genom att bedriva expansiv politik kunde arbetslösheten kortsiktigt minska genom högre inflation.11 Denna möjlighet ökar om det finns längre kontrakt på arbetsmarknaden eftersom det då tar tid innan lönerna kan höjas för att kompensera för den högre inflationen. Detta ”spel” mellan den ekonomiska politiken och ekonomins aktörer riskerar dock endast att innebära en sämre genomsnittlig makroekonomisk utveckling över tid, med högre inflationstakt utan att påverka den långsiktiga nivån på arbetslösheten.

7 Denna arbetslöshetsnivå brukar benämnas som ”naturlig arbetslöshet” eller jämviktsarbetslöshet och bestäms av strukturella faktorer såsom arbetsmarknadsregleringar, skatter, nivåer på minimilöner och arbetslöshetsersättning m.m. Se Cahuc m.fl. (2014) för en läroboksbeskrivning. 8 Tucker (2018), s. 414. När det gäller diskussionen kring samhällsekonomiska fördelar av att delegera penningpolitiken till en centralbank med operationellt oberoende kom Rogoff (1985) att få en stor betydelse. 9 Se avsnitt 15.3.2 för en analys av olika prisstabilitetsmål och kapitel 16 för en diskussion av realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken. 10 Se Persson (1993) för en genomgång av teori och empiri. 11 Utväxlingen mellan arbetslöshet och inflation blev än mindre – och potentiellt obefintlig – om förväntningarna var rationella och framåtblickande i stället för bakåtblickande. Under första halvan av 1970-talet revolutionerade Robert E. Lucas den ekonomiska vetenskapen genom att introducera s.k. rationella förväntningar i ekonomiska beslutsproblem, se Lucas (1972).

Finn Kydland och Ed Prescott visade 1977 med hjälp av en stiliserad ekonomisk modell att det kan vara kortsiktigt fördelaktigt för beslutsfattare att först lova en viss typ av ekonomisk politik, t.ex. låg inflation, och sedan, när ekonomins aktörer har gjort sina val (t.ex. fleråriga löneavtal), bedriva en expansiv politik som ger hög inflation och kortsiktigt lägre arbetslöshet.12 Det kallas att den ekonomiska politiken är tidsinkonsistent. Om beslutsfattare kunde binda sig till en viss penningpolitisk regel skulle problemet med tidsinkonsistens undvikas och, under vissa antaganden, ge en mer gynnsam ekonomisk utveckling.13

Ett sätt att minska problemet med tidsinkonsistens blev så småningom att uppdra till en centralbank att bedriva penningpolitik med prisstabilitet som främsta mål, oberoende av det politiska systemet.14Denna institutionella lösning ökar även sannolikheten att ekonomins aktörer ska lita på centralbankens löften att hålla inflationen låg. I den nya syntesen som växte fram (se avsnitt 6.2.3 nedan) ansågs centralbankernas trovärdighet vara en viktig ingrediens för att penningpolitiken skulle bli effektiv.

6.2.3. En ny syntes växer fram

Det tar vanligtvis en tid innan vetenskapliga rön blir accepterade – både bland forskare och, oftast ännu senare, bland ekonomisk-politiska beslutsfattare.15 De nya idéerna ovan fick därför begränsad inverkan på 1970-talets penningpolitik, än mindre i centralbankslagstiftningen. Den makroekonomiska utvecklingen under 1970-talet med både hög inflation och hög arbetslöshet gav dock stöd till forskarnas rön.

12 Se Kydland och Prescott (1977). 13 Se Barro och Gordon (1983). 14 Den förra utredningen om Riksbanken diskuterade också avvägningen mellan demokratisk förankring och risken för tidsinkonsistens, se SOU 1993:20, kapitel 4, Persson (1993) samt Olofsson och Tobisson (1993). 15 Det kan i detta sammanhang noteras att ett flertal av forskarna bakom idéerna som ledde fram till genomgripande förändringar beträffande centralbankers uppgifter och oberoende senare belönades med Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne. Det gäller Milton Friedman (1976), Robert Lucas (1995), Finn Kydland (2004), Edward Prescott (2004), Edmund Phelps (2006) och Thomas Sargent (2011).

Genomslaget för de nya idéerna kan sägas ha börjat i oktober 1979 då Federal Reserve i USA med ordförande Paul Volcker i spetsen konsekvent började bekämpa inflationen. Inflationen i USA hade varit hög och volatil under hela 1970-talet (se Figur 6.1). Detta empiriska faktum tillsammans med de teorier som hade utvecklats decenniet innan bidrog till att den penningpolitiska strategin lades om i grunden.16 Grundbulten i strategin var övertygelsen att penningpolitiken kunde bestämma inflationstakten. De nya idéerna om förväntningarnas betydelse gav insikten att även om inflationsbekämpningen skulle bli kostsam i form av högre arbetslöshet på kort sikt skulle arbetslösheten falla tillbaka igen på längre sikt. USA:s penningpolitiska strategi kom sedan att följas av flera andra OECDländer vilket sammantaget bidrog till att inflationstakten föll inom OECD som helhet (se Figur 6.2).

-2

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

Nya Zeeland OECD Sverige

Källa: OECD Main Economic Indicators.

16 Se Goodfriend (2005) för en beskrivning.

Den syntes som växte fram under 1980-talet var en blandning mellan efterkrigstidens keynesianism17 och 1970-talets monetarism18. Denna syntes finns i stor utsträckning kvar i nuvarande penningpolitiska tankeram. De keynesianska inslagen var bl.a. insikten att priser och löner är trögrörliga19 och att penningpolitiken kan påverka efterfrågan som i sin tur påverkar inflationen med viss eftersläpning. De monetaristiska inslagen var att utvecklingen av efterfrågan och inflationen beror av framåtblickande förväntningar och att det på lång sikt inte fanns något utbytesförhållande mellan inflation och arbetslöshet. Som en konsekvens av detta behövde även penningpolitiken vara framåtblickande och beakta förväntningsbildningen.

Monetära regimer har alltid haft ett mellanliggande mål – oftast kopplat till guld eller fasta växelkurser, se avsnitt 5.2.4. Som noteras där försökte vissa centralbanker i mitten av 1970-talet använda penningmängden som mellanliggande mål när Bretton Woods-epoken tog slut. Det visade sig vara svårt och den nya strategin att bekämpa inflationen under 1980-talet baserades i stor utsträckning på ett nytt ankare – inflationen själv. Det blev en förlöpare till regimen med explicit inflationsmålspolitik som tog sin början på 1990-talet. Genom att agera förtroendeskapande och konsekvent (dvs. i stor utsträckning systematiskt, regelbaserat) försökte centralbankerna att dämpa inflationsförväntningarna hos ekonomins aktörer. Om ekonomins aktörer tror att centralbanken med hjälp av penningpolitiken kommer att se till att inflationen blir låg agerar de så att den med stor sannolikhet också blir det. Förväntningarna blir alltså självuppfyllande och ankaret är centralbankens målsatta inflationstakt.

När centralbanken uppnår förtroende för den målsatta inflationstakten ökar också dess handlingsfrihet. Centralbanken har då möjlighet att ta större hänsyn till produktion och sysselsättning eftersom en tillfälligt hög eller låg inflation, tack vare den grundläggande trovärdigheten, inte behöver påverka inflationsförväntningarna nämnvärt.

17 Framför allt baserad på Keynes (1936). 18 Baserad på Friedman (1968), Kydland och Prescott (1977), Lucas (1972) och Phelps (1967). Goodfriend (2005) föreslår två benämningar på denna syntes: the new modern neoclassical syn-

thesis eller the new Keynesian synthesis.

19 Baserat på bl.a. Calvo (1983), Fischer (1977) och Taylor (1980).

Avreglering och innovationer på de finansiella marknaderna förskjuter fokus för arbetet med finansiell stabilitet

Som beskrivs i avsnitt 5.2.3 var det finansiella systemet hårt reglerat decennierna efter andra världskriget och regleringarna fokuserade framför allt på att styra hur mycket, och till vilka ändamål, bankerna skulle låna ut. I Sverige ansvarade Riksbanken för att implementera många av de regleringar som de folkvalda beslutade om. De strama ramarna för kreditgivningen bidrog till finansiell stabilitet av en sådan grad att intresset för dessa frågor och resurser till övervakning m.m. var lågt i början av 1970-talet.20 En annan implikation var att hushållens och företagens tillgång till finansiella tjänster, inte minst krediter, var begränsad.

De finansiella innovationerna och den ökade globaliseringen av de finansiella marknaderna efter Bretton Woods gjorde efter hand att regleringar blev ineffektiva. I Sverige avreglerades kreditmarknaden 1985 och de sista delarna av valutaregleringen avskaffades 1989.21 När kreditvolymen inte längre kunde regleras fokuserades det internationella arbetet i stället på att säkerställa att bankerna hade tillräckligt med kapital för att klara en kris och förhindra spridningseffekter.22Det resulterade i att den s.k. Baselkommittén för banktillsyn 1988 träffade en överenskommelse om ett avtal om kapitaltäckningsregler för internationellt aktiva banker, det s.k. Basel I.23 Därefter vidtog förhandlingar inom EU och reglerna infördes i svensk lagstiftning 1994. Fortsatt gällde dock att Riksbanken inte hade ansvar för tillämpningen av dessa regelverk eller för banktillsyn.

20 Se Goodhart (2010). 21 Se Jonung (1993), kapitel 13, och SOU 1993:20, kapitel 5, för en beskrivning av förändringarna inklusive de penningpolitiska konsekvenserna. 22 Se Goodhart (2005) för en beskrivning av detta skeende. Det kan dock noteras att för svenskt vidkommande visade det sig i krisen i början på 1990-talet att alla banker inte hade tillräckligt med kapital och att spridningseffekterna blev betydande. Se Englund (2015) för en beskrivning av bankkrisen på 1990-talet i Sverige. 23 Denna överenskommelse har kommit att följas av Basel II (2004) och, som en följd av den globala finanskrisen, Basel III (2017). Se BIS (2017) för en beskrivning av Basel III-reglerna ur ett internationellt perspektiv och Niemeyer (2016) för en beskrivning av Basel I-III anpassad för svenska förhållanden.

6.2.4. Riksbanksutredningen 1993 och ny lagstiftning 1999

Utgångspunkterna var flera i den s.k. Riksbanksutredningen (SOU 1993:20), som tillsattes våren 1991. En utgångspunkt var den höga och volatila inflationstakten under 1970- och 1980-talen (se Figur 6.1). En annan utgångspunkt var avregleringarna som skett på kredit- och valutamarknaderna under 1980-talet och hur dessa kunde tänkas påverka penningpolitiken. Under utredningens gång förändrades även flera yttre faktorer där Sveriges ansökan om medlemskap i EG i juli 1991 och övergivandet av den fasta växelkursen i november 1992 var de viktigaste.

Riksbanksutredningen identifierade bristande trovärdighet som ett huvudproblem för penningpolitiken. Det baserades på ovan beskrivna teoriutveckling samt de svenska erfarenheterna med för hög inflation och återkommande svenska devalveringar. Utredningen föreslog därför flera förändringar av reglerna rörande Riksbanken:

  • Att införa ett mål att värna penningvärdet.
  • Ingen ska bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitiken (ett s.k. instruktionsförbud infördes i regeringsformen).
  • Riksbanken får inte köpa statspapper direkt från staten (förbud mot s.k. monetär finansiering).

Förslagen fick inte omedelbar effekt men ändringarna infördes i sak från 1999, delvis som en anpassning av svensk lagstiftning till EUmedlemskapet.24

Det operationella oberoendet inom penningpolitiken ökar

Förändringarna 1999 innebar alltså att Riksbanken fick ett grundlagsfäst oberoende i fråga om penningpolitiken (9 kap. 13 § första stycket regeringsformen).25 I bestämmelsen anges att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör pen-

24 Riksdagen var dock inte enig utan i riksdagsdebatten 1998, då den socialdemokratiska regeringens proposition antogs, anförde Vänsterpartiet och Miljöpartiet invändningar mot bl.a. ökat oberoende och mot att lagstifta om mål för prisstabilitet. Se prot. 1997/98:74. 25 Se avsnitt 12.2 för en juridisk beskrivning av Riksbankens ställning fram till dess att oberoendet inom penningpolitiken lagstadgades 1999.

ningpolitik. Det finns också vissa andra bestämmelser som tillförsäkrar Riksbanken en långtgående självständighet. Exempelvis finns en bestämmelse som uppställer snäva begränsningar för när en ledamot av Riksbankens direktion får skiljas från anställningen (9 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen). Den omständigheten att Riksbanken är ett eget rättssubjekt, med egna tillgångar och intäkter som inte fördelas via anslag i statens budget, har också en stor betydelse för vilken grad av självständighet som Riksbanken i praktiken åtnjuter.26

Oberoendet har en stark koppling till unionsrätten. I unionsrätten uppställs nämligen krav på de nationella centralbankernas oberoende, i vart fall när det gäller ett förbud mot att ge instruktioner i vissa frågor. I unionsrätten finns också regler om att prisstabilitet ska vara det överordnade målet för penningpolitiken.27 Sedan 1999 gäller bestämmelser som återspeglar även detta mål i svensk rätt.

Den nya inflationsmålsregimen innebar att centralbanken fick ansvar för den operationella utformningen av penningpolitiken oberoende av det demokratiska systemet, vilket benämns operationellt oberoende.28 Denna institutionella lösning innebar i sin tur ett behov av utvärdering och ansvarsutkrävande. Skiftet mot en högre grad av oberoende bekräftas av Figur 6.3 som visar att det operationella oberoendet ökade i många länder, inklusive i Sverige, mellan 1980-talet och 2003.

26 Frågan om Riksbankens oberoende ur olika aspekter behandlas i kapitel 12. 27 Se kapitel 9. 28 En central referens är här Rogoff (1985) som visade att det, under vissa antaganden, är samhällsekonomiskt effektivt att delegera utförandet av penningpolitiken till en centralbank givet att centralbanken lägger större vikt vid att nå låg inflation.

Anm. Ju högre indexvärde desto större operationellt oberoende. Observationer under 45-graderslinjen innebär att oberoendet har ökat under perioden. Med operationellt oberoende avses att styrräntor bestäms av centralbanken, att centralbanken inte får köpa statspapper direkt av staten samt att eventuell kreditgivning till staten måste vara icke-automatisk, temporär, begränsad samt till marknadsbestämda villkor. Källa: Balls m.fl. (2016), Figur 8, s. 22 (kopierad med författarnas godkännande).

6.2.5. Den flexibla inflationsmålspolitiken tar form

Nuvarande dominerande penningpolitiska regim – den s.k. flexibla inflationsmålspolitiken – infördes i Nya Zeeland som första land i december 1989. Den huvudsakliga orsaken till att Nya Zeeland tog detta steg var landets mycket höga och volatila inflation samt djupt missnöje med det politiska systemets inblandning i penningpolitiken. Som framgår av Figur 6.2 sammanföll den nya regimen med en stor nedväxling av inflationstakten i Nya Zeeland.

Inflationen föll också tillbaka när Sverige införde samma regim 1993. Efter det att den fasta växelkursen övergavs den 19 november 1992 beslutade riksbanksfullmäktige i januari 1993 om den nuvarande penningpolitiska regimen med rörlig växelkurs och inflationsmål.29 Nuvarande riksbankslag föreskriver endast att Riksbanken ska upprätthålla ett fast penningvärde. Detta infördes via ändringar i riksbankslagen 1999. Riksdagen har överlämnat till Riksbanken att ope-

29 Se pressmeddelandet, Riksbanken (1993), samt fullmäktiges protokoll, 14 januari 1993.

rationalisera målet. I samband med att den nya regimen infördes 1993 meddelade fullmäktige att målvariabeln skulle vara konsumentprisindex (KPI) och att målet för den årliga ökningstakten i KPI skulle vara 2 procent med ett toleransintervall på ±1 procent. Detta kom att benämnas Riksbankens inflationsmål.30 En fråga i kommitténs direktiv är om målet för penningpolitiken ska preciseras i lag (se kapitel 15).

Sverige var bland de första länderna i världen att införa denna regim. Endast Nya Zeeland (december 1989), Kanada (februari 1991) och Storbritannien (oktober 1992) var före (se Tabell 6.1). Sedan dess har ett stort antal länder följt efter och denna regim är nu helt dominerande inom OECD.31

Källor: Hammond (2012) samt centralbankernas hemsidor.

30 Målet ändrades i september 2017 till att avse KPIF. KPIF är KPI med fast ränta, dvs. måttet exkluderar direkta effekter av ränteförändringar i KPI. Toleransintervallet togs bort 2010 men i september 2017 infördes ett s.k. variationsband på ± 1 procent. 31 I över 60 länder praktiseras denna penningpolitiska regim, däribland i princip i alla OECDländer, se www.centralbanknews.info samt Rieth (2017). Ett specialfall är euroområdet där inflationsmålspolitiken förs på överstatlig nivå genom ECB. Ett undantag är Danmark som strävar efter en fast växelkurs mot euron vilket begränsar manöverutrymmet för penningpolitiken.

Den flexibla inflationsmålsregimen har ett antal kännetecken:32

  • ett uttalat inflationsmål (vanligtvis 2 procent per år)
  • rörlig växelkurs
  • räntestyrning
  • realekonomisk hänsyn (utöver effekter som går via inflationen)
  • inflationsprognoser (och, ibland, ränteprognoser)
  • hög grad av oberoende
  • ansvarsutkrävande.

Fram till den globala finanskrisens utbrott 2008 bidrog denna regim till att inflationstakten minskade från ibland tvåsiffriga tal till målsatta nivåer kring 2 procent (se Figur 6.2).33 Centralbankernas operativa oberoende inom penningpolitiken var en viktig faktor bakom denna utveckling.34 Den nya regimen sammanföll också med minskad volatilitet i den realekonomiska utvecklingen, den s.k. ”stora moderationen”.35

Det dominerande instrumentet för att uppnå önskvärd inflationstakt var centralbankernas styrräntor. Styrräntan påverkar den dagslåneränta som banker och kreditinstitut lånar till varandra efter handelsdagens slut (”över natten”). Genom styrräntan (och förväntningar om dess framtida nivå) kan centralbanken påverka de räntor som företag och hushåll möter i banker och hos kreditinstitut.36 Eftersom prisförändringar oftast sker med eftersläpning innebär en förändring i centralbankens nominella styrränta att realräntan i ekonomin förändras, vilket i förlängningen påverkar den ekonomiska aktiviteten och prisutvecklingen.

Termen ”flexibel” syftar på att centralbanken på kort sikt kan ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen av produktion och sysselsättning utöver den effekt dessa variabler har på inflationen. Det är ett vedertaget resultat att välfärden i ekonomin under rimliga förhållanden då blir högre. Hänsynen till reala variabler får dock inte utformas på ett sådant sätt att det skadar trovärdigheten för infla-

32 Se Svensson (2010) för en översikt. 33 Se t.ex. Balls m.fl. (2016) och referenser däri. 34 Se t.ex. Balls m.fl. (2016) och referenser däri. 35 Se Bernanke (2004). 36 Se vidare avsnitt 14.5.3.

tionsmålet. I kapitel 16 analyseras kommittén i vilken utsträckning realekonomisk hänsyn ska tas inom ramen för penningpolitiken. Dessutom analyseras om real hänsyn ska ingå i den nya riksbankslagen.

Därutöver utvecklades den penningpolitiska analysramen till att ytterligare betona betydelsen av centralbankernas kommunikation, framför allt genom att publicera egna prognoser över inflationen och styrräntan.37 Prognoser är viktiga eftersom penningpolitiken påverkar ekonomin med fördröjning och utgör underlag för centralbankens penningpolitiska beslut. Utgångspunkten är att en inflationsprognos betingad på den angivna styrräntebanan ska motsvara inflationsmålet i en lämplig framtida period. Om centralbankens analysram upplevs som trovärdig, påverkar den aktörernas förväntningar i riktning mot centralbankens mål. Uppnår centralbanken trovärdighet, bl.a. via transparens kring prognoser och räntans effekter på ekonomin, underlättas måluppfyllelsen. Att ”styra förväntningarna” (eng.

managing of expectations) hos ekonomins aktörer brukar därför fram-

hållas som en central uppgift för penningpolitiken. I avsnitt 33.6 behandlar kommittén frågor som rör Riksbankens kommunikation till allmänheten inklusive publicering av en s.k. penningpolitisk strategi.

Det kan noteras att regimen infördes innan det fanns en fullt ut formaliserad analys kring dess för- och nackdelar.38 Från mitten av 2000-talet utvecklade centralbanker mer storskaliga ekonomiska modeller som inkorporerade den flexibla inflationsmålsregimen vilket möjliggjorde ett formaliserat analysunderlag för penningpolitiska beslut.39

Centralbankernas roll avseende finansiell stabilitet

Som framgår i föregående kapitel var de finansiella marknaderna hårt reglerade under Bretton Woods och i Sverige agerade Riksbanken på de folkvaldas uppdrag för att styra kreditgivningen. Innovationerna

37 Det kallas ”forecast targeting” i litteraturen, se Svensson (1997, 2010). Trots dessa teoretiska insikter är det långt ifrån alla centralbanker som publicerar en prognos för sin styrränta. 38 Se Bernanke och Mishkin (1997), Goodfriend och King (1997) och Svensson (1997) för tidiga bidrag. Formell analys av lämplig utformning av kontrakt (lagstiftning) mellan det politiska systemet och en oberoende centralbankschef/direktion kom under första halvan av 1990talet, se Persson och Tabellini (1993) och Walsh (1995). 39 Dessa modeller kallas för dynamiska stokastiska allmänjämviktsmodeller (eng. Dynamic

Stochastic General Equilibrium, DSGE). Riksbanken var här en av de första centralbankerna att

utveckla och använda en sådan modell för prognoser och penningpolitisk analys, se Adolfsson m.fl. (2007).

inom de finansiella marknaderna som tog fart under 1970- och 1980talen fortsatte under 1990- och 2000-talen då den nya inflationsmålsregimen successivt implementerades. Synen var då, till skillnad från Bretton Woods-perioden, att de finansiella marknaderna i grunden var effektiva och inte, utöver framför allt välavvägda kapitalkrav, behövde en särskilt strikt reglering. Den dominerande synen, vars mest kända företrädare var Federal Reserves ordförande Alan Greenspan, var därutöver att centralbanker inte i förebyggande syfte skulle verka för att hindra uppkomsten av tillgångsbubblor och andra finansiella obalanser utan i stället ”städa upp” om de sprack och genererade en kris.40 Den samsyn som växte fram under 1990- och 2000-talet innebar därmed att centralbanker inte skulle ta hänsyn till finansiell stabilitet utöver eventuella förväntade effekter på inflation och realekonomisk utveckling. I kommitténs direktiv finns den närliggande frågeställningen om penningpolitiken ska ta hänsyn till tillgångspriser. Denna fråga behandlas i kapitel 17.

Slutligen kan det i detta sammanhang noteras att de nationalekonomiska modeller som användes på centralbanker under denna tid behandlade finansiella marknader på ett starkt förenklat sätt som gjorde att de finansiella marknaderna fick en obetydlig roll. De problem som kan uppstå i det finansiella systemet fångades därmed inte upp av modellerna. När den globala finanskrisen sedan var ett faktum var detta en återkommande kritik (se vidare avsnitt 6.3).

6.3. Erfarenheter decenniet efter finanskrisen 2008–2019

Den globala finanskrisen som briserade i och med Lehman Brothers konkurs i september 2008 och den internationella lågkonjunktur som följde var den största krisen bland utvecklade länder sedan den stora depressionen på 1930-talet. I detta avsnitt beskrivs hur flera av kommitténs frågeställningar kan förstås mot bakgrund av det senaste decenniets erfarenheter.

40 Detta kallas den s.k. Greenspan-doktrinen, se Brunnermeier och Schnabel (2016) och Smets (2014). Det fanns dock de som ifrågasatte den rådande synen, se Borio och Lowe (2002) och Rajan (2005).

6.3.1. Bakgrund

Centralbankerna fick ta ett stort ansvar både under och efter den globala finanskrisens akuta fas. I det akuta skedet hösten 2008 och under delar av 2009 agerade centralbankerna för att avvärja en finansiell kollaps, framför allt genom att agera som sista låneinstans och ge likviditetsstöd till finansiella aktörer då bankernas finansieringsmarknader inte fungerade på ett tillfredsställande sätt.41 Kommitténs bedömningar och förslag beträffande mål, uppgifter och befogenheter när det gäller att motverka finansiell instabilitet behandlas i kapitlen 20–24.

Centralbankerna sänkte också sina styrräntor till nära noll för att dämpa den lågkonjunktur som följde på finanskrisen. Flera centralbanker bedömde att deras styrräntor inte kunde sänkas tillräckligt för att möta behovet av penningpolitisk stimulans. Det var ett skäl till att centralbankerna kompletterade räntestyrningen med att köpa tillgångar (s.k. kvantitativa lättnader), ett verktyg som inte använts på många decennier.42 Tillgångsköp kan innebära risker för centralbankens, och därmed i förlängningen statens, finansiella ställning och ledde till en internationell diskussion kring centralbankernas befogenheter och inom vilka områden det operationella oberoendet bör gälla. Kommitténs förslag beträffande tillgångsköp inom ramen för penningpolitiken behandlas i kapitel 18.

Därutöver medförde finanskrisen att ett nytt politikområde bildades – makrotillsyn (eng. macroprudential policies) – och många länder, däribland Sverige, har som en följd av finanskrisen beslutat om högre likviditets- och kapitalkrav på banker och andra kreditinstitut. Även inom den nationalekonomiska forskningen innebar erfarenheterna från finanskrisen en omprövning – både vad gäller synen på ekonomins funktionssätt och centralbankernas roll.

41 Se SOU 2014:52, avsnitt 5.2, för en beskrivning av Riksbankens krisåtgärder. Se avsnitt 4.6 för en beskrivning av den grundläggande uppgiften att agera sista låneinstans samt avsnitt 7.4.4 för en beskrivning av orsaker till en inneboende instabilitet på de finansiella marknaderna. 42 Ett undantag är Japan vars centralbank köpte statsobligationer redan 2001 då deras styrränta hade sänkts till cirka noll procent.

6.3.2. Tillgångsköp kompletterar räntestyrningen

Som framgår i avsnitt 6.2.5 var centralbankernas styrräntor det dominerande instrumentet inom ramen för den flexibla inflationsmålspolitiken. Centralbankerna, inklusive Riksbanken, sänkte också snabbt sina styrräntor för att motverka den globala finanskrisens makroekonomiska effekter (se Figur 6.4). Styrräntorna var under 2009 nära noll och den rådande uppfattningen var att de inte kunde sänkas mycket mer.43 Samtidigt bedömde centralbankerna att ekonomierna behövde mer stimulans. En annan orsak till att mer penningpolitisk stimulans övervägdes var att finanspolitiken, efter att ha varit expansiv de första åren efter krisen, i flera länder lades om i en åtstramande riktning. Det var särskilt tydligt inom euroområdet där finanskrisen övergick i en statsfinansiell skuldkris 2012, men även i USA och Storbritannien lades finanspolitiken om. I Sverige började finanspolitiken försiktigt stramas åt först 2015 (se avsnitt 6.3.5). Den åtstramande finanspolitiken bidrog till att inflationen blev lägre och ju mer åtstramande finanspolitiken blev desto större del av den stabiliseringspolitiska bördan lades på penningpolitiken.

43 Det finns ingen samsyn var en undre gräns (det s.k. räntegolvet) kan ligga för styrräntan. Under perioden efter den globala finanskrisen var styrräntan som lägst i Danmark och Schweiz, -0,75 procent. I Sverige var reporäntan som lägst -0,50 procent.

Anm. Värden avser slutet av året. Styrräntan för euroområdet utgörs av den s.k. Eoniaräntan vilken är ett viktat medelvärde av effektiva interbankräntor i euroområdet. Den ger en bättre avspegling av den räntenivå som påverkar ekonomins aktörer än ECB:s officiella styrränta (Main Refinancing Rate, MFR). Källa: Konjunkturinstitutets databas (www.konj.se).

Då räntevapnet inte ansågs vara tillräckligt, eller bedömdes vara uttömt, övergick centralbankerna till s.k. balansräkningspolitik (kvantitativa lättnader). De åtgärder som vidtogs ändrade både storleken på och sammansättningen av centralbankernas balansräkningar (se Figur 6.5).44 Centralbankerna köpte tillgångar såsom statsobligationer, bostadsobligationer och företagsobligationer. Japans centralbank köpte t.o.m. börsnoterade aktier. I Sverige köpte Riksbanken statsobligationer med början i februari 2015.45 Det främsta syftet med tillgångsköpen var att pressa ned räntor på längre sikt.46 I vissa fall var syftet att stödja en viss marknad som av olika skäl inte fungerade under de rådande omständigheterna.

44 Balansräkningarna växte av två skäl, dels genom att centralbankerna, framför allt under den globala finanskrisens akuta fas, erbjöd krediter till banksystemet när förtroendet bankerna emellan var mindre än normalt, dels genom att centralbankerna köpte olika typer av värdepapper. Fokus här ligger på det sistnämnda eftersom det är fråga om åtgärder för att komplettera den traditionella penningpolitiken. Se kapitel 22 för en beskrivning krediter i tider av marknadsoro (s.k. generella likviditetsstöd) och kapitel 23 för nödkrediter till enskilda institut. 45 Se Borio och Zabai (2016) för en förteckning av åtgärder som vidtogs av ett antal stora centralbanker. 46 Se avsnitten 18.5–18.9 för en beskrivning av hur finansiella och makroekonomiska variabler påverkas av olika typer av tillgångsköp.

-1

0

1 2 3 4 5 6

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Sverige USA ECB

Anm. RB = Riksbanken, Fed = Federal Reserve, USA, ECB = Europeiska centralbanken, SNB = Schweiz central bank. Källa: Flodén (2018), diagram 3, s. 13.

6.3.3. Omprövning av regelverk

De finansiella innovationerna fortsatte under 2000-talet. De finansiella produkterna blev mer komplicerade och de finansiella företagen blev än mer sammanlänkade globalt. Som nämns i avsnitt 6.2.5 var rådande konsensus innan den globala finanskrisen att det finansiella systemet i huvudsak var effektivt och ändamålsenligt reglerat. Det fanns dock röster som kritiserade den då rådande synen – både beträffande bristen på reglering av de finansiella marknaderna47 och penningpolitikens avsaknad av hänsyn till kredittillväxt, tillgångspriser och, i förlängningen, finansiell stabilitet.48 Denna kritik blev högaktuell när finanskrisen briserade och i ljuset av erfarenheterna från krisen skärptes regelverken inom flera områden.49

47 Se Minsky (1992) och Rajan (2005). 48 Se Borio och Lowe (2002). När det gäller hänsyn till kredittillväxt, tillgångspriser och finansiell stabilitet inom ramen för penningpolitiken är det däremot mindre tydligt än innan finanskrisen var konsensus ligger. Se avsnitt 17.4.3 för en diskussion. 49 Se Braconier och Palmqvist (2017) för en beskrivning av åtgärder inom makrotillsynen och kapitel 8 för en beskrivning av det svenska krishanteringsramverket.

Ett nytt politikområde växte fram, den s.k. makrotillsynen (eng.

macroprudential policies). I Sverige tilldelades Finansinspektionen

detta ansvarsområde 2013 som en utvidgning av dess uppdrag som tillsynsmyndighet. I flera andra länder där centralbanken redan var tillsynsmyndighet lades makrotillsynen hos centralbanken. ECB definierar makrotillsynens syften som

  • att förebygga en alltför kraftig riskuppbyggnad (till följd av marknadsmisslyckanden) för att utjämna den finansiella cykeln
  • att göra den finansiella sektorn mer motståndskraftig och begränsa spridningsrisker
  • att uppmuntra till ett systemomfattande synsätt inom finansiell reglering.50

En del åtgärder kan motiveras både av mikro- och makroöverväganden. Det gäller exempelvis generellt höjda kapitalbuffertar hos bankerna då det ökar både motståndskraften hos den enskilda banken och hos banksystemet i stort. Mer generellt är makrotillsynsåtgärder enligt Finansinspektionen sådana åtgärder som ”motverkar finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden”.51 Efter finanskrisen har Finansinspektionen beslutat om ett antal makrotillsynsåtgärder såsom systemriskpåslag i kapitalkraven, kontracyklisk kapitalbuffert, bolånetak och amorteringskrav.

Finanskrisen förde också med sig striktare regler inom den mer traditionella s.k. mikrotillsynen. Som svar på finanskrisen 2007– 2009 träffade Baselkommittén för banktillsyn på global nivå en överenskommelse om bl.a. nya minimikrav på kapitaltäckning hos internationellt aktiva banker. Basel III innehöll utöver högre krav på mer kapital och kapital av bättre kvalitet, även krav på att hålla mer likvida medel.52 För att bl.a. genomföra den s.k. Basel III-överenskommelsen inom EU samt för att ytterligare harmonisera EU-rätten inom det finansiella området när det gäller kapitaltäckning antog EU under 2013 de nya rättsakterna tillsynsförordningen53 och kapital-

50 Se www.ecb.europa.eu/ecb/tasks/stability/html/index.sv.html. 51 Se Finansinspektionen (2014), s. 4. 52 Se Niemeyer (2016) för en beskrivning av de s.k. Baselreglerna. 53 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

täckningsdirektivet54. I december 2017 lades slutrapporten fram kring Basel III som innebar ytterligare skärpningar av kapitalkraven.55

Under finanskrisen räddades finansiella aktörer med statens hjälp i flera länder, bl.a. på grund av de spridningseffekter en konkurs skulle kunna få inom det finansiella systemet. Det saknades ett systematiskt sätt att hantera sådana situationer. Dessa erfarenheter förde med sig ett nytt regelverk kring s.k. resolution som syftar till att avveckla eller rekonstruera systemviktiga finansiella företag samtidigt som den finansiella stabiliteten bibehålls och statligt stöd begränsas. I Sverige är Riksgäldskontoret resolutionsmyndighet. Det är i linje med det ansvar för krishantering och insättningsgaranti som Riksgäldskontoret hade sedan tidigare.

6.3.4. Penningpolitiska frågeställningar

Erfarenheterna från den globala finanskrisen och utvecklingen decenniet därefter har inneburit omprövningar inom flera områden som är relevanta för penningpolitiken.

Lägre neutral realränta

En neutral realränta är en inflationsjusterad ränta som den faktiska nivån på realräntan behöver understiga för att få expansiv effekt på ekonomin.56 Om den neutrala realräntan är låg kan det s.k. räntegolvet utgöra ett hinder för centralbankerna att uppnå tillräcklig penningpolitisk stimulans via sina styrräntor.

Realräntorna i världen hade innan finanskrisen trendmässigt fallit under lång tid och den utvecklingen accentuerades decenniet som följde efter krisen (se Figur 6.6). Från att ha varierat kring fyra procent fram till mitten av 1990-talet föll realräntan trendmässigt tillbaka och låg mellan noll och en procent under decenniet efter finans-

54 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG. 55 Se BIS (2017). 56 I praktiken finns många olika realräntor då det både finns många olika nominella räntor och prisindex. Den neutrala realräntan som avses här baseras på centralbankernas styrräntor justerade för inflationen i det prisindex som ingår i deras inflationsmål.

krisen. Den trendmässiga nedgången pekar på att den neutrala realräntan också föll tillbaka under denna period.

Under decenniet som följde efter finanskrisen har ett stort antal studier publicerats som visar att den neutrala realräntan har fortsatt att falla det senaste decenniet och att den kan komma att förbli låg.57Det innebär att sannolikheten ökar för att centralbankerna kommer att slå i räntegolvet även framöver vilket kan begränsa nödvändig penningpolitisk stimulans.58

Orsaker till trendmässigt fallande realränta

Den trendmässiga nedgången i realräntor pekar mot att det, utöver konjunkturella faktorer, även fanns strukturella orsaker till att centralbankerna bedömde att ekonomierna behövde exceptionellt låga räntenivåer för att återhämta sig.59 Realräntan på global nivå påverkas av den globala benägenheten att spara respektive investera. Det finns flera strukturella faktorer som förklarar varför den räntenivå som får sparande och investeringar att hamna i jämvikt har fallit tillbaka.60Sparandet i tillväxtekonomierna har varit högt under flera decennier vilket bidragit till en ökande efterfrågan på säkra tillgångar (framför allt de statsobligationer som bedöms säkra). Samtidigt har utbudet av säkra tillgångar vuxit betydligt långsammare vilket bidragit till att priset stigit (dvs. räntan fallit).61 Vidare ökade andelen av befolkningen nära pensionsåldern decennierna före finanskrisen. Denna grupp har vanligtvis ett högt sparande. Ytterligare en faktor bakom ökningen i sparandet är den mer ojämna inkomst- och förmögenhetsfördelningen.

När det gäller benägenheten att investera har företagens efterfrågan på lånat kapital dämpats av att priset på kapitalvaror trendmässigt har fallit jämfört med andra varor.62 Därutöver har företa-

57 Se t.ex. Holston m.fl. (2017), IMF (2014), Rachel och Smith (2015) och Rachel och Summers (2019). 58 Se t.ex. Kiley och Roberts (2017) för beräkningar baserade på amerikanska förhållanden. 59 Se Konjunkturinstitutet (2017) och referenser däri. 60 Se IMF (2014) och Rachel och Smith (2015) för översikter. 61 Se Cabarello m.fl. (2017). 62 Lägre pris på kapitalvaror medför att efterfrågad kvantitet ökar. Men givet att priselasticiteten är mindre än ett (vilket är ett rimligt antagande) innebär detta att efterfrågad kvantitet stiger mindre än vad priset faller (i absoluta tal). Det innebär i sin tur att de sammanlagda kapitalutgifterna (pris*kvantitet) blir mindre och därmed minskar efterfrågan på krediter.

gens krav på kapitalavkastning ökat relativt den riskfria räntan sedan finanskrisens utbrott.63 Det tyder på en ökad riskpremie vilket dämpar investeringarna. Det kan bero på flera faktorer, bl.a. en ökad upplevd osäkerhet om framtida efterfrågan.

Anm. Realräntan har beräknats som skillnaden mellan tioåriga statsobligationsräntor och faktisk inflation. Källa: Konjunkturinstitutet (2017), diagram 145 (serie ”Medelvärde”).

Hänsyn till finansiell stabilitet

Som framgår ovan har regelverken inom mikro- och makrotillsynen stramats åt och ett resolutionsramverk införts i syfte att främja finansiell stabilitet. Därutöver har erfarenheterna från finanskrisen inneburit en förnyad diskussion om centralbanker, inom ramen för penningpolitiken, bör ta hänsyn till dess förmodade effekter på risken för finansiell instabilitet. Vanligt förekommande variabler i sammanhanget är utvecklingen av tillgångspriser, krediter och skuldsättning. Forskningen har analyserat om finansiell instabilitet endast bör beaktas inom ramen för dess effekter på inflation och den realeko-

63 Se Konjunkturinstitutet (2015).

-1

0 1 2 3 4 5 6

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

nomiska utvecklingen eller om finansiell stabilitet ska vara ett (sekundärt) mål inom penningpolitiken och därmed beaktas utöver effekter på andra mål.

Sammantaget relaterar detta till kommitténs frågeställning beträffande om penningpolitiken ska ta hänsyn till tillgångspriser. Kommittén analys och förslag framgår i kapitel 17.

Penningpolitikens målvariabel

Även penningpolitikens målvariabel och målnivå har varit uppe för diskussion. Det beror framför allt på att styrräntorna slog i räntegolvet efter finanskrisen och att de riskerar att så göra även framöver. Flera lösningar på detta problem har föreslagits. Ett är att höja inflationsmålen så att ”fallhöjden” till räntegolvet blir större. Ett annat är att byta inflationsmålet mot ett s.k. prisnivåmål vilket under vissa förutsättningar innebär att penningpolitiken blir effektivare i situationer då räntegolvet är ett hinder för penningpolitiken. Ett prisnivåmål innebär att ett bestämt prisindex, t.ex. KPI, i genomsnitt ska öka en viss takt. Om ökningstakten i genomsnitt har understigits sedan målet infördes måste ökningstakten överskridas framöver för att genomsnittet ska bli det utlovade. Även andra målvariabler såsom nominellt BNP-nivåmål eller nominellt BNP-tillväxtmål har analyserats som alternativ till nuvarande inflationsmål.

Kommittén ska enligt direktiven analysera dels om inflationsmålet ska preciseras i lag, dels hur målet för penningpolitiken underlättar för att stabilisera både inflationen och realekonomin. Kommitténs analys och förslag finns i kapitel 15.

Reala hänsyn inom penningpolitiken

Ett mycket vanligt antagande – både före och efter finanskrisen – är att penningpolitik endast har kortsiktiga effekter på reala variabler såsom produktion och sysselsättning. Den i många länder djupa och långvariga lågkonjunktur som följde efter finanskrisen innebar dock att detta antagande har ifrågasatts i större utsträckning än tidigare. Långa perioder med hög arbetslöshet kan leda till att personer i arbetsför ålder riskerar att permanent slås ut från arbetsmarknaden (s.k. hysteresis-effekter). En konsekvens av detta är att ju effektivare

penningpolitiken lyckas mildra en lågkonjunktur som riskerar att bli långvarig, desto högre kan produktionen och sysselsättningen bli i framtiden. I kölvattnet av finanskrisen kom flera studier som analyserade denna frågeställning på nytt.

Kommittén analyserar i kapitel 16 i vilken utsträckning Riksbanken bör ta realekonomisk hänsyn inom ramen för penningpolitiken.

6.3.5. Sämre måluppfyllelse efter finanskrisen

Trots sänkningar av styrräntor till runt noll och stora tillgångsköp i syfte att pressa ned räntor på längre sikt blev den penningpolitiska måluppfyllelsen i genomsnitt något sämre decenniet efter den globala finanskrisen (se Figur 6.7). Efter betydande volatilitet 2008–2009 föll inflationen tillbaka under två procent under flera år i många länder, däribland Sverige, för att under åren därefter börja vända upp igen.

Trots den något sämre måluppfyllelsen visar mätningar av inflationsförväntningar att centralbankernas inflationsmål – och därmed nuvarande inflationsmålsregimer – ett drygt decennium efter finanskrisen är trovärdiga. Det är en viktig förutsättning för att nuvarande regim ska fungera ändamålsenligt framöver.

Anm. De tio länderna är: Australien, Euroområdet, Japan, Kanada, Norge, Nya Zeeland, Storbritannien, Sverige, Tjeckien (2000–) och USA. Nivån på respektive lands inflationsmål samt målvariabel framgår i kapitel 15, Tabell 15.3. Det (ovägda) genomsnittet är cirka 2 procent för hela perioden. För Sverige används KPIF för hela perioden. Källor: Centralbankernas hemsidor.

Agerande från andra aktörer kan påverka måluppfyllelsen

Det finns flera orsaker till att många centralbanker, trots betydande åtgärder, hade problem att nå sina inflationsmål under delar av det senaste decenniet. En orsak var att den penningpolitiska stimulansen hade behövt vara ännu större givet de stora störningar ekonomierna utsattes för. Det finns exempelvis beräkningar som visar att om Federal Reserve inte hade varit begränsad av ett räntegolv hade dess historiska handlingsregel inneburit att styrräntan skulle ha sänkts till minus 3–4 procent under de första åren efter finanskrisens utbrott.64Det är ett uttryck för att penningpolitiken inte i alla lägen räcker till för att uppnå inflationsmålet eller – mer generellt – för att stabilisera ekonomin. Det traditionella medlet i sådana lägen är expansiv finanspolitik, vilket har framförts av både policyinstitutioner och centralbanker.65 Det förutsätter dock att det finns ett finanspolitiskt handlingsutrymme.

64 Se bl.a. Hakkio och Kahn (2014) och Lombardi och Zhu (2018). 65 Se t.ex. Bank of Japan (2019), Draghi (2019), IMF (2019), kapitel 1 och OECD (2016), kapitel 2.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5

1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Medelvärde 10 länder Glidande medelvärde (5 år) tio länder

Sverige Glidande medelvärde (5 år) Sverige

Som noterades ovan lade flera länder om finanspolitiken i en åtstramande riktning endast några år efter finanskrisens utbrott (se Figur 6.8). Arbetslösheten var då fortsatt hög i många länder och den finanspolitiska åtstramningen innebar att den stabiliseringspolitiska bördan föll än tyngre på penningpolitiken.66

Anm. Samma länder som i Figur 6.7 för de länder som ingår i medelvärdet. Källor: EU-kommissionen (europeiska länder, AMECO-databasen) och OECD (2018).

Arbetsmarknadens parter är också ekonomiska aktörer vars agerande påverkar centralbankernas möjlighet att uppfylla sina inflationsmål. Lönekostnader utgör en betydande del av företagens totala kostnader och utvecklingen av lönekostnaderna har därför stor betydelse för företagens prissättning.67 Löneutvecklingen under decenniet efter finanskrisen har varit relativt svag vilket tilldragit sig intresse från såväl forskare som centralbanker.68 Flera centralbanker, däribland

66 Se Andersson (2019) och Leeper (2018) och referenser däri för en beskrivning av hur den finanspolitiska inriktningen kan påverka möjligheten för penningpolitiken att uppnå sina mål. 67 ECB (2017). 68 Se t.ex. Riksbanken (2018) och referenser däri.

-5 -4 -3 -2 -1

0 1 2 3 4

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Medelvärde strukturellt sparande 10 länder Medelvärde BNP-gap 10 länder Strukturellt sparande Sverige

Bank of Japan och Bundesbank, har under det senaste decenniet framfört att de anser att löneökningstakten behöver öka bl.a. med hänvisning till de svårigheter som annars uppkommer med att nå inflationsmålen.69

Som framgår av Figur 6.9 har en inte obetydlig successiv nedväxling av löneökningstakten skett efter finanskrisen. Det kan, utöver en högre arbetslöshet, bero på bl.a. lägre inflationsförväntningar och en lägre produktivitetstillväxt70. Vad som också noterats både internationellt och i Sverige är att löneökningstakten inte ökat nämnvärt de senaste fem åren trots att arbetslösheten fallit tillbaka i många länder.

Sammantaget kan konstateras att centralbankers möjligheter att nå sina inflationsmål påverkas i betydande utsträckning av hur ekonomins aktörer agerar.

1,5

2 2,5

3 3,5

4

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Glidande medelvärde 9 länder Glidande medelvärde Sverige

Anm. Samma länder som i Figur 6.7 (exklusive Nya Zeeland). För Sverige används timlön enligt konjunkturlönestatistiken. För övriga länder används OECD:s variabel ”wage rate” vilken, likt timlön, bl.a. exkluderar skatt och sociala avgifter. Källor: Konjunkturinstitutets databas (www.konj.se) och OECD (2018).

69 Se Bloomberg (2018) och Financial Times (2014). ECB:s chefsekonom Peter Praet uttryckte även sitt stöd till Bundesbanks syn, se Reuters (2014). 70 Det bör dock noteras att även den s.k. enhetsarbetskostnaden, vilken tar hänsyn till produktivitetsutvecklingen, har utvecklats svagare efter finanskrisen.

6.3.6. Oberoende och befogenheter

I avsnitt 6.2 beskrivs hur insikten växte fram som ledde till att centralbanker fick ansvaret för att självständigt uppnå prisstabilitet. Just prisstabilitet uppfyller de karakteristika som brukar framhållas för att motivera vilka uppgifter som är lämpliga att delegera till en myndighet med operationellt oberoende, bl.a. följande brukar framhållas:71

  • Den politiska makten har samstämmiga preferenser kring uppgiftens syfte.
  • Uppgiftens natur är av en sådan art att om det politiska systemet hade ansvaret riskerar kortsiktiga överväganden leda till långsik-

tiga kostnader.

  • Det är möjligt att formulera uppgiften tydligt.
  • Det är möjligt att objektivt utvärdera om uppgiften uppnåtts.
  • Det är möjligt för myndigheten att, via tilldelade befogenheter, lösa uppgiften och att det demokratiska systemet därmed, via utvärdering, kan utkräva ansvar.
  • Uppgiften påverkar varken fördelning mellan ekonomins aktörer eller statsfinansiella risker i någon betydande utsträckning som ett genomsnitt över konjunkturcykeln.

Oberoendet växte fram när räntestyrning dominerade

Som framgår av Figur 6.3 ökade centralbankernas operationella oberoende i de flesta länder, inklusive Sverige, mellan 1980-talet och 2000-talet. Två centrala komponenter i det oberoendeindex som används är att centralbanken självständigt bestämmer styrräntan samt inte får köpa statspapper direkt av staten. Det finns fortfarande konsensus kring fördelarna med att den operationella penningpolitiken bestäms av centralbanker utan påverkan från det politiska systemet. Det är dock viktigt att notera att det ökade operationella oberoendet växte fram i en tid när den nuvarande penningpolitiska analysramen var tämligen enkel och det penningpolitiska instrumentet i princip uteslutande var centralbankernas styrräntor. Med detta som utgångspunkt uppfyller penningpolitik i syfte att uppnå ett prisstabilitetsmål

71 Se bl.a. Alesina och Stella (2011), Bean (2017), Drazen (2002), Reis (2013) och Tucker (2016).

i huvudsak ovanstående kriterier för delegering och oberoende. Detta tillsammans med den höga och volatila inflationen under 1970- och 1980-talen ger en förklaring till att det politiska systemet lämnade över ansvaret för penningpolitiken.

Förnyad diskussion kring oberoende och befogenheter

Som framgår i avsnitt 6.3.2 innebar finanskrisens akuta fas och förhållanden decenniet därefter att centralbankerna vidtog åtgärder som skilde sig betydligt från den räntestyrning som praktiserades innan krisen. Det går inte att utesluta att flera av de tillgångsköp som vidtogs innebar statsfinansiella risker och att de dessutom kan få ickenegligerbara fördelningseffekter.72

Sammantaget har det senaste decenniets centralbanksåtgärder vid sidan av räntestyrningen föranlett en internationell diskussion både kring vilka åtgärder som ska betecknas som ”penningpolitik” och vilka åtgärder centralbanker självständigt bör besluta om. Kommittén diskuterar principer för vad penningpolitiken ska omfatta i avsnitt 14.2 och i kapitel 18 föreslås penningpolitiska befogenheter.

En övergripande fråga i sammanhanget är om, och i så fall hur, centralbankers grad av oberoende ska skilja sig åt beroende på vilken uppgift som föreligger samt de åtgärder som står till buds. Exempelvis är det inte självklart att en centralbank bör ges samma grad av oberoende när den agerar inom ramen för sitt ansvar att värna finansiella stabilitet som inom penningpolitiken.73 Kommittén analyserar denna fråga från ett juridiskt perspektiv i kapitel 12. Kommittén analyserar vidare formerna för Riksbankens oberoende och samarbete med andra berörda myndigheter inom arbetet med finansiell stabilitet i kapitlen 24 och 25.

Inom detta område finns ingen konsensus, varken akademiskt eller i den praktiska tillämpningen. Som framgår i kommitténs beskrivning i kapitel 20 har olika länder valt olika lösningar. Det bör också beaktas att i Sveriges fall behöver hänsyn tas till de juridiska förhållanden som EU-medlemskapet medför.

72 Se t.ex. Archer (2016), Goodhart (2010) och Tucker (2016). 73 Se t.ex. Balls m.fl. (2016), Goodhart (2010), Reis (2013) och Tucker (2016).

6.3.7. Svenska och internationella utvärderingar

Eftersom centralbanker har en viktig roll och ett betydande mått av oberoende sker kontinuerligt utvärderingar av deras verksamhet från demokratiskt valda organ. I Sverige utvärderar finansutskottet penningpolitiken årligen.74 Därutöver initierar utskottet regelbundna utvärderingar av forskare och personer med erfarenhet från centralbanker. Hittills har tre sådana utvärderingar gjorts och behandlat tidsperioderna 1995–2005, 2005–2010 samt 2010–2016.75 I de sistnämnda tre utvärderingarna diskuteras, likt i kommitténs direktiv, mer grundläggande frågor om Riksbankens mål, medel och ansvarsområden. De rekommendationer som relaterar till kommitténs frågeställningar redovisas i anslutning till de kapitel där de tas upp.76

Flera länder och centralbanker har också genomfört utredningar efter den globala finanskrisen beträffande eventuellt behov av förändringar i respektive centralbanks mandat inklusive dess lagstiftning. Bland annat har Bank of Canada och Bank of England analyserat penningpolitikens målvariabel och utvecklingstakt.77 En norsk centralbanksutredning kom med förslag på ny centralbankslag som, utöver organisationsfrågor, analyserar bl.a. vilken roll finansiell stabilitet och real hänsyn bör få inom penningpolitiken.78 I slutet av 2017 tillsattes en centralbanksutredning i Nya Zeeland vars slutsatser successivt implementeras. Som en följd av den utredningen har regeringen under 2019 bl.a. ändrat centralbankens instruktion när det gäller formerna för real hänsyn inom penningpolitiken.79 I USA inledde Federal Reserve en översyn av det penningpolitiska ramverket under 2019 som ska färdigställas under första halvan av 2020.80

74 Se t.ex. bet. 2016/17:FiU24 vilket utvärderar penningpolitiken för perioden 2014–2016. Se även avsnitt 33.3.5 för en mer ingående beskrivning av finansutskottets granskning av Riksbanken. 75 Se Giavazzi och Mishkin (2006), Goodhart och Rochet (2011) respektive Goodfriend och King (2016). 76 I avsnitt 14.4 beskrivs rekommendationer från de tre externa utvärderingarna vad gäller penningpolitik. I avsnitt 20.5.3 beskrivs motsvarande vad gäller Riksbankens arbete för att främja finansiell stabilitet. 77 Se Bank of Canada (2016) och HM Treasury (2013). 78 Se NOU 2017:13. Utredningen resulterade i en ny lag som träder i kraft 1 januari 2020, se https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2019-06-21-31. 79 Se https://treasury.govt.nz/sites/default/files/2018-04/ria-tsy-rba-mar18.pdf. 80 Se www.federalreserve.gov/monetarypolicy/review-of-monetary-policy-strategy-toolsand-communications.htm

I detta sammanhang är det värt att notera att utländska lösningar ibland är svåra att direkt överföra till ett svenskt sammanhang. Det har flera orsaker. En orsak är att den institutionella situationen skiljer sig åt. Det gäller inte minst hur arbetsfördelningen i olika länder ser ut mellan (med svenska benämningar): regering, riksdag, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Riksbanken.81 En annan orsak till svårigheter att överföra erfarenheter från andra länder är Sveriges medlemskap i EU. Länder som inte är medlemmar (t.ex. Norge) eller som har formellt undantag från EMU (Storbritannien) har frihet att utforma sin centralbankslagstiftning utan hänsyn till EU:s regelverk. Detsamma gäller förstås alla andra centralbanker utanför Europa, såsom Australien, Japan, Kanada, Nya Zeeland och USA.

6.3.8. Snabbt minskande kontantanvändning

Något som också präglat debatten i Sverige det senaste decenniet, om än ej relaterat till finanskrisen och dess efterspel, är den snabbt minskade kontantanvändningen. Kommittén har lämnat ett delbetänkande i denna fråga, men ytterligare frågeställningar relaterade till denna utveckling ska analyseras.82 Det finns flera förklaringar till den minskade kontantanvändningen men en gemensam nämnare är den tekniska utvecklingen och medborgarnas vilja att använda elektroniska lösningar som kortbetalningar, banköverföringar och Swish. Sverige har den lägsta användningen av kontanter som andel av BNP bland utvecklade länder och den negativa trenden har tilltagit det senaste decenniet, se Figur 6.10.

Kontantanvändningen och dess betydelse i samhället är en flerdimensionerad fråga. I kommitténs delbetänkande behandlades främst det medborgerliga perspektivet beträffande möjligheten att få tag i och betala med kontanter. I kapitel 34 analyserar kommittén frågor som rör Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter avseende kontanter. Därutöver berör kontantanvändningen en centralbanks

81 Se avsnitt 20.3 för en beskrivning av hur ansvarsfördelningen ser ut i Sverige. 82 Se kommitténs delbetänkande, Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42, kapitel 6) för en beskrivning av den minskade kontantanvändningen. Finansutskottet har också beslutat om ett tillkännagivande till regeringen att tillsätta en utredning om statens roll på betalningsmarknaden, se 2018/19:FiU44.

intjäningsförmåga då kontanter genererar s.k. seignorage.83 Om Riksbanken ska vara självfinansierad och endast i undantagsfall behöva tillskott från staten påverkar den minskande kontantanvändningen storleken på det kostnadsfria kapitalet.84

Slutligen är kontantanvändning och dess infrastruktur en del av betalningssystemet och därmed en beredskapsfråga i händelse av kris eller krig. Kommittén analyserar dessa frågor i kapitel 35.

Anm. Exklusive kontanter i banksektorn. Källor: Riksbanken och Statistiska centralbyrån.

83 Sedlar och mynt är en skuld på Riksbankens balansräkning. Skulden är räntefri och Riksbankens kostnader för sedlar och mynt består i huvudsak av tryckning och distribution. De tillgångar av motsvarande belopp som Riksbanken kan införskaffa för de sedlar och mynt som efterfrågas ger däremot avkastning. Den sistnämnda överstiger i allmänhet ovan nämnda kostnader och skillnaden benämns seignorage och kan användas för att finansiera Riksbankens verksamhet. 84 Det kostnadsfria egna kapitalet utgörs av Riksbankens egna kapital samt utestående sedlar och mynt. Se vidare kapitel 29 för en analys.

0 2 4 6 8 10

0 20 40 60 80 100

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Nominellt belopp i mdkr (vänster skala)

Andel av BNP (höger skala)

6.4. Referenser

Adolfsson, M., S. Laséen, J. Lindé och M. Villani (2007), ”Bayesian

estimation of an open economy DSGE model with incomplete pass-through”, Journal of International Economics, vol 72, nr 2, s. 481–511. Alesina, A. och A. Stella (2011), ”The politics of monetary policy”

Handbook of Monetary Economics, kapitel 8 i Friedman, B. och

M. Woodford (reds.), Amsterdam: North Holland. Andersson, B. (2019), ”Finanspolitik i ett penningpolitiskt perspek-

tiv”, Ekonomiska kommentarer 2019:5, Riksbanken. Archer, D. (2016), ”A coming crisis of legitimacy?” i J. Lindé och

A. Vredin (reds.) Nytänkande kring centralbankers mandat, Konferensvolym, Riksbanken. Balls, E., J. Howat och A. Stansbury (2016), ”Central bank indepen-

dence revisited: After the financial crisis, what should a model central bank look like?”, M-RCBG Associate Working paper nr 67, Harvard Kennedy School. Bank of Canada (2016), Renewal of the inflation-control target,

oktober. Bank of Japan (2019), Summary of opinions at the monetary policy

meeting on March 14 and 15.

Barro, R. J. och D. B. Gordon (1983), ”A positive theory of mone-

tary policy in a natural rate model”, Journal of Political Economy, vol 91, s. 589–610. Bean, C. (2017), Central banking after the Great recession, Wincott

Lecture, november. Bernanke, B. S. (2004), The great moderation, tal, 20 februari, Federal

Reserve. Bernanke, B. S. och F. S. Mishkin (1997), ”Inflation targeting: A new

framework for monetary policy”, Journal of Economic Perspec-

tives, vol 11, s. 97–116.

BIS (2017), ”Basel III: Finalising post-crisis reforms”, Basel Com-

mittee on Banking Supervision, december, Bank for International Settlements.

Bloomberg (2018), ”Bank of Japan’s Kuroda says 3% wage gains

needed for price goal”, 20 juni. Tillgänglig på följande webbplats: www.bloomberg.com/news/articles /2018-06-20/bank-of-japan-s-kuroda-says-3-wage-gainsneeded-for-price-goal Borio, C. och P. Lowe (2002), ”Assessing the risk of banking crises'”,

BIS Quarterly Review, s. 43–54, december.

Borio, C. och A. Zabai (2016), “Unconventional monetary policies:

a re-appraisal”, BIS Working Papers, nr 570. Bank of International Settlements. Braconier, H. och S. Palmqvist (2017), ”Makrotillsynens roll i Sverige”,

Ekonomisk Debatt, vol 45, nr 4, s. 56–68.

Brunnermeier, M. K. och I. Schnabel (2016), ”Bubbles and central

banks: Historical Perspecitves”, i Bordo, M., Ø. Eitrheim, M. Flandreau och J. F. Qvigstad, Central banks at a crossroads:

What can we learn from history?, New York: Cambridge

University Press. Caballero, R. J., E. Farhi och P-O. Gourinchas (2017), ”The safe

assets shortage conundrum”, Journal of Economic Perspectives, vol 31, nr 3, s. 29–46. Cahuc, P., S. Carcillo och A. Zylberberg (2014), Labor economics,

andra upplagan, Cambridge Massachusetts: MIT Press. Calvo, G. (1983), ”Staggered prices in a utility-maximizing frame-

work”, Journal of Monetary Economics, vol 12, s. 383–398. Draghi, M. (2019), Twenty years of the ECB’s monetary policy, tal,

18 juni, Europeiska centralbanken. Drazen, A. (2002), ”Central bank independence democracy and

dollarization”, Journal of Applied Economics, vol V, nr 1, s. 1–17. ECB (2017), ”Domestic and global drivers of inflation in the euro

area”, Economic Bulletin, nr 4, Europeiska centralbanken. Englund, P. (2015), ”The Swedish 1990s banking crisis: A revisit in

the light of the recent experience”, uppsats presenterad vid Riksbankens Macroprudential Conference, 23–24 juni.

Financial Times (2014), ”Bundesbank shifts stance and backs unions’

push for big pay rises”, 21 juli. Tillgänglig på följande webbplats: www.ft.com/content/ 656ff1f6-10ec-11e4-94f3-00144feabdc0 Finansinspektionen (2014), ”Finansinspektionen och finansiell stabi-

litet”, Promemoria, dnr 14-16747, 10 december. Fischer, S. (1977), ”Long term contracts, rational expectations, and

the optimal money supply rule”, Journal of Political Economy, vol 85, s. 163–190. Friedman, M. (1968), ”The role of monetary policy”, American Eco-

nomic Review, vol 58, s. 1–17.

Giavazzi, F. och F. S. Mishkin (2006), En utvärdering av den svenska

penningpolitiken 1995–2005, Rapport från riksdagen, 2006/07:RFR1.

Goodfriend, M. (2005), ”The monetary policy debate since October

1979: Lessons for theory and practice”, Federal Reserve Bank of

St. Louis Review, vol 87, nr 2, s. 243–262.

Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen, 2015/16:RFR6.

Goodfriend, M. och R. G. King, (1997), ”The new Neoclassical Syn-

thesis and the role of monetary policy”, s. 231–282 i Bernanke, B. och Julio J. Rotemberg (reds.), NBER Macroeconomics Annual, Cambridge Massachusetts: MIT Press. Goodhart, C. A. E. (2005), ”The future of central banking”, Special

paper nr 162, LSE Financial Markets Group, september.

Goodhart, C. A. E. (2010), ”The changing role of central banks”,

BIS Working paper nr 326, Bank for International Settlements.

Goodhart, G. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010,

Rapport från riksdagen, 2010/11: RFR5. Hakkio, C. S. och G. A. Kahn (2014), ”Evaluating monetary policy

the zero lower bound”, Kansas City Fed, andra kvartalet. Hammond, G. (2012), State of the art inflation targeting, Centre for

Central Bank Studies, Bank of England. HM Treasury (2013), Review of the monetary policy framework,

mars.

Holston, K., T. Laubach och J. C. Williams (2017), ”Measuring the

natural rate of interest: International trends and determinants”,

Journal of International Economics, vol 108, s. 59–75.

IMF (2014), ”Perspectives on global real interest rates”, kapitel 3 i

World Economic Outlook, april, Internationella valutafonden.

IMF (2019), World Economic Outlook, april, Internationella valuta-

fonden. Jonung, L. (1993), ”Riksbankens politik 1945–1990”, del IV i

L. Werin (red.), Från räntereglering till inflationsnorm: det

finansiella systemet och Riksbankens politik 1945–1990,

Stockholm: SNS Förlag. Jonung, L. (2002), Tillbaka till konvertibilitetsprincipen? Penning-

och finanspolitiska regimer i ett historiskt perspektiv, underlags-

rapport till i SOU 2002:16, Stabiliseringspolitik i valutaunionen. Keynes, J. M. (1936), The general theory of employment, interest and

money, New York: Macmillan.

Kiley, M. T. och J. M. Roberts (2017), ”Monetary policy in a low

interest world”, Finance and Economics Discussion Serie nr 8, Federal Reserve Board, Washington. Konjunkturinstitutet (2015), ”Lönsamheten i det svenska närings-

livet”, fördjupning i Lönebildningsrapporten. Konjunkturinstitutet (2017), ”Ny bedömning av realräntor på längre

sikt”, fördjupning i Konjunkturläget, mars. Kydland, F. E. och E. C. Prescott (1977), ”Rules rather than discre-

tion: The inconsistency of optimal plans”, Journal of Political

Economy, vol 85, s. 473–491.

Leeper, E. M. (2018), ”Sweden’s fiscal framework and monetary

policy”, Underlagsrapport nr 3 till Svensk Finanspolitik, Finanspolitiska Rådet. Lombardi, M. J. och F. Zhu (2018), ”A shadow policy rate to calibrate

U.S. monetary policy at the zero lower bound”, International

Journal of Central Banking, vol 14, nr 5, december, s. 305–346.

Lucas, R. E. (1972), ”Expectations and the neutrality of money”,

Journal of Economic Theory, nr 4, s. 103–124.

Minsky, H. P. (1992), ”The financial instability hypothesis”, Work-

ing paper nr 74, Levy Economics Institute, Bard College.

Niemeyer, J. (2016), ”Basel III, vad och varför”, Penning- och valuta-

politik, 2016:1, s. 57–89. Riksbanken.

NOU 2017:13 (2017), Ny sentralbankslov, organisering av Norges

Bank og statens pensjonsfond utland. Norges offentliga utredningar.

OECD (2016), Economic Outlook, nr 2. OECD (2018), Economic Outlook, nr 2. Olofsson, T. och L. Tobisson (1993), ”Riksbanken och prisstabili-

teten”, Ekonomisk Debatt, nr 6. Persson, T. (1993), ”Centralbankens ställning – teori, erfarenheter

och slutsatser för Sverige”, bilaga 2 i Riksbanken och prisstabili-

teten, betänkande från Riksbanksutredningen, SOU 1993:20.

Persson, T. och G. Tabellini (1993), ”Designing institutions for

monetary stability” Carnegie–Rochester Conference Series vol 39, s. 53–84. Phelps, E. S. (1967), ”Phillips curves, expectations of inflation and

optimal unemployment over time”, Economica, vol 34, nr 135, s. 254–281. Phillips, A. W. (1958), ”The relationship between unemployment

and the rate of change of money wages in the United Kingdom 1861–1957”, Economica, vol 25, s. 283–299. Rachel, L. och T. D. Smith (2015), ”Secular drivers of the global real

interest rate”, Staff Working paper nr 571, Bank of England. Rachel, L. and L. Summers (2019), ”On Falling Neutral Real Rates,

Fiscal Policy, and the Risk of Secular Stagnation”, Brookings

Papers on Economic Activity (under publicering).

Rajan, R. (2005), ”Financial markets, financial fragility, and central

banking”, uppsats vid konferensen The Greenspan era: Lessons for

the future, Federal Reserve Bank of Kansas City; Jackson Hole,

Wyoming, augusti. Reis, R. (2013), ”Central bank design”, Journal of Economic Per-

spectives, vol 27, nr 4, s. 17–44.

Reuters (2014), ”ECB backs Bundesbanks call for higher German

wages”, 27 juli. Tillgänglig på följande webbplats: https://uk.reuters.com/article/uk-ecb-germany-wages/ecbbacks-bundesbank-call-for-higher-german-wages-der-spiegelidUKKBN0FW0FE20140727

Rieth, M. (2017), ”The inflation targeting debate”, DIW Berlin

Working paper nr 107, Deutsches Institut für Wirtschaftsfor-

schung. Riksbanken (1993), ”Riksbanken anger målet för penningpolitiken”,

Pressmeddelande, 15 januari.

Flodén, M. (2018), Hur stor behöver Riksbankens balansräkning vara

i framtiden?, tal, 13 april, Sveriges Riksbank.

Riksbanken (2018), ”Phillipskurvan och penningpolitiken”, för-

djupning i Penningpolitisk rapport, juli. Rogoff, K. (1985), ”The optimal degree of commitment to an inter-

mediate monetary target”, Quarterly Journal of Economics, vol 100, nr 4, s. 1169–1189. Smets, F. (2014), ”Financial stability and monetary Policy: How

closely interlinked?”, International Journal of Central Banking, vol 10, s. 263–300. SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten. Svensson, L. E. O. (1997), ”Inflation forecast targeting: Implement-

ing and monitoring inflation targets,” European Economic Review, vol 41, nr 6, s. 1111–1146. Svensson, L. E. O. (2010), ”Inflation Targeting”, kapitel 22 i Hand-

book of Monetary Economics, vol 3B, Friedman, B. M. och M.

Woodford (reds.), Amsterdam: North-Holland. Taylor, J. (1980), ”Aggregate dynamics and staggered contracts”,

Journal of Political Economy, vol 88, s. 1–24.

Tucker, P. (2016), ”How can central banks deliver credible commit-

ment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 Cochrane, J. och J. Taylor (reds.) Central bank governance and oversight

reform, Stanford: Hoover Institution Press.

Tucker, P. (2018), Unelected power, the quest for legitimacy in central

banking and the regulatory state, Princeton: Princeton University

Press. Walsh, C. E. (1995), “Optimal contracts for central bankers”, Ameri-

can Economic Review, vol 85, nr 1, s. 150–167.

7. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker

7.1. Inledning

I detta kapitel ges en översiktlig bakgrund till kommitténs arbete med frågor som rör det finansiella systemet, t.ex. varför ett väl fungerande finansiellt system är viktigt för ekonomisk effektivitet och vad som avses med finansiell stabilitet och systemviktiga företag. Vidare förklaras varför det finansiella systemet är sårbart för störningar och vad som kan bli konsekvenserna av sådana störningar.

Fokus i detta kapitel ligger på banker men även andra finansiella företag berörs. En viktig utgångspunkt för kommittén är att ett väl fungerande finansiellt system kan beskrivas i termer av effektivitet och stabilitet. Åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet kan, men behöver inte, påverka effektiviteten negativt. Ytterst är dock avvägningen mellan stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet ett politiskt ställningstagande vilket diskuteras i kapitlet (se även avsnitt 20.8.2 för kommitténs bedömning i frågan).

7.2. Det finansiella systemets betydelse

7.2.1. Det finansiella systemet och dess grundläggande funktioner

Det finansiella systemet spelar en viktig roll för samhället genom att det svarar för funktioner och tillhandahåller tjänster, som är nödvändiga för att samhällsekonomi och vardagsliv ska fungera. Det finansiella systemets grundläggande funktioner brukar beskrivas som att

förmedla betalningar, kredit- och annan kapitalförsörjning (att omvandla sparande till finansiering) och hantering av risk.1

Förmedling av betalningar

Hushåll, företag och offentliga myndigheter behöver tillgång till finansiella tjänster som gör det möjligt att betala för varor och tjänster. Om arbetsgivare inte kan betala ut löner i tid eller om det inte är möjligt att betala räkningar och genomföra andra betalningar orsakar det snabbt stora problem både för enskilda och för ekonomin som helhet.

Betalningar kan ske med kontanter, men detta svarar i Sverige numera för en mycket begränsad och krympande del av de värden som överförs. Det är i huvudsak banker som tillhandahåller betalningstjänster.2 Merparten av alla betalningar görs från och till konton som bankerna tillhandahåller och med hjälp av betalningstjänster som de erbjuder. Det är även vanligt att hushåll och företag har krediter kopplade till ett betalkonto. Då kan de göra betalningar även om de vid tidpunkten i fråga inte har medel tillgängliga på sitt konto. Betalningar och krediter är på så sätt nära sammankopplade funktioner.

Förutom konton krävs en teknisk infrastruktur för att kunna göra överföringar mellan konton på ett säkert och effektivt sätt. Detta tillhandahålls av bankerna själva, men till en del också av clearingföretag såsom Bankgirot och andra som är specialiserade på olika former av betalningshantering. Riksbanken har här en särskild roll genom att alla betalningar i svenska kronor, som inte är bankinterna eller görs med kontanter, sker via Riksbankens centrala betalningssystem RIX. Som beskrivs i kapitel 4 har centralbanker en central betydelse för att betalningar ska kunna genomföras.

För transaktioner med värdepapper, där både betalningsmedel och värdepapper ska byta ägare, finns det tekniska system som hanterar varje steg i transaktionen från det att en kund lämnar en köp- eller säljinstruktion till sin bank och till dess att affären är genomförd. De slutliga betalningstransaktionerna görs dock via kontoöver-

1 Liknande sätt att beskriva det finansiella systemets betydelse för samhället används bl.a. av regeringen; se prop. 2017/18:1 utgiftsområde 2, s. 39. 2 Även så kallade betalningsinstitut är verksamma på betalmarknaden.

föring och via RIX-systemet på samma sätt som övriga betalningar för t.ex. varor och tjänster.

Kredit och annan kapitalförsörjning (omvandlande av sparande till finansiering)

Denna funktion behövs bl.a. för att hushåll ska kunna omfördela sin konsumtion över tiden och för företagens investeringar och rörelsekrediter. En effektiv omvandling av sparande till investeringar innebär att medel förs till investeringar med en avkastning som står i rimlig relation till risk. Därmed skapas goda förutsättningar för tillväxt i ekonomin. Att kapitalförsörjningen fungerar är också avgörande för att företag ska kunna starta och expandera sin verksamhet. I funktionen ingår också att se till att företag med mer riskfylld verksamhet möter högre avkastningskrav eller t.o.m. stängs ute från kapital- och kreditmarknaden i den mån de inte har hållbara affärsplaner.

Omvandlande av sparande till finansiering sker genom att de som sparar knyts ihop med de som lånar. Det görs bl.a. genom banker, som tar emot kortfristig inlåning från hushåll och företag och ger långfristiga krediter till investeringar i t.ex. bostäder och produktionskapital. Eftersom bankerna tar egen risk när de ger krediter har de incitament att identifiera kreditvärdiga aktörer och försöka undvika att finansiera olönsamma eller alltför riskfyllda projekt. Ett väl fungerande kreditsystem kan därför bidra till en effektiv allokering av kapital.

Hushåll och företag kan spara genom att göra insättningar i bank, genom att placera i olika finansiella produkter som exempelvis fondandelar eller genom att köpa värdepapper som handlas på en marknad. Hushåll och företag som behöver låna kan exempelvis göra det genom att ta lån i en bank eller ett kreditmarknadsföretag. På så sätt kan hushåll med begränsade tillgångar köpa bostäder. Genom att hushållen, med hjälp av sparande och lån kan omfördela sin konsumtion över livscykeln höjs välfärden.

För större företag, inklusive de finansiella företagen, finns också möjligheten att vända sig direkt till spararna och låna genom att ge ut värdepapper, i form av t.ex. aktier, obligationer och certifikat, s.k. marknadsfinansiering. För finansiering av offentlig verksamhet är även staten och kommunerna beroende av finansmarknaderna.

Hantering av risk

Det finansiella systemet erbjuder också möjligheter att minska, omfördela och sprida risker. Hit hör exempelvis möjligheten att via försäkringsbolag försäkra sig mot oönskade händelser av typen stöld och brand, inkomstbortfall etc. Företag och banker kan försäkra sig mot ränte- och valutarisker via de finansiella marknaderna.

I samband med kreditgivning sker en riskomfördelning som innebär att företag (ofta banker) tar över risk från andra som inte kan eller vill acceptera en viss risknivå (hushåll och företag). Eftersom krediter, t.ex. i form av kreditlinor, ökar låntagarnas tillgång till betalningsmedel, bidrar de också till att minska låntagarnas likviditetsrisker.

Samband mellan de grundläggande funktionerna

I det föregående beskrivs de grundläggande funktionerna som separata funktioner, men det finns tydliga samband mellan dem. Följande exempel kan nämnas. När en bank ger kredit så skapar den samtidigt fordringar i form av inlåning som fungerar som betalningsmedel. Dessutom fungerar inlåning på betalkonto som en slags försäkring. Enskilda insättare har omedelbar tillgång till betalningsmedel utan att behöva gå runt med kontanter. Samtidigt kan banken låna ut på en jämförelsevis lång tidshorisont genom att alla insättare inte begär att få ut sitt sparande vid samma tidpunkt. Det gör att banker (i vart fall i vad som brukat uppfattas som normala räntelägen) kan skapa betalningsmedel som ger ränta. För att kunna betala ut krediter och genomföra värdepappersaffärer behöver betalningsförmedlingen fungera. Ett företag som vill ta en kredit för att göra en investering kan samtidigt vilja försäkra sig mot vissa risker.

7.2.2. En beskrivning av det finansiella systemet

Det finansiella systemet kan sägas bestå av banker och andra aktörer (se fördjupningsrutan nedan), finansiella marknader och den finansiella infrastrukturen i form av tekniska system inklusive de regler och rutiner som krävs för att göra transaktioner. Till det finansiella systemet brukar även det finansiella regelverket i form av lagstiftning och andra regler räknas.

Ett sätt att beskriva de finansiella företagen är som intermediärer – mellanhänder – mellan köpare och säljare av varor och tjänster, men också mellan sparare och investerare samt köpare och säljare av risk. Beroende på verksamhetens art och inriktning kan företaget ta över större eller mindre risker från de kunder som anlitar dem.

Några företag (aktörer) i det finansiella systemet

Här ges en översiktlig beskrivning av de viktigaste typerna av finansiella företag.

Kreditinstitut (banker och kreditmarknadsföretag)

Till bankernas kärnverksamhet hör att ta emot medel på bankkonton och förmedla betalningar som dess kunder initierar med hjälp av olika betalningsinstrument, t.ex. kontoöverföringar och kort. Dit hör också att finansiera och ge krediter till hushåll och företag. Bankerna värderar och hanterar i samband därmed risken för att låntagarna inte ska kunna betala sina skulder. Kreditmark-

nadsföretagen lämnar liksom bankerna krediter som de finansierar

via insättningar eller obligationer. Som exempel på kreditmarknadsföretag kan nämnas bolåneinstituten. Kreditmarknadsföretagen får inte ägna sig åt betalningsförmedling via generella system och har därför inte samma centrala betydelse för betalningsförmedlingen som banker. I övrigt får de bedriva samma verksamhet som banker. Banker och kreditmarknadsföretag får, liksom värdepappersföretagen, bedriva värdepappersrörelse (se nedan).

Värdepappersföretag

Värdepappersföretag (och kreditinstitut) får driva värdepappersrörelse, t.ex. genom att handla med aktier och andra värdepapper för egen eller andras räkning, förmedling av kontakter mellan köpare och säljare av finansiella instrument eller garantigivning vid emission av fondpapper och liknande.

Försäkringsbolag

En central aktör för riskhanteringen är försäkringsbolagen. Hushåll och företag kan genom att teckna försäkringar minska risken för att vissa oönskade händelser blir kostsamma. Försäkringsbolagen kan delas in i livförsäkringsbolag och skadeförsäkringsbolag.

Fondbolag

Fondbolag administrerar och förvaltar kapital i värdepappersfonder. De bankägda fondbolagen dominerar den svenska fondmarknaden.

Börser

Börser tillhandahåller en knutpunkt för handeln med finansiella instrument. Som exempel på en svensk börs kan nämnas Nasdaq Stockholm AB.

Finansiella infrastrukturföretag

Med finansiella infrastrukturföretag avses de företag som tillhandahåller system som hanterar betalningar och transaktioner med finansiella instrument.

Clearingorganisationer sammanställer instruktioner och infor-

mation om en transaktion. Ett företag som clearar massbetalningar är Bankgirocentralen BGC AB (Bankgirot). Själva avvecklingen, dvs. regleringen av fordringsförhållandet mellan bankerna, sker dock i Riksbankens betalningssystem RIX.

En central motpart (CCP) går in som säljare till alla köpare och köpare till alla säljare för att ta på sig den motpartsrisk som uppstår vid transaktioner med värdepapper och andra finansiella instrument. Förutom motpartsrisker hanterar den centrala motparten också clearingen av transaktionerna. Ett exempel på en central motpart är Nasdaq Clearing AB, som clearar vissa derivatkontrakt och repor i Sverige. För aktiemarknaden erbjuder nederländska EMCF central motpartsclearing av bl.a. de aktietransaktioner som görs på börsen.

En värdepapperscentral kontoför elektroniskt registrerade värdepapper. När en värdepappersaffär är slutförd registreras den hos värdepapperscentralen. Ett sådant företag registrerar även andra händelser beträffande värdepapper, t.ex. pantsättning, och spelar en viktig roll för att utföra bolagshändelser. I Sverige finns det ett sådant företag, Euroclear Sweden AB, som agerar både värdepapperscentral och avvecklingssystem för värdepapper.

7.2.3. Det finansiella systemet ska vara stabilt och effektivt

Det finansiella systemet fyller som framgår ovan flera funktioner som har stor samhällsekonomisk betydelse. En situation där det finansiella systemet inte kan upprätthålla sina grundläggande funktioner skulle därför snabbt skada samhället. Det kan leda till att betalningar inte kan genomföras, krediter inte kan ges eller att hushåll och företag står utan försäkringsskydd. Betydande störningar i kreditgivningen skulle också kunna smitta av sig på betalningsväsendet t.ex. genom att hushåll och företag inte får tillgång till de betalningsmedel de behöver. Ett viktigt mål för reglering och tillsyn har därför varit att det finansiella systemet har förmåga att upprätthålla sina funktioner både under gynnsamma och ogynnsamma omständigheter. Över hela världen regleras den finansiella sektorn för att säkerställa att den kan uppfylla dessa funktioner. Riksdagen har exempelvis beslutat om följande mål för finansmarknadsområdet (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118):

Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter.3

När begreppet ”finansiell stabilitet” eller uttrycket ”det finansiella systemet är stabilt” används i det följande avses det finansiella systemets förmåga att upprätthålla sina grundläggande funktioner även under ogynnsamma omständigheter. Systemet ska ha tillräckligt god motståndskraft mot störningar som hotar de grundläggande funktionerna.

Om det uppkommer en situation där den finansiella sektorn på grund av internt eller externt uppkomna störningar inte kan upprätthålla sina grundläggande funktioner, eller de kan upprätthållas enbart tack vare omfattande statliga ingripanden, råder en finanskris.

Erfarenheterna visar att de samhällsekonomiska kostnaderna för avbrott i de grundläggande funktionerna kan bli mycket stora. Den globala finanskrisen visar exempelvis att avbrott i kreditgivning och riskhantering har negativ inverkan på produktion, sysselsättning, prisstabilitet m.m.

3 I det riksdagsbeslutade målet för finansmarknaden ingår även att – det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling, och – statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt.

Avvägning mellan finansiell stabilitet och effektivitet

Det kan finnas en målkonflikt mellan det finansiella systemets stabilitet och dess förmåga att effektivt tillhandahålla finansiella tjänster, t.ex. krediter. Ett mycket hårt reglerat system kan vara stabilt men samtidigt hämma den samhällsekonomiska utvecklingen. De samhällsekonomiska kostnaderna av reglering kan bl.a. komma till uttryck i högre räntor för hushåll och företag och andra försämringar i systemets kapacitet att tillgodose hushållens och företagens behov av krediter och finansiella tjänster. Kapitalbildningen kan därmed hämmas vilket kan medföra lägre produktion och välstånd på lång sikt. Det betyder dock inte att alla åtgärder som stärker den finansiella stabiliteten minskar effektiviteten – långt därifrån. Ett stabilt system främjar i många avseenden att samhällsekonomiska effektiva beslut fattas, exempelvis när det gäller långsiktiga investeringar.

En för begränsad reglering kan, å andra sidan, leda till finanskriser med stora samhällsekonomiska kostnader som följd.4 Dessutom har finanskriser tydliga fördelningseffekter eftersom bl.a. arbetslöshet slår olikformigt över befolkningen. Vad som bedöms vara en lämplig nivå på den samlade finansiella regleringen är därför i viss utsträckning en avvägning mellan det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Hur den avvägningen bör se ut grundar sig på politiska beslut (se avsnitt 20.8.2).

Motståndskraft mot störningar

Vilken motståndskraft det finansiella systemet ska ha kommer ytterst till uttryck genom de kvantitativa och kvalitativa krav som ställs i lagar och andra författningar (regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter) och i EU-rättsakter. Av författningarna framgår exempelvis hur mycket kapital finansiella företag behöver ha, vilken likviditetsberedskap som krävs och vilka åtgärder som företagen ska vidta för att skydda sig mot risker, t.ex. avbrott i den tekniska infrastrukturen. Dessutom har tillsynsmyndigheterna tilldelats befogenheten att besluta om ytterligare krav beträffande andra risker som de finansiella företagen utsätter sig själva och det finansiella systemet för. För kreditinstitut utövas denna befogenheten bl.a. inom ramen

4 Se exempelvis IMF (2018), kapitel 2.

för tillsynen (pelare 2) och Finansinspektionens beslut om krav på systemriskbuffert.5

Det finansiella systemet behöver vara motståndskraftigt mot systemrisker, dvs. en risk för störningar i det finansiella systemet som kan få allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella systemet och samhällsekonomin.6 Det handlar bl.a. om att koncentrationen av risk och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet kan påverka risken för att en kris ska drabba systemet som helhet.7 Men det kan också handla om att risker byggs upp över tiden, antingen genom samspelet mellan olika finansiella aktörer eller genom återkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. Det finansiella systemet ska också vara motståndskraftigt mot risker som byggs upp utanför det finansiella systemet, exempelvis i hushållssektorn och i de icke finansiella företagen.

Finansiella obalanser kan minska motståndskraften mot störningar

Begreppet finansiella obalanser är vanligt förekommande både i Sverige och internationellt. Vad som utgör en finansiell obalans kan variera med det ekonomiska sammanhanget.8 En hög eller snabbt växande skuldsättning i olika sektorer är exempel på en obalans. Skuldmålet har visat sig ha förklaringsvärde när det gäller att förutsäga uppkomsten av bankkriser.9

Finansiella obalanser i form av hög skuldsättning och svag soliditet i en eller flera sektorer kan medföra både makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. Obalanser kan växa under tidsperioder med god ekonomisk tillväxt och/eller förmånliga finansieringsvillkor. Aktörerna – både låntagare och långivare – kan under sådana

5 Pelare 2 är samlingsnamnet för de regler som styr bankernas interna kapital- och likviditetsutvärdering och Finansinspektionens översyns- och utvärderingsprocess. 6 Definitionen av systemrisk är hämtad från artikel 3.10 i kreditinstitutsdirektivet (2013/36/EU) och 1 kap. 2 § lagen (2014:966) om kapitalbuffertar. 7Prop. 2013/14:228, s. 138. Se SOU 2013:6, s. 309–312. samt Nordh Berntsson och Molin (2011), s. 42–46. 8Prop. 2017/18:22, s. 18 och 19. 9 Se Aikman m.fl. (2018). Mian och Sofi (2014, s. 9), uttrycker det så här: “Economic disaster are almost always preceded by a large increase in household debt. In fact, the correlation is so robust that it is as close to an empirical law as it gets in macroeconomics”. Se även Reinhart och Rogoff (2009) och Turner (2016).

förhållanden överskatta tillgångsvärden och underskatta risker.10 En störning i ekonomin som påverkar framtidsutsikterna negativt kan få tillgångsvärden att snabbt falla i värde samtidigt som skulderna består. Det kan få stora makroekonomiska effekter när ekonomins aktörer agerar för att minska sin skuldsättning. I värsta fall kan den svaga makroekonomiska utvecklingen och kreditförluster hota den finansiella stabiliteten.11

Det kan vara svårt att i förväg bedöma om en viss utveckling kommer bidra till finansiell och makroekonomisk instabilitet i framtiden. För att identifiera och med regelanpassningar motverka sådana utvecklingstendenser, är det därför viktigt att löpande övervaka det finansiella systemet och dess risker.12

Finansinspektionen har till uppdrag att ”motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden”.13 Inspektionens tolkning är att myndigheten ska motverka finansiella obalanser som kan skada den ekonomiska utvecklingen även om dessa obalanser inte direkt hotar den finansiella stabiliteten.14 Som exempel på åtgärder som vidtagits för att motverka finansiella obalanser på kreditmarknaden kan nämnas de amorteringskrav som Finansinspektionen har beslutat om för att dämpa hushållens skulder och göra hushållen mindre sårbara för störningar.15

Makrotillsynsarrangemang inom EU

Europeiska systemrisknämnden (ESRB) övervakar och analyserar systemrisker och har möjlighet att utfärda varningar och rekommendationer till EU:s medlemsstater. ESRB har definierat makrotillsynens främsta mål som att ”bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bl.a. stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekono-

10 Se Borio och Zhu (2012) för en beskrivning av den s.k. risktagandekanalen. 11 Hur finansiella obalanser bör beaktas inom ramen för penningpolitiken analyseras i kapitel 17. 12 Se kapitel 17 för en diskussion om kredittillväxt och penningpolitik. 13 Enligt 1 § förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. 14 Finansinspektionen (2014). 15 Se Braconier och Palmqvist (2017) för en översikt av Finansinspektionens åtgärder inom ramen för den så kallade makrotillsynen.

miska tillväxten”.16 ESRB har definierat fem mellanliggande mål med makrotillsynen:

1. Minska och förhindra alltför hög kredittillväxt och skuldsättningsgrad.

2. Minska och förhindra alltför stor löptidsobalans och bristande marknadslikviditet.

3. Begränsa direkta och indirekta koncentrationer av exponeringar.

4. Begränsa systemeffekterna av dåligt anpassade incitament i syfte att minska s.k. moralisk risk.

5. Stärka de finansiella infrastrukturernas motståndskraft.17

7.2.4. Systemviktiga företag 18

Vissa finansiella företag har större betydelse för den finansiella stabiliteten och för samhällsekonomin än andra. Dessa brukar kallas

systemviktiga företag.

Ett företag kan vara systemviktigt för att det tillgodoser en grundläggande funktion. Det kan handla om tjänster riktade till hushåll och företag, i första hand betalningsförmedling och krediter. Företagets systemviktighet beror då ofta på dess storlek; ett större företag är svårare att ersätta om det fallerar. När det gäller betalningsförmedling och kreditgivning handlar det i första hand om stora banker som har en central och omfattande roll i såväl betalningsförmedlingen som kreditgivningen.

Ett företag kan också vara systemviktigt för att det tillhandahåller en tjänst som är en förutsättning för att någon viktig del av det finansiella systemet ska fungera. Det handlar då om specialiserade

tjänster som andra företag eller marknader är beroende av. I det här

fallet beror systemviktigheten i stor utsträckning på möjligheten att snabbt ersätta företaget med någon annan leverantör. Till denna

16 Artikel A1 i Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 22 december 2011 om de nationella myndigheternas mandat för makrotillsyn (ESRB/2011/3). 17 Artikel A2 i Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 4 april 2013 om makrotillsynspolitikens mellanliggande mål och instrument (ESRB/2013/1). 18 Beskrivningen av i vilka situationer ett företag kan vara systemviktigt baserar sig på SOU 2014:52, s. 244 och 245.

kategori företag hör främst vissa clearingorganisationer, centrala motparter och stora banker.

Slutligen kan systemviktigheten bero på vilka spridningseffekter som en bristande funktion eller ett fallissemang skulle medföra. Spridningseffekterna är starkast mellan banker. Banker är känsliga för förtroendekriser eftersom det är svårt för en banks finansiärer att bedöma risken i verksamheten samtidigt som bankens finansiering har kort löptid och snabbt kan dras tillbaka. Till detta kommer att banker ofta har större exponeringar mot varandra än vad som är fallet med andra företag.

En spridningskanal är att det för utomstående kan vara svårt att överblicka vilka kopplingar det finns mellan ett drabbat företag och andra. Det kan leda till att alla företag som kan tänkas ha kopplingar till varandra drabbas av finansieringsproblem.

Den globala finanskrisen visar att inte bara banker utan även stora värdepappersföretag kan ge upphov till spridningseffekter, i synnerhet om de bedriver verksamhet på bankliknande sätt. Även ett kreditmarknadsföretag som har finansiering med kort löptid eller ger ut säkerställda obligationer är utsatt för spridningsrisk. Stora försäkringsföretag placerar stora belopp i värdepapper och påverkar i första hand det finansiella systemet genom sin betydelse för centrala finansiella marknader. Om företagen finns i olika länder kan problemen sprida sig över landgränserna. Svenska banker finansierar sig i förhållandevis stor utsträckning på utländska marknader och har även verksamhet i andra länder och kan därigenom påverkas av störningar som har svag eller ingen koppling till deras verksamhet i Sverige.

Även de företag som bär upp den finansiella infrastrukturen i form av börser, värdepapperscentraler, clearingorganisationer och värdepappersavvecklare kan vara systemviktiga. Här är det i första hand viktigt att företagen i operativ mening är säkra och stabila. I de fall där de dessutom uppträder som s.k. central motpart (CCP) får även den finansiella motståndskraften en avgörande roll.

Bedömningen av systemviktighet behöver även beakta att effekterna av ett avbrott i de olika grundläggande funktionerna ser lite olika ut. Ett totalt avbrott i betalningsförmedlingen skulle omedelbart få allvarliga konsekvenser genom att ekonomin i princip skulle lamslås. Betydande samhällsekonomiska kostnader kan även uppkomma snabbt vid avbrott i kreditgivningen, exempelvis om företag inte längre får tillgång till rörelsekrediter. Detta kan också ge upphov

till spridningseffekter, exempelvis om företagen inte kan betala sina fakturor i tid.

Det är inte alltid som det på förhand går att säga vilka företag som är systemviktiga och vilka som inte är det. Bedömningen är situationsberoende. Det beror bl.a. på att spridningsriskerna varierar kraftigt över tiden. Ett exempel är att bankernas derivatexponeringar kan variera kraftigt t.o.m. under en och samma dag. Det beror också på att förtroendet för instituten är vitalt men samtidigt snabbt kan urholkas. Vilka företag som kan betraktas som systemviktiga kan också komma att utvecklas över tid till följd av strukturomvandlingar, den tekniska utvecklingen etc.

7.2.5. Soliditet och likviditet – två centrala begrepp

Finansiella företags soliditet och likviditet är centrala i analysen av finansiella marknader och de enskilda företag som verkar på dessa. I detta avsnitt förklaras kortfattat vad som här avses med dels begreppet soliditet, dels begreppet likviditet i olika sammanhang.

Soliditet

Med ett företags soliditet avses dess kapitalstyrka. Det motsvarar enkelt uttryckt skillnaden mellan värdet på dess tillgångar och värdet på dess skulder. Det mäter därför ett företags motståndskraft mot störningar som gör att tillgångar faller i värde eller att skulderna ökar i värde. De kapitalkrav som ställs på bankerna är en typ av soliditetsmått.

Likviditet

Begreppet likviditet används i olika sammanhang och i något olika betydelse. En gemensam nämnare är – förenklat – att det har samband med tillgången till betalningsmedel.19 Begreppet likviditet används omväxlande för att beskriva ett företags likviditet, en tillgångs

likviditet respektive en marknads likviditet. I det följande beskrivs

dessa och ytterligare några likviditetsrelaterade begrepp kortfattat.

19 SOU (2013:6), s. 374.

När det sägs att företag är likvida betyder det att de kan betala sina skulder och fullgöra andra betalningsåtaganden i tid. Ett företags betalningsförmåga kan bero på att det har tillgång till betalningsmedel (kontanter eller medel på konto hos en bank eller en centralbank) och andra tillgångar som lätt kan omvandlas till betalningsmedel eller har en kreditlina hos någon annan aktör. Ett företags likviditet kan exempelvis mätas som dess tillgång till likvida medel i förhållande till dess kortfristiga skulder. Begreppet finansieringslikvi-

ditet används för att beskriva hur lätt eller billigt det är för aktörer

att finansiera sin verksamhet eller få tillgång till likviditet.20

Hur likvid en tillgång är beror på hur effektivt den kan omvandlas

till betalningsmedel. Betalningsmedel är den mest likvida tillgången ett företag kan ha, eftersom den utan vidare kan användas för betalningar. Ett företag kan emellertid ha tillgångar som de kan omvandla till betalningsmedel. Hur likvida tillgångarna är beror på tiden som det tar och kostnaden för att omvandla dem till betalningsmedel. Statsobligationer betraktas i allmänhet som en mycket likvid tillgång, om inte statens betalningsförmåga är ifrågasatt. För marknadstillgångar har nämligen förtroendet för emittenten betydelse, liksom att det finns aktörer som är beredda att fortlöpande köpa och sälja tillgången i fråga, s.k. marknadsgaranter. Likviditeten i en marknadstillgång beror även på marknadens funktionssätt, vilket för över till den tredje betydelsen av begreppet.21

En likvid marknad är en marknad där det är möjligt att genomföra transaktioner snabbt, till en rimlig kostnad och med liten prispåverkan.22 Det handlar alltså, något förenklat, om med vilken lätthet en viss tillgång handlas. För att ett hushåll eller ett företag ska kunna köpa en tillgång behöver det kunna finansiera köpet antingen genom en befintlig kassa eller genom att ta ett lån. Finansieringslikviditeten påverkar m.a.o. marknadslikviditeten. Men marknadslikviditeten påverkar även finansieringslikviditeten. Om marknadslikviditeten är

20 Finansinspektionen (2017). Enligt Bertsch och Molin (2016), s. 91, avses med finansieringslikviditet (eng. funding liquidity) ”the ease with and cost at which financial institutions raise cash to make their immediate payments, either via collateralized debt or by selling assets”. Se även Borio (2000) och Baselkommittén (2008), artikel 1. 21SOU 2013:6, s. 374. 22 Borio (2000) definierar marknadslikviditet som en marknad “in which transactions can take place quickly with little impact on prices”. Bertsch och Molin (2016), s. 91, avser med marknadslikviditet ”the ability to execute large security transactions rapidly with a limited impact on market prices”.

dålig, stiger finansieringskostnaden (likviditetspremien) och därmed försämras finansieringslikviditeten.23 Likvida marknader är viktiga för resursallokeringen i ekonomin och för finansiering av investeringar vilket påverkar den ekonomiska aktiviteten i ekonomin.24

Med likviditetsrisk avses risken för att inte kunna infria sina betalningsförpliktelser vid förfallotidpunkten utan att kostnaden för att erhålla betalningsmedel ökar avsevärt.25 Dessutom kan begreppet

marknadslikviditetsrisk användas för att beskriva risken för att t.ex.

inte kunna sälja sina tillgångar till rättvisande pris.26 Ett företag kan påverka sin likviditetsrisk genom god riskhantering, exempelvis genom att planera för sin finansiering och genom att säkerställa att det har tillgång till buffertar i form av betalningsmedel och andra likvida tillgångar.

Det kan av olika orsaker uppkomma likviditetsstörningar. I det följande används begreppet likviditetsstörning för att beskriva en händelse som påverkar ett företags, en marknads eller en tillgångs likviditet negativt, dvs. när likviditetsrisker materialiseras.

Med likviditetsstöd avses statliga likviditetsstödjande åtgärder i form av krediter, garantier, repor m.m. som vidtas för att hantera likviditetsstörningar som drabbat ett enskilt livskraftigt företag eller som beror på att marknaden kärvar eller inte fungerar alls.

En centralbank kan alltid producera centralbankspengar i den egna valutan och dessa centralbankspengar kan användas för att motverka likviditetsstörningar. Centralbankspengar består av medel som de finansiella företagen har i centralbanken samt sedlar och mynt. En närmare beskrivning av centralbankspengars betydelse finns i kapitel 4.

7.3. Soliditets- och likviditetsrisker i bankverksamhet och andra finansiella företag

Den verksamhet som bedrivs av ett finansiellt företag kan vara störningskänslig. När störningar uppkommer kan det leda till att ett företag fallerar. I det följande beskrivs denna störningskänslighet med fokus på likviditetsrisker som är förknippade med enskilda

23 Se t.ex. Finansinspektionen (2017). 24 Bertsch och Molin (2016), s. 91 och 92. 25 1 kap. 4 § Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2010:7) om hantering av likviditetsrisker för kreditinstitut och värdepappersbolag. 26 Finansinspektionen (2010), s. 12 och 13.

banker, men även andra finansiella företag berörs. I avsnitt 7.4 analyseras sedan störningskänslighet och likviditetsrisker ur ett systemperspektiv.

Eftersom likviditet och soliditet ofta hänger ihop behandlar detta avsnitt först översiktligt några orsaker till att finansiella företag kan få soliditetsproblem.

7.3.1. Soliditetsrisker

Ett finansiellt företag kan drabbas av allvarliga problem genom att det gör förluster som i sin tur leder till att det har svårt att upprätthålla en tillräcklig soliditet. Orsaken till problemen kan vara av varierande slag men som exempel kan nämnas att företaget kan ha gjort stora kreditförluster till följd av bristande kreditprövning eller en allmän nedgång i låntagarnas betalningsförmåga eller att företaget utsatts för cyberbedrägerier. Upprinnelsen till problemen kan också vara att företaget har likviditetsproblem som utvecklas till soliditetsproblem, t.ex. för att företaget har tvingats sälja tillgångar till underpris för att kunna betala sina skulder. Företagets tillgångar kan också ha minskat kraftigt i värde, t.ex. i samband med en kraftig konjunkturnedgång. Bristande soliditet ökar risken för likviditetsproblem och vice versa.

När ett företag får soliditetsproblem kan ägarna av olika orsaker ha ett relativt litet intresse av att skjuta till mer kapital. Aktieägarna kan dock vara villiga att skjuta till nytt kapital om det finns utsikter för en gynnsam utveckling längre fram. Det är viktigt att staten genom effektiv tillsyn snabbt kan identifiera banker med soliditetsproblem och se till att de hanteras på lämpligt sätt, t.ex. sätts i resolution om det är vad som krävs för att bevara den finansiella stabiliteten.

7.3.2. Likviditetsrisker

Likviditetsrisker i bankverksamhet

Eftersom bankernas kärnverksamhet är kreditgivning består en banks tillgångar till stor del av lån till företag och hushåll. Med en banks kreditgivning följer liksom för andra långivare en motpartsrisk, dvs. en risk för att låntagaren inte betalar ränta och amortering i tid eller

inte alls. Ett viktigt led i en banks kreditgivning är därför den prövning som banken gör av motpartens återbetalningsförmåga och av de säkerheter som ställs.

Att skapa betalningsmedel (pengar) genom att bevilja lån till investeringar och att hantera de risker som följer med det, är en banks viktigaste funktion. En banks utlåning har generellt en längre löptid än dess finansiering. Det sistnämnda gäller framför allt inlåningen vars storlek är nominellt bestämd och har mycket kort löptid.27 Det finns därför en inneboende likviditetsrisk i bankverksamheten.

Så länge insättare och andra finansiärer har förtroende för banken och därför inte drar tillbaka sin finansiering är obalansen mellan kortfristiga skulder och långfristiga tillgångar (lån) inte ett problem. Men om en banks finansiärer av någon anledning börjar ifrågasätta om banken kommer att kunna betala sina skulder, kan den snabbt förlora sin finansiering. Finansiärernas oro kan bero på att banken har gjort eller förväntas göra stora förluster, att andra banker har problem eller bara att de har otillräckligt med information om bankens ställning i ett osäkert läge. Det kan därför räcka med att banken har fått ett ogrundat dåligt rykte. Svårigheten att värdera en banks tillgångar bidrar till att finansiärerna kan komma att agera även om deras misstankar beträffande bankens betalningsförmåga inte har bekräftats.

Historiskt har den största likviditetsrisken för en bank varit att insättarna tappar förtroendet för banken och därför tar ut sina insättningar. Eftersom insättningar numera omfattas av en insättningsgaranti, minskar incitamentet till uttagsanstormning enbart på grund av att insättarna är oroliga för att inte få tillbaka insatta medel. Om insättarna är oroliga för att de – om än under en kortare tid – inte kommer att komma åt sina pengar för att göra betalningar, kan det ändå framstå som rationellt att snabbt flytta pengarna till en annan bank för att undvika detta.

År 2019 utgörs nästan hälften av de svenska bankernas totala finansiering av marknadsfinansiering. Den största likviditetsrisken för bankerna bedöms numera vara att andra banker eller andra professionella finansiärer tappar tillit till bankens betalningsförmåga eller de säkerheter som banken ställer för sina lån, se avsnitt 7.4.

27 Penningmarknadsfonder är i allmänhet tillgängliga med kort varsel men värdet på dessa kan till skillnad från inlåningen variera.

Oavsett anledningen till att en bank får likviditetsproblem kan andra banker bli ovilliga att hjälpa den drabbade banken med lån. Det kan, förutom osäkerhet om den drabbade bankens finansiella ställning, bero på att de vill hålla på sina likvida tillgångar för det fall att de själva blir drabbade av likartad misstro. Det finns nämligen en risk att misstron sprider sig till andra banker (se vidare avsnitt 7.4.4).

När ett finansieringsbortfall inträffar är det svårt för en bank att hantera det genom att sälja tillgångar. En bank kan hantera mindre finansieringsbortfall genom att sälja av likvida tillgångar, t.ex. statspapper. Om finansieringsbortfallet blir stort kan banken i stället behöva försöka avyttra illikvida lån. Eftersom det inte finns någon effektiv andrahandsmarknad för lån, kan det ta tid och lånen kan behöva säljas till underpris. Även om det är möjligt för en bank att säga upp ett lån till återbetalning i förtid är det inte alltid en lösning, eftersom det kan vara svårt för kunden att finna nya kreditgivare. En uppsägning av krediten kan därför leda till att låntagaren går i konkurs och att stora värden går förlorade, vilket i sin tur kan leda till förluster för banken.

I en sådan situation sitter banken i en rävsax. Om den inte säljer lån eller andra tillgångar kan den inte betala tillbaka sina egna lån, vilket kommer att påverka förtroendet för banken. Om banken i stället tvingas att sälja lån eller andra tillgångar till underpris kommer det att försämra bankens soliditet. I båda fallen kommer bankens problem att eskalera. En uttagsanstormning mot en i grunden solid bank kan alltså leda till att banken får soliditetsbrist och inte längre är livskraftig. Om banken är systemviktig kan det orsaka stora kostnader för samhället i form av avbrott i grundläggande funktioner, som exempelvis betalningsförmedlingen. Även kreditgivningen kan störas eftersom en bank i kris inte har kapacitet att ge eller ens förlänga lån.

Likviditetsrisker i annan finansiell verksamhet än bankverksamhet

Problem liknande dem som skulle kunna uppkomma för en bank kan också uppkomma i kreditmarknadsföretag och andra finansiella företag. Dessa andra typer av företag har dock inte lika stor skillnad mellan likvida skulder och illikvida tillgångar som bankerna har och

deras balansomslutningar är inte lika stora, men de kan ändå vara känsliga för marknadsstörningar.

De flesta finansiella infrastrukturföretagen tar inte stora finansiella risker i verksamheten utan för dem är de operativa riskerna, t.ex. risken för avbrott i verksamheten på grund av tekniska problem, den största risken. För att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina grundläggande funktioner är det mycket viktigt att undvika sådana avbrott.

En central motpart (CCP) tar dock på sig likviditets- och kreditrisker eftersom den åtar sig att leverera betalning eller värdepapper i sina deltagares ställe även om en deltagare skulle fallera. En CCP tar visserligen säkerheter men även om säkerheterna är likvida kan det gå en viss tid innan de omvandlas till pengar. Vid kraftiga prisfall på de säkerheter som en CCP har, behöver den kräva in ytterligare säkerheter. Det är inte säkert att alla deltagare förmår möta CCP:ns krav. En CCP kan också ha en likviditetslina hos en eller flera fallerande banker vilket kan leda till likviditetsbrist för CCP:n. Eftersom en CCP tillsammans med deltagarna kan behöva bidra till att täcka förluster som en fallerande deltagare orsakar, kan även CCP:ns soliditet påverkas.

Åtgärder i en krissituation

När ett individuellt finansiellt företag får likviditetsproblem kan statliga åtgärder behövas. I kapitel 23 diskuteras vilka åtgärder Riksbanken bör kunna vidta för att hantera individuella finansiella företag som får likviditetsproblem.

7.4. Likvida tillgångar och risken för systemomfattande likviditetskriser

Ekonomins aktörer tillgodoser i stor utsträckning sitt behov av likvida tillgångar genom den handel av värdepapper som sker på finansiella marknader. Exempelvis kan ett värdepapper som staten eller ett företag ger ut för att finansiera sig, köpas av någon annan som i sin tur använder det som säkerhet för att låna eller för att ingå i en likviditetsbuffert som kan användas i framtiden. Om värdepappersmarknaden kärvar eller inte fungerar alls kan det leda till en system-

omfattande likviditetskris med avsevärda konsekvenser för samhällsekonomin. I detta avsnitt förklaras denna mekanism närmare.

7.4.1. Efterfrågan på och utbud av likvida tillgångar

Efterfrågan

Likvida tillgångar såsom betalningsmedel och vissa värdepapper har ett värde för ekonomins aktörer i transaktioner som de har behov av att genomföra i närtid, t.ex. betala av ett lån, finansiera sin löpande verksamhet, göra en investering eller hantera en oförutsedd utgift. De likvida tillgångarna kan ses som en sorts försäkring mot oväntade framtida händelser som annars skulle innebära att aktörerna skulle tvingas att förändra sina konsumtions- och investeringsplaner. Ett ytterligare skäl till att hålla likvida tillgångar är att de kan komma till användning för att göra lönsamma affärer i situationer då andra aktörer tvingas sälja tillgångar till rabatterat pris (eng. fire sales).28

Insättningar från hushåll och företag samt marknadsfinansiering är källor till finansiering för finansiella företag. På marknaden kan de ta lån genom att emittera certifikat eller obligationer eller sälja tillgångar – exempelvis värdepapper utgivna av andra – för att få tillgång till betalningsmedel. Vidare kan de ta kortfristiga krediter på de finansiella marknaderna.29 Det sker ofta i form av s.k. repor varigenom ett företag får låna mot att långivaren som säkerhet tillfälligt får ta över ägandet av vissa värdepapper. Ytterligare en källa till likviditet är, även i normala tider, centralbanken.

Även icke finansiella aktörer kan tillgodose sina behov av betalningsmedel genom olika typer av lån, som regel mot säkerhet. Exempelvis ger banker hushåll och företag tillgång till likvida tillgångar i form av inlåning när de beviljar lån. Icke-finansiella företag finansierar sig också i viss utsträckning genom att emittera värdepapper (t.ex. företagscertifikat).

Avslutningsvis bör det noteras att det inte bara är privata aktörer som efterfrågar säkra och likvida tillgångar. Även stater efterfrågar sådana tillgångar. Centralbankernas valutareserver är ett exempel, där innehavet främst består av utländska statsobligationer.

28 Se t.ex. Allen och Gale (2004) och Diamond och Rajan (2011). 29 Se Holmström (2015). Se även Akerlof (1970) som är en klassisk referens när det gäller hur marknader påverkas vid asymmetrisk information.

Utbud

Både statliga och privata aktörer tillhandahåller likvida tillgångar. Till de mest likvida tillgångarna räknas de som ges ut eller backas upp av staten, dvs. centralbankspengar (framför allt bankernas inlåning i centralbanken) samt värdepapper, t.ex. statsobligationer, utgivna av stater med stabila offentliga finanser. Exempel på likvida tillgångar som tillhandahålls av privata aktörer är affärsbankspengar30 och olika skuldinstrument (t.ex. företagscertifikat eller säkerställda obligationer) med låg kreditrisk som handlas på en fungerande andrahandsmarknad. De sistnämnda kan vara utgivna av såväl finansiella som icke-finansiella företag.31 Normalt kan många typer av tillgångar handlas på fungerande andrahandsmarknader vilket bidrar till att likviditetsbehoven i ekonomin kan uppfyllas på ett effektivt sätt.

7.4.2. Säkra likvida tillgångar

Det finns ett nära samband mellan säkra tillgångar och likvida tillgångar. En säker tillgång i mest strikt mening är ett löfte om en (nominell) återbetalning som kommer att fullgöras oavsett vad som händer i framtiden, dvs. utan kreditrisk.32 I praktiken finns det en skala med olika ”säkerhetsnivåer” för olika tillgångar beroende på vem som ställt ut löftet och/eller vilken typ av säkerheter som backar upp tillgången. Störst säkerhet erbjuds normalt av staten med stöd av skattekraften, dvs. statens möjlighet att beskatta befolkningen. Andra låntagare med god soliditet kan ge ut tillgångar som erbjuder hög grad av säkerhet. Säkra tillgångar kan även skapas genom att koppla specifika säkerheter av god kvalitet till lånet.33 Det enklaste fallet är att ett lån med statspapper som säkerhet blir lika säkert som de underliggande statspapperen.

Som berörs ovan karaktäriseras en likvid tillgång av att den antingen består av betalningsmedel eller snabbt kan omvandlas till betalningsmedel utan prisrisk. Typiskt sett är säkra tillgångar även likvida genom att de smidigt kan handlas på en fungerande andrahandsmarknad (en likvid marknad). En anledning är att en säker till-

30 Affärsbankspengar är de elektroniska betalningsmedel affärsbankerna skapar då de bl.a. beviljar lån. Se kapitel 4 för en beskrivning. 31 Se Golec och Perotti (2017) för en översikt. 32 Golec och Perotti (2017), s. 5. 33 Se Gorton (2016).

gång är lätt att värdera. Det gör att aktörer är beredda att köpa stora volymer utan att priserna rör sig nämnvärt. På så sätt förstärker en tillgångs säkerhet likviditeten i marknaden för tillgången i fråga. Utöver det sistnämnda ökar likviditeten i en tillgång, t.ex. ett skuldinstrument, ju bättre säkerheter som finns kopplade till skuldinstrumentet och desto kortare löptiden är.34

Centralbankspengar och statspapper är i normalfallet både likvida och säkra tillgångar. Affärsbankspengar är i normala tider också både säkra och likvida men i orostider kan det finnas en risk att allmänheten betraktar den del av inlåningen som inte täcks av insättningsgarantin som osäker. Vidare kan värdepapper som emitteras av finansiella och icke-finansiella företag betraktas som likvida och säkra tillgångar i normala tider medan de i orostider plötsligt kan bedömas som osäkra och därmed förlora sin likviditet (se avsnitt 7.4.4). Så är inte fallet för statliga tillgångar givet att förtroendet för de offentliga finanserna är högt. Det är därför viktigt att skilja mellan värdepapper som emitterats av privata aktörer och sådana som emitterats av staten.

7.4.3. Likviditet i normala tider

Privat marknad för likviditet fungerar i normala tider

Hur säkert ett värdepapper är beror, som noteras ovan, på tilltron till att innehavaren kommer kunna få betalt enligt det löfte som utgivaren har ställt ut. I vissa fall är detta lätt att bedöma, t.ex. om utgivaren är en stat eller en centralbank i ett rikt land. I andra fall är det svårare, t.ex. för värdepapper utgivna av företag. Det är alltid det enskilda företaget som har mest information om sina projekt. På samma sätt är det den enskilda banken som, genom sin kundkännedom, har mest information om hur riskfylld dess låneportfölj är.35Annorlunda uttryckt råder det s.k. informationsasymmetri på marknaden där säljaren av skuldinstrumentet har mer information än köparen. Att i en sådan situation komma fram till ett korrekt pris på värdepappret kan vara både kostsamt och svårt.36 Att tvingas söka och värdera information är kostsamt och tar tid vilket kan hindra att skyndsamma behov av likvida tillgångar tillfredsställs. Det försäm-

34 Se Holmström (2015). 35 Goodhart (1991). 36 Holmström (2015).

rar, per definition, likviditeten på marknaden och kan i förlängningen innebära att kreditgivning till produktiva verksamheter uteblir.

De finansiella marknaderna har dock funnit en samhällsekonomiskt effektiv lösning på ovan beskrivna problemställning som innebär att likviditeten kan säkerställas utan kostsam och tidskrävande informationsinhämtning. Det åstadkoms genom att utgivare av skuldinstrument (låntagaren) backar upp det med mer säkerheter än vad som förväntas behövas (eng. over-collateralised short-term debt).37Det lågt satta belåningsvärdet på säkerheterna minskar risken för innehavaren av skuldinstrumentet (långivaren) och innebär därför att priset (räntan) för likviditet blir lägre. En lägre risk bidrar vidare till att göra denna tillgång likvid för innehavaren som därmed, vid behov, kan sälja den vidare och erhålla en annan tillgång (exempelvis betalningsmedel).

Även om det alltid upprättas ett bilateralt kontrakt vid varje transaktion innebär denna lösning att priset inte förhandlas på samma sätt som på andra marknader. Det är inte optimalt att vid varje nytt avtal ägna tid åt att söka information. I stället vägleds aktörerna av referenspriser och betyg på kreditvärdighet (eng. ratings), även om storleken och längden på den aktuella krediten också spelar in.38 Likvida tillgångar som uppfyller ovanstående krav är därför informations-

okänsliga (eng. information insensitive). När det inte finns incita-

ment att som privat aktör söka egen information brukar tillståndet på marknaden kännetecknas som No Questions Asked (NQA). När s.k. NQA-tillstånd råder kan stora volymer tillgångar snabbt byta ägare till ett lågt pris vilket är gynnsamt för samhällsekonomin. Samtidigt kan detta tillstånd vara grogrunden till att risker byggs upp och inte får tillräcklig uppmärksamhet.

7.4.4. Orsaker till systemomfattande likviditetskriser

Flera av de egenskaper som i normala tider, vid s.k. NQA-tillstånd, bidrar till att marknaden fungerar väl kan, om stämningsläget försämras, i stället snabbt bidra till finansiell instabilitet. Upprinnelsen till den globala finanskrisen är ett sådant exempel. När oro börjar uppkomma på marknaden kring värdet på de underliggande säker-

37 Gorton och Ordonez (2014). 38 Holmström (2015).

heterna kan NQA-tillståndet snabbt ändras och leda till destruktiva förlopp. I detta avsnitt beskrivs dessa egenskaper och varför de under vissa omständigheter kan få en destabiliserande effekt på ekonomin.

Privata tillgångar är inte säkra mot makrostörningar

Som framgår ovan är säkerheter och förtroende centrala mekanismer som gör att marknaden för likviditet fungerar effektivt. Därför är det en fundamental skillnad mellan likvida tillgångar som ges ut av staten jämfört med de som ges ut av den privata sektorn. Om staten har ett grundmurat förtroende för att den kan återbetala sina skulder är dessa säkra även för makroekonomiska störningar. Statliga skulder behandlas då enligt NQA-principen även i ett ogynnsamt läge. Om statens skulder utöver att vara säkra även har en fungerande andrahandsmarknad så fungerar statspapper som likvida tillgångar även vid stora störningar. Om ett land med ett grundmurat förtroende drabbas av störningar, t.ex. extremväder eller stora tillgångsprisfall, finns en förvissning om att staten, via sin möjlighet att beskatta befolkningen, kommer att betala tillbaka det den är skyldig.39

Det är i normalfallet större risk att likvida tillgångar utgivna av den privata sektorn inte är säkra för alla typer av makroekonomiska störningar. Tillgångarna kan av kreditvärderingsinstitut tilldelas högsta betyget vad gäller säkerhet i normala tider men i tider av makroekonomisk oro kan marknadens värdering av tillgångarna visa sig vara betydligt lägre. Alternativt uttryckt är de flesta privata tillgångar endast kvasisäkra, vilket avser att de endast är säkra utanför en kris.40Ett exempel var svenska bostadsobligationer som marknaden tappade förtroende för under finanskrisens mest turbulenta skede hösten 2008. Ett mer allvarligt exempel var de amerikanska bostadsobligationerna som bidrog till att möta efterfrågan på likvida tillgångar (i amerikanska dollar) innan finanskrisen.41 När det började befaras att de underliggande säkerheterna till de amerikanska bostadsobligationerna – på bred front – var otillräckliga på grund av utvecklingen på

39 Det kan dock finnas scenarier där statens betalningsförmåga ifrågasätts så att inte heller statliga skulder blir NQA. En sådan förlust av förtroende för statens betalningsförmåga är ovanlig men har förekommit i olika länder. Det beror då oftast på att statens åtagande blir så stort att de finansiella marknaderna inte längre litar på myndigheternas vilja att betala eller på att skatteintäkterna inte räcker på kort sikt. 40 Caballero m.fl. (2017) och Golec och Perotti (2017). 41 Se Gorton (2016) för en beskrivning.

bostadsmarknaden betraktades de inte längre som säkra och förlorade snabbt sin likviditet. Att oron spred sig snabbt berodde också på att de värdepapper som hade skapats var svåra att genomlysa. Som framgår nedan har marknaden för likviditet egenskaper som gör att en störning som innebär att likviditeten i en tillgång (här: bostadsobligationer) upphör snabbt kan sprida sig till andra tillgångsslag.

Egenskaper på marknaden som innebär risk för bräcklighet och snabba, destruktiva förlopp

Den effektiva marknadslösningen som beskrivs i det föregående fungerar väl så länge det finns förtroende för de underliggande säkerheterna. Men detta tillstånd kan rubbas om en händelse utlöser misstro kring säkerheternas värde. En sådan händelse kan vara en reell störning, t.ex. en internationell lågkonjunktur som innebär att säkerheterna omvärderas, eller endast en ny bedömning av säkerheternas underliggande värde. Det kan också vara en i sak ogrundad oro för säkerheternas värde. Flera av de egenskaper som bidrar till att marknaden för likviditet är effektiv i normala tider vänds då till dess nackdel och kan utlösa snabba, destruktiva förlopp.

Marknadens egenskaper medför att även en begränsad oro, som endast marginellt påverkar uppfattningen av värdet på de underliggande säkerheterna, kan få stora effekter för beteendet hos ekonomins aktörer.42 Det beror på att en likviditetskris i värsta fall kan hota ett företags överlevnad. Riskaversionen kan därför snabbt bli mycket stor.43 När misstron infinner sig upphör det s.k. NQA-tillståndet. En egenskap på de finansiella marknaderna som då snabbt förvärrar situationen är att den i normala tider, av effektivitetsskäl, domineras av kortfristiga skulder vilket innebär att de måste omsättas ofta (s.k.

roll-over risk). Om förtroendet för en underliggande tillgång, dvs. en

tillgång som utgör säkerhet för ett lån, brister får ekonomins aktörer därför snabbt likviditetsproblem eftersom nästa omsättningstillfälle ligger runt hörnet. Därutöver är de finansiella aktörernas balansräkningar, via olika typer av kontrakt, exponerade mot varandra.44 Detta, tillsammans med stora volymer som behöver omsättas under tids-

42 Störningen i den finansiella sektorn i USA var mycket begränsad men ledde ändå, på grund av marknadens egenskaper, till en stor kris. Se t.ex. Gorton och Ordonez,(2014). 43 Se Golec och Perotti (2017). 44 Se Holmström (2015).

press, innebär sammantaget att likviditetsproblemen snabbt kan bli akuta för de som vill förnya sina lån. Denna situation kan innebära att företag i ett tidigt skede, redan innan läget blivit akut, säljer av tillgångar för att försäkra sig om att inte hamna i en likviditetskris. Samtidigt kan oron innebära en ökning på efterfrågan på andra tillgångar som alltjämt uppfattas som likvida (och säkra), framför allt statspapper.

Ett annat förhållande som ytterligare späder på problemen är den del av marknaden som består av s.k. repor där långivaren som säkerhet för en kredit tillfälligt äger en del av låntagarens tillgångar. Om låntagaren inte återbetalar kan långivaren utan dröjsmål sälja säkerheten av rädsla för att den ska falla i värde när oro på marknaden föreligger. Sådana s.k. fire-sales bidrar till fallande tillgångsvärden och späder på den nedåtgående spiralen.45

Påverkan på finansmarknadens funktionssätt

Som beskrivs i det föregående kan marknadslikviditeten försvinna i oroliga tider. Då kan marknadspriserna även falla kraftigt. Det kan lätt bli en nedåtgående spiral med fallande priser, lägre värderade tillgångar, ytterligare tvångsförsäljningar som leder till fallande priser osv., vilket kan resultera i en fullskalig likviditetskris som även urholkar företagens soliditet. Ett exempel på hur en systemomfattande likviditetskris skulle kunna påverka finansmarknadens funktionssätt skisseras nedan.

När värdepapper som emitterats av banker och andra finansiella företag inte längre betraktas som säkra kan de finansiella företagen inte finansiera sig på marknaden på samma sätt som tidigare. De kan då tvingas att avyttra tillgångar, t.ex. värdepapper, för att kunna fullgöra åtaganden. Det medför att marknadspriserna på dessa tillgångar sjunker och förluster vid avyttring riskerar att bli stora. Även marknadsvärdet på företagens andra tillgångar kan påverkas negativt och de kan få problem med de kapitalkrav Finansinspektionen ställer. Det kan i sin tur tvinga fram nya försäljningar. Dessutom medför sjunkande tillgångspriser krav på nya säkerheter i existerande avtal. Som resultat kan många finansiella företag som är beroende av likvida tillgångar i sin verksamhet samtidigt få problem med att fullgöra sina

45 Golec och Perotti (2017).

åtaganden. Även andra företag som håller värdepappersportföljer som likviditetsbuffert kan drabbas av likviditetsproblem.

Prisfall och brist på likviditet i de finansiella marknaderna kan skapa osäkerhet om olika företags betalningsförmåga. Det kan medföra att de inte längre kan emittera finansiella instrument eller få lån och att företag som tidigare kunde låna utan säkerhet nu måste ställa säkerhet för lånet. Den sammanlagda effekten av detta och av att vissa tillgångar som tidigare var likvida blir svårsålda och även omöjliga att belåna är att det blir likviditetsbrist i det finansiella systemet. Det gör att finansieringsplaner omkullkastas och mer utbredda betalningsproblem riskerar att uppstå.

Om finansiella tillgångar inte är belåningsbara i normal utsträckning och det dessutom är svårt att skaffa finansiering på marknaden, får de stora icke-finansiella företagen likviditetsproblem. Då tvingas dessa företag finansiera sig på annat håll och att vända sig till bankerna ligger då närmast till hands. Men eftersom även bankerna är beroende av de finansiella marknaderna för sin finansiering, kan de ha svårt att öka sin kreditgivning eller att ens finansiera existerande kreditstockar.

När en förtroendekris drabbar värdepappersmarknaden flyr investerare, inklusive banker, till säkra tillgångar som statspapper eller fordringar på centralbanken både för att de är osäkra på bankernas betalningsförmåga och för att de blir osäkra på likviditeten i marknaden för bankpapper. Osäkerheten om bankernas betalningsförmåga och om likviditeten i marknaden för bankpapper kan därmed bli självuppfyllande. Ökad efterfrågan på statspapper ökar priset och sänker räntan på statspapper. Samtidigt stiger räntan på andra värdepapper både relativt statspapper och i absoluta termer. Men om det råder osäkerhet om tillståndet i banksektorn, föredrar investerare ändå att låna ut pengarna säkert till staten.

En finanskris ökar behovet av tillgångar som kan ställas som säkerheter. I den mån det går att låna av andra banker i en kris krävs i regel säkerhet för dessa lån. Obligationslån som förfaller kan vara svåra att ersätta med nya obligationslån, utan får i stället ersättas med korta lån mot säkerhet. Vidare medför en likviditetskris att värdet på många tillgångar faller och därmed måste ytterligare tillgångar ställas som säkerhet för redan ingångna kontrakt. Det senare gäller även åtaganden utanför balansräkningen, inte minst i derivathandeln. Sammantaget medför detta en risk för brist på likvida tillgångar.

Den globala finanskrisen visade även att brist på utländsk valuta kan uppstå. Under hösten 2008 fick exempelvis de svenska bankerna akut brist på utländsk valuta på grund av att upplåningsmöjligheterna i utländsk valuta, främst dollar och euro, blev starkt begränsade och dyra samtidigt som möjligheterna att växla svenska kronor till dessa valutor var små.

De likviditetskrav som har införts efter den globala finanskrisen på bl.a. kreditinstitut kan bidra till att minska risken för en likviditetskris, men torde inte kunna förhindra att en sådan kris uppkommer (se fördjupningsrutan nedan).

I kapitel 22 diskuteras hur Riksbanken, via sin förmåga att bistå med säkra och likvida tillgångar i form av centralbankspengar, kan bidra till att lösa systemomfattande likviditetskriser.

Likviditetskrav efter den globala finanskrisen

Efter den globala finanskrisen har det för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag tagits fram ett likviditetstäckningskrav och ett krav på stabil finansiering. Finansinspektionen har tillsyn över att svenska institut uppfyller kraven. Finansinspektionens tillsyn baserar sig i stor utsträckning på direkt tillämpliga EU-regler.46Beskrivningen i det följande utgår från de minimikrav som ställs där. Finansinspektionen får dock under vissa förutsättningar ställa mer långtgående krav inom ramen för tillsynen (pelare 2).

Likviditetstäckningskrav för kreditinstitut

Syftet med likviditetstäckningskravet är göra kreditinstituten mer motståndskraftiga mot plötsliga likviditetsstörningar.47 Likviditetstäckningskravet är alltså den första försvarslinjen – en form av självförsäkring – mot likviditetskriser. Något förenklat beräknas likviditetstäckningskvoten enligt följande formel.

𝐿𝑖𝑘𝑣𝑖𝑑𝑎 𝑡𝑖𝑙𝑙𝑔å𝑛𝑔𝑎𝑟 (𝑙𝑖𝑘𝑣𝑖𝑑𝑖𝑡𝑒𝑡𝑠𝑏𝑢𝑓𝑓𝑒𝑟𝑡)

𝐿𝑖𝑘𝑣𝑖𝑑𝑖𝑡𝑒𝑡𝑠𝑢𝑡𝑓𝑙ö𝑑𝑒−𝑙𝑖𝑘𝑣𝑖𝑑𝑖𝑡𝑒𝑡𝑠𝑖𝑛𝑓𝑙ö𝑑𝑒

(𝑛𝑒𝑡𝑡𝑜𝑙𝑖𝑘𝑣𝑖𝑑𝑖𝑡𝑒𝑡𝑠𝑢𝑡𝑓𝑙ö𝑑𝑒)

≥ 1

46 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen), och i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av den 10 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut. 47 Skäl 1 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61.

När kravet är uppfyllt indikerar det att ett kreditinstitut har tillräckligt med likvida tillgångar för att möta sina nettolikviditetsutflöden under en stressperiod på 30 dagar. Under en sådan period ska ett kreditinstitut kunna omvandla sina likvida tillgångar till kontanter utan att använda sig av extraordinär centralbankslikviditet eller andra offentliga medel.

Likviditetsbufferten får i huvudsak bestå av höglikvida tillgångar såsom statsobligationer, centralbanksfordringar och säkerställda obligationer. Till mindre del får även andra tillgångar ingå, t.ex. vissa skuldinstrument emitterade av icke finansiella företag. Vidare är det möjligt att under begränsade förutsättningar räkna med särskilda försäkringsliknande likviditetsfaciliteter som en centralbank tillhandahåller. Någon sådan likviditetsfacilitet tillhandahålls i dagsläget inte av Riksbanken.48

Likviditetstäckningskravet gäller sammantaget för alla valutor. Det finns dock ett generellt krav på att likviditetsbuffertens sammansättning i stort ska motsvara nettoutflöden i enskilda valutor (valutamatchning). En tillsynsmyndighet får vidare under vissa förutsättningar kräva att likviditetstäckningskravet – förutom sammantaget – ska vara uppfyllt i vissa enskilda valutor. Om en viss valuta är signifikant för en betydande bank, kräver Finansinspektionen att banken har en likviditetstäckningskvot på minst 100 procent om valutan är euro och US-dollar och på minst 75 procent för varje övrig enskild valuta.49

Stabil finansiering

Kravet på stabil finansiering (eng. Net Stable Funding Ratio,

NSFR), syftar till att förhindra alltför stora löptidsobalanser

mellan tillgångar och skulder och ett alltför starkt beroende av kortfristig marknadsfinansiering. Något förenklat beräknas kravet på stabil finansiering (den stabila nettofinansieringskvoten) enligt följande formel.

48 Om Riksbanken ska kunna tillhandahålla sådana likviditetsfaciliteter behandlas i avsnitt 22.8. 49 Finansinspektionen (2019). En valuta är signifikant för en enskild bank om valutan uppgår till minst fem procent av bankens totala skulder. Kravet gäller för banker som tillhör tillsynskategori 1 eller 2 (förenklat systemviktiga eller på annat sätt viktiga kreditinstitut). Kravet ställs inom ramen för pelare 2.

𝑇𝑖𝑙𝑙𝑔ä𝑛𝑔𝑙𝑖𝑔 𝑠𝑡𝑎𝑏𝑖𝑙 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑠𝑖𝑒𝑟𝑖𝑛𝑔 (𝑠𝑘𝑢𝑙𝑑𝑒𝑟 𝑜.𝑑𝑦𝑙)50

𝐵𝑒ℎ𝑜𝑣 𝑎𝑣 𝑠𝑡𝑎𝑏𝑖𝑙 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑠𝑖𝑒𝑟𝑖𝑛𝑔 (𝑡𝑖𝑙𝑙𝑔å𝑛𝑔𝑎𝑟 𝑜.𝑑𝑦𝑙.)51

≥ 1

När kravet är uppfyllt indikerar det att ett institut har tillräckligt med stabil finansiering för att möta de finansieringsbehov som uppkommer under en ettårsperiod under både stressade och normala förhållanden. Någon exakt matchning mellan tillgångar och skulder är det dock inte fråga om. Instituten ska rapportera i rapporteringsvalutan och i väsentliga valutor.

7.5. Regelverk för det finansiella systemet

Som beskrivs i det föregående har det finansiella systemet stor samhällsekonomisk betydelse. Till detta kommer att finansiella företag är sårbara för störningar. Dessutom kan finansiell oro lätt spridas mellan olika aktörer på finansmarknaden. Vidare har inte företagen själva anledning att fullt ut beakta sin påverkan på andra finansiella företag och därmed de samhällsekonomiska konsekvenserna av sitt risktagande. Dessa omständigheter har motiverat att stater sedan lång tid tillbaka har beslutat om särskilda regelverk för att det finansiella systemet ska kunna fullgöra sina grundläggande funktioner. Även andra hänsyn, t.ex. konsumentskydd, motiverar särreglering av finansiella företag.52

Det första skyddet mot finansiella kriser består av regler och tillsyn som de finansiella företagen beaktar vid driften av sin löpande verksamhet. Ett viktigt mål med reglering och tillsyn är att säkerställa att det finansiella systemet är tillräckligt motståndskraftigt mot störningar. Dessa åtgärder varken kan eller bör drivas så långt att problem och kriser aldrig kan uppkomma. Därför behövs även en

50 Storleken på den tillgängliga finansieringen beräknas genom att skulder m.m. multipliceras med olika procentsatser som reflekterar hur tillförlitliga de bedöms vara som finansieringskällor över en ettårsperiod. Förenklat reflekterar en procentsats på 100 procent att finansiering förväntas vara tillgänglig under mer än ett år medan 0 procent reflekterar att den är osäker. 51 Behovet av stabil finansiering beräknas genom att institutets tillgångar och exponeringar utanför balansräkningen multipliceras med bestämda procentsatser som tar hänsyn till tillgångarnas/exponeringarnas likviditetsegenskaper och återstående löptid under en ettårsperiod. Förenklat reflekterar en procentsats på 100 procent att tillgången måste finansieras fullt ut eftersom den är illikvid medan 0 procent reflekterar att den är likvid och därför inte behöver räknas med. 52 Insättningsgarantin är en viktig del av konsumentskyddet samtidigt som den begränsar risken för uttagsanstormningar mot banker och därför också har betydelse för den finansiella stabiliteten.

krisberedskap och regler som ger förutsättningar för att på ett effektivt sätt hantera de kriser som ändå uppstår.

De svenska förebyggande och krishanterande regelverken baserar sig på globala standarder som sedan omsatts i regelverk på EU-nivå och på nationell nivå. Dessa standarder och regelverk har setts över och skärpts efter den globala finanskrisen.

Vid störningar i det finansiella systemet kan centralbanker behöva tillföra likviditet i form av likviditetsstöd till enskilda finansiella företag (nödkrediter), eller till det finansiella systemet för att motverka systemomfattande likviditetskriser. Vilka åtgärder som Riksbanken får vidta enligt gällande rätt och det övriga krishanteringsramverket behandlas i kapitel 8.

7.6. Referenser

Akerlof, G. A. (1970), ”The market for ’lemons: Quality uncertainty

and the market mechanism”, Quarterly Journal of Economics, vol 84, nr 3, s. 488–500. Aikman, D., J. Giese, S. Kapadia och M. McLeay (2018), ”Targeting

financial stability: macroprudential or monetary policy?” Working

paper nr 734, Bank of England.

Allen, F. och D. Gale (2004), ”Financial intermediaries and markets”,

Econometrica, vol 72, nr 4, s. 1023–1061.

Baselkommittén (2008), Principles for sound liquidity risk manage-

ment and supervision, september, Basel Committee on Banking

Supervision. Bank for International Settlements. Bertsch, C. och J. Molin (2016), ”Revisiting the role of central banks

as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och

valutapolitik 2016:2, s. 89–158. Riksbanken.

Borio, C. (2000), ”Market liquidity and stress: selected issues and

policy implications”, BIS Quarterly Review, november, Bank for International Settlements. Borio, C. och H. Zhu (2012), ”Capital regulation, risk-taking and

monetary policy: A missing link in the transmission mechanism?”, Journal of Financial Stability, vol 8, nr 4, 236–251. Braconier, H och S. Palmqvist (2017), ”Makrotillsynens roll i Sverige”,

Ekonomisk Debatt nr 4, s. 56–68.

Caballero, R. J., E. Farhi och P-O. Gourinchas (2017), ”The safe

assets shortage conundrum”, Journal of Economic Perspectives, vol 31, nr 3, s. 29–46. Diamond, D. W. och R. G. Rajan (2011), ”Fear of fire sales, illiquidity

seeking, and credit freezes”, The Quarterly Journal of Economics, vol 126, nr 2, s. 557–591. Finansinspektionen (2010), ”Nya föreskrifter om hantering av likvi-

ditetsrisker för kreditinstitut och värdepappersbolag”, Beslutspro-

memoria, FI Dnr 08-6765, 4 oktober.

Finansinspektionen (2014), ”Finansinspektionen och finansiell

stabilitet”, FI-Dnr 14-16747. Finansinspektionen (2017), ”Sårbarhetsindikatorer för likviditet”,

FI-analys, nr 8, februari.

Finansinspektionen (2019), ”FI:s krav på likviditetstäckningskvot i

enskilda valutor och syn på diversifiering av säkerställda obligationer i likviditetsbufferten”, Promemoria, FI Dnr 19-5338, 4 juli. Golec, P. och E. Perotti (2017), ”Safe assets: a review”, ECB Working

paper nr 2035, Europeiska centralbanken.

Goodhart, C. A. E. (1991), ”Are central banks necessary?”, i Capie, F.

och G. E. Wood (reds.) Unregulated banking: Chaos or order?, London: Palgrave Macmillan. Gorton, G. B. (2016), ”The history and economics of safe assets”,

NBER Working paper nr 22210.

Gorton, G. B. och G. Ordonez (2014), ”Collateral crises”, American

Economic Review, vol 104, nr 2, s. 343–378.

Holmström, B. (2015), ”Understanding the role of debt in the finan-

cial system”, BIS Working paper nr 479, Bank of International Settlements. IMF (2018), World Economic Outlook, oktober. Mian, A. och A. Sufi (2014), House of Debt: How They (and You)

Caused the Great Recession and How We Can Prevent It From Happening Again, Chicago: University of Chicago Press.

Nordh Berntsson, C. och J. Molin (2011), ”Ett svenskt ramverk för

makrotillsyn”, Penning och valutapolitik 2012:1, s. 40–80, Riksbanken. Reinhart, C. M. och K. Rogoff (2009), This time is different: Eight

centuries of financial folly. Princeton: Princeton University Press.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. SOU 2014:52, Resolution – En ny metod för att hantera banker i kris. Turner, A. (2016), Between debt and the devil. Money, credit, and

fixing global finance, Princeton: Princeton University Press.

8. Det svenska krishanteringsramverket

8.1. Inledning

8.1.1. Bakgrund

För att undvika allvarliga störningar i det finansiella systemet är det viktigt att företagen i det finansiella systemet är tillräckligt motståndskraftiga mot störningar och att störningar som ändå uppkommer kan hanteras. Störningar kan drabba ett enskilt företag exempelvis till följd av svagheter i den egna verksamheten eller misstro mot den. Men det finansiella systemets funktionssätt kan också påverkas negativt vid systemomfattande likviditetskriser, dvs. likviditetsstörningar inom det finansiella systemet som beror på att marknaden kärvar eller inte fungerar alls.

Den senaste globala finanskrisen visade att det inte fanns något trovärdigt alternativ till konkurs – som inte involverade statligt stöd – för att hantera t.ex. en fallerande systemviktig bank. Det enda alternativet var att använda statliga medel för att stötta systemviktiga finansiella företag med kapital eller liknande åtgärder för att återställa soliditeten. Avsaknaden av globala regler försvårade också hanteringen av koncerner med gränsöverskridande verksamhet. Denna ordning ansågs inte vara hållbar på sikt.

I november 2011 antog Financial Stability Board (FSB) med stöd av G20 principer på global nivå för resolution.1 Resolution är ett särskilt förfarande för avveckling eller rekonstruktion av systemviktiga finansiella företag. De av G20 antagna principerna låg sedan

1 FSB:s Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. G20 har därefter uppdaterat dessa principer, se FSB (2014). I G20 ingår Argentina, Australien, Brasilien, EU, Frankrike, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kanada, Kina, Mexiko, Ryssland, Saudiarabien, Storbritannien, Sydafrika, Sydkorea, Turkiet, Tyskland och USA.

till grund för EU:s krishanteringsdirektiv från maj 2014.2 Ett av syftena med det direktivet är att minska användningen av statliga medel. Krishanteringsdirektivet innehåller bl.a. harmoniserade regler om:

  • resolution, som i Sverige införlivats genom bl.a. lagen (2015:1016) om resolution
  • förebyggande statligt stöd som införlivats genom bl.a. lagen

(2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut

  • regler som syftar till att förstärka tillsynen över institut och underlätta för tillsynsmyndigheterna att ingripa i ett tidigt skede, som införlivats genom bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

I Sverige är det Riksgäldskontoret som i egenskap av resolutionsmyndighet ansvarar för resolution och som i egenskap av stödmyndighet ansvarar för förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. För att hantera systemomfattande likviditetskriser kan Riksgäldskontoret också besluta om repor av statspapper (återköpsavtal).

Därutöver har Riksbanken en central roll som sista låneinstans genom att ge krediter. Riksbanken har med stöd av gällande rätt tillfört likviditet dels genom att ge en nödkredit till ett individuellt företag, dels till det finansiella systemet, för att motverka systemomfattande likviditetskriser.

En beskrivning av vilka åtgärder som svenska och utländska myndigheter vidtog under den senaste globala krisen finns i Finanskriskommitténs betänkande Att förebygga och hantera kriser (SOU 2013:6).

Kapitlets disposition

I detta kapitel beskrivs först vilka roller som Riksgäldskontoret respektive Riksbanken har tilldelats och vilka åtgärder de får vidta när ett individuellt finansiellt företag får soliditets- eller likviditets-

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012.

problem (avsnitt 8.2). Även vissa av Finansinspektionens ingripandeåtgärder beskrivs närmare.

Därefter behandlas den verktygslåda som Riksgäldskontoret respektive Riksbanken har för att hantera systemomfattande likviditets-

kriser som drabbar det finansiella systemet (avsnitt 8.3).

Avslutningsvis beskrivs behovet av internationellt samarbete mellan myndigheter samt vissa överenskommelser om nationellt och internationellt samarbete (avsnitten 8.4 och 8.5).

8.2. Statliga åtgärder om ett individuellt företag får problem

I detta avsnitt beskrivs vilka krishanteringsverktyg som finns tillgängliga när ett individuellt företag får problem. Sådana problem kan uppkomma av flera olika orsaker (se avsnitt 7.3).

Inledningsvis beskrivs översiktligt vissa av de krisförebyggande åtgärder som Finansinspektionen kan vidta. Därefter beskrivs resolutionsregelverket följt av en beskrivning av reglerna om förebyggande statligt stöd (Riksgäldskontorets verktyg). Avslutningsvis beskrivs Riksbankens befogenhet att ge nödkrediter.

8.2.1. Den krisförebyggande fasen

Reglering och tillsyn utgör en viktig del i det krisförebyggande arbetet. Så länge företagen uppfyller verksamhetskraven bedrivs Finansinspektionens tillsyn i huvudsak genom rapportering och tillsyn på plats. Exakt hur rapporteringen ser ut och vilka tillsynsåtgärder som löpande vidtas beror dock bl.a. på vilken typ av finansiellt företag det är fråga om.

Om ett finansiellt företag inte kan uppfylla de verksamhetskrav som ställs på det ska Finansinspektionen ingripa. Det kan inspektionen göra t.ex. genom att förelägga företaget att ändra sin verksamhet på något sätt eller genom att öka sitt aktiekapital eller minska sina risker. Finansinspektionen får vidare bl.a. kräva att ledningen i ett företag byts ut eller förelägga en aktieägare att avyttra aktier i ett finansiellt företag. Vilka ingripandeåtgärder Finansinspektionen kan vidta beror på vilken typ av företag det är fråga om, även om det också finns åtgärder som är gemensamma.

EU:s krishanteringsdirektiv innehåller regler som syftar till att förstärka tillsynen över institut (dvs. banker och kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag) och underlätta för tillsynsmyndigheterna att ingripa mot sådana institut i ett tidigt skede. Bestämmelser om detta finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Eftersom det finns samband mellan dessa bestämmelser och bestämmelserna om resolution och förebyggande statligt stöd, beskrivs de översiktligt i det följande.3

Tillsynsåtgärder mot institut enligt EU:s krishanteringsdirektiv

Återhämtningsplaner

Som ett led i införlivandet av EU:s krishanteringsdirektiv har instituten ålagts att upprätta s.k. återhämtningsplaner. En återhämtningsplan är en plan som upprättas av ett institut för att identifiera åtgärder som institutet avser att vidta för att bevara eller återställa sin finansiella ställning och livskraft efter en betydande försämring av den finansiella situationen (1 kap. 5 § 30 och 37 lagen om bank- och finansieringsrörelse och 1 kap. 5 § lagen om värdepappersmarknaden). Återhämtningsplanerna granskas av Finansinspektionen inom ramen för den löpande tillsynen. Om Finansinspektionen inte godtar återhämtningsplanen får inspektionen bl.a. förelägga institutet att göra förändringar i den. Riksgäldskontoret och Riksbanken kan under arbetets gång ges möjlighet att ha synpunkter på planernas utformning. När ett institut får problem kan det besluta att aktivera sin återhämtningsplan.

Tidiga ingripanden

Av EU:s krishanteringsdirektiv följer vidare vilka åtgärder för s.k. tidiga ingripanden som Finansinspektionen minst ska kunna vidta mot ett institut som överträder eller inom en snar framtid sannolikt kommer att överträda verksamhetskraven. Denna typ av åtgärder tillhör kategorin krisavvärjande åtgärder och vidtas som ett led i tillsynen. Dit hör att kräva att ett instituts ledningsorgan ska genomföra sådana åtgärder som anges i återhämtningsplanen eller att upp-

3 De värdepappersbolag som avses definieras i 2 kap. 1 § lagen om resolution.

datera återhämtningsplanen, kräva att institutets ledningsorgan analyserar situationen och utformar ett åtgärdsprogram eller tar fram en skuldomläggningsplan. Finansinspektionen får också besluta att en styrelseledamot inte längre får vara ledamot.

Om dessa och liknande ingripandeåtgärder inte är tillräckliga får Finansinspektionen besluta att tillsätta en eller flera tillfälliga förvaltare som kan träda i styrelsens och den verkställande direktörens ställe eller arbeta tillsammans med styrelsen och den verkställande direktören. Förvaltare får utses om det finns skäl att anta att institutet kan komma att bli föremål för ett resolutionsförfarande, förutsatt att någon av följande förutsättningar är uppfyllda: antingen att företagets finansiella situation har föranlett Finansinspektionen att ingripa enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse eller lagen om värdepappersmarknaden utan att den finansiella situationen väsentligen förbättras efter ingripandet och att inga andra åtgärder bedöms tillräckliga för att komma till rätta med situationen, eller att Finansinspektionen har meddelat företaget en varning.

I krishanteringsdirektivet används begreppet tidiga ingripanden för att beskriva åtgärder – inklusive tillsättande av särskild förvaltare – som tillsynsmyndigheten kan vidta.4 Regleringen av tidiga ingripanden i krishanteringsdirektivet syftar till att ge tillsynsmyndigheten möjlighet att förhindra en försämring av ett instituts finansiella och ekonomiska situation innan någon annan utväg finns än att inleda ett resolutionsförfarande. Begreppet tidiga ingripanden används dock inte i svensk rätt utan där jämställs sådana ingripanden med andra tillsynsåtgärder som Finansinspektionen får besluta om.5

Europeiska bankmyndigheten (EBA) har beslutat om riktlinjer om faktorer som ska utlösa åtgärder för tidigt ingripande enligt artikel 27.4 i direktiv 2014/59/EU (krishanteringsdirektivet).6

4 Se artikel 27 i krishanteringsdirektivet. 5 De åtgärder som räknas upp i krishanteringsdirektivet är inte alla helt nya för svensk rätt. Rätten att besluta att tillsätta en tillfällig förvaltare utgör dock en åtgärd som Finansinspektionen fått som ett led i införlivandet av krishanteringsdirektivet. 6 EBA/GL/2015/03.

Processen för tidiga ingripanden

Enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden gäller en särskild process för sådana regelöverträdelser som är så allvarliga att de kan leda till resolution. Enligt dessa ska Finansinspektionen underrätta Riksgäldskontoret och Riksbanken när inspektionen har anledning att ingripa mot ett institut som gör sig skyldig till sådana regelöverträdelser som anges i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepappersmarknaden och överträdelserna är av sådan art eller omfattning att det finns skäl att anta att institutet kan komma att omfattas av ett resolutionsförfarande. Finansinspektionen ska då också lämna de uppgifter till Riksgäldskontoret som den myndigheten behöver för att förbereda sådana åtgärder som avses i lagen om resolution. För att en sådan underrättelseskyldighet ska utlösas fordras det inte något konkret ingripande från inspektionen utan det räcker med att inspektionen i sin tillsyn har konstaterat att grund för ingripande föreligger. Syftet är att resolutionsmyndigheten i ett tidigt skede ska kunna förbereda ett eventuellt resolutionsförfarande även om något konkret ingripande inte görs. Riksgäldskontoret får t.ex. kontakta potentiella köpare (prop. 2015/16:5 s. 901). Som exempel på andra åtgärder som i en sådan situation kan komma att vidtas av Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret kan nämnas nedskrivning eller konvertering av skuldinstrument (se nästa stycke), utseende av tillfällig förvaltare (se ovan) eller beslut om resolution (se avsnitt 8.2.3).

När Finansinspektionen bedömer att det föreligger en sådan situation som beskrivs i föregående stycke, ska inspektionen även underrätta institutet, om inspektionen anser att en ökning av kapitalet i institutet är nödvändig för att institutet inte ska fallera.7

Nedskrivning och konvertering utanför resolution

En ytterligare åtgärd som Finansinspektionen får vidta är att besluta om s.k. nedskrivning eller konvertering utanför resolution. Nedskrivning och konvertering utanför resolution har i svensk rätt betraktats som en tillsynsåtgärd (prop. 2015/16:5 s. 328). Åtgärden

7 Se 15 kap. 2 b och 2 c §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 2 b och 2 c §§ lagen om värdepappersmarknaden. Om Finansinspektionen ingriper mot ett institut ska Finansinspektionen ange att ingripandet är en krisavvärjande åtgärd.

kan jämföras med ett tvångsackord beslutat av Finansinspektionen. Åtgärden innebär förenklat att Finansinspektionen beslutar att minska värdet på aktieägarnas aktier delvis eller helt (dvs. till noll) och att skriva ned och konvertera vissa efterställda skuldinstrument till aktier i sådan utsträckning att institutet återfår en tillräcklig kapitalstyrka. Huvudsyftet med en nedskrivning eller konvertering utanför resolution är att avhjälpa att företaget fallerar eller förhindra att det sannolikt kommer att fallera och därmed att undvika resolution (prop. 2015/16:5 s. 328).

En förutsättning för att Finansinspektionen ska få besluta om nedskrivning och konvertering utanför resolution är att Finansinspektionen bedömt att institutet8 fallerar eller sannolikt fallerar (se avsnitt 8.2.2), att åtgärden är nödvändig och tillräcklig för att avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet och att det inte finns alternativa åtgärder9 som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang.10 Beslutet ska föregås av en värdering motsvarande den som ska ske inför ett beslut om resolution respektive beslut om resolutionsåtgärder (se avsnitt 8.2.3).

Nedskrivning och konvertering utanför resolution är en mindre ingripande åtgärd än resolution, bl.a. för att ägarna inte förlorar kontrollen över banken. Åtgärden ska därför, om den anses tillräcklig, användas i första hand. Om inte nedskrivning eller konvertering tillsammans med andra tillsynsåtgärder kommer att avhjälpa eller förhindra att institutet fallerar, kommer institutets tillstånd att återkallas eller institutet försättas i resolution.

Ett beslut om nedskrivning eller konvertering som Finansinspektionen fattar är bindande för institutet och för innehavarna av kärnprimärkapitalinstrument (aktier) och relevanta kapitalinstrument. En av Finansinspektionen beslutad kapitalökning eller kapitalminskning är fastställd när den har registrerats i aktiebolagsregistret, föreningsregistret eller bankregistret.

8 Även andra företag som ingår i samma koncern som ett institut kan bli föremål för åtgärden. 9 Som exempel på alternativa åtgärder kan nämnas åtgärder vidtagna av den privata sektorn – t.ex. i form av kapitaltillskott – eller tidiga ingripanden eller andra tillsynsåtgärder (se artikel 62.4 i krishanteringsdirektivet). Det handlar här om att åtgärderna ska göra nedskrivning eller konvertering onödig. Om företaget kan skaffa det kapital som behövs genom t.ex. nyemission ska myndigheten inte framtvinga nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument (prop. 2015/16:5 s. 332). 10 I krishanteringsdirektivet anges att nedskrivning eller konvertering utanför resolution får ske när det fastställts att ett institut inte längre kommer att vara livskraftigt (eng. viable) om inte åtgärden vidtas. Ordet livskraftigt används dock inte i den svenska bestämmelse som införlivar artikeln i svensk rätt.

8.2.2. Begreppet fallera eller sannolikt komma att fallera

Ett centralt begrepp i EU:s krishanteringsdirektiv är begreppet fallera eller sannolikt komma att fallera. Som har nämnts i avsnitt 8.2.1 kan ett institut som fallerar eller sannolikt kommer att fallera bli föremål för nedskrivning eller konvertering utanför resolution. Som beskrivs närmare i avsnitt 8.2.3 kan ett institut som fallerar eller sannolikt kommer att fallera också försättas i resolution eller få sitt tillstånd återkallat. Eftersom ett konstaterande att ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera har betydelse både under den krisavvärjande som för den krishanterande fasen behandlas här vad som anses känneteckna ett institut som fallerar eller sannolikt kommer att fallera.11

Enligt svensk rätt anses ett institut fallera om

1. det åsidosätter sina skyldigheter på ett sätt som medför att dess

tillstånd ska återkallas (t.ex. bryter mot kapitalkraven),

2. värdet på dess tillgångar understiger värdet på dess skulder,

3. det inte kan betala sina skulder i takt med att de förfaller till be-

talning12, eller

4. det behöver statligt stöd, utom i de fall då det är fråga om före-

byggande statligt stöd (se avsnitt 8.2.4).

Ett institut anses sannolikt komma att fallera om företaget på objektiva grunder inom den närmaste framtiden kommer att befinna sig i en situation som räknas upp i punkterna 1–3 ovan.13

11 Begreppet har en särskild innebörd bara beträffande kreditinstitut och vissa värdepappersföretag (institut) samt för vissa företag som ingår i samma koncerner som ett sådant företag. Begreppet ”fallera eller sannolikt komma att fallera” har alltså inte samma juridiska betydelse för andra företag, t.ex. försäkringsföretag eller centrala motparter. 12 Enbart behovet av ett brådskande likviditetsstöd från en centralbank betyder dock inte per automatik att ett företag är oförmöget att betala sina skulder när de förfaller till betalning. Om betalningsoförmågan är tillfällig eller övergående föreligger vidare inte grund för resolution, eftersom alternativa åtgärder i sådana fall inte kan sägas vara uttömda (prop. 2015/16:5 s. 354). 13 Förhållandet i punkten 4 – behovet av statligt stöd – ska dock konstateras föreligga vid tidpunkten för prövningen. För att försätta ett företag i resolution är det är alltså inte tillräckligt att institutet sannolikt kommer att behöva statligt stöd.

Ett institut ska underrätta Finansinspektionen om det fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Finansinspektionen ska då omedelbart informera Riksgäldskontoret och andra berörda resolutionsmyndigheter om underrättelsen.14

EBA har antagit riktlinjer om tolkningen av de omständigheter under vilka ett institut ska anses fallera eller sannolikt komma att fallera.15

8.2.3. Resolution

Reglerna om resolution i EU:s krishanteringsdirektiv införlivades i svensk rätt bl.a. genom lagen om resolution som trädde i kraft den 1 februari 2015.

Riksgäldskontoret har i Sverige utsetts till resolutionsmyndighet. Finansinspektionens och Riksbankens uppgifter är i allt väsentligt desamma som innan företaget försattes i resolution.

Företag som får försättas i resolution

Resolution är ett särskilt förfarande under statlig kontroll för rekonstruktion eller avveckling av institut (dvs. banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersbolag).16 Det är emellertid även möjligt att under vissa förutsättningar försätta ett moderbolag till ett institut (holdingbolag) och vissa dotterbolag till ett institut (s.k. finansiella institut) i resolution. I det följande används för enkelhetens skull begreppet ”institut”.

Vilka är resolutionsändamålen?

Om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera är resolution ett alternativ till tillståndsåterkallelse, konkurs eller likvidation. Utgångspunkten är att de normala förfarandena (konkurs och likvidation) ska användas i stället för resolution om det är möjligt med hänsyn till den finansiella stabiliteten. Något förenklat gäller dock

14 Se 13 kap. 4 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 23 kap. 3 c § lagen om värdepappersmarknaden. 15 EBA/GL/2015/07. 16 Beträffande kretsen värdepappersbolag, se 2 kap. 1 § lagen om resolution.

att fallerande institut som är systemviktiga kommer att försättas i resolution och övriga institut i likvidation och/eller konkurs.

Avgörande för om ett institut ska försättas i resolution är om resolution i det enskilda fallet anses vara nödvändigt för att uppnå vissa för samhället särskilt viktiga ändamål. Dessa s.k. resolutionsändamål är enligt 1 kap. 6 § lagen om resolution att

1. säkerställa att kritiska verksamheter upprätthålls,

2. undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten,

3. skydda offentliga medel,

4. skydda insättare enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

och investerare enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och

5. skydda kundmedel och kundtillgångar.

Med kritisk verksamhet avses enligt lagen om resolution en tjänst eller funktion som om den upphörde sannolikt skulle leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet. För att avgöra om en verksamhet är kritisk ska den enligt förarbetena utgöra en tillräcklig andel av det finansiella systemets grundläggande funktioner (betalningsförmedling, omvandlande av sparande till finansiering och hantering av risk) eller vara en förutsättning för någon annan central del av det finansiella systemet ska fungera (prop. 2015/16:5 s. 194, 347 och 769).17 Institutet kan exempelvis tillhandahålla specifika tjänster som är nödvändiga för att genomföra centrala transaktioner i det finansiella systemet, såsom infrastrukturtjänster. Vid bedömningen av om en viss verksamhet är kritisk beaktas bl.a. hur stor marknadsandel ett institut har och hur lätt andra företag kan ersätta institutet. Alla institut som tillhandahåller en viss i och för sig viktig tjänst – t.ex. betalningstjänster eller kreditgivning – bedriver alltså inte med nödvändighet kritisk verksamhet.

Ett andra resolutionsändamål är att undvika betydande negativa

effekter på den finansiella stabiliteten. Under den punkten faller bl.a.

att förhindra spridningseffekter och upprätthålla marknadsdisciplinen (prop. 2015/16:5 s. 347 och 348).

17 Jämför uttrycket systemviktiga företag i avsnitt 7.2.4.

Att det föreligger ett resolutionsändamål är dock bara en av de förutsättningar som enligt lagen om resolution måste föreligga för att ett institut ska försättas i resolution (se nedan).

Beslut om resolution

Enligt 8 kap. 5 § lagen om resolution ska Riksgäldskontoret försätta ett institut i resolution om

1. Finansinspektionen har fastställt att institutet fallerar eller att det är sannolikt att institutet kommer att fallera,

2. det inte finns alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle av-

hjälpa eller förhindra fallissemang i institutet, och

3. resolution är nödvändigt med hänsyn till det allmännas intresse.

Bedömningen av om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera

Riksgäldskontoret får initiera sin prövning av om ett institut ska försättas i resolution först när Finansinspektionen har fastställt att institutet fallerar eller på objektiva grunder finner att det inom närmaste framtiden sannolikt kommer att fallera (se avsnitt 8.2.2). Begreppen ”objektiva grunder” och ”inom den närmaste framtiden” begränsar den sannolikhetsbedömning som ska göras. Det torde bara komma i fråga att fastställa att ett institut sannolikt kommer att fallera i situationer där något alternativt scenario på sakliga grunder framstår som osannolikt och att invänta ett faktiskt fallissemang skulle innebära en ytterligare försämring av institutets situation och minska chanserna till en effektiv resolution (prop. 2015/16:5 s. 356).

Finansinspektionen prövar frågan på eget initiativ eller på begäran av Riksgäldskontoret. Beslutet ska föregås av samråd med Riksgäldskontoret och Riksbanken.

Om Finansinspektionen finner att institutet fallerar, eller sannolikt kommer att fallera, ska inspektionen omgående underrätta Riksgäldskontoret och andra relevanta myndigheter.

Riksgäldskontorets prövning

När Finansinspektionen har fastställt att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera ska Riksgäldskontoret pröva om institutet ska försättas i resolution.

Riksgäldskontoret ska ta ställning till om det finns några alternativa åtgärder till resolution som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet. Ställningstagandet ska föregås av samråd med Riksbanken och Finansinspektionen, men den avgörande bedömningen görs av Riksgäldskontoret. Med alternativa åtgärder avses både privata alternativ (t.ex. åtgärder som institutet själv kan initiera såsom nyemission) och tillsynsåtgärder (t.ex. krisavvärjande åtgärder, såsom nedskrivning och konvertering utanför resolution, eller andra åtgärder som Finansinspektionen har möjlighet att vidta). Även Riksbankens likviditetsstödjande åtgärder räknas dit. Syftet är att säkerställa att resolution endast inleds som en sista utväg när mindre ingripande alternativa åtgärder inte är tillräckliga för att avhjälpa eller förhindra fallissemang inom rimlig tid. På så sätt utgör villkoret också ett skydd för aktieägare och borgenärer (prop. 2015/16:5 s. 358 och 796).

Riksgäldskontoret ska också pröva om resolution i det enskilda fallet är nödvändig med hänsyn till det allmännas intresse, dvs. om

1. resolution är nödvändig för att uppnå ett eller flera av resoluti-

onsändamålen (se ovan),

2. åtgärden står i proportion till ändamålen, och

3. en avveckling av institutet genom konkurs eller likvidation inte

skulle uppnå ändamålen i lika hög grad.

Ett annat sätt att utrycka det är att det ska finnas en tillräcklig samhällsnytta av att undvika konkurs eller likvidation och denna samhällsnytta ska stå i proportion till effekterna av ingripandet för enskilda (prop. 2015/16:5 s. 359). En anledning till att ett institut försätts i resolution kan exempelvis vara dess stora betydelse för betalningsförmedlingen eller kreditförsörjningen.

Om ett beslut om resolution – eller andra åtgärder som Riksgäldskontoret beslutar om inom ramen för resolution – kan få direkta budget- eller systemeffekter ska Riksgäldskontoret, med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om huruvida åtgär-

den med hänsyn till risken för sådana effekter kan godtas. Regeringen ska alltså godkänna beslutet innan det fattas (1 kap. 3 § andra stycket lagen om resolution). Med direkta budgeteffekter avses att en åtgärd inte kan finansieras med medel ur resolutionsreserven (se nedan). Med systemeffekter avses sådana allvarliga störningar i det finansiella systemet i Sverige som kan medföra att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Som systemrisker räknas bl.a. faran för att en plötslig och oväntad kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd. Även åtgärder som vidtas av andra länder i syfte att främja stabiliteten i det landets finansiella system kan få en negativ påverkan på stabiliteten i det svenska finansiella systemet, och bör därför vägas in i systemriskbedömningen (prop. 2015/16:5 s. 768, se även s. 182 och 183).

Om Riksgäldskontoret bedömer att företaget inte ska försättas i resolution överlämnas ärendet på nytt till Finansinspektionen som får besluta om tillståndsåterkallelse. Det torde normalt innebära att företaget försätts i konkurs. I så fall skyddas insättarnas medel av insättningsgarantin.

Verktyg och andra åtgärder

Om ett institut försätts i resolution övertar Riksgäldskontoret kontrollen över institutet och beslutar vilka verktyg som ska användas och vilka andra resolutionsåtgärder som ska vidtas (se rutan nedan om Resolutionsverktygen och de statliga stabiliseringsverktygen). Riksgäldskontoret ska besluta om de resolutionsåtgärder som är nödvändiga med hänsyn till det allmännas intresse och som bäst uppfyller resolutionsändamålen i det enskilda fallet. Dessutom ska Riksgäldskontoret sträva efter att minimera resolutionskostnaderna och undvika onödig värdeförstörelse.

Det går att dela in resolutionsverktygen i två grupper utifrån deras syfte. Det finns dels överföringsverktyg som Riksgäldskontoret får använda för överföring av egendom (broinstitutsverktyget, försäljningsverktyget och avskiljandeverktyget), dels skuldnedskrivnings-

verktyget som Riksgäldskontoret får använda för nedskrivning och

konvertering av skulder. Alla verktyg utom avskiljandeverktyget får

användas som separata verktyg. Verktygen kan också kombineras på olika sätt.

Förutom de nämnda verktygen får regeringen under strikta förutsättningar besluta att använda de statliga stabiliseringsverktygen (verktyget för kapitalstöd och verktyget för tillfälligt offentligt ägande) för att skjuta till kapital eller tillfälligt ta över ägandet av ett institut i resolution.

Värdering inför ett beslut om resolution och resolutionsåtgärder

Innan Riksgäldskontoret prövar en fråga om resolution eller en resolutionsåtgärd, ska myndigheten uppdra åt en person som har en oberoende ställning i förhållande till myndigheter och det institut som ska värderas att göra en rättvis, väl avvägd och realistisk värdering av institutets tillgångar och förpliktelser.

Värderingen ska ha gjorts innan beslut om resolution fattas eller några resolutionsåtgärder vidtas. Eftersom värderingen ska spegla situationen i institutet vid tidpunkten för den aktuella åtgärden, kan det bli aktuellt att justera en värdering som låg till grund för resolutionsbeslutet om resolutionsåtgärder vidtas vid en senare tidpunkt.

Det berörda institutets tillgångar och förpliktelser ska värderas i enlighet med principen om försiktiga antaganden. I linje med detta ska värderingen inte förutsätta eventuellt framtida statligt stöd eller nödkredit eller annat likviditetsstöd från Riksbanken som inte beviljas enligt standardmässiga villkor för säkerheter, löptider eller räntesatser fr.o.m. den tidpunkt när resolutionsåtgärder vidtas eller befogenheten att skriva ned eller konvertera kapitalinstrument utövas. Värderingen ska exempelvis ligga till grund för beslut om omfattningen av nedskrivning och konvertering när skuldnedskrivningsverktyget används och för vilken verksamhet som ska överföras och vilken ersättning som ska utgå när något av överföringsverktygen används.

Om Riksgäldskontoret inte kan vänta med åtgärder till dess värderingsmannen färdigställt en värdering som uppfyller lagens krav, ska Riksgäldskontoret genomföra en preliminär värdering. Denna preliminära värdering ska så långt det är möjligt uppfylla samma krav som ställs på värderingsmannens värdering. Riksgäldskontoret kan på basis av sin egen preliminära värdering försätta institutet i reso-

lution och vidta resolutionsåtgärder. När den oberoende värderingsmannen färdigställt sin värdering får den preliminära värderingen inte ligga till grund för beslut i fråga om resolution eller resolutionsåtgärder.

Resolutionsverktygen och de statliga stabilitetsverktygen

Överföringsverktygen Försäljningsverktyget får användas för att överlåta hela eller delar

av den verksamhet som bedrivits av ett institut i resolution till en privat aktör, t.ex. till en annan bank.18 Det kan ske genom en s.k. inkråmsöverlåtelse eller genom överlåtelse av aktierna i det institut som har försatts i resolution.

Broinstitutsverktyget får användas för att överlåta hela eller

delar av den verksamhet som bedrivits av ett institut som försatts i resolution till ett statligt kontrollerat broinstitut. Syftet med överföringen och med verksamheten i broinstitutet ska vara att säkerställa fortsatt drift av kritisk verksamhet. Broinstitutsverktyget är i första hand ett alternativ till försäljningsverktyget när Riksgäldskontoret inte snabbt kan hitta en köpare av verksamheten. Broinstitutets verksamhet ska upphöra så snart som möjligt, men som huvudregel senast efter två år.

Avskiljandeverktyget får användas för att överlåta tillgångar

och skulder till ett statligt kontrollerat tillgångsförvaltningsbolag som har till syfte att förvalta dem på ett sätt som maximerar värdet. Överföringen kan ske från institutet i resolution eller från ett broinstitut. Verktyget får användas för att förhindra negativa effekter på en eller flera finansiella marknader, för att säkerställa att verksamheten i det företag från vilket överföringen sker fungerar tillfredsställande eller för att det är nödvändigt för att maximera intäkterna från avvecklingen av ett institut i resolution. Avskiljandeverktyget får bara användas tillsammans med något av de övriga resolutionsverktygen.

När något av överföringsverktygen ovan används för att göra en inkråmsöverlåtelse övertar förvärvaren (den privata aktören, broinstitutet eller tillgångsförvaltningsbolaget) de rättigheter och skyldigheter som institutet tidigare hade och ingår som part i de

18 Förvärvaren kan också vara ett statligt bolag.

avtal som överförs. Det inkluderar inte bara tidigare ingångna kreditavtal utan även rätten att vara deltagare i exempelvis betalnings-, clearing- och avvecklingssystem.

Ett broinstitut och ett tillgångsförvaltningsbolag som bedriver tillståndspliktig verksamhet ska stå under tillsyn av Finansinspektionen och uppfylla samma krav som ställs på andra företag med motsvarande verksamhet. Finansinspektionen får dock, när det är nödvändigt för att uppnå resolutionsändamålen, ge ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag tillstånd att bedriva bank-, finansierings- eller värdepappersrörelse även om inte alla verksamhetskrav uppfylls. Ett sådant tillstånd gäller under den tid som Finansinspektionen bestämmer (se 18 kap. 13 och 14 §§ och 19 kap. 12 och 13 §§ lagen om resolution samt prop. 2015/16:5 s. 522, 523 och 545).

Skuldnedskrivningsverktyget

Riksgäldskontoret får använda skuldnedskrivningsverktyget på i huvudsak två sätt.

Skuldnedskrivningsverktyget får för det första användas för att kapitalisera ett institut i resolution i kombination med en omstrukturering av institutets verksamhet. En förutsättning för att Riksgäldskontoret ska få besluta att använda skuldnedskrivningsverktyget på detta sätt är att det finns rimliga utsikter att åtgärderna kan komma att återge institutet dess långsiktiga livskraft. Kapitaliseringen sker – förenklat – genom att värdet på institutets aktier minskas i kombination med att dess skulder skrivs ned eller konverteras till aktier. Den konvertering som görs av institutets skulder ska resultera i en kärnprimärkapitalrelation19 som gör det möjligt för institutet att under minst ett års tid uppfylla tillståndskraven och ge ett tillräckligt marknadsförtroende.20 Institutet i resolution ska också uppfylla övriga verksamhetskrav och stå under tillsyn av Finansinspektionen. Den omstrukturering som institutet ska genomgå ska framgå av en omstruktureringsplan som godkänns av Riksgäldskontoret efter samråd med Finansinspektionen.

19 Förenklat är kärnprimärkapitalet det mest högkvalitativa kapital som får ingå i ett instituts kapitalbuffert (kapitalbas) vid beräkningen av om institutet uppfyller kapitalkraven. Dit hör framför allt institutets aktiekapital. 20 Att ge ett tillräckligt marknadsförtroende kan t.ex. handla om att företaget ska kunna erhålla marknadsfinansiering på likartade villkor som jämförbara företag (prop. 2015/16:5 s. 848).

Skuldnedskrivningsverktyget får för det andra användas tillsammans med något av överföringsverktygen, t.ex. genom att de skulder som förs över till ett broinstitut skrivs ned eller konverteras till aktier i broinstitutet.

De statliga stabiliseringsverktygen

Det är regeringen som beslutar om användningen av de statliga stabiliseringsverktygen. Användningen av de statliga stabiliseringsverktygen innebär att staten deltar i rekapitalisering av ett institut (verktyget för kapitalstöd) eller tillfälligt tar över ägandet i ett i resolution försatt institut (verktyget för tillfälligt offentligt ägande). Åtgärderna finansieras med medel från stabilitetsfonden21. Förenklat beskrivet får regeringen använda de statliga stabiliseringsverktygen vid en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige, om följande förutsättningar är uppfyllda:

1. Institutet är försatt i resolution.

2. Aktieägare och borgenärer har bidragit till förlustabsorberingen eller kapitaliseringen med ett belopp som minst motsvarar åtta procent av institutets totala skulder och eget kapital.

3. Stödet är godkänt enligt statsstödsreglerna.

4. Regeringen efter samråd med Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Riksbanken har fastställt att de åtgärder som är möjliga inom ramen för resolution inte är tillräckliga.

Avslutsfasen

När det inte längre finns behov av ytterligare resolutionsåtgärder kan Riksgäldskontoret avsluta resolutionsförfarandet. Även när resolutionsförfarandet avslutats har Riksgäldskontoret ansvar för att löpande och granska att omstruktureringsplaner som upprättats genomförs på ett korrekt sätt.

21 Stabilitetsfonden innehåller, liksom resolutionsreserven, inte några förfonderade medel och är därför egentligen en stabilitetsreserv.

Finansiering av resolution

Riksgäldskontoret förfogar över en resolutionsreserv

Ett av syftena med resolutionsregelverket är att minska användningen av statliga medel. I linje med detta är utgångspunkten att eventuella förluster ska bäras av det i resolution försatta institutets aktieägare eller borgenärer. Privata lösningar är också att föredra för att lösa institutets finansieringsbehov.

Statliga medel får dock användas i vissa fall och under vissa förutsättningar. Det är nämligen enligt 27 kap. 1 § lagen om resolution möjligt för Riksgäldskontoret att

1. utfärda garantier avseende tillgångar och förpliktelser för ett före-

tag i resolution eller dess dotterföretag, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag,

2. ge lån till ett företag i resolution eller dess dotterföretag, ett bro-

institut, eller ett tillgångsförvaltningsbolag,

3. förvärva tillgångar från ett företag i resolution,

4. skjuta till medel till ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltnings-

bolag,

5. ersätta ägare eller borgenärer eller insättningsgarantisystem som

till följd av resolutionen har fått ett sämre ekonomiskt utfall än vid konkurs eller likvidation, och

6. lämna medel som kompensation till ett företag i resolution i syfte

att gottgöra den förlust som skulle ha burits av de borgenärer som Riksgäldskontoret beslutar att undanta från nedskrivning eller konvertering vid tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget.

Åtgärderna i uppräkningen ovan får även beslutas i förhållande till en köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget.

För att Riksgäldskontoret ska få besluta om sådana åtgärder gäller dock vissa begränsningar. För att resolutionsreserven ska få användas för att ge kapitaltillskott gäller – förenklat – att aktieägare och borgenärer genom nedskrivning eller konvertering eller på annat sätt har absorberat förluster i eller bidragit till kapitaliseringen av institutet med ett belopp som minst motsvarar 8 procent av totala skulder och eget kapital eller 20 procent av det berörda institutets risk-

vägda tillgångar (21 kap. 30 § och 27 kap. 3 § lagen om resolution). Det stöd som ges måste också vara förenligt med unionens regler om statligt stöd, bl.a. det av kommissionen antagna bankmeddelandet.22

För likviditetsstöd finns inte samma konkreta beloppsbegränsning som beträffande kapitaltillskott (se dock 27 kap. 3 § lagen om resolution).

De eventuella stödåtgärder som Riksgäldskontoret vidtar ska finansieras med de medel som finns i resolutionsreserven.

Resolutionsreservens finansiering och storlek

Resolutionsreserven finansieras i första hand med hjälp av s.k. resolutionsavgifter som betalas av kreditinstitut och värdepappersbolag. Sådana avgifter ska betalas så länge som behållningen i resolutionsreserven vid utgången av det år avgiften avser understiger tre procent av de sammanlagda garanterade insättningarna (27 kap. 13 § lagen om resolution).23 Resolutionsreserven består inte av några fonderade tillgångar utan av medel på ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret. Vid resolution lånas medel vid behov upp av Riksgäldskontoret inom ramen för den löpande hanteringen av statens betalningar.24

Resolutionsreserven uppgick till cirka 38 miljarder kronor vid utgången av 2018. Det motsvarar drygt 1,7 procent av de sammanlagda garanterade insättningarna. När resolutionsreserven är fullfinansierad beräknas den uppgå till 50–55 miljarder kronor.

Till resolutionsreserven är det kopplat en kreditram och en garantiram

Om resolutionsreserven inte räcker till får Riksgäldskontoret för resolutionsreservens räkning ta upp lån i Riksgäldskontoret (27 kap. 7 § lagen om resolution). Detta gäller även om det finns andra tillgångar i reserven. Riksgäldskontoret får dock högst låna upp det belopp som riksdagen har beslutat om.

22 Bankmeddelandet (2013) bl.a. stycke 64. 23 Målnivån för SRF (eng. Single Resolution Fund), som är den gemensamma resolutionsfonden inom Bankunionen) är en procent av garanterade insättningar. 24 Riksgäldskontoret får också, vid sidan om resolutionsavgiften, besluta dels om en höjd avgift om behållningen i resolutionsreserven understiger 0,67 procent av de garanterade insättningarna, dels om en tilläggsavgift om det uppstår ett underskott i resolutionsreserven. Riksgäldskontoret får vidare ta upp lån från en tredje part (annan än staten) eller vända sig till en annan resolutionsmyndighet inom EES och begära att få låna medel i dess finansieringsarrangemang. Förutsättningarna för dessa olika alternativ skiljer sig åt.

Av riksdagens beslut avseende den av regeringen framlagda budgetpropositionen följer att det för 2019 ska gälla en kreditram på högst 100 miljarder kronor och en garantiram på högst 200 miljarder kronor för resolutionsreserven. Riksdagens beslut baserar sig på en rapport från Riksgäldskontoret och avviker inte från myndighetens bedömningar.

Enligt budgetpropositionen för 2019 motiveras kreditramen om 100 miljarder kronor av att kreditramen för resolutionsreserven bör ge åtminstone samma förmåga till förlusttäcknings- och återkapitaliseringsåtgärder som kreditramen till stabilitetsfonden, dvs. 50 miljarder kronor, samt dessutom innehålla utrymme för att hantera eventuella kompensationsfall.25 I budgetpropositionen konstateras vidare att det är mycket svårt att uppskatta eventuella kompensationskostnader, men att det finns anledning att sätta kreditramen så pass högt som 100 miljarder kronor då plötsliga ändringar i ramen under en kris kan ge en negativ signaleffekt i sig och därmed förvärra situationen. I det fall myndigheten sätter en eller flera storbanker i resolution samtidigt bör det därför finnas en låneram för resolutionsreserven om 100 miljarder kronor.

Enligt budgetpropositionen kan garantiramen för resolutionsreserven användas om banker i resolution initialt behöver stöd för sin finansiering. Garantier kan ges till banken själv eller till Riksbanken. Efter att ha konstaterat att det kan vara svårt att uppskatta likviditetsbehovet i en krissituation, bedöms att likviditetsstöd till flera av Sveriges storbanker skulle behöva uppgå till minst 100 miljarder kronor. För att undvika negativa signaleffekter av att under ett krisförlopp behöva justera garantiramen föreslår regeringen att garantiramen för resolutionsreserven ska sättas till 200 miljarder kronor (prop. 2018/19:1 utgiftsområde 2).26

25 Ersättning som utgår till aktieägare och borgenärer som kommer sämre ut än vid konkurs. 26 Se även regleringsbrevet för budgetåret 2019 avseende Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret ska informera regeringen (finansdepartementet) innan kreditutrymmet utnyttjas och redovisa konsekvenserna för Riksgäldskontorets nettoutlåning.

Effekterna på statens budget

Som har nämnts i det föregående finansieras resolutionsreserven genom avgifter som betalas in av instituten. Dessa avgifter placeras på ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret. När avgifterna betalas in till kontot går de samtidigt in i statens samlade kassaflöde, likt andra inbetalningar till staten. Om pengar från reserven behöver användas görs en utbetalning från kontot och pengar går samtidigt ut ur statskassan. När avgifterna kommer in förstärker de därmed budgetsaldot och minskar statens lånebehov och statsskulden. Om utbetalningar behöver göras försvagas budgetsaldot, och lånebehovet och statsskulden ökar. Resolutionsreservens konstruktion följer de allmänna principer som tillämpas för statens tillgångs- och skuldförvaltning. Ett motiv för att låta inbetalningar minska statsskulden i stället för att öronmärkas och fonderas är att uppnå en kostnadseffektiv förvaltning av statsskulden vid varje given tidpunkt.27

Resolutionsplanering

För att resolutionen ska kunna genomföras på bästa sätt ska Riksgäldskontoret i förväg upprätta s.k. resolutionsplaner som beskriver vilka åtgärder som myndigheten avser att vidta om ett institut fallerar. Av planen ska det till att börja med framgå om institutet, om det fallerar, ska försättas i konkurs eller resolution. Om institutet ska försättas i resolution ska planen bl.a. ange vilket eller vilka verktyg som det kan bli aktuellt att använda, hur institutet ska kapitaliseras och hur likviditetsförsörjningen ska gå till.28 Planen ska också innehålla en uppskattning av finansieringsbehovet.

En resolutionsplan ska beskriva dels finansieringsbehovet, dels vilka finansieringskällor som ska användas för likviditetsförsörjningen. Planen ska därutöver innehålla en förklaring till hur resolutionsalternativen skulle kunna finansieras utan ett antagande om någon av följande stödåtgärder:

27 Riksgäldskontoret (2018). 28 Reglerna om framtagande av resolutionsplaner ser något olika ut beroende på om planen avser ett svenskt fristående företag eller en företagsgrupp respektive om gruppen är gränsöverskridande eller nationell. I grunden är dock innehållet i resolutionsplanerna detsamma.

  • Extraordinärt offentligt finansiellt stöd, förutom tillämpningen av det finansieringsarrangemang som finns i medlemsstaten (dvs. resolutionsreserven).
  • Akut likviditetsstöd från centralbanker.
  • Likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga villkor för säkerheter, löptider och räntesatser.29

Av detta följer att Riksgäldskontoret får, om så bedöms kunna bli fallet givet ett visst resolutionsscenario, utgå från att Riksbankens vanliga likviditetsverktyg står till förfogande (t.ex. intradagskrediter och stående faciliteter). Resolutionsmyndigheten får dock inte i resolutionsplanen anta att det är möjligt att finansiera resolutionsförfarandet med hjälp av en nödkredit från Riksbanken eller andra extraordinära likviditetsstödjande åtgärder, exempelvis genom likviditetsstöd till det finansiella systemet.30 Riksgäldskontoret får inte heller i resolutionsplanen planera för att använda andra statliga stödåtgärder än medel ur resolutionsreserven.

Som ett led i upprättande av en resolutionsplan ska det göras en bedömning av institutets resolutionsbarhet, dvs. i vilken utsträckning det är möjligt att rekonstruera eller avveckla institutet genom konkurs, likvidation eller resolution på ett sätt som inte leder till en allvarlig störning. Inte heller vid resolutionsbarhetsbedömningen får resolutionsmyndigheten förutsätta att det lämnas likviditetsstöd på särskilda villkor från Riksbanken eller någon annan centralbank eller annat statligt stöd än medel ur något finansieringsarrangemang.31

29 Artiklarna 10.7 och 12.2 i krishanteringsdirektivet. Se även artiklarna 22 och 23 i Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/1075 av den 23 mars 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU med avseende på tekniska standarder för tillsyn som specificerar innehållet i återhämtningsplaner, resolutionsplaner och koncernresolutionsplaner, de minimikriterier som den behöriga myndigheten ska bedöma när det gäller återhämtningsplaner och koncernåterhämtningsplaner, villkoren för finansiellt stöd inom koncerner, kraven på oberoende värderingsmän, avtalsenligt erkännande av nedskrivnings- och konverteringsbefogenheter, förfarandena och innehållet för anmälningskrav och underrättelse om uppskjutande samt resolutionskollegiernas operativa funktionssätt. Se även 4 och 5 §§ förordningen (2015:1034) om resolution. 30 Som beskrivs närmare i det följande förhindrar dock inte regelverket att Riksbanken ger likviditetsstöd till ett företag i resolution. 31 3 kap. 10 § lagen om resolution. Begreppet finansieringsarrangemang inkluderar resolutionsreserven och motsvarande utländska arrangemang inom EES för finansiering av kostnader för resolution (se 2 kap. 1 § lagen om resolution).

Gränsöverskridande verksamhet

Det är bara Riksgäldskontoret som får fatta beslut om resolution av ett svenskt kreditinstitut eller värdepappersföretag. Flera svenska företag bedriver dock verksamhet i andra länder via dotterbolag. För en sådan gränsöverskridande koncern är även utländska myndigheter involverade. Detsamma gäller om ett institut bedriver verksamhet i Sverige via en s.k. betydande filial.32

För varje gränsöverskridande företagsgrupp ska det bildas ett så kallat resolutionskollegium. Resolutionskollegierna fattar inga beslut utan är forum för att underlätta de nationella myndigheternas beslutsfattande.33

I de resolutionskollegier som finns för svenska gränsöverskridande banker deltar berörda resolutionsmyndigheter, tillsynsmyndigheter och ministerier/departement. Även EBA deltar men har inte någon rösträtt i den mån omröstningar äger rum inom ramen för resolutionskollegierna. Centralbankerna i de berörda medlemsstaterna får delta som observatörer.

Krishanteringsdirektivet räknar upp de frågor som ska behandlas inom resolutionskollegierna. Dit hör exempelvis upprättande av resolutionsplaner och försättande i resolution. Förenklat beskrivet är ambitionen att resolutionsmyndigheterna ska komma överens om resolutionsplaner m.m. Om resolutionsmyndigheterna inte lyckas komma överens kan EBA komma att besluta genom s.k. bindande medling. Det bör dock poängteras att om resolutionsmyndigheterna inte kan enas i en fråga som rör ett instituts försättande i resolution har EBA inte någon beslutanderätt, utan då beslutar resolutionsmyndigheterna i stället själva om banker inom respektive jurisdiktion.

32 Vilka filialer som är betydande bestäms inom ramen för tillsynen. Vid bedömningen av om en viss filial är betydande tas hänsyn till 1) om insättningarna i filialen överskrider två procent av insättningarna i värdmedlemsstaten, 2) den troliga effekt som inställande eller nedläggning av företagets verksamhet har på den systemrelaterade likviditeten och på betalnings-, clearing- och avvecklingssystemen i värdmedlemsstaten, och slutligen 3) filialens storlek och betydelse vad gäller antalet kunder inom ramen för värdmedlemsstatens bank- eller finanssystem (artikel 51 i direktiv 2013/36/EU). 33 Skäl 98 i krishanteringsdirektivet.

Finansinspektionens och Riksbankens roller

Finansinspektionens och Riksbankens roller vid resolution är i allt väsentligt desamma som innan ett institut försätts i resolution. Institutet i resolution kommer, om det fortsätter att driva tillståndspliktig verksamhet, att stå under tillsyn av Finansinspektionen. Institutet kan vidare komma att vara deltagare i Riksbankens avvecklingssystem för betalningar och i andra infrastruktursystem samt vara penningpolitisk motpart till Riksbanken.

Resolution – två exempel

Det svenska resolutionsärendet Remium Nordic AB

Riksgäldskontoret har behandlat ett resolutionsärende. Ärendet rörde kreditmarknadsföretaget Remium Nordic AB (Remium).

Den 17 april 2018 underrättade Finansinspektionen Riksgäldskontoret om att Remium ansågs fallera. Samma dag beslutade Riksgäldskontoret att Remium inte skulle försättas i resolution. Enligt Riksgäldskontoret borde Remium kunna avvecklas genom konkurs eller likvidation utan väsentlig påverkan på den finansiella stabiliteten. Det förelåg alltså inte något allmänt intresse som motiverade att Remium skulle försättas i resolution.

Den 18 april samma år återkallade Finansinspektionen Remiums tillstånd att driva finansieringsrörelse och värdepappersrörelse. Skälet för återkallelsen var att Remium hade haft allvarliga brister i sin interna styrning och kontroll samt i sin kreditriskhantering. Finansinspektionen bedömde vidare att det fanns icke-kvalificerade ägare som utövade ett väsentligt inflytande över bolaget utan att vara ägarprövade, vilket gjorde företaget svårt att genomlysa. För att åstadkomma en ordnad avveckling beslutade Finansinspektionen om en särskild avvecklingsplan som gav bolaget drygt fyra månader att avveckla sin verksamhet.

Beslut av den gemensamma resolutionsnämnden

Den gemensamma resolutionsnämnden (Single Resolution Board, SRB) har hanterat fyra resolutionsärenden. Av dessa ärenden var det bara den spanska banken Banco Popular Español (BPE) som försattes i resolution.34

BPE var Spaniens sjätte största bank. Banken hade problem långt innan den försattes i resolution. Under första halvåret 2017 behövde BPE bl.a. göra extraordinära nedskrivningar, den nedgraderades av kreditvärderingsföretag och den underskred likviditetstäckningskrav m.m. De likviditetsgenererade åtgärder som banken utvecklat visade sig vara otillräckliga.

I april 2017 försämrades bankens finansiella ställning ytterligare jämfört med tidigare. I början av maj intensifierade ECB och SRB sitt samarbete. Den 23 maj 2017 anlitade SRB en revisionsbyrå för att förbereda värderingen av banken. Den 2 juni 2017 vidtog SRB ytterligare åtgärder för att förbereda försäljningen av banken.

Den 5 juni 2017 beslutade ECB-rådet att inte motsätta sig en ELA-förfrågan (ELA motsvarar en nödkredit) från den spanska centralbanken. Den 6 juni 2017 (tisdag) drabbades BPE av stora utflöden av insättningar. Den kunde inte ställa tillräckligt med säkerheter för att få ytterligare ELA. BPE underrättade ECB om att den skulle behöva ansöka om konkurs nästa dag. Samma dag bedömde ECB att BPE fallerade eller i vart fall sannolikt kommer att fallera och underrättade SRB. Den 7 juni (onsdag) konstaterade SRB, med kommissionens godkännande, att förutsättningarna för resolution var uppfyllda. SRB antog en resolutionsordning som innebar att försäljningsverktyget skulle användas och att kapitalinstrument emitterade av BPE skulle skrivas ned och konverteras för att täcka gjorda förluster.35 Den spanska resolutionsmyndigheten (FROB) genomförde samma dag resolutionsordningen.36 Köpare av BPE var den spanska banken Santander, som förvärvade aktierna i BPE för en euro och tillförde den likviditet som behövdes.

34 ECB bedömde att bankerna Veneto Banca, Banca Popolare di Vincenza och ABLV Bank uppfyllde fallissemangsgrunden men SRB bedömde att det inte förelåg något allmänt intresse. Beskrivningen av resolutionsprocessen avseende BPE är i stor utsträckning hämtad ur IMF (2018). 35 IMF (2018). Se även SRB (2017). 36 IMF (2018). Se även www.frob.es/en/Lists/Contenidos/Attachments/419/ProyectodeAc uerdoreducido_EN_v1.pdf.

8.2.4. Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut

Genom förebyggande statligt stöd är det möjligt att begränsa risken för att ett kreditinstitut (dvs. en bank eller ett kreditmarknadsföretag) fallerar på grund av likviditets- eller soliditetsproblem. Förebyggande statligt stöd får ges för att lösa individuella företags problem men för att sådant stöd ska få ges gäller särskilda begränsningar.

Artikel 32.4 i krishanteringsdirektivet anger under vilka förutsättningar en medlemsstat kan få ge det som i svensk rätt kallas för förebyggande statligt stöd. Bestämmelsen i artikel 32.4 i krishanteringsdirektivet har införlivats i svensk rätt genom 8 kap. 2 och 3 §§ lagen om resolution och lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Enligt den sistnämnda lagen är en första förutsättning för att förebyggande statligt stöd ska få ges att det är nödvändigt för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Stödet får lämnas genom garantier eller kapitaltillskott. Garantierna ska avse nyemitterade skuldförbindelser (prop. 2015/16:5 s. 321 och 322). Förebyggande statligt stöd kan även lämnas genom garantier till Riksbanken för återbetalning av likviditetsstöd som Riksbanken lämnar till kreditinstitut.

Regeringen bedömde att det skulle strida mot krishanteringsdirektivet att inom ramen för reglerna för förebyggande statligt stöd tillåta även andra statliga lån än likviditetsstöd från Riksbanken (prop. 2015/16:5 s. 322).

Förebyggande statligt stöd får bara lämnas för fortsatt verksamhet i kreditinstitut som är livskraftiga. Enligt förarbetena till bestämmelsen har det ansetts fånga den bredare bedömning som bör göras, dvs. att stödet inte får användas för att undvika att ett allvarligt försvagat kreditinstitut behöver försättas i resolution. Begreppet livskraft synes också vara avsett att täcka in att förebyggande statligt stöd inte får ges till företag som inte är solida (prop. 2015/16:5 s. 326). Enligt lagen om resolution får dessutom förebyggande statligt stöd bara ges till ett sådant företag som inte befinner sig i en sådan finansiell situation att det kan bedömas fallera eller sannolikt komma att fallera (avsnitt 8.2.2). Stödet ska vidare vara tillfälligt och stå i proportion till omfattningen av den allvarliga störningen. Livskraftsbedömningen görs i detta fall av Riksgäldskontoret.

Om ett kreditinstitut behöver förebyggande statligt stöd i form av garantier ska Finansinspektionen ta ställning till om företagets egna kapital och vissa av dess skulder (s.k. relevanta kapitalinstrument) ska skrivas ned eller konverteras med stöd av de regler som gäller för nedskrivning och konvertering utanför resolution (se avsnitt 8.2.1). Ett sådant beslut om förebyggande statligt stöd ska därför föregås av en värdering motsvarande den värdering som görs inom ramen för resolutionsförfaranden. Den praktiska konsekvensen torde bli att den soliditetsbedömning som måste föregå beslutet om att ge förebyggande statligt stöd inte endast kan grundas på Finansinspektionens värdering av kreditinstitutets ställning. (2 kap. 1 § lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och prop. 2015/16:5 s. 322).

Om staten beslutar om förebyggande statligt stöd i form av garantier för nyemitterade skuldförbindelser eller för likviditetsstöd från Riksbanken, ska Finansinspektionen pröva frågan om det ska göras nedskrivning och konvertering utanför resolution. Det är en konsekvens av andra bestämmelser i krishanteringsdirektivet. Regeringen resonerade om detta (prop. 2015/16:5 s. 323) och konstaterade att förutsatt att de institut som kommer i fråga för förebyggande statligt stöd är solida – vilket är en förutsättning för att sådant stöd ska kunna ges – torde någon nedskrivning eller konvertering inte behöva göras. Regeringen noterade vidare att det inte kan uteslutas att om en värdering skulle visa på behov av skuldnedskrivning eller konvertering kan detta påverka ha en negativ påverkan på ett företags incitament att delta i t.ex. ett garantiprogram eller ta del av en garanterad likviditetsfacilitet från Riksbanken (prop. 2015/16:5 s. 330).

Förebyggande statligt stöd ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har utsett Riksgäldskontoret till stödmyndighet. Stödet finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Stabilitetsfonden uppgick vid utgången av 2018 till cirka 40 miljarder kronor. Det tas inte ut några avgifter till fonden. För stabilitetsfonden gäller en av riksdagen beslutad kreditram på högst 50 miljarder kronor och en garantiram på högst 750 miljarder kronor.

Förebyggande statligt stöd baserar sig på frivillighet. Det lämnas efter det att ett avtal som rör stöd har ingåtts mellan Riksgäldskontoret och stödmottagaren eller dess ägare.37 Riksgäldskontoret ska

37 Se 1 kap. 4 § första stycket lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Garantier till Riksbanken för återbetalning av likviditetsstöd som Riksbanken lämnar ska dock föregås

överlämna ett avtal som rör stöd till regeringen för godkännande.38Ett beslut enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut får inte överklagas.

Som framgår av krishanteringsdirektivet måste ett beslut om förebyggande statligt stöd även godkännas av kommissionen enligt de unionsrättsliga statsstödsreglerna innan det ges.39 I det s.k. bankmeddelandet finns bestämmelser om under vilka förutsättningar som staten får skjuta till kapital och vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att utställa en garanti. Till exempel är huvudregeln – förenklat beskrivet – att kapitaltillskott får göras bara om aktiekapitalet minskats och vissa efterställda skulder först skrivits ned eller konverterats. Bankmeddelandet ställer dock även upp ytterligare krav. När kommissionen tar ställning om förebyggande statligt stöd är förenligt med fördraget prövar kommissionen också om stödet är förenligt med besläktade bestämmelser i krishanteringsdirektivet, t.ex. artikel 32.4.40

8.2.5. Nödkrediter och garantier

Enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen får Riksbanken, om det finns synnerliga skäl, i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. Som beskrivs i det följande behandlar bestämmelsens Riksbankens likviditetsstödjande kreditgivning.

En liknande bestämmelse fanns redan 1989, dvs. i den ursprungliga lydelsen av den gällande riksbankslagen.41 Den bestämmelsen infördes som ett led i Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (prop. 1986/87:143 s. 44 och 45). Be-

av en överenskommelse med Riksbanken (1 kap. 4 § andra stycket lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut). 38 Se 3 § förordningen (2015:1035) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. 39 Se även 9 § förordningen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. 40 Se t.ex. kommissionens beslut den 29 december 2016 i ärende SA.47081 angående Montei dei Paschi di Siena (MPS), kommissionens beslut den 29 november 2015 i ärende SA.43364, angående Pireus Bank och kommissionens beslut den 4 juli 2017 i ärende SA47677 angående MPS. 41 Bestämmelsen fanns i 18 § i riksbankslagen som hade följande lydelse: ”Riksbanken får på penningpolitiskt motiverade villkor bevilja kredit till och ta emot inlåning från svenska bankinstitut samt medverka i betalningsutjämning. Räntevillkoren för denna ut- och inlåning skall offentliggöras. Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken även på andra villkor än som avses i första stycket bevilja kredit till svenska bankinstitut och till andra företag som står under tillsyn av bank- eller försäkringsinspektionen.”

stämmelsen fick dock sin nuvarande lydelse genom lagändringar som trädde i kraft 1999 (prop. 1997/98:164, bet. 1998/99:KU8, rskr. 1998/99:11). De ändringar som då gjordes syftade till att i lag slå fast den arbetsfördelning som utkristalliserade sig mellan regeringen och Riksbanken under den svenska bankkrisen i början av 1990-talet. Arbetsfördelningen innebar att regeringen gavs ansvar för åtgärder som avsåg att förbättra företagens soliditet medan Riksbanken gavs likviditetsstödjande uppgifter. Riksbankens mandat begränsades därför till att endast avse likviditetsstödjande kreditgivning. Det innebar enligt regeringen att Riksbanken inte ges möjlighet att bevilja krediter till insolventa företag. Regeringen konstaterade vidare att frågor om nödkredit oftast är av en sådan karaktär att beslut måste fattas med mycket kort varsel och med bristfälligt underlag och att det i sådana sammanhang kan vara svårt att bedöma institutets finansiella ställning. Enligt regeringen bör dock kredit inte beviljas i det fall institutet vid en sådan bedömning uppenbarligen är insolvent (prop. 1997/98:164 s. 28).

Med motivet att det i vissa fall kan finnas lämpligare likviditetsstödjande åtgärder att vidta än kreditgivning tilldelades Riksbanken även möjligheten att ge garantier som ett alternativ till att bevilja krediter. Under vilka förutsättningar Riksbanken får ge likviditetsstöd till ett individuellt företag beskrivs i rutan nedan.

Riksbanken får ge krediter vilket är ett verktyg som inte finns i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut (men väl i lagen om resolution). Dessutom får Riksbanken ge stöd till en vidare krets av företag än Riksgäldskontoret.

De krediter som Riksbanken ger måste dock vara förenliga med förbudet mot monetär finansiering och unionens regler om statligt stöd (se vidare kapitel 23).

Ramarna för Riksbankens likviditetsstöd på särskilda villkor enligt den nuvarande riksbankslagen

Likviditetsstöd lämnas i form av kredit eller garanti

Av bestämmelsen i riksbankslagen framgår att Riksbanken i likviditetsstödjande syfte får ge en kredit eller utfärda en garanti.

Likviditetsstöd får lämnas till ett solvent företag

Riksbanken får enligt förarbetsuttalandena till den nuvarande bestämmelsen i riksbankslagen inte ge likviditetsstöd till ett institut som är insolvent, se förarbetsuttalandena ovan. Som beskrivs närmare i avsnitt 23.7.6 har det dock rått olika meningar om regeringen syftade på ett företags betalningsförmåga eller dess kapitalstyrka.

Synnerliga skäl – hot mot stabiliteten i det finansiella systemet

En förutsättning för att Riksbanken ska få ge likviditetsstöd är att det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan föreligga om t.ex. konkurs hotar ett bankinstitut eller ett annat finansiellt företag och om en sådan utveckling enligt Riksbankens bedömning medför att förtroendet för landets kredit- och betalningssystem riskerar att allvarligt undergrävas (prop. 1986/87:143 s. 69, se även prop. 1990/91:154 s. 109). Riksbankens möjlighet att ge nödkredit och därigenom agera som sista låneinstans har också i allmänna ordalag beskrivits som ”Riksbankens möjlighet att tillhandahålla likviditet när stabiliteten i det finansiella systemet är hotad” (prop. 1997/98:164 s. 24).

Motparter

En nödkredit får ges till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. Begreppet bankinstitut inkluderar utländska bankfilialer.42 Motivet för att inkludera utländska bankfilialer var att de deltar i det svenska betalningssystemet, och att det under vissa omständigheter kan finnas skäl för Riksbanken att ge krediter också till dessa företag i syfte att undvika störningar i betalningssystemet (prop. 1997/98:164 s. 28).

Säkerheter och andra särskilda villkor

Likviditetsstöd får ges på särskilda villkor. Det innebär att det för ett sådant stöd kan komma att gälla helt andra villkor än de som sätts upp i de krediter som ges i penningpolitiskt syfte, t.ex. i fråga om fullgoda säkerheter (prop. 1997/98:164 s. 28).

42 Med bankinstitut avses enligt 6 kap. 1 § i riksbankslagen bankaktiebolag, sparbanker, medlemsbanker och utländska bankföretag som med stöd av 4 kap. 1 eller 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse driver bankrörelse från filial här i landet.

Valuta

Bestämmelsen i riksbankslagen anger inte i vilken valuta likviditetsstödet ska ges. Det har dock av uttalanden som gjordes av departementschefen i finansdepartementet i samband med den svenska finanskrisen i början av 1990-talet och av regeringen i förarbetena till lagen om resolution antagits kunna ges i både svensk och utländsk valuta (prop. 1992/93:135 s. 18 och prop. 2015/16:5 s. 657).

8.3. Statliga åtgärder vid marknadsstörningar

Bristande förtroende på grund av informationsunderskott kan orsaka störningar i likviditetsförsörjningen till flera företag samtidigt, t.ex. för att marknadsfinansiärerna inte längre är beredda att ge nya lån eller förlänga befintliga lån till de finansiella företagen. I det följande beskrivs den verktygslåda som de svenska myndigheterna då har. Först beskrivs Riksgäldskontorets möjlighet att besluta om extra emissioner av statspapper och kombinera det med omvända repor i mindre likvida värdepapper (t.ex. säkerställda obligationer). Det var för övrigt den första specifika åtgärd som vidtogs 2008 under den finansiella krisen. Den åtgärden har inte någon motsvarighet i EU:s krishanteringsdirektiv. Därefter beskrivs Riksgäldskontorets möjlighet att ge förebyggande statligt stöd till kreditinstitut som har utformats med beaktande av EU:s krishanteringsdirektiv. Avslutningsvis beskrivs det lagstöd som Riksbanken tillämpade under den globala finanskrisen för att ge likviditetsstöd till det finansiella systemet.

8.3.1. Repor av statspapper

Av 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen (2011:203), jämförd med och 2 § 3 förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret, framgår att Riksgäldskontoret får ta upp lån till staten för att i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Bestämmelsen i budgetlagen infördes retroaktivt för att ge Riksgäldskontoret ett uttryckligt författningsstöd för de åt-

gärder som myndigheten vidtog under finanskrisen (prop. 2008/09:61 s. 64 och 65).43

Under 2008 gav Riksgäldskontoret efter samråd med Riksbanken ut statspapper utöver vad som behövdes för att finansiera statsskulden. De medel som Riksgäldskontoret fick in använde den till att göra s.k. omvända repor i säkerställda bostadsobligationer. Detta innebar att Riksgäldskontoret lånade ut medlen med säkerställda bostadsobligationer som säkerhet. När åtgärderna genomfördes var statspapper det enda finansiella instrumentet som fungerade som säkerhet på interbankmarknaden. Syftet med Riksgäldskontorets åtgärder var, enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen, att motverka en akut brist på statspapper och samtidigt underlätta bankernas och bostadsinstitutens finansiering genom att öka utbudet av säkerheter som fungerade för lån i den privata marknaden även i det rådande osäkra läget (prop. 2008/09:61 s. 65).

Lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider bör enligt förarbetsuttalanden bara utnyttjas i situationer när det uppstår hot mot den finansiella marknadens funktion. Det är möjligt för Riksgäldskontoret att ta upp sådana lån bara om Riksgäldskontoret (med stöd av bemyndigande från regeringen) och Riksbanken är eniga om att lån ska tas upp. Enligt förarbetena var syftet med detta att säkerställa att varken regeringen eller Riksgäldskontoret får något inflytande över Riksbankens ansvarsområde penningpolitiken (prop. 2008/09:61 s. 65, 66 och 83).

8.3.2. Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut

På basis av lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut får Riksgäldskontoret besluta om ett garantiprogram liknande det som Riksgäldskontoret beslutade om under den senaste globala krisen. Sådana program måste dock vara förenliga med unionens regler om statligt stöd (se avsnitt 8.2.4).

43 Bestämmelsen infördes ursprungligen i 1 § i den numera upphävda lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Bestämmelsen i den lagen och bestämmelsen i den nuvarande budgetlagen har dock samma lydelse.

8.3.3. Likviditetsstöd från Riksbanken för att motverka en systemomfattande likviditetskris

Enligt 6 kap. 5 § riksbankslagen får Riksbanken i penningpolitiskt syfte

1. bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning,

2. köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt rättigheter och

skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar, och

3. ge ut egna skuldebrev.

I förarbetena till riksbankslagen konstaterade regeringen att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta är enligt regeringen en grundläggande uppgift för Riksbanken och är inget egentligt mål för verksamheten. Motsvarande uppgift gäller för ECBS. Enligt regeringen skulle det kunna hävdas att denna uppgift kan komma i konflikt med Riksbankens mål om ett fast penningvärde eftersom Riksbanken i vissa situationer skulle kunna använda styrräntan för att undvika en kris i banksystemet. De penningpolitiska instrumenten skall dock, enligt regeringen, endast användas för att upprätthålla ett fast penningvärde. Riksbanken förfogar dock över andra instrument för att hantera sådana situationer, t.ex. möjligheten att bevilja nödkrediter. Enligt regeringen kan det uppkomma situationer där en kris i betalningssystemet hotar att riskera målet om ett fast penningvärde och i sådana situationer bör de penningpolitiska instrumenten naturligtvis kunna användas för att avvärja en kris (prop. 1997/98:40 s. 54).

Under den senaste finansiella krisen erbjöd också Riksbanken, liksom flera andra centralbanker, bl.a. extra lånefaciliteter med längre löptider än normalt för att underlätta bankernas finansiering och marknadens funktionssätt och på så sätt stödja bankernas kreditgivning. Den rättsliga grunden för alla åtgärder som vidtogs var den bestämmelse i riksbankslagen som anger vilka verktyg som Riksbanken får använda i penningpolitiskt syfte.

Den första åtgärd som Riksbanken vidtog under den finansiella krisen var att utvidga den krets av säkerheter som Riksbanken accepterade i Riksbankens avvecklingssystem för stora betalningar (RIXsystemet) och det penningpolitiska styrsystemet.

Som framgår av bestämmelsen innehåller den inte någon begränsning av vem som får vara motpart eller vilken valuta som får användas för att ge stöd. Verktygen skiljer sig också från de som Riksgäldskontoret har till sitt förfogande. Åtgärderna ska dock enligt riksbankslagen vidtas i penningpolitiskt syfte och med hjälp av de verktyg som räknas upp i 6 kap. 5 § riksbankslagen. Där nämns inte garantier. Riksbanken får inte heller ge kapitaltillskott.

En centralbanks penningpolitiska verksamhet omfattas inte av reglerna om statligt stöd.44 Följaktligen krävs ingen prövning mot statsstödsreglerna av beslut om att tillföra likviditet till det finansiella systemet om åtgärden har ett penningpolitiskt syfte.

8.4. Behovet av internationellt samarbete mellan myndigheter

Det finansiella systemet känner ofta inga landgränser. De finansiella företagen kan ingå i stora koncerner som är verksamma inom olika regioner eller över hela världen. Om en sådan koncern fallerar påverkar det flera länder.

Både tillsyn och krishantering är dock som utgångspunkt nationell. Finansinspektionen ger tillstånd till och har tillsyn över svenska företag.45 Förebyggande statligt stöd får bara ges till svenska kreditinstitut. Den svenska resolutionsmyndigheten (Riksgäldskontoret) får som regel bara besluta om resolution och resolutionsåtgärder mot svenska företag.

För att kunna hantera det finansiella systemets gränsöverskridande karaktär är det viktigt med samarbete över gränserna. Om en bank i Sverige ingår i en gränsöverskridande finansiell företagskoncern eller har väsentliga filialer i något annat land finns det ordnade processer för samarbetet, vilket följer av rättsakter som beslutats inom EU.46 Samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna samordnas inom ramen för de s.k. tillsynskollegierna. För att hantera frågor om resolution i gränsöverskridande koncerner finns det s.k. resolutionskollegier.

44 Bankmeddelandet (2013), stycke 62. 45 Här bortses från tillståndsplikten för tredjelandsfilialer. 46 Regelverken är för övrigt i stor utsträckning baserade på de globala standarder som har tagits fram av Baselkommittén eller Financial Stability Board (FSB).

För åtgärder som behöver vidtas av regeringar och centralbanker behövs det dock särskilda samarbetsformer. Vid den senaste globala krisen samordnades åtgärder globalt både på regeringsnivå och mellan centralbankerna.

Finansiella störningar kan även sprida sig på andra sätt än inom finansiella koncerner. Vid en finansiell kris kan exempelvis misstroendet mot bankernas motståndskraft vara brett och träffa alla banker inom en viss region. Med öppna kapitalmarknader och stora gränsöverskridande finansiella flöden kan inget land helt skydda sig mot störningar utifrån. Gränsöverskridande kriser som rör många institut behöver i än högre grad kunna hanteras genom samarbete mellan myndigheter i olika länder. Det samarbetet måste dock ske via andra organ än tillsyns- eller resolutionskollegier eftersom kollegierna bara hanterar kriser i enskilda koncerner. För att kunna vidta effektiva åtgärder på mer övergripande nivå är det därför viktigt att tillsynsmyndigheter, resolutionsmyndigheter och centralbanker i förväg identifierar vilka spridningskanaler som finns och att berörda myndigheter därefter tar initiativ till samarbete med motsvarande myndigheter i andra länder.

Förtroendet för det finansiella systemet beror inte bara på förtroendet för tillsynen utan också på tilltron till att myndigheterna gemensamt förmår att effektivt hantera de kriser som uppkommer så effektivt som möjligt.

8.5. Överenskommelser med andra myndigheter nationellt och internationellt

För att uppnå bästa resultat behöver tillsynsmyndigheter, resolutionsmyndigheter, centralbanker och regeringar samarbeta med varandra. Detta samarbete sker bl.a. i resolutionskollegierna och, i Sverige, inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. Som ett led i sitt arbete med frågor som rör finansiell stabilitet har Riksbanken också ingått ett antal överenskommelser med dels myndigheter i Sverige, dels myndigheter i andra länder. Några av dem berörs i det följande.

8.5.1. Samverkan nationellt inom Finansiella stabilitetsrådet

I dag sker en stor del av den nationella myndighetssamverkan inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. Finansiella stabilitetsrådet har tillkommit och tilldelats uppgifter genom kommittédirektiven för kommittén för finansiell stabilitet (dir. 2013:20). Av kommittédirektiven framgår att Finansiella stabilitetsrådet fungerar som ett mötesforum där företrädare för regeringen, Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret träffas regelbundet och diskuterar frågor om finansiell stabilitet, behov av åtgärder för att motverka uppbyggnaden av finansiella obalanser och, i händelse av en finansiell kris, behovet av åtgärder och koordinering för att hantera en sådan situation. Rådet har inga egna befogenheter och fattar inga beslut om åtgärder, utan diskuterar endast behov av åtgärder. Regeringen och de övriga myndigheterna fattar själva beslut om eventuella åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. Finansmarknadsministern är ordförande i rådet. Övriga ledamöter är riksbankschefen samt generaldirektörerna för de två andra myndigheterna. Det finns också en beredningsgrupp som ansvarar för att planera och bereda rådets möten och bidra till regelbundet informationsutbyte. Beredningsgruppens medlemmar utses av respektive part.

Finansiella stabilitetsrådet har i normala tider en krisförebyggande och krisförberedande funktion. Rådet ska emellertid också fungera som ett samordningsorgan vid en kris. I rådets krisförberedande arbete ingår bl.a. att förbereda och genomföra krisövningar.

Under Finansiella stabilitetsrådets paraply har regeringen (finansdepartementet), Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret upprättat en överenskommelse om samarbete avseende finansiell stabilitet och krishantering.47 Överenskommelsen beskriver myndigheternas ansvarsområden, uppgifter och roller i arbetet med att främja den finansiella stabiliteten och i krishanteringen.

Syftet med överenskommelsen är att ge en avsiktsförklaring om samarbete och om informations- och kunskapsbyte för att uppnå ändamålsenlig krishantering och främja den finansiella stabiliteten i Sverige. I överenskommelsen (s. 5 och 6) står bl.a. följande:

Parterna ska samverka i syfte att främja den finansiella stabiliteten och få till stånd en väl fungerande krishantering. Effektiv samverkan förutsätter att varje myndighet agerar utifrån den … beskrivna ansvars- och

47 Se Finansiella stabilitetsrådet (2016).

rollfördelningen. Samverkan sker bl.a. inom ramen för Kommittén för finansiell stabilitet, Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp (FSPOS) och Samverkansområdet Ekonomisk Säkerhet (SOES). …

För att främja finansiell stabilitet ska parterna löpande utbyta information och data inom ramarna för gällande sekretessregler och övrig reglering på området. För en väl fungerande krishantering är det särskilt viktigt att parterna utan dröjsmål informerar varandra om sin bedömning av situationen och om vilka åtgärder som kan vara aktuella att vidta i samband med händelser som kan bedömas utgöra ett hot mot den finansiella stabiliteten.

Parterna ska vidare:

  • Informera varandra om händelser eller utvecklingstendenser av betydelse för finansiell stabilitet.
  • Informera om arbetet med krisberedskap hos respektive part och planera för gemensamt arbete kring krisberedskap.
  • Informera om internationellt arbete inom området och samråda om ställningstaganden i det internationella samarbetet.
  • Informera om förändringar av större betydelse när det gäller intern organisation, riktlinjer eller liknande, när detta kan ha betydelse för arbetet med finansiell stabilitet och krishantering.

8.5.2. Överenskommelser med utländska myndigheter

Överenskommelse om samarbete mellan tillsynsmyndigheter, centralbanker och finansdepartement inom Europeiska unionen om gränsöverskridande finansiell stabilitet

År 2008 ingicks en överenskommelse om samarbete mellan tillsynsmyndigheter, centralbanker och finansdepartement inom Europeiska unionen om gränsöverskridande finansiell stabilitet.48 Riksbanken är part i denna överenskommelse. Syftet med överenskommelsen är att säkerställa samarbete i finansiella kriser genom lämpliga procedurer för informationsutbyte och bedömningar, för att därigenom underlätta för myndigheterna att utföra sina policyfunktioner och upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet i enskilda medlemsstater och i EU i dess helhet.

48 Överenskommelsen finns bl.a. på ECB:s webbplats. www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/mou-financialstability2008en.pdf

Nordisk-baltisk överenskommelse mellan finansdepartement, tillsynsmyndigheter, centralbanker och resolutionsmyndigheter om gränsöverskridande finansiell stabilitet

Finansdepartementet, Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret har 2018 tillsammans med sina motsvarigheter i Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen och Norge ingått ett nytt samförståndsavtal för att underlätta samarbetet för gränsöverskridande finansiell stabilitet.49 Syftet med överenskommelsen är att underlätta samarbetet mellan parterna för att främja finansiell stabilitet i regionen, med fokus på ett fungerande finansiellt system och på att motverka uppkomsten och den potentiella spridningen eller upptrappningen av en finansiell kris. Överenskommelsen är tillämplig både i normala tider för att därigenom öka krisberedskapen mellan parterna och vid en kris. Den innehåller bestämmelser om bl.a. samarbete och informationsutbyte mellan parterna.

Nordisk-baltisk centralbanksöverenskommelse

Sedan den 15 december 2016 finns det en nordisk-baltisk centralbanksöverenskommelse om samarbete beträffande banker med gränsöverskridande etableringar (bankgrupper).50 Syftet med överenskommelsen är att införa lämpliga procedurer och principer som underlättar samarbetet mellan parterna beträffande gränsöverskridande bankgrupper, med det underliggande målet att säkerställa och bidra till finansiell stabilitet i de individuella länderna och i den nordisk-baltiska regionen i dess helhet.

Överenskommelsen innehåller, förutom delar om informationsutbyte och sekretess, principer för ansvarsfördelningen vid lämnande av likviditetsstöd.

49 Överenskommelsen finns bl.a. på Finansinspektionens webbplats. www.fi.se/contentassets/5529800727444fb0851249b985883373/samforstandsavtal-moufinansiell-stabilitet-2018-01-31.pdf. Överenskommelsen ersätter en tidigare överenskommelse från 2010. 50 Överenskommelsen finns bl.a. på Riksbankens webbplats. http://archive.riksbank.se/Documents/Rapporter/Övrigt/NB_MoU_161215.pdf.

8.6. Referenser

Bankmeddelandet (2013), Meddelande från kommissionen om tillämp-

ning, från och med den 1 augusti 2013, av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet), (2013/C 216/01).

Finansiella stabilitetsrådet (2016), Överenskommelse om samarbete

avseende finansiell stabilitet och krishantering. 7 december.

IMF (2018), “Euro area policies. Technical note – Bank Resolution

and Crisis Management”, IMF Country report nr 18/232, juli, Internationella valutafonden. Riksgäldskontoret (2018), Finansiell krishantering. Riksgäldens arbete

för finansiell stabilitet, dnr RG 2018/518, juni.

SRB (2017), Notice summarising the effects of the resolution action taken

in respect of Banco Popular Español pursuant to Article 29(5) SRMR,

7 juni, Single Resolution Board.

9. Unionsrättsliga regler om centralbanker

9.1. Unionsrättens förhållande till nationell rätt

Till följd av Sveriges anslutning till EU är Sverige enligt anslutningsfördraget och därmed sammanhängande svensk lagstiftning skyldigt att följa unionsrätten. Unionsrätten har företräde framför svensk rätt. Unionsrättens regler kan delas upp i primärrätt respektive sekundärrätt. Primärrätten kan beskrivas som EU:s grundlagar och motsvarar således närmast det rättsområde som i medlemsstaterna brukar benämnas konstitutionell rätt eller statsrätt. Primärrätten består bl.a. av de fördrag som har ingåtts mellan medlemsstaterna – fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt anslutningsfördragen. Sekundärrätten utgörs däremot av de rättsakter som har utfärdats av EU-institutionerna med stöd av fördragen. De institutionella reglerna om centralbanker återfinns framför allt i primärrätten.

De primärrättsliga reglerna, och en betydande del av de sekundärrättsliga, är direkt tillämpliga. Med detta avses att de automatiskt är en del av medlemsstaternas interna rättsordning. Vissa unionsrättsliga regler har också direkt effekt, dvs. kan åberopas av EU-medborgare inför domstolar och myndigheter i medlemsstaterna. Detta gäller regler som ger rättigheter eller skyldigheter för enskilda. Enligt de principer för unionsrättens förhållande till nationell rätt som EUdomstolen tillämpar har unionsrätten företräde framför nationell rätt. Detta gäller i princip också i de fall konflikten gäller nationell rätt på grundlagsnivå.

EU-fördraget inleds med en avdelning med allmänna bestämmelser (artiklarna 1–8). Unionen förklaras vara grundad på de befogenheter som den tilldelas av medlemsstaterna för att deras gemensamma

mål ska kunna uppnås. Det är således medlemsstaterna som råder över EU:s kompetens.

I EU-fördraget finns bl.a. grundläggande institutionella regler. EU-fördraget innehåller också grundläggande regler om unionens mål och vissa centrala politikområden.

Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Denna princip anger således när EU har rätt att handla. Den kallas också för legalitetsprincipen.

Utövandet av unionens befogenheter ska styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Subsidiaritetsprincipen anger när EU bör handla. Enligt denna princip ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.

Proportionalitetsprincipen ger svar på frågan hur EU ska handla. Den innebär att unionens åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Proportionalitetsprincipen ska tillämpas även på åtgärder inom penningpolitiken som syftar till att nå prisstabilitetsmålet (se EU-domstolens dom den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkterna 66–92).

Unionens befogenheter kan delas upp i exklusiva befogenheter, befogenheter som delas med medlemsstaterna och befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. När fördragen tilldelar unionen en exklusiv befogenhet på ett visst område får endast unionen lagstifta och anta rättsligt bindande akter. I en sådan situation får medlemsstaterna göra detta endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens rättsakter. Unionen har exklusiv befogenhet på relativt få områden. Det gäller bl.a. i fråga om tullunionen, konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, penningpolitiken inom euroområdet och den gemensamma handelspolitiken.

9.2. EMU och penningpolitik

Bland reglerna om unionens mål i EU-fördraget finns regler om den inre marknaden och den ekonomiska och monetära unionen, EMU (artiklarna 3.3 och 3.4). Av EU-fördraget framgår att unionen ska upprätta en ekonomisk och monetär union som har euron som valuta. EMU är inte en separat union utan en integrerad del av EU. Reglerna om EMU tillkom ursprungligen genom Maastricht-fördraget, dvs. den lydelse av EU-fördraget som trädde i kraft i november 1993.

EUF-fördraget innehåller detaljerade regler av funktionell och institutionell karaktär. Däribland finns regler om EMU. Det framgår av EUF-fördraget att en av avsikterna med EMU är att unionen ska ha en gemensam valuta, euron, och en gemensam penning- och valutapolitik (artikel 119.2). Det framgår också av fördraget att avsikten är att införandet av den gemensamma valutan ska vara oåterkalleligt (artikel 140.3). Vidare ska särskilda bestämmelser tillämpas på de medlemsstater som har euron som valuta (artikel 5.1). Detta kommer till uttryck genom att en rad bestämmelser inte ska tillämpas på medlemsstater som inte har infört euron som valuta (s.k. medlemsstater med undantag, se avsnitt 9.6). Till EUF-fördraget har fogats ett protokoll (nr 4) om stadgan för ECBS och ECB (i fortsättningen ECBS-stadgan).

Under den första etappen av EMU, som avslutades den 31 december 1993, skulle medlemsstaterna bl.a. avskaffa valutaregleringar och andra restriktioner för kapitalrörelser. I den andra etappen beslutade rådet om vilka medlemsstater som skulle införa euron. Varje medlemsstat var också skyldig att säkerställa att dess lagstiftning var förenlig med unionsrätten. Den 1 januari 1999 infördes euron som den gemensamma valutan i de medlemsstater som deltog i valutaunionen från starten (den tredje etappen av EMU). Sedlar och mynt i euro började användas den 1 januari 2002. Sedan den 1 januari 1999 har penningpolitiken i euroområdet drivits av euro.

I EUF-fördraget görs en åtskillnad mellan å ena sidan ekonomisk politik i allmänhet och å andra sidan monetär politik. I det följande använder kommittén det vedertagna svenska uttrycket penningpolitik, trots att uttrycket monetär politik alltså används i de svenska språkversionerna av EUF-fördraget och ECBS-stadgan. Ekonomisk politik i allmänhet faller generellt sett inom medlemsstaternas kompetens, men ska samordnas på EU-nivå. För ekonomisk politik som

inte hör till penningpolitiken är det medlemsstaterna som i huvudsak har befogenheterna. EU har rätt att besluta om åtgärder för att samordna den ekonomiska politiken. Denna samordning sker även för medlemsstater som inte har infört euron som valuta. Den är dock mer omfattande för de medlemsstater som har euron som valuta.

Penningpolitik är däremot en exklusivt unionsrättslig angelägenhet för de medlemsstater som har euron som valuta (artikel 3.1 c i EUF-fördraget). Att den ekonomiska politiken i princip är mellanstatlig medan penningpolitiken är överstatlig innebär att en gränsdragning mellan dessa frågor måste göras.

Inom EMU ska stabila priser, sunda offentliga finanser och monetära förhållanden samt en stabil betalningsbalans eftersträvas (artikel 119.3 i EUF-fördraget). Detta gäller såväl åtgärder från medlemsstaternas som unionens sida. Dessa tre principer är inte rangordnade sinsemellan. Prisstabilitet omnämns också som ett av målen för EU (artikel 3.3 i EU-fördraget).

För den gemensamma penning- och valutapolitiken ska dock huvudmålet (det primära målet) vara att upprätthålla prisstabilitet (artikel 127.1 i EUF-fördraget). Utan att åsidosätta detta mål ska denna politik också understödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen i syfte att bidra till att förverkliga EU:s mål (det sekundära målet, se artiklarna 119.2 och 127.1 i EUF-fördraget). Den allmänna ekonomiska politiken för unionens del syftar i sin tur till att uppnå en hållbar utveckling som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt, prisstabilitet, en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft, full sysselsättning, sociala framsteg, en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö (artikel 3.3 i EU-fördraget). Det sekundära målet för penningpolitiken innebär att hänsyn ska tas till utvecklingen i den reala ekonomin, vilket i nationalekonomiska termer brukar betecknas som real hänsyn. Såväl det primära som det sekundära målet återupprepas i de regler som gäller specifikt för ECBS (artikel 282.2 i EUF-fördraget och artikel 2 i ECBS-stadgan). ECB ges ett stort utrymme att tolka hur den ska bidra till det sekundära målet.

Distinktionen mellan ekonomisk politik i allmänhet och penningpolitik framgår bl.a. av regler om samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik (se t.ex. artiklarna 5.1 och 119.1 i EUF-fördraget). Det är alltså medlemsstaterna som driver den ekonomiska politiken. Av uttrycket ”samordning” följer att det inte rör sig om överstatliga beslut. Samordningen sker bl.a. genom åtgärder mot alltför stora

offentliga underskott i medlemsstaterna. Inom den ekonomiska politiken ryms bl.a. finanspolitiken, dvs. beslut om å ena sidan skatter och avgifter till det allmänna och å andra sidan beslut om offentliga utgifter.

Någon definition av uttrycken penningpolitik (monetär politik) eller ekonomisk politik finns inte i EUF-fördraget. Uttrycket penningpolitik definieras dock indirekt genom det mål och de penningpolitiska befogenheter som anges i primärrätten, även om det finns skillnader i fråga om de penningpolitiska befogenheterna för Eurosystemet jämfört med Sverige (se vidare avsnitt 18.2).1 EU-domstolen har dock anfört att en ekonomisk-politisk åtgärd inte kan jämställas med en penningpolitisk åtgärd enbart av den anledningen att den kan ha indirekta verkningar avseende eurons stabilitet (penningvärdet) (EU-domstolens dom den 27 november 2012, mål C-370/12, Pringle m.fl., punkten 56). Med andra ord skiljer EU-domstolen mellan åtgärder som å ena sidan syftar framför allt till att uppnå allmänna ekonomisk-politiska mål och å andra sidan penning- och valutapolitik. Med detta synsätt är åtgärder som endast indirekt har penningpolitiska effekter inte att betrakta som penningpolitik. Av domstolens resonemang följer att det primära målet för en viss åtgärd har stor betydelse för åtskillnaden mellan ekonomisk-politiska respektive penningpolitiska åtgärder. Denna åtskillnad har i sin tur en avgörande betydelse för frågan om vilket organ som har beslutskompetens i frågan (se vidare avsnitten 13.4 och 18.2 angående ytterligare rättsfall av betydelse för innebörden av uttrycket penningpolitik).

Det kan också nämnas att uttrycket penningpolitik ges något olika innebörd i olika sammanhang i EUF-fördraget, i vart fall vad gäller valutapolitiska frågor. Trots att det enligt EUF-fördraget är ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet som ska föra unionens penningpolitik (artikel 282 i EUF-fördraget), har rådet en beslutskompetens i valutapolitiska frågor för de medlemsstater som har euron som valuta, vad gäller formella avtal om växelkurssystem för euron (artikel 219.1 i EUF-fördraget), centralkurser inom sådana system och utarbetande av allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till de tredjelandsvalutor för vilka det inte finns något

1 Smits (1997), s. 196.

formellt växelkurssystem (artikel 219.2 i EUF-fördraget).2 Således är vissa valutapolitiska frågor rådets ansvar. På ett liknande sätt är det i Sverige regeringen som ansvarar för övergripande valutapolitiska frågor (9 kap. 12 § regeringsformen).3 Skillnaden i innebörden av uttrycket penningpolitik framgår också av artikel 219.3 i EUFfördraget som handlar om avtal om ”monetära frågor eller växelkursfrågor”. Valutapolitiken torde dock inbegripas i uttrycket penningpolitik (monetär politik) vad gäller t.ex. artikel 3.1 c i EUF-fördraget om unionens exklusiva befogenheter.

Monetär finansiering innebär att staten finansierar utgifter i statsbudgeten genom att låna pengar i centralbanken. Monetär finansiering förekommer normalt sett inte i välutvecklade marknadsekonomier. En annan sak är att centralbanker får ge kredit för att hantera statens likviditetsbehov över dagen inom ramen för betalningssystem. Ett förbud mot monetär finansiering finns i EUF-fördraget och i ECBSstadgan (artiklarna 123 respektive 21). Regeln finns i det kapitel av EUF-fördraget som avser den allmänna ekonomiska politiken, i anslutning till ett förbud mot att ge offentliga organ en positiv särbehandling hos finansinstitut och ett förbud mot att EU övertar medlemsstaternas förpliktelser (eng. no bail-out) (artiklarna 124 och 125 i EUF-fördraget). Dessa regler syftar sammantaget till att offentliga underskott ska finansieras på marknadsmässiga villkor. Närmare regler om innebörden av förbudet mot monetär finansiering finns i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104b.1 i fördraget. Även ECB har fattat beslut om innebörden av förbudet mot monetär finansiering.4

En fundamental regel inom området penningpolitik är kravet på att såväl ECB som de nationella centralbankerna ska vara oberoende (artikel 130 i EUF-fördraget). Enligt regelns ordalydelse ska varken ECB eller någon nationell centralbank eller någon medlem av deras beslutande organ begära eller ta emot instruktioner från bl.a. med-

2 Utöver formella avtal och allmänna riktlinjer drivs valutapolitiken i praktiken genom uttalanden och andra slags ställningstaganden från rådet och ECB. 3 Det kan också nämnas att i svensk rätt anses vissa frågor relaterade till IMF ingå i uttrycket valutapolitik (se avsnitt 19.1). 4 Se bl.a. beslutet ECB/2014/8 om förbudet mot monetär finansiering och hur nationella centralbanker förräntar inlåning från staten, senast ändrad genom beslutet (EU) 2019/670 av den 9 april 2019 om ändring av beslut ECB/2014/8 om förbudet mot monetär finansiering och hur nationella centralbanker förräntar inlåning från staten (ECB/2019/8). I beslutet anges vilka marknadsräntor som utgör den övre gränsen för förräntningen av inlåning från staten och myndigheter hos den nationella centralbanken.

lemsstaternas regeringar då de utövar de befogenheter och fullgör de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom fördragen och ECBS-stadgan (se vidare avsnitten 9.4, 12.4–12.6 och 28.2).

9.3. Europeiska centralbankssystemet

Europeiska centralbankssystemet, ECBS, består av ECB och samtliga medlemsstaters nationella centralbanker (artikel 282.1 i EUFfördraget). Även Riksbanken ingår således i ECBS. ECB och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta utgör Eurosystemet. Till skillnad från ECB (artikel 282.3 i EUF-fördraget) är varken ECBS eller Eurosystemet juridiska personer. Det geografiska område där euron är den officiella valutan kallas ibland informellt euroområdet (eng. euro area), eurozonen eller euroland. Unionens monetära politik förs av Eurosystemet (artikel 282.1 i EUF-fördraget).

De medlemsstater som inte har bedömts uppfylla villkoren för att införa euro som valuta betecknas som medlemsstater med undantag (se vidare avsnitt 9.6). Endast vissa av reglerna för ECBS och unionens monetära politik gäller för dessa (se artikel 139 i EUF-fördraget och kapitel IX i ECBS-stadgan). Danmark behandlas som en medlemsstat med undantag, men har till följd av ett särskilt protokoll till EUF-fördraget ingen skyldighet att införa euron som valuta. För Storbritannien gäller ännu mer omfattande särregler. Medlemsstaterna med undantag och deras respektive centralbanker behåller sina befogenheter på det monetära området (artikel 282.4 i EUF-fördraget). Med andra ord gäller inte unionens exklusiva behörighet avseende penningpolitik för medlemsstater med undantag. Detta innebär att de regler om ECBS uppgifter m.m. som finns i EUF-fördraget i huvudsak kan läsas som Eurosystemets uppgifter etc.

Eurosystemet leds av ECB:s beslutande organ, dvs. av Europeiska centralbankens råd (fortsättningsvis ECB-rådet, eng. Governing

Council) och det verkställande organet direktionen (artikel 129.1,

eng. Executive Board). Direktionen består av en ordförande, en vice ordförande och ytterligare fyra ledamöter (artikel 283.2 i EUF-fördraget). ECB-rådet består i sin tur av direktionsledamöterna samt cheferna för de nationella centralbankerna inom Eurosystemet (artikel 283.1 i EUF-fördraget). Utöver dessa två organ finns även det

allmänna rådet (eng. General Council), som består av ECB:s ordförande och vice ordförande samt cheferna för samtliga de nationella centralbankerna, dvs. även medlemsstater med undantag (artikel 141 i EUF-fördraget och artikel 44 i ECBS-stadgan). Det allmänna rådet är således ett beslutsorgan för hela ECBS, inte endast Eurosystemet. Närmare organisatoriska regler för ECB finns bl.a. i dess arbetsordning.

Som berörs ovan är det primära målet för ECBS att upprätthålla prisstabilitet. ECBS grundläggande uppgifter är följande (artiklarna 127.2 och 127.3 i EUF-fördraget).

  • Att utforma och genomföra unionens monetära politik.
  • Att genomföra valutatransaktioner enligt reglerna i artikel 219.
  • Att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver, dock inte vad gäller medlemsstaternas regeringars innehav och förvaltning av rörelsemedel i utländsk valuta.
  • Att främja ett väl fungerande betalningssystem.

I fortsättningen används uttrycket ECBS-relaterade uppgifter när dessa uppgifter avses (se prop. 1997/98:40 s. 62). Utöver dem har ECBS även ytterligare uppgifter. ECB har ensamrätt beträffande att godkänna utgivningen av sedlar och mynt i euro inom unionen (artikel 128 i EUF-fördraget). Endast sådana sedlar som har getts ut av ECB och de nationella centralbankerna ska vara lagliga betalningsmedel inom unionen.

Vidare har ECBS en skyldighet att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet (artikel 127.5 i EUF-fördraget). ECB:s ansvar för tillsyn över banker berörs nedan. På EU-nivå finns sedan en tid särskilda myndigheter för frågor gällande banker, värdepappersmarknaden respektive försäkrings- och tjänstepensionsmarknaden. Dessa är Europeiska bankmyndigheten (European Banking Authority, EBA), Europeiska värdepappersmarknadsmyndigheten (European Securites and Markets Authority, Esma) och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (European Insurance and Occupational Pensions Authority, Eiopa).

Vidare kan direkta tillsynsbefogenheter tilldelas ECB vad gäller kreditinstitut och andra finansinstitut, med undantag av försäkringsföretag. Så kan ske genom rättsakter på sekundärrättslig nivå. Detta har också skett genom den tillsynsmekanism som brukar benämnas SSM (Single Supervisory Mechanism) och som ingår i det samarbete som kallas Bankunionen.5 Det är i första hand de medlemsstater som har euron som valuta som deltar i SSM. Därutöver får även övriga medlemsstater delta på frivillig grund (artikel 7 i samma förordning). Av de kreditinstitut som ECB utövar tillsyn över stod cirka 120 särskilt betydelsefulla banker under ECB:s direkta tillsyn i slutet av 2018. Detta tillsynsansvar inbegriper i förekommande fall bl.a. att bevilja och återkalla tillstånd för kreditinstituten.6 De nationella tillsynsmyndigheterna utövar den direkta tillsynen över övriga berörda banker, dock i nära samarbete med ECB.

Bankunionen

Bankunionen består av en tillsynsmekanism (Single Supervisory Mechanism, SSM) och en resolutionsmekanism (Single Resolution Mechanism, SRM). Tillsynsmekanismen innebär att det är ECB i stället för nationella tillsynsmyndigheter som utövar tillsynen över de banker som är viktigast ur systemrisksynpunkt.

Resolutionsmekanismen innebär att en särskild resolutionsnämnd på EU-nivå fattar beslut om fallerande banker samt att det finns en gemensam resolutionsfond. Alla euroländer deltar i Bankunionen. För övriga medlemsstater är det frivilligt att delta.

Sverige står för närvarande utanför Bankunionen. I likhet med alla övriga medlemsstater har dock Sverige genomfört EU:s krishanteringsramverk. Detta har gjorts genom lagen (2015:1016) om resolution. Lagen innebär ett särskilt förfarande under statlig kontroll för rekonstruktion eller avveckling (resolution) av finansiell verksamhet som drivs av bl.a. banker. Av betydelse för Bankunionen är också EU-regler om kapitaltäckningskrav m.m. och om insättningsgaranti.

Bankunionen berörs närmare i avsnitt 20.7.

5 Se rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (SSMförordningen). 6 Artikel 4.1 a i SSM-förordningen (se föregående fotnot).

9.4. Oberoende för centralbanker

Som berörs i avsnitt 9.2 innebär regeln i artikel 130 i EUF-fördraget att varken ECB eller de nationella centralbankerna får begära eller ta emot instruktioner från något organ då de utövar de befogenheter och fullgör de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom fördraget och ECBS-stadgan. Bland annat medlemsstaternas regeringar förbinder sig att respektera denna princip och inte söka påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutade organ när de fullgör sina uppgifter. Denna regel upprepas under rubriken oavhängighet i artikel 7 i ECBS-stadgan. Eftersom regeln återfinns i primärrätten har förbudet en mycket stark rättslig ställning. Utöver artikel 130 i EUF-fördraget är även bl.a. artikel 14.2 i ECBS-stadgan av betydelse för de nationella centralbankernas oberoende. Där finns bestämmelser om förutsättningarna för att skilja en centralbankschef från anställningen och om dennes mandattid. ECB och kommissionen har tolkat artikel 130 i EUFfördraget och artikel 14.2 i ECBS-stadgan som att de sammantaget innebär ett krav på oberoende i ett institutionellt, personligt, funktionellt och finansiellt avseende. Dessa fyra aspekter är desamma som Europeiska monetära institutet (EMI), föregångaren till ECB, behandlade i en rapport redan 1998.7

Syftet med artikel 130 i EUF-fördraget är att säkerställa prisstabilitetsmålet genom att skapa trovärdighet och långsiktighet för penningpolitiken.8 ECB har för egen del uttryckt detta som att kravet på centralbanksoberoende bara är motiverat om det övergripande målet om att upprätthålla prisstabilitet har företräde.9 För svensk del tillkommer dock även den omständigheten att förvaltningsmyndigheter sedan länge har en långtgående självständighet vad gäller att besluta i enskilda fall och en hög grad av oberoende i hur verksamheten inom myndigheten ska drivas, vilket avviker från hur det förhåller sig i de flesta andra länder (se kapitel 11 samt avsnitten 12.1 och 12.3).

Det kan anföras att kopplingen mellan artikel 130 i EUF-fördraget och ECBS uppgifter, särskilt de uppgifter som nämns i artikel 127.2, i EUF-fördraget inte är helt tydlig. Detta eftersom artikel 127.2 inte ska tillämpas på medlemsstater med undantag (se

7 EMI (1998). 8 Se avsnitt 6.2.2 angående det s.k. tidsinkonsistensproblemet m.m. 9 ECB (2018), s. 20.

artikel 139.2 c i EUF-fördraget). Detsamma gäller en motsvarande regel i artikel 3.1 i ECBS-stadgan (se artikel 42.1 i samma stadga). Eftersom reglerna om dessa uppgifter inte är tillämpliga på Sverige skulle det kunna anföras att kravet på oberoende för svensk del inte gäller i förhållande till samtliga dessa uppgifter. Vid en sådan tolkning blir det oklart om ens penningpolitiken omfattas av kravet på oberoende, eftersom också denna anges som en uppgift i artikel 127.2 i EUF-fördraget. Penningpolitiken bör dock ses som kärnan i kravet på oberoende. Artikel 130 i EUF-fördraget bör således läsas i ljuset av artikel 127.2, även i den utsträckning dessa regler inte fullt ut är tillämpliga på medlemsstater med undantag. Det finns således inte skäl att frångå det synsätt som såväl ECB, kommissionen, regeringen och andra organ sedan länge har gett uttryck för i detta avseende.

EU-domstolen har i fråga om tillämpningen av artikel 130 uttalat att det är uppenbart att EUF-fördragets upphovsmän hade för avsikt att garantera att ECB är i stånd att fullgöra sina uppgifter enligt fördraget på ett oberoende sätt och att denna vilja kommer till uttryck särskilt i artikel 130 i fördraget.10 I det sammanhanget har EU-domstolen också pekat på andra regler som är ägnade att stärka den oberoende ställning som ECB har enligt artikel 130, t.ex. vad gäller rättskapacitet (artikel 282.3 i EUF-fördraget och artikel 9.1 i ECBSstadgan), egna medel (artikel 28 i ECBS-stadgan), egen budget (artikel 282.3 i EUF-fördraget) och begränsningarna av möjligheterna att avsätta befattningshavare inom ECB (artikel 11.4 i ECBS-stadgan). Även om EU-domstolen i det aktuella rättsfallet prövade frågor om ECB:s oberoende, bör uttalandena i viss utsträckning kunna tjäna till ledning även vid prövningen av hur kravet på oberoende ska tolkas vad gäller nationella centralbanker som ingår i Eurosystemet, men inte utöver detta.

Reglerna om ECB är mer detaljerade jämfört med de regler i primärrätten som gäller de nationella centralbankerna. Det anges t.ex. i artikel 282.3 i EUF-fördraget att ECB ska vara oavhängig när den utövar sina uppgifter och förvaltar sin ekonomi. Någon motsvarande regel för de nationella centralbankerna finns inte.

För de nationella centralbankernas del regleras möjligheterna att avsätta en centralbankschef i artikel 14.2 i ECBS-stadgan. Av denna regel framgår att nationella centralbankschefer har en individuell rätt att föra talan vid EU-domstolen avseende ett beslut om skiljande

10 Se EU-domstolens dom den 10 juli 2003 i mål C-11/00, punkterna 130 och 131.

från anställningen. Även detta, i kombination med de snäva ramar som gäller för att avsätta en centralbankschef, är ägnat att stärka centralbankernas oberoende.

Regeln om oberoende i artikel 130 i EUF-fördraget har en institutionell sida vad gäller centralbanker i egenskap av myndigheter och en individuell sida vad gäller direktionsledamöter eller andra liknande befattningshavare. Regeln har en dubbel innebörd då den omfattar såväl den som försöker påverka en befattningshavare som den som begär eller tar emot instruktioner och därigenom eventuellt låter sig

påverkas. Om en instruktion når den aktuella befattningshavaren

innebär regeln att instruktionen inte ska följas.

ECB har som sagt beskrivit artikel 130 i EUF-fördraget som att den ger uttryck för bl.a. en princip om institutionellt oberoende.11Enligt ECB innebär regeln ett förbud mot att utomstående parter överprövar centralbankens beslut genom att godkänna, upphäva, ogiltigförklara eller uppskjuta dessa. Detta torde vara en ganska uppenbar följd av regeln i artikel 130.

ECB har också ansett att ett beslut som rör utförandet av ECBSrelaterade uppgifter inte får granskas av andra organ än oberoende domstolar. Sådana beslut får alltså t.ex. inte omprövas eller fastställas på politisk nivå. Frågan om granskningen av Riksbankens regelefterlevnad berörs bl.a. i avsnitt 33.6.6.

Vidare har ECB gjort gällande att företrädare för utomstående parter inte får delta med rösträtt i frågor som rör utförande av den nationella centralbankens ECBS-relaterade uppgifter, även om denna röst inte är avgörande. Ett sådant deltagande kan vara oförenligt med unionsrätten även om företrädaren i fråga inte har någon rösträtt, förutsatt att deltagandet påverkar de beslutsfattande organens utförande av ECBS-relaterade uppgifter eller kan medföra att ECBS sekretessregler inte efterlevs. I ECBS-stadgan finns också en regel om tystnadsplikt för ledamöterna i de beslutande organen och personalen inom ECB samt de nationella centralbankerna som är relaterad till dessa sekretessregler (artikel 37). Vilka uppgifter eller handlingar som omfattas av sekretess framgår i sin tur av rättsakter som ECB har meddelat.

Enligt ECB:s och kommissionens uppfattning hindrar inte det unionsrättsliga instruktionsförbudet en dialog mellan en nationell centralbank och andra organ angående t.ex. penningpolitik. Det gäller

11 ECB (2018), s. 22.

även en formaliserad dialog, dvs. en lagstadgad skyldighet att tillhandahålla information och utbyta åsikter. Enligt ECB gäller dock detta endast under förutsättning att dialogen inte påverkar oberoendet hos medlemmarna hos den nationella centralbankens beslutande organ, att centralbankens särskilda ställning som medlem av ECB:s beslutsfattande organ respekteras fullt ut och att kraven på sekretess enligt ECBS-stadgan respekteras fullt ut. ECB och kommissionen anser däremot att en uttrycklig lagstadgad skyldighet för en nationell centralbank att konsultera utomstående parter i förväg avseende ett centralbanksbeslut ger den utomstående parten en formell mekanism att påverka det slutliga beslutet och därför är oförenlig med fördraget och stadgan. Det är mot bakgrund av dessa synpunkter som ECB och kommissionen har riktat kritik mot Sverige angående utformningen av informationskravet i 6 kap. 3 § riksbankslagen, enligt vilket Riksbanken ska informera ett statsråd inför alla viktiga penningpolitiska beslut (se avsnitten 9.7 och 28.3).

I fråga om ECB:s och kommissionens synpunkter kan det dock nämnas att det förekommer möten mellan ECB och vissa politiska organ inom EU. Exempelvis äger informella sammanträden rum mellan företrädare för euroländerna och ECB inom den s.k. Eurogruppen (se protokoll nr 14 till EUF-fördraget). Möten mellan centralbanksföreträdare och politiska representanter, i Sveriges fall på statssekreterarnivå, äger också rum inom ramen för Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) i EU. Dessutom har rådets ordförande och en ledamot av kommissionen rätt att delta utan rösträtt i ECBrådets sammanträden (artikel 284 i EUF-fördraget). Att delta vid de sammanträden där penningpolitiska beslut fattas kan uppfattas som en mer långtgående möjlighet att påverka penningpolitiska beslut jämfört med det svenska informationsförfarandet (se vidare avsnitt 28.3).

Det kan vara värt att nämna en skillnad mellan Eurosystemet och de medlemsstater som inte har infört euron som valuta vad gäller penningpolitik och oberoende. Inom Eurosystemet fattas penningpolitiska beslut på EU-nivå medan medlemsstaterna i huvudsak själva råder över finanspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden som har betydelse för den allmänna ekonomiska utvecklingen. För t.ex. Sveriges del fattas beslut på samtliga av dessa politikområden av svenska organ. Denna skillnad kan medföra att oberoendefrågan har en särskild betydelse för frågan om institutionellt och personligt oberoende i penningpolitiska frågor på EU-nivå, eftersom

det kan finnas ett behov av att undvika att t.ex. vissa medlemsstater sätter sin prägel på penningpolitiken på andra medlemsstaters bekostnad.

Utöver den institutionella och personliga sidan av kravet på oberoende har ECB och kommissionen alltså gjort gällande att det även omfattar ett krav på funktionellt och finansiellt oberoende. Med funktionellt eller operationellt oberoende avses här självständighet i centralbankens beslutsfattande och användandet av de befogenheter, inte minst penningpolitiska sådana, som den har enligt gällande rätt. Detta förhållande utesluter givetvis inte att det finns gränser i den nationella rättsordningen för vilka befogenheter som anförtros centralbanken.12 Det funktionella oberoendet har ansetts innebära att centralbanken ska ha ett otvetydigt och lagfäst mål för penningpolitiken, som givetvis ska vara förenligt med prisstabilitetsmålet enligt unionsrätten.13

I tidigare lagstiftningsärenden har såväl regeringen som riksdagsstyrelsen ansett att kravet på finansiellt oberoende ska ges innebörden att Riksbanken bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering (prop. 1997/98:40 s. 49 respektive 2005/06:RS5 s. 23 och 24). ECB har på ett liknande sätt gjort gällande finansiellt oberoende innebär att centralbankerna måste förfoga över tillräckliga finansiella resurser för att fullgöra sitt uppdrag, dvs. att utföra de ECBSrelaterade uppgifter som krävs enligt EUF-fördraget och ECBS-stadgan.14

Sammantaget ger alltså artikel 130 i EUF-fördraget, i kombination med andra bestämmelser i primärrätten, uttryck för en allmän princip om oberoende. Någon uttrycklig regel om att de nationella centralbankerna ska vara oavhängiga när de förvaltar sin ekonomi finns inte i EUF-fördraget, till skillnad mot vad som gäller för ECB (artikel 282.3). Det finns dock inte skäl att ifrågasätta den vedertagna uppfattningen att detta inbegriper en institutionell, en personlig, en funktionell och en finansiell aspekt.15

Med tanke på att EU-domstolen och tribunalen endast vid något enstaka tillfälle har tagit ställning till hur artikel 130 i EUF-fördraget ska tolkas, är det svårt att säga hur långt principen om oberoende ska

12 Smits (1997), s. 157. 13 ECB (2018), s. 19 och prop. 1997/98:40 s. 48. 14 ECB (2018), s. 24 och 25. 15 Se även Smits (1997), s. 155–157.

dras i varje enskilt fall och om ECB:s och kommissionens tolkning av rättsläget skulle godtas av domstolarna. Det är alltså inte fråga om att en viss centralbank antingen är oberoende eller inte alls oberoende, utan snarare fråga om en bedömning av en rad olika aspekter. I huvudsak är således rättsläget detsamma som vid Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995, såtillvida att oberoendekravet inte är preciserat utöver vissa konkreta regler om instruktionsförbud och centralbankschefers ställning (prop. 1994/95:19 s. 441). I viss mån kan dock jämförelser mellan nationella centralbanker och de regler som gäller för ECB självt tjäna som ledning för tolkningen. Det kan t.ex. framstå som rimligt att kraven på oberoende inte är mer långtgående för nationella centralbanker jämfört med vad som gäller för ECB. Vidare har ECB och kommissionen sedan 1995 yttrat sig om deras syn på tolkningen av unionsrättens innebörd genom en rad konvergensrapporter och yttranden.

9.5. Innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna

De ECBS-relaterade uppgifterna som nämns i avsnitt 9.3, däribland

att utforma och genomföra unionens penningpolitik, är alltså kopplade

till kravet på oberoende. Beslut om t.ex. styrränteförändringar innefattas i att genomföra unionens monetära politik. Genomförandet av penningpolitiken är avsett att ske inom de ramar som bl.a. EUF-fördraget och ECBS-stadgan uppställer. Det medför t.ex. att huvudmålet för ECBS, att upprätthålla prisstabilitet, inte kan ändras av ECB självt. En annan sak är att ECB har fastställt ett preciserat inflationsmål för tillämpningen av prisstabilitetsmålet. Detta kan sägas ingå i att ”utforma” unionens monetära politik.16 Utformandet av denna politik förutsätts alltså ske inom vissa givna ramar. Närmare riktlinjer för de penningpolitiska verktyg som tillämpas av Eurosystemet framgår av Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2015/510 av den 19 december 2014 om genomförandet av Eurosystemets penningpolitiska ramverk (ECB/2014/60), vilka berörs i avsnitt 18.2.2.

Den andra ECBS-relaterade uppgiften är att genomföra valuta-

transaktioner i enlighet med bestämmelserna i artikel 219 i EUF-fördraget. I den engelska språkversionen används formuleringen ”to

16 Se artikel 12.1 i ECBS-stadgan. För ett exempel på ett beslut om att utforma penningpolitiken, se protokollet från ECB-rådets möte nr 340 den 5 och 6 september 2012 varvid vissa principer för s.k. direkta monetära transaktioner (OMT) fastställdes.

conduct foreign-exchange operations consistent with the provisions of Article 219”. Det som torde avses är att tillämpa det växelkurssystem, alternativt de allmänna riktlinjer, som rådet i förekommande fall har beslutat om. Om euron hade knutits till en annan valuta, skulle det således ha varit ECB:s uppgift att hålla växelkursen inom ett beslutat intervall genom att genomföra ”valutatransaktioner”. På svenska används vanligtvis uttrycket valutainterventioner när det gäller att upprätthålla en fast växelkurs. Valutainterventioner syftar till att påverka en valutas värde i förhållande till andra valutor, dvs. det externa värdet.

Eftersom varken något formellt avtal om växelkurssystem eller några allmänna riktlinjer har beslutats, har ECB tolkat regeln på så sätt att Eurosystemet har rätt att genomföra valutainterventioner när så behövs. ECB anser sig också ha som uppdrag att genomföra transaktioner såsom placering av ränteinkomster från valutareservtillgångar och ”affärstransaktioner”.17

Den tredje ECBS-relaterade uppgiften avser att inneha och för-

valta medlemsstaternas officiella valutareserver, med undantag av med-

lemsstaternas regeringars innehav och förvaltning av rörelsemedel i utländsk valuta. Det är alltså sådana valutareserver som tidigare innehades och förvaltades av de nationella centralbanker som numera ingår i Eurosystemet som avses. I sekundärrätten finns förordningar avseende inbetalningen av dessa valutareserver till ECB. Enligt ECB:s egen beskrivning säkerställer dess valutareserver att ECB har tillräckligt med likviditet för att utföra valutatransaktioner om det behövs.18 ECB:s valutareserv är således enligt denna beskrivning inte i första hand avsedd för att t.ex. ge likviditetsstöd i utländsk valuta, vilket bl.a. har att göra med att likviditetsstöd till enskilda företag är en uppgift för de nationella centralbankerna snarare än för ECB (se vidare avsnitten 12.4 och 20.2.2) och att euron har en annan ställning internationellt sett än den svenska kronan.

Målen för förvaltningen av ECB:s valutareserver är att den ska uppfylla krav på likviditet, säkerhet och avkastning. Det förhållandet att det ska vara ECB som självständigt innehar och förvaltar Eurosystemets valutareserver, och Riksbanken som gör detta i fråga om

17 Se ECB:s webbplats, www.ecb.europa.eu/ecb/tasks/forex/html/index.sv.html, per den 15 oktober 2019. 18 Se beskrivningen av valutareserver och egna medel på ECB:s webbplats, www.ecb.europa.eu/ecb/tasks/reserves/html/index.sv.html, per den 15 oktober 2019.

Sveriges valutareserv, innebär inte att tillgångarna i respektive valutareserv får användas utan några begränsningar eller att respektive centralbank har full frihet att bestämma storleken på densamma.19

Sammanfattningsvis är den tredje ECBS-relaterade uppgiften hänförlig till innehav och förvaltning av valutareserven, medan den andra grundläggande uppgiften avser dess användning för valutatransaktioner.

Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften avser att främja väl funge-

rande betalningssystem. Den anses ha ett naturligt samband med den

penningpolitiska uppgiften.20 Den närmare innebörden av denna uppgift för ECBS behandlas i avsnitt 28.2. Formuleringen är språkligt sett snarlik hur Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende har angetts i lag (angående tolkningen av den senare uppgiften, se avsnitten 10.4.3 och 20.4).

Av den aktuella regeln framgår inte att denna uppgift skulle vara en delmängd av den första uppgiften, som rör penningpolitik. Att de ECBS-relaterade uppgifterna har angivits särskilt i fyra olika strecksatser talar snarare för en motsatt tolkning.

9.6. Medlemsstater med undantag

Som berörs ovan betecknas de medlemsstater som inte har euron som valuta, bortsett från Storbritannien, som medlemsstater med undantag. Definitionen av detta uttryck är negativ – den avser de medlemsstater som rådet inte har beslutat uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa euron som valuta. I fråga om Sverige framgår det av ett beslut från rådet att Sverige inte uppfyller de nödvändiga villkoren för införande av den gemensamma valutan (rådets beslut 98/317/EG av den 3 maj 1998 i enlighet med artikel 109j.4 i fördraget).

En stor del av de mest betydelsefulla reglerna för ECBS ska inte tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 139 i EUF-fördraget och kapitel IX i ECBS-stadgan). Detta gäller i huvudsak följande regler i EUF-fördraget:

19 I fråga om Eurosystemet, jfr Smits (1997), s. 202 vad gäller att Eurosystemets valutareserver ska användas i enlighet med reglerna i ECBS-stadgan. Vad gäller storleken på valutareserven, se det som anförs om reglerna om överföring till ECB:s valutareserv i avsnitt 30.3. Det finns således rättsliga begränsningar för användandet av Eurosystemets valutareserv, trots det oberoende som ska gälla för förvaltningen av densamma. 20 Smits (1997), s. 202.

1. antagande av de delar av de allmänna riktlinjerna för den eko-

nomiska politiken som rör euroområdet generellt (artikel 121.2)

2. tvingande medel för att avhjälpa alltför stora underskott (artik-

larna 126.9 och 126.11)

3. målen och uppgifterna för ECBS (artiklarna 127.1, 127.2, 127.3

och 127.5)

4. euroutgivning (artikel 128)

5. Europeiska centralbankens rättsakter (artikel 132)

6. åtgärder som gäller användningen av euron (artikel 133)

7. avtal om valuta och andra åtgärder i fråga om valutapolitiken (arti-

kel 219)

8. utnämning av ledamöterna i Europeiska centralbankens direktion

(artikel 283.2)

9. beslut om fastställande av gemensamma ståndpunkter avseende

frågor som är av särskild betydelse för den ekonomiska och monetära unionen inom de behöriga internationella finansinstitutionerna och finanskonferenserna (artikel 138.1) 10. åtgärder för att säkerställa en enad representation inom de inter-

nationella finansinstitutionerna och finanskonferenserna (artikel 138.2).

En särskild fråga är om de mål som gäller för ECBS, i första hand prisstabilitet och i andra hand real hänsyn, gäller generellt för samtliga medlemsstater och således även för Sverige. Detta mot bakgrund av att målen för ECBS enligt artikel 127.1 i EUF-fördraget inte ska tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 139.2 i EUFfördraget). Dessa mål framgår även av artikel 119.2 i EUF-fördraget, där de vägledande principerna för EMU anges. Artikel 119.2 hör inte till de regler som medlemsstater med undantag inte behöver följa enligt artikel 139 i EUF-fördraget. De aktuella principerna i artikel 119.2 avser dock den gemensamma penning- och valutapolitiken. De kan därför inte anses gälla för de medlemsstater som enligt artikel 282.4 i EUF-fördraget ska ”behålla sina befogenheter på det monetära området”.

Medlemsstater med undantag är dock skyldiga att följa reglerna i artikel 282.2 i EUF-fördraget där såväl det primära som det sekundära målet återupprepas. Samma sak följer också av artikel 2 i ECBSstadgan, som gäller även för medlemsstater med undantag. Sverige är således bundet av prisstabilitetsmålet.

För samtliga medlemsstater gäller en skyldighet att säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet ”stadgan” för dess nationella centralbank, är förenlig med fördragen och ECBS-stadgan (artikel 131 i EUF-fördraget). Frågan är då hur denna regel bör tolkas. Vid en första anblick kan innebörden förefalla vara att medlemsstater med undantag endast behöver anpassa sin lagstiftning till de regler i fördragen och ECBS-stadgan som inte räknas upp i artikel 139, dvs. endast de regler som gäller fullt ut. Detta eftersom fördragen och ECBS-stadgan bara i viss utsträckning är tillämplig på dem med tanke på de undantag som följer av artikel 139. De undantag som räknas upp i artikel 139 berör i huvudsak den rättsliga integreringen av de nationella centralbankerna i ECBS, t.ex. vad gäller uppgifter för och beslutsformer inom denna organisation. De nationella centralbankerna inom Eurosystemet är en integrerad del av ECBS och ska handla i överensstämmelse med ECB:s riktlinjer och instruktioner (artikel 14.3 i ECBS-stadgan). Denna skyldighet gäller dock inte för medlemsstater med undantag (artikel 42.1 i ECBSstadgan).

Den tolkning av artikel 131 som företräds av bland andra ECB och kommissionen innebär dock att medlemsstaterna har en skyldighet att anpassa deras respektive nationella lagstiftning så att den fullt ut uppfyller reglerna i fördragen och ECBS-stadgan (särskilda regler gäller för Danmark och Storbritannien). Enligt detta synsätt skulle reglerna inte vara omedelbart tillämpliga på övriga medlemsstater som inte har infört euron som valuta, såsom Sverige, men dessa skulle ha en skyldighet att så långt som möjligt uppfylla reglerna på sikt. ECB och kommissionen har dock anfört att det är tillräckligt att de regler som avser den rättsliga integreringen i ECBS träder i kraft, dvs. börjar tillämpas, den dag då euron eventuellt införs i den ifrågavarande medlemsstaten.

Denna tolkning går också i linje med en grundläggande princip som kommer till uttryck i EU-fördraget, nämligen principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 i EU-fördraget). Enligt denna regel ska medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, båda allmänna och sär-

skilda, för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen m.m. fullgörs. Medlemsstaterna ska också hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Som berörs ovan är ett av målen för unionen, eller närmare bestämt med EMU, att en gemensam valuta ska införas i unionen och att en gemensam penning- och valutapolitik ska drivas i unionen (artikel 119.2 i EUF-fördraget). En slutsats som har dragits av detta i den juridiska litteraturen är att fördragstexten förutsätter att medlemsstaterna med undantag strävar efter att uppfylla konvergenskriterierna genom att först komma med i ERM2 och därefter införa euron som valuta.21 ECB har för sin del anfört att även medlemsstater med undantag, däribland Sverige, som ännu inte deltar i den tredje etappen i den ekonomiska och monetära unionen, ändå har en lagstadgad skyldighet att anpassa stadgan för sina nationella centralbanker så att den är förenlig med EUF-fördraget och ECBS-stadgan. Enligt ECB bör alla lagändringar i sådana medlemsstater syfta till att gradvis uppnå överensstämmelse med Eurosystemets regler.22

Även reglerna om konvergenskriterier och konvergensrapporter har betydelse för tolkningen av artikel 131 i EUF-fördraget. Reglerna om konvergensrapporter innebär i korthet att kommissionen och ECB årligen ska rapportera till rådet om ”hur medlemsstaterna med undantag fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga den ekonomiska och monetära unionen” (artikel 140 i EUF-fördraget). Formuleringen talar för en tolkning av ovanstående innebörd, dvs. att medlemsstaterna är skyldiga att sträva efter att fullt ut uppfylla konvergenskriterierna för att så småningom kunna införa euron som valuta. Det kan nämnas att det följer av EU-domstolens praxis att medlemsstaterna får avvika från de skyldigheter som åvilar dem enligt fördragen endast under de förutsättningar som anges i fördragen (se domen den 10 december 1969 i de kumulerade målen C-6/69 och C-11/69, punkt 41).

Konvergensrapporterna ska omfatta en granskning av i vilken utsträckning som den nationella lagstiftningen i var och en av dessa medlemsstater, inklusive ”stadgan” för dess centralbank, är förenlig med artiklarna 130 och 131 i EUF-fördraget samt med ECBS-stadgan (s.k. legal konvergens). För svensk del gäller denna anpassnings-

21 Bernitz (2002), s. 210 och 213. 22 ECB (2017), stycke 2.1 och ECB (2008), stycke 3.4.

skyldighet från den 1 juni 1998, som är det datum då ECB upprättades. I rapporterna ska också graden av varaktig konvergens i förhållande till de fyra konvergenskriterierna granskas. Konvergenskriterierna specificeras närmare i protokoll nr 13 till EUF-fördraget. De innebär i korthet följande.

  • En hög grad av prisstabilitet: Under en tid av ett år före granskningen ska medlemsstaten i fråga uppvisa en hållbar prisutveckling och en genomsnittlig inflationstakt, baserat på konsumentprisindex på en jämförbar grund, som inte med mer än 1,5 procentenheter överstiger inflationstakten i de tre medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet.
  • En hållbar finansiell ställning för den offentliga sektorn: Medlemsstaten får inte vid tidpunkten för granskningen vara föremål för något beslut från rådet med avseende på alltför stort underskott enligt artikel 126.6 i EUF-fördraget.
  • Ett deltagande i växelkursmekanismen (ERM2): Under minst de senaste två åren före granskningen ska medlemsstatens valuta ha legat inom det normala fluktuationsutrymmet utan att allvarliga spänningar har uppstått eller att medlemsstaten på eget initiativ har devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till euron.
  • En varaktig konvergens i räntesatserna: Långfristiga statsobligationer eller andra jämförbara värdepapper i medlemsstaten ska under en tid av ett år före granskningen ha haft en genomsnittlig långfristig nominell räntesats som inte med mer än två procentenheter överstiger motsvarande räntesats i de medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet.

Utöver dessa fyra konvergenskriterier ska även ytterligare faktorer av ekonomiskt slag beaktas (artikel 140.1 sista meningen i EUFfördraget). Det gäller marknadsintegrationen, situationen för och utvecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhetsarbetskostnaden och andra prisindex. Vidare finns det ett krav på rättslig konvergens (se bl.a. artikel 131 i EUF-fördraget).

Rådet har befogenhet att besluta om vilka medlemsstater med undantag som ska anses uppfylla de nödvändiga villkoren och därigenom upphäva dessa medlemsstaters undantag (artikel 140.2 i EUF-fördraget). Ett sådant beslut ska fattas på förslag av kommis-

sionen och efter att ha hört Europaparlamentet och överläggningar i Europeiska rådet. Rådet ska besluta på rekommendation från en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna inom euroområdet. Detta innebär att medlemsstaterna med undantag i vart fall i en formell mening inte själva råder över frågan om de ska införa euron som valuta. Dock krävs ett aktivt ställningstagande från respektive medlemsstat för medverkan i ERM2.

Vid beslut från rådet av nu aktuellt slag fyller konvergensrapporterna en funktion som underlag till kommissionens förslag. Brister i fråga om legal konvergens som uppmärksammas i konvergensrapporter kan också ytterst föranleda att kommissionen inleder en talan gentemot medlemsstaten i fråga om överträdelse av EUF-fördragets regler.

Storbritanniens och Danmarks ställning

Enligt ett särskilt protokoll som har fogats till EUF-fördraget (protokoll nr 16) har Danmark tillerkänts ställning som en permanent medlemsstat med undantag. Med andra ord är inte Danmark skyldigt att införa euron som valuta och därigenom delta i den tredje etappen av EMU. Danmarks ställning skiljer sig således från Sveriges genom att de regler som avser den rättsliga integrationen av de nationella centralbankerna i ECBS inte ska tillämpas på Danmark, medan Sverige måste tillämpa dessa regler i vart fall från den tidpunkt då Sverige eventuellt inför euron som valuta. Danmark måste dock uppfylla kraven på oberoende centralbanker och prisstabilitet.

Av ett annat protokoll (nr 15) till EUF-fördraget följer att Storbritannien ska behålla alla sina befogenheter på penningpolitikens område enligt sin nationella lagstiftning. Endast ett fåtal av reglerna om EMU ska tillämpas på Storbritannien. Exempelvis gäller varken kravet på oberoende centralbanker eller reglerna om ECBS uppgifter för Storbritanniens del. Med tanke på att Storbritannien har begärt utträde ur EU har dock frågan om dess ställning inom EMU inte någon betydelse på lång sikt.

De protokoll som avser Danmarks respektive Storbritanniens ställning upprättades i samband med förhandlingarna om det s.k. Maastricht-fördraget, dvs. EU-fördraget, i början av 1990-talet.

Vid denna tidpunkt var inte Sverige medlem i den organisation som då betecknades som Europeiska gemenskaperna (EG).

9.7. Konvergenskraven och rättslig konvergens för Sveriges del

I den senaste konvergensrapporten 2018 anförde ECB i korthet följande om förhållandet mellan fördragen och den svenska lagstiftningen.

Lagen om Sveriges riksbank, grundlagen samt lagen om valutapolitik uppfyller inte alla de krav som uppställs avseende centralbanksoberoende, förbudet mot monetär finansiering och rättslig integrering i Eurosystemet. Sverige är en medlemsstat med undantag och måste därför uppfylla alla krav på anpassning enligt artikel 131 i fördraget. ECB konstaterar att Sverige sedan den 1 juni 1998 har haft en skyldighet enligt fördraget att anpassa sin nationella lagstiftning inför en integrering i Eurosystemet. De svenska myndigheterna har inte vidtagit några lagstiftningsåtgärder under de senaste åren för att rätta till de oförenligheter som beskrivits i denna och tidigare rapporter.

ECB anförde i rapporten att anpassningar av svensk rätt krävs enligt följande:

Unionsrättens krav på institutionellt oberoende

  • Instruktionsförbudet i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen och 3 kap. 2 § riksbankslagen omfattar inte enligt ordalydelserna alla ECBS-relaterade uppgifter.
  • Riksbankens möjligheter enligt regeringsformen att meddela föreskrifter omfattar endast dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
  • Riksbankens skyldighet att informera ett statsråd inför alla viktigare penningpolitiska beslut kan innebära en överträdelse av instruktionsförbudet i artikel 130 i EUF-fördraget.

Unionsrättens krav på finansiellt oberoende

  • För att säkra Riksbankens finansiella oberoende bör lagstadgade bestämmelser antas med tydliga regler om vilka begränsningar som gäller för riksdagens beslut avseende Riksbankens vinstdisposition. Dessa bestämmelser bör ersätta de icke lagfästa principer för Riksbankens vinstdisposition som för närvarande tillämpas.

Unionsrättens förbud mot monetär finansiering

  • Undantaget från förbudet mot monetär finansiering i 8 kap. 1 § fjärde stycket riksbankslagen avseende finansinstitut som ägs av staten eller annat offentligt organ bör begränsas till att endast avse offentligt ägda kreditinstitut, som har en snävare innebörd. Detta för att den ska överensstämma med artikel 123.2 i EUFfördraget.
  • Lagstadgade bestämmelser som innehåller nödvändiga begränsningar och säkerställer att förbudet mot monetär finansiering inte åsidosätts i fråga om vinstdispositionen bör också antas. Om förbudet mot monetär finansiering ska efterlevas, får det belopp som delas ut till statsbudgeten enligt tillämpliga regler om vinstdisposition inte ens till viss del utbetalas från den nationella centralbankens reserver. Reglerna om vinstdisposition bör därför inte påverka den nationella centralbankens reserver.

Riksbankens rättsliga integrering i Eurosystemet

  • Bestämmelsen i riksbankslagen om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende behöver inte underordnas ECBS primära eller sekundära mål så länge som det rör sig om en uppgift och inte ett mål. Målen för Riksbanken bör dock återspegla det sekundära målet för ECBS om att stödja den allmänna ekonomiska politiken.
  • Bestämmelsen i riksbankslagen om Riksbankens uppgifter förutser inte Riksbankens integration i Eurosystemet.
  • ECB:s penningpolitiska befogenheter erkänns inte i regeringsformen eller riksbankslagen.
  • ECB:s befogenheter avseende att samla in statistik erkänns inte i riksbankslagen.
  • ECB:s befogenheter vad gäller förvaltningen av valutareserverna erkänns inte i regeringsformen eller riksbankslagen.
  • ECB:s befogenheter i fråga om betalningssystem erkänns inte i regeringsformen eller riksbankslagen.
  • Rådets och ECB:s befogenheter vad gäller att ge ut sedlar och mynt erkänns inte i regeringsformen eller riksbankslagen.
  • ECB:s rätt att utse revisorer för granskning av bl.a. de nationella centralbankerna (artikel 27.1 i ECBS-stadgan) erkänns inte i riksbankslagen.
  • Rådets och ECB:s befogenheter i fråga om valutapolitik erkänns inte i regeringsformen, riksbankslagen eller lagen om valutapolitik.
  • ECB:s befogenheter i förhållande till internationella finansorgan erkänns inte i riksbankslagen.
  • Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) bör tillämpas på ett sätt som säkerställer att ECBS sekretessregler kan beaktas.

Kommissionen har i sin konvergensrapport för 2018 påtalat i huvudsak samma brister i den svenska lagstiftningen som ECB.23 Kommissionen har dock tillagt följande.

  • Bestämmelsen i 1 kap. 4 § andra stycket riksbankslagen om att en vice riksbankschef ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe när hen har förhinder bör förtydligas. Det är oklart om ”förhinder” innefattar situationer som t.ex. att riksbankschefens mandatperiod har löpt ut, att denne har avgått, avsatts eller andra skäl för uppdragets upphörande.
  • Bestämmelsen om nödkrediter i 6 kap. 8 § riksbankslagen bör förtydligas på så sätt att det anges att kredit endast beviljas mot betryggande säkerhet. Detta för att uppnå förenlighet med förbudet mot monetär finansiering.
  • I syfte att integrera Riksbanken i Eurosystemet bör en bestämmelse om Riksbankens skyldighet att följa ECB:s rättsakter tas in i riksbankslagen.
  • ECB:s befogenheter i fråga om sanktioner bör framgå av riksbankslagen.

Kommissionen har också tidigare, i ett brev av den 16 april 2013, framfört kritik direkt till den svenska regeringen avseende vissa av de ovan berörda bestämmelserna. Ett brev av sådant slag är ett första steg i en process som kan leda till att kommissionen väcker talan vid

23 Europeiska kommissionen (2018).

EU-domstolen om överträdelse av unionsrättens regler. I brevet anförde kommissionen i korthet att artikel 131 i EUF-fördraget innebär en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att deras nationella lagstiftning är förenligt med fördraget och ECBS-stadgan. Kommissionen begärde en förklaring till varför vissa av de tidigare påtalade bristerna i svensk lagstiftning ännu inte har åtgärdats. Brevet avsåg att följande brister fanns enligt kommissionens uppfattning.

  • Riksbankens skyldighet att informera ett statsråd inför alla viktigare penningpolitiska beslut (6 kap. 3 § riksbankslagen) kan komma i konflikt med artikel 130 i EUF-fördraget.
  • Bestämmelserna om att riksdagen fastställer Riksbankens resultat- och balansräkning samt beslutar om vinstdisposition (10 kap. 4 § första stycket) påverkar Riksbankens finansiella oberoende och är oförenliga med artikel 130 i EUF-fördraget.
  • Bestämmelsen i regeringsformen om att riksdagen kan delegera till Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess verksamhetsområde (8 kap. 13 § första stycket) innebär att också riksdagen själv kan besluta om normgivning på detta område. Detta är oförenligt med kravet på självständighet i artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan.
  • Instruktionsförbudet i regeringsformen respektive riksbankslagen bör för tydlighets skull uttryckligen omfatta alla ECBS-relaterade uppgifter.

Kommitténs bedömningar vad gäller övergripande frågor om hur svensk lagstiftning bör anpassas till unionsrätten berörs i avsnitt 13.2. Därutöver behandlas förhållandet mellan kommitténs förslag och unionsrätten i en rad andra avsnitt i detta betänkande.

ERM2

ERM2 (Exchange Rate Mechanism 2) är ett växelkurssystem som gäller förhållandet mellan euron och övriga deltagande medlemsstaters valutor. ERM2 tillkom genom en resolution från Europeiska rådet vid dess sammanträde i Amsterdam den 16 juni 1997 (Europeiska rådets resolution om införande av en växelkursmekanism i tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen, 97/C 236/03). Närmare regler om systemet finns bl.a. i avtalet av den 16 mars 2006 mellan Europeiska centralbanken och de nationella centralbankerna i medlemsstaterna utanför euroområdet avseende operativa förfaranden för en växelkursmekanism under etapp tre av den ekonomiska och monetära unionen, 2006/C 73/08).

Deltagande i ERM2 är ett av de konvergenskriterier som behöver uppfyllas för att en medlemsstat ska få införa euron (artikel 140.1 tredje strecksatsen i EUF-fördraget och artikel 3 i protokoll nr 13 till detta fördrag).

Avsikten med systemet är att underlätta för medlemsstaterna att driva en sund penningpolitik och därigenom kunna införa euron (punkt 1.3 i resolutionen).

För närvarande är Danmark det enda land utanför euroområdet som deltar i ERM2. För just Danmarks del är dock inte ERM2 att betrakta som ett försteg till att införa euron som valuta, eftersom Danmark inte har någon sådan skyldighet (se vidare faktarutan i avsnitt 9.6).

9.8. Referenser

Bernitz, U. (2002), Sverige och europarätten, Stockholm: Norstedts

Juridik. ECB (2008), Europeiska centralbankens yttrande av den 4 augusti

2008 på begäran av Finansdepartementet om en rapport om Riksbankens finansiella oberoende (CON/2008/34).

ECB (2017), Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017

om Sveriges riksbanks finansiella oberoende (CON/2017/17).

ECB (2018), Konvergensrapport, maj. EMI (1998), Konvergensrapport, mars. Europeiska kommissionen (2018), Konvergensrapport, maj. Smits, R. (1997), The European Central Bank, Institutional Aspects,

London: Kluwer Law International.

10. En översikt över gällande svensk rätt

10.1. Inledning

Regeringsformen innehåller vissa centrala bestämmelser om Riksbankens ansvarsområden. Dessa bestämmelser är dock inte uttömmande, eftersom ansvaret avseende penning- och betalningsväsendet samt en rad andra frågor endast finns i vanlig lag. I fråga om vanlig lag finns bestämmelser främst i följande lagar:

  • lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen)
  • lagen (1998:1404) om valutapolitik
  • lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering
  • lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

(1957 års lag).

Av riksbankslagen framgår att Riksbanken endast får bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på Riksbanken (1 kap. 1 §). Bestämmelserna om Riksbankens ansvar och uppgifter i regeringsformen och i vanlig lag är således tillsammans uttömmande i fråga om svensk nationell rätt. Vid sidan av de ovan berörda lagarna finns viss lagstiftning om giltigheten av sedlar och mynt samt några lagar angående beredskapsfrågor (angående de sistnämnda, se avsnitt 10.6).

I kapitel 9 berörs vilka krav som unionsrätten ställer och vilka uppgifter som Riksbanken har till följd av den.

10.2. Regeringsformen

Regeringsformen innehåller de mest centrala bestämmelserna om rikets statsskick. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2011 (SFS 2010:1408) gjordes omfattande ändringar i regeringsformen, som också fick en delvis annan disposition än tidigare. I förarbetena till regeringsformen har det uttalats att endast de bestämmelser som anger ramarna för den politiska aktiviteten och samhällsverksamheten bör ges den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag medför. Politikens inriktning och innehåll bör enligt dessa förarbeten i princip inte slås fast i grundlag (prop. 1973:90 s. 155).

I 9 kap. regeringsformen finns bestämmelser om finansmakten, dvs. beslut om skatter och avgifter samt beslut om budgetproposition, riktlinjebeslut m.m. I kapitlet finns även vissa bestämmelser som uttryckligen eller indirekt gäller Riksbanken. Dessa avser valutapolitik, penningpolitik, Riksbankens ställning och ansvarsområden, Riksbanksfullmäktige, beslut om ansvarsfrihet m.m. samt penning- och betalningsväsendet. Vid en jämförelse med främst bestämmelserna i riksbankslagen rör det sig således om ett mindre antal bestämmelser av övergripande karaktär som har tagits in i regeringsformen. Detta förhållande får förstås i ljuset av att regeringsformen ska återge huvuddragen i hur Sverige styrs och att den inbördes maktfördelningen mellan svenska organ bör framgå av svenska bestämmelser och inte enbart av unionsrätten (prop. 1997/98:40 s. 49 och 50).

I 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen anges att Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. De allra flesta andra statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, vilket framgår av en bestämmelse i 12 kap. 1 § regeringsformen.

Av regeringsformen framgår också att Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken (9 kap. 13 § första stycket). Den närmare innebörden av detta uttryck framgår dock inte av lag. I förarbetena till bestämmelsen anförde regeringen att en delegering av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte ska ske utan att målet för verksamheten är tydligt (samma prop. s. 52). Målet lagfästes därför i riksbankslagen (se avsnitt 10.4.2).

Vidare anges i samma stycke att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Av förarbetena till bestämmelsen framgår dock att uttrycket penningpoli-

tik är avsett att tolkas på så sätt att det omfattar samtliga s.k. ECBSrelaterade uppgifter (samma prop. s. 76, se vidare avsnitt 28.2). Bestämmelsen brukar benämnas instruktionsförbudet och rör Riksbankens institutionella oberoende. Bestämmelsen har ett nära samband med en bestämmelse i riksbankslagen om att ledamöter av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 § nämnda lag). Den sistnämnda bestämmelsen rör således direktionsledamöternas personliga (individuella) oberoende. Riksbanken har således tillförsäkrats en hög grad av oberoende i fråga om penningpolitiken.

Regeringsformen innehåller också en bestämmelse om att endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 § första meningen). Riksbankens monopol på att ge ut sedlar har gällt sedan 1904. Först 1986 fick Riksbanken ansvar för myntutgivningen (prop. 1985/86:4). Dessförinnan hade kungen respektive regeringen haft detta ansvar.

Det anges vidare i regeringsformen att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet, utöver vad som gäller sedel- och myntmonopolet, meddelas genom lag (9 kap. 14 § andra meningen).

I 8 kap. regeringsformen finns bestämmelser om vilka organ som får meddela föreskrifter av olika slag och formerna för detta. Befogenheten att meddela föreskrifter brukar benämnas normgivningsmakten. I fråga om Riksbanken kan det särskilt nämnas att riksdagen får uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. regeringsformen och i fråga om dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (8 kap. 13 § första stycket regeringsformen). I likhet med den ovan nämnda bestämmelsen i 9 kap. 14 § framgår det således indirekt av 8 kap. 13 § första stycket att Riksbanken har ett ansvar för betalningsväsendet.

Riksdagen får alltså delegera viss normgivningskompetens till Riksbanken. Så har också skett genom bestämmelser i riksbankslagen (1 kap. 2 § fjärde stycket). Eftersom Riksbanken är en myndighet under riksdagen sker inte någon s.k. subdelegation av normgivningskompetens via regeringen.

Bestämmelserna om valutapolitik i regeringsformen innebär att regeringen har ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor och att övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag (9 kap. 12 §). Innebörden av bestämmelsen är att det är regeringen som bl.a. ansvarar för överenskommelser om växelkurssystem (prop. 1997/98:40

s. 86). Regeringen ska således – förenklat uttryckt – välja mellan fast och rörlig växelkurs. För det fall att fast växelkurs väljs, ska regeringen också fastställa utformningen av det arrangemang till vilket kronan ska knytas (samma prop. s 57). Det gäller t.ex. om kronan ska knytas till ett multilateralt arrangemang såsom ERM2 eller om ett unilateralt system ska upprättas. I det senare fallet beslutar regeringen till vilken valuta, eller vilken korg av valutor, kronan ska knytas. Det är således regeringen som beslutar om Sverige t.ex. ska delta i EU:s växelkursmekanism ERM2 (se vidare faktarutan i avsnitt 9.7). För närvarande deltar inte Sverige i detta samarbete. Regeringen anförde i Sveriges konvergensprogram 2017 att en knytning av kronan till euron i ERM2 inte är aktuell (s. 10). Före den 1 januari 1999 hade Riksbanken i stället för regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Att regeringen fick ansvaret för dessa frågor har motiverats med hur ansvarsfördelningen såg ut i övriga medlemsstater i EU innan den tredje etappen av EMU inleddes den 1 januari 1999 (samma prop. s. 57). Denna ändring innebär således att svensk rätt i högre grad kom att överensstämma med hur ansvaret för valutapolitiken är fördelat inom EU, dvs. mellan rådet och ECB. Ansvarsfördelningen motiverades också med att det i samband med att Riksbankens självständighet utökades var lämpligt att begränsa dess uppgifter till vad som är nödvändigt för att kunna uppnå målet om prisstabilitet.

Före den 1 januari 1999 gällde i stället att Riksbanken hade ett generellt ansvar för bl.a. valutapolitiken (9 kap. 12 § första stycket första meningen regeringsformen i dess lydelse före den 1 januari 1999). Det var således tidigare Riksbankens ansvar att ta ställning till övergripande valutapolitiska frågor, såsom valet mellan flytande och fast växelkurs och valet av den eller de valutor som kronan skulle knytas till vid en fast växelkurs.

Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse i samband med den översyn av riksbankslagstiftningen som gjordes för att anpassa svensk rätt till de krav som följer av Sveriges åtaganden enligt unionsrätten i fråga om den andra etappen av EMU (prop. 1997/98:40). Riksbanken fick även fortsättningsvis ansvaret för tillämpningen av det beslutade växelkurssystemet, dvs. att fastställa centralkurser och bandbredd samt genomföra eventuella valutainterventioner m.m. Riksbankens ansvar för tillämpningen av valutapolitiken kom även

till uttryck i riksbankslagen (främst genom nuvarande 7 kap. 1 §) och i den nya lagen om valutapolitik (se även avsnitt 10.5 nedan).

10.3. Riksdagsordningen

Regeringsformen innehåller vissa centrala bestämmelser om riksdagens arbete, bl.a. vad gäller initiativrätt, beredningskrav och beslutsformer. I riksdagsordningen finns bestämmelser om riksdagens arbetsformer och inre organisation. Riksdagsordningen intar en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. Dess bestämmelser är uppdelade i huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser. Huvudbestämmelserna kan ändras antingen genom ett beslut med kvalificerad majoritet eller i samma ordning som gäller för grundlagsändring. Tilläggsbestämmelserna, som innehåller regler om riksdagsarbetet som är av något mindre betydelse, kan ändras på samma sätt som vanlig lag.

I fråga om Riksbanken anges bl.a. att fullmäktige och direktionen får göra framställningar hos riksdagen om t.ex. lagändringar i frågor som rör Riksbankens kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer (9 kap. 17 § första stycket riksdagsordningen, jfr 4 kap. 1 § riksbankslagen). Sådana framställningar görs inom ansvarsområdet för fullmäktige respektive direktionen (tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen). Vidare anges att val av fullmäktige i Riksbanken görs för riksdagens valperiod (13 kap. 21 §). I riksdagsordningen finns även en bestämmelse om vilka krav som gäller för ledamöter av riksbanksfullmäktige (tilläggsbestämmelse 13.21.1) Bestämmelsen har i sak samma innehåll som motsvarande bestämmelse i riksbankslagen (2 kap. 1 §).

10.4. Riksbankslagen

10.4.1. Uppgifter och mål

Målet för Riksbankens verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde (1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Målet brukar benämnas prisstabilitetsmålet (jfr det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet som berörs i avsnitt 9.2). Vidare anges att Riksbanken också

ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 § tredje stycket samma lag).

Den nuvarande riksbankslagen tilldelar inte Riksbanken något uttryckligt mandat att verka för finansiell stabilitet. Uttrycket finansiell stabilitet förekommer över huvud taget inte i riksbankslagen. Riksbanken har dock tilldelats ett antal uppgifter som har samband med den finansiella stabiliteten (se vidare avsnitt 10.4.3).

10.4.2. Penningpolitik

I 6 kap. riksbankslagen finns bestämmelser om Riksbankens arbete med penningpolitiken. Lagen ger dock inte någon närmare vägledning för hur detta arbete ska utföras eller vilka aspekter som ska beaktas. I stället anges att Riksbanken ska följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder (6 kap. 2 § samma lag). De verktyg som Riksbanken har till sitt förfogande preciseras dock i lagtexten.

I penningpolitiskt syfte får Riksbanken enligt 6 kap. 5 § första stycket riksbankslagen

1. bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning

2. köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt sådana rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar, och

3. ge ut egna skuldebrev. Vidare får Riksbanken uppställa kassakrav gentemot finansinstitut i penningpolitiskt syfte (6 kap. 6 §).

Riksbankens penningpolitiska befogenheter behandlas utförligt i kapitel 18 och berörs därför inte närmare här. Penningpolitik behandlas även i kapitlen 14–17 och 19.

10.4.3. Att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende

Enligt den nuvarande riksbankslagen har Riksbanken till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. När uppgiften infördes i 1988 års lag ansågs den vara en traditionell uppgift för Riksbanken (prop. 1986/87:143 s. 40, se även SOU 1986:22 s. 83).

När riksbankslagen omarbetades i slutet av 1990-talet konstaterade regeringen att uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende är en grundläggande uppgift för Riksbanken och inte något egentligt mål för verksamheten (prop. 1997/98:40 s. 54). Det är enligt regeringen en uppgift som ska utföras utan att det överordnade målet att upprätthålla ett fast penningvärde åsidosätts (samma prop. s. 89).

I riksbankslagen tilldelas Riksbanken ett antal specifika befogenheter som faller under uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. De kan delas in i uppgifter som avser betalningar, även med kontanter, och sådana som rör Riksbankens möjlighet att ge likviditetsstöd i en kris.

I Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ingår för det första att ansvara för Sveriges försörjning av sedlar och mynt (5 kap. 3 §). Denna och övriga bestämmelser om kontantförsörjning och kontanthantering behandlas i avsnitt 34.2.1. Det framgår också indirekt av ett bemyndigande i 1 kap. 2 § fjärde stycket samma lag att Riksbanken har ett kontantförsörjningsuppdrag. Som berörs ovan framgår det av regeringsformen att Riksbanken har ensamrätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 §).

I riksbankslagen finns det alltså närmare bestämmelser om sedlar och mynt (5 kap.). Det gäller bl.a. utformningen av dem, dess egenskap av lagliga betalningsmedel, Riksbankens ansvar för landets försörjning med sedlar och mynt samt inlösen av sedlar och mynt. Riksbanken har bl.a. möjlighet att i syfte att effektivisera kontantcirkulationen ge ersättning eller räntefri kredit till t.ex. den som driver uppräkningscentraler och liknande verksamhet för lagring av kontanter (5 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen).

För det andra får Riksbanken tillhandahålla system för avveckling

av elektroniska betalningar, vilket banken också gör (f.n. i det s.k. RIX-systemet). Detta ska enligt förarbetena ses mot bakgrund av att centralbanker, när det gäller frågor om stabiliteten i betalningssystemet, historiskt sett har koncentrerat sig på de stora betalningarna eftersom de innebär större påfrestningar på de finansiella aktörerna (prop. 1997/98:164 s. 26). Det är också en grundläggande uppgift för en centralbank (se avsnitt 4.4). Det framgår även indirekt av ett bemyndigande i 1 kap. 2 § fjärde stycket samma lag att Riksbanken driver ett betalningssystem.

Genom RIX-systemet sker clearing och avveckling av betalningar mellan bl.a. vissa banker. Avvecklingen sker i centralbankspengar, dvs. genom tillgodohavanden eller krediter som deltagarna har i Riksbanken. RIX-systemet är också en plattform för att genomföra penningpolitiska operationer (se avsnitt 21.2).

Av riksbankslagen framgår vidare att Riksbanken mot betryggande säkerhet får lämna kredit under dagen till de aktörer som är deltagare i RIX-systemet. Syftet med dessa s.k. intradagskrediter är att underlätta betalningsavvecklingen och därmed betalningar och krediter i samhället. Intradagskrediterna bidrar således till att främja ett effektivt betalningsväsende.

För det tredje får Riksbanken enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen ge

företagsspecifikt likviditetsstöd, s.k. nödkrediter. En centralbanks roll vad gäller att ge bl.a. nödkrediter brukar ingå i begreppet sista låneinstans (eng. lender of last resort), vilket syftar på att centralbanken i en krissituation kan vara den enda kreditgivare som är beredd att ge t.ex. en viss bank ett lån för att banken ska klara sin likviditetsförsörjning. Denna funktion, att agera sista låneinstans, är ytterligare en grundläggande uppgift för en centralbank (se avsnitt 4.6). Förslag angående nödkrediter lämnas i kapitel 23.

Möjligheten att ge nödkrediter framgår av en bestämmelse i riksbankslagen enligt vilken Riksbanken, om det finns synnerliga skäl, i likviditetsstödjande syfte och på särskilda villkor, får bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. Det är en extraordinär åtgärd som inte används i den dagliga verksamheten utan enbart för att tillföra likviditet när stabiliteten i det finansiella systemet är hotad (prop. 1986/87:143 s. 44, 45 och 69, prop. 1997/98:40 s. 54 och prop. 1997/98:164 s. 24). Bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitt 8.2.5. Likviditetsstöd bör skiljas från åtgärder som vidtas i syfte att återkapitalisera t.ex. en bank och som således förbättrar soliditeten (prop. 1997/98:164 s. 28).

För att Riksbanken ska kunna fullgöra sin uppgift som sista låneinstans har banken en rätt att få tillgång till de uppgifter som banken anser nödvändiga för att övervaka betalningssystemets stabilitet (6 kap. 9 § första stycket 2 riksbankslagen och prop. 1992/93:135 s. 37).

Under den senaste finansiella krisen tillhandahöll Riksbanken, liksom flera andra centralbanker, bl.a. extra lånefaciliteter med längre löptider än normalt. Syftet med detta var dels att underlätta bankernas finansiering och marknadens funktionssätt, dels att stödja bankernas kreditgivning. Den rättsliga grunden för de åtgärder som Riksbanken vidtog var den bestämmelse i riksbankslagen som anger vilka åtgärder som riksbanken får vidta i penningpolitiskt syfte. Regeringen hade i förarbeten till riksbankslagen uttalat att det kan uppkomma situationer där en kris i betalningssystemet hotar att riskera målet om ett fast penningvärde och att de penningpolitiska instrumenten naturligtvis bör kunna användas för att avvärja en kris i sådana situationer (prop. 1997/98:40 s. 54).

Som framgår ovan har Riksbanken enligt riksbankslagen rätt att ge kredit i flera olika syften. Kreditgivningen fyller flera olika funktioner. I Tabell 10.1 nedan anges de olika situationer då Riksbanken får ge kredit eller på annat sätt tillföra likviditet till banker och vissa andra företag. I Tabell 10.2 anges Riksbankens befogenheter vad gäller inlåning och upplåning (frågor om valutapolitik behandlas närmare i avsnitt 10.5). De olika penningpolitiska instrument som Riksbanken har till sitt förfogande, däribland repor, behandlas närmare i kapitel 18.

Anm. * Att det rör sig om penningpolitiska motparter framgår dock inte av lagtexten.

Anm.* Att det rör sig om penningpolitiska motparter framgår dock inte av lagtexten.** Se avsnitt 30.4.

10.4.4. Riksbankens befogenheter att begära uppgifter från företag

För att Riksbanken ska kunna fullgöra de uppgifter som den har tilldelats har Riksbanken rätt att kräva information från vissa finansiella företag. En beskrivning av dessa befogenheter finns i avsnitt 36.1. De berörda företagen kan föreläggas vid vite att lämna uppgifter (11 kap. 2 a § riksbankslagen). Uppgiftsskyldigheten är också straffsanktionerad (11 kap. 3 § samma lag).

10.4.5. Samråd och informationsutbyte med andra myndigheter

Flera myndigheter är involverade i arbetet med finansiell stabilitet. För att säkerställa att den beslutande myndigheten har ett gott beslutsunderlag samt att alla relevanta myndigheter är involverade och ges möjlighet att tillföra ärendet relevant information finns det ett antal bestämmelser som ålägger Riksbanken och de övriga myndigheterna att samråda med varandra innan de fattar beslut. Riksbankens samrådsskyldighet behandlas närmare i avsnitt 24.4.

10.4.6. Riksbankens organisation

Riksbanken leds av en direktion som utses av fullmäktige (9 kap. 13 § andra stycket regeringsformen). Fullmäktige väljs i sin tur av riksdagen.

De sex direktionsledamöterna utses för en tid av fem eller sex år (1 kap. 4 § första stycket riksbankslagen). Ordföranden i direktionen är också riksbankschef. Det ska också finnas minst en vice riksbankschef i direktionen. För närvarande är samtliga direktionsledamöter utöver riksbankschefen vice riksbankschefer (jfr 1 kap. 4 § andra stycket samma lag). En av dem är förste vice riksbankschef.

Närmare bestämmelser om fullmäktige och direktionen finns i 2– 4 kap. riksbankslagen. Med undantag av rollen som ordförande i Riksbankens direktion och personalansvarsnämnd (9 kap. 6 § samma lag) har inte riksbankschefen några särskilt angivna uppgifter eller

befogenheter enligt riksbankslagen.1 Av Riksbankens arbetsordning följer dock att ordföranden har utslagsröst vid lika röstetal i direktionen (7 § tredje stycket, jfr 29 § andra stycket förvaltningslagen [2017:900]).

10.5. Bestämmelser om valutapolitik

De medlemsstater inom EU som inte har infört euron som valuta bibehåller sina befogenheter vad gäller penningpolitiken, inklusive valutapolitiken (artikel 282.4 i EUF-fördraget).2 Varje sådan medlemsstat är dock skyldig att behandla valutapolitiken som en fråga av gemensamt intresse (artikel 142 i EUF-fördraget). Regeringen har anfört att detta krav tillgodoses genom den nuvarande penningpolitiska regimen med ett inflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik (prop. 1997/98:40 s. 56).

Närmare bestämmelser om valutapolitik finns, vid sidan av regeringsformen, dels i lagen om valutapolitik, dels i riksbankslagen. Även av lagen om valutapolitik framgår det att regeringen ska besluta om växelkurssystem, dvs. det system som ska gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (2 §). Före ett beslut om växelkurssystem ska regeringen samråda med Riksbanken (4 § samma lag). Riksbanken får begära att regeringen fattar ett sådant beslut (3 § samma lag). Dessa bestämmelser har tillkommit mot bakgrund av att valet mellan flytande och fast växelkurs i hög utsträckning påverkar Riksbankens val av penningpolitisk strategi (samma prop. s. 58). Frågan om förhållandet mellan penningpolitik och valutapolitik vid en rörlig växelkurs behandlas i kapitel 19.

Riksbanken ska, liksom tidigare, besluta om tillämpningen av det växelkurssystem som regeringen har beslutat om (7 kap. 1 § riksbankslagen). Mot den bakgrunden finns det i 7 kap. riksbankslagen bestämmelser om vilka åtgärder som Riksbanken får vidta i valutapolitiskt syfte. En av dessa bestämmelser anger att Riksbanken i valutapolitiskt syfte ska hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Bestämmelsen avser Riksbankens valutareserv. Vid den tidpunkt då bestämmelsen tillkom hade Sverige en fast växelkurs. I förarbetena till riksbankslagen motiverades därför bestäm-

1 Riksbankschefen är dock ledamot av Finansiella stabilitetsrådet, som är ett samarbetsorgan avseende frågor om finansiell stabilitet (dir. 2013:120). 2 Se vidare avsnitt 18.2.3.

melsen med att det var en typisk centralbanksuppgift att hålla en valutareserv med de aktuella tillgångarna för att i första hand kunna försvara valutans externa värde (prop. 1986/87:143 s. 66). Sådana åtgärder brukar benämnas valutainterventioner. Därefter har lagändringar avseende bestämmelsen endast gjorts i fråga om dess paragrafnumrering.

Vid rörlig växelkurs utgör inte kronans externa värde något mål i sig. Valutainterventioner kan dock aktualiseras även vid rörlig växelkurs. I sådant fall torde åtgärden motiveras av penningpolitiska skäl. Riksbanken har rätt att vidta penningpolitiskt motiverade valutainterventioner (6 kap. 5 § första stycket 2 riksbankslagen).

I valutapolitiskt syfte får Riksbanken köpa, sälja och förmedla utländsk valuta, utländska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till dessa tillgångar (7 kap. 3 § 1 riksbankslagen). Genom kravet på att skuldebreven i fråga ska vara lätt omsättningsbara framgår att det ska röra sig om tillgångar med en hög likviditet. Förutom likviditetsaspekten ska förvaltningen av valutareserven även ta hänsyn till kraven på säkerhet och avkastning (prop. 1986/87:143 s. 67). Detta krav har att göra med att valutareserven ska kunna tas i anspråk med kort varsel. I likhet med bestämmelsen om att Riksbanken ska hålla en valutareserv (7 kap. 1 § riksbankslagen, se ovan) är även förevarande bestämmelse begränsad till åtgärder som sker i valutapolitiskt syfte.

Riksbanken har också rätt att ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta i syfte att tillgodose dess behov av en valutareserv (7 kap. 3 § 2 riksbankslagen och 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen [2011:203]). Denna befogenhet har tillkommit som ett led i att skapa ett system för rekvisitioner av valutalån för att förstärka valutareserven (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 108). Detta system syftar till att Riksbanken ska bära hela kostnadsansvaret för upplåningen. Mot den bakgrunden ska Riksbanken ha rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Omfattningen av denna befogenhet behandlas närmare i avsnitt 30.4

I kapitlet om valutapolitik i riksbankslagen finns också bestämmelser som ger Riksbanken rätt att ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank m.m. (7 kap. 4 §). Även dessa bestämmelser behandlas närmare i avsnitt 30.4, se även kapitlen 26 och 27. Bestämmelserna gäller Riksbankens roll i det internationella finansiella samarbetet. Särskilda bestämmelser finns

angående Sveriges deltagande i Internationella valutafonden (IMF) och andra internationella finansorgan (7 kap. 4 § andra–fjärde styckena samt 5 och 6 §§). Slutligen finns bestämmelser om att Riksbanken även får ta emot eller göra vissa insättningar (7 kap. 7 §).

10.6. Beredskapslagstiftningen

Vid sidan av den ovan beskrivna lagstiftningen om Riksbanken finns det några lagar som reglerar bankens uppgifter och befogenheter under krissituationer. Dessa gäller framför allt om Sverige hamnar i krig eller krigsfara.

I 1957 års lag finns särskilda bestämmelser avseende bl.a. Riksbankens verksamhet om Sverige är i krig. Bestämmelserna ska också tillämpas efter regeringens beslut om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Av lagen framgår att Riksbanken under vissa förhållanden ska vara skyldig att lösa in utbetalningskort avsedda för ”postgirorörelsen” och vissa direktutbetalningskort (4 § första stycket). Bestämmelserna i lagen ger regeringen omfattande befogenheter att meddela föreskrifter om Riksbankens verksamhet, som ska gälla i stället för riksbankslagen. I kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden (tillämpningskungörelsen) finns närmare bestämmelser om bl.a. ”postgirorörelsen” och kontantförsörjningen som ska tillämpas om den nyss nämnda lagen tillämpas.

I lagen om valuta- och kreditreglering finns särskilda bestämmelser om kreditreglering och reglering av valutatransaktioner. Bestämmelserna tillämpas efter regeringens beslut om Sverige är i krig, men det finns också möjlighet att tillämpa dem om det råder utomordentliga förhållanden med anledning av en allvarlig olycka, våldshandling, epidemi eller liknande, eller utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser.

Lagen (1940:300) angående anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielagen) och lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara innehåller bestämmelser om att regeringen får meddela vissa civilrättsliga före-

skrifter bl.a. om Sverige är i krig. Riksbanksfullmäktige ska höras innan sådana beslut fattas.

11. Riksbanken och den svenska förvaltningsmodellen

11.1. Inledning

Syftet med detta kapitel är att beskriva Riksbanken i relation till Sveriges styrelseskick och förvaltningsmodell och analysera Riksbankens roll och plats i den offentliga maktutövningen i förhållande till riksdagen och regeringen samt övriga myndigheter.

Tillsammans med övriga juridiskt och statsvetenskapligt präglade bakgrundkapitel om unionsrättsliga regler för centralbanker (kapitel 9), gällande svensk rätt (kapitel 10) och innebörden av Riksbankens oberoende (kapitel 12) ger kapitlet en beskrivning av Riksbanken i relation till den svenska förvaltningsmodellen en bakgrund till de överväganden och förslag som görs längre fram i betänkandet. Särskilt kan här nämnas

  • Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet (kapitlen 20–25)
  • Riksbankens internationella verksamhet (kapitlen 26 och 27)
  • Riksbankens institutionella oberoende (kapitel 28)
  • Riksbankens organisation och ledning (kapitel 32)
  • Den demokratiska granskningen av Riksbanken (kapitel 33).

Den svenska förvaltningstraditionens speciella särdrag i ett internationellt perspektiv påverkar förutsättningarna för att göra jämförelser mellan Riksbanken och andra centralbanker (se avsnitt 11.3.6). Detta är viktigt att ha i åtanke vid de internationella utblickar som görs i betänkandet inom olika sakområden.

I detta kapitel behandlas de delar av den svenska förvaltningsmodellen som avser den offentliga maktutövningen på nationell nivå, dvs. relationen mellan den folkvalda riksdagen, regeringen och den statliga förvaltningen. Därutöver beskrivs de svenska statliga förvaltningsmyndigheterna avseende verksamhet och ledningsform. Domstolarnas roll behandlas inte närmare eftersom de har betydligt färre beröringspunkter med Riksbanken än vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter. Relationen mellan folkvalda organ och förvaltningen på lokal och regional nivå behandlas inte heller eftersom den till stor del saknar relevans för en analys av Riksbanken. I avsnitt 11.2 beskrivs kortfattat ansvarskedjan som enligt regeringsformens bestämmelser om styrelseskicket binder samman folkviljan med förvaltningen genom riksdagen och regeringen. I avsnitt 11.3 diskuteras de statliga förvaltningsmyndigheterna och deras roll i det svenska styrelseskicket. Det sker genom en kort historisk tillbakablick, en beskrivning av de ramar som myndigheterna verkar inom i dag samt en jämförelse mellan den svenska förvaltningsmodellen och några andra modeller i omvärlden. I avsnitt 11.4 analyseras hur Riksbanken bör betraktas i relation till den svenska förvaltningsmodellen. I avsnitt 11.5 behandlas frågan hur riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter, inklusive Riksbanken, kan ingå internationella överenskommelser för Sveriges räkning. I avsnitt 11.6 behandlas, avslutningsvis, möjligheter och skyldigheter för myndigheter att samverka.

11.2. Från folkvilja till förvaltningsbeslut

All offentlig makt i Sverige utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Detta är ett uttryck för folksuveränitetsprincipen, dvs. att folket styr sig självt. I 1983 års förvaltningsutredning konstaterades att för ”att realisera denna princip binder regeringsformen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja”.1 Denna uppdrags- och ansvarskedja kan kortfattat beskrivas på följande sätt:

  • Folket väljer riksdagen som stiftar lagar, beslutar om skatter till staten, bestämmer hur pengarna ska användas och kontrollerar hur regeringen styr riket. Genom allmänna val utkräver folket ansvar av riksdagen.

1SOU 1983:39, s. 16.

  • Riksdagen väljer en statsminister som ska utse regeringens övriga ledamöter (statsråd) och leda regeringens arbete. Statsråd kan entledigas av statsministern själv eller efter ett beslut i riksdagen.
  • Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Om riksdagen förlorar sitt förtroende för regeringen, kan den rikta en misstroendeförklaring mot statsministern. Om en majoritet i riksdagen stöder misstroendeförklaringen måste regeringen avgå.
  • Den sista länken i uppdrags- och ansvarskedjan binder samman förvaltningen med regeringen. Statliga förvaltningsmyndigheter, som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under riksdagen, lyder under regeringen och har därmed lydnadsplikt mot den. Myndigheterna är dock självständiga i förhållande till regeringen i fråga om beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild, eller mot kommuner, eller som avser tillämpning av lag (12 kap. 2 § regeringsformen).2

Förvaltningen ansvarar för att förverkliga regeringens politik. Regeringen delegerar visserligen uppgifter och befogenheter till myndigheterna men är ytterst ansvarig för vad myndigheterna gör inom detta delegerade ansvar.

11.2.1. Riksdagen är folkets främsta företrädare

Att Sverige har ett parlamentariskt statsskick innebär att makten ligger hos folkrepresentationen, dvs. riksdagen. Regeringen måste ha riksdagsmajoritetens förtroende eller i alla fall tolereras av den.

Riksdagen är enligt regeringsformen folkets främsta företrädare och innehar lagstiftningsmakten, finansmakten och kontrollmakten (1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen).

Lagstiftningsmakten innebär att endast riksdagen kan stifta lagar.

Lagstiftningsmakten är en del av normgivningsmakten som fördelas mellan riksdagen och regeringen i enlighet med 8 kap. regeringsformen. I 8 kap. 2 § regeringsformen anges vilka föreskrifter som ska meddelas genom lag. I 8 kap. 3 § regeringsformen regleras vilka slags föreskrifter som riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela

2 Se SOU 2007:75, s. 40.

genom förordning. Civilrättslig reglering kan exempelvis inte delegeras till regeringen utan måste beslutas genom lag.3 Delegering är däremot enligt 8 kap. 3 § regeringsformen i stor utsträckning möjlig på det offentligrättsliga området, dvs. föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § regeringsformen).

Med finansmakten avses att endast riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt regeringsformen beslutar riksdagen om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (9 kap. 1 §, se även 1 kap. 4 § regeringsformen). Statens budget omfattar anslag som disponeras både av myndigheter under regeringen och under riksdagen. Anslag och inkomster får sedan inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt (9 kap. 7 § regeringsformen).

Med riksdagens kontrollmakt avses i regeringsformen möjligheten till ansvarsutkrävande gentemot regeringen. Det kan ske via konstitutionsutskottets granskningar, via interpellationer och frågor samt möjligheten för riksdagen att besluta om misstroendeförklaring (13 kap. regeringsformen). Konstitutionsutskottet, Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän (JO), är centrala organ för utövandet av kontrollmakten.

Sammanfattningsvis, och mer övergripande, har det framhållits i förarbeten till regeringsformen att det är riksdagens uppgift att fatta väsentliga politiska beslut om målsättningen för den samhälleliga verksamheten och den grundläggande avvägningen av olika intressen, samt att utöva kontroll av regeringens och andra myndigheters verksamhet.4 Vid den senaste översynen av regeringsformen 2008–2009 konstaterade regeringen (prop. 2009/10:80, s. 112) att

[det] i fråga om riksdagens kontrollmakt] saknas [...] anledning att göra några mer genomgripande förändringar av den grundläggande strukturen i bestämmelserna om kontrollmakten.5

3 Med undantag för vad som föreskrivs i 8 kap. 4 § regeringsformen om moratorium (anstånd med att fullgöra förpliktelse) eller när en lag ska träda i kraft eller upphöra att gälla. 4 Se författningsutredningens betänkande SOU 1963:17, s. 151. 5 Se även Grundlagskommitténs betänkande SOU 2008:125, s. 286–288.

11.2.2. Regeringen styr riket

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Under regeringen lyder den statliga förvaltningen med undantag för de myndigheter som är myndigheter under riksdagen. Myndigheterna är regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik. De har lydnadsplikt gentemot regeringen. Det innebär att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över myndigheterna, utan att det är regeringen som kollektiv som har denna rätt. Direktiv, i form av exempelvis föreskrifter i en förordning, från regeringen ska riktas till myndigheten, och inte till en tjänsteman vid myndigheten.

Regeringen är ansvarig inför riksdagen för vad dess myndigheter gör. Undantag från detta är sådana beslut som omfattas av grundlagsregleringen om förvaltningens självständighet, dvs. hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § regeringsformen).

Regeringen meddelar föreskrifter för förvaltningen inom ramen för sin egen kompetens enligt 8 kap. regeringsformen eller med stöd av riksdagens bemyndigande. Regeringen anvisar också medel för myndigheternas verksamhet inom ramen för riksdagens budgetbeslut enligt 9 kap. regeringsformen.

Den konstitutionella ansvarsfördelningen innebär att regeringen ansvarar inför riksdagen när det gäller de statliga förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Därför behöver regeringen kunna utöva ett huvudmannaskap för statsförvaltningen som säkerställer att myndigheterna fungerar väl. Till regeringens förfogande står exempelvis formella styrmedel som föreskrifter i förordningar, förvaltningsbeslut i form av regleringsbrev och om chefstillsättningar i myndigheter. Utöver den formella styrningen förekommer informella kontakter och en mer institutionaliserad myndighetsdialog, som syftar till återkoppling från vederbörande departement och en diskussion om verksamheten i ett framåtriktat perspektiv.6

Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen beslutar riksdagen om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Det innebär att riksdagen beslutar om storleken på varje myndighets förvaltningsanslag. Det gäller för förvaltningsmyndigheter under såväl

6SOU 2011:81, s. 48.

regeringen som under riksdagen. Riksdagen beslutar också om storleken på andra anslag (s.k. sakanslag) som myndigheter disponerar.7Riksdagen beslutar vidare om anslagsändamålet för varje anslag. Regeringen kan dock genom sin finansiella styrning bestämma hur anslaget ska användas så länge anslagsanvändningen ligger inom ramen för det av riksdagen beslutade anslagsändamålet. Hur bindande anslagsändamålet är skiljer sig åt mellan olika anslag, vilket innebär att regeringen kan vara mer eller mindre bunden av riksdagen när det gäller hur ett anslag ska användas. Det är dock riksdagen som sätter ramarna för regeringens handlingsutrymme och därigenom delegerar maktbefogenheter till regeringen inom ramen för finansmakten, framför allt genom budgetlagen (2011:203) som delegerat vissa uppgifter och befogenheter till regeringen. Regeringen har exempelvis, utöver de frihetsgrader som finns inom anslagsändamålet, möjlighet att via sin finansiella styrning begränsa anslagsanvändningen och medge viss flexibilitet för myndigheter i användandet av anslagna medel.

När det gäller regeringens möjlighet att styra riket genom att utse och entlediga myndighetschefer kan även en myndighetschef som har anställts med fullmakt, vilket får betecknas som det starkaste anställningsskyddet för denna grupp, avskedas enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS. Avsked av myndighetschefer är dock ovanligt. Däremot förekommer i stället s.k. omplaceringar där generaldirektörerna behåller sin titel och förmåner till den dag då deras tidsbegränsade förordnande går ut, samtidigt som de ges andra arbetsuppgifter inom Regeringskansliet. Detta innebär en hög grad anställningstrygghet för individerna under sitt tidsbegränsade förordnande. Samtidigt möjliggör möjligheten till omplaceringar en stor flexibilitet för regeringen när det gäller vilka som ska leda förvaltningsmyndigheterna. Det bör i detta sammanhang beaktas att chefen för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen ska leda en verksamhet för vilken regeringen i sin tur är ansvarig för inför riksdagen. Avseende ansvarsutkrävande skiljer sig denna ordning därför från de förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under riksdagen dvs. JO, Riksrevisionen, Riksdagsförvaltningen och Riksbanken. Myndighetscheferna för dessa myndigheter svarar i stället direkt inför riksdagen.

7 Förvaltningsanslag är anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter. Sakanslag är övriga anslag, exempelvis för transfereringar till individer och företag samt investeringar.

Regeringen kan vidare – om inte annat följer av lag eller av EUrätten – instruera förvaltningsmyndigheter om vilken uppfattning myndigheten bör framföra i internationella förhandlingar. När myndigheter förhandlar för staten Sveriges räkning i internationella fora, som exempelvis EU, tas instruktioner för förhandlingarna normalt fram av Regeringskansliet (se vidare avsnitt 11.5).

Regeringskansliet

Regeringskansliet ska enligt 7 kap. 1 § regeringsformen bereda regeringsärenden och i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. I sin verksamhet har Regeringskansliets tjänstemän i uppgift att bistå regeringen med att ta fram underlag och förslag till olika regeringsbeslut och utreda frågor av både nationell och internationell karaktär. Internationella förhandlingar, inom t.ex. EUområdet, ingår också i arbetet. En central uppgift för Regeringskansliet är att bistå regeringen i styrningen av de statliga myndigheterna genom att bl.a. ta fram underlag till de årliga regleringsbreven och följa upp myndigheternas verksamhet.

Den tudelning av den verkställande makten som finns i Sverige mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna har långa historiska anor (se avsnitt 11.3.2) och är ett speciellt kännetecken för den svenska statsförvaltningen sett i ett internationellt perspektiv (se avsnitt 11.3.6).

11.3. Den svenska statliga förvaltningen – styrning, verksamhet och organisation

11.3.1. Begreppet förvaltningsmyndighet

I regeringsformen görs en åtskillnad mellan två huvudtyper av offentliga organ – å ena sidan beslutande politiska församlingar och å andra sidan myndigheter. I 1 kap. 8 § regeringsformen anges att det ”för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter”.

Enligt regeringsformens terminologi är samtliga statliga och kommunala organ, med undantag för de beslutande politiska församlingarna, myndigheter. Även regeringen och domstolarna är således myn-

digheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen benämns

förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av begreppen dom-

stol respektive förvaltningsmyndighet finns inte i regeringsformen.8

Förvaltningsmyndigheter utgörs av en mängd olika organ som ingår som fristående enheter i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Statliga förvaltningsmyndigheter finns antingen under regeringen eller under riksdagen. Enligt Statistiska centralbyrån fanns det i oktober 2019 sammanlagt 253 statliga förvaltningsmyndigheter, varav Riksbanken och ytterligare tre lyder under riksdagen.9

Utanför myndighetsbegreppet faller de rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former – aktiebolag, ideella föreningar, akademier eller stiftelser. Detta gäller även om staten eller en kommun äger bolaget eller har ett majoritetsinflytande i styrelse eller motsvarande organ. Det finns tre kvarvarande statliga affärsverk. Juridiskt sett är de förvaltningsmyndigheter men har ett antal undantag från och tillägg till det regelverk som gäller andra förvaltningsmyndigheter. Indelningen i myndigheter är alltså av organisatorisk karaktär. Även andra organ än nu nämnda kan rent funktionellt ha karaktär av myndighet, exempelvis sådana organ till vilka en förvaltningsuppgift har överlämnats enligt 12 kap. 4 § regeringsformen, enligt vilken förvaltningsuppgifter får överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer.10

Med statliga förvaltningsmyndigheter avses i detta kapitel de 253 myndigheter som lyder under regeringen eller riksdagen och som inte är domstolar, AP-fonder eller statliga affärsverk.

8 Se SOU 2004:23, s. 61 och 62. Domstolarna är de allmänna domstolarna (tingsrätter, hovrätter och Högsta domstolen), de allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätter, kammarrätter och Högsta förvaltningsdomstolen) och specialdomstolarna (bl.a. Arbetsdomstolen). 9 Se www.myndighetsregistret.scb.se. Utöver de statliga förvaltningsmyndigheterna finns 84 domstolar, 6 AP-fonder, 3 statliga affärsverk och 204 svenska utlandsmyndigheter (ambassader, konsulat och representationer). 10 I Ekonomistyrningsverkets sammanställning från 2009 fanns cirka 600 sådana privaträttsligt organiserade organ som utför förvaltningsuppgifter genom att pekas ut eller tilldelas medel av statsmakterna. Exempel på sådana organ är enskilda utbildningsanordnare med och utan examensrätt, a-kassor och kulturinstitutioner.

11.3.2. Historiskt perspektiv på svenska förvaltningsmyndigheter

Den svenska förvaltningsmodellen kan härledas tillbaka till början av 1700-talet då det s.k. kanslikollegiet fick en särställning som ett mellanled mellan kungen och de övriga kollegierna. Kanslikollegiets uppgifter växte under 1700-talet. Det organiserades i olika expeditioner som blev föregångare till dagens departement och Regeringskansli.

Den svenska myndighetsstrukturen med relativt självständiga ämbetsverk har sitt ursprung i regeringsformen 1634 och de fem riksämbetsmännen och de fem riksämbetena som pekades ut i denna. Under 1600- och 1700-talet var ämbetsverken kollegialt organiserade. Verkschefen och de högre tjänstemännen bildade ett kollegium som gemensamt fattade besluten, inte helt olikt hur domstolar och vissa nämnder fattar beslut i dag. Beslutsformen ersattes under 1800talet av s.k. enrådighet då generaldirektören ensam fick beslutanderätten. Denna reform skedde främst utifrån effektivitetsargument. Länsstyrelserna lyftes vid den här tiden fram som en förebild när det gällde effektivitet. Dessa styrdes av en enda person – landshövdingen.11

Under 1900-talet blev dock modellen med s.k. lekmannastyrelse dominerande, en organisationsform som under senare delen av 1900talet kom att döpas om till styrelser med begränsat ansvar. Att myndigheter utöver en generaldirektör skulle ledas av en lekmannastyrelse motiverades med tre huvudargument: sakkunskap, partsrepresentation och medborgerligt omdöme. Tanken med lekmannastyrelsen var att folket genom riksdagsledamöter och organisationsföreträdare, speciellt från parterna på arbetsmarknaden, skulle få ett direkt inflytande över förvaltningsmyndigheterna. Det fanns flera problem med lekmannastyrelserna dels avseende ansvarsutkrävandet, dels avseende vilket intresse den enskilde personen representerade i styrelsen: partiets, organisationens, regeringens, allmänhetens eller det egna omdömet.12 Förvaltningspolitiska kommissionen ansåg att det från konstitutionell synpunkt var betänkligt att riksdagsledamöter deltar i statsförvaltningens ledningsorgan och därmed är underställda och ansvariga inför regeringen.13

11 Statskontoret (2014), s. 13. 12 Petersson (2005), s. 57. 13SOU 1997:57.

Såväl Verksledningskommittén14 och därefter Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer15 ansåg att regeringens styrning av förvaltningen borde bli tydligare. Därför argumenterade båda kommittéerna för att styrelser med begränsat ansvar skulle avskaffas och ledningsformerna koncentreras till styrelser med fullt ansvar eller enrådighetsmyndigheter. Därigenom skulle både möjligheten till ansvarsutkrävande och effektiviteten i ledningsfunktionen stärkas. Den Förvaltningspolitiska kommissionen16 betonade också att de otydliga ansvarsförhållandena i myndigheter med lekmannastyrelser var ett demokratiproblem.

Ett avskaffande av lekmannastyrelserna hade dock svårt att finna stöd i riksdagen som i flera beslut under 1980- och 1990-talet röstade för att behålla den rådande ordningen med vissa justeringar. 17

11.3.3. Nuvarande former för ledning av myndigheter 18

Under början av 2000-talet tillsatte regeringen en utredning om en översyn av den dåvarande verksförordningen med syfte att bl.a. reglera samtliga ledningsformer så att uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika ledningsorgan blev tydlig och ändamålsenlig. Utredningens förslag ledde fram till myndighetsförordningen (2007:515) och de ledningsformer för myndigheter som regleras däri. En myndighet leds enligt denna förordning av

  • en myndighetschef (enrådighetsmyndighet)
  • en styrelse (styrelsemyndighet)
  • en nämnd (nämndmyndighet).

Styrelser med begränsat ansvar är numera en avskaffad ledningsform inom statsförvaltningen. Utöver de ledningsformer som nämns i myndighetsförordningen finns dock ett antal undantag, främst högskolor och universitet samt domstolar. Myndighetsförordningen gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att den inte är tillämplig på Riksbanken och andra myndigheter under

14SOU 1985:40. 15SOU 1993:58. 16SOU 1997:57. 17 Statskontoret (2014), s. 14 och 15. 18 Avsnittet bygger i hög utsträckning på framställningen i Statskontoret (2014), s. 57–60.

riksdagen. Det innebär också att Riksbanken kan ha (och har) en annan ledningsform än myndighetsförordningens tre former.

Enligt den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) ska utgångspunkten för valet av ledningsform för en myndighet vara:

  • verksamhetens art
  • politiska prioriteringar
  • regeringens behov av att styra på ett visst sätt.

Enrådighetsmyndigheter

Enrådighetsmyndigheter, där myndighetschefen ansvarar för verksamheten inför regeringen, är enligt regeringen lämplig för

  • verksamhet som i hög grad är styrd av lag
  • verksamhet som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär
  • verksamhet av främjande karaktär
  • myndigheter med ett litet finansiellt ansvar.

Exempel på enrådighetsmyndigheter som ligger inom finansdepartementets ansvarsområde är Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Ekonomistyrningsverket. Enrådighetsmyndigheter har ofta ett s.k. insynsråd. Insynsråd kan enligt regeringen förekomma exempelvis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper.

Styrelsemyndigheter

I styrelsemyndigheter är det styrelsen som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen är ledningsformen lämplig för

  • myndigheter som i stor omfattning beslutar om medel
  • myndigheter med stora anslag eller transfereringar
  • myndigheter som förvaltar stora tillgångar
  • forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet
  • verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner och landsting.

Vidare bör, enligt den förvaltningspolitiska propositionen, myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) som regel ledas av en styrelse eftersom internrevisionen då ges bäst förutsättningar att verka. I en styrelsemyndighet redovisas resultatet av internrevisionens granskning av myndighetens verksamhet till styrelsen. Exempel på styrelsemyndigheter under finansdepartementet är Finansinspektionen och Riksgäldskontoret.

Nämndmyndigheter

I en nämndmyndighet ansvarar nämnden inför regeringen för verksamheten. Enligt regeringen bör denna ledningsform användas sparsamt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för verksamheten. Ett annat kriterium är att myndighetens uppgifter är väl avgränsade. Ofta är nämndens uppgifter tydligt reglerade i lag eller instruktion och inte sällan är det frågan om verksamheter av domstolsliknande eller normerande karaktär. Nämnderna är generellt sett personalmässigt små eller mycket små. Det är vanligt att nämnder har en värdmyndighet som sköter administrationen och ansvarar för anställning av personal m.m. Inom finansdepartementets område finns ett antal mindre nämndmyndigheter, exempelvis Bokföringsnämnden och Skatterättsnämnden.

11.3.4. Förvaltningsmyndigheterna – en heterogen grupp

Utöver de olika ledningsformerna för förvaltningsmyndigheterna som beskrivs i avsnitt 11.3.3 finns stora inbördes skillnader mellan förvaltningsmyndigheterna. Relationen mellan den politiska nivån och en specifik myndighet, när det gäller styrning, uppföljning och ansvarsutkrävande kan se olika ut.

Verksamheterna skiljer sig åt

En första naturlig uppdelning mellan olika myndigheter är det sakpolitiska område eller funktion inom den offentliga sektorn som myndigheten verkar inom. Den vanligaste klassificeringen av funktioner är Classification of the Functions of Government (Cofog) och dess tio olika verksamhetsområden. De flesta statligt anställda finns inom verksamhetsområdena

  • utbildning
  • samhällsskydd och rättsskipning
  • socialt skydd
  • allmän offentlig förvaltning
  • försvar.

Cirka 90 procent av alla statligt anställda arbetar inom dessa verksamhetsområden.19

Ett annat sätt att beskriva de olika förvaltningsmyndigheternas verksamhet är utifrån verksamhetens art. En användbar uppdelning görs av fyra svenska statsvetare i en bok från 2009 där följande sju s.k. verksamhetsformer listas:20

1. Myndighetsutövning – beslut om bidrag, skatt, studielån – ingrepp av polis och tull

2. Kontroll och tillsyn (av regelefterlevnad) – mot offentlig verksamhet (Skolinspektionen, Riksrevisionen m.m.) – mot annan verksamhet (Finansinspektionen, Strålsäkerhetsmyndigheten m.m.)

3. Information och rådgivning – Skatteverkets information inför deklaration – Konsumentverkets information om rättigheter som konsument

19 Statskontoret (2018). 20 Premfors m.fl. (2009). Verksamhetsformer kan definieras som de medel som används för att uppnå mål inom offentlig verksamhet.

4. Tjänste- och varuproduktion – vård, skola, omsorg, försvar m.m.

5. Kunskapsproduktion – forskning – utredningsverksamhet

6. Planering, styrning och samordning – planera dimensionering av utbildning, infrastruktur m.m. – styrning och samordning av olika myndigheters EU-arbete – beredskapsplanering

7. Policyutformning – deltagande i utredningar – praxisbildande myndighetsbeslut – myndigheternas egen regelgivning genom föreskrifter – deltagande i EU-förhandlingar.21

De flesta förvaltningsmyndigheter bedriver i dag sin verksamhet i fler än en av dessa verksamhetsformer. Sedan 2008 har det dock funnits en trend i den svenska statsförvaltningen mot renodling av myndighetsstrukturen. Inom olika politikområden har framför allt tillsynsuppgifter och analysuppgifter skilts från andra myndighetsuppgifter genom uppdelning av existerande myndigheter och inrättandet av nya myndigheter.22

Utöver vilket verksamhetsområde, dvs. policyområde, myndigheten verkar inom och vilka verksamhetsformer som återfinns i myndighetens verksamhet finns flera andra sätt att kategorisera förvaltningsmyndigheterna. En dimension är hur repetitiv en verksamhet är. I vissa fall präglas verksamheten av produktion av i hög grad likartade ärenden, där det är möjligt att sätta kvantitativa mål om exempelvis handläggningstider, och följa upp dessa. Det innebär bl.a. att möjligheten att observera, mäta och utvärdera verksamheten kan

21 Se Premfors m. fl. (2009), s. 102–113. 22 Statskontoret (2016). Ett exempel är transportsektorn där Transportstyrelsen utövar tillsyn och Trafikanalys utför analysuppgifter och kunskapsproduktion, medan Trafikverket står för övriga myndighetsuppgifter inom politikområdet.

vara större för denna typ av myndighet. För t.ex. en kunskapsproducerande myndighet kan detta vara betydligt svårare.

En ytterligare dimension för att kategorisera förvaltningsmyndigheter är om myndighetens verksamhet påverkar andra aktörer i samhället direkt eller indirekt. En statlig läroanstalt påverkar studentens kunskaper direkt medan exempelvis Barnombudsmannens verksamhet syftar delvis till att påverka andra myndigheter och den generella samhällsutvecklingen i en viss riktning.

Starka professioner inom en myndighet kan också påverka verksamheten i olika utsträckning. Vissa myndigheter har starka professioner. I dessa fall är det ofta professionen som definierar kvalitetskraven och kraven på olika procedurer. Vanliga exempel är forskares roll inom fördelning av statliga forskningsmedel och läkares roll i myndigheter verksamma på det medicinska området.23 Starka professioner är nära sammankopplade med autonomifrågan. Exempelvis är forskning och högre utbildning områden där autonomikravet tydligt framförs.24 I en myndighet kan en stor del av verksamheten vara myndighetsutövning enligt 12 kap. 2 § regeringsformen och därmed omfattas av grundlagsregleringen om förvaltningens självständighet. Det ger i sig självt upphov till omfattande autonomi i verksamheten.

Skillnader mellan myndigheter utöver verksamhetens innehåll

Karakteriseringen av myndigheterna ovan rör verksamhetens art i form av policy eller verksamhetsområden som myndigheterna är verksamma inom och myndigheternas verksamhetsformer. Det finns dock också olika inre förhållanden hos myndigheterna som påverkar förutsättningar för styrning. Detta kan handla om hur homogen myndighetens verksamhet är, dvs. hur många av de sju verksamhetsformerna ovan som ryms inom myndigheten. Storleken på myndigheten, personalens utbildning och dess inre organisation skiljer sig också. Om t.ex. en myndighet har en regional organisation skapar det andra förutsättningar för styrning.

En sista viktig dimension som i hög grad påverkar relationen mellan regeringen och förvaltningen är graden av politisk uppmärksamhet som en myndighets verksamhet röner.

23SOU 2007:75, s. 51–53. 24 Se exempelvis diskussionen i SOU 2008:104 och Ahlbäck-Öberg m.fl. (2016).

Alla faktorer som listas ovan; verksamhetsområdet, verksamhetsformen, professionernas roll, myndigheters storlek och organisation samt hur politiskt uppmärksammad myndigheten är påverkar i vilken grad och på vilket sätt regeringen styr sina myndigheter inom ett visst område. Inom de ramar som sätts av den svenska förvaltningsmodellen, exempelvis när det gäller myndigheternas myndighetsutövning mot enskild och vid tillämpning av lag enligt regeringsformens 12 kap. 2 §, och mål- och resultatstyrningen finns det flexibilitet för hur regeringen i praktiken styr en enskild myndighet. Graden av och formerna för styrningen är, så länge den sker inom regeringsformens ramar, i grunden en politisk fråga.25

I avsnitt 11.4.2 görs en analys av hur Riksbanken kan kategoriseras som myndighet inom de olika dimensioner som beskrivs i detta avsnitt och de implikationer detta har för kommitténs överväganden i betänkandet.

11.3.5. Grundläggande principer för förvaltningsmyndigheternas verksamhet

Trots den stora variationen inom gruppen förvaltningsmyndigheter som redogörs för i avsnitt 11.3.4 finns det ett antal grundläggande principer som alla myndigheter måste följa i sin verksamhet. I regeringsformens inledande kapitel anges att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket). Detta ger uttryck för en legalitetsprincip. I 1 kap. 9 § anges vidare följande:

Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Detta ger uttryck för en objektivitetsprincip som gäller för förvaltningsmyndigheternas verksamhet.

Utöver bestämmelserna i regeringsformen finns det i 5 § förvaltningslagen (2017:900) bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet som omfattar all förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar vid handläggning av förvaltningsärenden. Enligt 5 § förvaltningslagen gäller att:

25SOU 2007:75, s. 54.

  • En myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (krav på legalitet).
  • I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk (krav på objektivitet).
  • Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot (krav på proportionalitet).

För förvaltningen är legalitetsprincipen av central betydelse eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndigheternas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver. Bestämmelsen innebär att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grunda sig på skrivna regler i rättsordningen (prop. 2016/170:180 s. 58).

Objektivitetsprincipens kärna kan beskrivas som en skyldighet att

agera sakligt och opartiskt. Detta inbegriper även ett krav på respekt för allas likhet inför lagen. Objektivitetsprincipen innebär ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Myndigheterna får alltså inte låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en persons etniska bakgrund eller politiska åsikter, om de är ovidkommande (prop. 2016/17:180 s. 60 och 289).

Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet

och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning (se avsnitt 13.5). Vidare har Högsta förvaltningsdomstolen i sin praxis slagit fast och utvecklat en allmän proportionalitetsprincip i svensk rätt. Utvecklingen av denna princip är sedan 1995 direkt kopplad till EU-rätten och Europakonventionen men principen har fått ett vidare tillämpningsområde. En kodifiering av denna praxis kommer numera också tydligt till uttryck i förvaltningslagen. I avsnitt 13.5 föreslår kommittén att en proportionalitetsprincip införs för Riksbankens beslutsfattande.

11.3.6. Den svenska förvaltningsmodellen i ett internationellt perspektiv

Den svenska förvaltningsmodellen kan i ett internationellt perspektiv anses ha särdrag av huvudsakligen två olika slag: konstitutionella och organisatoriska. Regeringsbeslut tas kollektivt och inte av enskilda ministrar. Myndighetsutövning mot enskilda och lagtillämpning ska bedrivas självständigt av förvaltningsmyndigheterna. De organisatoriska särdragen består i en tudelning av den verkställande makten i mindre departement och större förvaltningsmyndigheter. I Sverige går en sådan organisatorisk uppdelning långt tillbaka i tiden. Intressant att notera är dock att denna uppdelning mellan departement/ministerier och myndigheter som verkar på s.k. ”armlängds avstånd” blivit allt vanligare i andra länder under de senaste decennierna. Detta fenomen i litteraturen går under benämningen Agencification.26

Det förefaller som om särdragen i den svenska förvaltningsmodellen består än i dag. Ett exempel är en enkät som genomfördes bland höga förvaltningschefer i 19 europeiska länder under perioden 2011–2014. Där skiljer de svenska förvaltningsmyndighetschefernas svar ut sig på vissa viktiga områden. I synnerhet gäller detta hur förvaltningen styrs. Svenska myndighetschefer upplever å ena sidan en betydligt högre autonomi än sina europeiska kollegor när det gäller myndighetens inre liv, i resursanvändning, organisationsfrågor och frågor som rör anställning, befordringar och omplacering av personal. Å den andra sidan upplever de svenska cheferna en lägre autonomi när det gäller policyutformning. Dessa skillnader finns också mellan Sverige och övriga nordiska länder. Utifrån vad som framgår av denna undersökning har Sverige behållit en tydlig, och i ett internationellt perspektiv, relativt unik förvaltningsmodell inom den verkställande makten. Den innehåller en tydlig dual verkställande makt uppdelad på departement och myndigheter och en utpräglad mål- och resultatstyrning där chefer på myndighetsnivå har ett begränsat inflytande över policyfrågor men stort inflytande när det gäller hur den egna organisationen ska organiseras och arbeta för att uppnå de mål som sätts på den politiska nivån.27

26 Se exempelvis Verhoest (2017) för en beskrivning. 27 Wockelberg (2015), s. 20–22.

11.4. Riksbanken i den svenska förvaltningsmodellen

Riksbanken är en förvaltningsmyndighet som lyder under riksdagen. Detta förhållande har historiska orsaker och är en del av den maktdelningstanke som präglade regeringsformen från 1809. Sedan Riksbankens grundande för 350 år sedan har det ansetts finnas en risk att kungamakten skulle använda Riksbanken som en sedelpress för att exempelvis finansiera krig (se kapitel 5 för en historisk tillbakablick på centralbanker och Riksbanken). Genom den nuvarande regeringsformen från 1975, som betonar folksuveränitetsprincipen framför maktdelning, blir Riksbankens ställning i den svenska förvaltningsmodellen speciell.

Utöver att Riksbanken lyder under riksdagen skiljer sig Riksbanken från övriga förvaltningsmyndigheter även i ett antal andra avseenden som gör det svårare att passa in den i den traditionella svenska förvaltningsmodellen inklusive dess relation med riksdagen, regeringen och övriga förvaltningsmyndigheter. Detta har i vissa fall historiska skäl, exempelvis avseende riksbanksfullmäktiges funktion som ledningsorgan. I andra fall är det förhållanden som följer av EUrätten som exempelvis olika dimensioner av Riksbankens oberoende. Slutligen har Riksbanken vissa grundläggande uppgifter i ekonomin och betalningssystemet som är en följd av att Riksbanken givits uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel i svenska kronor. Av det följer att Riksbanken är mest lämpad för uppgifterna att upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling i kronor, stabilisera penningvärdet och agera sista låneinstans (se vidare kapitel 4).

Riksbanken, liksom andra förvaltningsmyndigheter, omfattas dock av de krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet och samverkan med andra myndigheter som anges i såväl regeringsformen som i förvaltningslagen.

11.4.1. Vad innebär det att Riksbanken lyder under riksdagen?

Riksbanken, liksom de övriga tre förvaltningsmyndigheter som lyder under riksdagen, svarar direkt mot riksdagen för sin verksamhet. På så vis skiljer de sig från den sedvanliga ansvars- och delgeringskedjan från myndigheter under regeringen som ansvarar inför regeringen,

som i sin tur är ansvarig inför riksdagen för den verksamhet som myndigheterna bedriver.

Inom denna grupp av fyra myndigheter är Riksbanken den myndighet som tydligast liknar andra förvaltningsmyndigheter under regeringen i sina verksamhetsformer. Riksbankens verksamhet bedrivs i de flesta verksamhetsformer som återfinns bland förvaltningsmyndigheter under regeringen (se avsnitt 11.3.4). Exempel på olika verksamhetsformer inom Riksbankens verksamhet är

  • kontroll och tillsyn, exempelvis gentemot depåägare inom kontanthanteringen
  • kunskapsproduktion, i form av prognoser, rapporter m.m.
  • tjänste- och varuproduktion, genom att ge ut kontanter och driva ett centralt betalningssystem (RIX-systemet)
  • planering, styrning och samordning, exempelvis inom kontantområdet och beredskap i det centrala betalningssystemet
  • policyutformning, genom den centrala policyskapande uppgiften att bedriva den svenska penningpolitiken. Utöver detta meddelar Riksbanken föreskrifter om bl.a. kontantförsörjning och deltar i internationella förhandlingar inom exempelvis IMF, BIS och Baselkommittén.

Jämfört med andra myndigheter under riksdagen är Riksbanken speciell till följd av bredden i verksamheten och påminner därför i högre utsträckning om vissa större förvaltningsmyndigheter under regeringen med liknande bredd i verksamheten. Riksrevisionen och JO är en del av riksdagens kontrollmakt i förhållande till regeringen och dess myndigheter. Dessa myndigheter har visserligen en stor bredd när det gäller de policy- och verksamhetsområden som granskas. Myndigheternas verksamhet bedrivs dock framför allt inom verk-

samhetsformen kontroll och tillsyn (se avsnitt 11.3.4). Riksdagsför-

valtningen, slutligen, är främst ett service- och beredningsorgan till riksdagen och har därför inte heller samma bredd i sett till olika verksamhetsformer jämfört med Riksbanken.

En väsentlig skillnad i styrningen av myndigheterna under regeringen respektive riksdagen är att regeringen i förhållande till sina myndigheter har möjlighet att meddela föreskrifter i förordningar, besluta regleringsbrev och andra särskilda förvaltningsbeslut som

rör myndigheternas verksamhet. Inom den finansiella styrningen av myndigheterna har regeringen vidare befogenheter att besluta om flexibilitet i användandet av anslag och begränsningar i användandet av desamma. Dessa befogenheter har riksdagen delegerat till regeringen genom bemyndiganden i 3 kap.8–12 §§budgetlagen. Riksdagen kan styra sina myndigheter endast genom lag.28 Eftersom Riksbanken lyder under riksdagen har regeringen utan lagstöd inte möjlighet att ge direktiv till Riksbanken.29 Då Riksbankens verksamhetbredd i högre grad än andra riksdagsmyndigheter påminner om förvaltningsmyndigheter under regeringen får denna begränsning särskilt stor effekt för Riksbanken i förhållande till exempelvis JO och Riksrevisionen som huvudsakligen har en funktion inom ramen för riksdagens kontrollmakt.

11.4.2. Riksbanken – en både unik och vanlig förvaltningsmyndighet

Riksbankens unika ledningsform

Beslutsformen i Riksbanken med en direktion (och före 1999, fullmäktige) har sin historiska koppling till det kollegiala beslutsfattandet inom myndigheterna (kollegierna) under 1600- och 1700-talet (se avsnitt 11.3.2). Det finns element i Riksbankens ledningsform som påminner om olika delar av befintliga ledningsformer enligt myndighetsförordningen. Riksbankens ledningsform för beslutsfattande, i form av en direktion, liknar i viss utsträckning en nämndmyndighet med kollektivt beslutsfattande. Samtidigt fattar direktionen inte domstolsliknande beslut som är det mest vanligt förekommande inom nämndmyndigheter. Direktionen fattar exempelvis inom penningpolitiken viktiga policybeslut med stora samhällsekonomiska effekter vilket är ovanligt. Det är också ovanligt att nämndmyndig-

28 Här kan nämnas att Riksbankens arbetsordning som beslutas av riksbanksfullmäktige innehåller vissa bestämmelser som för andra förvaltningsmyndigheter under regeringen snarare återfinns i myndighetsförordningen eller den enskilda myndighetens instruktion. Då riksbanksfullmäktige är politiskt sammansatt finns det därför vissa möjligheter för de folkvalda att styra Riksbanken genom arbetsordningen. Se vidare kapitlen 32 och 33 avseende fullmäktiges roll. 29 Detta förhållande blev tydligare efter reformerna av Riksbanken som trädde i kraft i samband med nuvarande riksbankslagen ikraftträdande 1989. Mellan åren 1897–1989 var det regeringen som utsåg ordföranden i fullmäktige, som vid den tiden var högsta beslutande organ i Riksbanken. Ordföranden var normalt finansdepartementets statssekreterare vilket gav regeringen en hög grad av politiskt inflytande.

heter fattar den typen av policyutformande beslut som Riksbanken gör avseende exempelvis betalningssystemet och kontantförsörjningen. Dessa typer av beslut ligger vanligtvis inom styrelsemyndigheter, exempelvis Finansinspektionen och Riksgäldskontoret inom det ekonomisk-politiska området. Direktionen beslutar också i viss utsträckning om inriktningen av den löpande verksamheten, dvs. beslut som i en nämndmyndighet i högre utsträckning skulle delegeras till en kanslichef (se de riktlinjer för val av ledningsform som anges i den förvaltningspolitiska propositionen [prop. 2009/10:175] och som listas i avsnitt 11.3.3). De kriterier som angivits i propositionen avseende val av ledningsform pekar på att Riksbanken snarast skulle ledas av en styrelse vilket också stöds av att Riksbanken förvaltar stora tillgångar och att dess verksamhet har stor påverkan på näringslivet.

Slutligen bör nämnas att riksbanksfullmäktige är en mycket speciell konstruktion i den svenska förvaltningsmodellen. Den fattar inte den typ av beslut som en myndighetsstyrelse normalt fattar i styrelsemyndigheter utan påminner i huvudsak mer om ett insynsråd som finns i vissa enrådighetsmyndigheter. Utöver denna funktion har dock fullmäktige den centrala funktionen att tillsätta direktionsledamöter och till skillnad från vad som gäller för insynsråd sitter fullmäktiges presidium även med på direktionens möten. Fullmäktige beslutar också om Riksbankens arbetsordning. Riksbankens arbetsordning är speciell i förhållande till hur arbetsordningar vanligtvis brukar se ut hos förvaltningsmyndigheter under regeringen. Visserligen innehåller den bestämmelser om inre organisation och arbetsformer på samma sätt som är vanligt i andra förvaltningsmyndigheters arbetsordningar (se exempelvis 12–18 §§ i Riksbankens arbetsordning). Arbetsordningen innehåller dock också bestämmelser som liknar dem som för andra förvaltningsmyndigheter återfinns i myndighetsförordningen och i myndighetsinstruktioner som regeringen beslutar om (se vidare avsnitt 32.8.2).

Sammantaget är nuvarande ledningsformer i Riksbanken en speciell hybridform utan någon egentlig motsvarighet bland övriga förvaltningsmyndigheter eller de former för ledning som anges i myndighetsförordningen. Direktionen kan vid första anblick se ut som en nämnd med kollektivt beslutsfattande men direktionen fattar också beslut som i andra myndigheter skulle fattas av en styrelse (styrelsemyndighet), generaldirektör (enrådighetsmyndighet) eller

en kanslichef i en nämndmyndighet. Till riksbankschefen har delegerats uppgifter som i viss utsträckning motsvarar de uppgifter en generaldirektör normalt har. Detta har gjorts genom delegeringsbeslut i Riksbankens instruktion som beslutas av direktionen. Det innebär samtidigt att riksbankschefens speciella ställning inom direktionen inte följer av lag eller förordning.

Riksbanksfullmäktige har också en speciell roll i jämfört med insynsråd och styrelser i andra myndigheter när det gäller fullmäktiges presidiums rätt att sitta med vid direktionsmötena. Fullmäktige har även en viktig roll i att tillsätta och i vissa särskilda fall avsätta ledamöter av direktionen som saknar motsvarighet i övriga myndighetsvärlden. För övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen tillsätts och avsätts ledningen av regeringen. För de två övriga förvaltningsmyndigheterna under riksdagen – Riksrevisionen och JO – utses ledningen av riksdagen på förslag från konstitutionsutskottet. Fullmäktige fattar också vissa beslut som i en styrelsemyndighet skulle fattas av en styrelse (exempelvis om Riksbankens arbetsordning). I övrigt är dock fullmäktige främst jämförbart med ett insynsråd i en enrådighetsmyndighet.

Riksbankens verksamhetsformer påminner om andra förvaltningsmyndigheter under regeringen

Som beskrivs i avsnitt 11.4.1 omfattar Riksbankens verksamhet flertalet av de sju verksamhetsformer som normalt bedrivs inom statliga myndigheter och som anges i avsnitt 11.3.4. Det finns en stor bredd i Riksbankens verksamhet från avancerade och forskningsnära analys- och policyuppgifter för att utforma penningpolitiken till mer repetitiva uppgifter, exempelvis inom kontantförsörjningen och i uppgiften att dagligen driva det centrala betalningssystemet RIX. Riksbankens verksamhet innehåller också uppgifter som ligger nära myndighetsutövning, exempelvis när det gäller beviljande av nödkrediter till finansiella företag. Bredden av såväl uppgifter som verksamhetsformer inom Riksbanken innebär att förutsättningarna för styrning, samverkan med andra myndigheter samt ansvarsutkrävande ser olika ut för olika verksamhetsområden (eller uppgifter) inom Riksbanken.

En jämförelse med Finansinspektionen

Finansinspektionen kan vara ett belysande exempel för att beskriva hur olika former av styrning sker inom olika delar av myndigheters verksamhet. Regeringens styrning har sin grund i regeringsformens 12 kap. 1 § där det anges att förvaltningsmyndigheterna som huvudregel lyder under regeringen. Finansinspektionen agerar självständigt i fråga om myndighetsutövning, t.ex. vid tillsyn gentemot finansiella företag (jfr 12 kap. 2 § regeringsformen). Dessutom finns bemyndiganden i lagar och förordningar för Finansinspektionen att meddela föreskrifter inom flera delar av sitt verksamhetsområde. Finansinspektionen har slutligen inom området makrotillsyn ett tydligt policyutformande uppdrag med breda samhällsekonomiska effekter i enlighet med 1 § i myndighetens instruktion (2009:93). Föreskrifter som är riktade specifikt till kreditgivare av bolånekrediter måste dock godkännas av regeringen.

Å andra sidan finns det också delar av Finansinspektionens verksamhet där myndigheten tydligt styrs av regeringen. I Finansinspektionens regleringsbrev för 2018 preciserar regeringen att den utökning av förvaltningsanslaget på 80 miljoner kronor som beslutats för år 2018 i förhållande till 2017 ska redovisas noggrant. Finansinspektionen får i regleringsbrevet även i uppdrag att bl.a. redovisa en kartläggning av konsumentkrediter, förstärka hållbarhetsarbetet, arbetet med det civila försvaret och att bidra till att anställa personer långt från arbetsmarknaden inom ramen för s.k. moderna beredskapsjobb. I såväl anslagsändamålet i budgetpropositionen för 2018 som i anslagsvillkoren i regleringsbrevet för 2018 anges att 7 miljoner kronor av Finansinspektionens anslag ska användas till satsningar inom konsumentområdet för genomförande av finansiell folkbildning. Slutligen deltar myndighetens tjänstemän i internationella förhandlingar inom ramen för exempelvis EU-samarbetet där instruktioner tas fram i samarbete med Regeringskansliet.

Regeringens styrning och uppföljning skiljer sig avsevärt mellan olika delar av Finansinspektionens verksamhet. Utöver det område som omfattas av instruktionsförbudet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen, beror styrningens praktik till stor del på i vilken utsträckning regeringen önskar styra verksamheten i dess olika delar och hur ändamålen ser ut för de av riksdagen anvisade anslagen. Denna skillnad i behov av styrning i olika delar av verksamheten är även i högsta

grad relevant att beakta i utformningen av riksbankslagen, när det gäller de olika delarna av Riksbankens verksamhet, exempelvis när det gäller detaljeringsgraden inom olika verksamhetsområden.

11.4.3. Riksbankens självständighet i jämförelse med andra förvaltningsmyndigheter

Centralbankers oberoende i allmänhet och Riksbankens oberoende i synnerhet behandlas ingående i kapitel 12. Kommitténs överväganden avseende det institutionella och finansiella oberoendet redovisas i kapitlen 28 och 29. Riksbankens oberoende, utöver den självständighet som samtliga statliga förvaltningsmyndigheter åtnjuter, omfattar flera dimensioner och består av följande beståndsdelar som behandlas mer ingående i avsnitt 12.3:

  • det finansiella oberoendet
  • det institutionella och funktionella oberoendet
  • det personliga oberoendet för Riksbankens ledning
  • att Riksbanken är en myndighet under riksdagen
  • att Riksbanken anses utgöra ett självständigt rättssubjekt.

Svenska förvaltningsmyndigheter är i ett internationellt perspektiv relativt självständiga genom regeringens långtgående användning av mål- och resultatstyrning. Det innebär en hög grad av självbestämmande när det gäller hur verksamheten bedrivs operativt och fördelning av resurser inom myndigheten. Myndigheterna har därigenom relativt stora frihetsgrader i hur de använder sina resurser för att lösa de uppgifter och nå de mål som bestämts av riksdagen och regeringen. En ytterligare aspekt av den svenska förvaltningsmodellen är Sveriges långa tradition av en tydlig uppdelning inom den verkställande offentliga makten mellan regeringen och Regeringskansliet å den ena sidan och förvaltningsmyndigheterna å den andra. Slutligen finns det grundlagsskyddade instruktionsförbudet enligt regeringsformens 12 kap. 2 § när det gäller myndigheternas myndighetsutövning mot enskild och vid tillämpning av lag.

Dessa drag i den svenska förvaltningsmodellen innebär att en modell med en självständig Riksbank i vissa hänseenden passar bättre

in i den svenska förvaltningen än i många andra länders förvaltningstradition. I länder med en mindre tydlig uppdelning inom den verkställande makten mellan regering och förvaltning är en oberoende centralbank ett mer avvikande inslag.

Generellt sett är dock de svenska myndigheterna snarast mindre självständiga i sin policyskapande roll än i andra jämförbara länder (se avsnitt 11.3.6). Riksbanken är en tydligt policyskapande myndighet då den självständigt bedriver penningpolitik. I den ansvars- och delegeringskedja som ska förverkliga regeringsformens portalparagraf om att all offentlig makt utgår från folket är det grundlagsfästa instruktionsförbudet i Riksbankens policyskapande roll inom penningpolitiken därmed ett unikt förhållande i den svenska förvaltningen. Vid sidan om penningpolitiken, påminner dock Riksbankens policyutformning i hög grad om den mer begränsade form av policyutformning som bedrivs av andra förvaltningsmyndigheter, exempelvis genom att utfärda föreskrifter, delta i utredningar m.m. (se avsnitt 11.3.4).

11.5. Ingående av internationella överenskommelser för Sveriges räkning

Hur och på vilket sätt regeringen, riksdagen och förvaltningsmyndigheterna, inklusive Riksbanken, kan ingå internationella överenskommelser är relevant för de överväganden som kommittén gör avseende Riksbankens internationella verksamhet i kapitlen 26 och 27.

11.5.1. Regeringen ingår internationella överenskommelser

Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Riksdagens godkännande krävs dock i vissa fall. Med mellanfolklig

organisation avses en organisation som är ett rättssubjekt enligt

folkrätten, vanligen en sammanslutning av stater. Som exempel på mellanfolkliga organisationer kan nämnas FN, Internationella valutafonden (IMF), OECD och Världsbanken.

Sverige kan ingå överenskommelser även med andra organisationer än sådana som är mellanfolkliga, t.ex. frivilliga hjälporganisationer eller utländska eller internationella företag. Sådana överenskommel-

ser faller utanför tillämpningsområdet för 10 kap. regeringsformen. För sådana överenskommelser kan i stället t.ex. 9 kap. om finansmakten bli tillämpligt.30

Någon definition av internationella överenskommelser finns inte i regeringsformen, men i praxis framkommer att det som avses är avtal av offentligrättslig natur som innefattar någon form av förpliktelser för Sverige som stat. Benämningen, exempelvis konvention, avtal, fördrag, överenskommelse, Memorandum of Understanding m.fl. är inte avgörande utan det är i stället överenskommelsens innebörd och huruvida överenskommelsen innefattar förpliktelser. En överenskommelse som inte är rättsligt bindande omfattas inte av tillämpningsområdet för 10 kap. regeringsformen.

En internationell överenskommelse kan behandla frågor av skiftande natur. Den kan handla om informationsutbyte i ett visst avseende med ett annat land. Det kan också handla om att Sverige ska ansluta sig till en internationell organisation och därmed överlåta konstitutionella befogenheter till organisationen eller om exempelvis viktiga stadgeändringar i de internationella organisationer Sverige är medlem i.31

11.5.2. Riksdagens godkännande i vissa fall

Riksdagens godkännande krävs innan regeringen ingår för riket bindande internationell överenskommelse som ”förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om” (10 kap. 3 § regeringsformen). Med orden ”i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om” avses bl.a. att överenskommelsen påverkar statens budget. Riksdagsbeslut krävs t.ex. om det finns behov av ökade anslag eller utvidgade anslagsändamål, förvärv av aktier eller andelar i företag eller i internationella organisationer, kapitaltillskott, eller vid åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. Som ett exempel på en internationell överenskommelse som krävde riksdagens godkännande kan nämnas den kredit som Sverige

30 Holmberg m.fl. (2012), s. 477–479. 31 Eka m.fl. (2012), s. 388.

gav till Island under den senaste globala finanskrisen (prop. 2008/09:106, s. 7).32

Riksdagen måste enligt 10 kap. 3 § även godkänna en för riket bindande överenskommelse av större vikt innan regeringen ingår den, även om den inte förutsätter någon åtgärd inom riksdagens behörighetsområde. Huruvida en fråga ska anses vara av större vikt eller inte avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar.

11.5.3. Förvaltningsmyndigheters ingående av internationella överenskommelser

Svenska förvaltningsmyndigheter har ofta omfattande internationella kontakter och deltar i olika former av internationellt samarbete. Som exempel kan nämnas att Finansinspektionen samarbetar med andra tillsynsmyndigheter i frågor som rör tillsynen över finansiella koncerner som har verksamhet i olika länder. Riksbanken har på motsvarande sätt, inom ramen för sitt verksamhetsområde, samarbete med andra centralbanker. De svenska förvaltningsmyndigheternas samarbete med utländska myndigheter utgör ett led i myndigheternas löpande verksamhet och följer ofta av EU-rätten.

Ibland uppkommer behov för en förvaltningsmyndighet att med utländska parter ingå den typ av internationella överenskommelser som avses i regeringsformen. Som har beskrivits i det föregående ska sådana internationella överenskommelser som huvudregel ingås av regeringen. Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen får dock regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse, i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan (se avsnitt 11.5.2). Förvaltningsmyndigheter ingår både offentligrättsliga och privaträttsliga, t.ex. kommersiella överenskommelser. Regeringsformens krav på bemyndigande från regeringen gäller endast avtal av offentligrättslig karaktär. Med offentligrättsliga avtal avses sådana som endast kan ingås av stater samt andra folkrättsliga subjekt och som får folkrättsliga verkningar. Dessa avtal är folkrättsligt förpliktande för riket

32 Anledningen till att ett bemyndigande krävdes var att regeringen enligt 9 kap. 10 § regeringsformen inte utan riksdagens bemyndigande kan ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. För att stöd skulle kunna ges i den aktuella situationen måste därför riksdagen bemyndiga regeringen att lämna kredit till Island.

när de ingås av en förvaltningsmyndighet med bemyndigande från regeringen.

Myndighetens behörighet att ingå internationella överenskommelser måste grundas på ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Bemyndigandet kan avse en viss fråga men det kan också utformas generellt. Ett bemyndigande kan ges i förordning33, i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller, vilket är vanligast, genom ett särskilt regeringsbeslut. Ytterst är det dock regeringen som ansvarar för att åtagandena i en överenskommelse, som den har bemyndigat en förvaltningsmyndighet att ingå, uppfylls. Vissa överenskommelser kräver ett godkännande från riksdagen innan regeringen (eller en förvaltningsmyndighet) får ingå dem. Dit hör exempelvis överenskommelser som innebär att regeringen ger lån till andra länder (prop. 2008/09:106).

11.5.4. Riksbankens möjlighet att ingå internationella överenskommelser

Sverige är medlem i IMF och Riksbanken har av regeringen utsetts till förbindelseorgan (jfr 7 kap. 6 § riksbankslagen). Efter medgivande av riksdagen och under de övriga förutsättningar som framgår av 7 kap. 4 § riksbankslagen får Riksbanken ge lån till IMF. I förarbeten till riksbankslagen noterades att Riksbanken, mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser om att regeringen ingår internationella överenskommelser, inte fick ingå en överenskommelse med en mellanstatlig organisation utan uppdrag av regeringen. Riksbanken kunde därför inte binda Sverige till en internationell överenskommelse. Att regeringen notifierat IMF att Sverige godkänner Riksbankens medverkan ansågs dock tillräckligt för att uppfylla regeringsformens krav. Enligt de förhållanden som då förelåg (år 1986) följde Riksbankens möjlighet att göra låneåtaganden av bestämmelser som Riksbanken var bunden till på grund av tidigare överenskommelser som regeringen, för Sveriges räkning, ingått med IMF.34 I detta avseende har det inte skett någon förändring beträffande Riksbankens roll i samarbetet med IMF. När Riksbanken ger

33 Se t.ex. 10 § förordningen (2014:993) om särskild tillsyn och kapitalbuffertar och 20 § förordningen (2015:1034) om resolution. 34SOU 1986:22, s. 124.

lån för Sveriges räkning och inom IMF-systemet grundar det sig alltså på tidigare överenskommelser som ingåtts av regeringen.

Låneöverenskommelser med andra centralbanker har enligt förarbeten till riksbankslagen inte betraktats som internationella överenskommelser.35 Riksbanken har också under årens lopp och framför allt under den globala krisen ingått bl.a. valutaåterköpsavtal (s.k. swapavtal) med andra centralbanker. Inte något av dessa avtal har föregåtts av bemyndigande från regeringen.

Exakt vilka av Riksbankens avtal som utgör internationella överenskommelser och vilka som inte gör det måste bedömas i varje enskilt fall. Utgångspunkten bör vara att om Riksbanken med stöd av riksbankslagen, i förekommande fall efter godkännande av riksdagen, i eget namn lånar upp eller lämnar kredit eller gör andra finansiella åtaganden är det inte att betrakta som en internationell överenskommelse. Staten ansvarar visserligen för Riksbankens åtaganden, men Riksbanken är ett självständigt rättssubjekt med egna tillgångar och anses utan särskilt medgivande från riksdagen ha befogenhet att åta sig sådana förpliktelser som har direkt samband med bankens verksamhet. Att Riksbanken har möjlighet att ta upp krediter är nödvändigt för att banken ska kunna bedriva sin verksamhet inom penningpolitiken och inom finansiell stabilitet. Om, och i så fall under vilka förutsättningar, som Riksbanken framöver ska få ingå internationella överenskommelser, låna upp, lämna kredit eller göra andra finansiella åtaganden behandlas i avsnitt 26.9.6 avseende det internationella arbetet generellt och avsnitt 27.9.3 avseende IMF.

11.6. Samverkan mellan myndigheter

I förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om samverkan mellan myndigheter (8 §). Av paragrafen framgår att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter. Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Om samverkan kräver informationsutbyte måste myndigheterna förvissa sig om att informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om exempelvis sekretess (prop. 2016/17:180 s. 72 och 292–293). Bestämmelsen har sin

35 Ibid., s. 124.

grund i att det har ansetts väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda samhällsmedborgarna goda levnadsvillkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Syftet är alltså att samverkan mellan myndigheterna ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt (prop. 2016/17:180 s. 70).

I 6 § myndighetsförordningen finns en generell bestämmelse att alla förvaltningsmyndigheter under regeringen ska ”verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet”. I egenskap av en myndighet under riksdagen omfattas dock inte Riksbanken av myndighetsförordningens tillämpningsområde.

Bestämmelsen i förvaltningslagen om samverkan innebär en generell men inte obegränsad skyldighet att samverka. En myndighet avgör alltid själv i vilken utsträckning som den egna arbetssituationen medger att resurser avsätts för att bistå den myndighet som begär assistans. Formerna för samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att låna ut arkivhandlingar eller svara på remiss. Det är också vanligt att myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten (prop. 2016/17:180 s. 293). Bestämmelsen om samverkan ger inte stöd för samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde (prop. 2016/17:180 s. 71 och 293). I förarbetena till förvaltningslagen konstateras att det i andra författningar än förvaltningslagen kan förekomma undantag från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde, eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter.

Samverkan är centralt för regeringens och förvaltningsmyndigheternas, inklusive Riksbankens, uppgift att främja stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. Det gäller såväl i det förebyggande arbetet som vid en eventuell störning i det finansiella systemet (se vidare avsnitten 20.8.1 och 24.4.1). Samverkan mellan Riksbanken och andra förvaltningsmyndigheter aktualiseras vidare i Riksbankens uppgifter avseende kontanter (se kapitel 34), liksom vad gäller Riks-

bankens ansvar för krisberedskap och vid höjd beredskap (se kapitel 35).

11.7. Referenser

Ahlbäck-Öberg, S., L. Bennich-Björkman, J. Hermansson, A Jarlstad,

C. Karlsson och S. Widmalm, (reds.) (2016), Det hotade uni-

versitetet. Stockholm: Dialogos Förlag.

Eka, A, J. Hirschfeldt, H. Jermsten och K. Svahn Starrsjö (2012)

Regeringsformen – med kommentarer. Stockholm: Karnov förlag.

Holmberg, E, N. Stjernquist, M. Isberg, M. Eliason, G. Regner (2012),

Grundlagarna: regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen. Stockholm: Norstedts Juridik.

Petersson, O. (2005), Statsbyggnad. Den offentliga maktens organisa-

tion, femte upplagan. Stockholm: SNS Förlag.

Premfors, R, P. Ehn, E. Haldén och G. Sundström (2009), Demo-

krati och byråkrati, andra upplagan. Lund: Studentlitteratur.

SOU 1963:17, Författningsutredningen. 6.D. 2. SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet. SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter. SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik

för staten.

SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning. SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. SOU 2008:104, Självständiga lärosäten. SOU 2008:125, En reformerad grundlag. SOU 2011:81, Myndighetschefers villkor. Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning

och analys. Rapport 2014:4.

Statskontoret (2016), Renodling av statlig verksamhet. Statskontorets

skriftserie Om offentlig sektor (OOS) 27. Statskontoret (2018), Den offentliga sektorn i korthet 2018. Stats-

kontorets dnr 2018/63–5.

Verhoest, K. (2017), ”Agencification.” i Ongaro, E. and S. van Thiel

(reds.), The Palgrave Handbook of Public Administration and

Management in Europe. London: Palgrave Macmillan.

Wockelberg, H. (2015), ”Finns det något svenskt i förvaltnings-

modellen?” i Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida

utmaningar. Statskontoret skriftserie: Om offentlig sektor

(OOS) 24, s. 15–37.

12. Innebörden av Riksbankens oberoende

12.1. Inledning

12.1.1. Kommitténs uppdrag

En utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt kommittédirektiven att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende. I detta kapitel behandlas innebörden av detta oberoende för Riksbankens del och bakgrunden till det. Därutöver innehåller kapitlet bedömningar avseende hur långt det unionsrättsliga kravet på oberoende sträcker sig för Riksbankens del och hur bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen ska tolkas i fråga om Riksbanken (avsnitten 12.4–12.6).

I kapitlen 28 och 29 behandlas kommitténs överväganden och förslag i fråga om några särskilda aspekter av Riksbankens oberoende som tas upp i kommittédirektiven.

12.1.2. Oberoende institutioner och konstitutionalism

Centralbankers oberoende i en vidare bemärkelse knyter an till frågan om den konstitutionella maktfördelningen mellan olika institutioner och frågan om att inom ramen för demokratiska system införa begränsningar för majoritetsstyret genom exempelvis att vissa fri- och rättigheter förs in i grundlagen. Sådana konstitutionella begränsningar och regler för när allmänna val ska hållas, regler om domstolsväsendets ställning m.m. kan vanligtvis inte ändras genom ett enskilt majoritetsbeslut. Inom statsvetenskapen används uttrycket konstitutionalism för sådana begränsningar.

På ett liknande sätt medför regler om centralbankers oberoende en begränsning av majoritetsstyret, i vart fall om de tas in i konstitutionen.1 Syftet med att göra centralbanker oberoende är dock, som berörs nedan, ett annat än att uppnå ökad rättssäkerhet eller att befästa individers och minoriteters rättigheter i förhållande till majoriteten (se vidare kapitel 33).

En offentlig institution som är fullständigt oberoende från politiska organ är oförenlig med ett demokratiskt styrelseskick.2 Frågan om oberoende handlar således snarare om vilken grad av självständighet som institutionen i fråga åtnjuter, särskilt vad gäller beslutsfattande inom det område (mandat) som har delegerats till institutionen.

Tudelningen av den verkställande makten i Sverige mellan regeringen och förvaltningen innebär att myndigheterna har en stor frihet vad gäller hur de utför de uppgifter som de har tilldelats. Vid en jämförelse med många andra länder har svenska förvaltningsmyndigheter i allmänhet en hög grad av självständighet i fråga om beslut i enskilda förvaltningsärenden (12 kap. 2 § regeringsformen, se vidare kapitel 11).

Utmärkande inte bara för domstolarna utan även för förvaltningsmyndigheterna är nämligen att de ”oberoende” av riksdag och regering tillämpar rätt, även om de givetvis är bundna av riksdagens och regeringens normgivning. Har förvaltningsmyndigheterna enligt en författning till uppgift att ombesörja en viss uppgift, kan denna inte ändras eller fråntas dem utan att författningen ändras eller upphävs.3För en mer utförlig diskussion om den svenska förvaltningsmodellen, se kapitel 11.

12.1.3. Bakgrunden till centralbankers oberoende

Historiskt sett har ett skäl bakom intresset för att begränsa den verkställande maktens inflytande över centralbanken gällt risken för att centralbanken används till att finansiera offentliga utgifter (s.k. sedelpressfinansiering eller monetär finansiering) och att penningvärdet därigenom minskar. Att begränsa möjligheten till sedelpressfinansiering var också ett sätt för den lagstiftande makten att få en

1 För en diskussion om nyttan och faran för ett demokratiskt system med att på olika sätt ”binda sig vid masten”, se exempelvis Elster (2000). 2 Se exempelvis Levy (1995), Hermansson (1996) och Stiglitz (1998). 3 Holmberg m.fl. (2015), kommentaren till 1 kap. 8 § regeringsformen.

ökad kontroll över de offentliga utgifterna och över den verkställande makten. För Sveriges del har frågan om Riksbankens oberoende, före införandet av allmän rösträtt och parlamentarismens genombrott, därför gällt maktfördelningen mellan riksdagen och kungamakten, enligt den maktdelningsprincip som präglade 1809 års grundlag.

Det förhållandet att Riksbanken sedan dess grundande 1668 har varit en myndighet under riksdagen har, i varierande grad under århundradena, begränsat kungamaktens och senare regeringens möjligheter till inflytande över Riksbanken. Som exempel kan nämnas att det i 1934 års riksbankslag angavs att riksbanksfullmäktige inte fick ta emot ”föreskrifter”, dvs. instruktioner, från någon annan än riksdagen (32 § första stycket lagen [1934:437] för Sveriges riksbank).

Dagens lagstiftning om centralbankers självständighet grundar sig dock på nationalekonomisk teoribildning och erfarenheter av hög och volatil inflation under 1970- och 1980-talen. De två mest centrala utgångspunkterna som legat till grund för framväxten av oberoende centralbanker är dels problemet med s.k. tidsinkonsistens vid politiskt beslutsfattande, dels att det inte föreligger någon långsiktig avvägning mellan inflation och realekonomisk utveckling.4 Tidsinkonsistens inom penningpolitiken innebär att det går att uppnå ökad ekonomisk aktivitet genom att utlova en stram penningpolitik men sedan, när ekonomins aktörer baserat sina pris- och lönesättningsbeslut på denna politik, överraska och driva en expansiv penningpolitik.5 Den andra utgångspunkten, dvs. avsaknaden av en avvägning mellan inflation och realekonomisk utveckling på längre sikt, innebär att upprepade penningpolitiska överraskningar leder till en genomsnittligt högre inflationstakt samtidigt som den realekonomiska utvecklingen riskerar att bli sämre.6 Detta innebär i sin tur att en penningpolitik inriktad mot prisstabilitet inte innefattar några svårare politiska avvägningar av t.ex. fördelningspolitisk karaktär.

4 Se avsnitt 6.2 för en beskrivning av de orsaker som låg till grund för nuvarande regim där centralbanker bedriver penningpolitik utan påverkan från de folkvalda. 5 Mot detta synsätt har dock anförts att det lika gärna kan vara politiskt valda företrädare som står för ett ekonomiskt återhållsamt synsätt medan centralbanken stimulerar ekonomin, se Conti-Brown (2016), s. 4. 6 Som beskrivs i avsnitt 16.2 finns skäl att tro att penningpolitiken under vissa omständigheter kan påverka den realekonomiska utvecklingen på längre sikt. Om penningpolitiken lyckas stötta ekonomin så att långvariga och djupa lågkonjunkturer undviks minskar risken för att arbetslösa mer permanent slås ut från arbetsmarknaden.

Dessa två utgångspunkter, i kombination med att en från det politiska systemet oberoende centralbank antas kunna uppnå större trovärdighet för penningpolitiken, har föranlett slutsatsen att penningpolitiska beslut kan och bör delegeras till en självständig centralbank. Detta innebär dock inte att beslut om de penningpolitiska målen bör delegeras. Tvärtom följer av de föregående resonemangen att det är centralt att målet för penningpolitiken anges i termer av prisstabilitet.

Tidsinkonsistensproblemet förekommer inom flera andra politikområden. Penningpolitiken har dock ansetts särskilt lämplig för delegering till experter, bl.a. för att långsiktig stabilitet normalt är viktigare än snabba anpassningar. Vidare är målet för penningpolitiken, i form av inflationstakt, relativt tydligt och avläsbart och anses därmed lätt att utvärdera. Viktigt är också att penningpolitiken, till skillnad från t.ex. finanspolitiken, normalt sett har ansetts kunna drivas med medel som gör att några betydande fördelningspolitiska avvägningar inte är nödvändiga.7 Därutöver har penningpolitik som bedrivs med hjälp av centralbankernas styrräntor begränsade offentligfinansiella effekter över konjunkturcykeln.8 Slutsatserna ovan avseende betydelsen av oberoende centralbanker inom penningpolitiken kan därför inte utan vidare överföras till andra politikområden.

12.1.4. Demokratisk legitimitet

I en parlamentarisk demokrati förutsätts att medborgarna genom allmänna val kan välja inriktning på politiken genom framför allt parlamentets, för Sveriges del riksdagens, sammansättning. Därigenom tar väljarna indirekt även ställning till regeringens sammansättning och den inriktning, de mål m.m. som blir vägledande för den offentliga förvaltningen.

För att en centralbank enligt en internationellt vedertagen uppfattning ska anses oberoende är det dock ett grundläggande krav att den inte är mottaglig för instruktioner från t.ex. regeringen vad gäller

7 Angående frågan om fördelningspolitiska avvägningar anser dock vissa forskare att vissa okonventionella penningpolitiska åtgärder, s.k. balansräkningspolitik, kan ha fördelningseffekter. I ett sådant fall uppkommer frågan om hur det går att motivera att denna politik är undantagen från demokratisk kontroll när undantaget från sådan kontroll vad gäller en centralbanks räntestyrning bl.a. motiveras av att den är fördelningspolitiskt neutral, se Braun (2017), s. 17. 8 Som beskrivs i avsnitten 18.5–18.9 kan penningpolitik som bedrivs med andra instrument innebära offentligfinansiella risker.

framför allt penningpolitiska ställningstaganden. För svensk del har penningpolitiken förts bort från riksdagens och regeringens beslutskompetens och lagts hos Riksbankens direktion, dvs. hos tjänstemän som inte ska vara mottagliga för instruktioner från politiska organ. Detta har i den svenska statsrättsliga litteraturen uttryckts som att en klart politisk funktion har lagts hos ett fristående organ.9 Ett annat sätt att uttrycka saken är att Riksbanken fungerar som en parallell institution till regeringen med full beslutanderätt inom det penning- och valutapolitiska området.10 Ett totalt oberoende i den bemärkelsen att parlamentet inte ens genom lagstiftning kan styra över centralbanken är dock, som nämns ovan, inte tänkbart i ett demokratiskt system. För svensk del gäller en slags yttersta gräns för möjligheten till delegering av offentliga uppgifter till självständiga organ genom bestämmelserna om att all offentlig makt utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen).

För all delegering av uppgifter till olika institutioner finns ett behov av att tydliggöra uppdragets omfattning. Så sker i Riksbankens fall genom att det i lag anges mål för Riksbankens verksamhet och genom en uttömmande beskrivning av vilka befogenheter som Riksbanken har.

12.1.5. Utvecklingen efter den globala finanskrisen

Diskussionen om centralbankers oberoende och roll efter den globala finanskrisen har bl.a. rört att ju bredare mandat som centralbanken får, vad gäller t.ex. frågor om finansiell stabilitet, desto svagare kan skälen för ett långtgående oberoende sägas vara.11 I det sammanhanget har det också anförts att många centralbanker kan vara på väg in i en legitimitetskris såtillvida att den demokratiska legitimiteten för deras åtgärder kan sättas i fråga i takt med att innebörden av deras mandat har blivit otydligare.12 Det har i detta sammanhang t.ex. anförts att när en centralbank tar på sig risk eller gör prioriteringar som staten genom regering eller parlament annars skulle ha gjort, kan åtgärderna gå över gränsen mot finanspolitik. Vidare påverkar de kostnader som centralbanken eventuellt ådrar sig på ett eller annat sätt

9 Sterzel (2013), s. 22, 23 och 155. 10SOU 1993:20, s. 165. 11 Taylor (2016), s. 96–103. 12 Archer (2016).

den offentliga sektorns finanser, exempelvis genom lägre utdelning till statens budget. Det kan anföras att t.ex. kreditlättnader och kvantitativa lättnader, i synnerhet om de berör privata aktörer, samt åtgärder som innebär ett ekonomiskt risktagande för staten, bör beslutas av demokratiskt valda företrädare i stället för av centralbanken.13

I vissa fall har centralbankernas makt och befogenheter utökats efter den globala finanskrisen. Det gäller särskilt befogenheter avseende åtgärder för finansiell stabilitet. Dessa kan avse såväl transaktioner av olika slag som tillsynsbefogenheter. I litteraturen har det anförts att omtolkningar av centralbankers mandat som däremot inte har ett tydligt stöd i lagstiftningen, t.ex. vad gäller att använda befintliga befogenheter i nya syften, kan leda till en legitimitetskris, som bl.a. tar sig uttryck i en brist på förtroende för centralbanken i fråga.14

En annan synpunkt som har förts fram med anledning av centralbankernas roll efter finanskrisen är att det är möjligt att ge en centralbank ett långtgående oberoende avseende penningpolitik och en lägre grad av oberoende avseende frågor om finansiell stabilitet.15 Detta kräver dock att det dras en gräns mellan åtgärder som är penningpolitiska till sin natur respektive åtgärder som motiveras av hänsyn till finansiell stabilitet (se vidare avsnitt 13.4 och kapitel 25).

Det är alltså inte fråga om att en viss centralbank antingen är oberoende eller inte alls oberoende, utan snarare en fråga om en bedömning av en rad olika aspekter. Vid utformningen av centralbankslagstiftning finns det skäl att beröra några generella principer som har utvecklats i den nationalekonomiska litteraturen och som i viss mån har kommit till uttryck i förarbetena till riksbankslagen.16Vid ett långtgående oberoende i vissa frågor är det enligt dessa principer avgörande att ramarna för det delegerade området är tydliga. I ett sådant fall bör det också finnas ett tydligt mål för verksamheten, som anger en inriktning för de delegerade uppgifterna så att demokratiskt valda organ har tagit ställning till vad som ska uppnås inom det delegerade området. Detta har i förarbetena till den nuvarande regleringen av Riksbankens ställning uttryckts som att en delegering

13 NOU 2017:13, s. 109, med vidare hänvisningar. 14 Se bl.a. Archer (2016), s. 86–95. För en mer omfattande diskussion om legitimitet och demokrati, se kapitel 33. 15 Fischer (2015). 16 Se vidare Tucker (2016). I fråga om behovet av tydliga mål, se även Archer (2016) och Gjedrem (2016).

av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte bör ske utan att målen för verksamheten är tydliga (prop. 1997/98:40 s. 52).

I avsaknad av ett tydligt mål uppstår risker för att den delegerade verksamheten utövas med ett visst mått av godtycke eller att delegeringen blir formell snarare än reell, genom att huvudmannen ändå styr verksamheten (jfr prop. 1997/98:40 s. 52 och riksbanksfullmäktige skrivelse av den 19 oktober 1995 i ärende 95-1792-DIR). Otydlighet gör det också svårt för den som fått uppdraget att avgöra vilket resultat som förväntas.

Det är också, enligt de ovan redovisade principerna, angeläget att centralbankens verksamhet är så pass transparent att ansvar kan utkrävas och att de mål, uppgifter, och befogenheter som den oberoende centralbanken tilldelas är tydligt definierade i lag. I litteraturen har det således anförts att även bankens beslutsformer i huvudsak bör författningsregleras.17 I litteraturen har det också förts fram att det är angeläget att på förhand reglera i vilken utsträckning centralbanken ska kunna vidta ytterligare åtgärder för att undvika eller minimera effekterna av en kris i en situation då bankens konventionella verktyg är uttömda.18 Det senare anknyter till risken för en legitimitetskris för det fall att centralbanken omtolkar eller gör en vid tolkning av sitt mandat (se ovan).

Ett tydligt mål för penningpolitiken ökar förutsättningarna för ansvarsutkrävande gentemot centralbanken. Det gäller särskilt om det rör sig om ett kvantitativt mål från vilket avvikelser tydligt framgår. Omvänt är ett mer omfattande eller vagt avgränsat ansvarsområde eller avsaknaden av ett lätt avläsbart mål för verksamheten mindre problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv om parlamentet och regeringen har större möjlighet att styra över centralbankens verksamhet. Därigenom får de folkvalda ta ansvar för resultatet av politiken och ansvarsutkrävandet kan riktas mot dem, på samma sätt som inom andra politikområden.

Dessa förhållanden, som alltså rör penningpolitiken, medför inte i sig att en centralbank nödvändigtvis måste ha ett lika långtgående oberoende inom alla dess verksamhetsområden.19 I den mån ett långtgående oberoende är givet av institutionella skäl, kan de också tala emot att ytterligare uppgifter delegeras till centralbanken. Som be-

17 Se föregående fotnot. 18 Tucker (2018), s. 243–245. 19 Detta gäller även nationella centralbanker inom ECBS, se avsnitten 12.4–12.6 och Smits (1997), s. 158.

rörs ovan är skälen för oberoende i penningpolitiska frågor relaterade till de specifika förhållandena på detta område, vilka inte utan vidare kan tillämpas på t.ex. åtgärder som syftar till att värna den finansiella stabiliteten, oavsett om dessa är förebyggande (såsom mikro- och makrotillsyn) eller avser krishantering. I det senare avseendet är det också av betydelse ur såväl ett statsfinansiellt som ett demokratiskt perspektiv att staten svarar för centralbankens åtaganden och att centralbankens beslut får konsekvenser för offentliga finanser och riskerna på den offentliga sektorns samlade balansräkning. Insatser för att främja den finansiella stabiliteten kan, särskilt i kristider, gälla betydande belopp.

Om nya uppgifter tillförs en centralbank, finns det anledning att förutsättningslöst pröva behovet av ett långtgående oberoende i de aktuella frågorna, även om banken är mycket självständig inom andra områden. Det kan också förhålla sig så att det generellt sett finns skäl som talar för att centralbankens åtgärder i en krissituation behöver koordineras med andra myndigheters agerande, t.ex. i förhållande till finansdepartementet och tillsynsmyndigheter. Det kan således finnas skäl att skilja på centralbankens grad av oberoende avseende penningpolitik å ena sidan och övriga uppgifter, inklusive finansiella stabilitetsfrågor, å den andra. Olika principer måste därför vägas mot varandra vad gäller centralbankers oberoende.

12.2. Utvecklingen mot en mer självständig Riksbank

12.2.1. Tiden fram till mitten av 1980-talet

Graden av självständighet för Riksbanken i förhållande till regering och riksdag har varierat över tid. Vid införandet av den nuvarande regeringsformen som trädde i kraft 1974 var utgångspunkten att den kredit- och penningpolitik som Riksbanken drev skulle samordnas med den av regeringen förda ekonomiska politiken. Detta skulle underlättas genom att mandatperioden för fullmäktige och för riksdagen skulle överensstämma. Därigenom skulle risken för motsättningar mellan regeringen och Riksbanken reduceras. Enligt förarbetena till regeringsformen var avsikten nämligen att man alltid skulle kunna räkna med att det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grundar sin ställning också har det bestämmande inflytandet i Riksbankens fullmäktige (prop. 1973:90 s. 354, jfr förslaget till be-

stämmelse i 8 kap. 6 § riksdagsordningen s. 68). Detta förarbetsuttalande har i senare förarbeten tolkats som att det var möjligt att påverka bl.a. Riksbankens penningpolitik (prop. 1997/98:40 s. 75).

Det bör understrykas att fullmäktige vid denna tidpunkt fattade operativa beslut om bl.a. penningpolitiken. En för den ekonomiska politiken viktig fråga var de återkommande devalveringar som skedde under den andra halvan av 1970-talet och den första halvan av 1980talet. Det var Riksbanken som formellt sett hade beslutskompetensen när det gällde den växelkursändring som devalveringarna innebar. I praktiken hade dock Riksbanken, i samband med en devalvering som skedde 1982, godtagit att det var regeringen som hade huvudansvaret för denna form av växelkursändring (prop. 1986/87:143 s. 41). Riksbanken beslutade således i enlighet med regeringens önskemål.

Före ikraftträdandet av den nuvarande regeringsformen fanns det en befogenhet för finansutskottet (och dessförinnan det s.k. bankoutskottet) att meddela föreskrifter om Riksbankens verksamhet. Genom införandet av regeringsformen den 1 januari 1975 upphörde denna möjlighet.

En mer omfattande reform av lagstiftningen om Riksbanken påbörjades i mitten av 1980-talet genom ändringar i regeringsformen och en ny riksbankslag. Dessa lagändringar trädde i kraft den 1 januari 1989.

12.2.2. Införandet av riksbankslagen i slutet av 1980-talet

Genom införandet av 1988 års riksbankslag ersattes bl.a. 1934 års riksbankslag och bankoreglementet. I förarbetena till lagen underströks återigen att fullmäktiges ställningstaganden i policyfrågor beträffande penning- och valutapolitik måste överensstämma med den ekonomiska politiken i övrigt. Detta skulle åstadkommas på tre olika sätt (prop. 1986/87:143 s. 40 och 41).

För det första skulle reglerna om val av fullmäktige verka i sådan riktning genom att fullmäktigeledamöterna utsågs genom proportionella val för riksdagens valperiod och att regeringen utsåg ordföranden i fullmäktige. Riksdagens valperiod var vid denna tidpunkt treårig, men kom efter riksdagsvalet 1994 att bli fyraårig. Genom att fullmäktige i de flesta parlamentariska lägen kunde förväntas företräda

samma ekonomisk-politiska grundsyn som regeringen fanns de grundläggande förutsättningarna för den då eftersträvade samordningen mellan finans- och penningpolitiken.

För det andra anfördes att det fanns en möjlighet för riksdagen att lämna Riksbanken preciserade anvisningar i t.ex. penningpolitiska frågor. I mitten av 1980-talet förekom det också att riksdagens finansutskott drog upp riktlinjer för Riksbankens handlande i utskottets betänkande om riktlinjer för den ekonomiska politiken, även om utskottet avstod från att ta ställning till ändringar i nivån på styrräntan (bet. FiU 1984/85:10). I ett sådant betänkande anförde finansutskottet också att utskottet och riksdagen inte kan frånhända sig sitt ansvar för samordningen av den ekonomiska politiken i stort, vilket innefattade penningpolitiken. Riksdagen instämde i de överväganden som hade gjorts i betänkandet och tillkännagav detta för riksbanksfullmäktige.

Det bör hållas i minnet att det vid denna tidpunkt var riksbanksfullmäktige som beslutade om t.ex. ändringar i nivån på styrräntan och att Riksbanken hade ett ansvar för kreditpolitiska ställningstaganden om t.ex. styrning av vissa finansiella företags placeringar. Med andra ord fattades en rad operativa beslut av politiskt valda representanter och Riksbanken fattade beslut i frågor som i dag ankommer på de aktuella företagen själva. Dessa förhållanden kan vara av betydelse för utskottets intresse av att dra upp mer preciserade riktlinjer för Riksbankens verksamhet.

Regeringen ansåg dock att metoden att samordna riksbankspolitiken med den övriga ekonomiska politiken genom propositioner och utskottsbetänkanden hade sina uppenbara gränser (prop. 1986/87:143 s. 41). De argument som fördes fram var dels att det aktuella ekonomiska läget snabbt kan förändras, dels att de viktigaste penningpolitiska besluten måste förberedas under sekretess för att undvika marknadsstörningar. Riksdagens intentioner kom dessutom att få en begränsad betydelse för Riksbankens del.20

För det tredje hade det fram till mitten av 1980-talet utvecklats en mer direkt form för samordning av penning- och valutapolitiken med den ekonomiska politiken i övrigt. Innan viktiga penning- och valutapolitiska beslut fattades förekom regelmässigt kontakter mellan riksbanksledningen och företrädare för regeringen. Detta förfarande hade sanktionerats av riksdagen genom ett uttalande av 1937 års

20SOU 1986:22, s. 85.

bankoutskott och upprepats av 1958 års bankoutskott (BaU 1937:67 och 1958:6). Enligt utskottet var det ”en självklar förutsättning, att alla statsmakternas olika åtgärder som har inflytande på det ekonomiska livet och därmed på penningväsendet, samordnas så att de stödja och icke motverka varandra”. I förarbetena till 1988 års riksbankslag anförde regeringen att denna förutsättning gällde även vid det aktuella tillfället i mitten av 1980-talet (prop. 1986/87:143 s. 41). Detta förhållande gällde trots att 1934 års riksbankslag innehöll en bestämmelse av innebörden att riksbanksfullmäktige inte fick ta emot instruktioner av någon annan än riksdagen vid utförandet av sitt uppdrag (32 § första stycket).

I samband med införandet av 1988 års riksbankslag krävdes en avvägning mellan Riksbankens självständiga ställning å ena sidan och kravet på en nära samverkan mellan regering och Riksbanken i den ekonomiska politiken å den andra sidan. I förarbetena fördes en diskussion om olika alternativ vad gäller att öka regeringens inflytande, att öka riksdagens inflytande eller att utöka Riksbankens oberoende.21 Regeringen förespråkade att den då gällande ordningen skulle lagfästas. Med andra ord skulle Riksbanken samråda med det statsråd som regeringen bestämmer innan något beslut av större penningpolitisk vikt fattades, om inte synnerliga skäl föranledde annat. Detta kom till uttryck i 42 § riksbankslagen i dess ursprungliga lydelse. I förarbetena underströks betydelsen av att det föreskrivna samrådet skulle kunna ske under relativt fria former, även genom ett telefonsamtal (prop. 1986/87:143 s. 42). Kravet på samråd skulle kunna uppfyllas genom t.ex. samtal mellan finansministern och riksbankschefen.22 Som exempel på beslut av större penningpolitisk vikt nämndes bl.a. beslut som innebar en väsentlig ändring av ränteläget eller en väsentlig ändring av penningpolitisk målvariabel. Det ansågs således inte aktuellt att överlåta ansvaret för penningpolitiken till en autonom institution bortom riksdagens eller regeringens politiska inflytande.23 Formuleringen om större vikt innebar dock att mindre ändringar överläts till Riksbanken att besluta om självständigt.

Riksbankens formella och reella oberoende kom dock sammantaget att öka genom införandet av 1988 års riksbankslag. Detta skedde bl.a. genom att alla ledamöter i riksbanksfullmäktige skulle utses av

21 Ibid., s. 90. 22 Ibid., s. 99. 23 Ibid., s. 95.

riksdagen (9 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen i dess dåvarande lydelse). Således skulle inte regeringen längre utse någon ledamot. Liksom tidigare skulle Riksbanken ha rätt att besluta om val av växelkurssystem, vilket avviker från de befogenheter som många andra centralbanker i världen har. Å andra sidan skulle, som berörs ovan, Riksbanken som huvudregel samråda med det statsråd som regeringen bestämmer innan banken fattar beslut av större penningpolitisk vikt (dåvarande 42 § riksbankslagen). De av riksdagen valda ledamöterna skulle i sin tur utse en ytterligare ledamot som inte kom från fullmäktigekretsen till att vara riksbankschef. Denne skulle genom beslutet också bli ledamot av fullmäktige. Som finansutskottet påtalade i ett yttrande till konstitutionsutskottet innebar tillvägagångssättet för val av den åttonde fullmäktigeledamoten att riksbankschefen inte nödvändigtvis måste betraktas som en partiföreträdare, vilket var ämnat att skapa förutsättningar för kontinuitet på posten (bet. KU 1987/88:1, bilaga 2, s. 13). Mandattiden för riksbankschefen och de två vice riksbankscheferna skulle vara fem år (9 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen och 8 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen). Genom att bestämma mandattiden till fem år markerades frikopplingen från de mandatperioder som gäller för de av riksdagen valda fullmäktige. Fullmäktige skulle dock fortfarande fatta alla viktiga penningpolitiska och administrativa beslut.

12.2.3. Arbetet med ett stärkt oberoende för Riksbanken

Under 1990 tillsattes en kommitté med uppdraget att analysera Riksbankens ställning och lämna förslag till mål och former för Riksbankens verksamhet i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig ram för penningpolitiken. Uppdraget utvidgades sedermera till att även omfatta dels förslag om sådana lagändringar som skulle krävas vid ett svenskt medlemskap i EU, dels förslag i syfte att öka Riksbankens institutionella oberoende.

Kommittén, som antog namnet Riksbanksutredningen, överlämnade betänkandet Riksbanken och prisstabiliteten (SOU 1993:20). De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig mot förslagen och mot att utredningen över huvud taget skulle lägga fram författningsförslag.

Frågan om Riksbankens ställning behandlas även i flera andra sammanhang under 1990-talet. Det förhållandet att Sverige blev medlem av EU den 1 januari 1995 kom att få en stor betydelse för frågan om Riksbankens ställning. I den s.k. anslutningspropositionen, som avsåg nödvändiga lagstiftningsåtgärder med anledning av inträdet i EU, anfördes att Riksbanken inte hade den oberoende ställning som unionsrätten kräver (prop. 1994/95:19 s. 441 och 442).

Vid sidan av Riksbanksutredningens arbete berördes Riksbankens ställning i den utredning om Sverige och EMU som genomfördes i mitten av 1990-talet.24 EMU-utredningens uppdrag avsåg övergripande frågor om Sveriges deltagande i den tredje etappen av EMU, dvs. starten på valutaunionen, såsom effekterna för Sveriges del av att delta respektive inte delta i denna etapp. Utredningen lade därför inte fram några författningsförslag i sitt betänkande. EMU-utredningen anförde dock bl.a. att de förslag som Riksbanksutredningen hade lämnat var väl motiverade av unionsrättens regler för det fall att Sverige skulle delta fullt ut i EMU (samma betänkande, s. 144 och 145).

Vidare behandlades frågan om Riksbankens ställning av en parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp under ledning av den dåvarande finansministern. Arbetsgruppens arbete resulterade i en fempartiuppgörelse som redovisades i promemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50). Förslagen hade en liknande inriktning som Riksbanksutredningens förslag några år tidigare. Förutsättningarna för att ta ställning till utformningen av riksbankslagstiftningen hade dock klarnat i vissa avseenden. Det gällde framför allt EU-inträdet och möjligen också det förhållandet att det inte längre rådde någon bankkris i Sverige eller någon sådan kris i valutasamarbetet inom EU som hade pågått 1992–1993 (se reservationen från de socialdemokratiska ledamöterna i Riksbanksutredningens betänkande).

Därefter analyserades vissa särskilda unionsrättsliga aspekter på Riksbankens oberoende i förhållande till regeringsformen i en promemoria som upprättades av tre rättschefer inom Regeringskansliet (Fi 96/4413). Riksbankens ställning kom även att analyseras av Utredningen om ansvaret för valutapolitiken (SOU 1997:10).

De nu redovisade betänkandena och promemoriorna kom sedermera att i olika hög grad ligga till grund för de ändrade bestämmelser om Riksbankens ställning i regeringsformen och riksbankslagen som trädde

24 EMU-utredningen, se SOU 1996:158.

i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:40 och prop. 1997/98:164 samt bet. 1997/98:KU15, 1998/99KU2 och 1998/99KU8).

Enligt regeringens mening fanns det i huvudsak två skäl att se över den institutionella ramen kring penning- och valutapolitiken för att ytterligare öka Riksbankens oberoende (prop. 1997/98:40 s. 48). För det första kunde det specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvikelser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen kunde enligt regeringen bidra till detta. Detta resonemang överensstämde med de överväganden som Riksbanksutredningen tidigare hade gjort.

För det andra hade Sveriges medlemskap i EU medfört att förutsättningarna för penning- och valutapolitiken hade förändrats. Regeringen påpekade särskilt att Sverige som en följd av medlemskapet i EU har åtagit sig att stärka Riksbankens oberoende. Enligt regeringen innebar det synsätt som ligger till grund för den institutionella utformningen av ECBS ökade förutsättningar för att uppnå de fastställda målen för den ekonomiska politiken på lång sikt.

Enligt regeringens mening fanns det i huvudsak fyra aspekter som var avgörande för att Riksbanken ska kunna anses vara självständig (samma prop. s. 48 och 49, jfr avsnitt 9.4). För det första borde Riksbanken ha ett institutionellt oberoende (jfr det som anges om 12 kap. 2 § regeringsformen och självständigt beslutsfattande i avsnitt 12.3). Med detta avses att ingen ska ha möjlighet att framför allt i penningpolitiska frågor ge instruktioner till Riksbanken eller dess beslutande organ annat än genom utformningen av det lagstadgade målet för penningpolitiken.

För det andra borde ledamöterna i det organ som utformar penningpolitiken ges ett personligt oberoende (jfr det som sägs om anställningstrygghet i avsnitt 12.3). Därför bör de penningpolitiska beslutsfattarna ha en lång mandatperiod, omfattas av stränga jävsbestämmelser och endast kunna avskedas av de skäl som anges i ECBSstadgan.

För det tredje borde Riksbanken ha ett funktionellt oberoende (jfr det som sägs om målstyrning m.m. i avsnitt 12.3). Ibland kallas detta också operationellt oberoende. Det innebär att banken ska ges ett otvetydigt mål för penningpolitiken och vara självständig vad gäller hur den går till väga för att uppnå målet. Målet bör betona infla-

tionsbekämpningen och vara offentligt och lagfäst. Målet ska också vara förenligt med ECBS:s prisstabilitetsmål enligt unionsrätten.

Slutligen borde Riksbanken vara finansiellt oberoende (jfr det som sägs om egen budget m.m. i avsnitt 12.3). Banken borde ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering.

De lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 innebar i korthet följande förändringar i Riksbankens verksamhet:

  • Ett lagstadgat mål för penningpolitiken, nämligen att upprätthålla ett fast penningvärde, infördes i riksbankslagen.
  • En bestämmelse om instruktionsförbud, dvs. förbud mot att låta någon annan bestämma hur Riksbanken ska besluta i penningpolitiska frågor, togs in i regeringsformen. Ett motsvarande förbud för direktionsledamöterna vad gäller att söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter infördes i riksbankslagen.
  • Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor flyttades från Riksbanken till regeringen.
  • Riksbankens direktion återinfördes som ledningsorgan. Direktionen hade tidigare avskaffats genom införandet av 1988 års riksbankslag.
  • Mandatperioden för riksbankschefen förlängdes.
  • En åtskillnad mellan fullmäktige och direktionen gjordes på så sätt att en direktionsledamot inte kan utses till fullmäktigeledamot. Fullmäktiges roll inskränktes till att, vid sidan av beslut om arbetsordning samt utformningen av sedlar och mynt, främst utse direktionens ledamöter. Det ska nämnas att fullmäktige också har en kontrollerande funktion genom dess befogenhet att under vissa särskilda förutsättningar skilja en direktionsledamot från anställningen. Fullmäktige har själv åtagit sig att följa upp Riksbankens verksamhet (3 § fjärde stycket Riksbankens arbetsordning).
  • Möjligheter till att avsätta en direktionsledamot begränsades till situationer då hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna fullgöra sina skyldigheter alternativt då hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.
  • Det infördes en möjlighet att väcka en särskild talan mot ett beslut om att avskilja en direktionsledamot från anställningen. Riksbankschefen ska väcka en sådan talan vid EU-domstolen och övriga direktionsledamöter ska göra det i Högsta domstolen.

12.3. Riksbankens särställning som myndighet

I ett internationellt perspektiv förekommer olika organisationsformer för centralbanker. I vissa länder är t.ex. centralbanken bildad i form av ett aktiebolag. Aktierna i banken ägs i sådana fall antingen av enbart staten eller – i några länder – helt eller delvis av privata intressen. I bl.a. Schweiz förekommer det t.o.m. daglig handel med aktier i centralbanken, dvs. de är noterade på en handelsplats. I andra länder har centralbanken organiserats som ett unikt rättssubjekt som ägs av staten.

Som berörs i kapitel 5 bildades Riksbanken ursprungligen genom ett riksdagsbeslut. Den gavs inte formen av ett aktiebolag eller något annat privaträttsligt rättssubjekt utan skulle stå under riksdagens förvaltning. Banken får därför anses ha grundats som en statlig myndighet med dagens språkbruk.25

Enligt regeringsformen är Riksbanken rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Med regeringsformens nuvarande terminologi är Riksbanken således en statlig förvaltningsmyndighet (jfr 1 kap. 8 § regeringsformen, se även remissynpunkter i prop. 1997/98:40 s. 75). Statliga myndigheter är vanligtvis en del av den juridiska personen staten och är således inte några särskilda rättssubjekt.26

Riksbankens ställning avviker dock i flera avseenden från vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter i övrigt. Det gäller inte enbart det förhållandet att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Riksbanken har nämligen i rättspraxis ansetts utgöra ett självständigt, från staten skilt rättssubjekt (se rättsfallet NJA 1959 s. 38527). Detta framgår inte uttryckligen av lag.

25 Wetterberg (2009), s. 49. 26 En annan sak är att såväl myndighetsutövning som övrig offentligfinansierad verksamhet i vissa fall utförs av andra än staten, t.ex. av aktiebolag som är statligt eller privat ägda. 27 Det har gjorts olika tolkningar av rättsfallet, vilket bl.a. beror på att det vid tidpunkten för domen fanns en uppdelning mellan Konung och riksdag, något som senare har avskaffats genom den nuvarande regeringsformen. Se t.ex. Friedner (1992) respektive Hanqvist (2005), i fråga om äldre rätt jfr även Hessler (1952). Som berörs i det följande framgår det dock även av riksbankslagen och dess förarbeten att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt.

Det som utmärker ett självständigt rättssubjekt är att det kan ha egna tillgångar och skulder samt att det har rättskapacitet, dvs. kan ingå avtal m.m. Att Riksbanken kan ha såväl tillgångar som skulder framgår av riksbankslagen. Det framgår också indirekt genom att något anslag till Riksbanken inte förekommer i statens budget. Vilken grad av finansiellt oberoende som Riksbanken i praktiken har i förhållande till staten beror dock också på om banken har tillräckliga medel för att fullgöra sina uppgifter, hur bankens vinst disponeras m.m.

Som har berörts i de ursprungliga förarbetena till riksbankslagen har Riksbankens ställning som ett särskilt rättssubjekt inte något samband med att den är en myndighet under riksdagen.28 Att det rör sig om en sådan myndighet har dock i praktiken varit av betydelse för den närmare innebörden av Riksbankens oberoende. Det innebär bl.a. att Riksbankens verksamhet i princip endast kan styras genom lag. Riksdagens huvudmannaskap för Riksbanken innebär också att Riksbanken får göra framställningar direkt till riksdagen med förslag till lagändringar avseende bankens verksamhet (se 9 kap. 17 § första stycket riksdagsordningen).

Till skillnad från övriga förvaltningsmyndigheter under såväl riksdagen som regeringen ingår således Riksbanken avtal m.m. i eget namn och inte i statens namn. Detta kommer bl.a. till uttryck i vissa bestämmelser i riksbankslagen om Riksbankens befogenhet att ge ut egna skuldebrev (6 kap. 5 § första stycket 3 och 7 kap. 3 § 2). Exempel på sådana skuldebrev är de riksbankscertifikat som Riksbanken ger ut. I förarbetena till regeringsformen berördes att det torde följa av Riksbankens grundlagsfästa ställning som landets centralbank att banken utan särskilt riksdagsmedgivande har befogenhet att ikläda sig förpliktelser som har omedelbart samband med bankens verksamhet (prop. 1973:90 s. 351). Att ge ut centralbankspengar av olika slag är ett exempel på en sådan befogenhet.

Det förhållandet att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt kan föranleda frågan om staten svarar för Riksbankens förpliktelser eller inte. I fråga om t.ex. ett aktiebolag som ägs av staten finns det inte någon skyldighet i lag för staten att svara för bolagets förpliktelser vid t.ex. en konkurs. I fråga om Riksbanken har det under perioden från 1668 till ikraftträdandet av riksbankslagen 1989 angetts i regeringsformen eller i riksbankslagstiftningen att Riksbanken står under

28SOU 1986:22, s. 96.

riksdagens garanti. Statsskuldspolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande med förslag till den nuvarande riksbankslagen att en bestämmelse av innebörden att staten ansvarar för Riksbankens förpliktelser skulle tas in i lagen.29 Så skedde dock inte (jfr prop. 1986/87:143 s. 8 och 63). Någon ändring i sak var emellertid inte avsedd (samma prop. s. 63). Således gäller även i dag att staten svarar för Riksbankens förpliktelser, även om detta inte anges i lag.

Således intar Riksbanken en för statliga förvaltningsmyndigheter ovanlig mellanställning såtillvida att den är en statlig förvaltningsmyndighet men likväl är ett särskilt rättssubjekt.

I fråga om självständighet kan det visserligen anföras att även andra statliga förvaltningsmyndigheter är självständiga i förhållande till regering och riksdag när de fattar beslut i enskilda fall (12 kap. 2 § regeringsformen) och i hur de väljer att driva sin verksamhet. Detta skiljer sig i viss mån från vad som gäller i många andra länder (se avsnitt 11.3.6). Ur ett svenskt perspektiv skiljer sig dock Riksbanken ut i oberoendehänseende såtillvida att dess självständiga beslutsfattande (institutionella oberoende) i stor utsträckning avser ställningstaganden till stora samhällsekonomiska frågor, policyfrågor, och inte rör beslut i individärenden. Exempelvis gäller detta för beslut inom ramen för penningpolitiken. Det innebär att Riksbankens beslut har en större betydelse för samhällsutvecklingen vad som är fallet med i vart fall de allra flesta andra förvaltningsmyndigheter. Som berörs i avsnitt 12.1 har dessa beslut i den juridiska litteraturen ansetts ha en politisk karaktär.30

Som en jämförelse skulle det vara otänkbart att t.ex. låta Skatteverket självständigt utforma skattepolitiken, låt vara att verkets ansvar för att tillämpa den beslutade skattepolitiken innefattar bl.a. tolkningar av gällande rätt. I anslutning till detta kan det nämnas att Finansinspektionen har ansvaret för den s.k. makrotillsynen, dvs. arbetet med att motverka s.k. finansiella obalanser för det finansiella systemet i ett större perspektiv (se 1 § 2 förordningen [2009:93] med instruktion för Finansinspektionen). Inspektionens självständighet är i detta avseende dock beskuren dels direkt i lag, dels genom att vissa åtgärder – exempelvis det år 2018 införda amorteringskravet – kräver ett godkännande från regeringen.31 Dessutom styrs inspek-

29SOU 1986:22. 30 Sterzel (2013), s. 22, 23 och 155. 31 Se bl.a. 5 kap. 2 a § förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse.

tionen, liksom övriga förvaltningsmyndigheter, av regeringen genom en förordning med instruktion, regleringsbrev och övrig myndighetsstyrning.

I förarbetena till bestämmelserna om bl.a. instruktionsförbud anförde regeringen att utgångspunkten ur en demokratisk synvinkel är att prioriteringarna mellan delmålen i den ekonomiska politiken ska göras av ett demokratiskt förankrat organ (prop. 1997/98:40 s. 36). Regeringen anförde också att även avvägningar av den samlade politikens effekter på kort och lång sikt med denna utgångspunkt bör ske genom demokratiska beslut. Riksbankens ställning kan mot den ovan beskrivna bakgrunden sägas vara ett undantag från denna princip.

Utöver karaktären av de beslut som Riksbanken fattar självständigt inom dess institutionella oberoende finns det sammanfattningsvis ytterligare fem omständigheter som innebär att Riksbanken i praktiken har en, jämfört med andra myndigheter, särskilt oberoende ställning:

1. Riksbankens finansiella oberoende: Riksbanken beslutar sin egen budget och tilldelas således inte anslag över statens budget. I detta avseende är Riksbanken således mer självständig i förhållande till riksdagen och regeringen jämfört med t.ex. Finansinspektionen, som visserligen ska fatta beslut om hur dess resurser ska användas, men som i likväl styrs genom anslag (se 2 § första stycket förordningen med instruktion för Finansinspektionen).

2. Ställningen som en myndighet under riksdagen: Detta gör att Riksbanken i princip kan styras endast genom lag. Huvudmannaskapet utesluter myndighetsstyrning av vanligt slag från regeringens sida i form av t.ex. regleringsbrev. Det förhållandet att fullmäktiges ordförande och vice ordförande har rätt att närvara vid direktionens sammanträden har enligt kommitténs uppfattning inte karaktären av myndighetsstyrning. Det sker inte heller någon uppföljning eller utvärdering av Riksbankens verksamhet från Regeringskansliets sida. Det kan nämnas att Regeringskansliet i praktiken har helt andra förutsättningar i fråga om bl.a. personalresurser för att bereda frågor om myndighetsstyrning eller ekonomisk politik jämfört med ett riksdagsutskotts kansli, även med tanke på de externa utvärderingar som finansutskottet låter genomföra med några års mellanrum. Riksbankens verksamhet liknar inte andra myndigheter under riksdagen såsom JO och Riksrevi-

sionen, vilka i motsats till Riksbanken har en kontrollfunktion. Snarare finns det närmare paralleller till myndigheter under regeringen (se avsnitt 11.4).

3. Avsaknaden av politisk påverkan på de operativa besluten: Det organ i Riksbanken som består av representanter för politiska partier, riksbanksfullmäktige, fattar i huvudsak beslut om utnämning av direktionsledamöter, arbetsordning, utformningen av sedlar och mynt m.m. Fullmäktiges funktion påminner i viss mån om de insynsråd som finns i vissa andra statliga förvaltningsmyndigheter (se kapitel 33), och har få likheter med en styrelse. Detta innebär att avsaknaden av myndighetsstyrning av vanligt slag inte uppvägs av en politisk styrning på något annat sätt. Att Riksbanken utan påverkan från andra myndigheter eller politiska organ ska uppnå målet för verksamheten kan också beskrivas som ett funktionellt eller operativt oberoende (se avsnitten 9.4 och 12.2.3).

4. Det personliga oberoendet för direktionsledamöterna: Utrymmet för att skilja en ledamot av Riksbankens direktion från anställningen är synnerligen begränsat och påminner om det personliga oberoende som finns för ordinarie domare och riksrevisorer, låt vara att direktionsledamöternas mandat är tidsbegränsade till skillnad från vad som gäller för ordinarie domare. Det medför i sin tur att Riksbankens direktion inte behöver ha regeringens förtroende. Som en jämförelse kan nämnas att regeringen, i fråga om myndigheter under regeringen, kan entlediga generaldirektörer från uppdraget som myndighetschef.

5. Avsaknaden av rättslig prövning och tillsyn: Riksbankens beslut, i vart fall de mer betydelsefulla besluten, kan i princip inte överprövas av någon domstol eller något domstolsliknande organ. Riksbanksfullmäktige och direktionens ledamöter står inte heller, annat än i vissa särskilda avseenden, under tillsyn av JO (se 2 § tredje stycket 3 lagen [1986:765] med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Tillsammans med avsaknaden av myndighetsstyrning ger detta Riksbanken ett starkt tolkningsföreträde vad gäller frågan om ett visst beslut är förenligt med gällande rätt eller inte. Som en jämförelse kan nämnas att Finansinspektionens beslut avseende tillståndsfrågor och sanktioner mot finansiella företag kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare står såväl

förvaltningsmyndigheter under regeringen som domstolarna under JO:s och JK:s tillsyn (se vidare kapitel 33).

Sammanfattningsvis har Riksbanken ett långtgående oberoende. Detta understryks också av en relativt ny rankning av centralbankers självständighet som har gjorts.32 Denna undersökning bygger på uppgifter om centralbankslagstiftningen i fler än 100 länder som fanns i en databas hos IMF 2010. Enligt undersökningen är Riksbanken den näst mest självständiga centralbanken i Västeuropa efter ECB, och den åttonde mest självständiga totalt sett.

12.4. Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende även frågor om finansiell stabilitet?

Kommitténs bedömning: Unionsrättens krav på oberoende för

nationella centralbanker gäller inte på samma sätt för samtliga de uppgifter som en centralbank kan ha. Det institutionella oberoendet (instruktionsförbudet) i unionsrätten avser inte frågor som är hänförliga till att värna den finansiella stabiliteten allmänt sett.

Det personliga oberoendet för den verkställande ledningen och det finansiella oberoendet för centralbanken kan ha betydelse även vad gäller sådana frågor.

I vilken mån Riksbankens beslut omfattas av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet beror på hur den nya riksbankslagen utformas.

Centralbanker och finansiell stabilitet

Vilka uppgifter en centralbank har varierar mellan olika stater och över tid.33 Inte minst finns det skillnader vad gäller centralbankernas mandat i fråga om sådana åtgärder som syftar till att på ett eller annat sätt värna den finansiella stabiliteten eller att motverka finansiella obalanser. En centralbank har som huvudregel också den unika egenskapen att den utan fördröjning kan producera en i stort sett obegränsad mängd kontopengar (centralbankspengar), i motsats till vad

32 Dincer och Eichengreen (2014), s. 216. Se även NOU 2017:13, s. 111 och 112. 33 Se kapitel 5 för en historisk beskrivning.

t.ex. en tillsynsmyndighet eller ett finansdepartement kan göra. Det medför att centralbanken har en naturlig roll som sista låneinstans, dvs. avseende att ge nödkrediter (se kapitel 4). Utlåningen kan avse enskilda institut eller banksystemet i en bredare kontext. En centralbank har också en naturlig roll i avvecklingen av betalningar mellan finansiella företag. Stabiliteten i betalningssystemet kan sägas vara en del av den vidare frågan om hela det finansiella systemets stabilitet.

En särskild fråga är om och i så fall i vilken omfattning finansiella stabilitetsfrågor ska beaktas även inom ramen för penningpolitiken. Detta behandlas i kapitel 17. Riksbankens roll i fråga om att värna den finansiella stabiliteten behandlas i kapitlen 20–24.

Vilka uppgifter har ECBS och ECB i fråga om finansiell stabilitet och finansiell tillsyn?

En fråga av stor betydelse för hur riksbankslagstiftningen bör utformas är om uppgifter avseende finansiell stabilitet som tilldelas Riksbanken omfattas av samma unionsrättsliga krav på långtgående oberoende som penningpolitiken. I det avseendet finns det skäl att åter beröra de ECBS-relaterade uppgifterna, ECBS övriga uppgifter samt de ytterligare uppgifter som en nationell centralbank under vissa förutsättningar får ha enligt unionsrätten (jfr avsnitt 9.5).

Vid en tolkning av EU-rätten bör en utgångspunkt vara principen om tilldelade befogenheter. Eftersom unionen endast är behörig att verka på de områden där medlemsstaterna har tilldelat den befogenheter, gäller motsatsvis att medlemsstaterna själva behåller befogenheten att lagstifta på övriga områden. Detta talar i viss mån för en restriktiv tolkning av vilken kompetens som ska anses ha överlämnats till unionen.

I fråga om centralbankslagstiftning bör det också beaktas att de skäl för centralbankers oberoende som har vunnit gehör internationellt under 1990-talet och därefter, avser penningpolitiska beslut. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att Riksbanken alltjämt ska åtnjuta en hög grad av oberoende i fråga om penningpolitiken. Någon allmänt vedertagen uppfattning eller empiriskt belagd slutsats om fördelarna av att hänskjuta makt över området finansiell stabilitet till en oberoende instans finns inte. Mot den bakgrunden bör det unionsrättsliga kravet på oberoende tolkas restriktivt och inte med automatik utvidgas till att omfatta andra uppgifter än de som anges i

fördragen. Det bör här framhållas att syftet med det unionsrättsliga kravet på oberoende centralbanker framför allt är att säkerställa trovärdighet och långsiktighet i penningpolitiken (se även avsnitt 12.1.3 om det s.k. tidsinkonsistensproblemet). Som berörs i avsnitt 9.4 har ECB anfört att kravet på centralbanksoberoende bara är motiverat om det övergripande målet om att upprätthålla prisstabilitet har företräde framför övriga mål.

De ECBS-relaterade uppgifterna är, som berörs i avsnitt 9.5, att utforma och genomföra unionens penningpolitik, att genomföra valutatransaktioner enligt reglerna i artikel 219 i EUF-fördraget, att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver samt att främja väl fungerande betalningssystem.

I regeln om de ECBS-relaterade uppgifterna (artikel 127.2 i EUFfördraget) anges varken finansiell reglering, finansiell tillsyn eller några andra aspekter av finansiell stabilitet uttryckligen. Inte heller nödkrediter är någon ECBS-relaterad uppgift. Det är i stället en uppgift för de nationella centralbankerna med stöd av artikel 14.4 i ECBS-stadgan (en s.k. nationell uppgift, se nedan under rubriken Nationella uppgifter). Att frågor om finansiell stabilitet inte närmare berörs i EUF-fördraget är naturligt mot bakgrund av att sådan stabilitet – till skillnad från prisstabilitet – inte stod i fokus för centralbankerna när Maastrichtfördraget skrevs.

Det framgår också av fördraget att ”de behöriga myndigheterna”, dvs. andra myndigheter än centralbanker, förutsätts ha huvudansvaret för tillsynen över finansiella företag och för att värna den finansiella stabiliteten. Detta framgår av en regel om att ECBS ska medverka till att dessa myndigheter kan utföra sina uppgifter (artikel 127.5 i EUF-fördraget). Formuleringen visar också att frågor om det finansiella systemets stabilitet inte utan vidare inryms i den mer avgränsade uppgiften att främja väl fungerande betalningssystem.

För att frågor om finansiell stabilitet i allmänhet inte inryms i de ECBS-relaterade uppgifterna talar också regeln om att rådet får tilldela ECB särskilda uppgifter i samband med tillsynen över kreditinstitut m.m. (artikel 127.6). Tillsyn över kreditinstitut är således ett ansvarsområde utanför de ECBS-relaterade uppgifterna i primärrätten. En annan sak är att ECB har tilldelats befogenheter i sekundärrätten såvitt gäller bankunionen (se avsnitt 9.3).

Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften avser enligt den svenska språkversionen av artikel 127.2 att främja ett (kommitténs kursivering) säkert och väl fungerande betalningssystem, vilket skulle kunna tyda på att det syftar på det finansiella systemet i en vidare kontext än specifika betalningssystem i teknisk mening.34 Av bl.a. de engelska och franska språkversionerna framgår dock att det rätteligen är frågan om betalningssystem i obestämd form. Formuleringen får läsas i ljuset av att Eurosystemet har rätt att bl.a. ställa ”anordningar till förfogande” för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem (artikel 22 i ECBS-stadgan). Med detta avses att möjliggöra att Eurosystemet bl.a. tillhandahåller möjligheter till avveckling i centralbankspengar.

Det unionsrättsliga begreppet betalningssystem omfattar inte heller kontanthanteringsfrågor. Detta framgår av att det i EUF-fördraget (främst artikel 128) finns särskilda regler om utgivning av sedlar och mynt, som således särskiljs från begreppet betalningssystem.35

Vid den reform av riksbankslagstiftningen som genomfördes i slutet av 1990-talet anförde visserligen regeringen att Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende motsvarades av den fjärde ECBS-relaterade uppgiften (prop. 1997/98:40 s. 54). Någon ändring i sak avseende bestämmelsen om betalningsväsendet avsågs dock inte genom denna reform (jfr samma prop. s. 89). Av den anledningen har regeringens uttalande mindre betydelse för frågan om hur bestämmelsen om betalningsväsendet bör tolkas.

Som närmare behandlas i avsnitten 10.4.3 och 20.4 rör Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende i huvudsak försörjning av sedlar och mynt, avveckling av betalningar i elektroniska centralbankspengar och nödkrediter. Befogenheten att ge nödkrediter har samband med att Riksbanken också har rätt att inhämta uppgifter som har betydelse för betalningssystemets stabilitet (6 kap. 9 § första stycket 2). Här avses betalningssystemet i en vidare bemärkelse än ett visst system för avveckling i t.ex. cen-

34 Se även den svenska språkversionen av artikel 3.1 fjärde strecksatsen i ECBS-stadgan. Enligt ett rättsfall från tribunalen avser betalningssystem i artikel 127.2 i EUF-fördraget system för överföring av medel (pengar) (se tribunalens dom den 4 mars 2015 i mål T ‑496/11). Uttrycket ska läsas i ljuset av definitionen av betalningssystem i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG. 35 Se även föregående fotnot angående den definition av uttrycket betalningssystem som tribunalen har hänfört sig till.

tralbankspengar. Betalningssystemets stabilitet kan, som nämns ovan, sägas vara en del av den bredare frågan om finansiell stabilitet.

Trots de språkliga likheterna mellan den fjärde ECBS-relaterade uppgiften och Riksbankens uppgifter avseende betalningsväsendet kan knappast begreppet betalningssystem i EUF-fördraget ges en liknande innebörd som begreppet betalningsväsendet. Uttrycket betalningssystem i EUF-fördraget har alltså en snävare innebörd än uttrycken betalningsväsendet och betalningssystemet i riksbankslagen (se även det som anförs i avsnitt 24.7.1 om ett rättsfall från tribunalen). De sistnämnda är i sin tur en delmängd av det vidare uttrycket finansiell stabilitet.

Mot ovanstående bakgrund finns det skäl att dra slutsatsen att det inte ingår bland ECBS uppgifter enligt primärrätten att värna den finansiella stabiliteten generellt sett. Detta är som sagt naturligt mot bakgrund av att finansiell stabilitet – till skillnad från prisstabilitet – inte stod i fokus för centralbankerna när Maastrichtfördraget skrevs, låt vara att sekundärrättsliga regler om bankunionen har tillkommit därefter. Slutsatsen har betydelse för hur artikel 130 ska tolkas, särskilt vad gäller de nationella centralbankernas oberoende.

Det kan också nämnas att bl.a. IMF har påtalat att ECB saknar ett uttryckligt mandat avseende finansiell stabilitet.36 En annan sak är att sådana frågor kan påverka hur ECBS ansvar för t.ex. betalningssystem utövas i praktiken.

Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften får sammantaget för Eurosystemets del anses omfatta bl.a. eventuell drift och reglering av betalningssystem, vilket även omfattar viss övervakning av betalningssystem som drivs av privata aktörer. Denna uppgift kan alltså inte likställas med Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Det långtgående krav på oberoende för såväl ECB som de nationella centralbankerna som följer av artikel 130 i EUF-fördraget är hänförliga till de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom fördragen och ECBS-stadgan, dvs. primärrätten. Kravet avser inte uppgifter som har tilldelats ECB genom sekundärrättslig lagstiftning eller som har tilldelats nationella centralbanker genom nationell lagstiftning. För ECB:s del kan det visserligen anföras att en annan regel i primärrätten, nämligen artikel 282.3 i EUF-fördraget, tillerkänner ECB oavhängighet när den bl.a. ”utövar sina befogen-

36 IMF (2018), s. 30 (punkt 72).

heter”, utan någon begränsning till uppgifter och befogenheter som följer av primärrätten. Detta skulle kunna tolkas som att även den finansiella tillsyn som ECB utövar inom ramen för bankunionen ska omfattas av ett krav på oberoende. Artikel 282.3 bör dock läsas i ljuset av artiklarna 127 och 130. Under alla förhållanden regleras inte de nationella centralbankerna i artikel 282.3.

I fråga om nationella centralbanker innebär artiklarna 127 och 130 att graden av oberoende för en nationell centralbank vid utförandet av sådana tillkommande uppgifter som avses i artikel 14.4 i ECBSstadgan (”nationella uppgifter”) i huvudsak bestäms av den aktuella medlemsstaten genom nationell lagstiftning.37 De nationella uppgifterna omfattas alltså inte av oberoendekravet enligt artikel 130 i EUF-fördraget.

Nationella uppgifter för centralbanker

En nationell centralbank får utföra nationella uppgifter under förutsättning att det sker på dess eget ansvar och egen risk (artikel 14.4 i ECBS-stadgan). Sådana uppgifter ska inte beaktas som en del av ECBS funktioner. De omfattas därigenom inte heller av oberoendekravet (instruktionsförbudet) enligt artikel 130 i EUF-fördraget (se ovan). Bland de nationella uppgifterna finns uppgifter som är hänförliga till den finansiella stabiliteten. ECB har självt intagit denna ståndpunkt genom bl.a. att betrakta nödkrediter (emergency liquidity assistance, ELA) som åtgärder enligt artikel 14.4. Detta framgår av det regelverk som gäller för ELA inom Eurosystemet.38 Artikel 14.4 i ECBS-stadgan är tillämplig även på medlemsstater med undantag.

Om de nationella uppgifterna skulle strida mot ECBS mål och funktioner har dock ECB-rådet en möjlighet att med två tredjedelars majoritet besluta att den nationella centralbanken inte får ägna sig åt detta. ECB har därför anfört att om en nationell centralbank är delaktig i åtgärder som vidtas för att stärka den finansiella stabiliteten måste detta vara förenligt med fördraget, dvs. den nationella centralbankens agerande ska vara förenligt med dess funktionella,

37 Smits (1997), s. 158. 38 ECB (2017).

institutionella, personliga och finansiella oberoende, så att det säkerställs att den kan utföra sina uppgifter enligt EUF-fördraget och ECBS-stadgan.39 Om nationell lagstiftning ger en nationell centralbank uppgifter som går utöver en rådgivande roll och ger den ytterligare uppgifter på t.ex. området för finansiell stabilitet, måste det enligt ECB säkerställas att dessa uppgifter inte negativt påverkar den nationella centralbankens möjligheter att utföra sina ECBS-relaterade uppgifter ur ett operationellt och finansiellt perspektiv. ECB har också uttalat att principen om finansiellt oberoende innebär att de nationella centralbankerna måste ha tillräckliga medel för att utföra inte bara ECBS-relaterade uppgifter utan också sina egna nationella uppgifter som t.ex. att finansiera sin förvaltning och den egna verksamheten.40 Åtgärder för att värna den finansiella stabiliteten kan ha stora finansiella implikationer för centralbanken, vilket gör att frågan om finansiellt oberoende är av stor betydelse på det området. Det gäller särskilt likviditetsstöd och i synnerhet sådant stöd som ges i utländsk valuta.

En konsekvens av slutsatsen att det unionsrättsliga kravet på oberoende inte omfattar frågor om finansiell stabilitet i allmänhet torde vara att beslutsorgan och beslutsprocesser avseende sådana frågor kan inrättas under friare former jämfört med vad som gäller för penningpolitiken. ECB har, som berörs ovan, gjort gällande att företrädare för utomstående parter inte får delta med rösträtt i frågor som rör utförande av den nationella centralbankens ECBS-relaterade uppgifter. Unionsrätten torde dock inte uppställa hinder mot att det inom en nationell centralbank t.ex. inrättas en kommitté för frågor om finansiella stabilitet vid sidan av det beslutsorgan som ansvarar för penningpolitiken.

Förvaltningens självständighet enligt regeringsformen

Vid sidan av de unionsrättsliga kraven på oberoende centralbanker finns det anledning att återigen beröra bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet. Enligt bestämmelsen får ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns

39 ECB (2018), s. 21. 40 Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017 om Sveriges riksbanks finansiella oberoende (CON/2017/17), punkt 2.3, och yttrandet av den 4 augusti 2008 på begäran av Finansdepartementet om en rapport om Riksbankens finansiella oberoende (CON/2008/34), punkt 4.1.

beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

Som berörs i avsnitt 12.3 är det sällsynt att Riksbankens beslut innefattar myndighetsutövning mot enskild. Sådana beslut är enligt kommitténs uppfattning sammantaget av mindre betydelse vid utformningen av den nya riksbankslagen. I de ursprungliga förarbetena till 12 kap. 2 § regeringsformen anfördes att förbudet bör begränsas till att omfatta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, för vilka det är ett starkt rättssäkerhetsintresse att dessa myndigheter är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ, medan myndigheternas s.k. faktiska handlande lämnas utanför (prop. 1973:90 s. 398). Några exempel på faktiskt handlande som nämns i lagkommentaren till bestämmelsen är järnvägsdrift, anläggande av vägar och polisens operativa verksamhet. Även om detta handlande i stort skulle vara reglerat genom författning omfattas det inte av förbudet i 12 kap. 2 § regeringsformen.41

I vilken mån Riksbankens beslut innefattar tillämpning av lag beror således på hur den nya riksbankslagen utformas. Enligt kommitténs bedömning bör en allmänt hållen bestämmelse i lag om att en viss myndighet ansvarar för vissa uppgifter inte innebära att alla åtgärder som myndigheten vidtar för att utföra dessa uppgifter är att anse som tillämpning av lag. Som exempel är normgivning och beslut om andra slags generellt utformade regelverk som liknar normgivning, såsom Villkoren för RIX och penningpolitiska instrument, inte tillämpning av lag i nu aktuellt avseende.

Det bör däremot vara fråga om tillämpning av lag om myndigheten exempelvis har till uppgift att pröva om vissa kriterier som anges i lag är uppfyllda eller inte och det finns en enskild motpart (se vad som anförs ovan om handläggning av ärenden). Mot denna bakgrund gör kommittén bedömningen att beslut om nödkrediter, men inte beslut om s.k. generellt likviditetsstöd till det finansiella systemet utanför penningpolitiken eller fastställande av regelverk för avvecklingssystem, utgör tillämpning av lag i nu aktuellt avseende. Beslut om nödkrediter till ett visst finansiellt företag omfattas således av bestämmelsen om förvaltningens självständighet i 12 kap. 2 § regeringsformen, även om något liknande oberoende inte följer av unionsrätten.

41 Holmberg m.fl. (2015), kommentaren till 12 kap. 2 § regeringsformen.

Sammanfattande slutsatser

Unionsrättens krav på oberoende för centralbanker gäller alltså inte på samma sätt för samtliga de uppgifter som en centralbank kan ha. Det institutionella oberoendet (instruktionsförbudet) i unionsrätten avser inte frågor som är hänförliga till att värna den finansiella stabiliteten allmänt sett. Den ECBS-relaterade uppgiften om betalningssystem bör inte heller tolkas som ett mandat avseende finansiell stabilitet i allmänhet. Att detsamma gäller för Riksbankens uppgift avseende betalningsväsendet framgår av avsnitten 10.4.3 och 20.4.

Det personliga oberoendet för den verkställande ledningen och det finansiella oberoendet för centralbanken kan ha betydelse även vad gäller frågor om finansiell stabilitet.

Beslut om nödkrediter, men inte beslut om s.k. generellt likviditetsstöd, omfattas av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet.

12.5. Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende även Riksbankens roll i internationella sammanhang?

Kommitténs bedömning: Det unionsrättsliga kravet på obero-

ende gäller inte för Riksbankens internationella arbete avseende annat än penningpolitiska frågor och andra ECBS-relaterade frågor. Vanligtvis omfattas inte heller detta arbete av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet.

Riksbanken är också medlem i ett flertal internationella organisationer vid sidan av arbetet inom ECBS och övriga EU-institutioner. I riksbankslagen anges vissa uppgifter för Riksbanken i relation till bl.a. IMF (7 kap. 4 och 5 §§). Därutöver deltar Riksbanken bl.a. i det arbete som drivs av centralbankernas bank, Banken för internationell betalningsutjämning (Bank for International Settlements, BIS). I anslutning till BIS finns även Baselkommittén för banktillsyn (The Basel Committee on Banking Supervision). Riksbankens roll i internationella sammanhang behandlas i kapitel 26.

Unionsrättens krav på oberoende för centralbanker är som sagt relaterat till de uppgifter som centralbankerna har enligt primärrätten. Det innebär att nationella centralbankers deltagande i internationella organisationer utanför detta område, t.ex. vad gäller standarder för banktillsyn, inte omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende. I den mån Riksbanken deltar i internationella organisationer för samarbete i penningpolitiska frågor eller andra ECBSrelaterade uppgifter är dock kravet tillämpligt.

En förvaltningsmyndighets deltagande i verksamhet inom internationella organisationer av nu aktuellt slag utgör inte myndighetsutövning mot enskild. Ett sådant deltagande innefattar mycket sällan, om någonsin, tillämpning av lag i den mening som avses i 12 kap. 2 § regeringsformen. Vanligtvis är det frågan om att framföra Sveriges ståndpunkt i olika frågor. I fråga om Baselkommittén för banktillsyn gäller det t.ex. att framföra Riksbankens ståndpunkter om hur bankrörelselagstiftningen bör utformas ur ett internationellt perspektiv. I avsnitt 26.9.5 lämnar kommittén ett förslag som har betydelse för vilka ståndpunkter som ska föras fram av svenska myndigheter.

12.6. Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende frågor om kontantförsörjning och kontanthantering?

Kommitténs bedömning: Frågor om kontantförsörjning och

kontanthantering omfattas inte av de unionsrättsliga kraven på oberoende. Vissa sådana frågor, särskilt vad gäller inlösen av sedlar och mynt, kan dock utgöra myndighetsutövning mot enskild och därför omfattas av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet.

I kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42) behandlas vissa frågor om Riksbankens ansvar för kontantförsörjning och kontanthantering (s. 215–224). Den utestående mängden kontanter i april 2018 motsvarade cirka 1,2 procent av Sveriges BNP (s. 73). Detta kan jämföras med euroområdet där motsvarande siffra var 10,7 procent vid utgången av 2016 (s. 81).

Oavsett dessa skillnader står det klart att mängden kontanter varken i Sverige eller i euroområdet styrs av penningpolitiska överväganden. Sedan länge styrs kontantmängden i Sverige och många andra länder av efterfrågan, vilken i viss utsträckning påverkas av ränteläget och därmed den förda penningpolitiken.42 Utgivning av kontanter är således varken i Sverige eller inom EU i övrigt något penningpolitiskt verktyg. Det framgår också av EUF-fördraget (bl.a. artikel 128) att kontantförsörjning inte är en del av uppgiften att utforma och genomföra unionens monetära politik (artikel 127.2 första strecksatsen).

Kontantmängden har dock betydelse för centralbankernas finansiering och därigenom dess finansiella oberoende genom att kontanter kan ge upphov till seignorageintäkter. Även frågor om kontanthantering, t.ex. ställningstaganden till hur omfattande centralbankens kontantinfrastruktur ska vara, har effekter för centralbankens resultat- och balansräkning. Dessa frågor har således viss betydelse för det finansiella oberoendet, även om vissa sådana kostnader är en oundviklig följd av sedelutgivningen.

Det kan här nämnas att t.ex. den tyska centralbanken, Deutsche Bundesbank, har ålagts i lag att driva verksamhet vid vissa regionala kontor m.m.43 Även om detta krav innebär kostnader för Bundesbank har det såvitt kommittén känner till inte gjorts gällande att oberoendet för Bundesbank är hotat av detta skäl. Som berörs ovan innebär principen om finansiellt oberoende att centralbanken ska ha tillräckliga ekonomiska resurser för att utföra sina uppgifter, vilket är en relativt allmänt hållen princip. Det kan heller inte med fog hävdas att detta skulle kunna utgöra monetär finansiering av en statlig angelägenhet, eftersom kontanthantering tydligt är utpekat som en angelägenhet för centralbanken.

Under alla förhållanden omfattas inte frågor om hantering av kontanter i Sverige av instruktionsförbudet i unionsrätten. Denna bedömning grundar sig på att utgivning av kontanter i andra valutor än euro inte berörs i EUF-fördraget eller ECBS-stadgan. Det är således inte frågan om uppgifter eller skyldigheter som Riksbanken har tilldelats genom fördraget eller stadgan (artikel 130).

42 BIS (2009), s. 41. 43 8 § Gesetz über die Deutsche Bundesbank, senast ändrad genom Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM-Umsetzungsgesetz – AIFM-UmsG).

I fråga om svensk rätt har finansutskottet tidigare uttalat att något instruktionsförbud motsvarande det som gäller för penningpolitiken inte gäller kontanthanteringen (bet. 2003/04:FiU23 s. 40).

Däremot kan vissa av Riksbankens beslut i fråga om sedlar och mynt, särskilt vad gäller inlösen av sedlar och mynt, utgöra myndighetsutövning mot enskild och därför omfattas av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet.

12.7. Referenser

Archer, D. J. (2016), ”A coming crisis of legitimacy?”, Penning- och

valutapolitik 2016:3, s. 86–95. Riksbanken.

BIS (2009), Issues in the governance of central banks, A report from

the Central Bank Governance Group, maj. Bank for International Settlements. Braun, B. (2017), ”Two sides of the same coin? Independence and

accountability of the European Central Bank”, Transparency International EU. Conti-Brown, P. (2016), The power and independence of the Federal

Reserve, Princeton: Princeton University Press.

Dincer, N.N. och B. Eichengreen (2014), ”Central bank transparency

and independence: Updates and new measures”, International

Journal of Central Banking, vol 10, nr 1, mars, s. 189–253.

ECB (2017), Agreement on emergency liquidity assistance, 17 maj. ECB (2018), Konvergensrapport, maj. Elster, J. (2000), Ulysses Unbound, Studies in Rationality, Precom-

mitment and Constraints, Cambridge Massachusetts: Cambridge

University Press. Fischer, S. (2015), Central bank independence, tal, 4 november,

Federal Reserve. Friedner, L. (1992), ”Staten som part i tvistemål”, Förvaltningsrätts-

lig tidsskift 5/1992, s. 499–505.

Gjedrem, S. (2016), ”Central banks’ role, objectives and account-

ability”, Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 104–108. Riksbanken. Hanqvist, D. (2005), ”Riksbankens uppgifter och ställning”, För-

valtningsrättslig tidsskift 2/2005, s. 139–153.

Hermansson, J. (1996), Om möjligheten att demokratiskt rättfärdiga den

ekonomiska och monetära unionen, bilaga 15 till EMU-utredningen

(SOU 1996:158). Hessler, H (1952), ”Om staten som rättssubjekt”, Förvaltnings-

rättslig tidsskift 5–6/1952, s. 303–326.

Levy, D. A. (1995), ”Does independent central bank violate demo-

cracy?” The Jerome Levy Economics Institute Working Paper nr 148, Levy Economics Institute of Bard College, Annandale-on-Hudson, New York. NOU 2017:13, Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank och

Statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

IMF (2018), ”Euro Area Policies, Financial System Stability Assess-

ment”, IMF Country Report nr 18/226, juli. SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten. SOU 1996:158, Sverige och EMU. SOU 1997:10, Ansvaret för valutapolitiken. Smits, R. (1997), The European Central Bank, Institutional Aspects,

London: Kluwer Law International. Sterzel, F. (2013), Finansmakten i författningen, Uppsala: Iustus för-

lag. Stiglitz, J. (1998), ”Central Banking in a Democratic Society”.

De Economist 146, 2, 199–226.

Taylor, J. B. (2016), ”Independence and the scope of the central bank’s

mandate”, Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 96–103. Riksbanken. Tucker, P. (2016), ”How can central banks deliver credible com-

mitment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 i Cochrane, J. och J. Taylor (reds.) Central bank governance and oversight reform, Stanford: Hoover Institution Press. Tucker, P. (2018), Unelected power, the quest for legitimacy in central

banking and the regulatory state, Princeton: Princeton University

Press. Wetterberg, G. (2009), Pengarna och makten. Riksbankens historia,

Stockholm: Atlantis.

Slutbetänkande av Riksbankskommittén

Stockholm 2019

En ny riksbankslag

Volym 2

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24978-9 ISSN 0375-250X

13. Övergripande ställningstaganden

13.1. En ny riksbankslag

Kommitténs förslag: Den nuvarande riksbankslagen ska ersättas

av en ny riksbankslag. Till följd av detta ses samtliga bestämmelser i den nuvarande riksbankslagen över.

Som framgår av avsnitt 2.1 berör kommittédirektiven sju större frågekomplex, som i sin tur kan delas upp i flera delfrågor. Direktiven berör i stort sett samtliga bestämmelser i riksbankslagen. Detta framgår också genom att kommitténs övergripande uppdrag har formulerats på ett sådant sätt att det bl.a. avser en översyn av riksbankslagen.

Den nuvarande riksbankslagen trädde i huvudsak i kraft den 1 januari 1989. Bara några år därefter inträffade händelser som föranledde att Sverige övergav den fasta växelkursen. Även om riksbankslagen är avsedd att kunna tillämpas vid såväl fast som rörlig växelkurs, bygger dess systematik på en distinktion mellan åtgärder som vidtas i ett penningpolitiskt respektive valutapolitiskt syfte. Som diskuteras närmare i avsnitt 19.1 är det under rörlig växelkurs inte helt klart vad som avses med uttrycket valutapolitik. Det gäller särskilt hur det förhåller sig till uttrycket penningpolitik och målet om prisstabilitet respektive frågor om finansiell stabilitet. I uttrycket valutapolitik ryms bl.a. åtgärder som syftar till att styra kronas växelkurs. Vid rörlig växelkurs är det svårt att se växelkursen som ett mål i sig. Snarare kan växelkursen ha betydelse för att uppnå prisstabilitet (se kapitel 19). Det finns således ett behov av att förtydliga bl.a. hur denna växelkursstyrning förhåller sig till penningpolitiken. Denna fråga behandlas i kapitel 19.

Ett annat uttryck av stor betydelse för tillämpningen av riksbankslagen är uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalnings-

väsende. Med tanke på den utveckling som har ägt rum inom det

finansiella systemet och vad gäller betalningsmedel under tiden efter regeringsformens och riksbankslagens ikraftträdande har innebörden av uttrycket betalningsväsendet blivit alltmer oklar (se avsnitt 20.4). Riksbanken har för egen del tolkat uppgiften avseende betalningsväsende som att banken bl.a. ska främja den finansiella stabiliteten. I vart fall Riksbankens ansvar för kontantförsörjningen och vissa andra frågor är en del av denna uppgift (se avsnitt 10.4.3). Med tanke på att innebörden av uttrycket betalningsväsendet är oklar bör det utmönstras ur riksbankslagstiftningen.

Den globala finanskrisen 2007–2009 har föranlett betydande insatser från Riksbanken. Dessa insatser har åtminstone delvis syftat till att värna den finansiella stabiliteten. Uttrycket finansiell stabilitet eller något annat snarlikt uttryck förekommer dock inte i riksbankslagen trots att finansiell stabilitet, i bemärkelsen åtgärder för att bemästra en finansiell kris, i praktiken är en viktig del av Riksbankens och andra centralbankers verksamhet. Den ingår således bland centralbankens grundläggande uppgifter (se kapitel 4). Även i viss utländsk centralbankslagstiftning saknas uttrycket finansiell stabilitet eller något liknande uttryck, eftersom detta uttryck har blivit vanligt förekommande först under senare år.

En annan förändring av stor vikt för Riksbankens verksamhet som har ägt rum sedan riksbankslagens ikraftträdande är Sveriges medlemskap i EU 1995. Medlemskapet har föranlett betydelsefulla lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999. Lagändringarna avsåg framför allt prisstabilitetsmålet och Riksbankens oberoende ställning (se det som anges i avsnitt 13.2 nedan om reformen i slutet av 1990-talet). Som närmare utvecklas i avsnitt 9.7 finns det dock flera frågeställningar avseende anpassningar av svensk rätt till unionsrätten som ännu inte har behandlats. Det gäller bl.a. att instruktionsförbudet i regeringsformen enligt dess ordalydelse är begränsat till penningpolitiska frågor. Det kan också nämnas att Riksbankens roll inom Europeiska centralbankssystemet (ECBS) över huvud taget inte nämns i riksbankslagen.

Vidare berörs inte Riksbankens ställning som ett särskilt rättssubjekt eller statens ansvar för bankens förpliktelser mot tredje man i lagen.

Enligt kommitténs mening finns det ett behov av en ökad tydlighet vad gäller Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter (se även avsnitt 13.4). Detta kan i sin tur förbättra förutsättningarna för den demokratiska granskningen av Riksbankens verksamhet (se avsnitt 33.6.2). Även dessa förhållanden talar starkt för att ta fram en ny riksbankslag snarare än att göra ändringar i den nuvarande lagen.

Sammantaget finns det alltså ett stort behov av att modernisera riksbankslagen. Som berörs i avsnitt 2.1 är uppdraget till kommittén mycket omfattande. Kommittén anser mot den bakgrunden att de överväganden som föranleds av kommittédirektiven medför så omfattande och genomgripande ändringar i riksbankslagen att det är lämpligast att lägga fram ett förslag till en ny riksbankslag. Som en konsekvens av detta behöver kommittén ta ställning till samtliga bestämmelser i den nuvarande riksbankslagen.

13.2. Anpassningar till unionsrätten

Kommitténs förslag: I den nya riksbankslagen förtydligas att

Riksbanken ingår i ECBS, är delägare i ECB och ska delta i samarbetet med övriga centralbanker inom ECBS.

Kommitténs bedömning: Svensk lagstiftning bör återge de

mest centrala unionsrättsliga reglerna för Riksbankens verksamhet. Vid utformningen av lagstiftningen bör hänsyn tas till att Sverige inte har euron som valuta och står utanför Bankunionen.

Det finns inte skäl att lägga fram sådana författningsförslag om den rättsliga integreringen av Riksbanken i ECBS som skulle möjliggöra ett omedelbart införande av euron som valuta i Sverige.

Som berörs i kapitel 9 finns det en rad regler om centralbanker och penningpolitik i EUF-fördraget inklusive ECBS-stadgan. Unionsrätten har företräde framför nationell rätt. I fråga om centralbankslagstiftning och penningpolitik anges det också särskilt i fördraget att varje medlemsstat ska säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med fördragen och ECBS-stadgan (artikel 131). Detta innebär inte i sig att alla dessa krav måste återges i svenska rättsregler, men de svenska bestämmelser som eventuellt strider mot unionsrätten behöver ändras.

Enligt kommitténs uppfattning bör lagändringar göras i den utsträckning det krävs för att det regelverk som gäller i Sverige ska kunna utläsas ur svensk lag. Det bör alltså framgå av svensk lag vad som gäller i Sverige i fråga om Riksbanken och dess verksamhet. Svensk lagstiftning måste därför återge de mest centrala unionsrättsliga reglerna för Riksbankens verksamhet.

Såvitt gäller EU-förordningar som avser att Riksbanken ska medverka i andra myndigheters arbete utan att själv ansvara för en viss verksamhet kan det dock vara tillräckligt att vissa uppgifter framgår av unionsrätten utan att de återges i svensk lag.

1

Ett ytterligare skäl

till detta är att EU-förordningar är direkt tillämpliga.

Enligt kommitténs mening finns det skäl att i den nya riksbankslagen förtydliga att Riksbanken ingår i ECBS, är delägare i ECB och ska delta i samarbetet med övriga centralbanker inom ECBS.

Såväl kommissionen som ECB har framfört kritik mot vissa bestämmelser i den svenska riksbankslagstiftningen och anfört att dessa bör ändras (se avsnitt 9.7). Även om det kan finnas utrymme för andra tolkningar av unionsrättens krav än de som kommissionen respektive ECB har gjort, anser kommittén att de aktuella bestämmelserna bör ses över på så sätt att risken för en bristande överensstämmelse med unionsrätten undanröjs. Ett exempel på detta är kommissionens och ECB:s kritik mot det svenska förbudet mot monetär finansiering, vilket behandlas i avsnitt 13.7.

Som berörs i avsnitt 2.1 anges det i kommittédirektiven att kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i EU med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. ECB och kommissionen har visserligen framfört önskemål om att den svenska lagstiftaren ska anta alla de lagändringar som krävs för ett införande av euron, även om bestämmelserna inte behöver tillämpas eller träda i kraft förrän ett eventuellt införande av euron sker (se avsnitt 9.7). Syftet med att redan nu införa sådana bestämmelser om den rättsliga integreringen av Riksbanken i ECBS skulle vara att bestämmelsernas förenlighet med unionsrätten kan granskas på förhand.

1 Här avses regler i EU-förordningar om att vissa centralbanker ska delta i s.k. tillsynskollegier etc. Se t.ex. artikel 18.2 h i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

Enligt kommitténs bedömning finns det dock inte tillräckliga skäl för att lägga fram sådana förslag. De bör anstå till dess att det eventuellt har fattats ett politiskt beslut om att Sverige ska införa euro som valuta. Kommitténs inriktning är således inte att lägga fram sådana lagändringar om den rättsliga integreringen av Riksbanken i ECBS som skulle möjliggöra ett omedelbart införande av euron som valuta i Sverige. De anpassningar av svensk rätt till unionsrätten som enligt kommitténs uppfattning bör göras gäller i stället sådana bestämmelser som avser den nuvarande situationen, dvs. att Sverige är en medlemsstat med undantag. Kommittén gör sammantaget i dessa avseenden i huvudsak samma bedömning som regeringen vid reformen av riksbankslagstiftningen i slutet av 1990-talet (prop. 1997/98:40 s. 49 och 50).

Det kan nämnas att det sannolikt skulle krävas dels grundlagsändringar, dels ett alternativt förslag till ny riksbankslag för att tillmötesgå önskemålet om en fullständig rättslig integrering av Riksbanken i ECBS. Vid ett eventuellt framtida beslut om att införa euron som valuta skulle det sannolikt, med tanke på den tid som det tar att genomföra grundlagsändringar, finnas utrymme för att ta fram ett förslag till en alternativ riksbankslag.

En utredning har tillsatts för att se över ett eventuellt svenskt deltagande i Bankunionen (dir. 2017:123). Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2019. Utredningen ska dock inte presentera författningsförslag, utan endast utvärdera för- och nackdelar med ett inträde i Bankunionen. Vid ett eventuellt ställningstagande om att Sverige bör gå med i Bankunionen kommer det därför att krävas en ytterligare utredning. Enligt kommitténs mening kan det inte uteslutas att ett svenskt deltagande i Bankunionen skulle kräva ändringar i riksbankslagstiftningen, särskilt eftersom innebörden av samarbetet inom Bankunionen kan komma att förändras över tid. Kommittén bedömer därför att de eventuella ändringar i bestämmelserna om Riksbanken som föranleds av ett eventuellt kommande beslut om att Sverige ska gå med i Bankunionen kan och bör hanteras i samband med att det svenska regelverket i stort anpassas till detta. Mot den bakgrunden avser inte kommittén att anpassa förslagen i fråga om riksbankslagstiftningen till ett eventuellt svenskt deltagande i Bankunionen.

13.3. Förhållandet mellan regeringsformen respektive övriga lagar

Kommitténs förslag: Riksdagen ska genom lag kunna bemyndiga

Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområden enligt 9 kap. regeringsformen och i fråga om dess uppgifter i övrigt enligt särskild lag.

Bestämmelsen i 9 kap. 14 § regeringsformen om att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet, utöver sedel- och myntmonopolet, meddelas genom lag, ändras till att avse föreskrifter om utgivning och giltigheten av sedlar och mynt.

Kommitténs bedömning: Vid ställningstagandet till vilka änd-

ringar som ska göras i regeringsformen bör utgångspunkten vara att regeringsformen ska återge huvuddragen i hur Sverige styrs. Det innebär att Riksbankens oberoende i förhållande till andra organ bör behandlas i regeringsformen. Även de ansvarsområden och uppgifter som är av särskild betydelse för detta oberoende bör behandlas i regeringsformen.

Lagstiftningen om Riksbanken och dess verksamhet är i dag i huvudsak fördelad mellan regeringsformen, riksdagsordningen, riksbankslagen och lagen om valutapolitik. Regeringsformen är en av Sveriges grundlagar. Den innehåller bl.a. bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domstolarna och kommunerna. Regleringen utgår från tanken att regeringsformen ska lägga fast grunderna för hur vårt land styrs och beskriva det grundläggande fri- och rättighetsskyddet. Det har också uttalats att regeringsformen inte bör innehålla andra regler om lagstiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar rörande förhållandet mellan samhällets organ och den enskilde individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (prop. 1975/76:209 s. 128). Vid den senaste stora grundlagsreformen ansågs det vara självklart att dessa grundläggande utgångspunkter för regeringsformens struktur och innehåll skulle vara vägledande (prop. 2009/10:80 s. 84).

I fråga om Riksbanken anges det i regeringsformen bl.a. att Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken och att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Någon definition av uttrycket penningpolitik finns dock inte i regeringsformen. Vidare finns det övergripande bestämmelser om två ledningsorgan i Riksbanken: fullmäktige och direktionen. Det framgår också av regeringsformen att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Detta förhållande och Riksbankens oberoende innebär att den i princip endast kan styras genom lag (se vidare avsnitt 12.3).

Den, jämfört med regeringsformen, mer detaljerade regleringen av frågor om statsskicket och riksdagens arbete finns i riksdagsordningen, som intar en ställning mellan grundlag och vanlig lag. Medan riksdagsordningens tilläggsbestämmelser beslutas som vanlig lag gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser samma lagstiftningsförfarande som för grundlag, dvs. två riksdagsbeslut med ett val och viss tid emellan (8 kap. 14 § regeringsformen). Det finns dock möjlighet att använda ett enklare förfarande för de senare bestämmelserna, där det räcker med ett riksdagsbeslut men med en spärr mot ändring genom enkel majoritet.

I riksbankslagen och lagen om valutapolitik finns de mer detaljerade bestämmelserna om Riksbankens verksamhet.

Enligt kommitténs uppfattning bör de förslag som läggs fram i detta betänkande, i likhet med tidigare lagstiftningsärenden, utgå från principen att regeringsformen ska återge huvuddragen i hur Sverige styrs (se även prop. 1997/98:40 s. 49–51). Det innebär att Riksbankens oberoende i förhållande till andra organ bör behandlas i regeringsformen. Även de ansvarsområden och uppgifter som är av särskild betydelse för detta oberoende bör behandlas i regeringsformen. Med tanke på regeringsformens struktur och att dess bestämmelser är av övergripande karaktär är det dock inte lämpligt att i regeringsformen t.ex. definiera uttrycket penningpolitik (angående innebörden av detta uttryck, se vidare avsnitt 13.4).

Alla Riksbankens uppgifter bör inte regleras i regeringsformen. Det finns i huvudsak två skäl för detta. För det första kräver inte behovet av att tydliggöra hur Sverige styrs att även sådana uppgifter som inte är av särskild betydelse för Riksbankens oberoende anges. Det förhållandet att det finns en generell bestämmelse i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet medför inte heller att samtliga förvaltningsmyndigheters uppgifter eller ansvarsområ-

den behöver anges i regeringsformen. För det andra skulle en sådan detaljreglering i regeringsformen innebära att det tar lång tid att anpassa riksbankslagstiftningen till ändrade förhållanden. Det kan här nämnas att inga större förändringar av riksbankslagen har gjorts de senaste 20 åren, trots betydande förändringar av förutsättningarna för och i Riksbankens verksamhet (se avsnitt 13.1). Såvitt kommittén kan överblicka förefaller också centralbanksfrågor redan i dag regleras förhållandevis utförligt på grundlagsnivå i svensk rätt jämfört med rättsordningarna i t.ex. Norge, Danmark, Tyskland och Frankrike. Kommittén bedömer det därmed inte som lämpligt att ta in fler bestämmelser om Riksbankens verksamhet i grundlagen än vad som behövs mot bakgrund av de förhållanden som berörs ovan.

Frågan om bemyndiganden till Riksbanken behöver dock även fortsättningsvis regleras i regeringsformen. Den ordning för delegering av normgivningsmakt via regeringen, s.k. subdelegation, som tillämpas i fråga om förvaltningsmyndigheter under regeringen kan inte tillämpas vad gäller Riksbanken (8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). I stället sker delegering direkt från riksdagen till Riksbanken med stöd av en särskild bestämmelse i 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen. Enligt den bestämmelsen kan riksdagen genom lag uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. regeringsformen och i fråga om dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

2

Med

tanke på att någon uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende inte föreslås i den nya riksbankslagen (jfr avsnitten 13.1 och 20.8.6) bör denna bestämmelse ändras. Riksbanken bör enligt kommitténs uppfattning kunna meddela föreskrifter som rör i stort sett alla de uppgifter som banken tilldelas genom den nya riksbankslagen, efter riksdagens prövning av varje enskilt bemyndigande.

Mot den bakgrunden framstår det som mest lämpligt att göra bestämmelsen i regeringsformen mer flexibel på så sätt att riksdagen genom lag ska kunna bemyndiga Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområden enligt 9 kap. regeringsformen och i fråga om dess uppgifter i övrigt enligt särskild lag, dvs. i första hand den nya riksbankslagen.

2 I fråga om det senare begreppet berörs betalningsavvecklingssystemet och kontantförsörjningen, vad gäller bl.a. distribution och lagerhållning av kontanter, i förarbetena till bestämmelsen (se framställning 2001/02:RB4 s. 2 och 3).

I anslutning till den nyss nämna bestämmelsen i 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen bör det uppmärksammas att ett snarlikt uttryck, penning- och betalningsväsendet, förekommer i 9 kap. 14 § regeringsformen. Där anges att endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt och att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. Penning- och betalningsväsendet i detta avseende får förstås som ett smalare område än betalningsväsendet enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Anledningen till detta är att Riksbanken har föreskriftsrätt avseende betalningsväsendet och får meddela föreskrifter om t.ex. betalningsavvecklingssystem och kontantförsörjningen. Bestämmelsen om penning- och betalningsväsendet bör ses i ljuset av att den förekommer i anslutning till bestämmelsen om sedel- och myntmonopolet. Mot den bakgrunden får bestämmelsen förstås som att den gäller utgivning av, och giltigheten av, sedlar och mynt. Med detta avses bl.a. frågor om vilka valörer som kan förekomma, vilka sedlar och mynt som är giltiga och innebörden av att dessa är lagliga betalningsmedel. Enligt kommitténs uppfattning bör ett förtydligande av denna innebörd göras i 9 kap. 14 § regeringsformen.

13.4. Uppgifter, mål och befogenheter

Kommitténs förslag: Riksbankens uppgifter ska även fortsätt-

ningsvis anges på ett uttömmande sätt. Riksbanken får således endast utföra sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från EU.

Penningpolitik ska i den nya riksbankslagen definieras med ledning av det prisstabilitetsmål, det realekonomiska hänsynstagande och de penningpolitiska befogenheter som kommittén föreslår. Riksbankens uppgift att bedriva penningpolitik innebär således att den ska vidta sådana åtgärder som anges i kapitlet om penningpolitik i förslaget till ny riksbankslag, däribland att bestämma styrränta, i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomisk hänsyn.

Kommitténs bedömning: Riksbanken bör tilldelas vissa kon-

kreta uppgifter. Vilka uppgifter det är bör i viss mån framgå av regeringsformen och i övrigt av den nya riksbankslagen. Uppgifterna bör preciseras och kopplas till ett eller flera mål, som kan

skilja sig åt beroende på vilken uppgift det rör sig om, även om prisstabilitet bör vara huvudmålet för Riksbankens verksamhet.

I den nya riksbankslagen bör en åtskillnad göras mellan bestämmelser om penningpolitik respektive bestämmelser om finansiell stabilitet. Dessa båda områden bör därför regleras i två olika kapitel i den nya riksbankslagen (2 respektive 3 kap.). Ett särskilt mål för det finansiella systemet bör tas in i den nya lagen.

Någon generell uppgift om att Riksbanken ska verka för finansiell stabilitet bör dock inte tas in i den nya riksbankslagen. I stället bör de uppgifter som ska knytas till ett mål om finansiell stabilitet vara relativt konkreta. Riksbanken bör ges flexibilitet vad gäller att använda olika befogenheter.

Riksbanken bör tilldelas de befogenheter som behövs för att utföra en viss uppgift.

Behovet av målstyrning

Det finns flera skäl till att Riksbankens verksamhet bör styras av ett eller flera lagstadgade mål. För det första innebär unionsrätten att prisstabilitetsmålet måste vara huvudmålet för penningpolitiken. För det andra innebär delegeringen av omfattande och viktiga samhällsfunktioner till en oberoende myndighet att det bör klargöras vad Riksbanken förväntas uppnå. För det tredje innebär Riksbankens konstitutionella ställning som en myndighet under riksdagen att möjligheterna att uppställa mål för verksamheten på annat sätt än genom lag är begränsade. Exempelvis förekommer det inte några regleringsbrev för Riksbankens del.

I avsnitt 12.3 gör kommittén bedömningen att Riksbanken har en särställning som statlig förvaltningsmyndighet och ett särskilt långtgående oberoende. I bl.a. den nationalekonomiska litteraturen har vissa grundläggande förutsättningar anförts beträffande om och i så fall hur samhällsfunktioner ska delegeras till en centralbank och, i förekommande fall med vilken grad av funktionellt oberoende.

3

Bland dessa förutsättningar ingår att lagstiftaren ska tydliggöra de syften, mål och befogenheter som ska gälla för verksamheten.

3 Se avsnitt 6.3.6 och referenser däri.

I detta betänkande berörs vissa uppgifter som får anses vara grundläggande för centralbanker i allmänhet samt några ytterligare uppgifter som kommittén anser att Riksbanken bör ha. Uppgifterna är av något skiftande slag. Det är således inte givet att samma mål ska gälla för Riksbankens verksamhet som helhet, även om prisstabilitetsmålet bör ses som Riksbankens huvudmål som inte får åsidosättas när Riksbanken fullgör uppgifter på andra områden.

4

Om

samma mål gäller för hela verksamheten, kan detta t.ex. medföra att ett eventuellt mål om finansiell stabilitet blir styrande även för penningpolitiken så att Riksbanken i praktiken kan tvingas att välja mellan målen. I praktiken framstår inte heller prisstabilitetsmålet som styrande för t.ex. den dagliga driften av RIX-systemet eller för kontantförsörjningen. Oavsett vilka för- och nackdelar det kan medföra att beakta risker för den finansiella stabiliteten inom ramen för penningpolitiken bör det vara så tydligt reglerat som möjligt vilka mål som ska styra Riksbanken. Det gäller även om avvägningar mellan t.ex. målet om prisstabilitet och realekonomisk hänsyn i praktiken kan vara föremål för olika bedömningar. I den senaste utvärderingen av penningpolitiken av Marvin Goodfriend och Mervyn King berörs en situation då olika ledamöter i direktionen gjorde olika tolkningar av Riksbankens penningpolitiska mål (2015/16:RFR6 s. 8). Även detta talar för att målen för Riksbankens verksamhet ska vara tydligt angivna.

Det kan också nämnas att unionsrätten är tydlig i fråga om vilka mål som kan tillåtas styra penningpolitiken (se avsnitten 9.2 och 15.2.3). Däremot finns det inget i unionsrätten som hindrar att en nationell centralbank tilldelas ett mål om finansiell stabilitet.

Kommittén tar ställning till vilket eller vilka mål som ska gälla för respektive uppgift var för sig. Det kan exempelvis gälla en uppgift att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen till det finansiella systemet med målet att det finansiella systemet ska vara stabilt och effektivt.

5

Denna ansats bedöms vara förenligt med uni-

onsrätten.

En konsekvens av denna ansats är att Riksbanken förutsätts ta ställning till om en viss åtgärd i huvudsak syftar till att bidra till att nå t.ex. prisstabilitetsmålet eller ett mål om finansiell stabilitet, även

4 Angående s.k. flexibel inflationsmålspolitik, se avsnitt 16.2. Se även avsnitt 17.6 angående olika förhållningssätt till s.k. finansiella obalanser. 5 Angående behovet av mål om finansiell stabilitet i centralbankslagstiftning i allmänhet, se bl.a. Gjedrem (2016).

om de befogenheter som står till buds i dessa båda situationer kan vara likartade (se vidare förslaget om en skyldighet att motivera beslut i avsnitt 13.6). I kapitel 25 diskuteras hur gränsdragningar mellan främjandet av prisstabilitet respektive finansiell stabilitet kan göras, inklusive hur Riksbanken kan agera då gränsdragningsproblem uppkommer.

En uttömmande uppräkning av uppgifter

Av gällande rätt följer att Riksbanken endast får bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på Riksbanken (1 kap. 1 § riksbankslagen). I förarbetena till riksbankslagen framgår att avsikten med bestämmelsen är att avgränsa Riksbankens verksamhet till sådana uppgifter som har en tillräckligt tydlig centralbankskaraktär (prop. 1986/87:143 s. 45).

Numera finns det en liknande bestämmelse i förvaltningslagen (2017:900). Enligt den bestämmelsen får en myndighet endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (5 § första stycket). Denna legalitetsprincip är också grundlagsfäst genom den i 1 kap. 1 § regeringsformen intagna bestämmelsen om att den offentliga makten utövas under lagarna. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte endast sådana föreskrifter som riksdagen har beslutat. Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndigheternas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet driver (prop. 2016/17:180 s. 57–59). Bestämmelsen i riksbankslagen har dock företräde framför bestämmelsen i förvaltningslagen enligt principen om lex specialis (se 4 § sistnämnda lag).

Den nuvarande riksbankslagstiftningen beskriver vilka verksamhetsområden och uppgifter som Riksbanken ansvarar för i relativt vida ordalag. Exempelvis anges i regeringsformen att Riksbanken ansvarar för penningpolitiken och i riksbankslagen att Riksbanken ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Den senare formuleringen har medfört en viss osäkerhet vad gäller hur den ska tolkas (se avsnitten 10.4.3 och 20.4). Det finns alltså ett behov av en ökad tydlighet vad gäller Riksbankens uppgifter och mål. Vidare har Riksbankens uppgift vad gäller kontantförsörjningen tolkats på olika

sätt under den tid som har gått sedan riksbankslagen trädde i kraft. Även om ett visst mått av flexibilitet i lagstiftningen är önskvärt och nödvändigt, är det generellt sett av betydelse för den demokratiska legitimiteten för en viss offentlig verksamhet att det finns en överensstämmelse mellan å enda sidan den aktuella myndighetens faktiska agerande och å andra sidan myndighetens mandat. Om lagstiftaren ger verksamheten ett mycket brett mandat kan risken för en bristande legitimitet visserligen sägas minska, men å andra sidan skulle en otydlighet angående den närmare omfattningen av en centralbanks mandat kunna påverka förutsättningarna för ansvarsutkrävande och demokratisk kontroll.

6

Som närmare berörs i avsnitt 33.2.5 innebär ett

långtgående oberoende för en centralbank begränsningar i möjligheterna till ansvarsutkrävande.

Mot den bakgrunden bör utgångspunkten för den nya riksbankslagen vara att så långt som möjligt precisera vilka uppgifter som Riksbanken ska ha. Det gäller såväl nuvarande som tillkommande uppgifter. Det bör dock inte uteslutas att Riksbanken kan tilldelas en mer omfattande uppgift som t.ex. består av flera delmoment. Vilka slags uppgifter det rör sig om kan således variera. Här avses t.ex. att bedriva penningpolitik, att se till att viss statistik publiceras eller att övervaka vissa delar av det finansiella systemet.

Enligt kommitténs uppfattning ska Riksbankens uppgifter även fortsättningsvis anges på ett uttömmande sätt. En konsekvens av utgångspunkten ovan, att tydliggöra vilka uppgifter som ska delegeras till Riksbanken, är att banken inte på egen hand kan åta sig nya uppgifter. Vidare innebär den frihetsgrad som Riksbanken har i fråga om att självständigt förvalta offentliga tillgångar och intäkter att bankens uppgifter bör författningsregleras av konstitutionella skäl. Dessutom innebär även unionsrätten begränsningar för vilken slags verksamhet som en nationell centralbank får ägna sig åt, vilket talar i samma riktning (se kapitel 9). Med verksamhet avses här allt det arbete som drivs vid en centralbank.

I den nya riksbankslagen bör det således tas in en bestämmelse om att Riksbanken endast får utföra sådana uppgifter eller ta del av sådan verksamhet som anges i lag eller i EU-rättsakter.

7

6 Angående behovet av att klargöra vad som delegeras till en oberoende myndighet, se Tucker (2018), s. 104 och 105 och 334–342. 7 Vissa uppgifter kan alltså följa direkt av unionsrätten. Det gäller framför allt EU-förordningar, som är direkt tillämpliga.

Vid utformningen av de uppgifter som ska delegeras till Riksbanken behöver hänsyn också tas till att Riksbanken i vissa fall har hela ansvaret för ett visst verksamhetsområde. Det gäller särskilt för penningpolitiken (se förslaget till definition av detta uttryck nedan). Inom detta område råder ett instruktionsförbud och unionsrätten innebär att Riksbanken behöver ha ett s.k. funktionellt oberoende. Inom andra verksamhetsområden kan det dock förhålla sig så att även andra myndigheter har ett ansvar. Om Riksbanken ska tilldelas uppgifter som syftar till att värna den finansiella stabiliteten, måste det därför beaktas att det finns flera andra myndigheter, inklusive regeringen, som också har ett ansvar på detta område. Detta medför att uppgifter för Riksbankens del kan överlappa övriga myndigheters ansvarsområden. Mot den bakgrunden har kommittén som utgångspunkt att i möjligaste mån precisera Riksbankens uppgifter på detta område särskilt noga. Kommittén återkommer i det följande till den närmare innebörden av olika uppgifter när respektive sakfråga behandlas.

Som kommittén berör i avsnitten 12.4–12.6 kan den grad av oberoende, särskilt i fråga om instruktionsförbud, som krävs enligt unionsrätten skilja sig åt beroende på vilken uppgift det rör sig om. Bland de nationella centralbankerna inom EU förekommer ett flertal uppgifter som inte ingår i ECBS verksamhet. För vissa sådana uppgifter kan det finnas skäl att reglera Riksbankens samverkan med andra berörda myndigheter på ett annat sätt än vad som gäller för penningpolitiken.

Penningpolitik och finansiell stabilitet

Som närmare utvecklas i kapitlen 4, 14, 20 och 25 ger centralbanker krediter bl.a. för att styra räntan i enlighet med fattade penningpolitiska beslut. Krediter kan dock lämnas även av andra skäl. I kristider kan finansiella företag få likviditetsproblem som riskerar att innebära att det finansiella systemet inte kan utföra sina grundläggande funktioner på ett tillfredsställande sätt. Centralbanker agerar då som s.k. sista låneinstans, vilket är en grundläggande uppgift för centralbanker i allmänhet såvitt gäller lån i den egna valutan. I sådana situationer syftar kreditgivningen ofta till att motverka en systemomfattande likviditetsstress som uppkommit. Det kan även bli aktuellt

med ett riktat stöd till vissa systemviktiga finansiella aktörer, s.k. nödkrediter.

Att bestämma vilken grad av finansiell stabilitet som ska råda, och därigenom den grad av risk som det finansiella systemet ska tillåtas utgöra för samhället, är en i grunden politisk fråga som inte bör undantas från ett demokratiskt inflytande (se kommitténs bedömning i denna fråga i avsnitt 20.8.2). Vidare är det svårare att bedöma om ett mål om finansiell stabilitet har uppfyllts eller inte jämfört med ett prisstabilitetsmål. Åtgärder som vidtas för att stärka den finansiella stabiliteten kan också ha fördelningspolitiska effekter och påverka den offentliga sektorns finansiella ställning på ett mycket påtagligt sätt. Av den anledningen skiljer sig förutsättningarna för delegering av sådana uppgifter.

Enligt kommitténs bedömning ger unionsrätten utrymme för att medlemsstaterna föreskriver att deras myndigheter, inklusive centralbanker, samarbetar nära med varandra inom det finansiella stabilitetsområdet. Detta synsätt anknyter till en regel i EUF-fördraget om att ECB ska medverka till att de behöriga myndigheterna, dvs. andra myndigheter än centralbanker, kan genomföra sin verksamhet avseende finansiell stabilitet (artikel 127.5). Ett sådant samarbete är också önskvärt.

I kommittédirektiven anges att kommittén särskilt ska överväga om Riksbankens möjligheter att ge likviditetsstöd (till en vidare krets än ett enskilt företag, kommitténs anmärkning) bör förtydligas (dir. 2016:114). Likviditetstillförsel till en större grupp av finansiella företag får i dag, enligt den nuvarande riksbankslagen, ske endast i penningpolitiskt syfte. Av förarbetena till lagen framgår att Riksbanken får använda de penningpolitiska instrumenten för att avvärja en kris i betalningssystemet, förutsatt att prisstabilitetsmålet är hotat (prop. 1997/98:40 s. 54).

Enligt kommittédirektiven ska kommittén, utöver att se över det penningpolitiska ramverket, förtydliga Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet. En utgångspunkt för kommitténs arbete är således att prisstabilitet och finansiell stabilitet inte är samma sak, även om det givetvis finns starka kopplingar mellan dessa frågor. Riksbankens deltagande i Finansiella stabilitetsrådet är en omständighet som stödjer denna utgångspunkt. Anledningen till detta är att ett sådant samarbete inte hade varit möjligt med tanke på hur unionsrättens regler om oberoende centralbanker har tolkats om de berörda frågorna

hade ansetts gälla prisstabilitet (penningpolitik). När det gäller likviditetsstöd kan det vidare noteras att Riksbankens direktion har anfört att de anser att likviditetsstöd till både enskilda och flera kreditinstitut kan behöva ske i finansiellt stabilitetssyfte.

8

Kommittén in-

stämmer i denna bedömning. Samtidigt gav Riksbanken under krisen s.k. fasträntelån till banker och andra kreditinstitut i penningpolitiskt

syfte. Beroende på den situation som föreligger kan alltså lån ges i

olika syften.

Som diskuteras i kapitel 25 anser kommittén att det är möjligt i praktiken att avgöra om en viss åtgärd i huvudsak är ett led i att nå prisstabilitetsmålet eller om den till övervägande del syftar till att värna den finansiella stabiliteten. De svenska erfarenheterna från den globala finanskrisen talar också för att Riksbanken överlag gjorde en åtskillnad mellan vissa åtgärder som framför allt bedömdes vara penningpolitik och andra åtgärder som framför allt gällde finansiell stabilitet. Denna åtskillnad tog sig bl.a. uttryck genom i både hur besluten beskrevs offentligt och att Riksbanken kommunicerade kommande åtgärder med andra myndigheter i olika grad.

Ovanstående beskrivning talar sammantaget för att det är möjligt och lämpligt att i den nya riksbankslagen skilja mellan å ena sidan uppgiften att bedriva penningpolitik och å andra sidan en uppgift om att motverka allvarliga störningar i likviditetstillförseln till det finansiella systemet och övriga eventuella uppgifter avseende det finansiella systemet.

Mot den bakgrunden inställer sig frågan om unionsrätten innebär några begränsningar i fråga om möjligheten att i den nya riksbankslagen göra en uppdelning mellan områdena finansiell stabilitet respektive prisstabilitet. På senare tid har EU-domstolen vid några tillfällen tagit ställning till frågan om avgränsningen av unionens penningpolitik. Enligt EU-domstolen är avgränsningen främst beroende av målet med den aktuella åtgärden, men de medel som används inom ramen för en viss åtgärd i syfte att uppnå dessa mål är också av betydelse.

9

De penningpolitiska befogenheterna i ECBS-stadgan är i

huvudsak inte tillämpliga på medlemsstater med undantag, bl.a. vad gäller artikel 18 som tillämpades i det aktuella rättsfallet. Vidare rör rättsfallen avgränsningen av en unionsinstitutions handlingsutrymme. Dessa förhållanden medför att EU-domstolens slutsatser inte är

8 Riksbanken (2016), s. 3. 9 Se bl.a. domen i mål C-493/17, Weiss m.fl., med vidare hänvisningar.

direkt tillämpliga på institutionella förhållanden i en medlemsstat med undantag. Domstolens resonemang kan inte heller dras så långt att alla åtgärder som en centralbank inom Eurosystemet vidtar utgör penningpolitik redan på den grunden att den påverkar hur transmissionsmekanismen fungerar (se vidare avsnitt 18.2.3).

De institutionella förutsättningarna i Sverige vad gäller ansvarsfördelningen mellan Finansdepartementet, Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret talar för att Riksbanken behöver samarbeta nära med övriga myndigheter på detta område. Detta behov har enligt kommitténs bedömning inte minskat efter genomförandet i svensk rätt av EU:s krishanteringsramverk genom bl.a. lagen om resolution. Det kan här nämnas att Riksrevisionen i en effektivitetsrevision avseende erfarenheterna från den globala finanskrisen har anfört att Riksbanken och Finansinspektionen bör ha ett nära samarbete om de olika aspekterna av arbetet med finansiell stabilitet.

10

Dessa förutsättningar, vad gäller att bl.a. Finansinspektionen och Riksgäldskontoret ansvarar för viktiga uppgifter inom finansiell stabilitet, talar också emot att tilldela Riksbanken en generell uppgift att verka för finansiell stabilitet. En anledning till det är att det finns en risk för överlappande ansvarsområden eller att motsättningar mellan olika myndigheter uppstår i onödan. En generell uppgift inom finansiell stabilitet skulle sannolikt inte heller bidra till att förtydliga Riksbankens delansvar för finansiell stabilitet i förhållande till övriga berörda myndigheter (jfr kommittédirektiven). Det kan också noteras, som nämns ovan, att EUF-fördraget anger att centralbankerna ska samverka med de myndigheter som ansvarar för tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet (artikel 127.5). Kommitténs bedömning är att det, även om frågan om samarbete är viktig att behandla, inte är tillräckligt att i den nya riksbankslagen uttrycka Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet på ett sådant sätt, eftersom det inte klargör omfattningen av Riksbankens ansvar.

Som berörs ovan uppställer unionsrätten ett långtgående krav på oberoende för centralbanker på det penningpolitiska området. Enligt kommitténs bedömning är det både möjligt och lämpligt att göra en åtskillnad mellan penningpolitik respektive uppgifter kopplade till finansiell stabilitet. Det möjliggör att Riksbankens förhållande till övriga myndigheter kan utformas på olika sätt i dessa båda fall. Det innebär i sin tur, i förening med behovet av samarbete, att pen-

10 Riksrevisionen (2011), s. 58.

ningpolitiken respektive frågor om finansiell stabilitet bör regleras i två olika kapitel i den nya riksbankslagen (i 2 respektive 3 kap.). En sådan ordning skapar också större tydlighet och underlättar ansvarsutkrävandet.

Med tanke på den ovan berörda lagstiftningstekniken, behovet av en tydligare reglering av Riksbankens verksamhet och förslaget att Riksbankens uppgifter ska anges på ett uttömmande sätt, finns det skäl att ta in en definition av uttrycket penningpolitik i den nya riksbankslagen. Enligt kommitténs mening ska penningpolitik definieras med ledning av de penningpolitiska mål och befogenheter som kommittén föreslår. Riksbankens uppgift att bedriva penningpolitik innebär således att den ska vidta sådana åtgärder som anges enligt kapitlet om penningpolitik i förslaget till ny riksbankslag, däribland att bestämma styrränta, i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomisk hänsyn.

Befogenheter

Med befogenheter avses i det följande framför allt Riksbankens rätt att

  • ge kredit,
  • ta upp lån eller ingå liknande åtaganden,
  • köpa och sälja finansiella instrument på de finansiella marknaderna,
  • ge ut sedlar och mynt,
  • ställa krav på enskilda, t.ex. vad gäller att lämna uppgifter (uppgiftsskyldighet), och
  • utfärda föreskrifter.

I den mån det krävs befogenheter i lag för att Riksbanken ska kunna utföra en viss uppgift på ett ändamålsenligt sätt, bör dessa befogenheter tas in i den nya riksbankslagen. Detta har delvis att göra med principen om att Riksbankens uppgifter ska anges uttömmande i den nya riksbankslagen (se ovan). Det är dock också av betydelse att de befogenheter som det rör sig om till stor del gäller att använda offentliga medel på olika sätt eller att ingå förpliktelser som staten ytterst ansvarar för. Det kan t.ex. röra sig om att låna ut pengar till finansiella företag, varvid kraven på säkerhet kan skilja sig åt bero-

ende på situationen. Vissa av de transaktioner som är typiska för en centralbank medför således en kreditrisk, särskilt vad gäller likviditetsstöd. Tillgångsköp kan medföra marknadsrisker då värdet av tillgången kan variera över tid. Oavsett dessa risker finns det starka skäl för att Riksbankens användning av offentliga medel behöver författningsregleras. Med tanke på att Riksbanken är en myndighet under riksdagen kan, som berörs ovan, en sådan reglering i praktiken endast ske i form av lag.

Som en jämförelse kan nämnas att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan riksdagens medgivande ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § regeringsformen). Riksdagen beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Riksdagen kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har medgett det (9 kap. 9 § regeringsformen).

Enligt gällande rätt tilldelas inte Riksbanken några anslag över statens budget. I stället finansieras bankens verksamhet genom intäkter från tillgångar som den självständigt förfogar över (bland annat s.k. seignorage, se avsnitt 4.3.1). Den styrning av medelsförvaltningen som annars sker från riksdagens sida gäller således inte för Riksbanken. I förarbetena till regeringsformen sägs också att det av Riksbankens grundlagsfästa ställning som landets centralbank torde följa att banken utan särskilt riksdagsmedgivande har befogenhet att göra ekonomiska åtaganden som har omedelbart samband med bankens verksamhet (prop. 1973:90 s. 351). Hur Riksbanken använder sina medel berör dock statens finanser bl.a. på så sätt att vinstutdelningen till staten kan påverkas, att staten ytterst ansvarar för Riksbankens förpliktelser mot tredje man och att staten i vissa situationer skulle kunna behöva göra kapitaltillskott till Riksbanken.

Förutom att förfoga över offentliga medel kan Riksbanken ha befogenheter som innebär att besluta om skyldigheter för enskilda. Det kan t.ex. röra sig om en skyldighet för finansiella företag att lämna vissa uppgifter. Sådana befogenheter behöver i Riksbankens fall regleras i lag för att de ska kunna göras gällande gentemot enskilda. Den föreslagna strukturen med befogenheter som knyts till vissa mål och uppgifter bör dock inte utesluta att t.ex. information

som huvudsakligen inhämtas i ett syfte under vissa förutsättningar även kan användas i andra syften.

Sammantaget behöver således Riksbankens befogenheter regleras i lag. Det kan dock tänkas att vissa uppgifter för Riksbankens del inte kräver några uttryckliga befogenheter. Exempel på detta skulle kunna vara att ta fram rapporter på ett visst område eller att samverka med andra centralbanker och internationella organisationer.

Kommitténs ställningstagande vad gäller strukturen med uppgifter och befogenheter i förslaget till ny riksbankslag överensstämmer i allt väsentligt med den lagstiftningsteknik som användes i förslaget till nuvarande riksbankslag 1986.

11

Behovet av flexibilitet

Med tanke på att stora förändringar kan komma att ske inom det finansiella systemet, betalningsmarknaden m.m. framöver krävs en viss flexibilitet vid utformningen av den nya lagen. Exempelvis bör Riksbankens uppgifter anges på ett sådant sätt att den nya lagen kan tillämpas under relativt lång tid utan att alltför frekventa och omfattande ändringar krävs. Riksbankslagen bör också ge utrymme för att regeringen enligt 2 § lagen om valutapolitik kan besluta om ett växelkurssystem. Enligt kommitténs bedömning innebär inte den föreslagna lagtekniska strukturen avseende olika mål och uppgifter i sig en minskad flexibilitet för Riksbankens del.

13.5. En proportionalitetsprincip för Riksbankens beslutsfattande

Kommitténs förslag: Riksbanken får vidta en åtgärd endast om

1. åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet,

2. åtgärden inte är mer långtgående än vad som behövs, och

3. det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostna-

der och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser.

11SOU 1986:22, se t.ex. s. 123.

Förvaltningslagen

I svensk rätt kan det sägas vara en allmän förvaltningsrättslig princip att förvaltningsmyndigheter inte ska vidta mer långtgående eller ingripande åtgärder än vad som krävs för att uppnå ett eftersträvat mål.

12

Numera kommer denna princip också till uttryck i 5 § tredje

stycket förvaltningslagen. Enligt denna bestämmelse får en förvaltningsmyndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Bestämmelsen gäller även Riksbankens verksamhet. Bortsett från frågor om inlösen av sedlar och mynt är det emellertid ovanligt att Riksbankens åtgärder berör ett enskilt intresse på det sätt som avses i bestämmelsen. De flesta av Riksbankens beslut är snarare generellt utformade och av policykaraktär (se vidare kapitlen 11 och 12). Detta gäller i synnerhet inom penningpolitiken. Det finns ingen bestämmelse i svensk lag om en proportionalitetsprincip för penningpolitik, arbetet med finansiell stabilitet, kontanthantering eller liknande verksamhet, som inte rör ett enskilt intresse.

Hushållning med statens medel

I 9 kap. 1 a § i den nuvarande riksbankslagen finns dock en bestämmelse om att Riksbanken ska hushålla väl med statens medel. I anslutning till den bestämmelsen kan det nämnas att kommittén anser att även principerna för statlig tillgångs- och skuldförvaltning har betydelse för Riksbankens verksamhet, i vart fall vad gäller valutalån till valutareserven. Med de aktuella principerna avses att staten vanligtvis ska ha minsta möjliga skuld vid varje given tidpunkt och därmed största möjliga statsfinansiella handlingsfrihet för att hantera oväntade behov av utgifter (se bl.a. vad som anförs om upplåningsarrangemang med Riksgäldskontoret i kapitel 30). En annan sak är att en centralbank som ett led i sin löpande verksamhet med penningpolitik, kontantutgivning m.m. behöver ha betydande skulder i den egna valutan, till följd av utgivning av värdepapper och kontanter samt inlåning.

12SOU 2010:29, s. 176–181.

Unionsrätten

Proportionalitetsprincipen är central även inom det unionsrättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Det framgår av fast praxis från EU-domstolen att den unionsrättsliga proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 i EU-fördraget innebär att bl.a. rättsakterna från unionsinstitutionerna ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

13

Förenklat kan man alltså säga att proportionali-

tetsprincipen innebär att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden riskerar att förorsaka. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel. Principen är även tillämplig på policybeslut av nu aktuellt slag, som fattas av unionsinstitutionerna. Innebörden av proportionalitetsprincipen, framför allt vad gäller lagstiftningsåtgärder, preciseras i protokoll nr 2 till EUF-fördraget.

EU-domstolen har i fråga om tillämpningen av proportionalitetsprincipen inom penningpolitiken särskilt framhållit betydelsen av att sådana åtgärder som utsätter ECB för en finansiell risk är förenade med tillräckliga garantier för att minska denna risk.

14

Ett program

för köp av obligationer som omfattas av penningpolitiken får enligt EU-domstolen endast antas och genomföras om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen för penningpolitiken.

Vad gäller tillämpningen av proportionalitetsprincipen ska ECBS enligt EU-domstolen tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Anledningen till detta är att ECBS, när det utformar och genomför ett program för marknadstransaktioner, behöver göra tekniska val och avancerade prognoser och bedömningar.

15

13 Se bl.a. dom den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkt 67, och där angiven rättspraxis. 14 Se dom den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkt 124. Se även punkterna 66–92. 15 Se dom av den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkt 68, och där angiven rättspraxis.

Behovet av en proportionalitetsprincip i den nya riksbankslagen

Enligt kommitténs uppfattning är det av stor betydelse att även Riksbankens policybeslut är proportionerliga. Det finns därför skäl att ta in en bestämmelse om proportionalitet i den nya riksbankslagen. Förslaget innebär att Riksbanken ska göra en bedömning av de förväntade effekterna av en viss åtgärd i förhållande till målet för åtgärden och Riksbankens och statens finanser. Om två olika potentiella åtgärder förväntas leda till i allt väsentligt samma grad av måluppfyllelse, ska Riksbanken således välja den åtgärd som är minst riskabel ur ett statsfinansiellt perspektiv. Som ett exempel kan nämnas en penningpolitisk operation som antingen kan genomföras med återköpsavtal, dvs. i praktiken kreditgivning mot säkerhet, eller genom direkta värdepappersköp. I praktiken blir det frågan om bedömningar från Riksbankens sida.

En sådan bestämmelse kan innebära vissa begränsningar för Riksbankens manöverutrymme i fråga om penningpolitiken. I fråga om det funktionella oberoendet enligt unionsrätten torde dock det avgörande vara att Riksbanken har tillgång till tillräckligt verkningsfulla penningpolitiska instrument för att fullgöra sitt uppdrag och att det är banken som självständigt avgör vilket instrument som används. Dessutom finns det alltså begränsningar av liknande slag även för ECB:s del, vilket innebär att en proportionalitetsprincip i den nya riksbankslagen måste anses vara förenlig med unionsrätten.

Såväl konventionell som okonventionell penningpolitik påverkar många samhällsekonomiska områden utöver inflation och realekonomisk utveckling. I normalfallet är dessa effekter begränsade och tar ut varandra över konjunkturcykeln. Vissa åtgärder som innebär att Riksbankens balansräkning ändrar storlek och sammansättning kan dock medföra stora och snabba konsekvenser för vissa samhällsekonomiska områden (se avsnitten 18.4–18.9). Det är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv därför rimligt att hänsyn tas även till detta inom ramen för den föreslagna proportionalitetsprincipen, så att den penningpolitiska åtgärden står i proportion till de konsekvenser som åtgärden riskerar att få. Åtgärden bör således inte vara mer långtgående än vad som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. Riksbanken bör givetvis inte heller välja att vidta en åtgärd som inte kan antas leda till det avsedda resultatet.

Det kan också nämnas att beslut som avser att stärka den finansiella stabiliteten i vissa fall kan medföra ett större risktagande, särskilt vad gäller motpartsrisker, jämfört med penningpolitiska beslut. Sådana beslut kan påverka såväl Riksbankens som statens finanser. Att ta risker – även stora sådana – kan dock mycket väl vara förenligt med proportionalitetsprincipen med tanke på de stora samhällsekonomiska värden som står på spel i en finanskris.

Enligt kommitténs uppfattning ska den nya bestämmelsen innebära att de finansiella risker som uppstår i förhållande till Riksbankens balansräkning och statens finanser i övrigt beaktas i tillräcklig grad. Riksbankens huvudmål enligt kommitténs förslag är att säkerställa prisstabilitet och, utan att åsidosätta detta, främja en stabil realekonomisk utveckling, inte att leverera vinst till staten. Samtidigt är det från ett samhällsekonomiskt perspektiv inte rimligt att penningpolitiska åtgärder medför oproportionella finansiella risker i relation till dess förväntade effekter på penningpolitikens nominella mål. Vissa av Riksbankens åtgärder, framför allt köp av privata värdepapper och valutainterventioner, kan få stora och snabba effekter på Riksbankens finansiella ställning och därmed i förlängningen statens finanser (se avsnitten 18.7 och 18.8).

Sammanfattningsvis föreslår kommittén att bestämmelsen om en proportionalitetsprincip ska innebära att Riksbanken får vidta en åtgärd endast om den kan antas leda till det avsedda resultatet, den inte är mer långtgående än vad som behövs, och det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser.

I fråga om beslut som innebär att Riksbanken ingriper i ett enskilt intresse ska även fortsättningsvis bestämmelserna i 5 § tredje stycket förvaltningslagen tillämpas. Kommitténs förslag ovan är således begränsat till beslut som inte innebär ett ingripande i ett enskilt intresse.

13.6. En skyldighet att motivera beslut

Kommitténs förslag: Riksbankens beslut ska som huvudregel inne-

hålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande.

Enligt 32 § förvaltningslagen gäller att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. En motivering får helt eller delvis utelämnas, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart,

3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för en-

skildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande, eller om

4. beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap.

regeringsformen.

Om motiveringen har utelämnats enligt punkt 1, 2 eller 3 ska myndigheten om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

Bestämmelsen i förvaltningslagen är för Riksbankens del framför allt tillämplig i fråga om beslut i individärenden, dvs. ärenden i vilka det finns en enskild part. Som exempel kan nämnas beslut om inlösen av sedlar och mynt. Så bör även vara fallet när den nya riksbankslagen träder i kraft. Som berörs i föregående avsnitt fattar dock Riksbanken beslut som är av mycket stor betydelse för samhällsekonomin. Enligt kommitténs uppfattning är behovet av att motivera dessa beslut inte mindre än det som gäller i individärenden, inte minst eftersom Riksbanken ska bedriva penningpolitik självständigt.

Det bör därför införas en ny bestämmelse av innebörden att även Riksbankens beslut som inte avser något enskilt intresse ska motiveras. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande. Från denna skyldighet bör samma undantag gälla som i de ovan berörda punkterna 2–4 i förvaltningslagen. Vidare bör undantag gälla för beslut som inte har någon samhällsekonomisk betydelse eller endast en försumbar sådan

betydelse. För beslut i individärenden ska i stället bestämmelsen i förvaltningslagen tillämpas.

Förslaget innebär i viss utsträckning en kodifiering av den praxis som Riksbanken redan tillämpar. I fråga om penningpolitiska beslut i synnerhet förekommer omfattande redogörelser för skälen för besluten, särskilt vad gäller nationalekonomiska överväganden.

En skyldighet att motivera policybeslut är också naturlig med tanke på den lagtekniska struktur som kommittén föreslår, med olika uppgifter och mål (se avsnitt 13.4). Frågan har särskild betydelse vad gäller gränsdragningen mellan penningpolitik och arbetet med finansiell stabilitet (se kapitel 25).

Det förhållandet att en åtgärd primärt vidtas för att ett visst mål ska uppnås utesluter inte att åtgärden även får effekter på ett annat politikområde. Det är såldes det huvudsakliga syftet som är avgörande för vilket område som åtgärden hänförs till och hur den motiveras. Kommittén hänvisar i detta avseende till EU-domstolens praxis om att en penningpolitisk åtgärd inte kan jämställas med en ekonomiskpolitisk åtgärd enbart av den anledningen att den kan ha indirekta verkningar som också eftersträvas inom den ekonomiska politiken.

16

Detta utesluter dock inte att Riksbanken kan behöva redogöra även för indirekta verkningar i beslutet (se även det som anförs om proportionalitet i avsnitt 13.5). Redan i dag förekommer det att Riksbanken redogör för olika förväntade effekter av fattade beslut.

13.7. Förtydligande av förbudet mot monetär finansiering

Kommitténs förslag: Bestämmelsen om förbud mot monetär finan-

siering anpassas till artikel 123 i EUF-fördraget. Riksbanken får således inte ge kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från

1. staten, kommuner, landsting, regioner, andra offentliga organ,

offentligt ägda företag, eller

2. institutioner, organ eller byråer inom EU.

16 Se bl.a. domen den 11 december 2018 i mål C-493/17, Weiss m.fl., punkt 61, och där angivna referenser.

Riksbanken får dock förvärva skuldförbindelser på andrahandsmarknaden i enlighet med bestämmelserna om detta.

Riksbanken får också ge staten sådan kredit som behövs för funktionen i Riksbankens system för betalningsavveckling, som inte löper över en dygnsgräns och som är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget (se avsnitt 21.2).

Riksbanken får också ge kredit till eller förvärva skuldförbindelser direkt från offentligt ägda kreditinstitut och utländska kreditinstitut under samma förutsättningar som gäller för andra kreditinstitut.

Som berörs i bl.a. avsnitt 9.2 finns det ett förbud mot s.k. monetär finansiering i artikel 123.1 i EUF-fördraget (se även avsnitt 18.9). Förbudet innebär att Riksbanken inte får ge kredit eller förvärva skuldförbindelser från vissa organ som anges i bestämmelsen. Dessa är staten, andra offentliga organ och institutioner inom EU. Det finns ett undantag från förbudet vad gäller offentligt ägda kreditinstitut. Dessa ska av de nationella centralbankerna och Europeiska centralbanken behandlas på samma sätt som privata kreditinstitut vad gäller tillförseln av centralbanksreserver.

Förbudet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i 8 kap. 1 § tredje och fjärde styckena riksbankslagen. Ett undantag gäller för finansinstitut som ägs av staten eller annat offentligt organ.

ECB har anfört att detta undantag bör begränsas till att endast avse offentligt ägda kreditinstitut, vilket har en snävare innebörd. Även kommissionen har anfört att bestämmelsen i riksbankslagen inte överensstämmer med regeln i EUF-fördraget, vad gäller kretsen av organ som omfattas (dvs. staten, andra offentliga organ och institutioner inom EU, se även avsnitt 9.7).

Mot denna bakgrund anser kommittén att en anpassning bör ske. Kretsen av organ som omfattas av förbudet bör utvidgas till att avse staten, kommuner, landsting, regioner, andra offentliga organ, offentligt ägda företag, eller institutioner, organ eller byråer inom Europeiska unionen. Vidare bör det ovan angivna undantaget begränsas till offentligt ägda kreditinstitut. I linje med artikel 123.2 i EUF-fördraget bör det dock förtydligas att kreditinstitut och utländska kreditinstitut som är offentligt ägda ska behandlas på samma sätt som pri-

vatägda institut av sådant slag vad gäller tillförsel av centralbanksreserver, vilket sker genom antingen förvärv av skuldförbindelser eller kreditgivning från centralbankens sida. En bestämmelse om detta bör således tas in i den nya Riksbankslagen.

Vid sidan av kommissionens och ECB:s synpunkter behöver bestämmelserna om förbud mot monetär finansiering anpassas till strukturen i den nya riksbankslagen. Som berörs i avsnitt 21.2 ska även staten kunna få sådan kortfristig kredit som behövs för funktionen i Riksbankens system för betalningsavveckling, under förutsättning att krediten inte löper över en dygnsgräns och är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget (angående denna förordning, se även avsnitt 9.2). Som berörs i avsnitt 21.2 bör bestämmelserna om möjligheten att ge sådan kredit kopplas till de nu aktuella bestämmelserna om förbud mot monetär finansiering.

13.8. Huvudmannaskapet för Riksbanken

Kommitténs bedömning: Det finns inte skäl att ändra huvud-

mannaskapet för Riksbanken.

Riksdagen har varit Riksbankens huvudman under drygt 350 år. Det får därför anses krävas starka skäl för att ändra på detta förhållande.

17

Huvudmannaskapet har i praktiken stärkt Riksbankens självständighet (se avsnitt 12.3). Detta överensstämmer med de överväganden som gjordes vid den senaste större reformen av riksbankslagstiftningen, då den institutionella ramen för penningpolitiken ansågs kunna bidra till trovärdigheten för prisstabilitetsmålet (prop. 1997/98:40 s. 48). Utgångspunkten i kommittédirektiven, att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende, talar således mot att ändra huvudmannaskapet.

17SOU 1986:22, s. 92.

Samtidigt medför huvudmannaskapet att Riksbanken endast kan styras genom lag. Med tanke på att målen i den nuvarande riksbankslagen är relativt vaga och att lagen generellt sett är i ett stort behov av modernisering kan riksdagens styrning av Riksbanken uppfattas som otillräcklig.

Kommittén bedömer att förslaget till ny riksbankslag innebär en tydligare styrning i lag vad gäller uppgifter, mål och befogenheter jämfört med nuvarande lag. Vidare föreslås att den demokratiska granskningen av Riksbanken ska stärkas. Detta ska bl.a. ske genom finansutskottets försorg. Under sådana förhållanden finns det enligt kommitténs mening inte skäl för att ändra huvudmannaskapet.

13.9. Omvärldsbevakning och forskning

Kommitténs förslag: I syfte att kunna utföra sina uppgifter ska

Riksbanken följa den allmänna ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella marknaderna. Riksbanken ska även identifiera de hot mot en hållbar utveckling som påverkar förutsättningarna för att nå målen enligt den nya riksbankslagen.

Riksbanken får också driva forskning som har betydelse för förutsättningarna att nå sina mål.

För att Riksbanken ska kunna utföra sina uppgifter är det nödvändigt att den ägnar sig åt en omfattande omvärldsbevakning. Det innebär att Riksbanken behöver analysera den ekonomiska utvecklingen ur olika perspektiv, t.ex. vad gäller prisutveckling, lönebildning och hur finanspolitiken påverkar förutsättningarna för penningpolitiken. Vidare behöver Riksbanken följa utvecklingen på de finansiella marknaderna, bl.a. vad gäller kreditgivning, den finansiella infrastrukturens funktionssätt och växelkurser. Detta är av betydelse för att Riksbanken ska kunna fullgöra sin penningpolitiska uppgift, men också för att den ska kunna bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella marknaderna kan dock även ha betydelse för Riksbankens arbete med kontanter respektive krisberedskap och höjd beredskap. Den globala ekonomiska utvecklingen kan, förutom penningpolitik och det finansiella systemet, påverka Riksbankens internationella arbete. Utvecklingen på valutamarknaden påverkar även valutariskerna

i valutareserven. En väl fungerande omvärldsbevakning är således av betydelse också i fråga om Riksbankens tillgångsförvaltning. Omvärldsbevakningen har därmed betydelse för Riksbankens uppgifter i stort.

Frågan är då hur Riksbankens omvärldsbevakning ska komma till uttryck i den nya riksbankslagen. Enligt den nuvarande riksbankslagen ska Riksbanken följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna (6 kap. 2 §). Denna bestämmelse bör enligt kommitténs mening ersättas med en vidare bestämmelse som tar sikte på den allmänna ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella marknaderna.

Om samhällsekonomin utvecklas på ett ohållbart sätt, t.ex. vad gäller klimatpåverkan, kan det innebära ett långsiktigt hot mot såväl den ekonomiska utvecklingen i stort som stabiliteten i det finansiella systemet. Med en hållbar utveckling avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling (se vidare prop. 2017/18:271 s. 24– 26). För att det finansiella systemet ska fungera väl och kunna utföra sina grundläggande funktioner som kapitalförsörjning och riskhantering, krävs att hänsyn tas till risker som kan hota en hållbar utveckling. Sådana hållbarhetsrisker kan påverka t.ex. försäkringsmarknaden och värdet på finansiella tillgångar som exempelvis banker har. En centralbank har genom sina uppgifter goda förutsättningar att analysera och ta initiativ till diskussioner kring hållbarhetsfrågor i det finansiella systemet. Riksbanken bör delta i diskussioner med andra centralbanker om implikationerna av klimatförändringarna. Det kan nämnas att det finns ett nätverk för centralbanker vad gäller miljöhänsyn inom det finansiella systemet.

Eftersom Riksbanken bör ha ett tydligt lagstöd för att delta i arbetet med hållbarhetsfrågor, finns det enligt kommitténs mening ett behov av en bestämmelse av innebörden att Riksbanken ska identifiera de hot mot en hållbar utveckling som påverkar förutsättningarna för att nå målen enligt den nya riksbankslagen.

I anslutning till frågorna om omvärldsbevakning finns det också skäl att nämna att Riksbanken driver en relativt omfattande forskningsverksamhet om bl.a. penningpolitik. I motsats till vad som gäller för t.ex. Konjunkturinstitutet finns det inte någon bestämmelse som uttryckligen medger att Riksbanken får göra detta (jfr 1 § 7 förordningen [2007:759] med instruktion för Konjunkturinstitutet). Mot bakgrund av behovet av forskning om frågor som rör

Riksbankens verksamhet finns det skäl att också ta in en bestämmelse om forskning i den nya riksbankslagen. Riksbanken ska således få driva forskning som har betydelse för förutsättningarna att nå sina mål.

13.10. Referenser

Gjedrem, S. (2016), “Central banks’ role, objectives and account-

ability”, Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 104–108. Riksbanken. Riksbanken (2016), Förslag till frågor att ta upp i översynen av riks-

bankslagen, Promemoria, 13 maj, dnr 2016-00436.

Riksrevisionen (2011), ”Myndigheternas insatser för finansiell stabi-

litet, Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007”,

RiR 2011:9.

SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 2010:29, En ny förvaltningslag.

Del 2:

Penningpolitikens mål och medel

14. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken

14.1. Inledning och disposition

I detta kapitel beskrivs ett antal utgångspunkter och principer vilka ligger till grund för överväganden och förslag i kommande kapitel inom området penningpolitikens mål och medel.

1

Kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt beträffande ansvaret för penningpolitiken (avsnitt 14.2). Som framgår där behåller Sverige, som en s.k. medlemsstat med undantag, rätten att själv bestämma vilka befogenheter som gäller inom ramen för penningpolitiken.

I syfte att utgöra ett underlag för kommitténs förslag till vilka penningpolitiska befogenheter som ska delegeras till Riksbanken följer i avsnitt 14.3 en principiell diskussion inklusive internationell utblick kring begreppet ”penningpolitik”. Denna diskussion är också en utgångspunkt för analysen av gränsdragningar mellan åtgärder inom ramen för prisstabilitetsmålet respektive åtgärder inom ramen för Riksbankens arbete med att bidra till finansiell stabilitet och effektivitet (se kapitel 25).

I avsnitt 14.4 följer en beskrivning av hur de tre externa utvärderingarna som genomförts på uppdrag av finansutskottet har kommenterat de penningpolitiska frågeställningar som kommittén tar ställning till i kapitel 15–18.

Som en bakgrund till hur penningpolitiken påverkar ekonomin och vilka instrument som behövs för att bedriva s.k. räntestyrning beskrivs i avsnitt 14.5 penningpolitikens transmissionsmekanism och Riksbankens räntestyrning. Det utgör en utgångspunkt till kommit-

1 Den nationalekonomiska bakgrunden till de penningpolitiskt relaterade frågeställningarna i kommitténs direktiv beskrivs i kapitel 6. Juridisk bakgrund beträffande unionsrättsliga regler och innebörden av Riksbankens oberoende ges i kapitel 9 respektive kapitel 12.

téns förslag om vilka befogenheter som behövs inom penningpolitiken (kapitel 18).

14.2. Ansvaret för penningpolitiken enligt gällande rätt

Som framgår i avsnitt 9.3 är en ECBS-relaterad uppgift att utforma och genomföra unionens penningpolitik (artikel 127.2 i EUF-fördraget).

2

Denna regel är tillämplig på de medlemsstater som har

infört euron som valuta (artikel 139.2 c samma fördrag). Den avser således i praktiken Eurosystemet. För medlemsstater med undantag gäller i stället att de ska ”behålla sina befogenheter” på det penningpolitiska området (artikel 282.4 i EUF-fördraget). Med detta avses att bl.a. Sverige behåller ansvaret för att utforma lagstiftningen om penningpolitik och att reglerna om olika marknadstransaktioner och andra penningpolitiska befogenheter i ECBS-stadgan i huvudsak inte är tillämpliga på bl.a. Sverige. Dessa frågor behandlas också i avsnitten 18.2.2 och 18.2.3.

Av artikel 131 i EUF-fördraget följer att varje medlemsstat ska säkerställa att dess nationella rättsordning är förenlig med fördragen och ECBS-stadgan. Detta brukar benämnas rättslig konvergens. ECB har för sin del uttryckt detta på följande sätt. Enligt EUF-fördraget måste den nationella lagstiftningen vara förenlig med fördragen och stadgan. En eventuell oförenlighet måste därför åtgärdas. Kravet på att den nationella lagstiftningen ska vara förenlig innebär inte att fördraget kräver att de nationella centralbankernas stadgar måste harmoniseras (ECB:s konvergensrapport för 2018, s. 18).

I det senare avseendet förefaller ECB hysa uppfattningen att medlemsstater med undantag ska anpassa sig till regeln om penningpolitiska befogenheter i artikel 18 i ECBS-stadgan inför ett införande av euron, dvs. att denna regel inte är direkt tillämplig så länge som dessa har ett undantag.

3

Det är inte möjligt att uppnå en fullständig rättslig konvergens förrän euron eventuellt har införts som valuta. Detta eftersom en egen valuta förutsätter lagstiftning kring dels utgivning av sedlar och mynt, dels den penningpolitik som ska bedrivas på nationell nivå i

2 I den engelska språkversionen av EUF-fördraget och ECBS-stadgan används begreppet ”monetary policy” vilket i den svenska språkversionen benämns ”monetär politik”. Det ska likställas med begreppet “penningpolitik” som används i betänkandet. 3 ECB (2016).

den egna valutan. Exempelvis måste ett ansvarigt organ för de penningpolitiska besluten på nationell nivå regleras i lag. Medlemsstaterna med undantag behåller nämligen, som berörs ovan, sina befogenheter på det penningpolitiska området, dvs. ansvaret för penningpolitiken, till dess att euron har införts som valuta i respektive land. Det medför också att de penningpolitiska befogenheterna i sådana fall måste regleras på nationell nivå. I det sammanhanget kan det nämnas att de riktlinjer för penningpolitiska instrument som ECB har utfärdat endast gäller för Eurosystemet och inte för medlemsstater med undantag (se artikel 1.1 i ECB:s riktlinje (EU) 2015/510 om genomförandet av Eurosystemets penningpolitiska ramverk).

I fråga om svensk rätt framgår det av en bestämmelse i regeringsformen att Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken (9 kap. 13 § första stycket andra meningen). Bestämmelsen fick sitt nuvarande innehåll genom de ändringar i riksbankslagstiftningen som genomfördes i slutet av 1990-talet (prop. 1997/98:40, se vidare avsnitten 10.2 och 12.2.3). Uttrycket kreditpolitik ersattes då av uttrycket penningpolitik, som ansågs mer adekvat efter avregleringen av kreditmarknaden och som ansågs överensstämma med internationellt språkbruk (samma prop. s. 86). Den närmare innebörden av uttrycket penningpolitik framgår dock inte av regeringsformen eller dess förarbeten.

Den omständigheten att ansvaret för penningpolitiken har ansetts så betydelsefull att det har reglerats i grundlag har ett nära samband med Riksbankens självständighet i penningpolitiska frågor. Denna självständighet kommer bl.a. till uttryck genom ett instruktionsförbud i regeringsformen och riksbankslagen vad avser penningpolitiska frågor (se vidare avsnitten 12.3 och 28.2).

I fråga om valutapolitiken ansvarar regeringen för övergripande valutapolitiska frågor (val av växelkurssystem) medan Riksbanken ansvarar för tillämpningen av valutapolitiken (se vidare avsnitten 10.5 och 19.2).

Även om ansvaret för penningpolitiken åvilar Riksbanken ensam kan beslut inom andra politikområden, exempelvis finanspolitiken, påverka förutsättningarna för att uppnå det nuvarande inflationsmålet.

4

En jämförelse kan göras med den nya centralbankslagen i

Norge enligt vilken Norges Bank har en skyldighet att ge det norska finansdepartementet råd när det behövs för att andra än banken ska

4 Se avsnitt 6.3.5.

agera för att de mål som gäller för Norges Bank ska kunna uppfyllas (1 kap. 5 § andra stycket sentralbankloven).

5

För Norges del kan

man således tala om ett i vart fall potentiellt delat ansvar för prisstabilitetsmålet, även om bestämmelsen i första hand torde beröra frågor om finansiell stabilitet.

6

Frågor om Riksbankens kommunika-

tion med bl.a. regeringen behandlas i avsnitt 28.3.

Regeringsformen ger utrymme för riksdagen att dels fastställa ett penningpolitiskt mål, dels att besluta om den närmare innebörden av detta mål. Ett övergripande penningpolitiskt mål om prisstabilitet har också tagits in i riksbankslagen (se avsnitt 6.2.4). Frågan om att definiera målets innebörd (t.ex. en viss målsatt inflationstakt) har dock överlåtits till Riksbanken. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 15.2.

14.3. Vad är penningpolitik?

Även om penningpolitik som begrepp har funnits i över ett sekel har dess innebörd varierat och som framgår i detta avsnitt finns ingen vedertagen definition. Vilka befogenheter

7

som delegeras inom

ramen för penningpolitiken skiljer sig mellan länder. Som noteras i avsnittet ovan behåller Sverige, såsom en medlemsstat med undantag, sina befogenheter på det penningpolitiska området. Det är därmed riksdagen som bestämmer vilka befogenheter som ska delegeras till Riksbanken och därmed vilken innebörd uttrycket penningpolitik ska ha i Sverige. I linje med detta ska kommittén enligt direktiven analysera och föreslå vilka befogenheter Riksbanken ska ha inom ramen för penningpolitiken. Detta behandlas i kapitel 18.

14.3.1. Bakgrund

Som framgår i avsnitt 13.4 finns det flera skäl till att det i den nya riksbankslagen bör framgå vad som avses med penningpolitik. En central utgångspunkt är unionsrätten, som svensk rätt behöver vara

5 Se https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2019-06-21-31. Lagen träder i kraft den 1 januari 2020. 6 Se NOU 2017:13, s. 315. 7 Med befogenhet avses de instrument Riksbanken tilldelas (t.ex. att ge krediter) inklusive eventuella begränsningar i tillämpningen av dessa instrument (t.ex. att krediter endast får ges mot betryggande säkerheter). Se vidare avsnitt 13.5.

förenlig med. Den föreskriver att det som inkluderas i uttrycket penningpolitik ska omfattas av ett operationellt oberoende och instruktionsförbud.

8

Det är ett viktigt skäl till att uppgifter och

befogenheter för att nå penningpolitiska mål respektive målen inom finansiell stabilitet beskrivs i separata kapitel i den nya riksbankslagen. Ett annat skäl till att det bör framgå vad som avses med penningpolitik är att den ekonomiska politiken i normalfallet beslutas av riksdagen och genomförs av regeringen. Därför måste de befogenheter som delegeras inom ramen för penningpolitiken noga övervägas även om det finns mycket hög grad av samsyn kring att penningpolitiska beslut inte bör fattas av folkvalda politiker.

9

Vanliga

utgångspunkter för vilka befogenheter som lämpar sig för delegering där stort oberoende i utförandet föreligger är att de är politiskt okontroversiella, väldefinierade, innebär begränsade effekter på fördelning och allokering i ekonomin samt förväntas ha begränsade offentligfinansiella effekter över konjunkturcykeln.

10

Ett annat skäl för att definiera begreppet penningpolitik är att Riksbankens grad av oberoende påverkar vilken typ av samarbete som är möjligt att ha med andra myndigheter och beslutande församlingar, inklusive regering och riksdag. Ett sådant samarbete är särskilt viktigt i en kris.

11

Som framgår av kapitlen 22 och 23 föreslår

kommittén att Riksbanken ska ges befogenheter som ger den möjlighet att även fortsättningsvis ge likviditetsstöd i en finansiell kris. Dessa åtgärder kan dock behöva samordnas med andra aktörers åtgärder vilka utgör komplement eller substitut till Riksbankens.

12

Som framgår i detta avsnitt är det dock inte enkelt att lägga fast vilka principer som ska vara vägledande för vad som bör rymmas inom begreppet ”penningpolitik”. Som beskrivs i kapitel 4 har centralbanker flera grundläggande uppgifter som handlar om att säkerställa det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Målen inom ramen för det finansiella systemet är – liksom många samhälleliga mål – dock inte oberoende av prisstabilitetsmålet inom penningpolitiken. Åtgärder som Riksbanken vidtar kan därför påverka flera mål och principer för hur gränsdragningar kan göras behandlas i

8 Inom andra områden, t.ex. finansiell stabilitet, gäller regeringsformen 12 kap. 2 § beträffande förvaltningsmyndigheters självständighet. Se avsnitt 11.4. 9 Se avsnitt 6.2 för en beskrivning. 10 Se avsnitt 6.3.6 inklusive referenser däri. 11 Se t.ex. Goodhart (2010) och Orphanides (2018). 12 Se avsnitt 24.4 samt kapitel 25.

kapitel 25. Vidare finns ingen bred konsensus att luta sig mot inom detta område och länder har valt olika förhållningssätt (se internationell utblick i avsnitt 14.3.4). Dessutom rymmer frågeställningen, utöver nationalekonomiska dimensioner, även institutionella, demokratiska och rättsliga perspektiv. Som framgår i avsnittet varierar både bredden av penningpolitiska mandat och i vilken mån de folkvalda vid behov kan påverka centralbankens beslut. Enkelt uttryckt kan penningpolitik i ett visst land sägas vara vad som centralbanken ”tillåts” göra (dvs. vilka befogenheter som delegerats till den) i syfte att uppnå prisstabilitet och andra eventuella penningpolitiska mål.

Avsnittet inleds med en kort beskrivning av den innebörd begreppet ”penningpolitik” vanligtvis hade i teori och praktik före den globala finanskrisen och den internationella diskussion kring begreppet som föranleddes av de åtgärder som vidtogs under och efter finanskrisen. I en internationell utblick ges därefter exempel på hur några andra centralbanker förhåller sig till begreppet penningpolitik. Avsnittet avslutas med ett antal utgångspunkter och principer som kommittén avser att tillämpa då befogenheter inom penningpolitiken konkretiseras i kapitel 18.

14.3.2. Räntestyrning i relation till grundläggande uppgifter

I avsnitt 4.5 konstaterar kommittén att en grundläggande uppgift för en centralbank är att stabilisera betalningsmedlets värde.

13

Som fram-

går där kan denna uppgift härledas ifrån en annan grundläggande uppgift – att tillhandahålla slutliga betalningsmedel. Det sistnämnda utgör därmed en utgångspunkt för analysen av vilka befogenheter som ryms inom ramen för penningpolitiken.

Riksbanken, likt andra centralbanker, tillhandahåller elektroniska betalningsmedel som banker använder sinsemellan och kan därigenom påverka kvantiteten av och priset (räntan) på dessa betalningsmedel. Kvantiteten kan påverkas genom att centralbanker köper och säljer tillgångar samt genom att erbjuda krediter till bankerna. Som ensam utgivare ges även unika möjligheter att styra marknadsräntor och då speciellt på kort sikt. Denna s.k. räntestyrning, vilken beskrivs i

13 De övriga tre grundläggande uppgifterna är att tillhandahålla slutliga betalningsmedel, att upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling samt att agera sista låneinstans, se kapitel 4.

avsnitt 14.5.3, var det dominerande sättet att bedriva penningpolitik fram till den globala finanskrisens utbrott 2008.

14

Enkelt uttryckt

bedrev centralbankerna ”penningpolitik” då de med hjälp av sina styrräntor påverkade de korta marknadsräntorna i ekonomin i syfte att uppnå en målsatt inflationstakt. Det var också på detta sätt som penningpolitik framställdes i läroböcker i modern monetär teori.

15

Den allra kortaste marknadsräntan, dagslåneräntan, används mellan banker för lån sinsemellan ”över natten” och den sammanfaller i normalfallet med centralbankens viktigaste styrränta (Riksbankens reporänta i Sverige). Styrräntan brukar betraktas som riskfri.

16

Avkastningskurvan för statspapper, som i likhet med fordringar på centralbanken i normalfallet är fria från kreditrisk

17

, avspeglar för-

väntade genomsnittliga dagslåneräntor, samt eventuella löptidspremier. Marknadsräntor (på olika horisonter) brukar baseras på avkastningskurvan för statspapper justerat för riskpremier där de sistnämnda består av likviditets- och kreditriskpremier. Centralbanken kan signalera, t.ex. genom prognoser av styrräntan, vad den tror att den korta räntan kommer att vara på olika tidshorisonter. Via förväntningar påverkas räntorna på längre löptider och därmed hela avkastningskurvan. När centralbanken via styrräntan och signalering om framtida styrränta påverkar den förväntade utvecklingen av den riskfria räntan kan även riskpremier på marknaden påverkas.

Det kan noteras att köp av statsobligationer kan påverka avkastningskurvan för statspapper och därmed den ränta som i normalfallet är fri från kreditrisk vilken alltså är basen för marknadsräntorna.

18

Det kan i detta sammanhang också noteras att en central-

bank som givits befogenheter att köpa privata värdepapper påverkar riskpremier inom, i första hand, de marknadssegment som köpen

14 Se kapitel 5 för en beskrivning av hur penningpolitiken har bedrivits i olika penningpolitiska regimer genom historien. 15 Se t.ex. Galí (2008, första utgåvan), Walsh (2003, andra utgåvan) och Woodford (2003). Även senare utgåvor av de två förstnämnda referenserna (Galí, 2015, och Walsh, 2017) betonar hur centralbanker i normalfallet bedriver penningpolitik via s.k. räntestyrning. 16 Se t.ex. Smets (2014). 17 Huruvida så är fallet beror på förtroendet för att staten uppfyller sina åtaganden vilket i sin tur bl.a. beror på den offentligfinansiella ställningen och stödet för det finanspolitiska ramverket. 18 Denna åtgärd var inte vanligt förekommande före finanskrisen. Ett undantag var Bank of Japan som redan 2001 köpte statsobligationer då deras styrränta hade sänkts och låg nära noll.

sker.

19

En sådan åtgärd innebär dock dels ett finansiellt risktagande

för centralbanken, dels att kreditallokeringen påverkas på ett direkt sätt genom att relativa riskpremier förskjuts på marknaden. Det är inte oproblematiskt att en oberoende centralbanks åtgärder gynnar vissa företags finansiering i förhållande till andra. Bank of England uttrycker sig på följande sätt angående detta:

20

Vid implementeringen av penningpolitiken försöker centralbanken normalt endast påverka det riskfria elementet av marknadsräntorna och försöker på detta sätt undvika att snedvrida riskpremier som har etablerats på marknaden.

Sammanfattningsvis kan konstateras att uppgiften att stabilisera penningvärdet kan härledas från den grundläggande uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel och att det sistnämnda möjliggör räntestyrning i form av kontroll över räntan på lån av och fordringar på centralbanken. Det har varit och är det dominerande penningpolitiska instrumentet. På senare år har penningpolitiken ställts inför nya utmaningar, vilket föranlett andra typer av instrument.

14.3.3. Diskussion efter finanskrisen

Som noteras i avsnitt 6.3 är det viktigt att skilja på den globala finanskrisens akuta fas (2008–2009) och den fas som följde åren därefter. Den akuta fasen kännetecknades av en systemomfattande likviditetskris i det finansiella systemet och centralbanker, inklusive Riksbanken, agerade som sista låneinstans för att undvika en finansiell härdsmälta.

21

Den andra fasen kännetecknades av en internatio-

nell lågkonjunktur, vilken var särskilt djup och långvarig i euroområdet. Inflationstakten förblev låg även i länder där ekonomin utvecklades väl. Centralbankernas styrräntor sänktes till nivåer där de ansågs inte kunna sänkas mer. Samtidigt bedömdes att ekonomierna var i behov av ytterligare stimulans. Centralbankerna vidtog därför olika balansräkningsåtgärder (s.k. kvantitativa lättnader) som

19 Huruvida tillgångsköp är en befogenhet som bör falla inom ramen för penningpolitiken diskuteras i avsnitten 18.8 och 18.11.3. 20 Bank of England (2015), s. 3. (Kommitténs översättning. Gäller samtliga citat i avsnittet). Se även Jansson (2018) för en liknande ståndpunkt. 21 Se avsnitt 7.4.4 för en beskrivning av orsaker till systemomfattande likviditetskriser samt avsnitt 22.3 för en beskrivning hur centralbanker kan lösa en sådan kris. Se också SOU 2013:6, avsnitt 5.2, för en beskrivning av Riksbankens åtgärder under finanskrisen.

innebar att de både ändrade balansräkningens omslutning (via den monetära basen

22

) och sammansättning. Exempel på sådana åtgärder

var att erbjuda krediter på längre löptider, köp av statsobligationer och privata värdepapper. Det skedde vid olika tidpunkter i olika länder. I Sverige inledde Riksbanken statsobligationsköp i februari 2015. Den realekonomiska utvecklingen var då jämförelsevis stark men Riksbanken uttryckte oro över den låga inflationen och inflationsförväntningarna. Vid denna tid hade dessutom ECB signalerat ett tillgångsköpsprogram vilket startade i mars 2015.

Om alla förändringar av den monetära basen (balansräkningsåtgärder) bör klassificeras som penningpolitik är en flerdimensionerad frågeställning. Som beskrivs i kapitel 18 kan det finnas mer eller mindre framträdande effekter av finans-, allokerings- och fördelningspolitisk karaktär när balansräkningsåtgärder vidtas.

23

Vilka

balansräkningsåtgärder som är lämpliga att vidta inom ramen för penningpolitiken och det oberoende som gäller inom den är därför inte endast en frågeställning av nationalekonomisk karaktär utan den har även demokratiska dimensioner.

Som exemplifieras nedan har såväl centralbanker som forskare efter finanskrisen rest frågor kring huruvida de åtgärder som vidtogs under och efter finanskrisen bör anses utgöra penningpolitik. Det beror framför allt på att vissa av åtgärderna, som noterats, kan ha icke obetydliga effekter på andra politikområden vilket, i kombination med det starka oberoendet inom penningpolitiken, behöver beaktas. Några exempel på frågeställningar som rests från centralbanker och internationella organisationer följer nedan:

  • Riksbanken har uttryckt att den upplevde svårigheter med att kategorisera de likviditetsstöd den erbjöd under finanskrisens akuta fas som penningpolitik.

24

22 Den monetära basen består av sedlar och mynt samt bankernas inlåning (reserver) i centralbanken, se avsnitt 14.5.1. 23 Med allokeringspolitik, eller ”näringspolitik”, avses att man avsiktligt direkt eller indirekt stöder en viss bransch eller ett visst företag. 24 Riksbanken (2016b), s. 4.

  • Åtgärder som ECB motiverade utifrån sitt penningpolitiska mandat har ifrågasatts och tagits upp i EU-domstolen.

25

EU-

domstolen har dock hittills funnit att ECB inte har brutit mot de befintliga regelverken, bl.a. med hänvisning till att åtgärderna har underlättat den penningpolitiska transmissionsmekanismen.

  • IMF har rekommenderat att ECB:s mandat vad gäller finansiell stabilitet ska uttryckas mer explicit eftersom åtgärder som kan motiveras utifrån det penningpolitiska mandatet kan visa sig vara otillräckliga i en krissituation.

26

Befogenheter inom ramen för

penningpolitikens mål om prisstabilitet kan skilja sig från de som krävs för att nå önskvärd finansiell stabilitet. Bland annat rekommenderar IMF att ett framtida mandat inom finansiell stabilitet bör medföra en befogenhet att ge s.k. generellt likviditetsstöd (eng. system-wide liquidity; se kapitel 22).

Vidare har det bland forskare diskuterats hur olika åtgärder som centralbanker vidtog efter finanskrisen angränsar till andra politikområden. En relaterad diskussion är om folkvalda ska ges inflytande när centralbankens åtgärder påverkar andra politikområden? Några exempel från denna diskussion följer nedan.

  • Professor Athanasios Orphanides, tidigare centralbankschef på

Cypern och tidigare ledamot av ECB-rådet, uttrycker sig på följande sätt:

27

Jämfört med konventionell penningpolitik har balansräkningspolitik mer uttalade fördelningseffekter och potentiellt stora finanspolitiska konsekvenser. Dessa egenskaper belyser den enorma kraften i centralbankens balansräkning och reser frågor om demokratisk legitimitet och gränserna för centralbankens oberoende.

  • Ett annat exempel är professor Marvin Goodfriend, tidigare forskningschef och rådgivare vid Federal Reserve Bank of Richmond som, mot bakgrund av finanskrisen, lyfter fram åtgärder som

25 Se avsnitten 13.4 och 13.5 för beskrivningar av rättsfall. I detta sammanhang kan noteras att tyska Bundesbanks dåvarande ordförande Axel Weber, medlem i ECB:s råd, samt Jürgen Stark, medlem i ECB:s direktion, båda avgick 2011 efter att de hade motsatt sig flera av ECB:s åtgärder som vidtogs inom ramen för unionens penningpolitik, se Sinn (2018). 26 Se IMF (2018). 27 Orphanides (2018), s. 5.

Federal Reserve enligt hans uppfattning inte kan besluta om oberoende från de folkvalda:

28

Kreditåtgärder som utökar Feds kreditfaciliteter vad beträffar storlek, löptid och accepterade säkerheter till oövervakade eller eventuellt insolventa institutioner eller inköp av icke-statliga värdepapper, kommer oundvikligen att innebära en kreditrisk vilket reser frågor kring fördelning och hotar både Feds och finansdepartementets legitimitet. Därför bör kongressen i sin övervakningsroll klargöra gränsen för Feds ansvar för att besluta om expansiva kreditåtgärder och på motsvarande sätt begränsa dess oberoende inom detta område. Kongressen bör insistera på att Feds tillgångsköp endast gäller statsobligationer[…]

  • Ett ytterligare exempel är professor Ricardo Reis vid London

School of Economics som också är akademisk konsult till Bank of England och Federal Reserve. Han delar in centralbankers åtgärder i tre grupper: räntepolitik, kvantitetspolitik (storlek på balansräkningen) och kreditpolitik (kompositionen av balansräkningen). Beträffande kreditpolitik uttrycker han sig på följande sätt:

29

[…]det finns många kraftfulla invändningar mot att engagera sig i kreditpolitik. En framträdande risk är att centralbanken realiserar signifikanta förluster[…] En annan invändning är att kreditpolitiken, om den är effektiv, nödvändigtvis kommer att påverka resursallokeringen på finansiella marknader[…] Allokering på finansiella marknader är en fråga för skatte- och regleringspolitik, inte för centralbanker. Medan konventionella köp och försäljningar av statsobligationer inte ger några klara fördelar för vissa företag eller vissa sektorer har kreditpolitik tydliga omfördelande effekter. De exponerar också centralbanken för lobbying från finansmarknadsaktörer.

  • Ett avslutande exempel är Hans-Werner Sinn, professor och tidigare ordförande för tyska IFO-institutet. Han skriver följande beträffande ECB:s åtgärder och mandat under och efter finanskrisen:

30

Införandet av euron och Lehman-krisen drev de europeiska institutionerna, inklusive ECB, till en interventionsspiral av oöverträffade dimensioner som steg för steg ledde ECB djupare och djupare in på finanspolitiskt territorium.

28 Goodfriend (2013), s. 4. 29 Reis (2013), s. 17. 30 Sinn (2018), s. 4.

Sammanfattningsvis indikerar ovanstående exempel från policyinstitutioner och forskare att det inte är uppenbart vilka typer av befogenheter som bör rymmas inom penningpolitiken och/eller centralbankernas operationella oberoende.

14.3.4. Internationell utblick

Nedan följer en kort beskrivning av vilka befogenheter som fyra centralbanker använder inom ramen för penningpolitiken. Exemplen är valda för att visa på den spännvidd som finns beträffande både befogenheter och grad av oberoende i användandet av dessa inom penningpolitiken. Beskrivningen syftar därmed till att visa på olika förhållningssätt till begreppet ”penningpolitik”.

Det bör dock inledningsvis påpekas att direkta internationella jämförelser är svåra att göra. Det beror bl.a. på att hänsyn måste tas till de olika institutionella förutsättningarna. I Sverige ligger Riksbanken under riksdagen vilket innebär att den bara kan styras via lag, dvs. inte exempelvis via årliga regleringsbrev eller liknande styrmedel (eng. remits) vilket är vanligt i andra länder. Vidare är centralbankers lagstiftningar ofta relativt gamla och information om vad som de facto ryms inom penningpolitiken måste i stället hämtas från officiella policydokument. Till sist bör framhållas att Sverige, som en s.k. medlemsstat med undantag, måste förhålla sig till unionsrätten vilket bl.a. innebär ett långtgående oberoende och instruktionsförbud inom penningpolitiken.

31

Med undantag för ECB är de andra

länderna som används som exempel nedan inte bundna av unionsrätten.

ECB

ECB:s verksamhet regleras i EUF-fördraget och ECBS-stadgan. Där framgår att huvudmålet för ECBS är prisstabilitet (artikel 2). De befogenheter som tilldelas ECBS (i praktiken Eurosystemet) i ECBSstadgan kan användas för att uppfylla samtliga fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter (artikel 3.1). Av dessa uppgifter rör den första explicit penningpolitiken:

31 Se kapitel 12.

  • utforma och genomföra unionens penningpolitik
  • genomföra valutatransaktioner
  • inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver
  • främja väl fungerande betalningssystem.

Eftersom de tre sistnämnda uppgifterna räknas upp särskilt är de inte nödvändigtvis en integrerad del av att utforma och genomföra penningpolitiken enligt den första punkten, även om samband finns mellan uppgifterna (se vidare avsnitt 9.3). För att lösa dessa fyra uppgifter tilldelas ECBS ett antal befogenheter där nedanstående är av särskild relevans för diskussionen i detta avsnitt:

  • Köpa och sälja fordringar och lätt omsättningsbara värdepapper och ge och ta upp lån i sådana fordringar och värdepapper, såväl i euro som i andra valutor (artikel 18.1).
  • Utföra lånetransaktioner med kreditinstitut och andra marknadsaktörer, varvid lån ska lämnas mot tillfredsställande säkerheter (artikel 18.1).
  • Köpa och sälja valutatillgångar, inklusive värdepapper, och alla andra tillgångar oberoende av form som är utställda i något lands valuta (artikel 23).

Utöver dessa befogenheter får ECB-rådet

32

med två tredjedelars

majoritet besluta om ”andra operativa metoder för monetär styrning” så länge de respekterar unionens mål såsom de kommer till uttryck i artikel 2 (artikel 20).

När det gäller oberoende får ECB inte begära eller ta emot instruktioner när den utför sina uppgifter (artikel 7).

33

Vidare ska

ECB själv fastställa principer för dess marknads- och kredittransaktioner (artikel 18.2).

Sammanfattningsvis går det inte utifrån ECBS-stadgan att avgöra vad som ryms inom ”penningpolitik” i euroområdet. Det beror på att ECB:s befogenheter ovan gäller samtliga uppgifter som listades ovan och vilka som gäller penningpolitik specificeras inte. Penning-

32 ECB-rådet består av ECB:s direktion samt de nationella centralbankscheferna. 33 Oberoende enligt ECBS-stadgan beskrivs mer ingående i kapitel 12.

politik är därmed inte definierat i ECBS-stadgan. Därtill kommer att ECB inte har något uttryckligt mål för finansiell stabilitet enligt EUF-fördraget eller ECBS-stadgan.

34

ECB har därmed inte heller

några uttryckliga uppgifter eller befogenheter på detta område, utöver att Eurosystemet får driva verksamhet inom clearing och avveckling av betalningar som ett led i att främja väl fungerande betalningssystem (artikel 22 i ECBS-stadgan och artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget). Samtidigt kan noteras att de befogenheter som listas ovan är breda och allmänna till sin karaktär. Det finns dock några explicita begränsningar såsom att de tillgångar ECB köper ska vara ”lätt omsättningsbara” och att krediter endast får ges mot ”tillfredsställande säkerheter”. Noterbart är också att ECBrådet självt kan besluta om ”operativa metoder” om det anser att det krävs. I den mån dessa metoder innebär förpliktelser för tredje man ska de dock godkännas av rådet, dvs. av ministrar från medlemsstaterna.

Angående rättsfall från EU-domstolen som rör penningpolitiska befogenheter i unionsrätten, se avsnitten 18.2.2 och 18.2.3.

Federal Reserve

Lagstiftningen för Federal Reserve i USA är betydligt mindre transparent än ECBS-stadgan beträffande befogenheter.

35

I stället får

officiella dokument användas för att identifiera vad Federal Reserve anser hamnar inom ramen för penningpolitiken. Federal Reserve definierar penningpolitik på följande sätt:

36

Penningpolitiken i USA består av Federal Reserves åtgärder och kommunikation för att främja maximal sysselsättning, stabila priser och måttliga långa räntor.

34 Av EUF-fördraget framgår att andra myndigheter än ECB antas ha ansvaret för det finansiella systemets stabilitet (se artikel 127.5). Angående artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUFfördraget och artikel 22 i ECBS-stadgan, se även avsnitten 21.2 och 28.2. Som berörs i avsnitt 20.7 har ECB tilldelats ansvaret för uppgifter som rör finansiell stabilitet, men detta ansvar följer inte av EUF-fördraget eller ECBS-stadgan utan av en EU-förordning. 35 Den amerikanska centralbanken (The Federal Reserve System) består av flera delar. Genomgående avses nedan Federal Reserve Board of Governors. Lagen, Federal Reserve Act, finns tillgänglig här: www.federalreserve.gov/aboutthefed/fract.htm 36 Se www.federalreserve.gov/monetarypolicy.htm

Federal Reserve listar vidare de åtgärder som ryms inom penningpolitiken:

37

  • Marknadsoperationer: Köp- och försäljning av tillgångar i syfte att styrräntan (eng. Federal funds rate) ska etableras på dagslånemarknaden.

38,39

  • Diskonteringsränta: Den ränta finansiella aktörer får betala för lån

(mot säkerhet) i centralbanken.

40

  • Reservkrav (kassakrav): Krav på att finansiella aktörer måste placera medel hos centralbanken.
  • Ränta på reserver: Den ränta finansiella aktörer får på reserver enligt reservkravet samt eventuellt en annan ränta på reserver utöver reservkravet. Räntan sätts i syfte att styrräntan ska etableras på dagslånemarknaden.
  • Certifikat (eng. Term deposit facility): En form av kortsiktig inlåning där räntan sätts i syfte att styrräntan ska etableras på dagslånemarknaden. Den har stora likheter med Riksbankens veckovisa certifikat (se avsnitt 14.5.3).

Ovanstående befogenheter, inklusive begränsningen av vilka tillgångar Federal Reserve får köpa och sälja, är alltså vad som ryms inom penningpolitiken enligt Federal Reserves definition.

Federal Reserve är oberoende inom ramen för sina penningpolitiska befogenheter medan oberoendet är svagare inom dess övervakande och reglerande roll av det finansiella systemet.

41

37 Se www.federalreserve.gov/monetarypolicy/policytools.htm 38 Dagslånemarknaden är den marknad där banker och andra kreditinstitut lånar av varandra ”över natten” (eng. overnight rate). Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning av hur Riksbanken arbetar för att etablera dagslåneräntan vid reporäntan. 39 Under lågkonjunkturen efter finanskrisen ökade Fed innehavet av tillgångar i syfte att pressa ned räntor på längre sikt då styrräntan inte kunde sänkas mer. Fed köpte statsobligationer och obligationer från statligt stödda verksamheter (eng. government-subsidized enterprises). Bland de sistnämnda ingår Fannie Mae och Freddie Mac vilkas bostadsobligationer Fed köpte under finanskrisen. Fed får dock inte köpa privata värdepapper, se Broaddus och Goodfriend (2001) och referenser däri. 40 Det finns flera diskonteringsräntor vilka skiljer sig åt beroende på löptid och säkerhetskrav. De olika diskonteringsräntorna kan därför också skilja sig från styrräntan. 41 Fischer (2015).

Norges Bank

Norges Bank har enligt den nya centralbankslagen som träder i kraft 1 januari 2020 i uppgift att utöver prisstabilitet även ta hänsyn till finansiell stabilitet och den realekonomiska utvecklingen. Följande målformulering gäller för den verksamhet Norges Bank bedriver (1 kap. § 2 första och andra stycket):

42

Formålet for sentralbankvirksomheten er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Sentralbanken skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.

Norges Bank har tilldelats ett antal befogenheter för att kunna lösa sina uppgifter. Dessa befogenheter är gemensamma för samtliga uppgifter, dvs. det särskiljs inga specifika befogenheter beträffande målet om ett stabilt penningvärde. Det innebär att det inte explicit framgår vad den norska utredningen anser ryms inom ramen för penningpolitiken. På motsvarande sätt framgår inte vad som ryms inom ramen för dess arbete att främja finansiell stabilitet.

För att lösa sina tilldelade uppgifter har Norges Bank följande befogenheter (3 kap. 1 och 2 §§ centralbankslagen):

  • ta emot insättningar och ge kredit till banker och andra företag inom finanssektorn
  • köpa, sälja och förmedla valuta- och finansinstrument
  • utge och omsätta egna finansiella instrument
  • fastställa villkor för insättningar och kredit
  • sätta minsta krav för insättningar från företag som har konto i banken
  • ge kredit på särskilda villkor när särskilda förhållanden föreligger

43

  • kräva betryggande säkerheter vid kreditgivning

42 Se https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2019-06-21-31. 43 Här kan noteras att den norska centralbanksutredningen skriver i sin rapport att dessa s.k. S-lån bör vara avgränsade till bankens ansvar för finansiell stabilitet, se NOU 2017:13, s. 335. S-lånen är en motsvarighet till det som i riksbankslagen benämns nödkrediter vilket är likviditetsstöd till enskilda institut. Nödkrediter (eng. Emergency Liquidity Assistance, ELA) benämns heller inte som penningpolitik av ECB.

  • bestämma hur stor den officiella valutareserven ska vara och hur den ska placeras; reserven ska vara tillgänglig för att uppfylla centralbankens mål och internationella förpliktelser.

När det gäller frågan om oberoende kan noteras att Norges Bank inte är fullt ut oberoende inom penningpolitiken då det finns möjligheter för regeringen att instruera Norges Bank vid extraordinära omständigheter.

Bank of England

I Storbritanniens centralbankslagstiftning finns ingen uppräkning av befogenheter som faller inom ramen för penningpolitiken.

44

Detta

förhållande beror sannolikt på den brittiska rättsordningen (eng.

common law) som skiljer sig från den i huvudsak författningsbase-

rade ordningen i bl.a. kontinentaleuropeiska länder (eng. civil law). Nuvarande uppdrag för Bank of England framgår i stället av andra officiella dokument samt uppdateras genom en årlig instruktion från regeringen (eng. remit). Bank of England definierar penningpolitik på följande sätt:

45

Penningpolitik är åtgärder som en centralbank eller en regering kan vidta för att påverka mängden pengar som finns i ett lands ekonomi och hur mycket det kostar att låna. Som Storbritanniens centralbank använder vi två huvudsakliga penningpolitiska instrument. Först fastställer vi den ränta som vi debiterar bankerna för att låna pengar från oss. För det andra kan vi skapa pengar digitalt för att köpa företags- och statsobligationer – det kallas tillgångsköp eller kvantitativa lättnader… Penningpolitiken påverkar hur mycket priserna stiger, vilket kallas inflationstakten. Vi bedriver penningpolitik för att uppnå regeringens mål att hålla inflationen på 2 procent.

Bank of England har tre kommittéer – en för penningpolitiska frågor (Monetary Policy Committee, MPC), en för finansiella stabilitetsfrågor (Financial Policy Committee, FPC) och en för reglering (Prudential Regulation Committee, PRC). Dessa kommittéer har olika befogenheter. De befogenheter som MPC har tilldelats beskrivs enligt följande:

46

44 Se www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/about/legislation/1998act.pdf?la=en&hash=6AB6E224CAA41A2044D66FEA0AB72E88BF22790B#page=141 45 Se www.bankofengland.co.uk/monetary-policy 46 Se Bank of England (2018a).

MPC [har] beslutsbefogenhet avseende alla instrument och faciliteter, vilka varierar över tid, med det primära syftet att påverka de övergripande monetära förhållandena för att uppnå inflationsmålet. Vid nuvarande tidpunkt, innefattar befogenheterna variationer i styrräntan, volymen av tillgångsköp som finansieras genom utökande av reserver samt valutainterventioner.

Som framgår i ovanstående citat har MPC alltså för närvarande (fr.o.m. juni 2018) tre penningpolitiska instrument: styrränta, tillgångsköp och valutainterventioner. Dessa kan ändras av banken, antingen genom att Court of directors – det högsta beslutande organet – själva beslutar eller att de delegerar beslutet till centralbankschefen alternativt Executive Board. Likviditetsstödjande åtgärder tillhör de befogenheter som faller under FPC.

47

MPC och FPC består vardera av nio ledamöter där tre ledamöter – centralbankschefen samt två vice centralbankschefer som är ansvariga för penningpolitik respektive finansiell stabilitet – sitter i båda kommittéerna. Det sker kontinuerlig delning av information och dialog mellan MPC och FPC vilket möjliggör att hänsyn kan tas till den andra kommitténs beslut.

48

Bank of England är inte fullt ut oberoende inom ramen för de penningpolitiska befogenheterna. Finansdepartementet (eng. HM

Treasury) bestämmer bl.a. det belopp som ställs till centralbankens

förfogande för tillgångsköp.

49

Dessutom kan regeringen, om det

ligger i det allmännas intresse, under exceptionella omständigheter instruera banken inom penningpolitiken.

50

Sammanfattande kommentarer

Som framgår i den internationella utblicken skiljer sig befogenheterna en del åt mellan centralbanker. Federal Reserve och Bank of England redovisar de befogenheter som används för att uppnå målen inom penningpolitiken vilket skulle kunna tolkas som deras implicita definition av vad penningpolitik ”är”. När det gäller ECB är det

47 Bank of England skiljer på likviditetsoperationer som görs i syfte att främja betalningssystemets effektivitet, implementera penningpolitik och lösa likviditetskriser. Se appendix till kapitel 22 för en beskrivning. En liknande uppdelning görs i Bertsch och Molin (2016), se kapitel 25. Beträffande FPC:s likviditetsfaciliteter, se Bank of England (2018b). 48 Se Shakir och Tong (2014). 49 HM Treasury (2017). 50 Bank of England Act 1998, kapitel 19.

sistnämnda oklart då befogenheterna kan användas för att uppnå samtliga ECBS-relaterade uppgifter där endast en av uppgifterna explicit berör penningpolitik. På liknande sätt kan de befogenheter som Norges Bank räknar upp (med ett undantag) användas både för att nå prisstabilitetsmålet och målet om finansiell stabilitet.

Vissa likheter och skillnader i befogenheter mellan centralbankerna kan noteras. Ett exempel på skillnader är att köp av privata värdepapper inte uppenbart ingår bland de penningpolitiska befogenheterna i USA, medan sådana befogenheter ingår inom euroområdet, i Norge och i Storbritannien. Beträffande tillgångsköp kan också noteras att oberoendet för denna befogenhet är mindre än för andra befogenheter i Storbritannien. När det gäller likviditetsstöd ligger de för närvarande inte under den penningpolitiska kommittén MPC utan under kommittén för finansiell politik, FPC. I euroområdet och i Norge har i stället gemensamma befogenheter (däribland likviditetsstöd) för samtliga sina uppgifter (däribland prisstabilitet).

Även om det är svårt att göra direkta jämförelser mellan olika länder pekar ovanstående beskrivningar mot att ECB har bredast befogenheter inom ramen för penningpolitiken följt av Norge. Den penningpolitiska kommittén i Bank of England, MPC, kan för närvarande sägas ha minst befogenheter, dels då den saknar tillgång till likviditetsstödjande åtgärder, dels då belopp för tillgångsköp måste godkännas av finansministern.

14.3.5. Utgångspunkter och principer

De internationella erfarenheterna ovan visar att det inte finns någon färdig mall beträffande vilka befogenheter som bör hamna inom ramen för penningpolitiken. De folkvalda i olika länder har valt lite olika vägar både vad gäller delegerade befogenheter och graden av oberoende i utförandet av dessa. Som noteras i inledningen av avsnitt 14.3 behåller Sverige, såsom en medlemsstat med undantag, sina befogenheter på penningpolitikens område och det är därför riksdagen som bestämmer vilka befogenheter som ska delegeras till Riksbanken inom penningpolitikens område. Som också noteras i avsnittets inledning behöver även institutionella förhållanden beaktas, framför allt den högre grad av oberoende som unionsrätten före-

skriver för penningpolitiken i Sverige jämfört med vad som är fallet i t.ex. Storbritannien och Norge.

I detta delavsnitt diskuteras ett antal utgångspunkter och principer som vägleder kommitténs ställningstaganden dels i kapitel 18 beträffande vilka befogenheter som Riksbanken bör tilldelas inom ramen för penningpolitiken, dels hur åtgärder som främst främjar prisstabilitet respektive finansiell stabilitet kan skiljas åt (kapitel 25). Som framgår nedan kan de olika utgångspunkterna komma i konflikt med varandra och det är en politisk bedömning vilka avvägningar som är lämpliga.

Vad som är penningpolitik ska framgå av riksbankslagen

En första utgångspunkt för kommitténs arbete är att vad som avses med penningpolitik i Sverige ska utgöras av de mål, uppgifter och befogenheter som framgår i kapitlet om penningpolitik i den nya riksbankslagen. Detta föreslås av kommittén i avsnitt 13.4. Det finns både likheter och skillnader med den struktur som kommittén föreslår jämfört med andra länder. Den skiljer sig exempelvis från den struktur som den norska centralbankslagen har (se avsnitt 14.3.4). Enligt denna har Norges Bank ett antal mål (prisstabilitet, finansiell stabilitet samt hög och stabil produktion och sysselsättning) samt ett antal befogenheter för att nå dessa mål. Det framgår då inte om alla eller bara en delmängd av dessa befogenheter ska betraktas som penningpolitiska åtgärder. Den struktur som kommittén föreslår ligger närmare den som Bank of England valt, dvs. att delegera vissa befogenheter som den penningpolitiska kommittén (MPC) får använda för att uppnå de penningpolitiska målen.

Befogenheter för att trovärdigt kunna ta ansvar för att värna prisstabiliteten

En annan utgångspunkt är att Riksbanken bör ha befogenheter som gör att den trovärdigt under rimliga omständigheter klarar uppgiften att uppnå prisstabilitetsmålet. Denna till synes självklara ståndpunkt behöver betonas av flera skäl. Ett skäl är att Riksbanken återkommande utvärderas utifrån hur väl den uppfyllt prisstabilitetsmålet och Riksbanken bör därför ha rimliga möjligheter att klara uppgif-

ten. Befogenheterna behöver vidare upplevas som trovärdiga av ekonomins aktörer. Det beror på att de förväntningar som ekonomins aktörer har beträffande Riksbankens möjlighet att nå det penningpolitiska målet påverkar bl.a. de löne- och prisbeslut som tas, vilka i sin tur påverkar inflationstakten. En central penningpolitisk uppgift är därför att styra aktörernas förväntningar (eng. managing of expec-

tations) om framtida inflation. Lyckas centralbanken få ekonomins

aktörer att tro på att den har tillräckligt med befogenheter för att kunna se till att inflationen uppnår målsatt nivå så ökar sannolikheten att ekonomins aktörer fattar löne- och prisbeslut i linje med detta. Denna fundamentala insikt innebär att en centralbank behöver tillgång till befogenheter som är tillräckliga för att under rimliga omständigheter klara uppgiften att uppnå prisstabilitetsmålet.

Som noteras i avsnitt 14.3.2 är räntestyrning det dominerande penningpolitiska instrumentet. Det gällde även under den globala finanskrisen och perioden därefter. När finanskrisen bröt ut var således kraftfulla sänkningar av styrräntor den viktigaste penningpolitiska åtgärden. Och i länder som efter krisen har normaliserat penningpolitiken, t.ex. USA från slutet av 2015, har styrräntorna höjts. Även i Sverige höjde Riksbanken styrräntan i slutet av 2018 för att minska penningpolitikens expansiva inverkan. Erfarenheterna från senare år talar dock för att en centralbank i vissa lägen kan behöva fler penningpolitiska verktyg. Det beror inte minst på att styrräntor har en undre gräns och det vid denna nivå kan krävas fortsatta penningpolitiska åtgärder för att nå inflationsmålet.

Flera faktorer talar således för att Riksbanken bör ha befogenheter utöver styrräntan i syfte att säkerställa trovärdigheten för den penningpolitiska måluppfyllelsen:

  • Risk för fortsatt låg neutral51 realränta: Som noteras i avsnitt 15.3.5 kan den neutrala realräntan komma att vara låg även framöver. Det ökar sannolikheten att centralbankerna, däribland Riksbanken, på grund av räntegolvet inte kan använda styrräntan fullt ut i kommande lågkonjunkturer. Det ökar behovet av att ha tillgång till olika balansräkningsåtgärder.
  • Oförändrade internationella inflationsmål: Högre inflationsmål bland världens centralbanker skulle kunna minska sannolikheten för att räntegolvet begränsar penningpolitiken. Med undantag för

51 Se avsnitt 6.3.4 för begreppet neutral realränta.

Japan höjde dock inte världens ledande centralbanker sina inflationsmål efter finanskrisen vilket understryker behovet att ha tillgång till andra åtgärder.

  • Andra centralbankers åtgärdsarsenal: För en liten öppen ekonomi som den svenska är utvecklingen av omvärldens penningpolitik av stor betydelse. Det gäller inte minst effekter av utländska åtgärder på växelkursen och därmed på importerad inflation och nettoexportens utveckling. Det är argument som talar för att Riksbanken bör ha befogenheter som inte avviker markant från vad andra centralbanker har.

Principer för delegering av befogenheter inom penningpolitiken

Delegeringen av penningpolitiken och det operationella oberoendet för centralbanker har i litteraturen motiverats utifrån att ett antal förutsättningar är uppfyllda. Från ett demokratiskt perspektiv är en sådan förutsättning att det finns samstämmiga preferenser (synsätt) inom det politiska systemet, dels när det gäller penningpolitikens mål, dels när det gäller risken för betydande långsiktiga kostnader av en penningpolitik styrd av politisk kortsiktighet.

52

Vidare har ett

antal ytterligare nödvändiga ekonomisk-politiska kriterier lyfts fram i litteraturen. Här ingår bl.a. möjligheten att formulera ett tydligt mål som går att utvärdera, en systematisk beslutsprocess samt ett begränsat behov av samarbete i utförandet av uppgiften.

53

Angående frågan om vilka befogenheter som lämpar sig för delegering lyfts i litteraturen fram att penningpolitiska åtgärder bör ha begränsade effekter på finans-, allokerings- och fördelningspolitik samt innebära begränsade offentligfinansiella risker. Kommittén behöver därför söka en rimlig avvägning mellan dessa aspekter och behovet av ytterligare befogenheter.

När det gäller den traditionella räntestyrningen och köp av statsobligationer råder sannolikt få tvivel om att de uppfyller ovan nämnda kriterier och därför bör utgöra befogenheter inom ramen för penningpolitiken. I kapitel 18 analyserar kommittén andra tänk-

52 Se avsnitt 6.2 för en beskrivning inklusive referenser. 53 För en beskrivning av de förutsättningar som från ett demokratiskt perspektiv möjliggör delegering inom penningpolitiken, se avsnitt 6.3.6 med tillhörande referenser.

bara befogenheter utifrån nämnda kriterier, bl.a. köp av privata värdepapper och valutainterventioner.

Det huvudsakliga syftet med en åtgärd är av betydelse

Samhällsekonomin brukar beskrivas som en s.k. allmän jämvikt där en förändring, t.ex. en åtgärd från centralbanken, direkt påverkar ett antal variabler som i sin tur påverkar andra osv. tills en ny jämvikt nås. Som framgår i avsnitt 14.5 beskriver den s.k. penningpolitiska transmissionsmekanismen hur en penningpolitisk förändring fortplantar sig i ekonomin och påverkar inflationen. Samtidigt är alla åtgärder som påverkar transmissionsmekanismen inte med nödvändighet att betrakta som ”penningpolitik”. Det gäller bl.a. åtgärder som vidtas inom skattepolitiken, mikro- och makrotillsynen

54

, stats-

skuldspolitiken

55

men även räntebeslut i andra länder. Att central-

banken måste ta vissa faktorer som givna när den analyserar transmissionsmekanismen och på vilken nivå styrräntan bör hållas är således ofrånkomligt.

Därutöver finns flera skäl till att inte per automatik benämna allt som en centralbank kan göra som påverkar transmissionsmekanismen för ”penningpolitik”.

56

Flera av de åtgärder som nämnts ovan,

bl.a. köp av privata värdepapper, påverkar transmissionsmekanismen samtidigt som de, beroende på utformning, riskerar att få betydande allokerings-, fördelnings- och offentligfinansiella effekter.

Som framgår i betänkandet föreslår kommittén att liknande befogenheter delegeras till Riksbanken inom några verksamhetsområden. Ett exempel är befogenheten att erbjuda krediter vilket centralbanker gör i fyra primära syften: främja betalningssystemets funktionssätt, implementera penningpolitiken, motverka systemomfattande likviditetsstress samt motverka likviditetsstress hos enskilda banker.

57

Kreditåtgärder i dessa syften påverkar transmissionsmeka-

54 Se t.ex. Alpanda m.fl. (2018), Beyer m.fl. (2017), Billi och Vredin (2014) och Borio och Zhu (2012). 55 Se Bean (2017) och Bernanke (2018). 56 Detta är i linje med EU-domstolen praxis om att en ekonomisk-politisk åtgärd inte kan jämställas med en penningpolitisk åtgärd enbart av den anledningen att den kan ha indirekta verkningar avseende penningvärdet, se domstolens dom den 11 december 2018 i mål C ‑493/17, Weiss m.fl. Det bör dock noteras att Sverige som ett medlemsland med undantag själv bestämmer sina penningpolitiska befogenheter och inte är bunden av artikel 18 som tillämpades i det aktuella rättsfallet. 57 Se avsnitt 25.2 inklusive referenser däri.

nismen i större eller mindre omfattning men det är inte ett tillräckligt villkor för att en kreditåtgärd ska kategoriseras som en befogenhet inom penningpolitiken. För det sistnämnda är det rimligt att huvudsyftet med kreditåtgärden är att systematiskt implementera penningpolitiken, inte att löpande verka för ett effektivt betalningssystem eller för att avvärja en akut finansiell kris. Det viktigaste skälet till att skilja på kreditåtgärder med avseende på huvudsakligt syfte är att möjliggöra för Riksbanken att vidta åtgärder inom ramen för sitt arbete med finansiell stabilitet och därmed främja samverkan mellan Riksbanken och andra berörda myndigheter som har kompletterande eller substituerande instrument.

58

Det är inte möjligt om

exempelvis alla kreditåtgärder skulle kategoriseras som penningpolitik.

Slutligen bör även noteras att det kan finnas omständigheter där huvudsyftet med en åtgärd som centralbanker kan tänkas vidta är att uppnå prisstabilitetsmålet men att åtgärden ändå inte bör tillåtas inom ramen för penningpolitiken ur ett demokratiskt perspektiv. Det vanligaste exemplet är s.k. helikopterpengar där centralbanken skapar nya betalningsmedel och distribuerar dessa till ekonomiska aktörer i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet (se avsnitt 18.9). Kommittén föreslår att sådana åtgärder inte ska vara tillåtna för Riksbanken att vidta och därigenom inte heller anses vara penningpolitik. I relation till diskussionen i detta delavsnitt skulle en sådan distribution av betalningsmedel kunna benämnas som ”otillåten penningpolitik”.

14.3.6. Sammanfattande kommentarer

I och med de åtgärder som centralbanker vidtog under låginflationsperioden som följde i många länder efter den globala finanskrisen när styrräntorna inte kunde sänkas mer, har en internationell diskussion förts beträffande synen på vilka befogenheter centralbanker bör ha inom ramen för penningpolitiken samt om graden av oberoende ska skilja sig åt mellan olika befogenheter. Som framgår i avsnitt 14.3.4 finns skillnader mellan länder och centralbanker i denna fråga. Med andra ord finns ingen färdig mall beträffande vilka befogenheter som bör rymmas inom ramen för penningpolitiken.

58 Se vidare avsnitt 24.4 och kapitel 25.

Vidare framgår i avsnitt 14.3.5 att det av institutionella skäl är nödvändigt att det klart framgår i den nya riksbankslagen vilka befogenheter som ryms inom penningpolitiken. Uttrycket penningpolitik i svensk rätt bör därför definieras med ledning av de penningpolitiska målen, uppgifterna och de befogenheter som anges i kapitlet om penningpolitiken i den nya riksbankslagen.

Det bör också noteras att det är skillnad mellan de instrument respektive de befogenheter som delegeras till Riksbanken inom ramen för penningpolitiken. När ett, i sig, ändamålsenligt instrument används inom ramen för penningpolitiken behöver hänsyn tas till hur storleken på åtgärden påverkar ekonomin i övrigt, bl.a. när det gäller offentligfinansiella risker, fördelning och allokering.

59

Det är instru-

mentet tillsammans med dess eventuella begränsningar, inklusive en generell proportionalitetsprincip

60

, som utgör Riksbankens befogen-

het.

14.4. Rekommendationer i finansutskottets externa utvärderingar

Kommande kapitel behandlar de konkreta penningpolitiska frågeställningar som kommittén har att ta ställning till enligt utredningens direktiv. En del av dessa har diskuterats i en eller flera av de tre externa utvärderingar av Riksbankens verksamhet som skett på uppdrag av finansutskottet. I detta avsnitt beskrivs kortfattat utvärderingarnas slutsatser inom dessa områden.

61

Det bör dock noteras att

utvärderingarna generellt inte kommenterat konkreta befogenheter inom ramen för penningpolitiken.

62

59 Hur hänsyn ska tas till hur åtgärderna påverkar uppbyggnaden av finansiella obalanser analyseras i kapitel 17. 60 Se avsnitt 13.5 avseende proportionalitetsprincipen. 61 Bryant m.fl. (2012) genomförde en utvärdering av penningpolitiken i Sverige vilket även inkluderade en institutionell diskussion kring ansvarsfördelningen inom finansiell stabilitet. Den kommenteras i avsnitt 17.4.3. 62 Marvin Goodfriend och Mervyn King noterar dock att nuvarande lagstiftning behöver förtydligas när det gäller vem som bestämmer växelkursregim samt att Riksbanken har i uppdrag att uppfylla inflationsmålet inom ramen för den beslutade regimen. Denna fråga analyseras i kapitel 19.

14.4.1. Tre utvärderingar – tre tidsperioder

De personer som utförde de tre utvärderingarna och de tidsperioder som var föremål för respektive utvärdering var följande:

63

  • Francesco Giavazzi och Frederic S. Mishkin, 1995–2005
  • Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet, 2005–2010
  • Marvin Goodfriend och Mervyn King, 2010–2015.

Även om utredningarna endast spänner över två decennier så skiljer sig de tre tidsperioderna en hel del åt vilket avspeglas både i utredningarnas analyser och dess direktiv. Den första tidsperioden, 1995– 2005, präglades dels av att inflationsmålsregimen var ny, dels av att den makroekonomiska utvecklingen var relativt stabil. När det gäller penningpolitikens mål och medel fokuserade finansutskottets direktiv på grundläggande penningpolitiska frågor där flera behandlas inom ramen för penningpolitikens mål och medel i betänkandet.

64

Bland dessa kan inflationsmålets utformning, möjligheten att ta real hänsyn och Riksbankens medel (instrument) nämnas.

Den andra tidsperioden, 2005–2010, präglades av den globala finanskrisens akuta fas med början 2008. Finansutskottets direktiv fokuserade därför på frågeställningar relaterade till de åtgärder som vidtogs av Riksbanken. Bland de frågor som behandlas inom penningpolitikens mål och medel kan penningpolitikens eventuella hänsyn till tillgångspriser och andra finansiella variabler nämnas.

Slutligen, den tredje perioden, 2010–2015, präglades av den låginflationsperiod som följde efter finanskrisen och de åtgärder som innebar att balansräkningarnas storlek ökade bland många centralbanker, inklusive Riksbanken. När det gäller penningpolitikens mål och medel fokuserade finansutskottets direktiv på om penningpolitiken bör väga in skuldsättning samt, likt utredningen för perioden 1995–2005, inflationsmålets utformning inklusive möjligheten att ta real hänsyn.

I de kommande delavsnitten sammanfattas de slutsatser som de tre utvärderingarna landade i när det gäller penningpolitikens mål och medel. Slutsatserna delas in i de delområden som analyseras i de

63 Se Giavazzi och Mishkin (2006), Goodhart och Rochet (2011) och Goodfriend och King (2016). 64 Direktiven till de tre utredningarna finns beskrivna i bilagor i de respektive rapporterna.

kommande kapitlen: penningpolitikens nominella mål (kapitel 15), real hänsyn inom penningpolitiken (kapitel 16), hänsyn till tillgångspriser och skuldsättning inom penningpolitiken (kapitel 17) samt övrig samhällsekonomisk hänsyn (kapitel 18).

14.4.2. Penningpolitikens nominella mål

Vad är en lämplig målvariabel för penningpolitiken?

Som analyseras i avsnitt 15.3.2 finns flera alternativ till inflationsmål som målvariabel för penningpolitiken. Ett sådant alternativ, s.k.

prisnivåmål, diskuteras av Giavazzi och Mishkin. Ett prisnivåmål är

ett mål för utvecklingen av ett valt prisindex (t.ex. KPIF) och innebär att prisnivån för detta index i genomsnitt ska öka med en bestämd takt. Har prisnivån ökat långsammare än målsatt ökningstakt måste ökningstakten framöver kompensera detta genom att vara högre än den målsatta ökningstakten under en period.

Giavazzi och Mishkin lyfter framför allt fram två fördelar med denna målvariabel. För det första blir prisnivån i framtiden lättare att förutsäga. För det andra kan en för låg prisnivå orsakad av en negativ efterfrågestörning i ekonomin innebära att ekonomins aktörer, i linje med prisnivåmålet, förväntar sig en snabbare ökningstakt av prisnivån framöver. Det innebär en lägre realränta i närtid och bidrar till att ekonomins återhämtning påskyndas. Giavazzi och Mishkin lyfter dock även fram flera nackdelar. En nackdel är att ekonomins aktörer i stor utsträckning behöver vara framåtblickande för att prisnivåmålets positiva effekter ska materialiseras. Om detta inte sker kan variationerna i priser och produktion bli större än med inflationsmål. En annan nackdel är att prisnivåmål kan leda till fler perioder med deflation (dvs. fallande priser) eftersom prisnivån aktivt kan behöva anpassas nedåt efter perioder med för snabb ökningstakt.

Giavazzi och Mishkin landar i slutsatsen att nuvarande inflationsmål är att föredra framför ett prisnivåmål. De påpekar dock att det inte hindrar penningpolitiken från att, när så är lämpligt, tillfälligt sikta på en annan inflationstakt än vad inflationsmålet föreskriver i syfte att uppnå de potentiellt gynnsamma effekter ett prisnivåmål kan ha. Det kallas för tillfälligt prisnivåmål och diskuteras i avsnitt 15.3.2.

De övriga två utredningarna analyserade inte alternativa målvariabler till det inflationsmål som gällt sedan nuvarande penningpolitiska regim startade 1993.

Vem bör precisera penningpolitikens nominella mål?

I riksbankslagen (1 kap. 2 § andra stycket) anges att Riksbanken ska upprätthålla ett fast penningvärde. Sedan inflationsmålsregimen infördes i Sverige 1993 har Riksbanken preciserat detta övergripande penningpolitiska mål till att betyda en årlig inflationstakt på 2 procent. Det var dock riksbanksfullmäktige som ursprungligen bestämde såväl målvariabel (KPI) som utvecklingstakt (2 procent).

65

Som

framgår i avsnitt 15.2.1 är det inte ovanligt i andra länder att det är demokratiskt valda organ som beslutar om penningpolitikens mål medan centralbanken, oberoende av de folkvalda, bedriver penningpolitik i syfte att uppnå målet.

Att Riksbanken preciserar det nominella målet ifrågasätts av Goodfriend och King som utredde Riksbankens arbete under perioden 2010–2015. I syfte att undanröja risken att Riksbanken ändrar precisering av det nominella målet ”efter eget tycke”, menar de att:

riksdagen bör, på finansministerns rekommendation, både definiera och siffersätta inflationsmålet, samt ge mandat till Riksbankens direktion att uppnå detta mål…Målet bör ses över vart tionde år.66

Giavazzi och Mishkin förordar också att demokratiskt valda organ bör precisera det nominella penningpolitiska målet. De skrev:

Den för demokratin så grundläggande principen att allmänheten måste ha möjlighet att utöva kontroll över statens agerande talar starkt för att målen för penningpolitiken bör fastställas av en folkvald regering. Centralbanker bör med andra ord inte vara måloberoende. Den logiska slutsatsen av detta är att det institutionella åtagandet för prisstabilitet bör komma från regeringen i form av ett uttryckligt, lagstadgat mandat för centralbanken att eftersträva prisstabilitet som sitt övergripande, långsiktiga mål.67

65 Se pressmeddelandet, Riksbanken (1993), samt fullmäktiges protokoll, den 14 januari 1993. 66 Goodfriend och King (2016), s. 98. 67 Giavazzi och Mishkin (2005), s. 16.

Giavazzi och Mishkin menar dock att centralbanken inte bör vara utestängd från den beslutsprocess som föregår preciseringen av det nominella målet utan att den, tvärtom, har expertkompetens som bör utnyttjas.

Vad är ett lämpligt prisindex för penningpolitiken?

När det gäller lämpligt prisindex har åsikterna inte varit samstämmiga bland de tre utredningarna. De förespråkar var sitt mått.

  • Goodfriend och King föreslår att Riksbanken skulle byta målvariabel från konsumentprisindex, KPI, till måttet KPIF som exkluderar direkta effekter av Riksbankens förändringar av reporäntan.

68

  • Giavazzi och Mishkin föreslår att direkta effekter av bostadskostnader inte ska ingå i Riksbankens målvariabel. De anser att det bästa alternativet är att följa euroområdet och använda måttet HIKP vilket rensar bort husprisers och räntors påverkan på målvariabeln.
  • Goodhart och Rochet föreslår att KPI ska behållas tillsammans med att vid behov kommunicera utvecklingen av inflationen i termer av KPIF.

När det gäller utvecklingstakten för ett valt prisindex föreslår ingen av de externa utredarna någon ändring från nuvarande mål på 2 procent per år.

14.4.3. Real hänsyn inom penningpolitiken

Som nämns i inledningen till detta kapitel bedriver centralbanker, inklusive Riksbanken, s.k. flexibel inflationsmålspolitik inom nuvarande regim. Det innebär att s.k. real hänsyn tas i de penningpolitiska besluten, där real hänsyn ofta preciseras i termer av hur produktion och/eller sysselsättning utvecklas i relation till långsiktiga trender. Exempel på frågeställningar inom detta område är om real hänsyn ska fastställas i lag samt vilken typ av real hänsyn som är lämplig.

68 För en beskrivning av skillnader mellan KPI och KPIF, se Konjunkturinstitutet (2016) och Riksbanken (2016a). Denna fråga diskuteras vidare i avsnitt 15.3.6.

I avsnitt 16.5 redogörs för de överväganden som ligger till grund för nuvarande ordning där real hänsyn inte nämns i riksbankslagen.

69

Dessa överväganden innebar att Riksbanken, som är en myndighet under riksdagen, i den mån det är förenligt med inflationsmålet förväntas stödja den beslutade inriktningen av den ekonomiska politiken.

70

Riksbanken har på egen hand definierat hur banken avser att

ta real hänsyn:

71

Samtidigt som penningpolitiken inriktas mot att uppfylla inflationsmålet ska den stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Detta görs genom att Riksbanken, förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, även strävar efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. Riksbanken bedriver därmed vad som kallas flexibel inflationsmålspolitik. Det innebär inte att Riksbanken gör avkall på att inflationsmålet är överordnat.

Av de tre utvärderingarna anser Goodfriend och King att Riksbankens penningpolitiska mål inte bör utvidgas med ett siffersatt mål för produktion och sysselsättning. Däremot förordar de att real hänsyn, i likhet med det nominella målet ovan, preciseras av riksdagen och inte som nu av Riksbanken:

I det uppdrag som riksdagen ska ålägga Riksbanken bör fastställas att Riksbankens penningpolitiska mål ska vara att upprätthålla prisstabilitet, så som detta definieras genom inflationsmålet, med hänsyn tagen till den långsiktiga hållbarheten hos banan för produktionens nivå och sammansättning, samt dess implikationer för inflationen.72

Giavazzi och Mishkin anser liksom Goodfriend och King att ett siffersatt mål inte bör ingå i Riksbankens mandat. De rekommenderar i stället att Riksbanken tydligare kommunicerar att de bedriver en flexibel inflationsmålspolitik där variationer i produktion och sysselsättning beaktas. 73 Citatet ovan från Riksbankens skrift från 2010 beträffande real hänsyn är i linje med denna rekommendation.

69 Se prop. 1997/98:40, Ds 1997:50 samt SOU 1993:20. 70 Lagrådet har dock haft invändningar mot denna tolkning, se prop. 1997/98:40, s. 153. 71 Riksbanken (2010, s. 5). Denna formulering ingår även alltid i inledningen av i de penningpolitiska rapporterna som publiceras sex gånger per år. 72 Goodfriend och King (2016), s. 99. 73 Giavazzi och Mishkin (2006), s. 80.

14.4.4. Annan samhällsekonomisk hänsyn inom penningpolitiken

Eftersom Riksbanken lyder under riksdagen styrs verksamheten uteslutande via lag. I riksbankslagen går därmed att utläsa vilka hänsyn Riksbanken måste ta när de bedriver sin verksamhet. När det gäller penningpolitikens område är förstås skrivningen om ”fast penningvärde” i den nuvarande riksbankslagen (1 kap. 2 § andra stycket) mest central men även skrivningarna att Riksbanken ska ”främja ett säkert och effektivt betalningsväsende” (1 kap. 2 § tredje stycket) och hushålla väl med statens medel (9 kap. 1 a § första stycket) är av betydelse. Därutöver har, som nämns ovan, Riksbanken tydliggjort att den tar real hänsyn. Det finns dock andra samhällsekonomiska områden som penningpolitiken kan påverka och potentiellt även kan behöva ta hänsyn till. Den hänsyn som avses här är utöver hur olika samhällsekonomiska områden påverkar möjligheten att uppnå prisstabilitetsmålet.

Penningpolitikens eventuella hänsynstagande till tillgångspriser och skuldsättning tas upp i de tre externa utvärderingarna.

74

De

noterar den oenighet som fanns i direktionen i denna fråga. De lyfter fram att det även fanns olika synsätt bland internationella policyinstitutioner och menar att ”ingendera sidan har monopol på visdom” i denna fråga.

75

Samtliga lyfter fram att det kan finnas tillfällen då en centralbank bör ta hänsyn till tillgångspriser och skuldsättning men att dessa inte ska vara ett mål i sig. Hänsyn till dessa faktorer bör enligt dessa utredningar endast tas om penningpolitiken, via dessa faktorer, kan förbättra måluppfyllelsen vad gäller inflation och realekonomi, inom såväl den vanliga prognoshorisonten samt åren därefter.

76

Utvärdering-

arna är också överens om att styrräntan generellt sett är ett trubbigt instrument för att styra tillgångspriser och skuldsättning och att åtgärder inom bl.a. mikro- och makrotillsyn är betydligt effektivare.

74 Riksbankens betydelse för de finansiella marknadernas funktionssätt diskuteras utförligt av Goodhart och Rochet (2011) och då i relation till de likviditetsstöd Riksbanken bidrog med under finanskrisen. Dessa frågor behandlas i kapitel 22. 75 Goodfriend och King (2016), s. 8. 76 Se Goodfriend och King (2016), s. 99, Goodhart och Rochet (2011), s. 70, och Giavazzi och Mishkin (2006), s. 75. De sistnämnda anser dock att hänsyn till tillgångspriser ska begränsas till deras effekter på hushållens förmögenhet och därmed konsumtion. De övriga två utvärderingarna, som kom efter finanskrisen, anger inte någon sådan begränsning.

14.5. Penningpolitikens transmissionsmekanism

Huvudmålet inom penningpolitiken för en centralbank i den rådande regimen är att verka för att prisstabilitetsmålet ska nås. I detta avsnitt beskrivs de viktigaste kanalerna genom vilka penningpolitiken påverkar den ekonomiska utvecklingen inklusive prisutvecklingen. Det brukar benämnas den penningpolitiska transmissionsmeka-

nismen. Effekterna och de viktigaste kanalerna är dock lite olika

beroende på vilka instrument centralbanken använder. Den uppdelning i s.k. konventionella och okonventionella instrument som görs i kommitténs direktiv är användbar för att beskriva de två principiella sätt en centralbank kan påverka den ekonomiska utvecklingen. Vid konventionell penningpolitik används s.k. räntestyrning där centralbanken genom att styra den korta räntan på elektroniska centralbankspengar

77

påverkar den ekonomiska utvecklingen. Vid okon-

ventionell penningpolitik använder centralbanken sin balansräkning för att köpa tillgångar i stor skala i syfte att påverka längre räntor i ekonomin och därmed den ekonomiska utvecklingen. Detta benämns ibland balansräkningsåtgärder eller kvantitetsstyrning. Dessa begrepp ska dock inte förväxlas med den penningmängdsstyrning som förekom under delar av 1970- och 1980-talen.

78

De kanaler genom vilka

kvantitetsstyrningen påverkar ekonomin varierar beroende på vilka tillgångsinnehav som centralbanken ändrar (se vidare avsnitt 18.6– 18.9).

Avsnittet inleds med en kort beskrivning av hur balansräkningarna hos ekonomins aktörer hänger ihop samt ett antal penningrelaterade begrepp (avsnitt 14.5.1). Därefter beskrivs de viktigaste kanalerna i den penningpolitiska transmissionsmekanismen vid räntestyrning (avsnitt 14.5.2). Avsnittet avslutas med en beskrivning av hur Riksbankens räntestyrning för närvarande går till inklusive Riksbankens förslag till nytt räntestyrningssystem som delvis implementerades i oktober 2019 (avsnitt 14.5.3).

79

77 Centralbankspengar är de betalningsmedel centralbanken ger ut och består av sedlar och mynt samt den inlåning affärsbankerna har i centralbanken. Här avses inlåningen. Se vidare avsnitt 4.2. 78 Se avsnitt 5.2.4. 79 Se Riksbanken (2019a).

14.5.1. Monetär bas och penningmängd

Centralbanker använder flera olika instrument för att uppnå sina penningpolitiska mål. Gemensamt för instrumenten är att de syftar till att uppbringa en nivå på efterfrågan i ekonomin som är förenlig med dess primära mål, vilket för närvarande normalt utgörs av inflationsmål.

För att belysa de kanaler genom vilka centralbankens åtgärder påverkar prisutvecklingen är det lämpligt att påminna om de olika begrepp för ”pengar” (eller betalningsmedel) som introducerades i avsnitt 4.2 samt hur balansräkningarna för centralbanker, affärsbanker och hushåll (inklusive företag) hänger ihop. En schematisk uppställning visas i Figur 14.1.

80

För att förenkla framställningen an-

tas centralbankens skulder bestå av tre poster: sedlar/mynt, bankernas inlåning i centralbanken (kallas här reserver) samt eget kapital. De två första posterna är pengar som centralbanken ger ut, s.k.

centralbankspengar vilka även ibland benämns den monetära basen.

Tillgångarna antas endast bestå av centralbankens innehav av tillgångar i utländsk valuta (valutareserven) samt centralbankens innehav av statsobligationer. Som mått på penningmängden används sedlar och mynt och den inlåning som hushåll och företag har i affärsbankerna.

81

Denna inlåning kallas affärsbankspengar.

80 För en detaljerad beskrivning av Riksbankens balansräkning, se Nessén m.fl. (2011) och Riksbanken (2014). Den schematiska framställningen i detta avsnitt följer Mcleay m.fl. (2014). 81 Det finns ”smalare” och ”bredare” mått på penningmängd beroende på vilka typer av inlåning som tas med, se Fregert och Jonung (2004), kapitel 11.

Centralbank

Bank

Hushåll och företag

Tillgångar Skulder

Tillgångar Skulder Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

Sedlar/Mynt

Sedlar/Mynt

Inlåning

Eget kapital

Reserver

Lån

Inlåning

Penningmängd

Eget kapital

Lån

Centralbankspengar (Monetär bas)

Affärsbankspengar

Anm. Proportionerna mellan de delar som ingår i illustrationen är bara ett exempel då de skiljer mellan länder och över tid. Källa: Egen illustration.

14.5.2. Transmissionsmekanism vid räntestyrning

I detta avsnitt beskrivs översiktligt de kanaler genom vilka centralbankernas styrräntor påverkar den ekonomiska utvecklingen. De transmissionskanaler som vanligtvis framhålls vid räntestyrning är följande (se Figur 14.2):

82

  • Räntekanal: När centralbanker bestämmer sina styrräntor påverkar det, via marknadsmekanismer, den ränta som hushåll och företag möter och därmed efterfrågan på krediter. En lägre styrränta leder därför i normalfallet till högre konsumtion och investeringar, bl.a. genom att nya lån beviljas (dvs. penningmängden ökar). Den högre efterfrågan i ekonomin ger högre produktion, sysselsättning och, i förlängningen, snabbare prisutveckling.

82 Se t.ex. Apel och Claussen (2012), Beyer m.fl. (2017) och Deutsche Bundesbank (2017).

  • Kreditkanal: Centralbankernas styrräntor kan också påverka kreditgivarnas utbud av krediter genom dess effekt på låntagarnas tillgångsvärden (och därmed kreditvärdighet). Även värderingen av bankernas egna tillgångar påverkas av ränteläget vilket har betydelse för deras finansieringskostnader. Sammantaget påverkas utbudet av krediter och därmed, i förlängningen, mängden nya lån till hushåll och företag vilket i sin tur påverkar efterfråge- och prisutvecklingen.
  • Förväntningskanal: Centralbankernas räntestyrning påverkar endast de korta marknadsräntorna direkt (se avsnitt 14.5.3). Räntor på längre sikt, vilka är särskilt viktiga för mer långsiktiga investeringsbeslut, beror bl.a. på förväntningar om korträntornas utveckling. Centralbanker kan därför via sin kommunikation, exempelvis genom att presentera en prognos för styrräntan, påverka förväntningar och därmed räntor på längre sikt.
  • Tillgångspriskanalen: Värdet på tillgångar såsom aktier och bostäder är i betydande utsträckning framåtblickande och beror bl.a. på förväntad ränteutveckling. Oväntade förändringar i centralbankernas styrräntor kan därför påverka tillgångspriser. Det gäller speciellt om förändringen påverkar förväntningar om ränteutvecklingen i framtiden. Förändrade tillgångspriser påverkar hushållens och företagens förmögenhetsställning vilket i sin tur kan påverka deras efterfrågan och därmed i förlängningen prisutvecklingen.
  • Växelkurskanal: När räntorna i ett land oväntat sänks relativt omvärlden försvagas i normalfallet växelkursen vilket, via starkare nettoexport och högre importpriser, ökar efterfrågan och inflationstakten i ekonomin.
  • Risktagandekanalen: Risktagandet bland finansiella aktörer kan både bero på räntenivån och på volatiliteten i ekonomin. Om exempelvis både räntan och volatiliteten är låg under lång tid kan finansiella aktörer börja bry sig mindre och mindre om risk. Det kan leda till ökat risktagande i ekonomin som i sin förlängning kan utgöra hot mot den finansiella stabiliteten.

83

83 Borio och Zhu (2012) introducerade denna kanal. Se även Apel och Claussen (2012) och IMF (2015) samt referenser däri. Se även avsnitt 17.4.1.

Transmissionsmekanismen för räntestyrning illustreras i Figur 14.2 och utifrån beskrivningen ovan antas en sänkning av centralbankens styrränta i normalfallet få följande effekter: den lägre styrräntan ökar utbudet av (kreditkanalen) och efterfrågan på (räntekanalen) krediter. Affärsbankerna beviljar nya lån, penningmängden och efterfrågan i ekonomin ökar. Lägre räntor, speciellt om förändringen var oväntad och påverkar räntor på längre sikt (förväntningskanalen), ger högre tillgångspriser (tillgångspriskanalen), svagare växelkurs (växelkurskanalen) och ökad riskaptit (risktagandekanalen). Dessa faktorer spär på efterfrågan ytterligare och inflationstrycket stiger.

Förändrad styrränta

Inflation

Förväntningar Marknadsräntor

Tillgångspriser Bankräntor

Växelkurs

Efterfrågan på lån

Utbud av lån

Utbud och efterfrågan på arbets- och produktmarknaderna

Löner

Importpriser

Inhemsk inflation

Risktagande

Källa: Översättning och bearbetning av Deutsche Bundesbank (2017).

Figur 14.3 visar hur ovanstående exempel med förändrad styrränta påverkar balansräkningarna för de olika ekonomiska aktörerna. När räntan sänks och såväl utbud som efterfrågan på krediter ökar, beviljas nya lån av affärsbankerna. De nya affärsbankspengarna sätts in på låntagarnas konton och penningmängden ökar.

Anm. Proportionerna mellan de delar som ingår i illustrationen är bara ett exempel då de skiljer mellan länder och över tid. Källa: Egen illustration.

Även om centralbanken inte har någon direkt kontroll över storleken på affärsbankernas utlåning och därmed penningmängden finns flera mekanismer som påverkar bankernas kreditbeslut:

84

  • Styrräntan: Den viktigaste mekanismen är centralbankens påverkan på marknadsräntorna via det penningpolitiska styrsystemet där centralbankens styrränta är det viktigaste instrumentet. Denna mekanism är av stor betydelse eftersom bankernas utlåningsräntor dels påverkar hushållens och företagens efterfrågan på krediter (räntekanalen), dels bankernas utbud av krediter (kreditkanalen).
  • Kreditrisk: Bankernas benägenhet att bevilja nya lån beror på deras bedömning av lånens lönsamhet vilket inkluderar bedömningar beträffande risker för kreditförluster.
  • Regleringar: Banker styrs av flera typer av regleringar som bl.a. syftar till att värna den finansiella stabiliteten. I Sverige styrs regelverket till betydande del av förslag från den s.k. Baselkom-

84 Se t.ex. McLeay m.fl. (2014).

Centralbank

Bank

Hushåll och företag

Tillgångar Skulder

Tillgångar Skulder Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

Sedlar/Mynt

Sedlar/Mynt

Inlåning

Eget kapital

Reserver

Lån

Penningmängd

Eget kapital

Lån

Inlåning

Affärsbankspengar

Centralbankspengar (Monetär bas)

mittén. De har stor betydelse för de EU-regler i form av direktiv och förordningar som blir bindande för Sverige, bl.a. likviditetsreservkrav, kapitalkrav och nettofinansieringskrav.

85

Därutöver

har vissa centralbanker, dock inte Riksbanken, s.k. kassakrav, vilket innebär krav på hur stora reserver banker måste ha hos centralbanken i relation till deras balansomslutning.

86

14.5.3. Implementering av räntestyrning

I beskrivningen av transmissionsmekanismen ovan förutsattes att centralbankens förändring av styrräntan påverkar de korta marknadsräntorna. I detta avsnitt beskrivs vilka instrument Riksbanken använder för att stabilisera den korta marknadsräntan – dagslåneräntan (eng. overnight rate) – vid den viktigaste styrräntans (reporäntans) nivå.

87

Ett syfte med beskrivningen är att ge ett under-

lag till analysen av vilka befogenheter som Riksbanken behöver för att bedriva penningpolitik med räntestyrning.

88

Dessutom noteras i

en fördjupningsruta sist i avsnittet de förändringar i räntestyrningssystemet som Riksbanken avser att genomföra i två steg där det första steget beslutades den 9 oktober 2019.

89

Centralbanker styr alltså dagslåneräntan i det penningpolitiska styrsystemet vilket uppvisar stora likheter mellan länder.

90

Central-

banker både ger (räntefria) lån över dagen för att främja betalningssystemets funktionssätt och implementerar penningpolitiken genom att använda räntan på placeringar och lån över natten i centralbanken som styrmedel.

91

Detta sker i Riksbankens betalningssystem som

heter RIX som alltså har en koppling till räntestyrningen och genomförandet av penningpolitiken. Det liknar de tekniska lösningar andra länder valt.

92

Nedan beskrivs hur Riksbankens räntestyrning går till,

85 Se Niemeyer (2016) för en översikt. 86 Se Gray (2011) och Rule (2015) för en generell beskrivning av olika typer av, och syften med, regleringar av bankernas reserver hos centralbanken. 87 Reglerna för räntestyrningssystemet anges i Villkor för RIX och penningpolitiska instrument, se Riksbanken (2019b, 2018) för en övergripande beskrivning. 88 Riksbankens befogenheter läggs fast i avsnitt 18.11. Beskrivningen är även användbar för att kunna skilja på olika instrument när gränsdragningen mellan åtgärder som främjar prisstabilitet respektive finansiell stabilitet analyseras, se kapitel 25. 89 Se Riksbanken (2019a). 90 Se Riksbanken (2014), kapitel 5. 91 Se Bertsch och Molin (2016) för syften med olika typer av centralbankskrediter. 92 Se kapitel 21 för en beskrivning av Riksbankens roll i betalningssystemet.

dvs. vilka instrument Riksbanken använder för att dagslåneräntan ska stabiliseras nära Riksbankens reporänta.

93

Riksbanken är ”bankernas bank”

Riksbanken ger, liksom andra centralbanker, ut centralbankspengar som består av sedlar och mynt samt den inlåning banker och andra kreditinstitut har hos centralbanken (s.k. reserver). Medan sedlar och mynt inte uppbär någon ränta kan Riksbanken bestämma räntan på reserver. Att betalningssystemet är slutet innebär att Riksbanken har möjlighet att styra dagslåneräntan.

Den mängd tillgångar Riksbanken vill hålla bestämmer om banksystemet som helhet lånar av eller sätter in medel hos centralbanken.

94

Ju mer tillgångar på balansräkningen i form av t.ex. valutareserv och statsobligationer desto mer inlåning kommer tillbaka till Riksbanken, som en skuld i balansräkningen. Balansomslutningen beror också på hur mycket krediter som Riksbanken erbjuder sina motparter, t.ex. de längre krediter Riksbanken erbjöd under 2008–2009. Ju mer krediter (en tillgång) desto mer inlåning (en skuld) kommer tillbaka till Riksbanken.

Riksbanken kan alltså agera så att banker och andra kreditinstitut sammantaget har inlåning hos Riksbanken (s.k. likviditetsöverskott) eller behöver låna av Riksbanken (s.k. likviditetsunderskott). Det benämns som banksystemets likviditetsställning gentemot Riksbanken.

95

När det föreligger likviditetsöverskott ger Riksbanken ut

s.k. riksbankscertifikat till reporäntan, vanligtvis på veckobasis (se nedan). På motsvarande sätt erbjuder Riksbanken utlåning via s.k. repor när det föreligger likviditetsunderskott.

Riksbanken kan beskrivas som ”bankernas bank”. Om bankerna sammantaget har positiva reserver behöver de alltså placera dessa hos Riksbanken. Omvänt, om bankerna i stället sammantaget behöver låna medel måste de göra det hos Riksbanken. Riksbanken bestämmer dessa in- och utlåningsräntor. Som framgår nedan innebär det att Riksbanken kan stabilisera dagslåneräntan runt reporäntans nivå.

Även om Riksbankens s.k. certifikat respektive repor i princip kan eliminera banksystemets likviditetsöver- respektive underskott

93 För en utförligare beskrivning, se Riksbanken (2014), kapitel 3. 94 Eventuella förändringar i sedlar och mynt bortses ifrån i beskrivningen. 95 Se Nessén m.fl. (2011) och Riksbanken (2014).

kan över- och underskott uppkomma på dagsbasis för enskilda banker. För enkelhetens skull antas tills vidare att banksystemets likviditetsställning gentemot Riksbanken är noll, dvs. att banksystemet som helhet varken behöver placera eller låna pengar hos Riksbanken. Det utesluter inte att vissa banker har likviditetsöverskott medan andra har likviditetsunderskott. Hur det ser ut för enskilda banker beror på de betalningsströmmar som dagligen sker mellan bankerna. När ekonomiska aktörer som har olika banker utför en betalning mellan varandra registreras den på respektive banks konton i RIX. Vid dagens slut kommer vissa bankers RIX-konto därför vara positivt medan andras kommer att vara negativt. Ett alternativt upplägg vore att Riksbanken, till reporäntan, lånade ut till dem med underskott och tog emot inlåning från de med överskott.

96

Riksbanken, likt

andra centralbanker, vill dock att bankerna själva i första hand ska utjämna sin likviditet genom att de med överskott lånar till de med underskott. Det beror bl.a. på att det är mer effektivt att privat finansiering sköts av de finansiella marknaderna.

97

Dessa lån mellan

banker gäller bara till nästa dag (”över natten”) och räntan kallas därför för dagslåneränta.

Instrument för att styra dagslåneräntan

Riksbanken använder ett antal instrument för att dagslåneräntan ska stabiliseras i nivå med den viktigaste styrräntan, reporäntan. I nuvarande styrsystem delas instrumenten in i marknadsoperationer och

stående faciliteter.

Marknadsoperationer

Riksbanken kan med hjälp av olika marknadsoperationer se till att dagslåneräntan stabiliseras nära reporäntan.

  • Repor/Certifikat: Om det råder likviditetsunderskott i banksystemet kan Riksbanken erbjuda s.k. repor där banker och andra kreditinstitut, normalt på veckobasis, får låna hos Riksbanken till

96 Att Riksbanken de facto är redo att bistå med lån när det råder bristande förtroende bland finansiella aktörer bidrar i sig till att marknaderna fungerar mer effektivt även i normala tider. 97 Se avsnitt 7.4.3 och referenser däri för en beskrivning.

reporäntan.

98

Om det i stället råder likviditetsöverskott kan Riks-

banken emittera s.k. riksbankscertifikat som drar in bankernas likviditet så att de hamnar som skuld (reserver) till reporäntan på Riksbankens balansräkning.

  • In- och utlåning: Om det råder likviditetsunderskott i banksystemet kan Riksbanken tillföra likviditet genom att erbjuda penningpolitiska motparter lån över natten eller längre löptider mot betryggande säkerheter. Om banksystemet har ett likviditetsöverskott kan Riksbanken dränera likviditet genom att ta emot inlåning över natten eller längre löptid från de penningpolitiska motparterna.
  • Finjusterande operationer: Även om banker och andra kreditinstitut har incitament att använda de veckovisa reporna/certifikaten kan ett likviditetsöverskott eller underskott i banksystemet ändå uppstå på dagsbasis. Det kan t.ex. bero på att efterfrågan på sedlar och mynt blivit högre eller lägre än förväntat. Det kan också bero på att banksystemet som helhet valt att inte fullt ut använda möjligheten till repor/certifikat.

99

Riksbanken utförde fram till

den 9 oktober 2019 dagligen s.k. finjusterande transaktioner där banksystemets samlade likviditetsöverskott togs emot som inlåning över natten till reporäntan minus 0,1 procentenheter (se Figur 14.4).

100

På motsvarande sätt finjusterade Riksbanken lik-

viditetsunderskott hos det samlade banksystemet genom att erbjuda utlåning över natten till reporäntan plus 0,1 procentenheter. Eftersom finjusteringarna endast hanterade banksystemets samlade likviditetsposition visavi Riksbanken kunde det dagligen finnas banker som hade likviditetsöverskott respektive likviditetsunderskott. Det finns två huvudsakliga orsaker till att räntan på finjusteringen skiljde sig från reporäntan. Dels ville Riksbanken att bankerna ska använda de veckovisa reporna/certifikaten där

98 Det sker genom ett s.k. återköpsavtal (eng. repurchase agreement) där Riksbanken köper tillgångar av låntagaren med löfte om att återlämna den efter en vecka då repan löper ut. Skillnaden i pris utgör räntan. 99 Under finanskrisen då det rådde oro på interbankmarknaden valde bankerna att inte placera hela likviditetsöverskottet i riksbankscertifikat. De valde i stället att behålla en del av likviditetsöverskottet för att bättre möta sina dagliga likviditetsbehov och därmed i mindre utsträckning vara i behov av att låna på interbankmarknaden. 100 Från och med den 9 oktober 2019 använder Riksbanken inte längre dagliga finjusterande transaktioner, se fördjupningsrutan sist i avsnittet.

räntan är reporäntan, dels vill Riksbanken ge bankerna incitament att i första hand jämna ut nettopositioner med varandra. Finjusteringen tilldelades vidare enligt ”först till kvarn”-principen vilket gjorde att bankerna inte på förhand inte kunde veta vem som skulle få tillträde till finjusteringen.

101

Bankernas relationer

på interbankmarknaden kan karaktäriseras som ett s.k. upprepat spel där en bank som för närvarande har ett överskott i framtiden kan ha ett underskott att hantera. Det bidrog till att en praxis utformades där dagslåneräntan på interbankmarknaden i normalfallet hamnade nära reporäntan.

Stående faciliteter

Utöver marknadsoperationerna står Riksbanken redo att över natten låna ut respektive låna in till räntor som skiljer sig från reporäntan (f.n. ± 0,75 procentenheter, se Figur 14.4). Det innebär att de banker som har underskott på sitt konto vid dagens slut får betala en ränta som ligger 0,75 procentenheter över reporäntan. De banker som i stället har överskott på kontot får en ränta över natten som är 0,75 procentenheter lägre än reporäntan.

102

Denna s.k. räntekorridor

innebär att incitamenten är betydande för att banker med över- respektive underskottslikviditet att låna/låna ut av varandra och komma överens om en ränta som ligger inom denna korridor. De stående faciliteterna kan ses som en ”back-stop” i de penningpolitiska motparternas förhandlingar om dagslåneräntan.

103

101 Riksbanken (2018). 102 Från och med den 9 oktober är inlåningsräntan 0,10 procentenheter under reporäntan, se fördjupningsrutan sist i avsnittet. 103 ”Bredden” på denna korridor skulle principiellt kunna tolkas som ett penningpolitiskt instrument då den kan användas för att påverka hur nära dagslåneräntan hamnar reporäntan. Se Khayat (2017) för en diskussion kring s.k. räntekorridorer som penningpolitiskt instrument.

Anm. Riksbanken avser att förändra sitt styrsystem i två steg, varav det första steget implementerades den 9 oktober 2019 (se fördjupningsrutan nedan). Panel A visar ett läge där banksystemet vid dagens slut har ett likviditetsöverskott på x miljarder kronor gentemot Riksbanken, medan panel B visar ett läge där banksystemet vid dagens slut har ett likviditetsunderskott på z miljarder kronor gentemot Riksbanken. Det framgår också av figuren att reporäntan är referensränta för Riksbankens övriga styrräntor (utlåningsräntan, inlåningsräntan och finjusteringsräntan). Källa: Riksbanken (2014), Figur 1, s. 71.

Riksbankens nya penningpolitiska styrsystem

I juli 2019 presenterade Riksbanken ett förslag på nytt räntestyrningssystem vilket skickades på remiss till penningpolitiska motparter och andra intressenter.

104

Den första delen av förslaget

infördes den 9 oktober 2019 och den andra delen avses att införas inom två år efter detta datum.

Som skäl för föreslagna förändringar anförde Riksbanken bl.a. att operationella risker vid de finjusterade transaktionerna i nuvarande styrsystem (se huvudtexten ovan) ökar då antalet motparter blir fler samt att ett ökat öppethållande i RIX med nuvarande styrsystem leder till ökade kostnader för såväl Riksbanken som dess motparter.

Riksbankens förslag innebär att de finjusterande transaktionerna tas bort och att räntekorridoren som ges av de stående faciliteterna (se Figur 14.4) minskar från nuvarande ±0,75 procentenheter till ±0,10 procentenheter.105 Säkerhetskraven ska också skärpas på den stående utlåningsfaciliteten. Vidare överväger Riksbanken att, utöver nuvarande veckovisa marknadsoperationer (certifikat respektive repor), införa månadsvisa marknadsoperationer där motparterna i ett auktionsförfarande erbjuds krediter på medellång löptid. Räntan föreslås vara rörlig på dessa och vara kopplad till styrräntan. Motparternas intresse för denna facilitet kan enligt Riksbanken användas som en indikation på marknadsstress.

Penningpolitik och marknadsräntor på längre sikt

Räntor på längre sikt bestäms i huvudsak globalt av strukturella faktorer såsom produktivitetstillväxt och benägenheten att spara respektive investera. Som beskrivs i avsnitt 6.3.4 har globala statsobligationsräntor fallit tillbaka under drygt tre decennier och är nu historiskt låga. Denna utveckling utgör grunden till centralbankernas styrräntor och de marknadsräntor som hushåll och företag möter.

104 Se Riksbanken (2019a). 105 Från och med den 9 oktober är inlåningsräntan 0,10 procentenheter under reporäntan och utlåningsräntan är 0,75 procentenheter över reporäntan. Inom två år avser Riksbanken införa den andra delen av förslaget och då ska utlåningsräntan vara 0,10 procentenheter över reporäntan.

Som noterades i avsnitt 14.3.2 delas marknadsräntor vanligen upp i två delar, en riskfri del och en riskpremie där den sistnämnda består av kredit- och likviditetsrisker. Utöver olika riskpremier finns kostnader som kreditinstitut har som bidrar till skillnaden mellan riskfria räntor och de räntor som hushåll och företag möter.

106

Den riskfria delen och riskpremien varierar beroende på löptid och marknadssegment. Som framgår ovan är dagslåneräntan det operationella målet för penningpolitiken. Dagslån betraktas i normala tider som i det närmaste riskfria

107

och räntan på dagslån utgör

ett ankare för räntor med längre löptid, dvs. den s.k. avkastningskurvan. Avkastningskurvan för statspapper, som i likhet med dagslån och fordringar på centralbanken är i princip fria från kreditrisk, avspeglar förväntade genomsnittliga dagslåneräntor samt eventuella löptidspremier.

Om reporäntan (och därmed dagslåneräntan) exempelvis höjs blir det, allt annat lika, mindre attraktivt att investera i andra tillgångar vilket gör att räntan även stiger på dessa. Även inlåningsräntor, som typiskt sett är korta, höjs i och med att banker är beredda att betala mer för inlåningsfinansiering. En förändring i dagslåneräntan, inklusive eventuella förändringar i förväntningarna på dess nivå framöver, påverkar, via marknadsmekanismer, de räntor som hushåll och företag möter. Därför kan en centralbank, i olika grad, påverka de flesta nominella räntor i ekonomin.

Motparter och säkerheter

Eftersom Riksbankens operativa mål är dagslåneräntan är det viktigt att Riksbankens motparter är aktörer på dagslånemarknaden. Då det är förenat med kostnader (system och personal) att vara penningpolitisk motpart är det dock inte ändamålsenligt för alla marknadsaktörer att delta. I ett normalläge så innebär förändringar i den centralbankslikviditet och de räntor som motparterna möter att det, via marknadsmekanismer, sprids även till de som inte är motparter. I takt med att de finansiella marknaderna utvecklas och förändras kan såväl antalet motparter som säkerhetskrav behöva justeras för att transmissionsmekanismen ska fungera effektivt. En annan sak är

106 Se Rule (2015). 107 Bankerna lånar ut till varandra till dagslåneräntan utan säkerhet.

att antalet motparter och säkerhetskrav ibland skyndsamt kan behöva förändras tillfälligt när de finansiella marknaderna fungerar sämre. Det sistnämnda diskuteras i kapitel 22.

Sammanfattande kommentarer

Räntestyrning innebär att Riksbanken, framför allt med hjälp av veckovisa marknadsoperationer och penningpolitiska repor (alternativt emissioner av riksbankscertifikat), kontrollerar den s.k. dagslåneräntan på marknaden. Dagslåneräntan är därmed det operativa målet inom penningpolitiken. Riksbanken kan också påverka marknadsräntor på längre sikt genom att signalera den troliga utvecklingen av reporäntan. I det nya styrsystem som Riksbanken presenterat föreslås två huvudsakliga förändringar: slopande av finjusteringar och en betydligt smalare räntekorridor.

I kapitel 18 redovisas kommitténs förslag rörande de befogenheter Riksbanken bör ha för sin räntestyrning.

14.6. Referenser

Alpanda, S., G. Cateau and C. Meh (2018), ”A policy model to ana-

lyze macroprudential regulations and monetary policy”, Canadian

Journal of Economics, vol 53, nr 3, s. 828–863.

Apel, M. och C. A. Claussen (2012), ”Penningpolitik, ränta och risk-

tagande”, Penning- och valutapolitik 2012:2, s. 66–80. Riksbanken. Bank of England (2015), The Bank of England’s Sterling Monetary

Framework, juni.

Bank of England (2018a), The MPC and the Bank’s Sterling

Monetary Framework, juni. Tillgänglig på följande webbplats:

www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/about/mpc/thempc-and-the-banks-sterling-monetaryframework.pdf?la=en&hash=%20F8E7DCF6741A94DDB264 A5490AC8DE8D75BDF5A9 Bank of England (2018b), The FPC and the Bank’s Liquidity Insur-

ance Operations, juni. Tillgänglig på följande webbplats:

www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/about/fpc/thefpc-and-the-banks-liquidity-insuranceoperations.pdf?la=en&hash= 0A9E50265B41ADDE22A7EBFDEC5AE99EAEBF0403 Bean, C. (2017), Central banking after the Great recession, Wincott

Lecture, november. Bernanke, B. (2018), ”Monetary policy in a new era”, uppsats

presenterad vid konferensen Rethinking Macroeconomic Policy, Peterson Institute, Washington DC, 12–13:e oktober. Bertsch, C. och J. Molin (2016), ”Revisiting the role of central banks

as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och

valutapolitik 2016:2, s. 89–158, Riksbanken.

Beyer, A., G. Nicoletti, N. Papadopoulou, P. Papsdorf, G. Rünstler,

C. Schwarz, J. Sousa och O. Vergote (2017), ”The transmission channels of monetary, macro- and microprudential policies and their interrelations”, Occasional Paper Series, nr 191, Europeiska centralbanken. Billi, R. M. och A. Vredin (2014), ”Monetary policy and financial

stability – a simple story”, Sveriges Riksbanks Economic Review 2014:2, s. 7–22, Riksbanken.

Borio, C. och H. Zhu (2012), ”Capital regulation, risk-taking and

monetary policy: A missing link in the transmission mechanism?”,

Journal of Financial Stability, vol 8, nr 4, s. 236–251.

Broaddus, J. A. och M. Goodfriend (2001), ”What assets should the

Federal Reserve buy?”, Federal Reserve Bank of Richmond Eco-

nomic Quarterly Volume, vol 87, nr 1.

Bryant, R.C., D.W. Henderson och T. Becker (2012), Maintaining

financial stability in an open economy: Sweden in the global crisis and beyond, Stockholm: SNS Förlag.

Deutsche Bundesbank (2017), ”The role of banks, non-banks and

the central bank in the money creation process”, Monthly Report, april. ECB (2016), Opinion of the European central bank of 15 December

2016 on the powers of Česká národní banka to conduct financial market transactions (CON/2016/60), Europeiska centralbanken.

Fischer, S. (2015), Central bank independence, tal, 4:e november,

Federal Reserve. Fregert, K. och L. Jonung (2005), Makroekonomi, Lund: Student-

litteratur. Galí, J. (2008), Monetary policy, inflation, and the business cycle: An

introduction to the New Keynesian framework and its applications,

första utgåvan, Cambridge Massachusetts: MIT Press. Galí, J. (2015), Monetary policy, inflation, and the business cycle: An

introduction to the New Keynesian framework and its applications,

andra utgåvan, Cambridge Massachusetts: MIT Press. Giavazzi, F. och F. S. Mishkin (2006), En utvärdering av den

svenska penningpolitiken 1995–2005, Rapport från riksdagen,

2006/07:RFR1. Goodfriend, M. (2013), ”Lessons from a century of FED policy:

Why monetary and credit policies need rules and boundaries”, Testimony before the Committee on Financial Services U.S. House of Representatives Washington, D.C., december. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen, 2015/16:RFR6.

Goodhart, C. A. E. (2010), ”The changing role of central banks”,

BIS Working paper nr 326, Bank for International Settlements.

Goodhart, G. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010,

Rapport från riksdagen, 2010/11: RFR5. Gray, S. (2011), ”Central bank balances and reserve requirements”,

IMF Working paper nr 36, Internationella valutafonden.

HM Treasury (2017), Remit for the monetary policy committee,

22 november. IMF (2015), ”Monetary policy and financial instability”, Staff Report,

augusti, Internationella valutafonden. IMF (2018), ”Euro area policies. Financial sector assessment

program. Technical note – systemic liquidity management”, IMF

Country report nr 18/229, juli, Internationella valutafonden.

Jansson, P. (2018), Penningpolitik i sämre tider – vilka möjligheter står

till buds?, tal, 4 december, Sveriges Riksbank.

Khayat, G. (2017), ”The corridor’s width as a monetary policy tool”,

Working paper nr 35, Aix-Marseille School of Economics.

Konjunkturinstitutet (2016), ”En ny målvariabel för inflationsmålet?”,

fördjupning i Konjunkturläget, juni. McLeay, M., A. Radia och T. Ryland (2014), ”Money creation in the

modern economy”, Quarterly Bulletin Q1, Bank of England. Nessén, M., P. Sellin och P. Åsberg Sommar (2011), ”Det penning-

politiska styrsystemet, Riksbankens balansräkning och den finansiella krisen”, Ekonomiska kommentarer 2011:1, Sveriges Riksbank. Niemeyer, J. (2016), ”Basel III, vad och varför?” Penning- och valuta-

politik 2016:1, s. 57–89. Riksbanken.

NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og

statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Orphanides, A. (2018), ”The boundaries of central bank independence:

Lessons from unconventional times”, IMES Discussion paper

series nr 2018-10-E, Institute for monetary and economic studies,

Bank of Japan. Reis, R. (2013), ”Central bank design”, Journal of Economic Perspec-

tives, vol 27, nr 4, s. 17–44.

Riksbanken (2010), Penningpolitiken i Sverige, juni.

Riksbanken (2014), ”Riksbankens penningpolitiska styrsystem – en

översyn”, Riksbanksstudier, mars. Riksbanken (2016a), ”Riksbankens inflationsmål – målvariabel och

intervall”, Riksbanksstudier, september. Riksbanken (2016b), ”Förslag till frågor att ta upp i översynen av

riksbankslagen”, Promemoria, 13 maj. Riksbanken (2018), Riksbankens penningpolitiska styrsystem – över-

gripande beskrivning, november.

Riksbanken (2019a), Riksbankens nya räntestyrningssystem, juli. Riksbanken (2019b), Villkor för RIX och penningpolitiska instrument,

april. Rule, G. (2015), ”Understanding the central bank balance sheet”,

Handbook nr 32, Bank of England.

Sinn, H-P. (2018), ”The ECB’s fiscal policy”, NBER Working paper

nr 24613. Smets, F. (2014), ”Financial stability and monetary policy: how closely

interlinked?”, International Journal of Central Banking, vol 10, nr 2, s. 263–300. SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. Walsh, C. E. (2003), Monetary theory and policy, andra utgåvan,

Cambridge Massachusetts: MIT Press. Walsh, C. E. (2017), Monetary theory and policy, fjärde utgåvan,

Cambridge Massachusetts: MIT Press. Woodford, M. (2003), Interest and prices: Foundations of a theory of

monetary policy, Princeton: Princeton University Press.

15. Precisering av prisstabilitetsmålet

15.1. Inledning

Nuvarande penningpolitiska regim med rörlig växelkurs och inflationsmål introducerades av Nya Zeeland 1990. Regimen har hittills införts av ett 60-tal länder, däribland i Sverige 1993.

1

Inflations-

målen, eller mer generellt prisstabilitetsmålen, kom att benämnas som huvudmålet inom penningpolitiken.

2

Som framgår i detta kapi-

tel har länder valt olika lösningar både vad gäller hur prisstabilitetsmålet kommer till utryck i lagstiftningen och vilket beslutsorgan som preciserar målet i termer av målvariabel och utvecklingstakt.

Liksom många andra länder som införde samma penningpolitiska regim valde Sverige (riksbanksfullmäktige) 1993 ett brett prisindex som nominellt ankare för penningpolitiken, konsumentprisindex (KPI), och en målsatt årlig ökningstakt på två procent. Finanskrisen som bröt ut hösten 2008 och den period med låg inflation som följde åren därefter förde med sig en internationell diskussion både bland forskare och inom policyinstitutioner kring vad som är ett lämpligt nominellt ankare i den delvis nya ekonomiska miljön.

3

Med det sist-

nämnda avses främst risken att centralbankerna i framtiden skulle vara begränsade av ett s.k. räntegolv. Det sistnämnda innebär att styrräntorna inte kan sänkas i tillräcklig omfattning för att bemästra djupa lågkonjunkturer vilket i förlängningen kan innebära svårigheter att inom en rimlig tidshorisont uppnå målsatt inflationstakt.

1 För en beskrivning av den teoretiska och empiriska bakgrunden till nuvarande regim samt de frågeställningar som framkommit som ett resultat av finanskrisen och den låginflationsperiod som följde därefter, se kapitel 6. 2 Begreppet huvudmål används i artikel 127.1 i den svenska språkversionen av EUF-fördraget. ECB (2011) använder begreppet primärt mål. I prop. 1997/98, s. 53 används begreppet över-

ordnat mål. I detta kapitel används genomgående huvudmål.

3 Finanskrisen innebar också en internationell diskussion om centralbankernas roll i arbetet för att värna finansiell stabilitet, se avsnitt 6.3.

Mot denna bakgrund har flera förändringar av nuvarande regim övervägts internationellt det senaste decenniet.

Nedan framgår de frågeställningar som följer av kommitténs direktiv inom detta område samt ett antal närliggande frågeställningar som också behandlas i kapitlet.

15.1.1. Frågeställningar och disposition

Inom uppdraget att se över penningpolitikens mål och medel finns flera delfrågor. I detta kapitel behandlas de frågor som berör Riksbankens huvudmål inom penningpolitiken, dvs. prisstabilitetsmålet. I nuvarande riksbankslag står att Riksbanken ska ”upprätthålla ett fast penningvärde”.

4

I direktiven framgår att kommittén ska ”överväga

hur tydlig och konkret riksbankslagen bör vara när det gäller målet för penningpolitiken”.

5

Kommittén ska särskilt överväga

  • om inflationsmålet, dess nivå och målvariabel bör fastställas i lag
  • hur det föreslagna målet kan underlätta för penningpolitiken att stabilisera både inflationen och den realekonomiska utvecklingen i olika faser i konjunkturen.

Kapitlet består av två delar. I den första delen (avsnitt 15.2) behandlas två frågor. Den första frågan rör hur målet för penningpolitiken ska komma till uttryck i lagtext. I denna fråga föreslår kommittén att prisstabilitetsmålet uttrycks som att varaktigt upprätthålla låg och stabil inflation. Den andra frågan rör vilket beslutsorgan – riksdagen eller Riksbanken – som ska precisera prisstabilitetsmålet när det gäller målvariabel

6

, utvecklingstakt och prisindex. I denna fråga

föreslår kommittén att det ska vara Riksbanken som tar initiativ till förändringar i hur prisstabilitetsmålet ska preciseras genom en framställning till riksdagen. Riksdagen ska därefter godkänna eller inte godkänna förslaget enligt framställningen.

Avsnitt 15.3 rör den andra punktsatsen ovan. Där analyserar kommittén hur olika preciseringar av prisstabilitetsmålet kan påverka penningpolitikens möjlighet att stabilisera inflationen och realeko-

4 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen. 5 Dir. 2016:114, s. 3. 6 De målvariabler som analyseras är inflationsmål, prisnivåmål och genomsnittligt inflationsmål, se avsnitt 15.3.2.

nomin. I denna fråga gör kommittén bedömningen att Riksbankens nuvarande precisering – ett inflationsmål, mätt enligt KPIF, med en målsatt ökningstakt på 2 procent – är en lämplig precisering av prisstabilitetsmålet. Nuvarande precisering har därmed parlamentariskt stöd, vilket även eventuella förändringar i framtiden kommer att ha givet den process för revideringar som kommittén föreslår.

15.2. Målformulering i lag samt beslutsformerna för preciseringen av prisstabilitetsmål

15.2.1. Internationell utblick

Vem bestämmer preciseringen av prisstabilitetsmål?

Av skäl som diskuteras i avsnitt 6.2 har det under flera decennier förelegat en bred samsyn bland nationalekonomer och beslutsfattare att centralbanker ska åtnjuta ett oberoende när det gäller genomförandet av penningpolitiken. En annan sak är om centralbanker också ska bestämma målet för penningpolitiken. I litteraturen förekommer en principiell uppdelning där de folkvalda kan bestämma målen för centralbankernas verksamhet medan centralbankerna ska bestämma hur målen ska nås med hjälp av de befogenheter som de tilldelats. Om de folkvalda bestämmer målen är centralbanken målberoende (eng. goal dependent) – om centralbanken i stället bestämmer målen är den måloberoende (eng. goal independent). Om centralbanken bestämmer hur tilldelade instrument ska användas för att nå målen är de instrumentoberoende (eng. instrument independent).

7

Det var fullmäktige som 1993 bestämde målvariabel (inflationsmål), utvecklingstakt (2 procent per år) samt prisindex (KPI).

8

Riks-

banken har därefter hållit fast vid denna precisering av prisstabilitetsmålet i sin penningpolitiska strategi. En förändring har dock gjorts genom att Riksbanken i september 2017 valde att byta mått till KPIF.

7 Fischer (1995) introducerade skillnaden mellan mål- och instrumentoberoende. För senare analyser, se bl.a. Balls m.fl. (2016), Tucker (2016) och NOU 2017:13. Det förefaller inte finnas några betydelsefulla skillnader i hur centralbankers mål uppnås om de endast är instrumentoberoende jämfört med om de även är måloberoende, se Bayoumi m.fl. (2014). 8 Se pressmeddelandet, Riksbanken (1993), samt fullmäktiges protokoll av den 14 januari 1993.

En internationell utblick av tio centralbanker ger vid handen att dessa länder har valt en av tre möjliga strategier beträffande vem som preciserar prisstabilitetsmålet (se Tabell 15.1):

1. Centralbanken bestämmer (Euroområdet, Japan, Sverige, Tjeckien och USA).

2. Regeringen bestämmer (Norge och Storbritannien).

3. Regeringen och centralbanken bestämmer tillsammans (Australien, Kanada och Nya Zealand).

I Tabell 15.1 framgår även hur en översyn av prisstabilitetsmålet går till i de tio länderna. Det finns stora skillnader – från länder som har en regelbunden översyn till länder som hittills inte gjort någon översyn.

Anm. 1 Här avses översyner som syftar till beslut om att behålla eller ändra precisering av penningpolitiskt mål. Källor: HM Treasury (2013), Røisland (red., 2017) och centralbankernas hemsidor.

Formulering i lag

I de flesta länder uttrycks huvudmålet för penningpolitiken på ett kortfattat sätt. Preciseringar vad gäller målvariabler och målnivåer framkommer i stället på annat sätt än genom lag. Lydelsen i den nuvarande riksbankslagen är följande (1 kap. 2 § andra stycket):

Målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde

Bland andra centralbanker är formuleringen ”prisstabilitet” vanlig i lagtext, se Tabell 15.2.

Anm. 1 Australiens lagstiftning är från 1959. Där nämns varken prisstabilitet eller inflation. I stället är växelkursen den nominella variabel som framhålls. I de återkommande överenskommelserna mellan centralbanken och finansministern betonas betydelsen av ”låg och stabil inflation”, se Reserve Bank of Australia (2016). Källor: HM Treasury (2013) och centralbankernas hemsidor.

De flesta av de berörda länderna har operationaliserat den penningpolitiska målformuleringen med att låta den allmänna prisnivån öka i viss utsträckning, vanligtvis med 2 procent. Att inflationsmålet är 2 procent motsvarar att prisnivån fördubblas på 35 år. Det kan noteras att ju högre inflationstakt som penningpolitiken siktar mot desto mer distanserar sig den praktiska politiken från ”fast penningvärde” och ”prisstabilitet”, vilka båda indikerar en inflationstakt på i genomsnitt noll procent.

15.2.2. Gällande svensk rätt

Sedan 1999 gäller att målet för Riksbankens verksamhet är att upprätthålla ett fast penningvärde. Målet benämns också prisstabilitetsmålet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att regeringen ansåg att det fanns skäl att reglera bl.a. ansvaret för penningpolitiken i regeringsformen, men bedömde att det var tillräckligt att prisstabilitetsmålet togs in i riksbankslagen (prop. 1997/98:40 s. 51). Syftet med prisstabilitetsmålet är att inflationen ska hållas på en låg och stabil nivå (samma prop. s. 52). Genom att målet är lagfäst kan det inte utan vidare ändras, vilket enligt förarbetena skulle öka trovärdigheten för penningpolitiken. Det ansågs dock inte finnas skäl för att i lag alltför detaljerat precisera målet genom att fastställa en särskild nivå för den tillåtna prisökningstakten eller att ange storleken på ett eventuellt intervall runt målet. Bakgrunden till detta var bl.a. att ett sådant tillvägagångssätt inte skulle ge tillräcklig flexibilitet. Däremot angavs i förarbetena att målet ska tolkas i förändringstermer snarare än som ett mål för den absoluta prisnivån. Enligt förarbetena ska inte formuleringen tolkas som att inflationstakten ska vara noll (prop. 1997/98:40 s. 53). En viss inflation är alltså förenlig med målet. Detta preciseras närmare genom ett mer specifikt inflationsmål. Som berörs ovan beslutade fullmäktige om ett inflationsmål 1993 som Riksbanken sedan dess har tillämpat.

Bakgrunden till att prisstabilitetsmålet infördes var bl.a. följande överväganden från regeringens sida. En hög och instabil inflation ansågs försämra förutsättningarna för ekonomisk tillväxt. En instabil inflation gör att det blir svårare och mer kostnadskrävande att särskilja förändringar av den allmänna prisnivån från förändringar i relativpriserna. Detta medför att prismekanismen och därmed marknadernas funktionsförmåga försämras. Inflationens snedvridande effekter på resursfördelningen i ekonomin kan därför antas leda till negativa reala effekter, bl.a. på den ekonomiska tillväxten.

Det framgår också av förarbetena att prisstabilitetsmålet ansågs vara förenligt med det motsvarande kravet i unionsrätten, dvs. att upprätthålla prisstabilitet (se bl.a. artikel 127.1 i EUF-fördraget och samma prop. s. 54). Däremot uttalade konstitutionsutskottet att det inte var förenligt med unionsrätten att låta prisstabilitetsmålet vara underordnat ett annat mål, såsom målet om full sysselsättning (1997/98:KU15 s. 19 och 20).

I förarbetena behandlades även frågan om att införa ett underordnat mål utöver prisstabilitetsmålet. Regeringen anförde att det inte var möjligt att införa ett underordnat mål som strider mot ECBS underordnade mål vad gäller att stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen.

9

Regeringen anförde att något underordnat

mål därför inte borde föras in i lag men att det fanns utrymme för Riksbanken att – i den mån det är förenligt med det överordnade långsiktiga målet för penningpolitiken – stödja den av riksdagen beslutade ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning (samma prop. s. 54). Detta överensstämde med de bedömningar som Riksbanksutredningen och arbetsgruppen bakom departementspromemorian Ds 1997:50 hade gjort.

10

I dessa

förarbeten anfördes också att Riksbanken i egenskap av en myndighet under riksdagen var skyldig att stödja den av riksdagen beslutade ekonomiska politiken, utan att detta reglerades i lag. Regeringen instämde i detta synsätt. Denna fråga berörs närmare i avsnitt 16.5.

15.2.3. Unionsrättens regler

Prisstabilitet

För den gemensamma penning- och valutapolitiken inom EU är huvudmålet att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål ska denna politik också understödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen (artikel 119.2 i EUF-fördraget). Den allmänna ekonomiska politiken för unionens del syftar i sin tur till att uppnå en hållbar utveckling som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt, prisstabilitet, en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft, full sysselsättning, sociala framsteg, en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö (artikel 3.3 i EU-fördraget). Detta underordnade mål innebär att hänsyn ska tas till utvecklingen i den reala ekonomin. Såväl huvudmålet som det underordnade målet återupprepas i de regler som gäller specifikt för ECBS (artikel 282.2 i EUFfördraget och artikel 2 i ECBS-stadgan).

9 En tolkning av vad huvudmål respektive underordnat mål kan innebära i praktiken ges i avsnitt 16.2.1. 10 Se SOU 1993:20 s. 182 och Ds 1997:50 s. 73.

Det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet framgår av flera olika artiklar i EUF-fördraget och ECBS-stadgan. Vissa av dessa artiklar är tillämpliga på medlemsstater med undantag, däribland Sverige. Det gäller artikel 282 i EUF-fördraget och artikel 2 i stadgan. Dessa gäller således redan i dag för svensk del. Även ECB har gjort bedömningen att prisstabilitetsmålet gäller för svensk del (ECB:s konvergensrapport för 2018, s. 19).

11

Visserligen ska medlemsstater med

undantag behålla sina befogenheter på det monetära området (artikel 282.4 i EUF-fördraget och artikel 42.2 i ECBS-stadgan), men avsikten med EUF-fördraget och ECBS-stadgan torde alltså vara att även medlemsstater med undantag ska vara bundna av målen för ECBS.

Det nuvarande prisstabilitetsmålet i riksbankslagen avviker i dess ordalydelse från det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet. Från ett unionsrättsligt perspektiv vore det således en fördel att välja samma formulering, nämligen att upprätthålla prisstabilitet, snarare än formuleringen att upprätthålla ett fast penningvärde. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen i riksbankslagen förefaller dock utgångspunkten ha varit att formuleringen om att upprätthålla ett fast penningvärde överensstämmer med det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet (se t.ex. prop. 1997/98:40 s. 48). Att det i sak rör sig om mål av samma innebörd framgår också av den beskrivning av målets innebörd som finns i förarbetena (samma prop. s. 52). Där anges bl.a. att Riksbanken ges i uppgift att hålla inflationen på en låg och stabil nivå.

Sammantaget torde det inte råda någon tvekan om att det svenska prisstabilitetsmålet är förenligt med unionsrätten. Varken ECB eller kommissionen har heller kritiserat utformningen av prisstabilitetsmålet i svensk rätt. På marginalen kan det dock vara en fördel ur tydlighetssynpunkt att välja formuleringen att upprätthålla prisstabilitet eller en formulering av motsvarande innebörd framför formuleringen att upprätthålla ett fast penningvärde. Unionsrätten torde även ge utrymme för en formulering om att upprätthålla en låg och stabil inflation, eftersom detta är innebörden av det nuvarande svenska prisstabilitetsmålet.

11 Att prisstabilitet gäller för medlemsstater med undantag som Sverige framgår av artikel 282 i fördraget samt artikel 2 i ECBS-stadgan. Däremot ska inte artikel 127 i fördraget, som utöver prisstabilitetsmålet bl.a. berör utförande av ECBS-relaterade uppgifter, tillämpas av medlemsstater med undantag.

Inflationsmål

Som berörs ovan behöver ett prisstabilitetsmål preciseras för att bli operativt användbart. Såväl ECB som Riksbanken har på egen hand preciserat (operationaliserat) respektive prisstabilitetsmål.

12

I fråga

om ECB följer det av unionsrätten att ECBS ska ”utforma och genomföra unionens monetära politik” (penningpolitik, kommitténs anmärkning) inom ramen för det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet (se bl.a. artikel 127.2 och avsnitt 9.5). Denna regel är visserligen inte fullt ut tillämplig på medlemsstater med undantag, men i avsnitt 28.2 föreslås likväl att svensk rätt anpassas till den.

ECBS har således inte bara en verkställande roll utan även en funktion vad gäller att utforma unionens penningpolitik. I vart fall beträffande Eurosystemet talar formuleringen om att ”utforma” den monetära politiken för att det inte ska vara något politiskt valt organ som preciserar prisstabilitetsmålet.

ECB:s ställningstaganden vad gäller att definiera prisstabilitetsmålet har inte kommit till uttryck i någon rättsakt. Det omfattar euroområdet, eftersom Eurosystemet bedriver penningpolitik i euro. Dessa förhållanden innebär att ställningstagandena inte är bindande för svensk del så länge Sverige inte har infört euron som valuta. Medlemsstater med undantag behåller också sin kompetens vad gäller penningpolitiken. Detta innebär att Sverige har rätt att fastställa ett inflationsmål som preciserar prisstabilitetsmålet för svensk del. Det kan här nämnas att såvitt kommittén känner till har varken ECB eller kommissionen ifrågasatt det inflationsmål som Riksbanken har fastställt.

Frågan är då om unionsrätten sätter några begränsningar för vilka nationella beslutsorgan som kan tilldelas uppgiften att precisera prisstabilitetsmålet i en medlemsstat med undantag. Någon uttrycklig regel om detta finns inte.

Centralbanksoberoende enligt i artikel 130 i EUF-fördraget är enligt ECB inte något mål i sig utan bidrar snarare till att uppnå det övergripande målet för centralbanken i fråga (ECB:s konvergensrapport 2018, s. 19). Detta förhållande framgår också av de skäl som har åberopats för oberoende centralbanker, såväl i Sverige som i andra länder. Oberoendet kan således beskrivas som ett medel för

12 Som nämns ovan har Riksbanken i praktiken endast bekräftat den målvariabel (inflationsmål) och utvecklingstakt (2 procent) som fullmäktige beslutade 1993. Riksbanken valde 2017 att ändra från det mått som fullmäktige införde 1993, KPI, till KPIF.

att uppnå prisstabilitet. Som berörs närmare i avsnitt 9.4 har ECB och kommissionen uttolkat fördragets regler om oberoende för centralbanker på så sätt att de innebär ett krav på oberoende i institutionellt, personligt, funktionellt och finansiellt hänseende.

13

ECB har

även anfört att funktionellt oberoende kräver att varje nationell centralbanks huvudmål är fastställt på ett tydligt och rättssäkert sätt och är helt i linje med huvudmålet prisstabilitet som fastställs i fördraget (ECB:s konvergensrapport för 2018, s. 19). Vidare har ECB anfört att huvudmålet om att upprätthålla prisstabilitet bäst uppnås genom en helt oberoende institution med ett klart definierat mandat.

Med detta synsätt är således ett tydligt huvudmål förenligt med kravet på oberoende. Unionsrätten innehåller inte något uttryckligt krav på att de nationella centralbankerna själva ska få definiera sina mål. Syftet med regeln om centralbankers oavhängighet förefaller i stället vara att de nationella centralbankerna ska vara oberoende när de använder olika penningpolitiska verktyg, såsom beslut om styrräntor, för att uppnå de aktuella målen. Detta betecknas ibland som instrumentoberoende (se avsnitt 15.2.1).

En möjlig tolkning är därför att unionsrätten inte förutsätter att det ska vara just den nationella centralbanken i en medlemsstat med undantag som själv ska fastställa ett inflationsmål. Denna tolkning skulle innebära att unionsrätten inte uppställer något hinder mot att prisstabilitetsmålet för svensk del preciseras av regeringen eller riksdagen, under förutsättning att Sverige inte har infört euron som valuta och således behåller sina befogenheter på det monetära området.

Denna tolkning överensstämmer med den bedömning som regeringen gjorde i samband med införandet av prisstabilitetsmålet. I den aktuella propositionen anfördes nämligen att det i princip är möjligt att i lag fastställa ett kvantifierat mål för inflationstakten där såväl nivå och toleransnivå som val av mätmetod (index) preciseras (prop. 1997/98:40 s. 52). Visserligen valde regeringen att inte föreslå en precisering av detta i lag, men argumentationen visar att det i och för sig ansågs möjligt att göra detta. I sak är dock regeringen respektive riksdagen i ett sådant fall begränsade såtillvida att t.ex. ett mycket högt inflationsmål definitionsmässigt skulle kunna strida mot prisstabilitetsmålet. Det är dock svårt att bedöma exakt var gränsen går för en högsta tillåten inflationsnivå. Detta förhållande gäller givetvis även om det är centralbanken som siffersätter ett inflationsmål.

13 Se även avsnitt 12.3.

En annan möjlig tolkning av unionsrätten är att det ingår i uppgiften att utforma penningpolitiken att precisera prisstabilitet genom ett siffersatt inflationsmål eller liknande. Det kan i detta sammanhang nämnas att föregångaren till ECB, Europeiska monetära institutet, i ett yttrade angående brittisk lagstiftning 1998 berörde frågan om att det brittiska finansdepartementet (HM Treasury) skulle bestämma inflationsmålet för Bank of England. Institutet anförde bl.a. att det inte gjordes en tillräcklig åtskillnad mellan ekonomiskpolitiska beslut respektive penningpolitiska beslut i det avseendet och att det var problematiskt att departementet skulle se över bl.a. inflationsmålet minst en gång per år.

Sammantaget finns det utrymme för olika tolkningar av unionsrätten i den nu aktuella frågan. Det framstår därför inte som att unionsrätten medför något tydligt hinder mot att prisstabilitetsmålet i en medlemsstat med undantag preciseras av parlamentet, oavsett om detta sker genom lag eller på annat sätt.

15.2.4. Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Huvudmålet för Riksbankens verksamhet

ska vara att varaktigt upprätthålla låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet).

Kommitténs förslag: Vid behov ska Riksbankens direktion be-

sluta om utformningen av prisstabilitetsmålet. Direktionen ska därefter göra en framställning hos riksdagen om godkännande av målet. Riksdagen ska sedan antingen godkänna eller inte godkänna framställningen. Om framställningen inte godkänns, gäller Riksbankens närmast föregående beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet.

Målformulering av prisstabilitetsmålet i riksbankslagen

Både ”ett fast penningvärde” och ”prisstabilitet” leder tankarna till att den allmänna prisnivån ska vara konstant, dvs. en genomsnittlig inflationstakt på noll procent. I förarbetena till nuvarande lydelse ”fast penningvärde” har det dock anförts att målformuleringen inte

ska tolkas så att inflationstakten ska vara noll utan att ”fast penningvärde” egentligen ska tolkas i förändringstakt (prop. 1997/98:40, s. 53). Detsamma torde gälla begreppet ”prisstabilitet” vilket som framgått är vanligt förekommande i andra länder. Riksbanksutredningen ansåg dessa formuleringar problematiska.

14

Den föreslog

i stället att penningpolitiken skulle ”värna penningvärdet”, vilket enligt utredningens tolkning är mindre strikt och öppnar för en positiv, om än låg, inflationstakt.

En utifrån ekonomiskt perspektiv mer ändamålsenlig formulering i riksbankslagen är låg och stabil inflation. Enligt den juridiska analysen i avsnitt 15.2.3 bedöms det också vara förenligt med unionsrätten bl.a. då denna formulering är innebörden av det nuvarande svenska prisstabilitetsmålet. Det kan noteras att flera av de centralbanker som för närvarande i lagstiftningen har ”prisstabilitet” eller motsvarande begrepp just använder ”låg och stabil inflation” när dess penningpolitiska ramverk beskrivs i officiella dokument.

15

Det bör

också noteras att denna formulering är konsistent med både ett inflationsmål, ett prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål.

16

Det fungerar även om den nominella utvecklingstakten skulle höjas eller sänkas något i framtiden.

17

Termen ”varaktigt” bör enligt kommittén ingå i målformuleringen i syfte att betona att penningpolitiken ska bedrivas på ett sådant sätt att inflationsmålet är trovärdigt på medellång sikt. Inflationsförväntningar från ekonomiska aktörer är i detta sammanhang en central indikator. Det innebär inte att det alltid är lämpligt att anpassa inflationen så snabbt som möjligt till målsatt nivå. Som framgår i kapitel 16 och kapitel 17 kan hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, inklusive hur finansiella obalanser påverkar denna, innebära att det inom ramen för den flexibla inflationsmålspolitiken ibland är lämpligt att låta anpassningen av inflationen till målsatt nivå ta längre tid än normalt.

Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén att det i 2 kap. i den nya riksbankslagen tas in en bestämmelse om att huvudmålet inom ramen för penningpolitiken ska vara att varaktigt upprätthålla låg och stabil inflation.

14 Se SOU 1993:20, avsnitt 9.2. 15 Det gäller bl.a. Australien, Norge och USA. 16 Olika målvariabler för prisstabilitetsmålet analyseras i avsnitt 15.3.2. 17 Denna fråga behandlas i avsnitt 15.3.5.

Vilket beslutsorgan ska precisera prisstabilitetsmålet?

Målberoende och måloberoende

Den nu aktuella frågeställningen gäller om det ska vara riksdagen eller Riksbanken som ska precisera prisstabilitetsmålet, dvs. fastställa

målvariabel (inflationsmål, prisnivåmål eller genomsnittlig inflation), målnivå (ökningstakten) och prisindex.

18

Detta innebär att målet om

låg och stabil inflation görs tillämpbart. Det kan noteras att det inte finns någon uttrycklig regel inom unionsrätten som begränsar vilka nationella beslutsorgan som kan tilldelas uppgiften att precisera prisstabilitetsmålet i en medlemsstat med undantag (se avsnitt 15.2.3).

Som diskuteras i avsnitt 11.3 är det normala förfarandet vid myndighetsstyrning att folkvalda organ fastställer mål och delegerar befogenheter till myndigheter som sedan sköter den operativa verksamheten. Det finns en bred politisk samstämmighet kring att det långsiktiga utfallet för samhällsekonomin blir bättre om Riksbanken är operationellt oberoende inom ramen för penningpolitiken. Frågan här handlar om Riksbanken ska fortsätta att vara även måloberoende i frågan om den närmare innebörden av prisstabilitetsmålet, dvs. i fastställandet av målvariabel, målnivå och prisindex.

Kommitténs utgångspunkt är att folkvalda beslutsorgan ska fastställa myndigheternas mål om det inte finns starka skäl som talar emot detta. Ett viktigt skäl för en målberoende centralbank är behovet att säkerställa hög legitimitet och demokratisk förankring för sin verksamhet och sina beslut. Om målen bestäms av det demokratiska systemet kan det bidra till att legitimiteten för centralbankens åtgärder blir än högre jämfört med om centralbanken själv definierar vad den ska uppnå. Det gäller särskilt med tanke på att en centralbanks verksamhet är av stor betydelse för samhällsekonomin. Vid tidpunkten för fullmäktiges beslut om det nuvarande inflationsmålet, 1993, bestod fullmäktige till övervägande del av politiska representanter som valdes av riksdagen. Numera är det i stället direktionen som beslutar om penningpolitiken. Direktionen är inte folkvald.

Den begränsade empiriska evidensen talar för att ekonomiska utfall inte påverkas nämnvärt beroende på om demokratiskt valda organ eller centralbanker preciserar penningpolitikens huvudmål.

19

18 Se avsnitt 15.3 för en analys av hur olika preciseringar påverkar möjligheten att stabilisera inflationen och realekonomin över konjunkturcykeln. 19 Balls m.fl. (2016).

Internationellt har länder valt olika lösningar: i vissa länder preciserar centralbanken de operativa målen, i andra länder är det regeringen som preciserar målen och slutligen finns de länder där centralbanken och regeringen preciserar målen tillsammans (se Tabell 15.1).

Två av de tre hittillsvarande externa utvärderingarna av Riksbanken har behandlat denna frågeställning.

20

Båda dessa har föreslagit

att Sverige bör ändra ordning så att demokratiskt valda organ anger målen för penningpolitiken. Den senaste utredningen föreslog även att målet skulle ses över vart tionde år.

21

Frågan är då om det finns några speciella skäl som talar för att Riksbanken fortsatt ska vara måloberoende. Det kan inte uteslutas att beslut kring målvariabel, målnivå och prisindex är något som principiellt kan användas för kortsiktiga politiska syften, vilket skulle kunna innebära stora samhällsekonomiska kostnader. En ordning där riksdagen fastställer utformningen av prisstabilitetsmålet kräver därför en process som säkerställer att förändringar inte genomförs av kortsiktiga politiska skäl (se nedan).

Formerna för att besluta om utformningen av prisstabilitetsmålet

En fråga är om förändringar ska ske i form av lag eller på annat sätt. Enligt kommitténs uppfattning framstår det som alltför inflexibelt att precisera prisstabilitetsmålet direkt i lag. En sådan ordning skulle innebära att det krävs en lagändring för att ändra målet. I litteraturen har det i stället berörts att mer detaljerade ställningstaganden som likväl har stor betydelse för samhällsekonomin lämpligen kan komma till uttryck i författningar från regeringen, såvida inte parlamentet motsätter sig regleringen i sak (eng. secondary legislation).

22

I Sverige

motsvarar detta förordningar från regeringen. I Norge förekommer det föreskrifter från regeringen om penningpolitiken, bl.a. vad gäller att det operativa penningpolitiska målet för Norges Bank ska vara 2 procents inflation.

23

Eftersom Riksbanken, till skillnad från fler-

talet andra centralbanker, är en myndighet under parlamentet (riksdagen) är detta dock inte en framkomlig väg i Sveriges fall.

20 Giavazzi och Mishkin (2006) och Goodfriend och King (2015). 21 Goodfriend och King (2016), s. 10. 22 Tucker (2018) s. 342. 23 Se forskrift for pengepolitikken av den 2 mars 2018.

Om det politiska systemet i Sverige ska ta ställning till hur det penningpolitiska målet ska preciseras bör det i stället vara huvudmannen, riksdagen, som fattar beslut. Detta kan ske på ett sätt som i konstitutionell mening liknar de beslut om budgetpolitiska mål som riksdagen fattar i samband med s.k. rambeslutet om statens budget. Exempelvis har riksdagen på senare tid i samband med ett rambeslut beslutat om nivån på överskottsmålet, dvs. målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och om ett riktmärke för utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (se bet. 2017/18:FiU1). Sådana riktlinjebeslut fattas med stöd av 9 kap. 6 § regeringsformen och behöver alltså inte ha formen av lag. Enligt kommitténs mening är det möjligt att besluta om preciseringen av det penningpolitiska målet på ett motsvarande sätt, även om det inte bör ske alltför ofta.

Det finns flera möjliga alternativ till formerna för översyner och hur ofta de bör göras. Som framgår i avsnitt 15.2.1 (Tabell 15.1) har länder valt olika lösningar. När det gäller frekvensen av översyner konstaterar kommittén att det genom åren har skett mycket få förändringar i hur prisstabilitetsmålen utformas (se Tabell 15.3 i avsnitt 15.3.1). Det indikerar att behovet av frekventa översyner är begränsat. Enligt kommitténs uppfattning innebär det sammantaget att behovet av en återkommande översyn med en bestämd frekvens är begränsat.

Kommittén föreslår att Riksbanken även fortsättningsvis ska fastställa innebörden av prisstabilitetsmålet, men att riksdagen ska ta ställning till detta genom att antingen godkänna eller inte godkänna Riksbankens beslut. Riksdagen ska besluta enligt 9 kap. 6 § regeringsformen. För att minimera risken för att kortsiktiga motiv föranleder en förändrad precisering anser kommittén att Riksbanken bör ha initiativrätten.

Enligt kommitténs uppfattning ska Riksbanken, efter att den har fattat beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet, inkomma med en framställning till riksdagen. Efter att framställningen har beretts i finansutskottet ska riksdagen, enligt kommitténs förslag, besluta om målet. Finansutskottet kan ta externa experter till hjälp för att bedöma Riksbankens förslag. Det bör dock inte uppställas något sådant krav i lag.

24

24 Den föreslagna ordningen liknar i viss mån det styrsystem för statsskuldspolitiken som regleras i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Där anges att Riksgäldskontoret ska lämna ett förslag om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Efter att ha inhämtat Riksbankens synpunkter beslutar sedan regeringen vilka riktlinjer som ska gälla.

Riksdagens beslut ska innebära att Riksbankens beslut antingen godkänns eller inte godkänns. I det senare fallet ska Riksbankens närmast föregående beslut om utformningen av målet gälla. I ett sådant fall kan det finnas skäl för Riksbanken att återkomma med ett nytt förslag.

Kommitténs förslag innebär att nya bestämmelser av ovanstående innebörd ska tas in såväl i riksdagsordningen som i den nya riksbankslagen. Genom att formerna för hur riksdagen ska fatta beslut regleras i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen kan de inte ändras genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet, till skillnad från vad som gäller för ändringar i t.ex. riksbankslagen.

Det kan antas att Riksbanken redan har remitterat ett förslag när framställningen inkommer till riksdagen, dvs. att det finns ett beredningsunderlag. Genom att handlingarna är offentliga möjliggörs en öppen och bred debatt om preciseringen av målet.

Oavsett förslaget ovan finns det en motionsrätt om penningpolitik och andra frågor om Riksbanken som omfattas av eller skulle kunna omfattas av lagstiftning, dvs. sådant som riksdagen kan besluta om. Följdmotioner om penningpolitik kan också redan i dag väckas till följd av bl.a. Riksbankens årsredovisning, som ska innehålla en redogörelse för penningpolitiken.

15.3. Olika preciseringar av prisstabilitetsmålet

Kommitténs förslag i föregående avsnitt innebär att prisstabilitetsmålet definieras som låg och stabil inflation. Detta mål är för närvarande preciserat som ett inflationsmål, en målsatt nivå på 2 procent per år mätt med KPIF. Kommitténs förslag innebär vidare att riksdagen, efter framställning från Riksbanken, tar ställning till framtida förändringar i denna precisering.

I linje med kommitténs direktiv analyseras i detta avsnitt hur olika preciseringar av prisstabilitetsmålet påverkar möjligheten att stabilisera inflationen och realekonomin över konjunkturcykeln. Följande preciseringar analyseras:

  • målvariabel: inflationsmål, prisnivåmål och genomsnittligt inflationsmål
  • målnivå: olika utvecklingstakter för vald målvariabel
  • prisindex: KPI, KPIF och HIKP.

Därutöver analyseras olika typer av intervall samt tidshorisont inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås.

15.3.1. Internationell utblick

Inflationsmål och inflationsmått

De flesta jämförbara länder som infört den penningpolitiska regimen med rörlig växelkurs och inflationsmål har valt ett konsumentprisindex eller något närliggande mått som målvariabel för penningpolitiken samt en målsatt utvecklingstakt på 2 procent per år. Problemen med för låg inflation och för låga inflationsförväntningar i många länder decenniet efter finanskrisen föranledde dock en diskussion kring om det finns alternativa målvariabler som skulle förbättra möjligheten för penningpolitiken att fullgöra sina uppgifter. Som framgår i detta avsnitt har dock endast några få länder ändrat målvariabler eller målsatt utvecklingstakt.

I Tabell 15.3 framgår en jämförelse mellan tio centralbanker. Samtliga har valt att operationalisera respektive lands lagtext om prisstabilitet (”fast penningvärde” i Sverige) med ett inflationsmål. Det sistnämnda föreskriver i vilken takt ett valt prisindex ska öka. Det föreligger dock vissa skillnader i val av prisindex mellan länder.

25

Fem av tio centralbanker (Australien, Japan, Kanada, Norge och Nya Zeeland) har konsumentprisindex (KPI) som inflationsmått. Euroområdet, Storbritannien och Tjeckien har valt det EU-harmoniserade indexet för konsumentpriser, HIKP, medan USA har valt hushållens konsumtionsdeflator. I Sverige användes KPI fram till den 7 september 2017 då Riksbanken bytte till KPIF. Skillnaden är att KPIF exkluderar direkta effekter från ränteförändringar (se vidare avsnitt 15.3.6).

25 Dessutom är det så att samma typ av prisindex, t.ex. KPI, kan mätas på olika sätt i olika länder.

De inflationsmått som centralbankerna officiellt styr mot är breda och innehåller komponenter som centralbanker ibland beaktar i mindre utsträckning på kort sikt. Exempel på sådana komponenter är effekter från skatteförändringar, energi- och livsmedelspriser samt ränteeffekter av centralbankens egen penningpolitik. Det är vanligt att centralbanker rapporterar s.k. underliggande inflationsmått som exkluderar en eller flera av dessa komponenter. I Tabell 15.3 framgår det underliggande mått som mest frekvent rapporteras av respektive centralbank. Det finns inte någon konsensus kring vad som exkluderas men vanligast är att lägga mindre vikt vid energi- och livsmedelspriser.

Anm. 1 Det underliggande mått som mest frekvent redovisas. Benämningen ”Olika mått” avser att flera underliggande mått används utan uppenbar rangordning med avseende på frekvens.2 Målet är en genomsnittlig inflationstakt på 2–3 procent över konjunkturcykeln. 3 ECB använder termen ”mål” (eng. target) endast i samband med prisstabilitet, inte inflation. De uttrycker dock att de siktar på en inflationstakt ”på nära men under 2 procent” (ECB, 2011). 4 I Storbritannien benämns HIKP som KPI. 5 Riksbanken bytte inflationsmått till KPIF i september 2017. Det var också det underliggande måttet som mest frekvent användes fram till dess. Riksbanken tidigare mått var KPI. Riksbanken benämner sitt intervall för ”variationsband”, se Riksbanken (2017a, b). Anm. Alla centralbankerna som redovisar intervall siktar på mittpunkten av intervallet, dvs. ingen av centralbankerna har ett s.k. målintervall (se vidare avsnitt 15.3.3).26 Källor: Bank of Canada (2016) och centralbankernas hemsidor.

26 Ett möjligt undantag är Australien vars mål är definierat som 2–3 procent i genomsnitt över konjunkturcykeln. Det skulle kunna tolkas som ett genomsnittligt inflationsmål, där avvikelser från detta intervall ska ”tas igen” under den resterande delen av en konjunkturcykel. Det är dock oklart från den australiska centralbankens dokument och kommunikation om de agerar på detta sätt.

Som beskrivs i avsnitt 6.3 har penningpolitiken verkat under delvis nya och mer komplicerade förhållanden efter finanskrisen. Det har varit en pågående diskussion kring vilka mål och instrument som är lämpliga vid dessa förhållanden och då speciellt risken att centralbankerna begränsas av det s.k. räntegolvet. Trots detta har få formella förändringar gjorts när det gäller målvariabler och målsatt utvecklingstakt, se sista kolumnen i Tabell 15.3. Bland centralbankerna kan först Japan noteras. Bank of Japan har höjt sitt inflationsmål två gånger, från noll till en procent 2012 och från 1 till 2 procent 2013. Tjeckien och Norge har gått åt andra hållet, sänkt inflationsmålet från 3 till 2 procent respektive från 2,5 till 2 procent. Därutöver har Nya Zeeland övergått till att precisera att det är medelpunkten i deras intervall som är målet. I samband med att Riksbanken bytte inflationsmått från KPI till KPIF i september 2017 infördes ett intervall vilket Riksbanken benämner ”variationsband”. Innebörd av samt för- och nackdelar med olika typer av intervall diskuteras i avsnitt 15.3.3.

15.3.2. Alternativa målvariabler för penningpolitiken

Som framgår av Tabell 15.3 operationaliseras penningpolitiken med ett inflationsmål i samtliga tio studerade länder. Finanskrisen och låginflationsperioden därefter ändrade inte på detta faktum, trots betydande forskning och debatt kring alternativa målvariabler. Det är framför allt fyra alternativ till inflationsmål som förts fram i den internationella diskussionen:

1. prisnivåmål

2. genomsnittligt inflationsmål

3. nominellt BNP-nivåmål

4. nominellt BNP-tillväxtmål.

Det kan inledningsvis påpekas att inget land formellt har infört något av ovanstående mål sedan nuvarande regim med inflationsmål introducerades på 1990-talet. För- och nackdelar med alternativ 1–2 relativt nuvarande inflationsmål diskuteras i detta avsnitt. I anslutning till analysen av prisnivåmål diskuteras också s.k. tillfälligt prisnivåmål vilket bedöms rymmas inom nuvarande inflationsmål. Som

framgår i avsnitt 15.3.7 bedömer kommittén att det inte är förenligt med unionsrätten att införa alternativ 3–4. Kommittén avstår därför att närmare analysera dessa.

27

Prisnivåmål

Ett prisnivåmål innebär att penningpolitiken inriktas på att nivån för ett valt prisindex i genomsnitt ska öka med en vald utvecklingstakt över tid. Det kan illustreras med ett enkelt exempel, se illustrationen i Figur 15.1. Antag att centralbankens målsättning är att KPI i genomsnitt ska öka med 2 procent per år samt att denna regim startar med indexvärdet (dvs. prisnivån) 100. Centralbankens mål är då att prisnivån ska vara cirka 120 år t (cirka 9 år), cirka 135 år t+n (cirka 15 år) osv.

28

Prisnivå

Inflation

2 %

t

t+n

t t+n

100 120 135

Källa: Egen illustration.

Ett prisnivåmål innebär att om den årliga ökningstakten understigit 2 procent fram till period t så måste centralbanken verka för att den ska överstiga 2 procent perioden därefter. Annars nås inte den målsatta prisnivån (se de prickade linjerna i Figur 15.1).

27 För analyser av mål för nominell BNP och nominell BNP-tillväxt, se t.ex. Andersson och Claussen (2017), Garín m.fl. (2016), HM Treasury (2013) och Røisland (red., 2017). 28 Indexvärdet ett visst år ges av formeln 100*1,02t där t är antal år efter startåret.

Vid nuvarande inflationsmålspolitik finns inget mål för prisnivån, utan endast den framtida inflationstakten är av betydelse. Om inflationen historiskt har avvikit från målet får det därför i normalfallet inga konsekvenser för penningpolitiken framöver. Det brukar benämnas som att inflationsmålspolitiken ”inte har något minne” (eng.

bygones are bygones).

29

Som framgår i Figur 15.1 har ett prisnivåmål

”oändligt minne” och korrigerar för historiska avvikelser.

Sverige är det enda land i världen som under en period officiellt haft ett prisnivåmål. Det praktiserades under åren 1931–1937 och beskrivs i en fördjupningsruta i slutet av detta avsnitt.

Möjliga fördelar med prisnivåmål

En fördel med ett prisnivåmål är att osäkerheten om den prisnivå som kommer att gälla om, säg, 5, 10 eller 15 år minskar jämfört med ett inflationsmål där den framtida prisnivån är obestämd.

30

Ett pris-

nivåmål kan därför underlätta långsiktiga ekonomiska beslut och därmed förbättra den ekonomiska effektiviteten.

31

Ett prisnivåmål kan vidare underlätta för ekonomins aktörer att bilda inflationsförväntningar i linje med målet.

32

Om inflationen

varit låg under lång tid kan inflationsförväntningarna förbli låga trots centralbankernas åtgärder och kommunikation. Det gäller speciellt då penningpolitiken är begränsad via ett s.k. räntegolv, vilket var fallet i flera länder under decenniet som följde efter finanskrisen.

33

Det kan leda till en negativ spiral där hushåll och företag inte finner det sannolikt att centralbanken kommer att lyckas med att få upp inflationen till målet. De låga inflationsförväntningarna bidrar till att realräntan blir högre än vad den annars skulle vara vilket riskerar att

29 Om den historiska avvikelsen har påverkat trovärdigheten negativt kan det bedömas som nödvändigt att ta hänsyn till detta genom att framöver temporärt avvika åt andra hållet. Det diskuteras vidare nedan. 30 Bostic (2018) uttrycker det som att ett prisnivåmål sätter en gräns för nominell osäkerhet (eng. principle of bounded nominal uncertainty). 31 HM Treasury (2013). 32 Se Hatcher och Minford (2016) för en översikt och Bank of Canada (2011), HM Treasury (2013), Røisland (red, 2017), Svensson (2019) och Williams (2016) för exempel på överväganden inom centralbanker. Se bl.a. Eggertsson och Woodford (2003), Evans (2012), Svensson (1999, 2019) och Vestin (2006) för akademiska bidrag. Se även Svensson (2009) och Giavazzi och Mishkin (2006) för en diskussion i en svensk kontext. 33 Se avsnitt 6.3 för en beskrivning av hur penningpolitiken och den ekonomiska utvecklingen påverkas av förekomsten av ett räntegolv.

den låga inflationen består. Ekonomin kan då fastna i en s.k. låginflationsfälla.

34

När penningpolitiken är begränsad i ovan beskrivna situation kan ett prisnivåmål under vissa förutsättningar vara mer effektivt för att öka aktiviteten och inflationstakten i ekonomin. Eftersom inflationen i exemplet ovan varit lägre än 2 procent under en period innebär ett prisnivåmål att centralbanken kommer att sikta på att nå en högre inflation än 2 procent de kommande åren (se Figur 15.1). För att uppnå det krävs en mer expansiv penningpolitik under en längre period jämfört med om ”bara” 2 procents inflation skulle uppnås inom ramen för ett inflationsmål. Denna mer expansiva penningpolitik kan ta sig uttryck i förändringar i styrräntan och/eller balansräkningsåtgärder. Ju mer trovärdigt prisnivåmålet uppfattas desto högre blir inflationsförväntningarna i närtid jämfört med de som skulle föreligga vid ett inflationsmål i motsvarande situation. Ett prisnivåmål som åtnjuter tillräcklig trovärdighet hjälper därmed till att höja inflationsförväntningarna och genom detta sänka realräntan även då ett nominellt räntegolv föreligger.

35

Den lägre realräntan bidrar till

ökad ekonomisk aktivitet och högre inflation. Ett prisnivåmål har därför, åtminstone enligt ekonomisk teori, förutsättningar att i genomsnitt vara effektivare än ett inflationsmål i att stabilisera den ekonomiska utvecklingen och då speciellt när centralbanken är begränsad av ett räntegolv.

För att prisnivåmål ska fungera som en effektiv målvariabel i en situation där prisnivån ligger avviker från målsatt nivå krävs att flera förutsättningar är uppfyllda. Ekonomins aktörer måste i tillräcklig utsträckning:

36

  • vara framåtblickande
  • förstå hur denna penningpolitiska regim fungerar
  • uppfatta regimen som trovärdig.

34 Se Konjunkturinstitutet (2014) för en beskrivning och referenser däri. 35 Svensson (2019) benämner denna effekt som en ”automatisk stabilisering” som uppkommer då ett prisnivåmål är trovärdigt. 36 Se t.ex. Constâncio (2017) för en diskussion. Även nuvarande inflationsmålsregim är i behov av att de tre förutsättningarna är uppfyllda i tillräcklig omfattning för att penningpolitiken ska fungera effektivt. En central fråga i valet mellan olika regimer är därför för vilken regim det är troligast att förutsättningarna är uppfyllda i störst utsträckning.

Ju bättre dessa förutsättningar är uppfyllda desto effektivare blir ett prisnivåmål, speciellt i en situation då prisnivån är låg i förhållande till målsatt nivå och styrräntorna inte kan sänkas mer. Prisnivåmålet behöver dock inte vara fullt trovärdigt för att vara mer effektivt än ett inflationsmål i den ovan beskrivna situationen. Ett prisnivåmål som medför högre inflationsförväntningar jämfört med ett inflationsmål innebär att penningpolitiken blir mer expansiv genom att realräntan blir lägre.

37

Det bör dock noteras att penningpolitiken behöver vara symmetrisk för att ett prisnivåmål ska fungera. Om prisnivån har hamnat över den målsatta nivån behöver centralbanken i normalfallet agera för att prisnivån ska anpassa sig till den långsiktiga banan. Det innebär en penningpolitisk åtstramning med tillfälligt lägre (eventuellt negativ) prisökningstakt och högre arbetslöshet (se vidare nedan).

Möjliga nackdelar med prisnivåmål

Kostnader kan uppkomma när trovärdigheten för ett prisnivåmål inte är tillräcklig. Som framgår ovan innebär ett prisnivåmål att den prisökningstakt centralbanken siktar mot blir tidsvarierande. Hur det påverkar den ekonomiska utvecklingen beror till stor del på hur arbetsmarknadens parter och finansmarknaderna agerar. När det gäller de finansiella marknaderna kan bristande trovärdighet för framtida prisökningstakt (och därmed realränta) innebära mer volatila förväntningar och högre riskpremier. I ett svenskt sammanhang bör noteras att den lönebildningsmodell som funnits på arbetsmarknaden sedan 1997 (det s.k. Industriavtalet) till betydande del baseras på löneutvecklingen (och därmed indirekt prisutvecklingen) i omvärlden. En övergång till prisnivåmål innebär att parterna behöver förhålla sig till att Riksbanken tillfälligt siktar mot en annan utvecklingstakt än vad exempelvis ECB gör inom ramen för sitt inflationsmål.

En vanlig nackdel som lyfts fram angående prisnivåmål är att utbudsstörningar kan bli mer problematiska att hantera på ett lämpligt sätt. Ett exempel belyser detta. Antag att det sker en oväntad prisökning på importerade livsmedel som inte beror på högre efterfrågan

37 Se Honkapohja och Mitra (2018) för en modellanalys. Ett prisnivåmål som åtnjuter trovärdighet har fler fördelar än de som nämns här, se Reis (2013) för en sammanställning.

utan exempelvis på dålig skörd. Det ger i normalfallet både högre priser och en sämre makroekonomisk utveckling. Om det valda prisindexet i utgångsläget var i linje med den av centralbanken målsatta nivån hamnar nu prisnivån för högt. Centralbanken har då att välja på två alternativa strategier. Antingen för den en åtstramande politik som, via svagare efterfrågan och därmed lägre inflationstakt, leder till att prisnivån återgår till den ursprungliga utvecklingsbanan vilket ger ännu sämre makroekonomisk utveckling. Det skulle i normalfallet sannolikt inte betraktas som en väl avvägd penningpolitik. Alternativt har centralbanken ”is i magen” och hoppas på att en oväntat svag prisutveckling uppkommer på en eller flera komponenter i prisindexet som motverkar den oväntat starka prisutvecklingen på livsmedel. Om det inte inträffar inom rimlig tid minskar trovärdigheten för prisnivåmålet och centralbanken måste agera för att nå målet med åtstramande politik.

Mer generellt kan prisnivåmål vara mer problematiska för små, öppna ekonomier som är mer utsatta än andra för prisimpulser utifrån. Vid ett inflationsmål kan en centralbank med tillräcklig trovärdighet i ovanstående exempel bortse ifrån den tillfälligt högre inflationen och ”endast” sikta på att inflationstakten framöver ska vara i linje med målet. Den makroekonomiska utvecklingen har i detta fall förutsättningar att bli mer gynnsam jämfört med ett prisnivåmål om åtstramande politik måste till för att den målsatta prisnivån ska nås.

Som nämns inledningsvis har ingen centralbank valt att byta från inflationsmål till prisnivåmål trots att fördelar har redovisats i olika modellansatser. Sammantaget ställer ett prisnivåmål höga krav på ekonomins aktörer. De måste både vara tillräckligt framåtblickande och förstå att centralbanken ibland tillfälligt byter mål för inflationstakten i syfte att nå utvecklingsbanan för prisnivån. Därutöver, som noterats, kan lämplig penningpolitik vid prisnivåmål försvåras när ekonomier drabbas av utbudsrelaterade störningar.

Tillfälligt prisnivåmål

Bland annat på grund av de nackdelar med prisnivåmål som framgick ovan har ett s.k. tillfälligt prisnivåmål diskuterats internationellt. Som framgår nedan menar förespråkarna att ett tillfälligt prisnivåmål

ryms inom nuvarande inflationsmålsregim och används som ett argument att det inte är nödvändigt att byta regim.

Som noteras ovan har nuvarande inflationsmålsregim ”inget minne”, dvs. tidigare, exempelvis, negativa avvikelser från målet ska inte kompenseras med positiva avvikelser framöver. Ett prisnivåmål har däremot i princip ”oändligt minne” eftersom prisutvecklingen framöver beror på i vilken mån den tidigare prisutvecklingen varit i linje med den fastslagna genomsnittliga utvecklingen (se Figur 15.1). Som framgår ovan finns för- och nackdelar med båda dessa hörnlösningar – ”inget minne” respektive ”oändligt minne”. En frågeställning är då om det finns alternativa penningpolitiska strategier där ”minnet” är längre jämfört med inflationsmål men kortare jämfört med prisnivåmål. I detta avsnitt beskrivs en sådan strategi – tillfälligt

prisnivåmål – och i nästa avsnitt beskrivs en relaterad strategi – genomsnittligt inflationsmål.

Tillfälligt prisnivåmål innebär att centralbanker i normalfallet bedriver en inflationsmålspolitik ”utan minne” men vid vissa omständigheter beaktar den historiska utvecklingen av inflationen och annonserar att de tillfälligt avser avvika från inflationsmålet ett antal år. Nyligen har den tidigare Fed-chefen Ben Bernanke föreslagit hur en sådan politik kan operationaliseras.

38

Strategin går ut på att när styr-

räntan når räntegolvet lovar centralbanken att räntan inte ska höjas förrän den genomsnittliga inflationen (beräknat från då räntegolvet nås) uppgår till inflationsmålet (exempelvis 2 procent). Syftet med att på detta sätt ”binda sig vid masten” är att öka trovärdigheten kring att inflationen verkligen kommer att tillåtas bli högre framöver och därigenom påverka inflationsförväntningarna och den makroekonomiska utvecklingen positivt. Kvantitativ analys visar att denna strategi innebär att perioder med låg inflation och hög arbetslöshet undviks i större utsträckning jämfört med nuvarande inflationsmålsregim. Samtidigt ökar sannolikheten för att strategin ger en högkonjunktur i ekonomin med en högre inflation än den målsatta som följd.

39

Ett tillfälligt prisnivåmål behöver inte nödvändigtvis kopplas till att styrräntan nått räntegolvet. Det kan finnas situationer då centralbanken i förebyggande syfte tillfälligt vill tillämpa denna strategi för

38 Se Bernanke (2017a, b). Se även Evans (2010) och Giavazzi och Mishkin (2006). De sistnämnda benämner denna strategi hybridpolitik. 39 Se Hebden och López-Salido (2018) för en modellanalys.

att minska sannolikheten för försämrad måluppfyllelse i framtiden. Ett sådant exempel är om inflationen har varit låg de senaste åren och att trovärdigheten kring inflationsmålet därför har försämrats. Det kan exempelvis ta sig uttryck i att inflationsförväntningarna på längre sikt klart understiger målsatt nivå. Penningpolitiken kan i utgångsläget antas vara expansiv (realräntan är lägre än en bedömd neutral nivå) samtidigt som det fortfarande finns ett visst utrymme till det effektiva räntegolvet. Det finns en teoretisk litteratur som analyserar de risker som är förknippade med en situation då centralbankens inflationsmål har bristande trovärdighet samtidigt som det penningpolitiska utrymmet är begränsat.

40

Om ekonomins aktörer i

en sådan situation ytterligare tappar förtroende för inflationsmålet

41

och inflationsförväntningarna faller riskerar en negativ spiral uppkomma. De lägre inflationsförväntningarna leder då till högre realränta som i sin tur ger lägre inflation och sämre realekonomisk utveckling. Eftersom inflationsförväntningarna till betydande del är bakåtblickande

42

leder den lägre inflationen till än lägre inflations-

förväntningar osv. Det är svårt att veta exakt vid vilka nivåer på inflation och inflationsförväntningar som en negativ spiral riskerar att uppstå. Det är en orsak till att centralbanker kan behöva agera kraftfullt i förebyggande syfte, dvs. då inflation och inflationsförväntningar fortfarande befinner sig på låga, men inte alarmerande nivåer. Den förebyggande expansiva politiken kan bestå av styrräntesänkningar, i den mån räntegolvet så tillåter, tillsammans med andra penningpolitiska åtgärder. Därutöver kan centralbanken signalera att den avser att uppnå en inflationstakt som tillfälligt överstiger målsatt nivå i syfte att uppnå ett tillfälligt prisnivåmål. Denna penningpolitiska strategi, som även förväntas ge högre inflationsförväntningar, kan ses som en försäkringspremie för att undvika att en eventuell framtida negativ störning till inflationsförväntningarna som riskerar att leda till uppkomsten av ovan nämnda negativa spiral. Om det skulle visa sig att det inte sker någon negativ störning till inflationsförväntningarna förväntas den beskrivna penningpolitiska strategin innebära att inflationen tillfälligt överstiger målet. Det sistnämnda

40 Se Evans m.fl. (2008). Se även Konjunkturinstitutet (2014) för en beskrivning samt referenser däri. 41 En mer teknisk beskrivning är att en negativ störning sker till förväntad inflation. 42 Se t.ex. Jonsson och Österholm (2012).

utgör ”kostnaden” för försäkringen att undvika ett betydligt sämre utfall i händelse av att en negativ störning hade inträffat.

43

Sammantaget visar diskussionen ovan på teoretiska argument varför det i vissa situationer kan vara lämpligt för en centralbank med inflationsmål att ta viss hänsyn till historien och sikta på en inflationstakt som temporärt skiljer sig från målsatt nivå. Det bör dock noteras att de fördelar som då uppkommer föreligger även vid ett prisnivåmål. Den tillfälliga prisnivåmålspolitiken undviker dock flera av de nackdelar som ett prisnivåmål har. Det gäller bl.a. problem förknippade med utbudsstörningar och de trovärdighetsproblem som kan uppkomma om prisnivån har hamnat långt ifrån målsatt nivå. Ett problem som tillfälliga prisnivåmål dock delar med ett prisnivåmål är att uppnå tillräcklig trovärdighet kring att önskad inflationstakt tillfälligt kan variera från tid till annan.

Det kan i detta sammanhang noteras att Riksbanken i tal och i de penningpolitiska rapporterna har skrivit att de inte skulle betrakta det som problematiskt om inflationen tillfälligt skulle överstiga inflationsmålet. Detta kommunicerade Riksbanken bl.a. i december 2015:

44

Eftersom inflationen under en längre tid varit lägre än målet … bedöms det inte vara ett problem om inflationen tillfälligt skulle överstiga målet mer än i Riksbankens prognos

Det är ett exempel på att inflationsmål som målvariabel i praktiken kan vara flexibel och ta viss hänsyn till den historiska utvecklingen samt, i ljuset av den, verka för tillfälliga framtida avvikelser från målsatt nivå.

45

Till sist kan noteras att ett tillfälligt prisnivåmål ställer högre krav på både transparens från centralbankens sida och utvärdering av centralbankens måluppfyllelse. I exemplen ovan bedriver centralbanken en penningpolitik där inflationstakten prognostiseras att tillfälligt överstiga målet. Om så blir fallet kommer utvärderingar behöva beakta både den årliga och den genomsnittliga måluppfyllelsen. Den årliga uppfyllelsen av inflationsmålet kommer i exemplen ibland visa högre inflation än målsatt nivå medan genomsnittlig inflationstakt kommer att ligga närmare målsatt nivå.

46

Att den årliga måluppfyllel-

43 Som diskuteras i avsnitt 15.3.5 kan en högre inflation innebära vissa samhällsekonomiska kostnader även om dessa, vid relativt låga inflationsnivåer, inte ska överdrivas. 44 Riksbanken (2015), s. 7. 45 Se även Svensson (2013, 2018). 46 Alternativt uttryckt kommer bias bli mindre (eftersom genomsnittlig inflationstakt hamnar närmare målet) medan den absoluta medelavvikelsen blir större.

sen är en av punkterna vid utvärdering av en inflationsmålsregim beror på att ett inflationsmål per definition inte har något minne – historiska misstag (t.ex. för låg inflation) ska principiellt inte följas av ytterligare misstag (t.ex. för hög inflation). Som beskrivs i exemplen ovan kan dock en tillfällig prisnivåpolitik innebära sämre framtida uppfyllelse av årlig inflation samtidigt som den realekonomiska utvecklingen blir starkare och risker för en betydligt sämre utveckling har begränsats. Det är därför viktigt att en centralbank med inflationsmål, men som tillfälligt bedömer det lämpligt att bedriva en politik som tillfälligt tar viss hänsyn till historien, utförligt motiverar sin politik. Denna motivering blir sedan ett viktigt underlag till analysen av centralbankens måluppfyllelse där en årsbaserad avvikelse av ovanstående skäl inte behöver betraktas som bristande måluppfyllelse.

Prisnivåmål i Sverige 1931–1937

Sverige har som enda land i världen haft ett officiellt prisnivåmål. Det infördes genom ett beslut av regeringen och Riksbanken 1931 och innebar att guldmyntfoten övergavs.

47

Flera svenska ekono-

mer var framträdande inom penningteori under denna tid.

48

Idén

kring ett prisnivåmål kom från Knut Wicksell och bl.a. Gustav Cassel, David Davidson och Eli Heckscher agerade rådgivare åt regeringen i frågan. Decenniet innan prisnivåmålsregimen infördes karaktäriserades av stor variation i prisnivån, perioder med såväl hög inflation som perioder med betydande deflation.

Flera paralleller kan dras till nuvarande penningpolitiska analysram:

49

  • Sverige gick över till flytande växelkurs.
  • Målet var att inhemska priser skulle vara stabila och utgöra ett ankare för prisförväntningar.
  • Även om fokus låg på konsumentpriser så analyserades flera underliggande mått.
  • Räntestyrning var det främsta instrumentet för att uppnå prisstabilitetsmålet.

47 Se Berg och Jonung (1999). Se även Fregert och Jonung (2005), kapitel 20 och 23. 48 I en fördjupningsruta i avsnitt 5.2.2 beskrivs kortfattat betydande historiska svenska bidrag inom penningteori inklusive referenser till översikter. 49 Se avsnitt 6.2.5 för en beskrivning av nuvarande analysram.

Det blev dock en fundamental förändring av den nya regimen redan efter två år då den svenska kronan 1933 knöts till det brittiska pundet. Det går inte att förena ett prisstabilitetsmål för inhemska priser med ett fast växelkursmål då det sistnämnda innebär att svenska priser måste utvecklas i linje med de brittiska. Att dessa mål var oförenliga blev uppenbart då brittiska priser steg kraftigt 1936–1937 och svenska priser följde efter.

Perioden 1931–1937 blev relativt lyckosam ur ett makroekonomiskt perspektiv. Konsumentpriserna var, förutom de sista åren, stabila, industriproduktionen utvecklades starkt och arbetslösheten föll kraftigt. Det är av naturliga skäl svårt att utröna hur stor del som var den nya penningpolitiska regimens förtjänst. Likaledes är det svårt att bedöma om erfarenheterna har någon bäring på val av målvariabel i dagens situation.

50

Genomsnittligt inflationsmål

En penningpolitisk målvariabel relaterad till prisnivåmål och temporärt prisnivåmål är s.k. genomsnittligt inflationsmål (eng. average in-

flation targeting).

51

Det innebär att centralbanken målsätter en ge-

nomsnittlig inflationstakt som ska uppnås under ett antal år. Målvariabeln har därmed ett visst bestämt ”minne” (maximalt antal år det genomsnittliga inflationsmålet gäller) till skillnad från det tillfälliga prisnivåmålet ovan som endast har ett ”minne” då centralbanken bedömer att situationen kräver det.

Ett genomsnittligt inflationsmål innebär därmed, i likhet med ett prisnivåmål, en permanent förändring av nuvarande inflationsmålsregim jämfört med den temporära förändring ett tillfälligt prisnivåmål innebär. Vidare ligger en genomsnittlig inflationsmålsregim mellan nuvarande inflationsmålsregim och en prisnivåmålsregim – ju fler år som ingår i det genomsnittliga inflationsmålet desto mer likt en prisnivåregim blir det och, likaledes, ju färre antal år desto närmare

50 Denna bedömning delas även av Andersson och Claussen (2017) och Svensson (2019). 51 Se Nessén och Vestin (2005). Se även Kahn (2009) och Svensson (2019).

hamnar den genomsnittliga inflationsmålsregimen nuvarande (ettåriga) inflationsmålsregim.

52

Om en genomsnittlig inflationsmålsregim erhåller tillräcklig trovärdighet har den fördelar gentemot ett inflationsmål eftersom den, likt prisnivåmål, effektivt kan förankra förväntningar när den historiska utvecklingen skiljer sig från målsatt utveckling.

53

Huruvida en

genomsnittlig inflationsmålsregim är att föredra beror i stor utsträckning på i vilken grad inflationsförväntningarna är bakåtblickande. Modellberäkningar indikerar att denna regim är att föredra när förväntningarna varken är tydligt framåtblickande eller tydligt bakåtblickande utan när ungefär 40–60 procent av aktörerna är framåtblickande och resten är bakåtblickande.

54

Vid större andel bakåtblickande

aktörer är ett inflationsmål att föredra, vid större andel framåtblickande aktörer är ett prisnivåmål att föredra.

Det kan noteras att problemen är mindre med ett genomsnittligt inflationsmål jämfört med ett prisnivåmål när prisnivån hamnat långt ifrån den målsatta nivån. Med ett genomsnittligt inflationsmål som, relativt ett prisnivåmål, har ett kort minne kommer behovet att kompensera för historiska avvikelser per definition successivt att försvinna när åren går. Som framgår ovan delar ett genomsnittligt inflationsmål prisnivåmålets potentiella nackdel beträffande krav på tillräcklig trovärdighet för en tidsvarierande inflationstakt. Det kan i detta sammanhang noteras att det t.o.m. krävs en än starkare trovärdighet kring det genomsnittliga inflationsmålet jämfört med ett prisnivåmål eftersom en avvikelse måste tas igen inom en kortare tidsperiod.

15.3.3. Inflationsmål med eller utan intervall?

Ett inflationsmål kan formuleras som ett s.k. punktmål utan intervall eller med ett intervall. Som framgick i Tabell 15.3 har en del centralbanker, däribland Riksbanken, intervall runt sina inflationsmål, i förekommande fall ± 1 procentenhet. Det finns både en internationell och svensk diskussion kring för- och nackdelar med olika typer av intervall.

55

52 Svensson (2019) diskuterar även möjligheten att centralbanken skulle väga ihop nuvarande regim (utan ”minne”) med en genomsnittlig inflationsmålsregim (med ett bestämt ”minne”, dvs. antal år som beaktas historiskt). 53 S.k. ”automatisk stabilisering”, se Svensson (2019). 54 Se Nessén och Vestin (2005). 55 För en översikt, se Apel och Claussen (2017) samt referenser däri.

Olika formuleringar av inflationsmål

I den penningpolitiska litteraturen och bland världens centralbanker med inflationsmål finns tre principiella preciseringar av målet:

56

1. punktmål utan intervall

2. punktmål med intervall

3. målintervall.

Punktmål utan intervall innebär att inflationsmålet endast är uttryckt

med en siffra, exempelvis 2 procent per år. Punktmål med intervall (eng. range) innebär att ett (symmetriskt) intervall omgärdar punktmålet. Som diskuteras nedan innebär detta intervall ingen fundamental skillnad för den penningpolitiska inriktningen jämfört med ett punktmål – i båda fallen siktar centralbanken på att, om en avvikelse föreligger, återgå till punktmålet. Ett målintervall är däremot en principiellt stor förändring i det penningpolitiska ramverket. Ett målintervall på exempelvis 1–3 procent innebär att centralbanken kan välja att sikta inom hela detta intervall, dvs. inte nödvändigtvis dess mittpunkt. Bland de centralbanker som beskrivs i den internationella utblicken i avsnitt 15.3.1 är det endast Australiens centralbank som praktiserar ett målintervall.

57

Riksbanken hade ett punktmål med intervall på ± 1 procentenhet fram till 2010 då det avskaffades. Det benämndes toleransintervall. I september 2017 återinförde Riksbanken ett intervall av samma storlek runt sitt punktmål, dock med en ny benämning, variationsband (se vidare nedan).

Målintervall

När en centralbank har ett målintervall kan den variera vilken inflationstakt den siktar på inom intervallet. Det innebär, allt annat lika, att variationen i inflationen blir större medan variationen i realekonomin blir mindre jämfört med ett punktmål. Huruvida det är

56 Av drygt 60 centralbanker med inflationsmål har cirka 40 procent punktmål utan intervall, cirka 40 procent har punktmål med intervall. Resterande cirka 20 procent har målintervall. Se www.centralbanknews.info. 57 Tidigare gjorde även Nya Zeelands centralbank det men den övergick 2012 till ett punktmål med intervall.

att föredra beror därför på hur samhällets preferenser ser ut beträffande stabil inflation respektive stabil realekonomisk utveckling.

58

En grundläggande förutsättning för en effektiv penningpolitik är att inflationsförväntningarna är väl förankrade vid inflationsmålet. Om målet i sig inte är en punkt utan ett intervall finns en ökad risk att den förväntade inflationstakten varierar mer. Det försvårar för ekonomins aktörer att tolka huruvida de prisförändringar de observerar är generella eller relativa. I en svensk kontext kan noteras att det även försvårar för arbetsmarknadens parter att sluta längre avtal. Den större osäkerheten om framtida inflationstakt skulle dessutom innebära förhöjda riskpremier i prissättningen på de finansiella marknaderna. Utöver dessa ekonomiska kostnader försämras möjligheterna för utvärdering och ansvarsutkrävande.

Som framgår i avsnitt 15.3.5 kan det ibland finnas strukturella skäl att ändra målsatt utvecklingstakt, exempelvis på grund av förändringar av den neutrala räntan. Ett målintervall skulle principiellt kunna utgöra en plattform för detta. En centralbank som valt ett målintervall kan då deklarera vilken del i intervallet som den avser att sikta på de kommande åren och meddela när den avser att byta riktmärke inom intervallet. Det är principiellt ett alternativ till att byta inflationsmål enligt den process som föreslås i avsnitt 15.2.4.

Punktmål med eller utan intervall

Ovan nämnda problem med målintervall kan sägas vara allmänt accepterade bland forskare och målintervall är betydligt mindre vanligt förekommande bland centralbanker. Argumenten för och emot

intervall runt ett punktmål är däremot mindre vetenskapligt under-

byggda. De vilar i stället på kvalitativa bedömningar av hur ett intervall påverkar inflationsmålets trovärdighet och därmed centralbankens möjlighet att bedriva en effektiv flexibel inflationsmålspolitik.

En möjlig utgångspunkt är att ett punktmål utan intervall borde öka trovärdigheten för punktmålet då ett intervall, om något, kan tolkas som att punktmålet inte väger lika tungt. Å andra sidan argumenterar förespråkare för intervall att intervallet i sig kan minska

58 Jämfört med vad som föreligger i praktiken krävs det dock att en mycket liten vikt läggs vid stabil inflation för att målintervall ska vara att föredra, se Beechey och Österholm (2018).

uppmärksamheten och kritiken då punktmålet inte nås, vilket enligt denna argumentation kan påverka trovärdigheten positivt.

59

Ett annat

argument är att intervall kan vara ett komplement i kommunikationen kring osäkerhet i inflationsprognoserna.

60

Ovanstående resonemang kompliceras dock av att det finns olika tolkningar av vad ett intervall i praktiken innebär.

61

En tolkning är

att ett intervall inte betyder någonting för den praktiska penningpolitiken – centralbanken siktar ändå på samma sätt mot punktmålet.

62

En annan tolkning är att penningpolitiken kan förväntas

föras på ett annorlunda sätt – bli icke-linjär – i närheten av intervallets gränser. En sådan, faktisk eller förväntad, ryckighet inom penningpolitiken är vanligtvis inte lämplig. Det är också så att en inflationstakt som någon enstaka gång hamnar utanför intervallet inte nödvändigtvis är mer skadlig för inflationsmålets trovärdighet än en inflationstakt som under många år avviker från punktmålet utan att den bryter mot intervallet.

Sammanfattningsvis har ett intervall, vars utformning inte påbjuder en på förhand bestämd handlingsregel för penningpolitiken utan endast används i kommunikationssyfte, sannolikt begränsade effekter – både på den förda penningpolitiken och trovärdigheten för inflationsmålet.

15.3.4. Tidshorisont

I avsnitt 33.6.3 föreslår kommittén att Riksbanken ska publicera sin penningpolitiska strategi vilken bl.a. ska innefatta den tidshorisont inom vilken prisstabilitetsmålet i normalfallet ska nås. I detta avsnitt analyserar kommittén tidshorisonten inom penningpolitiken utifrån nationalekonomiska, rättsliga och demokratiska perspektiv.

Det står inget i nuvarande riksbankslag inom vilken horisont nuvarande prisstabilitetsmål ska nås. Riksbanken skriver följande i sin penningpolitiska strategi:

63

59 Se Apel och Claussen (2017) och referenser däri. Se även Andersson och Jonung (2017). 60 Se Riksbanken (2017a, b). 61 Det finns också olika namn: ”intervall” är vanligast men även ”toleransintervall” förekommer. När Riksbanken valde att införa ett intervall i september 2017 valde de en ny benämning, ”variationsband”, se Riksbanken (2017a, b). 62 Svensson (2010). 63 Den penningpolitiska strategin kommuniceras i inledningen av de penningpolitiska rapporterna, se även Riksbanken (2010).

Det finns inget generellt svar på frågan hur snabbt Riksbanken siktar på att föra tillbaka inflationen till 2 procent om den avviker från målet. En snabb återgång kan i vissa lägen få effekter på produktion och sysselsättning som inte är önskvärda, medan en långsam återgång kan försvaga trovärdigheten för inflationsmålet. I allmänhet har strävan varit att penningpolitiken anpassas så att inflationen förväntas vara någorlunda nära målet om två år.

Som citatet från Riksbanken indikerar är det från ett nationalekonomiskt perspektiv inte rimligt att tidshorisonten är fast. Som framgår i nästa kapitel är det generellt välfärdshöjande att Riksbanken tar hänsyn till den realekonomiska utvecklingen utöver dess effekt på inflationen.

64

Beroende på storleken och karaktären på de störningar

som inträffar finns det ibland skäl att medvetet fördröja en återgång till målsatt inflation i syfte att ta ändamålsenlig realekonomisk hänsyn. Det är därför lämpligt att penningpolitik bedrivs med en situationsanpassad, och därmed flexibel, horisont inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås.

65

Samtidigt är längden på målhorisonten inte oviktig,

vare sig ur ett nationalekonomiskt, rättsligt eller demokratiskt perspektiv.

Från ett nationalekonomiskt perspektiv ökar risken för att trovärdigheten för prisstabilitetsmålet påverkas negativt ju längre period som målavvikelsen är icke negligerbar. Inflationsförväntningar används allmänt som en indikator för att uppskatta vilken trovärdighet ekonomins aktörer har för att prisstabilitetsmålet ska uppnås och dessa är därför av central betydelse i en situationsanpassad bedömning av lämplig horisont. En för lång period med bristande måluppfyllelse kan innebära att prisstabilitetsmålet förlorar i betydelse för ekonomiska beslutsfattare. Det kan bl.a. försvåra lönebildningen, inte minst i ett land som Sverige som har centrala förhandlingar och fleråriga löneavtal.

Från ett rättsligt perspektiv är prisstabilitetsmålet enligt unionsrätten det s.k. huvudmålet för centralbanken.

66

Ju längre prisstabili-

tetsmålet åsidosätts med en icke obetydlig marginal desto mer kan det ifrågasättas om målet i praktiken är det som centralbanken huvudsakligen strävar efter. Eftersom osäkerheten kring bl.a. prisutvecklingen naturligen ökar ju längre målhorisonten sträcks ut kan

64 Huruvida Riksbanken även ska ta hänsyn till finansiella obalanser utöver dess effekt på prisstabilitet och realekonomisk utveckling analyseras i kapitel 17. 65 Se ECB (2011), kapitel 3, för en diskussion. 66 Artikel 282.2 i EUF-fördraget.

utfästelser om den förda politikens positiva inverkan på måluppfyllelsen längre in i framtiden inte beaktas fullt ut.

Från ett demokratiskt perspektiv är det också problematiskt ju längre horisont en centralbank väljer för att uppnå prisstabilitetsmålet. En förutsättning för att delegera penningpolitiken till en oberoende centralbank är att uppsatta mål kan utvärderas, bl.a. i syfte att ansvar ska kunna utkrävas.

67

Det försvåras av naturliga skäl ju

längre horisonten är eftersom bristande måluppfyllelse då motiveras av en förväntad, men högst osäker, utveckling i framtiden.

Det finns alltså skäl som talar för att Riksbanken behöver flexibilitet beträffande horisonten inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås samtidigt som nationalekonomiska, rättsliga och demokratiska hänsyn talar för att målhorisonten inte får bli alltför lång. Vidare finns inte en lämplig horisont utan längden är situationsberoende och beror både på den ekonomiska situation som föreligger, inklusive de störningar som inträffat i närtid. Sammantaget behövs därför en rimlig avvägning mellan de ovan nämnda perspektiven beträffande målhorisontens längd.

15.3.5. Målnivå för nominell utvecklingstakt

Givet valet av ett inflationsmål, prisnivåmål eller genomsnittligt inflationsmål behöver lämplig målnivå analyseras. Som framgår av Tabell 15.3 är en årlig ökningstakt på 2 procent vanligt bland länder med inflationsmål. Det innebär dock inte att denna utvecklingstakt under alla omständigheter är att föredra. Valet beror på vilka ekonomiska omständigheter som bedöms råda och hur det påverkar för- och nackdelar med olika nivåer på inflationen.

68

Både omständig-

heter och för- och nackdelar kan variera över tid vilket i sig talar för översyner bör ske vid behov.

Kostnader med för hög respektive för låg inflation

En generell ökning i priser, dvs. inflation, har samhällsekonomiska kostnader. Dessa kostnader ökar ju högre, ju mer volatil samt ju mer oförväntad inflationen är.

67 Se avsnitt 33.2 och referenser däri. 68 För en översikt av frågeställningarna som berörs i detta avsnitt, se Apel m.fl. (2017).

En generell ökning av prisnivån innebär tillsammans med oregelbundenhet i hur ofta olika företag ändrar sina priser att relativpriser förskjuts mellan olika varor och tjänster. Det minskar effektiviteten i den prisinformation som marknaden ger och kan påverka de beslut ekonomiska aktörer tar vilket i sin tur påverkar resursallokeringen i ekonomin på ett oönskat sätt.

69

Inflationen riskerar vidare att bli mer volatil ju högre den målsatta inflationen är.

70

Det ökar sannolikheten för oväntade omfördelningar

i förmögenheter, framför allt mellan långivare och låntagare. Ökad volatilitet innebär också ökade riskpremier, vilket hämmar långsiktiga ekonomiska beslut. Det är därför relativt vanligt förekommande att makroekonomiska modeller implicerar att oförändrade priser, eller t.o.m. deflation, är optimalt.

71

Det finns även en empirisk litteratur som med hjälp av paneldata analyserar samband mellan inflation och tillväxt.

72

Sambandet är

icke-linjärt, dvs. att det är först när inflationen når upp till en viss nivå som det är negativt för tillväxttakten. Resultaten varierar beroende på val av länder och tidsperiod men indikerar sammantaget att en inflationstakt på 2 procent, eller något högre, är en lämplig nivå för industrialiserade länder.

Kostnader förknippade med för låg inflation

Det finns flera skäl till att länder med inflationsmål, trots ovanstående kostnader med inflation, har valt en positiv inflationstakt. Fyra vanligt förekommande skäl är (i) nominella löner är trögrörliga nedåt, (ii) skapa marginal till deflation, (iii) officiella mått överskattar faktisk inflation samt, sedan finanskrisen, (iv) undvika att penningpolitiken begränsas av det s.k. räntegolvet.

73

Dessa skäl beskrivs kort-

fattat nedan.

69 Se Kryvstov och Mendes (2015) och Billi och Kahn (2008) för översikter och Fischer (1984) för ett tidigt bidrag. 70 Se t.ex. Golob (1994). Så behöver dock inte bli fallet om den högre målsatta inflationen blir trovärdig, se Ball m.fl. (2016). 71 Se t.ex. Schmitt-Grohe och Uribe (2010) och Woodford (2003). Det bör dock framhållas att det inte finns någon konsensus inom ekonomisk teori kring lämplig (eller optimal) nivå på inflationen. Diercks (2017) listar över 160 studier som beräknar den inflationstakt som är optimal ur välfärdssynpunkt. Resultaten varierar mellan -7 procent och 6 procent. Medianen uppgår till noll procent, dvs. konstanta priser. 72 Se Apel m.fl. (2017) och referenser däri. 73 Se t.ex. Ng och Wessel (2018).

(i) Trögrörliga nominella löner: Ett vanligt förekommande skäl

till att målsatt inflation bör vara positiv är att nominella löner är trögrörliga nedåt, dvs. det är inte vanligt att nominella lönenivåer minskar för vare sig individer eller inom branscher. Om inflationsmålet är noll och nominella löner inte minskar innebär det att reallönen, dvs. nominell lön i relation till prisnivån, endast kan falla om inflationen överskjuter centralbankens mål (dvs. är positiv). Om så inte sker får reallönerna, och därmed arbetsmarknaden i stort, svårare att anpassa sig till ekonomiska störningar. Det gäller både störningar som påverkar hela ekonomin och störningar som bara påverkar en viss bransch. Om målnivån för inflationen i stället är positiv blir det enklare att uppnå reallöneförändringar – både för ekonomin som helhet och mellan sektorer. Det är i sig ett argument för ett högre inflationsmål eftersom reallöneförändringar då underlättas.

Standardteorin inom makroekonomi innebär att det inte finns någon långsiktig avvägning (eng. trade-off) mellan inflation och arbetslöshet.

74

Enligt standardteorin bestäms arbetslösheten på lång

sikt av strukturella faktorer och ett högre inflationsmål innebär endast att den nominella löneökningstakten höjs i motsvarande grad. Reallönen, och därmed arbetslösheten, påverkas därmed inte. Faktumet att lönenivåer i allmänhet inte sänks kan dock omkullkasta detta resultat. Trögrörliga löner tillsammans med ett för lågt inflationsmål riskerar att påverka den genomsnittliga nivån på arbetslösheten.

75

Empiriska uppskattningar för bl.a. USA, Kanada och Sverige

implicerar ett långsiktigt negativt samband mellan inflation och arbetslöshet då inflationstakten är låg. Dessa resultat implicerar att en högre inflationstakt inom ett visst intervall kan ge en genomsnittligt lägre arbetslöshet.

76

74 Lucas (1972). Se Cahuc och Zyllenberg (2004) för en textbokanalys. Se även avsnitt 16.2 för faktorer som innebär att denna teori inte alltid gäller. 75 Tobin (1972) initierade denna litteratur. Det finns flera teoretiska förklaringsmodeller till ett sådant resultat, se bl.a. Akerlof m.fl. (1996, 2000). Den s.k. långsiktiga Phillipskurvan, vilken mäter relationen mellan inflation och arbetslöshet, är då inte vertikal utan har negativ lutning inom vissa segment. 76 Se Fortin (2001) och Lundborg och Sacklén (2006). Fortin (2001) finner ett negativt långsiktigt samband mellan inflation och arbetslöshet då inflationstakten är mellan cirka 2 och 4 procent och föreslår en målsatt inflationstakt på 3 procent för den kanadensiska ekonomin. Både en högre eller lägre inflationstakt än intervallet 2–4 procent innebär att arbetslösheten blir högre i genomsnitt. Beräkningar för Sverige av Lundborg och Sacklén (2006) visar att ett inflationsmål på 4 i stället för 2 procent skulle kunna minska den genomsnittliga arbetslösheten med över 2 procentenheter. Det bör dock noteras att i dessa beräkningar tas ingen hän-

(ii) Risk för deflation: Som diskuteras i avsnitt 15.3.2 finns en väl-

etablerad litteratur som visar att kostnaderna är betydande om en ekonomi hamnar i en deflatorisk spiral.

77

Risken för att det ska ske

ökar ju lägre den målsatta inflationstakten är. Om exempelvis målsatt inflation är noll krävs en relativt begränsad störning för att ekonomin ska hamna i deflation. Om det medför att ekonomins aktörer förväntar sig att priserna kommer att fortsätta falla framöver kan det vara svårt för centralbanken att vända utvecklingen. Det gäller inte minst om den är begränsad av ett s.k. räntegolv (se vidare nedan).

(iii) Officiell statistik överskattar faktisk inflation: Ett annat skäl

till att välja en positiv inflationstakt är uppskattningar som visar att det finns en överskattning av konsumentprisernas ökningstakt. Exempelvis visar resultat från USA att ökningstakten i KPI respektive konsumtionsdeflatorn överskattas med 0,85 respektive 0,47 procentenheter.

78

Överskattningen i Sverige har dock endast uppskattats

till drygt 0,1 procent.

79

Detta skulle innebära att priserna i allmänhet

föll (dvs. deflation) om inflationsmålet var noll. Problemen förknippade med att nominella löner är trögrörliga och deflationsrisker skulle då accentueras.

(iv) Risk för att räntegolvet begränsar penningpolitiken: Sedan

finanskrisens utbrott har en annan aspekt dominerat forskningen och policydiskussionen kring lämplig målnivå för inflationen. Det är förekomsten av ett s.k. effektivt räntegolv som innebär en begränsning för hur lågt centralbankernas nominella styrräntor kan sänkas. Till en början kallades detta golv för nollräntegolv (eng. Zero Lower

Bound, ZLB) men sedan vissa centralbanker började med negativa

styrräntor används begreppet effektivt räntegolv (eng. Effective Lower

Bound, ELB

80

). Om ELB bedöms begränsa centralbankernas hand-

syn till de kostnader som en högre inflationstakt skulle kunna innebära (se huvudtexten ovan). Hur den samhällsekonomiska nettoeffekten ser ut ger denna ansats därmed inte svar på. 77 De finns dock de som menar att deflation inte behöver vara kopplad till försämrad makroekonomisk utveckling och därmed att riskerna med deflation överdrivs, se Borio m.fl. (2018) samt referenser däri. 78 Se Moulton (2018) och referenser däri. Detta problem nämns även i prop. 1997/98:40 (s. 53) och där påpekas att lagtexten om fast penningvärde därför inte ska tolkas som att den prisökningstakt som Riksbanken väljer ska vara noll. 79SOU 1999:124, bilaga 6, Tabell 9. 80 Exakt på vilken nivå som ELB ligger är inte känt. Hittills har centralbankerna i Danmark och Schweiz haft den lägsta styrräntan, -0,75 procent medan styrräntan i Sverige som lägst varit -0,5 procent.

lingsutrymme vid framtida konjunktursvängningar samt om detta bedöms innebära betydande samhällsekonomiska kostnader är det argument för ett högre inflationsmål.

81

Den fundamentala orsaken till förekomsten av ELB är att kontanter (sedlar och mynt) inte har någon ränta. Om styrräntan blir tillräckligt negativ kan bankerna komma att införa negativa inlåningsräntor för hushåll och företag vilket kan innebära att de själva börjar förvara sina pengar fysiskt i stället för elektroniskt på sina bankkonton. En annan orsak till ELB är hur negativa räntor påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt.

82

Flera internationella organisationer och tongivande ekonomer har påpekat att den neutrala realräntan var historiskt låg decenniet efter finanskrisen och att den riskerar att fortsätta vara det även framöver.

83

Det innebär att centralbankerna oftare än tidigare kom-

mer att riskera att begränsas av ELB i framtida lågkonjunkturer. Exempelvis har Federal Reserve i USA vid de nio recessioner som förelegat sedan 1950-talet i genomsnitt sänkt styrräntan med 5,5 procentenheter.

84

Om den neutrala realräntan framöver uppgår till

1 procent, vilket är en vanlig bedömning, inflationsmålet är 2 procent samt om ELB är cirka -0,5 procent kan styrräntan endast sänkas 3,5 procentenheter utifrån ett normalläge.

Figur 15.2 illustrerar hur ELB begränsar penningpolitiken. Vid en högre neutral realränta (blå linjer) så varierar centralbanken fritt den nominella räntan för att stabilisera konjunkturcykeln. När den neutrala räntan är lägre (röda linjer) så kan inte centralbanken variera den nominella räntan tillräckligt utan begränsas av ELB.

81 Samtidigt finns även andra instrument centralbanker kan använda för att försöka göra penningpolitiken mer expansiv när styrräntan nått ELB. Om dessa instrument, vilka analyseras i kapitel 18, bedöms vara effektiva komplement till styrräntan vid ELB minskar behovet av att höja inflationsmålet. 82 Riksbankens reporänta blev negativ i februari 2015 och den är fortfarande negativ vid tryckningen av detta betänkande (månadsskiftet oktober/november 2019). Det har dock inte medfört några negativa inlåningsräntor för hushåll och små- och medelstora företag. Dessutom förefaller den negativa reporäntan inte nämnvärt påverkat de finansiella marknadernas funktionssätt. Se analys i avsnitt 18.4. 83 Se avsnitt 6.3.4 och referenser däri. 84 Reifschneider (2016). Se även Williams (2014) och referenser däri.

Anm. ELB = Effective Lower Bound. Källa: Egen illustration.

Ovanstående exempel illustrerar att det finns kostnader förknippade med ELB. Lågkonjunkturerna riskerar att bli både djupare och längre eftersom centralbanken inte kan använda räntevapnet fullt ut. Hur stor denna kostnad kan förväntas bli beror flera faktorer:

85

  • nivån på den neutrala räntan
  • nivån på ELB
  • storleken på framtida konjunkturvariationer
  • effektiviteten i alternativa penningpolitiska instrument
  • i vilken grad penningpolitiken själv ska bära det stabiliseringspolitiska ansvaret i djupa lågkonjunkturer.

Argument för och emot högre inflationsmål

Kombinationen av en lägre neutral realränta och ELB innebär att frekvensen av perioder framöver då penningpolitiken kan vara begränsad alltså sannolikt ökar, dock oklart i vilket omfattning. Det innebär makroekonomiska kostnader i form av i genomsnitt lägre

85 För modellberäkningar av dessa faktorers relativa betydelse för den kanadensiska ekonomin, se Bank of Canada (2016). För en modellberäkning avseende USA, se Kiley och Roberts (2017).

Nominell ränta

Tid

Neutral realränta + inflationsmål

Neutral realränta + inflationsmål

ELB

BNP, sysselsättning och därmed skatteintäkter. Denna problematik har, åtminstone i teorin, en enkel lösning – ett högre inflationsmål. Det skulle kunna hjälpa penningpolitiken genom att minska sannolikheten för att ELB-perioder uppkommer. Om exempelvis den neutrala räntan bedöms ha fallit med 1 procentenhet (vilket är en vanlig uppfattning

86

) så innebär ett höjt inflationsmål med 1 procentenhet

att frekvensen av ELB-perioder blir oförändrad. Det är orsaken till att ekonomer under senare år har lyft fram möjligheten att höja inflationsmålen i länder med denna regim

87

och flera centralbanker

88

har

utrett frågan.

Trots den till synes enkla lösningen på en situation där den neutrala räntan tros ha fallit, har centralbanker i allmänhet inte höjt inflationsmålet sedan finanskrisens utbrott.

89

Utöver de kostnader som

är förknippade med högre inflation (se ovan), finns det ytterligare skäl till avsaknaden av höjda inflationsmål – centralbankerna har valt att kompensera förekomsten av ELB-perioder med andra penningpolitiska instrument:

  • Tillgångsköp: Centralbankerna i bl.a. euroområdet, Japan, Storbritannien, Sverige och USA ökade omslutningen på sina balansräkningar efter finanskrisen genom att köpa tillgångar, företrädesvis statsobligationer men även företags- och bostadsobligationer i vissa länder. Det huvudsakliga syftet med tillgångsköp är att minska räntorna på längre löptider och därigenom få utlåning till hushåll och företag att öka.

90

86 Se Konjunkturinstitutet (2017) och referenser däri. 87 Se t.ex. Ball (2014), Bernanke (2017c), Blanchard m.fl. (2010), Cecchetti och Schoenholtz (2017) och Summers (2018). 88 Se t.ex. Bank of Canada (2011, 2016), HM Treasury (2013) och Røisland (red., 2017). 89 Ett undantag är Japan som höjt till 2 procent och därmed anpassat sig till andra utvecklade länder, se Tabell 15.3. 90 En vanlig benämning på dessa operationer är kvantitativa lättnader (eng. quantitative easing). Det är dock inte en lyckosam benämning eftersom den fokuserar på centralbankens balansomslutning. Den sistnämnda kan öka av andra skäl, t.ex. genom att ge likviditetsstöd då de finansiella marknaderna befinner sig i en stressad situation (se kapitel 22).

  • Forward guidance: Det innebär att centralbankerna kommunicerar att räntan kommer att vara låg under en lång period och därigenom uppnå en än mer expansiv penningpolitisk effekt. Centralbankerna har på olika sätt agerat för att göra ett sådant löfte trovärdigt genom att ”binda sig vid masten”.

91

– Statsobligationsköp är ett exempel. Det kan uppfattas som en

signal på att räntorna kommer att vara låga länge eftersom en tidig ränteuppgång innebär att centralbankerna skulle göra förluster på sina köp.

92

– I Storbritannien och USA lovade centralbankerna att inte höja

räntan förrän arbetslösheten nådde en viss nivå. I Sverige har det förekommit att Riksbanken kommunicerat att den inte avser att höja räntan förrän inflationen har stabiliserats runt 2 procent.

93

  • Tillfälligt högre inflationstakt: Som diskuterades i avsnitt 15.3.2

(tillfällig prisnivåpolitik) kan en centralbank signalera att den kommer att tillåta att inflationen tillfälligt får överstiga inflationsmålet. Det kan påverka ekonomiska beslutsfattare redan i närtid. Det är också något som centralbanker har kommunicerat.

94

Ett annat skäl till varför inte inflationsmålen har höjts är att centralbankerna har lagt ned mycket arbete på att uppnå trovärdighet kring nuvarande inflationsmål, där de flesta alltså uppgår till 2 procent.

95

Inflationsmålspolitik handlar i mångt och mycket om att styra förväntningar och ett nytt inflationsmål innebär att ekonomins aktörer behöver förmås tro på att centralbankerna ska lyckas leverera en inflationstakt i linje med det nya målet. I detta sammanhang bör noteras att förutsättningarna för att snabbt få trovärdighet kring ett nytt, högre inflationsmål sannolikt är bättre om centralbankerna gjorde gemensam sak.

96

91 Se Coenen m.fl. (2017) för en empirisk analys av ECB:s och Federal Reserves kommunikation om framtida räntor. 92 De sammantagna offentligfinansiella effekterna av statsobligationsköp diskuteras i avsnitt 18.5. 93 Se Riksbanken (2015), s. 7. 94 Denna föreslogs av Giavazzi och Mishkin (2006). Se även Evans (2010). 95 Det är ett huvudargument som vanligen framförs mot en höjning, se t.ex. Bernanke (2015). 96 Ett sådant tillfälle var då IMF redan 2010 diskuterade fördelarna med generellt högre inflationsmål, se Blanchard m.fl. (2010).

Centralbankerna kan alltså försöka använda andra verktyg för att kompensera för ELB i stället för att höja inflationsmålen. Det finns modellberäkningar som visar att tillgångsköp och forward guidance kan kompensera för ELB i framtida lågkonjunkturer.

97

Dessa modell-

resultat baseras dock bl.a. på det vanligt förekommande antagandet att ekonomins aktörer är framåtblickande i tillräcklig utsträckning, vilket inte är fastlagt i litteraturen. De makroekonomiska effekterna av tillgångsköp i ekonometriska studier visar inte en lika samstämmig bild.

98

15.3.6. Val av prisindex

För de tre penningpolitiska målvariablerna som diskuteras i avsnitt 15.3.2 – inflationsmål, prisnivåmål och genomsnittligt inflationsmål – behöver ett prisindex väljas. Som framgår av Tabell 15.3 har samtliga inkluderade centralbanker valt ett mått som korresponderar med utvecklingen av de priser konsumenter möter. Ett vanligt mått är ett konsumentprisindex, KPI. Det är ett levnadskostnadsindex och syftar till att visa på vilken inkomstutveckling som behövs för ett hushåll i syfte att upprätthålla sin levnadsstandard. Som framgår i detta avsnitt finns alternativa mått till KPI.

Utöver sina officiella inflationsmått kommunicerar centralbanker vanligtvis ett eller flera s.k. underliggande inflationsmått där en eller flera, ofta volatila, komponenter exkluderas (se Tabell 15.3). En nackdel att ha ett underliggande mått som målvariabel är att det är mindre känt för allmänheten. Dessutom täcker sådana mått en mindre del av allmänhetens konsumtionskorg. Det bör också noteras att bredare mått såsom KPI och underliggande mått vanligtvis går mot samma ökningstakt längre ut i prognoshorisonten då tillfälliga effekter har klingat av.

I detta avsnitt diskuteras först de tre mått som varit föremål för störst diskussion i Sverige (KPI, KPIF och HIKP). Därefter kommenteras alternativa mått på nominell utveckling där löner och tillgångspriser har en mer framträdande roll.

97 Se Reifschneider (2016) och Dorich m.fl. (2018). 98 Se Borio och Zabai (2016) för en översikt samt avsnitt 18.6.2 för en diskussion.

KPI är ett problematiskt mått i Sverige

Det är viktigt att notera att även om många länder har valt konsumentprisindex (KPI) så skiljer sig definitionerna av KPI mellan olika länder. Bl.a. så påverkas utvecklingen av KPI i Sverige mer av ränteutvecklingen än i andra länder.

99

Det är ett fundamentalt problem och

innebär att KPI-utvecklingen blir betydligt mer volatil i Sverige än mått som inte inkluderar direkta effekter av ränteförändringar. Dessutom kan noteras att räntekomponenten i KPI påverkar dess utveckling i ”fel” riktning – en räntehöjning får en direkt effekt på KPI som innebär att inflationen stiger medan syftet med räntehöjningen är att dämpa den ekonomiska aktiviteten och minska inflationen.

100

I Figur 15.3 visas utvecklingen av KPI tillsammans med två alternativa mått, KPIF och HIKP, vilka beskrivs vidare nedan. Utöver att vara mer volatil har KPI även en lägre genomsnittlig utveckling per år under perioden 1994–2018: 1,2 procent jämfört med 1,6 procent för de två andra måtten. Det beror på att räntorna trendmässigt har fallit tillbaka under perioden, vilket påverkar KPI-inflationen negativt.

99 Det beror framför allt på att rörlig bolåneränta är vanligare i Sverige, se Palmqvist (2013). 100 Se Riksbanken (2016).

Anm. KPI = konsumentprisindex; KPIF = KPI med fast ränta; HIKP = harmoniserat index för konsumentpriser. Källa: Konjunkturinstitutets databas (www.konj.se).

KPIF och HIKP två möjliga alternativ till KPI

KPI:s känslighet för förändringar i Riksbankens reporänta var huvudorsaken till att Riksbanken bytte mått i september 2017, från KPI till KPIF.

101

De två alternativ till KPI som oftast lyfts fram i den svenska

debatten är KPIF och HIKP.

102

KPIF är KPI med fast ränta, dvs.

måttet exkluderar direkta effekter av ränteförändringar i KPI. I samband med de stora ränteförändringarna under finanskrisen och den efterföljande lågkonjunkturen blev det än mer tydligt att Riksbanken i praktiken styrde penningpolitiken mot KPIF, inte mot den formella målvariabeln KPI.

HIKP står för ”Harmoniserat index för konsumentpriser” och baseras på en EU-förordning. Ett viktigt syfte med måttet är att underlätta jämförelser av prisutvecklingen mellan EU-länder. Utöver EU-

101 Se Riksbanken (2017a, b). 102 Se Konjunkturinstitutet (2016) och Riksbanken (2016) för en analys av skillnaderna mellan KPIF och HIKP. I de av riksdagen beställda tre externa utvärderingarna förordas tre olika mått: Giavazzi och Mishkin (2006) förordar HIKP, Goodhart och Rochet (2011) förordar KPI medan Goodfriend och King (2016) förordar KPIF (se avsnitt 14.4.2).

-1 -0,5

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3 3,5

4

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

KPI

KPIF

HIKP

länderna beräknas det även för Island, Norge, Schweiz och Turkiet. Det bör dock noteras att principerna för hur HIKP beräknas, exempelvis när det gäller justering för kvalitetsförbättringar, skiljer sig åt mellan länder vilket i viss utsträckning försvårar jämförbarheten.

Den genomsnittliga skillnaden i inflationstakt 1994–2018 mellan HIKP och KPIF är mindre än en tiondel. Att skillnaderna är mycket små åskådliggörs i Figur 15.4 där utvecklingen av prisnivån sedan 1994 för de två indexen framgår.

100 105 110 115 120 125 130 135 140 145 150

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

KPIF HIKP

Anm. KPIF = Konsumentprisindex (KPI) med fast ränta; HIKP = harmoniserat index för konsumentpriser. Källa: Konjunkturinstitutets databas (www.konj.se).

Skillnader enskilda år beror på att de faktorer som skiljer måtten åt tillfälligt har haft en avvikande utvecklingstakt. De viktigaste skillnaderna mellan måtten är följande:

103

103 Se Konjunkturinstitutet (2016) och Riksbanken (2016).

  • Boendekostnader: Även om direkta effekter från ränteförändringar rensas bort från KPIF så innehåller måttet andra boenderelaterade kostnader vilka varierar över konjunkturcykeln.

104

Effek-

terna av förändringar i bostadspriser ingår i KPIF som ett 25-årigt glidande medelvärde. I HIKP ingår endast löpande driftskostnader såsom sophantering och underhåll.

  • Olika indextyper: Inflationen mätt med HIKP antar att konsumtionens sammansättning är den samma trots förändrade relativpriser. KPIF däremot tar, likt KPI, viss hänsyn till förändrade konsumtionsmönster.
  • Olika konsumtionskorgar: Utöver nämnda skillnader ovan ingår äldrevård, sjukvård och vissa finansiella tjänster i HIKP men inte KPIF. Sammantaget är dock skillnaderna relativt små. Konsumtionskorgarna överensstämmer till 85–90 procent.
  • Internationell jämförbarhet: KPIF beräknas endast i Sverige medan

HIKP beräknas för alla EU-länder samt Island, Norge, Schweiz och Turkiet. HIKP används också som målvariabel i bl.a. euroområdet och Storbritannien. Vidare är HIKP det mått som Sverige rapporterar årligen till EU-kommissionen i den s.k. konvergensrapporten.

Som nämns ovan bytte Riksbanken målvariabel från KPI till KPIF i september 2017. Den huvudsakliga motiveringen var att KPIF (liksom HIKP) inte påverkas direkt av ränteförändringar.

105

Valet mellan

KPIF och HIKP motiverades dock inte utifrån vilket mått som är att föredra utifrån de strukturella skillnaderna som beskrivs ovan. I stället motiverades valet av KPIF framför HIKP med att det sistnämnda måttet

106

skulle kunna komma i konflikt med budskapet om oförändrad penningpolitik i samband med bytet av målvariabel

104 För egna hem ingår det genomsnittliga anskaffningsvärdet (kapitalstocken), fastighetsskatt, avskrivningar och villaförsäkring. För bostadsrätter approximeras boendekostnader med s.k. imputerade hyreskostnader. 105 Riksbanken (2017a). För rapporter som föregick detta beslut, se Riksbanken (2016a, 2017b) och Apel m.fl. (2016). 106 Riksbanken (2017b), s. 3.

Vad som exakt avsågs med detta är oklart. Beträffande eventuell penningpolitisk påverkan av valet av målvariabel kan noteras att vid tillfället då förändringen gjordes prognostiserade Riksbanken att KPIF skulle öka 0,1 procentenheter snabbare än HIKP åren 2017–2019.

107

Därutöver visar Riksbankens beräkningar att ökningstakten i KPIF det kommande decenniet överstiger ökningstakten i HIKP med cirka 0,2 procentenheter.

108

Alternativ till nuvarande prisindex

I detta avsnitt har hittills endast olika typer av konsumentprisindex diskuterats som möjliga nominella ankare i ett penningpolitiskt mål. Det finns dock andra ”priser” i ekonomin som ibland lyfts fram som ersättare eller komplement till traditionella prisindex. Bland dessa tillhör utvecklingen av nominella löner och tillgångspriser de vanligaste.

Löneutveckling

Det finns internationella studier som indikerar att löneutvecklingen har närmare samband med den realekonomiska utvecklingen än KPIrelaterade mått.

109

En viktig förklaring till detta är att KPI-relaterade

mått påverkas mer av tillfälliga störningar från bl.a. utländska priser och växelkursrörelser. Utvecklingen av löner och realekonomi (t.ex. sysselsättning) är däremot mindre volatila.

110

En penningpolitik som

stabiliserar löneutvecklingen har därför förutsättningar att i högre utsträckning också stabilisera den realekonomiska utvecklingen jämfört med en stabilisering av KPI-relaterade mått. Det bör också noteras att den nominella löneutvecklingen är en central komponent för hur inflationen utvecklas. Det beror på att lönekostnaden utgör en stor andel av företagens totala kostnader. Om lönekostnaderna stiger

107 Se Riksbanken (2017c), Tabell 2, s. 32. 108 Riksbanken (2017a). 109 Modellberäkningar baserade på amerikanska data visar att det är mer fördelaktigt om centralbanken stabiliserar löneutvecklingen jämfört med prisutvecklingen, se Debortoli m.fl. (2019). Huruvida detta förhållande även gäller svensk ekonomi är oklart då det saknas systematiska empiriska studier. Se Mankiw och Reis (2003) för ett teoretiskt bidrag. 110 Arbetskostnader, som utöver löner även inkluderar arbetsgivaravgifter och löneberoende skatter, kan dock vissa år vara volatila på grund av förändringar i dessa två komponenter.

mer än produktiviteten måste företagen förr eller senare höja priserna om vinstandelen inte varaktigt ska bli lägre.

Det faktum att löner är mer trögrörliga innebär att löneförändringar blir mer persistenta, exempelvis är det inte sannolikt att en höjning av lönenivån reverseras i framtiden. Eftersom löneutvecklingen förr eller senare påverkar prisutvecklingen så smittar persistensen i löneökningar över till persistens i inflation. Det är i första hand denna persistens i inflation som centralbanker vill motverka eftersom den kan ge ekonomiska kostnader. Att ha löneutvecklingen som ett nominellt ankare, eller åtminstone som ett intermediärt mål, har därför förts fram som ett alternativ till KPI-relaterade mått.

111

Nyare forskning indikerar också att det är mer fördelaktigt

för centralbanken att styra mot löneutvecklingen än inflationen.

112

Att löneutvecklingen är något som centralbanker noga följer är uppenbart från deras kommunikation. Tillsammans med produktivitetsutvecklingen är det sannolikt den mest centrala variabeln när centralbankerna ska bedöma hur den underliggande inflationstakten utvecklas på några års sikt. Hittills har dock inte någon centralbank använt löneutvecklingen som ett uttalat mål för penningpolitiken.

Tillgångspriser

Tillgångspriser, såsom den årliga ökningstakten i bostads- eller aktiepriser, ingår inte de målvariabler som centralbanker använder.

113

Upp-

rinnelsen till finanskrisen och den penningpolitiska inriktningen under den efterföljande lågkonjunkturen har accentuerat en debatt huruvida utvecklingen av tillgångspriser på ett tydligare sätt bör ingå i centralbankernas målvariabler. Åren innan finanskrisen var den ekonomiska utvecklingen stark i många länder med hög tillväxt i tillgångspriser såsom bostäder och aktier. Samtidigt var inflationsutvecklingen jämförelsevis måttlig. Likaledes har tillgångspriserna, bl.a. som en följd av centralbankernas expansiva penningpolitik, ökat

111 Se t.ex. Blanchflower och Posen (2014) och Erceg m.fl. (2000). 112 Debortoli m.fl. (2019) visar att det ekonomiska utfallet blir mer fördelaktigt om lönetillväxt i stället för inflation beaktas i centralbankernas räntesättning. Det gäller speciellt om centralbanken som realt mål använder sig av sysselsättningens avvikelse från en trendmässig utveckling. 113 Däremot ingår i KPIF effekterna av förändringar i bostadspriser men då som ett 25-årigt glidande medelvärde.

kraftigt under konjunkturuppgången efter finanskrisen medan inflationsutvecklingen varit svag.

114

Frågan är då om, och i så fall hur,

centralbankerna bör ta större hänsyn till utvecklingen av tillgångspriserna när de bedriver penningpolitik.

Enligt internationella överenskommelser ska konsumentbaserade priser avspegla levnadsomkostnader och endast innefatta varor och tjänster.

115

Det bör noteras att det är prisutvecklingen av nuvarande

varor och tjänster som utgör grunden för den prisutveckling som ingår i beräkningarna. Utifrån ekonomisk teori är ett mer korrekt sätt att mäta utvecklingen av levnadsomkostnader att beakta prisutvecklingen på såväl nuvarande som framtida varor och tjänster.

116

Ett

praktiskt problem med en sådan ansats är att framtida priser inte finns tillgängliga för de flesta varor och tjänster. Det har dock framförts att olika typer av tillgångspriser (såsom huspriser och aktiepriser, vilka är framåtblickande) kan användas som proxy för framtida priser. Om exempelvis huspriser stiger i dag är det en proxy för att de s.k. boendetjänster bostaden kommer att leverera ägaren i framtiden har stigit i pris. Detta angreppssätt stöter dock på praktiska problem eftersom tillgångspriser kan vara mycket volatila vilket försvårar penningpolitikens roll att, utöver ett prisstabilitetsmål, stabilisera den realekonomiska utvecklingen.

Att inkludera årliga förändringar i tillgångspriser i centralbankernas målvariabler är av dessa skäl problematiskt. I stället har debatten sedan finanskrisen fokuserat kring om centralbanker inom ramen för penningpolitiken bör ta hänsyn till utvecklingen av tillgångspriser utan att de nödvändigtvis behöver ingå i de officiella inflationsmått som har valts. Frågan om penningpolitiken ska ta hänsyn till tillgångspriser utöver dess förväntade effekt på inflation och den realekonomiska utvecklingen analyseras i kapitel 17.

15.3.7. Rättsliga förutsättningar

Mot bakgrund av den ekonomiska analysen i kapitlet inställer sig frågan vilka rättsliga förutsättningar som finns för att välja penningpolitisk målvariabel och målnivå. Det gäller särskilt ur ett unionsrättsligt perspektiv. Som berörs i avsnitt 15.2.3 ovan är huvudmålet

114 Se avsnitt 17.4.1 för en beskrivning av hur räntenivån påverkar tillgångspriser. 115 Se ILO (2004). 116 Se Alchian och Klein (1973). Se även Goodhart (2001, 2005) för en diskussion.

för den gemensamma penning- och valutapolitiken inom EU, den monetära politiken, att upprätthålla prisstabilitet. ECB-rådet preciserade 1998 detta mål genom att anta en definition av begreppet prisstabilitet. Genom denna definition angavs att den årliga ökningen av prisnivån för euroområdet, mätt i HIKP, ska understiga två procent. ECB-rådet förtydligade sedan denna definition 2003 genom att ange att ECB, i syfte att uppnå prisstabilitet, avser att hålla inflationen under men nära två procent på medellång sikt.

Målintervall och unionsrätten

I avsnitt 15.3.3 berörs olika typer av inflationsmål med intervall, bl.a. punktmål med intervall. Det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet ger utrymme att fastställa inflationsmål på något olika nivåer. Exempelvis talar det mesta för att ett inflationsmål på den nivå som Norge tidigare tillämpade

117

, 2,5 procent, skulle vara förenligt med prissta-

bilitetsmålet. Prisstabilitetsmålet torde också medge att ett inflationsmål i form av ett punktmål med intervall eller variationsband fastställs. Som framgår ovan tillämpar ECB ett inflationsmål som innebär att inflationen ska vara under men nära två procent. ECB:s inflationsmål ger således utrymme för att inflationstakten varierar något. Riksbanken har tidigare tillämpat ett toleransintervall och tillämpar sedan september 2017 ett s.k. variationsband. Dessa exempel talar för att prisstabilitetsmålet inte förutsätter ett inflationsmål med enbart ett punktmål. Det finns således skäl att anta att ett målintervall – inom vissa gränser – är förenligt med unionsrätten. Däremot skulle ett intervall som tillåter en relativt hög inflation kunna komma i konflikt med prisstabilitetsmålet. Detta gäller dock även för högt satta punktmål.

Åtgärder som vidtas för att öka inflationen

Som berörs i avsnitt 15.2.4 ovan är utgångspunkten i förarbetena till bestämmelsen om prisstabilitetsmålet att inflationstakten inte ska vara noll. En viss inflation är således förenlig med prisstabilitetsmålet. I förarbetena synes dock inte ha förutsetts ett ekonomiskt läge med en alltför låg inflation. Således förefaller förarbetena till

117 Inflationsmålet i Norge sänktes från 2,5 procent till 2 procent 2018.

bestämmelsen om prisstabilitetsmålet utgå från att de penningpolitiska åtgärder som kan komma i fråga ska minska inflationstakten.

118

På senare tid har såväl Riksbanken som andra centralbanker agerat för att få upp inflationen. Ett sådant agerande är givetvis förenligt med Riksbankens eget inflationsmål om 2 procent, förutsatt att inflationen understiger detta mål. Det kan dock vid en första anblick förefalla svårt att förena sådana åtgärder med det övergripande penningpolitiska målet om att upprätthålla ett fast penningvärde. Som berörs ovan ska dock inte prisstabilitetsmålet tolkas som att inflationstanken ska vara noll. Dessutom är Riksbankens inflationsmål förenligt med prisstabilitetsmålet. Det måste därför anses vara tillåtet att vidta åtgärder för att öka inflationstakten. Det gäller inte minst åtgärder som syftar till att motverka deflation. I viss mån kan dock behovet av att under vissa förutsättningar öka inflationen sägas tala för ett penningpolitiskt mål som tydligt ger utrymme för att en viss inflation förekommer. Ett exempel på ett sådant mål är låg och stabil inflation.

Prisnivåmål och genomsnittligt inflationsmål

Prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål är i likhet med ett inflationsmål knutet till prisutvecklingen. Mot den bakgrunden torde det vara förenligt med det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet givet att målet för den genomsnittliga utvecklingen av prisnivån är förenlig med prisstabilitet (t.ex. att den ökar med 2 procent per år i genomsnitt). För denna slutsats talar särskilt det förhållandet att osäkerheten kring den framtida prisnivån minskar och att en högre grad av förutsägbarhet uppnås jämfört med ett inflationsmål. Förutsägbarhet i prisutvecklingen måste anses vara förenligt med begreppet prisstabilitet. I samma riktning talar det förhållandet att ett prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål under vissa förutsättningar kan vara effektivare än ett inflationsmål i att stabilisera den ekonomiska utvecklingen.

118 Se t.ex. det som anförs om hög och instabil inflation i Ds 1997:50 s. 47.

Ett mål för nominell BNP-tillväxt eller nominell BNP-nivå

En grundläggande förutsättning för att införa ett annat penningpolitiskt mål än ett inflationsmål är att detta är förenligt med det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet (se ovan). Det senare målet har av ECB tolkats som ett inflationsmål och definierats i förändringstermer. Detta överensstämmer för övrigt med hur många andra centralbanker har tolkat liknande mål. Ett mål som avser nominell BNPtillväxt eller nominell BNP-nivå kan eventuellt inrymmas i den reala hänsyn som ingår ECBS:s stöd till den allmänna ekonomiska utvecklingen (artikel 282.2 i EUF-fördraget). Eftersom det endast delvis är knutet till prisutvecklingen torde det dock inte vara förenligt med det unionsrättsliga prisstabilitetsmålet. Det saknas därför förutsättningar för att ha ett penningpolitiskt mål i svensk rätt som är knutet till nominell BNP-tillväxt eller nominell BNP-nivå.

15.3.8. Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: Riksbankens nuvarande precisering av

det penningpolitiska målet (prisstabilitetsmålet) innebär att målvariabeln är ett inflationsmål, målsatt utveckling är 2 procent per år samt att valt prisindex är KPIF. Under kända förutsättningar är det enligt kommitténs bedömning en lämplig precisering som på bästa sätt kan stabilisera inflationen och den realekonomiska utvecklingen över konjunkturcykeln.

Kommitténs bedömning: Riksbanken bör redovisa inom vilken

tidshorisont inflationsmålet i normalfallet förväntas att nås, i syfte att utgöra en referenspunkt, både vid utvärdering av måluppfyllelse och vid de tillfällen en längre horisont anses vara nödvändig. Redovisningen av den normala tidshorisonten utgör en naturlig del i den s.k. penningpolitiska strategi som den nya riksbankslagen ska föreskriva att Riksbanken redovisar (se förslag i avsnitt 33.6.3).

I detta avsnitt presenteras kommitténs bedömningar beträffande lämplig precisering av prisstabilitetsmålet avseende målvariabel, målnivå och prisindex. Dessutom kommenteras intervall och tidshorisont.

Precisering av prisstabilitetsmålet

Målvariabel

Som framgår i avsnitt 15.3.2 finns för- och nackdelar med att byta nuvarande inflationsmål mot s.k. nivåbaserade mål – antingen ett prisnivåmål eller genomsnittligt inflationsmål. Nivåbaserade mål har inte applicerats i modern tid men modellberäkningar visar att om en sådan målvariabel blir trovärdig kan den nominella måluppfyllelsen öka och den konjunkturella variationen i produktion och sysselsättning minska jämfört med då en inflationsnivå är målvariabel. Ett nivåbaserat mål innebär att Riksbankens riktmärke för inflationstakten blir tidsvarierande. Ekonomisk teori talar för ett prisnivåmål men i praktiken bedömer kommittén att finns det betydande osäkerheter och problem med att införa ett prisnivåmål.

  • Ett nivåbaserat mål har inte provats i modern tid och det finns därför ingen evidens om det i dag skulle fungera i praktiken. Bl.a. finns ingen kunskap om i vilken grad ekonomins aktörer kommer att förstå målet och vara tillräckligt framåtblickande för att målets teoretiskt motiverade fördelar ska materialiseras.
  • Det är problematiskt att vara det första landet som provar denna typ av mål i modern tid, inte minst för ett litet land som Sverige då andra större centralbanker såsom ECB och Federal Reserve inte kan förväntas följa efter. Det minskar sannolikheten att ekonomins aktörer agerar på ett sätt som är förenligt med intentionerna bakom målformuleringen.
  • Generellt är temporära utbudsstörningar, vilka får utvecklingen av priser och realekonomi att påverkas i olika riktning, problematiska vid ett prisnivåmål. En liten öppen ekonomi som den svenska är mer utsatt för utbudsrelaterade inflationsimpulser utifrån än större och mer slutna ekonomier, både vad gäller frekvens och magnitud. Det innebär att den målsatta inflationstakten kommer att behöva variera i större utsträckning jämfört med om en mer sluten ekonomi införde prisnivåmål.

Kommittén bedömer sammantaget att det är svårare att uppnå en hög trovärdighet för ett prisnivåmål än ett inflationsmål. I valet mellan inflationsmål och prisnivåmål bör också beaktas att, som framgick i

avsnitt 15.3.2, ett inflationsmål kan appliceras på ett sätt som, när så är lämpligt, kan uppnå liknande effekter som ett prisnivåmål. Ett s.k. temporärt prisnivåmål ryms inom den nuvarande flexibla inflationsmålspolitiken och kan vara lämpligt att använda, speciellt då penningpolitiken är begränsad av ett räntegolv. En sådan tillämpning av nuvarande inflationsmålsregim undviker flera av prisnivåmålets nackdelar, framför allt frekventa variationer i målsatt inflation på grund av avvikelse från prisnivåns trendutveckling.

Motsvarande argumentation och jämförelse går att göra mellan nuvarande inflationsmål och ett genomsnittligt inflationsmål. Även om det sistnämnda inte har samma långa ”minne” som ett prisnivåmål kan målsatt inflation behöva variera betydligt mer än vid ett inflationsmål vilket ställer höga krav på förmågan att anpassa inflationsförväntningarna i förhållande till det varierande inflationsmålet. Med avseende på betydelsen av förväntningar kan det finnas en fördel med ett genomsnittligt inflationsmål jämfört med att vid behov tillämpa ett tillfälligt prisnivåmål eftersom det förstnämnda innebär en permanent regimförändring. Möjligheten till flexibilitet inom ramen för nuvarande regim samt faktumet att ingen av de centralbanker som studerats i betänkandet har valt ett genomsnittligt inflationsmål är dock enligt kommitténs tillräckliga skäl att förorda ett inflationsmål framför andra alternativ.

Precisering av målnivå

Först behandlar kommittén frågan om inflationsmålet bör vara ett punktmål eller ett mål omgivet av ett intervall. Därefter tar kommittén ställning till målnivån.

Intervall

I avsnitt 15.3.3 diskuteras målintervall, toleransintervall och inter-

vall, där det sistnämnda avser det som Riksbanken använder och be-

nämner variationsband. Syftet med variationsbandet är framför allt att visa på att inflationsprognoser är osäkra och hur de historiskt förhåller sig till ett visst intervall. Det är ett av flera möjliga verktyg som centralbanker kan använda för att kommunicera osäkerhet. Därför bör det lämnas till Riksbanken att bestämma om ett varia-

tionsband ska användas. Ett sådant intervall kan innebära att mindre fokus läggs på relativt små avvikelser mellan inflationsutfall och målsatt nivå i den allmänna debatten vilket i förlängningen kan öka trovärdigheten för inflationsmålet.

Ett toleransintervall kan tolkas som att vissa typer av avvikelser ”tolereras” medan andra inte gör det. Om toleransintervallet överträds ligger det i begreppets natur att någon form av (icke-linjärt) agerande kommer att ske. Agerandet kan vara att centralbanken måste förklara sig inför de folkvalda eller, exempelvis, att penningpolitiken ska agera mer aggressivt för att återföra inflationen inom intervallet igen. Detta synsätt vilar dock på en förenklad bild av hur komplex penningpolitisk praktik och utvärdering är. Vad som är en mild respektive allvarlig avvikelse från ett punktmål beror på situationsspecifika faktorer och kan inte på förhand definieras. Några exempel på detta är följande:

  • En mindre avvikelse under längre tid kan, men behöver inte, vara mer allvarlig än en större avvikelse under kort tid.
  • Mindre systematiska avvikelser kan, men behöver inte, vara mer allvarliga än större osystematiska avvikelser.
  • En mindre avvikelse som Riksbanken är ensam om kan, men behöver inte, vara allvarligare än en större avvikelse som Riksbanken delar med andra centralbanker.

Det finns inget toleransintervall som kan täcka in alla ovanstående situationer. Därutöver innebär ett toleransintervall en osäkerhet hos ekonomins aktörer kring hur centralbanken kommer att agera nära, på och utanför intervallet. Sammantaget är det enligt kommitténs uppfattning lämpligt att som Riksbanken välja ett variationsband.

Ett målintervall är problematiskt då det riskerar att innebära en högre osäkerhet om målets nivå vilket kan påverka ekonomins utveckling negativt. Ett målintervall kan också försvåra utvärdering och ansvarsutkrävande. Om Riksbanken skulle finna anledning till att en annan inflationstakt vore lämplig kan den process som beskrivs i avsnitt 15.2.4 initieras.

Målnivå

Som framgår av avsnitt 15.3.5 råder ingen konsensus inom den ekonomiska litteraturen kring vilken målnivå som bäst främjar den ekonomiska utvecklingen. De flesta centralbanker med ett inflationsmål har valt en målnivå kring 2 procent.

119

Samtidigt har skälen för

ett högre inflationsmål blivit fler sedan finanskrisen och den efterföljande lågkonjunkturen. Det beror på att sannolikheten för att centralbankerna, på grund av en låg neutral realränta, även i framtiden ska vara begränsade av ett räntegolv har ökat. En internationell diskussion har också förts om att inflationsmål bör höjas, framför allt för att uppnå en större ”fallhöjd” för styrräntan till det effektiva räntegolvet i kommande lågkonjunkturer. Med något undantag har dock justeringar av inflationsmålen bland världens centralbanker inte skett.

Trots att ett högre inflationsmål innebär en fördel i och med att penningpolitiken då mer sällan kommer att vara begränsad finns det flera andra omständigheter att ta hänsyn till. Kommitténs sammantagna bedömning är att det inte är lämpligt att i nuläget förorda en höjning av inflationsmålet, framför allt av följande skäl:

  • Behovet av ett högre inflationsmål är som störst då räntan når räntegolvet, men då finns det andra åtgärder att tillgå: – Som analyseras i avsnitt 18.6–18.9 kan Riksbanken i likhet med andra centralbanker vidta s.k. balansräkningsåtgärder.

120

Em-

pirisk evidens tyder på att dessa haft effekter på, framför allt, finansiella variabler (räntor, tillgångspriser och växelkurser) och, om än i mindre grad, inflationen och realekonomin.

121

– Den flexibla inflationsmålspolitiken (med bibehållen målnivå)

kan anpassas till den ekonomiska situationen. Som beskrivs i avsnitt 15.3.2 beträffande lämplig målvariabel är det möjligt för Riksbanken att inom ramen för nuvarande inflationsmålsregim tillfälligt sikta på en annan målnivå än den målsatta (s.k.

119 Den målnivå som diskuteras kan principiellt gälla ett inflationsmål, ett prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål. I den följande diskussionen benämns dock endast inflationsmål eftersom kommittén tog ställning för ett sådant mål ovan. 120 Detta var ett centralt argument när Kanada beslutade att inte höja sitt inflationsmål, se Bank of Canada (2016). 121 Se avsnitt 18.5.2 och referenser däri.

tillfälligt prisnivåmål). Det ökar möjligheten för att penningpolitiken ska vara effektiv även då räntan når räntegolvet.

  • Ett nytt, högre mål kommer att innebära anpassningskostnader, även om storleken på dessa är mycket svåra att bedöma. Det beror på att det kommer att ta tid innan det nya målet åtnjuter den trovärdighet som behövs för att pris- och lönesättare ska agera i enlighet med det. – Trovärdigheten för ett högre mål skulle sannolikt uppkomma betydligt snabbare om det skedde samtidigt som några större centralbanker, exempelvis ECB och Federal Reserve, höjde sina inflationsmål. Det skulle ge lägre anpassningskostnader. – I likhet med analysen av målvariabel ovan innebär nuvarande förhandlingsordning på arbetsmarknaden och betydelsen av löneutvecklingen i Europa att ett avvikande inflationsmål inte skulle vara friktionsfritt att införa.

Val av prisindex

Som framgick av Tabell 15.3 har få förändringar skett i centralbankernas inflationsmålsregimer sedan finanskrisen. Det finns av naturliga skäl ett stort värde i att inte ändra vare sig prisindex, målvariabel eller målnivå för ofta. Riksbanken ändrade prisindex till KPIF i september 2017 efter att KPI används sedan 1993, dvs. i 24 år. Riksbanken tog i samband med detta fram analyser som belyste för- och nackdelar med KPIF respektive HIKP.

122

Riksbanken landade i KPIF

med motiveringen att HIKP ”skulle kunna komma i konflikt med budskapet om oförändrad penningpolitik i samband med bytet av målvariabel”.

123

Det framgick dock inte av Riksbankens motivering

hur de olika för- och nackdelar som beskrevs i underlagsrapporten som låg till grund för beslutet vägdes mot varandra. Det försvårar ett ställningstagande från kommittén.

Kommittén anser sammantaget att det ska vara ett konsumentprisbaserat index och förordar att nuvarande prisindex (KPIF) behålls. Det beror framför allt på att Riksbanken bytte prisindex så sent som 2017 vilket i sig talar för att inte ändra det i närtid. Dess-

122 Se Riksbanken (2017b). 123 Se Riksbanken (2017a), s. 3.

utom är det kommitténs bedömning att skillnaden mellan de två alternativ som Riksbanken lyfte fram i sin bedömning (KPIF och HIKP) är liten beträffande såväl att begränsa variationerna i inflationen och realekonomin över konjunkturcykeln vilket talar för att det nyligen införda måttet bör behållas tills vidare.

Tidshorisont

Kommittén anser att det för det första behövs en typ av ankare som beskriver inom vilken horisont prisstabilitetsmålet i normalfallet förväntas att nås. En tidsrymd om två–tre år för detta ankare, vilket ECB benämner som en standardhorisont, förefaller vara en rimlig utgångspunkt men Riksbanken bör även fortsättningsvis deklarera sin syn. För det andra anser kommittén att det är rimligt att Riksbanken vid behov ska kunna kommunicera att den förlängda horisonten och motiven för denna. Då det inte på förhand går att exakt precisera längden på en sådan horisont bör det vara upp till Riksbanken att bedöma det utifrån rådande situation. En rimlig princip är dock att ju längre horisonten sträcker sig utöver den normala desto mer noggrann och väl underbyggd argumentation bör presenteras.

Det är lämpligt att Riksbanken fortsätter att kommunicera sin standardhorisont i sin penningpolitiska strategi, se vidare avsnitt 33.6.3.

15.4. Referenser

Akerlof, G. A., W. T. Dickens och G. L. Perry (2000), ”Near-rational

wage and price setting and the long run Phillips curve”, Brookings

Papers on Economic Activity, nr 1, s. 1–44.

Akerlof, G. A., W. T. Dickens, och G. L. Perry (1996), ”The macro-

economics of low inflation”, Brookings Papers on Economic Activity, nr 1, s. 1–59. Alchian, A. och B. Klein (1973), ”On a correct measure of inflation”,

Journal of Money, Credit and Banking, vol 5, nr 1, s. 173–191.

Andersson, B. och C. A. Claussen (2017), ”Alternativ till infla-

tionsmålspolitiken”, Penning- och valutapolitik 2017:1, s. 49–83. Riksbanken. Andersson, F. NG. och L. Jonung (2017), ”How tolerant should

inflation-targeting central banks be? Selecting the proper tolerance band – Lessons from Sweden”, Working paper nr 2, Lunds universitet. Apel, M., H. Armelius och C. A. Claussen (2017), ”Nivån på infla-

tionsmålet – en problemöversikt”, Penning- och valutapolitik 2017:2, s. 35–55, Riksbanken. Apel, M. och C. A. Claussen (2017), ”Inflationsmål och intervall –

vilka är för- och nackdelarna?”, Penning- och valutapolitik 2017:1, s. 83–103, Riksbanken. Apel, M., H. Armelius och C. A. Claussen (2016), ”Prisindex för

inflationsmålet”, Ekonomiska kommentarer 2016:2. Riksbanken. Ball, L., J. E. Gagnon, P. Honohan och S. Krogstrup (2016), ”What

else can central banks do?”, Geneva Report on the World Economy nr 18, International Centre for Monetary and Banking Studies and Centre For Economic Policy Research. Ball, L. (2014), ”The case for a long-run inflation target of four

percent”, IMF Working paper nr 92. Balls, E., J. Howat och A. Stansbury (2016), ”Central bank indepen-

dence revisited: After the financial crisis, what should a model central bank look like?”, Working paper nr 67, Harvard Kennedy School Mossavar-Rahmani Centre for Business and Government Associate. Bank of Canada (2016), Renewal of the inflation-control target, oktober.

Bank of Canada (2011), Renewal of the inflation-control target, novem-

ber. Bayoumi, T., G. Dell’Ariccia, K. Habermeier, T. Mancini-Grifolli

och F. Valencia (2014), ”Monetary policy in the new normal”,

IMF Staff Discussion Note nr 3.

Beechey, M. och P. Österholm (2018), ”Point versus band targets

for inflation”, Working paper nr 8, Örebro universitet. Berg, C. och L. Jonung (1999), ”Pioneering price level targeting: the

Swedish experience 1931–37”, Journal of Monetary Economics, vol 43, juni, s. 525–551. Bernanke B. (2015), ”Monetary policy in the future”, kommentar

vid IMF’s Rethinking Macro Policy III Conference, april. Bernanke, B. (2017a), ”Monetary policy in a low interest rate world:

Comment”. In Brookings Papers on Economic Activity, våren 2017, s. 380–438, Brookings Institution. Bernanke, B. (2017b), ”Monetary policy in a new era”, uppsats

bifogad till konferensen Rethinking Macroeconomic Policy, vid Peterson Institute, Washington, 12–13 oktober. Bernanke, B. S. (2017c), ”The zero lower bound on interest rates:

How should the Fed respond”, blogginlägg, 13 april. Brookings. Billi, R. M. och G. A. Kahn (2008), ”What Is the Optimal Inflation

Rate?” Economic Review, andra kvartalet, Federal Reserve Bank of Kansas City. Blanchard, O.J., G. Dell’Ariccia och P. Mauro (2010), ”Rethinking

macroeconomic policy,” IMF Staff Position Note, nr 3. Blanchflower, D.G. och A. S. Posen (2014), ”Wages and labor market

slack: Making the dual mandate operational”, PIIE Policy Briefs, april 15. Borio, C., P. Disyatat, M. Juselius och P. Rungcharoenkitkul (2018),

”Monetary policy in the grip of a pincer movement”, BIS Work-

ing paper nr 706, Bank of International Settlements.

Borio, C. och A. Zabai (2016), ”Unconventional monetary policies:

a re-appraisal”, BIS Working Papers nr 570, Bank of International Settlements.

Bostic, R. (2018), ”Thoughts on a long-run monetary policy frame-

work, Part 2: The principle of bounded nominal uncertainty”, blogginlägg, The Federal Reserve Bank of Atlanta. Finns tillgänglig på följande webbplats: www.frbatlanta.org/-/media/ documents/blogs/macroblog/2018/0327-thoughts-on-long-runmonetary-policy-framework-series/2018-03-thoughts-on-longrun-monetary-policy-framework.pdf?d=1&s=blogmb Cahuc, P. och A. Zylbergerg (2004), Labor economics, Cambridge

Massachusetts: MIT Press. Cecchetti, S. G. och K. L. Schoenholtz (2017), ”The case for a

higher inflation target gets stronger”, blogginlägg. Tillgänglig på följande webbplats: www.moneyandbanking.com/ commentary/2017/4/2/the-case-for-a-higher-inflation-targetgets-stronger Coenen, G., M. Ehrmann, G. Gaballo, P. Hoffmann, A. Nakov, S.

Nardelli, E. Persson och G. Strasser (2017), ”Communication of monetary policy in unconventional times”, ECB Working paper nr 2080, juni, Europeiska centralbanken. Constâncio, V. (2017), The future of monetary policy frameworks, tal,

Lissabon, maj, Europeiska centralbanken. Debortoli, D., J. Kim, J. Lindé och R. C. Nunes (2019), ”Designing

a simple loss function for central banks: Does a dual mandate make sense?”, Economic Journal, vol 129, nr 621, s. 2010–2038 Dorich, J., N. L. St-Pierre, V. Lepetyuk och R. R. Mendes (2018),

”Could higher inflation target enhance macroeconomic stability?”,

BIS Working paper nr 720.

ECB (2011), The monetary policy of the ECB, Europeiska central-

banken. Eggertsson, G. B. och M. Woodford (2003), ”The zero bound on

interest rates and optimal monetary policy”, Brookings Papers on

Economic Activity, nr 1, s. 139–233.

Erceg, C., D. Henderson och A, Levin (2000), ”Optimal monetary

policy with staggered wage and price contracts”, Journal of Mon-

etary Economics, vol 46, nr 2, s. 281–333.

Evans, C. L. (2012), ”Monetary policy in a low-inflation environ-

ment: Developing a state-contingent price-level target,” Journal

of Money, Credit and Banking, vol 44, s. 147–155.

Evans, C. (2010), Monetary policy in a low-inflation environment:

Developing a state-contingent price-level target, tal, 16 oktober, Fed-

eral Reserve. Evans, G. W., E. Guse och S. Honkapohja (2008), ”Liquidity traps,

learning and stagnation”, European Economic Review, vol 52, s. 1438–1463. Fischer, S. (1995), ”Modern approaches to central banking”, NBER

Working paper nr 5064.

Fischer, S. (1984), ”The benefits of price stability,” Price Stability

and Public Policy, s. 33–49, Federal Reserve Bank of Kansas City.

Fortin, P. (2001), ”Inflation targeting: The three percent solution”,

Policy Matters nr 2, Institute for Research in Public Policy,

Montreal. Fregert, K. och L. Jonung (2005). Makroekonomi. Andra reviderade

upplagan, Lund: Studentlitteratur. Garín, Julio, R. Lester, och E. Sims (2016), ”On the desirability of

nominal GDP targeting”, Journal of Economic Dynamics and Con-

trol, vol 69, s. 21–44.

Giavazzi, F. och F. S. Mishkin (2006), En utvärdering av den

svenska penningpolitiken 1995–2005, Rapport från riksdagen,

2006/07:RFR1. Golob, J.E. (1994), ”Does inflation uncertainty increase with infla-

tion?”, Economic Review, tredje kvartalet, s. 27–38. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen, 2015/16:RFR6.

Goodhart, C. A. E. (2001), ”What weight should be given to asset

prices in the measurement of inflation?”, Economic Journal, vol 111, nr 472, s. 335–356. Goodhart, C. A. E. (2005), ”The future of central banking”, Special

paper nr 162, London School of Economics Financial Markets

Group. Goodhart, C. A. E. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riks-

bankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005– 2010, Rapport från riksdagen, 2010/11: RFR5.

Hatcher, M. och P. Minford (2016), ”Stabilisation policy, rational

expectations and price level versus inflation targeting: A survey”,

Journal of Economic Surveys, vol 30, nr 2, s. 327–355.

Hebden, J. och D. López-Salido (2018), ”From Taylor’s rule to

Bernanke’s temporary price level targeting”, Finance and Eco-

nomics Discussion Series nr 51, Federal Reserve Board, Washington.

HM Treasury (2013), Review of the monetary policy framework, mars. Honkapohja, S. och K. Mitra (2018), ”Price level targeting with

evolving credibility”, CEPR Discussion Paper nr 12739. ILO (2004), Consumer price index technical manual: theory and prac-

tice, International Labour Organisation.

Jonsson, T. och P. Österholm (2012), ”The properties of survey-

based inflation expectations in Sweden”, Empirical Economics vol 42, s. 79–94. Kahn, G. A. (2009), ”Beyond inflation targeting: Should central banks

target the price level?”, Economic Review, third quarter, Federal Reserve Bank of Kansas City. Kiley, M. T. och J. M. Roberts (2017), ”Monetary policy in a low

interest world”, Finance and Economics Discussion Series nr 8, Federal Reserve Board, Washington. Konjunkturinstitutet (2014), ”De låga inflationsförväntningarna –

hur påverkar de ekonomin och vad kan penningpolitiken göra för att mildra deras effekter?”, fördjupning i Konjunkturläget, december. Konjunkturinstitutet (2016), ”En ny målvariabel för inflationsmålet?”,

fördjupning i Konjunkturläget, juni. Konjunkturinstitutet (2017), ”Ny lägre bedömning av realräntor på

längre sikt”, fördjupning i Konjunkturläget, mars. Kryvstov, O. och R. R. Mendes (2015), ”The optimal level of the

inflation target: A selective review of the literature and outstanding issues”, Staff Discussion Paper nr 8, Bank of Canada. Lucas, R. E. (1972), ”Expectations and the neutrality of money”,

Journal of Economic Theory, nr 4, s. 103–124.

Lundborg, P. och H. Sacklén (2006), ”Low-inflation targeting and

long-run unemployment”, Scandinavian Journal of Economics, vol 108, nr 3, s. 397–418.

Mankiw, N. G. och R. Reis (2003), ”What measure of inflation should

a central bank target?”, Journal of the European Economic Asso-

ciation, vol 1, nr 5, s. 1058–1086.

Moulton, B. R. (2018), “The measurement of output, prices and pro-

ductivity: What’s changed since the Boskin commission?”, The Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy, 25 juli. Nessén, M. och D. Vestin (2005), ”Average inflation targeting”,

Journal of Money, Credit and Banking, vol 37, nr 5, s. 837–863.

NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og

statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Ng, M. och D. Wessel (2018), ”The framework for monetary policy”,

Brookings, 4 januari. Finns tillgänglig på följande webbplats: www.brookings.edu/blog/up-front/2018/01/04/the-hutchinscenter-explains-the-framework-for-monetary-policy/ Palmqvist, S. (2013), ”Konsumentprisindex i Sverige och Kanada är

inte så lika”, inlägg på Ekonomistas, www.ekonomistas.se. Reifschneider, D. (2016), ”Gauging the ability of the FOMC to re-

spond to future recessions,” Finance and Economics Discussion

Series nr 68. Washington: Board of Governors of the Federal

Reserve System. Reis, R. (2013), ”Central bank design”, Journal of Economic Perspec-

tives, vol 27, nr 4, s. 17–44.

Reserve Bank of Australia (2016), Statement on the conduct of mone-

tary policy, september.

Riksbanken (2010), Penningpolitiken i Sverige. Riksbanken (2015), Penningpolitisk rapport, december. Riksbanken (2016), ”Riksbankens inflationsmål – målvariabel och

intervall”, Riksbanksstudier, september. Riksbanken (2017a), ”Beslutsunderlag: Målvariabel och variations-

band”, Promemoria, 11 maj. Riksbanken (2017b), ”Bilaga 1: Byte av målvariabel och introduktion

av variationsband”, Promemoria, maj. Riksbanken (2017c), Penningpolitisk rapport, juli. Røisland, Ø. (red., 2017), ”Review of flexible inflation targeting

(ReFIT)”, Occational papers nr 51, Norges Banks skriftserie.

Schmitt-Grohe, S. och M. Uribe (2010), ”The optimal rate of infla-

tion”, NBER Working paper nr 16054. SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten. SOU 1999:124, Bias i Sveriges konsumentprisindex, bilaga 6. Summers, L. H. (2018), ”Why the Fed needs a new monetary policy

framework”, i Rethinking the Fed’s 2 percent inflation target, Summers, L. H., D. Wessel och J. D. Murray (reds.), Hutchins Center on Fiscal & Monetary Policy at Brookings. Svensson, Lars E. O. (1999), ”Price­level targeting versus inflation

targeting: A free lunch?”, Journal of Money, Credit and Banking, vol 31, nr 3, s. 277–95. Svensson, Lars E.O. (2009), Penningpolitik vid nollränta, tal, 17 feb-

ruari, Sveriges Riksbank. Svensson, L. E. O. (2010), ”Inflation Targeting”, kapitel 22 i Hand-

book of Monetary Economics, vol 3B, Friedman, B. M. och M.

Woodford (red.), San Diego: North-Holland. Svensson, L. E. O. (2013), ”Some lessons from sixs years of practical

inflation targeting”, Penning- och valutapolitik 2013:3, s. 29–80. Riksbanken. Svensson, Lars E.O. (2018), ”The future of monetary policy and

macroprudential policy”, kommande publicering i en festskrift tillägnad Vítor Constâncio, 8 november. Tillgänglig på följande webbplats: https://larseosvensson.se. Svensson, L. E. O. (2019), ”Monetary policy strategies for the Fed-

eral Reserve”, utkast till konferensen Monetary Policy Strategy,

Tools, and Communication Practices—A Fed Listens Event, Federal Reserve Bank of Chicago, 4–5 juni. Tillgänglig på följande

webbplats: https://larseosvensson.se. Tobin, J. (1972), ”Inflation and unemployment”, American Economic

Review, vol 62, nr 1, mars, s. 1–18.

Tucker, P. (2016), ”How can central banks deliver credible commit-

ment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 Cochrane, J. och J. Taylor (reds.) Central bank governance and oversight re-

form, Stanford: Hoover Institution Press.

Tucker, P. (2018), Unelected Power, the Quest for Legitimacy in

Central Banking and the Regulatory State, Princeton: Princeton

University Press. Vestin, D. (2006), ”Price-level versus inflation targeting”, Journal of

Monetary Economics, vol 53, nr 7, s. 1361–1376.

Williams, J. C. (2014), ”Monetary policy at the zero lower bound:

Putting theory into practice”, rapport publicerad för Hutchins

center on fiscal & monetary policy at Brookings.

Williams, J. C. (2016), Whither inflation targeting?, tal, 6 september,

Federal Reserve. Woodford, M. (2003), Interest and prices: Foundations of a theory of

monetary policy, Princeton: Princeton University Press.

16. Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken

16.1. Inledning

Som beskrivs i avsnitt 6.2.5 bedriver centralbanker, inklusive Riksbanken, s.k. flexibel inflationsmålspolitik. Det innebär att centralbanken tar hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, exempelvis produktion och sysselsättning, när den ska uppfylla sina prisstabilitetsmål. Det är vedertaget i den nationalekonomiska litteraturen att det är möjligt att uppnå en högre välfärd genom att ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen utöver dess inverkan på inflationstakten.

1

Enligt unionsrätten är dock prisstabilitetsmålet överordnat

andra eventuella variabler centralbanker tar hänsyn till.

2

I Sverige finns ingen uttalad real hänsyn i riksbankslagen. Det finns däremot uttalanden i förarbetena (prop. 1997/98:40 s. 54) om att Riksbanken ska stödja den allmänna ekonomiska politiken vilket Riksbanken sedan har konkretiserat i sin penningpolitiska strategi.

3

Som framgår i kapitlet är det vanligt i andra länder att folkvalda uttrycker i lagen eller i andra styrande dokument att någon form av real hänsyn ska tas i penningpolitiken.

1 Se t.ex. Svensson (2010). 2 Artikel 127.1 i EUF-fördraget, se avsnitt 16.5 för en juridisk analys. Hur ”överordnat” kan tolkas i praktiken berörs i avsnitt 16.2.1. 3 Se avsnitt 16.4.1.

16.1.1. Frågeställningar och disposition

Enligt direktiven ska kommittén överväga

  • hur val av inflationsmål påverkar möjligheten att stabilisera både inflationen och den realekonomiska utvecklingen i konjunkturcykelns olika faser
  • i vilken utsträckning Riksbanken bör ta real hänsyn
  • om real hänsyn inom penningpolitiken ska formuleras i lag.

Kommittén behandlar även den angränsande frågeställningen om vilken typ av real hänsyn som Riksbanken, i förekommande fall, bör ta.

När det gäller den första frågeställningen ovan behandlas den i avsnitt 15.3. Där tar kommittén ställning för att prisstabilitetsmålets nuvarande utformning vad gäller målvariabel (inflationsmål), utvecklingstakt (2 procent per år) och prisindex (KPIF) är lämplig utifrån nu kända förutsättningar. I detta ställningstagande ingår en bedömning att denna precisering av prisstabilitetsmålet har bäst förutsättningar att främja den realekonomiska utvecklingen över tid.

Analysen i detta kapitel inleds i avsnitt 16.2 med en kort beskrivning av hur penningpolitiken påverkar realekonomiska variabler, framför allt på kort sikt men eventuellt även på längre sikt. I avsnitt 16.3 visar en internationell utblick hur tio länder behandlar frågan om real hänsyn i lagstiftningen alternativt i andra styrande dokument. I 16.4 diskuteras olika typer av real hänsyn samt ett antal faktorer att beakta när utformning av lagtext om real hänsyn övervägs. De rättsliga förutsättningarna för att ta real hänsyn inom penningpolitiken analyseras i avsnitt 16.5. Kapitlet avslutas med kommitténs överväganden och förslag (avsnitt 16.6).

16.2. Realekonomiska effekter av penningpolitik

I detta avsnitt diskuteras kortfattat penningpolitikens möjligheter att påverka den realekonomiska utvecklingen på kortare och längre tidshorisonter. Även innebörden av att prisstabilitetsmålet är överordnat real hänsyn berörs.

16.2.1. Stabilisering över konjunkturcykeln

Det är väl belagt att penningpolitik inte bara påverkar inflationen utan även realekonomin, såsom utvecklingen av produktion och sysselsättning.

4

Det beror i stor utsträckning på förekomsten av

trögrörliga priser och löner vilket innebär att när centralbanker förändrar sina styrräntor påverkas olika realräntor i ekonomin. Det påverkar i sin tur den aggregerade efterfrågan via konsumtions- och investeringsbeslut samt, via växelkursen, export och import.

Det är vidare vedertaget att penningpolitik har större möjlighet att påverka den realekonomiska utvecklingen över konjunkturcykeln i nuvarande regim med rörlig växelkurs jämfört med en regim med fasta växelkurser.

5

Detta tillsammans med flera praktiska problem

inom finanspolitiken gör att penningpolitiken har huvudansvaret för stabiliseringspolitiken när växelkursen är rörlig. Det utesluter dock inte att finanspolitiken kan behöva hjälpa till att stabilisera ekonomin vid stora konjunktursvängningar, speciellt i djupa lågkonjunkturer då centralbanken är begränsad och bl.a. inte kan sänka sina styrräntor mer.

6

Det är också väl belagt att centralbanker bör ta realekonomisk hänsyn utöver hur realekonomin påverkar inflationen.

7

Det innebär

i praktiken att det ur välfärdssynpunkt kan vara optimalt för en centralbank att låta inflationen tillfälligt avvika från målsatt nivå i syfte att främja den realekonomiska utvecklingen. Det gör att den reala ekonomin utvecklas mer stabilt. Att inflationen varierar mer jämfört med om penningpolitiken endast skulle inriktas på att stabilisera inflationen vid målsatt nivå är en kostnad som vägs upp av en jämnare realekonomisk utveckling. Även om den flexibla inflationsmålspolitiken inte alltid är kodifierad i lag bedrivs den, sannolikt utan undantag, av centralbanker som har en inflationsmålsregim.

Det bör slutligen noteras att stabilisering av inflationen vid målsatt nivå och stabilisering av realekonomin långt ifrån alltid är i konflikt med varandra, utan det beror på vilka störningar som påverkar ekonomin. I t.ex. en traditionell lågkonjunktur kommer tillväxttakten i produktion och sysselsättning att minska samtidigt som

4 Se t.ex. Galí (2015). 5 Se Finanspolitiska rådet (2018), kapitel 3, för en sådan uttalad uppfattning. För en textbokanalys, se Blanchard m.fl. (2017), kapitel 5. 6 Se även avsnitt 6.3.5. 7 Se t.ex. Svensson (2010).

inflationen sjunker under målet. I det läget skulle en expansiv penningpolitik bidra till att såväl inflationen som realekonomin rör sig i önskad riktning.

Relationen mellan prisstabilitetsmål och real hänsyn

Att hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, utöver dess effekter på inflationen, är välfärdshöjande är ett skäl för att formellt föreskriva att en centralbank ska ta sådan hänsyn vid sidan av det unionsrättsliga huvudmålet

8

om prisstabilitet. I EUF-fördraget står följande be-

träffande förhållandet mellan prisstabilitetsmålet (vilket benämns

huvudmålet) och andra mål:

9

Huvudmålet för ECBS ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål ska det stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen för att bidra till att förverkliga unionens mål.

Vad ”utan att åsidosätta” i praktiken innebär framgår inte av EUFfördraget. Det går inte heller att finna några utförliga förklaringar i ECB:s penningpolitiska strategi.

10

ECB framhåller dock att dess mål

är att uppnå prisstabilitet på medellång sikt och att trovärdighet för prisstabilitetsmålet är centralt för penningpolitikens effektivitet. En tolkning baserat på detta är att ECB kan ta hänsyn till den allmänna ekonomiska politiken i den mån prisstabilitetsmålet trovärdigt kan upprätthållas på medellång sikt. En viktig indikator på trovärdighet i praktiken är aktörernas inflationsförväntningar inom den tidshorisonten. Generellt gäller att ju trovärdigare centralbankens prisstabilitetsmål är på medellång sikt, desto större real hänsyn kan tas på kort sikt.

Hur penningpolitiken bör anpassas vid en given tidpunkt beror på situationsspecifika faktorer, bl.a. vilka störningar som drabbat ekonomin samt vilken trovärdighet inflationsmålet har i utgångsläget. I den akademiska litteraturen förekommer olika skattningar på den relativa vikt som centralbanker bör lägga på inflation respektive realekonomisk utveckling för att maximera samhällets välfärd. Ett

8 Benämningen i EUF-fördraget är huvudmål. ECB (2011) benämner det primärt mål och prop. 1997/98:40 benämner det överordnat mål. Kommittén använder benämningen huvudmål. 9 EUF-fördraget, artikel 282.2. 10 ECB (2011).

återkommande resultat var tidigare att vikten som läggs vid den reala utvecklingen skulle vara betydligt lägre än vikten vid inflationen. Det kan dock noteras att under senare år har uppsatser publicerats som indikerar att centralbanker i syfte att öka välfärden i samhället bör ta betydligt större real hänsyn än vad som tidigare forskning indikerat.

11

Sammanfattningsvis går det inte att generalisera hur hänsynen till prisstabilitet och den realekonomiska utvecklingen bör vägas av i varje given situation. Den flexibla inflationsmålspolitiken och den, i viss mån, flexibla målhorisonten inom vilken prisstabilitetsmålet ska uppfyllas innebär att betydande real hänsyn kan tas, speciellt då trovärdigheten för prisstabilitetsmålet är hög. Den vikt som är lämplig att lägga vid real hänsyn kan därför variera över tid. En tolkning av att prisstabilitetsmålet är huvudmålet är att om det uppstår en förväntad motsättning mellan den realekonomiska utvecklingen och bibehållet förtroende för prisstabilitetsmålet på medellång sikt så ska centralbanken välja att uppfylla prisstabilitetsmålet.

16.2.2. Realekonomiska effekter även på längre sikt?

I den analysram som växte fram parallellt med nuvarande regim antogs regelmässigt att penningpolitiken endast kunde påverka reala variabler såsom produktion och sysselsättning på kort sikt. På längre sikt antogs den reala utvecklingen i stället styras av strukturella faktorer, såsom teknologisk utveckling, utbildningsnivå, befolkningssammansättning och de regelverk som påverkar bl.a. arbetsmarknadens funktionssätt. Då centralbanker inte har tillgång till verktyg som påverkar dessa strukturella faktorer rådde det en konsensus kring att centralbanker – inom ramen för den flexibla inflationsmålspolitiken – endast kunde verka för att begränsa kortsiktiga, konjunkturella, variationer i produktion och sysselsättning. Detta analytiska förhållningssätt är fortfarande vanligast.

11 Se bl.a. Debortoli m.fl. (2019) och Galí (2018).

Konjunkturella variationer kan få varaktiga effekter

Tanken att konjunkturella variationer kan få långsiktiga konsekvenser för produktion och sysselsättning är inte ny.

12

Om så är fallet

betyder det att penningpolitiken via sin effekt på konjunkturen kan få långsiktiga effekter, inte minst om den inte lyckas stabilisera ekonomin.

13

Mekanismerna brukar samlas under benämningen hysteresis.

Hysteresis är ett samlingsbegrepp för företeelsen att stora negativa störningar kan få varaktigt negativa effekter på ekonomin. Det som vanligtvis lyfts fram är mekanismer som bidrar till hysteresis på

arbetsmarknaden men även en lång period med låga investeringar kan

varaktigt påverka ekonomin negativt.

14

På arbetsmarknaden uppkommer hysteresis via flera, ibland samverkande, faktorer när arbetslösheten är hög under en längre period.

15

De arbetslösas humankapital – deras färdigheter, kompetenser osv. – kan då påverkas negativt, likaså deras vilja att delta i arbetskraften. Vidare kan s.k. insider-outsider-mekanismer minska sysselsättningen på längre sikt, dvs. att löneförhandlingarna i högre grad påverkas av intressena hos de som redan har ett jobb än av de som är arbetslösa. Förekomsten av hysteresis innebär därmed att stora störningar kan få långsiktiga negativa effekter på arbetsmarknaden och därmed ekonomins utbudssida.

Hysteresis har, åtminstone i teorin, implikationer för stabiliseringspolitiken och därmed penningpolitiken. Ju effektivare stabiliseringspolitik i djupa lågkonjunkturer, desto mindre risk för att hysteresis ger varaktigt negativa effekter på produktion och sysselsättning. De finns ännu relativt få studier som beräknar hur förekomsten av hysteresis bör påverka i vilken grad centralbanker ska ta real hänsyn i sina penningpolitiska beslut.

16

Modellberäkningar implicerar gene-

rellt att ju större risk för hysteresis desto större vikt bör centralbankerna lägga vid real hänsyn.

12 Se bl.a. DeLong och Summers (1988) och Ramey och Ramey (1995). 13 Se Blanchard m.fl. (2015). 14 Se Holden (2017) för en diskussion. 15 Blanchard och Summers (1986) introducerade denna analys. Se även Ljungqvist och Sargent (1998) samt Ball (2009) för en översikt. 16 Det finns studier som visar på icke-marginella välfärdsförluster om hysteresis inte tas i beaktande. Se t.ex. Galí (2018) och Walentin och Westermark (2018).

Inte självklart att hög produktion och sysselsättning innebär högre välfärd

Den ekonomisk-politiska diskussionen kan ibland ge intrycket av att ju högre produktion och sysselsättning är på sikt desto högre är välfärden i samhället. Så behöver dock inte vara fallet. Det beror bl.a. på att den trendmässiga utvecklingen av sysselsättningen i stor utsträckning påverkas av individernas preferenser mellan arbete och fritid. Det innebär att en högre sysselsättningsnivå inte nödvändigtvis är detsamma som högre upplevd välfärd. Utifrån detta perspektiv kan realekonomiska mått som relaterar till de individer som står till arbetsmarknadens förfogande vara att föredra. Samtidigt bör betonas att det i diskussionen huruvida centralbanker ska ta hänsyn till realekonomiska effekter på längre sikt handlar om att begränsa att konjunkturella variationer får varaktigt negativa effekter. Att begränsa sådana negativa effekter torde som regel vara välfärdshöjande.

16.3. Internationell utblick

I Tabell 16.1 framgår hur real hänsyn behandlas i lagstiftningen i tio länder, inklusive Sverige. Med undantag för USA så är prisstabilitet (eller låg inflation) överordnat den reala hänsynen.

17

Följande kan

noteras från tabellen:

  • Sverige har till skillnad från övriga inte real hänsyn inskriven i lagtexten.

18

  • Euroområdet och Japan har skrivningar som innebär att penningpolitiken ska stödja den allmänna inriktningen av den ekonomiska

politiken.

  • Sysselsättning ingår i lagstiftningen i sex länder – Australien,

Kanada, Norge, Nya Zeeland, Storbritannien och USA.

17 En tolkning som gjorts av Federal Reserve är att deras mål om prisstabilitet inte är överordnat de andra två målen, ”maximum employment” och ”moderate long-term interest rate”. När de tre målen kommer i konflikt med varandra så följer Federal Reserve ”a balanced approach in promoting them”, se Federal Reserve (2019). Se även Svensson (2014) för en diskussion. 18 I förarbetena till lagen (prop. 1997/98:40, s. 54) nämns att Riksbanken, som en myndighet under riksdagen, bör stödja den allmänna ekonomiska politiken.

  • Produktion (inkl. tillväxt) ingår i fyra länder – Kanada, Norge,

Storbritannien och Tjeckien.

  • Välstånd (inkl. levnadsstandard) ingår i två länder – Australien och Kanada.

Anm. 1 Artikel 282.2 i EUF-fördraget (se artikel 3.3 i EU-fördraget för en beskrivning av innebörden). 2 I stället för lagtexten återges här den återkommande överenskommelsen mellan regeringen och centralbanken, se Bank of Canada (2016). I lagtexten står att centralbanken ska ”genom sitt agerande mildra fluktuationer i den generella nivån av produktion, handel, priser och sysselsättning, …, och främja ekonomiskt och finansiellt välstånd i Kanada”. 3 Enligt ny lag som träder i kraft 1 januari 2020. 4 Nytt lagförslag förbereds, se New Zealand Treasury (2018). Målet introducerades 2019 i centralbankens instruktion (eng. remit) som regeringen beslutar om. Se Reserve Bank of New Zealand (2019). Källor: HM Treasury (2013) och centralbankernas hemsidor.

Långsiktiga hänsyn i andra länders lagstiftning

Som framgår i Tabell 16.1 varierar formuleringarna mellan olika länder beträffande den reala hänsynen. I tre av länderna är det mer eller mindre klart uttalat att centralbanken ska bidra till den reala utvecklingen även på längre sikt:

  • Norge: stabil och hög produktion och sysselsättning
  • Nya Zeeland: maximal uthållig sysselsättning
  • USA: maximal sysselsättning

19

.

19 Även om lagstiftningen föreskriver ”maximal sysselsättning” i USA har Federal Open Market Committee (FOMC) uttryckt tveksamhet kring penningpolitikens möjligheter att påverka ekonomin på längre sikt, se Federal Reserve (2019).

Hur penningpolitiken bör förhålla sig till hysteresis har nyligen analyserats i utredningar kring ramverken i Norge och Nya Zeeland. Där betonas att det är strukturella faktorer utanför centralbankens kontroll som påverkar den realekonomiska utvecklingen på lång sikt men att centralbanker kan bidra till den genom att begränsa konjunkturella variationer.

20

16.4. Alternativa variabler och formuleringar

16.4.1. Riksbankens nuvarande realekonomiska hänsyn

Nuvarande riksbankslag föreskriver inte att Riksbanken ska ta reala hänsyn men som framgår gör Riksbanken – i likhet med andra centralbanker – det ändå. I de penningpolitiska rapporterna står följande:

21

Samtidigt som penningpolitiken inriktas mot att uppfylla inflationsmålet ska den stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Detta görs genom att Riksbanken, förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, strävar efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. Riksbanken bedriver därmed vad som kallas flexibel inflationsmålspolitik. Det innebär inte att Riksbanken gör avkall på att inflationsmålet är överordnat.

16.4.2. Alternativa realekonomiska variabler

Riksbanken lyfter alltså fram produktion (tillväxt) och sysselsättning som realekonomiska variabler i sin penningpolitiska strategi och använder i praktiken en mängd indikatorer och variabler för att, bl.a. med hjälp av statistiska metoder, bedöma den realekonomiska utvecklingen i förhållande till ekonomins långsiktiga utvecklingsbanor.

22

Som framgår av den internationella utblicken (se Tabell 16.1)

är variablerna produktion (eller tillväxt) och sysselsättning också vanligast i de länder som konkretiserar vad real hänsyn innebär. Det kan noteras att i praktiken behöver sysselsättningen ställas i relation

20 Se Holden (2017) respektive Finansdepartementets förslag i Nya Zeeland, https://treasury.govt.nz/sites/default/files/2018-04/ria-tsy-rba-mar18.pdf 21 Riksbanken (2018), s. 2. Se även Riksbanken (2010). 22 Se Riksbanken (2016).

till den arbetsföra befolkningens storlek. Det brukar benämnas sysselsättningsgrad och har en framträdande roll i den ekonomiskpolitiska debatten.

23

Den mer generella termen resursutnyttjande nämns ofta av centralbanker. Det försöker fånga hur den realekonomiska utvecklingen förhåller sig till långsiktiga utvecklingsbanor (eller ”normal nivå”, ”jämvikt” osv.). Arbetslöshet är en indikator på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden eftersom den visar hur stor andel av de som står till arbetsmarknadens förfogande som inte har ett jobb.

24

Ur ett välfärdsperspektiv kan dock arbetslöshet vara ett problematiskt mått eftersom den kan vara låg av ”fel” skäl. Det gäller exempelvis då antalet som vill delta i arbetskraften är lågt, exempelvis på grund av hysteresis som nämndes ovan.

Antalet arbetade timmar, dvs. sysselsättning multiplicerat med medelarbetstiden, är principiellt ett bättre mått på hur mycket arbetskraft som används i produktionen. Utvecklingen av antal arbetade timmar och sysselsättning följer dock naturligen varandra mycket nära.

I teoretiska modeller som beräknar hur samhällets välfärd påverkas av penningpolitiken är två vanligt förekommande realekonomiska variabler produktion respektive antal arbetade timmar. Huruvida en centralbank bör välja att stabilisera produktion eller arbetade timmar för att maximera samhällets välfärd varierar mellan olika modellansatser.

25

16.4.3. Avvägningar beträffande formuleringar i lag

Det finns flera aspekter att beakta i det fall realekonomisk hänsyn ska infogas in i den nya riksbankslagen. Det gäller både vilken formulering som ska väljas och vilka variabler som ska beaktas. Som framgår ovan finns exempel på både övergripande formuleringar (”stödja den allmänna ekonomiska politiken”, ”välstånd” osv.) och konkreta variabler såsom produktion och sysselsättning. Vidare innebär vissa länders formuleringar att centralbanken även ska beakta den reala utvecklingen på längre sikt.

23 Sysselsättningsgraden i Sverige är betydligt högre än EU-snittet vilket bl.a. beror på hög sysselsättning bland kvinnor. 24 Svensson (2014) förordar att Riksbanken ska ta hänsyn till arbetsmarknadsrelaterade variabler och då speciellt arbetslöshet. 25 Se t.ex. Debortoli m.fl. (2019) och referenser däri.

Det finns flera avvägningar att fundera igenom när real hänsyn formuleras i lag. En avvägning är detaljeringsgraden. En allmänt hållen formulering, t.ex.

att stödja den allmänna ekonomiska politiken,

har förutsättningar att täcka in många aspekter och lämnar till Riksbanken att fylla formuleringen med innehåll. En nackdel med en allmänt hållen formulering är att det som delegeras från de folkvalda till Riksbanken blir otydligt och därmed svårt att utvärdera.

Givet en formulering som inkluderar realekonomiska variabler (t.ex. produktion och sysselsättning) finns en avvägning om, och i så fall i vilken mån, formuleringen ska innefatta att Riksbanken även ska beakta utvecklingen på längre sikt. Om hysteresis ska beaktas, skulle det vara tillräckligt att välja en formulering av typen:

begränsa kortsiktig variation i utvecklingen av produktion och sysselsättning

eller

begränsa variation i resursutnyttjandet

Problemet med dessa typer av formuleringar är att de innebär att Riksbanken ska begränsa variationen även då produktion och sysselsättning ligger över sina normala nivåer. Det kan i många fall vara lämpligt i en situationsspecifik avvägning mot inflationens utveckling. Det kan dock uppstå situationer där den realekonomiska aktiviteten är högre än normalt samtidigt som trovärdigheten för inflationsmålet på medellång sikt är tillfredsställande. Det går inte att utesluta att Riksbanken i en sådan situation bedömer att den höga aktivitetsnivån i ekonomin kan innebära att produktion och sysselsättning varaktigt blir högre.

26

En formulering likt den ovan skulle

kunna vara ett hinder för en penningpolitisk inriktning som tillfälligt tillåter en högre realekonomisk aktivitet än normalt som inte hotar inflationsmålets trovärdighet.

26 Termen ”positiv” eller ”god” hysteresis förekommer ibland i detta sammanhang, se t.ex. O’Shaughnessy (2011) och Yellen (2016). Mekanismerna är principiellt desamma (fast med omvänt tecken) som vid risken för hysteresis i lågkonjunkturer, dvs. i en högkonjunktur kan företag behöva anställa individer med svag anknytning till arbetsmarknaden (eftersom kvalificerad arbetskraft redan har jobb). När de får ett jobb kan deras ställning på arbetsmarknaden varaktigt förbättras bl.a. tack vare förvärvade kunskaper och ett utökat nätverk.

Ett annat alternativ är därför att som Norge, Nya Zeeland och USA explicit öppna upp för att eftersträva hög sysselsättning i både lågkonjunkturer och högkonjunkturer:

Stabil och hög produktion och sysselsättning (Norge)

Maximal uthållig sysselsättning (Nya Zeeland)

Maximal sysselsättning (USA)

En aspekt att beakta vid formuleringar likt dessa är att de behöver balanseras med skrivningar i förarbeten som betonar att centralbanker, relativt sett, har en mycket begränsad påverkan på ekonomins utveckling på längre sikt. Som noteras ovan bestäms den sistnämnda i första hand av strukturella faktorer vilka inte kan påverkas av penningpolitiken. En formulering bör därför endast syfta till att fånga den begränsade roll penningpolitiken kan spela. Det är också skälet till att det inte är lämpligt att i lag siffersätta realekonomisk hänsyn. Som framgår i den internationella utblicken är den realekonomiska hänsynen bland de studerade centralbankerna inte siffersatt i regleringen.

27

Samtliga externa utvärderingar av penningpolitiken i Sverige

har också poängterat att ett siffersatt mål för den realekonomiska utvecklingen inte bör ingå i Riksbankens mandat (se 14.4.3).

16.5. De rättsliga förutsättningarna för realekonomisk hänsyn

Som noteras inledningsvis infördes inte någon lagfäst realekonomisk hänsyn i svensk rätt i samband med att prisstabilitetsmålet lagstadgades och Riksbankens självständighet stärktes. Bakgrunden till detta var att det inte ansågs möjligt att införa någon sådan hänsyn som strider mot det unionsrättsliga målet om att stödja den allmänna ekonomiska politiken i unionen (prop. 1997/98:40 s. 53). Dock infördes inte heller någon hänvisning till eller upprepning av det unionsrättsliga målet i riksbankslagen. Däremot anförde regeringen att Riksbanken, som en myndighet under riksdagen, bör vara skyldig att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen i den mån dessa

27 Det hindrar förstås inte att centralbanken kommenterar den reala hänsynen i kvantitativa termer. Exempelvis kommunicerar Federal Reserve sin bedömning av den s.k. jämviktsarbetslösheten.

inte strider mot prisstabilitetsmålet (samma prop. s. 54). Lagrådet ifrågasatte om Riksbanken utan stöd i lag och enbart på grund av det förhållandet att banken är en myndighet under riksdagen skulle ha några skyldigheter att stödja den ekonomiska politiken i övrigt. Lagrådet godtog dock att någon realekonomisk hänsyn inte fördes in i riksbankslagen (samma prop. s. 153).

Det finns flera argument som kan anföras mot ställningstagandet att inte lagfästa real hänsyn. Det finns inte någon principiell skillnad mellan att införa realekonomisk hänsyn i svensk rätt och införandet av ett prisstabilitetsmål. Detta eftersom både real hänsyn och prisstabilitet förekommer i unionsrätten, vilket medför att den svenska lagstiftningen måste anpassas till denna. Visserligen kan det förefalla svårare att förena en svensk version av real hänsyn med den unionsrättsliga hänsynen till unionens ”allmänna ekonomiska politik”, som innehåller hänsyn till en rad olika förhållanden som knappast kan styras genom svensk penningpolitik, exempelvis miljöskyddsnivå, sociala framsteg eller vetenskapliga och tekniska framsteg.

28

Dock

finns det andra aspekter av unionens allmänna ekonomiska politik som har ett mer tydligt samband med penningpolitiken, t.ex. tillväxt och sysselsättning. Det kan således finnas utrymme för att överväga att införa real hänsyn i riksbankslagen. Det bör dock i så fall göras på ett sätt som dels inte strider mot det motsvarande unionsrättsliga målet, dels är underordnat prisstabilitetsmålet. Det sistnämnda innebär att ett s.k. dualt mål där samma vikt läggs vid prisstabilitetsmålet och real hänsyn inte är förenligt med unionsrätten.

För det andra framstår det som en ovanlig lagteknisk lösning att lagfästa endast en av flera faktorer som ska vara styrande för penningpolitiken.

29

Det innebär också att prisstabilitetsmålet respektive

den reala hänsynen får väsentligt olika rättslig ställning, inte bara på grund av att det förstnämnda är överordnat det sistnämnda.

För det tredje torde det, i likhet med vad Lagrådet gjorde i det tidigare lagstiftningsärendet, kunna ifrågasättas om det är riktigt att Riksbanken är skyldig att understödja de allmänna ekonomisk-politiska målen enbart på grund av att banken är en myndighet under riksdagen, oavsett att Riksbanken gör detta i praktiken. Detta för-

28 Se artikel 3.3 i EU-fördraget. 29 Riksbanken föreslås i den nya riksbankslagen även ges mål inom ramen för arbetet att främja det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Finansiell stabilitet föreslås dock inte vara ett mål inom ramen för penningpolitiken (se kapitel 17).

hållande talar för att införa real hänsyn i lag, om Riksbanken över huvud taget ska ha skyldighet att ta någon real hänsyn.

För det fjärde innebär en lagfäst real hänsyn att det blir tydligare vilka faktorer som ska vara styrande för penningpolitiken. Som bl.a. ECB har framhållit beträffande prisstabilitetsmålet är det angeläget ur ett oavhängighetsperspektiv (funktionellt oberoende) att fastställa tydliga mål för en centralbank med ett långtgående oberoende.

30

En

långtgående självständighet förutsätter således klart definierade mål. Transparens och tydlighet är viktigt inom penningpolitiken. Att lagfästa samtliga de penningpolitiska mål som ska vara styrande innebär under alla förhållanden en större tydlighet om vad som gäller för Riksbankens uppgift att bedriva penningpolitik.

Det kan nämnas att såväl ECB som kommissionen i sina respektive konvergensrapporter för 2016 har kritiserat Sverige för avsaknaden av en bestämmelse i 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen som hänvisar till eller speglar den hänsyn som ECBS ska ta vad gäller att stödja den allmänna ekonomiska politiken i unionen (s. 80 i ECB:s konvergensrapport och s. 116 i kommissionens konvergensrapport).

31

Det finns dock starka skäl som talar för att ECB:s och

kommissionens synpunkter ska tolkas på så sätt att en lagändring av aktuellt slag behöver träda i kraft först den dag då Sverige eventuellt har infört euron som valuta.

32

Det torde således stå klart att det är möjligt att införa hänsyn till den realekonomiska utvecklingen i riksbankslagen. I sådant fall uppstår frågan om hur en sådan hänsyn bör utformas. Riksbanken har inte förutsättningar att genom sin penningpolitik påverka den allmänna ekonomiska utvecklingen i ett annat valutaområde på något mätbart sätt. Än mindre kan Riksbanken påverka sociala framsteg, miljöskyddsnivå eller tekniska framsteg där. Dessutom skulle, i en situation då konjunkturläget i Sverige avsevärt skiljer sig från euroområdet, real hänsyn i förhållande till euroområdet kunna försvåra uppfyllelsen av det svenska inflationsmålet. Som exempel kan näm-

30 Se även Tucker (2018) s. 104 och 334–348 angående behovet av klara och mätbara mål samt de problem som kan uppstå med vaga mål. 31 Ett exempel på en sådan bestämmelse finns i den nederländska centralbankslagstiftningen, i vilken det underordnade unionsrättsliga målet anges i huvudsak ordagrant (se artikel 2.2 i Bankwet 1998). 32 För detta talar bl.a. att ECB behandlar denna fråga i det avsnitt som gäller den rättsliga integreringen av Riksbanken i ECBS, se konvergensrapporten för 2016, s. 80. Vidare torde det ur ett ekonomiskt perspektiv vara mycket svårt för Sverige att genom penningpolitik påverka den ekonomiska utvecklingen i ett annat och betydligt större valutaområde (euroområdet).

nas att en situation då det från ett svenskt perspektiv finns ett behov av att hålla en hög styrränta för att begränsa inflationen i en högkonjunktur men då en real hänsyn till euroområdet skulle tala för att sänka styrräntan i syfte att – i vart fall teoretiskt – understödja tillväxten i euroområdet. Det är olämpligt att fastställa att orealistiska hänsyn ska tas. Det går således inte att för svensk del tillämpa unionsrättens mål om hänsyn till den allmänna ekonomiska utvecklingen i unionen enligt dess ordalydelse. I den meningen är det inte möjligt att uppnå en fullständig rättslig konvergens i frågan om penningpolitiska mål så länge som Sverige inte har infört euron som valuta.

Real hänsyn bör således, liksom prisstabilitetsmålet, avse sådana förhållanden som Riksbanken kan påverka och begränsas till den ekonomiska situationen i Sverige. Detta förhållande kan också uttryckas som att Riksbanken bör kunna stödja den allmänna ekonomiska politiken inom en del av unionen, nämligen i Sverige. Det kan här nämnas hur den nationella centralbankslagstiftningen i två betydelsefulla euroländer, Tyskland och Frankrike, har utformats i detta hänseende. I lagstiftningen i båda dessa länder finns regler om att centralbanken i fråga, utan att göra avkall på prisstabilitetsmålet, ska stödja respektive regerings ekonomiska politik.

33

Det kan i och

för sig ifrågasättas vilken effekt dessa regler har mot bakgrund av att penningpolitiken inom Eurosystemet inte utformas på nationell nivå, låt vara att den i viss utsträckning genomförs decentraliserat. Med tanke på denna lagstiftning finns det dock anledning att anta att unionsrätten ger utrymme för att medlemsstaterna, och euroländerna, tillämpar regler i nationell rätt som innebär att centralbanken i fråga ska stödja den allmänna ekonomiska politiken i just den medlemsstaten. Denna nationella politik får i sin tur antas bidra till den ekonomiska utvecklingen i unionen, i enlighet med reglerna i EU- och EUF-fördragen.

33 I fråga om Frankrike, se Code monétaire et financier, Statuts de la Banque de France, artikel 141 andra stycket (”sans préjudice de l'objectif principal de stabilité des prix, la Banque de France apporte son soutien à la politique économique générale du Gouvernement”). Avseende Tyskland, se 12 § i Gesetz über die Deutsche Bundesbank (”Soweit dies unter Wahrung ihrer Aufgabe als Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken möglich ist, unterstützt sie die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung“).

Så länge som den svenska utformningen av den reala hänsynen inte motverkar den unionsrättsliga motsvarigheten torde det vara förenligt med unionsrätten att införa en bestämmelse av annan lydelse än den unionsrättsliga regeln.

34

Sammantaget är det alltså rättsligt sett möjligt att införa real hänsyn inom ramen för penningpolitiken i riksbankslagen. Ett sådant mål bör kunna avse att stödja den av riksdagen beslutade allmänna ekonomiska politiken eller att främja sysselsättningen och produktionen.

16.6. Kommitténs överväganden

I detta avsnitt presenteras kommitténs förslag beträffande real hänsyn inom penningpolitiken. Kommitténs förslag rör två områden:

  • Bör real hänsyn lagfästas?
  • Om så är fallet, hur bör real hänsyn formuleras i lag?

16.6.1. Bör realekonomisk hänsyn lagstadgas?

Kommitténs förslag: Real hänsyn inom ramen för penningpoli-

tiken ska fastställas i lag. Real hänsyn ska dock inte siffersättas.

Som framgår i detta kapitel följer det av både teori och praktik att penningpolitiken bör ta realekonomisk hänsyn utöver dess effekt på inflationen. Det finns också demokratiska skäl att lagstifta om real hänsyn. Det normala förhållandet är att folkvalda bestämmer mål, uppgifter och i förekommande fall delegerar vissa befogenheter till myndigheter som sedan självständigt löser sina uppgifter. I Sverige är detta förhållande mellan riksdag och regering samt förvaltningsmyndigheterna en grundpelare i den svenska förvaltningsmodellen (se kapitel 11). Förutsättningarna för att Riksbankens åtgärder ska uppfattas som legitima är bättre om de folkvalda bestämmer centralbankens mål i stället för att centralbanken själv definierar vad den vill uppnå. Vidare underlättas utvärdering och ansvarsutkrävande om

34 Ett exempel på penningpolitiska åtgärder som kan motverka den allmänna ekonomiska politiken i ett annat valutaområde är vissa valutainterventioner.

riksdagen anger att real hänsyn ska tas i lagstiftningen. Det innebär också en tydlig markering från de folkvalda såväl att Riksbanken ska ta realekonomisk hänsyn som vilken typ av hänsyn som ska tas (se avsnitt 16.6.2). Som framgår i avsnitt 16.5 finns även juridiska skäl att fastställa real hänsyn i lag och det föreligger inga hinder i unionsrätten. Ett införande av realekonomisk hänsyn, dock med prisstabilitetsmålet som överordnat, skulle också vara i linje med ECB:s förhållningssätt (se avsnitt 16.2.1). Sammantaget finns alltså flera skäl till att real hänsyn inom penningpolitiken, underordnat prisstabilitetsmålet, bör framgå i lagstiftningen.

Nuvarande ordning innebär att Riksbanken dels som myndighet under riksdagen förutsätts stödja den allmänna inriktningen på den ekonomiska politiken, dels att Riksbanken preciserar vilka realekonomiska variabler den tar hänsyn till i sitt strategidokument.

35

I det

avseendet skulle ett införande av real hänsyn i lagstiftningen vara en kodifiering av vad som sedan länge varit praxis, både i Sverige och internationellt.

Det finns dock ett antal risker att beakta vid lagstiftning om real hänsyn. Det vore riskabelt att införa real hänsyn i lagstiftningen om det skulle påverka trovärdigheten för inflationsmålet negativt. Den initialt låga trovärdigheten på 1990-talet var ett av argumenten i den tidigare riksbanksutredningen för att inte införa real hänsyn i lagstiftningen.

36

Trovärdigheten för den penningpolitiska regimen och

det prisstabilitetsmålet är dock betydligt högre nu, drygt 25 år senare, än det var då det infördes 1993. Risken för att ett införande av real hänsyn i lagstiftningen skulle skapa trovärdighetsproblem är därför liten, speciellt då kommitténs förslag endast skulle innebära en kodifiering av nuvarande praxis.

En annan potentiell risk är att en lagstadgad real hänsyn innebär att politiker och/eller intressegrupper bildar opinion för att Riksbanken ska ta mer real hänsyn än den borde relativt prisstabilitetsmålet. Kommittén anser att denna risk är begränsad av flera skäl. För det första är en lagstiftning som nämns ovan i princip endast en kodifiering av den praxis som förelegat under många år. För det andra, och viktigare, har Riksbanken getts en stark oberoende ställning i lagstiftningen just för att den ska bortse från tillfälliga opinioner och, när den så anser att det behövs, ta obekväma beslut. Att

35 Riksbanken (2010). 36SOU 1993:20.

Riksbanken, i likhet med andra centralbanker, anses ha denna förmåga är huvudorsaken till att genomförandet av penningpolitiken har flyttats bort från politikers kontroll och anförtrotts Riksbanken. Det vore därmed ett grundskott mot hela det institutionella ramverket om det inte fanns en tilltro till att Riksbanken skulle kunna stå emot opinioner för en alternativ penningpolitisk inriktning.

En relaterad risk är om lagstiftning avseende real hänsyn skulle innebära att Riksbanken, av politiker och/eller den allmänna opinionen, får ett oproportionerligt (indirekt eller direkt) ansvar för hur realekonomin utvecklas. Det är ett viktigt skäl för att real hänsyn inte bör vara siffersatt. Penningpolitiken kan framför allt påverka kortsiktiga variationer i reala variabler och det är åtgärder inom andra ekonomisk-politiska områden, inklusive agerandet från arbetsmarknadens parter, som främst påverkar den ekonomiska utvecklingen på längre sikt.

16.6.2. Vilken typ av realekonomisk hänsyn bör tas?

Kommitténs förslag: Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska

Riksbanken också bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (realekonomisk hänsyn).

Utformningen av kommitténs förslag när det gäller relationen mellan prisstabilitetsmålet och real hänsyn är densamma som ECB lagt fast, dvs. prisstabilitetsmålet är överordnat (se avsnitt 16.5). Därutöver finns flera avvägningar att ta ställning till när real hänsyn ska formuleras i lag (se avsnitt 16.4). De olika beståndsdelarna i kommitténs förslag till formulering förklaras nedan.

”Produktion och sysselsättning”

Kommittén anser för det första att formuleringen ska vara mer konkret än den som angavs i förarbetena till förändringen av riksbankslagen 1999, dvs. att Riksbanken skulle stödja den av riksdagen beslutade ekonomiska politiken.

37

Det ökar tydligheten i Riksbankens

uppdrag och underlättar utvärdering och ansvarsutkrävande. För det

37Prop. 1997/98:40 s. 53 och 54.

andra anser kommittén att produktion och sysselsättning väl sammanfattar det som en centralbank främst kan påverka i realekonomin i syfte att öka samhällets välfärd.

38

”Resursutnyttjande” är ett relativt

vanligt begrepp i litteraturen och i centralbankers kommunikation, dock inte i lagtexter eller i liknande styrande dokument för centralbanker. Även om detta begrepp har teoretiska förtjänster anser kommittén att det är onödigt abstrakt medan produktion och sysselsättning är begripliga för en större allmänhet. Vidare är produktion och sysselsättning vanligt förekommande i andra länder. Genom att inkludera produktion vid sidan av sysselsättning fångar formuleringen upp att även konjunkturvariationer där främst produktionsutvecklingen varierar medan variationen i sysselsättningen är liten också bör begränsas.

Det är viktigt att betona att det är konjunkturella variationer i produktion och sysselsättning som Riksbanken ska beakta. Som nämns i avsnitt 16.2.2 drivs den realekonomiska utvecklingen av flera strukturella faktorer och syftet är inte att Riksbanken ska begränsa variationer som sker av sådana orsaker.

”Balanserad”

Den innebörd kommittén lägger i begreppet ”balanserad” ligger nära begrepp av typen ”begränsa variationen”, ”stabilisera utvecklingen” osv. Likt dessa uttryck innebär ”balanserad” att en jämn utveckling av produktion och sysselsättning över konjunkturcykeln i allmänhet är att föredra framför en ojämn. Som framhålls i kapitlet gäller det inte minst att undvika djupa och långvariga lågkonjunkturer då dessa kan få långvariga negativa effekter. Vidare bör noteras att det är en skillnad mellan ”balanserad” sysselsättning och ”maximal sysselsättning”. Som nämns i avsnitt 16.2.2 behöver inte högsta möjliga sysselsättningsnivå innebära att välfärden maximeras då även fritid är viktigt för människor.

Det finns dock några nyansskillnader som kommittén vill betona. Som framgår i avsnitt 16.4.3 finns en nackdel med att ”begränsa variationen” då det kan minska handlingsutrymmet för Riksbanken i en högkonjunktur där inflationsmålets trovärdighet inte hotas. Om

38 Som noteras i avsnitt 16.4.2 är egentligen sysselsättningsgraden mer lämplig än sysselsättningen i sig men kommittén anser det är mer ändamålsenligt att i lagstiftningen använda termen sysselsättning.

inflationen är nära målet medan en högkonjunktur föreligger indikerar ”begränsa variationen” att Riksbanken ska strama åt ekonomin. Det vore enligt kommitténs uppfattning oklokt om lagstiftningen stängde dörren för Riksbanken att tillåta en högkonjunktur när prisstabiliteten inte är hotad. Det är orsaken till att kommittén lägger en ytterligare innebörd av begreppet ”balanserad” utöver den som gavs ovan. En realekonomisk utveckling kan bedömas vara balanserad trots att den innebär en högkonjunktur under restriktionen att inflationsmålet inte åsidosätts. Innebörden av det sistnämnda följer nedan.

”Utan att åsidosätta inflationsmålet”

En tolkning av ECB:s syn när det gäller vilken grad av hänsyn som kan tas till den allmänna ekonomiska politiken är att denna hänsyn inte negativt påverkar förtroendet för prisstabilitetsmålet på medellång sikt (avsnitt 16.2.1). En viktig indikator på det sistnämnda är aktörernas inflationsförväntningar. En tolkning av att prisstabilitetsmålet är överordnat realekonomisk hänsyn är att om det uppstår en förväntad motsättning mellan den realekonomiska utvecklingen och bibehållet förtroende för prisstabilitetsmålet på medellång sikt så ska centralbanken välja att uppfylla prisstabilitetsmålet. Kommittén tycker det är ett rimligt sätt att beskriva hur prisstabilitetsmålet är överordnat den reala hänsynen.

”Bidra till”

Detta förtydligande i formuleringen syftar till att betona att Riksbanken inte ensam kan säkerställa att utvecklingen i produktion och sysselsättning är balanserad. Den påverkas i betydande utsträckning av inhemska förhållanden, bl.a. den övriga ekonomiska politiken och arbetsmarknadens parter. Den påverkas också av omvärldsförhållanden, bl.a. den internationella utvecklingen av neutrala räntor vilken kan begränsa Riksbankens handlingsutrymme. Därtill är ekonomiska störningar oväntade och ibland stora. Av dessa skäl är det inte rimligt att utgå ifrån att Riksbanken kan eliminera konjunktursvängningar utan endast, tillsammans med andra aktörer, begränsa svängningarnas storlek och längd.

Jämförelse med Riksbankens nuvarande reala hänsyn

Riksbankens beskrivning av hur den tar real hänsyn återges i avsnitt 16.4.1. Skillnaden mellan kommitténs förslag och Riksbankens nuvarande förhållningssätt såsom det kommer i uttryck i dess penningpolitiska strategi är obetydlig. Det är därför mycket troligt att den penningpolitiska utformningen inte förändras av att real hänsyn enligt kommitténs förslag införs i lagtexten. Däremot är det sannolikt att utvärderingen av penningpolitiken, inklusive finansutskottets utfrågning av Riksbankens direktionsledamöter, kommer att underlättas av att den reala hänsynen är lagstadgad. Generellt gäller att ju tydligare lagstiftningen är, desto effektivare kan utvärderingen bli, vilket i förlängningen möjliggör ansvarsutkrävande.

16.7. Referenser

Ball, L. (2009), ”Hysteresis in unemployment” i Fuhrer, J., Y. K.

Kodrzycki, J. Sneddon Little och G. P. Olivei (reds.) Understand-

ing inflation and the implications for monetary policy, Cambridge

Massachusetts: MIT Press. Bank of Canada (2016), Renewal of the inflation-control target, oktober. Blanchard, O. J., A. Amighini och F. Giavazzi (2017), Macroeco-

nomics. A European Perspective, tredje upplagan, Harlow: Pearson.

Blanchard, O. J., E. Cerutti och L. Summers (2015), ”Inflation and

activity: Two explorations and their monetary policy implications”, Working Paper nr 19, Peterson Institute for International Economics. Blanchard, O. J. och L. Summers (1986), ”Hysteresis and the

European unemployment problem”, NBER Macroeconomics

Annual, nr 1, s. 15–90.

Debortoli, D., J. Kim, J. Lindé och R. C. Nunes (2019), ”Designing

a simple loss function for central banks: Does a dual mandate make sense?”, Economic Journal, vol 129, nr 621, s. 2010–2038 DeLong, B. och L. Summers (1988), ”How does macroeconomic

policy affect output?”, Brookings Papers on Economic Activity, vol 19, nr 2, s. 433–494. ECB (2011), The monetary policy of the ECB, European Central Bank. Federal Reserve (2019), Statement on Longer-Run Goals and Mone-

tary Policy Strategy, 29 januari. Finns tillgänglig på följande webbplats: https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/ files/ FOMC_LongerRunGoals.pdf. Finanspolitiska rådet (2018), Svensk Finanspolitik. Galí, J. (2015), Monetary policy, inflation, and the business cycle. An

introduction to the New Keynesian framework and its applications,

andra upplagan, Princeton: Princeton University Press. Galí, J. (2018), ”Insider-Outsider labor markets, hysteresis and mone-

tary policy”, manuskript, januari. HM Treasury (2013), Review of the monetary policy framework, mars.

Holden, S. (2017), ”Revidert mandate for pengepolitikken”, kapitel

i Erfaringer med inflasjonsmmål for pengepolitikken, Arbeidsnotat 2017/4, Norges finansdepartement. Ljungqvist, L. och T. J. Sargent (1998), ”The European unemploy-

ment dilemma”, Journal of Political Economy, vol 106, nr 3, s. 514– 550. New Zealand Treasury (2018), Coversheet: Reserve bank act review,

Tillgänglig på följande webbplats, https://treasury.govt.nz./sites/default/ files/2018-04/ria-tsy-rba-mar18.pdf O’Shaughnessy, T. (2011), ”Hysteresis in unemployment”, Oxford

Review of Economic Policy, vol 27, nr 2, s. 312–337.

Ramey, G. och V. A. Ramey (1995), ”Cross-country evidence on the

link between volatility and growth”, American Economic Review, vol 85, nr 5, s. 1138–1151. Reserve Bank of New Zealand (2019), The remit for the monetary

policy committee, 14 februari.

Riksbanken (2010), Penningpolitiken i Sverige. Riksbanken (2016), ”Sambandet mellan resursutnyttjande och infla-

tion”, fördjupning i Penningpolitisk rapport, oktober. Riksbanken (2018), Penningpolitisk rapport, september. SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten. Svensson, L. E. O. (2010), ”Inflation Targeting”, kapitel 22 i Hand-

book of Monetary Economics, vol 3B, Freidman, B. M. och M.

Woodford (reds.), Amsterdam: North-Holland. Svensson, L. E. O. (2014), Penningpolitik och full sysselsättning,

rapport publicerad inom ramen för LO:s projekt Full sysselsätt-

ning och solidarisk lönepolitik. Landsorganisationen i Sverige.

Tucker, P. (2018), Unelected Power, the Quest for Legitimacy in Central

Banking and the Regulatory State, Princeton: Princeton University

Press. Walentin, K. och A. Westermark (2018), ”Learning on the job and

the cost of business cycles”, Working paper nr 353, Sveriges Riksbank. Yellen, J. (2016), Macroeconomic research after the crisis, tal, 14 oktober.

Federal Reserve.

17. Penningpolitik och hänsyn till finansiella obalanser

17.1. Inledning

I kommitténs förslag till ny riksbankslag behandlas i 3 kap. området

Det finansiella systemet där målet är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Inom detta område föreslår kommit-

tén att Riksbanken tilldelas ett antal uppgifter. Dessa uppgifter kan delas in i tre delområden. Det första delområdet rör Riksbankens ansvar att bidra till en säker och effektiv finansiell infrastruktur, vilket är centralt för att upprätthålla finansiell stabilitet och effektivitet både i normala tider och i kristider.

1

Det andra delområdet är

mer krisrelaterat och rör Riksbankens ansvar att ge likviditetsstöd i svensk och utländsk valuta till finansiella aktörer samt agera marknadsgarant i syfte att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet.

2

Det tredje delområdet innebär att Riksbanken åläggs en

rådgivande roll vilken består i att om Riksbanken bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet för att minska risken för allvarliga finansiella störningar, ska Riksbanken uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta.

3

I detta kapitel analyseras i vilken utsträckning Riksbanken ska motverka s.k. finansiella obalanser när den bedriver penningpolitik. Terminologin beskrivs närmare i avsnitt 17.2. Lite förenklat förknippas hög tillväxt i tillgångspriser och skuldsättning ibland med att finansiella obalanser byggs upp vilka i förlängningen kan bidra till finansiell och/eller makroekonomisk instabilitet. En vanligt förekommande fråga i detta sammanhang är om penningpolitiken ska ”luta sig mot vinden” (eng. lean against the wind). Det är en fråge-

1 Se kapitel 21. 2 Se kapitel 22 och kapitel 23. 3 Se kapitel 24.

ställning som decenniet efter finanskrisens utbrott fått ökad uppmärksamhet både i Sverige och internationellt och tidigare konsensus kring penningpolitikens relativt passiva roll för att motverka finansiella obalanser har ifrågasatts.

Det bör inledningsvis noteras att penningpolitiska åtgärder såsom negativa styrräntor och tillgångsköp kan påverka den finansiella stabiliteten även via åtgärdernas eventuella effekter på de finansiella marknadernas funktionssätt. I nästa kapitel behandlas vilken hänsyn penningpolitiken bör ta till sådana effekter.

17.1.1. Frågeställningar och disposition

I kapitlet analyseras två frågeställningar vilka bör skiljas åt. Den första frågeställningen rör i vilken utsträckning penningpolitiken bör beakta finansiella obalanser inom ramen för att uppfylla prisstabilitetsmålet och hänsynen till den realekonomiska utvecklingen. Viss hänsyn till hur penningpolitiken påverkar utvecklingen på de finansiella marknaderna kan förutsättas ingå i den gängse penningpolitiska analysramen eftersom utvecklingen på de finansiella marknaderna i sin tur påverkar utvecklingen av inflationen och realekonomin. Som framgår i kapitlet kan dock finansiella variabler såsom tillgångspriser och skuldsättning uppvisa långa cykler som inte är synkroniserade med inflationstakten eller konjunkturcykeln men som på sikt kan verka destabiliserande på ekonomin. Frågan är då om, och i så fall i vilken utsträckning, Riksbanken vid utformningen av penningpolitiken ska beakta hur risker för uppbyggnad av finansiella obalanser påverkar inflationen och realekonomin bortom den normala penningpolitiska horisonten.

Den andra frågeställningen berör huruvida Riksbanken bör ta hänsyn till finansiella obalanser utöver dess effekter på inflationen och realekonomin. Frågeställningen är därmed huruvida det ska vara ett självständigt mål inom penningpolitiken att motverka uppbyggnad av finansiella obalanser (eller motsvarande) vid sidan av prisstabilitetsmålet och hänsynen till den realekonomiska utvecklingen.

De två ovan beskrivna frågeställningarna faller inom kommitténs uppdrag att dels överväga om Riksbanken bör ta hänsyn till de konse-

kvenser penningpolitiska åtgärder kan få för tillgångspriserna, dels att förtydliga Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet.

Den resterande delen av kapitlet har följande disposition. I avsnitt 17.2 ges en bakgrund till frågeställningarna inklusive en beskrivning av vanligt förekommande begrepp. Därefter, i avsnitt 17.3, beskrivs hur hänsyn till finansiella obalanser inom penningpolitiken relaterar till det relativt nya politikområdet makrotillsyn som Finansinspektionen ansvarar för i Sverige. I avsnitt 17.4 analyseras bl.a. hur penningpolitiken kan påverka utvecklingen av finansiella variabler inklusive för- och nackdelar med att penningpolitiken tar hänsyn till finansiella obalanser. I avsnitt 17.5 ges en internationell utblick kring hur andra länders centralbanker valt att agera i praktiken. Avsnitt 17.6 avslutar kapitlet och där presenteras kommitténs överväganden och bedömningar vilka baseras på kommitténs sammanvägning av nationalekonomiska, demokratiska och rättsliga perspektiv samt internationella erfarenheter.

17.2. Bakgrund och terminologi

Nedan ges en bakgrund till kapitlets frågeställningar och en beskrivning av ett antal begrepp som är vanligt förekommande och används i framställningen.

”Luta-sig-mot-vinden”

Efter finanskrisen har hänsyn till finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken debatterats flitigt. Diskussionen förekom dock, om än mer sporadiskt, även före krisen. En vanlig fråga är huruvida penningpolitiken ska ”luta sig mot vinden” (eng. lean

against the wind) för att främja finansiell stabilitet. Med det avses att

centralbanker försöker dämpa variationer i finansiella variabler såsom tillgångspriser och skuldsättning med hjälp av penningpolitiska instrument.

4

Samtidigt som policydiskussionen främst fokuserat på

att motverka för snabbt stigande tillgångspriser och skuldsättning (dvs. varit asymmetrisk) är frågeställningen i grunden symmetrisk och

4 Centralbanker kan, utöver via sina styrräntor, även agera på andra sätt för att uppnå detta syfte, bl.a. genom s.k. balansräkningsåtgärder, genom att publicera analyser inom området och via utformningen av deras funktion att agera som sista låneinstans. I detta kapitel ligger dock fokus på hur centralbankernas styrräntor kan användas i detta syfte.

handlar om att dämpa såväl upp- som nedgångar i finansiella variabler såsom tillgångspriser och skuldsättning.

Begreppet ”luta sig mot vinden” i förhållande till finansiella obalanser går (åtminstone) tillbaka till millennieskiftet.

5

Det fram-

hölls även av den dåvarande ECB-chefen Jean-Claude Trichet 2005. Han använde begreppet för att beskriva att centralbanker kan motverka en kraftig uppgång i tillgångspriser genom att temporärt välja högre styrräntor även om det påverkar uppfyllandet av prisstabilitetsmålet negativt på kort sikt.

6

Att det finansiella systemet har en

inneboende instabilitet som kan utlösas av en för snabb kredittillväxt var dock något som påtalats långt tidigare liksom centralbankernas möjligheter att motverka en sådan utveckling.

7

Finansiell cykel

I litteraturen har ett antal snarlika begrepp använts för att beskriva en utveckling av finansiella variabler som penningpolitiken, enligt förespråkarna, speciellt bör beakta. Jean-Claude Trichet använde alltså beskrivningen ”att motverka kraftiga uppgångar i tillgångspriser”. Exempel på alternativa beskrivningar är att penningpolitiken kan ”motverka kraftiga uppgångar i tillgångspriser och kreditgivning”

8

, ”minska risken för finansiella kriser”

9

samt ”skapa överdriven

tolerans för risker på båda sidor av finansiella transaktioner”

10

(be-

greppet finansiella obalanser behandlas separat nedan).

Ett samlat begrepp som ramar in dessa beskrivningar är finansiell

cykel.

11

Något förenklat kan en finansiell cykel beskrivas som upp-

och nedgångar i tillgångspriser, kreditgivning och skuldsättning. Det finns självförstärkande krafter i det finansiella systemet som, i inter-

5 Se Cecchetti m.fl. (2000). 6 Se Trichet (2005). Trichet menade att ”luta sig mot vinden”-politik kunde användas om en ”asset price boom” hade identifierats. Det skulle kunna översättas med ”tillgångsbubbla”, där ”bubbla” avser att priset är högre än vad som motiveras av fundamentala faktorer. Denna åtskillnad görs inte så ofta i litteraturen, bl.a. eftersom det i praktiken är svårt att identifiera vad som är en ”bubbla”. 7 I detta sammanhang brukar framför allt Hyman Minsky, som under lång tid betonade kreditcyklers betydelse, lyftas fram. Se bl.a. Minsky (1977, 1986 och 1992). Se även Borio och Lowe (2002), Borio (2005) och Rajan (2005). 8 Svensson (2017). 9 Woodford (2012). 10 Rajan (2005). 11 Se BIS (2018) och IMF (2018). Se även Minsky (1977, 1986 och 1992).

aktion med den makroekonomiska utvecklingen, driver ett procykliskt risktagande från såväl långivare som låntagare. Det kan leda till att konjunktursvängningar förstärks och, i värsta fall, orsaka finansiell instabilitet.

12

Finanskrisen som inleddes 2008 är ett exempel där

snabbtillväxt i tillgångspriser, krediter och skuldsättning förekom i många länder innan krisen slog till.

Finansiella obalanser

Slutligen är uttrycket ”att motverka finansiella obalanser” vanligt förekommande internationellt och används också av regeringen. Regeringen skriver att vad som utgör en finansiell obalans kan variera med den ekonomiska kontexten. Beträffande termen ”finansiella obalanser” skriver regeringen:

Finansiella obalanser på kreditmarknaden kan uppstå, förstärkas eller kvarstå av olika skäl, t.ex. som ett resultat av ändrade ekonomiska förutsättningar och beteenden, ändrad lagstiftning eller andra skäl. Sådana obalanser kan vara tillfälliga eller varaktiga. De kan också variera i storlek och betydelse. Hög kredittillväxt eller skuldsättningsgrad i olika sektorer utgör exempel på att obalanser kan föreligga. (prop. 2017/18:22, s. 18 och 19).

Regeringen lyfter alltså fram en hög kredittillväxt och skuldsättning i olika sektorer som exempel på obalanser. Dessa variabler har också visat sig ha förklaringsvärde när det gäller att förutsäga uppkomsten av bankkriser.

13

Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte finns någon vedertagen definition av begreppet finansiella obalanser och den exakta innebörden kan skilja sig något åt i olika beskrivningar. Samstämmigheten mellan beskrivningar av luta-sig-mot-vinden, dämpa den

finansiella cykeln respektive motverka finansiella obalanser är dock

påtaglig. För att förenkla framställningen i kapitlet används genomgående uttrycket att, med hjälp av penningpolitiska instrument, mot-

verka uppbyggnad av finansiella obalanser.

12 Se Filardo och Rungcharoenkitkul (2016) och Gourio m.fl. (2018). 13 Se Aikman m.fl. (2018). Mian och Sufi (2014, s. 9), uttrycker det så här: “Economic disasters are almost always preceded by a large increase in household debt. In fact, the correlation is so robust that it is as close to an empirical law as it gets in macroeconomics”.

17.3. Relation till makrotillsynen

Finanskrisens orsaker och effekter förde med sig att ett nytt politikområde har växt fram, den s.k. makrotillsynen (eng. macroprudential

policies).

14

Flera delar av makrotillsynen styrs av internationella över-

enskommelser såsom principerna för de kapital- och likviditetskrav som ställs på finansiella aktörer. Samtidigt ser makrotillsynsåtgärder lite olika ut i olika länder och de ändras också över tid beroende på vilka problem som identifieras i respektive land. Det bör också noteras att syftet med makrotillsynsåtgärder och ”luta-sig-motvinden”-politik inte är att förhindra risktagande eller att eliminera förekomsten av upp- och nedgångar, då en sådan inriktning av politiken allvarligt skulle kunna hämma den ekonomiska effektiviteten. I stället syftar åtgärderna till att bidra till en önskvärd balans mellan finansiell stabilitet och effektivitet.

15

Det finns en nära relation mellan syftet med makrotillsynen och syftet att motverka uppbyggnad av finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken. Det framgår bl.a. av ECB:s och regeringens beskrivningar av makrotillsynen. Enligt ECB ska makrotillsynen ”förebygga riskuppbyggnad och utjämna den finansiella cykeln”.

16

I Sverige ansvarar Finansinspektionen för makrotillsynen och har regeringens uppdrag ”att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen”

17

. Dessa beskrivningar ligger nära de som nämndes ovan beträffande luta-sigmot-vinden inom penningpolitiken (se ytterligare beskrivningar i den internationella utblicken i avsnitt 17.5). En naturlig orsak till denna överlappning av syften är att såväl åtgärder inom makrotillsynen som centralbankens penningpolitiska verktyg kan påverka efterfrågan på och utbudet av krediter.

18

Inom

makrotillsynen kan åtgärder såsom bolånetak och amorteringskrav påverka efterfrågan medan kapital- och likviditetskrav kan påverka utbudet. Som diskuteras i avsnitt 17.4.1 nedan påverkar centralbankernas styrräntor också efterfrågan på och utbudet av krediter.

14 Se Braconier och Palmqvist (2017) för en beskrivning. 15 Se avsnitten 7.2.3 och 20.8.2. 16 Se www.ecb.europa.eu/ecb/tasks/stability/html/index.sv.html. 17 Se 1 § 2 förordningen [2009:93] med instruktion för Finansinspektionen. I februari 2018 fick Finansinspektionen ytterligare verktyg för att uppfylla detta syfte. 18 Se t.ex. Shin (2015).

17.3.1. Första respektive andra försvarslinjen

Efter finanskrisen har det etablerats en bred samsyn kring att åtgärder som vidtas inom makrotillsynen är effektivare än centralbankernas styrräntor för att motverka uppbyggnad av finansiella obalanser.

19

Riksbanken uttrycker det på följande sätt:

20

När det gäller att förebygga en obalanserad utveckling av tillgångspriser och skuldsättning spelar dock framför allt ett väl fungerande regelverk och en effektiv tillsyn en central roll. Penningpolitiken är enbart ett komplement.

IMF uttrycker det på följande sätt:

21

Det är uppenbart att målinriktade försiktighetsåtgärder (inklusive mikro- och makrotillsyn, reglering och övervakning) aktivt bör drivas för att dämpa uppbyggnaden av finansiella risker. Frågan är om penningpolitiken ska ändras för att beakta finansiella stabilitetsrisker.

Vidare finns en samsyn att centralbanker via sina penningpolitiska verktyg endast kan påverka den konjunkturella, kortsiktiga, variationen i realräntor och därmed finansiella variabler. Realräntor på längre sikt bestäms av strukturella faktorer på den nationella och internationella kapitalmarknaden.

22

Centralbankers möjligheter att

med sina styrräntor påverka finansiella variabler såsom tillgångspriser, kreditgivning och skuldsättning på längre sikt, och i reala termer, är därför begränsade. Inom makrotillsynen och finansiell reglering generellt finns däremot åtgärder som varaktigt kan påverka kreditgivning och skuldsättning och därmed balansen mellan finansiell stabilitet och effektivitet.

23

Det rör åtgärder som är riktade mot

kreditinstitut (t.ex. likviditets- och kapitaltäckningskrav) och hushåll (t.ex. bolånetak och amorteringskrav). Antalet möjliga verktyg inom makrotillsynen är betydande och de kan varieras för att påverka specifika företeelser och imperfektioner inom det finansiella systemet. Annorlunda uttryckt är förutsättningarna för precision

19 Uttryck för denna syn ges bl.a. i Bank of Canada (2016a), Bernanke (2011), HM Treasury (2013a), IMF (2015), Leduc och Natal (2016), Smets (2014) och Svensson (2018). Se bl.a. Schnabel (2016) och Stein (2013) för exempel på undantag från denna konsensus. 20 Riksbanken (2018), s. 2. 21 IMF (2015), s. 1. 22 Centralbanker påverkar realräntor framför allt genom att påverka nominella marknadsräntor på mycket kort sikt, se avsnitt 14.5.3. 23 Se IMF (2015) för en diskussion.

inom makrotillsynen större än inom penningpolitiken vilket är av betydelse eftersom problemen kan variera.

24

Makrotillsynsåtgärder

anses bl.a. av ovanstående skäl utgöra den s.k. första försvarslinjen (eng. first line of defence) för att vid behov dämpa utvecklingen av tillgångspriser, kreditgivning, skuldsättning och, i förlängningen, hitta en lämplig balans mellan finansiell stabilitet och effektivitet.

I Sverige har Finansinspektionen ansvaret att motverka finansiella obalanser med hjälp av makrotillsynsåtgärder. Frågeställningen för kommittén är därmed om det är lämpligt att Riksbanken i förebyggande syfte agerar för att motverka finansiella obalanser med

beaktande av både den institutionella ansvarsfördelning som före-

ligger och de övriga policyåtgärder som Finansinspektionen kan använda. Annorlunda uttryckt rör frågeställningen i vilken utsträckning Riksbanken bör använda penningpolitiska verktyg som en s.k. andra försvarslinje (eng. second line of defence) för att i förebyggande syfte motverka finansiella obalanser.

Avslutningsvis bör noteras att åtgärderna inom makrotillsynen har introducerats i utvecklade ekonomier först under det senaste decenniet. Även om det finns empiriska resultat som indikerar att åtgärder är verkningsfulla är erfarenheterna hittills otillräckliga för att kunna dra säkra slutsatser om såväl deras effekter som deras mest lämpliga utformning.

25

En gemensam nämnare i litteraturen är att

behovet av att penningpolitiken beaktar finansiella obalanser kan vara beroende av hur effektiva åtgärderna inom makrotillsynen är.

26

Det

är en aspekt som behöver vägas in i kommitténs samlade bedömning.

17.4. Nationalekonomiska perspektiv

17.4.1. Räntor och finansiella variabler

Centralbanker kan via sina penningpolitiska verktyg påverka utvecklingen på finansiella marknader och, under vissa förutsättningar, uppbyggnaden av finansiella obalanser. Den teoretiska och empiriska litteraturen fokuserar på styrräntornas koppling till den finansiella ekonomin, bl.a. tillgångspriser, skulder, risktagande och kredit-

24 Se dock Stein (2013), refererad till i avsnitt 17.4.3. 25 Se t.ex. Boar m.fl. (2017) och IMF-FSB-BIS (2016). 26 Se avsnitt 17.4.3 och referenser däri.

spreadar.

27

Finansiella variabler påverkas av styrräntor via olika kanaler

inom ramen för den s.k. transmissionsmekanismen. Nedan följer en kortfattad beskrivning av några av de viktigaste kanalerna och hur centralbankernas styrräntor verkar genom dessa.

28

Tillgångspriskanalen

I standardmodeller för värdering av tillgångar såsom aktier och fastigheter är den reala räntenivån en fundamental bestämningsfaktor.

29

Även om dagens räntenivå har betydelse är det framför allt den för-

väntade framtida räntenivån som är av betydelse för nuvarande värd-

ering. Därför fokuserar litteraturen på hur centralbankens åtgärder påverkar den förväntade räntenivån.

Det finns många olika räntor i ekonomin och vilken ränta som är relevant skiljer sig åt mellan olika tillgångar. Räntan som är kopplad till en viss tillgång består av en riskfri ränta plus en riskpremie där den sistnämnda varierar beroende på tillgångsslag. I normalfallet påverkar centralbanker räntenivån i ekonomin framför allt genom att påverka räntan på riskfria tillgångar med mycket kort löptid.

30

Efter-

som tillgångspriser i hög grad bestäms av förväntade framtida räntenivåer innebär det att en förändring av styrräntan som inte får någon effekt på förväntade framtida räntor inte har någon nämnvärd betydelse för tillgångsprisernas utveckling. För att centralbankernas åtgärder ska få en betydande effekt på tillgångspriser krävs därför att även den förväntade framtida riskfria räntan (eller riskpremien) också påverkas. Det kan centralbanken göra på flera sätt, bl.a. genom att publicera en prognos för styrräntan. Centralbanken kan också agera för att påverka riskfria räntor (med längre löptid) direkt genom statsobligationsköp.

Det finns dock en gräns för i vilken utsträckning centralbanker kan påverka den allmänna räntenivån i ekonomin på medellång och lång sikt. Det beror på att realräntan på längre sikt bestäms av

27 Kreditspreadar är skillnaden mellan räntan på en riskfylld tillgång jämfört med en riskfri tillgång där den sistnämnda ofta utgörs av en statsobligation från ett land med en trovärdig offentligfinansiell ställning. 28 Se Friedrich m.fl. (2015) och IMF (2015) för en översikt. Transmissionsmekanismen beskrivs mer ingående i avsnitt 14.5. 29 Andra fundamentala bestämningsfaktorer beror på tillgångsslag, se t.ex. Barsky och Bogusz (2014) och Himmelberg m.fl. (2005) för beskrivningar. 30 Se avsnitt 14.5.3.

strukturella faktorer, framför allt på den internationella kapitalmarknaden.

31

Centralbanker kan därför inte bedriva en penningpoli-

tik som innebär att den genomsnittliga räntenivån i ekonomin varaktigt avviker från den nivå som bestäms av strukturella faktorer om den varaktigt ska uppnå ett inflationsmål. Det gäller inte minst för små öppna ekonomier som Sverige. Om ett litet land, exempelvis för att motverka finansiella obalanser, varaktigt försöker hålla en högre räntenivå än vad som ges av de strukturella faktorer som styr omvärldens räntenivå kommer växelkursen att stärkas vilket hämmar den ekonomiska utvecklingen och försvårar för inflationen att nå målsatt nivå.

32

Centralbankernas möjlighet att via sina styrräntor påverka tillgångsprisernas utveckling på längre sikt är alltså begränsad. Det finns dock empiriskt stöd för att en lägre realränta påverkar utvecklingen av tillgångspriser positivt på kort sikt.

33

Bankutlåningskanal och risktagandekanal

Den starka kopplingen mellan räntor och tillgångspriser är en orsak till att det finns en stark koppling mellan räntor och kreditgivning.

34

Det gäller för både hushåll och företag. Exempelvis innebär lägre räntor att den s.k. brukarkostnaden för bostadsägare sjunker och att bostadspriserna därför stiger. Stigande fastighetspriser innebär allt annat lika att efterfrågan på krediter ökar. Även företag ökar sin efterfrågan på krediter när räntenivån sänks, dels då det bidrar till ett lägre avkastningskrav och därmed fler investeringar, dels då den förväntade efterfrågan på företagets varor eller tjänster blir högre.

Det finns även en koppling mellan centralbankernas räntor och lönsamheten i bankernas utlåning.

35

En sänkt styrränta innebär

högre värdering av bankernas tillgångar vilket ger lägre finansierings-

31 Se IMF (2014) för en analys av hur olika fundamentala faktorer påverkar räntenivån i världsekonomin. Som framgår i avsnitt 17.4.3 finns det inom ramen för s.k. finansiella cykler dock de som menar att centralbanker kan ha en mer varaktig påverkan på räntenivån i ekonomin. 32 Omvänt kan en varaktigt lägre realränta än omvärldsräntan innebära att en liten öppen ekonomi riskerar att överhettas, bl.a. genom en försvagad växelkurs och vad som i efterhand kommer visa sig vara för höga och felallokerade investeringar. Det leder i förlängningen till att inflationen riskerar att bli högre än målsatt nivå. 33 Se IMF (2015) och referenser däri. 34 Det finns förstås även andra faktorer som påverkar kreditgivningen, bl.a. olika makrotillsynsåtgärder, de finansiella marknadernas funktionssätt m.m. 35 Se Adrian m.fl. (2010).

kostnader. Samtidigt blir fler investeringar lönsamma, vilket ökar efterfrågan på lån. Sammantaget ökar både efterfrågan på och utbudet av lån när räntenivån faller vilket innebär en stark koppling mellan penningpolitik och kredittillväxt.

Räntor påverkar inte bara tillgångspriser och mängden krediter genom ovan nämnda kanaler utan det finns också stöd för att räntor påverkar bankernas risktagande.

36

I litteraturen lyfts den s.k. risktag-

andekanalen fram inom ramen för penningpolitikens transmissions-

mekanism. En låg ränta kan göra att banker och andra finansiella aktörer söker högre avkastning och investerar i mer riskfyllda tillgångar. En låg ränta under en längre tid kan också göra att ekonomins övriga aktörer blir mer riskbenägna. Ekonomins aktörer kan i viss utsträckning agera irrationellt, bl.a. genom att ta risker som de inte fullt förstår vidden av. Det innebär att efterfrågan på högre avkastande och därmed mer riskfyllda tillgångar ökar vilket får riskpremier att minska. Det leder till att tillgångspriser drivs upp och riskerar att bli högre än vad som är motiverat utifrån strukturella faktorer.

37

Därutöver kan likviditetsriskerna öka i och med att låga

korta räntor ökar incitamenten för kortsiktig finansiering. Sammantaget innebär detta att relativt små oväntade förändringar av centralbankernas styrräntor kan få relativt stor påverkan på risktagandet i ekonomin. Internationella studier visar på ett empiriskt stöd för risktagandekanalen.

38

Det finns ytterligare kanaler inom den penningpolitiska transmissionsmekanismen och räntenivån har i flera av dessa en tvetydig effekt på risken för finansiell instabilitet.

39

Baserat på en relativt

omfattande empirisk genomgång 2015 var dock IMF:s samlade bedömning att en lägre räntenivå ökar sannolikheten för kriser på medellång sikt.

40

Då centralbanker via sina styrräntor och andra åt-

36 Se t.ex. Apel och Claussen (2012), Borio och Zhu (2012), Filardo och Rungcharoenkitkul (2016) och Smets (2014) samt referenser däri. 37 Det kan noteras att lägre riskpremier som beror på att de finansiella marknaderna fungerar mer effektivt, t.ex. tack vare centralbankens likviditetsstödjande insatser, i allmänhet är positivt för ekonomin. 38 Se Bekaert m.fl. (2013), Heider m.fl. (2018) och IMF (2015) samt referenser däri. 39 Friedrich m.fl. (2015) listar (utöver de här nämnda) riskskiftningskanalen, växelkurskanalen samt balansräkningskanalen (den sistnämnda för företag). 40 Se IMF (2015).

gärder kan påverka räntenivån innebär denna bedömning att de även i viss utsträckning kan påverka sannolikheten för en framtida kris.

41

Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att centralbanker via sin räntestyrning huvudsakligen kan påverka risktagande, tillgångspriser och skuldsättning inom kortare tidshorisonter.

42

På längre sikt

styrs ränteutvecklingen i ekonomin, och därmed nämnda variabler, av strukturella faktorer såsom inhemskt och internationellt utbud (sparande) och efterfrågan (investeringar) på kapital, regelverk inom makrotillsynen och skattesystem.

Räntor och ”tillgångsbubblor”

Om ekonomins aktörer gör en felaktig bedömning av exempelvis framtida räntenivåer, blir tillgångspriserna felvärderade och kommer att korrigeras när förväntningarna korrigeras längre fram. Mer generellt är ”övervärdering” en benämning för ett pris på en tillgång som överstiger det pris som ges av dess, enligt ekonomisk teori, strukturella (eller fundamentala) bestämningsfaktorer. ”Bubbla” brukar användas för att benämna en övervärdering där det samtidigt finns förväntningar om framtida prisstegringar.

43

Huruvida tillgångspriser är fundamentalt värderade är av stor betydelse för om eventuella ekonomisk-politiska åtgärder är lämpliga. Därutöver kan olika marknadsimperfektioner snedvrida prisutvecklingen vilket kan påkalla ekonomisk-politiska åtgärder, bl.a. i syfte att få marknaden att fungera bättre.

I praktiken är det svårt att bedöma om en bubbla föreligger. En ytterligare komplikation är att det inte råder konsensus i litteraturen kring om centralbanken via räntestyrningen kan skapa bubblor och, vidare, om centralbanker kan eller bör ”spräcka” bubblor.

44

Centralbanker som inom penningpolitiken motverkar

uppbyggnad av finansiella obalanser framhåller heller inte att de har för avsikt att identifiera och spräcka bubblor. I stället motiveras politiken – likt inom makrotillsynen – av att minska risken för att framtida fall i tillgångspriser får allvarliga makro-

41 Som framgår i avsnitt 17.4.3 finns även en teoretisk litteratur där centralbanker via sina styrräntor kan kompensera för imperfektioner på finansiella marknader och därigenom påverka kredittillväxten. 42 Det bör noteras att centralbankerna även på lång sikt kan påverka prisnivån och därmed den

nominella utvecklingen av tillgångar och skulder.

43 Se t.ex. Blot m.fl. (2018) för en diskussion samt för fler begrepp som används i litteraturen för att beskriva priser som avviker från en värdering baserad på fundamentala faktorer. 44 Se bl.a. Allen och Gale (2000), Allen m.fl. (2017), Barsky och Bogusz (2014) och Galí (2014).

ekonomiska effekter. Samtidigt pekar den sistnämnda strategin på betydelsen av att uppskatta intäkter och kostnader med att använda styrräntor för att ta hänsyn till finansiell stabilitet. Det är ett område som diskuteras i avsnitt 17.4.3.

17.4.2. Bred samsyn före finanskrisen

Årtiondet innan finanskrisen bröt ut rådde en bred samsyn kring den s.k. flexibla inflationsmålspolitiken.

45

Den innebär lite förenklat att

s.k. real hänsyn till (oftast) produktion och sysselsättning kunde tas så länge trovärdigheten för inflationsmålet inte hotades. Denna breda samsyn innefattade även att hänsyn till finansiella obalanser inte skulle beaktas inom penningpolitiken annat än, likt andra faktorer, den eventuella påverkan de finansiella marknaderna kunde ha på inflationen och realekonomin.

Flera skäl till denna samsyn framhålls i litteraturen.

46

Ett skäl var

att finansiella obalanser, finansiella bubblor och efterföljande perioder av finansiell instabilitet ansågs vara för svåra att förutsäga. Ett annat skäl var att penningpolitiken inte ansågs vara kraftfull nog för att hindra en uppbyggnad av finansiella obalanser. Det ansågs krävas mycket stora förändringar av styrräntorna för att få någon betydande effekt samtidigt som sådana ränteförändringar skulle innebära en betydande risk att centralbankernas prisstabilitetsmål inte skulle nås. I detta sammanhang framhölls även att om en centralbank skulle försöka motverka uppbyggnad av finansiella obalanser så bör kostnader förknippade med detta, framför allt vad gäller bristande måluppfyllelse avseende prisstabilitetsmålet, vara lägre än de kostnader som uppstår om de finansiella obalanserna fick verka ut av sig själva (jfr ”spruckna tillgångsbubblor”).

Ett ytterligare skäl som lyftes fram var att centralbankerna inte hade ändamålsenliga verktyg för att bemästra finansiella obalanser. Den s.k. Tinbergen-principen om ”ett verktyg, ett mål” skulle brytas om centralbankerna skulle använda räntan även till att främja finansiell stabilitet. Det vore enligt denna syn bättre att – centralbanken

45 Se avsnitt 6.2.5 för en beskrivning. 46 Se t.ex. Kohn (2008), Smets (2014) och Woodford (2012).

eller någon annan institution – fick tillgång till andra verktyg för att främja finansiell stabilitet.

47

17.4.3. Analyser efter finanskrisen

De skäl som nämns ovan och framhölls innan finanskrisen är fortfarande relevanta. Däremot innebar finanskrisen och den forskning som den initierade att det nu – drygt ett decennium efter finanskrisens utbrott – inte föreligger samma breda samsyn som före krisen, bland vare sig forskare eller centralbanker. I detta avsnitt beskrivs kortfattat några teoretiska och empiriska ansatser från det senaste decenniet som belyser frågeställningen kring om och i så fall hur penningpolitik bör ta hänsyn till finansiella obalanser.

48

Hänsyn till finansiella obalanser i teoretiska modeller

Forskningen kring huruvida centralbanker bör beakta finansiella obalanser (eller motsvarande begrepp) har intensifierats sedan finanskrisens utbrott.

49

Som nämns i avsnitt 17.3 finns en bred samsyn

kring att makrotillsynsåtgärder är effektivare och därför bör utgöra den s.k. första försvarslinjen. Frågan gäller därför om centralbanken vid behov bör agera som en s.k. andra försvarslinje för att motverka finansiella obalanser och om det i sin tur bör föranleda att det bör vara ett mål för penningpolitiken (underordnat prisstabilitetsmålet).

En uppsats som Ben Bernanke och Mark Gertler skrev 1999 var viktig för den samsyn som etablerades före finanskrisen (den s.k.

Jackson Hole consensus).

50

Den innebar att centralbanker inte ska

beakta finansiella obalanser, utöver de effekter de bedöms ha på utvecklingen av inflation och resursutnyttjande.

51

Det kan noteras att

denna samsyn även inbegrep synen att finansiella marknader var

47 Dessa ”andra verktyg” kom efter finanskrisens utbrott att i stor utsträckning hamna inom det nya politikområdet makrotillsyn, se avsnitt 17.3. Bryant m.fl. (2012) framhåller dock att ”Tinbergen-argumentet” baseras på en alltför förenklad syn på hur verkliga beslutsproblem ser ut för bl.a. centralbanker. 48 Se Vredin (2015) för en diskussion kring samband mellan prisstabilitet och finansiell stabilitet i teori och praktik. 49 Samtidigt förekom diskussioner, om än i betydligt mindre utsträckning, decenniet innan krisen. För tidiga bidrag, se Bernanke och Gertler (1999), Borio och Lowe (2002) och Rajan (2005). 50 Se t.ex. Issing (2009) och Smets (2014) för en beskrivning. 51 Se Bernanke och Gertler (1999).

effektiva och att behovet av reglering inte bedömdes vara en central fråga. Denna syn ändrades efter finanskrisen till den s.k. modified Jackson Hole consensus där modifieringen innebar att finansiella marknader behöver en striktare reglering men att centralbanker även fortsättningsvis endast skulle beakta finansiella obalanser i den mån de tros påverka utvecklingen av inflation och resursutnyttjande. Beträffande penningpolitikens roll enligt denna senare syn uttrycker sig Frank Smets, Director General vid ECB, så här:

52

Finansiella stabilitetshänsyn kommer indirekt att ingå i penningpolitiska beslut i den utsträckning bedömningen medför att systemmässiga ”svansrisker” (eng. tail risks) förändrar de förväntade utsikterna för inflation eller realekonomisk utveckling. Det finns därför fortfarande en roll för finansiell stabilitetsövervakning och informationsutbyte med makrotillsynsmyndigheterna.

Efter finanskrisen har andelen kritiska röster till den samsyn som förelåg ökat. Argument har framförts att centralbankernas räntestyrning har vissa fördelar gentemot makrotillsynsverktyg när det gäller att motverka finansiella obalanser och att dessa fördelar bör utnyttjas. Förespråkarna lyfter fram att centralbankernas räntestyrning har stor påverkan på risktagande och skuldsättning i ekonomin (jfr diskussionen i avsnitt 17.4.1 ovan). Bland annat påpekas att medan makrotillsynsverktyg både kan kringgås (s.k. regelarbitrage) och inte påverkar alla aktörer så ”kommer ingen undan”

53

effekterna

av en förändrad räntenivå i ekonomin.

54

Dessutom har det framförts

att makrotillsynsåtgärder i minst lika hög grad som penningpolitiska åtgärder är föremål för s.k. tidsinkonsistensproblem vilket kan innebära att nödvändiga politiska beslut inte kommer till stånd.

55

Michael Woodford var tidigt ute med att formalisera hänsyn till finansiella obalanser inom ramen för centralbankernas flexibla inflationsmålspolitik.

56

Genom att införa imperfektioner på de finansiella

marknaderna (kreditbegränsade hushåll) i en ekonomisk modell

52 Smets (2014), s. 269. 53 Detta uttryck är innebörden av ett vanligt förekommande citat från Stein (2013), s. 17, där han skriver att räntan, till skillnad från bl.a. makrotillsynsverktyg, ”gets in all of the cracks…changes in rates may reach into corners of the market that supervision and regulation cannot”. 54 Se t.ex. Borio och Drehmann (2009), Cecchetti och Kohler (2012) och Stein (2013). För en översikt av ställningstaganden efter finanskrisen, se Reichlin och Baldwin (2013). 55 Se t.ex. IMF (2013). 56 Se Woodford (2012). Se även bl.a. Adam och Woodford (2018), Adrian och Duarte (2017), och Gourio m.fl. (2018).

utan makrotillsynsåtgärder, fann han att det är optimalt för centralbankerna att ta hänsyn till finansiell stabilitet

57

utöver effekterna

på inflation och resursutnyttjande. Centralbanken har därmed tre målvariabler – inflation, realekonomisk utveckling och finansiell stabilitet (eller motsvarande begrepp) – och det kan vara optimalt att beakta finansiell stabilitet även om det innebär att inflationen och den realekonomiska utvecklingen hamnar längre ifrån sina respektive mål.

I senare modeller som inkluderar även makrotillsynsverktyg påverkas den roll centralbankens styrränta bör ha i ekonomin. Det är då mer effektivt att makrotillsynsåtgärder används för att åtgärda imperfektioner på de finansiella marknaderna.

58

Det innebär vidare

att centralbankernas styrränta, liksom i de traditionella modellerna utan imperfektioner på de finansiella marknaderna, kan fokusera på inflation och resursutnyttjande.

59

Däremot behöver centralbanken

ta utvecklingen på de finansiella marknaderna i beaktande då den påverkar utvecklingen av inflationen och realekonomin.

Sammantaget kan alltså noteras att om effektiva makrotillsynsåtgärder inte kommer till stånd kan det enligt vissa teoretiska modeller finnas skäl att beakta finansiell stabilitet utöver dess effekt på inflation och resursutnyttjande.

60

Det bör dock understrykas att detta är

ett ungt forskningsområde vilket bör beaktas när policyslutsatser dras.

I en annan linje av den teoretiska litteraturen analyseras hur en ensam politisk beslutsfattare (en s.k. central planerare) som har alla politikområden (finanspolitik, makrotillsyn, penningpolitik m.fl.) i sin hand skulle agera för att maximera samhällets välfärd.

61

Givet

denna utgångspunkt går det att analysera hur ett decentraliserat beslutsfattande inom de olika politikområdena, vilket bl.a. föreligger i

57 I Cúrida och Woodford (2016) korresponderar de kreditbegränsade hushållen till ränteskillnaden (kreditspreaden) mellan statsobligationer och företagsobligationer vilket är en av de indikatorer som brukar användas för att identifiera finansiell oro. Woodford (2012) låter skuldsättningsgrad vara den variabel som påverkar om de finansiella förhållandena försämras vilket kan tolkas som ökade kreditspreadar. Det benämns som ”hänsyn till finansiell stabilitet” i huvudtexten. 58 Olika modeller antar olika åtgärder, bl.a. bolånetak, kontracyklisk kapitalbuffert, skatter och subventioner. 59 Se bl.a. Carrillo m.fl. (2018), Duprey och Ueberfeldt (2018), Laséen m.fl. (2017), Leduc och Natal (2016) och Svensson (2012). 60 Det finns även demokratiska aspekter på denna frågeställning, se avsnitt 17.6.2. 61 Se Bryant m.fl. (2012) och referenser däri.

Sverige, bör utformas för att efterlikna de välfärdsmaximerande val som den centrale planeraren skulle göra när beslutsfattandet är centraliserat. Det visar sig att de decentraliserade beslutsfattarna då behöver koordinera sina åtgärder och att de behöver använda sina respektive instrument för att maximera samma välfärdsfunktion som vid det centraliserade beslutsfattandet.

62

Översatt till den aktuella

frågeställningen kring hänsyn till finansiella obalanser innebär detta resonemang bl.a. att det kan finnas fördelar med att Riksbanken, liksom övriga decentraliserade beslutsfattare, tar hänsyn till samtliga faktorer som regering och riksdag har i sin målfunktion, däribland att motverka finansiella obalanser.

63

Denna slutsats baserad på

akademisk litteratur behöver i praktiken vägas emot demokratiska och juridiska perspektiv vilka diskuteras i avsnitt 17.6 där kommitténs överväganden och bedömningar presenteras.

Effekter av att diskretionärt beakta finansiella obalanser

Teoretiska modeller likt de som noterades ovan är användbara för att identifiera relevanta mekanismer och de principiella för- och nackdelar som föreligger. Därutöver är det viktigt att göra en empirisk uppskattning huruvida för- eller nackdelarna (alternativt uttryckt,

intäkterna eller kostnaderna) dominerar när centralbanker försöker

motverka uppbyggnad av finansiella obalanser. Liksom den teoretiska litteraturen är den empiriska litteraturen ännu relativt ung då den tog fart några år efter finanskrisens utbrott. I avsnitt 17.1.1 noteras två principiella förhållningssätt för hur centralbanker kan använda sina styrräntor för att motverka finansiella obalanser diskuteras kortfattat nedan.

64

Det första förhållningssättet kännetecknas av att centralbankerna har en traditionell målfunktion som inkluderar inflation och resursutnyttjande. I tider då risk för framtida finansiell instabilitet inte bedöms föreligga bedriver centralbanken en traditionell flexibel infla-

62 Genom liknande resonemang argumenterar Billi och Vredin (2014) för att finansiell stabilitet bör vara ett explicit mål inom penningpolitiken. Relaterat till detta kan noteras att Vredin m.fl. (2012, kapitel 5) förordar att hänsyn till finansiell stabilitet utöver effekter via inflationen kan vara lämpligt i kristider. 63 Regering och riksdag har förstås många fler områden i sin målfunktion vilka myndigheter såsom Riksbanken enligt denna syn principiellt ska ta hänsyn till, exempelvis hur ekonomin påverkar aktuella miljöpolitiska mål, inkomstfördelningen m.m. 64 Se IMF (2015) för en översikt och referenser däri.

tionsmålspolitik där inflationsmålet i normalfallet nås inom en relativt kort tidshorisont. ECB nämner två–tre år som ”standard horizon”

65

men längden går inte att fastställa exakt med någon veten-

skaplig metod. Det bör noteras att inom denna horisont tas vanligen tillbörlig realekonomisk hänsyn genom att centralbanken väljer hur snabbt man siktar på att föra tillbaka inflationen till målet efter en avvikelse. När risk för framtida finansiell instabilitet via finansiella obalanser identifieras väljer centralbankerna högre styrräntor än vad en tillämpning av den traditionella flexibla inflationsmålspolitiken med kort tidshorisont skulle motivera. Denna inriktning av penningpolitiken syftar till att minska sannolikheten för en sämre måluppfyllelse längre fram genom att makroekonomisk och/eller finansiell instabilitet undviks. Den tidshorisont inom vilken inflationsmålet nås blir med denna strategi vanligtvis längre jämfört med normala förhållanden.

66

Ovan beskrivna situation illustreras schematiskt i Figur 17.1. I utgångsläget är inflationen och resursutnyttjandet

67

lite under mål-

satt nivå. I ett läge där risk för framtida finansiell instabilitet föreligger behöver kostnaderna och intäkterna med att penningpolitiken motverkar uppbyggnad av finansiella obalanser jämföras. Kostnaderna består i att en högre styrränta innebär försämrad måluppfyllelse på kort sikt (se streckad linje i figuren) jämfört med en lägre styrränta (prickad linje). Vid någon tidpunkt (här t) antas i exemplet den högre styrräntan förbättra den förväntade måluppfyllelsen jämfört med den lägre styrräntan tack vare att riskerna för makroekonomisk och/eller finansiell instabilitet mildras.

I scenariot då centralbanker väljer en lägre styrränta antas måluppfyllelsen förbättras på kort sikt medan instabilitet med viss sannolikhet förväntas uppkomma och innebära en lägre grad av måluppfyllelse i termer av inflation och resursutnyttjande längre bort i prognoshorisonten.

68

Måluppfyllelse i termer av inflation och resurs-

65 ECB (2011), s. 69. 66 Se Riksbanken (2013) för en diskussion kring en sådan strategi. 67 ”Resursutnyttjandet” är ett exempel på en realekonomisk variabel och mäter avvikelsen från konjunkturell balans. Vid högt (lågt) resursutnyttjande råder högkonjunktur (lågkonjunktur). Den ”målsatta nivån” för resursutnyttjandet är konjunkturell balans vilket utgörs av den horisontella prickade linjen i Figur 17.1. 68 I exemplet antas s.k. väntevärdesriktiga prognoser. Med denna prognosmetod påverkas prognosen av att sannolikheten för en kris ändras. Ett exempel illustrerar dess innebörd. Antag att det endast finns två möjliga framtida utfall för en variabel, t.ex. inflation: 2 procent (”ingen kris”) respektive 0 procent (”kris”). Antag vidare att det första utfallet har en sannolikhet på

utnyttjande i de två alternativa strategierna kan lite förenklat jämföras med hjälp av ytan ”B” och ytan ”A”.

69

Som nämns ovan finns

även modeller, speciellt sådana som inte inkluderar makrotillsynsåtgärder, vilka innebär att måluppfyllelsen även ska inkludera en tredje variabel som representerar ”finansiell stabilitet” (eller motsvarande begrepp). Det skulle exempelvis innebära att om ytorna ”A” och ”B” var lika stora samtidigt som ett valt mått på ”finansiell stabilitet” försämrades vid den lägre räntebanan vore den högre räntebanan att föredra.

t

Inflation, resursutnyttjande

Prognos

A

B

Högre styrränta

Lägre styrränta

Målsatt nivå

Tid

Anm. Målsatt nivå för inflationen är i de flesta länder 2 procent per år. Målet för resursutnyttjandet är att fullt utnyttjande av ekonomins produktionsresurser ska råda. Källa: Egen illustration.

90 procent och det andra en sannolikhet på 10 procent. Väntevärdesprognosen är då 2*0,9+0*0,1=1,8. Om sannolikheterna förskjuts till 70–30 blir väntevärdesprognosen 2*0,7+0*0,3=1,4. Att den lägre räntan i exemplet ger sämre förväntad måluppfyllelse på sikt i Figur 17.1(prickad linje) beror på att sannolikheten för ”kris” med den politiken ökar. 69 Hur målavvikelserna ska vägas beror på vilken förlustfunktion som centralbankens direktion har, inklusive hur framtida förväntade förluster diskonteras till nuvärde. En vanlig metod är att de årliga avvikelserna från målsatt nivå inom område A respektive B kvadreras och summeras för att sedan jämföras. Se Svensson (2017) för exempel på beräkningar.

I praktiken finns av naturliga skäl stora osäkerheter med sådana beräkningar. Intäkterna av att ta hänsyn till finansiella obalanser beror dels på i vilken mån den högre styrräntan begränsar risken för framtida finansiell instabilitet och därmed minskar sannolikheten för en kris

70

, dels, om en kris ändå inträffar, dess djup och längd.

Intäkterna påverkas markant av om det antas att den förväntade krisen får permanent negativa effekter på produktion och sysselsättning.

71

Kostnaderna består dels av hur mycket den högre styrräntan driver

inflationen och resursutnyttjandet från sina målsatta värden på kort sikt innan den eventuella krisen inträffar, dels av att måluppfyllelsen, på grund av det sämre utgångsläget, blir än sämre om en kris inträffar.

72

Ett flertal olika uppskattningar av intäkter och kostnader avseende inflation och resursutnyttjande då centralbanker försöker motverka finansiella obalanser visar att det krävs betydande negativa makroekonomiska effekter av en finansiell kris för att intäkterna ska överväga kostnaderna.

73

IMF (2015, s. 1, kommitténs översättning) sammanfattar kunskapsläget som att ”[det empiriska] stödet för ’luta-sig-mot-vinden’politik är begränsat” när utvärdering sker m.a.p. på inflation och realekonomi men, med beaktande av att forskningsområdet är ungt menar IMF vidare att, ”dörren borde vara öppen för omprövning allteftersom vår kunskap om förhållandet mellan penningpolitik och finansiella risker utvecklas och omständigheterna förändras”. Beroende på att institutioner och regelverk skiljer sig mellan länder kan policyrekommendationerna variera. Beträffande Sverige var IMF:s rekommendation 2015 följande:

74

Medan makrotillsynsåtgärder ses som en första försvarslinje i policyrådgivningen för Sverige – speciellt eftersom penningpolitiken har blivit expansiv för att undvika deflationsrisk – har IMF-medarbetare75 betonat att penningpolitiken i slutändan måste kunna ”luta sig mot vinden” om makrotillsynsåtgärder misslyckas med att tjäna sitt syfte. IMF-med-

70 Som noterades ovan bedömer IMF (2015) att det finns empiriska belägg för att en högre räntenivå minskar sannolikheten för en kris. 71 Se t.ex. Gourio m.fl. (2018) och referenser däri. 72 Den sistnämnda effekten har identifierats av Svensson (2017). 73 Se bl.a. Aikman m.fl. (2018), Bank of Canada (2016a), IMF (2015), Kockerols och Kok (2019), Pescatori och Laséen (2016) och Svensson (2017). För exempel på analyser som visar på omständigheter som innebär att intäkterna överstiger kostnaderna, se Gerdrup m.fl. (2017) och Gourio m.fl. (2018). 74 IMF (2015), s. 44. 75 Det bör noteras att detta är en s.k. ”Staff report”. Även om rapporten presenterats för IMF:s exekutivkommitté och godkänts av chefsekonomen behöver inte policyslutsatserna med nödvändighet sammanfalla med IMF:s officiella syn.

arbetare betonade att detta skulle kräva noggrant övervägande av avvägningarna mellan effekterna på tillväxten och kostnaden för stigande finansiella sårbarheter och betonade vidare hur brådskande det är att genomföra en omfattande uppsättning makroåtgärder för att begränsa hushållens kreditefterfrågan.

Effekter av att regelmässigt beakta finansiella obalanser

Det andra förhållningssättet innebär att centralbanker regelmässigt beaktar finansiella obalanser vid beslut om styrräntor. Det förhållningssättet skulle helt och hållet integrera hänsyn till finansiella obalanser inom det penningpolitiska ramverket. Detta förhållningssätt motiverades i den teoretiska diskussionen ovan med olika imperfektioner på de finansiella marknaderna.

I den policyrelaterade litteraturen har framför allt BIS (Bank of International Settlements) och dess forskare argumenterat för att regelmässigt ta hänsyn till finansiella obalanser och de har anfört flera skäl för detta.

76

De identifierar en s.k. finansiell cykel som har

en betydligt lägre frekvens (cirka 16–20 år; se Figur 17.2) jämfört med den traditionella konjunkturcykeln i produktion och sysselsättning (cirka 5–8 år; se Figur 17.2). BIS anser att finansiella obalanser byggs upp under långa tidsperioder och att det därför inte är tillräckligt att analysera utvecklingen av inflation, produktion och sysselsättning för att styra ekonomin mot en hållbar utveckling. Om så görs riskerar skuldsättningen att bli för hög och leda till återkommande finansiella kriser vilket bl.a. försvårar den penningpolitiska måluppfyllelsen.

Vidare anser BIS att åtgärder inom makrotillsynen inte är tillräckliga för att motverka den finansiella cykeln och förekomsten av finansiella kriser. Det baseras bl.a. på att skuldsättningen till hushåll inte påtagligt har dämpats trots att flera makrotillsynsåtgärder har införts sedan finanskrisens utbrott. Därutöver framhålls att finansiella kriser är mycket kostsamma då de får permanenta negativa effekter på produktion och sysselsättning.

I detta sammanhang kan noteras att det finns resultat i denna litteratur som implicerar att centralbankerna via sina styrräntor kan påverka räntenivån i ekonomin på längre sikt än vad som vanligen

76 Se bl.a. BIS (2014, 2015) och Borio (2014). För en kvantitativ analys som stödjer denna syn, se Filardo och Rungcharoenkitkul (2016).

antas i ekonomiska modeller och inom centralbanker. Som nämns i avsnitt 17.4.1 anses centralbanker i allmänhet endast kunna påverka räntenivån i ekonomin på kortare sikt medan den på längre sikt styrs av internationella strukturella faktorer. BIS har tagit fram empiriska beräkningar där den ränta som ger balans på produktmarknaden, arbetsmarknaden och de finansiella marknaderna blir högre än vad som ges av mer traditionella ansatser.

77

Anm. Den finansiella cykeln (blå linje) är beräknad med ett statistiskt filter som tar fram den sammanvägda cykeln i utvecklingen av krediter, krediter som andel av BNP samt huspriser. Konjunkturcykeln (röd linje) avser real BNP och är framtagen med hjälp av ett statistiskt filter. Källa: BIS (2015), Figur I.4, s. 17 (kopierad med BIS godkännande).

En konsekvens av den ovan beskrivna inriktningen av centralbankernas räntesättning är att den kan innebära att det under längre perioder blir bristande måluppfyllelse när det gäller prisstabilitetsmålet och målet om fullt resursutnyttjande. Denna konsekvens är förespråkarna medvetna om men anser att en längre och mer flexibel tidshorisont inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås uppvägs av de fördelar som i genomsnitt bedöms uppnås under en längre tidsperiod. En generell risk med denna strategi är att både trovärdigheten för prisstabilitetsmålet och möjligheten att utvärdera detsamma kan försämras om större avvikelser från inflationsmålet föreligger under längre tidsperioder. Det innebär att det kan ifrågasättas om denna ansats är förenlig med det unionsrättsliga kravet att prisstabilitet ska vara överordnat andra mål.

77 Se Borio m.fl. (2017).

17.5. Internationell utblick

Liksom det finns olika åsikter i den akademiska debatten finns det olika åsikter bland centralbanker beträffande i vilken utsträckning penningpolitiken bör ta hänsyn till uppbyggnad av finansiella obalanser. I detta avsnitt beskrivs hur ett antal centralbanker förhåller sig till denna fråga. En försvårande omständighet är att centralbankernas förhållningssätt inte direkt framgår av befintlig lagstiftning. Analysen baseras därför delvis på centralbankers beskrivningar såsom de framkommer på deras webbplatser och i officiella rapporter. Det bör också noteras att hur centralbanker förhåller sig i denna fråga kan beskrivas som en glidande skala utan knivskarpa gränser. Dessutom beskriver centralbanker sina förhållningssätt med olika detaljeringsgrad. Sammantaget försvårar detta jämförelser mellan länder.

Avsnittet delas in i två grupper där den första utgörs av länder där kommitténs tolkning av dess centralbankers kommunikation är att de tar hänsyn till finansiella obalanser inom penningpolitiken utöver effekter som går via inflationen och realekonomin. Den andra gruppen utgörs av centralbanker som inte uttryckligen tar sådan hänsyn.

Genomgående är det kommitténs översättningar och kursiveringar som visas i citaten nedan från centralbankernas dokument.

17.5.1. Länder som i större utsträckning beaktar finansiella obalanser inom penningpolitiken Norge

Beträffande penningpolitik och hänsyn till finansiella obalanser har Norges Bank följande skrivningar i den penningpolitiska rapport som publicerades vid tidpunkten då den nya lagstiftningen beslutades i juni 2019:

78

Penningpolitiken ska upprätthålla prisstabilitet genom att hålla inflationen låg och stabil. Det operativa målet för penningpolitiken ska vara en årlig konsumentprisinflation på nära 2 % över tiden. Inflationsinriktningen ska vara framåtblickande och flexibel så att den kan bidra till hög och stabil produktion och sysselsättning och motverka uppbyggnaden av finansiella obalanser.

78 Norges Bank (2019), s. 4 respektive s. 45. Den nya lagstiftningen träder i kraft 1 januari 2020. Den nya lagen finns tillgänglig på denna webbplats: https://lovdata.no/dokument/NL/ lov/2019-06-21-31

Om det finns tecken på att finansiella obalanser byggs upp kan övervägandet av hög och stabil produktion och sysselsättning i vissa situationer föranleda att styrräntan hålls något högre än annars skulle vara fallet. I viss mån kan detta bidra till att minska risken för kraftiga ekonomiska nedgångar längre framåt. Ändå är reglering och övervakning av finansinstitut det främsta sättet att hantera chocker mot det finansiella systemet.

En tolkning av dessa skrivningar är att de är i linje med den litteratur som noterades i avsnitt 17.4.3 där intäkter av att inom penningpolitiken ta hänsyn till finansiella obalanser i form av lägre sannolikhet för makroekonomisk och/eller finansiell instabilitet kommer senare medan kostnader i form av lägre inflation, produktion och sysselsättning kommer i närtid. I detta längre tidsperspektiv förefaller därför inte hänsyn till finansiella obalanser vara ett mål utöver inflation och realekonomisk utveckling utan ett medel att nå ”ekonomisk stabilitet” över en längre tidsperiod. Att Norge ändå placeras i gruppen med centralbanker som ”i större utsträckning beaktar finansiella obalanser inom penningpolitiken” beror på att de explicit nämner detta i sin målfunktion. Det är en indikation på att hänsyn kan tas till finansiella obalanser utöver hur det påverkar inflation och realekonomi.

Nya Zeeland

I definitionen av de penningpolitiska målen skriver finansministern i en överenskommelse med centralbankschefen följande:

79

a) MPC:s operativa mål [ska] vara att:

(i) hålla den framtida årliga inflationen mellan 1 och 3 procent på

medellång sikt, med fokus på att hålla den framtida inflationen nära mittpunkten 2-procent [...] (ii) stödja maximal hållbar sysselsättning.

b) För att uppnå de operativa målen ska MPC:

(i) ta hänsyn till effektiviteten och sundheten i det finansiella syste-

met…

79 Se Reserve Bank of New Zealand (2019).

Som ytterligare stöd till slutsatsen att Reserve Bank of New Zealand i grunden är positiva till att inom penningpolitiken ta hänsyn till finansiella obalanser utöver inflation och realekonomin är att banken regelmässigt kommenterar husprisutvecklingen i motiveringen av de penningpolitiska besluten.

80

Australien

Australiens centralbank har sedan många år haft ett uttalat övergripande ansvar för finansiell stabilitet. Hänsyn till finansiell stabilitet inom penningpolitiken lyfts fram i de dokument som beskriver bankens ramverk. Det nämns på följande sätt i ”Statement on the Conduct of Monetary Policy” som är en överenskommelse mellan finansministern och centralbankschefen (kursiv tillagd):

81

…målet är att hålla konsumentprisinflationen mellan 2 och 3 procent i genomsnitt över tiden. Denna formulering möjliggör den naturliga kortfristiga variationen i inflationen under konjunkturcykeln och medelfristigt fokus ger flexibilitet för centralbanken att bestämma sin politik så att den bäst uppnår sina breda mål, inklusive finansiell stabilitet.

I de kvartalsvisa rapporterna om penningpolitiken så är överväganden beträffande att motverka finansiella obalanser utöver effekter på inflationen vanligt förekommande. Detta exempel är från augusti 2017 (kursiv tillagd):

82

Direktionen har hållit styrräntan stadigt på 1,5 procent för att ge lämpligt stöd till ekonomin i en miljö med låg inflation. Direktionen har försökt att göra detta samtidigt som riskerna i samband med stigande hus-

hållsskuld balanseras.

Storbritannien

Som en konsekvens av finanskrisen beslutade Storbritannien att utöka centralbankens ansvar för finansiell stabilitet. Bank of England är därför numera ansvarig för såväl mikro- och makrotillsyn samt resolution. Vid sidan av det penningpolitiska beslutsfattandet (inom den s.k. Monetary Policy Committee, MPC) införde banken 2013 en

80 Se t.ex. Reserve Bank of New Zealand (2013, 2016, 2018). 81 Se hela överenskommelsen här: www.rba.gov.au/monetary-policy/framework/ stmt-conduct-mp-7-2016-09-19.html 82 Reserve Bank of Australia (2017), s. 3.

kommitté för beslutsfattande inom ramen för finansiell stabilitet (den s.k. Financial Policy Committee, FPC). Sedan dess har finansministern i sitt årliga regleringsbrev (s.k. remit) till centralbanken betonat att MPC och FPC ska ta hänsyn till varandras åtgärder och koordinera sitt agerande. Detta underlättas av att chefen för Bank of England och ytterligare ett antal personer sitter i båda kommittéerna. Så här står det i instruktionen från 2017:

83

MPC och FPC bör fortsätta att ta hänsyn till varandras åtgärder, för att förbättra samordningen mellan penningpolitik och åtgärder inom makrotillsynen.

I samband med att FPC bildades 2013 var instruktionen mer tydlig jämfört med instruktionen ovan beträffande att omständigheter kan ge behov av att beakta finansiella obalanser (kursiv tillagd):

84

Omständigheter kan också uppstå i vilka försök att hålla inflationen vid inflationsmålet kan förvärra utvecklingen av obalanser som FPC kan bedöma för att utgöra en potentiell risk för finansiell instabilitet. FPC:s makrotillsynsverktyg är den första försvarslinje mot sådana risker, men under dessa omständigheter kan MPC acceptera att inflationen avviker

från målet tillfälligt, i enlighet med dess behov av att beakta åtgärderna som FPC vidtar.

Liksom Norges Bank nämner Bank of England finansiella obalanser i sin målbeskrivning vilket indikerar att de tar hänsyn till finansiella obalanser utöver hur det påverkar inflation och realekonomi. Den sista meningen i citatet innebär att MPC kan ta hänsyn till FPC:s mål beträffande obalanser även om det innebär att det påverkar möjligheten att nå inflationsmålet negativt.

17.5.2. Länder som i mindre utsträckning beaktar finansiella obalanser inom penningpolitiken

Som noteras i avsnitt 17.5.1 går det inte alltid dra en skarp skiljelinje mellan länder som i ”större” respektive ”mindre” utsträckning beaktar finansiella obalanser. Till skillnad från centralbankerna ovan lyfter de centralbanker som beskrivs i detta delavsnitt inte fram denna typ av politik i den formella beskrivningen av sina prisstabilitetsmål. Som framgår i beskrivningen visar dock andra officiella

83 HM Treasury (2017). 84 HM Treasury (2013b).

dokument att de, om än i undantagsfall, öppnar upp för att inom penningpolitiken ta hänsyn till finansiella obalanser. De kräver dock explicit att en sådan strategi ökar sannolikheten för måluppfyllelse i termer av inflation och realekonomi inom en förlängd horisont (jfr beskrivningen av cost-benefit-analysen i avsnitt 17.4.3). De öppnar därmed inte upp för hänsyn till finansiella obalanser utöver effekter på inflationen och realekonomin.

Euroområdet

När det gäller finansiell stabilitet konstaterar ECB i sin beskrivning av hur de bedriver penningpolitik att det bästa bidraget penningpolitiken kan göra för finansiell stabilitet är att upprätthålla prisstabilitet samt att prisstabilitet och finansiell stabilitet är varandras förutsättningar.

85

Samtidigt påpekar ECB att prisstabilitet inte är ett

tillräckligt villkor för finansiell stabilitet.

Som framgår nedan ser ECB det som lämpligt att ta hänsyn till finansiella obalanser när det ökar möjligheten att uppnå prisstabilitetsmålet på medellång och lång sikt. Till skillnad från centralbankerna i avsnitt 17.5.1 lyfter dock inte ECB fram finansiell stabilitet i sig som ett direkt eller indirekt underordnat mål inom penningpolitiken.

86

De börjar med att konstatera att effekter av ”finansiella obalanser” kan synas på en längre tidshorisont än vad som är normalt inom penningpolitiken (kursiv tillagd):

87

Vidare kan den påverkan på prisstabiliteten som hör samman med ackumuleringen av finansiella obalanser gå utöver den normala horisonten på två till tre år som vanligen används i inflationsprognoser. Detta understryker vikten av den monetära analysen som ger beslutsfattare de nödvändiga verktygen för att driva medellångt till långsiktigt perspektiv.

ECB beskriver därefter nödvändigheten av att inkorporera hänsyn till finansiella obalanser inom ramen för den penningpolitiska analysen i syfte att beakta prisutvecklingen på medellång och lång sikt:

88

85 Se ECB:s strategidokument, The monetary policy of the ECB, (ECB, 2011). 86 Finansiell stabilitet ingår inte bland unionens mål som penningpolitiken ska stödja. Se artikel 3.3 samt 282.2 i EUF-fördraget. 87 ECB (2011), s. 69. 88 ECB (2011), s. 85 och 86.

Syftet [med ”luta sig mot vinden”-politik] är att införliva en analys av risker för prisstabilitet på medellång och lång sikt som följer av utvecklingen av tillgångspriser i den övergripande bedömningen som stöder penningpolitiska beslut … Penningpolitisk analys hjälper till att bedöma utvecklingen i tillgångspriserna och i vilken utsträckning de utgör en risk för prisstabilitet i en mer avlägsen framtid. Så har element i den ”luta sig mot vinden”-strategin införlivats i ECB:s strategi.

Det centrala budskapet i ECB:s strategi inom detta område är att

horisonten inom vilken den prognostiserade prisutvecklingen förväntas

nå målet är av avgörande betydelse. ECB uttrycker sig så här:

89

En medelfristig inriktning hjälper beslutsfattare att ta itu med den långvariga karaktären hos chocker och att formulera ett penningpolitiskt svar som ”lutar mot” att ackumulera obalanser i tillgångspriser. Däremot kan en penningpolitisk ram med en förutbestämd, tidsbegränsad penningpolitisk horisont leda beslutsfattare att anta ett för kortsiktigt perspektiv på riskerna för prisstabilitet och eventuellt destabilisera inflationsförväntningarna

USA

Federal Reserve har tre uttalade mål: att uppnå prisstabilitet, maximal sysselsättning och måttliga långräntor. Till skillnad från ECB är de fåordiga kring hur de förhåller sig till att inom penningpolitiken ta hänsyn till finansiell stabilitet. I deras strategidokument för penningpolitiken går det att utläsa följande (kursiv tillagd):

90

Kommitténs [Federal Open Market Committee] policybeslut återspeglar dess långsiktiga mål, dess perspektiv på medellång sikt och dess bedömningar av riskbalansen, inklusive risker för det finansiella systemet som kan hindra uppnåendet av kommitténs mål.

I ett dokument som beskriver principerna för penningpolitiken står följande (kursiv tillagd):

91

… en ekonomisk utveckling såsom en stor, oförutsedd förändring av de

finansiella förutsättningarna behöver inte omedelbart förändra inflationen

och sysselsättningen, men skulle göra det i framtiden och kan därför kräva ett snabbt framåtblickande penningpolitiskt svar

89 ECB (2011), s. 83 och 84. 90 Federal Reserve (2018). 91 Se ”Principles for the Conduct of Monetary Policy”, Federal Reserves webbsida, www.federalreserve.gov/monetarypolicy/principles-for-the-conduct-of-monetarypolicy.htm

En tolkning av ovanstående två citat är att Federal Reserve tar hänsyn till finansiell stabilitet i den mån det påverkar dess långsiktiga mål (i citatet ”inflationen och sysselsättningen”). Det stöds av det tal som Lael Brainard höll då Federal Reserves agenda beträffande finansiell stabilitet uppdaterades (kursiv tillagd):

92

I allmänhet tyder lärdomar från ett brett spektrum av länder på att finansiella kriser uppträder med väsentligt lägre frekvens än konjunkturcyklerna och det finns ännu inte en fastställd doktrin om användningen av den kortsiktiga styrräntan – det centrala instrumentet för penningpolitiken – för att minska sannolikheten och allvaret av finansiella kriser. Även om ekonomiska obalanser är viktiga i penningpolitiskt beslutsfattande och den förväntade penningpolitiken kan få viktiga konsekvenser för finansiella sårbarheter, tyder både forskning och erfarenhet på att det inte finns någon enkel regel för att uppnå våra mål med

dubbelt mandat och finansiell stabilitet genom att lita på ett enda politiskt instrument.

Kanada

Bank of Canada har ingen hänvisning till finansiell stabilitet eller finansiella obalanser i den formella beskrivningen av sitt ramverk.

93

I en rapport som togs fram vid en översyn av detta ramverk 2016 diskuterar Bank of Canada lämpligheten med att inom ramen för penningpolitiken ta hänsyn till finansiella obalanser (kursiv tillagd):

94

En viktig slutsats från analysen är att flexibilitet när det gäller horisonten över vilken inflationen förväntas återgå till målet är viktigt. Efter-

som de ekonomiska effekterna av finansiella sårbarheter kan manifestera sig under en lång period, kan det krävas viss flexibilitet. Det kan innebära

att man offrar viss måluppfyllelse över den vanliga politiska horisonten men skulle leda till ökad finansiell stabilitet, ekonomisk stabilitet och slutligen prisstabilitet på lång sikt.

Bank of Canada landar sedan i slutsatsen att kostnaderna med en sådan politik överstiger intäkterna:

95

I den här undersökningen är det svårt att motivera en stramare penningpolitik för att bromsa tillväxten av hushållens obalanser, eftersom fördelarna med en sådan politik inte uppväger kostnaderna … Slutsatsen

92 Brainard (2018). 93 Se det gemensamma uttalandet av finansministern och centralbankschefen från 2016, Bank of Canada (2016b). Se även Bank of Canadas tolkning och operationalisering av detta uttalande: www.bankofcanada.ca/core-functions/monetary-policy/ 94 Bank of Canada (2016a), s. 25. 95 Bank of Canada (2016a), s. 27.

av denna forskning är att penningpolitiken bör fokusera på dess inflationsmål.

Citaten ovan visar på att angreppssättet är likt den cost-benefitansats som diskuteras i avsnitt 17.4.3.

Sammanfattande kommentarer

En gemensam nämnare hos länderna ovan är att längden på horisonten inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås är av central betydelse när hänsyn till finansiella obalanser analyseras. Uppbyggnad av finansiella obalanser kan ta tid och det finns en stor osäkerhet om och när i framtiden dessa kan få negativa effekter på utvecklingen av priser, produktion och sysselsättning.

Trots att det finns svårigheter i att jämföra centralbankernas strategier är det relativt tydligt att Australien, Norge, Nya Zealand och Storbritannien är mer positiva till att inom penningpolitiken ta hänsyn till finansiella obalanser utöver dess effekt på inflation och realekonomi jämfört med vad som är fallet för ECB, och i Kanada och USA.

17.6. Kommitténs överväganden

I detta avsnitt presenteras kommitténs överväganden och bedömningar beträffande om Riksbanken bör tilldelas en uppgift att ta hänsyn till finansiell stabilitet inom ramen för penningpolitiken. Avsnittet inleds med en beskrivning av två principiella förhållningssätt vilka ligger till grund för kommitténs överväganden.

17.6.1. Två principiella förhållningssätt

Som påtalas i avsnitt 17.1.1 tar centralbanker, inklusive Riksbanken, under normala omständigheter hänsyn till hur utvecklingen av finansiella variabler påverkar utvecklingen av inflationen och realekonomin. Det följer av de penningpolitiska uppgifter som delegerats till Riksbanken. Ekonomin kan från tid till annan drabbas av större störningar vilka kan innebära att det inte alltid är lämpligt att försöka nå prisstabilitetsmålet på kort sikt. Det är orsaken till att kommittén

föreslagit att Riksbanken, inom rimliga gränser, fortsatt ska ges flexibilitet beträffande inom vilken horisont prisstabilitetsmålet ska nås.

96

Denna flexibilitet kan principiellt användas för att beakta hur

finansiella obalanser kan påverka uppfyllelsen beträffande prisstabilitetsmålet och hänsynen till realekonomin i ett medelfristigt perspektiv. Det är dock i detta sammanhang viktigt att påminna om att, som framgick i avsnitt 17.4.3, finansiella obalanser kan byggas upp över längre tidsperioder. Att inom penningpolitiken ta hänsyn till risker för framtida finansiell instabilitet kan därför innebära att prisstabilitetsmålet inte uppfylls under en mycket lång tidsperiod. Som beskrivs i avsnitt 15.3.4 är en lång tidshorisont problematiskt ur såväl ett nationalekonomiskt, juridiskt och demokratiskt perspektiv.

I avsnitt 17.4.3 framhålls även ett alternativt förhållningssätt där hänsyn till finansiella obalanser är ett självständigt mål inom penningpolitiken och därmed att sådan hänsyn tas utöver effekter på inflationen och realekonomin. Lagstiftaren behöver därför överväga två principiella förhållningssätt beträffande om, och i så fall hur, ett mål att inom penningpolitiken ta hänsyn till finansiella obalanser kan utformas. De två principiella förhållningssätten är:

1. Hänsyn till finansiella obalanser inom penningpolitiken kan vara

lämpligt om den sammantagna uppfyllelsen av prisstabilitetsmålet och den realekonomiska utvecklingen förväntas förbättras inom en rimlig horisont. Detta förhållningssätt innebär att lagstiftaren

möjliggör för Riksbanken att ta hänsyn till hur risker för framtida finansiell instabilitet kan påverka utvecklingen av inflationen och realekonomin. Det möjliggörs genom att Riksbanken tillåts ha en flexibel horisont som vid behov kan göras längre än normalt. En begränsning är dock att horisonten måste vara rimlig, vilket bl.a. innebär att trovärdigheten för prisstabilitet inte går förlorad. En annan begränsning är att hänsyn till finansiella obalanser endast får tas om uppfyllelsen av prisstabilitetsmålet och den realekonomiska utvecklingen sammantaget förväntas bli bättre under den förlängda horisonten.

97

Hänsyn till finansiella obalanser ut-

över effekter på inflation och realekonomi ryms därmed inte

96 Se avsnitt 15.3.4 för en diskussion om horisontens längd samt avsnitt 15.3.8 för kommitténs ställningstagande i denna fråga. Det kan noteras att den s.k. flexibla inflationsmålspolitiken, där real hänsyn tas utöver dess effekt på inflationen, i praktiken innebär en flexibel tillämpning av målhorisonten. 97 Se avsnitt 17.4.3 för en principiell beskrivning av vad en sådan hänsyn innebär.

inom detta förhållningssätt och att undvika finansiella obalanser (eller motsvarande uttryck) bör därmed inte vara ett självständigt underordnat mål inom penningpolitiken.

2. Hänsyn till finansiella obalanser inom penningpolitiken utöver dess

effekter på inflationen och realekonomin kan vara lämpligt givet att trovärdigheten för prisstabilitetsmålet varaktigt kan bibehållas och att prisstabilitetsmålet nås inom en rimlig horisont. Detta förhåll-

ningssätt innebär att lagstiftaren, likt alternativ 1, möjliggör för Riksbanken att ta hänsyn till risker för framtida finansiell instabilitet via en flexibel horisont inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås. Till skillnad från alternativ 1 innebär detta förhållningssätt att den sammantagna uppfyllelsen av prisstabilitetsmålet och den realekonomiska utvecklingen inte behöver förväntas bli bättre – en försämring kan vägas upp av att risken för finansiella obalanser bedöms bli mindre. Hänsyn till finansiella obalanser kan därför tas utöver dess förväntade effekter på inflationen och realekonomin och Riksbanken ges därmed en mer uttalad uppgift att verka för att motverka finansiella obalanser jämfört med alternativ 1 ovan. Detta förhållningssätt implicerar vidare att undvika finansiella obalanser bör vara ett självständigt underordnat mål inom ramen för penningpolitiken. En begränsning inom detta förhållningssätt är att trovärdigheten för prisstabilitetsmålet inte får äventyras.

17.6.2. Behov av flera perspektiv

Skillnaden mellan de två principiella alternativen ovan är alltså i vilken omfattning Riksbanken bör ta hänsyn till finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken. Det är en frågeställning som utöver nationalekonomiska perspektiv även behöver analyseras utifrån demokratiska och rättsliga perspektiv.

Flera nationalekonomiska perspektiv har presenterats i kapitlet. Att motverka finansiella obalanser är en politisk ambition i Sverige som beslutats av riksdagen.

98

Kommittén har konstaterat att även om

åtgärder inom mikro- och makrotillsynen är mer effektiva har Riksbanken instrument som kan bidra till att uppfylla denna politiska ambition (se avsnitt 17.4.3). Samtidigt visar beräkningar att hänsyn

98Prop. 2017/18:22.

till finansiella obalanser inom penningpolitiken kan bli kostsamt i form av betydande förväntade avvikelser från prisstabilitetsmålet och önskvärd realekonomisk utveckling. Huruvida det sistnämnda är acceptabelt är en värderingsfråga och ett exempel på att demokra-

tiska perspektiv är nödvändiga när frågeställningen analyseras. De två

principiella förhållningssätten i föregående avsnitt berör flera demokratiska aspekter som kommittén behöver beakta i en sammantagen bedömning:

  • Hur påverkas möjligheten till utvärdering och ansvarsutkrävande av Riksbankens åtgärder om horisonten, inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås, ökar?

99

  • Hur kan uppgiften att ta hänsyn till finansiella obalanser inom penningpolitiken operationaliseras givet svårigheterna att mäta och därmed precisera mål inom detta område?

100

Därutöver, hur

ska mål inom detta område relateras till Riksbankens andra mål?

  • Hur påverkas förutsättningarna för utvärdering och ansvarsutkrävande när uppgiften, vars syfte i stora delar sammanfaller med makrotillsynens,

101

delegeras till Riksbanken med högre grad av

oberoende än övriga statliga myndigheter?

Slutligen finns även rättsliga perspektiv för kommittén att beakta i en sammantagen bedömning:

  • Hur långt kan horisonten inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås utökas utan att det strider mot unionsrättens bestämmelser beträffande målets överordnade roll?
  • Är det förenligt med unionsrätten att ta hänsyn till finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken?
  • Givet svårigheterna att i lag precisera graden av finansiella obalanser, är det förenligt med unionsrätten att Riksbanken beaktar önskemål från det politiska systemet beträffande i vilken utsträckning den bör ta hänsyn till finansiella obalanser i framtida räntebeslut?

99 För en generell beskrivning av demokratiska principer för delegering, utvärdering och ansvarsutkrävande, se kapitel 33. 100 Se t.ex. Aldasoro m.fl. (2018) och Bean (2017). 101 Se avsnitt 17.3.

17.6.3. Kommitténs bedömningar

Kommitténs bedömning: Riksbanken bör inom ramen för pen-

ningpolitiken ta hänsyn till finansiella obalanser och vid behov anpassa den horisont inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås. En förutsättning för denna hänsyn är att Riksbanken kan upprätthålla en varaktigt tillfredsställande trovärdighet för prisstabilitetsmålet. En ytterligare förutsättning är att den förväntande sammantagna måluppfyllelsen vad gäller prisstabilitet inklusive hänsynen till den realekonomiska utvecklingen förbättras. Den sistnämnda förutsättningen innebär också att motverka finansiella obalanser inte ska vara ett självständigt, underordnat, mål inom penningpolitiken.

Som framgår i kapitlet kan hänsyn till risker för framtida finansiell instabilitet vara ett skäl till att horisonten för när prisstabilitetsmålet ska uppnås behöver förlängas. Det finns dock såväl nationalekonomiska, demokratiska som rättsliga skäl till att horisonten inte kan utökas utan begränsningar. En nödvändig begränsning är enligt kommittén att Riksbanken kan upprätthålla en varaktigt tillfredsställande trovärdighet för prisstabilitetsmålet. Det är i linje med ECB:s förhållningssätt såsom det kommer till uttryck i dess penningpolitiska strategi.

102

Med en flexibel horisont bereds alltså Riksbanken möjlighet att ta hänsyn till finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken. Från ett unionsrättsligt perspektiv finns inte några formella hinder mot att, likt real hänsyn, explicit ta hänsyn till finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken.

103

Frågan som kvarstår är dock i

vilken utsträckning Riksbanken bör beredas möjlighet att göra det.

Kommittén har landat i att motverka finansiella obalanser (eller motsvarande uttryck) inte bör vara ett underordnat mål inom penningpolitiken i den nya riksbankslagen. Hänsyn till finansiella obalanser ska i stället tas i den mån det sammantaget bedöms förbättra den förväntade utvecklingen av inflationen och realekonomin samtidigt som en varaktigt tillfredsställande trovärdighet för pris-

102 Se ECB (2011), s. 83–86. 103 Se avsnitt 16.5 för en unionsrättslig analys av frågan. Det kan även noteras att Tjeckien, som likt Sverige är ett s.k. medlemsland med undantag, har finansiell stabilitet som ett mål underordnat prisstabilitetsmålet. Europeiska kommissionen har nyligen bejakat detta upplägg, se Europeiska kommissionen (2018), s. 52.

stabilitetsmålet upprätthålls. Hänsyn till finansiella obalanser utöver effekter på inflationen och realekonomin ska därmed inte beaktas. Detta är i linje med den syn som bl.a. ECB och Bank of Canada explicit ger uttryck för (se avsnitt 17.5.2) samt den syn som framgått i finansutskottets tre externa utvärderingar (se avsnitt 14.4.4). Som framgått i kapitlet finns det länder som valt ett annat förhållningssätt. Det finns flera skäl till kommitténs bedömning.

För det första delar kommittén den gängse synen att åtgärder inom mikro- och makrotillsynen är effektivare för att främja finansiell stabilitet. Det är i detta sammanhang viktigt att notera att det i Sverige likt många andra länder införts ett flertal åtgärder inom mikro- och makrotillsynen för att åtgärda imperfektioner på de finansiella marknaderna. Det finns också möjlighet att besluta om fler om behov skulle uppstå, bl.a. som en följd av nya kunskaper och erfarenheter från detta förhållandevis nya politikområde. Som jämförelse bör också noteras att det råder en bred samsyn i litteraturen kring att penningpolitiken, inte minst i ekonomier med rörlig växelkurs, har en central roll i att begränsa variationen i den realekonomiska utvecklingen, utöver dess effekt på prisutvecklingen. Det finns ingen sådan samsyn kring att penningpolitiken bör beakta finansiella obalanser utöver dess effekt på inflationen och realekonomin. Det kan inte uteslutas att en annan samsyn kan utvecklas i framtiden men med beaktande av de samlade överväganden som presenteras här är det är enligt kommitténs mening inte lämpligt att nu lagstifta om ett sådant förhållningssätt.

För det andra är det från ett demokratiskt perspektiv inte lämpligt att ge Riksbanken i uppgift att i förebyggande syfte motverka finansiella obalanser utöver hur det påverkar inflationen och realekonomin. En sådan uppgift innebär i praktiken en avvägning mellan finansiell stabilitet och effektivitet där effektivitet lite förenklat fångas upp av utvecklingen av inflation och realekonomi. Denna avvägning bör enligt kommitténs uppfattning göras av regering och riksdag och Riksbanken bör inte tilldelas en uppgift som i stort sammanfaller med Finansinspektionens uppgift inom området.

104

En, i första anblick, nackdel med alternativet är att det kan uppkomma situationer då regeringen och dess myndigheter skulle vara i behov av hjälp att nå en önskvärd balans mellan finansiell stabilitet och effektivitet, t.ex. i situationer då Finansinspektionens verktyg

104 Kommitténs bedömning inklusive motivering i denna fråga framgår i avsnitt 20.8.2.

inte bedöms lämpliga eller tillräckligt kraftfulla. Inom ramen för alternativ 2 i avsnitt 17.6.1 skulle riksdagen i teorin, exempelvis då Riksbanken framträder inför finansutskottet, då kunna påtala i vilken mån de anser Riksbanken bör ta hänsyn till finansiella obalanser. Ett försök från en politisk församling att i praktiken påverka Riksbanken i framtida styrräntebeslut är dock uppenbart oförenligt med instruktionsförbudet i unionsrätten.

105

En teoretisk

lösning på detta dilemma vore att på förhand, i lag eller förarbeten, precisera i vilken mån Riksbanken bör ta hänsyn till finansiella obalanser utöver effekter på inflationen och realekonomin. Det är dock inte praktiskt möjligt då avvägningen mellan finansiell stabilitet och effektivitet är situationsberoende. Det finns inte några nivåer på, eller utvecklingstakter av, t.ex. tillgångspriser och skuldsättning som det politiska systemet på förhand kan peka ut som lämpliga.

För det tredje, och relaterat till ovanstående punkt, är finansiella obalanser svåra att målsätta. Det innebär att Riksbankens bedömning av läget och därmed lämplig riktning på åtgärder inte behöver vara den samma som regeringens eller Finansinspektionens. Svårigheten att mäta innebär vidare att det är svårt att utvärdera. Det sistnämnda är en central förutsättning för att delegera uppgifter till oberoende centralbanker.

106

En annan aspekt som försvårar utvärdering

och ansvarsutkrävande är att uppgiften i stora drag skulle överlappa med Finansinspektionens uppgift inom makrotillsynen.

105 Artikel 130 i EUF-fördraget. 106 Se avsnitt 6.3.6.

17.7. Referenser

Adam, K. och M. Woodford (2018), ”Leaning against housing

prices as robustly optimal monetary policy”, NBER Working

paper nr 24629.

Adrian, T. och F. Duarte (2017), ”Financial vulnerability and mone-

tary policy”, Staff Report nr 804, reviderad, september. Adrian, T., A. Estrella och H. S. Shin (2010), ”Monetary cycles,

financial cycles, and the business cycle”, Staff Report nr 421, Federal Reserve Bank of New York. Aikman, D., J. Giese, S. Kapadia och M. McLeay (2018), ”Targeting

financial stability: macroprudential or monetary policy?” Working

paper nr 734, Bank of England.

Aldasoro, I., C. Borio och M. Drehmann (2018), ”Early warning

indicators and banking crises: expanding the family”, BIS Quarterly

Review, mars, Bank of International Settlements.

Allen, F., G. Barlevy and D. Gale (2017). ”On Interest Rate Policy

and Asset Bubbles”, Working Paper nr 2017-16, Federal Reserve Bank of Chicago. Allen, F. och D. Gale (2000), ”Bubbles and crises”, Economic Journal,

vol 110, s. 236–255. Apel, M. och C. A. Claussen (2012), ”Penningpolitik, ränta och risk-

tagande”, Penning- och valutapolitik 2012:2, s. 66–80. Riksbanken. Bank of Canada (2016a), Renewal of the inflation-control target, okto-

ber, Bank of Canada. Bank of Canada (2016b), Joint Statement of the Government of Canada

and the Bank of Canada on the Renewal of the Inflation-Control Target, oktober.

Barsky, R. och T. Bogusz (2014), ”Interest rates and asset prices: A

primer”, Economic Perspectives, vol 38, nr 4, Federal Reserve Bank of Chicago. Bean, C. (2017), Central banking after the Great recession, Wincott

Lecture, november. Bekaert, G., M. Hoerova och M. Lo Duca (2013), ”Risk, uncertainty

and monetary policy”, Journal of Monetary Economics, vol 60, nr 7, s. 771–788.

Bernanke, B. (2011), The effects of the Great Recession on central bank

doctrine and practice, tal, 18 oktober, Federal Reserve.

Bernanke, B. och M. Gertler, 1999. ”Monetary Policy and Asset Price

Volatility”, Federal Reserve Bank of Kansas City Economic Re-

view, 4th Quarter, s. 17–51.

Billi, R. M. och A. Vredin (2014), ”Monetary policy and financial

stability – a simple story”, Sveriges Riksbanks Economic Review 2014:2, Riksbanken. BIS (2014): 84th Annual Report, juni, Bank for International Settle-

ments. BIS (2015): 85th Annual Report, juni, Bank for International Settle-

ments. BIS (2018): 88th Annual Report, juni, Bank for International Settle-

ments. Blot, C., P. Hubert och F. Labondance (2018), ”Monetary policy

and asset price bubbles”, Working paper nr 5, Université Paris Nanterre, januari. Boar, C., L. Gambacorta, G. Lombardo, L. P. da Silva (2017), ”What

are the effects of macroprudential policies on macroeconomic performance?”, BIS Quarterly Review, september, Bank of International Settlements. Borio, C. (2005), ”Monetary and financial stability: So close and yet

so far?”, National Institute Economic Review nr 192, april. Borio, C. (2014), ”Monetary policy and financial stability: what role

in prevention and recovery?”, Capitalism and Society, vol 9, nr 2. Borio, C., P. Disyatat, M. Juselius och P. Rungcharoenkitkul (2017),

”Why so low for so long? A long-term view of real interest rates”,

BIS Working paper nr 685, Bank of International Settlements,

december. Borio, C. och M. Drehmann, (2009), ”Assessing the risk of banking

crises – revisited”, BIS Quarterly Review, mars, s. 29–46. Borio, C. och P. Lowe (2002), ”Asset prices, financial and monetary

stability: exploring the nexus”, BIS Working Papers nr 114, juli. Borio, C. och H. Zhu (2012), ”Capital regulation, risk-taking and

monetary policy: A missing link in the transmission mechanism?”, Journal of Financial Stability, vol 8, nr 4, 236–251.

Braconier, H. och S. Palmqvist (2017), ”Makrotillsynens roll i

Sverige”, Ekonomisk Debatt, vol 45, nr 4, s. 56–68. Brainard, L. (2018), An update on the Federal Reserve’s financial

stability agenda, tal, 3 april, Federal Reserve.

Bryant, R.C., D.W. Henderson och T. Becker (2012), Maintaining

financial stability in an open economy: Sweden in the global crisis and beyond, Stockholm: SNS Förlag.

Carrillo, J. A., E. G. Mendoza, V. Nuguer och J. Roldán-Peña (2018),

”Tight money – tight credit: coordination failure in the conduct of monetary and financial policies”, ECB Working paper nr 2129. Cecchetti S. G., H. Genberg, S. Lipsky och S. Wadhwani (2000),

”Asset prices and central bank policy”, Geneva Reports on the

World Economy 2, International Center for Monetary and Banking

Studies och Centre for Economic Policy Research. Cecchetti, S. G. och M. Kohler (2012), ”When capital adequacy and

interest rate policy are substitutes (and when they are not)”, BIS

Working paper nr 379, Bank of International Settlements.

Cúrdia, V. och M. Woodford (2016), ”Credit frictions and optimal

monetary policy”, Journal of Monetary Economics, vol 84(C), s. 30–65. Duprey, T. och A. Ueberfeldt (2018), ”How to manage macroeco-

nomic and financial stability risks: A new framework”, Working

paper nr 11, Bank of Canada.

ECB (2011), The monetary policy of the ECB, European Central Bank. Europeiska kommissionen (2018), ”Convergence report”, Institu-

tional paper nr 078, maj.

Federal Reserve (2018), Statement on Longer-Run Goals and

Monetary Policy, januari. Tillgänglig på följande hemsida:

www.federalreserve.gov/monetarypolicy/files/FOMC_LongerR unGoals.pdf Filardo, A. och P. Rungcharoenkitkul (2016), ”A quantitative case

for leaning against the wind”, BIS Working papers nr 594, december, Bank for International Settlements. Friedrich, C., K. Hess och R. Cunningham (2015), ”Monetary policy

and financial stability: Cross-Country Evidence”, Working paper nr 41, Bank of Canada.

Galí, J. (2014), ”Monetary policy and rational asset price bubbles”,

American Economic Review, vol 104, nr 3, s. 721–52.

Gerdrup, K. R., F. Hansen, T. Krogh och J. Maih’s (2017), ”Leaning

against the wind when credit bites back”, International Journal of

Central Banking, vol 13, nr 3, s. 287–320.

Gourio, F., A. K. Kashyap och J. Sim (2018), ”The tradeoffs in leaning

against the wind”, IMF Economic Review, vol 66, nr 1, s. 70–115. Internationella valutafonden. Heider, F., F. Saidi och G. Schepens (2018), ”Life below zero: Bank

lending under negative policy rates”, ECB Working paper nr 2173. Himmelberg, C., C. Mayer och T. Sinai (2005), ”Assessing high house

prices: bubbles, fundamentals and misperceptions”, The Journal

of Economic Perspectives, 19:4, s. 67–92.

HM Treasury (2013a), Review of the monetary policy framework,

mars. HM Treasury (2013b), Remit for the Monetary Policy Committee,

november. HM Treasury (2017), Remit for the Monetary Policy Committee,

november. IMF (2013), The interaction of monetary and macroprudential policies,

29 januari, Internationella valutafonden. IMF (2014), ”Perspectives on global real interest rates”, kapitel 3 i

World Economic Outlook, april, , Internationella valutafonden.

IMF (2015), ”Monetary policy and financial instability”, Staff Report,

augusti, Internationella valutafonden. IMF (2018), World Economic Outlook, Internationella valutafonden,

april. IMF-FSB-BIS (2016), Elements of effective macroprudential policies:

Lessons from international experience, augusti, Internationella valuta-

fonden, Financial Stability Board, Bank of International Settlements. Issing, O. (2009), ”Asset prices and monetary policy”, Cato Journal,

vol 29, nr 1, s. 45–51. Kockerols, T. och C. Kok (2019), ”Leaning against the wind: macro-

prudential policy and the financial cycle”, ECB Working paper nr 2223, Europeiska Centralbanken.

Kohn, D. L. (2008), Monetary policy and asset prices revisited, tal,

19 november, Federal Reserve Board. Laséen, S., A. Pescatori och J. Turunen (2017), ”Systemic risk: A new

trade-off for monetary policy?”, Journal of Financial Stability, vol 32, s. 70–85. Leduc, S. och J-M. Natal (2016), ”Monetary and macroprudential

policies in a leveraged economy”, Economic Journal, vol 128, s. 797–826. Mian, A. och A. Sufi (2014), House of Debt: How They (and You)

Caused the Great Recession and How We Can Prevent It From Happening Again. Chicago: University of Chicago Press.

Minsky, H. P. (1977). ”The financial instability hypothesis: an inter-

pretation of Keynes and alternative to standard theory,” Nebraska

Journal of Economics and Business, vol 16, nr 1, s. 5–16.

Minsky, H. P. (1986), Stabilizing an unstable economy, New Haven:

Yale University Press. Minsky, H. P. (1992), ”The Financial Instability Hypothesis”, Working

paper nr 74, Levy Economics Institute of Bard College.

Norges Bank (2019), Monetary policy report with financial stability

assessment, nr 2, juni.

Pescatori, A. och S. Laséen (2016), ”Financial stability and interest-

rate policy: A quantitative assessment of costs and benefits”, IMF

Working paper nr 73.

Rajan, R.G. (2005), ”Has financial development made the world

riskier?” in The Greenspan Era: Lessons for the Future, Federal Reserve Bank of Kansas City, Jackson Hole, Wyoming, augusti. Reichlin, L. och R. Baldwin, reds., (2013), Is inflation targeting dead?

Central banking after the crisis. Finns tillgänglig som e-bok:

https://voxeu.org/sites/default/files/file/P248%20inflation%20 targeting(2).pdf, Centre for Economic Policy Research. Reserve Bank of Australia (2017), Statement on monetary policy,

augusti. Reserve Bank of New Zealand (2013), Monetary policy statement,

december. Reserve Bank of New Zealand (2016), Monetary policy statement,

augusti.

Reserve Bank of New Zealand (2018), Monetary policy statement,

februari. Reserve Bank of New Zealand (2019), The remit of the Monetary

policy committee, april.

Riksbanken (2013), ”Finansiella obalanser i den penningpolitiska

bedömningen”, fördjupning i Penningpolitisk rapport, juli. Riksbanken (2018), Penningpolitisk rapport, juli. Schnabel, I. (2016), ”What role for central banks in safeguarding

financial stability?”, Penning- och valutapolitik: Nytänkande kring

centralbankers mandat 2016:3, s. 49–54, Riksbanken.

Shin, H. S. (2015), Macroprudential tools, their limits and their con-

nection with monetary policy, tal vid IMF:s konferens Rethinking macro policy III: progress or confusion?, 15 april.

Smets, F. (2014), ”Financial stability and monetary Policy: How closely

interlinked?”, International Journal of Central Banking, vol 10, s. 263–300. Stein, J. C. (2013), Overheating in Credit Markets: Origins, Measure-

ment, and Policy Responses, tal, 7 februari, Federal Reserve.

Svensson, L. E. O. (2012), ”Comment on Michael Woodford, ‘Infla-

tion targeting and financial stability’”, Penning- och valutapolitik, 2012:1, s. 33–39. Riksbanken. Svensson, L. E. O. (2017), ”Cost-Benefit analysis of leaning against

the wind”, Journal of Monetary Economics, vol 90, s. 193–213. Svensson, L.E.O. (2018), ”Monetary policy and macroprudential

policy: different and separate”, under publicering i Canadian Jour-

nal of Economics.

Trichet, J-C. (2005), Asset price bubbles and monetary policy,

tal 8, juni, Europeiska centralbanken. Vredin, A. (2015), ”Inflation targeting and financial stability: pro-

viding policymakers with relevant information”, BIS Working paper nr 503, Bank of International Settlements. Vredin, A., M. Flodén, A. Larsson och M. O. Ravn (2012), Enkla

regler i svåra tider, Konjunkturrådets rapport 2012, Stockholm:

SNS Förlag. Woodford, M. (2012), ”Inflation targeting and financial stability”,

Penning- och valutapolitik 2012:1, s. 7–32. Riksbanken.

18. Befogenheter inom penningpolitiken

18.1. Inledning

Centralbankens kontroll över korta räntor – räntestyrning – är det huvudsakliga penningpolitiska styrmedlet. Att centralbanken kan bestämma den korta räntan följer av dess grundläggande uppgift att tillhandahålla slutliga betalningsmedel till finansiella aktörer, se avsnitt 14.3.2. Hur Riksbanken går till väga för att styra räntan behandlas i avsnitt 14.5.3. I den nya riksbankslagen behöver det anges vilka mer specifika befogenheter Riksbanken ska ha för att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt bedriva räntestyrning. Förslag i denna del redovisas i detta kapitel.

Som beskrivs i kapitel 6 nådde styrräntorna efter finanskrisen en nivå där de inte bedömdes kunna sänkas så mycket mer, samtidigt som ekonomierna bedömdes behöva mer penningpolitisk stimulans.

1

Centralbankerna kompletterade därför räntestyrningen med olika s.k. balansräkningsåtgärder (kvantitativa lättnader). De balansräkningsåtgärder som vidtogs innebar att centralbankernas balansomslutningar ökade kraftigt och ändrade sammansättning. Som framgår i kapitlet har det förts en diskussion internationellt kring vilka offentligfinansiella risker samt vilka allokerings- och fördelningsmässiga konsekvenser balansräkningsåtgärder kan få.

Utvecklingen av centralbankernas åtgärder var oförutsedd och bidrog tillsammans med centralbankernas oberoende ställning till att både forskare och folkvalda efter finanskrisen började fundera kring

1 Var gränsen för styrräntorna gick var osäkert och centralbankerna provade sig fram. Exempelvis sänkte Riksbanken räntan ytterligare något efter att statsobligationsköpen inleddes i februari 2015.

vilka befogenheter

2

en oberoende centralbank bör ha inom penning-

politikens område. Frågeställningarna i kommitténs direktiv kring Riksbankens befogenheter kan ses mot denna bakgrund.

Som framgår i kapitlet (avsnitt 18.2.3) behåller Sverige som en s.k. medlemsstat med undantag ansvaret för penningpolitiken. Det är därför upp till riksdagen att bestämma de befogenheter Riksbanken ska ha för att kunna uppfylla de penningpolitiska målen. Kommitténs utgångspunkt är att befogenheterna sammantaget behöver vara tillräckliga för att Riksbanken trovärdigt och under rimliga omständigheter ska kunna uppnå prisstabilitetsmålet (se avsnitt 14.3.5).

I syfte att kunna ta ställning till vilka befogenheter Riksbanken bör tilldelas inom ramen för penningpolitiken analyserar kommittén hur olika potentiella befogenheter påverkar både makroekonomin och andra samhällsekonomiska områden som listas i kommitténs direktiv. Kommittén använder samma benämningar som direktiven när det gäller att, i pedagogiskt syfte, särskilja konventionella från

okonventionella instrument i analysen. Med konventionell penning-

politik avses räntestyrning vilket är det huvudsakliga instrumentet av centralbanker som inte begränsas av golvet för styrräntan. Principiellt finns ingen anledning att göra skillnad mellan räntestyrning utifrån vilken nivå räntan sätts till, men i praktiken har negativa styrräntor kommit att definieras som en okonventionell åtgärd. Negativa styrräntor diskuteras därför särskilt i detta kapitel. När det gäller okonventionella instrument analyseras följande åtgärder:

1. negativa styrräntor

2. köp av statsobligationer

3. krediter till okonventionella villkor

3

4. valutainterventioner

5. köp av privata värdepapper.

2 I betänkandet särskiljs mellan instrument och befogenheter. Med befogenhet avses de instrument Riksbanken tilldelas (t.ex. att ge krediter) inklusive eventuella begränsningar i användningen av dessa instrument (t.ex. betryggande säkerheter när krediter ges). 3 Som diskuteras i avsnitt 25.2 skiljer kommittén på krediter vars huvudsyfte är att främja prisstabilitetsmålet respektive målet om ett stabilt och effektivt finansiellt system. I detta kapitel, avsnitt 18.6, diskuteras krediter till okonventionella villkor inom penningpolitiken. Krediter till okonventionella villkor inom ramen för Riksbankens arbete med att bidra till finansiell stabilitet diskuteras i kapitel 22 och kapitel 23.

Därutöver kommenteras några olika typer av åtgärder som angränsar till vad som brukar betecknas som s.k. monetär finansiering vilket har diskuterats efter finanskrisen, både bland ekonomer och bland beslutsfattare inom centralbanker.

Kommitténs förslag beträffande vilka befogenheter Riksbanken ska ha inom ramen för penningpolitiken utgår i detta kapitel ifrån att nuvarande regim med en rörlig växelkurs råder. I kapitel 19 behandlas frågor om växelkursstyrning och hur de penningpolitiska befogenheterna och vissa andra bestämmelser ska tillämpas vid en eventuell fast växelkurs eller ett annat slags mål för växelkursen.

18.1.1. Frågeställningar

Enligt utredningens direktiv ska kommittén inom ramen för uppdraget att se över penningpolitikens mål och medel överväga ”vilka befogenheter Riksbanken bör ha till sitt förfogande och hur de bör användas för att uppnå det föreslagna målet”. En relaterad frågeställning i direktiven är vilka eventuella hänsyn Riksbanken bör ta till de konsekvenser konventionella och okonventionella åtgärder kan få för inkomstfördelningen i ekonomin, de finansiella marknaderna, tillgångspriserna,

4

statsskuldsförvaltningen, Riksbankens balans-

räkning och de offentliga finanserna.

Därutöver ska kommittén överväga om valutainterventioner kan vara penningpolitiskt motiverade samt om det finns behov av att förtydliga ansvarsfördelningen i valutapolitiken.

Syftet med detta kapitel är således att överväga vilka befogenheter som Riksbanken ska ha inom ramen för sina penningpolitiska uppgifter i den nya riksbankslagen samt vilka eventuella samhällsekonomiska hänsyn som bör tas i samband med att befogenheterna används.

18.1.2. Disposition

Kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt inklusive unionsrätten (avsnitt 18.2). Det följs av en internationell utblick som redovisar ett antal okonventionella åtgärder andra centralbanker vidtog under decenniet som följde på finanskrisens akuta fas (avsnitt 18.3).

4 Frågan om hänsyn till tillgångspriser inom penningpolitikens behandlas i kapitel 17.

Därefter följer sex avsnitt som analyserar hur de okonventionella åtgärder som nämns ovan påverkar samhällsekonomin (avsnitten 18.4– 18.9). I avsnitt 18.10 diskuteras eventuella andra samhällsekonomiska konsekvenser av penningpolitiska åtgärder. Kommitténs bedömningar och förslag beträffande Riksbankens befogenheter inom penningpolitiken presenteras och motiveras i avsnitt 18.11.

18.2. Nuvarande ordning

18.2.1. Gällande svensk rätt

Riksbanken får enligt gällande rätt endast bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på banken (1 kap. 1 § riksbankslagen). Som berörs i avsnitt 14.2 framgår det av regeringsformen att Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken (9 kap. 13 § första stycket). Som ett led i denna uppgift åligger det Riksbanken att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt att vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder (6 kap. 2 § samma lag).

De befogenheter eller medel som Riksbanken har möjlighet att använda i penningpolitiskt syfte preciseras framför allt i 6 kap. 5 § första stycket riksbankslagen. Där anges att Riksbanken i penningpolitiskt syfte får:

5

1. bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning

2. köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt sådana rättig-

heter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar

3. ge ut egna skuldebrev.

Dessa befogenheter möjliggör konventionell penningpolitik genom räntestyrning på så sätt att Riksbanken sätter en styrränta och bestämmer villkoren för krediter, återköpsavtal och Riksbankens egna skuldebrev utifrån denna. Befogenheterna ovan är fr.o.m. den 1 januari 1999 inte längre begränsade till transaktioner som rör en viss kategori penningpolitiska motparter, t.ex. banker. Av lagtexten framgår inte heller vilka löptider avseende t.ex. krediter som kan komma i fråga. Bestämmelserna om Riksbankens befogenheter enligt de tre ovanstående punkterna behandlas närmare nedan.

5 Hur räntestyrningen implementeras med hjälp av dessa befogenheter beskrivs i avsnitt 14.5.3.

En särskild fråga är om de penningpolitiska befogenheterna skulle kunna användas för att undvika en kris i banksystemet (jfr kapitel 17). Enligt förarbetena till bestämmelserna om prisstabilitetsmålet m.m. ska de penningpolitiska instrumenten endast användas för att upprätthålla ett fast penningvärde (prop. 1997/98:40 s. 54). I dessa förarbeten anförs att det skulle kunna uppkomma en situation då en kris i betalningssystemet hotar att riskera målet om ett fast penningvärde. I sådana situationer bör enligt förarbetena de penningpolitiska instrumenten kunna användas för att avvärja en kris i banksystemet. Det framhålls dock att Riksbanken förfogar över andra instrument för att hantera sådana situationer, exempelvis möjligheten att bevilja nödkrediter. Av förarbetena framgår också att bestämmelsen om nödkrediter i nuvarande 6 kap. 8 § riksbankslagen specifikt avser Riksbankens likviditetsstödjande kreditgivning, vilken får ske på andra villkor än vad som gäller för penningpolitisk kreditgivning (prop. 1997/98:164 s. 28). Frågan om gränsdragningen mellan likviditetstillförsel som sker i penningpolitiskt syfte respektive utlåningsfaciliteter som syftar till att värna den finansiella stabiliteten berörs i kapitel 25.

In- och utlåning

Bestämmelsen i 6 kap. 5 § första stycket 1 medger således såväl inlåning som kreditgivning mot betryggande säkerhet. Det anges inte uttryckligen i bestämmelsen att endast krediter i svenska kronor avses. Det finns dock inte några uttalanden i förarbetena som talar för att krediter i utländsk valuta avses ingå i bestämmelsen. Det bör också framhållas att det i flera bestämmelser i 7 kap. uttryckligen anges ”utländsk valuta”, utländsk kredit”, utländska fordringar” etc. när detta avses. Kommittén bedömer att dessa förhållanden talar för att 6 kap. 5 § första stycket 1 i den nuvarande riksbankslagen ska tolkas på så sätt att kreditgivning endast får ske i svenska kronor.

I de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen har den ansetts ge uttryck för Riksbankens uppgift som bankernas bank (prop. 1986/87:143 s. 69). Som framgår ovan kan dock numera andra penningpolitiska motparter än banker komma i fråga. Beskrivningen om bankernas bank är dock alltjämt giltig såtillvida att in- respektive utlåningen i Riksbanken har likheter med motsvarande verksamhet i

en affärsbank och att det i huvudsak är svenska och utländska finansiella företag av olika slag som kan bli aktuella som penningpolitiska motparter. Motpartskretsen bestäms ytterst av Riksbanken (prop. 1997/98:164 s. 25). Vad gäller kretsen av deltagare i RIXsystemet måste dock Riksbanken förhålla sig till de ramar som anges i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden.

6

För Riksbankens del sker in- och utlåning över natten, s.k. stående faciliteter, på initiativ av de penningpolitiska motparterna. Den inlåning som sker med stöd av bestämmelsen resulterar i reserver (tillgodohavanden) i Riksbanken.

Den kreditgivning som kan komma på fråga enligt bestämmelsen ska ha ett penningpolitiskt syfte på så sätt att den är kopplad till uppfyllelsen av prisstabilitetsmålet. Normalt sett torde sådan kreditgivning rikta sig till bankväsendet och vissa andra finansiella företag i stort, dvs. vara generell till sin natur. Vid en kris i bankväsendet kan visserligen den penningpolitiska transmissionsmekanismen påverkas negativt. Av de ursprungliga förarbetena till riksbankslagen framgår dock att den nu aktuella kreditgivningen inte avser åtgärder för att avvärja t.ex. att ett visst finansiellt företag kommer på obestånd och att förtroendet för det finansiella systemet som helhet därigenom undergrävs (prop. 1986/87:143 s. 69). Detta innebär enligt kommitténs bedömning att hjälp på särskilda villkor till ett enskilt finansiellt företag med likviditetsproblem inte får lämnas enligt förevarande bestämmelse. Visserligen talar de senare förarbetsuttalanden som berörs i föregående avsnitt för att penningpolitisk likviditetstillförsel i vissa fall får ske i syfte att avvärja en kris i betalningssystemet, men det får alltså inte röra sig om stöd till ett enskilt företag.

Sådana åtgärder får däremot vidtas med stöd av bestämmelsen om nödkrediter i 6 kap. 8 § riksbankslagen (Riksbankens roll som sista låneinstans). Den bestämmelsen gäller enligt dess ordalydelse kreditgivning m.m. i likviditetsstödjande syfte (se även prop. 1997/98:164 s. 28).

I vilken utsträckning generell likviditetstillförsel till det finansiella systemet är tillåtet enligt 6 kap. 5 § första stycket 1 beror på om en sådan åtgärd vidtas i huvudsakligen ett penningpolitiskt syfte eller t.ex. i syfte att värna den finansiella stabiliteten. Åtgärder som vidtas enligt den bestämmelsen måste nämligen syfta till att uppnå

6 För närvarande är det dock endast RIX-deltagare som får vara penningpolitiska motparter.

prisstabilitet. Det bör återigen nämnas att Riksbanken endast får bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på Riksbanken. Bestämmelserna om Riksbankens befogenheter är alltså uttömmande.

Från inlåning enligt förevarande bestämmelse ska skiljas indragning av likviditet som sker genom emissioner av riksbankscertifikat. Detta regleras i 6 kap. 5 § första stycket 3.

Kravet på betryggande säkerhet

Kravet på att krediter bara får ges mot betryggande säkerhet infördes i riksbankslagen genom prop. 1997/98:164. Enligt propositionen utgjorde kravet en kodifiering av vad som redan gällde för krediter som gavs av Riksbanken (s. 26). I den lagrådsremiss som Lagrådet yttrade sig över användes dock inte ordet betryggande utan ordet tillfredsställande. Lagrådet konstaterade med anledning därav att övervägandena i lagrådsremissen syntes förutsätta att säkerheten ska vara fullgod. Kravet på att säkerheten ska vara tillfredsställande låg emellertid enligt Lagrådet till sin språkliga innebörd närmare ett krav på att den skall vara nöjaktig eller godtagbar än ett krav på att den ska vara fullgod eller betryggande. Enligt Lagrådet var uttrycket tillfredsställande säkerhet inte heller någon vedertagen term i svensk krediträtt. Enligt vad Lagrådet kunnat finna användes ordet tillfredsställande endast i sjölagen (1994:1009). Ordet betryggande förekom i den då gällande bankrörelselagen (1987:617) i en bestämmelse som angav att banker som huvudregel bara fick bevilja kredit mot betryggande säkerhet. Enligt Lagrådets mening borde samma krav ställas på Riksbanken. Ordet tillfredsställande borde därför enligt lagrådet bytas ut mot betryggande. Regeringen följde Lagrådets förslag.

Kravet på att säkerheterna ska vara betryggande innebär dock inte något krav på att tillgångarna ska vara ”lätt omsättningsbara” (bet. 2002/03:FiU12). Detta är förenligt med utgångspunkten att Riksbanken som säkerhet behöver kunna acceptera även mindre likvida tillgångar.

Räntevillkor för Riksbankens in- och utlåning

Inlånings- respektive utlåningsräntan bildar tillsammans den s.k. räntekorridoren. Båda dessa räntor är kopplade till reporäntan.

7

Dessa och

andra allmänt gällande räntevillkor för Riksbankens in- och utlåning enligt 6 kap. 5 § första stycket 1 riksbankslagen ska offentliggöras (6 kap. 5 andra stycket samma lag).

Handel med värdepapper

Enligt bestämmelsen om handel med värdepapper i 6 kap. 5 § första stycket 2 får Riksbanken i penningpolitiskt syfte köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt sådana rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar.

Någon definition av uttrycket värdepapper finns inte i riksbankslagen. I dagens kontext torde det dock motsvara överlåtbara värdepapper enligt definitionen av uttrycket finansiella instrument i 1 kap. 4 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Med denna definition avses sådana värdepapper utom betalningsmedel som kan bli föremål för handel på kapitalmarknaden, samt penningmarknadsinstrument och finansiella derivatinstrument. Det torde innebära att Riksbanken inte får köpa kreditportföljer i penningpolitiskt syfte.

I förarbetena till bestämmelsen i riksbankslagen anges att den avser Riksbankens befogenheter att påverka kreditmarknaden genom marknadsoperationer (prop. 1986/87:143 s. 70, jfr prop. 1997/98:164 s. 24). Som exempel nämns ränteswappar, repor samt termins- och optionsaffärer. Bestämmelsen ger alltså Riksbanken befogenhet att bl.a. använda sig av penningpolitiska repor.

En repa (från den engelska termen repurchase agreement) innebär ett avtal om köp av värdepapper med en samtidig överenskommelse om en försäljning av värdepapper av samma mängd och slag vid en viss senare tidpunkt till ett förutbestämt pris, eller omvänt. I svensk rätt brukar sådana avtal även benämnas återköpsavtal eller säkerhetsöverlåtelse (se vidare prop. 2013/14:111 s. 39–41). Om exempelvis Riksbanken är köpare av värdepapper, får Riksbanken alltså värdepapper som säkerhet med full äganderätt. I gengäld får motparten (säljaren) ett likviditetstillskott (jfr prop. 1997/98:164

7 Se vidare avsnitt 14.5.3. Där kommenteras även Riksbankens nya styrsystem vars första del introducerades den 9 oktober 2019.

s. 24 och 25). Efter en tid, t.ex. en vecka, reverseras transaktionen. Skillnaden mellan överlåtelsepriset och återköpspriset (omräknad till procent) motsvarar reporäntan. I ekonomiska termer fungerar repor närmast som lån mot säkerhet.

Något krav på att en försäljning av ett visst värdepapper ska följas av ett återköp av ett motsvarande värdepapper eller tvärtom finns inte i bestämmelsen. Således utesluter inte lagtextens ordalydelse att Riksbanken i penningpolitiskt syfte driver handel med värdepapper på något annat sätt än genom repor. Bland Riksbankens marknadsoperationer (strukturella transaktioner) kan det också förekomma sådana direkta (eng. outright) köp respektive direkta försäljningar av värdepapper.

Bestämmelsen om handel med värdepapper var fram till den 1 juli 2003 begränsad till att tillåta handel med svenska statspapper och andra lätt omsättningsbara värdepapper. Detta likviditetskrav innebar bl.a. att de värdepapper som användes i Riksbankens penningpolitiska repor måste vara lätt omsättningsbara. Bestämmelsen ändrades i syfte att ge Riksbanken lika stor frihet att välja vilka värdepapper som ska användas i penningpolitiska repor (dvs. köpas och säljas) som beträffande värdepapper avsedda för säkerheter för kredit (2002/03:FiU12 s. 12, se även framst. 2002/03:RB3). Ändringen syftar således till att möjliggöra vissa repor. I förarbetena berörs därutöver köp av statspapper (prop. 1986/87:143 s. 70). Däremot berörs inte möjligheten att köpa t.ex. företagsobligationer på annat sätt än genom repor. Syftet med bestämmelsen är således inte att Riksbanken ska ha möjlighet att köpa t.ex. företagsobligationer utanför repor. Däremot skulle alltså direkta köp av statspapper kunna genomföras även fortsättningsvis.

Utöver värdepapper får Riksbanken också köpa och sälja rättigheter som anknyter till värdepapper och valuta, bl.a. ränteswappar samt termins- och optionsaffärer.

Vidare är det inte uteslutet att kreditportföljer kan användas som pant inom ramen för uttrycket betryggande säkerhet, även om de inte får köpas eller säljas av Riksbanken.

Emission av skuldebrev m.m.

Bestämmelsen i 6 kap. 5 § första stycket 3 riksbankslagen om att Riksbanken i penningpolitiskt syfte får ge ut egna skuldebrev möjliggör att likviditet dras in från banksystemet på ett annat sätt än via inlåning i Riksbanken (jfr prop. 1986/87:143 s. 70). I praktiken använder sig Riksbanken av denna befogenhet för att emittera riksbankscertifikat i svenska kronor (kortfristiga skuldebrev).

Således rör också rätten att ge ut skuldebrev i 6 kap. 5 § första stycket 3 situationer när det av olika skäl finns ett behov för Riksbanken att hantera ett likviditetsöverskott för bankväsendet (prop. 1986/87:143 s. 44–46 och 70). Överskottet kan t.ex. ha uppkommit till följd av att Riksbanken har köpt statsobligationer och finansierat detta genom att tillföra fler fordringar på sig själv. Riksbanken har då möjlighet att dra in likviditetsöverskottet genom att erbjuda marknadens aktörer att placera sina pengar i riksbanksskuldebrev (i stället för i inlåning). Med tanke på att det handlar om att styra främst bankväsendets likviditetsposition i förhållande till Riksbanken står det klart att det är skuldebrev i svenska kronor som avses (jfr även prop. 1994/95:150 bilaga 7 s. 107). Möjligheten att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i syfte att finansiera Riksbankens valutareserv berörs inte i förarbetena till denna bestämmelse (angående andra slags skuldebrev, se avsnitt 30.4). Det följer också av riksbankslagens systematik att det är transaktioner i svenska kronor som avses om det inte särskilt anges ”i utländsk valuta” eller liknande uttryck (se 7 kap. 2–4 §§ nuvarande riksbankslag).

Utöver vad som anförs i förarbetena till riksbankslagen kan det nämnas att emission av skuldebrev i svenska kronor är ett sätt för Riksbanken att finansiera sitt innehav av finansiella tillgångar. Eftersom en balansräknings tillgångs- respektive skuldsida måste vara lika stora, medför t.ex. tillgångsköp från Riksbankens sida att posten utestående riksbankscertifikat eller någon annan del av skuldsidan ökar i motsvarande grad.

Kassakrav

Vidare får Riksbanken uppställa kassakrav gentemot finansinstitut i penningpolitiskt syfte (6 kap. 6 § samma lag). Med kassakrav avses att en viss andel, dock högst 15 procent, av det aktuella finansinsti-

tutets placeringar eller förbindelser ska motsvaras av insättningar i Riksbanken. I april 1994 sänktes kassakraven till noll.

8

Några kassa-

krav har således inte tillämpats under lång tid.

Valutainterventioner

Enligt riksbankslagen får Riksbanken köpa, sälja och förmedla valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till valuta, dvs. genomföra valutainterventioner, antingen i penningpolitiskt eller i valutapolitiskt syfte (6 kap. 5 § första stycket 2 respektive 7 kap. 3 § 1). Med rättigheter och skyldigheter som avser valuta avses valutaderivat (prop. 1997/98/164 s. 25). Med ett valutapolitiskt syfte avses enligt förarbetena bl.a. de operationer som Riksbanken gör på valutamarknaderna för att påverka eller försvara kronans externa värde (prop. 1986/87:143 s. 66). Detta avser valutainterventioner. Valutainterventioner som görs i syfte att påverka kronans externa värde uppfyller således kravet på ett valutapolitiskt syfte. Det förhållandet att det kan finnas ett överordnat syfte av penningpolitisk natur, nämligen att nå prisstabilitetsmålet, torde inte utesluta att kravet på ett valutapolitiskt syfte är uppfyllt (jfr avsnitt 19.1). I senare förarbeten har regeringen anfört att en stabil växelkurs är ett mellanliggande mål för penningpolitiken och att det överordnade målet vid en fast växelkurs är att uppnå en stabil och låg inflation i nivå med omvärlden (prop. 1997/98:40 s. 52).

Frågan om tolkningen av uttrycket ”valutapolitiskt syfte” har dock mindre betydelse eftersom 6 kap. 5 § första stycket 2 riksbankslagen uttryckligen tillåter Riksbanken att vidta valutainterventioner i ett penningpolitiskt syfte. Frågan om ett eventuellt valutapolitiskt syfte saknar därför betydelse i det sammanhanget. Med andra ord är det enligt riksbankslagen alltså tillåtet att t.ex. försvaga växelkursen i syfte att öka inflationstakten i ekonomin (den principiella frågan om att sträva efter att öka inflationstakten i förhållande till målet om prisstabilitet berörs i avsnitt 15.3.7).

Bestämmelsen som gör det möjligt för Riksbanken att genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1999, dvs. några år efter det att Sverige övergivit den fasta växelkursen. Som skäl för lagändringen

8 Lotsberg (1994).

angavs endast att de instrument som Riksbanken tillåts använda i likviditetsstyrande syfte borde utvidgas (prop. 1997/98:164 s. 25). En tänkbar förklaring till denna lagändring är att det ansågs finnas ett behov av att förtydliga att valutainterventioner är tillåtna även när växelkursförändringen inte är ett mål i sig utan ett medel för att uppnå prisstabilitetsmålet.

Riksbankens manöverutrymme är dock av konstitutionella skäl begränsat av regeringens ställningstagande till vilket växelkurssystem som ska gälla, samtidigt som det råder ett instruktionsförbud i penningpolitiken (9 kap. 12 § och 13 § första stycket tredje meningen regeringsformen). För närvarande råder en rörlig växelkurs för kronan. I förarbetena till riksbankslagen uttalades att Riksbanken vid en flytande växelkurs självständigt hanterar den flytande kursen (prop. 1997/98:40 s. 90).

Som berörs i avsnitt 18.7.2 genomförde den schweiziska centralbanken under åren 2011–2015 valutatransaktioner för att säkerställa att den schweiziska francen hade ett visst bestämt värde i förhållande till euron. Ett motsvarande förfarande av liknande omfattning skulle sannolikt inte vara tillåtet för Riksbankens del utan regeringens medgivande så länge som en rörlig växelkurs gäller, eftersom ett systematiskt sådant förfarande i praktiken skulle innebära en fast växelkurs och ett kringgående av regeringens beslutskompetens. Regeringen skulle däremot på Riksbankens begäran kunna besluta om ett mål för växelkursen som möjliggör ett sådant förfarande. Vid en konflikt mellan bestämmelserna om Riksbankens befogenheter i riksbankslagen respektive bestämmelsen om regeringens befogenheter i regeringsformen har den senare bestämmelsen företräde (lex superior, se 11 kap. 14 § andra stycket och 12 kap. 10 § andra stycketregeringsformen). Den senare bestämmelsen, som avser beslut i en specifik fråga, torde också ha företräde framför den generellt hållna bestämmelsen om Riksbankens ansvar för penningpolitiken. Detta följer av principen om lex specialis.

9

Under alla förhållanden måste valutainterventioner som vidtas i penningpolitiskt syfte vara förenliga med inflationsmålet. Interventioner som förväntas försämra måluppfyllelsen kan således inte vara penningpolitiskt motiverade.

9 Denna princip innebär att en regel eller lag som särskilt reglerar något ska ges företräde framför en mer allmän bestämmelse eller lag.

Om växelkurseffekter i stället uppstår till följd av räntestyrning torde inte Riksbankens agerande komma i konflikt med regeringens befogenheter. Detta eftersom det i sådant fall rör sig om en indirekt effekt av ett renodlat penningpolitiskt instrument.

Uppgiftsskyldighet

Efter anmodan av Riksbanken ska ett finansinstitut eller annat företag som står under tillsyn av Finansinspektionen till Riksbanken lämna de uppgifter som Riksbanken anser nödvändiga för att bl.a. följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna. Efter anmodan av Riksbanken ska också svenska utgivare av värdepapper till Riksbanken lämna de uppgifter om emitterade värdepapper som Riksbanken anser nödvändiga för dessa ändamål. Riksbanken får utfärda närmare föreskrifter om denna uppgiftsskyldighet (6 kap. 9 § första, andra och fjärde styckena riksbankslagen). Bestämmelsen har införts i syfte att möjliggöra för Riksbanken att inhämta den information som behövs för att bedöma om någon penningpolitisk åtgärd bör vidtas och hur denna i sådant fall bör utformas.

De rättsliga förutsättningarna för vissa särskilda penningpolitiska åtgärder

I avsnitten 18.4–18.9 behandlas bl.a. de rättsliga förutsättningarna för vissa särskilda penningpolitiska åtgärder, däribland vissa åtgärder som betecknas som okonventionell penningpolitik.

18.2.2. Unionsrättens regler och verksamheten inom Eurosystemet

I unionsrätten finns regler om ECB:s och Eurosystemets befogenheter bl.a. i primärrätten. Det framgår t.ex. av en regel om ECB:s rättskapacitet att banken ska ha befogenhet att bl.a. förvärva och avyttra fast och lös egendom. Vissa andra av ECB:s befogenheter framgår indirekt genom att ECB tilldelas en viss uppgift. Det gäller t.ex. att ECBS ska genomföra valutatransaktioner enligt artikel 219 i EUF-fördraget (se även artikel 127.2 andra strecksatsen).

Regler om ECB:s och Eurosystemets penningpolitiska befogenheter finns framför allt i ECBS-stadgan. Såväl ECB som de nationella centralbankerna får öppna konton för kreditinstitut, offentliga organ och andra marknadsaktörer (artikel 17 i ECBS-stadgan). Av denna regel följer att ECB och de nationella centralbankerna får ta emot inlåning från nämnda aktörer.

Enligt artikel 18.1 i stadgan får Eurosystemet därutöver, i syfte att uppnå målen för ECBS och utföra dess uppgifter,

  • verka på de finansiella marknaderna genom att köpa och sälja fordringar och lätt omsättningsbara värdepapper med leverans (omgående eller på termin) eller enligt återköpsavtal och genom att ge och ta upp lån i sådana fordringar och värdepapper, såväl i euro som i andra valutor, samt genom transaktioner med ädelmetaller

10

  • utföra lånetransaktioner med kreditinstitut och andra marknadsaktörer, varvid lån ska lämnas mot tillfredsställande säkerheter (eng. adequate collateral).

Det finns alltså ett likviditetskrav avseende de värdepapper som ECBS får köpa. ECB:s rätt att köpa statsobligationer på andrahandsmarknaden i syfte att säkerställa den penningpolitiska transmissionsmekanismen har slagits fast av EU-domstolen (dom den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauwailer m.fl.). EU-domstolen anförde i det sammanhanget att de åtgärder som avser att säkerställa denna transmissionsmekanism kan hänföras till prisstabilitetsmålet.

Köp och försäljning av fordringar och lätt omsättningsbara värdepapper får även ske genom återköpsavtal (repor). Vidare får Eurosystemet låna eller låna ut sådana tillgångar (se formuleringen lending

or borrowing claims and marketable instruments i den engelska språk-

versionen av stadgan).

I fråga om kravet på tillfredsställande säkerhet framgår det av stadgan att ECB och de nationella centralbankerna får ta emot ”tillgångar” som säkerhet, inklusive kontobaserade värdepapper (artikel 17

10 I riksbankslagen regleras transaktioner med guld i de bestämmelser som avser valutapolitiken (7 kap.), inte penningpolitiken (6 kap.).

andra ledet i ECBS-stadgan). Ett kontobaserat värdepapper existerar endast i elektronisk form och registreras på ett konto.

11

Därutöver finns det en regel om kassakrav. Enligt denna regel får ECB, för att uppfylla målen för penningpolitiken

12

, kräva att kredit-

institut som är etablerade i medlemsstaterna ska hålla minimireserver på konton hos ECB och de nationella centralbankerna (artikel 19). Till skillnad från Riksbanken tillämpar ECB kassakraven.

Eurosystemet ska utöva sina befogenheter i syfte att förverkliga målen för ECBS och utföra dess uppgifter (artikel 18.1 i ECBSstadgan). ECB ska fastställa de allmänna principer som ska gälla för de nu aktuella marknads- och kredittransaktionerna som utförs av ECB själv eller av de nationella centralbankerna (artikel 18.2 i ECBSstadgan). Mot denna bakgrund och med stöd av artikel 12.1 i stadgan har ECB utfärdat riktlinjer om genomförandet av Eurosystemets penningpolitiska ramverk.

13

Riktlinjerna är betydligt mer detaljerade

än reglerna i EUF-fördraget och ECBS-stadgan. Som exempel på detta kan nämnas att riktlinjerna behandlar frågor om löptid och frekvens på vissa penningpolitiska operationer och att detaljerade krav på säkerheter finns. I svensk rätt kan riktlinjerna närmast jämföras med Riksbankens villkor för RIX och penningpolitiska instrument. I sak finns det också betydande likheter mellan de penningpolitiska instrument som tillämpas av Eurosystemet respektive av Riksbanken, liksom med många centralbanker utanför EU i och med att penningpolitik genomgående bedrivs genom att påverka korta räntor. Eurosystemet använder sig av flera typer av marknadsoperationer:

  • huvudsakliga transaktioner
  • finjusterande transaktioner
  • strukturella transaktioner (transaktioner som i regel har längre löptid än huvudsakliga och finjusterande transaktioner).

11 Se artikel 3.1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012. 12 Begreppet ”penningpolitik” används synonymt med begreppet ”monetär politik” där det sistnämnda är en vanlig svensk översättning av ”monetary policy” i unionsrättliga dokument. 13 Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2015/510 av den 19 december 2014 om genomförandet av Eurosystemets penningpolitiska ramverk (ECB/2014/60), senast ändrad genom riktlinje (EU) 2017/1362 av den 18 maj 2017.

I huvudsakliga transaktioner ingår repotransaktioner om vanligtvis en veckas löptid. Eurosystemet tillhandahåller dock även s.k. långfristiga refinansieringstransaktioner för finansiella företag inom ramen för den sistnämnda kategorin. Dessa utgörs bl.a. av repor med tre månaders löptid eller mer. Riksbanken har liknande instrument även om de sedan april 2019 inte formellt delas in i dessa kategorier.

14

Bland de finjusterande transaktionerna använder sig Eurosystemet bl.a. av valutaswappar, inlåning och repor som tillför likviditet till banksystemet.

15

Såväl ECB som Riksbanken köper t.ex. statspapper i den egna valutan inom ramen för s.k. kvantitativa lättnader. För en översikt över Eurosystemets penningpolitiska transaktioner, se Tabell 18.1 nedan.

I motsats till vad som gäller enligt riksbankslagen finns det en möjlighet för Eurosystemet att på eget initiativ besluta om tillämpning av ”andra operativa metoder för monetär styrning” än de som framgår av primärrätten (artikel 20 i ECBS-stadgan). Om dessa metoder innefattar förpliktelser för tredje man, ska dock rådet fastställa tillämpningsområdet för dem.

Sammanfattningsvis finns det stora likheter mellan ECB:s och befogenheter i unionsrätten och hur Riksbankens befogenheter har uttryckts i nuvarande riksbankslag. Stora likheter finns också vad gäller hur ECB och Riksbanken har utformat sina respektive penningpolitiska faciliteter. Det är naturligt i och med att det grundläggande syftet för båda centralbankerna är att styra korta räntor. Några skillnader i fråga om befogenheter består av att ECB endast får köpa ”lätt omsättningsbara värdepapper” i stället för värdepapper generellt samt att ECB får handla med ”fordringar”, dvs. bl.a. kreditportföljer (artikel 18.1 i ECBS-stadgan).

För svensk del finns det dock också uttalanden i förarbetena att ta hänsyn till utöver lagtexten. Det gäller bl.a. möjligheterna till värdepappersköp (se avsnitt 18.2.1).

14 Se Riksbanken (2019). 15 Från och med den 9 oktober 2019 använder Riksbanken inte längre finjusterade transaktioner, se avsnitt 14.5.3.

Källa: ECB:s riktlinje (EU) 2015/510, Tabell 1.

18.2.3. Medlemsstater med undantag

Medlemsstater med undantag behåller sina befogenheter inom penningpolitiken (artikel 282.4 i EUF-fördraget och artikel 42.2 i ECBS-stadgan). Reglerna om penningpolitiska befogenheter i primärrätten är således i allmänhet inte tillämpliga på medlemsstater med undantag, såsom Sverige (artikel 42 i ECBS-stadgan). Det som anförs om ECBS i dessa delar av primärrätten i föregående avsnitt avser därför i praktiken Eurosystemet. De penningpolitiska befogenheterna i den nya riksbankslagen behöver till följd av detta inte nödvändigtvis vara desamma som i unionsrätten så länge som Sverige är en

medlemsstat med undantag. Detta bortsett från regeln om att ECB och de nationella centralbankerna får öppna konton för kreditinstitut m.fl. (artikel 17), som är tillämplig även på Sverige. I tidigare lagstiftningsärenden avseende Riksbankens penningpolitiska befogenheter har detta också varit utgångspunkten, eftersom någon fullständig harmonisering inte har gjorts. Av den anledningen är inte heller befogenheterna i nuvarande riksbankslag identiska med de som gäller för Eurosystemet.

Som berörs i avsnitt 14.2 förefaller ECB hysa uppfattningen att medlemsstater med undantag ska anpassa sig till regeln om penningpolitiska befogenheter i artikel 18 i ECBS-stadgan inför ett införande av euron, dvs. att denna regel inte är direkt tillämplig så länge som medlemsstaten i fråga har ett undantag.

16

På senare tid har EU-domstolen vid några tillfällen tagit ställning till frågan om avgränsningen av unionens penningpolitik. Enligt EUdomstolen är avgränsningen främst beroende av målet med den aktuella åtgärden, men de medel som används inom ramen för en viss åtgärd i syfte att uppnå dessa mål är också av betydelse (se bl.a. domstolens dom den 11 december 2018 i mål C-493/17, Weiss m.fl., med vidare hänvisningar). De penningpolitiska befogenheterna i ECBS-stadgan är som sagt i huvudsak inte tillämpliga på medlemsstater med undantag, bl.a. vad gäller artikel 18 som tillämpades i det aktuella rättsfallet. Vidare rör rättsfallen avgränsningen av en unionsinstitutions handlingsutrymme. Dessa förhållanden medför att EUdomstolens slutsatser inte är direkt tillämpliga på institutionella förhållanden i en medlemsstat med undantag.

Domstolens resonemang kan inte heller dras så långt att alla åtgärder som en centralbank inom Eurosystemet vidtar utgör penningpolitik redan på den grunden att den påverkar hur transmissionsmekanismen fungerar.

I primärrätten finns varken något mål eller några särskilda uppgifter knutna till finansiell stabilitet. Mot den bakgrunden och med tanke på det som anförs ovan om penningpolitiska befogenheter gör kommittén bedömningen att unionsrätten ger utrymme för en åtskillnad mellan å ena sidan penningpolitik och å andra sidan finansiell stabilitetspolitik i den nya riksbankslagen (se avsnitt 13.4).

16 ECB, opinion of the European central bank of 15 December 2016 on the powers of Česká národní banka to conduct financial market transactions (CON/2016/60).

Regeln om oberoende för centralbanker i artikel 130 EUF-fördraget innebär inte heller att Riksbankens befogenheter ska vara obegränsade eller att de behöver vara identiska med det som gäller för ECB. En medlemsstat med undantag såsom Sverige avgör i stället själv vilka befogenheter som centralbanken ska ha inom ramen för penningpolitiken.

18.2.4. Lagstödet för räntestyrning och andra penningpolitiska åtgärder

De befogenheter som Riksbanken har enligt nuvarande riksbankslag ger enligt kommitténs bedömning utrymme för att vidta de åtgärder som krävs för räntestyrning. Detta gäller främst in- och utlåning, repor och annan kreditgivning samt utgivning av skuldebrev. Ytterligare åtgärder kan aktualiseras under extraordinära förhållanden.

17

I avsnitten 18.4–18.9 behandlas sådana s.k. okonventionella penningpolitiska åtgärder, inklusive frågan om vilket de rättsliga förutsättningarna för att vidta dem.

Utöver de befogenheter som anges i riksbankslagen vidtar Riksbanken vissa penningpolitiska åtgärder som inte är närmare reglerade i lag. Det gäller åtgärder av informationskaraktär, såsom den regelbundna publiceringen av penningpolitiska rapporter och prognoser för reporäntan (den s.k. räntebanan). Åtgärder av detta slag torde inte kräva något särskilt lagstöd så länge som de kan knytas till något av Riksbankens verksamhetsområden, vilket är fallet med penningpolitisk information. Det kan här nämnas att det är vanligt förekommande att myndigheter av olika slag informerar om sin verksamhet, oavsett om den är lagreglerad eller inte. I avsnitt 33.6.3 föreslås nya bestämmelser om Riksbankens ansvar att informera om bl.a. penningpolitiska frågor.

17 Ett exempel på sådana förhållanden var under det senaste decenniet då centralbankernas styrräntor inte bedömdes kunna sänkas mer men ekonomierna ansågs behöva mer penningpolitisk stimulans. Då tillgrep centralbankerna olika typer av balansräkningsåtgärder där Riksbanken exempelvis valde att köpa statsobligationer med början i februari 2015.

18.3. Internationell utblick

Som framgår i avsnitt 15.3.1 påverkade inte finanskrisen de penningpolitiska målen i nämnvärd utsträckning. I och med att styrräntor närmade sig en nedre gräns behövde dock centralbankerna ta till kompletterande och okonventionella åtgärder i syfte att nå sina mål.

I Tabell 18.2 framgår ett antal okonventionella åtgärder som ett urval av tio centralbanker har använt sig av sedan finanskrisens utbrott.

18

Det skiljer sig en del mellan de olika centralbankerna. Med

undantag för Australien och Nya Zeeland var styrräntorna nere kring noll och t.o.m. negativa i tre länder, däribland Sverige.

19

Central-

banker i fem av tio valutaområden köpte statsobligationer och fyra av dem (undantaget var Riksbanken) köpte även privata värdepapper. Vidare genomförde tre länder (Japan, Nya Zeeland och Tjeckien) valutainterventioner. Riksbanken genomförde inga valutainterventioner men vidtog åtgärder i syfte att sådana snabbt skulle kunna beslutas om det uppstod behov av detta.

20

18 När det gäller åtgärden ”Krediter till okonventionella villkor” (se avsnitt 18.1) är det svårt att erhålla jämförbar information från de inkluderade länderna, varför den inte ingår i tabellen. Vad som avses framgår i avsnitt 18.6 där också åtgärder inom denna kategori som Bank of England, ECB och Riksbanken vidtagit beskrivs. 19 Nya Zeelands styrränta var som lägst 1,0 procent men det bör påpekas att den var 8,25 procent innan finanskrisens utbrott vilket var betydligt högre än i övriga länder i jämförelsen. De sänkte därmed sin styrränta mer än de andra centralbankerna i jämförelsen. Liknande utveckling kan ses i Australien vars styrränta innan finanskrisen uppgick till 7,25 procent och var som lägst 0,75 procent decenniet därefter. 20 Se Riksbanken (2016a).

Anm. 1 I parentes framgår den lägsta nivån på respektive styrränta september 2008–oktober 2019. 2 Avser Eonia (dagslåneräntan, eng. overnight rate). 3 Norges Bank utför regelbundet valutainterventioner för oljefondens räkning. Här avses valutainterventioner i syfte att påverka utvecklingen av inflationen och realekonomin. 4 Då räntan låg vid räntegolvet gjorde den tjeckiska centralbanken en utfästelse att intervenera om valutan blev starkare än 27 Koruna per euro. Interventioner krävdes endast de första dagarna, se Franta m.fl. (2014). 5 Federal Reserve får inte köpa privata värdepapper. Dock finns undantag för s.k. statligt stödda företag (eng. government-supported enterprises) såsom bolåneföretagen Fannie Mae och Freddie Mac vars bostadsobligationer centralbanken köpte under finanskrisen. Källor: Bank of Canada (2013), Borio och Zabai (2016), HM Treasury (2013) samt centralbankernas hemsidor.

18.4. Negativ styrränta

Negativ styrränta är en typ av okonventionell penningpolitisk åtgärd som alltså använts av flera centralbanker efter finanskrisen. I detta avsnitt diskuteras om mekanismerna vid negativa styrräntor skiljer sig från de som föreligger vid positiva styrräntor, eventuella risker samt empiriska erfarenheter av negativa räntor.

18.4.1. Mekanismer

Centralbankernas styrräntor påverkar ekonomin på samma principiella sätt vare sig de är positiva eller negativa.

21

En lägre (här: negativ)

styrränta påverkar de korta marknadsräntorna på värdepapper och fortplantas även i banksystemet via lägre (och eventuellt negativa)

21 Se avsnitten 14.5 för en beskrivning av den penningpolitiska transmissionsmekanismen och hur centralbankernas styrräntor påverkar marknadsräntor på olika horisonter.

in- och utlåningsräntor till hushåll och företag. Det ger, tillsammans med en svagare växelkurs, ökad konsumtion, investeringar och export. Den starkare efterfrågan och den svagare växelkursen bidrar till högre inflation.

Förekomsten av sedlar och mynt kan dock innebära att genomslaget för negativa räntor kan bli mindre jämfört med då räntesänkningar sker när räntorna är positiva. Det beror på flera faktorer. Om inlåningsräntan för hushåll och företag skulle bli negativ kan de välja att i stället hålla kontanter (som ger noll i ränta) vilket begränsar den expansiva effekten av den negativa styrräntan. En annan faktor som påverkar transmissionsmekanismen är att bankerna kan välja att inte föra de negativa räntorna vidare till hushåll och företag i syfte att undvika uttag och vårda kundrelationer. Även då blir effekten på konsumtion och investeringar mindre än vid konventionella penningpolitiska förändringar av räntan. I avsnitt 18.4.2 diskuteras data och empiriska studier kring hur negativa styrräntor påverkar ekonomin.

18.4.2. Risker

Flera av de risker med negativa styrräntor som lyfts fram i den penningpolitiska diskussionen är kopplade till förekomsten av att kontanter inte uppbär någon ränta. De empiriska erfarenheterna från de länder som införde negativa räntor efter finanskrisen visar dock att farhågorna inte besannades.

22

De risker som framför allt disku-

teras internationellt var följande (svenska erfarenheter analyseras i nästa avsnitt):

  • Ökade kontantuttag: Med fallande, och kanske t.o.m. negativa, inlåningsräntor finns som noteras ovan risken att hushåll och företag tar ut kontanter från bankerna och förvarar dem själva i stället. Så blev inte fallet i de länder som införde negativa styrräntor. En viktig förklaring till detta var sannolikt att bankerna inte införde negativa inlåningsräntor på hushållens bankkonton.

23

  • Försvagad lönsamhet i banksektorn: Det fanns en oro för att bankernas lönsamhet skulle försämras då det inte var sannolikt att de skulle erbjuda negativ inlåningsränta för sina kunder trots att de själva fick negativ ränta på de medel de placerade i centralbanken.

22 Se IMF (2017) för en översikt. 23 Se Heider m.fl. (2018) för empiri kring detta.

En försvagad lönsamhet kan leda till att det blir svårare för banker att attrahera riskkapital och utlåningen kan därför t.o.m. påverkas

negativt av centralbankens räntesänkningar.

24

Det finns dock stu-

dier som visar att lönsamheten hos bankerna inte minskade i de länder som införde negativa styrräntor jämfört med de med (låga) positiva styrräntor.

25

Bland annat kompenserades lägre nettoränte-

inkomster med ökade avgifter och ökad avkastning på tillgångar. Det finns dock även studier som tyder på viss försämrad lönsamhet i de länder där styrräntorna var negativa.

26

I en fördjupnings-

ruta nedan beskrivs hur vissa centralbanker valt att ha olika räntesatser på bankernas reserver bl.a. i syfte att minska effekterna på bankernas lönsamhet vid negativa styrräntor.

  • Problem på finansiella marknader: Det fanns en oro för att systemen på de finansiella marknaderna (inklusive centralbankernas styrsystem) inte praktiskt skulle kunna hantera negativa räntor. Systemen har dock fungerat både i Sverige och internationellt.

27

Riksbankens successivt mer negativa styrränta 2015–2016 påverkade såväl korta marknadsräntor som in- och utlåningsräntor till hushåll och företag.

28

Utvecklingen av korta marknadsräntor framgår i

Figur 18.1. Såväl Stibor

29

som räntan på statsskuldsväxlar

30

följde

med reporäntan. Räntan på statsskuldväxlar föll t.o.m. mer än reporäntan vilket bl.a. kan bero på Riksbankens statsobligationsköp vilka diskuteras i avsnitt 18.5.

24 Se Urbschat (2018). Det finns dock ännu ingen konsensus i de hittills få studier som har försökt isolera effekterna av negativa räntor på bankutlåning. Bräuning och Wu (2017) finner att oväntade förändringar i styrräntan i euroområdet under perioden med negativa räntor hade relativt stor positiv effekt på bankernas utlåning. Även Demiralp m.fl. (2017) finner att negativa räntor i euroområdet påverkar bankutlåning positivt. 25 En orsak till detta kan vara att det är en skillnad (eng. spread) mellan styrräntor och inlåningsräntor vilket innebär att lönsamheten påverkas negativt även vid låga, men positiva, räntenivåer. Se Altavilla m.fl. (2017) som undersöker 7103 banker i euroområdet 2000–2016, och Lopez m.fl. (2018), som undersöker 5100 banker i 27 länder åren 2010–2016. 26 I en paneldatastudie finner däremot Molyneux m.fl. (2017) att de länder som valt negativa styrräntor hade en svagare utveckling av bankutlåningen jämfört med länder som inte valt detta. Se även Molyneux m.fl. (2018) som undersöker 7 242 banker i 33 OECD-länder åren 2012–2016. 27 Se IMF (2017) och Riksbanken (2016b). 28 Se Riksbanken (2017a), s. 17–20, för en översikt. 29 Stibor är den ränta till vilken bankerna lånar till varandra utan säkerhet på olika löptider. 30 En statsskuldsväxel är ett skuldebrev som ges ut av staten via Riksgäldskontoret.

-1,00 -0,80 -0,60 -0,40 -0,20

0,00 0,20 0,40

Reporänta Statsskuldväxel, 3 månader STIBOR, 3 månader

Källa: Riksbankens statistik för räntor och valutakurser (www.riksbank.se).

Även räntor riktade mot hushåll och företag påverkades av den negativa reporäntan. I Figur 18.2 framgår att förändringar i in- och utlåningsräntorna följde förändringar i reporäntan väl under långa perioder. När det gäller perioden med successivt mer negativ reporänta följde dock inte inlåningsräntan med till negativa territorier utan stannade på noll. Det avspeglar att det finns ett motstånd hos banker att låta hushåll och företag

31

betala för insatta medel trots att bankerna själva

får betala för sina insättningar hos Riksbanken. Det indikerar att genomslaget från penningpolitiken minskade när räntorna nådde negativa territorier. Nollräntan för hushåll och företag innebar dock inte att man valde att hålla mer kontanter. Tvärtom, den nedåtgående trenden för kontanter fortsatte 2015–2017 (se Figur 18.3).

32

31 Vissa större företag mötte negativa insättningsräntor på insättningar av större belopp men i genomsnitt var räntan nära noll (se Figur 18.2). 32 Det kan dock noteras att behållningen på skattekonton ökad markant vilket i detta sammanhang kan liknas vid kontanter. Att Riksbankens stora sedel- och myntutbyte skedde under samma period kan även det ha påverkat kontantmängden i cirkulation.

Anm. Genomsnittliga in- och utlåningsräntor för hushåll och företag från monetära finansiella institut (MFI). Källor: Riksbanken (2017a), diagram 2.14 (återskapad).

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

-1

0 1 2 3 4 5 6 7

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Reporänta Utlåningsränta, hushåll Utlåningsränta, företag Inlåningsränta, hushåll Inlåningsränta, företag

0 0,7 1,4 2,1 2,8 3,5 4,2

0 20 40 60 80 100 120

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Miljarder kronor (vänster) Procent av BNP (höger)

Den kostnad det innebär för bankerna att inte sätta negativ insättningsränta till hushåll och företag kompenserades delvis av att utlåningsräntan till hushåll inte minskade i takt med nedgången av reporäntan. Det var framför allt marginalen på bolån som steg (se Figur 18.4 och Figur 18.5) och bidrog till att bankernas räntenetto förbättrades 2015–2018 (se Figur 18.6). Lönsamheten har också i genomsnitt fortsatt ligga på en högre nivå än europeiska banker (se Figur 18.7).

Medan utlåningsräntor till företag följde med reporäntan ned gjorde alltså bankernas utlåningsräntor till hushåll inte det fullt ut. Det innebär att transmissionsmekanismen vid negativa räntor var något svagare men att penningpolitikens huvudsakliga genomslag bestod.

33

-0,80 -0,70 -0,60 -0,50 -0,40 -0,30 -0,20 -0,10

0,00

jan-15 apr-15 jul-15 okt-15 jan-16 apr-16 jul-16 okt-16 jan-17 apr-17

Repo Bolån 3 mån Företag 3 mån

Anm. Avser nytagna eller omförhandlade lån hos bostadsinstitut (hushåll) respektive banker (företag). Källa: SCB:s databas för finansräkenskaper.

33 För en diskussion kring hur mycket genomslag Riksbankens negativa styrränta fick på bolåneräntorna, se Eggertsson och Summers (2019) och Erikson och Vestin (2019).

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40 1,60 1,80

Anm. Bruttomarginalen definieras som bankernas faktiska utlåningsränta minus finansieringskostnad. Källa: Finansinspektionens statistik för bankernas marginaler för bolån (www.finansinspektionen.se) .

90 100 110 120 130 140 150

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Källa: Finansinspektionen (2018), Figur 16 (återskapad).

-5

0 5 10 15 20 25

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Svenska storbankerna EU-banker

Anm. Med lönsamhet avses här storbankernas räntabilitet på eget kapital. Med storbanker avses Skandinaviska Enskilda Banken, Svenska Handelsbanken och Swedbank. Med EU-banker avses genomsnitt bland banker i EU. Källa: Finansinspektionen (2018), Figur 20 (återskapad).

Växelkurseffekterna av den negativa räntan är svåra att särskilja från effekterna av de köp av statsobligationer som påbörjades i nära anslutning till att reporäntan blev negativ. Dessutom har statsobligationsköpen utvidgats i samband med ytterligare sänkningar av reporäntan. En ytterligare kanal till penningpolitikens påverkan på växelkursens utveckling är de nedjusteringar av prognoser för den framtida reporäntan som också sammanfallit med den negativa reporäntan. En rimlig slutsats är dock att den samlade penningpolitiken – kraftigt nedreviderade räntebanor med början under 2014 samt negativa räntor och statsobligationsköp med början i februari 2015 – bidragit till den växelkursförsvagning som skett under perioden 2014–2018 (se Figur 18.8).

Anm. KIX är ett handelsvägt index baserat på 32 valutor från samtliga OECD-länder samt Kina, Indien, Brasilien och Ryssland. Real växelkurs är nominell växelkurs justerad för utvecklingen av prisnivån i olika länder. Högre index motsvarar en svagare krona. Källa: Konjunkturinstitutets databas (www.konj.se).

När det gäller effekter av den negativa räntan på bankutlåning och den ekonomiska aktiviteten finns inga studier att tillgå på svenska data. Utifrån effekterna ovan, både vad gäller in- och utlåningsräntor samt växelkurser, är det rimligt att anta att vissa positiva effekter har uppnåtts.

Sammantaget förefaller de svenska erfarenheterna av negativa styrräntor i stora drag sammanfalla med den internationella empiriska litteraturen.

34

Transmissionsmekanismen försvagades dock troligen

något. Det blev ingen ökad efterfrågan på kontanter vilket sannolikt förklaras av att bankerna inte sänkte inlåningsräntorna till negativa territorier för hushåll och de flesta företag. Däremot ökade behållningen på skattekonton kraftigt för att vissa företag skulle undvika en negativ ränta. Vidare förefaller lönsamheten i banksektorn inte ha påverkats negativt, bl.a. beroende på att bolånemarginalerna ökade. Därutöver uppkom inga tekniska problem i samband med negativa

34 Se t.ex. Eggertsson m.fl. (2017) och Heider m.fl. (2018). Se även Ball m.fl. (2016), kapitel 3, för en diskussion.

100 105 110 115 120 125 130 135 140 145 150

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Nominell växelkurs Real växelkurs

räntor. Sammantaget, i relation till kommitténs frågeställningar, kan det konstateras att negativa styrräntor inte nämnvärt påverkat de finansiella marknadernas funktionssätt.

18.4.3. Rättsliga förutsättningar

Det finns inga bestämmelser i riksbankslagen som reglerar Riksbankens räntesättning eller förhållandet mellan överlåtelsepriset respektive återköpspriset för en repa enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 riksbankslagen. Frågan berörs inte heller i förarbetena. I fråga om inlåning enligt 6 kap. 5 § första stycket 1 samma lag finns det inte heller några närmare begränsningar för räntesättningen. Med andra ord har ansvaret för att fastställa styrräntan och andra räntor som sammanhänger med styrräntan överlåtits till Riksbanken utan några närmare begränsningar. Det finns inte heller några regler i unionsrätten som begränsar Riksbankens handlingsutrymme i fråga om räntesättning. Således finns det inte några unionsrättsliga restriktioner som påverkar utformningen av den nya riksbankslagen i fråga om räntesättning.

18.5. Köp av statsobligationer

Statsobligationsköp var en vanligt förekommande s.k. balansräkningsåtgärd som centralbanker använde för att göra penningpolitiken mer expansiv under delar av det senaste decenniet (se Tabell 18.2). Riksbankens obligationsköp inleddes i början av 2015.

Riksbankens köp av statsobligationer innebär, på ett övergripande plan, att den samlade offentliga sektorn byter långsiktig upplåning (statsobligationer) mot kortsiktig upplåning (då banksystemets inlåning i Riksbanken ökar, se avsnitt 18.5.1). Det syftar till att påverka avkastningskurvan på säkra tillgångar (statspapper) och därigenom den generella räntenivån i ekonomin. Syftet är således principiellt detsamma som med traditionell räntestyrning. Som framgår nedan skiljer sig de mekanismer genom vilka räntenivån i ekonomin påverkas dock en del från mekanismerna i den traditionella räntestyrningen. I detta avsnitt beskrivs ett antal kanaler inom transmissionsmekanismen genom vilka statsobligationsköp verkar samt makroekonomiska effekter som har uppskattats i empiriska studier.

Dessutom kommenteras om Riksbankens statsobligationsköp kan innebära offentligfinansiella risker samt risker för statsobligationsmarknadens funktionssätt.

18.5.1. Effekter genom flera kanaler

Figur 18.9 är en schematisk skiss över hur balansräkningarna för centralbanken, affärsbanker samt hushåll och företag påverkas då centralbanken köper statsobligationer på andrahandsmarknaden.

35

Säljarna motsvaras i huvudsak av hushåll och företag i Figur 18.9 vilka sätter in betalningen på sina bankkonton.

36

Statsobligationsköpen innebär alltså att bankernas reserver hos centralbanken ökar. Då reserverna ger en ränta som sammanfaller med styrräntan innebär statsobligationsköpen att den samlade offentliga sektorn

37

byter en långsiktig upplåning (statsobligationer, ofta

med löptider på fem–tio år) till en kortsiktig upplåning (reserver i form av s.k. certifikat,

38

vanligtvis på en vecka).

35 Se t.ex. McLeay m.fl. (2014) för en beskrivning. Att köpa statsobligationer på primärmarknaden, i Sverige direkt ifrån Riksgäldskontoret, kallas monetär finansiering och är förbjudet enligt nuvarande riksbankslag och även enligt unionsrätten. Se vidare avsnitt 18.9. 36 Bankerna säljer även i viss utsträckning obligationer från sina innehav men det är i jämförelsevis liten skala jämfört med dess kunder, dvs. hushåll och företag. 37 Detta begrepp används för att beskriva den konsoliderade offentliga sektorn (stat, kommuner och ålderspensionssystemet) samt Riksbanken. Se vidare avsnitt 18.5.3. 38 Se avsnitt 14.5.3.

Centralbank

Bank

Hushåll och företag

Tillgångar Skulder

Tillgångar Skulder Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

Sedlar/Mynt

Sedlar/Mynt

Inlåning

Eget kapital

Lån

Monetär bas

Penningmängd

Eget kapital

Lån

Statsobligationer

Reserver

Inlåning

Anm. Proportionerna mellan de delar som ingår i illustrationen är bara ett exempel då de skiljer mellan länder och över tid. Källa: Egen illustration.

Det bör noteras att bankerna i princip endast agerar som en intermediär när centralbanken köper statsobligationer. De får visserligen utökade reserver hos centralbanken men samtidigt också ökade skulder via högre inlåning. Denna förändring innebär i sig inte att bankerna ökar sin utlåning till hushåll och företag eftersom de medel som bankerna har i reserver hos centralbanken inte kan användas för detta ändamål. I stället är det andra mekanismer som kan leda till att såväl bankernas utlåning som den ekonomiska utvecklingen påverkas. Det finns flera kanaler genom vilka detta kan ske. Två av de kanaler som oftast lyfts fram som de viktigaste är den s.k. portföljbalanskanalen och signaleringskanalen (se Figur 18.10).

39

  • Portföljbalanskanalen: Denna kanal baseras på antagandet att tillgångar inte är perfekta substitut. Det innebär att när centralbanken köper statsobligationer av ekonomins aktörer ändras deras

39 För en beskrivning av dessa och andra kanaler, se t.ex. Alsterlind m.fl. (2015), Andrade m.fl. (2016), Borio och Zabai (2016), De Graeve och Lindé (2015), Deutsche Bundesbank (2017), Haldane m.fl. (2016) och Potter (2017).

innehav av värdepapper. De antas då söka sig till andra, ofta mer riskabla, tillgångsslag (t.ex. företagsobligationer och aktier) vars avkastning faller via lägre löptids- och/eller riskpremier. Det kan medföra att efterfrågan i ekonomin stiger eftersom

40

– företag kan finansiera investeringar till en lägre kostnad – generellt stigande tillgångspriser kan öka hushållens och före-

tagens vilja att konsumera respektive investera – lägre räntor försvagar växelkursen vilket påverkar exporten

positivt och importen negativt, och inflationen positivt.

  • Signaleringskanalen: När räntan inte kan sänkas mer på grund av ett räntegolv kan centralbanken försöka göra penningpolitiken mer expansiv genom att utlova att räntan kommer att vara låg länge. Det kallas forward guidance och en sådan åtgärd är att publicera en prognos för styrräntan. När en centralbank köper statsobligationer kan det bidra till att dess kommunikation kring att räntorna ska vara låga länge blir mer trovärdig då investerare vanligtvis inte förväntar sig att styrräntorna kommer att höjas så länge obligationsköpen pågår.

41

Även om de två nämnda kanalerna är svåra att särskilja empiriskt så påverkar den första främst löptids- och riskpremier medan den andra påverkar förväntningar om framtida styrräntor.

40 Portföljbalanskanalen är som framgår i nästa avsnitt väldokumenterad i empiriska studier. Se Benigno, (2016), Gertler och Karadi (2013) och Woodford (2012) för teoretisk analys. 41 Se t.ex. Coeuré (2018) för en diskussion.

Källa: Deutsche Bundesbank (2017), återskapad och översatt.

18.5.2. Effekter på finansiella variabler och makroekonomisk utveckling

Som framgår i avsnitt 18.5.1 är syftet med köp av statsobligationer att i ett första steg påverka den finansiella utvecklingen (räntor, växelkurser och tillgångspriser) för att i nästa steg påverka den nomi-

nella utvecklingen (inflation) samt den realekonomiska utvecklingen

(produktion, sysselsättning). Många empiriska undersökningar har visat att den finansiella utvecklingen påverkas i önskad riktning av statsobligationsköp, dvs. olika räntor i de studerade ekonomierna faller, tillgångsvärden ökar och växelkurser försvagas.

42

42 För översikter, se Borio och Zabai (2016), Gagnon (2016), Haldane m.fl. (2016), Kuttner (2018) och Reza m.fl. (2015). En sammanställning av studier i Gagnon (2016) visar att en tioprocentig ökning av centralbankens tillgångar i förhållande till BNP minskar den tioåriga obligationsräntan med 0,5–1 procentenhet. Se De Rezende m.fl. (2015) och Riksbanken (2017a) för en beskrivning av de svenska erfarenheterna.

Köp av statsobligationer

Inflation

Ökad tillgångar på balansräkning Fallande obligationsräntor

Signal om låga styrräntor länge Breda nedgångar i räntor

Utbud och efterfrågan på arbets- och produktmarknaderna

Löner

Importpriser

Inhemsk inflation

Stigande tillgångspriser

Svagare

växelkurs

Ökat låntagande

Det är dock svårt att isolera effekterna av centralbankens köp av statsobligationer. I Sverige och i omvärlden sammanföll obligationsköp med andra penningpolitiska åtgärder, bl.a. förändrade styrräntor och styrränteprognoser. I Figur 18.11 framgår en uppskattning av hur Riksbankens tillgångsköp 2015–2017 har påverkat olika räntor samt växelkursen mot euro. Det bör noteras att även om de s.k. annonseringseffekterna läses av under en mycket kort tidsperiod (någon timme) är effekterna bestående.

43

-0,80 -0,60 -0,40 -0,20 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00

SEK per EUR

10-årig statsobligation 10-årig real statsobligation

Ränta till företag

Boränta hushåll

Anm. Staplarna visar den sammanlagda effekten av annonseringarna, mätt som summan av förändringarna i respektive variabel under de dagar annonseringarna har gjorts. För utlåningsräntor till hushåll och företag är effekten beräknad som förändringen mellan januari 2015 och december 2016. Det positiva värdet för ”SEK per EUR” innebär en försvagning av den svenska kronan. Källa: Riksbanken (2017a), diagram 2.13 (återskapad).

43 De uppskattade effekterna är i paritet med de som hittats i USA, se De Rezende m.fl. (2015) och referenser däri. Diez de los Rios och Shamloo (2017) använder också svenska data och drar slutsatsen att effekterna av Riksbankens köp av statsobligationer är små. De är dessutom svåra att särskilja, både från Riksbankens egna ränteförändringar och från globala förändringar i löptidspremier.

När det gäller effekter på inflationen och realekonomin kan två typer av studier särskiljas: modellbaserade beräkningar respektive empiriska uppskattningar. När det gäller modellbaserade beräkningar är effekterna på både inflationen och realekonomin positiva och större än enligt empiriska uppskattningar.

44

När det gäller empiriska uppskattningar av makroekonomiska effekter är kunskapsläget, relativt empiriska effekter på finansiella variabler ovan, mer osäkert. Det beror både på att antalet studier är färre och att svårigheterna är större när det gäller att identifiera eventuella effekter. Vidare skiljer ofta inte empiriska studier på huruvida tillgångsköpen består av privata eller offentliga tillgångar. Avsaknad av entydig empirisk evidens för positiva effekter av statsobligationsköp på inflationen eller realekonomin kan vid första anblick tyckas märkligt eftersom lägre räntor och svagare växelkurser (se Figur 18.11) vanligtvis påverkar den makroekonomiska utvecklingen positivt. En försvårande omständighet är att det är svårt att uppskatta makroekonomiska effekter med de begränsade empiriska erfarenheter som finns av stora tillgångsköp. En annan förklaring är att bankerna i många länder var svaga efter finanskrisen. Det kan ha bidragit till att de lägre räntorna längs avkastningskurvan endast resulterat i en begränsad ökning av utlåning till hushåll och företag.

45

Sammantaget är dock en rimlig tolkning av nuvarande kunskapsläge att de makroekonomiska effekterna av statsobligationsköp är positiva.

46

Det finns inga publicerade uppskattningar av makroeko-

nomiska effekter av Riksbankens köp av statsobligationer.

18.5.3. Risker

Det finns två huvudsakliga risker som kan uppkomma när centralbanker köper statsobligationer. En risk rör hur statsobligationsköpen sammantaget kan påverka Riksbankens och därmed den samlade offentliga sektorns finansiella nettoställning.

47

Den andra risken rör

hur centralbankens obligationsköp påverkar statsobligationsmark-

44 Se t.ex. Andrade m.fl. (2016), Chen m.fl. (2012), Engen m.fl. (2015), Gertler och Karadi (2013), Kiley (2018) och Miles och Schanz (2014). 45 Se Goodhart m.fl. (2016) för en analys. 46 Se Borio och Zadai (2016), De Graeve och Lindé (2015) och Haldane m.fl. (2016). 47 Den finansiella nettoställningen avser skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder och kallas ibland finansiell nettoförmögenhet om den är positiv och nettoskuld om den är negativ.

nadens funktionssätt.

48

Som framgår i beskrivningen nedan är dessa

risker inte oberoende av varandra. Försämras exempelvis obligationsmarknadens funktionssätt kan det innebära ökade upplåningskostnader för staten på sikt.

Statens och Riksbankens finansiella ställning

Den samlade offentliga sektorns finansiella ställning kan påverkas på flera olika sätt när centralbanker köper statsobligationer. Det finns dock ingen beräkning att tillgå som uppskattar den samlade effekten. I det följande fokuseras på några centrala faktorer som påverkar statens och Riksbankens finansiella ställning.

Som framgår i Figur 18.11 innebar Riksbankens statsobligationsköp att statsobligationsräntorna föll. Det blir därmed billigare för Riksgäldskontoret (dvs. staten) att låna. Vidare, som noterades i avsnitt 18.5.1, innebär Riksbankens köp av statsobligationer att den samlade offentliga sektorn byter långsiktig upplåning mot kortsiktig upplåning. Då avkastningskurvan i normalfallet har positiv lutning, dvs. att räntan på statsobligationer är högre än reporäntan, kan statsobligationsköpen ge en lägre upplåningskostnad för den samlade offentliga sektorn där staten och Riksbanken inkluderas.

När det innehav som Riksbanken byggt upp av penningpolitiska skäl avvecklas, exempelvis genom att obligationerna förfaller, påverkas Riksbankens resultat dessutom av hur reporäntan utvecklas i förhållande till vilken utveckling som låg i priset på statsobligationerna när de köptes. Om reporäntan stiger snabbare (långsammare) än förväntat ökar (minskar) kostnaden för Riksbanken. Detta förhållande illustreras med hjälp av ett räkneexempel i Figur 18.12. I exemplet antas reporäntan bli 0,5 procentenheter högre än förväntat 2020 respektive 1,0 procentenhet högre 2021–2025. Som framgår i figuren försämras Riksbankens resultat i ett sådant scenario ackumulerat med 18 miljarder kronor till 2025. Ett exempel där reporäntan blir lägre än väntat skulle leda till ett förbättrat resultat.

48 En ytterligare risk är att penningpolitiska åtgärder, såsom obligationsköp, ökar tillgångspriser på ett sätt som kan hota den finansiella stabiliteten. Detta diskuteras inte i detta kapitel utan i kapitel 17.

Anm. I exemplet antas att reporäntan oväntat blir 0,5 procentenheter högre 2020 respektive 1 procentenhet högre 2021–2025. Källa: Beräkningar erhållna från Riksbanken.

Även om beräkningar likt dessa baseras på flera förenklade antaganden ger det en fingervisning om känsligheten för oväntade förändringar i reporäntan. Beräkningarna visar att medan statsobligationsköpen inte innebär någon kreditrisk för Riksbanken (till skillnad från köp av privata värdepapper, se avsnitt 18.8) är räntekänsligheten inte obetydlig. Det är dock viktigt att i detta sammanhang påpeka att en högre reporänta än vad som förväntades vid tidpunkten för statsobligationsköpen sannolikt beror på en starkare utveckling av inflation och realekonomi, bl.a. just tack vare statsobligationsköpen. En starkare makroekonomisk utveckling ger ökade skatteintäkter vilka måste beaktas i en bedömning av hur den samlade offentliga sektorns finansiella ställning påverkas.

49

49 De sammanlagda effekterna på de offentliga finanserna påverkas också av den ekonomiska utvecklingen genom att en stor andel av de statliga utgifterna följer löne- respektive inflationsutvecklingen.

-20 -18 -16 -14 -12 -10

-8 -6 -4 -2

0

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Sammantaget kan konstateras att effekten på den samlade offentliga sektorns finansiella ställning av Riksbankens obligationsköp beror på flera osäkra faktorer och det finns ingen uppskattning av de samlade offentligfinansiella effekterna. Det är dock viktigt att konstatera att även om Riksbanken kan göra en förlust på obligationsköpen så kan den samlade offentliga sektorn göra en vinst genom att en starkare makroekonomisk utveckling (framför allt) ger ökade skatteinkomster.

De finansiella marknadernas funktionssätt

Inledningsvis kan konstateras att en väl fungerande statsobligationsmarknad är viktig för att mer varaktigt uppnå målet för statsskuldsförvaltningen, som enligt 5 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) är att långsiktigt minimera kostnaden för skulden med beaktande av risk.

En väl fungerande statsobligationsmarknad är vidare viktig för de finansiella marknaderna då statsobligationer används som säkerhet i många transaktioner. De används också för att uppfylla de regelverk som kräver att banker och försäkringsbolag ska hålla säkra och likvida tillgångar. Om en centralbank köper upp en stor andel av tillgängliga statspapper kan det påverka de finansiella marknadernas funktionssätt negativt.

50

Det behöver dock inte vara problematiskt i

det ramverk som föreligger i Sverige. När Riksbanken köper statsobligationer ökar som framgick ovan bankernas reserver i centralbanken. Dessa placeras bl.a. i s.k. riksbankscertifikat vilka både är fritt överlåtelsebara och ingår som en av de likvida tillgångar banker kan använda för att uppfylla regelverkens krav.

Centralbankens agerande syftar till att minska den tillgängliga volymen och därmed pressa upp priset (dvs. pressa ned räntan). Den minskade volymen kan dock leda till stigande likviditetspremier och därmed delvis motverka den nedgång i statsobligationsräntor som Riksbankens köp syftar till. Som framgår nedan har Riksgäldskontorets utlåningsfacilitet av statsobligationer bidragit till att volymen statsobligationer inte minskat i linje med Riksbankens köp.

Enligt uppgifter från Riksbanken hade Riksbanken per den 3 oktober 2018 köpt 41 procent av den totala obligationsstocken fördelat på 46 procent av de nominella statsobligationerna och 23 procent av

50 Se t.ex. Reza m.fl. (2015) och referenser däri för internationella erfarenheter.

de reala statsobligationerna. Då Riksbanken innehar en stor andel av obligationsstocken minskar tillgänglig volym på marknaden – det är genom att skapa denna brist priset stiger och räntorna faller på obligationerna. Riksgäldskontoret har dock en facilitet för utlåning av statsobligationer och kan bistå med den efterfrågade kvantiteten som marknaden önskar. Den faciliteten har använts i större utsträckning än tidigare sedan Riksbankens statsobligationsköp inleddes (se Figur 18.13).

51

Samtidigt innebär detta att Riksgäldskontoret lånar

mer än vad som behövs för att täcka statens utgifter och att statsskulden därigenom blir större än den annars hade varit.

0 10 20 30 40 50 60

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20 07

20 08

20 09

20 10

20 11

20 12

20 13

20 14

20 15

20 16

20 17

20 18

Glidande medelvärde (3 mån.) Medelvärde jan 2002-sept 2008 Medelvärde okt 2008-jan 2015 Medelvärde feb 2015-aug 2018

Källa: Uppgifter erhållna från Riksgäldskontoret.

51 Detta är inte något som marknadsaktörerna föredrar eftersom det är extra kostsamt för dem. Räntan som marknadsaktörer får på lån till Riksgäldskontoret för att i sin tur få låna en statsobligation är 0,4 procentenheter lägre än reporäntan.

Den upplevda likviditetssituationen

52

på obligationsmarknaden mäts

i enkätundersökningar. Riksgäldskontoret gör årligen en undersökning av hur svenska och internationella investerare samt återförsäljare uppfattar likviditeten på statsobligationsmarknaden. I Figur 18.14 syns en försämring i bedömningen av obligationsmarknadens likviditet. Försämringen sammanföll enligt ”Återförsäljarna” med Riksbankens obligationsköp 2015 och har fortsatt 2016–2017. När det gäller svenska och internationella investerare så skedde en viss försämring redan 2014, dvs. innan Riksbankens köp inleddes. Försämringen har därefter fortsatt och aktörernas bedömning 2017 är på en lägre nivå än innan köpen började.

Att det blev en försämring i och med Riksbankens obligationsköp framkommer också av Riksbankens egen undersökning,

53

se

Figur 18.15. Där har andelen som svarar alternativ ”2”, som ligger mellan alternativen ”Dåligt” och ”Godkänd”, ökat betydligt med början första halvåret 2015.

Enkätundersökningar indikerar alltså att likviditeten på obligationsmarknaden har försämrats de senaste fem åren. Det är dock svårt att bedöma hur stor del av denna försämring som beror på Riksbankens obligationsköp. Det beror på att även nya bankregleringar har införts samtidigt vilka också sannolikt har effekt på hur likviditeten upplevs på obligationsmarknaden och därmed påverkar hur marknadsaktörerna svarar i enkäterna.

54

En indikation på att effekten av

nya bankregleringar kan spela in framgår av Figur 18.16 som visar aktörernas bedömning av likviditeten för både statsobligationer (som Riksbanken köpte) och säkerställda obligationer (som Riksbanken inte köpte). Eftersom den upplevda likviditeten i båda tillgångsslagen minskade märkbart 2015–2017 är det sannolikt att nya

52 Begreppet ”likviditet” kan ha olika innebörd beroende på i vilket sammanhang det används. I Riksgäldskontorets enkätundersökning som framgår i Figur 18.14 svarar respondenterna på upplevd likviditet med avseende på hur enkelt det är att omsätta en viss volym nominella statsobligationer. Riksgäldskontoret mäter även upplevd likviditet med avseende på s.k. spread. I Riksbankens undersökning som framgår i Figur 18.15 och Figur 18.16 svarar respondenterna på frågan ”Vilken är din syn på likviditeten för statsobligationer det senaste halvåret?” (utan att ”likviditet” definieras för respondenterna). 53 Se Riksbanken (2017b). 54 Marknadsaktörer framhåller att flera regleringar har påverkat likviditeten negativt. Det gäller bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv om marknader för finansiella instrument (se remissvar från Svenska Fondhandlareföreningen, 2011). Även Baselkommitténs två förslag om

stabil nettofinansieringskvot (Net Stable Funding Ratio, se Niemeyer, 2016) samt FRTB

(Fundamental Review of the Trading Book, se BIS, 2013) har enligt marknadsaktörer haft en negativ effekt på marknadens likviditet (det är dock oklart om de med likviditet här avser volym, spread eller någon annan indikator).

regleringar som genomfördes också var en faktor som påverkade. Samtidigt kan noteras att den relativa försämringen i den upplevda likviditeten är större för statsobligationer.

Anm. Riksbankens köp inleddes i februari 2015. Den vertikala linjen avser att avskilja svar före och efter Riksbankens köp, dvs. 2014 och tidigare respektive 2015 och senare. Källa: Uppgifter erhållna från Riksgäldskontoret.

2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Återförsäljare Svenska investerare Internationella investerare

Anm. Frågan som ställs till aktörer på svensk ränte- och valutamarknad är: ”Vilken är din syn på likviditeten för statsobligationer det senaste halvåret?” Källa: Riksbanken (2017b), diagram A1.

Anm. Frågan som ställs till aktörer på svensk ränte- och valutamarknad är: ”Vilken är din syn på likviditeten för statsobligationer/säkerställda obligationer det senaste halvåret?” Källa: Uppgifter erhållna från Riksbanken.

En stor aktör som Riksbanken kan påverka prissättningen på ett oförutsägbart sätt vilket ökar osäkerheten för investerare.

55

Ökad

prisosäkerhet riskerar få effekten att investerare försvinner från marknaden. Det kan innebära att kostnaden för att finansiera statsskulden framöver ökar. Sedan Riksbanken började köpa statsobligationer har många internationella investerare lämnat denna marknad.

56

Det kan

på sikt vara problematiskt då Riksgäldskontoret är beroende av en väl fungerande marknad i syfte att uppnå statens målsättning om att minimera kostnaden för statsskulden.

55 Enligt flera marknadsaktörer har Riksbanken ibland haft en icke oproblematisk prispåverkan på marknaden för realränteobligationer där likviditeten är mindre än marknaden för nominella obligationer. Det kan noteras att även oväntade förändringar i styrräntor kan påverka prissättningen på ett oförutsägbart sätt. 56 När Riksbanken ökar sin andel behöver med nödvändighet andra aktörers andel sammantaget minska. När det gäller utländska investerare kan det konstateras att åren innan obligationsköpen inleddes ökade andelen utländska investerare från cirka 39 procent (2012) till cirka 53 procent (2014). År 2017 var denna siffra cirka 29 procent (SCB, Finansräkenskaperna).

0 20 40 60 80 100

H08 V09 H09 V10 H10 V11 H11 V12 H12 V13 H13 V14 H14 V15 H15 V16 H16 V17

Statsobligationer Säkerställda obligationer

18.5.4. Rättsliga förutsättningar

Bestämmelserna i riksbankslagen ger Riksbanken rätt att köpa statsobligationer i penningpolitiskt syfte. Sådana köp omfattas nämligen av bestämmelsen om köp m.m. av värdepapper i 6 kap. 5 § första stycket 2 riksbankslagen. Köp på förstahandsmarknaden (genom bud på Riksgäldskontorets auktioner) är dock inte tillåtna eftersom Riksbanken sedan den 1 januari 1999 inte får bevilja kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från staten (8 kap. 1 § tredje stycket riksbankslagen). Denna bestämmelse genomför det unionsrättsliga förbudet mot köp av statspapper direkt från staten, monetär finansiering, som gäller även för Sveriges del (se också kommitténs förslag till förtydligande av förbudet mot monetär finansiering i avsnitt 13.7). Enligt detta förbud får de nationella centralbankerna m.fl. inte köpa skuldförbindelser direkt från offentliga organ (artikel 123 i EUFfördraget). Mot den bakgrunden kan endast köp på andrahandsmarknaden komma i fråga.

Köp på andrahandsmarknaden är dock tillåtna enligt unionsrätten, i vart fall under vissa förutsättningar (se vidare nedan). Det finns sammantaget inget rättsligt hinder mot att ta in en befogenhet att köpa statspapper på andrahandsmarknaden även i den nya riksbankslagen.

Den unionsrättsliga proportionalitetsprincipen innebär att ECB inte får köpa en alltför stor andel av euroområdets statsobligationer, även om det sker på andrahandsmarknaden (dom den 11 december 2018 i mål C-493/17, Weiss m.fl.). Skälen till detta är bl.a. förlustrisker till följd av utebliven betalning (emittentrisk).

Vidare innebär EU-domstolens tolkning av artikel 123 i EUFfördraget två begränsningar för ECBS vid köp av obligationer som utfärdats av myndigheter och offentligrättsliga organ i unionen och medlemsstaterna (se bl.a. domen den 11 december 2018 i mål C-493/17, Weiss m.fl., punkterna 105–107). Dessa begränsningar är av betydelse även för Sveriges del, eftersom artikel 123 gäller även för medlemsstater med undantag. Eurosystemet får för det första inte förvärva statsobligationer på andrahandsmarknaderna på ett sådant sätt att dess agerande i praktiken skulle få en verkan som motsvarar den av ett förvärv av statsobligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ (domen den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkt 97). För det andra måste

Eurosystemet kringgärda sina interventioner med garantier som är tillräckliga för att interventionerna ska vara förenliga med det förbud mot monetär finansiering som följer av artikel 123 EUF-fördraget genom att säkerställa att programmet inte fråntar de berörda medlemsstaterna incitament att bedriva en sådan sund finanspolitik som denna bestämmelse syftar till att främja (samma dom, punkterna 100– 102 och 109).

I det beslut som prövades i rättsfallet gällde en begränsning såtillvida att Eurosystemets centralbanker inte får inneha mer än 33 procent av en enskild emission avseende obligationer emitterade av staten i en medlemsstat eller 33 procent av utestående värdepapper som emitterats av dess myndigheter. Eurosystemet fick således varken förvärva samtliga obligationer som emitterats av en offentlig utgivare eller förvärva en hel emission av dessa obligationer. Efter en helhetsbedömning kom domstolen fram till att de innehavsbegränsningar som gällde för Eurosystemet var tillräckliga för att någon konflikt med artikel 123 inte skulle anses föreligga.

För Riksbanken finns det skäl att beakta denna rättspraxis. Riksbanken bör således undvika att köpa en alltför stor del av ett enskilt lån svenska statspapper eller att inneha en alltför stor andel av den totala mängden utestående statspapper. Detta eftersom artikel 123 gäller även för medlemsstater med undantag och med tanke på att den bör tolkas i ljuset av EU-domstolens rättspraxis.

18.6. Krediter till okonventionella villkor

I normala tider använder Riksbanken, liksom andra centralbanker, olika typer av krediter mot betryggande säkerheter och inlåning för att på dags- och veckobasis implementera penningpolitiken, dvs. etablera dagslåneräntan i nivå med styrräntan.

57

Principiellt kan cen-

tralbanker variera även andra villkor för sina krediter än räntan, bl.a. genom att justera säkerhetskrav, motparter, volym och löptid. Vad som är att betrakta som villkor som gäller under normala omständigheter och s.k. okonventionella villkor går inte att med någon exakthet fastställa, bl.a. då villkoren, i de dimensioner som nämns ovan, kan variera utmed en glidande skala.

57 Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning.

Det finns två huvudsakliga skäl till att diskutera vilka typer av kreditvillkor som bör ingå bland Riksbankens penningpolitiska befogenheter. Det första skälet är att identifiera förekomsten av s.k.

kreditpolitik. Med detta begrepp avses att centralbanker styr banker-

nas kreditgivning genom att exempelvis villkora sina krediter till bankerna med att de lånar ut till specifika ändamål. Riksbanken bedrev kreditpolitik under 1950- och 1960-talen då de implementerade de politiska ambitionerna att styra kreditgivningen.

58

Det andra

skälet till att diskutera kreditvillkor inom ramen för penningpolitiken är att särskilja dessa från de krediter som ges inom ramen för Riksbankens uppgift att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system.

59

I syfte att belysa frågeställningen om vilka kreditvillkor som bör övervägas ingå inom penningpolitiken beskrivs nedan två typer av kreditfaciliteter som användes av centralbanker efter finanskrisens akuta fas.

18.6.1. Krediter till fast ränta med långa löptider

Som framgår i avsnitt 18.5.1 är en åtgärd för att påverka penningpolitikens expansivitet s.k. forward guidance, dvs. att på olika sätt signalera vilken styrräntenivå som kommer att gälla framöver (den s.k. förväntningskanalen inom transmissionsmekanismen

60

). En van-

lig form av forward guidance är att som Riksbanken publicera en flerårig prognos för styrräntan. En annan metod som användes av bl.a. ECB efter finanskrisens akuta fas var att i penningpolitiskt syfte erbjuda lån på längre löptider till en fast ränta som sammanfaller med nivån på styrräntan.

61

Det ger en signal om att styrräntan kommer

vara låg under lånets löptid vilket verkar för att pressa ned räntor på längre löptider. ECB erbjöd sådana krediter under decenniet som följde efter finanskrisen – så sent som 2019 beslutades om ytterligare

58 Se avsnitt 5.3.4. Se även Reis (2019). 59 Se avsnitt 25.2 för en analys av hur kreditfaciliteter som främjar målen inom penningpolitiken respektive arbetet med finansiell stabilitet kan skiljas åt. Skälen till varför det är lämpligt framgår i avsnitt 13.4. 60 Se avsnitt 14.5.2. 61 Detta är en skillnad mot krediter som erbjuds i likviditetsstödjande syfte då räntan på de sistnämnda vanligen överstiger styrräntan (s.k. straffränta), se avsnitt 22.7.1.

ett kreditprogram med tvååriga lån.

62

Även Riksbanken använde s.k.

fasträntelån (på 12 månader) vilka introducerades i juli 2009. Syftet med dessa var uttalat penningpolitiskt

63

men Riksbanken valde, till

skillnad från ECB, en ränta som var 0,15 procentenheter över styrräntan.

18.6.2. Villkorade krediter

I normalfallet erbjuder centralbanker krediter till sina motparter utan att ställa några villkor utöver betryggande säkerheter (eller motsvarande begrepp). Centralbanken påverkar då bankernas kreditgivning indirekt genom att styrränteförändringar, via marknadsmekanismer, leder till förändringar i räntor som ekonomins aktörer möter vilket, i normalfallet, påverkar deras benägenhet att efterfråga lån.

Det finns dock exempel på då centralbanker använder villkor som syftar till att på ett mer direkt sätt styra kreditallokeringen i ekonomin (jfr kreditpolitik ovan). Två exempel på sådana villkorade kreditfaciliteter är vissa av de s.k. Funding-for-Lending-Scheme (FLS) som Bank of England och ECB introducerade ett antal år efter finanskrisens akuta skede.

64

Detaljerna i utformningen av dessa kredit-

faciliteter skiljde sig lite åt (se nedan) men en gemensam nämnare var den samma – centralbanken erbjöd krediter på längre tidshorisonter (upp till fyra år) till förmånligare räntor än marknadsräntorna bankerna emellan.

Det första FLS som Bank of England genomförde 2012 innebar att banker som ökade sin utlåning till hushåll och företag fick låna till en ränta på 0,25 procent upp till fyra år samtidigt som den viktigaste styrräntan (Bank rate) var 0,5 procent. Det fanns dock inga villkor när det gäller till vem eller vilka verksamheter bankerna i sin tur lånade ut till. Därmed innebar denna FLS inte att Bank of England styrde kreditallokeringen utan endast skapade incitament att låna ut mer. När sedan ytterligare FLS introducerades 2013 inkluderade Bank of England villkor som blev styrande för kreditallokeringen.

62 För en beskrivning av LTRO (Long Term Refinancing Operations), se https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2011/html/pr111208_1.en.html. För en beskrivning av TLTRO (Targeted Long Term Refinancing Operations), se https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omo/tltro/html/index.en.html. 63 Se Elmér m.fl. (2012) och Riksbanken (2009). 64 För Storbritannien, se Bank of England (2019) för en teknisk beskrivning och Havrylchyk (2016) för en ekonomisk beskrivning. För euroområdet, se https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omo/tltro/html/index.en.html.

I ett första steg premierades ökad utlåning till små- och medelstora företag (SME) mer generöst jämfört med lån till hushåll respektive stora företag när det gällde tillgången till de förmånliga lånen från centralbanken. I ett andra steg undantogs lån till hushåll från FLS så att endast lån till (framför allt) SMEs och stora företag premierades.

Motsvarande FLS inom euroområdet heter TLTRO (Targeted Long-Term Refinancing Operations) och har förekommit i tre varianter 2014, 2016 och 2019 (TLTRO I, II och III). Likt Bank of Englands kreditfacilitet kopplades storleken på ECB:s förmånliga lån till bankernas utlåning. Räntan på lånen var i allmänhet samma som styrräntan vid s.k. Main Refinancing Operations men kunde uppgå till den lägre s.k. depositräntan om en bank ökade utlåningen i tillräcklig omfattning. I likhet med den andra fasen i Bank of Englands FLS begränsade ECB sin utlåning genom att inte inkludera lån till hushåll för bostadsköp som grund att få ta del av kreditprogrammet. På detta sätt påverkade alltså ECB kreditallokeringen i ekonomin.

65

Det finns inga regler om centralbanker och kredit-

allokering i unionsrätten.

18.7. Valutainterventioner

Att centralbanker intervenerar på valutamarknaden är inte ovanligt i ett historiskt perspektiv, både i länder med fast och flytande växelkurs. Det är dock inte valutainterventioner i syftet att påverka valutakurser i sig som avses i detta avsnitt utan interventioner som ett medel för centralbanken att nå sitt inflationsmål.

En centralbank kan betrakta växelkursen som för svag eller för stark ur ett penningpolitiskt perspektiv. Om växelkursen upplevs för svag och ge för hög importerad inflation kan centralbanken försöka öka värdet på den egna valutan genom att sälja utländsk valuta och köpa inhemska tillgångar. Detta kan dock endast ske i begränsad omfattning eftersom valutareserven är begränsad. Ett betydligt kraftigare instrument är därför att via höjd styrränta stärka växelkursen. Denna strategi har dessutom principiellt ingen begränsning då det inte finns något ”tak” för styrräntan. Dock kan realekonomin påverkas mycket negativt vid höga räntor.

65 Det kan noteras att centralbanker även kan påverka bankernas kreditgivning till bostadsköp genom att utforma säkerhetskraven för krediter på ett sådant sätt att bostadsobligationer missgynnas (eller gynnas).

Om växelkursen i stället upplevs för stark och bidrar till att inflationen är för låg kan centralbanken köpa utländsk valuta och betala genom att skapa nya centralbankspengar. Det sänker värdet på den egna valutan och kan bidra till att öka den ekonomiska aktiviteten och inflationstakten i ekonomin. Eftersom det inte finns någon gräns för hur mycket centralbankspengar som kan skapas är detta en verkningsfull metod att försvaga växelkursen.

66

Valutainterventioner i syfte att försvaga växelkursen har varit aktuella efter finanskrisen i länder där det effektiva golvet nåddes för styrräntorna och växelkursen pressades uppåt. Så skedde i Japan och Schweiz. Nya Zeeland och Tjeckien använde också valutainterventioner dock utan att räntegolvet hade nåtts. Även Danmark intervenerade i valutamarknaden, men i det fallet för att upprätthålla den fasta växelkursen mot euron.

Nedan följer en analys av hur valutainterventioner påverkar växelkursen och makroekonomin, samt vilka risker som finns för centralbankers balansräkning. De rättsliga aspekterna av valutainterventioner diskuteras i avsnitt 18.7.3.

18.7.1. Effekter på reala och finansiella variabler

När en centralbank köper utländsk valuta och betalar genom att skapa nya centralbankspengar ökar centralbankens balansomslutning genom att valutareserven ökar på tillgångssidan och bankernas inlåning (reserver) ökar på skuldsidan. Eftersom tillgången på den egna valutan är obegränsad kan centralbanken i princip uppnå en önskad försvagning av växelkursen. Transmissionsmekanismen blir därför delvis samma som vid en sänkning av styrräntan – den försvagade valutan ger bl.a. högre importpriser och starkare nettoexport, se Figur 18.17.

66 Se Svensson (2003).

Källa: Egen illustration.

Även om en valutaintervention i form av köp av utländsk valuta sänker nivån på valutakursen och relativt snabbt ger högre importpriser riskerar effekten på inflationen att bli kortvarig. En lägre nivå på växelkursen, t.ex. 10 procent, kan på sikt förutsättas ge en 10 procent högre nivå på importerade priser. Det ger en kortvarig uppgång i den importerade inflationen och därmed i den sammanlagda inflationstakten samtidigt som utvecklingen av nettoexporten gynnas. För att inflationstakten ska öka varaktigt från ett läge då den är för låg (säg från 1 procent till 2 procent) krävs att den tillfälligt högre ökningstakten i priser på importerade varor och den högre nettoexporten mer varaktigt påverkar ökningstakten i priser på ickeimporterade varor och tjänster. En förutsättning för att så ska ske är att inflationsförväntningarna utvecklas på ett sådant sätt att framtida pris- och lönesättningsbeslut blir förenliga med centralbankens inflationsmål.

Inflation

Växelkurs

Utbud och efterfrågan på arbets- och produktmarknaderna

Löner Importpriser

Inhemsk inflation

Ökad monetär bas → Köp av utländsk valuta

18.7.2. Risker

När valutareserven utökas och betalning sker genom att skapa nya centralbankspengar växer som noteras ovan centralbankens balansomslutning. Det innebär en ökad risk för centralbankens resultat och därmed utvecklingen av det egna kapitalet.

67

Om en uppbyggnad av

valutareserven följs av en förstärkning av den egna valutan kommer centralbanken att göra kursförluster. I den förenklade illustrationen i Figur 18.18 visas hur det egna kapitalet påverkas när valutaförluster realiseras och minskar det egna kapitalet.

a) Innan valutaköp

Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

b) Valutaköp

Tillgångar Skulder

c) Kursförluster vid appreciering

Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Statsobligationer Valutareserv

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Statsobligationer Valutareserv

Anm. Exempel med ökad valutareserv. Eventuell reglering via värderegleringskonton beaktas ej. Proportionerna mellan de delar som ingår i illustrationen är bara ett exempel då de skiljer mellan länder och över tid. Källa: Egen illustration.

Erfarenheten från Schweiz avseende valutainterventioner under perioden efter finanskrisen kan användas som en illustration av att valutareserven kan behöva öka kraftigt för att uppnå en önskad, försvagad, valutakurs. Den schweiziska valutan betraktades som en trygg valuta

67 Reis (2013) och Sims (2016).

(eng. safe haven) jämfört med euron i det osäkra läget som förelåg 2011 vilket bidrog till en förstärkning av den schweiziska valutan (se Figur 18.19). Det riskerade att ge för låg inflation och påverka nettoexporten negativt. Den schweiziska centralbanken beslöt därför den 6 september 2011 att köpa utländsk valuta för att upprätthålla en valutakurs på 1,2 schweiziska franc per euro.

Det visade sig krävas mycket stora köp av utländsk valuta för att hålla växelkursen på den målsatta nivån. Valutareserven steg kraftigt som andel av BNP, från knappt 40 procent 2010 till över 90 procent 2015 (se Figur 18.20). Centralbankens strategi upprätthölls fram till den 15 januari 2015 då ambitionen att hålla kursen på 1,2 schweiziska franc/euro övergavs.

68

Det fick till följd att den schweiziska valutan

omedelbart stärktes till cirka 1,1 franc/euro. Under åren med valutainterventioner ökade därmed valutareserven med över 50 procent av BNP och när interventionerna övergavs förstärktes den inhemska valutan med cirka 10 procent. En överslagsberäkning av värdeförändringen på den del av valutareserven som byggdes upp under valutainterventionerna innebär därmed en värdeförsämring på 0,5*0,1*BNP=0,05*BNP, dvs. fem procent av BNP.

68 Det var flera orsaker till att strategin övergavs. En var att valutareserven snabbt blev mycket stor. Detta i kombination med att ECB planerade stora tillgångsköp, vilka skulle försvaga euron, innebar att valutareserven riskerade att fortsätta att öka kraftigt. Det fanns också, om än sannolikt ogrundad, rädsla bland folket att inflationen skulle rusa i höjden. Kantonerna, som äger centralbanken, var å sin sida rädda för att centralbankens årliga utdelning till dem skulle minska.

Anm. Ett lägre värde innebär en förstärkning av den schweiziska francen. Källa: Schweiz centralbanks statistikdatabas (data.snb.ch).

Källa: Schweiz centralbanks statistikdatabas (data.snb.ch).

1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

0 20 40 60 80 100 120

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Slutligen bör risken för motåtgärder i samband med valutainterventioner noteras. I princip alla penningpolitiska instrument, både ränte- och balansräkningsbaserade, har effekter på växelkursen. Det beror på att åtgärderna påverkar räntor på olika horisonter vilket får direkta återverkningar på växelkursen. Utifrån detta perspektiv är valutainterventioner inte annorlunda – valutakursen påverkas i ett penningpolitiskt syfte dock med valutan som direkt medel i stället för styrräntan.

69

Det finns dock en risk att denna åtgärd tolkas som en s.k.

konkurrensdevalvering (eng. beggar-thy-neighbour policy). Andra länder kan därför svara med samma mynt, dvs. vidta samma typ av valutainterventioner.

70

18.7.3. Rättsliga förutsättningar

Valutainterventioner av nu aktuellt slag är ett medel för centralbanken att nå sitt prisstabilitetsmål. Det kan t.ex. röra sig om att föra en mer expansiv penningpolitik och därigenom att öka den ekonomiska aktiviteten och inflationstakten i ekonomin genom att försvaga växelkursen.

I avsnitt 18.2.1 berörs gällande svensk rätt vad gäller valutainterventioner. Det finns dock även unionsrättsliga aspekter på sådana interventioner. Medlemsstater med undantag ska nämligen behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse (artikel 142 första meningen i EUF-fördraget). Avsikten med bestämmelsen torde i huvudsak vara att valutapolitiska åtgärder inte får vidtas i syfte att skaffa sig konkurrensfördelar på bekostnad av andra medlemsstater och på så sätt motverka den ekonomiska utvecklingen i dessa medlemsstater.

I förarbetena till bestämmelserna i svensk rätt om ansvaret för valutapolitiken har regeringen anfört att kravet på hänsyn till det gemensamma intresset uppfylls genom Sveriges nuvarande penningpolitiska regim med ett inflationsmål och rörlig växelkurs (prop. 1997/98:40 s. 56). Regeringen anförde också att ett annat sätt att uppfylla åtagandet är att delta i ERM2.

69 Svensson (2009). 70 Andra möjliga motåtgärder är olika typer av handelshinder.

För kommitténs del framstår det inte som helt klart vilka gränser som kravet på hänsyn till det gemensamma intresset innebär i praktiken för användningen av valutainterventioner. Vid tillämpningen av valutapolitiken ska medlemsstaterna med undantag ta hänsyn till erfarenheterna från samarbetet inom ramen för växelkursmekanismen (artikel 142 andra meningen i EUF-fördraget). Den mekanism som avses är ERM2. Sverige deltar inte i ERM2.

71

Sammantaget finns det

inte någon regel i unionsrätten som utesluter att Riksbanken genomför valutainterventioner, även om hänsynen till det gemensamma intresset i vissa fall kan innebära en restriktion för omfattningen och storleken på sådana interventioner där t.ex. euro utgör den andra delen av transaktionen.

18.8. Köp av privata värdepapper

I avsnitt 18.5 analyseras hur en centralbank kan påverka den makroekonomiska utvecklingen och inflationstakten med köp av statsobligationer. I detta avsnitt diskuteras effekter av, och risker med, köp av privata värdepapper såsom företags- och bostadsobligationer.

Först bör noteras att en centralbank kan agera på flera sätt på marknaderna för privata värdepapper.

72

Om en marknad eller ett

marknadssegment har slutat att fungera kan centralbanken gripa in och agera s.k. marknadsgarant (eng. market maker of last resort) för att motverka en allvarlig störning till det finansiella systemet. Denna åtgärd behandlas inom ramen för Riksbankens uppgifter att bidra till ett stabilt och effektiv finansiellt system (se avsnitt 22.7.5).

73

I detta avsnitt behandlas köp av privata värdepapper vars huvudsakliga syfte är att uppnå lägre marknadsräntor och därigenom öka den ekonomiska aktiviteten och inflationstakten. Dessa kanaler inom ramen för transmissionsmekanismen sammanfaller i stort med de som föreligger vid köp av statsobligationer ovan. En skillnad är att

71 Riksbanken har dock i likhet med övriga berörda centralbanker skrivit under ett avtal angående ERM2 (avtalet av den 16 mars 2006 mellan Europeiska centralbanken och de nationella centralbankerna i medlemsstaterna utanför euroområdet avseende operativa förfaranden för en växelkursmekanism under etapp tre av den ekonomiska och monetära unionen [2006/C 73/08], senast ändrad genom avtalet av den 13 november 2014 [2015/C 64/01]). 72 Se Borio (2016) och Tucker (2018, kapitel 22). 73 Därutöver använder Riksbanken, liksom många andra centralbanker, s.k. återköpsavtal inom ramen för sin räntestyrning. I nuvarande styrsystem i Sverige innebär det att Riksbanken centralbanken för en kort tid (vanligtvis en vecka) övertar äganderätten för privata värdepapper i utbyte för att ge en kredit. Äganderätten återgår när krediten löper ut. Se avsnitt 18.11.1.

vid statsobligationsköp påverkar centralbanken i första hand marknadsräntorna genom avkastningskurvan på statspapper som i normalfallet är fri från kreditrisk (även om det kan innebära att även riskpremier påverkas genom sekundära effekter). Vid köp av privata värdepapper föreligger en kreditrisk och centralbanken påverkar marknadsräntorna då via riskpremierna direkt i de segment som köpen avser.

Köp av privata värdepapper var en åtgärd som vidtogs i samband med finanskrisen och perioden som följde därefter i bl.a. euroområdet, Japan, Storbritannien och, i viss mån, USA.

74

Olika typer av privata

värdepapper köptes av dessa centralbanker, framför allt bostadsobligationer och företagsobligationer. Den japanska centralbanken köpte t.o.m. aktier. Däremot köpte Riksbanken inte privata värdepapper under vare sig finanskrisens akuta fas eller under decenniet därefter.

18.8.1. Effekter på finansiella variabler

Som noteras i avsnitt 18.5.2 separeras ofta inte effekter av köp av statsobligationer från köp av privata värdepapper i empiriska studier. De huvudsakliga empiriska resultaten från tillgångsköp är att räntor föll, tillgångspriser steg och valutakurser försvagades av tillgångsköpen under och efter finanskrisen. De makroekonomiska effekterna är mer osäkra men en rimlig bedömning av evidensen är att den makroekonomiska utvecklingen förstärktes av tillgångsköpen.

Det finns även ett antal studier som specifikt analyserar effekter av privata värdepappersköp. De visar att köp av företagsobligationer pressade ned räntan på dessa, sannolikt genom en kombination av lägre likviditets- och kreditriskpremier.

75

Åtgärden innebär därmed

att den s.k. räntekanalen inom ramen för transmissionsmekanismen påverkas.

76

74 I USA får Federal Reserve endast köpa statsobligationer samt obligationer utgivna av företag som får statligt stöd (eng. government-sponsored enterprises). Det innebar att Federal Reserve i samband med finanskrisen kunde köpa bostadsobligationer utgivna av Fannie Mae och Freddie Mac. 75 För effekter av ECB:s köp, se Abidi och Miquel-Flores (2018). För effekter av Bank of Englands köp, se Boneva m.fl. (2018). 76 Se avsnitt 14.5.2 för en beskrivning av transmissionsmekanismens kanaler.

18.8.2. Risker och effekter på resursallokering

Två huvudsakliga invändningar brukar nämnas i samband med centralbankers köp av privata värdepapper: risker för den samlade offentliga sektorns finansiella ställning och effekter på fördelning och resursallokering. Dessa två aspekter diskuteras i tur och ordning nedan.

Köp av privata värdepapper innebär att centralbanken innehar tillgångar med kreditrisk vilket i normalfallet medför en risk när det gäller centralbankens framtida resultat och därmed de samlade offentliga sektorns finansiella ställning.

77

Som framgår av Figur 18.21 ökar

centralbankens balansomslutning när (här) företagsobligationer köps på marknaden. Köpen finansieras via den ökade mängden centralbankspengar som skapas.

Centralbank

Bank

Hushåll och företag

Tillgångar Skulder

Tillgångar Skulder Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

Sedlar/Mynt

Sedlar/Mynt

Inlåning

Eget kapital

Lån

Monetär bas

Penningmängd

Eget kapital

Lån Reserver

Inlåning

Företagsobligationer

Företagsobligationer

Anm. Proportionerna mellan de delar som ingår i illustrationen är bara ett exempel då de skiljer mellan länder och över tid. Källa: Egen illustration.

Privata värdepapper är potentiellt sett betydligt mer riskfyllda än statsobligationer eftersom statsobligationer i normalfallet har obetydlig kreditrisk. Om värdet på de privata värdepapperen faller drabbas

77 Reis (2016).

centralbanken av förluster vilket i förlängningen påverkar det egna kapitalet negativt (se Figur 18.22). Det påverkar framtida utdelningar till staten och kan också innebära att staten behöver skjuta till kapital.

Centralbank

Bank

Hushåll och företag

Tillgångar Skulder

Tillgångar Skulder

Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

Sedlar/Mynt

Sedlar/Mynt

Inlåning

Eget kapital

Lån

Monetär bas

Penningmängd

Eget kapital

Lån Reserver

Inlåning

Företagsobligationer

Anm. Proportionerna mellan de delar som ingår i illustrationen är bara ett exempel då de skiljer mellan länder och över tid. Källa: Egen illustration.

Utöver ökat risktagande påverkar köp av privata värdepapper kreditallokeringen i ekonomin.

78

Tillgångsköp kan innebära att företag

som emitterar i det marknadssegment som centralbanken stödjer överlever och blir vinnare på bekostnad av andra. Både ECB:s program för företagsobligationsköp (Corporate Sector Purchase Programme, CSPP

79

) och motsvarande program hos Bank of England

(Corporate Bond Purchase Programme, CBPP

80

) var selektiva där

vissa kriterier skulle vara uppfyllda för att obligationer skulle kunna bli föremål för centralbankernas köp. Exempelvis ställde Bank of England krav på att företaget i fråga skulle uppfylla något av följande

78 Se t.ex. Goodhart och Lastra (2017), Orphanides (2018) och Reis (2013, 2017). 79 Se ECB (2016a) för en beskrivning. 80 Se Bank of England (2017) för en beskrivning.

kriterium: ha ”betydande sysselsättning”, ”huvudkontoret”, ”betydande försäljning”, ”många kunder” eller ”ett antal verksamhetsställen” i Storbritannien.

81

ECB, å sin sida, ställde upp kriterier beträffande

kreditvärdighet (inte sämre rating än BBB-), löptid (mellan 6 månader och 30 år) samt att företaget skulle vara hemmahörande inom euroområdet.

82

Ett ytterligare problem som brukar lyftas fram med

denna typ av selektering är risk för olika former av påtryckning från marknadsaktörer.

Både det ökade finansiella risktagandet och effekter på resursallokeringen är faktorer som har bidragit till en betydligt mer uttalad skepsis inom detta område i motsats till centralbankers köp av statsobligationer.

83

Kritiker är tveksamma både till åtgärderna som sådana

och att centralbanker ska kunna besluta om dessa utan inflytande från folkvalda – det sistnämnda då tillgångsköpen har inslag av finanspolitik/kreditpolitik med såväl fördelnings- och allokeringseffekter i ekonomin. Charles Bean, tidigare medlem i den penningpolitiska beslutskommittén i Bank of England, uttrycker sig på följande sätt, vilket kan sägas utgöra en sammanfattning av de synpunkter som kritiker lyfter fram:

84

Finanspolitiska överväganden är ännu mer framträdande om centralbanken köper privata värdepapper. Om centralbanken köper tillgångar utan statligt samtycke, som därefter förlorar sitt värde, kommer den sannolikt att finna sig under attack för att slösa bort offentliga medel. Genom att tillgångar väljs ut innebär det ett ingrepp i kreditallokeringen och inbjuder till ett politiskt tryck att ingripa för att stödja vissa företag, branscher eller regioner samt kritik för att stödja företag som uppträder dåligt. Och att köpa aktier, oberoende av storlek på köpen, är ännu mer omtvistat eftersom det handlar om förvärv av rättigheter till kontroll, vilket är att jämställa med kvasi-nationalisering, något som är djupt politiskt… Av alla dessa skäl måste finanspolitiska beslutsfattare vara representerade och ”äga” de finansiella konsekvenserna av centralbankens beslut om tillgångsköp.

Sammanfattningsvis kan noteras att köp av privata värdepapper har förutsättningar att pressa ned marknadsräntor och därigenom bidra till att uppnå målen inom penningpolitiken. Samtidigt innebär dessa

81 För information om villkoren, se https://www.bankofengland.co.uk/markets/marketnotices/2016/asset-purchase-facility-corporate-bond-purchase-scheme-market-noticeaugust-2016. 82 Se ECB (2016a) för en beskrivning. 83 Se t.ex. Bean (2017), Goodfriend (2013) och Reis (2013). 84 Bean (2017), s. 12.

åtgärder offentligfinansiella risker och allokerings- och fördelningspolitiska aspekter som behöver beaktas i kommitténs överväganden.

18.8.3. Rättsliga förutsättningar

Förutsättningarna för köp av olika slags värdepapper enligt gällande svensk rätt berörs i avsnitt 18.2.1.

En jämförelse kan göras med ECB och Eurosystemet i övrigt som är begränsade till köp av lätt omsättningsbara värdepapper (artikel 18.1 första strecksatsen i ECBS-stadgan). En sådan begränsning innebär alltså ett krav på hur likvida de aktuella värdepapperna måste vara. Denna begränsning gäller dock inte för Sverige eller andra medlemsstater med undantag (artikel 42.1 i ECBS-stadgan). Således finns det inte några unionsrättsliga restriktioner som påverkar utformningen av den nya riksbankslagen i fråga om köp av privata värdepapper.

18.9. Monetär finansiering av finanspolitik

Den åtgärd som går under benämningen ”monetär finansiering av finanspolitik” (MFFP

85

) kan ske på flera olika sätt. Centralbanken

kan finansiera offentliga underskott genom att köpa statsobligationer direkt från staten. Centralbanken kan också trycka sedlar och distribuera dessa direkt till individer (eller föra över medel direkt till deras bankkonton).

86

MFFP är mer kontroversiellt än andra okonventionella penningpolitiska åtgärder. Det beror bl.a. på att åtgärderna – som framgår av benämningen – i grunden är finanspolitiska samt att de bryter, eller åtminstone tänjer på, de legala gränser som många centralbanker verkar inom (se vidare avsnitt 18.9.2). Det är därför lämpligt att kommittén tar ställning till åtgärder inom ramen för MFFP.

85 Denna benämning används av Bernanke (2016) och används i det följande. Alternativa benämningar i litteraturen är ”finansiering via sedelpressarna” och ”helikopterpengar”. 86 Centralbanker skulle också, via sin räntesättning på bankernas in- och utlåning i centralbanken, kunna överföra medel till banker.

18.9.1. MFFP och centralbankens balansräkning

Figur 18.23 visar hur olika åtgärder inom MFFP påverkar centralbankens balansräkning och därmed statens inkomstflöde (via vinstdelning) och eventuellt behov av kapitaltillskott. Som jämförelse repeteras i Figur 18.23a effekterna av temporära köp av statsobligationer på andrahandsmarknaden som beskrevs i avsnitt 18.5. Vid denna åtgärd ökar centralbankens balansomslutning via mer tillgångar (utökat innehav av statsobligationer) och mer skulder (ökning av bankernas reserver). Detta sker utan explicit koordinering mellan regeringen och centralbanken. När centralbanken bedömer att ekonomin behöver mindre stimulans dras tillgångsköpen successivt tillbaka. Bankernas reserver i centralbanken minskar därmed i motsvarande grad.

a) Temporära köp

av statsobligationer

Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

b) MFFP: Transferering till staten

Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobligationer

c) Nedskrivning av statens skuld

Tillgångar Skulder

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Valutareserv

Statsobl.

Tillgångar Skulder

d) MFFP: Transferering till individer

Valutareserv

Statsobligationer

Sedlar/Mynt

Reserver

Eget kapital

Anm. Figur a) utgör inte MFFP; se avsnitt 18.5. Proportionerna mellan de delar som ingår i illustrationen är bara ett exempel då de skiljer mellan länder och över tid. Källa: Egen illustration.

En typ av MFFP är finansiering av offentliga utgifter i statens budget där centralbanken transfererar pengar direkt till staten, se Figur 18.23b.

87

Konkret skapar centralbanken pengar genom att öka statens tillgodohavande hos centralbanken. Dessa medel används sedan av staten som delfinansiering av dess utgifter och återkommer i form av ökade bankreserver på centralbankens skuldsida. Detta är liktydigt med en extra utdelning från centralbanken till staten, vilket framgår av att det egna kapitalet minskar. Vidare innebär de ökade bankreserverna att centralbanken, om räntan på dessa är positiv, får betala mer i räntor till bankerna. Det leder till lägre seignorage och därmed mindre framtida vinstdelning till staten.

En nedskrivning av det egna kapitalet uppkommer även då centralbanken efterskänker en del av sitt befintliga innehav av statsobligationer, se Figur 18.23c. Det möjliggör för staten att underskottsfinansiera budgeten och öka statsskulden igen i motsvarande grad.

En ytterligare typ av åtgärd inom MFFP är att centralbanken direkt distribuerar pengar till enskilda.

88

Det innebär att central-

banken ”rundar” staten och på egen hand betalar ut transfereringar i syfte att påverka utvecklingen av efterfrågan. I praktiken skulle det kunna ske på olika sätt. Ett sätt vore att sätta in pengar på individers skattekonton. Ett annat sätt vore att öka bankernas reserver med kravet att bankerna i sin tur erbjuder sina kunder att hämta ut en, av centralbanken bestämd, summa pengar. Oavsett den praktiska lösningen innebär denna åtgärd att mängden fordringar på centralbanken ökar (antingen via en ökning i sedlar och mynt eller via en ökning av bankernas reserver), se Figur 18.23d. Eftersom denna åtgärd inte påverkar centralbankens tillgångssida minskar det egna kapitalet med motsvarande belopp. Åtgärden är identisk med att staten själv ger transfereringar till hushållen och finansierar dessa genom att centralbanken sätter in pengar på statens konto hos centralbanken (dvs. alternativ i Figur 18.23b). Skälet till att en centralbank kan tänkas överväga att själv distribuera pengar till individer är att den inte uppnår sina nominella och realekonomiska mål med andra instrument samt att den bedömer att staten inte agerar med tillräckligt expansiv finanspolitik. I detta alternativ tar då centralbanken ”saken

87 Se Deutsche Bank (2016) och Turner (2015) för alternativa sätt att genomföra MFFP i praktiken. Framställningen här följer Deutsche Bank (2016). 88 Det är denna åtgärd som metaforen ”helikopterpengar” kommer ifrån, se Friedman (1969).

i egna händer” och agerar för att genomföra finanspolitik-liknande åtgärder.

Sammantaget har monetär finansiering ur ett ekonomiskt perspektiv betydande likheter med expansiv finanspolitik som inte bemöts med en stramare penningpolitik.

Diskussion inom centralbanker

Som framgår ovan kan MFFP ske genom att centralbanken antingen direkt eller indirekt finansierar utgifter i statens budget eller så distribuerar centralbanken själv pengar till allmänheten utan statens medverkan. Det är dock viktigt att skilja dessa två sätt åt då de legala förutsättningarna är olika: den första typen av åtgärd är inte tillåten i många länder, däribland euroområdet, Japan, Sverige och USA. När det gäller den andra åtgärden – direkt transferering från centralbanken till individer – är det rättsliga läget mer oklart. Enligt en genomgång av lagstiftningarna i euroområdet, Japan, Storbritannien och USA är denna åtgärd inte explicit förbjuden.

89

Åtgärden har dock inte vid-

tagits av någon centralbank men diskuterades inom ramen för penningpolitiken i euroområdet efter finanskrisen. Kommentarerna inifrån ECB har inte varit samstämmiga. På direkt fråga svarade ECB-presidenten Mario Draghi att detta alternativ var intressant och ECB avsåg att undersöka metoden närmare.

90

Den tidigare vice-

presidenten Vítor Constâncio uteslöt däremot en sådan åtgärd på legala grunder (dock oklart vilka).

91

ECB:s chefsekonom och med-

lem i ECB:s direktion, Peter Praet, har dock uttryckt att ECB kan trycka pengar och distribuera dessa till eurozonens invånare.

92

Det

finns även andra exempel på centralbanker som diskuterat möjligheten att bedriva MFFP.

93

89 Se Deutsche Bank (2016), Figur 8, s. 12. 90 Uttalande vid presskonferens, 10 mars 2016. Se https://www.ecb.europa.eu/press/ pressconf/2016/html/is160310.en.html#qa. Vid sin sista presskonferens som gällde ECB:s penningpolitiska beslut, den 12 september 2019, sade Mario Draghi dock att transfereringar till allmänheten inte är penningpolitik utan finanspolitik. 91 Constâncio (2017). 92 Intervju i La Repubblica (2016). 93 Se t.ex. Skingsley (2016), s. 9., och Hampl (2018).

18.9.2. Rättsliga förutsättningar

I avsnitt 18.5.4 berörs att det inte är tillåtet enligt vare sig svensk rätt eller unionsrätten för en centralbank att finansiera statens utgifter, bortsett från vinstutdelning till staten (se även avsnitt 9.2). Riksbanken får dock allmänt sett köpa och sälja värdepapper, inklusive statsobligationer (6 kap. 5 § första stycket 2 riksbankslagen). Som berörs i avsnitt 18.5.4 är det dock uttryckligen förbjudet för Riksbankens del att bl.a. förvärva skuldförbindelser direkt från staten (8 kap. 1 § första stycket riksbankslagen). Det innebär att Riksbanken inte får köpa statsobligationer på förstahandsmarknaden.

Vidare har EU-domstolen, som berörs i avsnitt 18.6, ställt upp kriterier för statsobligationsköp (domen den 11 december 2018 i mål C-493/17, Weiss m.fl., med vidare hänvisningar). ECBS får för det första inte förvärva statsobligationer på andrahandsmarknaderna på ett sådant sätt att dess agerande i praktiken skulle få en verkan som motsvarar den av ett förvärv av statsobligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ. För det andra måste ECBS kringgärda sin intervention med garantier som är tillräckliga för att interventionen ska vara förenlig med det förbud mot monetär finansiering som följer av artikel 123 i EUFfördraget genom att säkerställa att programmet inte fråntar de berörda medlemsstaterna incitament att bedriva en sund finanspolitik. Det är således inte tillåtet för en centralbank att överföra medel till statens konto utan ersättning.

En annan fråga är om Riksbanken har befogenhet att genomföra transfereringar till enskilda i penningpolitiskt syfte. Som berörs ovan är en sådan åtgärd i praktiken att likställa med finanspolitik. Riksbankens befogenheter är uttömmande reglerade i riksbankslagen och de övriga lagar som avser bankens verksamhet. Ensidiga transfereringar kan knappast inrymmas i t.ex. uttrycket kredit. Det finns inte heller någon bestämmelse i riksbankslagstiftningen som ger Riksbanken befogenhet att göra transfereringar till enskilda. Någon sådan möjlighet berörs inte heller i förarbetena till riksbankslagen.

Därutöver kan det nämnas att avsikten med bestämmelserna om finansmakten i 9 kap. regeringsformen är att offentliga transfereringar till enskilda ska tas upp i budgetpropositionen och därigenom underställas riksdagens prövning. Det skulle också vara oförenligt med förbudet mot monetär finansiering om Riksbanken skulle finansiera

sådana transaktioner som ska tas upp i statens budget. Det är således inte möjligt att tillåta MFFP i den nya riksbankslagen.

18.10. Ytterligare samhällsekonomiska hänsyn inom penningpolitiken?

Enligt kommitténs förslag i avsnitt 15.2.4 ska huvudmålet inom penningpolitiken vara att varaktigt upprätthålla låg och stabil inflation. Därutöver har kommittén föreslagit att Riksbanken ska ta olika former av ”hänsyn” inom penningpolitiken, dels hänsyn till risker för Riksbankens och statens finanser (den generella proportionalitetsprincipen, se avsnitt 13.5), dels hänsyn till den realekonomiska utvecklingen utöver dess effekt på inflationen (se avsnitt 16.6). Som beskrivs i kapitel 16 är realekonomisk hänsyn redan en integrerad del i alla penningpolitiska beslut och bör därför enligt kommitténs förslag ingå i riksbankslagen.

Penningpolitik har dock konsekvenser för flera andra samhällsekonomiska områden. I detta avsnitt diskuteras om Riksbanken inom ramen för penningpolitiken ska ta hänsyn till följande områden som listas i kommitténs direktiv: de finansiella marknaderna, statsskulds-

förvaltningen, Riksbankens balansräkning, de offentliga finanserna samt inkomstfördelningen.

94

Avsnittet inleds med några generella noteringar kring att även konventionella åtgärder påverkar flera samhällsekonomiska områden.

Konventionella åtgärder

Som framgår i avsnitten 18.4–18.9 kan s.k. okonventionella åtgärder få konsekvenser för t.ex. de finansiella marknadernas funktionssätt och den samlade offentliga sektorns finansiella ställning. Men även

konventionell penningpolitik, vilket i kapitlet definieras som föränd-

ringar i styrräntan, påverkar samhällsekonomin utöver effekter på inflationen och realekonomin. Konventionell penningpolitik påverkar bl.a. följande områden:

94 I direktiven berörs även hänsyn till tillgångspriser. Den frågan behandlas i kapitel 17.

  • Fördelning mellan låntagare och sparare: En lägre styrränta som innebär en lägre realränta ger sparare sämre real avkastning medan låntagare får lättare att bära sin skuldbörda.
  • Variation i sysselsättning: Penningpolitiken bidrar som regel till att minska konjunktursvängningarna och därmed variationen i sysselsättningen. Det är framför allt de svagare på arbetsmarknaden, bl.a. de med lägre utbildning och tillfälliga anställningar, vars sysselsättning varierar mest över konjunkturen. En penningpolitik som minskar konjunktursvängningarna är därför särskilt gynnsam för dessa grupper.
  • Offentliga finanser: En effektiv konjunkturstabilisering ger en stabilare utveckling av de offentliga finanserna vilket underlättar planering och därmed finanspolitiska beslut. En förändring i styrräntan påverkar realekonomin och därmed skatteintäkter och transfereringsutgifter.
  • Tillgångspriser: Oväntade förändringar i styrräntebanan får vanligtvis effekter på olika tillgångsmarknader, bl.a. bostäder och aktier.

95

Penningpolitiken kan därför påverka förmögenhetsfördel-

ningen i ekonomin över konjunkturcykeln.

Nedan följer en diskussion kring huruvida penningpolitiken bör ta hänsyn till de samhällsekonomiska områden som listas i kommitténs direktiv.

18.10.1. De finansiella marknaderna och statsskuldsförvaltningen

De finansiella marknaderna utgör en central del i samhällets infrastruktur i moderna ekonomier.

96

De påverkar penningpolitikens

genomslag på såväl inflationen som realekonomin. Det innebär att Riksbanken i sin strävan att uppnå prisstabilitetsmålet generellt bör ta hänsyn till hur dess åtgärder påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt.

95 Se avsnitt 17.4.1 för en beskrivning. 96 Se kapitel 7 för en beskrivning.

En välfungerande marknad för statsobligationer är viktig både för de finansiella marknadernas funktionssätt och för Riksgäldskontorets möjlighet att vid behov snabbt låna upp stora belopp till en låg kostnad. Om Riksbanken skulle köpa upp en för stor andel av utbudet av statsobligationer skulle den marknaden kunna få svårigheter att fungera på ett tillfredsställande sätt. I avsnitt 18.5.3 analyseras hur Riksbankens köp av statsobligationer påverkat finansiella marknader, och då framför allt den svenska marknaden för nominella och reala obligationer. Där framkommer att marknadsaktörer upplevde en försämrad likviditet på statsobligationsmarknaden från 2015 och framåt. Det sammanföll delvis med Riksbankens obligationsköp men även med förändrade regleringar. Det framkommer också att stora, utländska investerare lämnade den svenska statsobligationsmarknaden efter det att Riksbanken började intervenera. En väl fungerade marknad är av stor betydelse för att Riksgäldskontoret ska kunna minimera upplåningskostnaderna i framtiden, inte minst om ett behov skulle uppkomma att låna upp större belopp under en kortare tid.

Sammantaget finns det flera skäl för Riksbanken att beakta hur penningpolitiska åtgärder påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt och förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen.

97

18.10.2. Riksbankens balansräkning och offentliga finanser

Som noteras ovan har konventionell penningpolitik offentligfinansiella effekter som framför allt består i att konjunkturella variationer i skatteinkomster och transfereringar begränsas. Som framgår i avsnitten 18.5–18.9 kan s.k. balansräkningsåtgärder, beroende på utformning, få betydande effekter på centralbankens resultat och därmed, i förlängningen, den samlade offentliga sektorns finansiella ställning. Det sistnämnda innebär att gränsen mellan penning- och finanspolitik blir mindre skarp.

98

Det finns därmed både nationalekonomiska

och demokratiska skäl för penningpolitiken att beakta de risker dess åtgärder utsätter Riksbankens och statens finanser för. Det är en

97 Det finns flera exempel på att andra myndigheter föreskrivs att ”ta hänsyn” till aspekter utanför dess eget område. Exempelvis föreskriver budgetlagen att regeringen ska låta Riksbanken yttra sig om Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för förvaltning av statsskulden (5 kap. 6 § budgetlagen). Det syftar till att säkerställa att villkoret att statsskuldsförvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer beaktas i regeringens beslut om riktlinjer. 98 Se t.ex. Benigno (2016), Correia (2016) och NOU 2017:13, kapitel 8 (Norska centralbanksutredningen).

orsak till den proportionalitetsprincip som kommittén föreslår som anger att det avsedda resultatet av Riksbankens åtgärder, inte bara de som faller inom ramen för penningpolitiken, ska stå i rimligt förhållande till de kostnader och risker åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser (se avsnitt 13.5 för kommitténs ställningstagande).

18.10.3. Inkomstfördelningen

När det gäller inkomstfördelningen påverkas både arbetsinkomster, ränteinkomster och tillgångsvärden av penningpolitiken. Som nämns inledningsvis innebär konventionell penningpolitik, om något, att grupper med svag förankring på arbetsmarknaden får en mer stabil sysselsättning och därmed stabilare arbetsinkomst över konjunkturcykeln. När det gäller centralbankers köp av statsobligationer och privata värdepapper påverkar de temporärt den generella räntenivån i ekonomin och de stabiliserande effekterna på arbetsinkomster hos svaga grupper kan därför förutsättas vara liknande de som föreligger vid traditionell räntestyrning (se avsnitten 18.5 och 18.8).

När det gäller ränteinkomster gynnas låntagare framför långivare av lägre realräntor som uppkommer av såväl konventionell som okonventionell penningpolitik. Studier visar att det låga ränteläget efter finanskrisen innebar att ränteinkomster i förhållande till totala inkomster föll mer för de hushåll där ränteinkomsternas andel initialt var hög.

99

Konventionell och okonventionell penningpolitik påverkar inte bara arbets- och ränteinkomster utan även tillgångsvärden såsom fastigheter och aktier. Förmögenheter som andel av totala inkomster steg i euroområdet vid alla förmögenhetsnivåer, framför allt då huspriser steg. Husägande är, jämfört med exempelvis aktier, relativt jämt fördelat. I praktiken har många inkomsttagare samtidigt ett banksparande, banklån och äger även fastigheter och/eller aktier. Hur den sammanvägda effekten av centralbankens åtgärder faller ut på individnivå beror dels på åtgärdens effekter, dels på individens sammansättning av sparande, lån och tillgångar. Därutöver bör noteras att köp av privata värdepapper direkt påverkar de företag som emitterar i de segment inom vilka köpen sker och därmed resurs-

99 Se ECB (2016b).

allokeringen i ekonomin. Det kan också innebära att inkomstfördelningen påverkas i så måtto att de som äger dessa tillgångar gynnas.

Sammanfattningsvis kan noteras att såväl konventionella som okonventionella penningpolitiska åtgärder påverkar arbetsinkomster, ränteinkomster och förmögenhetsvärden. Studier visar att penningpolitiken sammantaget sedan finanskrisen påverkat inkomst- och förmögenhetsfördelningen i relativt liten utsträckning.

100

Om något

tyder resultaten på att inkomstskillnaderna har minskat som ett resultat av åtgärderna. Det beror framför allt på att åtgärderna har minskat arbetslösheten och inneburit en stabilare makroekonomisk utveckling vilket är mest gynnsamt för de med lägre inkomster. Att effekterna är begränsade är en fördel då de penningpolitiska besluten fattas av tjänstemän som inte är folkvalda och därför inte ur ett demokratiskt perspektiv bör göra fördelningspolitiska överväganden.

101

18.11. Kommitténs överväganden

I detta avsnitt presenteras kommitténs bedömningar och förslag beträffande vilka befogenheter Riksbanken ska ha inom ramen för penningpolitiken. De baseras på de utgångspunkter och principer som beskrivs i avsnitt 14.3.5 och den analys som presenterats i detta kapitel. De föreslagna befogenheterna i den nya riksbankslagen relateras löpande till nuvarande lag och en jämförande tabell (Tabell 18.3) återfinns i avsnitt 18.11.7.

18.11.1. Räntestyrnings- och likviditetsinstrument

Kommitténs förslag: Riksbanken ska, i förhållande till finansiella

företag, få

  • ta emot inlåning,
  • ge kredit i svenska kronor och utländsk valuta mot betryggande säkerhet, och
  • ingå återköpsavtal.

100 Se Ampudia m.fl. (2018) och Bunn m.fl. (2018) för beräkningar avseende ECB:s respektive Bank of Englands åtgärder. 101 Tucker (2016).

Riksbanken ska bestämma styrränta för sådana transaktioner.

Riksbanken ska också få ge ut och omsätta egna skuldebrev i svenska kronor.

Allmänt gällande villkor för penningpolitiska transaktioner och de säkerheter som accepteras ska offentliggöras.

Kommitténs bedömning: Det bör inte föreligga någon be-

gränsning i den nya riksbankslagen beträffande hur höga eller låga Riksbankens styrräntor får vara. De kan således vara negativa. Det bör heller inte föreligga någon begränsning beträffande krediternas volym eller längd. Riksbanken får ge krediter i penningpolitiskt syfte för att motverka störningar på de finansiella marknaderna.

Som framgår i avsnitt 18.2.3 behåller Sverige som s.k. medlemsstat med undantag sina penningpolitiska befogenheter varför det är riksdagen som beslutar om dessa. Oavsett de unionsrättsliga reglerna om penningpolitiska befogenheter (se avsnitten 18.2.2 och 18.2.3) anser kommittén att befogenheterna i den nya riksbankslagen bör utformas på ett sådant sätt att de sammantaget ger Riksbanken trovärdighet i att under rimliga omständigheter klara uppgiften att uppnå prisstabilitetsmålet.

Behovet av räntestyrnings- och likviditetsinstrument

För att kunna driva penningpolitik är det av central betydelse att Riksbanken har befogenhet att använda räntestyrnings- och likviditetsinstrument. Med detta avses i huvudsak att tillföra likviditet i svenska kronor genom kreditgivning eller återköpsavtal (repor), alternativt att dra in likviditet genom inlåning, emission av egna skuldebrev i svenska kronor eller återköpsavtal, och att bestämma styrräntor avseende dessa transaktioner. Syftet med dessa instrument är att göra det möjligt för Riksbanken att bedriva räntestyrning, dvs. styra och kontrollera i första hand räntor på fordringar på Riksbanken respektive räntor på Riksbankens krediter till dess motparter.

Det bör även finnas ett utrymme för att penningpolitik ska kunna bedrivas genom att Riksbanken erbjuder krediter i utländsk valuta, om det skulle uppkomma en situation där detta skulle anses vara effektivare än krediter i svenska kronor.

Utformningen av kreditgivningen

Riksbankens befogenhet att erbjuda krediter till finansiella företag i penningpolitiskt syfte är avsedd att vara en generell åtgärd. Med detta avses att krediterna ska riktas till alla i den normala motpartskretsen, eller vid behov, en motpartskrets som anpassas i penningpolitiskt syfte (säkerheter kommenteras nedan). Det bör samtidigt noteras att kommitténs förslag i de tre punktsatserna i förslagsrutan ovan inte, utöver ”betryggande säkerheter”, innebär någon restriktion när det gäller villkoren (räntesats, volym och längd) på de krediter Riksbanken erbjuder finansiella företag. Förslaget innebär att Riksbanken i penningpolitiskt syfte kan erbjuda krediter på längre horisonter och till andra villkor än t.ex. de som i normala tider erbjuds på veckobasis. Utformningen av sådana krediter kan variera beroende på vilken situation som råder. De kan som framgick i avsnitt 18.6.1 utformas för att påverka den förväntade styrräntan på längre sikt och därigenom uppnå önskvärd penningpolitisk stimulans. Krediter på längre horisonter kan också erbjudas för att motverka att en begränsad oro på interbankmarknaden leder till ökade riskpremier och därigenom hindrar att den förda penningpolitiken får önskat genomslag. Som beskrivs i kapitel 22 och kapitel 25 kan situationer uppkomma då stor oro på de finansiella marknaderna innebär att livskraftiga finansiella företag får problem med att finansiera sin verksamhet. När en sådan situation riskerar att hota det finansiella systemets grundläggande funktioner kan Riksbanken ge generellt likviditetsstöd genom att använda sina kreditbefogenheter inom ramen för målet att bidra till finansiell stabilitet och effektivitet.

Vidare är det kommitténs uppfattning att krediterna inte ska villkoras när det gäller vilken typ av lån de finansiella företagen ger. Som beskrivs i avsnitt 18.6.2 finns exempel på att centralbanker har erbjudit krediter under villkoret att motparterna expanderat sin kreditgivning till vissa specifika ändamål. Det innebär att kreditgivningen utformas på ett sådant sätt att de penningpolitiska motparterna ges incitament att i sin tur erbjuda krediter eller vidta andra åtgärder som gynnar kredit- och resursallokeringen i en eller flera branscher framför andra. Det är inte en centralbanksuppgift. En annan sak är att en generellt utformad penningpolitisk åtgärd indirekt kan gynna vissa företag eller branscher framför andra på grund av faktorer som Riksbanken inte direkt styr över, t.ex. att de har lättare att få kredit.

Motpartskretsen

Den penningpolitiska transmissionsmekanismen verkar genom banker och vissa andra finansiella företag. Det är därför naturligt att det är svenska och utländska finansiella företag som ska vara penningpolitiska motparter. Enligt kommitténs uppfattning ska detta framgå av riksbankslagen. Det bör dock inte följa av lagen att alla företag inom den aktuella kretsen nödvändigtvis ska vara penningpolitiska motparter. Vilka enskilda företag inom denna krets som är av särskild betydelse för transmissionen kan variera över tid (jfr prop. 1997/98:164 s. 24 och 25). Kretsen ska därför vara tillräckligt vid och dynamiskt utformad så att den återspeglar förändringar i det finansiella systemet. Exempelvis ska såväl banker och andra kreditinstitut som värdepappersbolag omfattas. Även utländska företag av motsvarande slag ska omfattas. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att uttrycket finansiella företag ska definieras som företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag, APfonder och Svenska skeppshypotekskassan. Det ska därför även fortsättningsvis vara Riksbanken som, genom föreskrifter eller avtalsvillkor, tar ställning till vilka slags finansiella företag som ska vara penningpolitiska motparter.

I anslutning till det som sägs ovan om transmissionsmekanismen anser dock kommittén att det finns skäl att i den nya riksbankslagen förtydliga att inlåning, kreditgivning och återköpsavtal ska avse finansiella företag och inte vilka slags motparter som helst (se även avsnitt 21.2 angående inlåning från staten). Riksbanken ska således inte ingå kreditavtal med t.ex. industriföretag. Även utgivning av skuldebrev avser relationen mellan Riksbanken och finansiella företag, eftersom det är sådana företag som förväntas köpa de aktuella skuldebreven. Det går dock inte att i lag begränsa vem eller vilka som efter en emission kan komma att köpa sådana överlåtbara skuldebrev.

Inlåning

Det står klart att Riksbanken även fortsättningsvis ska få ta emot inlåning från finansiella företag inom ramen för penningpolitiken. Riksbanken ska också, liksom i dag, få ta emot inlåning från staten, även om detta är betingat av statens eventuella behov och inte motiveras av penningpolitiska skäl.

Inte heller den nya riksbankslagen bör medge inlåning från allmänheten i penningpolitiskt syfte.

Sådan inlåning som syftar till att stärka den finansiella stabiliteten, t.ex. vad gäller centrala motparter, berörs i avsnitt 22.7.1.

Återköpsavtal och utgivning av skuldebrev

Med tanke på att återköpsavtal är en vedertagen form av likviditetsinstrument anser kommittén att detta uttryck ska användas i den nya riksbankslagen. Med ett återköpsavtal avses ett avtal om köp av värdepapper med ett samtidigt avtal om att köpet ska gå tillbaka vid en viss senare tidpunkt till ett förutbestämt pris, eller omvänt. Ett ytterligare skäl för att använda uttrycket återköpsavtal i den nya lagen är att det i praktiken rör sig om ett lån mot säkerhet, snarare än ett köp eller en försäljning i vanlig mening (direkt köp eller försäljning, eng. outright) i vilket köparen står risken för bl.a. försämringar i marknadsvärdet. Återköpsavtal har således ur ett ekonomiskt perspektiv en närmare koppling till kreditgivning mot säkerhet än till direkta köp och försäljningar (prop. 1997/98:164 s. 24). Återköpsavtal är en internationellt vedertagen metod för bl.a. centralbankers likviditetsoperationer, medan reglerna för panträtt i finansiella instrument kan skilja sig åt mellan olika rättsordningar.

Återköpsavtal bör kunna avse alla slags värdepapper så länge som dessa, efter eventuellt värdeavdrag m.m., motsvarar en betryggande säkerhet på samma sätt som vid kreditgivning. Riksbanken bör alltså ha frihet att välja mellan kredit mot säkerhet respektive återköpsavtal, beroende på vad som är mest lämpligt i det enskilda fallet.

På motsvarande sätt bör Riksbanken vid indragning av likviditet kunna välja mellan inlåning i vanlig mening och utgivning av riksbankscertifikat eller liknande kortfristiga skuldebrev i svenska kronor. I den nya lagen bör det dock förtydligas att Riksbanken endast får ge ut skuldebrev i svenska kronor. Detsamma följer enligt kommitténs bedömning av nuvarande riksbankslag, med undantag av sådana skuldebrev i utländsk valuta som avser Riksbankens skuld till Riksgäldskontoret (se 7 kap. 3 § 2 riksbankslagen).

Kravet på betryggande säkerhet

Det finns inte skäl att ändra det krav på betryggande säkerhet vid kreditgivning som finns i nuvarande lag.

102

Det kravet bör således

föras över till den nya riksbankslagen.

Det kan noteras att, liksom motparter, kan säkerheter (inom ramen för vad som anses vara betryggande) ibland behöva justeras för att den penningpolitiska transmissionsmekanismen ska fungera tillfredsställande, bl.a. beroende på att de finansiella marknaderna utvecklas. Detta ska dock särskiljas ifrån förändrade säkerhetskrav som kan vidtas i syfte att främja den finansiella stabiliteten.

103

Därutöver ska

säkerhetskrav eller villkoren för motparter till Riksbanken inte ändras i syfte att komplettera eller substituera de åtgärder Finansinspektionen vidtar inom ramen för att uppnå målen i sin verksamhet (se avsnitt 20.8.2 angående s.k. dubbelreglering).

Styrräntors nivå

Som framgår av avsnitt 18.4 finns det inte skäl att i lag ange någon nedre gräns för vilken ränta som Riksbanken får sätta. Var den nedre gränsen för styrräntan i praktiken ligger är osäkert. Vid en viss negativ nivå kommer oönskade effekter att uppkomma, sannolikt som en kombination av ett begränsat genomslag i bankernas utlåningsräntor och sämre lönsamhet inom banksektorn. Dessa bör beaktas av Riksbanken grundat på den proportionalitetsprincip som kommittén föreslår ska gälla för Riksbankens beslutsfattande (se avsnitt 13.5). Dessutom behöver Riksbanken förvissa sig om att negativa räntor inte påtagligt påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt.

På motsvarande sätt finns inte anledning att sätta en övre gräns för styrräntan. Även väldigt höga styrräntor kan få oönskade bieffekter, varför Riksbanken bör beakta proportionalitetsprincipen även när höga räntor aktualiseras.

102 Se avsnitt 18.2.1 för en beskrivning. 103 Se avsnitt 22.7.1.

Jämförelse med nuvarande lag

Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att de penningpolitiska befogenheterna i 6 kap. 5 § riksbankslagen i huvudsak ska föras över till den nya riksbankslagen, med ovannämnda uppdelning i återköpsavtal respektive andra slags (direkta) köp och försäljningar och vissa andra justeringar. Som berörs i avsnitt 18.2.1 motiverades den nuvarande möjligheten enligt lagtextens ordalydelse att köpa alla slags värdepapper med att Riksbanken skulle kunna göra återköpsavtal avseende samma slags värdepapper som används som säkerhet vid kreditgivning. Avsikten har således inte varit att möjliggöra direkta köp och försäljningar av annat än statspapper. Kommitténs förslag är således inte någon begränsning av möjligheterna till värdepappersköp i förhållande till avsikten i förarbetena, även om förtydliganden görs i lagtexten. Vidare föreslås ett förtydligande om att Riksbanken endast får ge ut skuldebrev i svenska kronor, vilket inte heller det innebär någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller enligt 6 kap. 5 § första stycket 3 i den nuvarande riksbankslagen (se avsnitten 18.2.1 och 30.4).

Kommittén föreslår inte någon ändring jämfört med nuvarande lag vad gäller nivån på styrräntor.

18.11.2. Köp av statspapper

Kommitténs förslag: Riksbanken ska få köpa och sälja statspapper

på andrahandsmarknaden i penningpolitiskt syfte.

I de utgångspunkter som framgår i avsnitt 14.3.5 ingår att Riksbanken ska tilldelas befogenheter som ger trovärdighet för att den under rimliga omständigheter kan ta ansvar för att uppnå prisstabilitet. Att centralbanker, däribland Riksbanken, har behov av att även i framtiden köpa statsobligationer understryks av att styrräntan kan komma att vara begränsad av det effektiva räntegolvet. Som kommittén noterar i ovan nämnda utgångspunkter är det dessutom viktigt att en centralbank i en liten öppen ekonomi som den svenska har tillgång till liknande instrument som centralbanker har i länder vars valuta relativt den svenska kronan är av stor betydelse bl.a. för utvecklingen av export, import och importerad inflation. Empiriska

resultat som redovisas i avsnitt 18.5.2 tyder också sammantaget på att statsobligationsköpen kan bidra till bättre måluppfyllelse.

Vidare är inte köp av svenska statspapper förenade med någon motpartsrisk. Tvärtom kan det ses som en naturlig förlängning av den reguljära penningpolitiken baserad på att styra riskfria räntor i lägen där Riksbankens kontroll över den korta räntan inte ger tillräckligt genomslag i räntor med längre löptid.

Kommittén anser därför att Riksbanken även i den nya riksbankslagen ska ges befogenheten att köpa och sälja statsobligationer och statsskuldväxlar på andrahandsmarknaden. En sådan befogenhet är förenlig med unionsrätten och överensstämmer med vad som gäller inom Eurosystemet.

Riksbankens befogenhet att köpa statsobligationer och statsskuldväxlar bör lagtekniskt sett knytas till definitionen av uttrycket statspapper i 1 kap. 4 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden, dvs. ett skuldinstrument som emitteras av en statlig emittent.

104

Det

följer av penningpolitikens fokus på räntor i svenska kronor att köpen ska avse värdepapper i kronor emitterade av Riksgäldskontoret.

För Riksbankens del innebär obligationsköpen en ränterisk och förluster kan bl.a. uppkomma om reporäntan stiger snabbare än den prognos som förelåg, och därmed låg i priset, när statsobligationerna köptes. Denna risk ska inte principiellt hindra Riksbanken från att agera eftersom dess syfte inte är att gå med vinst utan att uppfylla prisstabilitetsmålet och bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning.

105

Samtidigt ska Riksbanken beakta den

proportionalitetsprincip som behandlas i avsnitt 13.5 vilken föreskriver att det avsedda resultatet med Riksbankens åtgärder ska stå i rimlig proportion till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser. Det är därför rimligt att Riksbanken redovisar beräkningar som uppskattar hur den samlade offentliga sektorns finansiella ställning kan påverkas i samband med obligationsköp.

Marknadsaktörer ger uttryck för att både den upplevda likviditeten och prisinformationen på marknaden har försämrats av Riksbankens statsobligationsköp. Det bör i detta sammanhang noteras att Riksbankens köp inleddes 2015 och att perioden 2015–2019 har

104 Det bör noteras att befogenheten inte inkluderar köp och försäljning av kommunobligationer. 105 Om effekterna skulle bli tydligt negativa för Riksbankens egna kapital kan återkapitalisering aktualiseras. Se avsnitt 29.9.

varit en relativt sett lugn period utan stora kriser. Det är oklart vilka spänningar som kan uppkomma i ett krisläge om tillgången på en central säker tillgång (statsobligationer) då är begränsad. Samtidigt bör situationen inte överdrivas. Riksgäldskontorets utlåningsfacilitet av statsobligationer samt det faktum att riksbankscertifikat både är överlåtningsbara och får användas av banker och försäkringsbolag för att uppnå regelverkens krav begränsar potentiella problem med Riksbankens statsobligationsköp. En viktig aspekt att beakta är statsobligationsmarknadens funktionssätt i ett längre perspektiv och då speciellt Riksgäldskontorets uppgift att minimera kostnaden för statsskulden.

Sammantaget anser kommittén att Riksbanken, när så är påkallat, ska ta hänsyn till hur penningpolitiska åtgärder påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt och förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen när den överväger om, och hur mycket, av den utestående stocken statsobligationer som den ska inneha. Kommittén anser dock inte att det behöver framgå i riksbankslagen.

Som berörs i avsnitt 18.5.4 följer det av unionsrätten att det finns begränsningar för hur stor andel av ett enskilt lån och av den totala volymen statsobligationer som en nationell centralbank får inneha. Artikel 123 i EUF-fördraget och EU-domstolens tolkningar av denna regel gäller därmed för Riksbankens del, utöver vad som föreskrivs i den nya riksbankslagen.

Jämförelse med nuvarande lag

Kommitténs förslag innebär, till skillnad från nuvarande lag, att handel med statspapper respektive privata värdepapper särskiljs och att direkta köp separeras från återköpsavtal (se Tabell 18.3). Vidare förtydligas det att statspapper endast får köpas på andrahandsmarknaden, vilket gäller även enligt nuvarande riksbankslag (8 kap. 1 § tredje stycket).

18.11.3. Direkta köp av privata värdepapper

Kommitténs förslag: Om det finns synnerliga skäl ska Riks-

banken få köpa och sälja privata värdepapper, dvs. andra finansiella instrument än statspapper, i penningpolitiskt syfte, förutsatt att dessa är upptagna till handel på en reglerad marknad.

Köp och försäljning av privata värdepapper har en direkt effekt på de företag som emitterar värdepapper i det segment av marknaden som handeln avser. Beroende på vilken typ av värdepapper som handlas kan tillgångspriser och lånevillkor från berörda emittenter därmed påverkas direkt av Riksbankens agerande.

106

Kommittén anser att köp och försäljning av privata värdepapper endast ska vidtas då synnerliga skäl föreligger. Utöver att direkt påverka kredit- och resursallokeringen i ekonomin innebär handel med privata värdepapper, när de inte fyller en funktion som säkerhet, ett betydligt större finansiellt risktagande jämfört med styrränteförändringar och statsobligationsköp. Vad som utgör synnerliga skäl kan variera beroende på vilken situation som föreligger. Kommittén vill dock betona att både förändringar i styrräntor och statsobligationsköp i allmänhet är att föredra framför köp av privata tillgångar. Vidare är det i allmänhet inte lämpligt med köp av privata tillgångar vid begränsade avvikelser från inflationsmålet. Därutöver följer av den generella proportionalitetsprincipen (se avsnitt 13.5) att köp av privata tillgångar endast bör ske om resultatet står i rimligt förhållande till hur åtgärden förväntas påverka risker för Riksbankens och statens finanser. Kommittén anser vidare att åtgärden ska utformas så att kredit- och resursallokeringen påverkas i så liten utsträckning som möjligt, givet de effekter Riksbanken vill uppnå. Kommittén anser dock inte att detta behöver framgå uttryckligen av den nya riksbankslagen.

Att kommittén anser att handel med privata värdepapper ska vara tillåtet, dock endast om de synnerliga skälen ovan föreligger, beror på en av utgångspunkterna i avsnitt 14.3.5, nämligen att Riksbanken behöver tillräckligt med befogenheter för att trovärdigt kunna ansvara för att under rimliga omständigheter uppnå inflationsmålet. Ett skäl för kommitténs ställningstagande är att räntegolvet kan vara

106 Denna handel med värdepapper ska särskiljas från de återköpsavtal som framgår i avsnitt 18.11.1.

begränsande även i framtiden samt att mängden svenska statsobligationer är begränsad och kan bli än mindre i framtiden om statsskulden minskar. Som framgår i avsnitt 18.5.3 kan ett för stort innehav av statsobligationer hos Riksbanken få negativa konsekvenser för denna marknad, på både kort och lång sikt, och det finns även rättsliga begränsningar som noteras ovan.

Sammantaget är det inte osannolikt att det i framtiden kan uppkomma en situation då styrräntan inte kan sänkas mer och då köp av statsobligationer inte är en lämplig åtgärd på grund av begränsad tillgång. Köp av privata värdepapper kan under sådana förhållanden bidra till att bibehålla trovärdigheten kring att Riksbanken kan ta ansvar för att uppnå inflationsmålet. Behovet av en sådan åtgärd kan förstärkas av att centralbanker i valutaområden av stor betydelse för Sverige (bl.a. euroområdet, Norge och Storbritannien) tillåter köp av privata värdepapper inom ramen för penningpolitiken. Tillgångsköp av andra centralbanker som leder till sänkta marknadsräntor inom andra valutaområden kan innebära att en betydande förstärkning av den svenska kronan, vilket under vissa omständigheter kan bedömas riskera trovärdigheten för Riksbankens inflationsmål.

Jämförelse med nuvarande lag

Det bör först noteras att en form av köp och försäljning, i civilrättslig mening, av privata värdepapper – s.k. återköpsavtal – ingår bland likviditetsinstrumenten i kommitténs förslag till ny riksbankslag (se avsnitt 18.11.1). Den handel med privata värdepapper som avses här är i stället innehav av mer varaktig karaktär och av skäl som angavs ovan anser kommittén att det endast ska ske om synnerliga skäl föreligger. Kommitténs förslag innebär således att direkta köp separeras från återköpsavtal.

Som berörs i avsnitten 18.2.1 och 18.8.3 motiverades den nuvarande möjligheten enligt lagtextens ordalydelse att köpa alla slags värdepapper med att Riksbanken skulle kunna göra återköpsavtal avseende samma slags värdepapper som används som säkerhet vid kreditgivning. Avsikten har således inte varit att möjliggöra direkta köp och försäljningar av annat än statspapper (se avsnitt 18.2.1).

18.11.4. Föreskrifter och kassakrav

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om kassakrav förs över till

den nya riksbankslagen, med ändringarna att – sådana krav får uppställas genom föreskrifter eller genom

beslut i ett enskilt fall, och att – någon begränsning om högst 15 procent ska inte gälla.

Riksbanken ska i övrigt få meddela föreskrifter om villkoren för penningpolitiska transaktioner.

Riksbanken får i dag utfärda föreskrifter om penningpolitiken (1 kap. 2 § fjärde stycket riksbankslagen). Denna möjlighet används inte för närvarande. I stället har regelverket för bl.a. penningpolitiska instrument utformats som avtalsvillkor (se Villkor för RIX och penningpolitiska instrument). Bemyndigandet att meddela föreskrifter på detta område bör dock föras över till den nya riksbankslagen. Riksbankens föreskrifter, avtalsvillkor eller kassakrav gentemot enskilda finansiella företag enligt nedan får dock inte innebära en parallell reglering av sådana frågor som Finansinspektionen ansvarar för, såsom likviditets- och kapitalkrav för finansiella företag.

Med kassakrav avses att en viss andel av det aktuella finansinstitutets placeringar eller förbindelser ska motsvaras av insättningar i Riksbanken. Som berörs ovan (avsnitt 18.2.1) har inte Riksbanken tillämpat några kassakrav sedan april 1994. Det finns dock inte skäl att utesluta möjligheten till kassakrav inom ramen för penningpolitiken, som också förekommer i ECBS-stadgan. Det gäller särskilt om Riksbanken i framtiden skulle övergå till ett annat slags penningpolitiskt styrsystem med större inslag av kvantitetsstyrning.

107

Kommittén föreslår därför att bestämmelsen om kassakrav förs över till det penningpolitiska kapitlet i den nya riksbankslagen. I syfte att anpassa bestämmelsen till artikel 19.1 i ECBS-stadgan bör dock kravet på att kassakraven högst får motsvara 15 procent tas bort.

Med tanke på den definition av uttrycket finansiella företag som kommittén föreslår, finns det skäl att nämna att det knappast kommer att finnas skäl att meddela kassakrav som omfattar AP-fonder.

107 Se Riksbanken (2014), kapitel 2.

Kassakrav kan även användas för andra syften än penningpolitiska.

108

Kassakrav, och den ränta som utges på dessa medel, kan

användas för att påverka en centralbanks intjäning (seignorage). Exempelvis får kassakrav till nollränta (när styrräntan är positiv) karaktären av en skatt på de företag som åläggs kassakrav. De kassakrav som föreslås ingå i den nya riksbankslagen får dock endast användas i penningpolitiskt syfte, dvs. inte i syfte att finansiera Riksbanken. I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande riksbankslagen ska det dock vara tillåtet att besluta om kassakrav utan ränta.

Jämförelse med nuvarande lag

Jämfört med den nuvarande riksbankslagen föreslår kommittén att nuvarande övre begränsning av kassakraven på femton procent tas bort. I övrigt föreslås att rätten att meddela föreskrifter om penningpolitiken ska avse villkoren för penningpolitiska transaktioner.

18.11.5. Valutainterventioner

Kommitténs förslag: Riksbanken ska ha befogenhet att i pen-

ningpolitiskt syfte intervenera på valutamarknaden, dvs. att köpa och sälja utländsk valuta och finansiella derivatinstrument som avser valutor i utbyte mot svenska kronor.

I den nya riksbankslagen förtydligas att Riksbanken måste beakta vilket växelkurssystem som gäller enligt lagen om valutapolitik när valutainterventioner genomförs. Riksbanken ska således inte genomföra valutainterventioner i en sådan omfattning eller på ett sådant sätt att det i praktiken blir fråga om en regim med fast eller på annat sätt målsatt växelkurs när regeringen har beslutat att växelkursen ska vara rörlig.

Eftersom centralbanken kan sälja sin egen valuta i obegränsad mängd är valutainterventioner i syfte att försvaga valutan en potentiellt kraftfull metod för att bl.a. påverka inflationstakten. Som noteras i utgångspunkterna (avsnitt 14.3.5) behöver Riksbanken befogenheter som innebär att den under rimliga förutsättningar kan ta ansvar för

108 Se t.ex. Rule (2015).

att uppnå inflationsmålet. När det gäller valutainterventioner är det viktigt att Riksbanken har tillgång till denna befogenhet då centralbanker har det i andra valutaområden som Sverige handlar mycket med. Dessutom, som argumenteras för i avsnitt 18.11.3, kan det i framtiden uppkomma situationer då räntan inte kan sänkas mer och det inte är ändamålsenligt att köpa mer statsobligationer. Riksbanken kan då vara i behov av fler instrument.

Som framgick i avsnitt 18.7.2 finns dock risker med valutainterventioner som måste vägas emot förbättrad måluppfyllelse. Riksbankens resultat och egna kapital kan påverkas negativt vid omfattande interventioner. Då det i förlängningen påverkar utdelningen till staten och behov av eventuella kapitaltillskott behöver hänsyn tas till sådana effekter. Liksom för transaktioner med privata värdepapper ovan ska det därför finnas en rimlig proportion mellan hur åtgärden förväntas påverka trovärdigheten i Riksbankens strävan att uppnå inflationsmålet och de kostnader och risker som åtgärden medför för den samlade offentliga sektorns finansiella ställning. Då valutainterventioner kan få en betydande effekt på Riksbankens resultat och egna kapital samt, därmed, den samlade offentliga sektorns finansiella ställning, bör Riksbanken ta hänsyn till dessa förhållanden när valutainterventioner övervägs (se avsnitt 13.5 angående en proportionalitetsprincip för Riksbankens beslutsfattande).

Som berörs ovan skulle valutainterventioner kunna vidtas i sådan omfattning eller på ett sådant sätt att de kommer i konflikt med den beslutade växelkursregimen. Det finns därför skäl att i den nya riksbankslagen förtydliga att Riksbanken måste hålla sig inom ramen för den beslutade växelkursregimen när valutatransaktioner genomförs. Det gäller även om dessa transaktioner är motiverade av penningpolitiska skäl. En sådan ordning kan visserligen sägas begränsa Riksbankens penningpolitiska manöverutrymme i viss mån. Begränsningen torde dock vara förenlig med unionsrätten med tanke på att övergripande valutapolitiska frågor beslutas av ett politiskt organ, rådet, även för Eurosystemet (artikel 219 i EUF-fördraget).

109

Det saknas

däremot anledning att begränsa Riksbankens handlingsutrymme i fråga om räntestyrning med hänvisning till vilket växelkurssystem som gäller, även om också styrräntebeslut påverkar växelkursen.

109 Vid beslut om fast växelkurs ska rådet försöka uppnå enighet med ECB i ”överensstämmelse med målet om prisstabilitet” (artikel 219.1). Av artikel 219.2 i EUF-fördraget framgår att eventuella riktlinjer från rådet för valutapolitiken, då rörlig växelkurs råder, inte påverkar prisstabilitetsmålet för ECBS del.

I en situation då valutainterventioner bedöms ha bäst förutsättningar att kunna bidra till att uppnå prisstabilitetsmålet kan det finnas skäl för Riksbanken att använda detta instrument, förutsatt att interventionerna utformas på ett sådant sätt att de inte kommer i konflikt med det växelkurssystem som regeringen har beslutat samt att de står i rimlig proportion till de finansiella riskerna. Om exempelvis en rörlig växelkursregim råder, kan särskilda omständigheter göra att Riksbanken behöver motverka en alltför stark kronkurs.

I den nya riksbankslagen ska den nu aktuella befogenheten uttryckas som att Riksbanken får köpa och sälja utländsk valuta och finansiella derivatinstrument som avser valutor i utbyte mot svenska kronor, i syfte att påverka kronans växelkurs. I fråga om finansiella derivatinstrument avses detsamma som i 1 kap. 4 § 5 lagen om värdepappersmarknaden.

Jämförelse med nuvarande lag

Kommitténs förslag innebär att nuvarande lag förtydligas när det gäller att Riksbanken, när den vidtar valutainterventioner inom ramen för penningpolitiken, ska beakta vilket växelkurssystem som gäller enligt lagen (1998:1404) om valutapolitik. Kommitténs förslag innebär att valutainterventioner berörs uttryckligen i den nya riksbankslagen.

18.11.6. Monetär finansiering av finanspolitik

Kommitténs bedömning: Riksbanken bör inte ha befogenhet att

vidta åtgärder som i praktiken innebär en monetär finansiering av finanspolitik.

Enligt unionsrätten är det förbjudet för centralbanken att köpa statsobligationer direkt från staten (se avsnitt 18.9.1). Monetär finansiering av finanspolitik (MFFP) kan dock också ske i form av direkta transfereringar från Riksbanken till allmänheten. Åtgärden innebär att kapitaltillskott från staten kan bli nödvändigt kort därefter. Analysen i avsnitt 18.9 visar att denna typ av MFFP har stora likheter med finanspolitiska åtgärder, som enligt regeringsformen är riksdagens

ansvar. En sådan åtgärd kan och ska därför beslutas av riksdagen. Kommittén anser därför att det ur ett demokratiskt och konstitutionellt perspektiv inte är rimligt att Riksbanken ska kunna överpröva den finanspolitiska inriktningen. Riksbanken bör således inte tillåtas att ägna sig åt MFFP.

Jämförelse med nuvarande lag

Ingen förändring föreslås jämfört med nuvarande lag. Bestämmelsen om att Riksbanken inte får bevilja kredit till eller förvärva skuldebrev direkt från staten föreslås överföras till den nya riksbankslagen och förtydligas (se Tabell 18.3 och avsnitt 13.7). Den andra formen av monetär finansiering av finanspolitik som diskuterats i kapitlet – att Riksbanken förmedlar betalningsmedel direkt till medborgarna – ingår inte bland Riksbankens befogenheter i nuvarande riksbankslag. Sammanfattningsvis föreslår inte kommittén någon ändring jämfört med nuvarande lag, vilket innebär att monetär finansiering av finanspolitik inte får förekomma.

18.11.7. Uppgiftsskyldighet

Enligt kommitténs uppfattning bör Riksbanken även fortsättningsvis ha befogenhet att från finansiella företag inhämta nödvändiga uppgifter om har betydelse för penningpolitikens utformning. Förslag av denna innebörd lämnas i avsnitt 36.1.

Anm. Inlåning från staten föreslås regleras i 3 kap. i den nya riksbankslagen, som rör det finansiella systemet. Något penningpolitiskt syfte krävs därför inte, i motsats till vad som gäller enligt 2 kap. samma lag. Inlåning i övrigt, t.ex. i syfte att genomföra betalningar eller att stärka den finansiella stabiliteten, föreslås också regleras i 3 kap. samma lag.

18.12. Referenser

Abidi, N. och I. Miquel-Flores (2018), “Who benefits from the

corporate QE: A regression discontinuity design approach”, ECB

Working paper nr 2145. Europeiska centralbanken.

Alsterlind, J., H. Erikson, M. Sandström och D. Vestin (2015), ”Hur

kan köp av statsobligationer göra penningpolitiken mer expansiv?”, Ekonomiska kommentarer 2015:12, Riksbanken. Altavilla, C., M. Boucinha och J-L. Peydró (2017), “Monetary policy

and bank profitability in a low interest rate environment”, ECB

Working paper nr 2105, Europeiska centralbanken.

Ampudia, M., D. Georgarakos, J. Slacalek, O. Tristani, P. Vermeulen

och G. L. Violante (2018), “Monetary policy and household inequality”, ECB Working paper nr 2170, Europeiska centralbanken. Andrade, P., J. Breckenfelder, F. De Fiore, P. Karadi och O. Tristani

(2016), “The ECB’s asset purchase programme: An early assessment”, ECB Working Paper nr 1956. Europeiska centralbanken. Bean, C. (2017), Central banking after the Great recession, Wincott

Lecture, november. Ball, L., J. Gagnon, P. Honohan och S. Krogstrup (2016), ”What else

can central bank do?”, Geneva Reports on the World Economy, ICMB och CEPR. Bank of Canada (2013), Unconventional Monetary Policies: Evolving

Practices, Their Effects and Potential Costs, Eric Santor, Inter-

national Economic Analysis, and Lena Suchanek, Canadian Economic Analysis. Bank of England (2017), Corporate Bond Purchase Scheme: design,

operation and impact, Quarterly Bullitin Q3. Bank of England (2019), The Bank of England’s operations under the

funding for lending scheme – operating procedure, 21 januari.

Benigno, P. (2016), “The relevance or irrelevance of asset purchase

programs”, Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 78–85. Riksbanken.

Bernanke, B. (2016), ”What tools does the Fed have left? Part 3:

Helicopter money”, blogginlägg, 11 april, Brookings. Finns tillgänglig på följande webbplats: www.brookings.edu/blog/ben-bernanke/2016/04/11/whattools-does-the-fed-have-left- part-3-helicopter-money/. BIS (2013), Fundamental review of the trading book: A revised market

risk framework, Consultative document, oktober. Bank for Inter-

national Settlements. Boneva, L. C. de Roure och B. Morley (2018), ”The impact of the Bank

of England’s corporate bond puchase scheme on yield spreads”,

Staff Working Paper nr 719, Bank of England.

Borio, C. (2016), “Towards a financial stability-oriented monetary

policy framework?” Presentation vid konferensen Central banking

in times of change, Österrikes centralbank, september.

Borio, C. och A. Zabai (2016), “Unconventional monetary policies:

a re-appraisal”, BIS Working Papers, nr 570. Bank for International Settlements. Bräuning, F. och B. Wu (2017), “ECB monetary policy transmission

during normal and negative interest rate periods”, Federal Reserve Bank of Boston, New York University, mars. Bunn, P., A. Pugh och C. Yeates (2018), “The distributional impact

of monetary policy easing in the UK between 2008 and 2014”,

Staff Working Paper nr 720. Bank of England.

Chen, H., V. Curdia and A. Ferrero, (2012), “The macroeconomic

effects of large-scale asset purchase programmes”, Economic Jour-

nal, vol 122, s. 289–315.

Coeuré, B. (2018), The persistence and signaling power of central banks

asset purchase programmes, tal, 23 februari, Europeiska central-

banken. Constâncio, V. (2017), The future of monetary policy frameworks, tal,

25 maj, Europeiska centralbanken. Correia, I. (2016), “From unconventional monetary to unconven-

tional fiscal policies”, Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 69–77. Riksbanken.

De Graeve, F. och J. Lindé (2015), ”Effects of unconventional mon-

etary policy: theory and evidence”, Penning- och valutapolitik 2015:1, s. 41–72. Riksbanken. Demiralp, S., J. Eisenschmidt och T. Vlassopoulos (2017), “Negative

interest rates, excess liquidity and bank business models: Banks’ reaction to unconventional monetary policy in the euro area”, manuskript, maj. De Rezende, R. B., D. Kjellberg och O. Tysklind (2015), ”Effekter

på finansiella priser på Riksbankens obligationsköp”, Ekonomiska

kommentarer 2015:13. Riksbanken.

Deutsche Bank (2016), “Helicopters 101: your guide to monetary

financing”, Special report, april. Deutsche Bundesbank (2017), “The role of banks, non-banks and

the central bank in the money creation process”, Monthly Report, april. Diez de los Rios, A. och M. Shamloo (2017), “Quantitative easing

and longterm yields in small open economies”, Staff Working

paper nr 26, juli, Bank of Canada.

ECB (2016a), “The corporate bond market and the ECB’s corporate

sector purchase programme”, Box 2 i Economic Bulletin, nr 5, Europeiska centralbanken. ECB (2016b), “The distributional impact of monetary policy”,

Box 5 i Annual report, Europeiska centralbanken. Eggertsson, G., R. Juelsrud and E. G. Wold (2017), “Are negative

nominal interest rates expansionary?”, NBER Working Paper nr 24039. Eggertsson, G. och L. Summers (2019), ”Negative interest rate policy

and the bank lending channel”, VoxEU-kolumn, 24 januari. Elmér, H., G. Guibourg, D. Kjellberg och M. Nessén (2012), ”Riks-

bankens penningpolitiska åtgärder under finanskrisen – utvärdering och lärdomar”, Penning- och valutapolitik 2012:3, Riksbanken. Engen, E. M., T. Laubach, och D. Reifschneider (2015), “The macro-

economic effects of the Federal Reserve’s unconventional monetary policies”, Finance and Economics Discussion Series 2015-005, Board of Governors of the Federal Reserve System, Washington DC.

Erikson, H. och D. Vestin (2019), ”Pass-through at mildly negative

policy rates”, VoxEU-kolumn, 22 januari. Finansinspektionen (2018), Stabiliteten i det finansiella systemet, 2018:2,

Dnr 18-20866. Franta, M., T. Holub, P. Král, I. Kubicová, K. Šmídková och B.

Vašíček (2014), “The exchange rate as an instrument at zero interest rates: The case of the Czech Republic”, Research and Policy

Notes, nr 3, 2014.

Friedman, M. (1969), “The optimum quantity of money”,

i M. Friedman, The optimum quantity of money and other essays, Chicago: Adline Publishing Company. Gagnon, J. E. (2016), “Quantitative easing: An underappreciated

success”, Policy Briefs PB16-4, Peterson Institute for International Economics. Gertler, M. och P. Karadi (2013), “QE 1 vs 2 vs 3…: A framework for

analyzing large-scale asset purchases as a monetary policy tool”,

International Journal of Central Banking, vol 9, nr 1, s. 5–53.

Goodfriend, M. (2013), “Lessons from a century of FED policy:

Why monetary and credit policies need rules and boundaries”, Testimony before the Committee on Financial Services U.S. House of Representatives Washington, D.C., december. Goodhart, C., E. Bartsch och J. Ashworth (2016), ”Central banks

and credit creation: the transmission channel via the banks matters”,

Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 55–68. Riksbanken.

Goodhart, C. och R. Lastra (2017), ”Populism and central bank

independence”, Discussion paper series, DP12122, Centre for Economic Policy Research, CEPR, London. Haldane, M, M. Roberts-Sklar, T. Wieladek och C. Young (2016),

“QE: the story so far”, Staff Working paper nr 624, oktober, Bank of England. Hampl, M. (2018), Is digital currency useful for central banks?, tal,

27 februari, Czech National Bank. Havrylchyk, O. (2016), “Incentivising lending to SMEs with the

funding for lending scheme: some evidence from bank-level data in the United Kingdom”, Economics Departments Working paper nr 1365, OECD.

Heider, F., F. Saidi och G. Schepens (2018), “Life below zero: bank

lending under negative policy rates”, ECB Working paper nr 2173, Europeiska centralbanken. HM Treasury (2013), Review of the monetary policy framework, mars. IMF (2017), “Negative interest rate policies – initial experiences and

assessments”, IMF Policy paper, augusti. Kiley, M. T. (2018), “Quantitative easing the ‘new normal’ in mone-

tary policy”, Finance and Economics Discussion Series 2018-004, Board of Governors of the Federal Reserve System. Kuttner, K. N. (2018), “Outside the box: Unconventional monetary

policy in the great recession and beyond”, Journal of Economic

Perspectives, vol 32, nr 4, s. 121–146.

La Repubblica, Intervju med Peter Praet, publicerad 18 mars 2016.

Tillgänglig på ECB:s hemsida, www.ecb.europa.eu/press/ inter/date/2016/html/sp160318.en.html Lopez, J. A., A. K. Rose och M. M. Spiegel, (2018), “Why have

negative nominal interest rates had such a small effect on bank performance? Cross country evidence”, NBER Working Paper nr 25004. Lotsberg, K. (1994), “Riksbanken reducerar kassakraven för bank-

erna till noll”, Penning- och valutapolitik 1994:2, Riksbanken. McLeay, M., A. Radia och T. Ryland (2014), “Money creation in the

modern economy”, Quarterly Bulletin Q1, Bank of England. Miles, D. och J. F. Schanz (2014), “The relevance or otherwise of the

central bank's balance sheet”, CESifo Working paper nr 4615. Molyneux, P., A. Reghezza, J. Thornton och R Xie (2017), “Did neg-

ative interest rates impact bank lending?”, Working paper nr 2, Bangor Business School, Prifysgol Bangor University. Molyneux, P. A. Reghezza och R. Xie (2018), “Bank profits and

margins in a world of negative rates”, Working paper nr 1, Bangor Business School, Prifysgol Bangor University. Niemeyer, J. (2016), ”Basel III, vad och varför?” Penning- och

valutapolitik 2016:1, s. 57–89. Riksbanken.

NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og

statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Orphanides, A. (2018), ”The boundaries of central bank independence:

Lessons from unconventional times”, IMES Discussion paper series nr 2018-10-E, Institute for monetary and economic studies, Bank of Japan. Potter, S. (2017), Implementing monetary policy with the balance sheet,

tal, 6 november, Federal Reserve. Reis, R. (2013), “Central bank design”, Journal of Economic Perspectives,

vol 27, nr 4, s. 17–44. Reis, R. (2016), “Funding quantitative easing to target inflation” i

Designing resilient monetary policy frameworks for the future,

Jackson Hole Economic Policy Symposium, Federal Reserve Bank of Kansas City, augusti. Reis, R. (2019), ”Can the central bank alleviate fiscal burdens?”,

i D. Mayes, P. Siklos och J-E. Strum (reds.), The Oxford Hand-

book of Economics of Central Banking, New York: Oxford Uni-

versity Press. Reza, A., E. Santor och L. Suchanek (2015), Quantitative easing as a

policy tool under the effective lower bound, Staff Discussion Paper nr 14, Bank of Canada. Riksbanken (2009), ”Riksbanken erbjuder lån till fast ränta”, Press-

meddelande, 2 juli.

Riksbanken (2014), ”Riksbankens penningpolitiska styrsystem

– en översyn”, Riksbanksstudier, mars. Riksbanken (2016a), ”Delegeringsbeslut om valutainterventioner”,

Pressmeddelande 4 januari.

Riksbanken (2016b), ”Perspektiv på den negativa räntan”, fördjup-

ning i Penningpolitisk rapport, juli. Riksbanken (2017a), ”Penningpolitikens effekt på finansiella variabler”,

fördjupning i Penningpolitisk rapport, april. Riksbanken (2017b), Marknadsaktörers syn på risker och den svenska

ränte- och valutamarknadernas funktionssätt, våren 2017.

Riksbanken (2019), Villkor för RIX och penningpolitiska instrument,

april. Rule, G. (2015), ”Understanding central bank balance sheets”, Hand-

book nr 32, Centre for Central Bank Studies, Bank of England.

Sims, C. A. (2016), “Fiscal policy, monetary policy and central bank

independence”, manuscript, augusti. Skingsley, C. (2016), Ny spelplan för penningpolitiken: Vad kan en

liten öppen ekonomi vänta sig?, tal, 19 maj, Sveriges Riksbank.

Svensson, L. E. O. (2003), “Escaping from a liquidity trap and defla-

tion: The foolproof way and others”, Journal of Economic Litera-

ture, vol 17, nr 4, s. 145–166.

Svensson, L. E. O. (2009), Penningpolitik vid nollränta, tal, 17 feb-

ruari, Sveriges Riksbank. Svensson, L. E. O. (2010), ”Inflation Targeting”, kapitel 22 i

Freidman, B. M. och M. Woodford (red.) Handbook of Monetary

Economics, vol 3B, Amsterdam: North-Holland.

Tucker, P. (2016), “How can central banks deliver credible com-

mitment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 Cochrane, J. och J. Taylor (reds.) Central bank governance and oversight

reform, Stanford: Hoover Institution Press.

Tucker, P. (2018), Unelected power, the quest for legitimacy in central

banking and the regulatory state, Princeton: Princeton University

Press. Turner, A. (2015), “The case for monetary finance – An essentially

political issue”. Washington: Institute for New Economic Thinking, 16th IMF Jacques Polak Annual Research Conference, november. Urbschat, F. (2018), “The good, the bad, and the ugly: Impact of

negative interest rates and QE on the profitability and risk-taking of 1600 German banks”, Munich Discussion Paper nr 2018-7, Department of Economics University of Munich. Woodford, M. (2012), “Methods of policy accommodation at the

interest-rate lower bound”, Federal Reserve Bank of Kansas City

Jackson Hole Symposium Conference Volume, augusti.

19. Växelkursstyrning

19.1. Uttrycket valutapolitik

Kommitténs förslag: Uttrycket valutapolitik ska inte längre an-

vändas i fråga om Riksbankens verksamhet. Det ska således inte användas i den nya riksbankslagen.

Strukturen i den nuvarande riksbankslagen

I riksbankslagen används såväl uttrycket valutapolitik som uttrycket penningpolitik. För vissa av Riksbankens åtgärder krävs att de vidtas i ett penningpolitiskt syfte. Användningen av andra åtgärder förutsätter att det finns ett valutapolitiskt syfte. Denna struktur har sin bakgrund i bl.a. att Sverige hade en fast växelkurs vid den tidpunkt då riksbankslagen togs fram och att upprätthållandet av den fasta kursen var en betydelsefull del av Riksbankens verksamhet. Som berörs i avsnitt 13.1 förändrades förutsättningarna för valutapolitiken redan några få år efter lagens ikraftträdande, när Sverige 1992 övergick till en rörlig växelkurs. Även dessförinnan hade stora förändringar skett genom avreglering i fråga om valuta- och kreditmarknaderna.

Den ovan beskrivna strukturen talar för att lagstiftaren har ansett att det finns en skillnad mellan penning- respektive valutapolitiken och att valutapolitiken t.ex. inte endast är en delmängd av penningpolitiken.

I några fall får en viss åtgärd enligt den nuvarande riksbankslagen vidtas såväl i ett valutapolitiskt som i ett penningpolitiskt syfte. Det gäller t.ex. valutainterventioner (6 kap. 5 § första stycket 2 respektive 7 kap. 3 § 1 samma lag). Frågan är då vad som avses med uttrycken valutapolitik respektive penningpolitik i riksbankslagen.

Trots att vissa åtgärder enligt riksbankslagen förutsätter ett valutapolitiskt syfte, anges det inte något mål för valutapolitiken i lagen. Detta beror sannolikt på att lagstiftaren utgick från att kronan skulle ha en fast växelkurs, dvs. en ordning som lägger fast ett mål för valutapolitiken, trots att det målet inte uttalas i riksbankslagen. Utformningen av lagen i detta hänseende kan också kopplas till att de viktigare frågorna inom valutapolitiken, inklusive beslut om devalveringar, i praktiken sköttes av regeringen och inte av Riksbanken (se avsnitt 12.2.1).

Det är däremot svårt att definiera vad som utgör ett valutapolitiskt syfte i ett system med en helt rörlig växelkurs, bortsett från att det kan sägas vara ett övergripande valutapolitiskt ställningstagande att ha en rörlig växelkurs. Det som kännetecknar ett system med en rörlig växelkurs är nämligen att det externa värdet på valutan bestäms av marknaden, som i sin tur påverkas av reala och finansiella faktorer samt förväntningar, inklusive Riksbankens beslut om styrräntan och andra penningpolitiska beslut. I de ursprungliga förarbetena till riksbankslagen förutsattes därför att centralbanken i ett sådant system skulle avstå från att intervenera på marknaden, medan valutareserven skulle utgöra en viktig grund för förtroendet för valutapolitiken när någon form av fast växelkurssystem används.

1

I efterhand och sär-

skilt under perioden efter finanskrisen har det dock visat sig att valutainterventioner, dvs. att byta inhemsk valuta mot utländsk valuta eller vice versa, i vissa fall kan bli aktuella även i ett system med en rörlig växelkurs och då i penningpolitiskt syfte (se avsnitten 18.7 och 18.11.5).

Innebörden av uttrycket valutapolitik enligt förarbetena

De ursprungliga förarbetena till riksbankslagen är fortfarande av betydelse för tolkningen av innebörden av uttrycket valutapolitik, eftersom de lagändringar som har gjorts avseende valutapolitiken sedan lagens ikraftträdande framför allt är begränsade till frågor om beslutsformer och ansvarsfördelning. I Statsskuldspolitiska kommitténs slutbetänkande, som låg till grund för propositionen med förslag till en ny riksbankslag, beskrevs valutapolitik som regler och

1SOU 1986:22, s. 113, 114 och 125.

åtgärder som syftar till att styra växelkursen för kronan.

2

Dessa de-

lades i sin tur in i uppgifter som gäller att bestämma värdet av den svenska valutan, att förvalta valutareserven, att delta i internationellt valutasamarbete samt att hantera valutaregleringsfrågor. Enligt Statsskuldspolitiska kommittén används valutareserven allmänt sett till att utjämna förskjutningar i betalningsutbytet med utlandet och är en viktig grund för förtroendet för valutapolitiken när någon form av fast växelkurssystem används genom att den kan användas till valutainterventioner.

3

För att Riksbanken skulle kunna påverka kro-

nans externa värde infördes en bestämmelse om att banken får köpa och sälja utländsk valuta, guld m.m. (nuvarande 7 kap. 3 § riksbankslagen). I förarbetena förtydligades att syftet med bestämmelsen var att Riksbanken skulle ges medel att uppfylla sin valutapolitiska uppgift.

4

I propositionen till den nuvarande riksbankslagen nämnde regeringen att de valutapolitiska uppgifterna hör till Riksbankens allra viktigaste (prop. 1986/87:143 s. 43). I anslutning till detta uttalande angavs dock att vissa valutapolitiska beslut, nämligen överenskommelser om valutasystem, är exempel på viktigare penningpolitiska beslut. Detta uttalande kan tolkas som att valutapolitiken är en delmängd av penningpolitiken. I de ovannämnda förarbetena sägs också att de kreditpolitiska uppgifterna i allmänhet, dvs. det som i dag kallas penningpolitik, syftar till att påverka ränta och likviditet på inhemska marknader, men att åtgärderna mycket väl kan ha sin grund i valutapolitiska överväganden. Vidare nämnde regeringen att vissa valutapolitiska befogenheter krävdes för att Riksbanken ska kunna medverka i det internationella monetära samarbetet. Regeringen förefaller i huvudsak ha godtagit Statsskuldspolitiska kommitténs definition av uttrycket valutapolitik genom uttalandena i propositionen.

Vid riksdagsbehandlingen av riksbankslagen uttalade också finansutskottet att med penningpolitiska beslut avses beslut av såväl kreditpolitisk som valutapolitisk natur (bet. 1988/89:FiU4 s. 7). Uttrycket kreditpolitik utmönstrades senare ur riksbankslagstiftningen och ersattes av uttrycket penningpolitik mot bakgrund av avregle-

2 Ibid., s. 111 och 112. 3 Ibid., s. 125. 4 Ibid., s. 118.

ringen av kreditmarknaden och gängse internationellt språkbruk (prop. 1997/98:40 s. 86).

De ovannämnda förarbetsuttalandena ger uttryck för en viss sammanblandning av begreppen penningpolitik och valutapolitik och att innebörden av dessa begrepp inte är tydlig. Riksbanksfullmäktige har anfört att innebörden av uttrycket valutapolitik och hur det förhåller sig till penningpolitik kan behöva förtydligas. Som exempel på detta har fullmäktige nämnt ett valutaåterköpsavtal med Ukraina.

5

Ett sådant avtal får för närvarande ingås endast om det finns ett valutapolitiskt syfte bakom beslutet.

Förhållandet mellan valutapolitiken och penningpolitiken

Något särskilt mål för valutapolitiken anges alltså inte i riksbankslagen. Detta förhållande talar i viss mån för att valutapolitiken för Riksbankens del är underordnad penningpolitiken på så sätt att valutapolitiska åtgärder i förlängningen syftar till att uppnå prisstabilitetsmålet. Som berörs i avsnitt 19.2 har dock regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Riksbankens tillämpning av valutapolitiken är beroende av regeringens ställningstagande i dessa frågor. Uttrycket valutapolitik har således – i vart fall i regeringsformen och i lagen om valutapolitik – en innebörd vid sidan av penningpolitiken. För regeringens del kan ett beslut om ett fastkursarrangemang t.ex. vara ett led i en framtida övergång till euron som valuta i Sverige, baserat på ett riksdagsbeslut av denna innebörd. Det kan således även i framtiden finnas mål för valutapolitiken som inte framgår av riksbankslagen.

Riksbankens tillämpning av valutapolitiken enligt 7 kap. 1 § riksbankslagen kan dock sägas ha som mål att upprätthålla den växelkursregim som regeringen har beslutat om, i vart fall om det skulle röra sig om en fast växelkurs. Att Riksbanken ska bestämma om tillämpningen av det valda växelkurssystemet innefattar också enligt ett förarbetsuttalande att Riksbanken vid flytande växelkurs självständigt hanterar den flytande kursen (prop. 1997/98:40 s. 90).

Att Sverige har en rörlig växelkurs innebär i sig inga restriktioner för möjligheterna att påverka inflationstakten genom penningpolitiska instrument. Under en fast växelkurs är däremot Riksbankens

5 Se fullmäktiges remissvar i betänkandet 2015/16:FiU41, s. 20.

åtgärder begränsade av behovet att upprätthålla den beslutade växelkursen, bl.a. eftersom styrräntan måste sättas till en nivå eller ett intervall som är förenligt med den fasta växelkursen. Att ha en fast växelkurs gentemot ett land eller en grupp av länder med låg inflation kan dock vara ett sätt att uppnå prisstabilitet. Den fasta växelkurs som Sverige tidigare tillämpade har därför beskrivits som ett mellanliggande mål i den överordnade ambitionen att värna penningvärdet.

6

Regeringen anförde vidare i propositionen till bl.a. lagen om valutapolitik att valet av växelkurssystem inte i sig innebär någon restriktion för Riksbankens möjligheter att uppnå prisstabilitetsmålet (prop. 1997/98:40 s. 57).

Mot detta kan anföras att ett beslut om ett fast växelkurssystem innebär att graden av eventuell prisstabilitet bestäms av förhållandena i det eller de land till vilket kronan knyts. Samtidigt anfördes i propositionen att valet mellan flytande eller fast växelkurs i hög grad påverkar Riksbankens val av penningpolitisk strategi (samma prop. s. 58).

I samma proposition anförde regeringen också att valutapolitiken enligt ett visst synsätt kan sägas vara en del av penningpolitiken (prop. 1997/98:40 s. 60 och 61). En möjlig tolkning av detta uttalande, sett i sitt sammanhang, är dock att det avser beslutsordningen inom växelkurssamarbetet ERM2 och varför det inom detta samarbete är motiverat att både finansministrar och centralbankschefer fattar vissa beslut, och inte hur det bör förhålla sig i Sverige. Frågor om beslutsformerna inom EU för valutapolitiska frågor behandlas i avsnitt 9.2.

Frågan om den närmare innebörden av uttrycket valutapolitik har också aktualiserats med anledning av lagstiftningsarbetet avseende Riksbankens finansiella oberoende och dess valutareserv.

7

Bakgrun-

den till detta är bl.a. att valutareserven enligt nuvarande riksbankslag ska fylla ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 §). Den s.k. Bondeutredningen anförde därför att valutareserven finns för att Riksbanken kan behöva göra valutainterventioner.

8

Även den s.k. Flamutred-

ningen berörde att valutareserven enligt riksbankslagen ska hållas ett

6SOU 1993:20, s. 169. 7 Se SOU 2007:51, SOU 2013:9 och ett utkast till lagrådsremiss om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning från 2017, dnr Fi2017/01329/B. 8SOU 2007:51, s. 55 och 56.

i valutapolitiskt syfte, vilket enligt utredningens uppfattning knappast var fallet vid den tidpunkt då dess betänkande överlämnades.

9

Riksbankens tolkning

Riksbankens direktion har anfört att uttrycket valutapolitiskt syfte omfattar alla transaktioner som görs avseende utländsk valuta, så länge som de sker inom ramen för Riksbankens lagstadgade mål och uppgifter.

10

Det bör dock understrykas att förarbetena till bestämmelserna om åtgärder som får vidtas i valutapolitiskt syfte inte berör den situationen att utländsk valuta skulle kunna användas till att avvärja en kris i det svenska finansiella systemet. Detta är för övrigt naturligt med tanke på hur kredit- och valutamarknaderna då fungerade. I vissa förarbeten angående internationellt valutasamarbete berörs allvarliga kriser i det internationella betalningssystemet respektive hot mot det internationella monetära systemet apropå åtgärder som får vidtas i ett valutapolitiskt syfte (SOU 1986:22 s. 119 och prop. 1999/2000:50 s. 23 och 24). Detta avser dock åtgärder som vidtas inom ramen för samarbetet i IMF. Det sistnämnda förarbetsuttalandet avser dessutom en lagändring som innebär att Riksbanken i vissa fall får delta i finansiering av IMF:s verksamhet även om det inte finns något valutapolitiskt syfte bakom åtgärden. Att internationellt monetärt samarbete eller valutasamarbete ingår i de valutapolitiska uppgifterna förutsattes redan i de ursprungliga förarbetena till riksbankslagen, vilket berörs ovan (SOU 1986:22 s. 111 och 112 och prop. 1986/87:143 s. 43).

Det torde stå klart att bestämmelser avseende finansiering av IMF:s verksamhet inte ger Riksbanken någon befogenhet att använda medel i utländsk valuta till likviditetsstöd i syfte att motverka en kris i det svenska finansiella systemet. I förarbetena understryks också att Riksbanken har getts vissa befogenheter i fråga om olika internationella organ för finansiellt samarbete men att det inte är någon generell uppgift för banken att vara verksam i denna roll. För övrigt var IMF ursprungligen ett samarbete som rörde växelkurser och internationella betalningar snarare än finansiell stabilitet.

9SOU 2013:9, s. 93. 10 Se Riksbanken (2013).

Det kan också nämnas att likviditetsstöd i form av nödkrediter, i vart fall i kronor, regleras uttryckligen i 6 kap. 8 § riksbankslagen men inte berörs i 7 kap., som avser valutapolitiken.

Således framgår det inte tydligt av den nuvarande riksbankslagen att Riksbanken har befogenhet att använda valutareserven till likviditetsstöd i utländsk valuta. Exempelvis har Riksgäldskontoret anfört att så inte är fallet.

11

Med andra ord är det inte givet att uttrycket

valutapolitiskt syfte ska tolkas så att det omfattar alla transaktioner som görs med utländsk valuta på det sätt som Riksbanken enligt ovan har hävdat. Det framgår inte heller uttryckligen av lagtext eller förarbeten att bestämmelsen om nödkrediter (6 kap. 8 § samma lag) ger Riksbanken rätt att ge sådana krediter även i utländsk valuta. I avsnitt 29.8 föreslås ett förtydligande av innebörden att syftet med valutareserven och annan tillgångsförvaltning är att Riksbanken bl.a. ska kunna fullgöra sina uppgifter, såsom att ge likviditetsstöd i utländsk valuta. I avsnitten 22.7.2 och 23.7.4 finns förslag som innebär ett förtydligande såtillvida att Riksbanken får ge likviditetsstöd i utländsk valuta.

Slutsatser

Sammantaget är varken lagtexten eller förarbetena helt klargörande när det gäller uttrycken valutapolitik och penningpolitik. En slutsats är dock att det finns anledning att skilja mellan åtgärder som vidtas i ett penningpolitiskt respektive valutapolitiskt syfte. Det rör sig således om åtminstone delvis olika syften, även om frågorna givetvis hänger samman.

Enligt kommitténs mening medför otydligheten i innebörden av uttrycket valutapolitik att detta uttryck inte bör användas om Riksbankens verksamhet. Kommittén anser dock att uttrycket valutapolitik även fortsättningsvis kan användas om regeringens verksamhet enligt lagen om valutapolitik. Rubriken på den lagen behöver således inte ändras.

11 Finansutskottets betänkande 2015/16:FiU41, s. 26.

19.2. Ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken i växelkursfrågor

Kommitténs förslag: Lagen om valutapolitik ändras på så sätt att

det förtydligas att regeringens beslut ska vara förenliga med prisstabilitetsmålet. Det ska vara regeringen och inte Riksbanken som i förekommande fall beslutar om centralkurs och bandbredd. Till följd av detta ska Riksbankens rätt att hemställa hos regeringen om beslut om växelkurssystem även avse beslut om centralkurs och bandbredd. Vidare ska regeringens skyldighet att samråda med Riksbanken även avse frågor om centralkurs och bandbredd.

Kommitténs bedömning: Det saknas behov av att i övrigt

förtydliga ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken avseende frågor om kronans växelkurs, bortsett från det förslag till förtydligande avseende penningpolitiskt motiverade valutainterventioner som berörs i avsnitt 18.11.5.

Enligt regeringsformen har regeringen, som nämns i avsnitt 19.1 ovan, ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor medan Riksbanken ansvarar för tillämpningen av det växelkurssystem som regeringen har valt (9 kap. 12 § regeringsformen och 7 kap. 1 § riksbankslagen). I avsnitt 19.1 föreslår kommittén att uttrycket valutapolitik inte längre ska användas i fråga om Riksbankens verksamhet.

Regeringens ställningstagande till den övergripande frågan om vilket växelkurssystem som ska gälla, dvs. vilken ordning som ska bestämma värdet på den svenska kronan i förhållande till andra valutor kan i huvudsak utmynna i något av följande alternativ:

  • En fast växelkurs mot en valuta eller en korg av valutor, eventuellt med ett intervall (eng. target zone) inom vilket växelkursen får variera. Med ett sådant system är det ett mål i sig för Riksbanken att hålla växelkursen på angiven nivå eller inom angivet intervall.
  • En rörlig växelkurs (se vidare avsnitt 19.1). Med en rörlig växelkurs är inte växelkursen något mål i sig för Riksbanken.

De av riksdagen utsedda externa utvärderarna Marvin Goodfriend och Mervyn King har anfört att nuvarande lagstiftning behöver förtydligas för att göra klart att valet av växelkursregim är en fråga för

regeringen och att uppdraget att uppnå inflationsmålet gäller med förbehåll för att regeringen beslutar att växelkursen bör flyta fritt.

Ansvarsfördelningen beträffande de valutapolitiska frågorna framstår enligt kommitténs mening som relativt tydligt reglerad. Den närmare innebörden av uttrycket övergripande valutapolitiska frågor framgår av förarbetena till bestämmelsen i regeringsformen. Det framstår dock inte som helt tydligt hur regeringen ska kunna besluta vilket växelkurssystem som ska gälla utan att också ta ställning till centralkurs och bandbredd. Innebörden av ett fastkursarrangemang är nämligen i stor utsträckning beroende av inom vilka gränser som kursen tillåts variera. De nu aktuella frågorna hänger således nära samman. Inom EU är det också rådet och inte ECB som beslutar om centralkurser för euron inom ”formella avtal om ett växelkurssystem”, dvs. ett fastkursarrangemang (artikel 219.1 EUF-fördraget). Dessutom är kursförhållandet mellan kronan och andra valutor en fråga som sträcker sig utanför penningpolitikens område och berör annan slags ekonomisk politik.

Mot denna bakgrund anser kommittén att det ska vara regeringen och inte Riksbanken som i förekommande fall beslutar om centralkurs och bandbredd.

12

Riksbanken bör givetvis ha möjlighet att

lämna förslag i dessa avseenden. Som en konsekvens av förslaget anser kommittén att Riksbankens rätt att hemställa hos regeringen om beslut om växelkurssystem även ska avse beslut om centralkurs och bandbredd och att regeringens skyldighet att samråda med Riksbanken även ska avse sådana frågor.

Som berörs i avsnitt 18.7 kan valutainterventioner som pågår under en längre tid komma i konflikt med en beslutad regim med rörlig växelkurs. Mot den bakgrunden föreslår kommittén därför i avsnitt 18.11.5 ett förtydligande såvida att penningpolitiskt motiverade valutainterventioner måste ske med beaktande av vilket växelkurssystem som gäller.

Därutöver bör det enligt kommitténs mening förtydligas att ett beslut om växelkurssystem ska vara förenligt med prisstabilitetsmålet i den nya riksbankslagen.

13

Anledningen till detta är att ett even-

tuellt beslut om en fast växelkurs innebär att Riksbanken ska upprätthålla den aktuella kursen och att förutsättningarna för att uppnå prisstabilitet i Sverige blir helt beroende av vilken eller vilka andra

12 Se även SOU 1997:10. 13 Ibid.

valutor som kronan då har knutits till och om prisstabilitet råder i dessa valutaområden. Ett fastkursarrangemang skulle under vissa förutsättningar kunna omöjliggöra prisstabilitet, vilket skulle vara oförenligt med unionsrätten.

Det nu anförda utesluter inte att regeringen även beaktar andra förhållanden.

19.3. Växelkursstyrning enligt den nya riksbankslagen

Kommitténs förslag: Om regeringen har beslutat om ett mål för

växelkursen enligt lagen om valutapolitik, ska Riksbanken vidta åtgärder inom ramen för penningpolitiken på ett sådant sätt att målet upprätthålls (växelkursstyrning). Detta ska ske utan att prisstabilitetsmålet åsidosätts.

Kommitténs bedömning: Riksbankens växelkursstyrning bör

ses som en del av penningpolitiken. Eventuella mål för växelkursen bör ses som intermediära mål för att uppnå prisstabilitet.

Marvin Goodfriend och Mervyn King har också rekommenderat att inflationsmålet ska villkoras av att regeringen inte har beslutat om en fast växelkurs.

14

Det torde stå klart att unionsrätten innebär att stabila priser måste vara det överordnade målet oavsett valet av växelkursregim. I fråga om Eurosystemet framgår detta bl.a. genom att det anges i EUF-fördraget att avtal om växelkurssystem i förhållande till tredjestaters valutor i möjligaste mån ska stå i överensstämmelse med prisstabiliteten (artikel 219). En ordning med ett villkorat prisstabilitetsmål är inte heller förenlig med skyldigheten för en medlemsstat att under en tid ha fast växelkurs inom ERM2 för att kvalificera sig för att införa euron som valuta. Däremot är ett eventuellt siffersatt inflationsmål aktuellt endast då rörlig växelkurs gäller. Det är nämligen växelkursen som blir styrande för Riksbanken vid ett fastkurssystem, snarare än ett siffersatt inflationsmål. Mer konkret behöver den svenska prisnivån utvecklas i linje med den prisnivån som gäller i det valutaområde kronan knyts till. Det kan liknas vid ett prisnivåmål som diskuterades i avsnitt 15.3.2. Om svensk pris-

14 Goodfriend och King (2016).

nivå under en tid utvecklats långsammare än prisnivån i det valutaområde som kronan är knuten till, behöver svensk prisnivå utvecklas snabbare för att den nominella växelkursen ska upprätthållas på sikt.

Kommittén instämmer således i Marvin Goodfriends och Mervyn Kings synpunkt att Riksbanken inte ska tillämpa ett inflationsmål om regeringen har beslutat om fast växelkurs eller i övrigt har fastställt ett mål för växelkursen. I ett sådant fall ska Riksbanken i stället vidta åtgärder enligt bestämmelserna om penningpolitik i den nya riksbankslagen på ett sådant sätt att kursen eller målet upprätthålls. Det finns dock anledning att förtydliga i lagtexten att detta ska göras utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet och att regeringen ska beakta prisstabilitetsmålet i samband med val av växelkurssystem.

I praktiken handlar det om att Riksbanken ska sätta styrräntan så att valutakursen hålls stabil på valutamarknaden samt att genomföra valutainterventioner om valutakursen mer kortsiktigt skulle visa tecken på att avvika från den fastlagda nivån (se förslagen i avsnitt 18.11.5 och, i fråga om Riksbankens oberoende, avsnitt 28.2). Som framhålls i avsnitt 18.11.5 ska valutainterventioner vara förenliga med den proportionalitetsprincip för Riksbankens beslutsfattande som berörs i avsnitt 13.5.

Förslaget innebär att riksdagens beslut om ett inflationsmål eller ett motsvarande mål (se avsnitt 15.3.2) blir beroende av regeringens ställningstagande enligt lagen om valutapolitik, vilket kan sägas vara en ovanlig ordning ur ett konstitutionellt perspektiv. Som framgår ovan är dock regeringen redan i dag ansvarig för val av växelkurssystem. Det är delvis en följd av att det är regeringen som ingår internationella överenskommelser (10 kap. 1 § regeringsformen). Det skulle också medföra en rad praktiska svårigheter om det var riksdagen som ingick sådana överenskommelser. I vissa fall, bl.a. i fråga om överenskommelser av större vikt, krävs riksdagens godkännande för att regeringen ska få ingå en internationell överenskommelse. Som berörs i de ursprungliga förarbetena till lagen om valutapolitik skulle det kunna hävdas att en överenskommelse om centralkurs vid ett fast växelkurssystem är av stor ekonomiskpolitisk betydelse. Det förhållandet att fastkursarrangemanget och frågorna om centralkurs och bandbredd måste vara förenliga med prisstabilitetsmålet begränsar dock i praktiken handlingsutrymmet. Mot den bakgrunden kan inte ett sådant beslut anses vara av större vikt i regeringsformens mening och något godkännande krävs således inte (prop. 1997/98:40

s. 57 och 58.). Det bör dock understrykas att ett införande av euron förutsätter ett riksdagsbeslut av denna innebörd.

I avsnitt 19.1 föreslås att uttrycket valutapolitik inte längre ska användas i den nya riksbankslagen eller i övrigt i fråga om Riksbankens verksamhet. Förslagen i avsnitt 19.2 innebär att prisstabilitet är överordnat och styrande för ett eventuellt växelkursmål, på så sätt att regeringens beslut om växelkurssystem, centralkurs och bandbredd måste vara förenliga med prisstabilitetsmålet. Omvänt innebär detta att ett eventuellt växelkursmål kan ses som ett intermediärt mål för att uppnå prisstabilitet. Mot den bakgrunden framstår det som naturligt att se Riksbankens uppgift att upprätthålla ett eventuellt växelkursmål som en del av penningpolitiken. Denna uppgift ska utföras utan att prisstabilitetsmålet åsidosätts.

Frågor om BIS, IMF och annat internationellt samarbete berörs i kapitlen 26 och 27 och är inte en del av Riksbankens uppgift avseende växelkursstyrning enligt ovan.

19.4. Referenser

Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen, 2015/16:RFR6.

Riksbanken (2013), Remissyttrande om betänkandet Riksbankens

finansiella oberoende (SOU 2013:9), Dnr. 2013-225-STA.

SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny

riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten. SOU 1997:10, Ansvaret för valutapolitiken. SOU 2007:51, Riksbankens finansiella oberoende. SOU 2013:9, Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning.

Del 3:

Riksbankens ansvar för finansiell

stabilitet

20. Utgångspunkter och principer för förslag om Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet

20.1. Inledning

Som beskrivs i kapitel 7 är betydelsen för samhällsekonomin av ett stabilt och effektivt finansiellt system svår att överskatta. Centralbanker har historiskt haft en viktig roll i att bidra till detta. En av orsakerna bakom att centralbanker i modern mening grundades under andra halvan av 1800-talet var just att främja finansiell stabilitet.

1

I detta kapitel beskrivs ett antal utgångspunkter och principer för kommitténs analys av vilket ansvar Riksbanken ska tilldelas inom det finansiella stabilitetsområdet. Det bör inledningsvis noteras att kommittén enligt kommittédirektiven inte ska ompröva besluten att förlägga ansvaret för makrotillsyn och resolution hos Finansinspektionen respektive Riksgäldskontoret.

Enligt kommittédirektiven är det angeläget att kommittén förtydligar Riksbankens ansvar inom det finansiella stabilitetsområdet. Nuvarande riksbankslag har alltså uppfattats som otydlig.

2

För att

göra uppdraget tydligt föreslår kommittén i avsnitt 13.4 att Riksbanken i den nya riksbankslagen ska tilldelas mål, uppgifter och befogenheter för att – tillsammans med andra myndigheter, inklusive regeringen, – bidra till finansiell stabilitet. Riksbankens mål och uppgifter inom detta område bör, liksom i den nya riksbankslagens övriga delar, vara en uttömmande beskrivning av Riksbankens ansvar inom området. Det sistnämnda innebär att Riksbanken, precis som enligt den nuvarande riksbankslagen, enbart får bedriva och ta del av

1 Se avsnitten 5.2 och 5.3. 2 Som framgår i avsnitt 20.5 har såväl svenska myndigheter som utländska institutioner och utvärderingar framhållit detta.

sådan verksamhet som framgår av lag eller EU-rättsakter. Samtidigt behöver behovet av flexibilitet beaktas i riksbankslagen för att Riksbanken ska kunna agera i en föränderlig omvärld inklusive i framtida krissituationer.

Utgångspunkten att Riksbanken ska tilldelas specifika uppgifter inom finansiell stabilitet är viktig inte minst för att flera andra myndigheter också har tilldelats uppgifter inom det finansiella stabilitetsområdet. När flera myndigheter är inblandande är tydliga ansvarsförhållanden en förutsättning för att säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt agerande. Detta är också en förutsättning för utvärdering och ansvarsutkrävande av de enskilda aktörerna.

Det delade ansvaret för finansiell stabilitet innebär vidare att behovet av samverkan är stort.

3

Flera uppgifter inom det finansiella

stabilitetsområdet är inte s.k. ECBS-relaterade uppgifter och omfattas därför inte av det unionsrättsliga instruktionsförbudet.

4

I fråga

om dessa uppgifter finns det således ett större utrymme för samverkan (i båda riktningarna) mellan Riksbanken och andra myndigheter, inklusive regeringen, jämfört med vad som gäller för penningpolitiken. Att lägga fast specifika mål, uppgifter och befogenheter för Riksbanken inom ramen för arbetet med finansiell stabilitet tydliggör ansvarsförhållandena jämfört med en mer allmänt hållen uppgift, exempelvis ”att främja finansiell stabilitet”.

Att möjliggöra effektiv samverkan mellan myndigheter, inklusive regeringen, i arbetet med finansiella stabilitetsfrågor är ett viktigt skäl för att skilja dessa uppgifter från de som ligger inom ramen för prisstabilitetsmålet och penningpolitiken. I kapitlet exemplifieras hur ett antal andra länder skiljer de ECBS-relaterade uppgifterna, inklusive beslutsformerna för dessa, från andra uppgifter. I den praktiska tilllämpningen kan det uppkomma situationer då en gränsdragning mellan åtgärder som syftar till att nå eller upprätthålla prisstabilitet respektive finansiell stabilitet inte är självklar. En diskussion kring principer för gränsdragningar framgår av kapitel 25.

3 Se avsnitt 24.4. Som framgår där avses med samverkan dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndigheter. Vidare avses med samråd en skyldighet för en myndighet att ge en annan myndighet tillfälle att yttra sig innan den fattar beslut (konsultera). Eftersom Riksbanken – liksom övriga myndigheter – ska fatta självständiga beslut innebär dock varken samverkan eller samråd att det krävs enighet i sak. 4 Se avsnitt 12.4.

20.1.1. Disposition

I detta kapitel beskrivs ett antal utgångspunkter och principer som ligger till grund för förslagen om vilka mål, uppgifter och befogenheter som Riksbanken bör tilldelas inom området finansiell stabilitet. Kapitlet tar sin utgångspunkt i de grundläggande uppgifter för centralbanker som kommittén lägger fast i kapitel 4 och hur dessa relaterar till finansiell stabilitet (avsnitt 20.2). Där noteras även relevanta utgångspunkter från ett unionsrättsligt perspektiv. I avsnitt 20.3 beskrivs hur andra myndigheters målformulering lyder inom området finansiell stabilitet och de olika ansvarsområden som myndigheterna har tilldelats. Innebörden av Riksbankens nuvarande uppgift avseende betalningsväsendet berörs i avsnitt 20.4. Synpunkter på Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet i tidigare utredningar behandlas i avsnitt 20.5. Därefter följer i avsnitt 20.6 en beskrivning av Riksbankens nuvarande arbete. I avsnitt 20.7 görs en internationell utblick som beskriver vilka uppgifter avseende finansiell stabilitet som centralbanker har i ett antal länder. Kapitlet avslutas med kommitténs överväganden och förslag där bl.a. en målformulering beträffande Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet föreslås (avsnitt 20.8).

20.2. Centralbankers grundläggande uppgifter och frågor relaterade till EU-rätten

I detta avsnitt behandlas två utgångspunkter för analysen som ligger till grund för kommitténs förslag om Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet. Först beskrivs hur centralbankers grundläggande uppgifter relaterar till området finansiell stabilitet. Därefter berörs vilka eventuella restriktioner som följer av unionsrätten.

20.2.1. Centralbankers grundläggande uppgifter

I kapitel 4 konstaterar kommittén att centralbanker har fyra uppgifter som de har unika möjligheter att utföra. Dessa benämns som grundläggande och utgörs av att:

1. tillhandahålla slutliga betalningsmedel

2. upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling

3. stabilisera betalningsmedlets värde

4. agera sista låneinstans.

Av skäl som framgår av kapitlets inledning avser kommittén att tilldela Riksbanken specifika uppgifter inom området finansiell stabilitet. För detta ändamål är det naturligt att ta de grundläggande uppgifterna som en utgångspunkt. Som framgår av uppräkningen ovan är de grundläggande uppgifterna allmänt hållna och de behöver därför konkretiseras i syfte att knyta dem till specifika uppgifter.

Det finansiella systemet är stabilt om det kan fullgöra tre centrala funktioner: förmedla betalningar, förmedla krediter och annan kapitalförsörjning samt hantera risk.

5

Flera av centralbankernas grund-

läggande uppgifter har ett nära samband med dessa funktioner. I både normala tider och i kristider är de första två grundläggande uppgifterna ovan en förutsättning för att betalningssystemet ska fungera och därmed för att finansiell stabilitet ska råda. En centralbanks tillhandahållande av både betalningsmedel som finansiella aktörer kan använda sinsemellan och ett centralt system för betalningsavveckling utgör tillsammans navet i den finansiella infrastrukturen.

6

De två första grundläggande uppgifterna ger alltså Riksbanken en central roll inom den finansiella infrastrukturen och verktyg för att bidra till ett stabilt finansiellt system. Förslag om vilka konkreta uppgifter och befogenheter Riksbanken bör tilldelas beträffande den finansiella infrastrukturen redovisas i kapitel 21.

Den fjärde grundläggande uppgiften – att agera som sista låneinstans – har också en direkt koppling till att upprätthålla ett stabilt finansiellt system. Den funktionen aktualiseras om ett eller flera kreditinstitut har eller förväntas få likviditetsproblem. Bankverksamhet är förenad med olika typer av risker. En definierande egenskap hos en bank är att den ägnar sig åt s.k. löptidsomvandling eftersom dess tillgångar har längre löptid än dess skulder. Det innebär att brist på likvida medel snabbt kan uppstå, särskilt i tider av marknadsoro. När det råder bristande förtroende mellan finansiella aktörer kan viljan

5 Se avsnitt 7.2. 6 Se avsnitt 4.2 för en beskrivning av olika betalningsmedel i ekonomin.

att låna ut till varandra upphöra.

7

På grund av att aktörer på de

finansiella marknaderna är tätt sammankopplade kan likviditetsproblem hos en aktör snabbt sprida sig. Det kan snabbt hota det finansiella systemets grundläggande funktioner och därmed den finansiella stabiliteten. Centralbanker har unika möjligheter att snabbt och, i teorin, i obegränsad mängd bistå med likviditet i nationell valuta i form av s.k. centralbankspengar som definitionsmässigt fungerar som betalningsmedel. Likviditet kan tillhandahållas antingen till många aktörer, vilket i betänkandet benämns generellt likviditetsstöd (eng. system-wide liquidity

8

), eller till en enskild aktör, vilket brukar

benämnas nödkrediter (eng. Emergency Liquidity Assistance, ELA). Förslag om hur Riksbankens uppgifter inom detta område ska utformas presenteras i kapitlen 22 och 23.

20.2.2. Unionsrättsliga förutsättningar

Vid bedömningen av vilka uppgifter Riksbanken bör tilldelas behöver även hänsyn tas till vilka uppgifter som Riksbanken som medlem i Europeiska centralbankssystemet (ECBS) har enligt unionsrätten. Det unionsrättsliga kravet på oberoende (instruktionsförbud) gäller enbart för de uppgifter som Riksbanken ska ha enligt EUFfördraget, framför allt enligt artiklarna 127.2 och 127.3 (se vidare avsnitten 9.3, 12.4 och 28.2). Reglerna om centralbanker i EUFfördraget har ett starkt fokus på penningpolitik (monetär politik) och berör endast indirekt frågor om det finansiella systemets stabilitet. Detta förhållande får ses i ljuset av att det var prisstabilitetsmålet som stod i fokus för centralbankslagstiftningen i samband med förhandlingarna om Maastricht-fördraget. Detta har i sin tur betydelse för innebörden av det unionsrättsliga kravet på oberoende centralbanker.

En nationell centralbank får också utföra nationella uppgifter under förutsättning att det sker på dess eget ansvar och egen risk (14.4 i ECBS-stadgan). Ett typexempel på en sådan uppgift är att ge nödkrediter.

7 Se avsnitt 7.4.4 för en beskrivning. 8 Olika benämningar förekommer – denna används av bl.a. IMF (2018) och Bertsch and Molin (2016).

I avsnitt 12.4 konstaterar kommittén att unionsrättens krav på oberoende inte omfattar frågor som är hänförliga till att värna den finansiella stabiliteten allmänt sett, även om det personliga oberoendet för den verkställande ledningen och det finansiella oberoendet ändå kan ha betydelse för graden av oberoende vad gäller sådana frågor.

20.3. Ansvarsfördelning och målformulering avseende finansiell stabilitet i Sverige

I detta avsnitt behandlar kommittén övergripande vilka mål och uppgifter beträffande finansiell stabilitet som andra myndigheter, inklusive regeringen, har. Först beskrivs dock riksdagens mål för finansmarknadsområdet. Kommitténs förslag på hur Riksbankens mål bör komma till uttryck i den nya riksbankslagen finns i avsnitt 20.8.6.

Riksdagen

Riksdagen har lagstiftningsmakten, finansmakten och kontrollmakten (se kapitel 11). Inom ramen för kontrollmakten har riksdagen beslutat om följande mål för finansmarknadsområdet (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118):

  • Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter.
  • Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling.
  • Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt.

I budgetpropositionen för 2019 konstateras att ansvaret för att målen för finansmarknadsområdet uppnås delas mellan regeringen, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Även Riksbanken, Konkurrensverket, Pensionsmyndigheten, AP-fonderna och Konsumentverket har uppgifter inom området men omfattas i formell mening inte av de aktuella målen (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 2, s. 21).

Regeringen redovisar årligen i budgetpropositionen för riksdagen hur målen ovan har uppnåtts. Det görs mot ett antal resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder. För att bedöma det finansiella systemet stabilitet och hållbarhet används bl.a. marknadsfinansiering, storbankernas likviditetsreserver, storbankernas kapitaltäckning, försäkringsföretagens solvenskvot och hushållens skuldsättning (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 2, s. 22).

Regeringen

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Under regeringen lyder bl.a. Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Det är från regeringen som riksdagen utkräver ansvar när det gäller bl.a. dessa myndigheters verksamhet. Till regeringens uppgift hör också att ta fram lagförslag som föreläggs riksdagen för beslut och att meddela föreskrifter i sådana ämnen som inte enligt grundlag måste beslutas av riksdagen genom lag.

9

Uppgiften att upprätthålla den finansiella stabiliteten och hantera finansiella kriser ingår i regeringens uppdrag att styra riket. Regeringen ansvarar m.a.o. för att resultatet av det samlade arbetet med finansiell stabilitet når upp till det mål som ställts upp av riksdagen och har ansvaret att agera om det inte gör det.

Vidare prövar regeringen vissa frågor avseende finansiell stabilitet. Det gäller t.ex. resolutionsåtgärder som kan få direkta budget- eller systemeffekter och avtal om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.

10

Regeringen ska vidare besluta om de statliga stabili-

seringsverktygen ska användas i stället för de vanliga resolutionsverktygen. Regeringen ska också godkänna vissa föreskrifter som innehåller makrotillsynsåtgärder innan de beslutas av Finansinspektionen. Det beror på att makrotillsynsåtgärderna kan ha stor potentiell påverkan på enskildas ekonomi, inklusive fördelningseffekter, och de offentliga finanserna.

Vidare är finansmarknadsministern ordförande i Finansiella stabilitetsrådet.

9 För en närmare beskrivning, se kapitel 11. 10 Se kapitel 8.

Finansinspektionen

Finansinspektionen är tillsynsmyndighet för finansiella företag och finansiella marknader.

11

Myndigheten ansvarar för tillsyn, regelgiv-

ning och tillståndsprövning och ska ingripa om ett företag inte följer lagstiftningen. Av detta ansvar följer bl.a. att Finansinspektionen med stöd av de befogenheter myndigheten tilldelats i lag och andra författningar bestämmer kapital- och likviditetskrav för banker och andra finansiella företag. Finansinspektionen ansvarar vidare för att vidta åtgärder för att motverka systemrisker och finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden och har därmed det huvudsakliga ansvaret för makrotillsynen.

12

I sitt arbete verkar Finansinspektionen för att det finansiella systemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster och ger ett högt konsumentskydd.

13

Detta gör Finans-

inspektionen bl.a. dels genom att löpande analysera och följa utvecklingen i det finansiella systemet för att tidigt upptäcka sårbarheter och risker, dels genom att genomföra fördjupade undersökningar av förhållanden i enskilda företag.

Finansinspektionen deltar också i egenskap av tillsynsmyndighet i arbetet med att förbereda och hantera en kris. Exempelvis ingår Finansinspektionen i resolutionskollegier som leds av Riksgäldskontoret och vissa utländska tillsynsmyndigheter.

14

Som beskrivs nedan är Riksgäldskontoret garantimyndighet och ansvarar i den egenskapen bl.a. för utbetalning av ersättning enligt insättningsgarantin. Finansinspektionen har dock en avgörande roll i att bestämma om ersättning ska betalas ut. Rätten till ersättning enligt insättningsgarantin uppkommer nämligen antingen om ett relevant institut går i konkurs eller om Finansinspektionen beslutar att insättningsgarantin ska träda in.

Finansinspektionen deltar i Finansiella stabilitetsrådet.

11 Se 1 § 1 förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. 12 Se 1 § 2 förordningen med instruktion för Finansinspektionen. Regeringen ska dock godkänna vissa av Finansinspektionens föreskrifter om makrotillsynsåtgärder innan Finansinspektionen beslutar om dem. 13 Se 2 § förordningen med instruktion för Finansinspektionen. 14 Finansinspektionens roll i resolution behandlas närmare i kapitel 8.

Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret är statens centrala finansförvaltning, garantimyndighet enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd samt stödmyndighet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Dessutom är Riksgäldskontoret resolutionsmyndighet enligt lagen (2015:1016) om resolution (se 1 § förordningen [2007:1447] med instruktion för Riksgäldskontoret). Det framgår inte uttryckligen av förordningen att Riksgäldskontoret ska arbeta för finansiell stabilitet, utan det följer av de uppgifter som myndigheten har tilldelats i olika lagar:

  • Av lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut framgår att sådant stöd bara får ges om det behövs för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige.
  • Av lagen om resolution framgår att en av förutsättningarna för att ett fallerande institut ska försättas i resolution är att det är nödvändigt och proportionerligt för att säkerställa att kritiska funktioner ska kunna upprätthållas, för att undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, för att skydda offentliga medel, för att skydda insättare enligt lagen om insättningsgaranti eller investerare enligt lagen om investerarskydd, eller för att skydda kundmedel och kundtillgångar.
  • Som garantimyndighet ansvarar Riksgäldskontoret för att betala ut ersättning till insättare om det institut där insättarna har sina pengar går i konkurs eller om Finansinspektionen beslutar att insättningsgarantin ska träda in och att betala ut ersättning till investerare från investerarskyddet.

Riksgäldskontoret har alltså tilldelats ett ansvar för hantering av kriser i banker och finansiella företag. Även om Riksgäldskontorets aktiva åtgärder företrädesvis vidtas i en kris sker merparten av det arbete som Riksgäldskontoret utför i normala tider. Det handlar då exempelvis om krisförberedande åtgärder och beslut om avgiftsuttag till de fonder och reserver som Riksgäldskontoret förfogar över.

Riksgäldskontoret deltar i Finansiella stabilitetsrådet.

Finansiella stabilitetsrådet

Finansiella stabilitetsrådet är en kommitté som tillkommit och tilldelats sina uppgifter genom kommittédirektiven för kommittén för finansiell stabilitet (dir. 2013:20), se avsnitt 8.5. Av rådets direktiv framgår att rådet ska fungera som ett forum där företrädare för regeringen, Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret träffas regelbundet för att diskutera frågor om finansiell stabilitet, behovet av åtgärder för att motverka uppbyggnaden av finansiella obalanser och, i händelse av en finansiell kris, behovet av åtgärder för att hantera en sådan situation. Av rådets direktiv framgår mer konkret att det finansiella stabilitetsrådet ska

  • följa och diskutera det finansiella stabilitetsläget
  • diskutera finansiella obalanser som kan leda till oönskade konsekvenser för kreditutbudet och kreditefterfrågan samt den reala ekonomin om de inte motverkas
  • diskutera behovet av att vidta åtgärder för att motverka uppbyggnad av finansiella obalanser
  • diskutera vilken effekt olika finansiella stabilitetsinstrument, som faller inom de berörda myndigheternas uppdrag och mandat, får på ekonomin
  • diskutera behovet av att vidta åtgärder i en krissituation.

20.4. Vad innebär Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende?

Som kommittén konstaterar i kapitel 10 har Riksbanken inte något uttryckligt ansvar enligt lag för frågor avseende finansiell stabilitet i allmänhet. Riksbankens uppgift enligt riksbankslagen att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende inbegriper frågor om kontanter, betalningssystem och nödkrediter, inklusive viss övervakning av betalningssystemets stabilitet. De bestämmelser om Riksbankens ansvarsområden som finns i regeringsformen gäller enligt ordalydelsen dels penningpolitiken (9 kap. 13 § första stycket andra meningen), dels att Riksbanken har ensamrätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 §). Begreppet penningpolitik definieras dock varken i regerings-

formen eller i vanlig lag. Vid sidan av sedel- och myntmonopolet framgår det endast indirekt av regeringsformen att Riksbanken har ett ansvar för penning- och betalningsväsendet, genom att det anges att bestämmelser om detta meddelas i lag. Begreppet penning- och betalningsväsendet användes redan i den ursprungliga lydelsen av den nuvarande regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 1975.

I de ursprungliga förarbetena till regeringsformen berördes utgivning och inlösen av sedlar och mynt apropå begreppet penning- och betalningsväsendet (prop. 1973:90 s. 354 och 355). Vid den aktuella tidpunkten, i början av 1970-talet, var det sannolikt svårt att föreställa sig sådana kriser i det finansiella systemet som inträffade i Sverige i början av 1990-talet och i stora delar av den industrialiserade världen 2007–2009. Detta kan förklara att begreppet penning- och betalningsväsendet gavs en innebörd som kan framstå som snäv i förhållandet till hur det finansiella systemet fungerar i dag.

Även i förarbetena till den nuvarande riksbankslagen berördes sedlar och mynt som en del av uttrycket penning- och betalningsväsendet.

15

I samband med införandet av den nuvarande riksbanks-

lagen infördes en bestämmelse om att Riksbanken ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, som numera finns i 1 kap. 2 § tredje stycket samma lag. Detta beskrevs i förarbetena som Riksbankens ”traditionella ändamål” (prop. 1986/87:143 s. 40). Någon ändring i sak var inte avsedd. I förarbetena anfördes också att åtskilliga av de uppgifter som tilldelades Riksbanken helt eller delvis hänger samman med syftet att främja ett säkert och effektivt betalningssystem.

16

Med betalningssystem torde i detta sammanhang

betalningsväsendet avses. Som exempel på de aktuella uppgifterna nämndes att ge ut sedlar, att vaka över kredit- och valutamarknaden, att lämna lån till banker, att medverka i betalningsutjämning, att utföra beredskapsplanläggning m.m.

Uttrycket betalningsväsendet används även i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden. Av bestämmelserna i den lagen framgår att i vart fall utgivning av sedlar och mynt samt frågor om inlösen av vissa utbetalningskort avses med begreppet.

Av en bestämmelse i riksbankslagen framgår att Riksbanken får tillhandahålla system för avveckling av betalningar och även på annat sätt medverka i betalningsavveckling (6 kap. 7 §). I praktiken har Riks-

15SOU 1986:22, s. 108–110. 16SOU 1986:22, s. 83.

banken använt denna befogenhet genom att banken driver betalningssystemet RIX, som är av central betydelse för den finansiella infrastrukturen i Sverige (se vidare kapitel 21). Genom RIX-systemet sker clearing och avveckling av betalningar mellan bl.a. vissa banker. En möjlighet för Riksbanken att medverka i sådan verksamhet fanns redan i riksbankslagens ursprungliga lydelse. I förarbeten till vissa av bestämmelserna om RIX-systemet har det anförts att RIX-systemet har en central roll i Riksbankens uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (prop. 1997/98:164 s. 26).

I det sammanhanget anfördes också att Riksbankens roll i penningpolitiken är sammanlänkad med ansvaret för ett stabilt betalningssystem genom att de transaktioner som görs i penningpolitiskt syfte ger upphov till betalningar mellan aktörerna på den finansiella marknaden. Störningar i betalningssystemet kan därför få återverkningar för Riksbankens möjligheter att bedriva penningpolitik. Vidare kan ett mindre väl fungerande betalningssystem leda till att problem hos en aktör kan sprida sig till andra aktörer, vilket i förlängningen kan medföra risk för hela betalningssystemets stabilitet.

Även bestämmelserna i riksbankslagen om Riksbankens möjligheter att bevilja kredit kan ge en viss ledning. Enligt en särskild bestämmelse får Riksbanken bevilja deltagarna i RIX-systemet kredit under dagen (s.k. intradagskrediter, 6 kap. 7 § andra stycket riksbankslagen). Detta ska enligt bestämmelsen ske i syfte att främja betalningssystemets funktion, vilket i förarbetena till bestämmelsen beskrivs som att underlätta betalningsavvecklingen (prop. 1997/98:14 s. 33).

Bestämmelsen om nödkrediter, dvs. om Riksbankens roll som sista låneinstans (6 kap. 8 § riksbankslagen), är däremot inte begränsad till att betalningssystemets funktion ska förbättras, även om stöd till banker med avsevärda likviditetsproblem givetvis indirekt medför detta. Bestämmelsen om nödkrediter har en vidare betydelse för hur bl.a. kreditmarknaden fungerar i ett större perspektiv. Betydelsen förstärks av att den aktuella banken får möjlighet att fullgöra sina åtaganden, vilket i sin tur är ägnat att förbättra förutsättningarna för att andra banker m.fl. ska våga lita på att deras motparter kommer att fullgöra sina åtaganden.

I anslutning till bestämmelsen om nödkrediter bör ytterligare en bestämmelse i riksbankslagen nämnas. Vissa finansiella företag är nämligen skyldiga att lämna de uppgifter som Riksbanken anser nödvändiga för att bl.a. övervaka betalningssystemets stabilitet (6 kap.

9 § första stycket 2), vilket kan sägas vara en del av den bredare frågan om finansiell stabilitet. Bestämmelsen infördes under bankkrisen i början av 1990-talet och motiverades med att Riksbanken skulle ha möjlighet att fullgöra sin uppgift som sista låneinstans (prop. 1992/93:135 s. 14, 19, 20, 37 och 38). För att Riksbanken ska kunna fullgöra sin uppgift på ett effektivt sätt borde den enligt regeringen ha möjlighet att inhämta uppgifter från de institut som kan komma att behöva få likviditetsstöd genom Riksbanken. I detta avseende används således betalningssystemet i bestämd form, varvid framför allt bankerna avses. Bland annat i kapitelrubriken till 6 kap. riksbankslagen används däremot betalningssystem i obestämd form, vilket avser avvecklingssystem för betalningar. Samtidigt som bestämmelsen om uppgifter som har betydelse för betalningssystemets stabilitet infördes tillkom också en bestämmelse om att Riksbanken i vissa fall ska samråda med Finansinspektionen avseende viktigare sådana frågor (4 kap. 3 §).

Av förarbetena till prisstabilitetsmålet framgår att de penningpolitiska instrumenten bör kunna användas för att avvärja en kris i betalningssystemet, men endast om denna hotar att riskera målet om ett fast penningvärde (prop. 1997/98:40 s. 54). Som berörs ovan finns det också förarbetsuttalanden om att störningar i betalningssystemet kan få återverkningar för Riksbankens möjligheter att bedriva penningpolitik.

Vidare kan det nämnas att regeringen har tagit ställning till uttrycket betalningsväsendet i förarbetena till lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Regeringen anförde då att betalningsväsendet allmänt kan sägas vara samhällets samlade infrastruktur för att utföra betalningar och kan anses vara uppdelat i flera olika betalsystem, vilka kan sägas utgöra mer eller mindre självständiga delar av denna infrastruktur. Bankgirot, dåvarande postgirot och olika kontokortsystem ansågs vara exempel på betalsystem (prop. 2002/03:139 s. 180).

Mot denna bakgrund anser kommittén, som berörs i avsnitt 10.4.3, att uttrycket betalningsväsendet sammanfattningsvis i huvudsak rör Sveriges försörjning av sedlar och mynt, avveckling av betalningar i elektroniska centralbankspengar (genom RIX-systemet) och tillhandahållandet av nödkrediter. Betalningsväsendet och betalningssystemet i en vidare bemärkelse än ett visst system för avveckling i centralbankspengar kan sägas vara en del av det finansiella systemet.

Det framgår således varken av lag eller av förarbeten att Riksbanken skulle ha till uppgift att verka för finansiella stabilitet i allmänhet, utan endast vad gäller betalningsväsendet.

Denna slutsats överensstämmer med att det i kommittédirektiven anges att det inte är klart hur Riksbankens uppgifter ska ses i förhållande till arbetet med finansiell stabilitet i stort. Särskilt med tanke på den utveckling som har skett på finansmarknaderna sedan de ovan berörda förarbetsuttalandena från 1970-talet och därefter, framstår det sammantaget som oklart hur långt uppdraget avseende betalningsväsendet sträcker sig. Det bör dock framhållas att de olika delarna av de finansiella marknaderna är starkt sammankopplade med varandra och att en kris på ett område kan sprida sig till ett annat område. Finanskrisen 2007–2009 visade t.ex. hur problem på bolånemarknaden i USA fick konsekvenser för värdepappersmarknaden, försäkringsmarknaden och för likviditeten i banksystemet som helhet. Denna utveckling kan knappast ha förutsetts när begreppet betalningsväsendet diskuterades i förarbeten i början av 1970-talet, då finansiell stabilitet inte sågs som en fråga av nämnvärd betydelse i Sverige.

I kapitlen 21–24 behandlas behovet av att förtydliga Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet i olika avseenden. I avsnitt 20.8 finns kommitténs överväganden och förslag om vilka utgångspunkter och principer som bör vara vägledande för detta ansvar och vilket mål som bör vara styrande för Riksbankens verksamhet relaterat till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet.

20.5. Synpunkter på nuvarande riksbankslag

I detta avsnitt återges några synpunkter som förts fram beträffande Riksbankens uppdrag enligt den nuvarande riksbankslagen.

17

17 Bryant m.fl. (2012) presenterar en rapport som behandlar det svenska institutionella ramverket inom det finansiella stabilitetsområdet inklusive Riksbankens bidrag. De betonar, likt utvärderingarna som beskrivs i detta avsnitt, bl.a. betydelsen av samarbete. Den fråga som har störst koppling till föreliggande betänkande är hur penningpolitiken bör förhålla sig till finansiell stabilitet och då mer specifikt till tillgångspriser och skuldsättning. Författarnas kommentarer kring detta beskrivs i avsnitt 17.4.3.

20.5.1. Finanskriskommittén

I februari 2011 gav regeringen Finanskriskommittén i uppdrag att föreslå åtgärder som bidrar till att dels förebygga finansiella kriser, dels se till att finansiella kriser och störningar som ändå uppstår kan hanteras på ett effektivt sätt samtidigt som skattebetalarnas intressen värnas liksom allmänhetens förtroende för det finansiella systemet. Kommittén överlämnade i januari 2013 delbetänkandet Att förebygga

och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6) och i juni 2014 slut-

betänkandet Resolution – en ny metod för att hantera banker i kris (SOU 2014:52).

I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för Riksbankens krishantering. Villkoren och förutsättningarna för likviditetsstöd skulle utredas liksom frågan om vem som ska avgöra solvens- och likviditetsproblem. Den skulle även överväga hur Riksbankens krishantering relaterar till stödmyndighetens (Riksgäldskontorets) hantering i olika skeden av ett krisförlopp. I Finanskriskommitténs uppdrag ingick vidare att överväga hur Riksbankens uppgifter för finansiell stabilitet kunde tydliggöras.

18

I det följande ligger fokus på förslagen i delbetänkandet.

Lagstödet för Riksbankens arbete med finansiell stabilitet

I delbetänkandet föreslog Finanskriskommittén, förutom en ny struktur för makrotillsyn, inte några förändringar av Riksbankens arbete med finansiell stabilitet, men strävade efter att förtydliga lagstödet för det arbetet.

19

Kommittén föreslog bl.a. en ändring av

1 kap. 2 § riksbankslagen som innebar att Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende skulle ersättas med en bestämmelse som angav att Riksbanken ska verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system.

Vad Riksbanken skulle göra inom ramen för den övergripande uppgiften att verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system

18 Dir. 2011:6. 19 Finanskriskommittén föreslog bl.a. att ett makrotillsynsråd skulle etableras genom lag och att ett beslut om tillämpning av ett makrotillsynsverktyg skulle åligga Finansinspektionen eller Riksbanken. Detta förslag ledde dock inte till lagstiftning utan i stället bildades Finansiella stabilitetsrådet och Finansinspektionen tilldelades verktygen för makrotillsynen.

föreslogs sedan framgå av nya bestämmelser i 6 kap. riksbankslagen. Enligt dessa bestämmelser skulle Riksbanken

  • verka för att identifiera risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet och vidta åtgärder för att förebygga dem (dvs. makrotillsyn)
  • verka för en fungerande likviditetsförsörjning
  • verka för att betalningssystemet fungerar väl.

Likviditetsstöd

Beträffande Riksbankens roll i krishantering ansåg Finanskriskommittén att Riksbanken bör ha en likviditetsstödjande roll motsvarande den som Riksbanken hade under den senaste globala krisen som kulminerade 2008, dvs. att Riksbanken skulle kunna

  • vidta generella likviditetsstödjande åtgärder för att motverka störningar på marknaden
  • ge företagsspecifikt stöd (nödkrediter).

Enligt Finanskriskommittén kunde dock regeringen behöva, eventuellt med hjälp av någon eller några myndigheter, vidta kompletterande åtgärder för att stärka likviditetsförsörjningen.

För att klargöra att Riksbanken får vidta generella likviditetsstödjande åtgärder för att motverka störningar på marknaden föreslog kommittén att riksbankslagen skulle ändras. Den bestämmelsen som föreslogs angav att Riksbanken skulle kunna ge kredit m.m. i penningpolitiskt syfte eller för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen (ändring av nuvarande 6 kap. 5 § riksbankslagen). De instrument som Riksbanken föreslogs få för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen var samma instrument som Riksbanken enligt riksbankslagen får vidta i penningpolitiskt syfte. Riksbanken skulle enligt förslaget också informera regeringen inför viktigare beslut som rör sådana åtgärder.

På grund av tidsbrist lämnade Finanskriskommittén inga förslag till ändringar av Riksbankens möjlighet att ge likviditetsstöd till enskilda finansiella företag, s.k. nödkredit.

20

20SOU 2013:6, s. 33 och SOU 2014:52, s. 344.

20.5.2. Internationella valutafonden

Internationella valutafonden (IMF) utvärderar regelbundet det svenska finansiella systemet i Sverige. Den senaste utvärderingen av Sverige skedde 2016. I utvärderingen rekommenderar IMF finansdepartementet att bl.a. ändra riksbankslagen för att

1. klargöra Riksbankens roll inom området finansiell stabilitet, inklu-

sive genom att bekräfta Riksbankens befogenhet att ge likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte

2. säkerställa att Riksbanken har en stark finansiell ställning och är

skyddad mot eventuella förluster som följer av sådant likviditetsstöd.

21

IMF anförde att riksbankslagen borde ändras för att klargöra Riksbankens finansiella stabilitetsmandat. Det borde enligt IMF inkludera en tydlig roll i övervakningen av systemrisk och uttryckligen bekräfta att Riksbanken har lagstöd för att ge likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte både till individuella banker och till det finansiella systemet i dess helhet. I lagen borde också enligt IMF:s uppfattning föreskrivas att staten ska täcka underskott som uppkommer i Riksbankens kapital och reserver. Detta borde enligt IMF kompletteras med ett i förväg utformat stående arrangemang för ersättning och garantier till Riksbanken avseende förluster på likviditetsstöd. Därigenom behöver varje beslut om likviditetsstöd inte godkännas i förväg av någon annan.

22

20.5.3. Behandlingen av finansiell stabilitet i Finansutskottets tre externa utvärderingar

Frågan om Riksbankens uppdrag avseende finansiell stabilitet har även diskuterats av de externa utvärderingar som skett på uppdrag av Finansutskottet. De personer som utförde de tre utredningarna och de tidsperioder som var föremål för respektive utredning är följande.

23

21 IMF (2016), s. 7. Se även avsnitt 23.8 angående resolution. 22 IMF (2016), s. 6 och 35. 23 Se Giavazzi och Mishkin (2006), Goodhart och Rochet (2011) och Goodfriend och King (2016).

  • Francesco Giavazzi och Frederic S. Mishkin, 1995–2005
  • Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet, 2005–2010
  • Marvin Goodfriend och Mervyn King, 2010–2015.

Utvärderingen av Riksbanken för perioden 1995–2005

Fokus för den första externa utvärderingen låg på penningpolitik men i utvärderarnas uppdrag ingick bl.a. att belysa om det finns målkonflikter mellan Riksbankens mål om prisstabilitet och uppdraget att främja stabilitet i det finansiella systemet.

Utvärderarna konstaterade att det finns två grundläggande förutsättningar för att penningpolitiken ska kunna främja prisstabilitet och för att man ska kunna införa ett trovärdigt nominellt ankare för penningpolitiken:

1. en ansvarsfull finanspolitik

2. ett finansiellt regelverk som främjar ett säkert och stabilt finan-

siellt system.

Enligt utvärderarna kan penningpolitiken inte hålla inflationen under kontroll om regeringens finanspolitik och det finansiella systemet inte fungerar väl, varför en ansvarsfull finanspolitik och ett stabilt finansiellt system är förutsättningar för en framgångsrik penningpolitik. Utvärderarna konstaterade att Sverige uppfyllde båda dessa förutsättningar.

24

Utvärderingen av Riksbanken för perioden 2005–2010

Tyngdpunkten i den andra utvärderingen låg på att granska och analysera vilka lärdomar för penningpolitiken och arbetet med finansiell stabilitet som kunde dras av de senaste årens globala finanskris. I uppdraget ingick bl.a. följande frågeställningar:

24 Giavazzi och Mishkin (2006), s. 15. Utvärderarna diskuterade även kopplingen mellan penningpolitik, tillgångspriser och finansiell stabilitet (se avsnitt 14.4). För en analys av denna frågeställning, se kapitel 17.

1. Vilka lärdomar kan dras av finanskrisen ur ett penningpolitiskt perspektiv?

2. Hur har Riksbanken under finanskrisen skött sitt uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende?

3. Bör Riksbankens uppdrag att verka för finansiell stabilitet förändras, förtydligas eller kompletteras?

4. Hur bör roll- och ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter se ut när det gäller arbetet för finansiell stabilitet i den svenska ekonomin?

Utvärderarna rekommenderade bl.a. att riksbankslagen revideras för att utvidga och förtydliga under vilka omständigheter Riksbanken får ge nödkrediter. Utvärderarna konstaterade vidare att en nödkredit får ges om det föreligger synnerliga skäl och rekommenderade att det i en ny riksbankslag anges vad som kan utgöra synnerliga skäl och hur potentiella förluster ska fördelas. Enligt utvärderarna måste det även säkerställas att sådana nödkrediter är förenliga med unionsrätten, i synnerhet med reglerna om statligt stöd. Utvärderarna menade också att nödkrediter kan behöva ges till systemviktiga finansiella institut som inte står under Finansinspektionens tillsyn och att det är nödvändigt att ändra riksbankslagen för att möjliggöra detta.

I anslutning till ett resonemang om makrotillsynen rekommenderade utvärderarna att riksbankslagen ändras på följande sätt:

  • Det måste närmare anges exakt vilket mandat Riksbanken har när det gäller att ”främja finansiell stabilitet”.
  • Det måste närmare anges vilka verktyg Riksbanken ska ha för detta ändamål, t.ex. varierande kassakrav och kontroll av valutaåterköpsavtal.
  • Det måste närmare anges hur Riksbankens interna styrningsstruktur ska se ut när det gäller verksamhet som rör finansiell stabilitet och hur ansvar och uppgifter ska delas med andra myndigheter som också ansvarar för vissa aspekter av den finansiella stabiliteten, i synnerhet Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och finansdepartementet.

Riksbankens instämde i att det behöver utredas om Riksbanken bör kunna ge nödkrediter till finansiella företag som inte står under tillsyn av Finansinspektionen. Direktionen pekade på att internationaliseringen innebär att finansiella företag kan vara systemviktiga i Sverige men stå under tillsyn i ett annat land. Som exempel nämnde direktionen clearingorganisationer som är deltagare i Riksbankens centrala betalningssystem RIX och som kan utnyttja intradagskrediter som följer med ett sådant deltagande, men som inte kan beviljas särskilt likviditetsstöd eftersom de inte står under svensk tillsyn.

25

Direktionen instämde däremot inte i utvärderarnas rekommendation att förtydliga när Riksbanken får ge en nödkredit. Direktionen angav tre skäl för sitt ställningstagande. För det första har lagen visat sig fungerar väl i praktiken. För det andra är Riksbanken tydlig med under vilka omständigheter den beviljar nödkrediter. För det tredje ger begreppet synnerliga skäl i lagstiftningen en nödvändig flexibilitet (bet. 2012/13:FiU12 s. 22). Direktionen pekade dock på att valet av ordet insolvens kan behöva förtydligas eller ändras eftersom det har olika innebörd beroende på sammanhang.

26

Riksgäldskontoret delade dock utvärderarnas uppfattning att förutsättningarna för Riksbanken att ge nödkrediter borde förtydligas (bet. 2012/13:FiU12 s. 23).

Finansutskottet, liksom de flesta remissinstanserna, delade utvärderarnas bedömning av att det behövs en reformering och översyn av riksbankslagen. Utskottet ville dock avvakta resultatet av arbetet i Finanskriskommittén och utredningen om Riksbankens finansiella oberoende innan en ny utredning av riksbankslagen tillsattes.

Utvärdering av Riksbanken för perioden 2010–2015

I den tredje rapporten rekommenderade utvärderarna att riksbankslagen ändras för att förtydliga Riksbankens roll när det gäller att värna finansiell stabilitet. Det utvärderarna syftade på var frågan om ifall Riksbankens roll skulle vara begränsad till att tillsammans med Finansinspektionen delta i den gemensamma kommittén för makrotillsyn som utvärderarna föreslog, eller utökas genom att Riksbanken

25 Riksbanken (2011). 26 Riksbanken (2011). I yttrandet uttalade Riksbankens direktion att bedömningen av företagets insolvens handlar om att Riksbanken inte ska ge stöd till ett finansiellt institut som saknar långsiktig överlevnadsförmåga.

tilldelas makrotillsynsbefogenheter. Riksbankens uppdrag bör enligt utvärderarna även omfatta finansiell stabilitet och Riksbanken måste ha vissa formella befogenheter för att kunna uppnå sitt mål.

Av Finansutskottets betänkande avseende utvärderingen (bet. 2015/16:FiU41) framgår bl.a. följande. Flertalet av remissinstanserna – däribland Riksbankens direktion och riksbanksfullmäktige, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret – instämde i rekommendationen att Riksbankens roll när det gäller finansiell stabilitet behöver förtydligas. Finansinspektionen noterade bl.a. att Riksbankens möjlighet att ge generellt likviditetsstöd vid en kris inte är reglerad i riksbankslagen. I lagen bör det enligt Finansinspektionen tydligt framgå att Riksbanken för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen får ge lån, köpa värdepapper m.m. Riksgäldskontoret ansåg i likhet med Finansinspektionen att det är Riksbankens likviditetsförsörjande roll i krislägen som måste förtydligas och pekade på att det saknas lagstöd för generell likviditetsförsörjning. Det behövdes enligt Riksgäldskontoret lagfästas och förtydligas. Enligt Riksgäldskontoret var det särskilt önskvärt att Riksbankens roll som likviditetsförsörjare när ett företag försätts i resolution förtydligas.

I betänkandet föreslog finansutskottet också att regeringen snarast skulle tillsätta denna kommitté.

20.5.4. Riksbanken

Riksbanken har vid några tillfällen gett uttryck för att det inte är tydligt vad som ingår i Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det togs exempelvis upp i en framställning till riksdagen om vissa utredningsbehov med anledning av finanskrisen (2009/10:RB4). Riksbanken tog i samma framställning upp frågan om den bör få ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte.

Vid Finansutskottets sammanträde den 17 maj 2016 presenterades promemorian Förslag till frågor att ta upp i en översyn av riksbanks-

lagen som beslutats av Riksbankens direktion.

27

I promemorian an-

fördes sammanfattningsvis följande. Direktionen anser att finansiell stabilitet är det enskilt viktigaste området att få en genomlysning av

27 Riksbanken (2016).

vid en översyn av riksbankslagen. Centralbankernas ansvar för finansiell stabilitet stod inte i fokus vid den senaste översynen av riksbankslagen under 1990-talet. Enligt direktionen bör Riksbankens mandat för finansiell stabilitet förtydligas och verktygen för att värna finansiell stabilitet ses över. Riksbanken har i dag flera verktyg för att värna stabiliteten, men som lagen är utformad är verktygen låsta till vissa politikområden och situationer, vilket enligt direktionen utgör en potentiellt kostsam och ineffektiv begränsning. Uppdelningen av instrumenten mellan olika politikområden bör därför ses över.

Direktionen vill också att ramverket för makrotillsyn utreds på nytt. Vidare bör möjligheterna till informationsöverföring mellan myndigheter ses över. Dagens sekretessregler begränsar informationsöverföringen mellan myndigheter, på såväl nationell som internationell nivå, på ett sätt som kan försvåra samverkan i en krissituation.

Direktionen anförde vidare att det till följd av internationaliseringen och strukturella förändringar kan finnas behov av att utöka kretsen av företag som kan erhålla nödkrediter och att det kan finnas skäl att utreda den möjligheten. Som exempel nämnde Riksbanken utländska centrala motparter.

I det ramverk för resolution som Sverige nyligen infört saknas det enligt direktionen en ordning som ger ett tillräckligt bra skydd för Riksbankens, och i förlängningen statens, medel i en situation då Riksbanken gör förlust på en nödkredit som den gett till ett företag som senare försätts i resolution. Enligt direktionen är det angeläget att en sådan ordning utreds.

20.5.5. Sammanfattning av synpunkterna

Finanskriskommittén, IMF, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret, Riksbanken (direktionen och fullmäktige), Goodhart och Rochet samt Goodfriend och King har ansett att det bör förtydligas vilket mandat Riksbanken har beträffande finansiell stabilitet. Det nuvarande mandatet – att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende – har alltså inte ansetts tillräckligt tydligt.

Finanskriskommittén, IMF och Riksbanken har vidare anfört att det bör göras tydligare att Riksbanken får ge likviditetsstöd för att värna den finansiella stabiliteten. Även Finansinspektionen och Riks-

gäldskontoret har i sina remissvar över den utvärdering som gjordes av Goodfriend och King ansett att det behövs en sådan ändring. Dessa anser alltså att det tydligare än i dag bör framgå av riksbankslagen att Riksbanken, såsom den gjorde under den senaste globala krisen, får ge krediter m.m. för att motverka finansiell instabilitet.

IMF, Goodhart och Rochet samt Riksbanken har, i olika avseenden, ansett att bestämmelsen om när Riksbanken får ge nödkrediter bör ses över. IMF efterlyser exempelvis ett förtydligande av att sådana krediter får ges i finansiellt stabilitetssyfte.

20.6. Riksbankens utformning av sitt arbete

Riksbankens tolkning av sitt uppdrag

Som framgår i avsnitten 20.4–20.5 är det en återkommande uppfattning att Riksbankens mandat avseende finansiell stabilitet är otydligt. Det kan ses som en bakgrund till att kommittén enligt direktiven ska förtydliga Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet.

Riksbanken har tolkat uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende som att den i praktiken innebär ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.

28

I årsredovisningen för 2018 anger Riksbanken bl.a. följande

29

:

För att Riksbanken ska kunna uppnå sitt lagstadgade mål att upprätthålla ett fast penningvärde behöver de finansiella marknaderna fungera väl. Riksbanken ska enligt riksbankslagen även främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det kan Riksbanken göra genom att på olika sätt bidra till att det finansiella systemet är stabilt och se till att det går att göra betalningar på ett säkert och effektivt sätt.

Riksbanken har sedan 1997 redovisat en liknande tolkning av sitt uppdrag.

30

I det följande beskrivs hur Riksbanken har utformat sitt arbete med finansiell stabilitet.

28 Riksbanken (2013). Riksbanken har dock samtidigt anfört att det inte framgår tydligt av riksbankslagen eller förarbetena till den lagen vad som ingår i uppgiften att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende, även om dess ansvar för den finansiella stabiliteten med nuvarande lagstiftning vilar på denna formulering (Framställning om vissa utredningsbehov med anledning av finanskrisen, 2009/10:RB4, s. 6). 29 Riksbanken (2019) Där definierar Riksbanken finansiell stabilitet som att det finansiella systemet upprätthåller sina grundläggande funktioner och dessutom har motståndskraft mot störningar som hotar dessa funktioner. Se även Riksbanken (2013), s. 3. 30 Riksbanken (1998), s. 3 och 9 och Riksbanken (1997).

Riksbankens huvudsakliga verksamhet

Riksbankens nuvarande arbete kan enligt kommittén delas in i följande huvudsakliga områden.

1. Främja ett säkert och effektivt system för betalningar genom att: – Bedriva ett avvecklingssystem för betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling. Det gör Riksbanken i dag framför allt genom att tillhandahålla det centrala betalningssystemet RIX. Riksbanken tillhandahåller avvecklingskonton och intradagskrediter i form av elektroniska centralbankspengar. Detta gör det lättare för marknadsaktörerna att göra finansiella överföringar sinsemellan utan kredit- eller likviditetsrisker. – Övervakning av den finansiella infrastrukturen, dvs. betalningssystem, clearingorganisationer etc. Inom ramen för denna uppgift följer och övervakar Riksbanken dels de viktigaste riskerna i den systemviktiga finansiella infrastrukturen, dels att internationella standarder på området uppfylls.

31

– Kontanthantering och kontantförsörjning. Riksbanken har en-

samrätt att ge ut sedlar och mynt i Sverige och ansvar för kontantförsörjningen (se kapitel 34).

2. Krisförberedelse och krishantering, genom – krisförberedande arbete, för egen del och tillsammans med andra myndigheter – att tillföra likviditet till det finansiella systemet i form av intradagskrediter inom ramen för RIX (se ovan) stående eller tillfälliga generella likviditetsfaciliteter företagsspecifikt stöd (nödkrediter).

31 Hur den finansiella infrastrukturen fungerar påverkar också genomslaget för penningpolitiken. Uppgiften har därför även koppling till Riksbankens uppgifter inom penningpolitiken.

3. Krisförebyggande arbete, bl.a. genom att bidra till makrotillsynen genom analys och bedömningar av systemrisker samt att påtala dessa risker och försöka påverka andra aktörer att minska dem. Det kan handla om såväl behov av policyåtgärder som av förändring av lagstiftning och andra regler, både i Sverige och internationellt.

Riksbanken informerar om sin syn på den finansiella stabiliteten, bl.a. genom en rapport om finansiell stabilitet som publiceras två gånger per år. Riksbanken deltar även i Finansiella stabilitetsrådet och i diverse internationella organisationer, bl.a. BIS, Committee on Payments and Market Infrastructures (CPMI), Baselkommittén för banktillsyn och Europeiska systemrisknämnden (ESRB), se vidare kapitel 26.

Riksbankens förebyggande arbete och krishantering

Av Riksbankens årsredovisning för 2018

32

framgår det att banken

arbetar på följande sätt i sitt förebyggande arbete och med krishantering.

Riksbanken strävar efter att förebygga hot mot den finansiella stabiliteten genom att löpande analysera utvecklingen i det finansiella systemet och i ekonomin i övrigt samt genom att informera om och uppmärksamma risker som byggs upp. Analysen fokuserar främst på de stora bankkoncernerna i Sverige samt de marknader och den infrastruktur som är viktiga för deras finansiering och riskhantering.

33

Riksbanken arbetar förebyggande genom att offentligt och i dialog med aktörerna i det finansiella systemet, både i Sverige och internationellt, uppmärksamma risker och händelser som kan innebära hot mot den finansiella stabiliteten. Riksbanken ger i detta sammanhang rekommendationer dels till banker och andra aktörer på de finansiella marknaderna, dels till lagstiftaren och andra myndigheter med målet att upplysa om risker och lämpliga åtgärder för att minska dessa.

32 Riksbanken (2019), s. 9 och 10. 33 De infrastruktursystem som ingår i Riksbankens övervakning är: Riksbankens betalningssystem RIX, Euroclear Sweden AB:s avvecklingssystem för värdepapper (VPC-systemet), Nasdaq Clearing AB:s centrala motpartssystem för finansiella derivat, råvaruderivat samt repor och Bankgirocentralen BGC AB:s betalningssystem för clearing av massbetalningar.

Riksbanken påverkar också utformningen av lagar och regler för tillsyn och krishantering genom att svara på remisser och konsultationer och aktivt delta i arbetet i flera internationella organisationer.

I årsredovisningen konstateras vidare att om en finansiell kris inträffar delar Riksbanken, Finansinspektionen, finansdepartementet och Riksgäldskontoret ansvaret för att hantera krisen på ett sätt som minimerar de samhällsekonomiska kostnaderna. Denna samverkan bedrivs bl.a. i Finansiella stabilitetsrådet.

Riksbanken kan enligt årsredovisningen bidra till att hantera en finansiell kris på följande olika sätt:

1. genom att tillföra likviditet till det finansiella systemet

2. genom stöd till en enskild bank i form av utlåning mot säkerhet

3. genom att kommunicera Riksbankens bedömningar

4. genom samarbete med andra myndigheter och organisationer i

Sverige och i utlandet.

20.7. Internationell utblick

Vid sidan av ansvaret för penningpolitik har centralbanker i olika länder tilldelats en rad uppgifter av varierande natur. En stor majoritet av centralbankerna, i vart fall de som är medlemmar i BIS, uppger själva att de har ett ansvar för att värna den finansiella stabiliteten.

34

I samband med en studie av BIS från 2009 framkom det dock att endast ett fåtal av centralbankerna hade ett uttryckligt mål om finansiell stabilitet i sin centralbankslag. Detta förhållande har åtminstone delvis förändrats under senare år, till stor del till följd av lärdomarna från den globala finanskrisen som kulminerade 2008.

Vid en jämförelse av centralbankslagar som BIS publicerade under våren 2018 framkom att alla de centralbanker som är medlemmar i BIS styrdes av ett lagstadgat mål avseende antingen det finansiella systemet som helhet eller en del av det. Före den globala finanskrisen hade 85 procent av dessa centralbanker ett sådant lagstadgat mål. För Riksbankens del avsåg undersökningen bestämmelsen om betalningsväsendet i riksbankslagen. I BIS jämförelse av en bredare krets av

34 BIS (2009), s. 25.

centralbanker var siffran 86 procent jämfört med 68 procent före den globala finanskrisen.

35

Även en annan studie som publicera-

des av IMF 2017, talar för att finansiell stabilitet numera ingår bland de lagstadgade målen för centralbanker i högre grad än tidigare.

36

I det följande beskriver kommittén några centralbankers mål och uppgifter beträffande finansiell stabilitet.

37

Med sådana uppgifter

avses här dels förebyggande uppgifter såsom tillsyn över enskilda finansiella företag (mikrotillsyn) och makrotillsyn, dels krishanterande uppgifter avseende nödkrediter, annat slags likviditetsstöd i orostider m.m. Mer detaljerad information beträffande hur vissa centralbanker förhåller sig till s.k. luta-sig-mot-vinden-politik inom ramen för penningpolitiken i syfte att främja finansiell stabilitet behandlas i kapitel 17.

Det bör nämnas att centralbankslagsstiftningen i många länder härstammar från en tid då finansiell stabilitet inte ansågs vara en viktig del av centralbankers verksamhet. Vidare skiljer sig de institutionella och rättsliga förutsättningarna åt mellan olika länder, vilket gör att det inte alltid är möjligt att överföra en lösning från ett land till ett annat.

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att se över ansvarsfördelningen avseende mikro- eller makrotillsynen i Sverige. Det är dock av betydelse för förståelsen av utländska centralbankslagar och det internationella samarbetet att beröra i vilken utsträckning de berörda utländska centralbankerna har ett ansvar för tillsyn.

Eurosystemet och Bankunionen

De enskilda medlemsstaterna inom EU har själva ansvaret för att upprätthålla finansiell stabilitet i sina respektive ekonomier (angående Eurosystemet, se nedan). Samtidigt finns det också gemensamma arrangemang för att främja stabiliteten i hela EU. Det gäller t.ex. tillsyn och resolution, särskilt för de medlemsstater som ingår i Bankunionen.

35 BIS (2018). Enligt analysen är det betydligt färre centralbanker som styrs av ett mål som avser endast en del av det finansiella systemet jämfört med systemet som helhet. 36 IMF (2017), s. 7. 37 Uppgifterna är delvis hämtade från den norska utredning som nyligen lagt fram ett betänkande om ny centralbankslag (NOU 2017:13). I övrigt härstammar uppgifterna från relevant lagstiftning och information på webbplatserna för de berörda centralbankerna och övriga myndigheter per mars 2018.

Även om det är de nationella myndigheterna som beslutar om nödkrediter, innebär unionsrätten vissa begränsningar. För det första får inte nationella uppgifter för centralbankerna strida mot ECBS mål och funktioner (artikel 14.4 i ECBS-stadgan). För det andra gäller förbudet mot monetär finansiering, dvs. mot att en centralbank finansierar statens utgifter (artikel 123 i EUF-fördraget). Centralbankerna inom Eurosystemet har i en överenskommelse om nödkrediter (Emergency Liquidity Assistance, ELA) preciserat vad som gäller enligt nämnda regler för att sådana krediter ska få lämnas.

38

De medlemsstater som har euron som valuta ingår i Bankunionen. Tillsynen över de största (systemviktiga) bankerna i dessa länder ligger därför hos ECB i form av den gemensamma tillsynsmekanismen (Single Supervisory Mechanism, SSM). Vidare finns en gemensam resolutionsmekanism (Single Resolution Mechanism, SRM) inom Bankunionen.

39

Den gemensamma tillsynsmekanismen regleras av SSM-förordningen.

40

I förordningen har tillsynen separerats från penningpoli-

tiken. Det anges bl.a. i förordningen att ECB endast får beakta de målsättningar som anges i förordningen, dvs. att bidra till kreditinstitutens säkerhet och sundhet och det finansiella systemets stabilitet inom unionen, när den utför de uppgifter som följer av förordningen (artikel 25.1 jämförd med artikel 1 första stycket). Dessa uppgifter ska utföras utan inverkan på och separat från dess penningpolitiska uppgifter och övriga uppgifter (artikel 25.2). Regelverket baseras således på utgångspunkten att det går att dra en skiljelinje mellan det finansiella systemets stabilitet respektive prisstabilitet.

Inom ECB finns det en särskild beslutsstruktur för tillsynen. Tillsynsbeslut tas av Tillsynsnämnden, som är sammansatt av en ordförande, en vice ordförande, fyra ledamöter från ECB och en företrädare från var och en av tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Tillsynsnämnden omfattas av ett instruktionsförbud. Nämnden tar fram ett fullständigt utkast till beslut. Ett beslut anses vara fattat såvida ECB-rådet inte invänder mot det inom en viss frist (ett implicit godkännande). ECB-rådet kan dock inte ändra

38 ECB (2017). 39 En utredning har tillsatts för att analysera skälen för och emot ett eventuellt svenskt deltagande i Bankunionen (dir. 2017:123, se vidare avsnitt 13.2). Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2019. 40 Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut.

Tillsynsnämndens utkast till beslut. Om ECB-rådet invänder mot ett utkast till beslut får Tillsynsnämnden utarbeta ett nytt utkast till beslut. ECB-rådet är således högsta instans för tillsynsbeslut men presumtionen är att det är Tillsynsnämnden som i praktiken fattar tillsynsbesluten. På så vis ska det finnas en distinktion mellan tillsyn och penningpolitik.

Åtskillnaden mellan tillsyn och penningpolitik markeras även på andra sätt i SSM-förordningen. Sammanträden och dagordningar inom ECB-rådet ska hållas separata. En särskild medlingsnämnd har inrättats med uppgift att hantera klagomål från medlemsstaterna gällande att ECB-rådet gör bruk av sin rätt att invända mot ett utkast till beslut av Tillsynsnämnden. Medlingsnämnden kan ses som en säkerhetsmekanism för att förhindra att ECB-rådet låter penningpolitiska motiv påverka agerandet inom tillsynen. Vidare inryms tillsynsverksamheten i en separat byggnad. Den har också en separat budget som är skild från ECB:s budget i övrigt. Personalen inom SSM är organisatoriskt separerad från övrig personal (artikel 25.2 andra stycket i SSM-förordningen).

Inom Bankunionen är makrotillsynen i euroområdet ett delat ansvar mellan ECB och de nationella myndigheterna. Nationellt är makrotillsynen organiserad på olika sätt i euroländerna, men som regel finns det ett samarbete mellan centralbanker, eventuella andra tillsynsorgan och regeringar (se nedan). I många fall tar sig detta samarbete formen av ett finansiellt stabilitetsråd eller liknande organ, ofta med fler konkreta befogenheter än vad det svenska Finansiella stabilitetsrådet har. Europeiska systemrisknämnden (European Sys-

temic Risk Board, ESRB) har rekommenderat att centralbanken i

respektive medlemsstat ska ges en ledande roll i makrotillsynsarbetet.

41

I en rapport från ESRB anges att respektive centralbank

har tilldelats huvudansvaret för makrotillsynen i 13 medlemsstater och att tillsynsmyndigheten har tilldelats huvudansvaret i två medlemsstater, Finland och Sverige.

42

I resterande medlemsstater, bl.a. i

Frankrike och Tyskland (se nedan), tillämpas en lösning med någon form av finansiellt stabilitetsråd som makrotillsynsorgan. Det finns dock skillnader mellan olika länder avseende vilka slags verktyg som omfattas av uttrycket makrotillsyn. Exempelvis har Finansinspektionen i Sverige tillgång till såväl makrotillsynsverktyg i EU-lagstift-

41 ESRB (2011), rekommendation B 3. 42 ESRB (2014), särskilt tabell 9 och 10.

ningen (kontracykliska kapitalbuffertar m.m.) och mer konsumentnära verktyg relaterade till obalanser på kreditmarknaden (amorteringskrav och bolånetak).

Uppgifter och befogenheter för ECB inom makrotillsyn regleras i SSM-förordningen (särskilt artikel 5). De konkreta instrumenten för makrotillsyn finns i EU-lagstiftningen om kapitalkrav för banker, insättningsgarantisystem och regler för hantering av banker i kris (kapitaltäckningsregelverket [CRR/CRD], insättningsgarantidirektivet [DGSD] och krishanteringsdirektivet [BRRD]). ECB kan endast besluta att skärpa vissa makrotillsynsverktyg som finns i de två nämnda förordningarna. Det gäller följande makrotillsynsverktyg.

  • den kontracykliska kapitalbufferten
  • systemriskbufferten
  • bufferten för globalt systemviktiga institut och bufferten för andra systemviktiga institut
  • vissa andra instrument (riskvikter på exponeringar mot fastigheter, den finansiella sektorn, gränsvärden för stora exponeringar och ytterligare upplysningsskyldigheter).

ECB kan dock inte besluta om skärpta restriktioner som gäller instrument som inte finns i EU-lagstiftningen. Det gäller exempelvis storleken på lån i relation till värde av säkerheten (eng. loan-to-value, s.k. bolånetak i svensk rätt) eller lån i relation till inkomst. Sådana instrument beslutas helt på nationell nivå. För svensk del skulle även amorteringskrav ligga utanför de verktyg som ECB kan skärpa. ECB:s ansvar för makrotillsyn är således mer avgränsat än vad som gäller för t.ex. Finansinspektionen i Sverige.

Nationella myndigheter i de medlemsstater som deltar i bankunionen ska informera ECB när de planerar en makrotillsynsåtgärd. ECB kan meddela att den motsätter sig ett visst planerat beslut. I ett sådant fall ska de nationella myndigheterna beakta ECB:s invändningar innan de går vidare med ett beslut.

För makrotillsynsbeslut inom ECB gäller en annan beslutsordning än den som tillämpas inom mikrotillsynen, där det som framgår ovan gäller ett så kallat implicit förfarande (beslutet i fråga anses

antaget såvida inte ECB-rådet invänder mot det inom en viss frist).

43

Även för makrotillsynsbeslut ska Tillsynsnämnden göra ett utkast till beslut, men i dessa fall ska ECB-rådet aktivt ta ställning till Tillsynsnämndens utkast till beslut. ECB-rådet kan också besluta på eget initiativ utan förslag från Tillsynsnämnden i dessa fall. ECBrådet kan även be Tillsynsnämnden att göra analyser eller ta fram förslag.

Inom ECB finns ett Macroprudential Forum som är sammansatt av medlemmarna i ECB-rådet och Tillsynsnämnden. Det har till uppgift att föra samman mikro- och makroperspektiven. Det är ett diskussionsforum utan beslutsrätt. För mer tekniska diskussioner finns Financial Stability Committee, som består av nationella representanter från tillsynsorganen inom ECBS.

För hela EU finns organet ESRB (se ovan).

Deutsche Bundesbank

Ansvaret för finansiell stabilitet i Tyskland regleras i lagen om finansiell stabilitet.

44

Det överordnade ansvaret ligger hos finansminis-

tern. Eftersom Tyskland har euron som valuta ingår Tyskland i Bankunionen.

I centralbankslagen nämns inte finansiell stabilitet uttryckligen.

45

Bundesbank är dock sedan 2013 ålagd uppgifter avseende finansiell stabilitet i den särskilda lagen om finansiell stabilitet, som gäller makrotillsynen. I den lagen åläggs Bundesbank att analysera riskerna för störningar i det finansiella systemet, lägga fram årliga rapporter till ett finansiellt stabilitetsråd, föreslå eventuella varningar avseende risker för den finansiella stabiliteten och att utvärdera effekterna av befintliga åtgärder (1 § [1] nämnda lag). I det finansiella stabilitetsrådet finns även tillsynsmyndigheten BaFin (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht) och finansdepartementet representerade. Finansdepartementet har ordförande- och vice ordförandeposten. Stabilitetsrådet fattar beslut om varningar genom enhällighet (3 § [5]). De befogenheter i förhållande till finansiella företag som lagen om

43 Artikel 13h i ECB:s arbetsordning. 44 Gesetz zur Überwachung der Finanzstabilität (Finanzstabilitätsgesetz) av den 28 november 2012, senast ändrad den 23 juni 2017. 45 Gesetz über die Deutsche Bundesbank, av den 22 oktober 1992 (Bundesgesetzblatt I, s. 1782), senast ändrad genom artikel 23 i Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds, av den 4 juli 2013 (Bundesgesetzblatt I, s. 1981).

finansiell stabilitet tilldelar Bundesbank gäller rätten att inhämta upplysningar (5 § [1]). Finansdepartementet har rätt att utfärda föreskrifter om denna upplysningsskyldighet (5 § [2]).

Bundesbank deltar i tillsynsarbetet över kreditinstituten genom att banken utför analysarbete åt tillsynsmyndigheten BaFin. Samarbetet regleras av banklagstiftningen och av ett samarbetsavtal mellan Bundesbank och tillsynsmyndigheten.

Det finns ingen särskild bestämmelse om nödkrediter i den tyska centralbankslagstiftningen. Däremot finns en allmän bestämmelse om att Bundesbank får ge kredit mot betryggande säkerhet, ingå återköpsavtal (repor) m.m. (artikel 19.1 centralbankslagen). Med stöd av denna bestämmelse får Bundesbank också ge företagsspecifikt likviditetsstöd (nödkrediter). Därutöver tillämpas Eurosystemets överenskommelse om nödkrediter.

46

Banque de France

I likhet med Tyskland ingår Frankrike i Bankunionen. Genom lagändringar som beslutades 2013 infördes bestämmelser om finansiell stabilitet i den franska centralbankslagen.

47

Enligt denna lag ska cen-

tralbanken Banque de France tillsammans med ett finansiellt stabilitetsråd (Haut Conseil de stabilité financière) säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet. Chefen för centralbanken är ledamot av stabilitetsrådet. Centralbanken ska bidra till genomförandet av stabilitetsrådets beslut. Detta baseras på en samarbetsprincip som lagstiftaren har slagit fast för de myndigheter som arbetar med finansiell stabilitet. Centralbankens egna befogenheter gäller bl.a. rätten att begära information och dokument från finansiella företag (artikel L. 141-6 punkten I). Vidare är banken skyldig att snarast möjligt underrätta bl.a. en särskild myndighet för makrotillsyn, mikrotillsyn och resolution (l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ACPR) om banken får kännedom om att en finansiell krissituation av visst slag föreligger (artikel L. 141-6-1).

46 Agreement on emergency liquidity assistance, av den 17 maj 2017. Se appendix till kapitel 23 för en beskrivning. 47 Code monétaire et financier, Statuts de la Banque de France, artikel L. 141-5-1. Ändringarna om finansiell stabilitet infördes genom lag nr 2013-672, av den 26 juli 2013, artikel 27.

Banque de France har också ett särskilt ansvar för att verka för säkra och välfungerande betalningssystem, vilket anknyter till ECBS grundläggande uppgifter (artikel L. 141-4).

I den franska centralbankslagen har en åtskillnad delvis gjorts mellan mål och uppgifter som avser ECBS, däribland penningpolitik, (artikel L. 141-1 och delvis artikel L. 141-4) respektive andra uppgifter (artikel L. 41-5-1–artikel L. 141-9). Det är också ett särskilt organ inom centralbanken som fattar beslut avseende andra uppgifter än de ECBS-relaterade (Le conseil général, se artikel L. 142-2). Detta organ är sammansatt av bl.a. centralbankschefen, flera vice centralbankschefer, en personalrepresentant och den vice ordföranden i den särskilda tillsyns- och resolutionsmyndighet som berörs ovan.

I fråga om nödkrediter tillämpas Eurosystemets överenskommelse.

Finlands Bank

Även Finland ingår i Bankunionen. I den finländska centralbankslagen

48

görs en åtskillnad mellan ECBS-relaterade uppgifter respek-

tive övriga uppgifter. Exempelvis anges det i lagen att Finlands Bank och medlemmarna av dess organ varken får begära eller ta emot instruktioner om sin verksamhet från annat håll än ECB när de sköter uppgifter inom ECBS (4 §). Enligt dess ordalydelse gäller således inte detta instruktionsförbud för andra uppgifter än dessa.

En av de uppgifter som Finlands Bank har som berör finansiell stabilitet är att ”för sin del” sörja för betalningssystemets och det övriga finansiella systemets tillförlitlighet och effektivitet samt delta i utvecklandet av systemet (3 § 3). Det bör här nämnas att det finns en särskild myndighet, Verket för finansiell stabilitet, som ansvarar för frågor om resolution och insättningsgaranti i Finland. Vidare finns en särskild tillsynsmyndighet, Finansinspektionen, som ansvarar för såväl mikro- som makrotillsyn. Det senare gäller t.ex. kontracykliska buffertkrav och den maximala belåningsgraden för nya bostadslån. Finansinspektionen är administrativt sett knuten till Finlands Bank, men fattar sina beslut självständigt. Det kan nämnas att ordföranden för Finansinspektionen också är ledamot av direktionen för Finlands bank.

48 Lagen om Finlands Bank, 27.3.1998/214.

I fråga om nödkrediter gäller generellt att Finlands Bank får bevilja kredit mot tillräckliga säkerheter (5 § första stycket 1 och 7 § centralbankslagen). Därutöver gäller Eurosystemets överenskommelse om nödkrediter (se ovan).

Tre EU-centralbanker utanför euroområdet

Bank of England 49

Det överordnade ansvaret för finansiell stabilitet i Storbritannien ligger hos regeringen. Den har dock delegerat flera av verktygen till Bank of England (se vidare nedan). I centralbankslagen

50

anges att

ett av bankens mål ska vara att värna och stärka stabiliteten i det finansiella systemet i landet. I detta sammanhang ska banken eftersträva att samarbeta med andra berörda myndigheter, inklusive finansdepartementet och tillsynsmyndigheten Financial Conduct Authority (FCA).

Bank of Englands ansvar för finansiell stabilitet har utvidgats efter den globala finanskrisen. Banken fick 2013 ansvaret för makrotillsynen och för den mikrotillsyn som avser banker och vissa större finansiella företag. Tillsynen hanteras organisatoriskt inom Prudential Regulation Authority (PRA), som hör till centralbanken. En ny organisationsstruktur infördes således inom Bank of England. Förutom PRA består den bl.a. av ett särskilt beslutsorgan för finansiell stabilitet, Financial Policy Committee. Samtidigt inrättades den separata tillsynsmyndigheten FCA för de företag som inte omfattas av PRA:s verksamhet och för viss tillsyn av s.k. uppföranderegler.

Bank of England har huvudansvaret för krishantering och har vida befogenheter att hantera banker som får finansiella problem. Av en särskild lag om finansiella tjänster framgår att centralbanken och finansdepartementet ska ta fram en överenskommelse om den närmare ansvarsfördelningen inom området finansiell stabilitet.

51

En

sådan överenskommelse träffades i oktober 2017.

52

Enligt överens-

kommelsen ansvarar centralbanken för att värna och stärka stabiliteten i Storbritanniens finansiella system. Av överenskommelsen

49 När detta betänkande går till tryck är Storbritannien fortfarande med i EU och behandlas därför i detta delavsnitt. 50 Bank of England Act 1998. 51 Financial Services Act 2012, avsnitt 65. 52 Memorandum of Understanding on resolution planning and financial crisis management.

framgår också att centralbanken har det primära operativa ansvaret för finansiell krishantering, men att finansministern ensam har ansvar för beslut om användningen av offentliga medel. Det senare innebär att finansministern måste godkänna vissa av centralbankens beslut för att de ska bli gällande. Detta avser bl.a. beslut om nödkrediter som inte ryms inom centralbankens offentliggjorda regelverk. I vissa speciella situationer får finansministern också instruera centralbanken att ge likviditetsstöd till det finansiella systemet som helhet eller att ge nödkrediter.

53

Det bör här nämnas att Storbritannien inte omfattas av EUFfördragets regler om oberoende centralbanker. Detta följer av ett särskilt protokoll som har fogats till EUF-fördraget. Något motsvarande protokoll finns inte för Sveriges del (se vidare avsnitt 9.6 angående frågor om Sveriges respektive Storbritanniens rättsliga ställning inom EU). Trots att de unionsrättsliga kraven på oberoende centralbanker inte gäller för Storbritanniens del står den dagliga penningpolitiken fri från politiskt inflytande (i fråga om det finansiella oberoendet vid beslut om likviditetsstöd, se föregående stycke).

Bank of England har också tillsyn över den finansiella infrastrukturen och driver ett avvecklingssystem för betalningar mellan bankerna. Banken utarbetar varje kvartal en rapport om finansiell stabilitet i vilken banken presenterar sin bedömning och förklarar sina åtgärder för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.

Bank of England har således en omfattande verksamhet. Banken har för egen del beskrivit verksamheten enligt följande på sin hemsida. ”Parlamentet har tilldelat centralbanken mycket specifika mål och ansvarsområden. För vart och ett av dessa har banken specifika befogenheter som den kan använda för att uppnå dess mål.”

54

Danmarks Nationalbank

Danmark har liksom Storbritannien undantag från EUF-fördraget och behöver inte införa euron. Det överordnade ansvaret för finansiell stabilitet i Danmark ligger hos Erhvervsministeriet. Under ministeriet finns också en självständig myndighet som benämns Finansiel

53 Skälen bakom detta framgår av en rapport som har behandlats i underhuset i det brittiska parlamentet, Treasury – Twenty-First Report, Accountability of the Bank of England. 54 Se http://edu.bankofengland.co.uk/knowledgebank/how-is-the-bank-of-england-independentof-the-government/ per den 19 mars 2019.

Stabilitet. Den myndigheten ansvarar bl.a. för frågor om resolution, insättningsgaranti och investerarskydd. Därutöver finns Finanstilsynet, som har ansvar för tillsynen (mikrotillsynen) över finansiella företag på ett sätt som motsvarar den svenska Finansinspektionens uppgifter. För frågor om makrotillsyn finns ett särskilt rådgivande organ, Det Systemiske Risikoråd, i vilket chefen för Danmarks Nationalbank är ordförande.

Lagen om Danmarks Nationalbank är från 1936.

55

I lagen anges

att nationalbanken har till uppgift att upprätthålla ett säkert penningväsende i landet samt att underlätta för och reglera omsättningen av pengar och kreditgivningen. Nationalbanken har själv tolkat denna formulering på så sätt att banken bl.a. ska värna den finansiella stabiliteten.

Nationalbanken medverkar till att elektroniska betalningar avvecklas säkert, bl.a. genom driften av betalningssystemet KRONOS, som används vid avveckling av betalningar mellan bankerna.

Nationalbankens bedömning av den finansiella stabiliteteten presenteras i rapportserien ”Finansiell stabilitet”. Förutom analyser innehåller rapporterna också konkreta rekommendationer till relevanta aktörer. Nationalbanken uttalar sig även i övrigt om frågor som har betydelse för den finansiella stabiliteten.

Danmark ingår visserligen inte i Eurosystemet men Nationalbanken tillämpar ändå det regelverk för nödkrediter (ELA) som gäller för de nationella centralbankerna inom Eurosystemet.

56

Den tjeckiska nationalbanken

Den tjeckiska nationalbankens främsta mål är att upprätthålla prisstabilitet. Dessutom ska den enligt centralbankslagen

57

bl.a. arbeta

för att säkerställa finansiell stabilitet samt ett säkert och sunt finansiellt system i Tjeckien (artikel 2.1). Bland de uppgifter som nationalbanken har enligt centralbankslagen finns att avveckla betalningar mellan banker, att främja sunda och effektiva betalnings- och avvecklingssystem i övrigt samt att övervaka vissa finansiella företag

55 Lov nr 116 af 07/04/1936 om Danmarks Nationalbank. Såvitt känt har ändringar i lagen gjorts 1938, 1939, 1967 och 2010. 56 Enligt uppgift från Nationalbanken tillämpas Agreement on emergency liquidity assistance av den 17 maj 2017, samt de unionsrättsliga reglerna om förbud mot monetär finansiering. 57 I översättning till engelska benämns lagen Act No. 6/1993 Coll., on the Czech National Bank.

(artikel 2.2). Vidare ska nationalbanken ansvara för makrotillsyn genom att identifiera, övervaka och bedöma risker som kan äventyra det finansiella systemets stabilitet och förhindra eller mildra dem. Vid behov ska den samarbeta med berörda statliga myndigheter när det gäller makrotillsyn.

Enligt den tjeckiska centralbankslagen får centralbanken bevilja nödkredit under högst tre månader för att säkerställa en banks likviditetsförsörjning. En förutsättning är dock att betryggande säkerhet lämnas. Även Tjeckien tillämpar det regelverk för nödkrediter som gäller för de nationella centralbankerna inom ECBS.

58

Två europeiska centralbanker utanför EU

Norges Bank

Arbetet med finansiell stabilitet i Norge är delat mellan finansdepartementet, Norges Bank och tillsynsmyndigheten Finanstilsynet. Finansdepartementet har det överordnade ansvaret för att se till att det finansiella systemet fungerar väl.

Av den nya norska centralbankslagen

59

framgår att ett av målen

för Norges Bank är att främja stabiliteten i det finansiella systemet (1 kap. 2 § första stycket). Enligt den utredning som låg till grund för den nya lagen är målet avseende finansiell stabilitet en kodifiering av den praxis som redan är vedertagen enligt gällande rätt.

60

Ut-

trycket ”främja” har valts med tanke på att det finns flera andra myndigheter som har ett ansvar för och verktyg som avser finansiell stabilitet. Det innebär att Norges Bank kan bidra till att främja den finansiella stabiliteten, men inte på egen hand kan sörja för sådan stabilitet.

Norges Bank ska bl.a. underlätta för ett centralt betalningssystem, övervaka betalningssystemet som helhet och vara en rådgivande myndighet i arbetet med finansiell stabilitet.

Norges Bank får ge lån på särskilda villkor till individuella banker eller till banksystemet i stort när efterfrågan på likviditet inte kan mötas av andra källor och den finansiella stabiliteten är hotad. Det

58 Enligt uppgift från nationalbanken tillämpas Agreement on emergency liquidity assistance av den 17 maj 2017. 59 Lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven). Se https://lovdata.no/ dokument/NL/lov/2019-06-21-31. Lagen träder i kraft den 1 januari 2020. 60 NOU 2017:13, s. 493.

följer av en bestämmelse i centralbankslagen att centralbanken får ge kredit till bl.a. banker på särskilda villkor, när särskilda omständigheter föranleder detta (3 kap. 1 § fjärde stycket).

Om Norges Bank bedömer att det finns behov av att andra organ vidtar åtgärder för att uppfylla målen för centralbanksverksamheten (1 kap. 5 § andra stycket) är banken skyldig att underrätta finansdepartementet.

I fråga om samspelet mellan finansiell stabilitet och penningpolitik har Norges Bank gett uttryck för att penningpolitiken bör bidra till att dämpa uppbyggnaden av finansiella obalanser om dessa bedöms hota stabiliteten i inflation, produktion och sysselsättning i framtiden. Norges Bank har dock också påpekat att det är reglering av likviditets- och kapitalbuffertar hos de finansiella företagen som utgör den första försvarslinjen mot störningar i det finansiella systemet.

61

Det kan nämnas att Norges Bank är en myndighet under det norska finansdepartementet. Departementet har möjlighet att instruera banken, även inom ramen för penningpolitiken, i enskilda fall då extraordinära omständigheter råder (1 kap. 4 § andra stycket). Norges Bank har sammantaget en lägre grad av oberoende från den norska regeringen jämfört med vad som gäller för t.ex. Riksbanken i förhållande till den svenska regeringen.

Den schweiziska centralbanken (SNB)

Ansvaret för tillsynen över finansmarknaderna i Schweiz samlades 2009 i en egen tillsynsmyndighet (FINMA). Tillsynsmyndigheten har en hög grad av självständighet i förhållande till regering och parlament, bl.a. genom att den inte finansieras över statsbudgeten. Tillsynsmyndigheten har även ansvaret för krishanteringen.

Centralbanken, SNB, är ålagd att ta hänsyn till finansiell stabilitet vid utformningen av penningpolitiken. I centralbankslagen åläggs SNB att bidra till stabiliteten i det finansiella systemet. Det är en av fem uppgifter som är underordnade målet om prisstabilitet. SNB ska ha tillsyn över betalnings- och avvecklingssystem tillsammans med andra tillsynsmyndigheter.

61 Se Norges Banks hemsida, www.norges-bank.no/en/topics/financial-stability/ Crisis-management/Cooperation-with-the-authorities/

SNB publicerar årligen en rapport om finansiell stabilitet men genomför också i övrigt analyser av finansmarknaden och den finansiella infrastrukturen. I det sammanhanget beaktar SNB särskilt de stora schweiziska bankerna och de betalnings- och avvecklingssystem som centralbanken har tillsyn över.

Fyra utomeuropeiska centralbanker

Reserve Bank of Australia (RBA)

Den australiensiska centralbankslagen

62

är från 1959. Uttrycket

finansiell stabilitet förekommer inte i lagen. Centralbanken Reserve Bank of Australia (RBA) ska dock enligt lagen ansvara för bl.a. ”banking policy”. Vidare ska centralbanken ha en särskild styrelse för betalningssystemet, som också har ett regleringsansvar. I samband med att en ny finansmarknadsreglering infördes 1998 uttalade den australiensiska federala regeringen att centralbanken har ansvar för att främja finansiell stabilitet även om detta inte är lagfäst.

RBA skriver på sin webbplats att den försöker att mildra störningar i det finansiella systemet när de uppstår. Vidare nämns prisstabilitet som viktigt för finansiell stabilitet. RBA anser också att finansiell stabilitet ska beaktas inom ramen för penningpolitiken.

RBA övervakar det finansiella systemet och värderar sårbarheten och faran för störningar. Bankens utvärderingar publiceras två gånger om året i en rapport om finansiell stabilitet. Dessutom har banken ordförandeskapet i rådet för finansiella regleringsmyndigheter.

Av ett gemensamt uttalande från den australiensiska finansministern och centralbankschefen från 2016 framgår att centralbankens roll vad gäller att tillhandahålla likviditet till det finansiella systemet är en av dess centrala uppgifter i fråga om finansiell stabilitet.

63

Enligt

uttalandet har således tillhandahållandet av likviditet en stor betydelse för arbetet med att främja finansiell stabilitet. Vidare framgår det av uttalandet att centralbanken i dessa frågor ska koordinera sina åtgärder med regeringen och övriga myndigheter.

62 Reserve Bank Act 1959. 63 Statement on the Conduct of Monetary Policy, The Treasurer and the Governor of the Reserve Bank, av den 19 september 2016, tillgänglig på www.rba.gov.au/monetarypolicy/framework/stmt-conduct-mp-7-2016-09-19.html pe r den 22 maj 2018.

Reserve Bank of New Zealand

Reserve Bank of New Zeeland har det operativa ansvaret för finansiell stabilitet. Centralbanken disponerar över centrala makrotillsynsverktyg för finansiell stabilitet. Centralbanken har också ansvar för mikrotillsynen.

I en ändamålsparagraf i centralbankslagen

64

anges att central-

banken ska verka för ett sunt och effektivt finansiellt system. Enligt lagen ska banken minst två gånger om året lägga fram en rapport om arbetet med finansiell stabilitet till finansministern och offentliggöra den på bankens hemsida. Rapporten ska bl.a. innehålla en lägesbeskrivning av den finansiella stabiliteten och information om vilka åtgärder som centralbanken har vidtagit för att främja ett sunt och effektivt finansiellt system.

Centralbanken har också ansvaret för ett avvecklingssystem för betalningar mellan bankerna och övervakar annan finansiell infrastruktur. Banken ska tillhandahålla nödkrediter om den anser att det behövs för att bibehålla ett sunt finansiellt system.

Centralbanken anses ha en betydande grad av oberoende i förhållande till regeringen i Nya Zeeland. Graden av oberoende skiljer sig dock åt beroende på vilken uppgift det rör sig om. Oberoendet är också underkastat vissa förbehåll, särskilt inom området finansiell krishantering.

65

Enligt en särskild skrivelse förväntar sig finans-

ministern att bli informerad av centralbanken om ett betydelsefullt finansiellt företag får finansiella problem och i flera andra avseenden som rör finansiell stabilitet.

66

För närvarande pågår en översyn av centralbankslagstiftningen i Nya Zeeland. I mars 2018 lämnade en oberoende, rådgivande, expertgrupp en rapport under den första fasen av översynen.

67

Rapporten

gäller vissa penningpolitiska frågor samt frågor rörande sammansättningen av en framtida penningpolitisk kommitté (Monetary Policy Committee) samt vilka funktioner som Nya Zeelands motsvarighet till riksbanksfullmäktige ska fylla.

64 Reserve Bank of New Zealand Act från 1999. 65 Se Hunt (2017), s. 14, 19 och 27. 66 Letter of Expectations av den 9 maj 2017, skickat från finansministern till centralbankschefen. Skrivelsen torde närmast motsvara ett regleringsbrev inom svensk statsförvaltning. 67 New Zealand Treasury (2018).

Bank of Canada

Det övergripande ansvaret för finansiell stabilitet i Kanada ligger hos finansministern. Centralbanken Bank of Canada är inte tillsynsmyndighet. Centralbankens ändamål är att verka för ekonomiskt och finansiellt välstånd.

Av centralbankslagen från 1985 framgår indirekt att Bank of Canada ska verka för finansiell stabilitet. Detta framgår genom en bestämmelse om att banken, i syfte att bl.a. främja stabiliteten i det kanadensiska finansiella systemet, får köpa och sälja vissa finansiella instrument (artikel 18 g [i]). Om centralbankschefen bedömer att det råder en ovanlig och allvarlig påfrestning på de finansiella marknaderna eller det finansiella systemet får denne dock besluta att köpa eller sälja även andra slags finansiella instrument (artikel 18 g [ii]).

Bank of Canada skiljer mellan generella och specifika åtgärder i en krissituation. Specifika åtgärder kan göras i förhållande till ett enskilt institut i rollen som sista låneinstans. Vid en allvarlig störning i likviditetsförsörjningen till det finansiella systemet som helhet kan dock centralbanken öka de finansiella företagens tillgodohavanden på avvecklingskonton, genomföra extraordinära återköpsavtal (repor) om upp till ett drygt år, ge kredit till en vidare krets av finansiella företag än vanligt, köpa en bredare krets av finansiella instrument än vanligt (se bestämmelsen ovan) m.m.

Bank of Canada beskriver sammanfattningsvis sitt arbete med finansiell stabilitet på följande sätt.

68

”Banken bedriver detta arbete

genom att tillhandahålla centralbankstjänster, såsom olika likviditets- och nödkreditsfaciliteter, övervaka de mest betydelsefulla systemen inom den finansiella infrastrukturen, analysera, bedriva forskning och ge ut publikationer samt hjälpa till att utveckla och genomföra finansmarknadspolitiken.”

Federal Reserve (Fed)

I den amerikanska centralbankslagen (Federal Reserve Act) förekommer inte uttrycket finansiell stabilitet. Det förekommer däremot i lagstiftningspaketet Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act från 2010. Genom denna lagstiftning har bl.a. ett stabilitetsövervakningsråd (Financial Stability Oversight Council,

68 Bank of Canada (2017), s. 2.

FSOC) inrättats. FSOC ansvarar för att identifiera och motverka riskerna för den finansiella stabiliteten. Rådet leds av finansministern. Ledamöter med rösträtt i FSOC är bl.a. chefen för Fed och de högsta cheferna för vissa tillsynsorgan, även sådana som är verksamma på delstatsnivå. Även om finansministern har en röst av tio i rådet torde hen ha ett större inflytande än så med tanke på att övriga ledamöter utses av presidenten, efter godkännande av senaten. De flesta av dem kan därigenom ses som underordnade finansministern.

FSOC har omfattande befogenheter att genomföra åtgärder som är nödvändiga för att säkra finansiell stabilitet. Exempelvis får rådet besluta att ett finansiellt företag som inte har banktillstånd och som kan innebära en risk för den finansiella stabiliteten ska ställas under skärpt tillsyn.

Rådets sekretariat finns i finansdepartementet. Fed utövar tillsyn över och reglerar vissa finansiella företag. Fed har inte någon särskild rapportserie om finansiell stabilitet, men berör denna fråga i de penningpolitiska rapporterna (Monetary Policy Report). FSOC publicerar en årlig rapport som bl.a. innehåller en beskrivning av riskerna för den finansiella stabiliteten.

Sammanfattning av den internationella utblicken

Sammantaget kan följande slutsatser dras från den internationella utblicken.

  • Huruvida en viss centralbank, vid sidan av rollen som sista låneinstans, har tilldelats uttryckliga uppgifter avseende finansiell stabilitet eller inte och hur dessa i sådant fall har formulerats beror bl.a. på de institutionella förhållandena i det aktuella landet.
  • Även bland euroländerna förekommer det att en åtskillnad görs i centralbankslagstiftningen mellan ECBS-relaterade uppgifter och nationella uppgifter. Det förekommer också i lagstiftningen i vissa sådana länder och på andra håll att graden av oberoende och vilka mål som ska gälla skiljer sig åt beroende på vilken slags uppgift det rör sig om. I SSM-förordningen görs en åtskillnad mellan prisstabilitet och finansiell stabilitet i fråga om ECB.
  • I de flesta av de berörda länderna finns ett finansiellt stabilitetsråd för samverkan mellan berörda myndigheter som i vissa fall är

beslutsfattande. Det innebär i sin tur att det inte ansetts lämpligt att låta en enda myndighet ansvara för finansiell stabilitet.

  • Samtliga berörda centralbanker övervakar åtminstone delar av den finansiella infrastrukturen.
  • Det är vanligt att centralbanker publicerar sina bedömningar om riskerna i det finansiella systemet i regelbundna rapporter.

20.8. Kommitténs överväganden

Som framgår i avsnitt 20.3 delar Riksbanken ansvaret för att det finansiella systemet ska vara stabilt och effektivt med andra myndigheter, inklusive regeringen. Utifrån en centralbanks grundläggande uppgifter har Riksbanken naturligen en central roll i att tillhandahålla slutliga betalningsmedel, driva ett centralt betalningssystem samt att agera som sista låneinstans i svenska kronor till det finansiella systemet. Därutöver har Riksbanken, likt andra centralbanker, agerat som sista låneinstans även i utländsk valuta till det finansiella systemet.

69

I detta avsnitt lägger kommittén fast ett antal utgångspunkter och principer som är gemensamma för analysen av vilka mål, uppgifter och befogenheter Riksbanken ska tilldelas inom ramen för finansiell stabilitet (kapitlen 21–24), inklusive valutaupplåning till valutareserven (kapitel 30) och valutaåterköpsavtal (kapitel 31). Bedömningarna bygger på beskrivningar i tidigare avsnitt, inklusive hänsyn till att Riksbanken ingår i det europeiska centralbankssystemet (ECBS) samt Riksbankens ställning som myndighet under riksdagen. Avsnittet avslutas med kommitténs förslag på hur målet avseende finansiell stabilitet och effektivitet ska utformas i den nya riksbankslagen.

20.8.1. Delat ansvar innebär ett behov av samverkan

Kommitténs bedömning: Det finns ett stort behov av samver-

kan mellan regeringen och myndigheterna, inbegripet Riksbanken, för att uppnå stabilitet och effektivitet inom det finansiella syste-

69 Om och i så fall hur finansiella obalanser ska beaktas inom penningpolitiken analyseras i kapitel 17.

met. Riksbanken ska även fortsättningsvis fatta självständiga beslut inom sina verksamhetsområden.

Inom ramen för penningpolitiken och prisstabilitetsmålet är Riksbanken, i likhet med många andra centralbanker, ensamt ansvarig och får inte ta instruktioner från andra. Utrymmet för att inom detta område i lag föreskriva ett krav på samverkan med andra myndigheter är därför mycket begränsat.

För uppgifter inom ramen för arbetet med finansiell stabilitet är det annorlunda (se avsnitt 12.4). De ingår inte bland de ECBS-relaterade uppgifterna och omfattas därför inte av det unionsrättsliga instruktionsförbudet som gäller för penningpolitiken. Det innebär att möjligheterna till utbyte och samverkan med andra myndigheter, inklusive regeringen, är större. Som framkom i den internationella utblicken i avsnitt 20.7 är det vanligt att myndigheter och regeringar har ett delat ansvar inom arbetet med finansiell stabilitet. Det är också vanligt att de samverkar i olika typer av råd där lämpliga åtgärder diskuteras och koordineras.

I avsnitt 20.3 beskrivs hur olika ansvarsområden har fördelats mellan myndigheter inom arbetet med att främja det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Det framgår bl.a. av det s.k. krishanteringsramverket där de åtgärder som regeringen och myndigheterna kan vidta påverkar varandra.

70

Det gäller också inom betalnings-

systemet och den finansiella infrastrukturen där både Finansinspektionen och Riksbanken har uppgifter.

71

Vidare har Riksbanken och

Riksgäldskontoret liknande instrument som kan användas vid likviditetsproblem i det finansiella systemet.

72

Dessa exempel visar på att

samverkan är nödvändigt för att Sveriges samlade åtgärder inom det finansiella stabilitetsområdet ska vara ändamålsenligt utformade. Det gäller inte minst i kristider då stora krav ställs på ett fungerande krishanteringsramverk där processer, ansvarsområden och befogenheter tydligt framgår. Samtidigt får inte samverkan förhindra att beslut vid behov kan tas skyndsamt. Formerna för samverkan diskuteras vidare i avsnitt 24.4.

73

70 Se kapitel 8. 71 Se kapitel 21. 72 Se avsnitt 22.3. 73 För en generell beskrivning av samverkan mellan myndigheter, se avsnitt 11.6.

Slutligen bör noteras att behovet av samverkan inom finansiella stabilitetsfrågor inte innebär någon inskränkning i Riksbankens rätt att fatta självständiga beslut. Som analyseras i avsnitt 12.3 finns det inga mekanismer för myndighetsstyrning eller andra sätt att styra Riksbanken på annat sätt än genom lag.

20.8.2. Avvägning mellan finansiell stabilitet och effektivitet

Kommitténs bedömning: Det är riksdagen och regeringen som

genom lagar och förordningar gör den övergripande avvägningen mellan stabilitet och effektivitet inom det finansiella systemet.

Även om ansvaret för finansiell stabilitet är delat mellan regeringen, Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret är det viktigt att framhålla att det är riksdagen som i första hand har normgivningsmakten och på så vis beslutar om de politiska målen, däri inbegripet mål för det finansiella systemet. Riksdagen utövar även kontroll över regeringen och andra myndigheter. Regeringen ansvarar inför riksdagen. Den har till uppgift att styra riket och har viss egen normgivningsmakt. I utövningen av den styrande makten är regeringen bunden av lagarna. Myndigheternas roll är, oavsett om de lyder under riksdagen eller regeringen, att tillse att lagarna och de däri angivna målen förverkligas. I arbetet med finansiell stabilitet kommer den beskrivna ansvarsfördelningen till uttryck genom att regeringen har huvudansvar för att upprätthålla den finansiella stabiliteten och hantera finansiella kriser med stöd av den lagstiftning och målsättning som riksdagen beslutat. Som framgår i den internationella utblicken i avsnitt 20.7 är denna ordning vanligt förekommande även i andra länder.

Flera verksamheter inom det finansiella systemet är förenade med risker som kan få mycket allvarliga konsekvenser för samhällsekonomin.

74

En finansiell kris kan, utöver stora realekonomiska effekter,

få betydande negativa fördelningsmässiga konsekvenser. Finansiell stabilitet är på flera sätt en förutsättning för att ekonomin ska fungera effektivt. Det bör samtidigt noteras att det kan finnas en avvägning mellan stabilitet och effektivitet. Å ena sidan kan ett stramt

74 Se kapitel 7.

reglerat och styrt finansiellt system, där kreditgivning m.m. begränsas hårt, vara stabilt. Ett sådant system är dock inte effektivt då restriktiv kreditgivning begränsar medborgarnas ekonomiska handlingsfrihet, håller tillbaka kapitalbildningen och därmed hämmar ekonomins utvecklingspotential. Å andra sidan kan ett finansiellt system med otillräckliga restriktioner innebära hög tillväxt i krediter, produktion och sysselsättning på kort sikt men samtidigt riskera att bli instabilt och leda till stora samhällsekonomiska kostnader på längre sikt. Det kan alltså finnas en avvägning mellan det finansiella systemets stabilitet och effektivitet.

75

Det finns motsättningar mellan enskildas intressen och det allmänna bästa, definierat som en god utveckling för samhällsekonomin i stort, som motiverar statliga ingrepp i hur finansmarknaden fungerar. Dessa motsättningar kan bl.a. ta sig uttryck i ett alltför stort risktagande inom den finansiella sektorn i relation till den förväntade samhällsekonomiska nyttan. Detta är en viktig anledning till att finansiella företag är föremål för särskild reglering. Hur den övergripande avvägningen mellan stabilitet och effektivitet bör se ut, och vilka spelregler som ska gälla, är därför politiska beslut. Det gäller bl.a. den generella inriktningen på de kapital- och likviditetskrav som ställs på banker och som sedan Finansinspektionen preciserar via föreskrifter. Vidare ska vissa makrotillsynsåtgärder som beslutas genom föreskrifter, t.ex. om amorteringskrav, godkännas av regeringen innan de genomförs av Finansinspektionen. Det bör dock framhållas att myndigheterna spelar en viktig roll både när det gäller arbetet med att utforma standarder och i tillämpningen av beslutade regelverk.

För att den politiska målsättningen ska få bästa möjliga genomslag är det avgörande att ansvarsfördelningen för den finansiella stabiliteten upprätthålls och värnas. På så sätt möjliggörs en ändamålsenlig och effektiv samordning av arbetet. Det ankommer därför på Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret att respektera att det är regeringen och riksdagen som ansvarar för den övergripande avvägningen mellan stabilitet och effektivitet inom det finansiella systemet. Detta sker givetvis i första hand genom att myndigheterna tillämpar gällande rätt och utför givna uppdrag, men också genom att de t.ex. avstår från att utöva sina befogenheter på ett sätt

75 Se Finansinspektionen (2014) för en beskrivning av denna avvägning. Se även Tucker (2015) för en diskussion.

som rubbar förutsättningarna för den politiska målsättningens genomslag eller en annan myndighets arbete med att främja den finansiella stabiliteten. Som exempel på detta kan nämnas att en myndighet inte bör ställa krav på finansiella företag som inte är förenliga med krav som riksdagen och regeringen har funnit vara välavvägda eller som i praktiken innebär att myndigheten utför uppgifter som ankommer på en annan myndighet, s.k. dubbelreglering. Riksdagen och regeringen har därför ett gemensamt ansvar för att myndigheternas uppdrag formuleras tydligt och samordnas effektivt.

20.8.3. Förutsättningar för delegering av uppgifter och befogenheter

Kommitténs bedömning: Förutsättningarna för att delegera upp-

gifter och befogenheter inom finansiell stabilitet till centralbanker skiljer sig i flera avseenden från de förutsättningar som föreligger vid delegering inom penningpolitiken.

Väsentliga ekonomisk-politiska beslut fattas normalt på politisk nivå. Delegeringen av penningpolitiken och det operativa oberoendet för centralbanker är därför ett undantag. Det har i litteraturen motiverats utifrån att ett antal förutsättningar är uppfyllda. Från ett demokratiskt perspektiv är en sådan förutsättning att det finns någorlunda samstämmiga preferenser (synsätt) inom det politiska systemet, dels när det gäller penningpolitikens mål, dels när det gäller risken för långsiktiga kostnader av en penningpolitik styrd av politisk kortsiktighet.

76

Vidare har ett antal ytterligare nödvändiga förutsättningar

lyfts fram i litteraturen. Här ingår bl.a. möjligheten att formulera ett tydligt mål som går att utvärdera, en systematisk beslutsprocess, ett begränsat behov av samverkan i utförandet av uppgiften samt begränsade fördelningspolitiska och offentligfinansiella effekter i genomsnitt över konjunkturcykeln.

77

Förutsättningarna för att delegera uppgifter och befogenheter inom området finansiell stabilitet skiljer sig på flera sätt från penningpolitiken. En skillnad är att finansiell stabilitet är svårt att definiera så entydigt att det kan användas som bas för delegering. Av

76 Se avsnitt 6.2 för en beskrivning samt referenser. 77 Se avsnitt 6.3.6.

samma skäl är det svårt att utvärdera huruvida målet är uppnått. En annan skillnad som berörs ovan är att det inom finansiell stabilitet krävs insatser från, och ibland koordinering mellan, flera myndigheter inklusive regeringen. Detta innebär att det finns ett behov av samverkan. En ytterligare skillnad är att centralbankernas åtgärder i kristider av naturliga skäl inte följer en systematisk beslutsprocess och kan innebära ett större finansiellt risktagande än inom penningpolitiken. Krisrelaterade åtgärder, och då speciellt företagsspecifika stöd, kan också i större utsträckning få fördelningsmässiga konsekvenser då de kan gynna vissa företag i förhållande till andra.

Det finns dock också likheter mellan arbetet med att främja finansiell stabilitet och penningpolitik. Precis som för penningpolitiken, kan det finnas en konflikt mellan kortsiktiga politiska intressen och de långsiktiga riskerna för finansiell instabilitet. Detta förutsätter att väljarna i högre grad belönar kortsiktiga effekter framför långsiktigt ansvarstagande.

Sammantaget finns alltså faktorer som talar för respektive emot delegering av uppgifter inom området finansiell stabilitet och, som framgår i föregående avsnitt, är det en politisk avvägning hur arbetet bör organiseras.

I kommitténs analys av vilka uppgifter Riksbanken ska tilldelas och hur befogenheterna ska utformas beaktas hur de ovan nämnda förutsättningarna ser ut inom respektive område. Därutöver beaktas hur Riksbankens olika former av oberoende påverkar möjligheten till en effektiv institutionell struktur i både normala tider och kristider.

20.8.4. Riksbankens ställning behöver beaktas

Kommitténs bedömning:

  • Att Riksbanken är en myndighet under riksdagen och uteslutande styrs via lag behöver beaktas då delegering av uppgifter och befogenheter inom finansiell stabilitet övervägs.
  • Riksbankens finansiella oberoende och direktionsledamöternas personliga oberoende påverkar möjligheterna för styrning och ansvarsutkrävande.

Det kan noteras att även om flera av de ovan nämnda förutsättningarna inte fullt ut är uppfyllda har uppgifter inom ramen för arbetet med finansiell stabilitet i viss utsträckning delegerats till myndigheter i Sverige. Delegeringen kan då kopplas med viss styrning, t.ex. styrs Finansinspektionen av regeringen inom delar av arbetet med makrotillsynen. En skillnad som är av praktisk betydelse i Sverige är dock att Riksbanken, till skillnad från Finansinspektionen, inte är en myndighet under regeringen utan under riksdagen. Det innebär bl.a. att Riksbanken kan styras endast genom lag och inte genom exempelvis regleringsbrev, myndighetsinstruktion eller regeringsuppdrag. Denna styrform har mindre grad av flexibilitet både när det gäller att snabbt utöka eller minska beslutade uppgifter och befogenheter. Det bör dock i detta sammanhang noteras att svenska myndigheter generellt har ett stort oberoende jämfört med många andra länder.

78

I detta sammanhang bör det också noteras att Riksbanken har ett betydande finansiellt oberoende och att ledamöterna av Riksbankens direktion har ett personligt oberoende.

79

Det personliga oberoendet

innebär att det är betydligt svårare att avsätta en direktionsledamot än att flytta en generaldirektör från sin post. Detta är en aspekt att beakta när uppgifter som ligger utanför de s.k. ECBS-relaterade uppgifterna, såsom uppgifter inom finansiell stabilitet, ska tilldelas Riksbanken och hur beslutsformerna inom detta område ska utformas. Det anförda innebär emellertid att Riksbanken självfallet har en skyldighet att lojalt tillämpa lagstiftningen för att på så sätt realisera lagstiftarens mål och intentioner. För att fullt ut möjliggöra detta ankommer det på lagstiftaren att säkerställa att Riksbankens uppgifter är klart angivna och avgränsade i lag, dvs. uppnår en hög grad av konkretion. Samtidigt måste lagstiftningen ge utrymme för tillräcklig flexibilitet för att kunna fungera under lång tid utan att behöva revideras.

78 Se kapitel 11. 79 Se avsnitten 12.3 och 12.4.

20.8.5. Samordning och befogenheter i kristider

Kommitténs bedömning: Eftersom Riksbanken bara kan styras

genom lag måste Riksbankens mål, uppdrag och befogenheter i kris anges i riksbankslagen. Hur lagstiftningen bör balansera behovet av begränsningar och flexibilitet när det gäller Riksbankens olika befogenheter tillhör kommitténs centrala ställningstaganden. Riksbankslagen bör skapa förutsättningar för en effektiv och legitim krishantering för att motverka störningar som hotar det finansiella systemets stabilitet.

Allvarliga störningar i det finansiella systemet kan leda till samhälleliga kriser, där fundamentala samhällsekonomiska intressen står på spel och viktiga politiska avvägningar måste göras. Det är därför naturligt – närmast nödvändigt – att regeringen har det samordnade ansvaret för att hantera krisens alla dimensioner. Detta följer även formellt av regeringens ansvar för att styra riket. Effektiv samordning kan försvåras av att viktiga befogenheter som krävs för att hantera en kris ligger exklusivt på Riksbanken med dess speciella ställning som myndighet under riksdagen och som självständigt fattar beslut.

För att det krisrelaterade arbetet ska fungera effektivt krävs nära samverkan mellan Riksbanken, regeringen och regeringens myndigheter.

80

Ett viktigt syfte med den nya riksbankslagen är därför att

skapa goda förutsättningar för effektiv samverkan i hanteringen av kriser. Som framgår av den internationella utblicken finns flera exempel på att befogenheter och beslutsformer inom finansiell stabilitet skiljs åt från penningpolitiken.

Krishantering kan kräva ett stort mått av flexibilitet eftersom ingen kris är den andra lik. Å andra sidan är det ur ett legitimitetsperspektiv nödvändigt att det finns gränser för myndigheters befogenheter, även inom krishantering. Ingen myndighet – inte heller regeringen – kan ha obegränsade befogenheter. Det innebär sammantaget att kommittén bör söka lagtekniska lösningar som innebär att Riksbankens befogenheter är tillräckligt flexibla och kraftfulla samtidigt som gränserna för befogenheterna blir tydliga.

81

Det kan t.ex. inne-

bära att vissa åtgärder endast får vidtas om det finns synnerliga skäl.

80 Se t.ex. Goodhart (2010) och Tucker (2016). 81 Se Tucker (2016).

I andra fall kan det vara lämpligt att Riksbanken i en kris kan vända sig till regeringen eller riksdagen för att begära att befogenheterna tillfälligt utökas.

20.8.6. Formuleringen av Riksbankens mål

Kommitténs förslag: Målet för Riksbankens verksamhet enligt

det kapitlet i riksbankslagen som behandlar det finansiella systemet är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. I detta ingår att allmänheten ska kunna göra betalningar.

Riksbanken ska uppnå detta mål utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet.

Som framgår av beskrivningen i avsnitt 20.3 är riksdagens målformulering beträffande finansmarknaden, liksom Finansinspektionens och Riksgäldskontorets uppdrag rörande finansiell stabilitet, tämligen övergripande. Det finns inte heller någon gemensam målformulering för myndigheternas arbete med finansiell stabilitet eller någon definition av begreppet i lag. Samtidigt är det tydligt att Finansinspektionen och Riksgäldskontoret har olika uppgifter i arbetet med finansiell stabilitet. Finansinspektionens arbete är i huvudsak krisförebyggande medan Riksgäldskontorets i huvudsak är krishanterande.

Kommittén föreslår att Riksbanken tilldelas ett antal konkreta uppgifter och befogenheter som behövs för att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet, vilka är såväl krisförebyggande som krishanterande. Dit hör bl.a. de uppgifter som rör övervakning, betalningssystem och likviditetsstöd och som närmare behandlas i kapitlen 21–24.

Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret har delvis olika roller i arbetet med det finansiella systemet och dess stabilitet. Även om verktygen skiljer sig åt handlar det dock om att bidra till samma övergripande mål, nämligen ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det finns dock inte någon entydig skala som mäter hur stabilt det finansiella systemet är och hur stora påfrestningar som det finansiella systemet klarar av. Det innebär att det är svårare att bedöma om ett mål för finansiell stabilitet har uppnåtts än vad det är att göra motsvarande bedömning av ett siffersatt prisstabilitetsmål. Det kan i sin tur göra det svårare att utvärdera hur väl de myndig-

heter som ska arbeta för finansiell stabilitet lyckas med sitt uppdrag. Om myndigheterna har liknande målformuleringar ökar det dock förutsättningarna för att myndigheterna arbetar mot samma mål. Det är en annan sak att myndigheterna kan ha olika uppfattning om hur stabilt det finansiella systemet är, om det föreligger finansiella obalanser som behöver motverkas och om en viss händelse innebär ett hot mot den finansiella stabiliteten. En öppen och konstruktiv diskussion om detta gynnar sannolikt den finansiella stabiliteten i Sverige, då det borde förbättra förutsättningarna för att systemrisker upptäcks och motverkas i tid.

De uppgifter och befogenheter som Riksbanken föreslås ha är – liksom Finansinspektionens och Riksgäldskontorets uppgifter – viktiga beståndsdelar i arbetet med finansiell stabilitet. I likhet med dessa myndigheter bör Riksbanken inte tilldelas något övergripande ansvar för finansiell stabilitet. I stället bör, som slagits fast tidigare, Riksbanken ges ett mål, uppgifter och befogenheter för denna verksamhet. Målet bör vara tillräckligt flexibelt och inte behöva ändras allt för ofta samtidigt som det klargörs att Riksbanken ska verka för samma mål som regeringen, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att målet för de uppgifter och befogenheter som Riksbanken tilldelas i kapitlet om det finansiella systemet ska vara att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt.

En viktig del i detta mål är att allmänheten ska kunna göra betalningar. Det bör framgå av den nya riksbankslagen.

Riksbanken ska uppnå detta mål genom att utföra de uppgifter och utöva de befogenheter som banken tilldelas i kapitlet om det finansiella systemet i den nya riksbankslagen. Vilka dessa uppgifter och befogenheter ska vara diskuteras i detalj i kommande kapitel. Som noterats är det inte möjligt för Riksbanken att med stöd av målbestämmelsen vidta andra åtgärder än de som anges i lagen. Riksbanken får bara utföra sådana uppgifter och utöva sådana befogenheter som uttryckligen anges i riksbankslagen.

Kommittén föreslår i avsnitt 15.2.4 att huvudmålet för Riksbankens verksamhet ska vara att varaktigt upprätthålla låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet). De andra mål som gäller för Riksbankens verksamhet är alla underordnande huvudmålet. Det gäller exempelvis det mål för det finansiella systemet som föreslås ovan. Eftersom det finns ett tydligt samband mellan finansiell stabilitet och pen-

ningpolitik, föreslår kommittén att det införs en uttrycklig bestämmelse om att Riksbanken ska uppnå målet för det finansiella systemet utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet.

20.9. Referenser

Bank of Canada (2017), Financial System Review, november. Bertsch, C. och J. Molin (2016), ”Revisiting the role of central banks

as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och

valutapolitik 2016:2, s. 89–158.

BIS (2009), Issues in the Governance of Central Banks. A report from

the Central Bank Governance Group, Bank of International Settle-

ments, maj. BIS (2018), “Countries where a FS objective is written in the law

09.4.18”, Excel-fil och e-postmeddelande från BIS till Riksbankskommitténs kansli. Bryant, R. C., D. W. Henderson och T. Becker (2012), Maintaining

financial stability in an open economy: Sweden in the global crisis and beyond, Stockholm: SNS Förlag.

ECB (2017), Agreement on emergency liquidity assistance, 17 maj.

Europeiska centralbanken. ESRB (2011), Recommendation of the European Systemic Risk Board

on the macro-prudential mandate of national authorities,

ESRB/2011/3, 22 december. ESRB (2014), Recommendation on the macro-prudential mandate of

national authorities (ESRB/2011/3). Follow-up Report – Overall assessment, juni.

Finansinspektionen (2014), ”Finansinspektionen och finansiell stabi-

litet”, Promemoria, Dnr 14-16747, 10 december. Giavazzi, F. och F. S. Mishkin (2006), En utvärdering av den svenska

penningpolitiken 1995–2005, Rapport från riksdagen, 2006/07:RFR1.

Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen, 2015/16:RFR6.

Goodhart, C. A. E. (2010), “The changing role of central banks”,

BIS Working paper nr 326, Bank for International Settlements.

Goodhart, G. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010,

Rapport från riksdagen, 2010/11:RFR5.

Hunt, C. (2017), “Independence with accountability: financial sys-

tem regulation and the Reserve Bank”, Reserve Bank of New

Zealand Bulletin, vol 80, nr 11, december.

IMF (2016), “Sweden: Financial System Stability Assessment”, IMF

Country report nr 16/355, november, Internationella valutafonden.

IMF (2017), “Central Bank legal frameworks in the aftermath of the

global financial crisis”, IMF Working paper 17/101, maj, Internationella valutafonden. IMF (2018), “Euro area policies: Financial sector assessment pro-

gram. Technical note – systemic liquidity management”, IMF

Country report nr 18/229, juli, Internationella valutafonden.

New Zealand Treasury (2018), Review of the Reserve Bank Act,

mars. Finns tillgänglig på följande webbplats: https://treasury.govt.nz/sites/default/files/2018-04/rbnz-revtsy-report-phase1.pdf NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og

statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Riksbanken (1997), Riksbankens rapport Finansiell stabilitet 1997:1. Riksbanken (1998), Årsredovisning för Sveriges riksbank 1997. Riksbanken (2011) Direktionens remissyttrande om Utvärdering av

Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010 (2010/11:RFR5), remissyttrande, Riksbankens direk-

tion, november. Riksbanken (2013), Finansiell stabilitet 2013:1. Riksbanken (2016), Förslag till frågor att ta upp i en översyn av riks-

bankslagen, Dnr 2016-00436, 13 maj.

Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018, Fram-

ställning till riksdagen 2018/19:RB1. SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret: förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. SOU 2014:52, Resolution – en ny metod för att hantera banker i kris.

Tucker, P. (2015), “Microprudential versus macroprudential super-

vision: functions that make sense only as part of an overall regime for financial stability”, uppsats presenterad vid Boston Federal Reserve Conference, 2–3 oktober. Finns tillgänglig på följande webbplats: http://paultucker.me/wp-content/uploads/2018/04/ Microprudential-Versus-Macroprudential-Supervision.pdf Tucker, P. (2016), “How can central banks deliver credible commit-

ment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 i Cochrane, J. och J. Taylor (reds.) Central bank governance and oversight reform, Stanford: Hoover Institution Press.

21. Finansiell infrastruktur

21.1. Inledning

Som berörs i kapitel 4 kan betalningsmedel ses som en del av ett lands infrastruktur. Ett av flera möjliga betalningsmedel är sådana tillgodohavanden som finansiella aktörer har i ett centralt system för betalningsavveckling, som vanligtvis tillhandahålls av centralbanken. Kommittén konstaterar i kapitel 4 att det bland en centralbanks grundläggande uppgifter ingår att tillhandahålla s.k. slutliga betalningsmedel och att detta innefattar att tillhandahålla ett centralt system för betalningsavveckling. Ett sådant system har också betydelse för förutsättningarna att utföra en annan grundläggande uppgift, nämligen att agera sista låneinstans för banker.

Med slutliga betalningsmedel avses detsamma som centralbankspengar, dvs. kontanter och den inlåning som bland andra banker har i centralbanken (se vidare avsnitt 4.1). I detta kapitel används uttrycket centralbankspengar. Kontanter berörs dock inte i detta kapitel.

Väl fungerande betalningssystem och avvecklingssystem är en nödvändig förutsättning för att det finansiella systemet ska kunna tillhandahålla sina grundläggande funktioner, dvs. förmedling av betalningar, kredit- och kapitalförsörjning och hantering av risk. Att såväl stora betalningar mellan företag som privatpersoners betalningar av räkningar kan avvecklas i centralbankspengar bidrar också till betalningssystemets säkerhet och effektivitet. Att betalningssystemet fungerar väl bidrar i sin tur till förtroendet för valutan som betalningsmedel.

Som ett led i att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende driver Riksbanken i dag med stöd av 6 kap. 7 § riksbankslagen ett avvecklingssystem för betalningar, RIX-systemet. Vidare övervakar Riksbanken att system inom den finansiella infrastrukturen uppfyller

vissa internationella standarder på området. Detta avser t.ex. verksamhet som drivs av clearingorganisationer, inklusive centrala motparter och värdepapperscentraler. Riksbankens uppgift att övervaka den finansiella infrastrukturen nämns dock inte uttryckligen i riksbankslagen (se vidare avsnitten 20.3–20.6).

21.2. Riksbankens ansvar för betalningsavveckling

Kommitténs förslag: Riksbanken ska även fortsättningsvis till-

handahålla ett system för betalningsavveckling. Vid behov ska Riksbanken även på annat sätt medverka i betalningsavveckling i förhållande till finansiella företag och myndigheter och delta i betalningssystem eller avvecklingssystem.

Riksbanken får ge sådan kortfristig kredit i svenska kronor som behövs för att främja funktionen i dess system för betalningsavveckling. Detta gäller även i förhållande till staten, om krediten inte löper över en dygnsgräns och är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget.

Kredit får endast ges mot betryggande säkerhet. Staten behöver dock inte ställa säkerhet.

Riksbanken får ta emot inlåning från deltagare i dess system för betalningsavveckling och från staten. Riksbanken ska ta emot betalningar till staten och förmedla utbetalningar för statens räkning.

Riksbanken får ta ut avgifter från deltagarna i dess system för betalningsavveckling.

Inom de ramar som anges i 8 § lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden ska Riksbanken bestämma vilka finansiella företag och myndigheter som får vara deltagare i systemet. Riksbanken ska beakta principerna om fritt tillträde och neutralitet.

Kommitténs bedömning: Det bör också överlåtas till Riks-

banken att ta ställning till om regelverket för systemet ska ha formen av föreskrifter eller avtalsvillkor.

Unionsrätten och betalningsavveckling inom Eurosystemet

Enligt artikel 22 i ECBS-stadgan får ECB och de nationella centralbankerna ställa anordningar till förfoganden för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom unionen. Artikel 22 gäller dock inte för Sverige i egenskap av medlemsstat med undantag. Detta utesluter givetvis inte att Riksbanken t.ex. får driva ett betalningssystem eller något annat system för betalningsavveckling med stöd av svensk rätt och artikel 14.4 i ECBS-stadgan.

Med stöd av bestämmelsen i ECBS-stadgan äger och driver Eurosystemets centralbanker betalningssystemet TARGET2. TARGET2 är ett system för avveckling av betalningar i euro. De nationella centralbankerna inom Eurosystemet driver sina egna delsystem i TAR-GET2. Även nationella centralbanker utanför euroområdet får ansluta sig till TARGET2.

De nationella centralbankerna i euroområdet får bevilja räntefri intradagskredit till deltagarna i det delsystem som bedrivs i den nationella centralbanken.

1

Sedan november 2018 tillhandahåller ECB också avvecklingstjänsten TIPS, som är en del av TARGET2. TIPS möjliggör avveckling i centralbankspengar i realtid dygnet runt, för såväl privatpersoner som företag (jfr vad som sägs om BiR nedan).

I avsnitt 28.2 föreslås att det ska framgå uttryckligen av regeringsformen att Riksbanken har ansvar bl.a. för att inom ramen för samarbetet inom ECBS främja väl fungerande betalningssystem och att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i den frågan. Ledamöterna i Riksbankens direktion ska inte heller få begära eller ta emot instruktioner när de fullgör bl.a. denna uppgift. Dessa föreslagna bestämmelser avser dock framför allt tillämpningen av regler i EU-rättsakter som är direkt tillämpliga i Sverige, såsom EMIR-förordningen. Uppgiften att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling är varken tillämpning av någon EU-förordning eller någon ECBS-relaterad uppgift för Riksbanken, eftersom artikel 22 i ECBS-stadgan inte är tillämplig på medlemsstater med undantag (se ovan, se även avsnitt 28.2). Det rör sig i stället om en s.k. nationell uppgift enligt artikel 14.4 i stadgan.

1 Se artikel 12 i och bilaga III till Europeiska centralbankens riktlinje av den 5 december 2012 om ett transeuropeiskt automatiserat system för bruttoavveckling av betalningar i realtid (TARGET2) (omarbetning) (ECB/2012/27).

Gällande svensk rätt

Enligt 6 kap. 7 § riksbankslagen får Riksbanken alltså tillhandahålla system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling. För att främja betalningssystemets funktion får Riksbanken bevilja deltagarna i systemet kredit under dagen. Kredit får beviljas endast mot betryggande säkerhet. Staten behöver dock inte ställa säkerhet.

När en uttrycklig rätt för Riksbanken att tillhandahålla ett centralt betalningssystem infördes i riksbankslagen 1998 fanns redan RIX-systemet. Före lagändringen framgick det endast av riksbankslagen att Riksbanken fick delta i betalningsutjämning. Det fanns dock inte någon uttrycklig bestämmelse som tog sikte på driften av RIX-systemet. Regeringen konstaterade att RIX-systemet hade en central roll i Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och att det därför borde införas en uttrycklig bestämmelse i riksbankslagen om att Riksbanken får tillhandahålla system för avveckling av betalningar (prop. 1997/98:164 s. 26 och 27). I samband med detta anförde regeringen att Riksbankens roll i penningpolitiken är sammanlänkad med ansvaret för ett stabilt betalningssystem genom att de transaktioner som görs i penningpolitiskt syfte ger upphov till betalningar mellan aktörerna på de finansiella marknaderna. Störningar i betalningssystemet kan därför få återverkningar för Riksbankens möjlighet att bedriva penningpolitik. Vidare kan mindre väl fungerande betalningssystem leda till att problem hos en aktör kan sprida sig till andra aktörer, vilket i förlängningen kan medföra en risk för hela betalningssystemets stabilitet (här avsågs betalningssystemet i en vidare mening än ett enskilt sådant system, kommitténs anmärkning).

Kommittén konstaterar att spridningsrisken är ett skäl till att system för stora betalningar mellan olika banker och andra finansiella företag sköts bättre av en centralbank än av privata aktörer.

Infrastrukturen för betalningar i Sverige

År 2019 genomförs de flesta betalningar till och från konton i olika banker och andra betalningsförmedlare med hjälp av betalningsinstrument som de tillhandahåller. Om betalningarna enbart sker mellan konton i samma bank behövs det inte någon ytterligare infrastruk-

tur. Då kan banken själv överföra medel mellan kontona genom en enkel bokföringsåtgärd.

Om en kund däremot vill göra en betalning till en kund i en annan bank eller om två banker gör affärer med varandra, måste medel överföras från den ena banken till den andra. Det är bl.a. för sådana betalningar som RIX-systemet används för betalningsavveckling. I många fall föregås avvecklingen av clearing, genom att en stor mängd betalningar som ska utföras mellan bankerna sammanställs av Bankgirocentralen AB inom ramen för Bankgirosystemet.

Nästan alla betalningar i svenska kronor, som inte sker med hjälp av kontanter eller sker mellan konton i en och samma bank, går i dag direkt eller indirekt via konton som deltagarna i RIX-systemet har i Riksbanken. Detsamma gäller överföringar mellan konton i olika banker via den s.k. dataclearingen, som drivs av Bankgirocentralen AB på uppdrag av Svenska Bankföreningen. Avvecklingen sker således i centralbankspengar. I bl.a. detta avseende fungerar Riksbanken alltså som bankernas bank. Även statens betalningar till och från hushåll och företag avvecklas på ett motsvarande sätt i centralbankspengar genom att Riksgäldskontoret har konton i Riksbanken. Betalningars centrala roll i ekonomin gör att det behövs ett system som gör det möjligt för bankerna och andra direkta deltagare i RIXsystemet att genomföra betalningar på ett säkert och effektivt sätt.

I fråga om system för betalningsavveckling kan Riksbanken alltså erbjuda två väsentliga komponenter som inte effektivt kan tillhandahållas av privata aktörer.

2

Den ena komponenten är riskfria konton i

den meningen att den som erbjuder kontona inte kan gå i konkurs och att kontohavaren därmed kan förlora sina medel.

Den andra komponenten är likviditet. På grund av de stora betalningsflöden som passerar i det centrala avvecklingssystemet under dagen kan deltagarna under korta tidsperioder behöva låna medel. Endast centralbanken kan genom sin förmåga att framställa betalningsmedel (centralbankspengar) med kort varsel låna ut så stora belopp som det kan vara fråga om, åtminstone om detta ska kunna göras utan att stora kostnader för lånefaciliteten uppstår.

Under senare år har användandet av realtidsbetalningar genom betaltjänsten Swish ökat kraftigt. Swish möjliggörs genom BiR, Betalningar i realtid. BiR drivs dock inte av Riksbanken utan av Bank-

2 Jämför framställning 2003/04:RB3, s. 8 och 9.

girocentralen AB. Det är däremot avgörande för BiR:s funktion att Riksbanken tillhandahåller ett klientmedelskonto avseende BiR.

I juni 2019 beslutade Riksbanken att inleda förhandlingar med Eurosystemet och ECB i syfte att göra den svenska kronan tillgänglig för avveckling på TIPS-plattformen och därigenom tillhandahålla avveckling av realtidsbetalningar i centralbankspengar dygnet runt, alla dagar om året. En sådan avvecklingstjänst skulle vara en del av RIX-systemet. Eftersom realtidsbetalningar avvecklas omedelbart, transaktion-för-transaktion, föregås inte avvecklingen av någon clearing.

Ett nybildat företag, P27 Nordic Payments Plattform AB, ansökte i slutet av oktober 2019 hos Finansinspektionen om tillstånd som clearingorganisation. Företaget ägs av några av de största bankerna i Norden. Det avser att köpa upp Bankgirocentralen AB och under 2021 driftsätta en ny betalningsplattform för de nordiska länderna som ska ersätta bl.a. Bankgirosystemet. Den nya betalningsplattformen ska möjliggöra såväl realtidsbetalningar som genomförs var för sig som överföringar i form av massbetalningar som sammanställs genom clearing.

Riksbanken roll i att driva system för betalningsavveckling

Ett system av RIX-systemets slag är alltså en nödvändig förutsättning för att det ska vara möjligt att göra betalningar i svenska kronor. RIX-systemet är emellertid inte bara navet i betalningssystemet i vid bemärkelse, dvs. den finansiella infrastrukturen, utan även av stor betydelse för det penningpolitiska styrsystemet. Både för att fullgöra sina uppgifter avseende det finansiella systemet och inom penningpolitiken behöver Riksbanken därför även fortsättningsvis tillhandahålla ett system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling mellan bankerna. Med tanke på den betydelse som RIX-systemet har för den finansiella infrastrukturen är det svårt att motivera att driften av RIX-systemet endast skulle vara en frivillig uppgift för Riksbanken. Kommittén föreslår därför att en bestämmelse om att Riksbanken ska tillhandahålla ett system för avveckling av betalningar tas in i den nya riksbankslagen. Det bör inte anges i lag om systemet ska benämnas RIX-systemet eller något annat.

Uppgiften att tillhandahålla ett system för avveckling av betalningar skulle också kunna utföras genom att Riksbanken och andra operatörer delar samma tekniska plattform för överföringar av betalningar. För närvarande skulle ett sådant plattformssamarbete kunna ske t.ex. genom att Riksbanken börjar driva ett delsystem i TARGET2, som berörs ovan.

Av uppenbara skäl måste synnerligen höga krav på driftssäkerhet ställas på Riksbankens system. Det avser inte minst motståndskraft mot yttre störningar såsom bl.a. cyberattacker, andra slags intrång i it-systemen, strömavbrott, terrorattentat, naturkatastrofer, bränder och andra slags olyckor (se vidare kapitel 35). Kommittén anser dock att det är tillräckligt att Riksbanken, utan någon särskild bestämmelse i lag, beaktar samma internationellt vedertagna principer som de flesta jämförbara centralbanker gör (PFMI, se vidare avsnitt 21.3). Det finns alltså inte tillräckliga skäl för att föreslå någon reglering i lag av dessa frågor. Det bör dock framhållas att det förhållandet att Riksbanken själv övervakar sin egen verksamhet i fråga om betalningsavveckling ställer höga krav på hanteringen av intressekonflikter och en organisatorisk åtskillnad mellan drift respektive övervakning (se även avsnitt 33.6.3).

De ovan berörda driftssäkerhetsskälen, behovet av att utveckla Riksbankens system och det övergripande intresset av ett stabilt och effektivt finansiellt system talar för att Riksbanken ska bevaka utvecklingen på betalningsmarknaden i stort och anlägga ett helhetsperspektiv på betalningssystem, avvecklingssystem och annan finansiell infrastruktur. Enligt kommitténs bedömning finns det inte någon annan myndighet som har samma förutsättningar som Riksbanken att anlägga ett sådant helhetsperspektiv. För närvarande bedriver Riksbanken en sådan verksamhet bl.a. genom att ansvara för samverkansorganet Betalningsrådet och genom att ta fram statistik, analyser m.m. I avsnitt 21.3 föreslår kommittén att en bestämmelse av innebörden att Riksbanken ska följa betalningsmarknadens utveckling ska tas in i den nya riksbankslagen.

Det bör överlåtas till Riksbanken att avgöra om vissa moment av driften ska utkontrakteras till externa leverantörer (se dock kommitténs förslag om Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap i avsnitt 35.7).

Regelverk

När Riksbanken får en ansökan från ett finansiellt företag om att bli deltagare i RIX-systemet, prövar den om företaget uppfyller deltagarkraven. Om så är fallet tecknar Riksbanken ett anslutningsavtal med företaget, som därigenom blir bundet av de avtalsvillkor som Riksbanken tagit fram. Av dessa villkor framgår bl.a. de närmare förutsättningarna för att Riksbanken ska verkställa en överföring och vilka åtgärder som Riksbanken kan vidta om en deltagare inte längre uppfyller deltagarkraven.

För närvarande har alltså regelverket för RIX-systemet utformats såsom avtalsvillkor. Riksbanken skulle i och för sig ha kunnat välja att i stället meddela föreskrifter på detta område med stöd av 1 kap. 2 § fjärde stycket andra meningen första ledet riksbankslagen. En konsekvens av detta skulle i sådant fall bli att Finansinspektionen utövar tillsyn över om t.ex. en viss bank efterlever föreskrifterna. Anledningen till detta är att Finansinspektionens tillsyn över bl.a. banker omfattar alla ”författningar som reglerar institutets verksamhet” (13 kap. 2 § andra stycket lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). Detta gäller även om RIX-systemet som avvecklingssystem inte står under Finansinspektionens tillsyn (14 § första stycket lagen [1999:1309] om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden jämförd med 3 § andra meningen).

Det kan också nämnas att regelverket för RIX-systemet för närvarande innehåller bestämmelser om bl.a. ianspråktagande av säkerheter och liknande civilrättsliga frågor.

3

Sådana frågor kan inte regle-

ras genom myndighetsföreskrifter (se 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen jämförd med 8 kap. 2 § första stycket 1). Ett avtal skulle således sannolikt krävas även om Riksbanken hade valt att meddela föreskrifter.

Enligt kommitténs mening bör det överlåtas till Riksbanken i egenskap av operatör för det aktuella systemet att besluta om ett ändamålsenligt regelverk för deltagandet i systemet. Detta överensstämmer med vad som gäller för clearingorganisationer (se 20 kap. 2 § första stycket lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden). Det bör även fortsättningsvis överlåtas till Riksbanken att bestämma om regelverket för dess system för betalningsavveckling ska ha formen av avtalsvillkor och/eller föreskrifter.

3 Riksbanken (2018), se t.ex. kapitel E, avsnitt 1.3.

Dessa förhållanden utesluter givetvis inte att det i lag kan finnas bestämmelser som begränsar vilka aktörer som får vara deltagare i systemet eller på annat sätt styr utformningen av systemet. Vilka aktörer som får vara deltagare i RIX-systemet följer nämligen av två olika lagar.

För det första regleras vilka finansiella företag som enligt svensk rätt får ägna sig åt betalningsförmedling via generella betalsystem av 1 kap. 3 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse, där det också ställs upp ett krav på med mottagande av medel som är tillgängliga inom 30 dagar.

För det andra innebär lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden vissa gränser för vilka aktörer som får vara direkta deltagare i anmälda avvecklingssystem. RIX-systemet är ett anmält avvecklingssystem.

Vid utformningen av regelverket för det aktuella systemet behöver Riksbanken också ta hänsyn till det övergripande målet för Riksbankens arbete med det finansiella systemet, dvs. att bidra till att detta system är stabilt och effektivt (se vidare avsnitt 20.8.6). Förutom att RIX-systemet behöver vara robust mot störningar utifrån och fungera effektivt (jfr kapitel 35), behöver krav ställas på deltagarnas finansiella och operativa förmåga, med beaktande av principerna om fritt tillträde och neutralitet. För clearingorganisationer kommer denna princip till uttryck i 20 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden. Den förekommer även i EU-förordningar avseende annan slags finansiell infrastruktur än system för betalningsavveckling. Det bör förtydligas i den nya riksbankslagen att även Riksbanken ska beakta denna princip. Detta anknyter även till uttalanden i förarbetena till riksbankslagen vad gäller offentliga och konkurrensneutrala kriterier för deltagande i RIX-systemet (prop. 1997/98:164 s. 27).

Det bör understrykas att regelverket för det aktuella systemet endast får användas för att säkerställa systemets funktionalitet och att det alltså är säkert och effektivt. Regelverket får således inte användas för att införa krav på finansiella företag som inte är förenliga med krav som riksdagen och regeringen har funnit vara välavvägda eller som i praktiken innebär att myndigheten utför uppgifter som ankommer på en annan myndighet, s.k. dubbelreglering (se vidare avsnitt 20.8.2).

Uteslutning av deltagare och kretsen av deltagare

Ett beslut om att stänga av eller utesluta en deltagare från RIX-systemet eller ett annat liknande system kan få synnerligen allvarliga konsekvenser för deltagaren i fråga. Exempelvis skulle inte en banks kunder kunna göra betalningar till konton i andra banker eller delta i handeln med finansiella instrument. Om banken i en sådan situation inte heller på något annat sätt fick tillgång till RIX-systemet skulle den inte längre uppfylla definitionen av bankrörelse i 1 kap. 3 § första stycket 1 lagen om bank- och finansieringsrörelse. Ett sådant beslut får således följder som kan jämföras med att Finansinspektionen återkallar bankens tillstånd att driva bankrörelse. Om det t.ex. skulle röra sig om en s.k. systemviktig bank skulle ett sådant beslut dessutom kunna medföra stora konsekvenser för stabiliteten i det finansiella systemet och realekonomin. Givet konsekvenserna för den enskilde deltagaren och för realekonomin behöver frågorna om uteslutning eller avstängning föregås av noggranna överväganden både vid utformningen av regelverket för RIX-systemet och vid tillämpningen av det. Ytterst styrs Riksbankens agerande av dess uppgift att bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system. Intresset av att Riksbankens system för betalningsavveckling i sig ska vara säkert och effektivt torde sammanfalla med intresset av finansiell stabilitet i en vidare kontext.

Det är naturligt att Riksbanken samverkar med andra berörda myndigheter på området för finansiell stabilitet, såsom Riksgäldskontoret och Finansinspektionen, även när det gäller frågor om RIX-systemet som har särskild betydelse för den finansiella stabiliteten. En samverkansskyldighet för viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet finns i dag i 4 kap. 3 § riksbankslagen. En annan sak är att det är Riksbanken som självständigt beslutar i fråga om utformningen av regelverk m.m. avseende RIXsystemet. Riksbanken bör därför underrätta Finansinspektionen för det fall att en deltagare i systemet inte längre uppfyller regelverket för det (jfr 4 kap. 3 § i nuvarande riksbankslag).

I förarbetena till lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden förs en diskussion om den tillåtna kretsen av deltagare i avvecklingssystem, framför allt med utgångspunkt i vilken systemrisk som deltagarna kan föra med sig (prop. 1999/2000:18 s. 54–56). Detta innebär bl.a. att kretsen av potentiella deltagare är

relativt snäv. Som ovan berörs skulle ett beslut om att stänga av eller utesluta en deltagare från RIX-systemet visserligen få stora konsekvenser. Det ligger dock i ett avvecklingssystems natur att deltagandet är förenat med särskilda villkor. Dessutom medför inte ett beslut om att neka tillträde till RIX-systemet några stabilitetsrisker, i motsats till en situation då ett finansiellt företag som redan är RIXdeltagare inte fullföljer sina förpliktelser. Det finns således skillnader mellan att neka tillträde respektive uteslutning eller avstängning. Det finns också en skillnad av rättsligt slag såtillvida att en uteslutning eller avstängning till skillnad från ett beslut om att kunna neka tillträde förutsätter att det finns en kontraktsrättslig grund för det, alternativt att det finns förutsättningar för att återkalla ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut.

Det framstår sammantaget inte som lämpligt att i lag ålägga eller ge vissa aktörer, t.ex. vissa större banker, rätt att alltid vara deltagare i RIX-systemet. Ett sådant obligatorium skulle kunna uppfattas som en rätt att delta oavsett hur banken i fråga uppfyller reglerna för systemet.

Saldo och inlåning

För att kunna genomföra betalningar måste RIX-deltagarna som huvudregel ha tillräckligt med medel på sina konton i RIX (se dock det som anförs om intradagskrediter nedan). Någon uttrycklig bestämmelse om det behöver enligt kommitténs bedömning inte införas i riksbankslagen. Det bör i stället överlämnas till Riksbanken att bestämma vad som gäller om saldot är positivt vid dagens slut.

4

Den

nya riksbankslagen bör dock ge Riksbanken utvidgade befogenheter i form av en uttrycklig möjlighet att ta emot inlåning från deltagare i dess betalningssystem. Anledningen till detta är att systemets funktion förutsätter att deltagarna har tillgodohavanden hos Riksbanken.

Visserligen föreslår kommittén i avsnitt 18.11.1 att Riksbanken även fortsättningsvis ska få ta emot inlåning i penningpolitiskt syfte, dvs. från penningpolitiska motparter. Det kan dock förekomma del-

4 Enligt villkoren för RIX-systemet får en deltagare som inte har tillgång till de stående faciliteterna som högst ha ett saldo om 100 000 000 kronor vid den tidpunkt då RIX-systemet stänger, såvida inte Riksbanken medger annat.

tagare i RIX-systemet som inte är penningpolitiska motparter, t.ex. centrala motparter.

Mot denna bakgrund bör det i den nya riksbankslagen tas in en bestämmelse som utvidgar Riksbanken rätt att ta emot inlåning till att även avse inlåning inom ramen för driften av ett system för betalningsavveckling, oavsett om inlåningen fyller någon penningpolitisk funktion eller inte. Här avses dock inte inlåning från allmänheten. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att lämna förslag på de lagändringar som skulle krävs för att ge Riksbanken rätt att införa en s.k. e-krona, dvs. ett elektroniskt betalningsmedel för allmänheten som tillhandahålls av Riksbanken.

Liksom tidigare ska Riksbanken få ta emot inlåning från staten och vara skyldig att ta emot betalningar till staten och göra utbetalningar för statens räkning (jfr 8 kap. 1 § första och andra styckena i den nuvarande riksbankslagen).

Intradagskrediter

Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken ge intradagskrediter mot betryggande säkerhet. Staten, som via Riksgäldskontoret deltar i RIX-systemet, behöver dock inte ställa säkerheter.

Intradagskrediter gör det möjligt för deltagarna att genomföra betalningar löpande under dagen oavsett om de har överskott eller underskott på sitt konto. Genom möjligheten till intradagskredit behöver deltagare som har underskott på sitt konto eller ett otillräckligt överskott inte vänta på betalningar från andra deltagare för att kunna genomföra betalningar. Det gör betalningssystemet effektivare. Mot denna bakgrund är det rimligt att Riksbanken även fortsättningsvis får ge intradagskrediter till deltagarna i RIX-systemet.

För närvarande ges intradagskrediter – som namnet antyder – under en viss dag. Vid dagens slut får de finansiella företag som är kreditinstitut och penningpolitiska motparter till Riksbanken i första hand sinsemellan reglera under- respektive överskott i förhållande till varandra, och därefter vid behov använda Riksbankens stående faciliteter.

Det bör dock beaktas att utvecklingen på betalningsmarknaden skulle kunna medföra att RIX-systemet eller ett annat framtida system av liknande slag håller öppet dygnet runt eller i vart fall under

längre tid än vad som nu är fallet. Att i riksbankslagen ange att Riksbanken bara får ge kredit under dagen skulle i en sådan situation kunna uppfattas som en restriktion som begränsar RIX-systemets utvecklingspotential. I vart fall om RIX-systemet hade öppet dygnet runt, skulle uttrycket ”kredit under dagen” te sig missvisande, eftersom en kredit som ges t.ex. under perioden kl. 22.00–02.00 knappast kan sägas vara en kredit ”under dagen” enligt vanligt språkbruk. Dessa omständigheter och behovet av flexibilitet i fråga om Riksbankens befogenheter talar för att en annan formulering än kredit under dagen bör väljas vid utformningen av den nya riksbankslagen. Samtidigt bör det alltjämt vara fråga om en mycket kortfristig kredit som är nödvändig för RIX-systemets funktion. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska ha rätt att ge kredit till deltagarna i dess system för betalningsavveckling för att främja dess funktion.

Den föreslagna bestämmelsen innebär att en deltagare i RIX-systemet kommer att kunna få kredit av Riksbanken både över natten och över dagen om den kan ställa de säkerheter som Riksbanken kräver (se nedan). En sådan kreditgivning i förhållande till staten skulle dock kunna strida mot det unionsrättsliga förbudet mot monetär finansiering, dvs. förbudet mot att en centralbank ger kredit till staten (artikel 123.1 i EUF-fördraget). En intradagskredit som ECB beviljar ska begränsas till den berörda dagen utan möjlighet till förlängning genom omvandling till kredit över natt.

5

Denna begränsning är dock knuten

till att TARGET2-systemet stänger före midnatt och att en kredit över natten således inte behövs för systemets funktion.

I rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget finns närmare bestämmelser om innebörden av förbudet mot monetär finansiering. Enligt förordningen ska de krediter med en dags löptid som Europeiska centralbanken eller de nationella centralbankerna ger den offentliga sektorn inte anses innebära monetär finansiering, förutsatt att krediterna förblir begränsade till den ifrågavarande dagen och någon förlängning inte är möjlig (artikel 4). I skälen till förordningen anges att de krediter med en dags löptid som centralbankerna ger kan användas för att säkerställa att betalningssystemen fungerar väl. Därför

5 Artikel 12.2 i Europeiska centralbankens riktlinje av den 5 december 2012 om ett transeuropeiskt automatiserat system för bruttoavveckling av betalningar i realtid (TARGET2) (omarbetning) (ECB/2012/27).

är krediter med en dags löptid till den offentliga sektorn förenliga med målsättningarna i fördraget, förutsatt att förlängning till påföljande dag inte är möjlig. Som berörs ovan är det svårt att förena kreditgivning som löper över en dygnsgräns med uttrycket kredit med en dags löptid. Övervägande skäl talar därför för att en kredit till staten som löper över en dygnsgräns inte skulle vara förenlig med reglerna i förordningen.

Kommittén föreslår således att kreditgivning av nu aktuellt slag i förhållande till staten ska förutsätta att krediten inte löper över en dygnsgräns och att den även i övrigt är förenlig med den ovan angivna förordningen. Denna kreditgivning föreslås således kopplas till förbudet mot monetär finansiering. Begränsningen av möjligheterna att ge staten kredit bör inte innebära några nämnvärda nackdelar. För närvarande nollställs Riksgäldskontorets konto i RIX-systemet genom en automatisk överföring till (eller från, vid ett underskott) en bank i samband med att systemet stänger för dagen. I oktober 2019 beslutade Riksbanken att utöka öppettiderna för RIX-systemet. Även om RIX-systemets öppettider skulle utökas ytterligare, finns det med kommitténs förslag förutsättningar för att genomföra statliga betalningar på ett effektivt sätt.

Krav på säkerheter vid intradagskrediter m.m.

När Riksbanken ger en intradagskredit eller en annan kredit tar den på sig en kreditrisk. För att begränsa Riksbankens och därmed statens finansiella risktagande får Riksbanken därför enligt gällande rätt bara ge intradagskredit mot betryggande säkerhet. Som berörs ovan behöver dock inte någon säkerhet ställas av staten. Om något krav på säkerheter för intradagskrediter inte fanns skulle utnyttjandet av kreditutrymmet i Riksbanken innebära att kreditrisken i praktiken läggs över på Riksbanken. Detta framstår inte som rimligt med tanke på att det rör sig om betalningar mellan privata aktörer. Genom att förena intradagskrediter – och penningpolitisk kreditgivning – med krav på betryggande säkerheter kan kreditriskerna fördelas på de aktörer som ansvarar för att risken uppkommer (prop. 1997/98:164 s. 25 och 26).

Kommittén föreslår mot denna bakgrund att Riksbanken även fortsättningsvis endast ska få ge krediter mot betryggande säkerhet. I likhet med vad som gäller i dag ska dock inte staten behöva ställa säkerhet. Begreppet betryggande säkerhet i detta sammanhang har samma innebörd som beträffande de penningpolitiska verktygen (se avsnitten 18.2.1 och 18.11.1).

Det skulle i och för sig kunna övervägas om det finns anledning att ställa lägre krav på säkerheterna i vissa särskilda fall, t.ex. om det pga. tekniska problem hos värdepapperscentralen Euroclear Sweden AB inte är möjligt att hantera säkerheterna på vanligt sätt. Såvitt kommittén kan bedöma har det dock inte framkommit ett tillräckligt starkt behov av en sådan ordning för att detta ska övervägas närmare.

21.3. Övervakning av den finansiella infrastrukturen

Kommitténs förslag: Riksbanken ska övervaka centrala motparter

och andra clearingorganisationer, avvecklingssystem, värdepapperscentraler, transaktionsregister och den verksamhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i Sverige.

Riksbanken ska följa betalningsmarknadens utveckling.

Riksbankens roll i dag

I avsnitt 24.2 lämnar kommittén förslag om Riksbankens övervakning av det finansiella systemets funktionssätt i allmänhet. Enligt detta förslag ska Riksbanken bedöma om det finansiella systemet är väl fungerande och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Detta avsnitt rör övervakning som avser den finansiella infrastrukturen specifikt.

Som berörs i avsnitt 21.1 övervakar Riksbanken i dag vissa finansiella infrastruktursystem med hänvisning till sin uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det gäller system som drivs av såväl svenska som utländska företag. Detta är en del av Riks-

bankens krisförebyggande arbete snarare än den krishantering som Riksbanken kan behöva ägna sig åt vid en finansiell kris.

Riksbankens egen beskrivning

Riksbanken har tagit fram en rapport om övervakning av den finansiella infrastrukturen.

6

Beskrivningen i det följande är baserad på

den.

Riksbanken har i uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, vilket enligt Riksbankens tolkning i praktiken handlar om ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.

7

Riksbanken anser att en del av detta uppdrag är att analysera och följa utvecklingen av den finansiella infrastrukturen, dvs. de system där betalningar och transaktioner med finansiella instrument hanteras. Riksbankens arbete är i huvudsak hänförligt till följande områden:

  • Att övervaka de centrala aktörerna i den finansiella infrastrukturen så att dessa är säkra och effektiva.
  • Att främja marknadsinitiativ som kan utveckla och effektivisera den finansiella infrastrukturen.
  • Att påverka internationella normer, lagar och regleringar så att dessa bidrar till en säker och effektiv finansiell infrastruktur.

I övervakningen tillämpar Riksbanken CPSS-Ioscos principer PFMI för en säker och effektiv infrastruktur.

8

Syftet med övervakningen är

att identifiera och analysera källor till risker och effektivitetsförluster i den finansiella infrastrukturen samt vid behov frammana förändring. För vissa typer av finansiella infrastruktursystem har de internationella principerna i stor utsträckning även införts i lag. Dessa finansiella infrastruktursystem är i regel föremål för löpande nationell tillsyn men också för internationella samarbetsarrangemang. Riksbanken deltar i samarbetsarrangemangen men bevakar samtidigt

6 Riksbanken (2012). Se även Billborn (2018). 7 Denna tolkning berörs närmare i avsnitt 20.4. 8 CPSS-Iosco (2012). Det organ som i dokumentet benämns CPSS (Committee on Payment and Settlement Systems) benämns numera CPMI (Committee on Payments and Market Infrastructure).

att de delar av de internationella principerna som inte täcks av lagen uppfylls av systemen.

Riksbanken övervakar de finansiella infrastruktursystem som Riksbanken har bedömt som väsentliga för den finansiella stabiliteten.

9

Dessa system är för närvarande (dvs. 2019) RIX-systemet

10

,

Euroclear Sweden AB:s avvecklingssystem för värdepapper (VPCsystemet), Nasdaq Clearing AB:s centrala motpartssystem för finansiella derivat, råvaruderivat samt repor, Bankgirocentralen BGC AB:s betalningssystem för clearing av massbetalningar (Bankgirot) samt de utländska systemen CLS

11

, SWIFT

12

, EuroCCP

13

och LCH

14

.

Riksbanken övervakar däremot inte finansiella marknader i bemärkelsen sådana handelsplatser, t.ex. reglerade marknader som drivs av en börs, som avses i 1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden. Detta ansvar ligger odelat på Finansinspektionen.

När Riksbanken har fattat beslut om att ett finansiellt infrastruktursystem ska stå under övervakning innebär det att Riksbanken förväntar sig att systemet lever upp till CPSS-Ioscos principer PFMI. Dessa principer är dock minimikrav. Specifika särdrag för den svenska marknaden kan göra att Riksbanken behöver ställa ytterligare krav, även om banken inte har föreskriftsrätt. När Riksbanken anpassar kraven till de svenska förhållandena motiveras detta i analysen och i bedömningen av enskilda system. Att stå under övervakning innebär även rapportering till Riksbanken och regelbundna möten.

9 Riksbanken har tagit fram kriterier för vilka system som ska ingå i övervakningen, se Riksbanken (2012), s. 13. Dit hör bl.a. antalet transaktioner som systemet hanterar, transaktionernas värde och systemens marknadsandel, sammankoppling med andra system och andra finansiella institutioner. Riksbankens beslut om vilka system som ska övervakas är offentliga. 10 Eftersom RIX-systemet ägs och drivs av Riksbanken själv sker driften respektive övervakningen av systemet på två olika avdelningar inom banken (se Riksbanken (2012), s. 11, fotnot 12). 11 CLS (Continuous Linked Settlement) är ett globalt system för avveckling av valutatransaktioner. 12 SWIFT (Society for Worldwide Financial Telecommunication) är ett belgiskt kooperativt företag som tillhandahåller ett globalt nätverk för säker överföring av finansiella meddelanden som betalningsinstruktioner mellan finansiella aktörer världen över. SWIFT verkar också för standardisering av finansiella meddelanden. SWIFT har deltagare i över 200 länder över hela världen och har därmed en viktig roll på de finansiella marknaderna. 13 EuroCCP är en nederländsk central motpart som clearar aktier, bl.a. sådana som är denominerade i svenska kronor. 14 LCH Limited är en brittisk central motpart som dels clearar olika derivatkontrakt denominerade i svenska kronor, dels clearar aktier som handlas på börsen i Stockholm men även från andra handelsplatser. Flera svenska banker är också deltagare i LCH Limited.

Förhållandet mellan Riksbankens övervakning och Finansinspektionens uppgifter

En särskild fråga är hur Riksbankens övervakning förhåller sig till Finansinspektionens uppgifter.

Övervakningen tar sikte på att utvärdera och analysera i vilken utsträckning systemen för finansiell infrastruktur är stabila, säkra och effektiva. Finansinspektionens tillsyn avser den verksamhet som drivs av enskilda finansiella företag, även om också den finansiella stabiliteten i ett vidare perspektiv ska beaktas inom ramen för tillsynen.

15

Finansinspektionen har tillsyn av de enskilda företag i den finansiella infrastrukturen som den har gett svenskt tillstånd att vara clearingorganisation, central motpart, värdepapperscentral m.m. Riksbankens övervakning avser ytterligare några aktörer än dessa.

Finansinspektionens tillsyn sker inom ramen för gällande svensk rätt samt i förekommande fall EU-förordningar och vissa andra rättsakter från EU.

16

Sedan länge har Finansinspektionen till uppgift

att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system, vilket inbegriper stabilitet i den finansiella infrastrukturen. Vilka åtgärder som Finansinspektionen får vidta framgår av lagar och andra författningar.

I motsats till Finansinspektionens tillsyn medför inte Riksbankens övervakning någon befogenhet att ingripa eller besluta om sanktioner mot finansiella företag. Riksbankens övervakning innebär å andra sidan inte att Riksbanken är begränsad till att tillämpa bestämmelser i lag eller andra bindande krav i förhållande till de aktuella företagen och systemen. Det innebär bl.a. att Riksbanken kan övervaka infrastrukturen utifrån internationella standarder som inte har transformerats till bindande regler, även om det finns både för- och nackdelar med en sådan ordning. Det rör sig i huvudsak om principerna PFMI som tillämpas av Riksbanken. Dessa är visserligen internationellt vedertagna men är inte i sig några bindande normer i svensk rätt eller unionsrätten. Riksbanken kan också, baserat på sin analys av samhällsnytta och de finansiella marknadernas funktionssätt, framföra synpunkter på hur olika delar av den finansiella infrastrukturen kan förbättras i syfte att t.ex. bli mer effektiv (jfr den all-

15 Se 2 § första stycket förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. 16 I en utvärdering av Riksbankens övervakning respektive Finansinspektionens tillsyn över finansiella infrastrukturföretag anförs dock att även Finansinspektionen tillämpar PFMI på samtliga berörda företag, se Finansinspektionen och Riksbanken (2014), s. 2.

mänt hållna bestämmelsen om ett säkert och effektivt betalningsväsende).

Riksbankens övervakning kan också beakta den finansiella infrastrukturen i en vidare kontext än ett enskilt företags regelefterlevnad, t.ex. vad gäller att se samband mellan olika system och hur problem hos en aktör kan fortplanta sig till andra delar av det finansiella systemet. Detta beskrevs av Riksbanken i en rapport redan 1997.

17

Sedan dess har dock Finansinspektionens uppdrag utvecklats på så sätt att dess ansvar för finansiell stabilitet har betonats starkare i t.ex. instruktionen och i regleringsbrev. Skillnaderna mellan övervakning och tillsyn torde således ha minskat något under senare år. Fortfarande gäller dock, som Finansinspektionen påpekade i en rapport 2008, att Finansinspektionen inte har tillsyn över betalningssystemet i sig utan över ett antal aktörer, men inte alla, som är en del av och/eller som nyttjar systemet.

18

Trots vissa skillnader i arbetssätt överlappar ibland Riksbankens och Finansinspektionens respektive ansvarsområden varandra. I dessa fall behövs effektiva former för kontakter och samverkan (se vidare avsnitt 24.4). Det är ur kommitténs perspektiv angeläget att myndigheterna så långt som möjligt samordnar sina insatser så att t.ex. ett finansiellt företag inte behöver lämna liknande uppgifter vid två olika tillfällen. Det finns en formaliserad samverkan mellan Riksbanken och Finansinspektionen för att uppnå detta, på olika nivåer inom respektive organisation. Enligt kommitténs bedömning fungerar detta samarbete väl. Det bör också nämnas att Riksbanken inte samarbetar med Finansinspektionen vad gäller övervakningen av RIX-systemet eftersom RIX-systemet inte står under Finansinspektionens tillsyn.

För de utländska systemen som verkar i den svenska infrastrukturen och som kan påverka den finansiella stabiliteten i Sverige, deltar Riksbanken i etablerade samarbeten med relevanta myndigheter. Övervakningen leds av ansvariga myndigheter i respektive systems hemland och följer riktlinjerna för samarbete enligt de internationella principerna.

17 Se även Riksbanken (1997), och Andersson m.fl. (2001), s. 5–19. 18 Finansinspektionen (2008), s. 11.

Övervakning av betalningssystem och andra system för betalningsavveckling

Många centralbanker, såväl inom som utanför EU, övervakar bl.a. betalningssystem. För att i framtiden kunna bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system behöver Riksbanken även i framtiden kunna följa utvecklingen i betalningssystemen och andra system för betalningsavveckling för att identifiera sårbarheter och risker. I Sverige drivs betalningsavveckling för massbetalningar av Bankgirocentralen BGC AB, som har tillstånd som clearingorganisation. Dess system Bankgirosystemet har dock inte bedömts vara ett betalningssystem i den mening som avses i lagen (2010:751) om betaltjänster.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken som ett led i den övergripande uppgiften att övervaka det finansiella systemet också ska övervaka clearingorganisationer och avvecklingssystem, inklusive Riksbankens eget RIX-system. Den kunskap som den övervakningen ger bidrar till att öka förutsättningarna för att RIX-systemet och privata system drivs säkert och effektivt. Riksbanken ska också följa utvecklingen på betalningsmarknaden.

Det kan anföras att Riksbankens övervakning av sitt eget system är förenat med en intressekonflikt. Av den anledningen förekommer det sällan att en myndighet t.ex. utövar tillsyn över den egna verksamheten. Med hänsyn till Riksbankens oberoende är det dock inte tänkbart att Finansinspektionen utövar tillsyn över bankens verksamhet (se även vad som anförs i avsnitt 21.2 om att RIX-systemet inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn enligt lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden). Till detta kommer att den intressekonflikt mellan enskilda företags intressen och bredare samhällsintressen, som normalt motiverar finansiell tillsyn, inte har någon motsvarighet i en verksamhet som bedrivs av en myndighet. Dessutom framstår det enligt kommitténs bedömning som att den nuvarande ordningen i detta avseende fungerar väl, även om en åtskillnad mellan övervaknings- och driftsfunktionen inte kan tillämpas på högsta ledningsnivå inom Riksbanken utan endast på enhets- och avdelningsnivå. Det förhållandet att Riksbanken har till uppgift att driva ett mycket viktigt system för betalningsavveckling utan att stå under tillsyn är dock något som bör beaktas inom ramen för den demokratiska granskningen av Riksbanken.

Att övervaka ett system är mindre långtgående än att utöva tillsyn över det finansiella företag som driver systemet. Att Riksbanken tilldelas en övervakande roll innebär inte att Riksbanken ska utöva sådan tillsyn som utövas av Finansinspektionen. Exempelvis har inte Riksbanken rätt att besluta om ingripande eller sanktioner mot ett finansiellt företag som inte följer de regler som gäller för verksamheten.

19

I övervakningsuppgiften ingår dock att verka för att identi-

fiera risker i betalningssystemen som kan leda till allvarliga störningar och vidta åtgärder för att förebygga dem. Särskilt angeläget är att analysera hur olika delar av det finansiella systemet hänger samman och hur risker i en verksamhet kan sprida sig till andra delar av det finansiella systemet. I likhet med den makrotillsynsuppgift som Finansinspektionen har avser således den nu aktuella övervakningen risker som påverkar mer än ett enskilt företag.

Om Riksbanken identifierar sårbarheter eller risker, bör Riksbanken uppmärksamma exempelvis Finansinspektionen, allmänheten eller infrastrukturföretaget på dessa, beroende på vad som är mest ändamålsenligt. Riksbanken bör dock inte tilldelas några befogenheter att besluta om sanktioner mot finansiella företag, utöver sådana ekonomiska konsekvenser som kan följa av regelverket för RIX-systemet.

Övervakning som avser annat än betalningar

Riksbanken övervakar 2019 även andra delar av den finansiella infrastrukturen än betalningssystem och andra system för betalningsavveckling, med stöd av uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Samhället i stort har ett intresse av att hela den finansiella infrastrukturen fungerar. På grund av de kopplingar som finns kan störningar i ett system sprida sig till andra delar av den finansiella infrastrukturen och vice versa. En sådan utveckling skulle kunna påverka den finansiella stabiliteten negativt. Genom sin kunskap om bl.a. RIX-systemet har Riksbanken mycket goda förutsättningar för att övervaka den finansiella infrastrukturen. Slutsatserna om vilka upp-

19 Angående jämförelsen mellan tillsyn och övervakning kan det nämnas att det sannolikt skulle vara den enhet som ansvarar för driften av RIX-systemet och inte den enhet som ansvarar för övervakningen av den finansiella infrastrukturen som handlägger ett beslut om att stänga av en deltagare från RIX-systemet.

gifter som är grundläggande för en centralbank och det centrala betalningssystemets roll som ett nav för det finansiella systemet talar också för att Riksbanken bör ha en sådan roll. Det är också vanligt förekommande att centralbanker i andra industrialiserade länder övervakar den finansiella infrastrukturen.

Som kommittén återkommer till i kapitel 24 har Riksbanken också som ett led i sin likviditetsstödjande roll skäl att identifiera och förebygga sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet. Med tanke på vilken betydelse som kartläggningen av risker för det finansiella systemet har för den finansiella stabiliteten, bör det framgå tydligt av lag att även den finansiella infrastrukturen ska övervakas. En uttrycklig bestämmelse bidrar också till att stärka det rättsliga stödet för Riksbankens verksamhet på detta område (jfr NOU 2017:13 s. 347).

Med den finansiella infrastrukturen avses de tekniska system inklusive de regler och rutiner som krävs för att göra betalningar och genomföra värdepapperstransaktioner. I den finansiella infrastrukturen ingår, förutom de tekniska system som behövs för att genomföra betalningar, värdepapperscentraler, system för avveckling av värdepapperstransaktioner, transaktionsregister och centrala motparter. Bestämmelsen om Riksbankens övervakning bör dock även innefatta verksamhet som drivs av andra juridiska personer och som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen. Anledningen till detta är att utvecklingen inom det finansiella systemet annars snabbt kan medföra att en uppräkning i lag blir inaktuell. Det bör överlåtas till Riksbanken att, i dialog med övriga berörda myndigheter, avgöra vilka juridiska personer som berörs.

Beträffande begreppet övervakning hänvisas till det som anförs ovan om betalningssystem.

En sekretessbestämmelse i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är tillämplig på Riksbankens övervakning.

20

Föreskriftsrätt

Den föreskriftsrätt som Riksbanken har i fråga om betalningssystem är begränsad till bankens eget system, dvs. för närvarande RIXsystemet (se 1 kap. 2 § fjärde stycket riksbankslagen och framställ-

20SOU 2013:6, s. 513.

ning 2003/04:RB3 s. 8 och 9). Finansinspektionen utövar inte någon tillsyn över RIX-systemet. Dessa förhållanden medför sammantaget att någon överlappning eller normkonflikt mellan föreskrifter utfärdade av Riksbanken respektive Finansinspektionen inte kan uppstå. Riksbanken bör även fortsättningsvis ha föreskriftsrätt avseende RIX-systemet eller motsvarande framtida system, låt vara att villkoren för RIX-systemet hittills har tagit formen av civilrättsliga avtalsvillkor snarare än föreskrifter.

Riksbanken bör dock inte ha rätt att reglera några finansiella infrastruktursystem som drivs av någon annan än banken, eftersom en sådan möjlighet skulle kunna föranleda normkonflikter i förhållande till Finansinspektionens föreskrifter (se dock kapitel 35 avseende föreskrifter om krisberedskap och höjd beredskap).

Samverkan

Enligt 4 kap. 3 § i den nuvarande riksbankslagen ska Riksbanken samråda med Finansinspektionen i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet. Vid ett sådant samråd ska Riksbanken lämna Finansinspektionen de uppgifter som behövs.

Finansinspektionen ska å sin sida, enligt förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen, samråda med Riksbanken bl.a. i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berör Riksbankens ansvar för betalningsväsendet. Vid ett sådant samråd ska Finansinspektionen lämna Riksbanken de uppgifter som behövs.

I avsnitt 24.4 lämnas förslag angående samverkan mellan Riksbanken och andra myndigheter i fråga om det finansiella systemet.

Uppgiftsskyldighet

Uppgiftsskyldighet för bl.a. finansiella företag berörs i avsnitt 36.1.

21.4. Referenser

Andersson, M., G. Guibourg och B. Segendorf (2001), ”Riksbankens

roll som övervakare av den finansiella infrastrukturen”, Penning-

och valutapolitik 2001:3, s. 5–19. Riksbanken.

Billborn, J. (2018), Riksbankens övervakning av den finansiella infra-

strukturen, Ekonomiska kommentarer 2018:7, Riksbanken. CPSS-Iosco (2012), Principles for financial market infrastructures,

Committee on Payments and Settlement Systems, april. Bank of International Settlements. Finansinspektionen (2008), Ansvaret för betalningssystemet, rapport

2008:10, 21 april. Finansinspektionen och Riksbanken (2014), Utvärdering av Riks-

bankens och Finansinspektionens övervaknings- och tillsynsarbete av den finansiella infrastrukturen, Internrevisionsavdelningen vid

Sveriges Riksbank och Finansinspektionen, 27 mars. Riksbanken (1997), Finansmarknadsrapport nr 1. Riksbanken (2012), Riksbankens övervakning av den finansiella infra-

strukturen, 30 maj.

Riksbanken (2018), Villkor för RIX-systemet och penningpolitiska

instrument, februari.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser.

22. Generellt likviditetsstöd

22.1. Inledning

22.1.1. Bakgrund

De finansiella företagen sköter i normala tider sin finansiering i huvudsak utan inblandning från centralbanken, vilket beskrivs mer ingående i avsnitt 7.4. Det är en effektiv lösning som bygger på förtroende för de finansiella företagen och värdet på de tillgångar som de kan ställa som säkerheter. De finansiella företagen kan dock drabbas av störningar som kan få stora realekonomiska effekter och som därför kräver extraordinära åtgärder.

Erfarenheterna från den globala finanskrisen visade att regelverken inte begränsade den finansiella sektorns risktagande i tillräcklig utsträckning, bl.a. då graden av självförsäkring, i termer av kapital- och likviditetsbuffertar, var för liten. Följden har blivit att de förebyggande verksamhetsregler som företagen ska följa har skärpts. Betydligt större fokus än tidigare har riktats mot risker som de finansiella företagen utsätter det finansiella systemet och realekonomin för. Den globala finanskrisen påminde om att även solida företag kan få likviditetsproblem. Det har därför införts särskilda likviditetskrav tillsammans med förstärkta krav på institutens likviditetshantering. Likviditetsregleringen syftar till att instituten ska ha beredskap för att hantera likviditetsproblem som kan uppkomma.

Utgångspunkten är alltså att instituten ska vara bättre rustade för att själva hantera likviditetsstörningar. Det vore dock inte ändamålsenligt att ställa så hårda krav att löptidsomvandling omöjliggörs, eftersom den funktionen är en viktig förutsättning för att det finansiella systemet ska kunna fullgöra sina grundläggande funktioner. Följaktligen kan det inte uteslutas att likviditetskriser uppkommer även i framtiden. Samhället behöver därför ha beredskap för att kunna hantera sådana kriser. För att detta ska kunna ske effektivt behöver

statliga myndigheter tilldelas befogenheter att agera för att stoppa likviditetskriser från att sprida sig och – i värsta fall – framkalla soliditetskriser med än allvarligare effekter på det finansiella systemets förmåga att fullgöra sina samhällsviktiga uppgifter.

Som kommittén fastslår i avsnitt 4.6 har centralbanken en unik möjlighet att tillföra likviditet i form av centralbankspengar till det finansiella systemet. Där konstateras också att det är en grundläggande uppgift för en centralbank att i tider av oro erbjuda krediter i det egna betalningsmedlet. I detta kapitel beskrivs mer i detalj hur likviditetsstöd från Riksbanken kan motverka en systemomfattande likviditetskris och hur den uppgiften bör utformas i den nya riksbankslagen.

Med generellt likviditetsstöd avses i detta betänkande sådant stöd som riktas till en viss grupp finansiella företag eller marknader för att motverka att företagens finansiering till följd av någon störning inte fungerar alls eller kärvar. Stödet ska erbjudas på samma villkor till alla företag inom den identifierade gruppen. Syftet är att motverka en systemomfattande likviditetskris. Som exempel på begrepp som används internationellt i samband med likviditetsstöd som ges vid marknadsstörningar kan nämnas bl.a. ”market-wide shock” och market-wide stress”

1

”ELA to the system as a whole” (”systemic

ELA”)

2

, ”liquidity to the system”

3

och ”system-wide liquidity”

4

.

Syftet med generellt likviditetsstöd skiljer sig från syftet med penningpolitiska åtgärder. I kapitel 18 föreslår kommittén att Riksbanken tilldelas ett antal befogenheter som får användas i penningpolitiskt syfte. Dit hör bl.a. att ge krediter mot betryggande säkerheter och ingå återköpsavtal. Kommittén noterar i avsnitt 18.11.1 att dessa förslag, utöver kravet på betryggande säkerheter, inte innebär någon restriktion när det gäller villkoren (räntesats, volym och längd) på de krediter som Riksbanken erbjuder finansiella företag. Utformningen av sådana krediter kan variera beroende på vilken situation som råder. De kan utformas för att påverka den förväntade styrräntan på längre sikt och därigenom uppnå önskvärd penningpolitisk stimulans. Krediter på längre horisonter kan också erbjudas i penningpolitiskt syfte för att motverka att en begränsad oro på inter-

1 Se t.ex. Bank of England (2015). Bertsch och Molin (2016) använder liknande begrepp. 2 IMF (2016b), s. 6 och 35. 3 IMF (2016a) s. 8. 4 IMF (2018b). I Bertsch och Molin (2016) förekommer också begreppet ”market-wide liquidity support” och liknande formuleringar.

bankmarknaden leder till ökade riskpremier och därigenom hindrar att den förda penningpolitiken får önskat genomslag. Det kan dock uppkomma situationer då en stor oro på de finansiella marknaderna innebär att livskraftiga finansiella företag får problem med att finansiera sin verksamhet. När en sådan situation riskerar att hota det finansiella systemets grundläggande funktioner kan Riksbanken i stället ge generellt likviditetsstöd. Detta kapitel behandlar Riksbankens befogenheter att vidta åtgärder utanför det penningpolitiska ramverket, dvs. att ge generellt likviditetsstöd då det huvudsakliga syftet med åtgärden är att bidra till finansiell stabilitet. Gränsdragningen mellan åtgärder som Riksbanken vidtar i finansiellt stabilitetssyfte och åtgärder som vidtas i penningpolitiskt syfte behandlas i kapitel 25.

22.1.2. Kommitténs uppdrag och utgångspunkter

Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga om Riksbankens möjlighet att ge likviditetsstöd, vilket enligt den nuvarande riksbankslagen endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas. I direktiven står följande (kommitténs kursivering):

Genom detta system (RIX) kan Riksbanken tillföra likviditet till det finansiella systemet som helhet. Det finns dock inte i riksbankslagen eller i dess förarbeten en exakt beskrivning av hur Riksbankens uppgifter på detta område ska ses i förhållande till arbetet för finansiell stabilitet i stort.

Direktiven betonar alltså behovet av att beskriva hur tillförsel av likviditet till det finansiella systemet som helhet relaterar till arbetet för finansiell stabilitet. Att Riksbanken bör kunna ge likviditetsstöd i syfte att värna finansiell stabilitet är något som diskuterats i olika sammanhang (se avsnitt 20.5). I detta kapitel analyseras därför inte endast behovet av att kunna ge stöd för att motverka systemomfattande likviditetskriser utan också om det finns skäl att i den nya riksbankslagen uttryckligen koppla sådana stödåtgärder till Riksbankens arbete med att bidra till finansiell stabilitet.

I avsnitt 20.8 redovisar kommittén ett antal utgångspunkter för analysen av Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet. Dessa utgångspunkter är relevanta vid den analys som görs av utformningen av Riksbankens befogenheter att ge generellt likviditetsstöd.

En annan utgångspunkt för analysen är att privata aktörer inte kan lösa systemomfattande likviditetskriser. En sådan systemkris kan betraktas som ett marknadsmisslyckande. I detta kapitel beskrivs hur staten, framför allt genom centralbanken, kan bidra till att lösa ett sådant marknadsmisslyckande.

Ytterligare en utgångspunkt för analysen är att lagstiftningen inte i detalj ska föreskriva hur Riksbanken ska utforma generella likviditetsstöd. Centralbanker världen över har valt att utforma sina stöd på olika sätt. Hur likviditetsstödet bör utformas i Sverige i framtiden beror bl.a. på hur den finansiella sektorn utvecklas. Riksbankslagen bör därför ge Riksbanken ett tillräckligt mått av flexibilitet när det gäller utformningen av stöden. Samtidigt behöver Riksbankens befogenheter framgå tydligt i den nya riksbankslagen, inklusive deras begränsningar.

22.1.3. Disposition

I avsnitt 22.2 ges en översiktlig internationell utblick och en beskrivning av unionsrätten. Därefter behandlas om Riksbanken ska ges mandat att ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte, se avsnitt 22.3. I avsnitt 22.4 beskrivs sedan ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret.

I avsnitt 22.5 beskrivs ett antal principiella utgångspunkter för Riksbankens likviditetsstödjande åtgärder. I avsnitt 22.6 analyseras sedan hur syftet med Riksbankens åtgärder ska formuleras, bl.a. genom att jämföra när s.k. förebyggande statligt stöd får ges av Riksgäldskontoret. De konkreta befogenheter som Riksbanken föreslås ha beskrivs i avsnitt 22.7. I avsnitt 22.8 behandlas vissa särskilda likviditetsfaciliteter som Riksbanken föreslås få tillhandahålla.

22.2. Internationell utblick och unionsrätten

22.2.1. Internationell utblick

Kommittén har gjort en internationell utblick för att få en uppfattning om vilka typer av verktyg som andra centralbanker erbjuder som svar på systemomfattande likviditetskriser. Den internationella utblicken omfattar sex centralbanker, nämligen ECB och central-

bankerna i Storbritannien, Kanada, USA, Norge och Nya Zealand (se appendixet till detta kapitel).

Likviditetsstödjande åtgärder kan i vissa fall vidtas inom ramen för penningpolitiken. Exempelvis har ECB inte något mål avseende finansiell stabilitet och inga medel som specifikt kopplas till detta område, utanför dess ansvar för finansiell tillsyn. De åtgärder som ECB vidtar – och vidtog under den globala finanskrisen – baserade sig på dess mål för penningpolitiken och de verktyg den tilldelats för att uppfylla det målet. Beträffande stöd som faller utanför ECB:s penningpolitiska ramverk hänvisas till appendixet till kapitel 23.

Andra centralbanker har fått mandat att vidta åtgärder i finansiellt stabilitetssyfte. Exempelvis har Bank of England etablerat ett antal likviditetsstödjande faciliteter kopplat till sitt ansvar för finansiell stabilitet. Bank of Canada har i sitt ramverk identifierat åtgärder för att motverka marknadsvid stress.

Vilka likviditetsstödjande åtgärder som förekommer, berörs i avsnitt 22.7, i anslutning till analysen av vilka befogenheter som Riksbanken bör ha.

22.2.2. Unionsrätten

Det finns bestämmelser i unionsrätten som sätter gränser för vilka uppgifter som Riksbanken kan tilldelas och hur de ska utformas. De uppgifter som analyseras i detta kapitel, likviditetsstödjande åtgärder i finansiellt stabilitetssyfte (dvs. inte i penningpolitiskt syfte) för att motverka systemomfattande likviditetskriser är inte en ECBS-relaterad uppgift som anges i fördraget (se avsnitt 12.4).

5

En medlemsstat får emellertid tilldela sin nationella centralbank andra uppgifter än de som räknas upp i fördraget (nationella uppgifter) under förutsättning att de utförs på den nationella centralbankens eget ansvar och egen risk (artikel 14.4 i ECBS-stadgan). Ett typexempel på sådana uppgifter är uppgiften att ge nödkredit. Sådana uppgifter får dock bara ges till centralbanken om inte ECB-rådet med en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna finner att dessa uppgifter strider mot ECBS mål och funktioner. Hänsyn be-

5 Kommittén gör en åtskillnad mellan penningpolitiska åtgärder och åtgärder som syftar till att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. I avsnitt 12.4 gör kommittén bedömningen att det institutionella oberoendet (instruktionsförbudet) i unionsrätten inte avser frågor som är hänförliga till att värna den finansiella stabiliteten allmänt sett.

höver exempelvis tas till EUF-fördragets förbud mot monetär finansiering och krav på oberoende.

Det finns även andra unionsrättsliga bestämmelser som behöver beaktas. Dit hör framför allt statsstödsreglerna.

De unionsrättsliga regler som behöver beaktas beskrivs i avsnitt 23.5. De mer konkreta uttalanden som finns om centralbankers likviditetsstödjande åtgärder utanför penningpolitiken rör nämligen främst nödkrediter, som behandlas i det kapitlet. Under den globala finanskrisen gavs också i vissa medlemsstater sådant stöd till hela banksystem.

6

Även om alla uttalanden inte direkt avser generellt lik-

viditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte, ger de vägledning även för krediter och andra generella likviditetsstödjande åtgärder.

I det följande anges vilka krav som enligt den nya riksbankslagen – dvs. ur ett svenskt perspektiv – måste vara uppfyllda för att Riksbanken, utanför det penningpolitiska ramverket, ska få ge generellt likviditetsstöd. Kommittén bedömer att de uppgifter som Riksbanken tilldelas i det följande, som sådana inte strider mot artikel 14.4 i ECBS-stadgan och eller andra unionsrättsliga regler (t.ex. statsstödsreglerna och förbudet mot monetär finansiering). Det är dock varken möjligt eller lämpligt att i detalj reglera de närmare villkoren för generellt likviditetsstöd. Det överlämnas i stället till Riksbanken att, inom lagens ramar, välja åtgärd, hur åtgärden ska utformas (t.ex. vilka säkerheter som accepteras eller vilka ränta som ska tas ut) och vem som får ta del av den. När Riksbanken gör det måste den också pröva åtgärderna mot de unionsrättsliga reglerna.

7

Hur de tolkas kan

förändras över tid, exempelvis till följd av EU-domstolens domar. Huruvida en viss åtgärd är förenlig med unionsrätten beror alltså på lagen i kombination med de närmare villkor som Riksbanken beslutar om för åtgärden. Det är en följd av att Riksbanken ges viss flexibilitet.

6 Praet (2016). 7 Det kan exempelvis innebär en anmälan av en åtgärd till ECB enligt artikel 14.4 i ECBSstadgan eller till kommissionen inom ramen för statsstödsregelverket.

22.3. Riksbankens mandat

Kommitténs bedömning: Det bör framgå uttryckligen av den

nya riksbankslagen att Riksbanken får ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte.

Som berörs i avsnitten 20.4 och 20.6 har Riksbanken enligt den nuvarande riksbankslagen inte något uttryckligt mandat avseende finansiell stabilitet. Enligt Riksbankens tolkning av uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende innebär uppgiften i praktiken ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.

Det framgår inte heller uttryckligen av nuvarande riksbankslag att Riksbanken får ge kredit eller vidta andra åtgärder för att motverka en systemomfattande likviditetskris som hotar den finansiella stabiliteten. Riksbanken agerade dock under den globala finanskrisen som sista låneinstans bl.a. genom att ge krediter mot säkerheter. För detta använde Riksbanken de verktyg som enligt den nuvarande riksbankslagen får användas i penningpolitiskt syfte (6 kap. 5 § riksbankslagen).

8

Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga om Riksbankens möjligheter att ge likviditetsstöd för att motverka systemomfattande likviditetskriser, vilket i dag endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas. I detta avsnitt tar kommittén ställning till denna fråga på ett övergripande plan.

Riksbankens roll vid en systemomfattande likviditetskris

Som beskrivs i avsnitt 7.4 kan en systemomfattande likviditetskris börja med en oro för att en eller flera typer av underliggande säkerheter inte håller måttet. Det skulle exempelvis kunna resultera i en bankpanik. Förhållanden som bidrar till att likviditetsförsörjningen till det finansiella systemet fungerar effektivt i normala tider – kortfristiga lån, avsaknad av incitament att undersöka säkerheternas värde och finansiella aktörers inbördes exponering – blir då en nackdel som kan utlösa snabba, destruktiva förlopp. Det beror på att de privata aktörerna inte tillräckligt snabbt och effektivt kan avgöra om oron är berättigad. Den mängd tillgångar som uppfattas som

8 Riksbanken gav också nödkrediter, se kapitel 23.

säkra

9

minskar därför drastiskt. Samtidigt innebär oron en ökning i

efterfrågan på likvida (och säkra) tillgångar.

Riksbanken behöver däremot inte oroa sig för att själv få likviditetsproblem eftersom den i egenskap av centralbank kan skapa den mest likvida tillgången, nämligen betalningsmedel. En centralbank kan inte ha brist på likvida tillgångar i den egna valutan. Det är den fundamentala förklaringen till att en centralbank kan lösa en systemomfattande likviditetskris.

10

Centralbanken kan låna ut centralbanks-

pengar, vilka är både likvida och säkra, mot säkerhet i form av de tillgångar som marknaden har börjat tvivla på. Den ökande mängden centralbankspengar kompenserar för det lägre utbudet av privata likvida tillgångar som likviditetskrisen medfört. Annorlunda uttryckt ersätter centralbanken tillgångar som till följd av krisen blivit illikvida på marknaden med centralbankspengar. Denna intervention syftar till att återskapa förtroendet på marknaden så att den på nytt kan fungera effektivt. Utöver att förse marknaden med säkra och likvida tillgångar visar också centralbanken, genom att acceptera illikvida tillgångar som säkerhet, att den hyser tilltro till de tillgångar marknaden för tillfället är tveksam till. Detta kan bidra till att på nytt göra en tillgång likvid, vilket i sin tur kan få andra aktörer att vara beredda att på nytt börja hålla den. Centralbanken ger samtidigt marknaden tid att värdera vilka tillgångar som alltjämt är säkra, vilket bidrar till att förtroendet successivt kan återvända.

Om Riksbanken lånar ut i svenska kronor till en deltagare som har konto i Riksbanken hamnar medlen på låntagarens konto i Riksbanken. De kan sedan utan fördröjning användas av låntagaren för att göra betalningar.

11

Genom sin utlåning kan Riksbanken bidra till

att i grunden sunda företag inte fallerar till följd av att likviditetsproblem utvecklas till soliditetsproblem för enskilda företag och i förlängningen för hela det finansiella systemet.

12

När Riksbanken

9 Beträffande innebörden av begreppet ”säkra tillgångar” i detta betänkande hänvisas till avsnitt 7.4. 10 Se avsnitt 4.6 och referenser däri. 11 Att finansiella aktörer väljer att avveckla fordringar mellan varandra i centralbankspengar beror på att de har förtroende för centralbanken och att privata alternativ har flera nackdelar. Se avsnitt 5.2 för en diskussion om orsaker till att denna roll för centralbanken växte fram under andra halvan 1800-talet och har bestått sedan dess. Se även avsnitt 4.4 för en beskrivning av denna grundläggande uppgift. 12 Resonemanget förutsätter att låntagaren har konto i Riksbanken vilket inte nödvändigtvis behöver vara fallet. Om ett generellt likviditetsstöd ges till någon som saknar konto i Riksbanken, hamnar utbetalningen av likviditetsstödet på ett konto i Riksbanken som innehas av

ger likviditetsstöd kan ett räntepåslag göras i förhållande till aktuell styrränta.

Det bör också noteras att även om centralbanken endast lånar ut till banker och andra kreditinstitut hjälper åtgärden indirekt även icke-finansiella företag. Centralbankens uppgift är att i egenskap av bankernas bank förse banker och andra kreditinstitut med likviditet vid behov. Banker och andra kreditinstitut förser i sin tur andra aktörer med likviditet.

Att Riksbanken ger stöd vid systemomfattande likviditetskriser är, om stödet är rätt utformat, en samhällsekonomisk effektiv lösning. Det är både svårt och ineffektivt för den privata sektorn att ha en så stor likviditetsbuffert att statliga ingrepp aldrig kommer behövas. Det är heller inte effektivt att Riksbanken alltid agerar som långivare utan det är mer effektivt att bankerna lånar av varandra på interbankmarknaden. En annan sak är att Riksbanken får bistå med likviditet i två andra avseenden, nämligen genom intradagskrediter för att främja ett väl fungerande betalningssystem (se avsnitt 21.2) och som ett led i implementeringen av penningpolitiken, se avsnitt 18.11.

Riksgäldskontorets roll vid en systemomfattande likviditetskris

I Sverige har Riksgäldskontoret verktyg som kan användas för att motverka likviditetskriser som drabbar det finansiella systemet (se avsnitt 8.3. Dessa verktyg användes också under den globala finanskrisen.

13

Riksgäldskontoret får för det första i samråd med Riksbanken ta upp lån till staten för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Syftet med åtgärden är att ge banker tillgång till statspapper som de kan använda som säkerhet för lån i ett läge där normalt säkra tillgångar inte godtas av bankernas långivare. Det syftet kan uppnås genom att Riksgäldskontoret lånar ut de medel som lånas upp via omvända repor mot säkerhet i t.ex. säkerställda obligationer. Riksgäldskontoret tar ut en marginal genom att räntan på repan är högre än statens egen upplåningsränta.

mottagarens likvidbank (korrespondentbank). Likvidbanken sätter i sin tur in medlen på låntagarens konto i likvidbanken och medlen kan sedan användas för att initiera betalningar (så länge som likvidbanken är solid). 13 För en mer ingående beskrivning av Riksgäldskontorets åtgärder under finanskrisen, se SOU 2013:6 (kapitel 5).

Bankernas kassamässiga ställning förblir opåverkad efter Riksgäldskontorets åtgärder enligt ovan, men de har i ett sådant fall fått tillgång till statsobligationer som kan användas som säkerhet för att förlänga kortfristiga lån från privata motparter. Detta gör det möjligt för bankerna att förlänga kort finansiering och bidrar därför till att en drastisk kreditåtstramning från bankerna kan undvikas. Syftet att tillfredsställa efterfrågan på säkra tillgångar uppnås i det här fallet genom att mängden statspapper tillfälligt utökas.

14

Åtgärden gör att staten tar över kreditrisken i säkerställda obligationer, men i ett läge där den här typen av åtgärd är aktuell är kreditrisken som regel låg. Krisen torde bero på en störning som ökat osäkerheten utan att de underliggande riskerna nödvändigtvis har ändrats. Staten tar i en sådan situation ingen nämnvärd risk. Tvärtom gör staten en insats för att motverka ett marknadsmisslyckande.

Slutresultatet blir från bankens synpunkt i stort detsamma som vid stöd via lån mot säkerhet från Riksbanken. Staten (i detta fall via Riksgäldskontoret) tar tillfälligt över tillgångar som blivit illikvida och ersätter dessa med likvida tillgångar i form av statspapper. Skillnaden är att Riksbanken tillhandahåller betalningsmedel medan Riksgäldskontoret erbjuder statspapper som enkelt kan förvandlas till betalningsmedel. Även från statens synpunkt blir utfallet likartat. Både Riksgäldskontoret och Riksbanken tar ut ett räntepåslag som kompenserar för risken och säkerställer att banker inte använder denna möjlighet annat än när de verkligen har behov av likviditetsstöd.

Riksgäldskontoret får, för det andra, i egenskap av stödmyndighet och efter godkännande av regeringen, garantera livskraftiga kreditinstituts nyemitterade skulder inom ramen för avtal som ingås under s.k. garantiprogram (förebyggande statligt stöd). En statlig garanti kopplad till ett värdepapper utgivet av en bank gör att investeraren kan se papperet som en lika säker tillgång som ett statspapper. Resultatet blir även i detta fall att privata aktörers efterfrågan på säkra tillgångar tillmötesgås.

15

Staten tar över kreditrisken via garantin

men den är i normalfallet liten eftersom det ställs krav på att företaget är solitt och livskraftigt. Staten tar dessutom betalt för garantin

14 Begreppet säkra tillgångar behandlas i avsnitt 7.4. Där framgår att statspapper i normalfallet är en säker likvid tillgång. Om det finns ett grundmurat förtroende för att staten kan återbetala sina skulder är statspapper säkra även vid stora störningar. Det kan dock finnas scenarier där statens betalningsförmåga ifrågasätts. Om statspapper inte betraktas som säkra påverkar det effektiviteten i de åtgärder som Riksgäldskontoret kan vidta. 15 Det kan dock finnas scenarier där statens betalningsförmåga ifrågasätts.

på motsvarande sätt som i samband med extra emissioner av statspapper.

En jämförelse mellan Riksbankens och Riksgäldskontorets verktyg

Av beskrivningen ovan framgår att både Riksbanken och Riksgäldskontoret skulle kunna vidta åtgärder för att motverka allvarliga störningar i likviditetstillförseln till det finansiella systemet.

Det finns dock enligt gällande rätt skillnader mellan vilka åtgärder respektive myndighet kan vidta och vilken typ av företag som kan få stöd. Riksgäldskontoret har exempelvis inte möjlighet att ge kredit. Riksbanken har å sin sida inte nödvändigtvis tillgång till statspapper.

Båda myndigheternas åtgärder har dock liknande effekter för kreditinstitutens likviditetssituation och bidrar därför till att återställa marknadens förtroende och minska spridningsrisken. De metoder som Riksgäldskontoret och regeringen kan använda sig av – t.ex. garantiprogram – kräver dock transaktioner i flera led för att få till stånd den önskade tillförseln av betalningsmedel och tar längre tid att implementera än Riksbankens likviditetsstöd.

Det som är unikt för Riksbanken i egenskap av centralbank är dess möjlighet att snabbt producera en i princip obegränsad mängd centralbankspengar. Eftersom Riksbanken aldrig kan få likviditetsproblem i svenska kronor kan Riksbanken tillföra centralbankspengar mot säkerhet i tillgångar som är mindre likvida och inneha dem under längre tid.

16

Riksbanken skulle emellertid även på andra sätt kunna öka likviditeten på marknaden i samband med sin kreditgivning. Under den globala finanskrisen gjorde Riksbanken det genom att utvidga motpartskretsen och genom att utöka antalet instrument som accepterades som säkerheter.

17

Att bredda kretsen säkerheter innebär att

företagen kan använda mindre säkra värdepapper som säkerheter för att låna av Riksbanken. Det ökar bankernas möjligheter att få lån från Riksbanken och stärker på så sätt genomslaget av likviditetsstödet. Riksbanken kan kompensera riskökningen genom att ta ut ett större värderingsavdrag på sådana värdepapper.

16 Bindseil m.fl. (2017). 17 Även Federal Reserve utvidgade motpartskretsen, men däremot inte ECB.

Skälen för kommitténs bedömning

Skillnaden mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken ligger i första hand i den smidighet med vilken Riksbanken i kraft av sin ställning som producent av slutliga betalningsmedel (centralbankspengar) kan ge likviditetsstöd. Eftersom smidighet och snabbhet kan vara absolut nödvändigt under en finanskris, betyder det att Riksbankens möjlighet att vidta åtgärder kan vara avgörande för en effektiv krishantering. Detta är en viktig utgångspunkt för den nya riksbankslagen. Som beskrivs ovan finns det en stark koppling mellan fungerande likviditetstillförsel och finansiell stabilitet. Att det finansiella systemet är stabilt och effektivt är av avgörande betydelse för realekonomin. Givet den centrala roll som Riksbanken har vid hanteringen av en finanskris, bör det förtydligas att Riksbanken får vidta likviditetsstödjande åtgärder för att motverka en systemomfattande likviditetskris som hotar den finansiella stabiliteten, även när åtgärderna behöver vidtas utanför Riksbankens penningpolitiska uppdrag.

Sammanfattningsvis bör det alltså framgå av riksbankslagen att Riksbanken får ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte. Hur denna uppgift ska komma till uttryck i riksbankslagen behandlas i avsnitten 22.6 och 22.7. Gränsdragningen mellan åtgärder som vidtas i penningpolitiskt syfte och de som vidtas i finansiellt stabilitetssyfte behandlas i kapitel 25.

Det bör avslutningsvis understrykas att de åtgärder som Riksbanken vidtar endast ska vara likviditetsstödjande. Riksbanken får inte ge stöd som förbättrar företagens soliditet. Företag med bristande soliditet ska i stället i förekommande fall hanteras av Riksgäldskontoret i dess egenskap av resolutionsmyndighet och stödmyndighet. Frågor som rör likviditetsstöd till företag i resolution behandlas i avsnitt 23.8.

22.4. Ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret

Kommitténs bedömning: Riksbanken bör ha ett särskilt ansvar

för likviditetsstöd till det finansiella systemet i samband med en likviditetskris.

I det föregående har det konstaterats att både Riksbanken och Riksgäldskontoret kan, och i framtiden bör kunna, vidta åtgärder för att motverka systemomfattande likviditetskriser. Att fördela verktyg mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret efter respektive myndighets funktion, utan att tilldela någon av dem ett särskilt ansvar, skulle dock kunna leda till oavsedda fördröjningar vid hanteringen av en kris. I det särskilda ansvaret ingår, förutom att bidra med likviditet, att löpande analysera behovet av likviditetsstöd och risker som kan leda till en likviditetskris i ett senare skede samt att informera andra berörda myndigheter om analyser och bedömningar. Det särskilda ansvaret skapar förutsättningar för ett snabbt och träffsäkert agerande som kan bidra till att avvärja eller åtminstone mildra en kris.

Någon av myndigheterna bör därför ha ett särskilt ansvar för att likviditetstillförseln till det finansiella systemet fungerar i en krissituation, dvs. för att vidta åtgärder i syfte att motverka effekter av störningar i densamma och bidra till att orsakerna till störningarna snarast möjligt undanröjs. Enligt kommitténs bedömning bör det vara Riksbanken som har detta ansvar. Det avgörande argumentet för den bedömningen är Riksbankens möjlighet att snabbt tillföra centralbankspengar när det behövs och dess centrala roll i betalningssystemet där likviditetsproblem ytterst kommer till uttryck.

Kommittén har också vägt in att likviditetshantering är ett naturligt inslag i Riksbankens övriga verksamhet. Riksbanken tar löpande emot inlåning, ger ut certifikat, ger intradagskrediter till deltagare i RIX-systemet och hanterar de säkerheter som låntagarna ställer i samband med transaktionerna med Riksbanken. De uppgifter som Riksbanken utför kan därför genomföras utan att Riksbanken behöver bygga upp en ny organisation för att hantera säkerheter etc. I sammanhanget bör det nämnas att Riksbanken genom sina dagliga transaktioner och kontakter med deltagare i RIX och penningpolitiska motparter, via sin löpande analys av finansmarknaden samt genom sitt samarbete med andra centralbanker, har goda förutsättningar att tidigt identifiera eventuella störningar på marknaden. Kommittén återkommer i avsnitten 24.2 och 24.3 till Riksbankens krisförebyggande och krisförberedande åtgärder.

Sammanfattningsvis anser kommittén att Riksbanken inom ramen för de befogenheter som den tilldelas i riksbankslagen bör ha ett särskilt ansvar för likviditetsstöd till det finansiella systemet i samband med en likviditetskris. Riksgäldskontorets åtgärder kommer

dock att kunna vara ett väsentligt komplement till Riksbankens åtgärder. De åtgärder som Riksbanken vidtar behöver beaktas av Riksgäldskontoret och vice versa.

22.5. Utgångspunkter för utformningen av Riksbankens generella likviditetsstöd

De likviditetsstödjande befogenheter som Riksbanken tilldelas måste ses i ett större sammanhang. Ytterst handlar det om att Riksbankens agerande som regel får både realekonomiska och offentligfinansiella konsekvenser. Dessutom är åtgärderna en del av en större finansiell stabilitetsregim inom vilken Riksbankens åtgärder behöver samspela både med krisförebyggande åtgärder beslutade av Finansinspektionen och med krishanteringsåtgärder beslutade av Riksgäldskontoret eller regeringen. Hänsyn behöver också tas till åtgärder som vidtas i utlandet.

I avsnitt 20.8 redovisar kommittén ett antal ställningstaganden som styr kommitténs bedömning av Riksbankens uppdrag avseende finansiell stabilitet, bl.a. Riksbankens likviditetsstödjande roll. Med utgångspunkt från dessa ställningstaganden beskriver kommittén i det följande några ytterligare övergripande principer som mer konkret vägleder analysen av hur Riksbankens mandat att vidta generella likviditetsstödjande åtgärder ska utformas och dess relation till andra statliga aktörer. Kommittén beaktar sedan dessa principer i de konkreta förslag som den lämnar i avsnitten 22.6 och 22.7.

Generellt likviditetsstöd blir aktuellt vid ett marknadsmisslyckande

Under normala förhållanden sköter i stort de privata aktörerna själva sin finansiering och statens inblandning i deras finansiering är relativt begränsad.

18

18 Riksbanken ger dock även i normala tider krediter inom ramen för driften av RIX-systemet och som en del i penningpolitiken. Vidare sker finansieringen enligt de lagar som beslutats av riksdagen och enligt andra författningar. För att säkerställa att de finansiella aktörerna följer dessa regler står de också under tillsyn av Finansinspektionen. Varken regelverken eller tillsynen anger dock i detalj hur företagen ska bedriva sin verksamhet eller hantera sin finansiering.

Det finansiella systemet kan dock utsättas för störningar som gör det nödvändigt för staten att vidta extraordinära åtgärder. Som beskrivs i avsnitt 7.4 förmår marknaden inte lösa en systemomfattande likviditetskris på egen hand vilket kan betraktas som ett marknadsmisslyckande. Riksbanken bör agera bara när det föreligger ett sådant marknadsmisslyckande. Av det följer att Riksbanken bör ge generellt likviditetsstöd för att motverka effekter av marknadsstörningar bara när privata lösningar inte längre är möjliga eller lämpliga för att hantera de problem som föreligger. Riksbankens likviditetsstöd bör alltså fungera som en sorts försäkring till det finansiella systemet när marknaden inte fungerar.

Riksbankens åtgärder ska vara proportionerliga

När det är nödvändigt att vidta statliga åtgärder bör de anpassas till behoven. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel, se även avsnitt 13.5 beträffande den proportionalitetsprincip som föreslås gälla för Riksbanken. Av proportionalitetsprincipen följer att åtgärderna ska antas leda till det avsedda resultatet och inte vara mer långtgående än vad som behövs. Det betyder att de åtgärder som Riksbanken vidtar ska vara ägnade att lösa de problem som föreligger. När Riksbanken ger stöd för att säkerställa att det finansiella systemets grundläggande funktioner kan upprätthållas, ska stöden ges till den typ av företag som bedöms vara centrala för att dessa funktioner ska kunna upprätthållas och på villkor som gör att målet uppnås. Vidare får åtgärden vidtas bara om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser. Kravet på rimlighet begränsar Riksbankens handlingsutrymme endast på så sätt att det inte får föreligga ett klart missförhållande mellan de åtgärder som Riksbanken beslutar om och nämnda kostnader och risker. Bedömningen av om en åtgärd uppfyller proportionalitetsprincipen behöver göras vid beslutstillfället, och med utgångspunkt från de omständigheter som då är kända.

En finansiell kris innebär dock närmast per definition en oförutsedd och extraordinär situation. Det innebär att det är svårt att kalibrera insatser som genomförs mitt i ett akut krisförlopp så att de får avsedd effekt. För att återställa förtroendet på marknaden kan Riks-

banken behöva låna ut stora belopp till en bred krets företag. Erfarenheterna visar att det finns skäl att ”ta i ordentligt” för att minska den oro som finns. Det vore därför fel att i en krissituation kräva återhållsamhet och perfektion. Osäkerhet om effekten av en viss åtgärd ska inte hindra Riksbanken från att agera. Givet de valsituationer som Riksbanken ställs inför i en krissituation behöver den ha ett relativt stort utrymme för skönsmässig bedömning. Samtidigt följer det av proportionalitetsprincipen att Riksbanken också behöver ta hänsyn till åtgärder som andra svenska och utländska myndigheter vidtar.

Hänsyn behöver tas till moralisk risk, snedvridet urval och stigma

Företagens risktagande påverkas framför allt av den förebyggande regleringen i finansmarknadslagstiftningen. Företagens incitament och agerande kan dock påverkas även av andra regelverk och företagens förväntningar. Riksbankens likviditetsstödjande roll behöver därför utformas med beaktande av hur den påverkar företagens risktagande.

Vid utformningen av lagstiftningen behöver det exempelvis beaktas att Riksbankens generella likviditetsstöd kan påverka företagens incitament att förebygga likviditetsproblem (den moraliska risken). Så kan bli fallet om regelverket ger företagen incitament att öka sitt risktagande eftersom de tror eller vet att Riksbanken kommer att stödja dem på förhållandevis gynnsamma villkor om de får problem. De villkor som ställs upp i den nya riksbankslagen och av Riksbanken bör därför vara tillräckligt strikta, t.ex. såvitt avser säkerhetskraven. Den moraliska risken påverkas emellertid också av förväntningar om hur Riksbanken kommer att tillämpa regelverket och av förväntningar om att det kommer att bli lättnader i det vid en kris. Det talar för att regelverken, liksom Riksbankens agerande, bör vara tydliga och bidra till förutsägbarhet, så att de finansiella företagen och deras finansiärer vet åtminstone vilken typ av åtgärder som kan bli aktuella vid en kris och under vilka förutsättningar och på vilka villkor.

19

Eftersom Riksbanken samtidigt behöver kunna anpassa

åtgärderna efter omständigheterna, behöver den också ges utrymme

19 Tucker (2014).

att vara flexibel. Detta kan exempelvis lösas genom att Riksbanken är tydlig med vilka grundfaciliteter den tillhandahåller samtidigt som den har mandat att förändra dessa vid behov.

Om Riksbankens faciliteter är stigmatiserande

20

kommer företa-

gen vid en kris välja att använda dem så sent som möjligt. Det ökar i sin tur risken för att problem sprider sig inom det finansiella systemet. Tydliga och förutsebara regler kan också – om de är tillräckligt strikta – minska risken för stigma. Stigmaproblematiken är dock som regel ett större problem när det gäller nödkrediter än beträffande åtgärder som syftar till att motverka en systemomfattande likviditetskris. Det beror på att när en centralbank ger generellt stöd står det som regel klart för envar att problemen beror på yttre marknadsstörningar. Om förutsättningarna för när stöd får ges är tydliga minskar det också risken för ”snedvridet urval” eftersom det rättsliga utrymmet för att ge kredit till ”dåliga företag” minskar.

Det bör dock nämnas att ett problem i en kris, kan vara att skilja mellan vilka företag som är livskraftiga och vilka som inte är det och att värdera de säkerheter som ställs. Riksbanken, tillsammans med Finansinspektionen, förväntas dock ha tillgång till bättre information än marknaden om t.ex. stödmottagarens finansiella ställning. Det bidrar också till att Riksbankens åtgärder är förtroendeskapande.

Riksbankens åtgärder påverkar dess risktagande

Vid en finansiell kris kan Riksbanken i syfte att möta en ökad efterfrågan på säkra och likvida tillgångar låna ut centralbankspengar till banker och andra finansiella företag. Riksbanken kan då ta över en kreditrisk som marknaden för tillfället inte är villig att ta. Givet att Riksbanken och övriga myndigheter bedömer krisens natur rätt, dvs. att det är fråga om en likviditetskris, är riskerna med generellt likviditetsstöd dock små. Det illustreras av att de åtgärder som Riksbanken och Riksgäldskontoret vidtog under finanskrisen gav ett överskott via räntepåslag och avgifter.

20 Att en facilitet är stigmatiserande innebär att ett företag är oroligt för att om de deltar i statliga garantiprogram eller liknande kommer andra marknadsaktörer att uppfatta det som en svaghet vilket i sin tur kan minska tillgången på privat finansiering. Det finansiella företaget blir därför ovilligt att ta emot stöd, trots att det har finansieringsproblem. Det är alltså motsatsen till moralisk risk som innebär att det blir frestande för företaget att under verksamhetens bedrivande ta större risker än vad som är samhällsekonomiskt optimalt.

Det utesluter inte att en framtida kris kan missbedömas och att Riksbanken gör förluster om en låntagare inte kan betala tillbaka ett lån och säkerheterna visar sig otillräckliga. All kreditgivning är dock förenad med ett visst mått av risktagande. Alternativet till att Riksbanken bär en risk kan vara att krisen förvärras.

Det skulle emellertid också kunna befaras att Riksbanken i en given situation inte vill ta på sig en risk, t.ex. för att den befarar förluster och kritik om den ger stöd som inte kan återvinnas. Den risken kan dock reduceras om det av lagen tydligt framgår vilka mål som Riksbanken ska sträva efter att uppnå. I avsnitt 20.8.6 föreslås att målet för Riksbankens verksamhet beträffande det finansiella systemet ska vara att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Den förväntade samhällsekonomiska vinsten med att uppnå det målet kan vara större än de förväntade kostnaderna för stödet. Det bör dock noteras att det penningpolitiska målet har företräde framför målet om finansiell stabilitet, om det i ett enskilt fall skulle uppkomma en konflikt dem emellan.

Vid sidan om den allmänna bestämmelse som innebär att Riksbanken ska hushålla väl med statens medel, behöver det därför övervägas hur de närmare villkoren för Riksbankens likviditetsstödjande åtgärder ska utformas för att på bästa sätt bidra till att målet om finansiell stabilitet kan uppnås. Kommittén återkommer till frågeställningen om Riksbankens risktagande i avsnitt 22.7.

22.6. Hur ska syftet med Riksbankens generella likviditetsstödjande åtgärder formuleras?

Kommitténs förslag: Riksbanken får, om det behövs för att mot-

verka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, ge generellt likviditetsstöd genom att vidta någon av de åtgärder som anges i avsnitt 22.7.

I det föregående konstaterar kommittén att Riksbanken behöver kunna fungera som sista låneinstans (en sorts försäkringsgivare) vid systemomfattande likviditetskriser som drabbar finansiella företag på bred front. Riksbanken bör som regel vidta likviditetsstödjande åtgärder bara om det föreligger eller hotar att uppstå ett akut mark-

nadsmisslyckande som riskerar stabiliteten i det finansiella systemet och som kan förväntas få allvarliga återverkningar på realekonomin.

21

Ett sätt att beskriva när Riksbanken bör vidta åtgärder är att ange att Riksbanken – inom ramen för sitt uppdrag avseende finansiell stabilitet – får vidta generella likviditetsstödjande åtgärder när det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet (dvs. systemrisker). Det överensstämmer med ett av de grundläggande kriterierna för förebyggande statligt stöd enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Enligt den lagen får nämligen förebyggande statligt stöd endast ges i syfte ”att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige”. Den formuleringen ansågs, när den togs in i lagen, vara likvärdig med krishanteringsdirektivets formulering ”för att undvika eller avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och för att den finansiella stabiliteten ska kunna bevaras”. Det konstaterades i förarbetena att det är oundvikligt att en allvarlig störning i det finansiella systemet riskerar att påverka samhällsekonomin (prop. 2015/16:5 s. 320 och 321). Syftet med stödet kan enligt förarbetena vara att motverka att störningen sprids på ett sådant sätt att den påverkar det finansiella systemet i Sverige (samma prop. s. 321). Därutöver kan det noteras att när det finansiella systemets bristande funktionssätt ger upphov till allvarliga störningar i samhällsekonomin beror det på att det finansiella systemet inte förmår upprätthålla de grundläggande funktionerna.

Bestämmelsen i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut har utformats för att det förebyggande statligt stöd som ges ska vara tillåtet enligt EU:s statsstödsregler och krishanteringsdirektivet. Den ger dock uttryck för en princip som även bör gälla när Riksbanken i finansiellt stabilitetssyfte ger generellt likviditetsstöd. Som har berörts ovan bör syftet med stödet vara att undvika störningar i samhällsekonomin. Det torde för övrigt ligga i linje med de överväganden som Riksbanken gjorde när den framgångsrikt gav likviditetsstöd under den globala finanskrisen.

Att syftet med förebyggande statligt stöd som ges av Riksgäldskontoret och extraordinärt likviditetsstöd som ges av Riksbanken i finansiellt stabilitetssyfte ytterst är detsamma, talar också för att samma formulering bör användas i riksbankslagen som i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, trots att verktygen som myn-

21 Se avsnitt 4.6.

digheterna har skiljer sig åt. Även om formuleringen inte utesluter att myndigheterna gör olika tolkningar av förekomsten av risken för en störning, ökar det förutsättningarna för att myndigheterna strävar mot samma mål.

Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i den nya riksbankslagen ska föras in en bestämmelse som anger att Riksbanken får, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, ge generellt likviditetsstöd.

Av den föreslagna bestämmelsen följer att Riksbanken inte behöver vänta på att problemen uppkommer. Den bör agera tidigare för att det finansiella systemet ska kunna undvika störningen eller i vart fall begränsa dess utbredning genom att motståndskraften förstärkts på förhand. Det ligger även i linje med lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, enligt vilken åtgärderna får vidtas både för att undvika och avhjälpa en allvarlig störning. Det bör noteras att det är målet med åtgärden som är gemensamt, nämligen att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Det utesluter inte att myndigheterna vid en specifik kris kan behöva vidta åtgärder vid olika tidpunkter.

22.7. Vilka befogenheter att ge generellt likviditetsstöd bör Riksbanken ha?

Vid bedömningen av vilka verktyg som Riksbanken bör ha behöver hänsyn tas till att det vid en finansiell kris krävs ett snabbt och kraftfullt agerande. Åtgärderna behöver kunna anpassas till den typ av störningar som föreligger och hantera följderna av dessa. Riksbanken kan behöva vidta åtgärder som sällan används och vars effekter inte går att exakt förutse. Riksbanken kan också behöva prova nya åtgärder för att nå det resultat som eftersträvas. För att Riksbanken ska kunna agera snabbt och kraftfullt och anpassa åtgärderna till målen, behöver Riksbanken redan från början ha en verktygslåda som gör det möjligt att på ett förtroendeskapande sätt hantera olika typer av likviditetsstörningar som uppkommer och som drabbar i grunden livskraftiga finansiella företag och marknader.

Vid hanteringen av en kris som drabbar flera länder är det också viktigt att Riksbankens befogenheter har likheter med de som gäller för utländska centralbanker. Det kan underlätta samarbetet central-

bankerna emellan och samordningen vid en kris. Före den globala finanskrisen var direkt samordning av åtgärder mellan centralbanker inte vanlig vid sidan om samarbetet inom IMF. Det förändrades dock i samband med den globala finanskrisen då exempelvis ett flertal valutaåterköpsavtal tecknades mellan centralbanker.

22

Som beskrivs närmare i SOU 2013:6 var de åtgärder som Riksbanken vidtog under den globala finanskrisen följande:

– Utlåning av svenska kronor till bankerna på längre löptider än normalt

(upp till tolv månader).

– Utlåning av amerikanska dollar till bankerna på en och tre månaders

löptider.

– Beslut om att tillåta fler typer och utvidga omfattningen av värde-

papper som kunde godtas som säkerhet för krediter från Riksbanken.

– Beslut om att utöka antalet motparter som tilläts delta i de finjuste-

rande transaktionerna.

– Beslut om att införa en ny kategori motparter som benämndes ”be-

gränsade penningpolitiska motparter” för att underlätta finansieringen för de kreditinstitut som inte var penningpolitiska motparter till Riksbanken.

Eftersom det är omöjligt att säga med säkerhet hur nästa kris ser ut, är det mindre lämpligt att basera det framtida regelverket enbart på erfarenheter från tidigare kriser. Vilken typ av åtgärder som behöver vidtas beror nämligen på utvecklingen inom det finansiella systemet och samhället i stort.

Kommitténs slutsats är därför att Riksbanken ska ha sådana verktyg som den behöver för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet, även om de inte är unika för en centralbank och är delvis överlappande med Riksgäldskontorets verktyg.

Nedan analyserar kommittén följande verktyg som kommittén föreslår att Riksbanken ska få befogenhet att använda i finansiellt stabilitetssyfte:

1. kredit i svenska kronor mot betryggande säkerhet

2. kredit i utländsk valuta mot betryggande säkerhet

22SOU 2013:6, s. 109.

3. återköpsavtal avseende svenska kronor eller utländsk valuta

4. återköpsavtal avseende värdepapper och liknande tillgångar

5. andra värdepapperstransaktioner.

22.7.1. Kredit i svenska kronor mot betryggande säkerhet

Kommitténs förslag: Riksbanken får ge kredit i svenska kronor

mot betryggande säkerhet, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige.

En kredit får dock bara ges till svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som bedriver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter.

Kredit i svenska kronor

Att i tider av oro erbjuda krediter i det egna betalningsmedlet är en grundläggande uppgift för en centralbank. I det föregående konstateras att en centralbank vid en systemomfattande likviditetskris genom att ge krediter i form av centralbankspengar kan tillföra en säker likvid tillgång i utbyte mot tillgångar vars värde marknaden tvivlar på och att detta har förutsättningar att vara ett effektivt sätt att motverka krisens effekter. Av detta följer att Riksbanken ska ha befogenheten att, i finansiellt stabilitetssyfte, ge krediter i svenska kronor mot säkerhet för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet.

Säkerheter för krediter

Centralbanker ger normalt bara krediter mot säkerheter. Det gäller inom ramen för penningpolitiken, i hanteringen av det centrala betalningssystemet och beträffande krediter som ges när centralbanker agerar sista låneinstans. I avsnitt 18.11.1 föreslås att Riksbanken i penningpolitiskt syfte ska kunna ge kredit enbart mot betryggande säkerhet. Kommitténs utgångspunkt är att även sådana krediter som ges för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet ska lämnas mot betryggande säkerheter. Vilket skydd en viss säker-

het ger beror dock inte bara på vilken typ av säkerheter som en centralbank accepterar utan också på värderingsprinciper och hur stora värderingsavdrag (eng. haircut) som görs.

23

Även koncentrationsbe-

gränsningar förekommer, t.ex. beträffande hur stor andel av de ställda säkerheterna som får bestå av en viss tillgång.

Vid allvarliga störningar i det finansiella systemet kan Riksbanken komma att behöva acceptera en bredare krets säkerheter för en kredit jämfört med de säkerheter som den normalt accepterar. Systemomfattande likviditetsstress kännetecknas av att marknaden betraktar tillgångar som normalt accepteras som säkra och likvida med skepsis. Detta innebär att marknaden inte längre vill belåna dem, åtminstone inte utan kraftiga värderingsavdrag. Det försvårar möjligheten att använda tillgången för att låna på marknaden. Sådana tillgångar bör dock, i många fall, kunna användas som säkerhet i centralbanken.

Samtidigt ökar i allmänhet de finansiella företagens behov av extern finansiering. Det beror på att de – utöver sina normala transaktioner – behöver ersätta den finansiering som de har förlorat med centralbanksfinansiering Det kan t.ex. gälla sådan finansiering som en bank tidigare erhållits av insättare eller via obligationer. Om krisen även berör kundföretag, kan dessa komma att utnyttja sina kreditlinor i bankerna, vilket ytterligare ökar bankernas finansieringsbehov. Detta ställer krav på ytterligare säkerheter.

Generellt gäller i det läget att en centralbank behöver godta säkerheter som andra aktörer inte vill ha i den stressade situationen. Eftersom Riksbanken aldrig kan få likviditetsproblem i svenska kronor och dessutom betraktas som en säker motpart vid en kris, är det viktigt att den tillför likviditet mot säkerhet i tillgångar som är mindre likvida.

Hur Riksbanken utformar säkerhetskraven påverkar emellertid inte bara de finansiella företagens möjlighet att låna av centralbanken utan också hur olika aktörer agerar på marknaden. Framför allt på-

23 Ett värderingsavdrag innebär att värdet på en tillgång som accepteras som säkerhet skrivs ned med en viss procentandel. Om värdet på t.ex. en obligation är 100 kronor och den belastas med ett värderingsavdrag på 20 procent innebär det att den behandlas som om den bara vore värd 80 kronor. Värderingsavdrag är ett slags säkerhetsbuffert mot förluster i värde under den tid det tar att sälja säkerheterna. Belåningsgraden för utlåning mot säkerhet i fast egendom kan ses som ett slags värderingsavdrag. Värderingsavdraget varierar bl.a. med vilken tillgång det är fråga om. För de säkerhetskrav som Riksbanken ställer inom penningpolitiken har Riksbanken publicerat både vilka typer av säkerheter den accepterar och de värderingsavdrag som görs på respektive tillgång.

verkas, som berörs ovan, likviditeten i en tillgång positivt om den accepteras som säkerhet. Det beror på att ett värdepapper som kan användas som säkerhet för lån i centralbanken är förknippat med mindre risk. Genom att ha mer generösa regler för vilka värdepapper som accepteras som säkerhet kan Riksbanken alltså förbättra möjligheterna för banker och kreditinstitut att ge ut och omsätta värdepapper i marknaden. Till exempel kan en bank vara beredd att fortsätta att agera marknadsgarant i ett visst papper om den vet att papperet kan användas som säkerhet vid lån från centralbanken. Detta kan i sin tur indirekt bidra till att stabilisera värdepappersmarknaderna och företagens finansiering.

24

Ur ett finansiellt stabili-

tetsperspektiv är det ett huvudsyfte med utformningen av säkerhetskraven.

Hur säkerhetskraven utformas påverkar också Riksbankens förlustrisk. Om ett företag som lånat av Riksbanken inte kan betala tillbaka lånet, kan Riksbanken – och i förlängningen staten – undgå förluster om den har tagit fullgoda säkerheter som den kan ta i anspråk. Det bör dock understrykas att det ur samhällsekonomisk synvinkel inte är fel att Riksbanken tar på sig risk eftersom en av Riksbankens uppgifter är att motverka allvarliga likviditetsstörningar i det finansiella systemet och därmed de negativa konsekvenser som det kan medföra för realekonomin. Att genom likviditetsstöd begränsa likviditetsriskerna på marknaden är en del av Riksbankens uppdrag i den här typen av situationer.

Förändrade säkerhetskrav var en av de första åtgärder som Riksbanken beslutade om under den globala finanskrisen. Även andra centralbanker var beredda att acceptera en vidare krets säkerheter än vad de gjort dessförinnan. Nästan alla centralbanker är beredda att vid en systemkris ge lån mot en bred uppsättning säkerheter.

Givet säkerheternas betydelse för hur effektiva Riksbankens likviditetsstödjande åtgärder blir och för Riksbankens förlustrisk, skulle ett alternativ kunna vara att i den nya riksbankslagen räkna upp vilken typ av säkerheter som Riksbanken får acceptera för lämnade krediter, t.ex. säkerställda obligationer eller företagsobligationer med viss kreditvärdering. Att i lag uttömmande räkna upp godtagbara säkerheter skulle dock kunna försvåra för Riksbanken att hantera en finansiell kris på ett adekvat sätt eftersom det kan begränsa

24 Här föreligger det en skillnad jämfört med nödkrediter. I fråga om nödkrediter syftar säkerhetskraven till att skydda centralbanken mot en kreditförlust.

Riksbankens möjlighet att anpassa säkerhetskraven efter orsaken till den uppkomna situationen. Kommittén föreslår i stället att det av riksbankslagen ska framgå att Riksbanken får ge kredit mot betryggande säkerheter. Därutöver ska det överlämnas till Riksbanken att bestämma hur säkerhetskraven bör utformas. Regleringen av säkerhetskraven för krediter som ges i syfte att värna finansiell stabilitet föreslås alltså utformas på samma sätt som de säkerhetskrav som används för krediter som ges i penningpolitiskt syfte eller för att främja betalningssystemet.

Att säkerheterna som centralbanken tar ska vara tillräckliga för att täcka det utlånade beloppet (dvs. betryggande säkerhet) ligger även i linje med hur andra centralbanker hanterar frågan, däribland ECB och vad som enligt den nya norska centralbankslagen gäller för Norges Bank.

Att säkerheten ska vara betryggande både för krediter som lämnas i penningpolitiskt syfte och i syfte att värna finansiell stabilitet utesluter inte att de säkerheter som accepteras kan skilja sig åt beroende på syftet med krediten. Säkerheterna ska dock alltjämt vara betryggande. Det kan uppnås genom att Riksbanken kräver mer säkerheter för ett givet kreditbelopp, dvs. gör ett större värderingsavdrag.

Det råder en bred samsyn om principen att de säkerheter som en centralbank tar inte ska innebära att den tar på sig en större förväntad förlust än om säkerheterna hade utgjorts av statsobligationer. Detta säkerställs genom värderingsavdrag. Det är samtidigt viktigt att avdraget vid generellt likviditetsstöd avspeglar den risk som ett värdepapper för med sig givet bedömningen att finansieringsproblemen är resultatet av en allvarlig likviditetsstörning, såvida Riksbanken inte gör bedömningen att det har skett en fundamental förändring av tillgångarnas underliggande värde. Det leder alltså fel att tänka att centralbanken i en kris ska tillämpa samma villkor som marknaden, vilket är det rimliga när lån ges i normala lägen, t.ex. i penningpolitiskt syfte. Det går på tvärs mot utgångspunkten att likviditetsstöd syftar till att rätta till ett marknadsmisslyckande.

Det kan inte uteslutas att det vid en framtida systemomfattande likviditetskris uppkommer en situation då ett eller flera företag inte kan ställa betryggande säkerheter som täcker kreditbeloppet. I en sådan situation är det nödvändigt att ta ställning till vilka kostnader som uteblivna krediter skulle innebära för realekonomin. Om det vid

en sådan avvägning konstateras att riskerna för Riksbanken (och i förlängningen staten) väger lättare än kostnaderna för realekonomin, finns det ändå möjlighet för Riksbanken att ge en kredit om regeringen ställer ut en garanti. Enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut har regeringen möjlighet att ställa ut garantier inom de ramar som riksdagen beslutar om. Eventuella förluster till följd av sådana garantier belastar då inte nödvändigtvis skattebetalarna.

25

Sammanfattningsvis anser alltså kommittén att Riksbanken enbart får ge kredit mot betryggande säkerheter. Kommittén bedömer att unionsrätten inte kräver att säkerhetskravet ställs högre än så. Det bedöms också vara förenligt med unionsrätten att Riksbanken på ett liknande sätt som ECB får besluta om säkerhetskravens närmare utformning (typ av säkerheter, värderingsavdrag etc.). Ett krav på betryggande säkerheter motsvarar det krav som enligt ECBSstadgan gäller för penningpolitiken och som kommissionen förespråkar beträffande nödkrediter (se avsnitt 23.7.4). Förslaget ligger för övrigt i linje med Riksbankens åtgärder under den globala finanskrisen.

26

Prissättningen av en kredit

I normala tider följer räntesättningen av de krediter som Riksbanken lämnar direkt av de villkor som Riksbanken har tagit fram för intradagskrediter och de krediter som Riksbanken ger för att styra penningpolitiken, i kombination med den styrränta (reporänta) som Riksbanken beslutar om.

27

När Riksbanken ger en kredit i syfte att motverka

systemomfattande likviditetsstress kan det finnas skäl att tillämpa en annan ränta.

Den princip som centralbanker använde vid prissättningen av många av de extraordinära åtgärder som vidtogs under den globala finanskrisen var att kostnaderna för centralbanksfinansiering skulle

25 Eventuella utbetalningar görs med hjälp av medel från stabilitetsfonden. Avgiftsuttaget till den fonden har dock upphört. Skattebetalarna kan därför komma att belastas om behållningen i stabilitetsfonden inte räcker till och saldot blir negativt. 26 I den nuvarande lydelsen av det s.k. bankmeddelandet används inte uttrycket ”betryggande säkerhet” Det avgörande för bedömningen av om stödet utgör statligt stöd är om säkerhetens värde täcker faciliteten (se avsnitt 23.5.2). 27 Intradagskrediter är räntefria.

vara högre än kostnaderna på de privata marknaderna i normala tider, men lägre än under den stressade perioden.

28

Prissättningen syftade

till att säkerställa att marknadsaktörerna utnyttjade faciliteterna under de stressade perioderna men hade incitament att söka privat finansiering när villkoren normaliserade sig. Det kan ses som motsvarigheten till de krisanpassade värderingsavdrag som diskuteras ovan.

Räntan kan exempelvis bestämmas som ett räntepåslag i förhållande till reporäntan plus ett ytterligare påslag som de finansiella företagen bjuder i en auktion som hålls för att fördela det totala kreditbeloppet mellan olika aktörer. Det var också den metod som Riksbanken använde under den globala finanskrisen. I auktionerna angav Riksbanken en minimiränta. Utformningen av denna minimiränta kom att ändras under den period som faciliteten var i bruk. Vid de nio första auktionerna skedde utlåningen till rådande reporänta vid utlåningstillfället plus ett påslag, dvs. en fast ränta. Påslaget var baserat på en uppskattning av premien på motsvarande löptid vid normala förhållanden och sattes initialt till 0,25 procentenheter för tremånaderskrediter. Riksbanken sänkte dock under perioden reporäntan kraftigt och det fanns förväntningar om fortsatta sänkningar. Av detta skäl ville bankerna inte låna så stora volymer. Riksbanken beslutade därför att i stället låna ut till rörlig ränta. I stället för den rådande reporäntan användes den genomsnittliga reporäntan under låneperioden. Samtidigt sänktes påslaget till 0,15 procentenheter för samtliga löptider. Dessa förändringar gjordes för att bankerna skulle använda sig av möjligheten att låna.

Riksbankens agerande under den globala finanskrisen visar att räntan behöver anpassas till omständigheterna och syftet. Enligt kommitténs bedömning bör därför Riksbanken, med beaktande av bl.a. EUF-fördragets statsstödsregler, själv få bestämma räntan även för de krediter som den ger i syfte att värna finansiell stabilitet. Det bör göras utifrån syftet att stödet ska rätta till ett marknadsmisslyckande, dvs. räntan bör sättas högre än den aktuella styrräntan men lägre än de räntor som gäller i den privata marknaden.

Det bedöms vara förenligt med unionsrätten att överlämna till Riksbanken att bestämma räntan, men med beaktande av vad de unionsrättsliga reglerna eventuellt kräver.

28 Lavoie m.fl. (2011), s. 32.

Motpartskretsen

Kommitténs utgångspunkt är att Riksbanken ska bidra till att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet genom åtgärder riktade mot finansiella företag. Riksbanken bör däremot inte överta bankernas uppgift och t.ex. ge krediter direkt till hushåll och företag. Det är det finansiella systemets uppgift att se till att hushåll och företag har tillgång till betalningsmedel, krediter och andra viktiga finansiella tjänster, även om Riksbanken via utformningen av villkoren för krediter etc. indirekt kan bidra till det.

Med den utgångspunkten står valet mellan att göra det möjligt för Riksbanken att rikta åtgärderna till alla finansiella företag eller bara vissa i förväg identifierade företagstyper, t.ex. banker och andra kreditinstitut, som typiskt sett är mest utsatta för likviditetsrisker. Stöd enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut får, som namnet anger, bara ges till kreditinstitut.

Som konstateras ovan är det dock svårt att förutse hur nästa kris kommer att se ut. Strukturförändringar på finansmarknaderna kan leda till nya risker och sätta andra aktörer i fokus. Kommittén bedömer därför att det är mindre lämpligt att i lag allt för snävt avgränsa kretsen som kan låna av Riksbanken. I stället föreslår kommittén samma motpartskrets som beträffande nödkrediter, nämligen svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som bedriver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter. Den omständigheten att en kredit ska vara ägnad att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, kommer att innebära en naturlig begränsning av vilka företag som får vara motparter till Riksbanken i nu aktuellt avseende. I praktiken förutser kommittén att krediter framför allt kommer att ges till banker och andra kreditinstitut (t.ex. bolåneinstitut), vissa värdepappersbolag (t.ex. sådana som agerar marknadsgaranter) och centrala motparter. Den underliggande osäkerheten om ifall den som behöver likviditetsstöd utanför det penningpolitiska ramverket är finansiellt sund och därför kan få stöd är i allmänhet mindre vid generellt likviditetsstöd än vid en nödkredit. För att markera att metoden för att bedöma ett företags finansiella ställning skiljer sig åt mellan generellt likviditetsstöd och nödkrediter föreslår kommittén inte något uttryckligt krav på livskraft såvitt gäller generellt likviditetsstöd. Det överensstämmer med det som gäller för penningpolitiska motparter.

Riksbanken måste dock ta hänsyn till statsstödsreglerna och förbudet mot monetär finansiering.

29

22.7.2. Kredit i utländsk valuta mot betryggande säkerhet

Kommitténs förslag: Riksbanken får ge kredit i utländsk valuta

mot betryggande säkerhet, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige.

Svenska banker har inte bara inhemsk utan även internationell verksamhet och finansiering. De lånar också i viss utsträckning i utländsk valuta för att finansiera den svenska verksamheten. De kan därför få likviditetsproblem även i utländsk valuta. I normala tider kan bankerna själva få tag på den utländska valuta de behöver. Men i kriser kan finansiering på de internationella marknaderna bli både dyr och svårtillgänglig. Att tillhandahålla likviditet i utländsk valuta är inte en grundläggande uppgift för centralbanker såsom likviditetsstöd i egen valuta, men i praktiken tilldelas ofta centralbanker även denna uppgift.

Under den globala finanskrisen uppstod en brist på utländsk valuta, varpå Riksbankens primära penningpolitiska motparter fick låna dollar från Riksbanken. Även andra centralbanker lånade ut utländsk valuta (främst dollar). Även Riksgäldskontorets garantiprogram innefattade stöd till finansiering i utländsk valuta. Vissa svenska banker deltog också i program som erbjöds av utländska centralbanker. Exempelvis lånade svenska banker euro i de penningpolitiska faciliteter som tillhandahölls av ECB. Ytterst är det dock en fråga för de svenska myndigheterna att säkerställa stabiliteten i det svenska finansiella systemet.

Kommittén anser därför att Riksbanken, precis som den gjorde under den globala finanskrisen, behöver ha möjlighet att ge kredit i utländsk valuta för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige. En fördel med att Riksbanken har möjlighet att ge kredit både i svensk och utländsk valuta, är att det ger en myndighet en samlad överblick över behovet av likviditetsstöd och de berörda företagen en myndighet att vända sig till. Enligt kommitténs

29 Se avsnitt 23.7.6 beträffande nödkrediter.

bedömning bör det överlämnas till Riksbanken att ta ställning till i vilken valuta stöd behöver ges.

Riksbankens valutareserv kan användas för att ge likviditetsstöd. Kommitténs förslag innebär att lagstödet för detta tydliggörs (se avsnitten 29.8 och 30.7). Riksbanken kan dock inte själv skapa utländsk valuta, till skillnad från svenska kronor. Se kapitel 30 för en analys av behovet av en valutareserv och under vilka förutsättningar den ska kunna förstärkas genom lån i Riksgäldskontoret.

Centralbanker kan också byta valuta med varandra genom att ingå s.k. valutaåterköpsavtal. Riksbanken ska enligt kommitténs förslag få ingå återköpsavtal i syfte att finansiera likviditetsstöd i utländsk valuta, se avsnitt 31.8. Där behandlas också frågan om riksdagens godkännande för ingående av vissa valutaåterköpsavtal. Det bör särskilt noteras att det normalt måste ligga i båda centralbankernas intresse att ingå ett valutaåterköpsavtal för att ett sådant avtal ska komma till stånd.

Sammanfattningsvis anser kommittén att Riksbanken ska ha befogenheten att ge kredit i utländsk valuta. Det som sägs om principer för säkerheter, prissättning och motparter i avsnitt 22.7.1 gäller även här.

Det bör dock nämnas att räntesättningen påverkas av i vilken valuta ett lån ges. I de auktioner som genomfördes i dollar under den globala finanskrisen satte Riksbanken en minimiränta som motsvarade förväntad amerikansk penningpolitisk styrränta plus minst 50 räntepunkter. Precis som för stödet i kronor användes alltså en styrränta som referensränta. Förutom att detta följer av principen att Riksbankens utlåning inte ska tränga undan en normal marknadsmässig finansiering, styrdes nivån på minimiräntan också av räntan i valutaåterköpsavtalen med Federal Reserve. De nordiska centralbankerna hade dessutom beslutat om en harmoniserad prissättning.

22.7.3. Återköpsavtal i svenska kronor eller utländsk valuta

Kommitténs förslag: Riksbanken får ingå återköpsavtal som in-

kluderar å ena sidan svenska kronor eller utländsk valuta och å andra sidan finansiella instrument, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige.

Motpartskretsen ska vara densamma som för krediter.

I föregående avsnitt föreslås att Riksbanken ska kunna ge kredit i finansiellt stabilitetssyfte, både i svenska kronor och i utländsk valuta. Riksbanken kan emellertid tillföra betalningsmedel på annat sätt än genom en kredit, bl.a. genom ett s.k. återköpsavtal (repa), se avsnitt 18.11.1 beträffande definitionen av återköpsavtal i den nya riksbankslagen.

Den typ av återköpsavtal som avses här skulle exempelvis kunna innebära att Riksbanken förvärvar ett värdepapper av en affärsbank. I utbyte får affärsbanken centralbankspengar. Samtidigt förbinder sig affärsbanken att köpa tillbaka värdepapperet vid en viss tidpunkt till ett visst pris. Ett sådant återköpsavtal liknar ur ett ekonomiskt perspektiv kreditgivning mot säkerhet.

I en kris skulle återköpsavtal kunna användas som ett alternativ till en kredit för avtal med lägre belopp eller med kortare löptider, t.ex. vid störningar i likviditetstillförseln som bedöms kunna leda till en kris. Bank of Englands Long Term Repo Facility är exempel på ett återköpsavtal. Återköpsavtal användes av vissa centralbanker under krisen, exempelvis av centralbankerna i England och Kanada.

30

Det skulle kunna hävdas att eftersom Riksbanken får tillföra centralbankspengar via krediter mot säkerhet är det inte nödvändigt att Riksbanken också får ingå återköpsavtal som har samma effekt. Kommittén menar dock att Riksbanken bör kunna tillföra likviditet även via återköpsavtal om den anser att det är mer ändamålsenligt än att t.ex. ge en kredit. Det ger Riksbanken flexibilitet att välja det instrument som är lämpligast i det enskilda fallet utan att begränsas av transaktionens juridiska beteckning. Den kreditrisk som är förenad med en kredit och ett återköpsavtal är i allt väsentligt densamma. Motpartskretsen ska vara densamma som för en kredit.

Av samma skäl som Riksbanken bör kunna ge kredit i utländsk valuta bör Riksbanken kunna ingå återköpsavtal även avseende utländsk valuta.

Riksbanken bör även beträffande återköpsavtal sträva efter att begränsa sina risker i enlighet med vad som är lämpligt i den aktuella situationen. Riksbanken bör kunna acceptera alla slags finansiella instrument så länge som dessa, efter eventuella värderingsavdrag, motsvarar en betryggande säkerhet på samma sätt som vid kreditgivning.

30 Vilka verktyg centralbankerna använder sig av kan bero på nationella skillnader, såsom tillgängliga verktyg, civilrättslig reglering etc. En beskrivning av åtgärder som vidtogs av andra centralbanker finns bl.a. i SOU 2013:6, kapitel 4. Se även appendixet till detta kapitel.

Det är samma bedömning som görs beträffande återköpsavtal som ingås i penningpolitiskt syfte, se avsnitt 18.11.1.

Ett återköpsavtal innebär att säljaren av ett värdepapper (den som mottar pengar) lovar att återköpa värdepappret vid ett bestämt datum för – vanligtvis – en något större summa pengar än vad den har erhållit. Prisskillnaden mellan försäljningen och återköpet motsvarar en låneränta. Kommittén föreslår i det föregående (avsnitt 22.7.1) att prissättningen av en kredit – räntesättningen – ska överlämnas till Riksbanken och inte regleras i lag. Enligt kommitténs bedömning finns det inte heller några skäl att i riksbankslagen ta in en bestämmelse om prissättningen av återköpsavtal. Skälen för detta är desamma som de som har anförts för att avstå från att reglera räntesättningen av en kredit.

Kommittén bedömer att det inte strider mot unionsrätten att Riksbanken – utanför det penningpolitiska ramverket – får ingå återköpsavtal för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige. Det kan vara ett alternativt sätt att tillföra centralbankspengar. Uppgiften som sådan bedöms exempelvis inte strida mot artikel 14.4 i ESBS-stadgan.

31

22.7.4. Återköpsavtal avseende värdepapper och liknande

Kommitténs förslag: Riksbanken får ingå återköpsavtal som inne-

bär ett byte av finansiella instrument med en samtidig överenskommelse om att sådana instrument av samma mängd och slag ska återlämnas vid en senare tidpunkt, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige.

Motpartskretsen ska vara densamma som för krediter.

Att Riksbanken tillför centralbankspengar, antingen via krediter eller via återköpsavtal torde vara det allra mest effektiva och direkta sättet att tillgodose behovet av säkra tillgångar och undanröja en systemomfattande likviditetsstörning. Ett finansiellt företags efterfrågan på säkra tillgångar skulle emellertid också kunna tillgodoses genom att

31 Se definitionen av ”Emergency liquidity assistance” i ELA-överenskommelsen (appendixet till kapitel 23). Inte heller statsstödsreglerna förutsätter att krediter är den enda möjliga stödformen. Till detta kommer att återköpsavtal användes av flera centralbanker under den globala finanskrisen.

t.ex. en bank får möjlighet att byta sina mindre likvida tillgångar (t.ex. företagscertifikat) mot mer likvida tillgångar (t.ex. statspapper) genom ett återköpsavtal. Effekterna av ett sådant återköpsavtal liknar dem som uppnås genom förändrade säkerhetskrav för centralbanksutlåning, eftersom värdepapperen förknippas med mindre risk och ger det finansiella företaget möjlighet att använda de tillgångar som frigörs på annat sätt. Detta skulle kunna vara en åtgärd som används när mer kraftfulla åtgärder, t.ex. krediter, inte är nödvändiga.

Att sådana återköpsavtal kan underlätta bankernas finansiering visade sig under den globala finanskrisen. I Sverige vidtogs dock inte sådana åtgärder av Riksbanken men åtgärder med liknande effekt vidtogs av Riksgäldskontoret (se avsnitt 22.3).

32

Vid den tidpunkten

hade inte Riksbanken några statspapper att repa ut. Detta förhållande ändrades när Riksbanken köpte statspapper på andrahandsmarknaden med början 2015. Hur Riksbankens innehav av statspapper kommer att se ut i framtiden går inte att säga. Statspapper är heller inte de enda finansiella instrument som kan ingå i ett återköpsavtal som innebär byte av finansiella instrument.

Återköpsavtal via byte av finansiella instrument var också ett verktyg som användes i andra länder under den globala finanskrisen, bl.a. av centralbanker. Som exempel på en centralbank som använde sig av återköpsavtal kan nämnas Bank of England. I den nya norska centralbankslagen får även Norges Bank denna möjlighet.

33

Enligt kommitténs bedömning är det tänkbart att återköpsavtal avseende byte av finansiella instrument i svensk eller utländsk valuta skulle kunna vara ett verkningsfullt verktyg för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Värderingsavdrag kan användas även i dessa fall för att hantera risker förenade med sådana avtal. Även om liknande resultat kan uppnås med hjälp av kreditgivning i kombination med ändrade säkerhetskrav är det rimligt att Riksbanken ges utrymme att bedöma vilket verktyg som är lämpligast i ett enskilt fall. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska ha befogenheten att i en kris ingå sådana återköpsavtal, beträffande både statspapper och andra finansiella instrument.

32 Riksgäldskontoret gjorde under krisen extra emissioner av statspapper, varefter Riksgäldskontoret lånade ut de pengar som den fick in från de extra emissionerna via s.k. omvända repor i säkerställda bostadsobligationer. I praktiken innebar det att bankerna fick byta statsskuldsväxlar mot säkerställda obligationer men att transaktionen genomfördes i flera led. Det var dock bara det sista ledet som inkluderade ett återköpsavtal. 33 Se appendixet till detta kapitel beträffande Norges Bank.

Beträffande bedömningen av vilka tillgångar som ett sådant återköpsavtal får avse, prissättningen av ett återköpsavtal och motpartskretsen, gör kommittén samma bedömning som beträffande återköpsavtal som inkluderar svenska kronor eller utländsk valuta (se avsnitt 22.7.3). Motpartskretsen ska alltså vara densamma som beträffande krediter m.m., och lagen ska inte innehålla några detaljerade bestämmelser om vare sig vilka tillgångar som får avses eller rörande prissättningen.

Återköpsavtal avseende finansiella instrument ger, som beskrivs ovan, Riksbanken ett alternativt sätt att tillföra likviditet även i fall som ligger utanför det penningpolitiska ramverket. Uppgiften som sådan bedöms inte strida mot artikel 14.4 i ECBS-stadgan. Självfallet måste Riksbanken beakta unionsrätten vid utformningen av åtgärden.

22.7.5. Andra värdepapperstransaktioner

Kommitténs förslag: Riksbanken får likt en marknadsgarant köpa

och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finansiella marknaders funktionssätt, om

1. det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansi-

ella systemet i Sverige, och

2. det finns synnerliga skäl.

Den globala finanskrisen visade att marknadsfinansiering spelar en viktig roll för kreditförsörjningen till ekonomin och att företag är beroende av att finansiella marknader fungerar väl. När marknadslikviditeten kraftigt försämras, eller försvinner, kan det ha långtgående konsekvenser för det finansiella systemet och för realekonomin i stort. S.k. marknadsgaranter (eng. market-makers) spelar en central roll för att upprätthålla en god likviditet på värdepappersmarknaden, exempelvis i statspapper och bostadsobligationer. En marknadsgarant erbjuder sig att ställa priser i något finansiellt instrument, så att det hela tiden kan köpas och säljas till bestämda kurser. Denna

funktion är mycket betydelsefull för att säkerställa likviditeten på värdepappersmarknaden.

34

När en centralbank agerar marknadsgarant i sista instans innebär det att den köper och säljer värdepapper till angivna priser. Begreppet ”sista instans” har samma innebörd som för den grundläggande uppgiften att vara ”sista låneinstans”, dvs. att en centralbank agerar när det föreligger ett marknadsmisslyckande. Under en finansiell kris kan dock centralbanken antas initialt agera som ”köpare i sista instans”.

35

Det beror på att vid allvarliga marknadsstörningar är det

sannolikt fler som vill sälja än som vill köpa.

En tillgångs likviditet beror dels på förtroendet för det företag som har emitterat en obligation, dels på och hur väl marknaden där den handlas fungerar. En marknad baserad på marknadsgaranter är beroende av att dessa snabbt och billigt kan minska innehav av tillgångar som de har köpt. Sådana transaktioner sker vanligen genom att marknadsgaranter handlar med varandra. Om möjligheten till snabb och billig avveckling av positioner försvåras så minskar marknadsgaranternas intresse av att ställa priser i marknaden, eftersom de vill undvika att sitta fast med stora och oönskade innehav. I ett läge där handel med värdepapper inte längre fungerar eller är mycket dyr kan en statlig aktör, t.ex. centralbanken, gå in och agera som marknadsgarant och på så sätt kan en likviditetskris undvikas eller avhjälpas.

I detta avsnitt analyseras om Riksbanken bör ha befogenhet att agera likt en marknadsgarant i värdepapper i syfte att få en dysfunktionell marknad att fungera bättre och därigenom motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet.

Diskussioner beträffande centralbanker

Under den globala finanskrisen agerade Bank of England marknadsgarant i sista instans. Centralbanken köpte då bl.a. företagscertifikat på primärmarknaden och på andrahandsmarknaden inom prisintervall som var bredare än normalt men bättre än andra villkor som var

34 I lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden definieras en marknadsgarant som en aktör som på fortlöpande basis åtagit sig att på finansiella marknader handla för egen räkning genom att köpa och sälja finansiella instrument med utnyttjande av egna tillgångar till priser som fastställts av denne. 35 Se t.ex. King m.fl. (2017).

tillgängliga vid tillfället. Dessutom hölls s.k. tvåvägsauktioner avseende företagsobligationer för att underlätta marknadsprissättningen. Banken undersökte också möjligheten att verka på andra finansiella marknader.

36

Enligt den nya norska centralbankslagen får Norges

Bank förvärva finansiella instrument både i penningpolitiskt syfte och i syfte att värna finansiell stabilitet. Centralbankerna i England och Kanada har också konkretiserat vilka principer som ska gälla om de agerar marknadsgarant i sista instans.

I samband med den utvärdering IMF 2018 gjorde av det finansiella systemet inom euroområdet (eng. Financial Sector Assessment

Program, FSAP), konstateras bl.a. att ECB/Eurosystemet kan be-

höva intervenera på systemviktiga marknader för att upprätthålla likviditeten och prisbilden och att detta kan behöva göras på annat sätt än genom storskaliga köp eller utlåning (se den internationella utblicken i appendixet).

37

Diskussion i litteraturen

Det råder inte någon enhetlig uppfattning om huruvida en centralbank bör kunna agera marknadsgarant i sista instans. I det följande behandlas dock några referenser där författarna har argumenterat för att en centralbank bör kunna ha möjlighet att på sådant sätt stödja dysfunktionella marknaders funktionssätt.

38

Paul Tucker konstaterar att i grunden sunda marknader kan bli illikvida dels om marknadsgaranternas kapital begränsar dem, dels på grund av bristande förtroende för det underliggande instrumentet. Det kan vara ett hot mot den finansiella stabiliteten och kan därför motivera att t.ex. en centralbank går in som marknadsgarant i sista instans.

39

Denna möjlighet bör dock enligt Tucker bara utnyttjas i

undantagsfall. Det är inte tillräckligt att en marknad inte fungerar utan myndigheterna måste också vara övertygade om att en plötslig stängning av marknaden allvarligt skulle försvåra möjligheten att uppnå det penningpolitiska målet eller att upprätthålla det finansiella systemets motståndskraft i dess helhet samt att det inte finns någon bättre lösning, såsom att bredda motpartskretsen.

36 IMF (2016a), s. 18. 37 IMF (2018b). Se även den internationella utblicken i appendixet till detta kapitel. 38 Se Kearns och Lowe (2008). 39 Se Tucker (2009, 2014, 2018).

Enligt Tucker ska, när inga andra alternativ är tillgängliga, alla interventioner som en centralbank genomför i egenskap av marknadsgarant i sista instans vara begränsade till systemviktiga marknader och ägnade att vara kortvariga.

I ett arbetspapper från IMF anförs att centralbanker på olika sätt bör stödja marknader eftersom de därigenom kan hjälpa dem att möta sina mandat beträffande finansiell stabilitet och prisstabilitet.

40

Där

identifieras följande tre intermediära syften: att säkerställa flödet av krediter, avvärja effekten av s.k. fire sales och stödja den penningpolitiska transmissionen.

Risker förenade med värdepappersköp

Som har nämnts ovan finns det vissa risker med att köpa tillgångar. Det beror bl.a. på att centralbanken köper värdepapperen vid ett tillfälle och inte kan justera sin risk genom att begära säkerheter. Den huvudsakliga risken med att en centralbank köper privata värdepapper är att centralbanken gör förluster på tillgångsköpen.

Skälen för kommitténs förslag

Som nämns i inledningen till detta kapitel behöver Riksbanken ha verktyg som gör det möjligt att anpassa åtgärderna till de problem som föreligger. Centralbankspengar kan exempelvis behöva tillföras när livskraftiga finansiella företag får likviditetsproblem till följd av att de inte har möjlighet att låna på marknaden. Det kan många gånger vara tillräckligt för att återställa likviditeten även för olika instrument på de finansiella marknaderna. Valet av verktyg – eller kombination av verktyg – beror dock ytterst på vilket problem som behöver lösas. Eftersom det finns nära samband mellan t.ex. en banks möjlighet att finansiera sig på en marknad (bankens finansieringslikviditet) och marknadslikviditet behövs en samlad bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas.

Som har berörts i det föregående kan det även finnas fall då direkta värdepappersköp kan visa sig nödvändiga för att återställa förtroendet för marknaden och de värdepapper som handlas där, för att därigenom motverka hot mot den finansiella stabiliteten. Enligt

40 King (2017).

kommitténs bedömning behöver därför Riksbankens befogenhet att vara sista låneinstans kompletteras med befogenheten att vara marknadsgarant i sista instans om vissa kriterier, som behandlas i det följande, är uppfyllda. Begreppet marknadsgarant ger Riksbanken möjlighet att, under vissa förutsättningar agera marknadsgarant genom att ställa, köp- och säljkurser. Det innebär dock inte någon garanti för marknaden i någon annan bemärkelse.

I Sverige kan Riksgäldskontoret besluta om garantiprogram kopplade till vissa nyemitterade värdepapper som ges ut av ett kreditinstitut vilket kan ha samma syfte som centralbankers köp och försäljning av tillgångar. Genom en sådan garanti minskar investerarens risk, vilket ökar tillgångarnas likviditet. Garantier stödjer på så sätt både finansierings- och marknadslikviditeten. Det torde leda till att handeln i instrumenten fungerar bättre. Precis som Riksbanken tar Riksgäldskontoret över kreditrisken, vilket i Riksgäldskontorets fall innebär risken för att kreditinstitutet inte kan fullgöra sina förpliktelser och att garantin måste infrias. Riksgäldskontoret får bara garantera värdepapper emitterade av kreditinstitut.

Enligt kommitténs bedömning kan Riksgäldskontorets garantibefogenhet vara både ett substitut och ett komplement till att Riksbanken träder in som marknadsgarant i sista instans. Som framgår av avsnitt 22.4 finns det nämligen en fördel med att Riksbanken har en tillräckligt omfattande verktygslåda. Frågan om vilka åtgärder som vidtas när och av vem bör vara föremål för samråd mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret. Det är dock i första hand Riksgäldskontoret som ansvarar för att statspappersmarknaden fungerar.

För Riksbankens möjlighet att köpa och sälja värdepapper likt en marknadsgarant behöver det dock finnas vissa begränsningar. Den första begränsningen är att åtgärden bara får vidtas när det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige. Det är samma kriterium som gäller för krediter och återköpsavtal. Det handlar om att förbättra likviditeten på en systemviktig marknad vars illikviditet utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. För att marknaden ska vara systemviktig bör dess funktionssätt vara viktigt för att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina grundläggande funktioner, t.ex. kreditförsörjningen. Hur viktig en marknad är beror bl.a. på dess storlek och utbytbarhet liksom dess kopplingar till andra marknader.

Åtgärderna ska vidare bedömas kunna leda till att marknadens funktionssätt återställs. När Riksbanken agerar likt en marknadsgarant ska dess åtgärder ha en katalytisk funktion. Riksbanken ska så snart som möjligt få marknaden att fungera igen och Riksbankens innehav ska vara tillfälligt. Syftet är alltså inte att Riksbanken med hjälp av detta innehav ska eftersträva ett långvarigt innehav av stora volymer värdepapper.

Givet de risker som är förenade med köp och försäljning av värdepapper på marknaden bör inte Riksbanken vidta sådana åtgärder om något av Riksbankens övriga mindre riskfyllda verktyg – eller Riksgäldskontorets garantiprogram – bedöms kunna uppnå syftet att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Enligt kommitténs bedömning bör det komma till uttryck genom att det anges att Riksbanken bara får agera likt en marknadsgarant om det finns synnerliga skäl.

Parallellt med de begränsningar som angetts ovan gäller proportionalitetsprincipen. Av den bestämmelsen följer bl.a. att åtgärden ska vara ägnad att uppnå det avsedda målet och att resultatet ska vara rimligt i förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser, se avsnitten 13.5 och 22.5.

Syftet är att Riksbanken genom värdepappersköp ska stötta systemviktiga marknaders funktionssätt, inte individuella företag. Riksbanken behöver därför utforma åtgärderna så att de träffar en så bred krets finansiella instrument inom det aktuella marknadssegmentet som möjligt. Riksbanken kan också behöva ställa upp villkor som innebär att myndigheten inte kommer att äga en alltför stor andel i ett visst företag eller på en viss marknad.

När Riksbanken agerar likt en marknadsgarant har den inte samma möjligheter som vid krediter och återköpsavtal att göra värderingsavdrag. Riksbanken behöver därför utveckla andra metoder för att hantera de risker som följer med sådana transaktioner, t.ex. genom de köp och säljkurser den ställer. Hur prissättningen mer i detalj ska gå till bör dock inte regleras. Riksbanken förväntas dock inte agera likt en marknadsgarant förrän den har gjort noggranna förberedelser (se avsnitt 24.3). Dessa förberedelser ska bl.a. inkludera en noggrann analys av och process för hur riskerna ska hanteras.

Sammanfattningsvis föreslår därför kommittén att Riksbanken får likt en marknadsgarant köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finansiella marknaders funktionssätt, om

1. det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella

systemet i Sverige, och

2. det finns synnerliga skäl.

Möjligheten att vara marknadsgarant i sista instans bedöms vara en sådan uppgift som kan få utföras med stöd av artikel 14.4 i ECBSstadgan.

22.8. Särskilda likviditetsfaciliteter som får räknas in i likviditetsbufferten

Kommitténs förslag: Riksbanken får erbjuda sådana särskilda lik-

viditetsfaciliteter som följer av artiklarna 12.1 (d) och 14 respektive artikel 19.1 (b) i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61. Riksbanken får ta ut avgifter för sådana likviditetsfaciliteter. Riksbanken får meddela föreskrifter om avgifter och villkor för dessa likviditetsfaciliteter.

Riksbanken ska ge Finansinspektionen tillfälle att yttra sig innan den beslutar att erbjuda en särskild likviditetsfacilitet.

Som behandlas översiktligt i avsnitt 7.4.4 ska kreditinstituten uppfylla ett särskilt likviditetstäckningskrav. Av kravet följer att instituten måste hålla en tillräckligt stor likviditetsbuffert. De närmare bestämmelserna om hur likviditetskravet ska beräknas finns i tillsynsförordningen

41

och i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61.

42

Jämfört med de regler som gällde före den globala finanskrisen behöver bankerna numera inneha en större volym likvida tillgångar. Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 tillåter dock

41 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. 42 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av den 10 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut.

att företagen i viss begränsad omfattning räknar med vissa försäkringsliknande likviditetsfaciliteter som tillhandahålls av en centralbank vid beräkningen av likviditetsbufferten. Anledningen till att möjligheten att åberopa sådana likviditetsfaciliteter har begränsats är att man har velat upprätthålla principen att företagen ska självförsäkra sig.

43

Det har i litteraturen argumenterats för att en likviditetsfacilitet av detta slag kan minska risken för finansiell instabilitet. Ett skäl för detta är att en centralbank kan tillhandahålla säkra tillgångar när dessa är en bristvara. Det noteras att likviditetstäckningskravet har inneburit att bankernas efterfrågan på säkra tillgångar, inte minst statspapper, har ökat mer än tillgången på säkra värdepapper. Om inte staterna möter denna efterfrågan kan den privata sektorn börja emittera kvasisäkra tillgångar (dvs. tillgångar som betraktas som säkra i normala tider men inte vid marknadsvid stress). Det skulle inte främja den finansiella stabiliteten. Om en centralbank tillhandahåller en likviditetsfacilitet, blir det mindre attraktivt för den privata sektorn att skapa sådana kvasisäkra tillgångar.

44

Det gör också att kredit-

instituten kan möta likviditetspåfrestningar utan att i samma utsträckning vara tvungna att sälja (eller belåna) tillgångar i den reguljära marknaden, vilket kan minska risken för att likviditetsproblem ska sprida sig och orsaka prisfall eller på annat sätt sprida sig till andra institut och tillgångsmarknader.

I det följande behandlar kommittén om Riksbanken ska ha befogenhet att tillhandahålla sådana försäkringsliknande likviditetsfaciliteter som avses i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61. Innan kommittén tar ställning till frågan beskrivs de två likviditetsfaciliteterna.

En likviditetsfacilitet med begränsad användning som tillgång i likviditetsbufferten enligt artiklarna 12.1 (d) och 14 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61

Enligt den nämnda EU-förordningen får s.k. likviditetsfaciliteter med begränsad användning som tillhandahålls av en centralbank, under vissa förutsättningar räknas in i likviditetsbufferten till en mindre del. Kreditinstitutet måste även om det finns en sådan facilitet allt-

43 BIS (2014). 44 Cecchetti och Schoenholtz (2017).

jämt ha skuldfria tillgångar av den typ som specificeras av centralbanken. Vilka specifika kriterier som en likviditetsfacilitet med begränsad användning ska uppfylla för att få räknas in i likviditetsbufferten anges i artikel 12.1 (d) i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 som hänvisar till artikel 14 där kraven specificeras. Där anges bl.a. att faciliteten ska tillhandahållas mot säkerhet och backas upp av obelånade tillgångar som inte ska räknas in i likviditetsbufferten. Om ett kreditinstitut utsätts för likviditetspåverkande stress kan likviditetsfaciliteten tas i anspråk under den tid och på de villkor som gäller för den.

Denna typ av facilitet skulle kunna bidra till att kreditinstitut kan uppfylla likviditetstäckningskravet. Det är dock inte någon lösning för ett institut som saknar tillgång till höglikvida tillgångar, eftersom en likviditetsfacilitet med begränsad användning bara får inräknas i likviditetsbufferten till en mindre del (15 procent av total likviditetsbuffert).

En kreditfacilitet som får ersätta andra tillgångar i likviditetsbufferten enligt artikel 19 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61

Vid sidan om den facilitet som beskrivs ovan är det också möjligt att under vissa förutsättningar låta en kreditfacilitet som tillhandahålls av en centralbank ersätta andra tillgångar i likviditetsbufferten. Bestämmelser om detta finns i artikel 19 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61. För att det ska vara möjligt för ett kreditinstitut att utnyttja ett sådant undantag, måste dock kommissionen först i ett beslut konstatera att det finns otillräckligt med tillgångar i den aktuella valutan, t.ex. svenska kronor. Kreditfaciliteten bidrar i en sådan situation till att kreditinstitutet kan uppfylla likviditetstäckningskravet i den aktuella valutan. Faciliteten gör det vidare möjligt för det berörda kreditinstitutet att få tillgång till likviditet under 30 kalenderdagar i en stressad situation. Eftersom kommissionen inte har fattat något beslut om svenska kronor är det inte för närvarande möjligt för ett svenskt kreditinstitut att utnyttja denna facilitet. Riksbanken skulle dock kunna behöva erbjuda sådana faciliteter i framtiden om behovet skulle uppkomma (dvs. om det uppkommer en brist på svenska statspapper).

Bestämmelsen i artikel 19.1 (b) i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 behandlar bl.a. den avgift som ska tas ut för kreditfaciliteten. Utförligare villkor för när undantaget får tillämpas finns i artikel 19.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 och i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/709.

45

Av

den sistnämnda förordningen framgår bl.a. att ett kreditinstitut som vill utnyttja detta undantag ska anmäla det skriftligen till tillsynsmyndigheten och vilka krav som ska vara uppfyllda för att det ska få utnyttjas. Det föreligger inte någon ovillkorlig rätt för kreditinstituten att använda sig av en kreditfacilitet som tillhandahålls av en centralbank.

46

Skälen för kommitténs förslag

De faciliteter som beskrivs i det föregående kan närmast uppfattas som faciliteter både för det individuella institutet och för det finansiella systemet. Facilitetslösningen har fördelen att den gör det tydligt på vilka villkor ett institut kan få stöd. Samtidigt kan centralbanken ta ut en avgift för faciliteten vilket undviker en subvention av likviditetsrisker och minskar den moraliska risken. Ytterligare en fördel är att instituten i ett krisläge inte behöver avyttra tillgångar för att få tag på likviditet utan kan vända sig direkt till centralbanken. Det minskar risken för att prisfall på tillgångar som finns i likviditetsbuffertarna leder till utförsäljningar till underpris (eng. fire sales) vilket skulle kunna förvärra krisen.

47

En facilitet ökar alltså på ett

förutsägbart sätt utbudet av säkra tillgångar just i ett läge när efterfrågan på sådana har ökat. Att aktörerna vet att så kan ske är i sig stabilitetsfrämjande. Den kreditfacilitet som efter beslut av kommissionen får ersätta andra tillgångar i likviditetsbufferten skulle också kunna minska efterfrågan på extraordinär centralbanksfinansiering. Som beskrivs i det föregående får dock sådana kreditfaciliteter bara utnyttjas under vissa förutsättningar. Det hindrar dock inte att det

45 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/709 av den 26 januari 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 med avseende på tekniska standarder för tillsyn för att specificera villkoren för tillämpning av undantagen för valutor med begränsningar för de likvida tillgångarnas tillgänglighet. 46 BIS (2013). 47 Se Diamond och Rajan (2011).

kan visa sig vara värdefullt att Riksbanken kan tillhandahålla dem. Sådana lösningar finns i dag i t.ex. Australien och Sydafrika.

48

Kommittén anser att Riksbanken, under de förutsättningar som anges i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61, ska ha möjlighet att tillhandahålla sådana särskilda likviditetsfaciliteter som direktivet beskriver och att detta ska framgå uttryckligen av riksbankslagen. Huruvida Riksbanken faktiskt ska tillhandahålla denna typ av likviditetsfaciliteter bör dock avgöras av Riksbanken, efter att Finansinspektionen fått tillfälle att yttra sig. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i riksbankslagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att Riksbanken får erbjuda sådana särskilda likviditetsfaciliteter som följer av artiklarna 12.1 (d) och 14 respektive artikel 19.1 (b) i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61. Riksbanken får ta ut avgifter för sådana faciliteter. Riksbanken ska också ges möjlighet att meddela föreskrifter om avgifter och villkoren för dessa likviditetsfaciliteter. De närmare villkoren för sådana faciliteter kan även komma att framgå av avtalsvillkor som Riksbanken beslutar om, jfr Riksbankens villkor för RIX och penningpolitiska instrument. Riksbanken ska ge Finansinspektionen tillfälle att yttra sig innan den beslutar att erbjuda en särskild likviditetsfacilitet.

Artiklarna 12.1 (d) och 14 samt artikel 19.1 (b) i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61

Artiklarna 12 och 14

Enligt artiklarna 12.1 (d) och 14 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 anges att följande kriterier gäller för att en likviditetsfacilitet ska kunna medräknas som en nivå 2B-tillgång:

a) Under en period utan stress omfattas faciliteten av en åtagandeavgift för den totalt beviljade summan som åtminstone är den större av följande:

i) 75 räntepunkter per år. ii) Minst 25 räntepunkter per år över skillnaden i avkastning för de tillgångar som används för att backa upp faciliteten och avkastningen för en representativ portfölj med likvida tillgångar, efter anpassning till eventuella viktiga skillnader i fråga om kreditrisk.

48 Dessa faciliteter beskrivs på respektive centralbanks webbplats (Reserve Bank of Australia respektive South African Reserve Bank).

Under en stressperiod kan en centralbank sänka den åtagandeavgift som anges ovan, under förutsättning att de minimikrav som är tillämpliga för likviditetsfaciliteter enligt den alternativa likviditetsmetoden i enlighet med artikel 19 (se nedan) är uppfyllda.

b) Faciliteten backas upp av obelånade tillgångar

49

av en typ som

specificeras av centralbanken. De tillgångar som tillhandahålls som säkerhet ska uppfylla samtliga följande kriterier:

i) De innehas i en form som underlättar en snabb överföring av dessa till centralbanken i händelse av att faciliteten begärs. ii) Deras värde efter värderingsavdrag

50

av centralbanken är till-

räckligt för att täcka facilitetens totala belopp. iii) De ska inte räknas som likvida tillgångar för ett kreditinstituts likviditetsbuffert.

c) Faciliteten är kompatibel med centralbankens motpartsreferensram.

d) Facilitetens åtagandeperiod överskrider en stressperiod på 30 kalenderdagar.

e) Faciliteten återkallas inte av centralbanken innan dess avtalsenliga löptid och inga vidare kreditbeslut fattas så länge som det berörda kreditinstitutet fortsätter att anses vara solvent.

f) Centralbanken har offentliggjort en formell policy som fastställer dess beslut om att bevilja likviditetsfaciliteter med begränsad användning, de villkor som reglerar faciliteten och de typer av kreditinstitut som kan ansöka om faciliteterna.

Artikel 19

Enligt artikel 19.1 (b) i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 ska kreditfaciliteten uppfylla följande kriterier.

a) Den är avtalsenligt och oåterkalleligt beviljad under de nästkommande 30 kalenderdagarna.

b) Den är prissatt med en avgift som ska betalas oavsett det belopp, om något, som utnyttjats mot den faciliteten.

c) Avgiften fastställs till ett sådant belopp så att nettoavkastningen för de tillgångar som används för att säkra faciliteten inte

49 I den svenska språkversionen har ”unencumbered assets” inte översatts med skuldfria tillgångar. 50 I den svenska språkversionen har ”haircuts” inte översatts med värderingsavdrag utan med nedsättning.

får vara högre än nettoavkastningen för en representativ portfölj med likvida tillgångar, efter anpassning till eventuella viktiga skillnader i kreditrisk.

Appendix: Internationell utblick

Kommittén har gjort en internationell utblick för att få en uppfattning om vilka typer av verktyg som andra centralbanker erbjuder som svar på systemomfattande likviditetskriser. Den internationella utblicken omfattar sex centralbanker, nämligen ECB och centralbankerna i England, Kanada, USA, Norge och Nya Zealand.

Det bör noteras att det finns betydande svårigheter i att genomlysa och jämföra de olika nationella regelverken då centralbankernas beskrivning vad gäller innehåll och detaljeringsgrad skiljer sig åt. Av den orsaken varierar beskrivningarna av centralbankernas verksamhet. Ett antal sammanfattande intryck av beskrivningarna som följer är att alla de berörda centralbankerna kan ge likviditetsstöd för att motverka en systemomfattande kris. Beträffande operationer som innefattar tillgångar kan samtliga centralbanker tillgodose efterfrågan på centralbankspengar i utbyte mot tillgångar. Därutöver tillhandahålls likvida värdepapper i utbyte mot mindre likvida värdepapper. Vissa centralbanker skulle också kunna köpa och sälja värdepapper på marknaden.

För en mer utförlig beskrivning av centralbankers verksamhet inom finansiell stabilitet hänvisas till avsnitt 20.7.

ECB

ECB/Eurosystemets huvudmål är prisstabilitet. ECB/Eurosystemet ska också bidra till att behöriga myndigheter kan utöva tillsyn över kreditinstitut och övervaka det finansiella systemets stabilitet.

51

För

att förverkliga målen för ECBS och utföra dess uppgifter får ECB och de nationella centralbankerna:

  • verka på de finansiella marknaderna genom att köpa och sälja fordringar och lätt omsättningsbara värdepapper med leverans (omgående eller på termin) eller enligt återköpsavtal och genom att ge och ta upp lån i sådana fordringar och värdepapper, såväl i euro som i andra valutor, samt genom transaktioner med ädelmetaller,
  • utföra lånetransaktioner med kreditinstitut och andra marknadsaktörer, varvid lån ska lämnas mot tillfredsställande säkerheter.

51 ECB:s verksamhet beskrivs närmare i kapitel 9 och i avsnitt 20.7. Se även Mersch (2018).

Under 2018 har IMF genomfört en översyn (FSAP)

52

av ECB och

Eurosystemet. I den rekommenderas ECB bl.a. följande

1. Att artikulera ett uttryckligt finansiellt stabilitetsmandat för ECB/Eurosystemet.

2. Ytterligare harmonisera ELA (nödkrediter) och ytterst överväga att centralisera ELA-arrangemangen till ECB.

Till själva huvuddokumentet fogas ett antal s.k. tekniska noter. I den tekniska noten om ”Systemic Liquidity Management”

53

anförs att de

stödåtgärder som ECB/Eurosystemet fram till i dag har vidtagit har kopplats till transmissionen av penningpolitiken. Åtgärderna var enligt noten effektiva men valmöjligheterna skulle ha varit vidare och de operativa valen tydligare om ECB/Eurosystemets finansiella stabilitetsmandat hade varit tydligare. Beträffande köp och försäljning av tillgångar konstateras att småskaliga köp- och försäljningsoperationer i vissa fall kan vara lika stöttande men utan att ha motsvarande effekt på den penningpolitiska expansionen som de storskaliga tillgångsköp som ECB genomfört. ECB/Eurosystemet rekommenderas därför i den tekniska noten att ta fram principer för när sådana åtgärder kan vidtas för att hantera potentiell dysfunktion i systemviktiga värdepappersmarknader.

Någon motsvarande rekommendation avseende tillgångsköp finns inte i huvuddokumentet. I stället finns det en rekommendation om att ECB bör hantera övergången från krisrelaterad policy och utveckla den framtida operativa ramen för att reflektera lagstiftnings- och marknadsutvecklingen. I löptexten anför sedan IMF att ECB/-Eurosystemet kan behöva intervenera på systemviktiga marknader för att upprätthålla likviditeten och prisbilden och att detta kan behöva göras på annat sätt än genom storskaliga köp eller utlåning.

54

Eftersom ECB:s ramverk avser penningpolitik och betalningssystem, behandlas de inte närmare här.

55

Beträffande stöd som faller

utanför ECB:s ramverk hänvisas till den internationella utblicken i appendixet till kapitel 23.

52 Financial Sector Assessment Program, se IMF (2018a). 53 IMF (2018b). 54 IMF (2018a), s. 8 samt 30 och 31. 55 Beskrivningar av ECB:s åtgärder under krisen finns exempelvis i IMF (2018b), appendix II, Praet (2016) och SOU 2013:6.

Bank of England

Uppdraget

Bank of Englands uppdrag är att ”promote the good of the people of United Kingdom by maintaining monetary and price stability”.

56

Bank of Englands interna ramverk

Bank of England har efter den globala finanskrisen antagit ett nytt ”Sterling Monetary Framework” (SMF). Förutom åtgärder för att uppnå inflationsmålet, innehåller ramverket tre likviditetsförsäkrande faciliteter. Dessa bidra till finansiell stabilitet, men kan också minska förekomsten av stora oförutsägbara förändringar i efterfrågan på centralbankspengar och därigenom förebygga komplikationer vid implementeringen av penningpolitiken. Enligt SMF är den monetära politiken och det finansiella stabilitetssyftet därför nära sammankopplat.

I det följande beskrivs Bank of Englands likviditetsförsäkrande faciliteter med utgångspunkt från deras syften.

57

Det bör dock

noteras att Storbritannien har undantag från EUF-fördraget på flera områden, bl.a. avseende kravet på centralbankens oberoende.

Tillförsel av centralbankspengar

Två av Bank of Englands likviditetsförsäkrande åtgärder kan användas för att tillföra centralbankspengar.

  • Indexed Long-Term Repo (ILTR) operations: Målgruppen är institut som har ett förutsebart behov av likvida tillgångar. Faciliteten har normalt sex månaders löptid och erbjuds varje månad. Centralbankspengar tillhandahålls och ett auktionsförfarande används för tilldelningen.
  • Contingent Term Repo Facility (CTRF): Faciliteten gör det möjligt för Bank of England att tillhandahålla centralbankspengar mot säkerheter, vid vilken tidpunkt som helst och till det pris och med den löptid som Bank of England bestämmer, som svar på en

56 Bank of England Act. 57 Beskrivningen av faciliteter, säkerheter och motparter utgår från Bank of England (2015).

faktisk eller förväntad marknadsvid stress av exceptionell natur. Villkoren bestäms av banken vid varje tillfälle och beror på rådande marknadsförhållanden. Auktionsförfarande används.

Säkerheter

Bank of England delar in de säkerheter den accepterar i tre grupper.

  • Nivå A: Exempelvis höglikvida och högkvalitativa statspapper.
  • Nivå B: Bl.a. likvida och högkvalitativa statspapper (andra än under nivå A) samt bostads- och företagsobligationer.
  • Nivå C: Bl.a. mindre likvida värdepapperiseringar, egna värdepapper och låneportföljer.

För intradagskrediter och kortfristiga penningpolitiska operationer accepterar Bank of England bara nivå A-tillgångar. För ILTR och CTRF accepterar banken säkerheter ur alla grupper. Priset reflekterar likviditetsuppgraderingen, dvs. beror på vilken typ av säkerhet som motparten tillhandahåller.

Motparter

De som kan vara motparter till Bank of England beträffande ILTR och CTRF är banker, hypotekskassor (eng. building societies) och vissa värdepappersbolag (broker dealers).

Beslutsfattande

Bank of England har en kommitté som behandlar frågor om finansiell stabilitet (Financial Policy Committee, FPC) och en kommitté som behandlar frågor om penningpolitik (Monetary Policy Committee, MPC).

FPC ska bidra till Bank of Englands finansiella stabilitetsmål, dvs. att skydda och förbättra (eng. protect and enhance) stabiliteten i det brittiska finansiella systemet. Till FPC:s uppdrag hör att identifiera, övervaka och vidta åtgärder för att undanröja eller minska systemrisker. FPC får utfärda bindande instruktioner (eng. power of direc-

tion) till bl.a. PRA (Prudential Regulation Authority) och utfärda

rekommendationer. Till FPC:s uppgifter hör bl.a. att bestämma nivån på den kontracykliska kapitalbufferten.

58

Eftersom utformningen av Bank of Englands likviditetsförsäkringar kan påverka det finansiella systemets stabilitet, ska FPC även godkänna tillämpningsområdet för och de principer som bestämmer utformningen av ILTR och CTRF. Ansvaret för den detaljerade utformningen och tillhandahållandet av faciliteterna ligger dock på bankens verkställande ledning (centralbankschefen och vice centralbankschefer) som ansvarar inför the Court (styrelsen) för hur bankens balansräkning används. FPC kommer att konsulteras om ledningen avser att göra ändringar i likviditetsfaciliteterna. Enligt den brittiska centralbankslagen får FPC utfärda rekommendationer till Bank of England om bankens tillhandahållande av finansiellt stöd till finansiella institut i allmänhet. FPC får dock inte utfärda rekommendationer beträffande ett specifikt institut. FPC kommer ändå, med beaktande av omständigheterna vid tidpunkten, hållas informerad om åtgärder beträffande enskilda institut som är relevanta för FPC:s funktion.

59

Byte av mindre likvida tillgångar mot mer likvida tillgångar

Bank of England erbjuder också en bilateral diskonteringsfacilitet, Discount Window Facility (DWF).

60

Den tillhandahålls på begäran.

Målgruppen är ett institut som upplever en företagsspecifik eller marknadsvid chock. Den gör det möjligt för en deltagare att låna höglikvida tillgångar, normalt statspapper, i utbyte mot mindre likvida tillgångar med varierande löptider. Motparten kan sedan få tillgång till betalningsmedel, t.ex. genom att låna ut dem på marknaden eller använda dem som säkerheter i ILTR. Bank of England kan dock låna ut centralbankspengar om det visar sig nödvändigt, t.ex. om marknaden för statspapper eller repor inte fungerar som man kan förvänta sig.

58 Bank of England (2016). Se även följande hemsidor hos Bank of England: www.bankofengland.co.uk/financial-stability och www.bankofengland.co.uk/faq#anchor_1521814815561 59 Bank of England (2018). Se även avsnitt 20.7. 60 Discount Window Facilities som tillhandahålls av Bank of England skiljer sig från den facilitet med samma namn som tillhandahålls av Federal Reserve.

Säkerheter

Bank of England accepterar samma säkerheter som beträffande ILTR och CTRF, dvs. tillgångar i grupp A–C (se ovan).

Motparter

Som motparter i DWF accepterar Bank of England banker, hypotekskassor (eng. building societies), vissa värdepappersbolag (broker dealers) och centrala motparter.

Beslutsfattande

FPC:s godkänner tillämpningsområdet för och de principer som bestämmer utformningen, men ansvaret för den detaljerade utformningen och tillhandahållandet av faciliteterna ligger på bankens verkställande ledning (se ovan).

Marknadsgarant i sista instans

Av SMF framgår under rubriken likviditetsfaciliteter att Bank of England i exceptionella fall kan komma att agera som marknadsgarant i sista instans, dvs. köpa och sälja värdepapper till i förväg bestämda priser. Varje sådan åtgärd ska syfta till att förbättra likviditeten på en eller flera marknader vars illikviditet utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten eller bedöms vara viktigt för transmissionen av penningpolitiken. Hur viktig en marknad är beror enligt ramverket sannolikt på dess storlek och utbytbarhet samt dess kopplingar till andra marknader. En intervention från Bank of England ska vara tillfällig och katalytisk och bara stödja de marknader som banken bedömer vara livskraftiga på lång sikt och utformad på ett sätt som gör det möjligt för Bank of England att avveckla sin position när marknaden normaliseras.

Det pris som erbjuds beror på omständigheterna vid tidpunkten i fråga. Prissättningen kommer dock att vara oattraktiv jämfört med normala förhållanden. Interventionen kommer att utformas för att säkerställa att Bank of England inte i slutändan äger en stor andel

värdepapper på en viss marknad och så att den risk den tar står i proportion till dess kapital.

Möjligheten att vara marknadsgarant beskrivs av Bank of England som en åtgärd som är möjlig att vidta men inte som en åtgärd som är aktiv just nu.

Godkännande av Finansdepartementet

Bank of England har huvudansvaret för krishantering och har vida befogenheter att hantera banker som får finansiella problem. Bank of England och Treasury (det brittiska finansdepartementet) har träffat en överenskommelse om den närmare ansvarsfördelningen inom området finansiell stabilitet.

61

Som beskrivs i avsnitt 20.7 måste Treasury godkänna vissa av centralbankens beslut för att de ska bli gällande. Dit hör likviditetsstöd till ett eller flera individuella företag i fråga om åtgärden inte ryms inom centralbankens offentliggjorda ramverk (SMF). Något godkännande krävs alltså inte beträffande åtgärder som ryms inom SMF. I vissa speciella situationer får finansministern dock instruera centralbanken att ge likviditetsstöd till det finansiella systemet som helhet eller att ge nödkrediter. Befogenheten att instruera Bank of England får dock inte användas beträffande policybeslut som fattas av MPC eller FPC eller för ändringar av det av Bank of England offentliggjorda ramverket för att stödja det finansiella systemet.

Bank of Canada

Uppdraget

Av preambeln till den kanadensiska centralbankslagen (Bank of Canada Act) framgår att centralbanken ska reglera kredit och valuta för att stärka landets ekonomi, för att kontrollera och skydda det externa värdet av landets valuta och begränsa förändringarna av den allmänna nivån på produktion, handel, priser och sysselsättning, så långt det kan vara möjligt inom ramen för monetära åtgärder, och

61 Deras överenskommelse (eng. Memorandum of Understanding) finns tillgänglig på följande webbplats: www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/memoranda-ofunderstanding/mou%20between%20the%20bank%20including%20the%20pra%20and%20 hm%20treasury%20re%20financial%20crisis%20management.

för att i allmänhet att främja Kanadas ekonomiska och finansiella välfärd.

I artikel 18 (g) i den kanadensiska centralbankslagen (Bank of Canada Act), beskrivs vilka befogenheter Bank of Canada har. Av paragrafen framgår bl.a. att Bank of Canada i syfte att bedriva penningpolitik eller främja stabiliteten i det kanadensiska finansiella systemet får i) köpa och sälja värdepapper och andra finansiella instrument – dock inte aktier och liknande – som är förenliga med den policy som beslutats av centralbankschefen, och ii) om centralbankschefen anser att det är en allvarlig och ovanligt stress på en finansiell marknad eller i det finansiella systemet, köpa eller sälja värdepapper och andra finansiella instrument i den omfattning som centralbankschefen beslutar. Om Bank of Canada vidtar åtgärder med stöd av den sistnämnda bestämmelsen ska det offentliggöras att centralbankschefen anser att det är en allvarlig och ovanlig stress på en finansiell marknad eller i det finansiella systemet.

I centralbankslagen tilldelas Bank of Canada även andra befogenheter men dessa är inte på motsvarande sätt specifikt knutna till finansiell stabilitet eller penningpolitik. Till dessa befogenheter hör bl.a. köp och försäljning av valutor, kreditgivning och mottagande av inlåning från banker. För lånen ska Bank of Canada ta säkerheter.

Bank of Canadas interna ramverk

Bank of Canada har tagit fram ett ramverk för marknadsoperationer och likviditetstillförsel.

62

Enligt ramverket vidtar Bank of Canada,

för att uppfylla sitt ansvar för penningpolitik och finansiell stabilitet, ett antal finansiella marknadsoperationer inom ramen för sitt penningpolitiska ramverk och tillhandahåller likviditet till det kanadensiska finansiella systemet vid behov. Bank of Canada är också sista låneinstans. De åtgärder som Bank of Canada vidtar är utformade för att uppnå ett eller flera av följande syften:

1. Förstärka räntan för intradagskrediter (eng. Reinforcing Target for

the Overnight Rate).

2. Stödja den kanadensiska finansmarknadens effektiva funktionssätt.

3. Tillhandahålla likviditet under extraordinära omständigheter.

62 Se även Bank of Canada (2018).

I det följande beskrivs översiktligt Bank of Canadas åtgärder för att uppnå det sistnämnda syftet (punkten 3).

Bank of Canada kan enligt sitt ramverk reagera på en systemomfattande likviditetsstress genom att expandera sin befintliga verktygslåda och genom att göra exempelvis något av följande.

63

  • Genomföra exceptionella återköpstransaktioner med maximal löptid om 380 dagar, genom att använda ett utökat antal värdepapper och instrument, under förutsättning att visa kriterier är uppfyllda (se nedan).
  • Låna ut till en bredare krets finansiella institut än de som är deltagare i centralbankens centrala betalningssystem och på längre löptider än över natten.
  • Genomföra direkta köp av ett utökat antal värdepapper och instrument, under förutsättning att visa kriterier är uppfyllda och att ändring görs i Bank of Canadas policy för köp och försäljning av värdepapper (se nedan).
  • Aktivera Contingent Term Repo Facility (CTRF, se nedan).

Faciliteter

Bank of Canada hade under krisen likviditetsfaciliteter som gjorde det möjligt för motparterna att få centralbankspengar i utbyte emot olika typer av säkerheter i statspapper och värdepapper emitterade av privata företag (bl.a. företagscertifikat och tillgångsbaserade företagscertifikat (eng. Asset Backed Commercial Papers) samt vissa låneportföljer). Ingen av dessa likviditetsfaciliteter är aktiva i dag. Bank of Canada erbjöd vidare deltagarna i det centrala betalningssystemet att tillfälligt byta ut sina befintliga säkerheter mot vissa låneportföljer.

Contingent Term Repo Facility

Bank of Canada har i dag en för närvarande inaktiv facilitet, Contingent Term Repo Facility (CTRF), som aktiveras när Bank of Canada bestämmer det. Syftet med faciliteten är att motverka en allvarlig

63 För en beskrivning av bankens ramverk, se även Guzman (2016).

marknadsvid stress (inte att hantera idiosynkratiska likviditetschocker i individuella institut). När CTRF aktiveras erbjuds godtagbara motparter likviditet bilateralt.

Motparter i CTRF får vara primary dealers och dotterbolag till dem. Även andra företag får vara motparter till Bank of Canada om de kan visa att de har en väsentlig aktivitet på den kanadensiska penning- eller obligationsmarknaden. Villkoren för CTRF publiceras när faciliteten aktiveras. Vilka säkerheter som accepteras är därför inte känt.

Återköpsavtal

Bank of Canada har också tagit fram en policy för köp och försäljning av värdepapper (artikel 18 [g] i centralbankslagen, se ovan under beskrivningen av Bank of Canadas uppdrag). Av den framgår att banken köper och säljer värdepapper och instrument genom återköpsavtal för att bedriva penningpolitik och främja stabiliteten i det finansiella systemet. Banken bestämmer själv när åtgärderna ska vidtas och vilka värdepapper och instrument som den kommer att använda. Policyn innehåller tre olika typer av transaktioner:

1. Återköpsavtal i normala fall med marknadsgaranter i penningpolitiskt syfte avseende statspapper.

2. Återköpsavtal i normala fall med marknadsgaranter för att främja stabiliteten i det finansiella systemet avseende värdepapper emitterade av den kanadensiska staten eller delstatsregeringarna.

3. Återköpsavtal i exceptionella fall i syfte att adressera en stress i det finansiella systemet som kan ha väsentliga makroekonomiska konsekvenser eller i syfte att implementera penningpolitiken. Sådana återköpsavtal kan avse fler instrument än de under 1 och 2 (bl.a. vissa säkerställda obligationer). Sådana transaktioner får ha en löptid på högst 380 dagar. Motparter och villkor för sådana transaktioner annonseras när Bank of Canada avser att tillhandahålla transaktionerna.

Åtgärderna gäller vid sidan om Bank of Canadas befogenheter enligt artikel 18(g) ii (se ovan) att köpa och sälja värdepapper och andra finansiella instrument när centralbankschefen anser att det föreligger

en allvarlig och ovanlig finansiell stress på en finansiell marknad eller i det finansiella systemet.

Marknadsgarant i sista instans

Bank of Canada har inte uteslutit att det i framtiden kan bli nödvändigt för centralbanken att agera inte bara sista låneinstans utan också marknadsgarant i sista instans för att stödja störningsutsatta kärnfinansieringsmarknader. Centralbanken har dock ännu inte gjort det.

64

Federal Reserve (Fed)

Uppdraget

Enligt Federal Reserve Act ska de åtgärder som Federal Reserve (Fed) vidtar i penningpolitiskt syfte uppnå tre mål: maximal sysselsättning, stabila priser och måttliga långa räntor.

65

Till Feds övriga

ansvarsområden hör bl.a. att främja det finansiella systemets stabilitet, utöva tillsyn över och reglera finansiella institut och att främja säkra och effektiva betalnings- och avvecklingssystem.

Feds arbete med finansiell stabilitet är integrerad med dess mandatmål om prisstabilitet och full sysselsättning.

66

Feds beskrivning av sin verksamhet

På sin webbplats beskriver Fed syftet med sin verksamhet och sina funktioner. Där framgår att Fed har tilldelats befogenheten att agera sista låneinstans till en bred krets företag men stödet får inte utformas så att det stödjer ett individuellt institut.

64 Se Johnson och Santor (2013). Där beskrivs också vilka kriterier som Bank of Canada använder för att identifiera en kärnfinansieringsmarknad och vilka kärnfinansieringsmarknader banken har identifierat. 65 Avsnitt 2A (Målet för penningpolitiken) i Federal Reserve Act. 66 Brainard (2018).

Fed har befogenhet att tillhandahålla likviditet till institut som tar emot insättningar (eng. depository institutions) genom att använda vanliga, traditionella verktyg såsom öppna marknadsoperationer

67

och diskonteringsfaciliteten (Discount Window Facility) som är en utlåningsfacilitet

68

. De öppna marknadsoperationerna styrs av syftet att stödja handel och näringsliv och med hänsyn till hur de påverkar den allmänna kreditsituationen i landet.

69

Fed får också tillhandahålla likviditet till institut som inte tar emot inlåning (eng. non depository institutions) när det föreligger ovanliga och krävande situationer.

70

Kongressen kräver att Fed säkerställer att skattebetalarna är skyddade mot förluster.

De åtgärder som Fed vidtog under den globala finanskrisen, beskrivs av Fed på dess webbplats som en del av penningpolitiken. Dit hörde exempelvis att Fed lånade ut större belopp och på andra villkor än normalt och utvidgade motpartskretsen. Fed köpte också statspapper och andra värdepapper.

71

Beslutsordning

Federal Open Market Committee (FOMC) beslutar om vilka öppna marknadsoperationer som Fed vid varje tidpunkt ska vidta.

72

Norges Bank

I Norge har en utredning (centralbanksutredningen) nyligen gjort en översyn av den norska riksbankslagen (NOU 2017:13). I april 2019 lade den norska regeringen fram en proposition (prop. 97 L, 2018– 2019) till Stortinget (den norska riksdagen). Lagen träder i kraft den 1 januari 2020.

67 Köp och försäljning av värdepapper på den öppna marknaden. 68 Fed tillhandahåller tre olika diskonteringsfacilitetsprogram. Räntan – diskonteringsräntan – sätts över den normala kortfristiga marknadsräntan. 69 Avsnitten 12A och 14 i Federal Reserve Act. 70 ”Unusual and exigent circumstances”. 71 Under den globala finanskrisen etablerade Fed också nödfaciliteter för att tillföra likviditet till marknaden för återköpsavtal, företagscertifikat och värdepapper med bakomliggande tillgångar som säkerhet (eng. asset backed securities). 72 Avsnitt 12A i Federal Reserve Act.

Enligt lagen är Norges Bank ett eget rättssubjekt som ägs av staten (1 kap. 1 §).

Kungen i statsråd (dvs. regeringen) kan besluta om målen för centralbanksverksamheten (se nedan). Norges Bank ska ges möjlighet att uttala sig innan beslutet fattas. Stortinget ska underrättas om sådana beslut. Av denna bestämmelse följer exempelvis att Kungen i statsråd kan bestämma vilket mandatet för penningpolitiken eller vilket målet för finansiell stabilitet ska vara (1 kap. 4 §).

I den nya lagen förtydligas vilka ändamål som Norges Bank har. Till de ändamål som räknas upp i lagen hör bl.a. att upprätthålla ett fast penningvärde och att främja stabiliteten i det finansiella systemet och ett effektivt och säkert betalningssystem (1 kap. 1 §).

För att Norges Bank ska uppnå dessa ändamål identifieras i lagen följande centrala uppgifter (centralbanksuppgifter, 1 kap. 2 §).

1. Att vara den utövande och rådgivande myndigheten i penningpolitiken.

2. Att vara en utövande och rådgivande myndighet i arbetet för finansiell stabilitet.

3. Ställa ut sedlar och mynt, underlätta för det centrala avvecklingssystemet och övervaka betalningssystemet.

4. Ta emot inlåning från och ge kredit till banker och andra företag i den finansiella sektorn samt handla i finansmarknaderna och utföra alla former av finansiella tjänster.

5. Äga landets valutareserv och säkerställa en effektiv och ansvarsfull (norska forsvarlig) förvaltning av den.

6. Vidta andra åtgärder som är vanliga eller naturliga för en centralbank.

Beträffande Norges Banks instrument anges bl.a. följande (3 kap. 1 §):

1. Norges Bank får för att främja sina ändamål (se ovan)

a) ta emot inlåning och ge kredit till banker och andra företag i

den finansiella sektorn,

b) köpa, sälja och förmedla valuta och finansiella instrument,

c) ställa ut och omsätta egna finansiella instrument, och

d) ställa minimikrav på inlåning från företag som har konton i

Norges Bank (kassakrav).

2. Norges bank får ge kredit på särskilda villkor, när det finns särskilda förhållanden.

3. Norges Bank ska kräva betryggande säkerheter för kredit.

Av lagen framgår att de som kan få kredit från eller sätta in medel hos Norges Bank är banker och andra företag i finansiell sektor. Det är en vidare krets än enligt gällande rätt.

Bestämmelsen om att Norges Bank ska kräva betryggande säkerhet för sina lån är enligt propositionen ny men ligger i linje med den praxis som har tillämpats.

Bestämmelsen om kassakrav är också ny. Bestämmelsen om köp och försäljning av finansiella instrument och valuta öppnar, enligt propositionen, för användning av en bredare uppsättning finansiella instrument och möjlighet att handla med värdepapper också i utländsk valuta.

Bestämmelsen om att Norges Bank får omsätta egna finansiella instrument har vidareförts från den nuvarande centralbankslagen. Men enligt propositionen har begreppet skuldebrev ersatts med finansiella instrument som exempelvis kan omfatta derivat.

I överväganden beträffande Norges Banks köp och försäljning av finansiella instrument m.m. hänvisas i propositionen till att centralbanker i de stora avancerade ekonomierna har infört olika program för uppköp av värdepapper. Centralbankerna i USA, Euroområdet, Storbritannien och Japan har alla infört olika former av kvantitativa lättnader. Syftet har varit att tillföra likviditet och att reducera de långsiktiga marknadsräntorna och därmed bidra till ökade investeringar och ökad konsumtion bland hushåll och företag. Det konstateras vidare att det kan uppstå situationer då det av hänsyn till finansiell stabilitet anses som ändamålsenligt att öka mängden tillgängliga likvida värdepapper på marknaden och att detta bäst kan göras genom att ställa ut centralbanksobligationer.

Enligt propositionen kan det inte uteslutas at sådana åtgärder också kan bli nödvändiga i Norge. Lagen bör inte utgöra hinder mot att Norges Bank kan vidta sådana åtgärder inom ramarna för lagens ändamål. Departementet förutsätter att om Norges Bank kommer att använda detta verktyg, kommer det att anses vara sådana viktiga

frågor (norska saker av viktighet) och att det är naturligt att banken informerar departementet innan det används.

73

Den nyazeeländska centralbanken

Enligt sektion 1A i den nyazeeländska centralbankslagen är den nyazeeländska centralbanken ansvarig för att formulera och implementera penningpolitiken, främja upprätthållandet av ett sunt och effektivt finansiellt system och fullgöra andra funktioner och utöva de befogenheter som anges i lagen.

Enligt sektion 31 i den nyazeeländska centralbankslagen ska centralbanken agera sista låninstans för det finansiella systemet om den anser att det är nödvändigt för att upprätthålla ett sunt finansiellt system.

Hur den nyazeeländska centralbanken agerar sista låneinstans beskrivs av IMF i dess utvärdering (FSAP) av Nya Zeeland 2017.

74

En-

ligt den har den nyazeeländska centralbanken stående faciliteter som den kan använda för att ge godtagbara motparter möjlighet att låna pengar eller obligationer om de inte kan får tillgång till dessa tillgångar via en marknadsplats.

I normala tider används bara dessa faciliteter. För att hantera finansiella störningar får centralbanken använda sina diskretionära befogenheter att ändra villkoren för sina befintliga faciliteter eller tillhandahålla nya faciliteter.

Den nyazeeländska centralbanken har behållit de verktyg den använde under den globala finanskrisen i sin verktygslåda och de kan återintroduceras snabbt om det krävs. Dit hörde bl.a. en auktionsfacilitet (Term Auction Facility, TAF), som erbjöd lån på 3, 6 och 12 månader, veckovisa öppna marknadsoperationer som innebar att den nyazeeländska centralbanken var villig att acceptera företags-

73 Enligt propositionen ska Norges Bank informera departementet om viktiga frågor (saker av viktighet, 1 kap. 6 §). Den bestämmelsen ersätter en bestämmelse i gällande rätt om att Norges Bank innan den beslutar i ärenden av särskild vikt ska lägga fram saken för departementet. Eftersom informationsplikten avser viktiga frågor – inte särskilt viktiga frågor – blir dock informationsplikten vidare än i den befintliga framläggandebestämmelsen. Bestämmelsen innehåller inte något krav på att departementet får information innan Norges Bank fattar beslut eller liknande. Enligt propositionen kommer det likväl att vara viktigt att departementet i enskilda fall eller på särskilda områden informeras innan banken fattar beslut eller offentliggör en omständighet. Enligt propositionen gäller det bl.a. om det finns behov av att koordinera svar eller liknande. 74 IMF (2017), stycke 49–53.

papper och värdepapper med bakomliggande tillgångar som säkerheter (eng. Asset Backed Securities).

Den nyazeeländska centralbanken är ensam beslutsfattare i normala tider.

22.9. Referenser

Bank of Canada (2018), Statement of policy governing the acquisition

and management of financial assets for the Bank of Canada’s balance sheet, november.

Bank of England (2015), The Bank of England’s Sterling Monetary

Framework, juni.

Bank of England (2016), The Financial Policy Committee’s approach

to setting the countercyclical capital buffer, april.

Bank of England (2018), The FPC and the bank’s liquidity insurance

operations, juni.

Bertsch, C. och J. Molin (2016), “Revisiting the role of central banks

as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och

valutapolitik 2016:2, s. 89–158. Riksbanken.

Bindseil, U., M. Corsi, B. Sahel och A. Visser (2017), “The Euro-

system collateral framework explained”, ECB Occasional Paper

Series, nr 189, maj. Europeiska centralbanken.

BIS (2013), Basel III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk

monitoring tools, januari.

BIS (2014), ”Work on the Liquidity Coverage Ration finalized by

the Basel Committee”, Pressmeddelande, 12 januari. Brainard, L. (2018), An update on the Federal Reserve's financial sta-

bility agenda, tal, 3 april, Federal Reserve.

Cecchetti, S. och K. L. Schoenholtz (2017), ”How to ensure the

provision of safe assets”, blogginlägg på Money and Banking, tillgänglig på följande webbplats: https://www.moneyandbanking.com/commentary/2017/6/24/ how-to-ensure-the-crisis-provision-of-safe-assets. Diamond, D. W. och R. G. Rajan (2011), ”Fear of fire sales, illiquidity

seeking, and credit freezes”, Quarterly Journal of Economics, vol 126, nr 2, s. 557–591. Guzman de, M. (2016), ”Market operations and liquidity provision

at the Bank of Canada”, Bank of Canada Review, våren 2016. IMF (2016a), ”United Kingdom: Financial Sector Assessment Pro-

gram – review of the Bank of England’s liquidity framework – technical note”, IMF Country Report nr 16/159 juni, Internationella valutafonden.

IMF (2016b), ”Sweden: Financial System Stability Assessment”,

IMF Country Report nr 16/355, november, Internationella valuta-

fonden. IMF (2017), ”New Zealand, Financial Sector Assessment Program,

technical note – Contingency planning and crisis management framework”, IMF Country Report nr 17/116, maj. IMF (2018a), ”Euro area policies: Financial System Stability Assess-

ment”, IMF Country Report nr 18/226, juli, Internationella valutafonden. IMF (2018b), ”Euro area policies: Financial System Stability Assess-

ment, technical note – Systemic liquidity management”, IMF

Country Report nr 18/229, juli, Internationella valutafonden.

Johnson G. och E. Santor (2013), Central bank liquidity provision

and core funding markets, Conference Volume, Reserve Bank of

Australia. Kearns, J. och P. Lowe (2008), “Promoting liquidity: Why and how?”,

Research Discussion Paper nr 2008-06, oktober, Reserve Bank of

Australia. King, D., L. Brandao-Marques, K. Eckhold, P. Lindner och D.

Murphy (2017), “Central bank emergency support to securities markets” IMF Working paper, nr 152, Internationella valutafonden. Lavoie, S., A. Sebastian och V. Traclet (2011), ”Lessons from the use

of extraordinary central bank liquidity facilities”, Bank of Canada

Review, våren 2011.

Mersch, Y. (2018), Financial stability and the ECB, tal, 6 september,

Europeiska centralbanken. Praet, P. (2016), The ECB and its role as lender of last resort during

the crisis, tal, 10 februari, Europeiska centralbanken.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. Tucker, P. (2009), The repertoire of official sector interventions in the

financial system – last resort lending, market-making, and capital,

tal, 28 maj, Bank of England. Tucker, P. (2014), “The lender of last resort and modern central

banking: principles and reconstruction”, s. 10–42 i Bank for International Settlements (red.), Re-thinking the lender of last resort, Bank for International Settlements.

Tucker, P. (2018), Unelected power, the quest for legitimacy in central

banking and the regulatory state, Princeton: Princeton University

Press.

23. Nödkrediter

23.1. Inledning

23.1.1. Utgångspunkter

I kapitel 22 behandlas Riksbankens befogenheter att vidta åtgärder för att motverka en systemomfattande likviditetskris som drabbar flera företag samtidigt till följd av marknadsstörningar. Sådana marknadsstörningar kan Riksbanken möta genom att ge generellt likviditetsstöd, vilket innebär att stöd erbjuds en bredare krets företag på samma villkor (i fråga om valuta, säkerheter, ränta m.m.).

I detta kapitel ligger fokus på likviditetsproblem till följd av specifika problem som drabbar enskilda företag. Ett sådant likviditetsstöd tar ofta formen av en kredit och villkoren för stödet utformas för att möta det individuella företagets problem (belopp, löptid etc.) och förutsättningar (t.ex. säkerheter). Det kan också komma att ställas upp särskilda villkor för ett sådant stöd.

Kommittén har tidigare slagit fast att en centralbank har en unik möjlighet att tillföra likviditet i form av centralbankspengar till enskilda aktörer, vilket brukar benämnas nödkrediter, se avsnitt 4.6. Riksbankens möjlighet att ge nödkrediter ska med den utgångspunkten föras över till den nya riksbankslagen och möjligheten omprövas inte. I det följande behandlas de närmare förutsättningarna för en sådan kredit.

23.1.2. Kommitténs uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga

  • om Riksbankens möjligheter att ge krediter till enskilda företag bör utvidgas,
  • om eventuella förluster som dessa krediter ger upphov till ska garanteras av staten,
  • hur det nya krishanteringsramverket påverkar Riksbankens möjligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag, och
  • hur likviditetsstöd till enskilda finansiella företag ska samordnas mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken så att Riksgäldskontorets uppdrag som resolutionsmyndighet kan utföras på ett ändamålsenligt sätt.

23.1.3. Disposition

Både Riksbanken och Riksgäldskontoret får ge likviditetsstöd för att hantera individuella företags problem, se avsnitt 8.2. Detta kapitel inleds med en jämförelse mellan Riksbankens och Riksgäldskontorets åtgärder för stöd riktade till individuella företag. Därefter kommer ett avsnitt som beskriver när det kan bli aktuellt att ge en nödkredit och ett annat avsnitt som jämför nödkrediter med generellt likviditetsstöd. Det följs av ett avsnitt rubricerat internationell utblick och unionsrätten samt ett avsnitt om Bagehots regel (avsnitten 23.2–23.6).

Efter dessa bakgrundsbetonade avsnitt behandlar kommittén hur Riksbankens befogenhet att ge nödkredit bör utformas (avsnitt 23.7).

Avslutningsvis (avsnitt 23.8) behandlar kommittén de särskilda frågeställningar som uppkommer när ett företag i resolution behöver en nödkredit.

Frågan om det ska finnas en stående garanti för eventuella förluster som Riksbankens nödkrediter ger upphov till, behandlas närmare i avsnitt 24.5. I samma kapitel behandlas Riksbankens samverkan med andra myndigheter. Gränsdragningen mot penningpolitiken behandlas i kapitel 25.

23.2. Riksbankens och Riksgäldskontorets åtgärder för stöd till individuella företag

I gällande rätt finns Riksbankens befogenhet att ge en s.k. nödkredit i 6 kap. 8 § riksbankslagen. Enligt den bestämmelsen får Riksbanken, om det finns synnerliga skäl, i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor ge kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. Det är emellertid inte bara Riksbanken som har befogenheten att ge likviditetsstöd till ett enskilt företag. Även Riksgäldskontoret har verktyg som kan användas för att hantera enskilda företags likviditetsproblem. Riksgäldskontoret får – under vissa förutsättningar – ge förebyggande statligt stöd i form av garantier till ett kreditinstitut, se lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Om företaget är försatt i resolution får Riksgäldskontoret stödja företaget, exempelvis genom att ge krediter eller ställa ut garantier, se lagen (2015:1016) om resolution.

1

Den skillnad som föreligger mellan Riksbankens och Riksgäldskontorets förmåga att hantera individuella företags problem, är i huvudsak densamma som den skillnad som föreligger beträffande myndigheternas förmåga att hantera en systemomfattande likviditetskris (se avsnitt 22.3). Eftersom Riksbanken har en unik förmåga att skapa likviditet ska Riksbanken enligt kommitténs uppfattning ha ett särskilt ansvar för likviditetsstöd vid en kris både till det finansiella systemet som helhet och till individuella företag. Riksbanken behöver därför också ha de befogenheter som behövs för att utföra denna uppgift (jfr avsnitt 22.4). De förslag som redovisas i detta kapitel preciserar Riksbankens befogenheter vad gäller stöd till enskilda företag.

Jämfört med privata aktörer – och i likhet med Riksgäldskontoret – torde Riksbanken också under en förhållandevis kort tidsrymd kunna få en bättre bild av det berörda företagets finansiella ställning än vad marknaden kan få. Det beror på att Riksbanken och Riksgäldskontoret har, eller i vart fall bör kunna få, tillgång till information från exempelvis Finansinspektionen eller det berörda företaget som behövs för att bedöma det berörda företagets finansiella ställning och värdet på de tillgångar som det kan ställa som säkerhet.

1 Riksbankens och Riksgäldskontorets befogenheter beskrivs mer ingående i avsnitt 8.2.

23.3. När kan det bli aktuellt att ge en nödkredit?

Ett företags betalningsproblem kan bero på en grundad eller ogrundad misstro mot företagets finansiella ställning eller att företaget inte kan ställa säkerheter som accepteras av marknaden. När sådana problem drabbar ett eller ett fåtal företag samtidigt kan det bero på företagsspecifika omständigheter. Problemen kan uppkomma mycket plötsligt eller utvecklas under längre tid. Det som börjar som ett företagsspecifikt problem kan utvecklas till en fullskalig finanskris som involverar flera företag. Genom att hantera individuella företags problem kan värre kriser undvikas. Det som ser ut att vara ett företagsspecifikt problem kan också vara det första tecknet på en systemomfattande finanskris.

Det motsatta kan också hända. Under en systemomfattande likviditetskris kan företag få problem som inte kan hanteras genom generellt likviditetsstöd från Riksbanken.

Om ett enskilt företag har likviditetsproblem som beror på en ogrundad misstro om företagets finansiella ställning, kan det vara tillräckligt med en nödkredit från Riksbanken eller andra likviditetsstödjande åtgärder. Dessa kan eventuellt kombineras med kommunikation och andra förtroendeskapande åtgärder från myndigheternas sida som signalerar att företaget är sunt. Företaget själv måste också vidta åtgärder för att undanröja orsaken till misstron. Här kan företagets likviditetsbuffert vara till nytta eftersom det ger företaget och myndigheterna tid att vidta åtgärder. Det är dock viktigt att både företaget och myndigheterna agerar snabbt innan företagets problem utvecklats till något värre, såsom exempelvis soliditetsproblem.

Företagets likviditetsproblem kan också bero på att företaget har andra allvarliga problem i sin verksamhet. Företaget kan exempelvis ha kapitalunderskott till följd av gjorda förluster. Ett annat exempel är bristande styrning och riskkontroll, t.ex. i form av bristande likviditetshantering. I vissa fall kan företaget själv, eller dess ägare, lösa dessa problem, t.ex. genom en nyemission eller omstrukturering och förändringar av verksamheten. Sådana åtgärder kan ha föregåtts av ett föreläggande från Finansinspektionen och kommer i vart fall att behöva godkännas och övervakas av Finansinspektionen. Företaget kan också vara föremål för tidiga ingripanden eller kan ha aktiverat sin återhämtningsplan (se avsnitt 8.2.1). I denna situation står företaget alltjämt under Finansinspektionens tillsyn men före-

taget kan trots detta (på grund av finansiärernas misstro mot det) ha svårt att få privat finansiering i tillräcklig omfattning innan det löst sina problem. För externa aktörer kan det nämligen vara svårt att bedöma om företagets åtgärdsprogram kommer att ge avsett resultat. Det kan leda till att företaget efterfrågar en nödkredit från Riksbanken eller andra tillgängliga statliga likviditetsstödjande åtgärder. Om företaget i en sådan situation inte får statligt likviditetsstöd kan dess återhämtning komma att misslyckas.

Om Finansinspektionen bedömer att företagets egna åtgärder inte har utsikter att lyckas, behöver myndigheten överväga andra åtgärder. Dit hör tillståndsåterkallelse eller nedskrivning och konvertering utanför resolution. Tillståndsåterkallelse är dock inte något alternativ för ett systemviktigt företag. Systemviktiga banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersbolag (institut) kan i stället komma att försättas i resolution Vidare kan solida, livskraftiga banker och kreditmarknadsföretag under vissa förutsättningar få förebyggande statligt stöd.

2

Även i dessa fall kan frågan om en nödkredit

eller andra statliga likviditetsstödjande åtgärder aktualiseras.

23.4. En jämförelse mellan nödkrediter och generellt likviditetsstöd från Riksbanken

Liksom generellt likviditetsstöd, tillgodoser en nödkredit ett tillfälligt behov av finansiering och stabiliserar temporärt skuldsidan i stödmottagarens balansräkning. Den mest verkningsfulla stödformen för att snabbt hantera både företagsspecifika likviditetsproblem och marknadsvid likviditetsstress är ofta krediter från Riksbanken. I båda dessa fall behöver Riksbanken kräva säkerheter för att skydda sig mot förluster och ta ut en högre ränta än vid penningpolitiska transaktioner. Vid generellt likviditetsstöd ska dock säkerhetskraven också utformas så att de bidrar till att återställa förtroendet för tillgångar (värdepapper) som accepteras som säkerhet. Det minskar i nästa led behovet av åtgärder från centralbanken. Det syftet finns inte på samma sätt vid en nödkredit.

När Riksbanken ger generellt likviditetsstöd är avsikten att motverka en marknadsstörning. I ett sådant fall erbjuds flera företag att låna på samma villkor. Riksbanken gör således inte någon individuell

2 Dessa åtgärder beskrivs i kapitel 8.

kreditriskbedömning utan säkerhetskrav och förutsättningarna för att bjuda i en eventuell auktion är desamma för flera aktörer. När Riksbanken ger en nödkredit beror i stället villkoren på motparten i transaktionen och dess finansiella ställning, orsaken till företagets problem och andra individuella faktorer. Det betyder att exempelvis säkerhetskrav och pris kan variera mellan stödmottagare. Riksbanken, kan också begränsa hur stödet får användas och ställa andra särskilda villkor, t.ex. rapporteringskrav. Att nödkrediter utformas individuellt förhindrar dock inte att Riksbanken i förväg publicerar de närmare förutsättningarna för att stöd kan komma att ges.

När ett företag begär att få en nödkredit är sannolikheten större för att företaget har bristande soliditet än när det drabbats av marknadsvid stress. Problemen kan exempelvis uppstå på en i övrigt väl fungerande marknad och misstron kan därför i mindre grad antas hänga samman med stress och kortsiktighet från finansiärerna sida. Behov av en nödkredit kan dock uppkomma även vid marknadsvid stress. En anledning till att ett företag begär en nödkredit kan nämligen vara att företaget inte tillhör den krets som Riksbanken erbjuder generellt likviditetsstöd eller att företaget inte kan ställa de säkerheter som Riksbanken eller marknaden kräver. Samtidigt kan ett företag som fått generellt likviditetsstöd av Riksbanken få företagsspecifika problem, om det inte redan har det. Den underliggande osäkerheten om i fall den som begär att få en nödkredit är finansiellt sund är i allmänhet större än när Riksbanken tillhandahåller generellt likviditetsstöd. Det motiverar att företagets finansiella ställning – och värdet på de säkerheter som företaget kan ställa – granskas mer ingående vid nödkredit än vid generellt likviditetsstöd. Samtidigt kan behovet av stöd vara mer akut vid nödkredit än vid generellt likviditetsstöd, eftersom framförhållningen ofta är längre i det senare fallet.

Både när ett företag får företagsspecifika problem och vid marknadsstörningar är det viktigt att myndigheterna agerar tidigt för att ett företag som är livskraftigt inte ska fallera, t.ex. på grund av ogrundad misstro mot det.

23.5. Internationell utblick och unionsrätten

23.5.1. Internationell utblick

I appendixet till detta kapitel finns en beskrivning av under vilka förutsättningar fem olika centralbanker får ge likviditetsstöd motsvarande en nödkredit. Appendixet innehåller också beskrivningar av Eurosystemet och en nordisk-baltisk överenskommelse liksom av Financial Stability Boards (FSB:s) globala riktlinjer om finansiering av systemviktiga banker i resolution. Kommittén återkommer till den internationella utblicken i samband med sina överväganden.

23.5.2. Unionsrätten

Bestämmelsen för nödkrediter behöver utformas så att den är förenlig med EUF-fördragets bestämmelser om statsstöd (se nedan). Hänsyn behöver också tas till unionsrättens bestämmelser om förbud mot monetär finansiering och centralbankers oberoende. Dessa bestämmelser beskrivs mer ingående i kapitel 9. De viktigaste slutsatserna därifrån sammanfattas i det följande.

Statligt stöd

Enligt EUF-fördraget är stöd med statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med reglerna om den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Ett sådant stöd kallas för statligt stöd (artikel 107.1 i EUFfördraget).

Det första man måste bestämma är om en åtgärd är att betrakta som statligt stöd. Om åtgärden är att betrakta som statligt stöd är den som huvudregel förbjuden. Statligt stöd kan dock vara förenligt med reglerna om den inre marknaden och därmed tillåtet i vissa fall som räknas upp i artikel 107.3 i EUF-fördraget, exempelvis om dess syfte är att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi. Beträffande det och andra undantag enligt artikel 107.3 i EUFfördraget har kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av om undantag kan medges. Den bedömningen omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet. Kommissionens

utövande av denna befogenhet kan bli föremål för EU-domstolens prövning.

För utövande av sin skönsmässiga bedömning har kommissionen antagit en rad meddelanden och riktlinjer om vad den fäster vikt vid i bedömningen av om ett stöd är förenligt med reglerna om den inre marknaden. Genom antagande av sådana riktlinjer inskränker kommissionen själv utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, i den meningen att om en medlemsstat anmäler ett planerat statligt stöd till kommissionen som uppfyller kraven i dessa regler, är kommissionen i princip skyldig att godkänna det planerade stödet. Vidare behåller medlemsstaterna möjligheten att till kommissionen anmäla planerat statligt stöd som inte uppfyller kriterierna i meddelanden antagna av kommissionen. Kommissionen kan under exceptionella omständigheter godkänna ett sådant planerat stöd.

3

För bedömningen av frågor som rör statligt stöd till bl.a. kreditinstitut har kommissionen antagit det s.k. bankmeddelandet

4

. I bankmeddelandet nämner kommissionen två fall då centralbanker får ge stöd utan att det betraktas som statligt stöd enligt statsstödsreglerna i unionsrätten.

5

Det ena är centralbankers penningpolitiska verksam-

het. Det andra är enligt bankmeddelandet ”riktat stöd till ett visst kreditinstitut (vanligen kallat likviditetsstöd i nödlägen

6

)”.

7

Likvidi-

tetsstöd i nödlägen kan utgöra statligt stöd om inte samtliga följande villkor är uppfyllda.

1. Kreditinstitutet i fråga är tillfälligt illikvitt men solitt (eng. solvent) vid den tidpunkt då likviditetsfaciliteten ställs till förfogande och denna facilitet är en undantagsåtgärd och inte en del av ett större stödpaket.

8

3 Se EU-domstolens dom den 19 juli 2016 i mål C 526/14. 4 Bankmeddelandet (2013). 5 Stycke 62 i Bankmeddelandet (2013). 6 Eng. Emergency liquidity assistance. 7 Kommissionen uttalar sig alltså inte direkt om sådant generellt likviditetsstöd som behandlas i kapitel 22. De uttalanden som kommissionen gör om centralbankslikviditet torde dock ge vägledning även för generellt likviditetsstöd. En omständighet som talar för det är att liknande stöd bör kunna ges på samma villkor i olika medlemsstater (konkurrensaspekten). Se Vestager (2019). 8 Den svenska språkversionen har korrigerats något. Den svenska lydelsen av meddelandet lyder “Finansinstitutet i fråga är tillfälligt illikvitt men solvent vid den tidpunkt då likviditetsfaciliteten ställs till förfogande och denna facilitet inte är en undantagsåtgärd och en del av ett större stödpaket”. Som jämförelse återges här den engelska lydelsen: “the credit institution is

temporarily illiquid but solvent at the moment of the liquidity provision which occurs in exceptional circumstances and is not part of a larger aid package”.

2. Faciliteten är fullständigt garanterad av säkerheter med värderingsavdrag (eng. haircuts) i förhållande till säkerhetens kvalitet och marknadsvärde.

9

3. Centralbanken tar ut en straffränta av stödmottagaren.

4. Åtgärden vidtas på centralbankens eget initiativ, och backas framför allt inte upp av någon motgaranti från staten.

Av bankmeddelandet följer att nödkredit, trots att det är att betrakta som en selektiv åtgärd, inte är att betrakta som statsstöd om den uppfyller samtliga kriterier som räknas upp i bankmeddelandet.

Ett av de kriterier som uppställs är att företaget ska vara solitt. Med det avses enligt EU-kommissionen att företaget uppfyller minimikapitalkraven.

10

Ett annat kriterium är att en nödkredit inte får vara

uppbackad av någon statlig garanti. För att Riksgäldskontoret, efter regeringens godkännande, ska kunna besluta om en garanti för Riksbankens nödkrediter, krävs kommissionens godkännande enligt statsstödsreglerna.

Även om ett likviditetsstöd till en bank anses vara statsstöd för att något av kriterierna i bankmeddelandet inte är uppfyllda får det ändå ges om kommissionen anser att stödet är förenligt med reglerna om den inre marknaden. Den situationen förelåg exempelvis när Riksbanken gav nödkredit till Carnegie.

11

I artikel 108.3 i EUF-fördraget föreskrivs att medlemsstater som vill lämna stöd i fördragets mening måste anmäla planerna på sådant stöd i förväg till kommissionen så att kommissionen kan ta ställning till om stödet är förenligt med reglerna om den inre marknaden eller inte. Medlemsstaten får inte genomföra stödåtgärden förrän kommissionen har uttalat sig om stödets förenlighet med reglerna om den inre marknaden (genomförandeförbudet).

12

9 Den svenska språkversionen har korrigerats något. Den svenska lydelsen av meddelandet lyder ”Faciliteten är […] i förhållande till facilitetens kvalitet och marknadsvärde”. Ordet “facili-

tetens” har alltså bytts ut mot ”säkerhetens”. Den engelska språkversionen lyder “the facility is fully secured by collateral to which appropriate haircuts are applied, in function of its quality and market value;”.

10 Kommissionens beslut den 12 april 2017 i ärende SA 4747940(2017/N) angående ytterligare likviditetsstöd till Banca Popolare di Vincenza. 11 Ärende NN 64/2008. Räddningsstöd till Carnegie Bank. 12 En beskrivning av statsstödsregelverket finns också i SOU 2013:6.

Nödkrediter och förbudet mot monetär finansiering

Att ge nödkredit till ett enskilt företag är en s.k. 14.4-uppgift, dvs. en uppgift som inte anges i ECBS-stadgan men som ändå får utföras av en nationell centralbank om inte ECB-rådet med två tredjedelar av de avgivna rösterna finner att uppgiften strider mot ECBS mål och funktioner. En sådan uppgift utförs på centralbankernas eget ansvar och egen risk och ska inte betraktas som en del av ECBS funktioner. När Riksbanken ger likviditetsstöd måste den också beakta förbudet mot monetär finansiering.

EU-kommissionen

Beträffande Sverige har EU-kommissionen i sin konvergensrapport för 2018 (och i tidigare konvergensrapporter) anfört att bestämmelsen i 6 kap. 8 § riksbankslagen inte är förenlig med förbudet mot monetär finansiering. För att säkerställa att bestämmelsen är förenlig med förbudet mot monetär finansiering, ska det – enligt kommissionen – anges tydligt att lånet ges mot tillfredsställande säkerhet (eng. adequate collateral). ECB har inte gjort något motsvarande påpekande i sin konvergensrapport för 2018.

ECB

I sin konvergensrapport från 2018 beskriver ECB på följande sätt vad som enligt dess uppfattning kan utgöra monetär finansiering:

Nationell lagstiftning som föreskriver att en centralbank enligt eget gottfinnande får finansiera kreditinstitut, förutom i samband med utförande av centralbanksuppgifter (såsom penningpolitik, betalningssystem eller tillfälligt likviditetsstödjande åtgärder), särskilt (eng. in particular) stöd till insolventa (eng. insolvent) kredit- och/eller andra finansinstitut är inte förenlig med förbudet mot monetär finansiering. Detta gäller i synnerhet (eng. in particular) stöd till insolventa kreditinstitut. Anledningen är att den nationella centralbanken, om den finansierar ett insolvent kreditinstitut, åtar sig en statlig uppgift.

I samma konvergensrapport behandlar ECB frågan om när en nödkredit mot en statlig garanti strider mot förbudet mot monetär finansiering. Enligt ECB ska en nödkredit som en centralbank oberoende och enligt egen bestämmanderätt beviljar ett solvent (eng.

solvent) kreditinstitut mot säkerhet i form av en statlig garanti upp-

fylla följande kriterier.

  • Den kredit som den nationella centralbanken beviljar ska vara så kort som möjligt.
  • Situationen måste röra en systemviktig aspekt.
  • Det får inte finnas några tvivel om huruvida den statliga garantin är giltig och kan genomdrivas enligt tillämplig nationell rätt.
  • Det får inte finnas några tvivel om huruvida den statliga garantin är ekonomiskt adekvat.

Beträffande ECB:s definition av ”solvent” (eng. solvent) hänvisas till den s.k. ELA-överenskommelsen, se appendixet till detta kapitel. Där framgår något förenklat att institut betraktas som ”solventa” (solida) om de uppfyller minimikapitalkraven eller om det finns trovärdiga utsikter för rekapitalisering som återställer minimikapitalkravet.

13

23.6. Bagehots regel

Den klassiska regeln för hur en centralbank ska uppträda som sista låneinstans kallas för Bagehots regel.

14

Den har legat till grund för

utformningen av centralbanksstöd i många länder.

15

Regeln, som är

från 1800-talet, lyder ”that in times of financial crisis central banks

should lend freely to solvent depository institutions, yet only against sound collateral and at interest rates high enough to dissuade those borrowers that are not genuinely in need.”

Av den regeln kan man utläsa att vid en finansiell kris och om kravet på soliditet och säkerhet är uppfyllda ska en bank kunna låna obegränsade belopp av centralbanken. Kraven på soliditet och säkerhet betyder att centralbanken löper liten förlustrisk och gränsdrag-

13 ELA-överenskommelsen gäller inte för en nödkredit som ges av Riksbanken eller av centralbanker i andra medlemsstater som inte har euron som valuta. Definitionen är ändå av intresse eftersom det kan antas att ECB kommer att använda denna definition vid bedömningen av om stöd som ges av medlemsstater utanför euroområdet är förenligt med förbudet mot monetär finansiering. Bedömningen av det konkreta stödet torde dock i ett sådant fall ske i efterhand. 14 Bagehot (1873). 15 Den har också under årens lopp mött kritik, se t.ex. Tucker (2014) för en redogörelse av olika synsätt.

ningen mot finanspolitiken och statens ansvar kan därigenom anses tillvaratagen. Kravet på en högre ränta ska säkerställa att bankerna inte spekulerar om att få billigare finansiering från centralbanken än vad de normalt kan få på marknaden.

16

Tucker formulerar Bagehots regel, anpassad till en värld av fiatpengar, på följande sätt: ”Lend freely and early to sound firms against

good collateral at a premium to the risk free rate of interest”.

17

23.7. Vilka kriterier ska vara uppfyllda för att Riksbanken ska få ge en nödkredit?

I detta avsnitt behandlas vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att Riksbanken ska få ge likviditetsstöd i form av en nödkredit till individuella företag.

Bestämmelsen i den nuvarande riksbankslagen är generell. Bestämmelsen är tillämplig både på företag som är i resolution och de som inte är det. Detsamma gäller den bestämmelse som föreslås i det följande. När ett företag i resolution ansöker om en nödkredit uppkommer dock vissa särskilda frågeställningar. Dessa behandlas i avsnitt 23.8.

23.7.1. Riksbanken får besluta om nödkredit

Kommitténs förslag: Riksbanken får besluta att ge en nödkredit

när kriterierna i riksbankslagen är uppfyllda.

Enligt gällande rätt får Riksbanken ge en nödkredit när förutsättningarna i riksbankslagen är uppfyllda men Riksbanken behöver inte göra det i varje enskilt fall. Detsamma ska enligt kommittén gälla enligt den nya riksbankslagen. Kommittén har vid den bedömningen vägt in följande.

Eftersom en nödkredit bygger på avtal mellan Riksbanken och stödmottagaren behöver det finnas flexibilitet att förhandla fram villkoren (se avsnitt 23.7.2). Vid sidan om de kriterier som föreslås tas in i riksbankslagen, kommer det att finnas ytterligare omstän-

16 NOU 2017:13 s. 162. 17 Tucker (2014).

digheter som Riksbanken behöver beakta, inte minst statsstödsreglerna, det finansiella oberoendet och förbudet mot monetär finansiering. Kriterierna i riksbankslagen kan också behöva konkretiseras av Riksbanken. Till detta kommer att Riksbanken behöver beakta proportionalitetsprincipen i riksbankslagen, vilket innebär att olika motstående intressen kan behöva vägas mot varandra. Kommittén har också noterat att den föreslagna lösningen är densamma som för beslut om förebyggande statligt stöd, som anger att stödmyndigheten får ge stöd.

I förslaget till ny riksbankslag kommer Riksbankens befogenhet att ge nödkredit att placeras i kapitlet om det finansiella systemet. I det föregående har kommittén föreslagit att målet för Riksbankens verksamhet enligt det kapitlet, ska vara att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Detta mål ska också vägleda Riksbankens beslut om en nödkredit, när förutsättningarna för att ge nödkredit enligt riksbankslagen och andra författningar är uppfyllda.

De närmare förutsättningarna för när Riksbanken enligt riksbankslagen får ge stöd behandlas i det följande.

23.7.2. En nödkredit bör bygga på frivillighet

Kommitténs bedömning: En nödkredit får lämnas efter det att

avtal som rör krediten har ingåtts mellan Riksbanken och stödmottagaren.

Av den nuvarande riksbankslagen framgår det inte hur en fråga om nödkredit initieras. Som regel är det dock inte Riksbanken som tar upp frågan. I stället vänder sig det stödbehövande företaget till Riksbanken och begär stöd. De närmare villkoren för stödet framgår av Riksbankens beslut om att ge stöd och tas sedan in i ett avtal med stödmottagaren. Riksbanken torde därför inte ensidigt kunna påtvinga ett företag en nödkredit. På samma sätt är en nödkredit inte en rättighet för ett företag. Detta ligger i linje med det som gäller för stöd enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Även förebyggande statligt stöd bygger nämligen på frivillighet. Enligt 2 § förordningen (2015:1035) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut görs en ansökan om statligt stöd, t.ex. en garanti,

hos Riksgäldskontoret men Riksgäldskontoret får också ta upp ett ärende om stöd utan någon ansökan.

Kommittén ser inte någon anledning till att förändra det förhållande att en nödkredit från Riksbanken ska bygga på frivillighet från mottagarens sida och att de närmare villkoren för stödet ska framgå av ett avtal mellan Riksbanken och mottagaren. Detta behöver dock inte framgå uttryckligen av lag. Att stödet baserar sig på frivillighet följer av att lagen inte föreslås tilldela Riksbanken befogenheten att tvinga mottagaren att ta emot stödet. Av detta följer vidare att Riksbanken och motparten måste vara överens om de särskilda villkor som gäller för stödet, t.ex. ränta, säkerheter och rapporteringsvillkor. Det överensstämmer med det som tidigare i detta betänkande föreslås gälla för Riksbankens normala faciliteter.

Kommittén förutser att stödet som regel kommer att föregås av en begäran från det likviditetsbehövande företaget. Det finns dock inte anledning att förhindra Riksbanken att ta kontakt med ett företag som enligt dess bedömning är i behov av stöd. Det kan exempelvis bli aktuellt om Riksbanken märker att stigmaproblematiken innebär att ett företag avstår från att vända sig till Riksbanken trots att det finns omständigheter som talar för att det kan vara i behov av stöd. Att Riksbanken får inleda en dialog med ett företag behöver dock inte framgå av lag.

23.7.3. Syftet med Riksbankens nödkrediter

Kommitténs förslag: Riksbanken får i likviditetsstödjande syfte

ge en nödkredit om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige eller om det finns andra synnerliga skäl.

Gällande rätt m.m.

Enligt gällande rätt får Riksbanken bara ge en nödkredit i undantagsfall. Det kommer till uttryck genom att en förutsättning för att Riksbanken ska få ge en nödkredit är att det finns synnerliga skäl (se 6 kap. 8 § riksbankslagen). Av den nuvarande riksbankslagen framgår dock inte uttryckligen vad som avses med synnerliga skäl. När

möjligheten för Riksbanken att ge en nödkredit infördes i riksbankslagen nämnde förarbetena som exempel på synnerliga skäl att konkurs hotar ett bankinstitut eller ett annat finansiellt företag och att en sådan utveckling enligt Riksbankens bedömning medför att förtroendet för landets kredit- och betalningssystem riskerar att allvarligt undergrävas (prop. 1986/87:143 s. 69; se även prop. 1990/91:154 s. 42 och 109). Riksbankens möjlighet att ge nödkredit har också i allmänna ordalag beskrivits som ”Riksbankens möjlighet att tillhandahålla likviditet när stabiliteten i det finansiella systemet är hotad” (prop. 1997/98:164 s. 24). Även andra synnerliga skäl ryms dock inom bestämmelsens ordalydelse. Regeringen har exempelvis i förarbetena till lagen om resolution uttalat att eftersom ett företag enbart försätts i resolution om det finns ett tillräckligt vägande allmänintresse framstår det som sannolikt att synnerliga skäl kan vara för handen såvitt avser ett företag som försatts i resolution (prop. 2015/16:5 s. 658).

Ytterst styrs dock Riksbankens möjlighet att ge en nödkredit av dess uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende som Riksbanken har tolkat som ett uppdrag avseende ett säkert och effektivt finansiellt system. Exempelvis angavs syftet med de nödkrediter som Riksbanken 2008 gav till Kaupthing Bank AB Sverige (Kaupthing) vara ”att värna den svenska finansiella stabiliteten och säkerställa de finansiella marknadernas funktionssätt”.

18

När Riks-

banken senare samma år beslutade att ge Carnegie Investment Bank (Carnegie) en nödkredit, var det ”för att minska risken för en allvarlig störning i det finansiella systemet”.

19

Internationell utblick

Vissa centralbanker kan låna ut till banker oavsett om de är systemviktiga eller inte. Dit hör t.ex. Bank of England, se appendixet. Ett antal centralbanker inom Eurosystemet, såsom centralbankerna på Irland och i Finland, hänvisar uttryckligen till upprätthållande av finansiell stabilitet. Även Bank of Canada, Norges Bank och den schweiziska centralbanken ställer upp liknande krav på systemviktighet.

18 Riksbanken (2008a). 19 Riksbanken (2008b).

Skälen för kommitténs förslag

Stöd för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet

Den betydelse ett finansiellt företag har för att den finansiella stabiliteten ska kunna upprätthållas kan uttryckas i termer av systemviktighet. Ett företag kan vara systemviktigt för att det tillhandahåller tjänster som är kritiska för att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina grundläggande funktioner. Ett företag kan också vara systemviktigt om det finns en spridningsrisk, dvs. om företagets problem riskerar att sprida sig till andra delar av det finansiella systemet.

Huruvida ett finansiellt företag är systemviktigt kan variera över tiden. Ett företag som inte bedöms vara systemviktigt i normala tider kan bedömas vara systemviktigt i en kris. Det visar exempelvis fallen med Kaupthing och Carnegie som fick nödkredit av Riksbanken under den globala finanskrisen, trots att de var små och inte i sig viktiga för det finansiella systemets funktionsduglighet.

I det föregående har kommittén konstaterat att Riksbankens möjlighet att ge kredit i svenska kronor kan vara avgörande för en effektiv krishantering. Av det följer att Riksbanken, precis som enligt gällande rätt, måste kunna ge en nödkredit när det behövs för att det finansiella systemet ska vara stabilt. Det bör framgå av lag. Kommittén föreslår att befogenheten formuleras på samma sätt som beträffande generellt likviditetsstöd, dvs. som en befogenhet att ge stöd om det behövs för att motverka (dvs. undvika eller avhjälpa) en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige (se avsnitt 22.6). Det överensstämmer också med vad som gäller enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Bedömningen av om ett visst företag är viktigt för den finansiella stabiliteteten kommer att vara situationsberoende.

Riksbanken ska dock bara ge stöd när privata lösningar är uttömda eller otillräckliga. I andra fall behövs inte stödet. Stödet ska också begränsas till vad som är nödvändigt i den aktuella situationen och vara tillfälligt.

Ett företag som begär stöd kan ingå i en större koncern, t.ex. vara moderföretag i den. I ett sådant fall kan koncernens betydelse för den finansiella stabiliteten behöva beaktas.

Andra skäl för en nödkredit?

Enligt kommitténs bedömning får Riksbanken ge en nödkredit för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige. Det kan dock finnas även andra ovanliga eller extraordinära situationer som utgör synnerliga skäl och därmed motiverar att Riksbanken lämnar kredit för att stötta individuella företag.

Synnerliga skäl kan exempelvis föreligga om stöd är motiverat för att skydda andra samhällsintressen som ryms inom Riksbankens uppdrag att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Det kommittén har i åtanke är de olika skyddsintressen (s.k. resolutionsändamål) som kan leda till att ett företag försätts i resolution. Dit hör – förutom ett företags systemviktighet – bl.a. skyddet för insättare och investerare (se avsnitt 8.2.3).

20

I många fall

förväntas dock förekomsten av ett eller flera resolutionsändamål, eventuellt i kombination med läget på de finansiella marknaderna, leda till att stödet kan motiveras med att det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige.

Huruvida det föreligger synnerliga skäl behöver bedömas från fall till fall. Även när det föreligger synnerliga skäl ska dock de övriga kriterierna i riksbankslagen vara uppfyllda. Begreppet synnerliga skäl syftar alltså inte till att göra det möjligt för Riksbanken att bortse från något av de övriga av kriterierna i riksbankslagen.

23.7.4. Nödkredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot säkerhet

Kommitténs förslag: Riksbanken får ge kredit i svenska kronor

och utländsk valuta mot säkerhet.

20 Enligt 1 kap. 6 § lagen om resolution är resolutionsändmålen att

a) säkerställa att kritiska verksamheter upprätthålls,

b) undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten,

c) skydda offentliga medel,

d) skydda insättare enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och investerare enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och

e) skydda kundmedel och kundtillgångar.

Gällande rätt

Enligt gällande rätt får Riksbanken ge en nödkredit i form av krediter eller garantier. Dessa får tillhandahållas på särskilda villkor. Bestämmelsen i riksbankslagen anger inte i vilken valuta en nödkredit får ges. I uttalanden i förarbetena till vissa bestämmelser i riksbankslagen och till lagen om resolution har dock utgångspunkten varit att nödkrediter får ges i både svensk och utländsk valuta (prop. 1992/93:135 s. 18 och prop. 2015/16:5 s. 657).

Kredit i svenska kronor och garantier

Eftersom Riksbanken ska vara sista låneinstans och har en unik kapacitet att skapa svenska kronor, ska Riksbankens befogenhet att ge en nödkredit i form av kredit i svenska kronor vidareföras till den nya riksbankslagen.

Enligt gällande rätt får Riksbanken ställa ut garantier. Den möjligheten har aldrig utnyttjats av Riksbanken. Att ställa ut garantier har inte heller identifierats som en grundläggande uppgift för Riksbanken. Riksbanken har inte heller i egenskap av centralbank någon unik fördel när det gäller att ställa ut garantier (se kapitel 4). Uppgiften att ställa ut garantier vilar, exempelvis enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, på Riksgäldskontoret. Riksbanken får visserligen ge stöd till en vidare krets än kreditinstitut, som är den företagstyp som kan få stöd enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, men det är enligt kommitténs bedömning inte tillräckliga skäl för att behålla möjligheten för Riksbanken att utfärda en garanti. Om garantier bedöms behöva ges till fler företagskategorier än kreditinstitut bör i stället Riksgäldskontorets befogenheter utökas.

Kredit i utländsk valuta

Som beskrivs i avsnitt 22.7.2 visade den globala finanskrisen att företag kan få problem med att hitta finansiering i utländsk valuta. För att säkerställa att Riksbanken kan hantera de likviditetsproblem som kan uppkomma, ska Riksbankens ha befogenhet att ge stöd inte bara i svenska kronor utan även i utländsk valuta

Säkerheter

Gällande rätt

En nödkredit får enligt gällande rätt ges på särskilda villkor. Det innebär att det för ett sådant stöd kan komma att gälla helt andra villkor än de som sätts upp för de krediter som ges i penningpolitiskt syfte, exempelvis i fråga om fullgoda säkerheter (prop. 1997/98:164 s. 24). I den nuvarande riksbankslagen anges inte uttryckligen att det krävs att Riksbanken tar säkerheter.

För de krediter som Riksbanken gav till Kaupthing och Carnegie under den globala finanskrisen ställde Riksbanken krav på säkerheter. Kommissionen ansåg dock att de säkerheter som Carnegie ställde var otillräckliga (bl.a. aktier i holdingbolagets dotterbolag och aktier i Carnegie själv). Riksbankens kredit till Carnegie ansågs därför vara statsstöd men bedömdes vara ett tillåtet statsstöd eftersom ett fallissemang för Carnegie skulle ha inneburit en allvarlig störning i Sveriges ekonomi.

21

Enligt EU-kommissionen bör det av riksbankslagen framgå att en nödkredit bara får ges mot tillfredsställande säkerhet (eng. adequate

collateral). Syftet är att säkerställa att Riksbanken inte förväntas göra

någon förlust om låntagaren fallerar och att bestämmelsen är förenlig med förbudet mot monetär finansiering. För att en nödkredit inte ska utgöra statsstöd, ska det också finnas tillräckliga säkerheter.

22

Skälen för kommitténs förslag

Kommittén föreslår i avsnitten 18.11.1, 21.2 och 22.7.1 att Riksbanken får ge kredit i sin normala verksamhet bara om motparten kan ställa betryggande säkerheter. Med det avses att den säkerhet som ställs ska anses ha ett värde motsvarande kreditbeloppet. Det handlar då ofta om tillgångar vars marknadsvärde kan förutses med rimlig grad av säkerhet och för vilka förlustrisken – med hänsyn taget till gjorda värderingsavdrag – bedöms vara liten. Säkerhetskraven är också lika för alla aktörer.

21 Ärende NN 64/2008. Räddningsstöd till Carnegie Bank. 22 Se avsnitt 23.5.2.

Som EU-kommissionen har påtalat bör det framgå uttryckligen av riksbankslagen att det även för nödkrediter finns ett krav på säkerheter. När ett företag vänder sig till Riksbanken för att få en nödkredit torde det dock redan ha använt sina högkvalitativa tillgångar för att låna. I en sådan situation är det inte möjligt för företaget att som säkerheter använda samma typ av tillgångar som krävs för att få låna i Riksbankens normala faciliteter. Detta utesluter dock inte att Riksbanken begär säkerheter för att minska sin, och statens, förlustrisk. Att Riksbanken begär säkerheter som motprestation för ett lån kan dessutom minska det stigma som ändå finns med nödkredit liksom den moraliska risken.

När ett företag begär en nödkredit kommer Riksbanken att behöva anpassa säkerhetskraven till de företagsspecifika förhållandena. Tillgångarna kan vara svåra att värdera, samtidigt som värderingen måste göras under en förhållandevis kort tid och under osäkra förhållanden. Det kommer sannolikt att finnas en skillnad mellan den typ av säkerheter som Riksbanken förväntas kunna ta och de säkerheter som accepteras inom ramen för penningpolitiken eller som säkerhet för ett generellt likviditetsstöd. Samtidigt som Riksbanken förväntas ta säkerheter när de lämnar nödkredit får det därför accepteras att risken kan vara något större jämfört med den risk som kan accepteras under begreppet betryggande säkerheter.

Kommittén föreslår därför att det i lag anges att Riksbanken får ge en nödkredit mot säkerhet. För de krediter som Riksbanken lämnar gäller proportionalitetsprincipen, vilket innebär att det avsedda resultatet ska stå i rimlig proportion till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbanken och statens finanser. Dessutom ska Riksbanken hushålla väl med statens medel. Riksbanken behöver dessutom ta hänsyn till de bestämmelser som förbjuder monetär finansiering, liksom till statsstödsreglerna.

23

I överensstämmelse med vad som gäller för andra krediter som Riksbanken ger är det inte möjligt eller lämpligt att i riksbankslagen precisera vilken typ av säkerhet som Riksbanken får acceptera. Det kan exempelvis handla om värdepapper med sämre kreditvärdering än sådana värdepapper som accepteras i de normala faciliteterna eller för generellt likviditetsstöd. Det kan därmed även vara lämpligt att göra större värderingsavdrag vid nödkrediter.

23 Se avsnitt 23.5.2. En bedömning torde behöva göras från fall till fall inom de ramar som anges där.

Prissättningen

När Riksbanken ger en nödkredit bör den ta ut en straffränta. Det är en allmänt accepterad princip som tillämpas av flertalet centralbanker. Det är också utgångspunkten enligt EU:s statsstödsregler.

24

Hur hög straffräntan ska vara eller hur den ska beräknas bör inte preciseras i riksbankslagen. Räntan bör dock som regel vara framåtblickande och överstiga Riksbankens aktuella styrränta. Vid lån i utländsk valuta bör den utländska styrräntan beaktas.

Nödkrediten ska inte tränga undan privat finansiering utan ge låntagaren incitament att återbetala centralbankskrediterna och finansiera sig på marknaden så snart som förhållandena medger det. Det överensstämmer med riktlinjer från FSB om prissättningen av en kredit som ges till ett företag i resolution.

25

Enligt riktlinjerna bör

dock inte heller priset vara så högt att det hindrar företaget från att fortsätta att bedriva kritisk verksamhet.

Även andra omständigheter kan behöva vägas in när räntan bestäms. Exempelvis bör räntan också kompensera Riksbanken för dess merkostnader. Det kan t.ex. handla om kostnader för att hålla vissa typer av säkerheter. Riksbanken bör däremot inte genom prissättningen ställa krav som innebär en dubbelreglering i förhållande till Finansinspektionens uppgifter, se avsnitt 20.8.2.

Kreditens löptid

Utgångspunkten är att det likviditetsstöd som ges av Riksbanken ska vara tillfälligt. Om ett företag förlitar sig på centralbanksstöd under en längre period, indikerar det att företaget har allvarligare problem som döljs av stödet. Löptiden torde bero på omständigheterna, men lånet bör som huvudregel vara kortfristigt. Som jämförelse kan nämnas att enligt den s.k. ELA-överenskommelsen får en nödkredit (ELA) som ges av en centralbank inom Eurosystemet överstiga tolv månaders löptid endast om ECB-rådet godkänner det (se appendixet till detta kapitel). ELA-överenskommelsen gäller inte för Riksbanken.

24 Även enligt ELA-överenskommelsen ska en nationell centralbank inom Eurosystemet ta ut en straffränta av ett företag som tar emot en nödkredit (ELA), se appendixet till detta kapitel. För eurodenominerade återköpsavtal eller krediter mot säkerhet (eng. reverse transactions) ska medlemsstaterna tillämpa en minimiränta som motsvarar räntan på Eurosystemets ”Marginal Lending Facility” plus 100 baspunkter. 25 FSB (2016a).

Kommittén bedömer dock att löptiden inte ska regleras i riksbankslagen utan får bedömas i varje enskilt fall. Att slå fast en viss löptid i lag kan skapa onödiga låsningar om krediten behöver förlängas i omgångar.

23.7.5. Motpartskretsen

Kommitténs förslag: Riksbanken får, om de övriga kriterierna i

riksbankslagen är uppfyllda, ge nödkredit till svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter.

Gällande rätt m.m.

Enligt den nuvarande riksbankslagen får en nödkredit ges till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. Begreppet bankinstitut inkluderar utländska bankfilialer. Eftersom Riksgäldskontoret bara får ge förebyggande statligt stöd till svenska kreditinstitut, är den krets företag som kan få stöd av Riksbanken vidare än den som kan få stöd av Riksgäldskontoret.

Företag under Finansinspektionens tillsyn

Av Finansinspektionens företagsregister framgår vilka företag som i dag står under tillsyn av Finansinspektionen och som därför skulle kunna komma i fråga för nödkredit enligt gällande rätt. Företagsregistret innehåller följande företagskategorier:

  • banker
  • betaltjänstföretag, exempelvis betalningsinstitut
  • börs- och clearingföretag, exempelvis Bankgirocentralen BGC AB, börser, centrala värdepappersförvarare, clearingorganisationer
  • fondbolag och AIF-förvaltare
  • fonder
  • försäkringsbolag
  • försäkringsförmedlare
  • hypoteksinstitut
  • konsumentkreditinstitut
  • kreditmarknadsföretag
  • utgivare av elektroniska pengar
  • värdepappersbolag.

När EU:s bankpaket har införlivats med svensk rätt kommer även vissa holdingbolag att stå under tillsyn av Finansinspektionen.

Skälen för kommitténs förslag

I det följande tar kommittén ställning till vilka företagskategorier som ska kunna få stöd av Riksbanken. Analysen delas upp i två delar. Först analyseras vilka svenska finansiella företag som ska kunna komma i fråga. Därefter behandlar kommittén Riksbankens möjlighet att ge stöd till utländska företag.

Kretsen svenska företag

Den krets av svenska företag som enligt den nuvarande riksbankslagen kan få en nödkredit – nämligen svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen – är tämligen vid i ett internationellt perspektiv. Det har dock inte varit något problem i praktiken. Bestämmelsens dynamiska utformning innebär att kretsen förändras i takt med utvecklingen, vilket är värdefullt. Kommittén anser att det inte finns skäl att ändra denna krets. Kommittén föreslår därför att Riksbanken i överensstämmelse med gällande rätt ska få ge nödkredit till svenska företag som står under Finansinspektionens tillsyn.

Kommittén förutser att frågan om nödkredit kommer att uppkomma endast i undantagsfall och att stöd framför allt kommer att avse banker och andra kreditinstitut. Det mesta som finns skrivet i litteraturen om nödkrediter och förutsättningarna för att en nödkredit ska få ges rör också sådana företag. Med kommitténs förslag

kommer Riksbanken att kunna ge en nödkredit till företagstyper som myndigheten normalt inte har kontakt med i sin verksamhet och vars finansiella sundhet Riksbanken normalt inte har anledning att följa närmare. I detta avseende skiljer sig dock inte förslaget från den befintliga riksbankslagen.

Kommittén har övervägt om Riksbanken ska kunna ge likviditetsstöd även till företag som inte står under tillsyn, t.ex. ett teknikföretag som tillhandahåller it-tjänster som är centrala för det finansiella företagets verksamhet.

26

Kommittén lägger dock inte något sådant

förslag. Förutom att sådana företag inte tar samma likviditetsrisker som exempelvis banker, bör företagens likviditetsproblem kunna hanteras av marknaden. Om så inte är fallet har företaget sannolikt soliditetsproblem. För övrigt bör finansiella företags starka beroende av externa företag behandlas inom ramen för tillsynen och som ett led i resolutionsbarhetsbedömningen. Om det finns andra aktörer än de finansiella företagen som bedöms kunna vara systemviktiga, bör det i stället övervägas att bredda den krets av företag som står under Finansinspektionens tillsyn.

Den föreslagna bestämmelsen är inte heller tillämplig på sådana icke tillståndspliktiga företag som avses i 1 kap. 8 § lagen (2004:297) om bank-och finansieringsrörelse, dvs. vissa företag som ingår i samma koncern som ett kreditinstitut och står under viss indirekt tillsyn av Finansinspektionen.

Utländska banker som driver verksamhet genom filial i Sverige

Enligt gällande rätt kan Riksbanken även ge nödkredit till banker som driver verksamhet i Sverige genom filialer. Dessa banker kan vara hemmahörande både innanför och utanför EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet). Det har motiverats med att utländska bankfilialer deltar i det svenska betalningssystemet och att det därför under vissa omständigheter kan finnas skäl för Riksbanken att ge krediter också till dessa företag i syfte att undvika störningar i betalningssystemet (prop. 1997/98:164 s. 28). Såvitt kommittén känner

26 Finansinspektionen får exempelvis besluta att ett institut ska upprätta register över sina finansiella avtal och andra avtal av väsentlig betydelse för kreditinstitutets verksamhet, se 13 kap. 8 a lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Se även 5 kap. 5 § lagen om resolution och 23 kap. 3 d § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

till har Riksbanken aldrig gett en nödkredit till en bank som driver verksamhet i Sverige genom filial.

Utländska banker kan bedriva systemviktig verksamhet i Sverige genom filialer, vilket exemplen Nordea och Danske Bank visar. En filial är dock inte en egen juridisk person utan ett driftsställe med särskild förvaltning i ett annat land. Det är banken som ansvarar för filialens likviditetsförsörjning. Eftersom filialen är en del av en större enhet påverkar likviditetsproblem (och andra problem) i filialen den större enheten och vice versa. Filialen omfattas av den tillsyn som bedrivs i hemlandet och hemlandets tillsynsmyndighet kan ingripa mot åtgärder som banken gör sig skyldig till oavsett i vilket land överträdelsen sker. Ansvaret för tillsyn och resolution ligger på hemlandets tillsyns- och resolutionsmyndighet, även om värdlandets tillsynsmyndighet (i Sverige Finansinspektionen) också får vidta vissa tillsynsåtgärder.

Frågan om vilken centralbank som ska ansvara för nödkredit behandlas i den nordisk-baltiska centralbanksöverenskommelsen om samarbete kring gränsöverskridande banker (se appendixet till detta kapitel). Där är utgångspunkten att det är hemlandets centralbank som ska hantera en banks begäran om stöd, men om banken har en filial i något av de andra länderna ska det landets centralbank sträva efter att hjälpa till. Hur centralbanken ska sträva efter att hjälpa till framgår inte av överenskommelsen, men det skulle exempelvis kunna ske genom ett valutaåterköpsavtal med den utländska centralbanken eller genom en nödkredit direkt till en utländsk bank.

Enligt kommitténs bedömning bör utgångspunkten vara att det är hemlandets centralbank som vid en kris ansvarar för att tillgodose det likviditetsbehov som uppkommer för en bank, inklusive dess filialer eftersom det är hemlandets myndigheter som ansvarar för tillsynen. Om det är svenska kronor som efterfrågas bör ett valutaåterköpsavtal med hemlandets centralbank vara att föredra framför en nödkredit till den utländska banken, eftersom det underlättar en samordning av stödet. Det torde även innebära en mindre kreditrisk för Riksbanken. Framför allt sammanfaller den principen med det huvudsakliga tillsynsansvarets placering.

Det kan dock inte helt uteslutas att det uppkommer en situation då det är nödvändigt att Riksbanken tillhandahåller stöd till en utländsk bank som driver verksamhet genom filial här för att undanröja hot mot den finansiella stabiliteten. Det skulle exempelvis

kunna uppkomma situationer då en utländsk bank som har akuta likviditetsproblem bedöms vara systemviktig i Sverige men inte i hemlandet, samtidigt som den utländska centralbanken behöver prioritera andra problem framför ett valutaåterköpsavtal med Riksbanken. Vissa utländska företag, däribland banker, får också vara deltagare i Riksbankens betalningssystem RIX och vara penningpolitiska motparter till Riksbanken. Mot denna bakgrund anser kommittén att Riksbanken även i framtiden bör ha möjlighet att ge en nödkredit till utländska banker som driver verksamhet i Sverige genom filialer.

En förutsättning för att en utländsk bank som driver verksamhet genom filial i Sverige ska kunna få en nödkredit är dock att Riksbanken kan bedöma att banken uppfyller samtliga de kriterier som finns i riksbankslagen och kan följa upp stödet. Ett sådant stöd kommer därför att bli aktuellt enbart om Riksbanken får tillgång till relevant information om företaget från hemlandets centralbank och tillsynsmyndighet. Riksbanken kan också behöva ställa upp villkor för hur stödet får användas.

Andra utländska finansiella företag än banker

Enligt kommitténs bedömning bör även andra kreditinstitut än banker som driver verksamhet genom filial i Sverige kunna få nödkredit av Riksbanken. Det kan exempelvis handla om utländska kreditinstitut som driver bolåneverksamhet här i Sverige. Precis som för utländska banker som driver verksamhet i Sverige genom filial bör dock Riksbanken vara restriktiv med sådant stöd. Utländska kreditinstitut föreslås också få vara motpart i Riksbankens penningpolitiska åtgärder. I linje med vad som gäller för penningpolitiken bör även andra utländska finansiella företag som driver verksamhet i Sverige genom filial, kunna vara motpart till Riksbanken och kunna få en nödkredit.

Kommittén har dock inte – med undantag för centrala motparter som behandlas i nästa stycke – identifierat några skäl som motiverar att Riksbanken ska kunna ge nödkredit till utländska finansiella företag som driver verksamhet i Sverige men utan att ha filial här.

Centrala motparter får driva verksamhet i Sverige utan att etablera filial i Sverige.

27

Centrala motparter kan vara viktiga för avvecklingen

av aktier och andra instrument i svenska kronor. De får också vara deltagare i RIX.

28

Det kan enligt kommittén inte uteslutas att en ut-

ländsk central motpart kommer att bedriva verksamhet som är kritisk för det svenska finansiella systemet. Riksbanken ska därför kunna ge nödkredit till en central motpart med verksamhet riktad till Sverige.

23.7.6. Stödmottagarens finansiella ställning

Kommitténs förslag: Riksbanken får ge nödkredit till företag

som är livskraftiga men har tillfälliga likviditetsproblem.

Gällande rätt

Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken ge kredit och ställa ut en garanti i likviditetsstödjande syfte. Det framgår dock inte uttryckligen av riksbankslagen vilken finansiell ställning mottagaren av stödet ska ha. Det följer i stället av förarbetsuttalanden.

Enligt förarbetsuttalanden till den nuvarande riksbankslagen innebar den omständigheten att Riksbankens mandat begränsas till likviditetsstödjande uppgifter att Riksbanken inte har möjlighet att bevilja krediter till ett institut som är insolvent. Regeringen konstaterade vidare att frågor om nödkredit oftast är av en sådan karaktär att beslut måste fattas med mycket kort varsel och med bristfälligt underlag och att det i sådana sammanhang kan vara svårt att bedöma institutets finansiella ställning. Regeringen menade att en kredit dock inte bör beviljas i det fall institutet vid en sådan bedömning uppenbarligen är insolvent (prop. 1997/98 :164 s. 28).

Begreppet insolvens (obestånd) används i konkurslagen (1987:672). Enligt 1 kap. 2 § konkurslagen avses med insolvens att en gäldenär ”inte kan rätteligen betala sina skulder och att denna oförmåga inte är endast tillfällig”. Bedömningen av om ifall en gäldenär är insolvent i konkurslagens betydelse baserar sig på prognoser.

27 Det följer bl.a. av lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden i kombination med Riksbankens villkor för RIX och penningpolitiska instrument. 28 European Central Counterparty NV och LCH Limited är deltagare i RIX.

Huruvida det är konkurslagens insolvensbegrepp som regeringen avsåg i förarbetsuttalandet har dock diskuterats. Exempelvis ifrågasatte Banklagskommittén i sitt slutbetänkande Offentlig administration av banker i kris om det var konkurslagens insolvensbegrepp som regeringen syftade på och inte institutets kapitalstyrka (soliditet).

29

Som skäl anfördes bl.a. att förarbetsuttalandet kontrasterar Riksbankens ansvar för likviditetsstöd mot statens ansvar för att tillföra kapital till en bank i kris.

I förarbetena till lagen om resolution anförde regeringen att bedömningen av om ett institut i resolution är insolvent bygger på prognoser om den framtida utvecklingen (prop. 2015/16:5 s. 658), se även avsnitt 23.8.3.

Beträffande nödkrediten till Kaupthing anförde Riksbanken i ett pressmeddelande den 8 oktober 2008 att ”Riksbanken har gjort bedömningen att Kaupthing Bank Sverige AB är solid. Finansinspektionen har gjort samma bedömning. Riksbanken grundar således sitt beslut på en bedömning att banken har tillfälliga likviditetsproblem, men att dess solvens inte är hotad”.

När Riksbanken den 27 oktober 2008 första gången beslutade att ge Carnegie en nödkredit anförde Riksbanken i beslutet att ”Riksbanken har analyserat bankens tillgångar, återbetalningsförmåga och kapitalstruktur och kommit till slutsatsen att banken har förutsättningar att fullgöra sina förpliktelser förutsatt att den får likviditetsstöd från Riksbanken. Finansinspektionen har gjort bedömningen att banken och holdingbolaget är solida”.

30

När Riksbanken den

28 oktober 2008 utökade Carnegies kredit anförde Riksbanken i beslutet att ”Riksbanken och Finansinspektionen anser att Carnegie är solitt”.

31

Internationell utblick

De flesta centralbanker som kommittén har granskat anger att stöd bara ges till solida företag (eng. solvent). Soliditetsbegreppet torde dock ha lite olika innebörd i olika länder. Med ”insolvent” på engelska avser Bank of England att en bank inte kan betala sina

29SOU 2000:66, 82–84. 30 Riksbanken (2008c) Se även Riksbanken (2008b). 31 Riksbanken (2008d).

skulder när de förfaller till betalning eller att värdet på bankens tillgångar faller under värdet på dess skulder.

32

Bank of Canada ställer

inte i sina riktlinjer upp något soliditetskrav utan prövar om det finns ett trovärdigt ramverk för återhämtning och resolution. Norges Bank anger att om bilateralt stöd ges till banker som har eller löper risk för att få en svag kapitaltäckning, bör det föreligga en plan för kapitalisering av banken. Schweiziska centralbankens riktlinjer innehåller ett soliditetskrav.

Vid tillämpningen av EU:s regler om statligt stöd är ett av de fyra kriterier som ställs upp i bankmeddelandet för att stöd till ett individuellt kreditinstitut inte ska utgöra statsstöd, att företaget är illikvitt men solitt (eng. solvent), dvs. uppfyller minimikapitalkraven.

Som nämns i avsnitt 23.5.2 anser ECB att det strider mot förbudet mot monetär finansiering om en centralbank lämnar en nödkredit till en insolvent (eng. insolvent) bank. Det anses inte vara en centralbanksuppgift. Vid tillämpningen av förbudet mot monetär finansiering anses ett kreditinstitut vara solvent (eng. solvent) om det

1. uppfyller minimikapitalkraven, eller

2. inte uppfyller minimikapitalkraven, men det finns trovärdiga ut-

sikter (eng. credible prospect) för rekapitalisering som återställer minimikapitalkravet inom viss tid.

Skälen för kommitténs förslag

Utgångspunkter

Att stöd bara bör ges till i grunden livskraftiga företag har varit grundprincipen sedan nödkrediter först började användas på 1800talet. På så sätt undviks att företag med genuina ekonomiska problem hålls under armarna. Att ett företag har en sund finansiell ställning vid en framåtblickande bedömning, är en förutsättning för att det på sikt kommer att kunna finansiera sig själv på marknaden. Att ge stöd till företag som inte är livsdugliga kan också snedvrida konkurrensen och på sikt påverka det finansiella systemet negativt. Denna princip lever vidare både i gällande svensk rätt och t.ex. EU:s statsstödsregler. Följaktligen bör den föras vidare även i den nya riksbankslagen.

32 Bank of England (2017).

En annan anledning till att ställa krav på att mottagaren bedöms vara finansiellt sund är att det kan bidra till att minska risken för stigma och den moraliska risken. Om det redan från början står klart att en stödmottagare måste ha en sund finansiell ställning kan det minska stigmat med att begära och motta stöd. Det kan också minska osunt risktagande, eftersom företagen vet att de inte kan räkna med stöd om deras finansiella ställning är alltför svag. Det kan också öka incitamentet att begära stöd i ett tidigare skede.

Ytterligare en anledning till att ställa upp krav på att en stödmottagare ska vara finansiellt sund är att stöd som Riksbanken ger till fallerande företag kan innebära en försämring för vissa av företagets övriga långivare, särskilt om det sker mot säkerhet. De långivare vars skulder är kortfristiga kommer visserligen bättre ut, eftersom Riksbankens likviditetsstöd gör det möjligt för dem att få betalt. Riksbanken ersätter nämligen deras utlåning med sina egna krediter. De långivare som har lämnat icke säkerställda lån på något längre löptider kan dock komma sämre ut. Det kan nämligen inte få betalt ur sådana tillgångar som Riksbanken har tagit som säkerhet för sina lån (om inte säkerhetens värde överstiger lånebeloppet). Om Riksbanken kräver säkerhet för sina lån kommer de, om stödmottagaren fallerar, att få betalt ur en mindre tillgångsmassa än innan Riksbanken gav stöd (mot säkerhet).

33

Samtidigt är det viktigt att kraven på ett företags finansiella ställning inte ställs så högt att Riksbanken inte får ge stöd till företag som har rimliga utsikter att driva den tillståndspliktiga verksamheten vidare. Det skulle nämligen kunna leda till att Riksbanken inte har lagstöd för att stötta företag som Finansinspektionen bedömer har hanterbara problem, men som till dess problemen kan lösas har tillfälliga likviditetsproblem. Riksbanken bör dock inte ge nödkredit till ett företag som är eller förväntas bli försatt i konkurs eller gå i likvidation även om nödkredit ges.

34

Inte heller ett företag som har

fått sitt tillstånd återkallat bör kunna få sådant stöd.

Kommittén anser att det av den nya riksbankslagen – och i överensstämmelse med gällande rätt – bör framgå att Riksbankens uppgift är att ge likviditetsstöd, inte soliditetsstöd. Av den nuvarande riksbankslagen framgår det dock inte vilka finansiella krav en stöd-

33 Tucker (2014). Samma effekt uppnås om Riksbanken har en förmånsrätt som är bättre än de ”inte säkerställda” borgenärerna. 34 Enligt ELA-överenskommelsen strider det också mot förbudet mot monetär finansiering.

mottagare ska uppfylla. I stället framgår det av förarbetsuttalanden som dock under årens lopp har varit föremål för tolkningsproblem (se ovan). Kommittén strävar därför efter att förtydliga den nuvarande riksbankslagen, med utgångspunkt från den prognosbaserade inriktning som regeringen har beskrivit i förarbetena till lagen om resolution och med beaktande av de svårigheter som kan finnas med att bedöma ett finansiellt företags finansiella ställning när beslut måste fattas med mycket kort varsel. En framåtblickande bedömning bedöms ligga i linje med hur bestämmelsen har tillämpats av Riksbanken (se ovan beträffande Kaupthing och Carnegie) och är för övrigt förenlig med ordvalet i förarbetena till bestämmelsen i gällande rätt.

Givet dessa övergripande utgångspunkter behöver Riksbanken kunna ge stöd till företag som har tillfälliga likviditetsproblem, men som under normala förhållanden (utan finansiell stress) sannolikt kan attrahera privat finansiering. Den bedömningen har i sin tur en naturlig koppling till ett företags utsikter att behålla sitt verksamhetstillstånd eller undvika konkurs eller likvidation och de kriterier som läggs till grund för beslut i sådana frågor.

Ett krav på livskraft

Kommittén anser att det krav som ställs på företagets finansiella ställning bör formuleras som ett krav på livskraft. Det är samma begrepp som används i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Vid Riksbankens bedömning av ett företags livskraft kommer företagets finansiella ställning (soliditet och betalningsförmåga) vid en viss tidpunkt att stå i fokus, men det blir även möjligt att beakta andra omständigheter som inom en rimlig framtid kan förändra företagets situation i positiv eller negativ riktning. Ytterst handlar det om en bedömning av om företaget har förutsättningar att fortleva. Ett företags livskraft förutsätter framtida soliditet, betalningsförmåga och regelefterlevnad och inte tillståndsåterkallelse, konkurs eller andra avvecklingsförfaranden såsom likvidation. Bedömningen behöver dock ske i varje enskilt fall och kan gå till på olika sätt beroende på vilken typ av företag det är fråga om. Det faktum att ett företag som har tillfälliga betalningsproblem ansöker om en nödkredit innebär inte i sig att företaget saknar livskraft.

För institut (dvs. kreditinstitut och värdepappersbolag) som kan bli föremål för resolution kan exempelvis livskraftsbedömningen utgå från de omständigheter som Finansinspektionen ska beakta när myndigheten bedömer om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Enligt dessa bestämmelser anses ett företag fallera eller sannolikt komma att fallera, om någon av följande förutsättningar föreligger.

1. Företaget åsidosätter, eller sannolikt kommer att åsidosätta, sina skyldigheter på ett sätt som medför att dess tillstånd ska återkallas.

2. Värdet på företagets tillgångar understiger, eller sannolikt kommer att understiga, värdet på dess skulder.

3. Företaget inte kan, eller sannolikt inte kommer att kunna, betala sina skulder i takt med att de förfaller till betalning.

35

Dessa omständigheter syftar i huvudsak på institutets kapitalstyrka och betalningsförmåga men även andra regelöverträdelser får beaktas. Vid bedömningen av ett företags livskraft behöver emellertid hänsyn också tas till om det i det enskilda fallet finns alternativa åtgärder som kan förhindra att företaget fallerar.

De nämnda omständigheterna har kopplingar till resolutionsregelverket. En tanke med resolutionsregelverket är att ett institut ska försättas i resolution i tid, innan det ”inte längre är solitt” och innan hela kapitalbasen har förbrukats.

36

Resolution får beslutas när

Finansinspektionen, efter samråd med Riksgäldskontoret och Riksbanken, finner att ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera och Riksgäldskontoret har bedömt att det inte finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet. Dessutom ska det föreligga ett all-

35 Den omständigheten att ett företag behöver en nödkredit innebär dock inte i sig att företaget fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Se skäl 41 i krishanteringsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012). 36 Se skäl 41 i krishanteringsdirektivet. Där har det engelska ordet ”solvent” översatts med solvent. Se även FSB (2016b), kommentaren beträffande KA 3: “The legal framework includes clear criteria that provide for timely and early entry into resolution before a bank is balance sheet insolvent, when a bank is no longer viable or when it is likely to be no longer viable and, in either case, has no reasonable prospect of return to viability”.

mänintresse. Om det inte föreligger något allmänintresse – men de övriga förutsättningarna är uppfyllda – kommer företaget i stället sannolikt att försättas i konkurs eller likvidation eller få sitt tillstånd återkallat, vilket i sin tur torde leda till att det måste avvecklas. Frågan om nödkredit till ett företag i resolution behandlas i avsnitt 23.8.

Ett beslut om nödkredit måste ofta fattas med mycket kort varsel och med ett bristfälligt underlag. Det kan i sådana sammanhang vara svårt att bedöma institutets finansiella ställning. Exempelvis kan svårigheten att fastställa tillgångars värde vara extra stor när det handlar om de slags tillgångar som banker vanligen håller. För att värdera bankers tillgångar krävs en stor del information som inte är offentlig. Det gäller exempelvis banklån till små och medelstora företag eftersom dessa tillgångar inte handlas på marknader. Om en nödkredit måste ges vid tider av finansiell stress på de finansiella marknaderna kan även värderingen av tillgångar bestående av handlade värdepapper vara komplicerad. Oron bottnar ju i hur det bakomliggande krisförloppet ser ut och hur det kommer att utvecklas. En kredit får inte beviljas i det fall ett finansiellt företag vid en sådan bedömning uppenbarligen saknar livskraft. Kravet på livskraft innebär dock inte att Riksbanken måste kunna visa att företaget är livskraftigt, dvs. att det kommer att fortleva om det får likviditetsstöd. Däremot bör det finnas rimliga utsikter för att så är fallet.

Bedömningen av ett företags livskraft

Ett företag som anser sig behöva nödkredit från Riksbanken, kommer, sannolikt efter att först tagit kontakt med Riksbanken, att ge in en begäran om ett sådant stöd tillsammans med ett underlag för sin begäran.

Riksbanken ska därefter ta ställning till om förutsättningarna för att ge en nödkredit är uppfyllda. Riksbanken kan redan ha tillgång till finansiell information om företaget eftersom det kan vara deltagare i RIX-systemet och penningpolitisk motpart. Vidare kan Riksbanken ha information om företaget via sin övervakning och får begära att företaget lämnar information om sin finansiella ställning till Riksbanken (se avsnitt 36.1.2).

Inför ett beslut om nödkredit behöver emellertid Riksbanken också samråda med Finansinspektionen och som huvudregel även med Riksgäldskontoret

37

. Inte minst Finansinspektionen bör ha god kännedom om företagets finansiella ställning och planerade insatser. Denna information kommer Finansinspektionen att delge Riksbanken. Riksbanken kan sedan använda sig av denna information som ett underlag för sin bedömning. Riksbanken ska självständigt ta ställning till om företaget är livskraftigt och om förutsättningarna för att ge nödkredit är uppfyllda. Vid det ställningstagandet är Riksbanken inte bunden av Finansinspektionens slutsatser om företagets finansiella ställning och livskraft. Riksbanken kan exempelvis ha annan information än Finansinspektionen om företagets finansiella situation eller göra en annan bedömning av den tillgängliga informationen. Att Riksbanken ska göra en självständig bedömning ligger också i linje med hur Riksgäldskontoret gör sin livskraftsbedömning enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Den bedömning som Riksbanken gör ska baseras på de krav som följer av rörelseregleringen (t.ex. kapitalkrav), och reglerna om konkurs och likvidation. Kommittén anser att det bör överlämnas till de berörda myndigheterna att komma överens om en process för samråd och informationsutbyte.

Sammanfattande slutsatser

Kommitténs förslag innebär ett förtydligande jämfört med gällande rätt, som varit föremål för olika tolkningar. Av den föreslagna bestämmelsen framgår att bedömningen av ett företags livskraft ska kopplas till företagets möjlighet att fortleva. För den bedömningen är liksom i dag företagets kapitalstyrka (soliditet) och framtidsutsikter viktiga. Riksbanken bör inte ge nödkredit till ett företag som är eller förväntas bli försatt i konkurs eller gå i likvidation även om nödkredit ges.

38

Inte heller ett företag som har fått sitt tillstånd

återkallat bör kunna få sådant stöd.

37 I fråga om stöd till en utländsk bank är den utländska tillsynsmyndighetens respektive resolutionsmyndighetens bedömningar av särskild betydelse. Beträffande samråd med svenska myndigheter, se avsnitt 24.4. 38 Enligt ELA-överenskommelsen strider det också mot förbudet mot monetär finansiering.

Företaget ska vara livskraftigt men ha tillfälliga likviditetsproblem. Om exempelvis företaget är solitt och förväntas förbli solitt bör likviditetsproblem vara övergående och förutsättningarna finnas för att det inom rimlig tid ska kunna återgå till reguljär finansiering. Detsamma gäller om ett företag har soliditetsproblem som förväntas bli åtgärdade. Det faktum att ett företag som har tillfälliga likviditetsproblem ansöker om en nödkredit innebär inte att företaget saknar livskraft.

Kravet på livskraft innebär inte att Riksbanken måste kunna visa att företaget är livskraftigt, dvs. att det kommer att fortleva om det får likviditetsstöd. Däremot bör det finnas rimliga utsikter för att företaget är livskraftigt.

När fråga är om statligt stöd kommer Riksbankens åtgärder att behöva godkännas av EU-kommissionen enligt EU:s statsstödsregler. Kommittén bedömer att ett krav på livskraft i svensk rätt är förenligt med förbudet mot monetär finansiering, men det är förstås viktigt att följa rättsutvecklingen på det området. Riksbanken ska avslå en ansökan om en nödkredit om den strider mot förbudet mot monetär finansiering, se avsnitt 23.7.1.

För att bedöma om krediten utgör statligt stöd behöver Riksbanken kunna bedöma om en bank är solid, dvs. om den uppfyller minimikapitalkraven (enligt bankmeddelandet). Kommissionen har vid ett flertal tillfällen godkänt att en nödkredit (ELA) som utgjorde statligt stöd får ges.

39

23.7.7. Ska det finnas en övre beloppsgräns för Riksbankens nödkrediter?

Kommitténs bedömning: Det bör inte finnas någon belopps-

gräns för hur stora nödkrediter Riksbanken får ge.

39 Se t.ex. kommissionens beslut från den 16 april 2015 i ärende SA.47081 angående Panellinia Bank. Där konstaterade kommissionen att banken behövde en nödkredit (ELA) för att få tillgång till tillräckligt med likviditet för att förhindra att den fallerade. Kommissionen konstaterade att en statsgaranterad ELA (vilket det var fråga om i detta fall) var en lämplig mekanism för att motverka en allvarlig störning, som bankens fallissemang skulle ha orsakat. Ytterligare ett exempel är kommissionens beslut den 29 december 2016 i ärende SA.47081 angående MPS bank.

Gällande rätt

I den nuvarande riksbankslagen finns det inte någon begränsning av hur stora nödkrediter Riksbanken får ge. Frågan är om en beloppsbegränsning ska föras in i den nya riksbankslagen för att öka riksdagens kontroll över de risker Riksbanken får ta.

Bakgrund

Nödkrediter finansieras av Riksbanken. Riksbankens åtgärder påverkar därför inte statsbudgeten direkt, men eventuella vinster eller förluster påverkar storleken på den utdelning som Riksbanken gör till staten. Om Riksbanken gör en stor förlust kan staten dessutom behöva skjuta till kapital till Riksbanken. Indirekt kan Riksbankens åtgärder således påverka skattebetalarna. Motivet för ett tak skulle alltså vara att begränsa Riksbankens möjlighet att utan riksdagens godkännande öka de offentligfinansiella riskerna.

Här kan en jämförelse göras med åtgärder som vidtas enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, för vilken det finns en stabilitetsfond och åtgärder som vidtas i resolution för vilka det finns en resolutionsreserv.

40

Om de medel som finns kontoförda på

resolutionsreserven eller stabilitetsfonden inte är tillräckliga för de åtgärder som Riksgäldskontoret avser att vidta, får Riksgäldskontoret med högst det belopp som riksdagen har beslutat i ett särskilt bemyndigande ta upp lån för resolutionsreserven (27 kap. 6 § lagen om resolution). För resolutionsreserven gäller en kreditram på högst 100 miljarder kronor och en garantiram på högst 200 miljarder kronor. För stabilitetsfonden gäller en kreditram på högst 50 miljarder kronor och en garantiram på högst 750 miljarder kronor.

41

Beloppsbegränsningen av Riksgäldskontorets upplåningsrätt har sin utgångspunkt i den konstitutionella principen att beslut om statens inkomster och utgifter som huvudregel ska fattas av riksdagen (finansmakten). Denna ram utgör ett tak för hur stora åtaganden resolutionsmyndigheten (eller regeringen) får fatta beslut om utan att inhämta ett nytt godkännande från riksdagen. I det fall det upp-

40 Det bör samtidigt beaktas att dessa olika typer av stöd är förknippade med olika grader av risk för den offentliga sektorn. Riksbanken ger kredit mot säkerheter, medan Riksgäldskontoret får ge kapitalstöd och likviditetsstöd men utan att behöva ta några säkerheter. 41Prop. 2018/19:1 utgiftsområde 2 och regleringsbrevet för budgetåret 2019 för Riksgäldskontoret.

kommer behov av att låna medel över ramen måste regeringen således begära att riksdagen fattar beslut om en utökad ram (prop. 2015/16:5 s. 668).

Under den globala finanskrisen gav Riksbanken Kaupthing en nödkredit på upp till fem miljarder kronor. Nödkrediten till Carnegie utformades som en låneram och den uppgick till fem miljarder kronor. Totalt utnyttjade Carnegie 2,4 miljarder kronor.

Skälen för kommitténs bedömning

Som nämns inledningsvis har Riksbankens utlåning inte någon direkt påverkan på statens budget. En sådan uppkommer först om Riksbanken gör en förlust. Ett alternativ skulle därför kunna vara att bestämma ett tak för hur stora förluster Riksbanken får göra.

Mot detta talar dock att kommittén i det föregående har föreslagit ett antal kriterier som bl.a. syftar till att begränsa risken för att Riksbanken ska göra några förluster på lämnade krediter. Riksbanken får bara ge krediter till företag som bedöms vara livskraftiga och mot säkerheter. Det finns inget tydligt samband mellan storleken på en kredit och risken för förlust. Men om stödmottagaren fallerar och Riksbankens säkerheter skulle visa sig vara otillräckliga, blir förlusten i kronor förstås större om kreditbeloppet är stort än om det är litet även om förlusten är lika stor i procent. Men det är inte tillräckligt för att motivera en beloppsgräns kopplad till lånets storlek.

Om Riksbanken bedömer att de säkerheter motparten kan ställa är otillräckliga eller om säkerheterna är svåra att värdera, kan Riksbanken behöva begära en statlig garanti. En sådan garanti beslutas av Riksgäldskontoret efter godkännande av regeringen. Det innebär alltså i praktiken en politisk prövning av om stödet får ges eller inte.

Mot denna bakgrund anser kommittén att det inte bör ställas upp något tak för hur stora Riksbankens likviditetsstödjande åtgärder totalt får vara. Kommittén har också beaktat att Riksbanken i egenskap av sista låneinstans kan behöva besluta om krediter avseende stora belopp med kort varsel och att Riksbanken via samråd med andra myndigheter som arbetar med stabiliteten i det finansiella systemet behöver väga in dessa myndigheters syn på behovet av en nödkredit i ett enskilt fall.

23.7.8. Ska regeringen godkänna ett beslut om nödkredit innan det fattas?

Kommitténs förslag: Innan Riksbanken beslutar om en nödkre-

dit ska Riksbanken informera det statsråd som regeringen utser.

Kommitténs bedömning: Riksbankens beslut om nödkredit

behöver inte godkännas av regeringen eller riksdagen. Riksbankens åtgärder bör i stället granskas i efterhand.

Bakgrund

Enligt gällande rätt behöver Riksbanken inte något godkännande av regeringen eller riksdagen innan den fattar beslut om stöd. Såvitt kommittén känner till har inte Riksbanken heller lämnat någon nödkredit när Finansinspektionen eller någon annan myndighet har bedömt att det inte funnits behov av det.

Ett exempel på ett fall då regeringen har inflytande över statliga stödåtgärder finns i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Enligt den lagen fattas beslut om förebyggande statligt stöd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (stödmyndigheten). Regeringen har utsett Riksgäldskontoret till stödmyndighet. För förebyggande statligt stöd framgår de övergripande förutsättningarna för stödet av den ovannämnda lagen och av förordningen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Av förordningen framgår att avtal eller beslut som rör stöd ingås respektive fattas av Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret ska dock överlämna ett avtal som rör stöd till regeringen för godkännande.

I lagen om resolution finns det dessutom en bestämmelse som anger att om Riksgäldskontoret överväger en åtgärd som kan få direkta budget- eller systemeffekter, ska Riksgäldskontoret, med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om huruvida åtgärden med hänsyn till risken för sådana effekter kan godtas.

Som beskrivs i det föregående anser kommittén att de grundläggande kriterierna för att en nödkredit ska få ges ska framgå av den nya riksbankslagen, men att det bör överlämnas till Riksbanken att, efter samråd med andra berörda myndigheter, bestämma om kriterierna är uppfyllda.

Ett argument för att regeringen ska kunna godkänna ett likviditetsstöd är att det behövs en politisk prövning av hur ett stöd påverkar statens finanser och andra statliga intressen. Regeringen skulle också kunna vara av en annan uppfattning än Riksbanken i fråga om en nödkredit bör ges för att Riksbanken ska uppfylla sitt uppdrag avseende finansiell stabilitet och villkoren för stödet. En sådan prövning skulle behöva göras inom en förhållandevis kort tidsrymd.

Riksbanken ska dock ha ett långtgående oberoende. Riksbanken ska också i enlighet med riksbankslagen, väga in motstående allmänintressen i sin proportionalitetsbedömning. Det torde för övrigt sällan finnas allmänintressen som väger tyngre än behovet att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Beslut om nödkrediter kommer dessutom ofta att behöva fattas med kort varsel. Sammantaget anser kommittén att det inte nu bör införas något krav på godkännande av varje enskilt beslut. Om Riksbanken behöver en statlig garanti, krävs dock, enligt gällande rätt, Riksgäldskontorets beslut efter regeringens godkännande. Dessutom blir det att betrakta som statsstöd.

Givet den betydelse som en nödkredit kan ha för den finansiella stabiliteten och andra motstående intressen, bör dock Riksbanken vara skyldig att informera regeringen innan beslut om en nödkredit fattas. Informationen bör om möjligt lämnas i så god tid att det finns utrymme att föra en dialog. Beträffande samråd och informationsutbyte med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret hänvisas till avsnitt 24.4.

23.8. Nödkredit till ett företag i resolution

Den bestämmelse som kommittén föreslår i avsnitt 23.7 tillåter enligt sin ordalydelse att nödkredit ges till ett företag i resolution när kriterierna i riksbankslagen är uppfyllda. Även unionsrätten tillåter att en centralbank ger en nödkredit till ett företag i resolution. Frågan, som kommittén återkommer till i det följande är om det finns omständigheter när en nödkredit från Riksbanken till ett företag i resolution skulle kunna vara oförenlig med de föreslagna bestämmelserna i den nya riksbankslagen och unionsrätten.

Fokus i det följande ligger på Riksbankens uppgifter beträffande finansiering av företag i resolution. Finansiell verksamhet bedrivs ofta i gränsöverskridande företagsgrupper. Så är exempelvis fallet beträffande de tre svenska storbankerna (SEB, Handelsbanken och Swedbank). För sådana banker diskuteras åtgärder som rör resolution i de resolutionskollegier som finns för gränsöverskridande företagsgrupper och ska, om möjligt, beslutas av resolutionsmyndigheterna gemensamt.

Riksgäldskontoret kan vidare beträffande ett svenskt företags resolution behöva förlita sig på andra centralbanker än Riksbanken för tillgången till utländsk valuta, t.ex. euro eller pund. Det är dock bara Riksbankens likviditetshanterande roll som behandlas här. Dessutom skulle det kunna bli aktuellt för Riksbanken att ge stöd till ett utländskt företag som driver verksamhet genom filial här i Sverige (t.ex. Danske Bank eller Nordea) när ett sådant företag behöver svenska kronor. Riksbanken behöver i så fall samverka med utländska resolutionsmyndigheter. Som beskrivs närmare i avsnitt 23.7.5 kan dock valutaåterköpsavtal mellan centralbanker vara ett bättre alternativ i sådana fall.

23.8.1. En problembeskrivning

Kommittén bedömer att det är troligt att ett företag som försätts i resolution kan få problem med att klara av sin finansiering helt på egen hand, åtminstone i inledningen av resolutionsförfarandet.

42

Det

kan nämligen i direkt anslutning till resolutionsbeslutet vara svårt för det berörda företaget att tillgodose sitt finansieringsbehov genom att låna på marknaden. Det beror på att företaget kan ha haft likviditetsproblem redan innan det försattes i resolution och därför har belånat sina säkra och likvida tillgångar. Likviditetsbufferten är sannolikt också tagen i anspråk (likviditetstäckningskravet är således underskridet). Företagets behov av säkerheter kan också öka när det närmare sig resolution. Det är därför inte självklart att företaget kan fortsätta att låna i centralbankens normala faciliteter, t.ex. genom att ta intradagskrediter, eftersom det förutsätter att företaget kan ställa betryggande säkerheter.

42 Det visar exempelvis resolutionen av Banco Popular Español. I det fallet behövde dock inte den gemensamma resolutionsfonden (SRF) användas eftersom köparen av banken sköt till de medel som behövdes.

Vidare kan det, beroende på vad som kommunicerats, i inledningen av resolutionen vara osäkert hur resolutionsmyndigheten avser att hantera företagets problem. Till detta kommer att insättare kan vilja ta ut sina pengar, trots att de är skyddade i resolution, vilket ökar finansieringsbehovet. Dessutom behöver långivare som tidigare har lånat ut pengar till företaget och kreditvärderingsföretagen, utvärdera företagets nya situation, vilket lär försvåra finansieringen. Det kan också ta tid att utfärda en garanti om problemen uppkommer plötsligt.

Hur stort ett företags likviditetsbehov är och hur länge det dröjer innan det kan klara sin egen finansiering är svårt att förutse. Det kan sannolikt röra sig om allt från några dagar till åtminstone några veckor.

Det är för resolutionsprocessen avgörande att likviditetsförsörjningen fungerar omedelbart efter beslutet om resolution.

43

Det finns

också en internationell samsyn om att det måste finnas arrangemang som på ett effektivt sätt förmår hantera de likviditetsproblem som ett företag i resolution får.

44

Ett av ändamålen med resolutionsregel-

verket är att användningen av statliga medel ska minimeras. Detta förutsätter bl.a. noggrann planering och att företagen har processer för att hantera den likviditetsstress som kan uppkomma i samband med resolution. Att det finansieringsarrangemang som finns, tillsammans med andra statliga lösningar, på ett trovärdigt sätt förmår hantera frågan om likviditet i resolution, är inte bara nödvändigt för att säkerställa att resolution kan genomföras på ett samhällseffektivt sätt. Det kan också öka privata aktörers förtroende för processen och därmed deras intresse av att bidra med privat finansiering. Därigenom kan behovet av att använda statliga medel minska.

45

En förut-

sättning för att de nationella lösningarna ska kunna uppfattas som trovärdiga är att det klart och tydligt framgår vad som gäller. I en värld med gränsöverskridande finansiella företag och internationella investerare är det också en fördel om de lösningar som finns i Sverige ligger i linje med omvärldens.

43 FSB (2016a). 44 FSB (2014), FSB (2016a) och FSB (2018). Se även de Lis och Garcia (2018). 45 För liknande uppfattning, se FSB (2016a).

Enligt krishanteringsdirektivet

46

och den s.k. SRM-förordningen

47

,

som innehåller bestämmelser som gäller för Bankunionen, ska det för medlemsstaterna finnas finansieringsarrangemang som får användas för statliga finansieringsåtgärder, t.ex. krediter och garantier för att tillgodose likviditetsbehov som ett företag i resolution har. Dessa finansieringsarrangemang ska finnas ”oberoende av centralbankernas uppgift att tillhandahålla likvida medel till det finansiella systemet även i svåra tider” och för att undvika att de medel som krävs för åtgärder under resolution tas från de nationella budgetarna. Det bör enligt krishanteringsdirektivet vara finanssektorn som helhet som finansierar stabiliseringen av det finansiella systemet.

48

Inom EU har det konstaterats att det finansieringsarrangemang som Bankunionen förfogar över – den gemensamma resolutionsfonden (Single Resolution Fund, SRF) – inte är tillräckligt stor för att hantera de likviditetsproblem som kan uppkomma i samband med resolution.

49

Inom EU har det också diskuterats hur en reserv-

plan (eng. backstop) till SRF bör utformas och vilken roll centralbankerna bör ha.

50

En viktig pusselbit för svensk del är därför att

klargöra Riksbankens roll vid finansiering av ett företag i resolution. Kommittén återkommer till Riksbankens uppdrag i det följande.

46 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. 47 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010. 48 Skäl 103 i krishanteringsdirektivet. Den svenska resolutionsreserven beskrivs i avsnitt 8.2.3. 49 Se t.ex. Europeiska kommissionen (2019). 50 ECON har ur ett bankunionsperspektiv låtit ta fram tre externa rapporter på ämnet ”The financing of bank resolution: who should provide the required liquidity?” I två av dessa rapporter rekommenderar författarna att ECB under vissa förutsättningar ska ansvara för att tillhandahålla ytterligare likviditet till ett företag i resolution. För en sådan facilitet ska det finnas en garanti utfärdad av SRF eller ESM (de Groen, 2018, och Demertzis m.fl., 2018). I den tredje rapporten anförs att ECB inte kan utgöra en reservplan för SRF, bl.a. på grund av förbudet mot monetär finansiering (Russo och Lastra, 2018). Se även de Lis och Garcia (2018), där det förespråkas att ELA centraliseras till ECB. Om en bank fallerar och uppfyller förutsättningarna för resolution (point-of-non viability, PONV) men kan ställa säkerheter och det finns förutsättningar för att banken rekapitaliseras (eng. prospect of it being recapitalised), ska ELA vara tillgänglig för banken. Eftersom företaget i fråga sannolikt inte kommer att kunna ställa säkerheter ska det finnas en tydlig finansieringsmekanism genom vilken SRF tar över risken genom att tillhandahålla en garanti antingen direkt till banken eller till ECB. ESM ska i sin tur vara en reservplan för SRF. Andra alternativ, såsom moratorium, ska undvikas.

23.8.2. Unionsrätten

De bestämmelser i unionsrätten som gäller för nödkrediter i allmänhet, och alltså även när nödkrediter ges till ett företag i resolution, behandlas i avsnitt 23.5. Dessa bestämmelser gäller oavsett när frågan om en nödkredit uppkommer. I detta avsnitt behandlar kommittén specifika uttalanden som har gjorts beträffande centralbanksstöd till ett företag som försatts i resolution.

ECB:s syn

Krishanteringsdirektivet innehåller inte några uttryckliga bestämmelser om en centralbanks möjlighet att finansiera ett företag i resolution.

Enligt ECB:s tolkning av unionsrätten är det dock möjligt för en centralbank att ge ELA (nödkredit) till ett företag i resolution. ECB har vid ett flertal tillfällen konstaterat att det av reglerna om resolution följer att en resolutionsmyndighets resolutionsplan inte får förutsätta något annat extraordinärt finansiellt stöd än användandet av resolutionsfonden. Resolutionsplanen kan därför inte förutsätta exempelvis nödkrediter. Enligt ECB påverkar dock inte dessa regler på något sätt centralbankers kompetens att besluta oberoende och med full diskretion om att tillhandahålla likviditet till solventa/solida (eng. solvent) institut, både genom standardiserade penningpolitiska faciliteter och ELA inom de gränser som följer av förbudet mot monetär finansiering.

51

Förbudet mot monetär finansiering

ECB har i flera yttranden över nationell lagstiftning anfört att medan en centralbanks uppgift kan vara att administrera resolutionsåtgärder bör de inte finansiera dem.

52

ECB har vidare anfört att en central-

bank inte får finansiera resolutionsfonder eller andra finansieringsarrangemang för resolution, eftersom dessa är statliga uppgifter. Enligt ECB utesluter dock inte detta att en centralbank tillhandahåller

51 Se exempelvis CON/2015/22, CON/2015/33 och CON/2015/35. 52 Se exempelvis Mersch (2018).

kortfristig finansiering till insättningsgarantisystem under vissa förutsättningar eller att nationella centralbanker tillhandahåller ELA till solventa/solida (eng. solvent) kreditinstitut.

53

23.8.3. Riksgäldskontorets och Riksbankens roller enligt förarbetena till lagen om resolution

Frågan om likviditetsförsörjningen till ett företag i resolution analyserades av regeringen i den proposition som låg till grund för lagen om resolution (prop. 2015/16:5 s. 656–659). De uttalanden som gjordes avsåg den nödkreditbestämmelse som finns i gällande rätt (6 kap. 8 § riksbankslagen). Regeringens uttalanden återges i det följande, eftersom de är vägledande för hur regeringen menat att gällande rätt avseende resolution bör tolkas. Kommittén återkommer till sin egen bedömning i avsnitten 23.8.5 och 23.8.6.

Regeringen anförde i propositionen att resolutionsmyndigheten kan använda resolutionsreserven till att utfärda garantier för, eller bevilja krediter till, ett företag i resolution eller ett broinstitut. Regeringen konstaterade vidare att garantier har flera fördelar jämfört med lån. Den främsta är att marknadskanalerna upprätthålls, vilket förenklar övergången till ett läge där företaget ska klara sig på egen hand. Garantier innebär vidare att staten inte behöver låna upp medel i eget namn och statens behov av upplåning påverkas inte förrän garantin eventuellt behöver infrias. Om företaget drivs vidare inom ramen för resolution och så småningom (i någon form) återgår till reguljär verksamhet, kan staten helt undvika att behöva låna upp medel. En nackdel med garantier är att det kan ta en tid innan tillräckligt mycket ny garanterad marknadsfinansiering kan uppbringas. Därför kan det enligt regeringen vara nödvändigt att med ett lån snabbt ge företaget tillräckligt med likvida medel för att företaget ska kunna fortsätta att bedriva den kritiska verksamhet som utgör själva grunden för att det försatts i resolution.

Regeringen konstaterade att det dock också kan bli aktuellt med finansiering genom krediter, särskilt om företaget i resolution har akut brist på likvida medel och ny (garanterad) finansiering inte tillräckligt snabbt kan uppbringas. Avsikten torde i dessa fall vara att krediterna så snabbt som möjligt ska ersättas med garanterad mark-

53 Se exempelvis CON/2015/22, CON/2015/33 och CON/2015/35. Se även ECB (2018).

nadsfinansiering. Krediter i detta sammanhang utgör främst ett tillfälligt likviditetsstöd i avvaktan på att tillräcklig marknadsfinansiering kan erhållas.

Även om Riksgäldskontoret kan använda resolutionsreserven för att bevilja krediter kan en, enligt regeringen, samhällsekonomiskt effektivare lösning vara att Sveriges riksbank ansvarar för denna typ av likviditetsstöd. En centralbank har en unik förmåga att skapa pengar i den inhemska valutan och kan på så sätt snabbt ge krediter av i princip obegränsad storlek. Det är därför ändamålsenligt om Riksbanken inom ramen för de regler som styr dess verksamhet har möjlighet att ge tillfälligt likviditetsstöd i den egna valutan till företag i resolution. Detta är enligt regeringen även i linje med Riksbankens likviditetsstödjande roll generellt. När det gäller likviditetsstöd i utländsk valuta har centralbanker ingen naturlig fördel jämfört med exempelvis skuldförvaltningsmyndigheter. Däremot har Riksbanken en valutareserv och vissa möjligheter att låna av andra centralbanker, vilket enligt regeringen innebär att Riksbanken även bör kunna bistå med likviditetsstöd i utländsk valuta.

Regeringen anförde vidare att en kredit från Riksbanken till ett företag i resolution bör kunna vara föremål för en garanti. Såtillvida är det ingen skillnad mot när resolutionsmyndigheten garanterar privat finansiering. Lån från Riksbanken bör bli aktuella först när ny (garanterad) marknadsfinansiering inte kan erhållas tillräckligt snabbt och det förefaller rimligt att centralbankskrediter ska ges på samma villkor, dvs. mot garanti. Enligt regeringen bör Riksbanken i en sådan här situation betraktas som att den tillfälligt ersätter andra marknadsaktörer snarare än att den träder in i stället för Riksgäldskontoret. Att på detta sätt tillfälligt ersätta marknadsaktörer som av något skäl inte finansierar ett företag motsvarar Riksbankens roll vid reguljärt tillfälligt likviditetsstöd till solida företag som inte är försatta i resolution. I detta sammanhang bör det enligt regeringen noteras att Riksbankens kredit inte får strida mot det unionsrättsliga förbudet mot monetär finansiering.

Regeringen pekade på att det i detta fall finns ett i grunden viktigare skäl för garantin och det är att se till att kostnaderna inte överförs på staten genom att Riksbanken gör förluster som överförs till staten via minskad vinstutdelning från (eller behov av kapitaltillskott till) Riksbanken. En bärande tanke i krishanteringsdirektivet och i konstruktionen av resolutionsreserven är att kostnader för resolution

i slutändan ska bäras av den finansiella sektorn. Om någon annan statlig aktör än resolutionsmyndigheten ger ett lån till ett företag i resolution, blir garantier från resolutionsreserven av vikt för att kreditrisk inte ska överföras från den privata sektorn till staten. Syftet med en garanti till förmån för centralbanken är således, påpekade regeringen, i detta fall att säkerställa att eventuella kostnader bärs av den finansiella sektorn via resolutionsreserven och det krav på nya avgifter som uppstår om reserven tas i anspråk.

Regeringen bedömde vidare att en tillfällig kredit till ett företag i resolution eller ett broinstitut många gånger kan rymmas inom såväl Riksbankens uppdrag om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende som inom nödkreditbestämmelsen i 6 kap. 8 § riksbankslagen. Nödkrediter enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen får bara ges om det finns synnerliga skäl. Förutsatt att ett företag enbart försätts i resolution om det finns ett tillräckligt vägande allmänintresse framstår det i och för sig som sannolikt att synnerliga skäl kan vara för handen såvitt avser ett företag som försatts i resolution.

Regeringen anförde att en nödkredit inte får ges till företag som av Riksbanken bedöms vara uppenbarligen insolvent. Motsvarande krav ställs även inom unionsrätten som en del av förbudet mot monetär finansiering och kraven på centralbankens oberoende. Bakgrunden till bestämmelser om att centralbanker inte ska ge stöd till företag som inte är livskraftiga, och således riskerar att fallera, är att centralbanksfinansiering inte ska kunna användas till att hålla fallerande företag i fortsatt drift. Stöd till insolventa företag är inte en uppgift för centralbanken, som enligt förbudet mot monetär finansiering inte får ge sådant stöd. I och med att företaget är försatt i resolution har dessa invändningar inte någon bäring. Företaget är under statlig kontroll och själva syftet med resolutionen är, enligt regeringen, att återge företaget dess livskraft.

Ett företag som uppfyller förutsättningarna för att försättas i resolution kan sannolikt inte vid det tillfället betraktas som solvent. Regeringen menade dock att situationen förändras i och med resolutionsbeslutet. Beslutet att försätta ett företag i resolution fattas för att kunna fortsätta att bedriva åtminstone delar av verksamheten eller avveckla den under ordnade former. För att verksamhet ska drivas vidare så måste företaget förr eller senare bli livskraftigt. Även om den verksamhet som resolutionsåtgärderna avser tillfälligt be-

drivs i ett insolvent företag kommer detta tillstånd inte att bli bestående.

Eftersom insolvensbegreppet bygger på prognoser om den framtida utvecklingen, och förutsättningarna förändras i grunden när företaget i fråga försätts i resolution, bör det enligt regeringen vara möjligt för Riksbanken att bevilja en tillfällig kredit till ett företag i resolution. När Riksgäldskontoret har försatt företaget i resolution torde avsikten typiskt sett vara att företaget ska rekonstrueras, till större eller mindre del. Det kan förutsättas att resolutionsåtgärderna kommer att få avsedd effekt, dvs. att företaget kan lösa sina betalningsproblem. Företaget är då inte att betrakta som insolvent. Regeringen anförde vidare att även broinstitut upprättas i syfte att driva verksamhet vidare och av detta skäl torde även prognosen för ett broinstitut vara att det kommer att vara livskraftigt och därmed inte är insolvent.

Mot denna bakgrund bedömde regeringen att en konflikt med solvenskravet inte bör uppstå i den utsträckning som en resolution syftar till rekonstruktion av den berörda verksamheten. Ett företag i resolution som Riksgäldskontoret har aviserat ska rekonstrueras (eller fortleva), eller ett broinstitut, är närmast definitionsmässigt att betrakta som solventa företag.

Regeringen konstaterade vidare att det även finns bestämmelser inom unionsrätten om förbud mot monetär finansiering. För att stödet inte ska stå i strid med det förbudet måste det vara systemstabilitetsaspekter på spel och Riksbanken ska kunna fatta ett självständigt beslut om att bevilja stödet. Beslut enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen är föremål för Riksbankens självständiga beslut, och resolution ska endast inledas om det föreligger ett systemhot. Inte heller ur dessa aspekter ser regeringen några hinder för Riksbanken att bistå med krediter i resolution.

23.8.4. IMF:s synpunkter på det svenska regelverket

IMF granskade 2016 det svenska finansiella systemet. Det resulterade i en rapport – Financial System Stability Assessment. I rapporten rekommenderar IMF Sverige (Riksbanken, Riksgäldskontoret och Finansinspektionen) att definiera strategier för likviditetsassistans till banker i resolution och att ingå ett samarbetsavtal beträffande

soliditets- och livskraftsbedömning (eng. solvency and viability assess-

ment) av ett institut som behöver nödkredit (ELA).

23.8.5. Arbetsfördelningen mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken

Kommitténs bedömning: Om Riksgäldskontoret beslutar att

försätta ett företag i resolution ansvarar Riksgäldskontoret för att resolutionen kan genomföras effektivt. Utgångspunkten för Riksgäldskontorets åtgärder, inklusive finansieringen, är den resolutionsplan som upprättats för företaget. Riksbanken får ge nödkredit till ett företag i resolution, även om resolutionsreserven inte har utnyttjats, om förutsättningarna i riksbankslagen och unionsrätten är uppfyllda.

Skälen för kommitténs bedömning

När ett företag försätts i resolution ska strävan i första hand vara att det ska finansiera sig via egna resurser eller på marknaden.

54

Statligt

stöd blir aktuellt först när privat finansiering inte kan uppbringas. Det är samma princip som gäller generellt för nödkrediter och annat statligt finansieringsstöd.

Som framgår av beskrivningen i det föregående kan både Riksgäldskontoret och Riksbanken vidta åtgärder för att säkerställa att ett företag i resolution har tillgång till likviditet.

Utgångspunkten är att när statliga åtgärder behöver vidtas för att underlätta likviditetstillförseln till ett företag i resolution, bör Riksgäldskontoret garantera företagets nyupplåning på marknaden. Det överensstämmer med det synsätt som redovisats i förarbetsuttalandena till gällande rätt (se avsnitt 23.8.3). Som beskrivs i det föregående kan dock garantier vara otillräckliga för att ett företag i resolution ska kunna få omedelbar tillgång till finansiering. De alternativ som återstår är en kredit från Riksgäldskontoret med stöd av resolutionsreserven, inklusive dess kreditram (i dag 100 miljarder kronor) eller en nödkredit från Riksbanken, eventuellt mot en statlig garanti.

54 FSB (2016a).

Det är Riksgäldskontoret som är ansvarigt för att resolutionen kan genomföras på ett effektivt och trovärdigt sätt. För att möjliggöra detta ska Riksgäldskontoret i förväg ha upprättat en resolutionsplan. Den planen får inte förutsätta att finansieringen sker genom nödkrediter eller annat statligt stöd. Riksgäldskontoret får däremot planera för att använda resolutionsreserven. Utgångspunkten är att planen ska följas. Det kan dock finnas fall då det ur ett resolutionsperspektiv inte är möjligt eller lämpligt att följa planen. När Riksgäldskontoret planerar för och genomför resolution är det viktigt att resolutionsreserven och eventuellt likviditetsstöd används för att på bästa sätt uppnå målen för resolution. Det innebär att andra avvägningar, exempelvis att användningen av resolutionsreserven direkt påverkar statens budget och statsskulden, inte bör göras.

Ett företag i resolution får ansöka om en nödkredit hos Riksbanken. En sådan ansökan kommer att göras under Riksgäldskontorets kontroll och med myndighetens godkännande.

Kommittén konstaterar i avsnitt 23.7.3 att Riksbanken bör ge nödkrediter först när privata lösningar är uttömda eller olämpliga. I den situation som behandlas här ställs i stället två statliga finansieringskällor mot varandra. Om Riksbanken ger en nödkredit till ett företag i resolution bör det betraktas som att Riksbanken tillfälligt ersätter privata marknadsaktörers finansiering, snarare än att den träder in i stället för Riksgäldskontoret. Detta stämmer överens med hur regeringen har resonerat i förarbetena till lagen om resolution (se avsnitt 23.8.3). En nödkredit från Riksbanken till ett företag i resolution, kan därför bli aktuell först när ny marknadsfinansiering inte kan erhållas tillräckligt snabbt samt de övriga kriterierna i riksbankslagen är uppfyllda och stödet är förenligt med unionsrätten. Av detta följer att resolutionsreserven inte behöver ha utnyttjats innan Riksbanken får ge en nödkredit till ett företag som står under Finansinspektionens tillsyn.

En finansiell kris är inte rätt tillfälle att ha långdragna diskussioner om vem som bör agera i en given situation och om kriterierna för en viss typ av stöd är uppfyllda. Då förväntas både Riksbanken och Riksgäldskontoret använda sina befogenheter för att uppfylla sina uppdrag avseende finansiell stabilitet. För att i förväg undvika oklarheter behöver dock myndigheterna samverka både på planeringsstadiet och under resolutionsprocessen (se avsnitt 24.4). Riksbanken behöver också vara transparent genom att på förhand redovisa för

Riksgäldskontoret hur den utvärderar en förfrågan om nödkredit i förhållande till kriterierna i riksbankslagen och vilken information som den behöver för att bedöma om kriterierna är uppfyllda.

Förbudet mot monetär finansiering m.m.

Förbudet mot monetär finansiering hindrar Riksbanken från att ge staten rätt att övertrassera sina konton, att ge staten andra former av krediter eller att förvärva skuldförbindelser direkt från staten. Av detta följer att bestämmelsen förbjuder i princip allt finansiellt stöd till staten. Syftet med bestämmelsen är att ge medlemsstaterna incitament att iaktta en sund finanspolitik genom att förhindra att monetär finansiering av offentliga underskott eller en positiv särbehandling av myndigheter på finansmarknaderna leder till alltför stor skuldsättning eller alltför stora underskott hos medlemsstaterna.

Inledningsvis konstaterar kommittén att det är en centralbanksuppgift att medverka till finansiell stabilitet genom att ge likviditetsstöd till livskraftiga banker. Som konstaterats i det föregående får Riksbanken ge nödkrediter till ett företag i resolution under vissa förutsättningar, bl.a. om företaget är livskraftigt och en sådan kredit inte på annat sätt strider mot förbudet mot monetär finansiering (eller statsstödsregelverket). Eftersom Riksbanken inte ger lån direkt till resolutionsreserven övertar Riksbanken inte någon statlig uppgift.

Riksbankens åtgärder syftar inte till att underlätta statens finansiering. Som framgår ovan ersätter den i stället finansiering på marknaden, precis som när nödkrediter ges till ett företag som inte är försatt i resolution.

Givet dessa utgångspunkter påverkas varken statens resolutionskostnader eller Riksbankens egna kapital till följd av att Riksbanken ger en nödkredit mot säkerhet till ett företag som till följd av att det genomgår resolution är livskraftigt. Den principiella bedömning som i det föregående har gjorts beträffande arbetsfördelningen mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret, strider därför inte som sådan mot förbudet mot monetär finansiering. Eftersom förutsättningarna kan variera behöver dock en bedömning göras i varje enskilt fall.

Staten kan erbjuda Riksbanken en motprestation i form av en garanti. Om en sådan garanti behöver infrias kommer kostnaderna för staten i slutändan att bli densamma som om en kredit från reso-

lutionsmyndigheten hade lämnats (allt annat lika). I båda fallen ska eventuella förluster som resolutionsreserven gör bäras av det finansiella systemet, om än på sikt. För att stöd som ges av en centralbank till ett solvent (eng. solvent) företag mot en statlig garanti inte ska strida mot förbudet mot monetär finansiering, måste bl.a. systemstabilitetsaspekter stå på spel och Riksbanken ska kunna fatta ett självständigt beslut om att bevilja stödet. Beslut om nödkrediter är föremål för Riksbankens självständiga beslutsfattande och resolution ska som regel bara inledas om det föreligger ett systemhot. Förbudet mot monetär finansiering torde därför inte hindra att Riksbanken kan bistå med en kredit till ett företag i resolution mot en statlig garanti, när förutsättningarna är uppfyllda (se avsnitt 23.5.2). Enligt bankmeddelandet, som behandlar statsstöd, utgör stöd som lämnas mot en statlig garanti statligt stöd, men kommissionen kan besluta att stödet ändå är tillåtet.

23.8.6. Kriterierna för att ge nödkredit när ett företag är försatt i resolution

Kommitténs bedömning: Ett företag i resolution och företag

som har bildats för att genomföra resolutionen, t.ex. ett broinstitut, kan uppfylla förutsättningarna för att få en nödkredit. Bedömningen av om så är fallet behöver dock göras baserat på omständigheterna i det enskilda fallet.

Det bör överlämnas till de berörda myndigheterna att hitta en lösning som fungerar effektivt vid resolution samt beaktar kravet på att stöd bara får ges mot säkerhet och som innebär att eventuella förluster för en eventuell nödkredit i första hand belastar företaget och därefter resolutionsreserven.

I det föregående konstaterar kommittén att Riksbanken – precis som enligt gällande rätt – får ge en nödkredit till ett företag i resolution. I det följande behandlas kriterierna för att ge en sådan kredit översiktligt.

Vilka problem ska Riksbankens åtgärder vara ägnade att lösa?

I avsnitt 23.7.3 föreslår kommittén att Riksbanken ska få ge en nödkredit för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet eller om det finns synnerliga skäl. Begreppet synnerliga skäl inkluderar de resolutionsändamål som resolutionen avser att skydda.

Motpartskretsen

Kommittén föreslår att en nödkredit ska få ges till svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filialer och centrala motparter. Av det följer att banker och värdepappersföretag som kan försättas i resolution också kan få en nödkredit av Riksbanken, när de övriga kriterierna för en sådan kredit är uppfyllda.

Enligt lagen om resolution kan även vissa holdingbolag försättas i resolution. Det finns dock alltjämt en möjlighet för Riksbanken att lämna en nödkredit till de rörelsedrivande finansiella företag som står under tillsyn.

55

Vidare kan vissa icke tillståndspliktiga företag som är dotterföretag till ett institut (t.ex. en bank) försättas i resolution. Kommittén förväntar sig dock att detta kommer att vara mycket ovanligt. Om det ändå förekommer kommer det att handla om mindre företag och lägre belopp som bör kunna hanteras av Riksgäldskontoret ensamt. Dessutom är det sannolikt lämpligare att Riksbanken, om det är aktuellt, ger nödkredit till moderbolaget, t.ex. en bank, som i sin tur förser sitt dotterföretag med likviditet.

Ett broinstitut kommer som regel att vara tillståndspliktigt och stå under tillsyn. Det kan därför få nödkredit med stöd av den bestämmelse som föreslås i avsnitt 23.7. Detsamma gäller för ett tillgångsförvaltningsbolag.

Sammanfattningsvis bör det inte föreligga några större svårigheter med att bedöma om företaget i resolution tillhör den stödberättigade kretsen eller inte.

55 Genom ändringar i kapitalkravsdirektivet och tillsynsförordningen som har beslutats kommer vissa holdingföretag att bli tillståndspliktiga och stå under tillsyn av Finansinspektionen. Dessa holdingföretag kommer då att omfattas av definitionen av finansiella företag.

Stödmottagarens finansiella ställning

I avsnitt 23.7.6 föreslår kommittén att Riksbanken ska få ge en nödkredit till ett företag som är livskraftigt.

I linje med vad regeringen konstaterade i förarbeten till lagen om resolution menar kommittén att ett företag som försätts i resolution per definition inte är livskraftigt vid resolutionsbeslutet. Finansinspektionen har då, efter samråd med Riksgäldskontoret och Riksbanken, konstaterat att företaget fallerar eller sannolikt kommer att fallera och Riksgäldskontoret har bedömt att det inte finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet.

I likhet med regeringen (se avsnitt 23.8.3) anser kommittén vidare att ett beslut om resolution omgående kan förändra framtidsutsikterna för företaget. Det sker dock inte med automatik utan beror bl.a. på valet av resolutionsverktyg och hur de används.

När ett företag försätts i resolution övertar Riksgäldskontoret kontrollen över företaget och beslutar vilka resolutionsåtgärder som ska vidtas. Avsikten är dock inte att till varje pris säkerställa att själva företaget ska fortleva utan att se till att kritisk verksamhet kan drivas vidare, begränsa spridningsrisken och skydda vissa andra samhällsintressen. Vilka resolutionsverktyg som Riksgäldskontoret beslutar att använda beror därför på omständigheterna i det enskilda fallet.

Kommittén konstaterar därför att enbart den omständigheten att Riksgäldskontoret har beslutat att försätta ett företag i resolution inte är tillräckligt för att företaget ska anses vara livskraftigt. I stället beror frågan på vilka resolutionsåtgärder som beslutas. Det är därför viktigt att Riksgäldskontorets inför Riksbankens beslut förser Riksbanken med all relevant information som myndigheten har.

Kredit mot säkerhet

Riksbanken får bara ge kredit mot säkerhet (se avsnitt 23.7.4). Det gäller även beträffande ett företag i resolution. Ett företag som försätts i resolution torde dock som regel ha använt sina mest högkvalitativa tillgångar som säkerheter för andra lån.

En säkerhet kan dock bestå av en garanti.

56

Såtillvida är det ingen

skillnad mot när resolutionsmyndigheten garanterar privat finansiering. Ett i grunden viktigare skäl för en garanti är att se till att kostnaderna stannar på resolutionsreserven och det finansiella systemet och inte överförs på staten genom att Riksbanken gör förluster som överförs till staten via minskad vinstutdelning från (eller behov av kapitaltillskott till) Riksbanken. Syftet med en garanti till förmån för Riksbanken är således att säkerställa att eventuella kostnader bärs av den finansiella sektorn via resolutionsreserven och det krav på nya avgifter som uppstår om reserven tas i anspråk. (se avsnitt 23.8.3).

Kommittén anser att det bör överlämnas till de berörda myndigheterna att hitta en lösning som fungerar effektivt vid resolution och som innebär att eventuella förluster i första hand belastar företaget och därefter resolutionsreserven. Myndigheterna bör också redan på planeringsstadiet, och frikopplat från ett specifikt företag, kunna diskutera den generella utformningen av en eventuell garanti för att skapa förutsättningar för en snabb och effektiv resolutionsprocess.

Förekomsten av en statlig garanti innebär att garantin och nödkrediten behöver statsstödsprövas. Det behöver även prövas hur en sådan kredit förhåller sig till förbudet mot monetär finansiering. Dessa frågor berörs i avsnitt 23.8.5.

56 Liknande formuleringar används av ECB, se exempelvis ECB (2018) och stycke 3.3 i ECB:s yttrande CON/2017/1. En garanti är dock inte en sådan säkerhet som förhindrar nedskrivning eller konvertering om ett företag senare försätts i resolution.

Appendix: Internationell utblick

I det följande beskrivs under vilka förutsättningar fem olika centralbanker får ge bilateralt stöd motsvarande en nödkredit (ELA). Ett ofta återkommande drag är att centralbankerna har preciserat eller begränsat de förutsättningar som anges i den lag som styr centralbankens befogenhet att ge nödkredit. I de riktlinjer som centralbankerna har tagit fram används ofta det engelska begreppet ”solvent” men utan att det förklaras vad som avses. I det följande översätts ordet ”solvent” med solitt (soliditet).

Appendixet innehåller också en beskrivning av Eurosystemet och en nordisk-baltisk centralbanksöverenskommelse liksom en beskrivning av Financial Stability Boards (FSB:s) globala riktlinjer om finansiering av systemviktiga banker i resolution.

För en mer utförlig beskrivning av centralbankers verksamhet inom finansiell stabilitet hänvisas till avsnitt 20.7.

ECB och Eurosystemet

Inom Eurosystemet är det de nationella centralbankerna som ansvarar för att ge ELA. ECB beskriver det som att de nationella centralbankerna och ECB har delat ansvar för att var sista låneinstans. De nationella centralbankerna inom Eurosystemet ansvarar för att tillhandahålla finansieringen (eng. emergency liquidity assistance, ELA). ECB kontrollerar och övervakar de nationella centralbankerna (se ELA-överenskommelsen nedan). ECB anför vidare att en bank för att kvalificera sig för ELA får vara illikvid men måste vara solvent/solid (eng. solvent) Med illikvid menar ECB att banken har problem med att betala sina insättare vid tidpunkten i fråga. Med solvent/solid avses att banken har förmåga att göra det på lång sikt.

57

ECB kon-

staterar vidare att nationella centralbanker accepterar säkerheter av lägre kvalitet för ELA än för normal finansiering. Eftersom det ökar risken för centralbanken använder den sig av värderingsavdrag och tar ut en högre ränta av bankerna.

58

57 Denna beskrivning av uttrycket solvent på engelska motsvarar närmast det svenska ordet solvent (till skillnad från insolvent). En delvis annan beskrivning lämnas i ELA-överenskommelsen nedan. Den ska dock ses över senast under 2019, se nedan. 58 ECB (2019).

ELA-överenskommelsen

Eurosystemet har i maj 2017 beslutat om en överenskommelse om nödkredit (Agreement on emergency liquidity assistance). Dokumentet behandlar bl.a. ECB-rådets kontroll av likviditetseffekter av nödkrediter för att förhindra att sådant stöd strider mot ECBS mål och funktioner (se artikel 14.4 i ECBS-stadgan). Dessutom anges att nödkredit ska vara förenligt med förbudet mot monetär finansiering i artikel 123 i EUF-fördraget. Dokumentet ska ses över senast 2019.

I dokumentet definieras nödkredit (Emergency Liquidity Assistance) som en centralbanks tillhandahållande av centralbankspengar, eller något annat stöd som kan leda till ökade centralbankspengar, till ett finansinstitut eller en koncern av finansiella institut (eng. to a

solvent financial institution or group of solvent financial institutions)

som har likviditetsproblem, utan att en sådan transaktion är en del av penningpolitiken.

59

För att säkerställa att nödkredit inte strider mot penningpolitiken inom Eurosystemet, ska ECB informeras. Denna information ska möjliggöra sterilisering av oönskade likviditetseffekter och en utvärdering av konsekvenser för systemet (eng. systemic implications). Av dokumentet framgår bl.a. följande.

1. Den nationella centralbanken ska alltid överlämna viss detaljerad information om en nödkredit (ELA) till ECB. Underrättelsen ska lämnas senast två bankdagar efter det att åtgärden vidtogs. Därefter ska information lämnas löpande till att dess stödet är återbetalt. Underrättelsen ska innehålla information om bl.a. – volym, löptid, valuta, säkerheter, ränta, skälen för stödet. – tillsynsmyndighetens bedömning av stödmottagarens likviditetsposition och soliditet, och – när det är relevant en bedömning av gränsöverskridande dimensioner och/eller systemimplikationer.

59 En liknande definition finns i krishanteringsdirektivet. Där definieras akut likviditetstöd som ”en centralbanks tillhandahållande av centralbankspengar, eller något annat stöd som kan leda till ökade centralbankspengar, till ett solitt finansinstitut eller en koncern av solida finansinstitut (eng. to a solvent financial institution, or group of solvent financial institutions) som har tillfälliga likviditetsproblem, utan att en sådan transaktion är en del av penningpolitiken”.

2. Institut som mottar stöd (ELA) ska tillhandahålla bl.a. följande. – En finansieringsplan. Planen ska tillhandahållas inom två månader och därefter uppdateras kvartalsvis. – Månatlig uppdaterad information om kaptäckningsgrad och bruttosoliditet. Informationen ska tillhandahållas inom två månader och därefter månadsvis. – Ett institut som när det fick stöd (ELA) bröt mot kapitaltäckningskraven enligt tillsynsförordningen, måste tillhandahålla en rekapitaliseringsplan till ECB för bedömning inom den tid som bestäms av ECB-rådet.

3. Om stödet tillhandahålls för en längre period än sex månader ska centralbankschefen för den berörda centralbanken i ett brev till ECB beskriva vilken strategi för att avsluta stödet som finns.

4. När storleken på stödet för ett visst institut eller en viss företagsgrupp överstiger 500 miljoner euro

60

, ska ECB:s direktion infor-

meras så tidigt som möjligt i förväg om problemets natur, vilket instrument som ska användas och likviditetskonsekvenserna. Denna information kommer att lämnas vidare till ECB-rådet.

Därutöver gäller att när storleken på likviditetsstödet för ett visst institut eller en viss företagsgrupp överstiger två miljarder euro, ska ECB:s direktion besluta om ECB-rådet behöver ta ställning till det. Om ECB:s direktion drar slutsatsen att det finns en risk att det bilaterala stödet strider mot Eurosystemets gemensamma monetära politik, ska den begära att ECB-rådet beslutar i frågan.

Särskilt om förbudet mot monetär finansiering

Enligt ELA-överenskommelsen kan en överträdelse av förbudet mot monetär finansiering bedömas strida mot ECBS mål och funktioner. I de fall då en nödkredit (ELA) enligt dokumentet ska anmäls i förväg (punkten 2 ovan) kommer förenligheten att bedömas i förväg. En nödkredit (ELA) till insolventa/insolida institut (se definitionen nedan) och till institut för vilka insolvensförfaranden har inletts en-

60 Det motsvarar ungefär stödet till Kaupthing Bank Sverige AB och Carnegie Investment Bank AB som beviljades en kreditram på upp till fem miljarder kronor vardera i nödkredit av Riksbanken 2008.

ligt nationell rätt står enligt dokumentet i strid med förbudet mot monetär finansiering.

Enligt ELA-överenskommelsen anses – något förenklat uttryckt – ett kreditinstitut solvent/solitt (eng. solvent) om

1. det uppfyller minimikapitalkravet rapporterat enligt tillsynsför-

ordningen, eller

2. de inte uppfyller minimikapitalkraven, men det finns trovärdiga

utsikter för rekapitalisering som återställer minimikapitalkravet inom 24 veckor. ECB-rådet får dock besluta att förlänga perioden.

Enligt överenskommelsen strider stöd (ELA-transaktioner) mot förbudet mot monetär finansiering, om

1. transaktionen liknar en övertrasseringsfacilitet eller någon annan

typ av kreditfacilitet till staten, särskilt finansiering av den offentliga sektorns skyldigheter mot tredje man eller om centralbanken de facto tar över en statlig uppgift, eller

2. stödet (ELA) ges till ett institut som inte är solitt eller för vilket

insolvensförfaranden har inletts enligt nationell rätt.

Löptid

Enligt ELA-överenskommelsen får löptiden för en nödkredit överstiga 12 månader bara om ECB-rådet inte motsatt sig det. I ett sådant fall måste den nationella centralbanken via brev berättiga förlängningen månatligen och ECB-rådet kan ställa ytterligare krav och villkor.

Prissättningen

Nationella centralbanker ska ta ut en straffränta av institut som får nödkredit.

Bank of England

Som beskrivs närmare i appendixet till kapitel 22 har Bank of England i sitt Sterling Monetary Framework (SMF) tre likviditetsförsäkrande faciliteter. En av dem, Discount Window Facility (DWF) används för att möta enskilda företags likviditetsbehov.

Vid sidan om de faciliteter som finns i det publicerade ramverket får banken även ge annat bilateralt stöd än DWF. Den legala grunden för sådant bilateralt stöd är det MoU som Bank of England har ingått med Treasury (det brittiska finansdepartementet).

61

Det beskrivs i

det följande. I överenskommelsen kallas det bilaterala likviditetsstödet för ”Emergency Liquidity Assistance”. Det bör noteras att Storbritannien har omfattande undantag från EUF-fördragets bestämmelser om centralbanksverksamhet.

Överenskommelsen mellan Bank of England och Treasury

Bank of England och Treasury (det brittiska finansdepartementet) har tagit fram en överenskommelse om den närmare ansvarsfördelningen inom området finansiell stabilitet. Av överenskommelsen framgår att centralbanken har det primära operativa ansvaret för finansiell krishantering, men att finansministern ensam har ansvar för beslut om användningen av offentliga medel, inklusive att godkänna förslag från Bank of England att ge nödkredit.

I överenskommelsen definieras ”Emergency Liquidity Assistance” som stödåtgärder utanför Bank of Englands publicerade ramverk (SMF). Likviditetsstöd får ges av Bank of England, efter godkännande av Treasury, till företag som är utsatta för risker men bedöms vara solida. (eng. to firms that are at risk but are judged to be solvent). Detta inkluderar stöd till individuella företag.

Finansministern får enligt överenskommelsen under vissa förutsättningar instruera Bank of England att ge nödkredit till ett eller flera företag som Bank of England bedömer inte vara solida och livskraftiga eller på andra villkor än de som föreslås av Bank of England. Befogenheten att instruera Bank of England är dock inte tillgänglig beträffande policybeslut av Monetary Policy Committee eller Financial Policy Committee eller för ändringar av det av Bank

61 IMF (2016b), appendix III.

of England offentliggjorda ramverket SMF för att tillhandahålla likviditet till det finansiella systemet.

Närmare om utformningen av Bank of Englands bilaterala likviditetsstöd

I avtalet mellan Bank of England och Treasury anges inte i detalj vilka kriterier som en motpart ska uppfylla för att få stöd. Viss information finns dock i underlaget för den utvärdering (FSAP) som IMF gjorde av Storbritannien 2016

62

. Där anges bl.a. följande.

  • Det bilaterala likviditetsstödet kan ges i pund och utländsk valuta.
  • Prissättningen är flexibel men startpunkten bör vara priset för

DWF plus en marginal för att reflektera Bank of Englands ökade risk och utlåningens omfattning.

  • Stödmottagaren kommer sannolikt att vara ett finansiellt institut som är solitt (eng. solvent on balance sheet basis), men enligt det ovan beskrivna avtalet kan finansministern instruera Bank of England att ge en nödkredit till ett företag som inte uppfyller detta kriterium.
  • För att få bilateralt stöd behöver mottagaren inte vara systemviktig.
  • Mottagaren av stödet förväntas ställa säkerhet. En bredare uppsättning tillgångar kan accepteras för nödkredit än för normala SMF-faciliteter.
  • En fortlevandebedömning kan genomföras för att säkerställa att företaget har förmåga att betala tillbaka likviditetsstödet.
  • Bank of England kan begära en statlig garanti för likviditetsstödet.

62 IMF (2016), appendix III.

Vid resolution

Bank of England är resolutionsmyndighet.

Ett företag i resolution kommer att ha tillgång till centralbanksfaciliteterna i SMF om det uppfyller de kriterier som gäller för faciliteten enligt ramverket.

Bank of England har vidare ett flexibelt ”Resolution Liquidity Framework” (ramverk för likviditet till ett företag i resolution). Likviditetsstöd till ett företag i resolution enligt det ramverket ges mot en bred uppsättning säkerheter och säkerhetskraven bygger på de säkerheter som är godtagbara enligt SMF. Bankens mål är att tillhandahålla stöd i sterling eller utländsk valuta i den omfattning och under den tid som krävs för en övergång till marknadsbaserad finansiering. Treasury ska godkänna stöd som ges inom ramen för resolution via resolutionsregelverket. Det behandlas i det ovan nämnda MoU:et mellan Bank of England och Treasury. Bank of England ska också informera Treasury innan den antar eller uppdaterar en resolutionsplan som innehåller användningen av ett resolutionsverktyg och om implikationerna för offentliga medel. Alla förluster som uppkommer i samband med likviditetsstöd via ramverket för likviditet i resolution kommer att återvinnas från industrin i överensstämmelse med bl.a. krishanteringsdirektivet.

63

Bank of Canada

Enligt den kanadensiska centralbankslagen (artikel 18), får Bank of Canada ge lån eller förskott mot säkerhet till medlemmar i Canadian Payment Association (CPA). Löptiden får inte överstiga sex månader. Detta verktyg används av Bank of Canada för att ge nödkredit, eller som Bank of Canada kallar det ”Emergency Lending Assistance”. De närmare villkoren för bilateralt stöd har preciserats av Bank of Canada.

64

63 Bank of England (2017). 64 Bank of Canada’s Framework for Market Operations and Liquidity Provision, oktober 2016. Finns tillgänglig på följande webbplats: www.bankofcanada.ca/markets/market-operationsliquidity-provision/framework-market-operations-liquidity-provision/.

Syfte

Enligt Bank of Canada används nödkredit för att adressera ett särskilt marknadsmisslyckande som kan uppstå till följd av löptidsomvandling. Banken ger stöd bara till grupper av institut som är sårbara mot sådana marknadsmisslyckanden.

Motpartskretsen

Bank of Canada får ge nödkredit till

1. Federalt reglerade finansiella institut som är medlemmar i CPA

65

och för vilka det finns ett trovärdigt återhämtnings- och resolutionsramverk. Ett ramverk för återhämtning och resolution är trovärdigt om det ger de berörda myndigheterna, inklusive Bank of Canada, stort förtroende för att den långsiktiga livskraften hos ett probleminstitut kan upprätthållas eller återställas eller att institut kan avvecklas under ordnade former. Centralbanken har dock inte tagit fram några egna krav eller kriterier på ramverket utöver de som tillsynsmyndigheten och resolutionsmyndigheten har. Men innan den ger stöd till ett institut, gör centralbanken en due diligence för att försäkra sig om att alla förutsättningar är uppfyllda.

2. Delstatsreglerade institut som tar emot insättningar, som är medlemmar i CPA, som garanteras av delstaten (eng. provincial in-

demnity), som är viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet

och för vilka det finns ett trovärdig återhämtnings- och resolutionsramverk.

66

3. Finansiella infrastrukturföretag hemmahörande i Kanada som Bank of Canada övervakar.

Enligt Bank of Canadas riktlinjer ges bilateralt stöd i allmänhet inte till följande.

  • Försäkringsbolag, värdepappersfonder (eng. mutual funds), och värdepappersföretag (eng. investment dealers).

65 Alla banker måste vara medlemmar i CPA. 66 Delstaterna ansvarar för tillsynen över delstatsinstituten och ska ersätta centralbanken för förluster som den gör till följd av nödkredit.

  • Utländska bankfilialer. De ska vända sig till hemlandet för stöd.
  • Utländska finansiella infrastrukturföretag. Den centralbank som är ytterst ansvarig för övervakningen av ett finansiellt infrastrukturföretag är också ansvarig för stöd.

Finansiell ställning

Bank of Canada har ersatt sitt soliditetsbegrepp med en bestämmelse om att det ska finnas en ett trovärdigt ramverk för återhämtning och resolution (se ovan).

Valuta

Bank of Canada får ge lån i nationell och utländsk valuta.

Prissättningen

Enligt den kanadensiska centralbankslagen är den lägsta ränta som Bank of Canada kan ta ut bankräntan (eng. bank rate).

Säkerheter

Bank of Canada får bara ge lån mot säkerhet. Banken är beredd att acceptera en bredare krets säkerheter än för sina penningpolitiska faciliteter. Värderingsavdrag används så att banken lånar ut ett belopp som är mindre än värdet på de säkerheter banken tar.

Löptid

Löptiden på de lån som Bank of Canada ger, får inte överstiga sex månader. Lånen får förlängas med sex månader så många gånger som bedöms nödvändigt. I praktiken kommer lånen att struktureras som endagslån som förlängs dagligen. Bank of Canada kan upphöra att ge lån när den bedömer att det är lämpligt, t.ex. om låntagaren inte längre uppfyller förutsättningarna för att få lån eller säkerheterna inte längre är tillräckliga.

Federal Reserve (Fed)

Som beskrivs närmare i appendixet till kapitel 22 har Federal Reserve (Fed) en diskonteringsfacilitet, som gör det möjligt att ge lån till vissa företag som tar emot insättningar. Fed har emellertid också befogenhet att utvidga diskonteringsfaciliteten till andra företag, men i ett sådant fall ska faciliteten rikta sig till en bredare krets företag och får inte användas för att ge stöd till enskilda företag. Sådana utvidgande åtgärder förutsätter dessutom godkännande av finansministern.

Norges Bank

I det följande beskrivs både det som gäller enligt den nuvarande norska centralbankslagen och den nya norska centralbankslag som träder i kraft den 1 januari 2020.

Gällande rätt

Enligt den norska centralbankslagen får Norges Bank när det är motiverat av särskilda omständigheter ge kredit på särskilda villkor. Norges Bank kan med stöd av den bestämmelsen tillföra likviditet till individuella banker om likviditetsproblemen är begränsade till en eller ett fåtal banker. Om det föreligger särskilda omständigheter får dock Norges Bank ge kredit till andra än banker.

67

Norges Bank har inte gett kredit på särskilda villkor (av Norges Bank benämnt S-lån) till någon bank sedan bankkrisen i början av 1990-talet. 2008 gav dock centralbanken kredit på särskilda villkor till bankernas säkerhetsfond i samband med ett kortfristigt lån som säkerhetsfonden gav till den isländska banken Glitnir Bank ASA.

Norges Bank har tagit fram riktlinjer för när för S-lån får ges. De anger följande:

68

  • S-lån bör vara förbehållet situationer då den finansiella stabiliteten är hotad.

67 19 och 22 §§ i den norska centralbankslagen. 68 NOU 2017:13, s. 326.

  • Beslut om S-lån kommer i de flesta fall att vara en fråga av särskild vikt som först ska läggas fram för Finansdepartementet. Norges Bank kommer att begära att Finanstilsynet först gör en värdering av bl.a. orsakerna till likviditetsproblemen och den berörda bankens likviditets- och kapitalsituation.
  • Om S-lån ges till banker som har eller löper risk för att få en svag kapitaltäckning, bör det föreligga en plan för återkapitalisering av banken.
  • S-lån bör ges mot full säkerhet eller garantier.
  • S-låneräntan bör sättas över marknadsräntan.
  • Andra finansinstitutioner än banker kan få S-lån vid särskilda tillfällen.

Det sägs inte någonting i den norska centralbankslagen om huruvida S-lån får ges till utländska banker. Enligt Norges Banks riktlinjer ska dock likviditetsstöd bara ges till norska banker, inklusive dotterbolag till utländska banker. Norges Bank ger inte lån till filialer till utländska banker.

69

En ny centralbankslag

I Norge gjorde en utredning (centralbanksutredningen) en översyn av den norska centralbankslagen (NOU 2017:13). I april 2019 lade den norska regeringen, med stöd av den utredningen, fram en proposition (prop. 97 L, 2018–2019) till Stortinget (den norska riksdagen). Stortinget har beslutat om en ny centralbankslag som träder i kraft den 1 januari 2020. I den lagen finns en bestämmelse om S-lån motsvarande den i den befintliga centralbankslagen tas in i den nya lagen. Det föreslås dock en ny bestämmelse av vilken det framgår att S-lån bara får ges mot betryggande säkerhet. Huruvida den nya lagen kommer att innebära att Norges Bank förändrar sina riktlinjer är för tidigt att säga.

69 NOU 2017:13, s. 327.

Den schweiziska centralbanken

Enligt den schweiziska centralbankslagen får den schweiziska centralbanken (SNB) ingå kredittransaktioner med banker och andra finansiella marknadsaktörer under förutsättning att tillräckliga (eng. suffi-

cient) säkerheter tillhandahålls för lånen. Enligt SNB kan central-

banken med stöd av den bestämmelsen tillhandahålla nödkredit (eng.

emergency liquidity assistance) till en eller flera nationella banker om

de inte har möjlighet att refinansiera sin verksamhet på marknaden. Enligt SNB gäller följande kriterier för sådant bilateralt stöd.

70

  • Banken eller den grupp av banker som begär att få kredit måste vara av betydelse för det finansiella systemet.
  • Den sökande banken måste vara solid.
  • Likviditetsstödet måste vid varje tillfälle täckas av säkerheter.

För att bedöma en banks eller en bankgrupps soliditet, inhämtar SNB yttrande från tillsynsmyndigheten.

I den Financial Sector Stability Assessment som IMF gjorde av Schweiz 2014, konstateras att den schweiziska centralbankslagen inte uttryckligen innehåller arrangemang för exceptionellt likviditetsstöd. Den federala konstitutionen tillåter dock att extraordinära åtgärder vidtas under exceptionella omständigheter. Det kräver parlamentets godkännande i förväg om stödet uppgår till minst 500 miljoner schweizerfranc.

Den nordisk-baltiska centralbanksöverenskommelsen

Sedan den 15 december 2016 finns det en nordisk-baltisk centralbanksöverenskommelse om samarbete beträffande banker med gränsöverskridande etableringar (bankgrupper). Med banker avses banker och hypoteksinstitut.

Syftet med överenskommelsen är att införa lämpliga procedurer och principer som underlättar samarbetet mellan parterna beträffande gränsöverskridande bankgrupper, med det underliggande syftet att försäkra och bidra till finansiell stabilitet i de individuella länderna och i den nordisk-baltiska regionen i dess helhet.

70 Swiss National Bank (2015).

Överenskommelsen behandlar bl.a. samarbetet beträffande nödkredit, i överenskommelsen benämnt Emergency Liquidity Assistance. Med “Emergency Liquidity Assistance” avses riktat extraordinärt likviditetsstöd till en specifik bank som ges efter centralbankens eget gottfinnande.

Överenskommelsen anger att en begäran om nödkredit från en bank i en gränsöverskridande bankgrupp ska behandlas av centralbanken i bankens hemland. Om den bank som begär bilateralt stöd har en filial i ett annat nordiskt-baltiskt land, ska värdlandets centralbank sträva efter att hjälpa till.

Enligt överenskommelsen har centralbankerna identifierat följande gemensamma minimikrav för att ge bilateralt stöd:

a) Den bank som begär att få en nödkredit är solid (eng. solvent).

b) Den bank som begär att få en nödkredit har likviditetsbehov som

är tillfälliga.

c) Den bank som begär att få en nödkredit kan ställa tillfredsställ-

ande (eng. adequate) säkerheter.

d) Tillhandahållande av en nödkredit måste ta hänsyn till finansiell

stabilitet.

FSB:s globala riktlinjer om finansiering av systemviktiga banker i resolution

Financial Stability Board (FSB) antog 2011 Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions (Key Attributes). De godkändes som en ny internationell standard av G20. De ursprungliga Key Attributes kompletterades i oktober 2014 med vissa sektorsspecifika riktlinjer.

Key Attributes är tillämpliga på resolutionsregimer för alla slags finansiella institut som kan vara systemviktiga eller kritiska om de fallerar. Med finansiella institut avses banker, försäkringsföretag, värdepappersföretag och finansiella infrastrukturföretag.

71

Key Attributes

täcker alltså fler företag än EU:s krishanteringsdirektiv. Key Attributes har beaktats vid framtagandet av EU:s krishanteringsdirektiv.

71 Key Attributes är också tillämpliga på holdingbolag och oreglerade företag inom en koncern eller ett konglomerat.

Riktlinjer om tillfällig finansiering av globalt systemviktiga banker i resolution

FSB publicerade i augusti 2016 riktlinjer om finansieringen i resolution av globalt systemviktiga banker, som kompletterar Key Attributes.

72

Sverige har inte några globalt systemviktiga banker, men

det som sägs i riktlinjerna är ändå av intresse för analysen av vad det är viktigt att tänka vid utformningen av finansieringslösningar för ett företag i resolution.

I riktlinjerna konstateras att under perioden närmast efter resolutionsbeslutet kommer en globalt systemviktig bank i resolution sannolikt att behöva mer likviditet än vanligt. För att möta ett sådant likviditetsbehov ska i första hand bankens egna likvida tillgångar (betalningsmedel och andra likvida tillgångar) användas. I andra hand ska den privata marknaden vara källan till finansiering. För att hantera den situationen att privat finansiering inte är tillgänglig eller tillräcklig, ska det finnas en trovärdig offentlig finansieringsmekanism.

Med en offentlig finansieringsmekanism avses den eller de offentliga myndigheter eller mekanismer i ett land som tilldelats befogenheten att tillhandahålla tillfällig finansiering till en globalt systemviktig bank. Det inkluderar resolutionsfonder, insättningsgarantifonder, resolutionsmyndigheter, centralbanker och finansdepartement, beroende på vad som är tillämpligt.

Riktlinjerna pekar på möjligheten att maximera privat finansiering genom konsortier eller en s.k. superförmånsrätt. Dessutom kan offentliga garantier användas för att upprätthålla privat finansiering och minimera sannolikheten för att medel ur den offentliga finansieringsmekanismen behöver användas och omfattningen härav.

Den offentliga finansieringsmekanismen bör enligt riktlinjerna generellt ha följande egenskaper.

1. Storlek: Den ska vara tillräckligt stor för att kunna stödja en ordnad resolution av flera globalt systemviktiga banker samtidigt så att de kan betala sina skulder när de förfaller till betalning.

2. I tid (eng. timing): Den ska kunna tillföra finansiering tillräckligt snabbt.

72 FSB (2016a).

3. Löptid: Den ska kunna tillföra likviditet under den tid som behövs för att upprätthålla de kritiska funktionerna, men inte längre än vad som behövs.

Vidare ska den offentliga finansieringsmekanismen tillhandahålla finansiering bara om i) marknadsfinansiering tillfälligt inte är tillgänglig eller tillräcklig för att genomföra resolutionen effektivt, ii) om statlig finansiering är nödvändig för att främja finansiell stabilitet och möjliggöra att resolutionen kan genomföras enligt den resolutionsstrategi som föredras och iii) om villkoren för stödet minimerar den moraliska risken. Strävan att minimera den moraliska risken ska dock inte förhindra att en bank får tillgång till tillräcklig likviditet från den offentliga finansieringsmekanismen i den omfattning det är nödvändigt för att genomföra en ordnad resolution.

Enligt FSB bidrar förekomsten av en effektiv offentlig finansieringsmekanism, i kombination med tillräcklig tydlighet om dess användning, till att befintliga och potentiella borgenärer kan känna förtroende för att en bank i resolution kan finansiera sina åtaganden.

Enligt riktlinjerna ska det vidare vidtas åtgärder för att säkerställa att eventuella förluster som ett företag i resolution gör, bärs av aktieägare eller borgenärer eller det finansiella systemet i en bredare kontext.

Riktlinjerna anger vidare att det är viktigt med en välutvecklad och genomförbar resolutionsplan, bl.a. för att ge förtroende för att orsaken till fallissemanget hanteras, för att attrahera privat finansiering och för att förstärka andra ansträngningar för att minimera den moraliska risken. Att innehållet i planen kommuniceras löpande när resolutionen har påbörjats är också viktigt för att uppnå dessa syften.

I riktlinjerna pekar FSB på att frågan om tillförsel av likviditet i resolution och tillgången till säkerheter är en viktig del i resolutionsplaneringen och en faktor som behöver beaktas vid resolutionsbarhetsbedömningen. Därför ska resolutionsmyndigheterna och andra myndigheter utveckla och i resolutionsplanen ta in en finansieringsplan. I riktlinjerna ges exempel på vad finansieringsplanen kan innehålla.

Riktlinjerna behandlar också gränsöverskridande samarbete.

Riktlinjer avseende ”Finansieringsstrategidelar i en genomförbar resolutionsplan”

Som komplement till 2016 års finansieringsriktlinjer publicerade FSB i juni 2018 ytterligare riktlinjer om resolutionsplanen och den finansieringsplan som ska ingå i den.

73

Riktlinjerna behandlar olika

delar av en finansieringsplan: Strategin för att upprätthålla finansieringen i resolution, företagens förmåga att övervaka, rapportera och uppskatta finansieringsbehoven i resolution, resolutionsmyndighetens framtagande av en finansieringsplan, företagens tillgångar och privata källor till finansiering, tillfällig offentlig finansieringsmekanism och normal centralbanksfinansiering samt informationsutbyte och koordinering mellan myndigheter.

73 FSB (2018).

23.9. Referenser

Bagehot, W. (1873), Lombard Street, London: Kegan, Paul. Bankmeddelandet (2013), Meddelande från kommissionen om tillämp-

ning, från och med den 1 augusti 2013, av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet) (2013/C 216/01).

Bank of England (2017), The Bank of England’s approach to resolu-

tion, oktober.

de Groen, W.P. (2018), ”Financing bank resolution: An alternative

solution for arranging the liquidity required”, In-depth analysis, Europaparlamentet, november. Demertzis, M., I. Gonçalves Raposo, P. Hüttl och G. Wolff (2018),

How to provide liquidity to banks after resolution in Europe’s banking union, Europaparlamentet, november.

ECB (2018), Konvergensrapport, maj. Europeiska centralbanken. ECB (2019), What is a lender of last resort, augusti. Europeiska

centralbanken. Europeiska kommissionen (2019), Report from the Commission to

the European Parliament and the Council on the application and review of Directive 2014/59/EU (Bank Recovery and Resolution Directive) and Regulation 806/2014 (Single Resolution Mechanism Regulation), COM(2019) 213 final.

FSB (2014), Key attributes of effective resolution regimes for financial

institutions, oktober, Financial Stability Board.

FSB (2016a), Guiding principles on the temporary funding needed to

support the orderly resolution of a global systemically important bank (G-SIB), augusti, Financial Stability Board.

FSB (2016b), Key attributes assessment methodology for the banking

sector, 19 oktober, Financial Stability Board.

FSB (2018), Funding strategy elements of an implementable resolution

plan, juni, Financial Stability Board.

IMF (2016), ”Financial sector assessment program, review of the

Bank of England’s liquidity framework – Technical note”, IMF

Country Report nr 16/159, juni, Internationella valutafonden.

de Lis, F. och J. Garcia (2018), ”Funding before and in resolution”,

BBVA Research, Regulation Watch, 31 maj.

Mersch, Y. (2018), The limits of central bank financing in resolution,

tal, 30 januari, Europeiska centralbanken. NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og

statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Riksbanken (2008a), ”Riksbanken likviditetsstöd till Kaupthing Bank

Sverige AB”, Pressmeddelande, 8 oktober. Riksbanken (2008b), ”Likviditetsstöd till Carnegie Investment Bank”,

Pressmeddelande, 27 oktober.

Riksbanken (2008c), ”Likviditetsstöd på särskilda villkor”, Prome-

moria, 26 oktober.

Riksbanken (2008d), ”Utökat likviditetsstöd till Carnegie Investment

Bank”, Pressmeddelande, 28 oktober. Russo, C. och R. M. Lastra, (2018), ”The financing of bank resolution

– who should provide the required liquidity? ”, In-depth analysis, Europaparlamentet, juni. SOU 2000:66, Offentlig administration av banker i kris. Swiss National Bank (2015), Guidelines of the Swiss National Bank

(2015) on monetary policy instruments, januari.

Tucker, P. (2014), ”The lender of last resort and modern central

banking: principles and reconstruction”, s. 10–42 i Bank for International Settlements (red.), Re-thinking the lender of last

resort, Bank of International Settlements.

Vestager, M. (2019), A level playing field for banks in the Union, tal,

10 oktober, Europeiska kommissionen.

24. Övriga frågor inom finansiell stabilitet

24.1. Inledning

24.1.1. Innehåll

I detta kapitel analyseras några frågor som inte naturligen hör hemma i något av de föregående kapitlen om det finansiella systemet, exempelvis för att frågeställningarna är nya eller för att de på ett övergripande plan träffar flera av de uppgifter som Riksbanken har beträffande finansiell stabilitet, t.ex. både generellt likviditetsstöd och nödkrediter.

24.1.2. Disposition

I kapitlet analyseras först om Riksbanken, vid sidan om de uppgifter som Riksbanken har enligt tidigare kapitel i betänkandet, också ska tilldelas uppgiften att övervaka det finansiella systemets funktionssätt, se avsnitt 24.2. Därefter behandlas Riksbankens skyldighet att vidta krisförberedande åtgärder, se avsnitt 24.3.

Som understryks på flera ställen i detta betänkande är det viktigt att Riksbanken har ett väl fungerande samarbete med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. I avsnitt 24.4.1. behandlas Riksbankens samverkan och samråd med andra myndigheter. I avsnitt 24.4.2 behandlas därefter viss informationsskyldighet som Riksbanken bör ha.

I avsnitt 24.5 analyseras sedan om det ska finnas en särskild statlig garanti för Riksbankens nödkrediter. Det följs av förslag avseende ändringar av lagen (1936:81) om skuldebrev (skuldebrevslagen), se avsnitt 24.6.

Avslutningsvis, i avsnitt 24.7, överväger kommittén behovet av lagstiftning med anledning av ändringar som har föreslagits i den s.k. EMIR-förordningen som är tillämplig på centrala motparter (CCP:er).

24.2. Riksbankens övervakning av det finansiella systemets funktionssätt

Kommitténs förslag: Riksbanken ska bedöma om det finansiella

systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster.

Om Riksbanken bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än Riksbanken för att minska risken för allvarliga finansiella störningar i den svenska ekonomin, ska Riksbanken uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta.

Kommittén behandlar i avsnitt 13.9 ett förslag som ålägger Riksbanken att, i syfte att kunna utföra sina uppgifter, följa den allmänna ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella marknaderna. Denna uppgift ska utövas avseende hela Riksbankens verksamhet. Bestämmelsen ska ses mot bakgrund av att Riksbanken, för att kunna utföra sina uppgifter, behöver ägna sig åt en omfattande omvärldsbevakning. Med stöd av bestämmelsen ska Riksbanken bl.a. följa utvecklingen på de finansiella marknaderna vad gäller kreditgivning, den finansiella infrastrukturens funktionssätt och växelkurser. Detta är av betydelse för att Riksbanken ska kunna fullgöra sin penningpolitiska uppgift, men också för att den ska kunna bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Omvärldsbevakningen har sammantaget betydelse för Riksbankens uppgifter i stort.

Utöver denna övergripande uppgift anser kommittén att Riksbanken bör ha den specifika uppgiften att övervaka det finansiella systemets funktionssätt och att identifiera sårbarheter och risker inom det finansiella systemet. Den uppgiften är nödvändig för att Riksbanken ska kunna fullgöra sina uppgifter avseende det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Skälen för att Riksbanken bör ha denna övervakande roll utvecklas i det följande.

Riksbanken ska, enligt förslaget som närmare behandlas i kapitel 21, övervaka den finansiella infrastrukturen. Hot som identifieras inom övervakningen av den finansiella infrastrukturen kan påverka hela det finansiella systemet och vice versa.

Kommittén gör vidare, tidigare i betänkandet, bedömningen att Riksbanken bör ha ett särskilt ansvar för att likviditetstillförseln fungerar i en krissituation. I det särskilda ansvaret ingår, förutom att bidra med likviditet i form av generellt likviditetsstöd och nödkrediter, att löpande analysera behovet av likviditetsstöd och risker som kan leda till en likviditetskris i ett senare skede samt att informera andra berörda myndigheter om analyser och bedömningar (se avsnitten 22.4 och 23.2). För att förbereda sig för att hantera finansiella kriser (avsnitt 24.3) behöver Riksbanken också ha god kunskap om det finansiella systemet.

Riksbankens föreslagna uppgifter när det gäller det finansiella systemet innefattar således såväl övervakning (avsnitten 13.9 och 21.3) och likviditetsstöd (kapitlen 22 och 23). Riksbanken har goda förutsättningar att identifiera hot mot det finansiella systemets stabilitet. För att lösa sina uppgifter behöver Riksbanken säkerställa en bred och djup kompetens vad gäller de finansiella riskerna i hela ekonomin, t.ex. hushållens och de finansiella och icke-finansiella företagens risker. De analyser som Riksbanken gör av sårbarheter och risker i det finansiella systemet kommer att ge den en god bild av de finansiella riskerna i den svenska finansiella ekonomin, dvs. risker i det finansiella systemet och finansiella risker utanför det finansiella systemet. Till finansiella risker utanför det finansiella systemet hör risker kopplade till hushållens och de icke-finansiella företagens skuldsättning.

Riksbanken bör inte bara verka för ett stabilt utan även för ett effektivt finansiellt system. Hur utvecklingen på finansmarknaden påverkar det finansiella systemets effektivitet behöver alltså uppmärksammas särskilt. Åtgärder som påverkar det finansiella systemets effektivitet kan också påverka det finansiella systemets stabilitet och vice versa. För att bidra till det finansiella systemets effektivitet behöver Riksbanken därför bedöma om det finns brister som kan påverka det finansiella systemets funktionssätt negativt.

Mot denna bakgrund föreslår kommittén att Riksbanken ska tilldelas uppgifterna att bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det

finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Ett viktigt bidrag till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet är att Riksbanken uppmärksammar andra berörda på finansiella risker som Riksbanken identifierar inom ramen för sin verksamhet. Riksbanken får även identifiera åtgärder som kan behöva vidtas för att hantera riskerna.

Riksbanken får förmedla sina bedömningar av risker och åtgärder i olika rapporter, t.ex. som den i dag gör i rapporten Finansiell stabilitet. Finansiella stabilitetsrådet är ett annat forum där Riksbanken lämpligen kan förmedla sina iakttagelser och bedömningar och diskutera dessa med de övriga medlemmarna i rådet.

1

I vissa fall kan de

finansiella hot som Riksbanken identifierar kräva specifika åtgärder för att minska finansiella risker som kan innebära allvarliga störningar i den svenska ekonomin. Riksbanken får vidta sådana åtgärder som följer av riksbankslagen eller någon annan författning (lagar och rättsakter från EU), exempelvis vidta penningpolitiska åtgärder eller ge likviditetsstöd.

2

De iakttagelser som Riksbanken gör kan emeller-

tid även omfatta områden där ansvaret ligger på en annan myndighet eller riksdagen. När det är fråga om sådana konkreta risker som kan hanteras av en annan myndighet och som bedöms vara allvarliga, behöver Riksbanken ta direktkontakt med den andra myndigheten och andra berörda, t.ex. huvudmannen riksdagen. Detta utesluter inte att frågan diskuteras i andra sammanhang. Kommittén föreslår i linje härmed att det i den nya riksbankslagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att Riksbanken, om den bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än Riksbanken för att minska risken för allvarliga finansiella störningar i den svenska ekonomin, ska uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta.

Riksbanken bör dock inte utöva sådan tillsyn av finansiella företag som utövas av Finansinspektionen. Riksbanken bör anpassa sin övervakning och resursinsats till det som är rimligt givet de uppgifter den och andra myndigheter har för att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Riksbanken bör exempelvis så långt som möj-

1 Se även avsnitt 33.6.3 om redogörelser till riksdagen och information till allmänheten. 2 Riksbanken får utföra endast sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från Europeiska unionen, se avsnitt 13.4. Som exempel på andra lagar kan nämnas lagen (1998:1404) om valutapolitik. Ett annat exempel är riksdagsordningen som anger att Riksbanken får göra framställningar till riksdagen inom sitt ansvarsområde. Riksbanken får också ta del i verksamhet när stöd finns i EU-förordningar, t.ex. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Dessutom kan det tillkomma lagar och rättsakter i framtiden.

ligt samordna sin informationsinhämtning med Finansinspektionens. Riksbankens skyldighet att samverka och samråda med Finansinspektionen behandlas i avsnitt 24.4.

Redan i dag arbetar Riksbanken för att förebygga finansiella kriser genom att analysera förekomsten av finansiella risker i ekonomin (se avsnitt 20.6). De uppgifter som kommittén i detta avsnitt föreslår att Riksbanken ska tilldelas utförs alltså redan, men lagstödet för dem blir tydligare.

24.3. Riksbanken ska förbereda sig för att hantera kriser

Kommitténs förslag: Riksbanken ska planera och förbereda sig

för att skapa en god förmåga att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet i Sverige. Som ett led i detta ska Riksbanken identifiera likviditetsstödjande åtgärder som kan användas för att motverka sådana störningar. Riksbanken ska offentliggöra vilka faciliteter som Riksbanken kommer att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om det inte är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet.

Riksbanken får delta i resolutionskollegier och medverka i annat krisförberedande arbete som organiseras av andra i Sverige eller utomlands.

Riksbanken får meddela föreskrifter om villkoren för generellt likviditetsstöd.

I kapitlen 22 och 23 behandlas Riksbankens befogenheter att ge generellt likviditetsstöd respektive nödkrediter. Att Riksbanken får ge sådana stöd är dock inte tillräckligt för att hanteringen av en framtida kris ska vara effektiv, dvs. snabb och träffsäker. För att Riksbankens åtgärder ska få avsett resultat är det avgörande att Riksbanken är väl förberedd för att motverka (undvika eller avhjälpa) en framtida kris som drabbar ett enskilt företag eller som är systemomfattande. Kommittén anser därför att det av den nya riksbankslagen ska framgå att Riksbanken ska planera och förbereda sig för att skapa en god förmåga att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige.

En viktig del i Riksbankens krisförberedande arbete är att identifiera möjliga krisscenarier och vilka åtgärder som skulle kunna vara verkningsfulla i olika situationer. Att Riksbanken har denna skyldighet behöver framgå av lag. Vid bedömningen av vilka åtgärder som är lämpliga behöver hänsyn exempelvis tas till hur träffsäker en åtgärd är jämfört med andra åtgärder, de risker som är förknippade med olika åtgärder och hur riskerna kan begränsas.

Det bör också vara möjligt för Riksbanken att beträffande generella stödåtgärder i förväg precisera de närmare förutsättningarna (motparter, belopp, pris och andra villkor) för åtminstone vissa faciliteter. Även principer för nödkrediter, åtminstone övergripande sådana, bör kunna läggas fast på förhand för att underlätta beslut när ett företag begär stöd. Det analysarbete som Riksbanken gör, och de åtgärder som den planerar för, kommer att utgöra en del av Riksbankens interna förberedelser för att motverka en finansiell kris.

Det finns olika syn på om det är en fördel eller en nackdel att vara transparent med vilka åtgärder en centralbank avser att vidta i en kris. Skillnad görs också mellan transparens på övergripande nivå, t.ex. i form av generella riktlinjer, och mer specifik information om vilka faciliteter som tillhandahålls och villkoren för dem. En majoritet av centralbankerna är tämligen intransparenta beträffande sina faciliteter men vissa centralbanker erbjuder faciliteter där de är transparenta om villkoren för dem. Som exempel på två centralbanker som har faciliteter och är transparenta på en övergripande nivå, kan nämnas Bank of Canada och Bank of England. Vidare tillhandahåller Reserve Bank of Australia sedan 2015 en sådan särskild likviditetsfacilitet som får räknas in i likviditetsbufferten

3

, se avsnitt 22.8 för

en beskrivning av den typen av faciliteter.

4

Som kommittén konstaterar tidigare i betänkandet kan det vara en fördel att de åtgärder som Riksbanken planerar att genomföra är publika (avsnitt 22.5). Som beskrivs där bör Riksbanken i sin likviditetsstödjande roll vara tydlig och bidra till förutsägbarhet, så att de finansiella företagen och deras finansiärer vet åtminstone vilken typ av åtgärder som kan bli aktuella vid en kris och under vilka förutsättningar. De finansiella företagen kan exempelvis bli villigare att låna ut till varandra om de vet att centralbanken kommer att tillföra likviditet om det behövs. En fördel med att inte vara transparent skulle

3 En så kallad ”Committed Liquidity Facility (CLF)”. 4 Beskrivningen är hämtad från Bertsch och Molin (2016).

kunna vara att Riksbanken behåller flexibilitet. Det kan dock lösas genom att Riksbanken är tydlig med vilka grundfaciliteter den tillhandahåller samtidigt som den har utrymme att förändra dessa vid behov. Tydliga och förutsebara regler kan – om de är tillräckligt strikta och trovärdiga – minska risken för stigma, den moraliska risken och risken för snedvridet urval. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska offentliggöra vilka faciliteter som Riksbanken kommer att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om det inte är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet. Den bestämmelsen ger Riksbanken utrymme att låta bli att publicera faciliteter. Riksbanken får också begränsa publiceringen till att enbart ange vilken typ av faciliteter den kommer att erbjuda, om det är olämpligt att också publicera villkoren för dem.

Villkoren för de generella likviditetsstödjande krediter som Riksbanken tillhandahöll under den senaste globala krisen följde av Riksbankens villkor för RIX och penningpolitiska instrument i kombination med de särskilda villkor som beslutades för krediten. Det bör liksom för penningpolitiken och avvecklingssystemet överlämnas till Riksbanken att ta ställning till om villkoren för generellt likviditetsstöd ska framgå av avtalsvillkor eller föreskrifter. För att Riksbanken ska kunna meddela föreskrifter krävs dock ett särskilt normgivningsbemyndigande. Kommittén föreslår därför att ett bemyndigande för Riksbanken att meddela föreskrifter om generellt likviditetsstöd införs i riksbankslagen.

Vid sidan om Riksbanken kommer även Finansinspektionen och Riksgäldskontoret att vidta krisförberedande åtgärder. Sådana åtgärder kan också komma att vidtas av utländska centralbanker med vilka Riksbanken samverkar. För att vara verkningsfulla, behöver Riksbankens åtgärder anpassas till de åtgärder som dessa myndigheter planerar för och vice versa. Det är exempelvis mycket viktigt att likviditetstillförseln fungerar när Riksgäldskontoret sätter ett företag i resolution, se avsnitt 23.8.1. Riksbanken behöver därför analysera förutsättningarna för att ge olika former av likviditetsstöd till ett företag i resolution, med beaktande av de gränser som finns i svensk rätt och i EU-rätten.

I dag deltar Riksbanken som observatör i vissa resolutionskollegier. Riksbanken behöver kunna fortsätta att göra det. Riksbanken behöver också kunna delta i annat krisförberedande arbete som organiseras i Sverige eller utomlands. Eftersom den nya riksbankslagen

uttömmande ska reglera vilka uppgifter som Riksbanken får utföra, ska detta framgå uttryckligen av riksbankslagen. Att Riksbanken får delta i internationellt samarbete framgår också av den bestämmelse som föreslås i avsnitt 26.9.1.

24.4. Samverkan, samråd och information

24.4.1. Samverkan och samråd

Kommitténs förslag: För att bidra till det finansiella systemets

stabilitet och effektivitet, ska Riksbanken samverka med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret.

Riksbanken ska samråda med Finansinspektionen i viktigare frågor som har samband med det finansiella systemets stabilitet och effektivitet eller som berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet.

Riksbanken ska samråda med Riksgäldskontoret i viktigare frågor som har samband med myndighetens verksamhet enligt lagen (2015:1016) om resolution eller stödmyndighetens verksamhet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.

Vid ett samråd ska Riksbanken lämna den berörda myndigheten de uppgifter som den behöver.

Något samråd behöver inte ske om det föreligger synnerliga skäl. I ett sådant fall ska dock Riksbanken informera Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret om frågan.

Inledning

Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret bidrar på olika sätt för att uppnå ett gemensamt mål: ett stabilt och effektivt finansiellt system. Samtidigt som myndigheternas huvudsakliga fokus, verktyg och kompetens inte är exakt desamma är det ur samhällets perspektiv viktigt att helheten blir bra. För att uppnå bästa möjliga resultat måste därför var och en av myndigheterna, med utgångspunkt från sitt ansvarsområde samarbeta med de andra berörda myndigheterna.

Samarbetsskyldigheten kan exempelvis såsom i förvaltningslagen (2017:900) komma till uttryck genom en generellt tillämplig bestämmelse om att samverka. Det kan också såsom i exempelvis riksbankslagen utformas som en generell skyldighet att samråda med andra myndigheter i viktigare frågor som berör deras verksamhet.

Av beskrivningen i det följande framgår att med samverkan avses exempelvis informationsutbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndigheter. Vidare avses med samråd en skyldighet för en myndighet att ge en annan myndighet tillfälle att yttra sig innan den fattar beslut (konsultera). Begreppet samverkan är alltså vidare än begreppet samråd, men anvisar inte någon konkret metod. Eftersom Riksbanken – liksom övriga myndigheter – ska fatta självständiga beslut innebär dock varken samverkan eller samråd att det krävs enighet i sak.

Förvaltningslagen och myndighetsförordningen

I förvaltningslagen finns en allmän bestämmelse om samverkan mellan myndigheter. Skyldigheten att samverka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhällsmedborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhetsområde (prop. 2016/17:180 s. 72). Med samverkan avses exempelvis informationsutbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndigheter. Bestämmelsens innebörd beskrivs närmare i avsnitt 11.6. I myndighetsförordningen (2007:515) finns en liknande allmän bestämmelse om samarbete mellan förvaltningsmyndigheter under regeringen och som därför inte är tillämplig på Riksbanken. Bestämmelsen i myndighetsförordningen är tillämplig på samarbete mellan myndigheter i frågor om exempelvis it-tjänster och verksamhetsutveckling (prop. 2016/17:180 s. 72 och 73).

I förvaltningslagen finns det också en bestämmelse om myndigheters utredningsansvar. Den anger att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket). Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Kraven på omfattningen

av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär (prop. 2016/17:180 s. 308).

Riksbankslagens bestämmelser om samråd med andra myndigheter m.m.

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska Riksbanken samråda med Finansinspektionen i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet (4 kap. 3 § riksbankslagen). Vid ett sådant samråd ska Riksbanken lämna Finansinspektionen de uppgifter som behövs.

5

På

motsvarande sätt ska Finansinspektionen enligt 7 § förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen samråda med Riksbanken i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berör Riksbankens ansvar för valuta- och kreditpolitiken och för betalningsväsendet. Vid ett sådant samråd ska Finansinspektionen lämna Riksbanken de uppgifter som behövs.

6

Enligt 12 § förordningen (2007:1447) om instruktion för Riksgäldskontoret ska Riksgäldskontoret samråda med bl.a. Riksbanken i frågor om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.

7

Vid ett

sådant samråd ska Riksgäldskontoret lämna Riksbanken de uppgifter som Riksbanken behöver.

Enligt lagen (2015:1016) om resolution ska ett antal beslut fattas efter samråd med andra myndigheter.

8

Exempelvis ska Finansinspek-

tionens prövning av om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera föregås av samråd med Riksgäldskontoret och Riksbanken. Ett annat exempel är att Riksgäldskontorets prövning av om det finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet, ska föregås av samråd med Finansinspektionen och Riksbanken.

5 Denna bestämmelse är enligt sin ordalydelse tillämplig även beträffande andra frågor än finansiell stabilitet. 6 Se även 6 § i samma förordning som anger att Finansinspektionen ska samverka med bl.a. Riksbanken i frågor som rör krisberedskap enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 7 Stödet regleras i lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, se kapitel 8. 8 Det engelska ordet ”consult” i olika sammansättningar har i den svenska språkversionen översatts med samråda/samråd. Vid införlivande av motsvarande bestämmelser i svensk rätt i lagen (2015:1016) om resolution används också ordet samråd.

Närmare om behovet av att samverka och samråda

Ett behov av att samverka och samråda, om än på olika sätt och i olika utsträckning, finns beträffande Riksbankens alla uppgifter avseende finansiell stabilitet.

Samverkan och samråd kommer att aktualiseras bl.a. i samband med Riksbankens övervakning av den finansiella infrastrukturen. Riksbankens övervakning kommer att överlappa med Finansinspektionens tillsyn. För att undvika dubbelarbete och säkerställa en allsidig belysning i syfte att få ändamålsenliga beslut på bästa möjliga underlag, kommer det att vara viktigt med samarbete och informationsutbyte på olika nivåer i myndigheterna. Så sker också i dag. Även beträffande frågor som rör Riksbankens betalningssystem torde det vara viktigt att Riksbanken samverkar med andra aktörer. Ett exempel på när Riksbanken kan behöva samverka med Finansinspektionen är vid förberedelser för att hantera operativa kriser.

Samverkan och samråd är också viktigt beträffande Riksbankens övervakning av det finansiella systemet i dess helhet, i syfte att identifiera systemrisker och för att upprätthålla likviditetsförsörjningen till det vid en finansiell kris. Samverkan sker bl.a. inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet.

I viktigare frågor som rör hanteringen av finansiella kriser behöver Riksbanken samverka med Riksgäldskontoret dels eftersom Riksgäldskontoret är resolutionsmyndighet, dels eftersom Riksgäldskontoret har verktyg som kan komplettera eller ersätta Riksbankens. Vilka de sistnämnda verktygen är kommer sannolikt att framgå av föreskrifter meddelade av regeringen, exempelvis i fråga om garantiprogram. Även Finansinspektionens tillsyn påverkas emellertid av Riksbankens ställningstaganden i likviditetsstödsfrågor. Riksbankens beslut om att ge, eller inte ge, likviditetsstöd kan nämligen påverka risknivån i det finansiella systemet och för enskilda företag. Finansinspektionen har också via sin tillsyn information om enskilda instituts välbefinnande och det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. I samband med att Riksbanken överväger att ge en nödkredit är exempelvis Finansinspektionens bedömning av företagets livskraft och systemviktighet viktig.

Skälen för kommitténs förslag

För uppgifter som Riksbanken tilldelas i syfte att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt, finns det ett stort behov av samverkan mellan de nationella myndigheterna. I dag sker samverkan bl.a. direkt mellan myndigheterna. Samverkan sker också genom Finansiella stabilitetsrådet. Finansiella stabilitetsrådet har en allmänt krisförebyggande funktion och fungerar i en kris som ett samordningsorgan. Under Finansiella stabilitetsrådets paraply har regeringen (finansdepartementet), Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret ingått en överenskommelse om samarbete avseende finansiell stabilitet och krishantering (se avsnitt 8.5). Syftet med den överenskommelsen är att ge en avsiktsförklaring om samarbete och om informations- och kunskapsutbyte för att uppnå en ändamålsenlig krishantering och främja den finansiella stabiliteten i Sverige. Myndighetssamverkan sker även genom Finansiella sektorns Privat-Offentliga samverkansgrupp (FSPOS) och Samverkansområdet Ekonomisk Säkerhet (SOES).

Att myndigheter är skyldiga att samverka med varandra följer av förvaltningslagen. Bestämmelsen i förvaltningslagen om samverkan är tillämplig på den samverkan som behöver ske mellan Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i olika konstellationer och med olika initiativtagare. För att understryka vikten av att Riksbanken samverkar med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i frågor som rör finansiell stabilitet bör dock Riksbankens samverkansskyldighet framgå uttryckligen av riksbankslagen. Ändamålet med denna samverkan är att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt. En motsvarande generell bestämmelse om samverkansskyldighet med Riksbanken bör övervägas i förordningen med instruktion för Finansinspektionen och förordningen med instruktion för Riksgäldskontoret.

Uttrycket samverkan har samma innebörd som i 8 § första stycket förvaltningslagen. Samverkan inbegriper exempelvis informationsutbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndigheter. Uttrycket samverkan behandlas närmare i avsnitt 11.6. Paragrafen reglerar ett särskilt krav på Riksbanken att samverka med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i fråga om det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. I övrigt är den allmänna bestämmelsen i 8 § första stycket förvaltningslagen tillämplig.

Utöver den allmänna bestämmelsen om samverkan bör det finnas en bestämmelse i den nya riksbankslagen som preciserar att Riksbanken är skyldig att samråda med och informera vissa andra myndigheter inför vissa viktigare ställningstaganden som rör deras verksamhetsområden. Samrådsskyldigheten ska säkerställa att andra myndigheter är tillräckligt informerade och att de ges möjlighet att lämna synpunkter i frågor som berör deras verksamhet eller för vilka de har en uppbyggd kompetens. Ur Riksbankens perspektiv ger det ett breddat underlag för bedömningen av den planerade åtgärdens bidrag till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Riksbankens samrådsskyldighet bör utformas med utgångspunkt från gällande rätt och med beaktande av hur Finansinspektionens och Riksgäldskontorets skyldighet att samråda har kommit till uttryck i andra författningar. Ett alternativ hade kunnat vara att i stället i lagtexten ange att Riksbanken ska ge myndigheten tillfälle att yttra sig. I författningar på finansmarknadsområdet används dock oftast ordet samråd.

Tre justeringar bör dock göras i förhållande till den nuvarande bestämmelsen i riksbankslagen. För det första bör skyldigheten att samråda med Finansinspektionen avse det finansiella systemets stabilitet och effektivitet i stället för betalningssystemets stabilitet. Det innebär en anpassning till hur Riksbankens mål för arbetet med finansiell stabilitet föreslås lyda (att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt). För det andra bör samrådsskyldigheten utvidgas till att avse både Finansinspektionen och Riksgäldskontoret, eftersom båda dessa myndigheter har framträdande roller i arbetet med finansiell stabilitet. Riksgäldskontorets verktyg kan exempelvis ersätta eller komplettera Riksbankens. För det tredje behöver det finnas en möjlighet för Riksbanken att kunna avstå från att samråda i brådskande fall.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska vara skyldig att samråda med Finansinspektionen i viktigare frågor som har samband med det finansiella systemets stabilitet och effektivitet eller som berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet. Riksbanken ska vidare vara skyldig att samråda med Riksgäldskontoret i viktigare frågor som har samband med Riksgäldskontorets verksamhet enligt lagen om resolution eller stödmyndighetens verksamhet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.

Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att i förlängningen skapa förutsättningar för en effektiv förvaltning. Samrådet kan ske genom att Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret får del av ett skriftligt underlag och tillräckligt med tid för att yttra sig. Formerna för samrådet behöver dock anpassas till vad som är lämpligt i det enskilda fallet, t.ex. hur brådskande ett ärende är. Samrådet kan i brådskande fall behöva ske muntligen, t.ex. via telefon. Det är också möjligt att kombinera det initiala samrådsförfarandet med en dialog mellan myndigheterna.

I vissa fall – framför allt i en kris – behöver Riksbanken fatta beslut med kort varsel. Det kan då t.o.m. vara svårt för Riksbanken att hinna med något meningsfullt samråd med andra myndigheter. Avsikten är inte att Riksbanken i en sådan situation ska vara förhindrad att fatta beslut. För att säkerställa att Riksbanken vid behov snabbt kan vidta åtgärder, exempelvis för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet, bör det därför finnas en bestämmelse som anger att Riksbanken inte behöver samråda med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan finnas när andra myndigheter inte berörs i nämnvärd utsträckning, t.ex. då deras instrument inte är aktuella, eller om behovet av skyndsamhet talar emot samråd. I ett sådant fall bör dock Riksbanken åtminstone informera den eller de berörda myndigheterna om sitt beslut.

Kommittén föreslår inte att det ska införas en skyldighet för Riksbanken att samråda med regeringen. Det utesluter dock inte att Riksbanken för en löpande dialog med regeringen eller Regeringskansliet i dessa frågor. En sådan dialog kan exempelvis föras inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. I synnerhet vid en finansiell kris behöver Riksbanken hålla såväl regeringen som riksdagen informerade om sin verksamhet. Riksbanken bör också samråda med andra myndigheter som berörs av ett beslut eller som har central information som är relevant för beslutet i fråga.

Det bör understrykas att avsikten inte är att Riksbanken och de andra myndigheterna måste vara överens i sak innan samrådet får avslutas och Riksbanken får fatta sitt beslut. Så har inte heller Riksbanken, Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret tillämpat de samrådsbestämmelser som gäller för respektive myndighets verksamhet i dag. Riksbanken – liksom övriga myndigheter – ska således, på samma sätt som enligt gällande rätt, fatta självständiga beslut i de

frågor som är föremål för samrådet. Det är samma princip som gäller för det myndighetssamarbete som sker inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet (se dir. 2013:120).

De bestämmelser som beskrivs i det föregående behandlar inte Riksbankens samarbete med utländska myndigheter. Riksbanken bör dock samarbeta även med utländska myndigheter i den omfattning som det är nödvändigt för att Riksbanken eller en annan centralbank ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det internationella samarbetet behandlas i kapitel 26.

24.4.2. Riksbankens informationsskyldighet

Kommitténs förslag: Om Riksbanken får kännedom om en så-

dan kritisk situation som avses i 6 kap. 3 § andra stycket lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag, ska Riksbanken omgående underrätta berörda myndigheter inom EES med ansvar för gruppbaserad tillsyn enligt artikel 111 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

Riksbanken ska lämna regeringen, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och stödmyndigheten de uppgifter om genomförda likviditetsstödjande åtgärder som respektive myndighet behöver för sin verksamhet.

Den nuvarande riksbankslagen innehåller två bestämmelser som ålägger Riksbanken att lämna uppgifter till andra myndigheter. I det ena fallet handlar det om en bestämmelse som ålägger Riksbanken att informera andra tillsynsmyndigheter om att den fått kännedom om en kritisk situation. I det andra fallet handlar det om en bestämmelse som säkerställer att regeringen, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och stödmyndigheten får uppgifter om likviditetsstöd som Riksbanken lämnar. Dessa bestämmelser bör föras över till den nya lagen. Bestämmelserna beskrivs något mer i detalj i det följande.

Information om en kritisk situation

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska Riksbanken omgående underrätta berörda myndigheter inom EES med ansvar för gruppbaserad tillsyn, om Riksbanken får kännedom om en kritisk situation som kan äventyra likviditeten på finansmarknaden eller stabiliteten i det finansiella systemet (jfr 4 kap. 4 a § riksbankslagen). Den bestämmelsen införlivar artikel 114.1 andra stycket i kapitaltäckningsdirektivet

9

och behöver därför föras över från den befintliga riksbanks-

lagen till den nya.

Uppgifter om likviditetsstödjande åtgärder

Enligt gällande rätt (6 kap. 8 a § riksbankslagen) ska Riksbanken lämna de uppgifter om genomförda likviditetsstödjande åtgärder till regeringen, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och stödmyndigheten som respektive myndighet behöver för sin verksamhet. Även den bestämmelsen bör föras över från den befintliga till den nya riksbankslagen. Bestämmelsen infördes för att underlätta informationsutbytet mellan myndigheterna (prop. 2015/16:5 s. 730) eftersom det enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller ett starkt skydd för sådana uppgifter. Därutöver bör Riksbanken även lämna information om planerade åtgärder, men det följer av den övergripande bestämmelsen om samråd med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret som föreslås i det föregående.

Bestämmelsen i 6 kap. 8 a § avser enligt förarbetena till bestämmelsen uppgifter som rör såväl generellt likviditetsstöd som nödkrediter. Enligt förarbetsuttalanden följer av bestämmelsen att Riksbanken ska lämna information exempelvis om vilka aktörer som utnyttjat en kreditmöjlighet och till vilket belopp till de uppräknade myndigheterna, om uppgifterna behövs i myndigheternas verksamhet. Uppgiftsskyldigheten förutsätter inte att myndigheterna begär att få uppgifterna (prop. 2015/16:5 s. 884). Vilken information myndigheterna behöver kan dock variera. Det är mot den bakgrunden uttrycket ”respektive myndighet behöver för sin verksamhet” ska förstås.

9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

Av bestämmelsen jämfört med bestämmelsen i 8 kap. 3 § 2 offentlighets- och sekretesslagen, följer att Riksbanken även får lämna uppgifter som avser genomförda likviditetsstödjande åtgärder till utländska myndigheter motsvarande regeringen, Finansinspektionen och resolutionsmyndigheten, om det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten (jfr prop. 2015/16:5 s. 731).

24.5. En särskild garanti för nödkrediter?

Kommitténs bedömning: Det behöver inte finnas någon sär-

skild garanti från staten för att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd.

Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga om eventuella förluster som en nödkredit ger upphov till ska garanteras av staten. Det uppdraget kan ses mot bakgrund av att IMF i den utvärdering som IMF gjorde av Sverige 2016 förespråkade att det – vid sidan om bestämmelser i lag om att staten ska täcka förluster som påverkar Riksbankens kapital och reserver – bör övervägas ett stående arrangemang som ger Riksbanken ersättning för eventuella förluster till följd av likviditetsstöd (förlusttäckning och garantier). En fördel med detta är enligt IMF att likviditetsstöden då inte behöver godkännas i förväg av någon annan än Riksbanken. Det är enligt IMF avgörande för Riksbankens finansiella och operationella oberoende.

10

Kommittén bedömer för det första att de bestämmelser om storleken på och påfyllnad av Riksbankens kapital som kommittén föreslår är tillräckliga även för den förlusttäckning som behövs beträffande nödkrediter (se kapitel 29).

Kommittén konstaterar för det andra att om Riksbanken i ett enskilt fall anser att en garanti är nödvändig kan Riksbanken vända sig till Riksgäldskontoret och begära att en sådan garanti utfärdas. Garantier får utfärdas både med stöd av lagen om resolution och lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Som nämns i det före-

10 IMF (2016a). Frågan behandlas också i en teknisk not, som låg till grund för IMF:s utvärdering, se IMF (2016b). Där anges (punkten 27) som exempel på att en överenskommelse kan ingås mellan regeringen och Riksbanken om att omedelbart täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd, möjligen med den uttryckliga innebörden att förlusttäckning ska ta vederbörlig hänsyn till finanspolitiska konsekvenser (eng. fiscal consequences).

gående kan behovet av garantier aktualiseras när de säkerheter som ett kreditinstitut kan ställa bedöms otillräckliga. Den befintliga regleringen utesluter inte att behovet av sådana garantier och deras eventuella utformning diskuteras i förväg mellan myndigheterna, t.ex. som ett led i deras krisförberedelser. Det är också möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om tillämpningen av lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Om det visar sig finnas ett behov av det får riksdagen besluta att höja garantiramarna.

Om Riksbanken begär att få en statlig garanti men inte får det, skulle det kunna innebära att Riksbanken avstår från att ge en nödkredit. På så vis får Riksgäldskontoret och regeringen ett inflytande över Riksbankens beslut. Riksbanken förblir dock självständig i sitt beslutsfattande, vilket inkluderar en bedömning av om kriterierna för att ge en nödkredit är uppfyllda. Enligt kommitténs bedömning är det för övrigt lämpligt att regeringen på detta sätt i varje enskilt fall ges möjlighet att ta ställning till om eventuella förluster för en nödkredit bör bäras direkt av staten.

11

Om det finns en stående – eller någon annan – garanti från staten – innebär det enligt det s.k. bankmeddelandet

12

att det föreligger

statsstöd vilket innebär att nödkrediten behöver godkännas av kommissionen i förväg. De nackdelar som finns med detta anfördes som skäl för att avskaffa en stående garanti för den belgiska centralbanken.

13

När Riksbanken ger en nödkredit till ett företag i resolution

är det också lämpligare med en garanti som utfärdas av resolutionsmyndigheten i det enskilda fallet, eftersom ett eventuellt infriande av en sådan garanti tydligt belastar resolutionsreserven och inte skattebetalarna.

Sammanfattningsvis bedömer kommittén att det inte behöver finnas någon särskild stående garanti från staten för att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd.

11 Ett alternativ är att garantin kopplas till stabilitetsfonden. Men även då är det rimligt att den som förvaltar stabilitetsfonden tar ställning till garantin. 12 Bankmeddelandet (2013). 13 Se även ECB:s yttrande, ECB (2016).

24.6. Ändringar av skuldebrevslagen

Kommitténs förslag: Lagen (1936:81) om skuldebrev ska förtyd-

ligas genom att det införs bestämmelser med följande innebörd.

1. Om en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersinstitut pantsätter ett löpande skuldebrev gäller pantsättningen mot pantsättarens borgenärer redan genom pantavtalet. Det ska gälla även när skuldebrevet innehas av tredje man för institutets räkning. Det sistnämnda ska gälla även vid försäljning av ett löpande skuldebrev.

2. Om en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersinstitut pantsätter ett enkelt skuldebrev eller enkla fordringar till Riksbanken behöver gäldenärerna inte underrättas för att pantsättningen ska gälla mot pantsättarens borgenärer.

Erfarenheter från finanskrisen

Under finanskrisen 2008 upplevde Riksbanken svårigheter att erhålla panter från de banker som behövde nödkrediter. Inte för att bankerna saknade tillgångar som kunde pantsättas, utan för att det var praktiskt komplicerat att få en sakrättsligt skyddad position i dessa tillgångar, som bestod av bankernas lånefordringar och underliggande tillgångar. Att uppfylla alla krav visade sig vara både opraktiskt och tidsödande, speciellt i den rådande situationen då tiden var knapp för att upprätthålla den finansiella stabiliteten. Resultatet blev i ett av fallen – stödet till Carnegie Investment Bank AB – att Riksbanken – och därmed ytterst skattebetalarna – utsattes för en större ekonomisk risk än vad som hade varit fallet om tillräckliga säkerheter hade lämnats till Riksbanken. Utöver nödkrediter genomförde Riksbanken extraordinär penningpolitisk utlåning till vissa företag. Även för denna typ av utlåning är det önskvärt att Riksbankens kreditrisk minimeras.

Riksbanken får som utgångspunkt inte lämna krediter utan att ta säkerhet. I en krissituation, såsom 2008, kan ett läge uppstå där Riksbanken slits mellan intresset av att agera skyndsamt för att upprätthålla den finansiella stabiliteten och kravet på fullgoda säkerheter för sådan utlåning. Det är därför av stor vikt att Riksbanken snabbt och

effektivt kan lämna likviditetsstöd och samtidigt vara skyddad mot förluster.

Ett sätt att underlätta för Riksbanken att ta säkerheter är att förenkla för Riksbanken att få panträtt i kredittagarens (bankens) låneportföljer avseende löpande skuldebrev och enkla fordringar. Ändringar i kraven för sakrättsligt fullbordad pantsättning av fordringar grundade på kreditinstituts penninglån (”lånefordringar”) har på senare tid genomförts i Danmark, Norge och Finland. Den danska regleringen innebär att pantsättning av enkla lånefordringar mellan parter som omfattas av EU:s säkerhetsdirektiv inte behöver denuntieras (underrätta) lånekunderna, utan att sakrättslig fullbordan kan ske genom att pantsättaren överlämnar en förteckning över lånefordringarna. Den norska ändringen innebär att en pantsättning av enkla lånefordringar med vidhängande säkerheter från en part som omfattas av säkerhetsdirektivet till norska centralbanken får skydd genom pantavtalet. Den finska lagstiftaren har genom en ändring av 22 § andra stycket finska skuldebrevslagen, klargjort att en penninginrättnings pantsättning av löpande skuldebrev får borgenärsskydd genom pantavtalet.

I det följande behandlar kommittén två lagändringar i lagen (1936:81) om skuldebrev (skuldebrevslagen), som underlättar för Riksbanken att ta säkerheter i låneportföljer. Vid sina överväganden beaktar kommittén den analys av rättsläget som professor Mikael Möller gjort på Riksbankens uppdrag i promemorian ”Utökade möjligheter att skydda Riksbankens fordringar” med gjorda hänvisningar till annan litteratur och rättspraxis, se Riksbankens diarienummer 2017-00126.

Först behandlas löpande skuldebrev enligt 22 § skuldebrevslagen. Därefter behandlas enkla fordringar enligt 31 § skuldebrevslagen.

Skälen för kommitténs förslag

Löpande skuldebrev enligt 22 § skuldebrevslagen

När en bank ger bostadskrediter, konsumentkrediter eller mindre företagskrediter kommer villkoren ofta till uttryck i s.k. löpande skuldebrev. I det följande fokuseras på vad som gäller för pantsättning av löpande skuldebrev och hur Riksbankens panträtt ska kunna

skyddas mot den pantsättande bankens övriga borgenärer (dvs. andra som har fordringar på banken).

Enligt 22 § första stycket skuldebrevslagen får en överlåtelse av ett löpande skuldebrev – t.ex. en kreditfordring som en bank har på en låntagare – skydd mot överlåtarens borgenärer genom att skuldebrevet överlämnas i förvärvarens besittning (tradition). Enligt 10 § skuldebrevslagen ska det som i lagen sägs om ”överlåtelse” tillämpas även vid pantsättning. Ett krav på besittningsövergång för borgenärsskydd gäller m.a.o. vid både överlåtelse och pantsättning av löpande skuldebrev. Innebörden av detta krav anses i dag inte vara att förvärvaren/panthavaren ska få omedelbar tillgång till egendomen, däremot att överlåtarens/pantsättarens rådighet över denna ska avskäras. Vid pantsättning krävs att detta rådighetsavskärande i princip kontinuerligt består under hela pantavtalets löptid.

Ett undantag från kravet på tradition av de löpande skuldebreven finns i 22 § andra stycket skuldebrevslagen, som lyder:

Säljer14 bank, kreditmarknadsföretag eller värdepappersinstitut löpande

skuldebrev, vare försäljningen gällande mot bankens, kreditmarknadsföretagets eller värdepappersinstitutets borgenärer, ändå att skuldebrevet för förvaring kvarlämnats hos banken, företaget eller institutet.

Frågan är om denna regel är tillämplig även vid pantsättning. Om så vore fallet skulle Riksbanken som panthavare kunna uppnå skydd mot en pantsättande banks borgenärer utan krav på besittningsövergång eller annat sakrättsligt moment, dvs. i princip redan genom pantavtalet.

Den förhärskande ståndpunkten i lagkommentarer och annan litteratur är emellertid att lagstiftaren genom valet av ordet ”säljer” i stället för ”överlåter” i 22 § andra stycket har avsett att markera att undantagsregeln inte omfattar pantsättning.

15

Samtidigt kan det

noteras att lydelsen av just 22 § andra stycket inte hindrar en tillämpning även vid pantsättning, eftersom en försäljning trots allt ingår i begreppet överlåtelse som 10 § anger. Det är således en systematisk lagtolkning, grundad på terminologin i kringliggande lagrum, som

14 Kommitténs kursivering. 15 Se Marks von Würtemberg och Sterzel (1953), s. 110 not 2, Walin och Herre (2018), s. 110 (jfr s. 210 och 211), Hessler (1973), s. 252, 253 och 422, Helander (1984) s. 309 not 27, Rodhe (1985), s. 397 not 51, Håstad (1996), s. 303 (jfr 252 f), Myrdal (2002), s. 58 och 59, Walin m.fl. (2012), s. 83 och 103, Mellqvist och Persson (2015), s. 206 not 161, Martinson (2002), s. 301 samt Millqvist (2018), s. 194.

leder fram till ett motsatsslut. Lagstiftningstekniken har karakteriserats som ”minst sagt försåtlig”, men likväl torde lagstiftarens mening rörande lagens direkta tillämpningsområde på denna punkt få respekteras.

16

Skälet till att bestämmelsen i 22 § andra stycket begränsades till försäljning är inte alldeles klart och nämns inte särskilt i lagmotiven från mitten av 1930-talet. Det ursprungliga syftet med undantaget var dock att banker som förvaltar värdepapper åt kunder vid omplaceringar av tillgångar skulle kunna låta kunden förvärva värdepapper som ingår i bankens egen portfölj utan den sakrättsliga risk för kunden som ligger i kravet på tradition. Till detta kom att de skäl som på såväl 1930-talet som i dag primärt anses motivera traditionskravet – att förhindra att borgenärsbedrägerier i form av skenavtal och antedaterade avtal får genomslag vid konkurs och utmätning – inte ansågs göra sig gällande för banker och andra som står under statlig kontroll.

Även om bestämmelsen inte är direkt tillämplig på pantsättning hindrar det inte att en analog tillämpning av bestämmelsen kan komma i fråga om de överväganden och ändamål som bär upp undantaget gör sig gällande även vid pantsättning.

Övervägande skäl talar för att 22 § skuldebrevslagen kan tillämpas analogt – alltså inte direkt – på tillståndspliktiga finansinstituts pantsättningar i allmänhet och sådana instituts pantsättningar till Riksbanken i synnerhet. Skyddet för skuldebreven genom avtalet bör då gälla oavsett om dessa finns hos institutet eller innehas av tredje man för institutets räkning. Om ett löpande skuldebrev inte finns i ägarens omedelbara besittning utan i stället fysiskt innehas av någon annan, blir pantsättningen nämligen som utgångspunkt sakrättsligt fullbordad genom att innehavaren (tredje man) denuntieras om denna av antingen pantsättaren eller panthavaren enligt reglerna i lagen (1936:88) om pantsättning av lös egendom som innehaves av tredje man (1936 års pantlag). När denuntiationen har mottagits anses tredje man inneha panten för panthavarens räkning i stället för pantsättarens räkning. Det förutsätter emellertid att det är fråga om en trans-

16 Se Walin och Herre (2018), s. 110. Jfr att den ”försåtliga” regleringen tycks ha missförståtts av regeringen i lagmotiven till vidgningen av 22 § andra stycket till värdepappersinstitut (prop. 1991/92:113, s. 161 och 212) och kreditmarknadsbolag (prop. 2000/01:19, s. 24), där man utan vidare utgått från att hänvisningen i 10 § täcker även 22 § andra stycket, se närmare härom Håstad (1996) s. 303 not 54, Afrell m.fl. (1998), s. 124, Jansson (1995), s. 470 och 471 och Mellqvist och Persson (2015), s. 206 not 161.

aktion för vilken tradition hade krävts om egendomen när den pantsattes hade funnits hos pantsättaren. Eftersom ändamålen bakom traditionskravet och det från detta krav härledda denuntiationskravet är desamma, och det krav på rådighetsavskärande som vid denuntiation uppställts för att tillgodose dessa ändamål inte fyller någon funktion om panthavaren kan erhålla borgenärsskydd utan tradition, måste kravet på denuntiation enligt 1936 års pantlag falla bort som en direkt följd av att tradition inte krävs för samma typ av transaktion och egendom. Om Riksbanken redan genom pantavtalet uppnår borgenärsskydd till löpande skuldebrev analogt med 22 § andra stycket skuldebrevslagen bör detta således också gälla för skuldebrev som tredje man innehar för institutets räkning.

En rättstillämpning genom analogi är dock alltid förenad med viss osäkerhet. Även en smärre ovisshet i fråga om krediter som, såsom i Riksbankens fall, kan uppgå till mångmiljardbelopp bör undvikas.

Kommittén föreslår därför att det på samma sätt som i Finland bör förtydligas att bankers, kreditmarknadsföretags och värdepappersinstituts pantsättningar av löpande skuldebrev får skydd redan genom pantavtalet, förutsatt att de skuldebrev som är föremål för pantförskrivningen kan identifieras. Det innebär ett undantag för traditionskravet vid pantsättning. Undantaget bör gälla oavsett om skuldebreven finns hos institutet eller innehas av tredje man för institutets räkning. Kommittén anser att det bör framgå uttryckligen av skuldebrevslagen. Det är rimligt att samma princip som gäller vid pantsättning gäller vid försäljning.

Förslaget innebär ingen ändring av kravet på identifiering av det som ska pantsättas jämfört med vad som för närvarande gäller vid försäljning, vilket innebär att detta kan ske genom att skuldebreven hålls avskilda från pantsättarens övriga tillgångar, genom pantsättarens bokföring eller på något annat sätt. Det sakrättsliga skydd som en pantsättning ger torde gälla också för de säkerheter som omfattas av pantförskrivningen.

17

17 Walin m.fl. (2012) s. 140 och 141 och Lindskog (2018) s. 188 och 189.

31 § skuldebrevslagen

Bankers lånefordringar, t.ex. större företagskrediter, kan också vara s.k. enkla skuldebrev. För sådana skuldebrev gäller delvis andra bestämmelser än de som gäller för löpande skuldebrev. I det följande fokuseras på vad som gäller för pantsättning, och överlåtelse, av enkla skuldebrev.

Enligt 31 § första stycket skuldebrevslagen får en överlåtelse av ett enkelt skuldebrev skydd mot överlåtarens borgenärer genom att skuldebrevets gäldenär (låntagaren) underrättas om överlåtelsen av antingen överlåtaren eller förvärvaren. Enligt 10 § skuldebrevslagen ska det som i lagen sägs om ”överlåtelse” tillämpas också vid pant-

sättning. Ett krav på underrättelse (denuntiation) för borgenärsskydd

gäller alltså vid både överlåtelse och pantsättning av enkla skuldebrev.

18

Denuntiationen skyddar förvärvarens/panthavarens intresse

genom att gäldenären efter mottagandet inte kan betala med befriande verkan till överlåtaren/pantsättaren och genom att överlåtaren/pantsättaren inte kan dubbelförfoga över fordringen så att en senare förvärvare/panthavare får bättre rätt. Visserligen kan gäldenären instrueras att fortsätta betala till överlåtaren/pantsättaren, men i vart fall då instruktionen innebär att överlåtaren/pantsättaren ges möjlighet att uppbära betalning för egen räkning torde det medföra att rådigheten inte anses tillräckligt avskuren för att transaktionen ska uppnå borgenärsskydd. Liksom vid tillämpning av traditionsregeln krävs vid en pantsättning som fullbordas enligt 31 § första stycket skuldebrevslagen att rådighetsavskärandet i princip består under hela pantavtalets löptid.

Ett undantag från kravet på denuntiation föreskrivs i 31 § tredje stycket skuldebrevslagen, som lyder: ”Har någon avhänt sig rörelse varmed följer skyldighet att föra handelsböcker, och omfattar avhändelsen de i rörelsen uppkomna fordringar, äge vad i första stycket är stadgat ej tillämpning”.

Regeln innebär alltså att en rörelseförvärvare redan genom avtalet vinner borgenärsskydd till de enkla fordringar som ingår i överlåtelsen. Den förhärskande ståndpunkten i lagkommentarer och annan litteratur att lagstiftaren genom valet av orden ”avhänt sig” i stället

18 Detsamma gäller för fordringar av icke löpande natur (enkla fordringar), genom en redan i de ursprungliga lagmotiven förutsatt analog tillämpning.

för ”överlåtit” har avsett att markera att undantaget inte via hänvisningen i 10 § omfattar pantsättning.

19

Eftersom det dessutom krävs

att fordringarna överlåts som en del av en rörelse, råder ingen större tvekan om att separat pantsättning av enkla fordringar inte omfattas av undantagets direkta tillämpningsområde ens om den avser samtliga pantsättarens fordringar.

Förarbetsuttalandena till bestämmelsen ger – till skillnad från vad som ovan konstaterats beträffande löpande skuldebrev – inte stöd för en analog tillämpning.

20

När det gäller lånefordringar i form av

enkla skuldebrev och andra enkla fordringar innebär dock rättsläget att lånekunderna visserligen måste denuntieras om en pantsättning men att det pantsättande institutet som uppdragstagare kan fortsätta att administrera lånestocken för Riksbankens räkning. Denna godtagna hanteringsmodell tillgodoser Riksbankens intresse av att slippa bygga upp eller anlita särskilt administrativt stöd för att kunna ta emot räntebetalningar, amorteringar och slutbetalningar hänförliga till panttagna fordringar och möjliggör att kontinuiteten i institutets betalningsflöde kan upprätthållas trots pantsättningen. Modellen kräver dock fortfarande att underrättelser om pantsättningen måste sändas ut till ett typiskt sett mycket stort antal lånekunder. Även med stöd av nutida teknik och institutets register kan det medföra att centralbanken inte hinner etablera det sakrättsliga skyddet innan en nödkredit måste utbetalas, alternativt att utbetalningen blir fördröjd i sådan grad att Riksbanken inte kan fylla sin roll som sista låneinstans.

Till detta ska sägas att de skäl som ligger till grund för denuntiationskravet i 31 § skuldebrevslagen är desamma som motiverar traditionskravet i 22 § skuldebrevslagen, nämligen att förhindra (eller åtminstone försvåra) att borgenärsbedrägerier i form av skenavtal och antedaterade avtal får genomslag vid konkurs och utmätning, och att

19 Se Marks von Würtemberg och Sterzel (1953), s. 139, Karlgren (1958), s. 222, Walin och Herre (2018), s. 253–255, Hessler (1973), s. 422, Myrdal (2002), s. 59 och 60, Mellqvist och Persson (2015), s. 206 och 207, Martinson (2002), s. 301 samt Millqvist (2018), s. 194. 20 Skälet till undantaget från kravet på denuntiation i 31 § tredje stycket skuldebrevslagen anges i lagmotiven vara att det vid försäljning av en affärsrörelse många gånger medför stora praktiska svårigheter att underrätta alla gäldenärer till de fordringar som uppkommit i rörelsen. Eftersom dessutom det lösöre som ingår i rörelsen måste traderas eller registreras enligt lösöreköpslagen för att överlåtelsen i den delen ska uppnå borgenärsskydd, ansågs det inte föreligga några betänkligheter mot att ge fordringarna i rörelsen skydd redan genom avtalet. Med hänsyn till den senare synpunkten, som förstås inte har någon bäring då enkla fordringar inte pantsätts (eller överlåts) inom ramen för en rörelse, eller åtminstone inte samtidigt med pantsättarens (etc.) lösöre, kommer analog tillämpning knappast ifråga i detta fall.

dessa skäl har ansetts sakna nämnvärd bäring på tillståndspliktiga finansinstituts försäljningar av löpande skuldebrev vid tillkomsten av nuvarande undantag i 22 § andra stycket skuldebrevslagen.

Med hänsyn till detta framstår ett krav på denuntiation som en onödig praktisk komplikation då betalningarna enligt ett kreditavtal ska fortsätta fullgöras till samma institut som tidigare. Att ett institut pantförskriver sina lånefordringar och därefter hanterar dem för Riksbankens räkning är inget som rör lånekunderna så länge de inte har meddelats om att fortsatta betalningar som en följd av pantsättningen ska erläggas till Riksbanken. Kommittén föreslår därför att det tas in ett nytt fjärde stycke i 31 § skuldebrevslagen av vilken det följer att när en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersinstitut pantsätter enkla skuldebrev eller enkla fordringar till Riksbanken behöver gäldenärerna inte underrättas för att pantsättningen ska gälla mot pantsättarens borgenärer. Skyddet uppnås redan genom pantavtalet förutsatt att det på något sätt kan fastställas vilka fordringar som omfattas av pantförskrivningen. Det sakrättsliga skydd som en sådan bestämmelse ger torde gälla också för de säkerheter som omfattas av pantförskrivningen.

21

Den föreslagna ändringen avser bara pantsättning till Riksbanken. Som har nämnts i det föregående underlättas pantsättningen till Riksbanken i brådskande fall. Bestämmelsen är dock tillämplig vid pantsättning av fordringar i samband med andra krediter som Riksbanken ger i sin verksamhet till en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersinstitut.

24.7. Centrala motparter och ändringar i Emir-förordningen

24.7.1. Bakgrund

Under 2012 antog Europaparlamentet och rådet förordningen (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (Emir-förordningen). Förordningen trädde i kraft den 16 augusti 2012. Förordningen syftar till att minska systemrisker kopplade till användningen av derivat. Den har sin grund i en överenskommelse mellan G20-länderna vid ett möte i Pittsburgh 2009

21 Walin m.fl. (2012) s. 140 och 141 och Lindskog (2018) s. 188 och 189.

under den globala finanskrisen. Överenskommelsen kan ses i ljuset av derivatmarknadernas globala karaktär.

Enligt Emir-förordningen måste standardiserade OTC-derivatkontrakt (eng. Over the Counter) clearas hos en central motpart (eng. Central Counterparty, CCP). En central motpart är en form av clearingorganisation som träder emellan parterna i kontrakt om ett finansiellt instrument som är föremål för handel på finansmarknaderna (se även avsnitt 7.3.2). Därigenom blir den centrala motparten köpare till varje säljare och säljare till varje köpare. Syftet med detta arrangemang är att minska motpartsrisken för båda parter och öka transparensen på derivatmarknaden.

Genom Emir-förordningen infördes näringsrättsliga regler för centrala motparter i form av försiktighetskrav, organisatoriska krav, uppföranderegler och ett ramverk för tillsyn över dem. Syftet med dessa regler var att minimera riskerna för användarna av centrala motparter och stärka det finansiella systemets stabilitet. Auktorisation och tillsyn av centrala motparter inom EU utförs av nationella behöriga myndigheter, i Sveriges fall av Finansinspektionen. I tillsynsarbetet medverkar Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), centralbanker och behöriga myndigheter i andra medlemsstater i s.k. tillsynskollegier. I Emir-förordningen finns också regler för godkännande av centrala motparter från tredjeland som vill driva verksamhet inom EU.

Eftersom Emir-förordningen är direkt tillämplig i hela EU ska den inte genomföras i svensk rätt. Trots detta har vissa anpassningar av svensk rätt behövt göras genom lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Därutöver genomfördes under 2014 vissa lagändringar av främst civilrättslig karaktär med anledning av Emir-förordningen (se prop. 2013/14:111).

Sedan Emir-förordningen antogs 2012 har central clearing ökat avsevärt. Denna utveckling förväntas fortsätta. Samtidigt är central clearing i stor utsträckning koncentrerad till ett fåtal aktörer som dominerar marknaden för olika typer av kontrakt. Det finns 16 centrala motparter inom EU, i tolv olika medlemsstater. Sverige har en central motpart, Nasdaq Clearing AB, som framför allt verkar i de nordiska länderna. Svenska aktörer nyttjar även clearingtjänster hos centrala motparter i andra medlemsstater. Detta gäller främst LCH i Storbritannien (räntederivat) och EuroCCP i Nederländerna (aktier).

I juni 2017 presenterade EU-kommissionen ett förslag till ändringar i Emir-förordningen. Avsikten med förslaget var att stärka tillsynen med anledning av utvecklingen av de stabilitetsrisker som clearingmarknaden ger upphov till med tanke på ökande volymer av centralt clearade kontrakt och den koncentrerade marknaden. Förslaget syftade också till att ge ett mer ändamålsenligt och konsekvent system för tillsyn av centrala motparter, för att därigenom uppnå ytterligare marknadsintegration inom EU, säkerställa finansiell stabilitet och likvärdiga konkurrensförutsättningar. I ljuset av folkomröstningen om Storbritanniens utträde ur EU väcktes också frågor kring EU:s ramverk för godkännande av centrala motparter belägna i ett tredjeland. Centrala motparter i Storbritannien utför nämligen en väsentlig andel av den centrala clearing som sker inom EU i dag. För svensk del gäller detta i synnerhet för räntederivat som är denominerade i svenska kronor. Efter Storbritanniens utträde kommer en stor andel av clearingen av finansiella instrument som handlas inom EU att äga rum i ett tredjeland. Detta ökar behovet av att säkerställa att tredjelandsaktörer som tillhandahåller tjänster i unionen är föremål för likvärdiga krav och tillsyn som EU-baserade aktörer. EUkommissionens förslag innehöll också en stärkt roll för centralbanker – i egenskap av emittenter av valuta – eftersom centralbankernas uppdrag inte ansågs återspeglas tillräckligt i den ursprungliga lydelsen av Emir-förordningen. EU-kommissionen menade att det var nödvändigt att i högre grad ta hänsyn till de utgivande centralbankernas penningpolitiska uppdrag med tanke på de potentiella risker som en problemdrabbad central motpart kan medföra för genomförandet av unionens penningpolitik och främjandet av väl fungerande betalningssystem.

Som en följd av EU-kommissionens förslag antog också ECBrådet den 23 juni 2017 en rekommendation om ändring av artikel 22 i ECBS-stadgan. ECB ansåg att en ändring av artikel 22 i ECBS-stadgan krävdes för att möjliggöra för banken att uppfylla de nya uppgifter som den ålades enligt EU-kommissionens förslag. I sin rekommendation föreslog ECB att artikel 22 i ECBS-stadgan skulle ändras så att den ger ECB behörighet att reglera clearingsystem och särskilt centrala motparter. I en dom från tribunalen hade nämligen konstaterats att ”clearingsystem” enligt artikel 22 skulle anses vara begränsat till enbart clearingsystem för betalningar (se vidare avsnitt 28.2). För att även innefatta central clearing, dvs. clearing av finansiella

instrument, krävdes enligt tribunalens synsätt en ändring av artikel 22. Artikel 22 är dock inte tillämplig på medlemsstater med undantag såsom Sverige.

24.7.2. Nya uppgifter för centralbanker mot bakgrund av ändringarna Emir-förordningen

Ändringarna i Emir-förordningen och i ECBS-stadgan förhandlades fram till mitten av mars 2019. ECB-rådet återkallade dock i ett sent skede sin rekommendation om att ändra artikel 22 i ECBS-stadgan, vilket innebar att förslaget till ändring av stadgan föll. Detta påverkade dock inte ändringarna i Emir-förordningen, som sannolikt kommer att träda i kraft under hösten 2019. Innebörden av ändringarna, särskilt när det gäller centralbankers nya uppgifter, presenteras närmare nedan. Först redogörs översiktligt för centralbankers nya uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet inom EU och sedan i förhållande till tillsynen av centrala motparter i tredjeland. Avslutningsvis redogörs kort för Riksbankens nuvarande roll i tillsynsarbetet och dess möjlighet till ett utökat deltagande med anledning av ändringarna i Emir-förordningen.

24.7.3. Nya uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet rörande centrala motparter inom EU

Genom ändringarna inrättas en tillsynskommitté inom Esma för tillsyn över centrala motparter både inom EU och i tredjeland. Denna ska skiljas från ovan berörda tillsynskollegier. Kommittén ska bestå av bl.a. företrädare för de behöriga myndigheterna från medlemsstater med en auktoriserad central motpart. Under vissa förutsättningar får de centralbanker som begär det medverka.

Vad gäller tillsynen av centrala motparter inom EU ska tillsynskommittén genomföra analyser av det tillsynsarbete som drivs inom EU. Kommittén ska också granska enskilda tillsynsbeslut från nationella behöriga tillsynsmyndigheter, i syfte att bl.a. kunna presentera olika s.k. konvergensåtgärder för Esmas tillsynsstyrelse (Board of Supervisors). Den granskning som kommittén gör av enskilda beslut kan utmynna i ett yttrande till den nationella behöriga myndigheten. Ett sådant yttrande är dock inte bindande för den myndighet

som det riktar sig till. När kommittén träffas för att diskutera frågor som berör centrala motparter inom EU får berörda centralbanker delta utan rösträtt vid behandlingen av vissa specifika frågor (artikel 24a.2 d [ii]). Dessa frågor rör utvärderingar och bedömningar av centrala motparters förmåga att stå emot en ogynnsam utveckling på marknaden (stresstester) och utbyte av information om relevant marknadsutveckling. Det senare innefattar situationer och händelser som kan påverka den centrala motpartens finansiella ställning. Berörda centralbanker är de centralbanker vars valuta de aktuella finansiella instrumenten som clearas hos den centrala motparten är denominerade i. Även Riksbanken kan således komma att delta i kommitténs arbete.

I Emir-förordningen föreskrivs sedan tidigare att tillsynskollegier ska inrättas och att deras huvudsakliga uppgifter är att dels utarbeta yttranden i förhållande till olika beslut och åtgärder som den behöriga myndigheten ska vidta mot en central motpart, dels ansvara för visst informationsutbyte samt fastställa förfaranden och beredskapsplaner för vissa krissituationer. I detta arbete deltar centralbanker redan i dag, under förutsättning att de uppfyller förutsättningarna i Emir-förordningen om att de utger de mest relevanta unionsvalutorna i förhållande till den clearing som drivs av den centrala motparten (artikel 18.2 h) eller deltar i övervakningen av denne (artikel 18.2 g). Det tröskelvärde som i sin tur bestämmer vilka valutor som är de mest relevanta unionsvalutorna har dock varit så högt att det har begränsat centralbankernas möjligheter att delta i kollegiearbetet. Ändringarna i Emir-förordningen öppnar nu upp för ett utökat deltagande för Riksbanken och andra centralbanker eftersom det i stället föreskrivs att om den centrala motparten clearar instrument i den valuta som centralbanken ger ut kan centralbanken ansöka hos den behöriga myndigheten för den centrala motparten om att få delta i kollegiet. Centralbanken måste dock motivera sin ansökan med en bedömning av hur finansiella problem hos den centrala motparten kan påverka dess valuta. Om den behöriga myndigheten motsätter sig en sådan ansökan måste skäl anges (artikel 18.2 i). För det fall en centralbank deltar i kollegiet får centralbanken komma med rekommendationer till den behöriga myndigheten under förutsättning att rekommendationen är kopplad till centralbankens valuta (artikel 19.1a).

Slutligen kommer centralbanker i större utsträckning vara delaktiga i Esmas arbete med framtagande av tekniska standarder. Exempelvis ska centralbanker samarbeta med Esma när tekniska standarder om frågor kopplade till utvidgning av en central motparts verksamhet och tjänster ska utarbetas (artikel 15.3).

Sammanfattningsvis innebär ändringarna i Emir-förordningen att Riksbanken och andra centralbanker i högre grad kan komma att bli involverade i tillsynsarbetet avseende centrala motparter inom EU.

24.7.4. Nya uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet rörande centrala motparter i tredjeland

Den nya tillsynskommittén inom Esma som beskrivits ovan ska också hantera tillsynsarbetet för centrala motparter i tredjeland. Det innebär i huvudsak att kommittén ska fungera som beredningsorgan för beslut och åtgärder som sedan presenteras för Esmas tillsynsstyrelse som är ytterst ansvarig för besluten. Uppgifterna handlar dels om att pröva frågan om godkännande av en central motpart att få bedriva clearingverksamhet inom EU, dels löpande tillsynsarbete för redan godkända centrala motparter. Det nya, förstärkta regelverket, för godkännande av och tillsyn över centrala motparter innebär att en indelning görs av centrala motparter i s.k. tier 1 och tier 2. För centrala motparter som är systemviktiga för EU (tier 2) ställs numera strängare krav för godkännande. Centralbanker som ger ut en valuta som de aktuella finansiella instrumenten är denominerade i ges möjlighet att delta vid möten i tillsynskommittén och i arbetet med beslutsförslag som sedan ska antas av Esmas tillsynsstyrelse (artikel 24a.7). Om centralbanken deltar är medlemskapet inte förenat med någon rösträtt (artikel 24a.2 d [i]).

Oavsett deltagande i tillsynskommittén ska dessa centralbanker ges möjlighet att yttra sig till tillsynskommittén vid godkännandet av centrala motparter i tredjeland, liksom i det löpande tillsynsarbetet i det fall den centrala motparten clearar instrument i centralbankens valuta. Denna konsultation gäller för vissa beslut i Emir-förordningen och rör krav på marginalsäkerheter, kontroll av likviditetsrisker, krav på säkerheter, avveckling samt godkännande av samverkansöverenskommelser (artikel 24b).

I det löpande tillsynsarbetet kan det även förekomma undersökningar och kontroller på plats hos en central motpart. Centralbanker kan även få delta vid dessa undersökningar om en förfrågan först görs till Esma (artikel 25d.1 e och artikel 25e.1).

För att ytterligare förstärka centralbankernas roll i tillsynen av systemviktiga centrala motparter (tier 2) i tredjeland ges berörda centralbanker en möjlighet att ställa vissa ytterligare krav mot en sådan central motpart innan den kan godkännas av Esma (artikel 25.2b [b]). Dessa ytterligare krav är angivna i en lista och innebär en skyldighet för den centrala motparten att [i] på centralbankens begäran tillhandahålla information, [ii] delta i stresstester enligt centralbankens utformning och att [iii] öppna ett inlåningskonto i den aktuella centralbanken.

Vidare ska centralbanker få ställa särskilda krav i exceptionella situationer. Dessa särskilda krav måste ställas inom ramen för den enskilda centralbankens institutionella kompetens och riktas mot tillfälliga likviditetsrisker som kan påverka utförandet av penningpolitiken (transmissionsmekanismen) eller väl fungerande betalningssystem. Kraven ska vara [iv] kopplade till marginalkrav, kontroll av likviditetsrisker, säkerheter, samverkansöverenskommelser och avveckling. Centralbanker som avser ställa särskilda krav måste dock först bedöma att kraven inte innebär att centrala motparters effektivitet, sundhet och motståndskraft äventyras. Vidare måste kraven följa reglerna i artikel 16 samt avdelningarna IV och V i Emir-förordningen. Vidare framgår också hur länge kraven får gälla. Slutligen finns ett informations- och konsultationsförfarande som centralbankerna måste följa. Detta förfarande syftar till att samordna centralbanker och Esma eftersom krav kan ställas samtidigt av olika centralbanker.

Som anges ovan ställs strängare krav på centrala motparter som är systemviktiga för EU (tier 2) för att de ska bli godkända. Ytterst kan också EU-kommissionen – efter rekommendation av Esma – besluta att en särskilt systemviktig central motpart eller vissa av dess clearingtjänster måste omlokaliseras till EU. Berörda centralbanker har rätt att motsätta sig kravet på omlokalisering i den del som berör den egna valutan, men inte rekommendationen i dess helhet (artikel 25 2c).

Slutligen, inom ramen för tillsynsarbetet för centrala motparter i tredjeland, skapas också ett kollegium i första hand för informationsutbyte (artikel 25ba). Kollegiet ska ledas av ordföranden för tillsynskommittén. I fråga om centralbanker deltar alla medlemmar i ECBS.

24.7.5. Behovet av lagstiftningsåtgärder

Kommitténs förslag: Riksbanken ska ges befogenhet att genom

förvaltningsbeslut besluta om sådana krav på centrala motparter som är etablerade i tredjeland som avses i artikel 25.2b (b) i Emirförordningen. Sådana beslut ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Kommitténs bedömning: Några sanktionsregler eller regler

om verkställighet av Riksbankens beslut avseende centrala motparter bör inte införas. Om en central motpart i tredjeland inte efterlever Riksbankens krav, är det i stället Esma som får ta ställning till lämpliga åtgärder.

Förslaget i avsnitt 21.2 om att Riksbanken ska få ta emot inlåning från deltagarna i dess avvecklingssystem för betalningar tillgodoser behovet av lagstöd för att ta emot inlåning från centrala motparter enligt Emir-förordningen.

Förslaget i avsnitt 13.4 om ramarna för Riksbankens verksamhet, dvs. att Riksbanken får utföra endast sådana uppgifter eller ta del av sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från Europeiska unionen, möjliggör för Riksbanken att i övrigt delta i det arbete som följer av ändringarna i Emir-förordningen.

Riksbanken deltar sedan Emir-förordningens ikraftträdande i kollegiearbetet för vissa centrala motparter inom EU. Riksbanken deltar i dagsläget i kollegiet för Nasdaq Clearing AB och EuroCCP i Nederländerna. Riksbanken har getts möjlighet att delta, tillsammans med Esma och medlemmarna i ECBS, i framtagandet av tekniska standarder som rör bl.a. stresstester och validering av modeller.

Mot bakgrund av de nya regler i Emir-förordningen som har beskrivits ovan ges alltså Riksbanken möjlighet till en ny roll i tillsynsarbetet för centrala motparter, både inom EU och i tredjeland. Det

innebär i stora drag att i förhållande till tillsynen av centrala motparter inom EU kan Riksbanken få delta i tillsynskommitténs arbete och ges möjligheter att delta i diskussioner rörande tillsyns- och konvergensfrågor inom EU. Vidare kan Riksbanken ansöka om att få delta i fler tillsynskollegier som Riksbanken bedömer är relevant i förhållande till clearing i svenska kronor.

Riksbanken kan också ansöka om att få delta i tillsynskommittén när det gäller arbetet med godkännande och tillsyn över centrala motparter i tredjeland. Även om deltagandet är utan rösträtt innebär det att Riksbanken får insyn i tillsynsarbetet. Det innebär också en möjlighet för Riksbanken att kunna påverka kommitténs arbete. Även om Riksbanken väljer att inte delta kommer den, på det sätt som har beskrivits i avsnittet ovan, att ges tillfälle att yttra sig till kommittén i vissa specifika frågor när en central motpart clearar finansiella instrument som är denominerade i svenska kronor.

Enligt kommitténs bedömning tillgodoses den nya roll för Riksbanken som följer av de ovanstående ändringarna i Emir-förordningen i stor utsträckning genom förslaget i avsnitt 13.4 om ramarna för Riksbankens verksamhet. Förslaget innebär att Riksbanken får utföra endast sådana uppgifter eller ta del av sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från Europeiska unionen. Eftersom Emirförordningen är en sådan rättsakt som avses med förslaget får Riksbanken delta i större delen av det arbete som följer av ändringarna i Emir-förordningen som en direkt följd av reglerna i förordningen.

Riksbanken ska dock enligt förordningen också ges möjlighet att ställa ytterligare krav på en systemviktig central motpart i tredjeland under de förutsättningar som anges i förordningen, under förutsättning att detta är tillåtet i centralbankens nationella rättsordning. I ett sådant fall får Riksbanken vända sig direkt till den centrala motparten i fråga och kräva information eller kräva att den centrala motparten ska delta i stresstester enligt bankens utformning eller att den centrala motparten ska öppna ett inlåningskonto i Riksbanken.

Riksbanken får också ställa särskilda krav mot en central motpart i vissa exceptionella situationer. Det förutsätter emellertid att vissa förutsättningar enligt förordningen är uppfyllda. I förordningen nämns marknadsstress på penning- eller repomarknaden och allvarliga störningar i betalningssystem som exempel på situationer då särskilda krav kan vara befogade. Riksbanken måste också, innan kraven ställs, göra en bedömning så att kraven inte påverkar centrala

motparters effektivitet, sundhet och motståndskraft negativt. Banken måste också följa det konsultations- och informationsförfarande som framgår av förordningen. Riksbankens tillämpning av de nu aktuella befogenheterna omfattas av det förslag till förtydligat instruktionsförbud avseende främjande av väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom ECBS som föreslås i avsnitt 28.2.

Dessa krav får alltså endast ställas i den utsträckning som tillåts enligt Riksbankens institutionella regelverk, dvs. den nya riksbankslagen. Det framstår visserligen som mindre sannolikt att Riksbanken kommer att behöva använda de aktuella befogenheterna. Om övriga centralbanker inom ECBS ges dessa befogenheter kan det dock vara en fördel för Riksbankens medverkan i tillsynsarbetet avseende centrala motparter att även Riksbanken har möjlighet att ställda krav av aktuellt slag i yttersta fall. En central motpart i tredjeland kan vara av betydelse för den finansiella stabiliteten i Sverige. I ett sådant fall kan det finnas behov av att för svensk del kunna ställa krav för att värna den finansiella stabiliteten i Sverige.

Det krävs således nya bestämmelser i den nya riksbankslagen som ger Riksbanken befogenhet att besluta om sådana krav som avses i artikel 25.2b (b) i förordningen. Eftersom kraven ska vara riktade till ett särskilt företag och inte generella till sin natur är det lämpligt att de ställs genom förvaltningsbeslut i ett enskilt fall, snarare än genom föreskrifter. Beslut av nu aktuellt slag liknar därför i viss utsträckning beslut om kassakrav enligt 6 kap. 6 § nuvarande riksbankslag. Även det förhållandet att kraven som huvudregel ska vara tidsbegränsade talar för att de ska ställas genom förvaltningsbeslut. Det krävs även en bestämmelse av innebörden att beslut av nu aktuellt slag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I linje med bestämmelserna i bl.a. förvaltningslagen bör det uppställas ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

Det förhållandet att beslut av nu aktuellt slag avser företag som är etablerade utanför EU och EES gör att det visserligen inte går att verkställa beslutet med hjälp av en svensk myndighet. Några bestämmelser om verkställighet bör således inte införas i den nya riksbankslagen. Det finns inte heller förutsättningar för att införa några sanktionsbestämmelser i svensk rätt. Detta förhållande hindrar dock inte att Riksbanken ges en befogenhet att ställa krav av nu aktuell innebörd. Det är nämligen inte ovanligt i den näringsrättsliga lagstiftningen på finansmarknadens område att krav uppställs för att

företag som hör hemma i ett land utanför EES ska få driva viss verksamhet i Sverige eller inom EU i övrigt. För att driva verksamhet i Sverige krävs vanligtvis tillstånd från Finansinspektionen i sådana fall. I fråga om auktorisation av centrala motparter från tredjeland är det dock, som framgår ovan, Esma som godkänner de centrala motparter som önskar driva verksamhet inom EU. Det är också Esma som vid behov vidtar åtgärder gentemot en central motpart som eventuellt inte följer reglerna i Emir-förordningen, inklusive eventuella krav från Riksbankens sida.

Riksbankens rätt att få uppgifter från den centrala motparten följer av reglerna i Emir-förordningen och föranleder därför ingen lagändring. Dessutom innebär förslaget om uppgiftsskyldighet i avsnitt 36.1 att bl.a. centrala motparter blir skyldiga att lämna vissa uppgifter till Riksbanken. Det gäller dels centrala motparter som är deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, oavsett om de har tillstånd från Finansinspektionen eller inte, dels finansiella företag som driver verksamhet i Sverige, oavsett om de är deltagare i detta system eller inte.

Vid sidan av rätten för Riksbanken att kräva att en central motpart öppnar ett inlåningskonto i Riksbanken krävs det också att Riksbanken i sin tur har rätt att ta emot inlåning från centrala motparter. Detta följer av det förslag om inlåning från finansiella företag i Riksbankens system för betalningsavveckling som berörs i avsnitt 21.2. Det bör dock framhållas att deltagandet i Riksbankens system för betalningsavveckling är förenat med en rad krav och villkor. Det kan här nämnas också att Riksbanken i december 2018 beslutade att ta emot inlåning från Nasdaq Clearing AB.

Slutligen ges Riksbanken en möjlighet att, i relation till clearing av finansiella instrument i svenska kronor, vara delaktig i frågan om att kräva att en särskilt systemviktig central motpart i tredjeland måste omlokaliseras till EU för att få driva verksamhet inom EU. Inte heller i det avseendet krävs någon lagändring, eftersom regler om sådana beslut finns i unionsrätten och fattas av kommissionen.

Riksbankens verksamhet av nu aktuellt slag avseende centrala motparter omfattas av bestämmelsen om sekretess angående tillsyn m.m. 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Begreppet ”tillsyn” ska i detta avseende inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A s. 233). Bestämmelsen är

tillämplig både på Finansinspektionens löpande tillsyn och på den del av Finansinspektionens verksamhet som syftar till att förebygga en finansiell kris. Bestämmelsen är också tillämplig på Riksbankens verksamhet som består av övervakning av viss finansiell verksamhet.

24.8. Referenser

Afrell, L., H. Klahr och P. Samuelsson (1998), Lärobok i kapital-

marknadsrätt, 2 uppl., Stockholm: Norstedts Juridik.

Bankmeddelandet (2013), Meddelande från kommissionen om tillämp-

ning, från och med den 1 augusti 2013, av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet), (2013/C 216/01).

Bertsch, C. och J. Molin (2016), ”Revisiting the role of central banks

as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och

valutapolitik 2016:2, s. 89–158. Riksbanken.

ECB (2016), Opinion of the European Central Bank on a draft law

abolishing the State guarantee provided in connection with emergency liquidity assistance, (CON/2016/55), 17 november, Europeiska

centralbanken. Helander, B. (1984), Kreditsäkerhet i lös egendom. Avhandling.

Stockholm: Norstedts Juridik. Hessler, H. (1973), Allmän sakrätt. Stockholm: Norstedts Juridik. Håstad, T. (1996), Sakrätt avseende lös egendom, 6 uppl. (med supple-

ment 2004), Stockholm: Norstedts Juridik. IMF (2016a), “Sweden: Financial system stability assessment”, IMF

Country report nr 16/355, november, Internationella valutafonden.

IMF (2016b), “Sweden: Financial sector assessment program, Tech-

nical note – Crisis readiness, management, and resolution”, IMF

Country Report nr 17/306, oktober, Internationella valutafonden.

Jansson, P-O. (1995), Recension av Afrell, L., H. Klahr och

P. Samuelsson (1995), Lärobok i kapitalmarknadsrätt, Juridisk

Tidskrift nr 2, 1995–96.

Karlgren, H. (1958), Säkerhetsöverlåtelse enligt svensk rättspraxis.

Stockholm: Norstedts Juridik. Lindskog, S. (2018), Betalning: om kongruent infriande av penning-

skulder och andra betalningsrättsliga frågor, 2 uppl., Stockholm:

Nordstedts Juridik. Marks von Würtemberg, E. och F. Sterzel (1953), Lagen om skulde-

brev, 3 uppl., Stockholm: Norstedts Juridik.

Martinson, C. (2002), Kreditsäkerhet i fakturafordringar. En förmögen-

hetsrättslig studie. Avhandling, Göteborgs universitet. Uppsala:

Iustus. Mellqvist, M. och I. Persson (2015), Fordran och skuld, 10 uppl.,

Uppsala: Iustus. Millqvist, G. (2018), Sakrättens grunder, 8 uppl., Stockholm: Nor-

stedts Juridik. Myrdal, S. (2002), Borgenärsskyddet. Stockholm: Norstedts Juridik. Rodhe, K. (1985), Handbok i sakrätt. Studentlitteratur. Lund. Walin, G. och J. Herre (2018), Lagen om skuldebrev m.m. En kom-

mentar, 4 uppl., Stockholm: Norstedts Juridik.

Walin, G., G. Millqvist och A. H. Persson (2012), Panträtt, 3 uppl.,

Lund: Studentlitteratur.

25. Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet

25.1. Inledning

Kommittén föreslår i avsnitt 13.4 att den nya riksbankslagen ska ha en struktur där Riksbanken inom respektive verksamhetsområde tilldelas mål, uppgifter och befogenheter. Kommittén föreslår vidare att Riksbanken tilldelas ett antal befogenheter som till viss del överlappar varandra, för att uppnå målen inom kapitlen penningpolitik respektive det finansiella systemet i den föreslagna lagen.

1

De befo-

genheter som överlappar, dvs. föreslås kunna användas både för att uppnå prisstabilitet och att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system, är att ge kredit

2

och köpa och sälja värdepapper.

I detta kapitel beskrivs hur det huvudsakliga syftet kan variera beroende på vilken situation som föreligger när dessa befogenheter används. För de åtgärder som Riksbanken bedömer falla inom ramen för det finansiella systemet är möjligheten att samverka med andra myndigheter, inklusive regeringen, större jämfört med om åtgärden faller inom penningpolitiken.

3

Det är viktigt samarbete vid behov

1 För en beskrivning av befogenheter inom penningpolitik respektive det finansiella systemet, se kapitlen 18 respektive 21–24. 2 Som beskrivs i avsnitten 18.11.1 och 22.7.3 används s.k. återköpsavtal för att uppnå målen inom penningpolitiken respektive det finansiella systemet. Återköpsavtal har stora likheter med krediter. Därför bör återköpsavtal som vidtas för att uppnå målen inom penningpolitiken respektive det finansiella systemet skiljas åt på samma grunder som framgår av huvudtexten beträffande krediter. 3 Se avsnitt 24.4. Som framgår där avses med samverkan dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndigheter. Vidare avses med samråd en skyldighet för en myndighet att ge en annan myndighet tillfälle att yttra sig innan den fattar beslut (konsultera). Eftersom Riksbanken – liksom övriga myndigheter – ska fatta självständiga beslut innebär dock varken samverkan eller samråd att det krävs enighet i sak.

kommer till stånd mellan de myndigheter som tillsammans ansvarar för det finansiella systemets stabilitet och effektivitet.

25.1.1. Bakgrund

Riksbanken har ensam ansvaret för penningpolitiken. Unionsrätten föreskriver ett långtgående oberoende på detta område. Det begränsar möjligheterna till samverkan med andra myndigheter, inklusive regeringen.

4

För de uppgifter som Riksbanken föreslås få utanför

penningpolitiken, kan behovet av och möjligheterna till samverkan vara större. Det gäller bl.a. uppgifter som rör det finansiella systemet där samverkan är möjlig från ett rättsligt perspektiv.

5

Det är också

önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, särskilt som Riksgäldskontoret förfogar över instrument som är nära substitut eller komplement till instrument som Riksbanken föreslås få för att hantera en finansiell kris.

6

Utan samverkan kan myndigheterna komma

att fatta beslut som sammantaget är ineffektiva eller i värsta fall motstridiga. Att skilja ut åtgärder med avseende på deras huvudsakliga syfte är därför inget mål i sig utan ett medel för att säkerställa samverkan mellan myndigheter när så är lämpligt och därigenom skapa bra förutsättningar för arbetet med det finansiella systemets stabilitet och effektivitet, inte minst i kristider. Det ska inte tolkas som att samverkan inte har fungerat tillfredsställande hittills. Kommittén tar inte ställning till den frågan utan förslagen syftar till att tydliggöra vilka förhållanden som ska gälla och därmed skapa förutsättningar för att samverkan ska fungera ändamålsenligt framöver.

Att Riksbanken anger det huvudsakliga syftet med de åtgärder den beslutar om är också nödvändigt för att Riksbanken ska leva upp till kommitténs förslag om att Riksbankens beslut ska innehålla en klargörande motivering. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande.

7

Att

Riksbanken anger det huvudsakliga syftet med en åtgärd underlättar

4 Se avsnitten 12.2 och 12.3. 5 Se avsnitten 12.4 och 13.4. 6 Se avsnitten 22.4 och 23.2. 7 Se avsnitt 13.6.

vidare utvärdering och den demokratiska granskningen av Riksbankens verksamhet.

8

Den uppdelning som kommittén föreslår grundas på att prisstabilitet och det finansiella systemets stabilitet inte är samma sak.

9

Det

bör dock framhållas att målen om prisstabilitet respektive finansiell stabilitet – liksom många andra samhälleliga mål – har samband med varandra. Att det finansiella systemets tre grundläggande funktioner

10

fungerar är en förutsättning för att den s.k. transmissionsmeka-

nismen ska fungera effektivt och påverkar därmed förutsättningarna för penningpolitiken. Vidare är prisstabilitet viktig för finansiell stabilitet och effektivitet då oväntat hög och volatil inflation ökar riskerna och oförutsägbarheten i det finansiella systemet. Det innebär att en viss åtgärd som Riksbanken vidtar kan påverka båda målen. Det innebär vidare att gränsfall om vad som är det huvudsakliga syftet med en åtgärd kan uppkomma. Som beskrivs i kapitlet är avsikten inte att påverka Riksbankens beslutsförmåga. Riksbanken ska även i fortsättningen fatta självständiga och, vid behov, skyndsamma beslut inom alla delar av sin verksamhet.

25.1.2. Disposition

I det följande jämförs först två befogenheter som förekommer i kapitlen om penningpolitik (2 kap.) respektive det finansiella systemet (3 kap.) i den föreslagna riksbankslagen: krediter (avsnitt 25.2) och köpa och sälja värdepapper (avsnitt 25.3). Kapitlet avslutas med ett antal sammanfattande kommentarer (avsnitt 25.4).

25.2. Krediter

25.2.1. Föreslagna befogenheter

Kommittén föreslår att Riksbanken ska få ge krediter i svenska kronor och utländsk valuta både för att uppnå prisstabilitetsmålet och målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Fokus i framställningen är krediter i svenska kronor då penning-

8 Se kapitel 33. 9 Se avsnitt 13.4. 10 De tre grundläggande funktionerna är att genomföra betalningar, att bevilja krediter samt att hantera risk (se avsnitt 7.2).

politik företrädelsevis bedrivs i svenska kronor. Krediter i utländsk valuta kommenteras i slutet av avsnittet. Ett sammandrag av de mål och befogenheter som kommittén föreslår beträffande kreditgivning ges i Tabell 25.1. De innebär i korthet följande (se nästa delavsnitt för en jämförelse):

  • Målet i kapitlet om penningpolitik i förslaget till ny riksbankslag är prisstabilitet och i syfte att uppnå detta mål får Riksbanken ge bl.a. krediter i svenska kronor och utländsk valuta.
  • Målet i kapitlet om det finansiella systemet i förslaget till ny riksbankslag är att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. För att uppnå detta mål ges Riksbanken befogenhet att: – Ge kortfristig kredit som behövs för funktionen i dess system för betalningsavveckling (9 §). – Ge krediter i svenska kronor eller utländsk valuta i form av generellt likviditetsstöd för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet (11 §). – Ge nödkrediter till enskilda finansiella företag för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet eller om synnerliga skäl föreligger (13 §).

PENNINGPOLITIK (2 kap.)

Mål Befogenheter

Riksbankens huvudmål är att upprätthålla prisstabilitet genom varaktigt låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet). Riksbanken beslutar om utformningen av prisstabilitetsmålet. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken också bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (ta realekonomisk hänsyn).

Räntestyrning- och likviditetsinstrument (4 §)

Riksbanken får ge kredit i svenska kronor och utländsk valuta mot betryggande säkerhet.

DET FINANSIELLA SYSTEMET (3 kap.)

Mål Befogenheter (krediter)

Målet för Riksbankens verksamhet enligt detta kapitel är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt.

Betalningsavveckling (9 §)

Riksbanken får ge sådan kortfristig kredit i svenska kronor som behövs för att främja funktionen i dess system för betalningsavveckling. Kredit får endast ges mot betryggande säkerhet.

Generellt likviditetsstöd (11 §)

Riksbanken får, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot betryggande säkerhet.

Nödkrediter (13 §)

Riksbanken får i likviditetsstödjande syfte ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot säkerhet till ett företag som är livskraftigt men har tillfälliga likviditetsproblem, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige eller om det finns andra synnerliga skäl.

Anm. Sammandrag från kommitténs författningsförslag.

25.2.2. Syften med olika centralbankskrediter

Sambandet mellan prisstabilitet och finansiell stabilitet innebär att en kredit kan påverka måluppfyllelsen avseende båda målen. För att belysa hur de kreditbefogenheter som listas i Tabell 25.1 kan skiljas med avseende på huvudsakligt syfte knyts kreditbefogenheter i svenska kronor till de fyra principiella syften som Bertsch och Molin (2016) identifierar:

11

1. Främja betalningssystemets funktionssätt: Centralbanker tillhandahåller sedan över 100 år tillbaka centrala betalningssystem med avveckling i centralbankspengar.

12

I Sverige heter det nuvarande

systemet RIX. Inom ramen för RIX-systemet sker dagligen stora betalningar mellan banker och mellan Riksbanken och bankerna. Eftersom det är svårt att bedöma när ut- och inbetalningar kommer att ske under en dag kan Riksbanken, som bankernas bank, bistå med en s.k. intradagskredit i syfte att främja betalningssystemets funktionssätt. Det är denna typ av kredit som avses i 3 kap. 9 § i Tabell 25.1.

2. Implementera penningpolitiken: Riksbankens implementering av penningpolitiken ska säkerställa att den korta marknadsräntan (dagslåneräntan) ligger nära den av direktionen beslutade styrräntan (reporäntan). Det kreditinstrument som avses på första raden i Tabell 25.1 (2 kap. 4 §) består i praktiken av ett antal kreditrelaterade instrument som används i penningpolitiskt syfte:

13

– Marknadsoperationer: En centralbank erbjuder, ofta på vecko-

basis, krediter till styrräntan mot betryggande säkerhet till banksystemet som helhet om det finns ett s.k. strukturellt underskott på reserver. Om det efter dessa veckovisa operationer fortsatt föreligger ett underskott kan centralbanken ge krediter i dagliga s.k. finjusterade operationer.

14

11 Se Bertsch och Molin (2016, avsnitt 3). Liknande beskrivningar av olika syften med krediter i den egna valutan går bl.a. att finna hos Bank of Canada (2016) och Bank of England (2015). Se appendix till kapitel 22 för en beskrivning av kreditfaciliteter hos dessa samt ett antal ytterligare centralbanker. 12 Se avsnitt 4.4. 13 Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning av hur Riksbanken bedriver s.k. räntestyrning. 14 Riksbanken införde ett nytt styrsystem den 9 oktober 2019 där finjusteringar inte längre ingår, se fördjupningsrutan i avsnitt 14.5.3.

– Stående faciliteter: Banker kan få kredit ”över natten” mot säker-

het. Räntan för dessa krediter är dock högre än styrräntan, vilket syftar till att de finansiella aktörerna i första hand ska ge krediter till varandra och att marknadsräntan ska ligga nära styrräntan.

3. Motverka systemomfattande likviditetsstress: De situationer som avses här kan beskrivas som ett marknadsmisslyckande där livskraftiga banker inte kan finansiera sin verksamhet på de finansiella marknaderna.

15

En centralbank har dock möjlighet att mot-

verka destruktiva förlopp genom att tillföra likviditet.

16

Generellt

likviditetsstöd i Tabell 25.1 (3 kap. 11 §) representerar denna typ av kreditfacilitet och får enligt kommitténs förslag användas för att motverka allvarliga likviditetsstörningar i det finansiella systemet.

17

4. Motverka likviditetsstress hos enskilda banker: När enskilda banker drabbas av likviditetsstress kan centralbanken, givet att den enskilda banken bedöms livskraftig, tillfälligt bistå med en kredit mot säkerhet. Nödkrediter i Tabell 25.1 (3 kap. 13 §) representerar denna typ av kreditfacilitet, vilken får vidtas antingen för att förhindra spridningsrisker, och därmed motverka allvarliga likviditetsstörningar i det finansiella systemet, eller då andra synnerliga skäl föreligger.

18

25.2.3. Diskussion

Kommittén föreslår i den nya riksbankslagen ingen reglering beträffande de nämnda krediternas utformning avseende storlek, tidsperiod, pris (ränta) eller vilken typ av säkerheter som kan godtas i ovan nämnda kapitel i den föreslagna riksbankslagen. Det beror på att villkoren för en kredit kan behöva varieras i dessa dimensioner för att nå målen inom såväl penningpolitiken som det finansiella systemet. Det huvudsakliga syftet med en kredit framgår därför inte alltid av dess utformning.

15 Se avsnitt 7.4. 16 Se avsnitt 22.3. 17 Se avsnitt 22.7. 18 Se kapitel 23.

Riksbanken ska självständigt bedöma huvudsyftet med de krediter som den erbjuder. I det föregående avsnittet beskrivs i vilka olika huvudsakliga syften centralbankskrediter kan ges. När det gäller krediter för att främja betalningssystemets funktionssätt (punkten 1 ovan) finns det inga oklarheter om det huvudsakliga syftet då krediterna är direkt kopplade till det finansiella systemets grundläggande funktioner. I den nya riksbankslagen behandlas de därför i tredje kapitlet om det finansiella systemet.

Indelningen av krediter som ges för att implementera penningpolitiken respektive för att motverka likviditetsstress (punkterna 2–4 ovan) kan relateras till en vanligt förekommande indelning av centralbankers åtgärder i de som vidtas i normala tider respektive kristider. Att implementera penningpolitiken rör transaktioner som Riksbanken ständigt gör i normala tider. De hör därför självklart till Riksbankens normala verksamhet. Det innebär dock inte att krediterna alltid utformas på samma sätt. Som beskrivs i avsnitt 18.6 kan villkoren för krediter som ges i penningpolitiskt syfte anpassas till den situation som råder. Exempelvis kan löptiden på krediterna förlängas i syfte att, tillsammans med räntesättningen, signalera styrräntornas nivå längre fram och därigenom uppnå önskad penningpolitisk stimulans.

Det kan också noteras att även om penningpolitik företrädelsevis bedrivs i den inhemska valutan föreslås att Riksbanken även får ge krediter i utländsk valuta i penningpolitiskt syfte. Sådana krediter syftar till att ge en indirekt påverkan på svenska räntor som i sin tur förbättrar den penningpolitiska måluppfyllelsen. De ska dock skiljas från krediter som Riksbanken ger i utländsk valuta för att undvika en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige och därför syftar till att förhindra en finansiell kris (se vidare nedan).

Åtgärder för att motverka allvarliga finansieringsproblem bland finansiella företag aktualiseras i lägen då det finansiella systemets grundläggande funktioner hotas. En sådan situation är inte att betrakta som normal. Orsaken till den situation som uppkommit karaktäriseras ofta av ett marknadsmisslyckande då det finansiella systemet inte förmår att effektivt lösa de finansiella företagens finansiering på egen hand. Grundsynen är att finansiella företag så långt det är möjligt ska sköta sin finansiering utan centralbankens inblandning – både i inhemsk och utländsk valuta. När så inte sker kan centralbanker agera som s.k. sista låneinstans i sin egen valuta, antingen via ett generellt likviditetsstöd (punkten 3) eller genom att ge en kredit till

ett enskilt finansiellt företag (punkten 4). Det är en grundläggande uppgift för centralbanker i allmänhet. Det är vanligt att räntan på krediter i detta syfte överstiger den förväntade styrräntan under den tid krediten löper. Under normala förhållanden är bankerna sannolikt inte intresserade av lån till en ränta som ligger över den förväntade styrräntan, men när de finansiella aktörerna känner oro för att de inte själva kan lösa sin finansiering på ett effektivt sätt är de beredda att betala en högre ränta.

Grunderna för uppdelningen i huvudsakligt syfte för krediter i svenska kronor är även rimliga utgångspunkter när det gäller krediter i utländsk valuta. I kristider kan bankernas finansieringsmöjligheter i utländsk valuta snabbt försämras. Centralbanken kan då behöva erbjuda krediter i utländsk valuta i syfte att det finansiella systemets grundläggande funktioner ska kunna upprätthållas.

Det bör noteras att det inte alltid föreligger en skarp gräns mellan normala tider och kristider utan utvecklingen kan ibland karaktäriseras av en glidande skala där ett normalläge successivt övergår till ett krisläge. Exempelvis kan en begränsad oro på interbankmarknaden leda till ökade riskpremier och därigenom hindra att den förda penningpolitiken får önskat genomslag. Kommittén anser att det lämpligt att krediter kan erbjudas inom ramen för penningpolitiken för att motverka en sådan utveckling. En sådan kreditåtgärd ska dock skiljas från situationer då stor oro på de finansiella marknaderna innebär att livskraftiga finansiella företag får problem med att finansiera sin verksamhet. När en sådan situation riskerar att hota det finansiella systemets grundläggande funktioner kan Riksbanken ge generellt likviditetsstöd genom att använda sina kreditbefogenheter inom ramen för målet att bidra till finansiell stabilitet och effektivitet.

Som nämns inledningsvis ska Riksbanken självständigt avgöra det huvudsakliga syftet med en viss åtgärd och därmed vilka förutsättningar som finns för samverkan med andra berörda myndigheter. När åtgärder som Riksbanken vidtar är nära substitut eller komplement till åtgärder som andra myndigheter kan vidta är samverkan mellan Riksbanken och andra berörda myndigheter särskilt påkallat. Riksgäldskontoret kan ge likviditetsstöd genom att emittera svenska statsobligationer och byta dem mot tillgångar som marknaden för tillfället bedömer som osäkra.

19

Riksgäldskontoret kan också, i egen-

skap av stödmyndighet och efter godkännande av regeringen, garan-

19 Riksgäldskontoret får vidta denna åtgärd i samråd med Riksbanken.

tera livskraftiga kreditinstituts nyemitterade skulder inom ramen för avtal som ingås under s.k. garantiprogram. En statlig garanti kopplad till ett värdepapper utgivet av en bank gör att investeraren kan se papperet som en lika säker tillgång som ett statspapper. Vidare är Finansinspektionens bedömning av exempelvis företagets livskraft och systemviktighet viktig i samband med att Riksbanken överväger att ge en nödkredit.

25.3. Köp och försäljning av värdepapper

Kommittén föreslår att Riksbanken får köpa och sälja värdepapper både inom ramen för målet inom penningpolitiken och inom ramen för målet att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. I detta avsnitt jämförs befogenheterna i respektive kapitel i den föreslagna riksbankslagen. Vidare diskuteras principerna för hur de kan skiljas åt.

25.3.1. Föreslagna befogenheter

I Tabell 25.2 framgår de befogenheter kommittén föreslår att Riksbanken ska ha beträffande köp och försäljning av värdepapper. Av skäl som framgår i avsnitt 18.11 skiljer kommittén på befogenheterna när det gäller statspapper respektive privata värdepapper inom ramen för penningpolitiken.

PENNINGPOLITIK (2 kap.)

Mål Befogenheter

Riksbankens huvudmål är att upprätthålla prisstabilitet genom varaktigt låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet). Riksbanken beslutar om utformningen av prisstabilitetsmålet. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken också bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (ta realekonomisk hänsyn).

Räntestyrnings- och likviditetsinstrument (4 §)

Riksbanken får, i förhållande till finansiella företag, köpa och sälja statspapper på andrahandsmarknaden.

Köp och försäljning av andra finansiella instrument än statspapper (5 §)

Riksbanken får köpa och sälja andra finansiella instrument än statspapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad, om det finns synnerliga skäl.

DET FINANSIELLA SYSTEMET (3 kap.)

Mål Befogenheter

Målet för Riksbankens verksamhet enligt detta kapitel är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt.

Marknadsgarant (12 §)

Riksbanken får likt en marknadsgarant köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finansiella marknaders funktionssätt, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige och om det finns synnerliga skäl.

Anm. Sammandrag från kommitténs författningsförslag.

25.3.2. Syften med köp och försäljning av värdepapper

Köp och försäljning av värdepapper i penningpolitiskt syfte

Det är enligt kommitténs bedömning troligt att det i framtiden kan uppkomma situationer då mer penningpolitisk stimulans behövs samtidigt som ytterligare sänkningar av styrräntan inte är möjlig. Riksbanken föreslås därför få vissa befogenheter att handla med statspapper och privata värdepapper vilket kan påverka graden av penningpolitisk stimulans.

20

Kommittén anser vidare att köp av privata

20 Se avsnitten 18.5 och 18.11.2 (statspapper) samt avsnitten 18.8 och 18.11.3 (privata värdepapper).

värdepapper i penningpolitiskt syfte ska göras så brett som möjligt för att förhindra att emittenter av vissa finansiella instrument otillbörligt gynnas till förmån för andra.

Köp och försäljning av värdepapper i syfte att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system

Kommittén har föreslagit att Riksbanken ska ha befogenhet att, om synnerliga skäl föreligger, handla med värdepapper genom att agera som s.k. marknadsgarant i syfte att stödja det finansiella systemets funktionssätt och därigenom motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet (se Tabell 25.2). En marknadsgarant är en aktör som åtar sig att på finansiella marknader handla för egen räkning genom att köpa och sälja finansiella instrument med utnyttjande av egna tillgångar till priser som fastställts av denne. Genom att ställa köp- och säljkurser bidrar marknadsgaranten till att marknaden är likvid. Marknadsgaranten tar därigenom på sig risken att göra förluster på värdepapper. Om möjligheten till snabb och billig avveckling av innehav försvåras, minskar intresset att vara marknadsgarant eftersom en sådan garant vill undvika att ha kvar stora och oönskade innehav. Så kan ske i tider av marknadsoro och då kan marknaden sluta att fungera, vilket alltså är ett marknadsmisslyckande.

21

Enligt kommitténs förslag ska Riksbanken i finansiellt stabilitetssyfte endast agera som marknadsgarant ”i sista instans” (eng. market

maker of last resort) liksom den agerar som ”sista låneinstans” (eng. lender of last resort). Riksbankens åtgärder handlar om att återställa

en marknads funktionssätt genom att förbättra likviditeten på en marknad vars illikviditet utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. Syftet med centralbankens intervention är att den ska få s.k. katalytisk effekt så att förtroendet på marknaderna snabbt återvänder och centralbanken sedan kan lämna rollen som marknadsgarant.

Som noteras i avsnitt 22.7.5 kan Riksgäldskontoret besluta om garantiprogram kopplade till vissa nyemitterade värdepapper som ges ut av ett kreditinstitut. Det kan ha samma syfte som när Riksbanken agerar som marknadsgarant.

22

Genom en sådan garanti mins-

kar investerarens risk, vilket ökar tillgångarnas likviditet vilket i sin

21 Se avsnitt 22.7.5 för en utförligare beskrivning. 22 Riksbanken är kan dock även agera marknadsgarant i värdepapper som inte emitterats av kreditinstitut.

tur leder till att handeln i instrumenten fungerar bättre. Riksgäldskontorets garantibefogenhet kan därför vara ett alternativ till att Riksbanken träder in som marknadsgarant i sista instans. Eftersom Riksbanken och Riksgäldskontoret båda har instrument som kan komma i fråga när ovan nämnda problem uppkommer är samverkan av stor vikt.

25.3.3. Diskussion

Som framgår ovan skiljer sig syftena åt när det gäller köp och försäljning av värdepapper inom ramen för penningpolitiken respektive arbetet med att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. I det första fallet är det huvudsakliga syftet att påverka marknadsräntor och därmed penningpolitikens expansivitet. I det andra fallet är det huvudsakliga syftet att omedelbart åtgärda en illikvid, dysfunktionell marknad och därigenom motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. För att tydliggöra skillnaderna framhåller kommittén vidare att handel med värdepapper inom ramen för penningpolitiken inte ska användas för att motverka värdepappersmarknadens bristande funktionssätt.

23

På motsvarande sätt har kommit-

tén framhållit att Riksbanken endast får agera marknadsgarant om ett marknadsmisslyckande bedöms föreligga.

24

En annan skillnad är att när handel med privata värdepapper vidtas i penningpolitiskt syfte ska det enligt kommittén ske så brett som möjligt för att begränsa resurs- och kreditallokeringseffekter av åtgärden. Det omvända gäller när Riksbanken träder in som marknadsgarant i finansiellt stabilitetssyfte. Då handlas endast den typ av privata värdepapper där ett marknadsmisslyckande bedöms föreligga.

25.4. Sammanfattande kommentarer

Som framhålls i kapitlets inledning är det inget mål i sig att göra åtskillnad mellan åtgärder i syfte att nå prisstabilitet respektive att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det är i stället ett

medel för att stärka förutsättningarna för samverkan och därigenom

säkerställa att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som förbättrar

23 Se avsnitt 18.11.3. 24 Se avsnitt 22.7.5.

stabiliteten i det finansiella systemet, speciellt i kristider, kommer till stånd.

Behovet av att motivera beslut

För en centralbank som vill vara transparent och åtnjuta en hög grad av trovärdighet, är det är viktigt att motivera sina åtgärder utifrån ett tydligt syfte. Enligt förvaltningslagen (2017:900) ska myndigheter, om det inte är uppenbarligt obehövligt, motivera sina beslut. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande.

Behovet av samverkan

Genom att skilja ut åtgärder vars huvudsakliga syfte är ett stabilt och effektivt finansiellt system, ges ett ökat utrymme för samverkan och därmed koordinering jämfört med om Riksbankens samtliga åtgärder som rör krediter och köp och försäljning av värdepapper faller inom det penningpolitiska mandatet. Att myndigheter är skyldiga att samverka med varandra framgår av en bestämmelse i förvaltningslagen. Där anges att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra (8 §).

Som framhållits i kapitlet har Riksgäldskontoret, ibland med regeringens godkännande, instrument som är nära substitut eller komplement till Riksbankens krediter respektive handel med värdepapper inom ramen för dess arbete med att bidra till finansiell stabilitet och effektivitet. Vidare är Finansinspektionens bedömning av exempelvis företagets livskraft och systemviktighet av stor betydelse i samband med att Riksbanken överväger att ge en nödkredit. En konsekvens av kommitténs ställningstagande angående samverkan är därför att Riksbanken först efter samråd (se avsnitt 24.4) med berörda myndigheter ska besluta om åtgärder vars huvudsyfte är att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system.

25

Samråd behöver

dock inte ske om det är uppenbart obehövligt eller om det finns andra synnerliga skäl för att inte samråda. Sådana synnerliga skäl kan vara att situationen är sådan att andra myndigheter inte berörs i

25 Se avsnitt 24.4.

nämnvärd utsträckning, t.ex. då dess instrument inte är aktuella att använda, eller om behovet av skyndsamhet starkt talar emot samråd. När krav på skyndsamhet hindrar ett samrådsförfarande ska dock Riksbanken informera Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret om beslutet och lämna de uppgifter som berörda myndigheter behöver för sin verksamhet.

Riksbanken fattar självständiga beslut

Avslutningsvis vill kommittén betona att Riksbanken självständigt fattar sina beslut om hur den ska använda sina befogenheter. Det säkerställer att Riksbanken vid behov snabbt kan fatta beslut att vidta åtgärder för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. Att Riksbanken ska bestämma det huvudsakliga syftet med en åtgärd ska därför inte hindra att åtgärden genomförs skyndsamt om det anses nödvändigt.

Eftersom det finns samband – i båda riktningarna – mellan prisstabilitet respektive finansiell stabilitet, kan det uppkomma situationer (gränsfall) där det huvudsakliga syftet med en åtgärd inte är uppenbart. Kommittén anser dock att eventuella svårigheter att bestämma ett huvudsakligt syfte med en åtgärd, uppvägs av fördelarna med den tydlighet och den ökade möjlighet till samverkan inom finansiell stabilitet som följer av kommitténs förslag. Därutöver säkerställs, som nämns ovan, att Riksbanken kan agera snabbt och självständigt. Den föreslagna ordningen underlättar även utvärdering och demokratiskt ansvarsutkrävande då Riksbankens åtgärder, jämfört med nuvarande lagstiftning, tydligare kopplas till dess mål för respektive verksamhetsområde.

25.5. Referenser

Bank of Canada (2016), Bank of Canada’s framework for market

operations and liquidity provision, oktober.

Bank of England (2015), The Bank of England’s Sterling Monetary

Framework, juni.

Bertsch, C. och J. Molin (2016), ”Revisiting the role of central

banks as liquidity providers – old and new challenges”, Penning-

och valutapolitik 2016:2, s. 89–158. Riksbanken.

Del 4:

Riksbankens internationella arbete

26. Internationellt arbete

26.1. Inledning

Sverige är en liten, öppen, ekonomi som påverkas starkt av utvecklingen i världsekonomin. Eftersom finansiella kriser snabbt sprids över geografiska gränser gynnas en liten exportberoende ekonomi som den svenska av att globala regler är tillräckligt strikta för att minska de finansiella spridningsriskerna. Globala finansmarknadsregler har karaktären av en kollektiv vara. Utan globala regler ökar risken att andra länder inför inhemska regellättnader som på kort sikt främjar den egna finansiella sektorns internationella konkurrenskraft. Om allt fler länder agerar så, ökar riskerna för global finansiell instabilitet, vilket riskerar att drabba Sverige oproportionerligt hårt. Internationellt framtagna gemensamma regelverk minskar även företagens möjligheter till regelarbitrage.

Globaliseringen och utvecklingen med banker som har dotterbolag och filialer i flera länder motiverar tätare samarbete på finansmarknadsområdet mellan regeringar, tillsynsmyndigheter, resolutionsmyndigheter och centralbanker. De lagar och regler som styr svenska banker och andra finansiella företag bygger i hög utsträckning på internationellt överenskomna standarder som tas fram av olika globala expertgrupper. Dessa standarder blir i sin tur en del av EU-rätten via EU-förordningar och EU-direktiv. Sådana internationellt överenskomna standarder tas fram av bl.a. Baselkommittén för banktillsyn där Riksbanken och Finansinspektionen är medlemmar. Baselkommittén är den primära globala standardsättaren för bankreglering. Ett annat exempel rör globala standarder för finansiella infrastrukturer som BIS

1

kommitté för betalningssystem och fi-

nansiella infrastrukturer, CPMI, gemensamt tar fram med Iosco

2

1 Med BIS avses Banken för internationell betalningsutjämning. 2 Den internationella organisationen för värdepapperstillsyn.

(där medlemmarna är värdepapperstillsynsmyndigheter). Riksbanken deltar i CPMI och Finansinspektionen i Iosco. Exempel på globala standardsättare på andra områden inkluderar IASB (International Accounting Standards Board) som tar fram redovisningsregler och vars medlemmar består av oberoende privata aktörer.

Sverige har länge varit en stark anhängare av internationellt samordnad reglering på finansmarknadsområdet; både nuvarande och tidigare regeringar har betonat vikten av internationell finansmarknadsreglering.

3

Riksbanken, liksom andra svenska myndigheter, har

omfattande kontakter och samarbeten med myndigheter i andra länder och internationella organisationer.

I praktiken är det expertmyndigheter, i Sveriges fall Riksbanken och Finansinspektionen, som deltar i de grupper som tar fram globala standarder för bankreglering. Detta innebär en viss risk för att makt förskjuts från folkvalda politiker till experter. Samtidigt bidrar expertgruppernas arbete till att globala överenskommelser kan komma till stånd, vilket krävs för att bankreglering ska vara effektiv. Den direkta demokratiska förankringen kommer i ett relativt sent skede, när de internationella standarderna genom politiska beslut blir till lagstiftning på EU-nivå och nationell nivå. Det finns därför ett behov av att ur ett demokratiskt perspektiv informera om, och i så hög grad som möjligt, på lämplig politisk nivå förankra centrala svenska positioner som av myndigheter drivs internationellt inom EU-organ, Internationella valutafonden (IMF) och andra internationella standardsättande expertgrupper såsom Baselkommittén.

Det bör även noteras att omfattningen av svenska myndigheters deltagande i internationellt arbete inte enbart drivs av direkta svenska intressen i enskilda sakfrågor utan också utifrån en vilja att bidra till en gynnsam omvärldsutveckling. Internationell samverkan kräver därför att de svenska representanterna också engagerar sig i frågor som i första hand berör förhållanden i andra länder och som kan vara av mindre relevans för svenska förhållanden.

3 Se exempelvis Utfrågning om finansiell stabilitet 2017/18:RFR8, stenografisk utskrift från den offentliga utfrågningen med finansmarknadsminister Per Bolund (MP). Även finansminister Anders Borg (M) betonade under 2008 behovet av ett starkare internationellt regelverk (se Borås tidning, 2008).

Sverige riskerar över tid att få ett minskat inflytande i internationella sammanhang, bl.a. till följd av en krympande andel av världens BNP.

4

Att svenska myndigheter har ett brett engagemang är

viktigt för att motverka att Sveriges internationella inflytande minskar. För att Sverige ska kunna upprätthålla inflytande i internationella förhandlingar eller diskussioner behöver de svenska myndigheter som deltar ha hög kompetens och ett bra samarbete både med deltagare från andra länders myndigheter och med varandra.

Vidare finns det institutionella omständigheter att förhålla sig till. Det kan t.ex. vara så att centralbanker i en internationell grupp ges en tydlig och ibland ledande roll, samtidigt som Riksbanken inte har tilldelats motsvarande ansvar i den svenska rättsordningen. I sådana lägen kan det ur ett svenskt inflytandeperspektiv vara motiverat att Riksbanken deltar i det internationella forumet trots att Riksbanken inte har nationellt ansvar för frågorna som diskuteras. Däremot gör det behovet av samarbete med den ansvariga myndigheten ännu tydligare. Det bör även noteras att internationella organisationer i sina stadgar kan sätta vissa restriktioner på sina medlemmar om hur arbetet utförs.

I nästa avsnitt redogörs för kommittédirektiven avseende Riksbankens internationella arbete och vilka avgränsningar som har gjorts för analysen. Därefter redogörs för principiella utgångspunkter för analysen av Riksbankens roll i det internationella arbetet och hur denna roll bör utformas i relation till regeringen och dess myndigheter. Därpå följer bakgrundsbeskrivningar av det arbete som Riksbanken bedriver internationellt. Slutligen redogörs för kommitténs överväganden rörande Riksbankens internationella arbete utom IMF.

26.2. Kommitténs uppdrag

Kommittédirektiven lyfter särskilt fram behovet av att utreda Riksbankens roll i IMF. Eftersom analysen av IMF, i linje med kommitténs uppdrag enligt direktiven, är mer omfattande än analysen av Riksbankens övriga internationella arbete behandlas IMF separat i kapitel 27. I direktiven ges också kommittén i uppdrag att mer allmänt analysera hur ansvaret för Sveriges arbete i internationella

4 Länderna och regionerna i G20 är den mest inflytelserika landgrupperingen, och där är Sverige endast indirekt representerat genom EU.

sammanhang ska utformas och fördelas mellan regeringen, inklusive dess myndigheter, och Riksbanken.

Riksbanken deltar i ett stort antal internationella organisationer och arbetsgrupper. Under 2019 deltar Riksbanken i över 100 olika internationella samarbetsformer eller arbetsgrupper. Det är varken praktiskt möjligt eller relevant för kommittén att beskriva och analysera alla dessa. I stället har kommittén valt att fördjupa analysen av de internationella grupper som kommittén bedömer som mest relevanta avseende frågan om ansvarsfördelning och samarbete mellan regeringen (inklusive dess myndigheter) och Riksbanken.

Riksbanken beskriver i sin årsredovisning det mest centrala internationella arbetet som det som sker inom ramen för Baselkommittén, kommittén för betalningar och finansiell infrastruktur (CPMI), IMF och olika EU-organ såsom Europeiska centralbankssystemet (ECBS), Europeiska systemrisknämnden (ESRB), Europeiska bankmyndigheten (EBA) och Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK). Riksbanken har dessutom ett omfattande samarbete med andra centralbanker, bl.a. inom ECBS. Riksbankens samarbeten inom ramen för ECBS följer av Sveriges medlemskap i EU och behandlas inte vidare i detta kapitel. Kommittén har valt att inrikta analysen på följande organisationer och grupper:

  • IMF (se kapitel 27)
  • Banken för internationell betalningsutjämning (BIS)
  • Baselkommittén för banktillsyn, det globala rådet för finansiell stabilitet (FSB), samt övriga kommittéer som får stöd från BIS (däribland CPMI)
  • Europeiska systemrisknämnden (ESRB)
  • övriga EU-samarbeten: Europeiska banktillsynsmyndigheten (EBA) och Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK).

I de följande avsnitten (26.4–26.8) ges bakgrundsbeskrivningar som ligger till grund för de bedömningar och förslag rörande Riksbankens internationella arbete som redovisas i avsnitt 26.9.

26.3. Några utgångspunkter för Riksbankens internationella arbete

För att kunna utföra sina uppgifter på bästa sätt är det naturligt att Riksbanken deltar i relevanta internationella sammanhang som rör dessa uppgifter. Sådant deltagande bidrar därmed till möjligheterna för Riksbanken att uppfylla sina uppdrag. Inom dessa områden kan det också förutsättas att Riksbanken har specialistkompetens och en komparativ fördel att representera Sverige. På motsvarande sätt är det naturligt att t.ex. Finansinspektionen deltar i relevanta internationella sammanhang som berör dess uppgifter inom mikro- och makrotillsyn. Inom ramen för sina uppgifter kan Finansinspektionen förväntas ha specialistkompetens och bäst kunna representera Sverige.

Riksbankslagen

I gällande rätt regleras Riksbankens roll i internationella sammanhang i huvudsak av vissa bestämmelser i 7 kap. riksbankslagen. Riksbanken får verka som förbindelseorgan i förhållande till de internationella finansorgan som Sverige är medlem i (7 kap. 6 §). Bestämmelsen har utformats med hänsyn till att även regeringen och eventuellt andra myndigheter kan företräda Sverige i dessa sammanhang (prop. 1986/87:143, s. 68).

Vidare finns i 7 kap. 4 § riksbankslagen bestämmelser om Riksbankens kreditgivning till, och upptagande av lån från, internationella finansorgan. Paragrafen innehåller en bestämmelse om befogenheter som inte kräver riksdagens medgivande (första stycket). Utan ett sådant medgivande får Riksbanken ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank, bevilja kredit inom ramen för BIS samt för EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. Riksdagens medgivande krävs dock för avtal med andra organ än BIS (andra stycket), tillskjutande av insatskapital i IMF (tredje stycket) och finansiering av viss annan verksamhet inom IMF (fjärde stycket).

I riksbankslagen finns inga särskilda regler som berör Riksbankens arbete med policyfrågor i t.ex. Baselkommittén eller ESRB.

Regeringsformens bestämmelser om finansmakten och internationella förhållanden

Vid bedömningen av hur Riksbankens internationella arbete bör bedrivas i framtiden och Riksbankens samverkan med riksdagen och regeringen, behöver hänsyn tas till regeringsformens bestämmelser om finansmakten (9 kap.) och om internationella förhållanden (10 kap.). I avsnitt 11.5 görs en genomgång av riksdagens, regeringens och förvaltningsmyndigheters befogenheter att ingå internationella överenskommelser för Sveriges räkning.

Utgångspunkten enligt regeringsformen är att regeringen ansvarar för utrikespolitiken (se vidare avsnitt 11.5.1). Vid sidan om detta ansvar samarbetar svenska förvaltningsmyndigheter med utländska myndigheter i sådan verksamhet som delegerats till dem. Riksbanken har exempelvis ett löpande samarbete och informationsutbyte med andra centralbanker i Norden och Baltikum. Enligt regeringsformen har Riksbanken givits ansvar för penningpolitiken (9 kap. 13 §). Riksbanken har också i riksbankslagen uttryckligen tilldelats vissa ytterligare uppgifter, såsom rollen att vara förbindelseorgan i förhållande till IMF. Vissa av de åtaganden som Riksbanken får göra förutsätter dock godkännande av riksdagen.

Bestämmelserna i regeringsformen är tillämpliga på internationella överenskommelser av offentligrättslig karaktär som ingås av Riksbanken (se vidare avsnitt 11.5.4). Varken Riksbankens valutaåterköpsavtal eller de globala standarder som Riksbanken är med och utvecklar inom Baselkommittén utgör internationella överenskommelser i regeringsformens mening. Detta faktum utesluter dock inte att det i den nya riksbankslagen tas in begränsningar av Riksbankens befogenheter att ingå vissa typer av avtal när så bedöms lämpligt, som t.ex. det nu gällande kravet på riksdagens godkännande för vissa avtal med IMF.

En del av Riksbankens internationella verksamhet kan komma att påverka storleken på statens inkomster och utgifter och därmed statens lånebehov, budgetsaldo och finansiella sparande. Dit hör exempelvis intäkter och kostnader till följd av finansiering av IMF (som påverkar Riksbankens resultat och därmed i förlängningen påverkar det eventuella överskott som Riksbanken kan leverera in till inkomstsidan av statens budget). Vid bedömningen av vilken handlingsfrihet Riksbanken ska ha måste det beaktas att det är riksdagen

som har finansmakten och bestämmer hur statens medel ska användas (1 kap. 4 § regeringsformen). Hänsyn behöver emellertid också tas till att Riksbankens verksamhet i vissa avseenden skiljer sig från andra statliga myndigheters. Riksbanken har exempelvis en egen balansräkning skild från den övriga statens.

Instruktionsförbudet enligt EU-rätten

Kommittén gör i kapitel 12 bedömningen att det unionsrättsliga kravet på oberoende, i termer av instruktionsförbud, endast gäller ECBSrelaterade uppgifter. En centralbank får därutöver tilldelas andra uppgifter som är förenliga med unionsrätten.

Kommittén bedömer vidare i kapitel 12 att fördraget inte kräver att instruktionsförbudet ska gälla för sådana nationella centralbanksuppgifter som Riksbanken, vid sidan om fördraget, tilldelas i syfte att främja den finansiella stabiliteten eller som avser Riksbankens roll i internationella organ (som inte ägnar sig åt penningpolitik eller övriga ECBS-relaterade grundläggande uppgifter). För de uppgifter som Riksbanken tilldelas och som inte omfattas av det unionsrättsliga instruktionsförbudet får arbetet i överensstämmelse med svensk rätt (bl.a. 12 kap. 2 § regeringsformen) koordineras med andra involverade myndigheter i den omfattning som bedöms lämplig, och med beaktande av behovet av demokratisk förankring.

26.4. Banken för internationell betalningsutjämning (BIS)

Banken för internationell betalningsutjämning (Bank for International Settlements, BIS) är ett samarbetsorgan för centralbanker. BIS bildades 1930 med avsikt att bl.a. reglera krigsskadestånd mellan medlemsländerna efter första världskriget.

BIS främsta uppgift är numera att främja internationellt monetärt och finansiellt samarbete. BIS fungerar som ett diskussionsforum för centralbanker och det hålls regelbundna möten både på centralbankschefsnivå och tjänstemannanivå i BIS lokaler i Basel, Schweiz. BIS ger även stöd till ett antal kommittéer och grupper som arbetar som globala standardsättare, däribland Baselkommittén för banktillsyn och det globala rådet för finansiell stabilitet (Financial Stability

Board, FSB). Stödet ges bl.a. i form av att BIS tillhandahåller sekretariat till dem.

BIS förvaltar även finansiella medel för enskilda centralbankers räkning och kan vid behov förmedla och i vissa fall bidra med egna finansiella resurser i internationella stödinsatser.

5

26.4.1. BIS ägare och organisation

BIS är ett aktiebolag hemmahörande i Schweiz och ägs av 60 centralbanker, vars länder totalt står för omkring 95 procent av världens BNP. Bland BIS ägare finns Riksbanken och samtliga övriga centralbanker i Norden och Baltikum.

BIS viktigaste beslutande organ är dess styrelse. Årsmötet antar årsräkenskaperna och beslutar om styrelsens ansvarsfrihet, men utöver det tas alla strategiska beslut av styrelsen. Styrelsen kan bestå av upp till 18 ledamöter och beslut tas i regel med enkel majoritet, med en röst per ledamot. Grundarländerna Belgien, Frankrike, Italien, Storbritannien, Tyskland och USA är garanterade var sin plats i styrelsen.

6

Utöver det kan upp till elva ytterligare styrelsemedlem-

mar väljas.

7

Nuvarande riksbankschef är en av de valda styrelsemed-

lemmarna och Riksbanken har, frånsett några kortare perioder, varit representerad i styrelsen ända sedan 1931. Det finns dock ingen garanti för att någon företrädare för Riksbanken även framgent blir invald i BIS styrelse. Riksbanken äger 17 224 aktier i BIS, vilket ger en röstandel om 2,9 procent vid BIS årsmöte.

8

5 Riksbankens hemsida (www.riksbank.se/sv/om-riksbanken/riksbankensuppdrag/internationellt-arbete/bis/). 6 Utöver det utser de sex grundarländerna ytterligare en styrelseledamot från ett av dessa länder. Alltså innehar de sex grundarländerna sju styrelseplatser. 7 BIS stadgar (2016), reviderad artikel 27 trädde i kraft i januari 2019. Innan revideringen fanns endast nio valbara styrelseplatser. 8 Riksbankens hemsida (www.riksbank.se/sv/om-riksbanken/riksbankensuppdrag/internationellt-arbete/bis/).

26.4.2. Riksbankens finansiella avtal med BIS

Riksbanken ingick efter finanskrisens utbrott 2008 ett s.k. inlåningsavtal med BIS, vilket ger Riksbanken möjlighet att låna utländsk valuta av BIS.

9

Av Riksbankens aktieinnehav i BIS är 25 procent av det nominella värdet inbetalt. Riksbanken har ett åtagande att inom tre månader efter anfordran från BIS betala återstående 75 procent av det nominella värdet av sitt aktieinnehav i BIS. Det åtagandet uppgick vid utgången av 2018 till ett värde av 797 miljoner kronor.

10

26.5. Baselkommittén för banktillsyn

Baselkommittén är den globala standardsättaren för bankreglering, med fokus på internationellt aktiva banker. För sådana banker utvecklar den standarder för kapital- och likviditetskrav. Kommittén tar också fram riktlinjer för god banktillsyn. Baselkommitténs mandat är enligt dess stadgar att förstärka reglering, tillsyn och att påverka hur banker agerar världen över i syfte att förbättra finansiell stabilitet.

11

Baselkommittén har ingen formell övernationell befogen-

het, och dess beslut har ingen legal kraft. Baselkommittén är inte någon juridisk person utan ett nätverk bestående av centralbanker och tillsynsmyndigheter som har bestämt sig för att träffas regelbundet för att diskutera reglerings- och tillsynsfrågor.

12

I praktiken får dock

kommitténs standarder och överenskommelser stort genomslag världen över. De har implementerats, på delvis olika sätt, i över 100 jurisdiktioner.

13

Det bör inledningsvis betonas att Baselkommitténs medlemmar är experter från centralbanker och tillsynsmyndigheter, och inte politiskt valda. Baselkommittén är således en expertgrupp och både Finansinspektionen och Riksbanken behandlar den som en sådan, i be-

9 Riksbanken ingick 2008 ett s.k. inlåningsavtal med BIS med innebörden att Riksbanken får låna utländsk valuta av BIS (dels som oförbindande kreditförklaring, dels som valutaåterköpsavtal när den utländska valutan som erhålls från BIS byts mot värdepapper). Vid varje tillfälle krävs ett godkännande av BIS. Avtalen har förnyats flera gånger, vilket redovisas i Riksbankens årsredovisningar under rubriken inlåningsavtal. Se exempelvis Riksbankens Årsredovisning för 2017, Riksbanken (2018), not 38 (inom linjen förda poster), s. 91. 10 Riksbanken (2019), s. 96. 11 Baselkommitténs stadgar (2018), avsnitt 1. 12 Niemeyer (2016), s. 58. 13 Quaglia (2015), s. 7.

märkelsen att de inte har någon formell process för avstämning av positioner med sin respektive huvudman.

Baselkommitténs standarder blir som regel svensk rätt via EUrättsakter, genom att EU-kommissionen föreslår nya EU-direktiv och förordningar baserat på Baselkommitténs standarder och överenskommelser. För att det ska bli ny EU-rättsakt måste Europaparlamentet och rådet godkänna förslaget. Direktiven tas därefter in i svensk lag, eller någon annan svensk författning. EU:s förordningar är direkt verkande i alla EU:s medlemsländer.

26.5.1. Organisation och beslutsprocess

Baselkommitténs medlemmar är centralbanker och tillsynsmyndigheter. I Baselkommitténs övervakningsorgan, GHOS (Governors and Heads of Supervision), deltar medlemsländernas centralbankschefer och i förekommande fall chefen för tillsynsmyndigheten. Baselkommittén leds av en ordförande som väljs bland GHOS medlemmar för en period av tre år, med ett möjligt omval. Hittills har sedan kommittén bildades 1974 samtliga ordföranden för Baselkommittén varit centralbanksföreträdare, men detta är praxis och regleras inte i kommitténs stadgar. Sveriges riksbankschef, Stefan Ingves, var ordförande för Baselkommittén under perioden juli 2011– mars 2019.

Baselkommittén har ett sekretariat som tillhandahålls av BIS och i huvudsak bemannas av personal som tillfälligt lånas ut av medlemmarna. En stor del av Baselkommitténs arbete sker i arbetsgrupper som bemannas av medlemmarna. Både Finansinspektionen och Riksbanken deltar i flera arbetsgrupper.

När Baselkommittén har tagit fram utkast på nya standarder eller riktlinjer skickas detta på offentlig konsultation varvid banker, intresseorganisationer och myndigheter ges möjlighet att lämna kommentarer på utkasten.

14

Inkomna konsultationssvar publiceras vanli-

gen på Baselkommitténs hemsida (ifall inte den svarande ber om att så inte ska ske). Baselkommitténs egna medlemmar och dess observatörer svarar inte på konsultationerna eftersom de har varit med om

14 Även riktlinjer och ”sound practices” skickas normalt på publik konsultation men det är till skillnad från standarderna inte obligatoriskt. Se Baselkommitténs stadgar (2018), paragraf 17.

att ta fram utkastet.

15

Medlemmarnas och observatörernas synpunkter

blir därmed inte offentliga.

När konsultationssvaren har sammanställts och begrundats fattas besluten efter ytterligare diskussioner i Baselkommittén. I större frågor sanktioneras kommitténs beslut av GHOS. I de känsligaste frågorna, om t.ex. kapitalkrav, fattas besluten i praktiken av GHOS, efter beredning i Baselkommittén och dess undergrupper, även om det formellt är Baselkommittén som är beslutsorgan.

16

Det sker ingen röstning, utan alla beslut fattas med konsensus. Det innebär således att alla medlemmarna måste kunna acceptera en överenskommelse för att den ska kunna ingås. I praktiken finns en stor vilja att nå en överenskommelse och därmed en stor kompromissvilja, varför det är ytterst ovanligt att ett land blockerar en överenskommelse.

17

26.5.2. Medlemmar

Baselkommitténs medlemmar utgörs av centralbanker och tillsynsmyndigheter från G20-länderna

18

, Beneluxländerna

19

samt Spanien,

Sverige och Schweiz. År 2014 blev även ECB och den europeiska gemensamma tillsynsmekanismen SSM medlemmar.

20

Kommittén

har 2019 45 medlemmar som är centralbanker och, i förekommande fall, banktillsynsmyndigheter från 28 jurisdiktioner. Anledningen till att vissa jurisdiktioner har två platser i stället för en beror på att banktillsynen inte ligger på centralbanken utan på en separat tillsynsmyndighet. Det finns inget land i Baselkommittén där endast tillsynsmyndigheten (och alltså inte även centralbanken) deltar. Som observatörer i kommitténs arbete deltar bl.a. även EU-kommissionen, EBA, BIS och IMF.

15 Quaglia (2015), s. 13. 16 Niemeyer (2016), s. 59. 17 Ibid. 18 G20 består av Argentina, Australien, Brasilien, Kanada, Kina, Frankrike, Tyskland, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Mexiko, Ryssland, Saudiarabien, Sydafrika, Sydkorea, Turkiet, Storbritannien, USA och EU. 19 Beneluxländerna är Belgien, Nederländerna och Luxemburg. 20 SSM (Single Supervisory Mechanism) är systemet för banktillsyn i Europa. Det består av ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande länderna.

Av Baselkommitténs stadgar framgår att medlemskap och observatörsstatus ses över periodiskt. Enligt stadgarna kan dock endast centralbanker och tillsynsmyndigheter vara medlemmar i Baselkommittén. Vid överväganden om att ta in nya medlemmar eller observatörer ska hänsyn tas till hur stor vikt det nationella banksystemet har för den internationella finansiella stabiliteten. Kommittén lämnar sedan rekommendationer till GHOS, som i sin tur beslutar om medlemskap i Baselkommittén.

21

Det är även GHOS som har man-

dat att besluta om eventuella ändringar i stadgan.

22

Medlemmarnas åtaganden

De tillsynsmyndigheter och centralbanker som är medlemmar i Baselkommittén åtar sig enligt stadgarna bl.a. att:

  • arbeta för att uppnå Baselkommitténs mandat
  • främja finansiell stabilitet
  • aktivt bidra i framtagandet av Baselkommitténs standarder och riktlinjer
  • verka för att implementera och använda Baselkommitténs standarder i sina jurisdiktioner, inom överenskomna tidsramar
  • delta i utvärderingar av hur överenskommelserna faktiskt efterlevs nationellt (s.k. RCAP eller Regulatory Consistency Assessment Program)
  • främja global finansiell stabilitet och inte bara tillvarata nationella intressen.

23

26.5.3. Standarder, riktlinjer och god praxis

Baselkommittén kommer överens om standarder, riktlinjer och principer (eng. guidelines) och god praxis (eng. sound practices). Standarderna utgör minimikrav och medlemmarna förbinder sig att verka

21 Baselkommitténs stadgar (2018), avsnitt 4. 22 Ibid., avsnitt 6a. 23 Ibid., avsnitt 5, punkterna a–g.

för att de implementeras i sina hemländer. Standarderna (Basel I, II och III) utgörs bl.a. av kapitaltäckningsregler för internationellt aktiva banker och har blivit alltmer detaljerade över tid.

24

Riktlinjerna och

principerna är inte lika bindande som standarderna, men tanken är ändå att de ska bli normgivande för medlemmarna. Baselkommittén utvecklar också dokument som ska fungera som god praxis kring hur tillsynsmyndigheter och banker bör bedriva sitt arbete. Detta är därmed den mjukaste formen av vägledning till banker och tillsynsmyndigheter.

25

År 1997 publicerade kommittén även ”principer för effektiv banktillsyn” (eng. Core Principles for Effective Banking Supervision). Dessa principer har uppdaterats över tid. FSB har inkluderat dem i sin lista över nyckelstandarder för en sund finanssektor och de ingår även i IMF:s utvärderingar av länders finansiella sektorer.

26

De överenskomna standarderna anger miniminivåer, med möjlighet för de jurisdiktioner som så önskar att ställa högre krav på bankerna. Om ett land däremot väljer att införa lägre krav än standarden kritiseras landet i de utvärderingar som Baselkommittén genomför och publicerar. Om ett land inte följer riktlinjerna eller god praxis föranleder det dock inte någon offentlig kritik i dessa rapporter.

26.5.4. Politisk vägledning

Under och efter den globala finanskrisen har internationella standardsättande organ, däribland Baselkommittén, kommit överens om ett stort antal nya standarder för finansmarknaderna. Baselkommittén får normalt sitt uppdrag att arbeta fram nya standarder från GHOS, som godkänner Baselkommitténs arbetsprogram. Ibland har Baselkommittén även fått politisk vägledning på övergripande nivå från stats- och regeringscheferna i G20. Så var fallet när Baselkommittén efter finanskrisens utbrott beslutade om den s.k. Basel IIIöverenskommelsen. År 2009 antog G20-ledarna en deklaration där de uppmanade Baselkommittén att ”se över minimikapitaltäckningsnivåer och ta fram rekommendationer under 2010” och ”att utveckla och komma överens om ett globalt ramverk för att främja starkare

24 Quaglia (2015), s. 7. 25 Niemeyer (2016), s. 58. 26 Quaglia (2015), s. 7.

likviditetsbuffertar hos finansiella institut, inklusive gränsöverskridande institut.”

27

G20-ledarna har även på ett övergripande plan uttryckt stöd för Basel III-överenskommelsen och åtagit sig att dess medlemmar ska implementera överenskommelserna inom den tidsram som kommittén hade kommit överens om.

28

G20 får löpande rapporter från

Baselkommittén rörande genomförandet av Basel III-överenskommelsen.

29

Vidare har på EU-nivå även ministerrådet i juni 2019 understrukit vikten av att etablera ett gemensamt europeiskt regelverk av harmoniserade regler som är direkt tillämpliga på alla finansinstitut som är aktiva på den inre marknaden (prop. 2013/14:228, s. 111).

26.5.5. Inflytande över lagstiftningen

Inget land, inte heller de som har representanter i Baselkommittén, är juridiskt bundet att implementera de standarder som experterna inom Baselkommittén kommer överens om, och lagstiftarna deltar inte i Baselkommitténs diskussioner. Ändå implementeras standarderna ofta av de som har befogenhet att stifta lagar. Det finns även länder som inte har några representanter i Baselkommittén, och därmed inte har något inflytande över dess överenskommelser, men som ändå väljer att implementera Baselkommitténs standarder. Det finns flera skäl till att Baselkommitténs överenskommelser i praktiken blir normgivande.

Bankkriser medför stora samhällsekonomiska kostnader. Internationellt aktiva banker påverkar inte bara samhällsekonomin i hemlandet utan även globalt. Det finns därför en stark politisk vilja att få till stånd globala överenskommelser om bl.a. miniminivåer för bankers skyddsbuffertar i form av kapitaltäckningsnivåer. Det är dock inte lätt att enas om krav som kan vara kostsamma för enskilda länders banker.

Troligen förenklas diskussionerna kring nya regelverk av att Baselkommittén består av just expertmyndigheter och inte av politiska företrädare. Det kan göra det lättare att komma överens om beslut som gynnar den globala finansiella stabiliteten men som (i vart

27 G20 (2009), avsnitt “prudential regulation”. 28 G20 (2010), paragraf 29. 29 Se t.ex. Basel Committee on Banking Supervision (2018).

fall på kort sikt) inte nödvändigtvis gynnar enskilda länder. Det demokratiska underskottet som uppkommer genom att så viktiga och starkt normerande överenskommelser träffas i en expertgrupp som Baselkommittén kan därmed delvis vara ett svar på ett politiskt misslyckande. Det misslyckandet består i att varje enskilt land i sin bankreglering inte tillräckligt beaktar spridningseffekter från bankkriser till andra länder. Ur det enskilda landets perspektiv kan det vara optimalt att ha mindre strikta regler för det egna banksystemet, givet att andra länder har en strikt reglering. Detta kan ses som en form av fångarnas dilemma (eng. prisoner’s dilemma). Stark fokusering på nationella perspektiv riskerar att leda till för svag bankreglering globalt sett. Globala överenskommelser om miniminivåer för bankreglering är en lösning på detta problem. Som en liten öppen ekonomi ligger det extra mycket i Sveriges intresse att de globala standarderna inte urvattnas.

Baselkommittén har bedömts vara användbar av det politiska systemet. Det visas exempelvis av att G20 gav Baselkommittén i uppdrag att komma överens om striktare bankreglering efter den globala finanskrisen. Det visas även av att så många länder och regioner väljer att lagstifta i enlighet med Baselkommitténs standarder, trots att de inte är juridiskt bundna att göra det. Samtidigt finns ett demokratiskt underskott i att så i praktiken bindande överenskommelser fattas av expertorgan som Baselkommittén. Bland annat EU-företrädare har framfört kritik mot detta.

26.5.6. EU och Baselkommittén

EU-kommissionen, som är den institution som har mandat att lägga fram förslag på lagstiftning inom EU, kan enligt Baselkommitténs stadgar inte bli medlem men deltar som observatör. Medlagstiftarna Europaparlamentet och Rådet har ingen plats i Baselkommittén. Det bör noteras att ingen av Baselkommitténs medlemmar har befogenhet att stifta lagar. På det sättet är EU-kommissionens deltagande som observatör unikt. Det sker inte någon formell EU-samordning inför Baselkommitténs möten, men Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) diskuterar ibland frågorna. Diskussioner förs ibland även i EU-kommissionens expertgrupp för banker, betalningar och försäkringar.

Europaparlamentets resolution om Basel III, Politisk policyvägledning i november 2016

I november 2016 antog Europaparlamentet en resolution om sin syn på färdigställandet av den s.k. Basel III-överenskommelsen.

30

I reso-

lutionen betonas att det pågående arbetet i Baselkommittén ska respektera den princip som Baselkommitténs högsta beslutande organ GHOS har beslutat; nämligen att inte signifikant öka övergripande kapitaltäckningskrav på global nivå, samtidigt som den övergripande finansiella styrkan hos europeiska banker ska stärkas. Europaparlamentet erinrar också i resolutionen om principen om en rättvis global spelplan, och att inte otillbörligt straffa den europeiska bankmodellen. Europaparlamentet uppmanade Baselkommittén att revidera sitt förslag i linje med principerna. Europaparlamentet uppmanade också ECB och SSM att bl.a. förvissa sig om att dessa principer efterlevs. Resolutionen innehöll också uppmaningar till EU-kommissionen. Slutligen betonade Europaparlamentet att detta var avgörande för att parlamentet, som medlagstiftare inom EU, senare skulle faktiskt kunna införa de överenskomna standarderna i europeisk rätt.

26.5.7. Svensk samordning inför Baselkommitténs möten

Inför mötena i Baselkommittén arbetar tjänstemännen på Finansinspektionen och Riksbanken tillsammans med att ta fram gemensamma underlag. I underlaget framgår eventuella åsiktsskillnader mellan myndigheterna. Dessa arbetsformer är inte reglerade. Ingen av myndigheterna har någon formell avstämningsprocess med regeringen eller riksdagen rörande vilka ståndpunkter som respektive myndighet ska driva i Baselkommittén. Varken regeringen eller riksdagen har därmed något direkt inflytande över de ståndpunkter som expertmyndigheterna framför i dessa sammanhang. Så vitt kommittén känner till har andra medlemmar i Baselkommittén inte heller någon reglerad avstämning med sin respektive regering kring den position de intar i Baselkommitténs diskussioner.

Under framtagandet av Basel III-överenskommelsen framförde Finansinspektionen och Riksbanken i vissa fall olika uppfattningar i kapitaltäckningsfrågor, särskilt vad gällde utformningen av ett icke-

30 Europaparlamentet (2016).

riskbaserat kapitalkrav. Detta faktum motiverar en djupare analys av samarbetsformerna inom just Baselkommittén (se avsnitt 26.9.2).

26.6. Andra kommittéer och internationella grupper som BIS stödjer

26.6.1. CGFS, CPMI och MC

Utöver Baselkommittén deltar Riksbanken bl.a. även i:

  • Kommittén för det globala finansiella systemet (CGFS),
  • Kommittén för betalningar och finansiell infrastruktur (CPMI), samt
  • Marknadskommittén (MC).

CPMI liknar Baselkommittén i och med att den tillsammans med Iosco kommer överens om globala standarder, fast för betalningssystem och andra finansiella infrastrukturer.

31

Dessa tre kommittéer har endast centralbanker som medlemmar.

26.6.2. Rådet för finansiell stabilitet (FSB)

Rådet för finansiell stabilitet har etablerats av G20 med uppgift att verka för global finansiell stabilitet genom att koordinera framtagandet av nya finansiella regelverk. Likt Baselkommitténs standarder är FSB:s riktlinjer inte legalt bindande men starkt normgivande internationellt. FSB har bl.a. utvecklat ett krav som syftar till att stärka bankernas totala förlustabsorberande kapacitet (eng. total loss-absorb-

ing capacity, TLAC), vilket EU-kommissionen har ställt sig bakom.

FSB är en internationell sammanslutning av G20-länderna (finansministerier, centralbanker och tillsynsmyndigheter) samt ECB, EUkommissionen, Baselkommittén och IMF. Sverige representeras

31 Till skillnad från i Baselkommittén tas de globala standarderna för finansiella infrastrukturer fram av CPMI och Iosco tillsammans, men utan att en gemensam kommitté formas. I stället har de två organen satt upp gemensamma arbetsgrupper som tar fram förslag till standarder som organisationerna därefter kommer överens om inom det gemensamma forumet CPMI-Iosco Steering Group. När CPMI och Iosco har kommit överens om en standard ska den därefter godkännas enligt motsvarande process som Baselkommitténs standarder. CPMI-Iosco arbetar även gemensamt med uppföljning av att deras globala standarder blir genomförda i de deltagande jurisdiktionerna.

indirekt genom EU. Baselkommittén representeras i FSB av sin ordförande, vilket således innebär att riksbankschefen Stefan Ingves under perioden 2011–2019 har deltagit vid mötena i egenskap av Baselkommitténs ordförande.

Varken Sverige eller några svenska myndigheter är medlemmar i FSB. Däremot har FSB regionala konsultationsgrupper för att diskutera gemensamma frågor och olika förslag från FSB. Sverige deltar i den europeiska konsultationsgruppen och representeras där av Finansdepartementet, Finansinspektionen och Riksbanken. För perioden 2019–2021 har vice riksbankschefen Henry Ohlsson utsetts till en av två ordföranden i denna regionala grupp. Dessutom deltar Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret i vissa av FSB:s undergrupper på speciell inbjudan.

26.7. Europeiska systemrisknämnden (ESRB)

Efter den senaste globala finanskrisen har samarbetet kring makrotillsyn formaliserats på europeisk nivå. År 2010 antog Europaparlamentet och rådet förordningen om Europeiska systemrisknämnden (European Systemic Risk Board, ESRB).

32

Enligt den s.k. ESRB-

förordningen är ESRB:s syfte att bidra till att förhindra eller minska risker för stabiliteten i det finansiella systemet. ESRB ska bl.a. lämna varningar och rekommendationer när den identifierar hot mot den finansiella stabiliteten inom EU. ESRB ansvarar dock inte för makrotillsynsbeslut, vilket i stället ligger på nationell nivå (och för länderna i bankunionen delvis på SSM). ESRB har i praktiken också kommit att få något av en standardiserande roll vad gäller makrotillsynen av det finansiella systemet i EU.

Det är inte EU-länderna som är medlemmar i ESRB, utan EUländernas nationella centralbanker och tillsynsmyndigheter, i Sveriges fall Riksbanken och Finansinspektionen. Enligt ESRB-förordningen har centralbankerna rösträtt medan tillsynsmyndigheterna deltar utan rösträtt, oavsett om de har nationellt ansvar för makrotillsyn eller inte.

33

Vidare ställer ESRB-förordningen krav på bl.a. oberoende och

det finns ett instruktionsförbud för medlemmarna. Det är för svensk

32 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd. 33 Artikel 6 i ESRB-förordningen.

del därmed inte möjligt att ändra vare sig vilken myndighet som innehar rösträtten i ESRB eller att ställa krav på samordning av Riksbankens och Finansinspektionens positioner i ESRB-arbetet. Inför möten på högre nivåer i ESRB tar tjänstemännen på Riksbanken och Finansinspektionen dock fram gemensamma underlag. I de underlagen framgår eventuella åsiktsskillnader mellan myndigheterna.

I mars 2019 nådde Rådet och EU-parlamentet en preliminär överenskommelse om revidering av ESRB-förordningen som bl.a. innebär att en mer flexibel rösträtt införs som kan anpassas efter nationella ansvarsförhållanden vad gäller makrotillsyn.

34

Den flexibla röst-

rätten innebär att i de fall en medlemsstats centralbank inte har ansvar för makrotillsynen (såsom den definieras i direktiv 2013/36 [kapitalkravsdirektivet] och förordning 575/2013 [tillsynsförordningen]), kan medlemsstaten om den så önskar nominera en högnivårepresentant från den nationella myndighet som har dessa uppgifter till röstande medlem i ESRB:s styrelse. Centralbanken deltar i så fall som icke-röstande medlem.

Överenskommelsen väntas antas formellt i december 2019. Om denna förändring genomförs är det möjligt att utse Finansinspektionen, i egenskap av makrotillsynsmyndighet, som den svenska myndigheten med rösträtt i ESRB.

26.8. Övrigt EU-samarbete: EBA och EFK

26.8.1. Europeiska bankmyndigheten (EBA)

Även samarbetet kring s.k. mikrotillsyn har formaliserats på europeisk nivå efter finanskrisen. År 2010 antog Europaparlamentet och rådet förordningarna som etablerade de tre europeiska tillsynsmyndigheterna Europeiska bankmyndigheten (European Banking Authority, EBA)

35

, Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Euro-

pean Securities and Markets Authority, Esma)

36

och Europeiska för-

34 Europeiska unionens råd (2019). 35 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG. 36 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/77/EG.

säkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (European Insurance and Occupational Pension Authority, Eiopa)

37

.

Riksbanken är inte medlem i Esma eller Eiopa men deltar utan rösträtt i EBA:s styrelse. Däremot är Finansinspektionen medlem och deltar med rösträtt i EBA. EBA:s främsta uppgift är att bidra till upprättandet av harmoniserade regler för bankverksamhet i Europa, bl.a. genom att anta bindande tekniska standarder och riktlinjer. Den förordning som styr EBA har liknande regler om oberoende som ESRB-förordningen.

38

Likt vad som gäller för ESRB finns ett in-

struktionsförbud. Det är därmed inte möjligt att ställa krav på att de svenska myndigheterna som deltar i EBA beslutar om svenska positioner i samråd med regeringen eller med varandra. Inför mötena i EBA:s styrelse deltar dock Riksbanken på Finansinspektionens beredningsmöte. Riksbanken informerar även Finansinspektionen om sina ståndpunkter.

26.8.2. Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK)

Riksbanken är med och bidrar till förberedelserna inför EU-ländernas finansministermöten (Ekofin) i och med sin medverkan i den rådgivande Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK).

I ministerrådet samarbetar ministrar från EU-ländernas regeringar. Deras uppdrag är att diskutera, ändra och anta förslag från EUkommissionen på nya lagar och samordna politiken. Samarbetet är uppdelat i tio olika politikområden. För att finansmarknadslagstiftning ska antas måste ministerrådet vara överens med Europaparlamentet. När ekonomi- och finansministrarna möts kallas ministerrådet för Ekofin. En gång per halvår äger ett s.k. informellt Ekofinmöte rum. Vid dessa tillfällen deltar även de nationella centralbankscheferna. Vid de informella mötena tas inga formella beslut.

Ekofinmöten bereds av den Ekonomiska och Finansiella Kommittén, EFK. EFK är ett rådgivande organ som har inrättats för att främja den samordning av EU-ländernas politik som behövs för att den inre marknaden ska fungera. EFK möts i två konstellationer,

37 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG. 38 Artikel 42 om oberoende i EBA-förordningen.

med eller utan de nationella centralbankerna. Från Sverige deltar Finansdepartementet (statssekreterare) och Riksbanken (vice riksbankschef). I de enstaka fall då EFK röstar är det endast finansdepartementen som har rösträtt i sådana frågor som senare kan komma att behandlas av finansministrarna.

39

Inför mötena i EFK informerar

Finansdepartementet och Riksbanken varandra om sina respektive ståndpunkter. Dessa arbetsformer är dock inte reglerade.

26.9. Kommitténs överväganden

26.9.1. Riksbankens deltagande i internationella sammanhang

Kommitténs förslag: Riksbanken får delta i sådant internatio-

nellt samarbete som

1. har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt riks-

bankslagen.

2. rör kunskapsutbyte med andra centralbanker.

I den nuvarande riksbankslagen framgår det inte – med några undantag – att Riksbanken får delta i internationellt samarbete. Riksbankens internationella arbete är i stället ett utflöde av de uppgifter som Riksbanken tilldelats. Kommittén bedömer att det i riksbankslagen bör föras in en uttrycklig bestämmelse avseende vilket internationellt samarbete Riksbanken får delta i.

De uppgifter Riksbanken har tilldelats, t.ex. avseende penningpolitiken och det finansiella systemet, påverkas av skeenden i andra länder. Det förekommer också i internationella fora diskussioner om exempelvis finansmarknaden och regelverk. Centralbankerna ingår också överenskommelser, s.k. MoU:er, om olika typer av samarbete. För att på bästa sätt kunna utföra sina uppgifter behöver Riksbanken delta i sådana internationella samarbeten som har betydelse för Riksbankens verksamhet och möjlighet att uppnå sina mål. Kommittén föreslår att detta kommer till uttryck genom en bestämmelse som anger att Riksbanken får delta i sådant internationellt samarbete som har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt denna lag. Be-

39 EFK:s stadgar, artikel 5. Se EFK (2012).

stämmelsen har samma utformning som bestämmelsen avseende vilken forskning Riksbanken får bedriva, se avsnitt 13.9.

Riksbanken behöver även kunna delta i sådant internationellt samarbete som rör kunskapsutbyte med andra centralbanker. I detta fall krävs alltså inte att Riksbankens deltagande har betydelse för förutsättningarna för Riksbanken att nå sina tilldelade mål, utan det kan handla primärt om att bistå andra centralbanker. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen kan Riksbanken exempelvis lämna expertstöd till utvecklingsländer avseende centralbanksverksamhet. Riksbanken bedriver sedan en tid tillbaka sådan verksamhet med finansiering av Sida. Bestämmelsen innefattar också bredare kunskapsutbyte centralbanker emellan, såsom tillfälliga personalutbyten för att utbyta erfarenheter och kunskap.

Utanför tillämpningsområdet för denna bestämmelse faller internationella konferenser och liknande som inte innebär ett organiserat internationellt samarbete, även om det får förutsättas att sådant deltagande har samband med dess verksamhet. Konferenser och motsvarande sammankomster får anses utgöra ett naturligt inslag i Riksbankens verksamhet och behöver inte regleras särskilt.

Utanför det internationella samarbetet i nu aktuell bemärkelse faller också finansiella avtal om exempelvis krediter, valutaåterköpsavtal, inlåning och förvaltning av guld som Riksbanken ingår (se avsnitt 26.9.6).

Kommittén bedömer att detta förslag innebär att Riksbanken fortsatt får delta i de internationella forum den deltar i i dag. Det inkluderar bl.a. de organ som beskrivs i avsnitten 26.4–26.8. I det följande lämnas några kommentarer rörande de internationella fora som har beskrivits tidigare i kapitlet.

26.9.2. Fördjupade bedömningar rörande Baselkommittén

Baselkommitténs mandat är att stödja finansiell stabilitet genom att förstärka reglering och tillsyn samt att påverka hur banker agerar världen över i syfte att förbättra finansiell stabilitet (se avsnitt 26.5).

Arbetet i Baselkommittén relaterar till de uppgifter som Riksbanken tilldelas i den föreslagna riksbankslagen, vad gäller att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. I avsnitt 24.2 föreslår kommittén bl.a. att Riksbanken ska bedöma om det finansi-

ella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Av detta följer att Riksbanken får delta i Baselkommittén.

Finansinspektionen deltar i Baselkommittén i egenskap av Sveriges mikro- och makrotillsynsmyndighet. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är hur Riksbankens internationella arbete ska utformas när Riksbankens och Finansinspektionens uppfattningar skiljer sig åt i en viktig policyfråga. Liknande frågeställningar kan uppkomma i andra internationella organ, t.ex. FSB, men för enkelhetens skull tar kommittén för den generella bedömningen sin utgångspunkt i Baselkommittén. Givet den betydelse som globala överenskommelser de facto har på finansmarknadsregleringen i Sverige är det värdefullt att Sverige ges inflytande genom Riksbankens och Finansinspektionens deltagande i Baselkommitténs arbete. Det finns i dagsläget inga mekanismer för att säkerställa att det är den av Sveriges riksdag och regering önskade inriktningen som drivs i dessa diskussioner, vare sig vad gäller Finansinspektionen eller Riksbanken. Detsamma torde gälla för expertmyndigheter från andra jurisdiktioner som är medlemmar i Baselkommittén.

Bakgrunden till detta är att det bara är centralbanker och tillsynsmyndigheter som kan vara medlemmar i Baselkommittén, och att kommitténs överenskommelser inte är internationella överenskommelser i regeringsformens mening. Hade det varit internationella överenskommelser så skulle regeringen ha behövt ge Riksbanken och Finansinspektionen uttryckliga bemyndiganden att ingå sådana. Dessutom skulle riksdagen behöva godkänna alla beslut med lagstiftningskonsekvenser, budgetmässiga konsekvenser eller som i övrigt är av större vikt (jfr 10 kap. 3 § regeringsformen).

Baselkommitténs standarder och överenskommelser tas fram av experter utan lagstiftares medverkan. Överenskommelsen blir förvisso svensk rätt först när en rättsakt antagits av EU och i förekommande fall införlivats i svensk rätt. Men givet hur styrande Baselkommitténs överenskommelser i praktiken har blivit, skulle det kunna vara problematiskt att den demokratiska förankringen kommer in i ett sent skede.

Det är dock inte bara i Baselkommittén som svenska myndigheter arbetar självständigt. Liknande exempel på när Riksbanken respektive Finansinspektionen självständigt är med och tar fram olika typer

av regelverk är diskussionerna inom ESRB och EBA. En skillnad i dessa fall är att beslutsordningen följer av EU-rätten som medlemsländerna har beslutat.

26.9.3. Information till riksdagen och regeringen om internationellt arbete

Kommitténs förslag: Riksbanken ska säkerställa att regeringen

fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse för det internationella samarbete som Riksbanken deltar i.

Kommitténs bedömning: Riksdagen hålls informerad bl.a.

genom den information som Riksbanken regelbundet, eller på begäran av finansutskottet, ska lämna.

De internationella standarder som Riksbanken, Finansinspektionen och andra myndigheter medverkar till att ta fram i internationella fora och de överenskommelser som ingås har stark påverkan på framtida finansmarknadsreglering. Det är därför viktigt att regering och riksdag i ett tidigt skede är väl informerad om diskussionerna som Riksbanken och Finansinspektionen deltar i.

40

I dagsläget lämnar Riksbanken viss

information om sitt internationella arbete till fullmäktige.

41

Infor-

mation som lämnas till finansutskottet är mer sparsam, förutom vad gäller IMF där det finns en utarbetad process för informationsgivning.

42

Det händer också att läget i Baseldiskussionerna tas upp vid

Finansiella stabilitetsrådets möten.

43

Behovet av information till huvud-

mannen kan variera med vilken arbetsgrupp som avses och vilka frågor den för närvarande hanterar. I det följande ligger fokus på Riksbankens informationsgivning till riksdagen och regeringen.

40 Tucker (2018) betonar att en oberoende myndighet, som är involverad i arbetet med att ta fram internationella policystandarder, av demokrati- och legitimitetsskäl ska göra vad den kan för att säkerställa att frågorna är lämpligt belysta i hemlandet. 41 Direktionsledamöterna berättar om bl.a. internationella samarbeten och diskussioner vid fullmäktigemötena. Fullmäktiges ordförande kan också vid agendautformningen efterfråga information som hen önskar att fullmäktige ska få ta del av. 42 Se regeringens årliga skrivelse om IMF, samt information inför IMF:s (och Världsbankens) årsmöte och vårmöte i finansutskottet (och utrikesutskottet). 43 Det finansiella stabilitetsrådet är en mötesform med företrädare från regeringen, Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret. De träffas regelbundet för att diskutera finansiella stabilitetsfrågor, m.m.

Information till riksdagen

Vad gäller information från Riksbanken till riksdagens finansutskott föreslås i avsnitt 33.6.3 att Riksbanken regelbundet, och därutöver på finansutskottets begäran, till utskottet ska redogöra för sin internationella verksamhet. Det överensstämmer med nuvarande ordning. När det gäller exempelvis arbetet i Baselkommittén kan vidare finansutskottet såsom i dag välja att i särskild ordning kalla både Riksbanken och Finansinspektionen till finansutskottet för att informera om pågående diskussioner inom Baselkommittén.

Enligt kommitténs bedömning kommer det alltså att finnas goda förutsättningar för att finansutskottet ska kunna få tillräcklig information om det internationella arbete i vilket Riksbanken deltar. Riksdagens återkommande utvärderingar av Riksbanken bör dessutom omfatta även det internationella arbetet, vilket ger ytterligare tillfällen för finansutskottet att behandla dessa frågor.

Information till regeringen

Regeringen ansvarar för utrikespolitiken och företräder Sverige i internationella sammanhang, inte minst i de förhandlingar som sker i EU. Även om Riksbanken inte är en myndighet under regeringen behöver regeringen hållas tillräckligt informerad om det internationella arbete som Riksbanken bedriver.

Kommittén föreslår därför att det införs en bestämmelse i riksbankslagen enligt vilken Riksbanken ska säkerställa att regeringen fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse för det internationella arbete som Riksbanken deltar i. Riksbankens informationsskyldighet behöver inte vara mer omfattande än den som myndigheter under regeringen har (enligt 7 § myndighetsförordningen [2007:515]), och ska inte utmynna i konkreta instruktioner till Riksbanken. Regeringen ska inte heller utvärdera Riksbankens internationella arbete. Den utvärderingen görs i stället av riksdagen. Om det står klart att Finansinspektionen, som är en myndighet under regeringen, redan har lämnat all väsentlig information till regeringen i ett visst ärende, behöver förstås Riksbanken inte göra det.

44

44 En myndighet under regeringen ska enligt 7 § myndighetsförordningen bl.a. fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för internationellt samarbete.

Eftersom Riksbankens informationsgivning bör kunna anpassas till de behov som föreligger, avstår kommittén från att föreslå att riksbankslagen ska föreskriva hur ofta informationen ska lämnas och vad den ska innehålla. Det är dock rimligt att informationen överlämnas åtminstone årligen.

26.9.4. Samarbetsformer för myndigheterna i det internationella arbetet

Kommitténs förslag: I fråga om principiellt viktiga ställningsta-

ganden i internationella sammanhang som har samband med en annan myndighets verksamhet ska Riksbanken samråda med myndigheten i fråga.

Varje myndighet bör bereda en fråga så att det underlag den har för ett beslut eller något annat ställningstagande håller hög kvalitet. I många fall förutsätter det att myndigheten samråder med andra myndigheter och inhämtar annan nödvändig information. Myndigheter samverkar därför frekvent med varandra även i internationella frågor. En allmän skyldighet att samverka följer av förvaltningslagen.

Kommittén har tidigare i detta betänkande föreslagit att Riksbanken ska samråda med bl.a. Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i viktigare frågor som rör dessa myndigheters arbete med finansiell stabilitet. Det är förstås viktigt att samråd sker även när viktiga frågor av mer principiell art diskuteras inom ramen för det internationella samarbetet.

Kommittén föreslår därför att det i riksbankslagen ska tas in en uttrycklig bestämmelse om samrådsskyldighet i principiellt viktiga ställningstaganden som uppkommer i Riksbankens internationella arbete. Bestämmelsen förhindrar inte att Riksbanken samråder även i andra frågor. (Se även avsnitt 24.4.1 rörande innebörden av samverkan och samråd.)

Samråd och annan samverkan blir särskilt viktigt i fråga om ställningstaganden som rör en uppgift för vilken en annan myndighet har tilldelats nationellt ansvar. Som exempel kan nämnas Baselkommittén där både Finansinspektionen och Riksbanken är representerade. Riksbanken deltar i Baselkommittén till följd av sina uppgifter som centralbank men det är Finansinspektionen som är tillsynsmyndig-

het. När Riksbanken deltar i ett internationellt forum tillsammans med en annan svensk myndighet, blir det särskilt viktigt att myndigheterna förankrar sina positioner och strävar efter att nå gemensamma ställningstaganden i principiellt viktiga frågor.

Som grund för gemensamma ställningstaganden kan myndigheterna komma överens om vissa principer som bör vägleda det internationella arbetet. Som exempel kan nämnas den s.k. novemberöverenskommelsen om kapitalkrav på svenska banker som träffades mellan Finansdepartementet, Finansinspektionen och Riksbanken i november 2011.

45

Att myndigheterna i de olika expertgrupper som arbetar fram förslag redovisar olika synpunkter av mer teknisk art kan bidra till en allsidig belysning av sakfrågan. Det skulle dock kunna minska det svenska inflytandet om myndigheterna på högre nivå företräder olika inriktningar i principiellt viktiga ställningstaganden.

En ansats som har övervägts är att vid svensk oenighet inom Baselkommittén rörande principiellt viktiga ställningstaganden låta Finansinspektionen bestämma den svenska linjen som Riksbanken ska vara skyldig att följa, eller i vart fall inte få motsäga. På så sätt får den myndighet som har nationellt ansvar för banktillsyn även det motsvarande inflytandet i svensk position internationellt.

Kommittén bedömer dock att det inte vore lämpligt att införa en generell bestämmelse som anger att en myndighet (Riksbanken) i ett internationellt sammanhang ska framföra samma ståndpunkter som en annan myndighet (Finansinspektionen) i det internationella arbetet. Det får nämligen förutsättas att om en myndighet får vara med i en expertgrupp har myndigheten kompetens i de frågor som diskuteras och bör också få uttrycka en egen ståndpunkt.

En utgångspunkt för kommittén är att inte begränsa Riksbankens oberoende men säkerställa att det finns en process för samråd myndigheterna emellan, såsom inom området finansiell stabilitet. Mot den bakgrunden bedöms det vara mindre lämpligt att exempelvis Finansinspektionen bestämmer vilken position Riksbanken ska inta i internationella diskussioner. Det passar för övrigt inte in i den svenska förvaltningsmodellen med svenska självständiga myndigheter. Om en annan myndighet har det primära ansvaret för en viss fråga bör dock Riksbanken ta särskild hänsyn till detta när den agerar i internationella sammanhang. Tröskeln för att Riksbanken ska framföra

45 Riksbanken (2011).

avvikande synpunkter vad gäller viktigare frågor ska därför vara hög. På motsvarande sätt bör annan myndighet ta särskild hänsyn när Riksbanken har det primära ansvaret.

26.9.5. Vägledning från regeringen och riksdagen

Kommitténs förslag: Riksbanken ska i sitt internationella arbete

ta sin utgångspunkt från uttalanden som regeringen eller riksdagen har gjort i fråga om övergripande svensk inriktning.

Om Riksbankens huvudman riksdagen, eller regeringen – inom ramen för sitt ansvar för utrikespolitiken – tar fram övergripande prioriteringar och övergripande inriktningar, och dessa har betydelse för fackmyndigheternas internationella diskussioner i exempelvis Baselkommittén, bör Riksbanken när den utformar sina ståndpunkter ta sin utgångspunkt från dessa. Kommittén föreslår därför att det i den nya riksbankslagen tas in en bestämmelse om att Riksbanken ska ta sin utgångspunkt från sådana övergripande uttalanden. Med denna ansats behåller myndigheterna ett stort mått av självständighet i de frågor där de har expertkompetens.

Om riksdagen har ställt upp övergripande mål som har betydelse för Riksbankens internationella arbete är det rimligt att Riksbanken intar samma inriktning. Riksdagen skulle, när så bedöms vara lämpligt, även kunna besluta om övergripande mål för det internationella arbetet, på samma sätt som riksdagen beslutar övergripande mål för finansmarknadsområdet.

När det gäller regeringen kan en övergripande inriktning framgå av regeringsförklaringen eller av regeringens utrikesdeklaration. Det kan också framgå av en uttrycklig bedömning eller ett förslag i en proposition som har antagits av riksdagen.

En övergripande svensk inriktning är avsedd att beröra samhället i stort och utgör inte instruktioner till en enskild myndighet och berör inte en viss förhandling eller en specifik internationell organisation. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är att Riksbanken på ett övergripande plan ska arbeta i samma riktning som staten i övrigt.

Om Riksbanken ändå väljer att i internationella sammanhang driva en ståndpunkt som inte ligger i linje med den övergripande svenska inriktningen bör Riksbanken inför finansutskottet kunna förklara vilka omständigheter som har föranlett denna ståndpunkt.

En annan ansats som har övervägts är bindande vägledning i form av instruktioner från regeringen. Regeringen skulle då kunna instruera Riksbanken och Finansinspektionen i viktigare ställningstaganden i exempelvis Baselkommittén. Det skulle kunna åstadkommas genom att införa en bestämmelse i den nya riksbankslagen som anger att regeringen får besluta vilken ståndpunkt Riksbanken ska företräda och att Riksbanken ska följa regeringens beslut. På så sätt skulle det bli regeringens syn som framförs i frågor där det i senare skede är regeringen som har inflytande (främst i EU-förhandlingar), och ställs till svars. Med denna ansats är Riksbanken och Finansinspektionen alltjämt medlemmar, men det är regeringens ståndpunkter (förankrade i EU-nämnden) som framförs vid mötena. En fördel med en sådan ansats skulle kunna vara att Sveriges inflytande torde kunna bli större om myndigheterna framför en gemensam position.

Det finns dock betydande nackdelar med en sådan ansats. Baselkommittén är en expertgrupp och det är på de premisserna som kommittén arbetar. Så vitt kommittén känner till har ingen av Baselkommitténs medlemmar med sig bindande mandat från det egna landets regering. Vidare framgår det i Baselkommitténs stadgar att medlemmarna ska arbeta för att stärka global finansiell stabilitet och inte endast måna om nationella intressen. Om svenska myndigheter får instruktioner från regeringen kan det av andra medlemmar ses som ett sätt att prioritera nationella intressen framför global finansiell stabilitet. Det riskerar att minska trovärdigheten och inflytandet för de svenska myndigheterna som är medlemmar. En ytterligare nackdel är att bindande mandat kan vara svårt att förhålla sig till i en grupp som fattar beslut med konsensus.

46

Vidare är detta alternativ oprövad mark när Riksbanken representerar sig själv och inte regeringen (i Baselkommittén är Riksbanken och Finansinspektionen medlemmar, inte landet Sverige).

46 Liknade argumentation framförs i Magnus och Korpas (2017).

26.9.6. Övriga bestämmelser för Riksbankens internationella verksamhet

Kommitténs förslag: Riksbanken får ge kredit till internationella

finansorgan som Sverige är medlem i och sluta avtal med sådana organ om långsiktiga internationella låneåtaganden, om riksdagen har godkänt detta.

Riksbanken får med eller utan räntegottgörelse ta emot insättningar i valuta eller guld från, och göra sådana insättningar hos, banker, utländska bankföretag, centralbanker, kreditmarknadsföretag, utländska kreditföretag, Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) och Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (IBRD). Riksbanken får även ta emot sådana insättningar från andra stater och mellanstatliga organ.

Riksbanken får medverka vid avveckling av internationella betalningar från eller till andra centralbanker och mellanstatliga organ. Riksbanken får ta ut avgifter för sådan medverkan.

Riksbanken får ingå avtal om skyldigheter och rättigheter som anknyter till sådana insättningar och betalningar som avses i första respektive i andra stycket.

I kapitel 27 beskrivs under vilka förutsättningar Riksbanken enligt nuvarande regler får finansiera IMF:s verksamhet. Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken även, under vissa förutsättningar, bevilja kredit till vissa andra finansorgan.

För det första får Riksbanken, i valutapolitiskt syfte och efter medgivande av riksdagen, bevilja kredit till internationella finansorgan som Sverige är medlem i (t.ex. Världsbanken) och sluta avtal om långsiktiga internationella låneåtaganden (7 kap. 4 § andra stycket). Kommittén anser att Riksbanken även fortsättningsvis bör få finansiera utländska finansorgan. Bestämmelsen i den nuvarande riksbankslagen bör därför överföras till den nya riksbankslagen. Orden ”i valutapolitiskt syfte” bör dock utgå, eftersom kommittén i avsnitt 19.1 föreslår att begreppet valutapolitik inte längre ska användas i riksbankslagen pga. dess oklara innebörd. Riksdagens godkännande ska dock alltjämt krävas för sådana avtal.

För det andra får Riksbanken bevilja kredit för Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd. För sådana krediter krävs det inte något medgivande från riksdagen. Den möjligheten har

funnits i riksbankslagen sedan den 1 juli 1995 (se prop. 1994/95:50). En sådan stödform finns fortfarande inom unionen.

47

Den gör det

möjligt att bevilja lån till en eller flera medlemsstater som har drabbats av svårigheter eller allvarligt hotas av svårigheter avseende betalningsbalansen eller kapitalbalansen. Kommittén föreslår att den här bestämmelsen utgår dels eftersom bestämmelsen inte är utnyttjad, dels eftersom det skulle kunna strida mot förbudet mot monetär finansiering att centralbanker beviljar kredit för stödformen i dess nuvarande utformning.

För det tredje får Riksbanken enligt gällande rätt, med eller utan räntegottgörelse, ta emot insättningar i valuta eller guld från, och göra sådana insättningar hos, banker, utländska bankföretag, centralbanker, kreditmarknadsföretag, utländska kreditföretag, Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) och Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (IBRD). Riksbanken får även ta emot sådana insättningar från andra stater och mellanstatliga organ. Riksbanken får även ingå avtal om skyldigheter och rättigheter som anknyter till de insättningar som anges. Enligt förarbetena till 1988 års riksbankslag syftar bestämmelsen i huvudsak på de insättningar som har samband med Riksbankens medverkan i de internationella betalningssystemen och förvaltningen av valutareserven. Bestämmelsen har enligt förarbetena även viss anknytning till de betalningar som Riksbanken gör för statens räkning. Insättningarna kan avse såväl guld som valuta, svensk eller utländsk (prop. 1986/87:143 s. 51). Kommittén anser att bestämmelsen i 1988 års lag bör föras över till den nya riksbankslagen. Kommittén anser dock att det finns skäl att förtydliga att Riksbanken även får medverka vid avveckling av internationella betalningar och ta ut avgifter för sådan medverkan. De internationella betalningar som är aktuella i detta sammanhang omfattar transaktioner från eller till andra centralbanker och mellanstatliga organ.

Att centralbanker samarbetar med varandra vid avveckling av internationella betalningar hänger samman med deras uppdrag och kan bl.a. underlätta förvaltningen av nationella guld- och valutareserver. De upparbetade betalningskanalerna mellan centralbanker påverkas inte av oro på de finansiella marknaderna och kan därför med fördel användas av centralbankerna i kristider. Centralbankerna har samar-

47 Rådets förordning (EG) nr 332/2002 av den 18 februari 2002 om upprättandet av ett system för medelfristigt ekonomiskt stöd till medlemsstaters betalningsbalans. Den förordningen har ersatt en tidigare förordning från 1988.

betat med varandra vid clearing och avveckling av internationella betalningar i flera decennier och fortsätter att göra det i betydande omfattning än i dag. Centralbankssamarbetet på detta område omfattar numera olika typer av banktjänster och andra aktörer såsom mellanstatliga organ.

48

Riksbanken deltar i detta samarbete och medverkar

i dagsläget vid internationella betalningar från eller till andra centralbanker eller mellanstatliga organ. Kommittén föreslår alltså att det uttryckligen ska framgå av den nya riksbankslagen att Riksbanken får medverka i sådana sammanhang.

48 Se Bank of Englands hemsida (https://www.bankofengland.co.uk/banking-services), och Deutsche Bundesbanks hemsida (https://www.bundesbank.de/en/tasks/paymentsystems/customer-access-mechanism/correspondent-banking/correspondent-banking-626406) för exempel på omfattningen av centralbankers verksamhet vid clearing och avveckling av internationella betalningar.

26.10. Referenser

Baselkommitténs stadgar (2018), tillgänglig på följande webbplats:

www.bis.org/bcbs/charter.htm, 5 juni. Basel Committee on Banking Supervision (2018), Implementation of

Basel standards. A report to G20 Leaders on implementation of the Basel III regulatory reforms, november, Bank for International

Settlements. BIS stadgar (2016), Statutes of the Bank for International Settlements,

BIS statues. Bank for international Settlements. Borås tidning (2008), ”Anders Borg: Girighet bakom krisen”, 10 janu-

ari. EFK (2012), Council Decision of 26 April 2012 on a revision of the

statutes of the Economic and Financial Committee (2012/245/EU).

Ekonomiska och Finansiella Kommitténs stadgar. Official Journal of the European Union. Europaparlamentet (2016), Europaparlamentets resolution

av den 23 november 2016 om fullbordandet av Basel III

(2016/2959(RSP)). Europeiska unionens råd (2019), Finansiell tillsyn: rådets ordförande-

skap och Europaparlamentet når preliminär överenskommelse om ramarna för tillsynen över europeiska finansinstitut, pressmed-

delande 21 mars. G20 (2009), Global plan annex: Declaration of strengthening the

financial system, 2 april, London.

G20 (2010), The Seoul Summit Document, 12 november, Seoul. Magnus, M. och A. Korpas (2017), “The role of the Basel Commit-

tee on Banking Supervision (BCBS). A de facto standard setter in banking legislation”, Briefing, IPOL Economic Governence Support Unit, Europaparlamentet, oktober. Niemeyer, J. (2016), ”Basel III – vad och varför?”, Penning- och

valutapolitik 2016:1, s. 57–89. Riksbanken.

Riksbanken (2011), ”Nya kapitalkrav på svenska banker”, Pressmed-

delande, 25 november.

Riksbanken (2011), ”Nya kapitalkrav på svenska banker”, Pressmed-

delande, 25 november.

Riksbanken (2018), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2017. Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018. Tucker, P. (2018), Unelected power, the quest for legitimacy in central

banking and the regulatory state, Princeton: Princeton University

Press.

27. Internationella valutafonden

27.1. Inledning

Enligt kommittédirektiven ska kommittén behandla Riksbankens roll i internationella sammanhang. Särskild vikt läggs vid Internationella valutafonden (IMF). Kommittén ges i uppdrag att utvärdera hur ansvaret för Sveriges arbete i IMF-sammanhang ska utformas och fördelas mellan regeringen och Riksbanken. Kommittén ska också utvärdera om Riksbanken eller någon annan myndighet ska ansvara för de finansiella förpliktelser som följer av Sveriges deltagande i IMF och hur dessa ska redovisas.

Landet Sverige är medlem i IMF. Praktiskt fungerar det löpande IMF-arbetet för svensk del så att finansdepartementet och Riksbanken tillsammans formulerar svenska ståndpunkter i diverse IMFrelaterade frågor. Regeringen har utsett Riksbanken till förbindelseorgan gentemot IMF. Riksbanken är även utsedd till s.k. finansiell motpart (eng. fiscal agency) gentemot IMF, vilket innebär att det är Riksbanken som står för Sveriges finansiella förpliktelser mot IMF. Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken har gällt ända sedan Sverige gick med i IMF 1951.

1

Centralbanker världen över har tilldelats uppgifter som rör IMFarbetet. Den exakta ansvarsfördelningen mellan regering och centralbank skiljer sig åt nationellt. Att centralbanken deltar i verksamhet som rör IMF är inte en av de uppgifter som en centralbank inom EU måste tilldelas enligt unionsrätten. Det står dock heller inte i strid med unionsrätten att ett lands centralbank finansierar landets IMFåtagande och strider inte heller mot förbudet mot monetär finan-

1 Ekelund och Mannefred (2012), s. 1.

siering.

2

ECB har för övrigt välkomnat en statlig garanti för vissa

förluster hänförliga till en centralbanks åtaganden gentemot IMF.

3

I dagsläget deltar samtliga europeiska centralbanker aktivt i IMFarbetet.

När IMF bildades 1944 var syftet att övervaka Bretton Woodssystemet, som byggde på fasta växelkurser.

4

Växelkursens centrala

ställning bidrog antagligen till att centralbankerna gavs en så framträdande roll inom IMF. I takt med att det internationella monetära systemet har förändrats har även IMF:s uppgifter delvis förändrats. Det handlar inte längre primärt om ett växelkurssamarbete utan om stöd till länder med olika former av statsfinansiella problem. Sådant stöd lämnas typiskt sett till regeringen i landet.

Utlåning till krisdrabbade länder har ända sedan grundandet varit en central del av IMF:s verksamhet, även om omfattningen har varierat kraftigt över tid. IMF:s låneverksamhet utvecklas ständigt. Till exempel har IMF på senare år skapat ett försäkringsliknande förebyggande låneavtal för länder utan akuta lånebehov (eng. Flexible

Credit Line). Vidare ägnar sig IMF numer även åt subventionerad

utlåning till låginkomstländer, något som ursprungligen endast var systerorganisationen Världsbankens uppdrag.

IMF-utlåningen kan även i sin nuvarande form stärka förtroendet för mottagarlandet och indirekt bidra till att stabilisera dess valuta. Dessutom publicerar IMF årligen en bedömning av i vilken grad länders växelkurser avviker från den nivå som motiveras av relevanta ekonomiska variabler.

5

Det finns därmed kvar en koppling till växel-

kurser i förhållande till IMF:s insatser, men den är svagare än den tidigare har varit. Hur IMF:s verksamhet har ändrats under årens gång kan i sig motivera en analys av hur Sverige har organiserat sitt arbete i fonden, och om nuvarande arbetsformer fortfarande bedöms vara ändamålsenliga.

I nästa avsnitt redogörs för bakgrundsfakta om IMF. Därefter redogörs för tidigare utredningar och Sveriges syn på IMF. I avsnitt 27.4 redogörs för IMF:s organisation. Det följs i avsnitt 27.5 av

2 Se artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104b.1 i fördraget. Se även ECB (2017a, b). 3 ECB (2017a). 4 Bretton Woods växelkurssystem 1945–1971. Bretton Woods-systemet upphörde formellt 1973. År 1971 är dock det år som systemet i praktiken slutade att fungera eftersom USA då deklarerade att dollar inte längre kunde konverteras till guld. 5 Det görs i rapportserien External Sector Reports.

en redogörelse av gällande rätt. I avsnitt 27.6 görs en internationell utblick av hur andra länder arbetar gentemot IMF. I avsnitt 27.8 redogörs därefter för Riksbankens finansiella åtaganden mot IMF. Slutligen redogörs för kommitténs överväganden.

27.2. Bakgrundsfakta om Internationella valutafonden (IMF)

27.2.1. Grundande länder och medlemsländer

Internationella valutafonden, IMF (International Monetary Fund) grundades i slutet av andra världskriget. I stort sett alla världens länder är i dagsläget medlemmar i IMF; nämligen 189 av 195 länder. Sverige gick med i IMF 1951 och har en röstandel på cirka en procent. Det nationella ansvaret för att hantera IMF-frågor är fördelat mellan finansdepartement och centralbanker i respektive medlemsland, men hur ansvarsfördelningen ser ut skiljer sig åt mellan länder.

27.2.2. IMF:s verksamhet

IMF:s övergripande mål är att upprätthålla stabilitet i det inter-nationella monetära systemet. Mer konkret arbetar IMF i dag för hållbar global tillväxt, minskade handelshinder och att säkra finansiell stabilitet. Detta försöker IMF uppnå på tre sätt:

  • genom att övervaka medlemsländernas ekonomi och den globala ekonomin
  • genom att låna ut pengar till länder som har problem med finansieringen
  • genom att ge rådgivning till medlemsländerna.

6

I övervakningen (den första punkten ovan) ingår bl.a. IMF:s landrapporter. IMF:s granskning av de enskilda ländernas ekonomiska utveckling och politik presenteras årligen i en s.k. artikel IV-rapport. IMF granskar också i en separat rapport den finansiella sektorn i respektive land, en s.k. FSAP-rapport (eng. Financial Sector Assess-

6 Information från IMF:s webbplats (www.imf.org/en/About).

ment Program), för svensk del vart femte år. I dessa rapporter lämnar

IMF råd och rekommendationer till medlemsländerna i syfte att förbättra ekonomins funktionssätt. IMF:s övervakning av global ekonomi redovisas i de årliga IMF-rapporterna World Economic Outlook (WEO) och Global Financial Stability Report (GFSR).

När kriser inträffar kan IMF ge finansiellt stöd (den andra punkten ovan). Detta gör IMF inom ramen för ett reformprogram och under övervakning av att landet följer programmet. Det faktum att IMF löpande granskar medlemsländernas ekonomi och finansiella marknader innebär att IMF har förutsättningar för att vid en kris kunna bedöma landets behov av lån och reformer. Ett för landet individuellt utformat reformprogram tas fram i samarbete mellan IMF:s stab och landets regering.

7

Syftet med reformprogrammet är

att landet ska binda sig vid att vidta åtgärder för att häva situationen som gjorde att det fick finansieringsproblem från början. Att länderna som lånar av IMF i normalfallet ska förbinda sig att följa ett reformprogram minskar även problemen med att länder tar emot stöd utan att använda det för att komma till rätta med underliggande problem. Det säkerställer samtidigt att landet kommer att kunna betala tillbaka lånet.

Ända sedan IMF bildades har utlåning till krisdrabbade länder varit en central del av verksamheten. Ungefär 80 procent av medlemsländerna har någon gång utnyttjat möjligheten att låna pengar av IMF. Sverige tillhör minoriteten som aldrig har lånat pengar av IMF.

8

Vilka länder och vilka delar av världen som lånar av IMF har

varierat över tiden. I samband med skuldkrisen i euroområdet blev flera europeiska länder stora låntagare. IMF:s största låntagare i slutet av 2018 var Argentina, Egypten, Grekland, Pakistan och Ukraina (skr. 2018/19:35, s. 13).

När ett land behöver låna stora belopp brukar IMF efterfråga samfinansiering från andra internationella organisationer och länder för att få ihop ett tillräckligt stort stödpaket. En anledning till att andra organisationer och länder kan tänka sig att samfinansiera är dels att IMF utformar reformprogram som bedöms vara verkningsfulla, dels att IMF följer upp att landet efterlever reformkraven. IMF:s långivning spelar därmed en nyckelroll i den internationella

7 Både finansministern och centralbankschefen brukar sedan skriva under det s.k. intentionsbrevet (eng. letter of intent). 8 Ekelund och Mannefred (2012), s. 1.

krishanteringen. Ofta är deltagande från IMF ett krav från övriga internationella aktörer för att de ska bidra med finansiering (prop. 2011/12:13 s. 5).

Slutligen kan IMF (punkt 3 ovan) även ge praktisk hjälp på plats i ett medlemsland. Det kan t.ex. handla om hjälp att inrätta eller stärka viktiga institutioner i medel- och låginkomstländer.

27.3. Tidigare utredningar och Sveriges syn på IMF

27.3.1. Regeringens och finansutskottets syn på IMF

Regeringen ska vartannat år i en särskild skrivelse redogöra för arbetet inom Internationella valutafonden (och andra internationella finansiella institutioner), i enlighet med riksdagens tillkännagivande. I regeringens redovisning av verksamheten i Internationella valutafonden 2016 och 2017 redovisas regeringens prioriteringar. Där framförs att det för en liten öppen ekonomi som Sveriges är viktigt ”att det globala finansiella skyddsnätet är förutsägbart, heltäckande och tillhandahåller skydd på likvärdiga villkor och i likvärdig omfattning”, samt att IMF har en central roll i det finansiella skyddsnätet. Regeringen framhåller vidare att det är viktigt att värna ett starkt IMF, eftersom Sverige och flera länder i närområdet inte omfattas av Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), utan endast av EU:s mindre facilitet, betalningsbalansstödet (skr. 2017/18:52 s. 7).

Vad gäller IMF:s övervakning ansåg regeringen att ”IMF fyller en viktig funktion genom att institutionen, med en hög grad av integritet och oberoende, utvärderar och lämnar rekommendationer om enskilda länder och den globala ekonomin.” (skr. 2017/18:52 s. 9). Vad gäller IMF:s utlåning och resurssituation framförde regeringen att ”utlåningen är en viktig del i IMF:s arbete att verka för finansiell och monetär stabilitet.” (skr. 2017/18:52 s. 12).

Finansutskottet delade regeringens positiva syn och skrev i sitt betänkande att ”IMF har en central roll i det finansiella skyddsnätet, och utskottet delar regeringens syn att det är viktigt att värna ett starkt IMF med tillräckliga resurser för att främja global finansiell stabilitet. IMF har också en viktig roll i att analysera och övervaka den globala ekonomin samt att förmedla forskning och kunskap” (bet. 2017/18:FiU22 s. 15).

27.3.2. Tidigare utredningar och ställningstaganden relaterade till IMF-åtagandena

Flamutredningen föreslog att Riksbankens åtaganden gentemot IMF skulle placeras på en egen balansräkning (SOU 2013:9). Utlåning till IMF föreslogs finansieras genom upplåning av Riksgäldskontoret och eventuella kreditförluster förknippade med IMF-åtaganden föreslogs bäras av staten. På så vis skulle inte valutareserven behöva tas i anspråk för att tillmötesgå sådana förpliktelser. Inte heller skulle Riksbanken behöva någon kapitalbuffert för att ta höjd för kreditförluster.

Separata balansräkningar hos en och samma myndighet kan dock vara problematiskt ur ett redovisningstekniskt perspektiv. I regeringens utkast till lagrådsremiss föreslogs därför att IMF-åtagandena ska vara kvar på Riksbankens balansräkning.

9

Därmed görs även

bedömningen att Riksbanken behöver ha tillgång till förlustabsorberande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan uppkomma till följd av dessa risker. I utkastet till lagrådsremiss framförs i övrigt inga förslag på finansieringen av åtaganden gentemot IMF.

27.4. IMF:s organisation

27.4.1. Guvernörstyrelsen är IMF:s högsta beslutande organ

IMF:s högsta beslutande organ är guvernörstyrelsen (Board of Governors) och den möts en gång om året. I guvernörstyrelsen representeras varje land av en guvernör och en biträdande guvernör. Guvernörstyrelsen har delegerat det mesta beslutsfattandet till exekutivstyrelsen (se avsnitt 27.4.3). De frågor som guvernörstyrelsen formellt beslutar om är av mer övergripande natur såsom IMFpersonalens lönerevideringar, nya medlemsländer i IMF och förändring i medlemsländernas kvot/röststyrka inom IMF. Guvernörstyrelsens beslut förbereds av exekutivstyrelsen.

9 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning, diarienummer Fi 2017/01329/B, s. 20.

Sveriges representation i guvernörstyrelsen

Riksbankschefen är guvernör och statssekreteraren med ansvar för IMF-frågor är biträdande guvernör. Det är enligt IMF:s stadgar upp till varje medlemsland att utse guvernörerna.

10

I Sverige utser reger-

ingen guvernören och den biträdande guvernören. När guvernörstyrelsen ska besluta om ändringar i IMF:s stadgar (som vid de kontinuerliga ändringarna av medlemsländernas röststyrka) sker det för svensk del genom en proposition där regeringen ber riksdagen om ett bemyndigande.

11

Internationell utblick: hur andra länder är representerade i guvernörstyrelsen

Av EU:s 28 länder har nio länder valt att utse finans-/ekonomiministern till guvernör, medan resterande 19 länder har utsett centralbankschefen till guvernör.

12

De nordiska länderna har samtliga valt

att ha sin centralbankschef som guvernör och en statssekreterare från finansdepartementet som biträdande guvernör. Ett annat land som har valt att utse centralbankschefen till guvernör är Tyskland.

Länder som i stället har valt att utse finansministern till guvernör är t.ex. Frankrike, Japan, Spanien, Storbritannien och USA. I de EUländer där finansministern är guvernör är centralbankschefen i stället biträdande guvernör.

13

27.4.2. IMFC är IMF:s viktigaste policyskapande organ

Två gånger om året håller IMF stora möten: IMF:s vårmöten och IMF:s årsmöten som hålls till hösten. Vid dessa två tillfällen möts bl.a. IMFC (International Monetary and Financial Committee), som är en rådgivande kommitté och IMF:s viktigaste policyskapande organ.

10 IMF:s stadgar, artikel XII stycke 2a. Se IMF (2016b). 11 Se t.ex. www.regeringen.se/rattsdokument/proposition/2011/09/prop.-20111213/ 12 IMF:s webbplats (www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx). 13 Kombinerad information från IMF:s lista över guvernörer och biträdande guvernörer (www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx), samt ECB (2017b).

Sveriges representation i IMFC

Sverige ingår i en valkrets bestående av de åtta länderna i Norden-Baltikum; nämligen Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge och Sverige. Praktiskt innebär arrangemanget att länderna i Norden-Baltikum (både finansdepartement och centralbanker) koordinerar sina ståndpunkter och talar med en gemensam röst i IMFC. Länderna i den nordisk-baltiska valkretsen turas om att representera valkretsen i IMFC.

När det är Sveriges tur att representera den nordisk-baltiska valkretsen i IMFC görs detta av finansministern. I de fall finansministern inte kan delta vid IMFC utser finansministern en ersättare i samråd med riksbankschefen. Praxis har varit att ansvaret då övergår till riksbankschefen.

Internationell utblick: representation i IMFC

De flesta av IMF:s medlemsländer har ingen egen representant i IMFC. De har i stället liksom Sverige en gemensam representant för en grupp av länder, eller en s.k. valkrets. Några stora länder tillsätter dock en egen IMFC-medlem. De länder som har en egen röst är Frankrike, Japan, Kina, Ryssland, Saudiarabien, Storbritannien, Tyskland och USA. I IMFC deltar, utöver länder och valkretsar, även observatörer från ett antal internationella organisationer, däribland Världsbanken.

27.4.3. Exekutivstyrelsen sköter det dagliga arbetet

IMF:s dagliga arbete sköts av exekutivstyrelsen (Executive Board), som möts tre gånger per vecka i Washington DC. Exekutivstyrelsen består av 24 exekutivdirektörer som representerar antingen en valkrets (samma valkretsar som i IMFC) eller ett enda land.

Sveriges representation i exekutivstyrelsen

Den nordisk-baltiska valkretsen har 3,2 procent av den totala röststyrkan i styrelsen. Exekutivdirektörposten i den nordisk-baltiska valkretsen roterar mellan länderna enligt ett i förväg bestämt schema.

När det är ett lands tur att utse exekutivdirektören är det upp till det landet, i Sveriges fall regeringen, att utse en kandidat som sedan formellt väljs av exekutivstyrelsen. Exekutivdirektören har till sin hjälp ett valkretskontor på plats i Washington DC. Där arbetar en representant från varje land i valkretsen.

I den nordisk-baltiska valkretsen utarbetas löpande gemensamma ståndpunkter i viktigare policyfrågor som ska behandlas i exekutivstyrelsen. Ansvaret för koordinering inom valkretsen ligger hos det land som har tillsatt exekutivdirektören, vilket för perioden 2016– 2019 är Sverige. På finansdepartementet arbetar två till tre årsarbetskrafter med IMF-frågorna och på Riksbanken cirka tre årsarbetskrafter. Tjänstemän på finansdepartementet och Riksbanken tar gemensamt fram svenska ståndpunkter. Vid behov involveras även t.ex. Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och UD, men de deltar inte i det löpande arbetet.

Valkretskoordineringen går till så att Riksbanken och finansdepartementet enas om ett utkast till nordisk-baltisk ståndpunkt, som sedan skickas ut till valkretsen. Övriga länder i valkretsen lämnar sedan synpunkter och deras svar ska vara gemensamt för landet, dvs. ett gemensamt svar från respektive lands centralbank och finansdepartement. De överenskomna nordisk-baltiska ståndpunkterna blir sedan underlag för exekutivdirektörens inlägg i diskussionen i IMF:s exekutivstyrelse. I samtliga länder i den nordisk-baltiska valkretsen sköter finansdepartementen och centralbankerna IMF genom samarbete.

Ett exempel på frågor som hanteras i exekutivstyrelsen är låneprogram och uppföljning av låneprogram, inklusive bedömning av om ett låntagarland uppfyller villkoren och därmed kvalificerar sig för en ny utbetalning. Sverige har därmed ingen egen röst i sådana beslut utan måste koordinera sin ståndpunkt och tillsammans med övriga länder i den nordisk-baltiska valkretsen enas om en position.

27.4.4. IMF-frågor koordineras även inom EU

I en del viktigare IMF-frågor sker även en informell samordning av EU-ländernas ståndpunkter inom Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK), där Sverige representeras av statssekreteraren med ansvar för IMF-frågor och en vice riksbankschef. Dessa diskussioner

förbereds av en undergrupp som kallas SCIMF (Sub-Committe for IMF Issues) där varje land representeras av en handläggare från finansdepartementet och en handläggare från centralbanken. Om frågor inte kan lösas ut på EFK kan de hissas till finansministermötet Ekofin, eller i enstaka fall kan en omröstning ske i EFK.

14

För

länderna som deltar i eurosamarbetet sker även en koordinering av IMF-arbetet inom eurogruppen.

27.4.5. IMF:s stadgar om hur medlemsländerna ska arbeta

Enligt IMF:s regelverk ska varje medlemsland utse en finansiell motpart (eng. fiscal agency), vilket är den myndighet som fullgör landets finansiella åtaganden gentemot IMF.

15

Den finansiella motparten är

enligt IMF:s regelverk den som ger IMF instruktioner om transaktioner mellan motparten och IMF.

16

Vidare framgår av IMF:s stadgar

att om ett land har en centralbank så ska denna vara förvaringsinstitut gentemot IMF vilket för svensk del innebär att Riksbanken förvarar IMF:s innehav av svenska kronor.

17

Flertalet länder har valt

att utse sin centralbank till både förvaringsinstitut och finansiell motpart, men det är inget som IMF kräver.

Vidare har IMF som utgångspunkt att den myndighet som är finansiell motpart också är landets primära kontaktmyndighet, men andra nationella arrangemang mot IMF är möjliga. I IMF:s stadgar framgår att varje IMF-medlemsland står i förbindelse med fonden enbart genom sitt finansdepartement, sin centralbank, sin stabiliseringsfond eller annan liknande finansinstitution, och fonden ska stå i förbindelse med medlemmarna enbart genom nämnda institutioner.

18

14 Det kan noteras att i de enstaka fall då EFK röstar är det endast finansdepartementen som har rösträtt i sådana frågor som senare kan komma att behandlas av finansministrarna. Röstningsförfarandet i EFK beskrivs i stadgarna, artikel 5. Se EFK (2012). 15 IMF (2016a), avsnitt G1. 16 Ibid., avsnitt G2. 17 IMF (2016b), artikel XIII avsnitt 2a. 18 Ibid., artikel V avsnitt 1.

27.5. Gällande rätt

27.5.1. Riksbanken är finansiell motpart mot IMF

Det är Riksbanken som står för Sveriges finansiella åtaganden mot IMF. Så har det varit ända sedan Sverige gick med i IMF 1951. De närmare ramarna för denna uppgift framgår av riksbankslagen:

  • Riksbanken får efter medgivande av riksdagen av egna medel tillskjuta insatskapital till Internationella valutafonden (7 kap. 4 § tredje stycket).
  • Riksbanken får i valutapolitiskt syfte efter riksdagens medgivande sluta avtal om långsiktiga internationella åtaganden (7 kap. 4 § andra stycket).
  • Riksbanken får efter medgivande av riksdagen också på annat sätt än som anges ovan delta i finansiering inom ramen för IMF:s verksamhet. Medgivande behövs dock inte om finansieringen har ett valutapolitiskt syfte eller om det finns särskilda skäl (7 kap. 4 § fjärde stycket riksbankslagen).
  • Riksbanken får ta emot insättningar i guld eller valuta från bl.a.

IMF (7 kap. 7 §).

Riksbanken tillhandahåller (i egenskap av finansiell motpart) utländsk valuta ur valutareserven när IMF behöver det för vidareutlåning till krisdrabbade länder. IMF:s stadgar och Riksbankens avtal med IMF reglerar gränserna för vad IMF kan begära från Sverige. När IMF vänder sig till sina medlemsländer med fråga om ytterligare bilaterala och frivilliga lånearrangemang fattas beslut om att Sverige ska delta av riksdagen efter en framställning från Riksbanken.

I redovisningen av Sveriges finansiella åtaganden mot IMF följer Riksbanken i sin årsredovisning Europeiska centralbankssystemets (ECBS) redovisningsregler, vilka främst anger var i balansräkningen IMF-posterna ska redovisas.

27.5.2. Riksbanken är förbindelseorgan gentemot IMF

Riksbanken är sedan 1951 Sveriges förbindelseorgan mot IMF. Att Riksbanken får vara förbindelseorgan gentemot internationella finansorgan som Sverige är medlem i (däribland IMF) regleras i riksbankslagen (7 kap. 6 §).

Det som praktiskt utmärker att Riksbanken är förbindelseorgan, eller primär kontaktmyndighet i valkretssammanhang, är att en handläggare på Riksbanken är s.k. huvudkoordinator. Rollen kan ses som den formella kontaktpunkten för landet, t.ex. är uppteckningar från IMF:s styrelsemöten adresserade till huvudkoordinatorerna, medan en bredare kontaktlista får kopior av sådana meddelanden. Sveriges kontakter med IMF sker framför allt genom valkretskontoret i Washington DC. I praktiken har både Riksbanken och finansdepartementet direkta kontakter med valkretskontoret.

27.5.3. Riksbanken får förvärva och handla med IMF:s särskilda dragningsrätter

Enligt 7 kap. 5 § riksbankslagen får Riksbanken förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige genom deltagandet i Internationella valutafonden. (Se avsnitt 27.7.3 för beskrivning av de särskilda dragningsrätterna.) Det åligger vidare Riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i detta system.

27.6. En internationell utblick: andra länders val av kontaktmyndighet och finansiell motpart

I samtliga nordisk-baltiska länder är det en handläggare från centralbanken som är den primära kontaktpunkten mot IMF. Sju av åtta länder i Norden-Baltikum har utsett centralbanken som finansiell motpart till IMF. Undantaget är Lettland som reformerade sitt system 2008 när landet självt blev IMF-låntagare, på så sätt att de pengar som Lettland lånade från IMF skulle tas upp direkt i statsbudgeten i stället för i centralbanken. Grekland, Irland och Portugal har dock inte gjort motsvarande reform trots att även de har lånat pengar av IMF, utan i dessa länder är centralbankerna fortsatt finansiell motpart till IMF.

Inom EU är IMF-finansiering via centralbanken det vanligaste. Det är endast Lettland och Storbritannien som har valt andra arrangemang. I Storbritannien finns dubbla valutareserver, en som ägs av regeringen men sköts av centralbanken (där finns IMF-fonderingen), och en mindre valutareserv som centralbanken äger och förvaltar. Den brittiska centralbankens mindre valutareserv är till för penningpolitiska syften.

19

Det ska noteras att i det lettiska fallet finns de

särskilda dragningsrätterna fortsatt på centralbankens balansräkning, trots att banken inte längre är finansiell motpart till IMF.

27.7. Medlemsländernas finansiella åtaganden mot IMF

I detta avsnitt ges en översiktlig bild över de olika finansieringssätt som IMF har tillgång till. IMF kan använda finansiella resurser från medlemmarna för att låna ut till länder i kris. Medlemsländernas finansiella åtaganden mot IMF kan delas in i fyra delar:

  • insatskapital (insatskapitalet har delvis inbetalats i guld)
  • frivilliga bilaterala eller multilaterala s.k. lånearrangemang med

IMF

  • åtaganden relaterade till innehav av IMF:s reservtillgång SDR
  • frivilliga åtaganden relaterade till IMF:s utlåning till låginkomstländer.

27.7.1. Ett medlemslands insatskapital

När ett land går med i IMF räknas dess ägarandel i IMF ut, vilket med IMF:s terminologi kallas för landets kvot. Ett lands kvot bestämmer dess röststyrka inom IMF. Respektive medlemslands kvot räknas fram med en formel som lägger tyngdpunkten på landets BNP. Andra variabler är bl.a. landets handel, finansiella flöden och storleken på landets valutareserv. Kvoten bestämmer även landets automatiska, och på medlemskapet följande, finansieringsåtagande i IMF, eller m.a.o. landets insatskapital. Insatskapitalet behöver inte

19 Information hämtad från Bank of Englands webbplats om dess valutareserv den 1 februari 2018 (www.bankofengland.co.uk/markets/foreign-currency-reserves).

betalas in i sin helhet utan det är ett lånelöfte som IMF kan be medlemslandet att tillhandahålla när det behövs för vidareutlåning till andra länder. Det inbetala insatskapitalet består främst av landets egna valuta, dvs. svenska kronor i Riksbankens fall.

Enligt IMF:s stadga ska det göras en allmän översyn av medlemsländernas kvoter och insatskapital åtminstone vart femte år. Det senaste beslutet om en höjning av insatskapital fattades av riksdagen 2011. Då bemyndigades regeringen, genom en proposition till Riksdagen, att öka den svenska kapitalinsatsen. I samma proposition bemyndigades Riksbanken att betala in nödvändiga insatsbelopp till IMF.

20

Ett syfte med översynerna av kvoter och insatskapital är att

anpassa IMF:s resurser till resursbehoven. Eftersom medlemsländernas röststyrka i IMF till stor del baseras på medlemsländernas kvotandelar är syftet med översynerna också att anpassa medlemsländernas röststyrka till ländernas aktuella ekonomiska styrka (prop. 2011/12:13 s. 4 och 5).

Det framgår av IMF:s stadgar att det är möjligt att öka insatskapitalet när IMF behöver öka sin utlåningskapacitet. En förändring av insatskapital och kvoter är dock omständlig eftersom den måste godkännas av medlemsländer som tillsammans har 85 procent av röststyrkan i IMF. Den senaste reformen av insatskapital och kvoter beslutades, efter flera års förhandlingar, av IMF:s guvernörstyrelse i december 2010. Sveriges riksdag godkände reformen 2011 men det var inte förrän 2015 som tillräckligt många av IMF-länderna hade ratificerat reformen i sina respektive parlament. Först i januari 2016 trädde beslutet i kraft. Förstärkning av insatskapitalet är därmed inte särskilt användbart när IMF snabbt behöver resurser för att öka sin kapacitet att i närtid kunna bistå krisdrabbade länder med lån.

27.7.2. Frivilliga bilaterala eller multilaterala lånearrangemang med IMF

IMF har andra, och snabbare, möjligheter att ta in pengar genom att länder frivilligt ansluter sig till bilaterala eller multilaterala lånearrangemang för att täcka extraordinära behov av IMF-utlåning vid kris. Sådana extraordinära behov uppkom exempelvis i samband med

20 Anledningen till att det är regeringen och inte Riksbanken som ber riksdagen om bemyndigande är att en ökning av insatskapitalet innebär en ändring av en redan ingången internationell överenskommelse.

den globala finanskrisen och den europeiska skuldkrisen. Den här delen av IMF-åtagandena har dock en lång historia. Redan år 1962 beslöt världens då tio största västliga industriländer att bistå IMF med ytterligare resurser multilateralt, om detta skulle krävas. Samarbetet hanterades inom G10-gruppen.

21

Samarbetet har utvidgats

över tid och de nuvarande arrangemangen har flera medlemmar. Det multilaterala lånearrangemanget heter NAB (eng. New Arrangements

to Borrow) och är ett slags multilateralt och frivilligt åtagande gentemot

IMF, som i Riksbankens årsredovisning kallas IMF:s nya lånearrangemang.

22

Utöver det har ett antal länder även ingått bilaterala låne-

arrangemang med IMF. Länders lånearrangemang med IMF påverkar inte deras röststyrka i IMF, då endast andelen av insatskapitalet styr landets röststyrka. Precis som med insatskapitalet behöver bidrag till IMF:s lånearrangemang inte med automatik betalas in till IMF, utan det är ett löfte om att tillhandahålla pengar när IMF behöver det. Eftersom IMF betalar ränta till medlemsländerna när de lånar av dem, har IMF inte intresse av att ha mer inbetalt än vad organisationen för närvarande behöver.

27.7.3. Åtaganden relaterade till innehav av IMF:s reservtillgång SDR

År 1969 skapade IMF en internationell reservtillgång som kallas särskilda dragningsrätter, SDR (eng. Special Drawing Rights). IMF:s medlemsländer har tilldelats SDR i proportion till sitt insatskapital. Syftet med skapandet av SDR var att tillgodose IMF:s medlemsländers behov av valutareserver i den omfattning som krävs för en stabil tillväxt i världsekonomin (prop. 1997/98:162 s.5). Genom sitt medlemskap i IMF har Sverige förbundit sig att växla den internationella reservtillgången SDR mot internationellt gångbar valuta. På detta sätt kan IMF:s medlemsländer på ett formaliserat sätt hjälpa varandra med likviditet i valuta. I ett eventuellt framtida krisläge där Sverige har betalningsbalansproblem skulle Riksbanken kunna framföra till IMF att Sverige önskar växla SDR mot utländsk valuta med andra centralbanker.

21 Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Storbritannien, Tyskland, USA, Belgien, Nederländerna och Sverige. År 1964 tillkom Schweiz. G10 har således elva medlemmar numera. 22 Riksbanken (2017).

Utöver att SDR fyller en funktion som reservtillgång är SDR även IMF:s räkneenhet.

23

Det innebär att samtliga transaktioner

mellan IMF och dess medlemsländer redovisas i SDR, men transaktionerna görs oftast i traditionella valutor (till den växelkurs som råder under transaktionens dag). Se faktaruta för en detaljerad beskrivning av de särskilda dragningsrätterna.

Faktaruta om särskilda dragningsrätter (SDR)

IMF har (utan motprestation) tilldelat samtliga sina 189 medlemsländer särskilda dragningsrätter. De särskilda dragningsrätterna (SDR) är en vägd korg av fem stora valutor; den amerikanska dollarn, euro, kinesiska renminbi, japansk yen och brittiska pund. IMF beräknar en marknadsmässig SDR-ränta som utgör basen för beräkning av IMF:s in- och utlåningsräntor.

Storleken på varje lands SDR-tilldelning är relaterad till landets insatskapital. Totalt har IMF delat ut 204 miljarder SDR till sina medlemsländer. Värdet av totalt utgivna SDR motsvarade 2017 cirka 2 350 miljarder svenska kronor. Som en jämförelse motsvarar det omkring hälften av Sveriges BNP samma år.

SDR-innehaven ökar ländernas valutareserver och ger innehavaren en rättighet, men även en skyldighet, att växla SDR mot någon av de fem valutorna som ingår i SDR-korgen. IMF administrerar den handel med SDR som sker mellan medlemsländerna, och IMF eftersträvar en jämn bördefördelning. Vidare ger IMF fem arbetsdagars förvarning på varje SDR-transaktion. I praktiken kan Riksbanken bli kontaktad och uppmanad att med fem arbetsdagars varsel ta emot SDR och i gengäld lämna ifrån sig internationell valuta (till den växlingskurs som SDR den dagen står i). Alternativt kan ett land vilja köpa SDR av Riksbanken. SDR-handeln har hittills skett på frivillig basis men i ett läge där det behövs kan IMF aktivera sina fördelningskrav. Fördelningskraven innebär att ett finansiellt starkt land kan behöva växla in upp till 300 procent av sina tilldelade SDR för att på det sättet ge svagare länder åtkomst till internationell valuta.

23 SDR används även som räkneenhet i diverse internationella konventioner, t.ex. i konventionen den 28 maj 1999 om vissa enhetliga regler för internationella lufttransporter (Montrealkonventionen).

Det är värt att betona att SDR räknas till landets valutareserv enligt internationell redovisningspraxis. En ökning eller minskning av ett lands SDR-innehav genom transaktioner med andra IMF-medlemsländer varken minskar eller ökar landets valutareserv utan är endast ett byte av innehållet i reserven. Om exempelvis ett land vill sälja SDR till Riksbanken tar Riksbanken emot SDR och lämnar i gengäld ifrån sig internationell valuta till samma värde. Storleken på valutareserven är därmed oförändrad. Däremot innehåller valutareserven mer av en mindre likvid tillgång (SDR) jämfört med tidigare (en internationell valuta som t.ex. amerikanska dollar). Anledningen till att SDR kan ses som mindre likvid är att den inte handlas på samma sätt som andra valutor, och den kan t.ex. inte användas för att ge nödkredit till en bank.

Endast länder med ett faktiskt betalningsbalansbehov förväntas initiera SDR-handel. Det ska alltså inte göras i syfte att ändra sammansättningen av valutareserven. I Sverige är det Riksbanken som fattar beslut om SDR-handeln, men det sker enligt riktlinjer från IMF. Enligt IMF:s stadgar (artikel XXII) är medlemsländerna skyldiga att agera så att SDR-handeln ska fungera effektivt.

27.7.4. Åtaganden relaterade till IMF:s utlåning till låginkomstländer

IMF:s utlåning sker i normalfallet, som i beskrivningarna ovan, mot ränta och under villkor om reformer. IMF ägnar sig dock även åt subventionerad utlåning till låginkomstländer, men i betydligt mindre volymer än de andra krislånen. Denna utlåning sker inom ramen för IMF:s fond PRGT (eng. Poverty-Reduction and Growth Trust). Subventioneringen består av särskilt förmånliga räntevillkor och/eller längre återbetalningstid på lånen.

Bakgrunden till att IMF subventionerar utlåning till låginkomstländer är att enligt IMF:s stadga ska alla medlemmar kunna låna från IMF. År 2000 bedömde Sveriges regering att det bör finnas tillgång till utlåning på s.k. mjuka villkor för att utvecklingsländer i praktiken ska ha denna möjlighet (prop. 1999/2000:50 s. 24).

27.7.5. IMF:s finansiella transaktionsplan (FTP) och förhandsavisering till medlemsländerna rörande transaktioner

IMF redovisar halvårsvis en finansiell transaktionsplan, FTP (eng.

Financial Transaction Plan) som fördelar finansieringen av IMF:s

program bland de av IMF:s medlemmar som ingår i FTP. IMF söker att fördela bördan jämnt mellan medlemmarna, i relation till landets ägarandel och enligt riktlinjer som exekutivstyrelsen beslutar om.

24

I FTP redogör IMF för maximala och förväntade dragningar från medlemmarna under det kommande halvåret. FTP ger medlemmarna en indikation om hur mycket pengar som kommer att behövas från respektive land under det kommande halvåret. Vid större händelser uppdateras den oftare än halvårsvis. Det fungerar rent praktiskt så att de finansiella resurser som medlemsländerna bidrar med (vilka har aviserats i FTP) lånas vidare till IMF:s låntagarländer. När låntagaren framöver betalar tillbaka till IMF så återförs pengarna till de länder som genom FTP bidrog till utlåningen.

25

Utöver den halvårsvisa FTP ger IMF normalt förhandsavisering fem affärsdagar innan de behöver nyttja resurser från ett medlemsland. Som allra minst ger IMF detaljerade betalningsinstruktioner två dagar innan transaktionen.

Ett medlemsland i IMF kan undantas från att bidra till IMF:s finansiering. Bland annat innebär det att ett land som själva lånar av IMF inte behöver bidra till att samtidigt finansiera andra låntagares IMF-program. Även andra länder än låntagarländer kan dock undantas från skyldigheten att låna ut. Huruvida en specifik IMF-medlem inkluderas i FTP avgörs baserat på en periodisk utvärdering i exekutivstyrelsen om det aktuella landet har en tillräckligt stark extern position för att delta i FTP, och därmed bidra till att låna ut pengar till andra länder i behov.

24 IMF (2018), s. 26. 25 Ibid., s. 25.

27.7.6. Kreditrisk vid utlåning till IMF

Slutligen finns det skäl att beröra kreditrisken i utlåningen till IMF. Det finns flera skäl för att anta att kreditrisken i att låna ut pengar genom IMF är mycket begränsad:

  • IMF har byggt upp reserver under en lång tid, bl.a. genom att ta högre ränta för sin utlåning än för inlåningen.
  • IMF kräver normalt sett reformer för att låna ut till ett land vilket, givet att reformerna är ändamålsenligt utformade, ökar sannolikheten för att landet ska kunna betala tillbaka.
  • IMF är en s.k. prioriterad fordringsägare.

Det är därför mycket ovanligt att IMF gör kreditförluster på sin utlåning. Även när det sker har IMF hittills – under sina 75 år – aldrig låtit sina medlemmar bära några förluster, vilket även gäller utlåningen till låginkomstländer. Även Flamutredningen bedömde risken för kreditförluster på IMF-lån som liten.

26

Medlemsländerna tar alltså

endast en liten risk för kreditförluster. Däremot accepterar de en låg avkastning på de medel som de tillhandahåller IMF. Räntan som IMF lämnar för sin inlåning kan anses vara relativt låg i förhållande till andra, mer långsiktiga, placeringar som Riksbanken kan investera i.

27

27.8. Riksbankens finansiella åtaganden mot IMF

27.8.1. En samlad bild av de finansiella åtagandena mot IMF

Riksbankens finansiella åtaganden gentemot IMF uppgick i slutet av 2018 till totalt 263 miljarder kronor (se Tabell 27.1). Åtagandena består dels av att Riksbanken på begäran ska tillhandahålla krediter till andra IMF-medlemsländer, dels att Riksbanken ska tillhandahålla utländsk valuta i utbyte mot s.k. särskilda dragningsrätter (SDR).

26SOU 2013:9, s. 134 och 135. 27 Ekelund och Mannefred (2012), s. 3.

Källa: Riksbanken (2019a), s. 63, tabell 7.

Det utnyttjade åtagandet är som synes lågt, motsvarande mindre än 15 procent av det maximala åtagandet. Det bör också poängteras att det måste ses som mycket osannolikt att det maximala åtagandet skulle tas i anspråk. Särskilt osannolikt är det att det skulle hända i ett läge där Sverige har egna problem. IMF har nämligen en regel som innebär att ett land kan undantas från att bidra till IMF:s finansiering (se avsnitt 27.7.5).

27.8.2. Kommentarer om de svenska åtagandena

Gällande Sveriges åtagande i förhållande till IMF:s permanenta resurser, dvs. insatskapital, fattades beslut om en höjning senast 2011. Då bemyndigades regeringen, genom en proposition till riksdagen, att öka den svenska kapitalinsatsen. I samma proposition bemyndigades Riksbanken att betala in nödvändiga insatsbelopp till IMF. Vid inbetalning av kapital (t.ex. till följd av en höjning av IMF:s insatskapital) gäller att 75 procent betalas i nationell valuta (de facto krediteras det på IMF:s kronkonto i Riksbanken), och 25 procent betalas in i SDR eller valuta specificerad av IMF (prop. 2011/12:13 s. 6). Den senare delen kallas även reservposition. Hur stor reservpositionen är vid en tidpunkt varierar efter IMF:s utlåningsbehov. I mars 2019 uppgick den här delen till strax under 11 procent av Sveriges insatskapital.

28

28 IMF:s webbplats (eng. Sweden: Financial Position in the Fund as of March 31, 2019).

Sverige har vid flera tillfällen ingått temporära multilaterala och bilaterala lånearrangemang med IMF (NAB och kreditavtal i tabellen). Det bilaterala låneavtalet (kreditavtal i tabellen) löper ut 2020. Det kan därefter bli aktuellt med nya bilaterala lån. NAB-avtalen förnyas vart femte år efter att avtalsformerna har beslutats i exekutivstyrelsen. När Sverige ingår i lånearrangemang med IMF sker det genom att IMF ställer en fråga om deltagande till Riksbanken. För att kunna delta behöver då Riksbanken göra en framställning till riksdagen. Riksdagen fattar sedan beslut i fråga om Riksbanken får delta.

Vad gäller de särskilda dragningsrätterna (SDR) tas de upp på tillgångssidan på Riksbankens balansräkning. På skuldsidan finns även en lika stor motpost gentemot IMF. Riksbanken har tilldelats totalt cirka 2,25 miljarder SDR från IMF, vilket motsvarar omkring 27,7 miljarder svenska kronor. År 2018 höll Riksbanken SDR till ett värde av 27 miljarder svenska kronor. Maximalt kan Riksbanken enligt IMF:s stadgar behöva hålla 300 procent av sin tilldelning i SDR, vilket motsvarar omkring 83,1 miljarder i svenska kronor. För en storleksreferens kan nämnas att värdet på Riksbankens guld- och valutareserv i december 2018 var 499,4 miljarder kronor.

Vad gäller Sveriges åtaganden relaterade till IMF:s verksamhet i låginkomstländer bad IMF 2012 medlemsländerna om att efterskänka övervinster på sitt guldinnehav hos IMF. Riksdagen godkände då att Riksbanken deltog. Riksdagen beslutade också att Riksbanken, för att finansiera detta, fick använda Sveriges andel av vinsten från försäljningen av IMF:s guldinnehav. Utöver det, och också på frivillig basis, har biståndsmyndigheten Sida efter regeringsbeslut bidragit med pengar till IMF:s mjuka utlåning. Sida kan även under vissa förutsättningar besluta om att bidra utan att det föregås av regeringsbeslut (till s.k. eng. trust funds).

Sveriges PRGT-finansiering genom IMF uppgick under 2018 till ett maximalt åtagande om 6,2 miljarder kronor (se Tabell 27.1). Den mjuka utlåningen är således en liten del av IMF:s verksamhet. Av Riksbankens maximala åtagande gentemot IMF (cirka 262,9 miljarder, se Tabell 27.1) utgör initiativet gentemot låginkomstländer således omkring 2,3 procent. Eftersom det är Riksbanken som är IMF:s finansiella motpart har Riksbanken hanterat IMF:s förfrågningar om att finansiera dess mjuka utlåning. I praktiken går det till så att Riksbanken efter en förfrågan från IMF överlägger med Regeringskansliet och därefter gör en framställning till finansutskottet. Riksdagen fattar

därefter beslut om huruvida Riksbanken ska delta i initiativet. Regeringen fattar beslut angående om även Sida ska delta i IMF:s mjuka utlåning.

Både Riksbanken och riksdagen har vid tidigare tillfällen lyft att beslutsordningen kring IMF:s mjuka utlåning bör utvärderas eftersom det ligger utanför Riksbankens normala ansvarsområde. Internationellt är det flera länder som har valt en särlösning för just den mjuka utlåningen. Exempelvis ger Danmark, Frankrike och Tjeckien ut en statlig garanti för centralbankens mjuka utlåning genom IMF. I Norge är regeringen formell avtalspart vad gäller den mjuka utlåningen (trots att det är Norges Bank som är finansiell motpart till IMF). I Storbritannien står staten för bidrag till den mjuka utlåningen (den brittiska centralbanken är inte finansiell motpart till IMF).

27.9. Kommitténs överväganden

27.9.1. Kommitténs övergripande bedömningar

Kommitténs bedömning: Det är olämpligt att valutareserven di-

mensioneras särskilt för potentiella åtaganden mot IMF. IMF:s utlåning till låginkomstländer ligger utanför Riksbankens verksamhetsområde. Det är i dag otydligt om det är finansdepartementet eller Riksbanken som bestämmer svensk position vid eventuella oenigheter i IMF-samarbetet.

Kommitténs förslag i de följande avsnitten syftar till att hantera de problembilder rörande IMF som har identifierats.

Det första problemet med nuvarande ordning är vad gäller finansieringen av IMF. Det är enligt kommitténs bedömning olämpligt att valutareserven dimensioneras särskilt för potentiella åtaganden mot IMF. Eftersom Riksbanken, till skillnad från Riksgäldskontoret, inte enkelt lånar upp utländsk valuta på kort tid på marknaden behöver Riksbanken i så fall hålla en extra stor valutareserv för IMF-åtagandena.

29

Att hålla tillgångar i valutareserven är förenat

29 I mars 2019 bedömde Riksbanken att IMF-åtagandena motiverar en valutareserv på 5,5 miljarder amerikanska dollar, vilket motsvarar drygt 50 miljarder kronor i oktober 2019 (se avsnitt 30.6.3).

med kostnader för staten. Vidare innebär ordningen med att infria IMF-åtagandena med medel från valutareserven en väsentlig nackdel såtillvida att osäkerheten ökar kring hur stor valutareserv det finns att tillgå för andra ändamål. Dessutom innebär förfonderingen en låg transparens i kostnader och intäkter på IMF-utlåningen eftersom det inte finns någon öronmärkning i valutareserven avseende hur mycket som täcker just IMF-åtagandena. Vidare är det principiellt rimligt att räntekostnader och eventuella kreditförluster belastar statsbudgeten och inte Riksbankens resultat. Det bidrar även till att värna budgetlagens (2011:203) principer om tydlig redovisning av användningen av statens medel.

Ett annat problem som har identifierats är att det med nuvarande ordning är Riksbanken som ställer frågan till riksdagen om att delta i IMF:s utlåning till låginkomstländer. Eftersom dessa uppgifter är utanför Riksbankens verksamhetsområde är det enligt kommitténs bedömning en mindre lämplig ordning.

Slutligen har det även identifierats som ett problem att det i vissa fall är otydligt om det är Riksbanken eller finansdepartementet som bestämmer svensk position vid eventuella oenigheter i IMF-arbetet. Kommittén bedömer att det vore positivt att tydliggöra detta.

27.9.2. Riksbankens roll som förbindelseorgan

Kommitténs förslag: Riksbanken får verka som förbindelseorgan

i förhållande till internationella finansorgan som Sverige är medlem i.

Kommitténs bedömning: Finansministern bör utses till guver-

nör i IMF:s guvernörstyrelse.

Det är värdefullt att Riksbanken även fortsättningsvis deltar i IMFarbetet, i likhet med samtliga övriga EU-länders centralbanker. Därigenom kan Sverige också tillgodogöra sig Riksbankens upparbetade kompetens i IMF-arbetet. Kommittén bedömer därför att det är lämpligt att Riksbanken även fortsättningsvis får verka som förbindelseorgan i förhållande till IMF. Att Riksbanken får vara förbindelseorgan i förhållande till internationella finansorgan som Sverige är medlem i (vilket inkluderar IMF) anges i den nuvarande riksbanks-

lagen. En motsvarande bestämmelse ska föras över till den nya riksbankslagen.

Svenska ställningstaganden i IMF ska även i fortsättningen tas fram i samarbete mellan regeringen och Riksbanken. Enligt vad kommittén erfar fungerar detta samarbete väl. De närmare formerna för samarbetet lämpar sig inte för lagstiftning. Kommittén noterar dock att Sverige som land är medlem i IMF. Vid eventuell oenighet mellan företrädare för finansdepartementet och Riksbanken om vilken position som Sverige bör företräda, är det därför enligt kommitténs bedömning ytterst regeringen som bestämmer, såvida det inte handlar om penningpolitik eller övriga ECBS-relaterade frågor. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, kommer det som regel vara finansministern (och inte regeringen) som ansvarar för svenska svar och kommentarer inom förfaranden som följer av Sveriges medlemskap i IMF.

Eftersom det ytterst är regeringen som bestämmer den svenska positionen vid eventuella oenigheter finns det skäl att regeringen för tydlighetens skull utser finansministern (i stället för riksbankschefen) till guvernör och riksbankschefen som biträdande guvernör i guvernörstyrelsen, det högsta beslutande organet inom IMF.

27.9.3. Riksbankens roll som finansiell motpart

Kommitténs förslag: Riksbanken får vara finansiell motpart till

Internationella valutafonden.

Riksbanken får av egna medel tillskjuta insatskapital i Internationella valutafonden, om riksdagen har godkänt detta.

Riksbanken får förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer genom deltagande i Internationella valutafonden. Det åligger Riksbanken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i detta system.

Riksbanken får ge krediter till eller delta i annan finansiering av Internationella valutafondens verksamhet, om finansieringen har godkänts av riksdagen.

I fråga om finansiering av Internationella valutafondens verksamhet riktad mot låginkomstländer, gäller dock att Riksbanken får delta när regeringen har lämnat besked om att riksdagen har godkänt detta.

I samband med att Riksbanken överför insatskapital eller medel för att finansiera Internationella valutafondens verksamhet (enligt ovan) ska Riksbanken låna motsvarande belopp i Riksgäldskontoret. Riksbanken ska betala ersättning till Riksgäldskontoret motsvarande den ränta som Riksbanken mottar från Internationella valutafonden. Kapitalbelopp som Riksbanken får tillbaka från Internationella valutafonden ska Riksbanken återföra till Riksgäldskontoret.

Kommitténs bedömning: Riksgäldskontoret bör ges i upp-

drag att särredovisa räntenettot och eventuella kreditförluster för IMF-åtaganden.

När det gäller vilken myndighet som ska vara finansiell motpart gentemot IMF har i praktiken de flesta av IMF:s medlemmar valt att utse centralbanken till både finansiell motpart och förvaringsinstitut. Riksbanken har också sedan Sverige gick med i IMF varit finansiell motpart till IMF, vilket även är den i särklass vanligaste ordningen inom EU. Den ordningen bör kvarstå även i Sverige.

För att hantera de problem som har identifierats rörande finansieringen av IMF föreslår kommittén att Riksgäldskontoret ska ansvara för att löpande låna upp de medel som IMF ber Riksbanken att tillhandahålla. Denna ordning har likheter med den påfyllnadsprincip för valutareserven som kommittén föreslår i avsnitt 30.7. IMF-upplåningen och påfyllnadsprincipen rörande likviditetsstöd föreslås dock lyda under olika förutsättningar och villkor. Detta beror på att IMF är ett statligt åtagande. Det är riksdagen som godkänner nya åtaganden (se nästa avsnitt) och Riksbanken ska därför inte drabbas av kostnader eller förluster kopplade till detta. Vad gäller likviditetsstöd är det däremot Riksbankens ansvar, och beslut att lämna likviditetsstöd fattas av Riksbanken.

Riksgäldskontoret ska således enligt kommitténs förslag löpande låna ut medel till Riksbanken i samband med Riksbankens IMFtransaktioner. Räntan ska motsvara den ränta som Riksbanken mottar från IMF. När Riksgäldskontoret har lånat ut pengar till Riksbanken i syfte att betala IMF ska lånen återbetalas så snart IMF-lånet återbetalas till Riksbanken. I (den osannolika) händelsen av kreditförluster på IMF-lån påverkas med denna ordning inte Riksbanken utan Riksgäldskontoret, eftersom Riksbanken då inte kan återföra hela lånebeloppet till Riksgäldskontoret. Förlusten uppkommer i stället

på statens budget. Det gör därmed även att det eventuella behovet av statliga garantier för centralbankens IMF-utlåning faller bort, och det tydliggör att IMF är ett statligt åtagande. Lånemöjligheten vad gäller IMF-finansieringen är obegränsad och ger således Riksbanken ett starkt finansiellt oberoende när det gäller IMF-åtagandena.

Det behöver framgå i lag att det är möjligt för Riksgäldskontoret att ta upp lån för att tillgodose Riksbankens behov av att finansiera IMF-åtaganden. Enligt gällande rätt betalar Riksbanken enligt 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen kostnaderna för Riksgäldskontorets upplåning i syfte att förstärka valutareserven. Vid utlåning till IMF ska dock den ränta som Riksbanken betalar till Riksgäldskontoret i stället – enligt kommitténs förslag – motsvara den ränta som Riksbanken mottar från IMF på utlånade medel (enligt ovan).

30

I kom-

mitténs förslag till lag om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov finns ytterligare bestämmelser om upplåning.

Genom att jämföra den ränta som Riksbanken betalar till Riksgäldskontoret för IMF-upplåningen med Riksgäldskontorets upplåningskostnader går det därmed att, till skillnad från i dag, beräkna ett tydligt räntenetto för IMF-utlåningen. Räntenettot som uppkommer till följd av Sveriges IMF-åtaganden hamnar därmed direkt på statens budget i stället för indirekt via Riksbankens resultat. Det vore enligt kommitténs bedömning lämpligt om Riksgäldskontoret gavs i uppdrag att särredovisa nettokostnaderna mot ett särskilt anslag eller anslagspost i statens budget så att IMF-åtagandenas budgeteffekter blir synliga. Det ligger dock utanför kommitténs uppdrag att lämna förslag i denna del.

Riksbanken blir med kommitténs förslag i det närmaste att betrakta som en betalningsförmedlare för statens IMF-åtagande, och den osäkerhetskomponent som IMF-åtagandena har inneburit för valutareserven elimineras. Därmed behöver inte valutareserven ökas i förebyggande syfte med hänvisning till det potentiella IMF-åtagandet. Detta arrangemang skulle därför enligt kommitténs bedömning bättre avspegla budgetlagens regler om tydlig redovisning av statens kostnader. Det följer även principerna för statlig tillgångs- och skuldförvaltning, dvs. att staten ska ha minsta möjliga skuld vid varje given tidpunkt och därmed största möjliga statsfinansiella handlingsfrihet

30 Vid upplåning för att förstärka valutareserven av andra skäl bör däremot Riksbanken enligt gällande regler i budgetlagen ersätta Riksgäldskontoret för de kostnader som Riksgäldskontoret har för upplåningen. Se vidare kapitel 30.

för att hantera oväntade behov av utgifter. Staten lånar då i stället när behovet uppkommer. Till detta kan läggas att det avhänder Riksbanken det ekonomiska ansvaret för betalningsbalansstöd till andra stater.

Det kommer att finnas information som ger Riksgäldskontoret tid att låna upp valuta som Riksbanken ska tillhandahålla till IMF. Anledningen till detta är att IMF dels halvårsvis förmedlar till sina medlemsländer vilka resurser de som mest väntas behöva från dem (genom den finansiella transaktionsplanen FTP), dels i normalfallet ger en förhandsavisering om fem affärsdagar innan de behöver nyttja resurser från ett medlemsland. Riksgäldskontorets bedömning är att de snabbt kan låna upp medel för att uppfylla IMF-åtagandena. Det innebär att Riksbanken kommer att kunna få lån från Riksgäldskontoret i anslutning till Riksbankens begäran. Det ska också betonas att i ett (osannolikt) eventuellt framtida krisläge där Riksgäldskontoret har svårt att låna upp tillräcklig utländsk valuta för IMF-åtagandena är det osannolikt att Sverige av IMF bedöms vara tillräckligt starkt för att delta i IMF:s finansiella transaktionsplan, och därmed bidra till IMF-utlåningen. Med andra ord: om Sverige är i ett så svårt läge att påfyllnadsprincipen inte skulle fungera följer det av IMF:s regler att Sverige skulle befrias från att låna ut till andra länder genom IMF. Det är således osannolikt att Riksbanken behöver finansiera IMF-utlåning från valutareserven i ett sådant läge där Riksgäldskontoret inte förmår att fylla på dessa medel i valutareserven. Det ska också nämnas att i ett för Sverige mycket svårt statsfinansiellt läge finns även möjligheten för Sverige att själva söka hjälp från IMF, vilket dock skulle vara förknippat med en betydande anseendeförlust för Sverige. IMF-åtagandet kan därför också ses som en försäkring.

Vad gäller SDR-åtagandena ska dessa enligt kommitténs förslag även fortsatt finansieras genom avsättningar i valutareserven utan påfyllnad. Anledningen till att SDR-handeln inte bör omfattas av påfyllnadsprincipen är att handeln inte påverkar storleken på valutareserven utan endast innebär en ändring av sammansättning av valutareserven (byte av SDR mot utländsk valuta) och dess likviditet.

31

Riksbanken ska i sin årsredovisning ge en samlad bild av Sveriges åtaganden gentemot IMF (förutom eventuella Sida-åtaganden).

31 Riksbanken (2019b) beskriver vidare att SDR-handeln de senaste åren oftare har tillfört amerikanska dollar till valutareserven än varit en belastning, detta eftersom andra länder i högre grad har efterfrågat att köpa SDR (och i gengäld betalat Riksbanken i amerikanska dollar) än att sälja SDR. Av detta drar Riksbanken slutsatsen att det talar för att behovet som kan uppstå i valutareserven på grund av handel i SDR är begränsat.

Kommittén har övervägt att hantera de ovan nämnda nackdelarna genom att i stället för Riksbanken tilldela Riksgäldskontoret uppgiften att vara finansiell motpart och därigenom finansiera Sveriges IMF-åtaganden. Det finns dock ett antal praktiska problem med denna lösning, däribland följande:

  • Av IMF:s stadgar framgår att om ett land har en centralbank så ska denna vara förvaringsinstitut gentemot IMF. Det innebär att IMF enligt sina stadgar behöver ha konto i Riksbanken.

32

Även

SDR-tilldelningen kvarstår på Riksbankens balansräkning oavsett vilken myndighet som är finansiell motpart. SDR ingår per definition i ett lands valutareserv. Ingen annan myndighet än Riksbanken har således möjlighet att ha en samlad bild över IMF-åtagandena.

  • Om Riksgäldskontoret blir finansiell motpart innebär det i praktiken att IMF får två olika kontaktmyndigheter.
  • Riksbanken har en hög upparbetad kompetens vad gäller IMFfrågor medan Riksgäldskontoret inte deltar i det löpande IMFarbetet.

Kommittén föreslår mot denna bakgrund att Riksbanken fortsatt är finansiell motpart men att Riksgäldskontoret löpande ska låna upp de medel som IMF ber Riksbanken att tillhandahålla.

Riksdagens godkännande av nya IMF-åtaganden

Förutom den mjuka utlåningen till låginkomstländer som berörs nedan ska Riksbankens finansiella åtaganden gentemot IMF enligt nuvarande riksbankslag ha ett valutapolitiskt syfte. Kommittén föreslår i kapitel 19 att uttrycket valutapolitiskt syfte inte ska användas i den nya riksbankslagen eftersom det har oklar innebörd. I överensstämmelse med vad som gäller enligt den nuvarande riksbankslagen (7 kap. 4 §) ska det krävas riksdagens medgivande i de fall där Sverige ska låna ut pengar till IMF, skjuta till insatskapital eller på annat sätt delta i finansiering inom ramen för IMF:s verksamhet. I fråga om andra transaktioner än de som nämns i de föregående styckena be-

32 IMF:s stadgar, artikel XIII, avsnitt 2a. Se IMF (2016b).

hövs enligt den nuvarande riksbankslagen inget medgivande om det har ett valutapolitiskt syfte.

Ett alternativ vore att i den nya riksbankslagen ersätta begreppet valutapolitiskt syfte. Kommittén anser dock att riksdagens godkännande alltid ska krävas när Riksbanken deltar i finansiering inom ramen för IMF:s verksamhet. Anledningen är att det är ett statligt åtagande, vilket även tydliggörs genom införande av en påfyllnadsprincip. Riksbanken får besluta om krediter eller annan finansiering av IMF:s verksamhet, om finansieringen har godkänts av riksdagen. Enskilda transaktioner inom godkänd ram behöver inte riksdagens godkännande.

Enligt den nuvarande ordningen gör Riksbanken en framställning till riksdagen om medgivande för att få delta i ny finansiering med IMF, förutom vad gäller ändringar i medlemskap (insatskapital). När det rör ändringar i medlemskapet är det regeringen som överlämnar en proposition till riksdagen, eftersom det är en internationell överenskommelse. Innan Riksbanken gör en framställning, eller regeringen beslutar om en proposition, konsulterar Regeringskansliet och Riksbanken varandra.

33

Kommitténs förslag är framtaget utifrån

förutsättningen att dessa arbetsformer ska upprätthållas.

Vad gäller den mjuka utlåningen till låginkomstländer föreslås dock en ändring i arbetsformerna.

Mjuk utlåning till låginkomstländer

När det rör den s.k. mjuka utlåningen till låginkomstländer som bl.a. sker inom ramen för IMF:s Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) får Riksbanken enligt kommitténs förslag delta när Riksbanken har fått besked av regeringen att riksdagen har godkänt detta. Regeringen ska lämna en proposition till riksdagen för att be om bemyndigande om regeringen önskar finansiera den mjuka utlåningen genom Riksbanken (via valutareserven och med lån från Riksgäldskontoret). Beslutsgången vad gäller mjuk utlåning blir därmed densamma som vad gäller insatskapitalet. Anledningen till det är främst att den mjuka utlåningen till låginkomstländer ligger utanför Riksbankens verksamhetsområde varför det är lämpligare om det är

33 I samband med höjningen av insatskapitalet 2011 föregicks regeringens proposition till riksdagen av en framställning från Riksbanken till regeringen. Se prop. 2011/12:13.

regeringen som ber om bemyndigande i dessa fall (se avsnitt 27.7.4). Det ska även noteras att internationellt är det flera andra länder som har valt att införa en särlösning för just den mjuka utlåningen. Dessutom är IMF:s utlåning till låginkomstländer mer riskfylld än den vanliga utlåningen.

I stället för att använda Riksbanken i egenskap av finansiell motpart kan regeringen välja att låta Sida delta i finansiering av IMF:s mjuka utlåning. Genom att ändra så att det framgent är regeringen (i stället för Riksbanken) som ber om ett eventuellt bemyndigande från riksdagen i dessa frågor blir det enklare för regeringen att ta ett samlat grepp om Sveriges bidrag till IMF:s mjuka utlåning.

I fråga om finansiering av IMF:s verksamhet riktad mot låginkomstländer föreslår kommittén sammanfattningsvis att Riksbanken får delta när Riksbanken genom regeringen har fått godkänt av riksdagen. Riksbankens begäran om godkännande ska alltså gå via regeringen genom att Riksbanken gör en framställning till regeringen som i sin tur lämnar en proposition till riksdagen.

27.10. Referenser

ECB (2017a), Opinion on Italy´s participation in a number of Inter-

national Monetary Fund programmes: the extension of the New Arrangements to Borrow, the contribution to the Poverty Reduction and Growth Trust, and a new bilateral loan agreement

(CON/2017/4). Europeiska centralbanken. ECB (2017b), Opinion on conferring upon Lietuvos bankas the

function of a fiscal agency of the International Monetary Fund (CON/2017/53). Europeiska centralbanken.

EFK (2012), Council Decision of 26 April 2012 on a revision of the

statutes of the Economic and Financial Committee (2012/245/EU).

Ekonomiska och Finansiella Kommitténs stadgar. Official Journal of the European Union. Ekelund Å. och E. Mannefred (2012), ”Riksbankens utlåning till

Internationella valutafonden, IMF – hur och varför?”, Ekono-

miska kommentarer 2012:1, Riksbanken.

IMF (2016a), By-laws. Rules and regulations, sextiotredje upplagan,

april. Internationella valutafonden. IMF (2016b), Articles of agreements. Internationella valutafondens

stadgar. IMF (2018), IMF Financial operations 2018, Internationella valuta-

fonden. Riksbanken (2017), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2016. Riksbanken (2019a), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018. Riksbanken (2019b),”Guld- och valutareserven minskas något”,

Beslutsunderlag, 6 mars.

SOU 2013:9, Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning.

28. Institutionellt oberoende

28.1. Kommitténs uppdrag

I kapitel 12 behandlas bakgrunden till den nuvarande lagstiftningen om Riksbankens oberoende och innebörden av denna. Där finns också bedömningar av hur långt de unionsrättsliga kraven på oberoende sträcker sig. I detta kapitel finns överväganden och förslag avseende två särskilda frågor kopplade till Riksbankens oberoende som tas upp i kommittédirektiven. Dessa avser att kommittén

  • ska bedöma om kommissionens kritik som berör Riksbankens oberoende i utförandet av samtliga ECBS-relaterade uppgifter ställer krav på förtydligande i lagtexten (se avsnitt 28.2), och
  • överväga en ordning där regeringen hålls informerad om viktiga penningpolitiska beslut utan att det inskränker Riksbankens oberoende (se avsnitt 28.3).

En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende.

28.2. Instruktionsförbudet i svensk rätt

Kommitténs förslag: Instruktionsförbudet i regeringsformen

och riksbankslagen ska uttryckligen omfatta alla de fyra ECBSrelaterade uppgifterna och en uppgift avseende insamling av statistik. Ingen annan myndighet ska få bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör dess ansvar för att 1. utforma och genomföra penningpolitiken, 2. genomföra valutainterventioner,

3. inneha och förvalta valutareserven, 4. inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbanks-

systemet främja väl fungerande betalningssystem, och att 5. samla in den statistik som behövs för samarbetet inom Euro-

peiska centralbankssystemet.

Inom dessa ansvarsområden får inte heller Riksbanken begära eller ta emot instruktioner från någon.

Det förtydligas i den nya riksbankslagen att en direktionsledamot inte heller får begära eller ta emot instruktioner när hen fullgör sådana uppgifter.

Gällande rätt

Som berörs i avsnitt 10.2 innehåller regeringsformen en bestämmelse om instruktionsförbud i förhållande till Riksbanken (9 kap. 13 § första stycket tredje meningen). Enligt bestämmelsens ordalydelse får ingen annan myndighet bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Förbudet tar sikte på att hindra att Riksbankens beslut i enskilda fall påverkas (bet. 1997/98:KU15 s. 13). Bestämmelsen avser således maktfördelningen mellan myndigheter och har därför tagits in i regeringsformen (prop. 1997/98:40 s. 49–51 och 77). Det instruktionsförbud som finns i riksbankslagen avser däremot direktionsledamöterna och innebär att dessa inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 §).

Uttrycket penningpolitik har inte definierats i lag. Det är dock inte synonymt med all verksamhet som drivs av Riksbanken. Exempelvis har finansutskottet framhållit att Riksbanken har getts en självständig ställning när det gäller utformningen av penningpolitiken men att något motsvarande oberoende inte gäller kontanthanteringen (se bet. 2003/04:FIU23 s. 40, jfr avsnitten 12.4–12.6). Det framgår också av riksbankslagens struktur att Riksbanken har uppgifter vid sidan av penningpolitiken, t.ex. vad gäller kontanter och betalningar.

Instruktionsförbudet infördes som ett led i strävandena att stärka Riksbankens oberoende. Det relaterar till andra bestämmelser som har införts i samma syfte, t.ex. de som avser fullmäktiges rätt att skilja en direktionsledamot från anställningen, de krav som gäller för att kunna utses till direktionsledamot och mandattiden för direktionsledamöterna. Instruktionsförbudet har också ett nära samband med det lagstadgade prisstabilitetsmålet, som infördes vid samma tidpunkt (nuvarande 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Detta samband beror i huvudsak på två omständigheter (prop. 1997/98:40 s. 48). För det första syftar delegeringen av penningpolitiken till att stärka trovärdigheten i tillämpningen av prisstabilitetsmålet. För det andra förutsätter en delegering av penningpolitiken enligt unionsrätten en självständig centralbank.

De övergripande skäl som regeringen angav för ett stärkt oberoende för Riksbanken i samband med reformen av riksbankslagstiftningen i slutet av 1990-talet, dvs. trovärdighet för penningpolitiken och en anpassning till EU-rätten, berörs i avsnitt 12.2.3. I det senare avseendet var den regel som numera finns i artikel 130 i EUF-fördraget av särskilt intresse beträffande instruktionsförbudet. Före reformen fanns det inte något motsvarande instruktionsförbud avseende Riksbanken i svensk rätt. Regeringen noterade att det enligt tidigare förarbeten till regeringsformen ansågs möjligt att påverka Riksbankens penningpolitik m.m. eftersom man alltid kunde räkna med att det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grundar sin ställning också hade det bestämmande inflytandet i Riksbankens fullmäktige (prop. 1997/98:40 s. 75, jfr prop. 1973:90 s. 354 och avsnitt 12.2.1). Vid denna tidpunkt hade riksbanksfullmäktige ansvaret för operativa beslut om bl.a. penningpolitiska frågor.

I förarbetena anförde också regeringen att instruktionsförbudet omfattar alla penningpolitiska beslut och uppgifter utanför penningpolitikens område som enligt fördraget tillkommer ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Begreppet penningpolitik infördes samtidigt genom bestämmelser i såväl regeringsformen som riksbankslagen. Instruktionsförbudet omfattar enligt regeringen beslut om styrränteförändringar men också preciseringar av det i lag angivna målet för penningpolitiken och det val av penningpolitisk strategi som ska ske inom ramen för regeringens beslut om växelkursregim. Det senare avser t.ex. valet mellan ett direkt inflationsmål eller ett intermediärt mål, såsom penningmängdsstyrning, för penningpoliti-

ken. Enligt förarbetena omfattas således också bl.a. dessa beslut av instruktionsförbudet.

Vid sidan av de i förarbetena berörda frågorna kan också frågor om t.ex. statsobligationsköp och val av penningpolitiska motparter omfattas av instruktionsförbudet. Vid riksdagsbehandlingen gjorde såväl finansutskottet som konstitutionsutskottet, liksom regeringen enligt ovan, bedömningen att instruktionsförbudet gäller alla typer av ECBS-relaterade uppgifter (bet. 1997/98:KU15 s. 16 och 17).

Vad gäller de penningpolitiska uppgifterna finns det anledning att beröra det förhållandet att penningpolitiken även kan utövas genom andra beslut och åtgärder från Riksbankens sida än beslut om styrränteförändringar. Som berörs i avsnitt 18.5 har Riksbanken t.ex. köpt svenska statsobligationer som en del av s.k. kvantitativa lättnader inom ramen för den expansiva penningpolitiken sedan början av 2015. Vidare kommuniceras Riksbankens avsikter vad gäller framtida styrräntebeslut och andra penningpolitiska åtgärder genom s.k. forward guidance i form av bl.a. tillkännagivande av ränteprognoser. Dessa åtgärder ryms inom de uppgifter och befogenheter som Riksbanken har enligt bestämmelserna om penningpolitik i 6 kap. 2–6 §§ riksbankslagen (se vidare avsnitt 18.2). Enligt dessa bestämmelser ska Riksbanken bl.a. vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder (6 kap. 2 § samma lag). Vidare har Riksbanken befogenhet att ta emot inlåning och köpa eller sälja värdepapper samt ge ut egna skuldebrev (6 kap. 5 § samma lag). Köpen av statspapper sker med stöd av denna bestämmelse. Köp och försäljning av värdepapper sker också inom ramen för penningpolitiska repor (se vidare avsnitt 18.2). Vidare sker utgivning av egna skuldebrev genom att Riksbanken emitterar riksbankscertifikat. Samtliga dessa åtgärder omfattas av instruktionsförbudet genom att det rör sig om befogenheter som används inom uppgiften att driva penningpolitik. Bestämmelsen i regeringsformen måste således förstås i ljuset av bestämmelserna i riksbankslagen.

Förhållandet till unionsrättens krav

Ordalydelsen av instruktionsförbudet i svensk rätt överensstämmer inte med artikel 130 i EUF-fördraget, som är mer vidsträckt. I förarbetena anförde dock regeringen, som nämns ovan, att även uppgifter utanför penningpolitikens område som enligt fördraget till-

kommer ECBS omfattas av förbudet, eftersom Riksbanken kommer att vara en del av ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Dessa ECBS-relaterade uppgifter är följande (samma prop. s. 62, se artikel 127.2 i EUF-fördraget och artikel 3.1 i ECBS-stadgan):

1. Att utforma och genomföra unionens monetära politik (dvs. penningpolitik, se vidare avsnitt 9.2, kommitténs anmärkning).

2. Att genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 219.

3. Att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver.

4. Att främja väl fungerande betalningssystem.

Artikel 127.2 gäller inte för Sverige eller andra medlemsstater med undantag (artikel 139.2 c samma fördrag). Utgångspunkten i tidigare lagstiftningsärenden har dock varit att artikel 130, som gäller även för svensk del, bör läsas i ljuset av bl.a. artikel 127.2.

De övriga ECBS-relaterade uppgifterna utöver penningpolitiken innebär dock att tillämpningsområdet för instruktionsförbudet enligt förarbetena är vidare än vad som framgår av lagtexten. Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen framfört att lagtexten bör förtydligas för att uppnå erforderlig tydlighet. Ett ytterligare skäl för en sådan lagändring är att det, trots förarbetsuttalandena, finns gränser för vad som kan tolkas in i begreppet penningpolitik i lagtexten. Det gäller inte minst hänsyn till den konstitutionella legalitetsprincipen, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Denna princip talar således för att de uppgifter som instruktionsförbudet ska omfatta ska tas in i 9 kap. 13 § regeringsformen.

Det kan nämnas att ECBS även har andra uppgifter än de fyra ECBS-relaterade uppgifterna enligt artikel 127.2 i EUF-fördraget. Dessa ytterligare uppgifter avser rådgivande funktioner, insamling av statistiska uppgifter och internationellt samarbete (artikel 127.4 i EUFfördraget och artiklarna 3–5 i ECBS-stadgan). De rådgivande funktionerna avser endast ECB och inte de nationella centralbankerna. Regeln om insamling av statistiska uppgifter (artikel 5 i stadgan) gäller däremot även för Riksbanken.

Därutöver finns särskild samarbetsskyldighet, dvs. en skyldighet för ECBS att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan utföra sina uppgifter när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det

finansiella systemets stabilitet (127.5). Frågan om vilken grad av oberoende som krävs enligt unionsrätten vad gäller centralbankers arbete med frågor avseende finansiell stabilitet behandlas i avsnitt 12.4.

Förhållandet till bestämmelsen om förvaltningsmyndigheters självständighet

Vid reformen i slutet av 1990-talet var det regeringens utgångspunkt, baserat på den fempartiuppgörelse som kom till uttryck i promemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50), att svensk rätt skulle återge de bestämmelser som är gällande i Sverige samt att regeringsformen ska återge huvuddragen av hur Sverige styrs (prop. 1997/98:40 s. 49). Emellertid uppkom frågan om det var nödvändigt att införa de aktuella bestämmelserna om instruktionsförbud i svensk rätt. Detta mot bakgrund av dels att unionsrätten har företräde framför nationell rätt och att de aktuella bestämmelserna i EUF-fördraget är direkt tilllämpliga, dels att det sedan lång tid finns en generell bestämmelse i regeringsformen om de statliga förvaltningsmyndigheternas självständiga beslutsfattande (nuvarande 12 kap. 2 §). Bestämmelsen innebär i korthet att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag. Riksbankens penningpolitiska beslut utgör inte myndighetsutövning mot enskild, annat än i vissa mycket sällsynta undantagsfall såsom beslut om kassakrav mot ett visst företag.

Frågan är snarare om penningpolitiken utgör tillämpning av lag med tanke på att bl.a. mål och medel för penningpolitiken i huvudsak är reglerade i lag. För de flesta myndigheter framgår uppgifter och mål av författningar av olika slag, ofta uttryckt på ett relativt generellt sätt, utan att det nödvändigtvis blir frågan om tillämpning av lag. Om det däremot är frågan om att myndigheten ska ta ställning till om vissa rekvisit i en bestämmelse i lag är uppfyllda eller inte finns det starkare skäl för att anse att det är frågan om tillämpning av lag.

Enligt kommitténs mening är det inte givet att de penningpolitiska besluten är sådan tillämpning av lag som avses i 12 kap. 2 § regeringsformen enbart på den grund att uppgiften att driva penningpolitik, målet för penningpolitiken och de penningpolitiska befogenheterna i huvudsak är lagreglerade. Under sådana förhållanden

fyllde det en praktisk funktion att i slutet av 1990-talet ta in en bestämmelse som specifikt gällde oberoende i penningpolitiska frågor. I lagstiftningsärendet anförde också regeringen att Riksbanken skulle tillförsäkras ett liknande oberoende som domstolarna och förvaltningsmyndigheterna har beträffande rättstillämpning och myndighetsutövning mot enskild och att en uttrycklig bestämmelse som syftar till att garantera Riksbankens oberoende därför på samma sätt borde föras in i regeringsformen (samma prop. s. 76 och 77). Detta talar för att regeringen bedömde att lagändringen skulle medföra en förändring av gällande rätt.

Oavsett denna fråga bör det understrykas att det för svensk del inte är någon nyhet att t.ex. regeringen i stor utsträckning är förhindrad att påverka hur en myndighet beslutar i ett enskilt fall. De flesta andra länder har däremot en ordning inom statsförvaltningen som åtminstone i viss utsträckning tillåter detta. För många andra länder kan det således innebära en mer grundläggande nyordning om ett instruktionsförbud till skydd för centralbanken införs.

Under lagstiftningsarbetet anförde Lagrådet att instruktionsförbudet avsåg att förhindra påverkan av penningpolitiken i enskilda fall medan det borde klargöras att riksdagen ändå kan ingripa genom lagstiftning (samma prop. s. 77). Regeringen påtalade dock att lagstiftningsmakten ändå låg i riksdagens hand och ansåg att det inte var nödvändigt att ta in några ytterligare bestämmelser i regeringsformen. I det sammanhanget finns det enligt kommittén skäl att understryka att instruktionsförbudet i svensk rätt, liksom de motsvarande bestämmelserna för övriga statliga förvaltningsmyndigheter och domstolarna, gäller i förhållande till beslut i enskilda fall och inte det regelverk som styr detta beslutsfattande. Det unionsrättsliga kravet på oberoende innebär dock att inte heller riksdagen har rätt att ge instruktioner till Riksbanken i enskilda fall.

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Frågorna om Riksbankens institutionella oberoende är av sådan vikt att de aktuella bestämmelserna uttryckligen bör återge det område som omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende. Instruktionsförbudet i regeringsformen respektive riksbankslagen bör således ändras. Liksom tidigare bör gälla att regeringsformen ska återge

grunderna för hur Sverige styrs. Det är inte tillräckligt att sådana förhållanden framgår av EUF-fördraget. Mot den bakgrunden bör den del av instruktionsförbudet som avser Riksbanken som myndighet även fortsättningsvis regleras i regeringsformen. Instruktionsförbudet i förhållande till direktionsledamöterna personligen bör däremot, liksom tidigare, regleras i riksbankslagen.

Den lagtekniska lösningen

Bestämmelserna om instruktionsförbudet i regeringsformen respektive riksbankslagen bör omfatta de fyra ECBS-relaterade uppgifterna. Därutöver bör den omfatta insamlandet av sådan statistik som avses i artikel 5 i ECBS-stadgan. Även om denna slags statistik är av mindre betydelse för Riksbankens samlade statistikverksamhet, anser kommittén således att även denna uppgift bör omfattas av instruktionsförbudet. Det saknas dock tillräckliga skäl att låta det långtgående unionsrättsliga kravet på oberoende omfatta hela Riksbankens verksamhet. En annan sak är att det av andra skäl än de unionsrättsliga kan finnas anledning att tillförsäkra Riksbanken en långtgående självständighet i svensk rätt.

Det finns inte heller enligt kommittén skäl att tolka det unionsrättsliga kravet så att de i sammanhanget mindre centrala uppgifterna för ECBS, såsom att samarbeta med andra myndigheter och samla in statistik, ska omfattas av detta oberoende (se bedömningen i prop. 1997/98:40 s. 62 och 76). Frågan är då hur de ECBS-relaterade uppgifterna bör definieras.

Det framstår inte som lämpligt att införa en hänvisning till den berörda regeln i EUF-fördraget. Det är inte heller lämpligt att hänvisa till ECBS uppgifter generellt. Detta eftersom det bör framgå direkt av ordalydelsen av regeringsformens bestämmelser vad som gäller i Sverige. En annan lösning skulle vara att komplettera den nuvarande bestämmelsen om penningpolitik genom att ange ”penningpolitik och de övriga uppgifter som följer av att Riksbanken ingår i Europeiska centralbankssystemet (ECBS)”. Även en sådan lösning innebär att det inte framgår av svensk lag vad som gäller i Sverige. En sådan lösning kan också beskrivas som en dynamisk hänvisning i den meningen att förändringar av unionsrätten får ett omedelbart genomslag i svensk rätt. Det framstår inte som lämpligt att innebörden

av svensk grundlag styrs av unionsrätten. I stället bör bestämmelsen i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen återge innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna.

I fråga om den närmare lagtekniska utformningen av bestämmelserna konstaterar kommittén också att regeringsformens utformning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare (prop. 2009/10:80 s. 84).

För att uppnå överensstämmelse med artikel 130 i EUF-fördraget finns det också anledning att ta in en bestämmelse i regeringsformen av innebörden att Riksbanken inte heller får begära eller ta emot instruktioner från någon inom de aktuella ansvarsområdena.

Den bestämmelse i den nuvarande riksbankslagen som avser att ledamöterna i direktionen inte heller får söka eller ta emot instruktioner bör också motsvaras av en bestämmelse i den nya riksbankslagen om att dessa ledamöter inte får begära eller ta emot instruktioner från någon vad gäller de ovannämnda ansvarsområdena.

Penningpolitiken

Liksom tidigare ska instruktionsförbudet gälla i förhållande till penningpolitiken. Med kommitténs förslag till ny riksbankslag kommer dock frågor om växelkursstyrning ingå som en delmängd av penningpolitiken (se kapitlen 14 och 19). Innebörden av uttrycket penningpolitik kommer således att framgå av den nya riksbankslagen (se förslaget till definition av detta uttryck i avsnitt 13.4). I fråga om uttrycket penningpolitik i regeringsformen finns det enligt kommitténs mening anledning att i likhet med det uttryckssätt som finns i artikel 127.2 i EUF-fördraget förtydliga att instruktionsförbudet gäller i förhållande till Riksbankens ansvar att utforma och genomföra penningpolitiken

Genomförandet av valutainterventioner

Såväl ECB som Riksbanken ansvarar för att i förekommande fall genom t.ex. valutainterventioner upprätthålla den eventuella fasta växelkurs som rådet respektive regeringen kan besluta om (se även avsnitt 9.5). Detta fångas av formuleringen att genomföra valutatransaktioner i artikel 127.2 i EUF-fördraget (den andra ECBS-relaterade

uppgiften) och behöver därför inte anges särskilt. Den andra ECBSrelaterade uppgiften bör i regeringsformen och riksbankslagen preciseras som att Riksbanken ska genomföra valutainterventioner. En sådan formulering avviker visserligen från ordalydelsen i EUF-fördraget, som gäller att genomföra valutatransaktioner. Den torde dock vara förenlig med innebörden av regeln, med beaktande av hänvisningen till artikel 219 (se avsnitt 9.5). Det står klart att det är valutainterventioner från en centralbanks sida som avses i EUF-fördraget. Begreppet valutatransaktioner, utan någon närmare begränsning, skulle också bli alltför vittomfattande i svensk rätt.

Att inneha och förvalta valutareserven

Den tredje ECBS-relaterade uppgiften gäller att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver. Den knyter an till de ovan beskrivna valutainterventionerna, eftersom dessa ofta finansieras med medel ur valutareserven. Denna uppgift bör i regeringsformen och riksbankslagen benämnas att inneha och förvalta valutareserven. Att det är Riksbanken som ska inneha valutareserven får uppfattas som att valutareserven ska vara en del av Riksbankens tillgångsmassa och således redovisas på bankens balansräkning (se vidare kapitlen 29 och 30). Som framgår av formuleringen ”medlemsstaternas officiella valutareserver” är dock det i Sveriges fall indirekt staten som äger valutareserven genom att staten äger Riksbanken.

Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen placeras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor, dvs. Riksbankens tillgångsförvaltning eller kapitalförvaltning. Hur medlen i valutareserven får användas, t.ex. vad gäller likviditetsstöd i utländsk valuta, preciseras dock genom bestämmelser i riksbankslagen (se bl.a. förslagen i avsnitt 29.8). Att Riksbanken har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begränsningar i lag. Oberoendet hindrar inte heller att bestämmelser om Riksbankens tillgångsförvaltning tas in i den nya riksbankslagen (se förslagen i avsnitt 29.8). Likaså kan riksdagen om den så önskar lagstifta om t.ex. valutareservens storlek.

Att främja väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet

Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften angående betalningssystem har, som berörs i avsnitt 12.4, språkliga likheter med Riksbankens nu gällande uppgift enligt riksbankslagen vad gäller att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Den senare formuleringen har i praktiken getts en långtgående innebörd enligt Riksbankens tolkning. Den ECBS-relaterade uppgiften avser däremot betalningssystem och inte betalningsväsendet i stort. Den har i rättspraxis getts en mer avgränsad innebörd.

1

Det som avses är dock inte endast det

betalningssystem eller avvecklingssystem som den aktuella centralbanken själv driver. Detta framgår även av valet av ordet främja, som indikerar att det är frågan om verksamheter som även andra ansvarar för. Det är inte heller frågan om betalningssystemet i bestämd form, som ett samlingsbegrepp för den sammantagna finansiella infrastrukturen. I stället är det fråga om betalningssystem i allmänhet, i obestämd form.

Det är vanligt förekommande att centralbanker tillhandahåller system för avveckling av betalningar i centralbankspengar (se även kapitel 21). Det svenska RIX-systemet är ett betalningssystem enligt lagen (2010:751) om betaltjänster och ett avvecklingssystem enligt lagen om avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. RIXsystemet och motsvarande utländska system som tillhandahålls av centralbanker hänger samman med andra delar av den s.k. finansiella infrastrukturen, som ofta är i privat ägo (se vidare kapitel 21). Centralbankerna har ofta ett ansvar för att övervaka och i viss mån även reglera även sådana system. Även en centralbanks eget betalningssystem kan vara föremål för reglering från centralbankens sida. Några sådana uppgifter, att tillhandahålla ett eget betalningssystem eller att övervaka den finansiella infrastrukturen framgår dock inte av artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget eller artikel 3.1 fjärde strecksatsen i ECBS-stadgan.

Artikel 22 i ECBS-stadgan innehåller däremot närmare regler om bl.a. betalningssystem. Enligt artikeln får ECB och de nationella centralbankerna bl.a. ställa anordningar till förfogande för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem. Denna ar-

1 Se tribunalens dom den 4 mars 2015 i mål T ‑496/11.

tikel ger således ett stöd för att centralbankerna får ta en operativ roll i fråga om bl.a. betalningsavveckling.

Artikel 22 gäller dock inte för Sverige eller andra medlemsstater med undantag (se artikel 42.1 i ECBS-stadgan). Det saknas därför anledning att för svensk del läsa artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget ljuset av artikel 22 i ECBS-stadgan. Med andra ord har inte det unionsrättsliga kravet på oberoende någon koppling till artikel 22 i stadgan för Sveriges del.

De uppgifter som kommittén föreslår att Riksbanken ska ha vad gäller att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och övervaka den finansiella infrastrukturen (se kapitel 21) är således, med tanke på att artikel 22 inte är tillämplig för svensk del, nationella uppgifter enligt artikel 14.4 i ECBS-stadgan och inte några uppgifter som följer av unionsrätten. Det innebär i sin tur att förslagen i kapitel 21 inte omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende enligt artikel 130. En annan sak är att det kan finnas andra skäl än unionsrättsliga sådana för att Riksbanken ska ha en hög grad av självständighet enligt svensk rätt även på detta område (se nedan).

De unionsrättsliga uppgifter beträffande betalningssystem som gäller för svensk del begränsar sig till vad som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (Emir-förordningen). Emir-förordningen är lika tillämplig i alla medlemsstater. I den anges bl.a. att centralbankerna inom EU har vissa befogenheter vad gäller bl.a. avveckling i centralbankspengar och att ta emot inlåning i fråga om system för värdepappersavveckling som finns i tredjeland, bl.a. sådan verksamhet som drivs av centrala motparter.

Mot ovanstående bakgrund bör den fjärde ECBS-relaterade uppgiften i regeringsformen och riksbankslagen avse att inom ramen för samarbetet inom ECBS främja väl fungerande betalningssystem. Med detta uttryckssätt görs en avgränsning till dels sådana uppgifter och befogenheter för Riksbankens del som följer av direkt tillämpliga rättsakter från EU, dels övrigt samarbete inom ECBS.

Sammanfattningsvis ska instruktionsförbudet omfatta frågor som rör att utforma och genomföra penningpolitiken, att genomföra av valutainterventioner, att inneha och förvalta valutareserven och att inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet

främja väl fungerande betalningssystem samt samla in vissa statistiska uppgifter.

Det förhållandet att den nu aktuella bestämmelsen i regeringsformen enligt kommitténs förslag begränsas till ECBS-relaterade uppgifter och viss statistikinsamling utesluter inte att Riksbanken kan agera självständigt även på andra områden. I sådana fall sker detta dock enbart med stöd av svensk rätt och inte till följd av unionsrätten. Som framgår av avsnitt 12.3 finns det en rad faktorer utöver den unionsrättsliga regeln om instruktionsförbud (artikel 130 i EUFfördraget) som gör att Riksbanken har en hög grad av oberoende. En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är, som nämns i avsnitt 28.1, att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén lägger sammantaget fram en rad förslag som stärker Riksbankens oberoende (se bl.a. nästföljande avsnitt och kapitel 29).

28.3. Information till regeringen om penningpolitiska beslut m.m.

Kommitténs förslag: Riksbanken ska informera det statsråd som

regeringen utser om de penningpolitiska beslut som banken har

fattat. Informationen ska lämnas snarast efter beslutet och om

möjligt innan det tillkännages för allmänheten.

Riksbanken får därutöver, med beaktande av instruktionsförbudet, föra en dialog med regeringen och andra myndigheter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpolitiska målen.

Bakgrund

Enligt riksbankslagens ursprungliga lydelse gällde att Riksbanken skulle samråda med det statsråd som regeringen bestämmer innan banken fattar beslut av större penningpolitisk vikt (42 §). Om samråd inte kunde ske och det fanns synnerliga skäl fick Riksbanken fatta beslut utan samråd. I de ursprungliga förarbetena till riksbankslagen beskrevs bestämmelsen som en kodifiering av den ordningen

som rådde då, före det att Riksbankens oberoende stärktes i slutet av 1990-talet (prop. 1986/87:143 s. 41). Finansutskottet motiverade för sin del samrådsskyldigheten med att Riksbankens penningpolitiska beslut måste stå i direkt samklang med de ekonomisk-politiska åtgärder som regeringen vidtar (bet. 1988/89:FiU4 s. 7). I ett senare lagstiftningsärende anförde regeringen att bestämmelsen hade betydelse för att undvika en konflikt mellan penning- och statsskuldspolitiska mål (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 104).

Gällande rätt

Den aktuella bestämmelsen finns numera i 6 kap. 3 § riksbankslagen. Den fick sin nuvarande utformning i samband med den reform som gjordes i slutet av 1990-talet i syfte att stärka Riksbankens oberoende (se avsnitt 12.2.3). Ändringarna avsåg framför allt att kravet på samråd ersattes med ett krav på att informera det aktuella statsrådet. Bestämmelsens nuvarande lydelse är att Riksbanken inför alla viktiga penningpolitiska beslut ska informera det statsråd som regeringen utser. Det skulle således röra sig om ensidig information, dvs. Riksbanken är inte skyldig att beakta statsrådets eventuella synpunkter.

Bakgrunden till ändringarna var de unionsrättsliga kraven avseende centralbankers oberoende. Regeringen gjorde bedömningen att en uttrycklig lagstadgad skyldighet för en centralbank att samråda med ett politiskt organ torde utgöra en sådan mekanism som gör det möjligt att det politiska organets uppfattning påverkar det slutliga beslutet. Genom ändringarna skulle kontakterna mellan Riksbanken och regeringen anpassas så att de inte stod i strid mot instruktionsförbudet, som infördes samtidigt. Som exempel på en situation som omfattas av informationskravet nämndes beslut om tillämpningen av valutapolitiken, såsom beslut om centralkurs och bandbredd. Någon ändring avseende formerna för samrådet var inte avsedd. Informationen skulle således, liksom tidigare, kunna ges under flexibla former (prop. 1997/98:40 s. 79).

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen kritiserat Sverige med anledning av utformningen av informationsbestämmelsen. Enligt dem ger bestämmelsen en möjlighet för regeringen att påverka betydelsefulla beslut som Riksbanken fattar. Av den anledningen anser de att bestämmelsen begränsar möjligheten för Riksbanken att fatta självständiga beslut. Enligt ECB bör bestämmelsen ändras på så sätt att information eventuellt lämnas till det aktuella statsrådet först efter att det har fattats av Riksbanken och i sådant fall endast för kännedom.

Till bemötande av denna kritik kan det dock anföras att politiska företrädare utanför ECB, nämligen ordföranden i rådet och en ledamot av kommissionen, har rätt att delta utan rösträtt i ECB-rådets sammanträden (artikel 284.1 i EUF-fördraget). Vid dessa sammanträden utformas Eurosystemets penningpolitik. En sådan närvarorätt torde ge mer långtgående möjligheter att påverka de penningpolitiska besluten, om en sådan vilja skulle finnas, jämfört med den svenska bestämmelsen om ensidig information från Riksbankens sida. Några bärande skäl för varför kravet på oberoende enligt artikel 130 i EUF-fördraget skulle tolkas mer långtgående för de nationella centralbankernas del jämfört med för ECB:s del har inte framkommit.

Ur ett svenskt perspektiv förefaller det också långsökt att regeringen skulle försöka påverka Riksbankens beslutsfattande i strid mot instruktionsförbudet i regeringsformen. Det är numera allmänt vedertaget att Riksbanken ska fatta penningpolitiska beslut utan påverkan från regeringens sida. En överträdelse av detta förbud skulle t.ex. kunna föranleda en misstroendeförklaring från riksdagen enligt 6 kap. 7 § första stycket regeringsformen.

Det praktiska behovet av att information lämnas inför ett penningpolitiskt beslut får dock anses vara begränsat. I syfte att undanröja all risk för att svensk rätt kan komma i konflikt med unionsrätten i detta avseende och för att skapa en mer tydlig reglering bör bestämmelsen därför ändras i linje med ECB:s och kommissionens synpunkter.

Det kan dock inte uteslutas att penningpolitiska beslut av större vikt som Riksbanken fattar kräver en omedelbar reaktion från regeringens sida, t.ex. av finanspolitiskt slag. Under sådana förhållanden

framstår det som lämpligt att Riksbanken informerar det aktuella statsrådet så fort ett beslut har fattats av direktionen, dvs. innan beslutet tillkännages för allmänheten. På så sätt kommer regeringen normalt att ha i vart fall en viss tid på sig att förbereda ett ställningstagande. Mot denna bakgrund bör informationsbestämmelsen ändras på så sätt att Riksbanken ska vara skyldig att informera ett statsråd om viktiga penningpolitiska beslut först efter att beslutet har fattats, men om möjligt innan det offentliggörs för allmänheten. Genom denna ändring tillgodoses de synpunkter som ECB och kommissionen har framfört. Det finns inte skäl att utvidga eller avgränsa kretsen av beslut som berörs av bestämmelsen, dvs. att ändra uttrycket viktiga penningpolitiska beslut.

Frågor om samverkan avseende finansiell stabilitet behandlas i avsnitt 24.4.

Allmänna förvaltningsrättsliga principer m.m.

Det finns anledning att beröra hur förslaget förhåller sig till allmänna förvaltningsrättsliga principer och regleringen av frågor om offentlighet och sekretess. Allmänt sett gäller att en myndighet inte är skyldig att underrätta någon om innehållet i ett fattat beslut förrän beslutet har expedierats, alternativt slutbehandlats eller färdigställts genom t.ex. justering. Detta har att göra med att beslutet före dess inte anses upprättat och således inte är en allmän handling i tryckfrihetsförordningens bemärkelse (2 kap.4 och 10 §§tryckfrihetsförordningen). För Riksbankens del gäller att penningpolitiska beslut offentliggörs i s.k. penningpolitiska protokoll, som justeras av samtliga direktionsledamöter. När justeringen har gjorts, utgör protokollen allmänna handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) medför dock inte något hinder mot ett krav på att Riksbanken ska informera om innebörden av ett beslut före justeringen av protokollet.

När informationen lämnas till regeringen blir en bestämmelse i 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen tillämplig. Av bestämmelsen följer att sekretess gäller hos bl.a. regeringen för uppgift som rör bl.a. penningpolitik om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs.

Den föreslagna ordningen torde inte heller komma i konflikt med ECBS sekretessregler. Detta eftersom Riksbanken inte till fullo har integrerats i ECBS. En förutsättning för att den föreslagna ordningen fyller en funktion är att Sverige inte har infört euron som valuta, dvs. att Sverige driver en egen penningpolitik. Under sådana förutsättningar kommer inte reglerna för ECBS gälla fullt ut för svensk del.

Fullmäktiges närvarorätt

Vid sidan av den ovan behandlade bestämmelsen i riksbankslagen bör det också nämnas att ordföranden och vice ordföranden i riksbanksfullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden, även då penningpolitiska beslut fattas (3 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen). De har då yttranderätt men ingen förslags- eller rösträtt. Riksbanksfullmäktige är ett organ inom Riksbanken. Bestämmelsen innebär således inte att någon utomstående har möjlighet att påverka bankens beslut. Även om riksbanksfullmäktige utses av riksdagen möjliggör inte bestämmelsen i någon högre grad att Riksbankens beslut påverkas jämfört med vad som gäller för ECB enligt artikel 284.1 i EUF-fördraget (se ovan). Det torde således inte råda någon tvekan om att den aktuella bestämmelsen är förenlig med unionsrätten.

En möjlighet för Riksbanken att föra en dialog med andra

De unionsrättsliga reglerna hindrar inte att en nationell centralbank på eget initiativ och med beaktande av instruktionsförbudet för en dialog om t.ex. den ekonomiska utvecklingen med regeringen eller andra. Finanspolitiken påverkar förutsättningarna för penningpolitiken och vice versa. För svensk del kan det även framstå som naturligt att Riksbanken också har en möjlighet att föra en dialog med t.ex. arbetsmarknadens parter om lönebildningen. En dialog av nu aktuellt slag kan visserligen ske även utan uttryckligt lagstöd. Med tanke på förslagen i fråga om instruktionsförbudet (se avsnitt 28.2) finns det dock enligt kommitténs mening skäl att reglera de nu aktuella frågorna på ett transparent sätt. Det bör således tydliggöras i den nya riksbankslagen att Riksbanken, med beaktande av instruktionsförbudet, får föra en dialog med regeringen och andra myndig-

heter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpolitiska målen.

De huvudsakliga skillnaderna mellan detta förslag och förslagen om Riksbankens samverkansskyldighet i fråga om finansiell stabilitet (se avsnitt 24.4) är att dialogen i penningpolitiska frågor är frivillig och sker på Riksbankens initiativ.

29. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.1. Inledning

Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga en ordning där riksbanksfullmäktige ska fastställa balans- och resultaträkningen samt besluta om vinstdispositionen. Vidare ska kommittén, givet att fastställandet av balans- och resultaträkningen ska tas av fullmäktige, överväga om riksdagen fortsättningsvis ska fatta beslut om ansvarsfrihet för direktionen och fullmäktige. Riksbankskommittén fick också, i tilläggsdirektiv i oktober 2017, uppdraget att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning i övrigt.

I lagrådsremissutkastet ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B) lämnade regeringen 2017 förslag som syftar till att stärka Riksbankens finansiella oberoende. Utkastet till lagrådsremiss vilar i sin tur på betänkandet ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, den s.k. Flamutredningen (SOU 2013:9). Enligt tilläggsdirektiven ska Riksbankskommitténs förslag lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagrådsremiss och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet.

Detta kapital behandlar Riksbankens eget kapital och de förslag som framförs i utkastet till lagrådsremiss i detta avseende. Förslagen gäller storleken och strukturen på Riksbankens eget kapital, hur Riksbankens vinstmedel ska disponeras samt formerna för en eventuell återställning av Riksbankens eget kapital. I kapitlet lämnas också vissa förslag om Riksbankens tillgångsförvaltning.

I uppdraget enligt tilläggsdirektiven till kommittén ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån från Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas

när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft. Detta ämne behandlas separat i kapitel 30.

Kapitlet inleds med en kortfattad bakgrund till frågorna om Riksbankens finansiella och institutionella oberoende och hur dessa har utretts tidigare. I avsnitt 29.3 föreslås att det i den nya riksbankslagen ska förtydligas att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Avsnitten 29.4–29.6 innehåller kommitténs överväganden och förslag avseende Riksbankens eget kapital och frågor som nära relaterar till detta. Avsnitt 29.4 rör frågan om vad som utgör en lämplig storlek på det egna kapitalet. Avsnitt 29.5 diskuterar därefter strukturen på det egna kapitalet, följt av en diskussion om regler för Riksbankens

vinstdisposition i avsnitt 29.6. I avsnitt 29.7 berörs vilket beslutsorgan

som ska besluta om Riksbankens resultat, balansräkning och vinstdisposition. Avsnitt 29.8 rör Riksbankens tillgångsförvaltning och i avsnitt 29.9 behandlas till sist frågan om återställning av Riksbankens eget kapital i form av kapitaltillskott från staten.

29.2. Bakgrund och behovet av översyn1

Riksbankens oberoende ställning kommer bl.a. till uttryck i hur den är finansierad. Som en myndighet under riksdagen är Riksbanken en statlig institution men den har ansetts utgöra ett självständigt rättssubjekt.

2

Detta förhållande understryks av att Riksbanken enligt riks-

bankslagen (10 kap. 1 §) ska ha egna fonder som hålls skilda från statens tillgångar. Vidare finns det i statens budget inte någon särskild anslagspost för Riksbanken. Kostnaderna för Riksbankens verksamhet täcks i stället av dess egna intäkter, i första hand från den avkastning den erhåller från tillgångar motsvarande utestående sedlar och mynt samt det kapital som den har tilldelats.

Den senaste omfattande översynen av riksbankslagen gjordes i slutet av 1990-talet (se prop. 1997/98:40). Den aktualiserades bl.a. av behovet av att anpassa lagstiftningen till unionsrätten. Vid översynen konstaterade regeringen att unionsrätten ställer vissa krav på att medlemsstaternas centralbanker är finansiellt oberoende från staten. Regeringen ansåg att kravet skulle ges innebörden att Riksbanken

1 Avsnittet baseras i stora delar på utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” (dnr Fi2017/01329/B), avsnitten 3, 4.1 och 4.5. 2 Se NJA 1959 s. 385. Se även SOU 1986:22, s. 95 och avsnitt 12.3.

bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering. Något förslag om att ändra reglerna som påverkar Riksbankens finansiella oberoende lades dock inte fram i samband med översynen, eftersom regeringen ansåg att Riksbanken redan hade en hög grad av finansiellt oberoende. Den 1 januari 1999 trädde ändringar av regeringsformen och riksbankslagen i kraft vilka ligger till grund för den ställning Riksbanken har i dag.

I juni 2007 lämnade Utredningen om Riksbankens kapitalstruktur och finansiella oberoende, den s.k. Bondeutredningen, betänkandet ”Riksbankens finansiella oberoende” (SOU 2007:51). I betänkandet lämnade utredningen förslag på hur Riksbankens balansräkning, kapitalstruktur och vinstdisposition skulle regleras. Syftet med utredningen var att bedöma om en lagändring var nödvändig för att säkerställa att lagstiftningen om Riksbankens finansiella oberoende stämde överens med unionsrätten. Utredningens förslag remissbehandlades men bereddes inte vidare.

Erfarenheterna från finanskrisen 2008 visade på ett behov av att återigen analysera Riksbankens balansräkning, t.ex. när det gäller storlek på och finansiering av valutareserven men även storleken på det egna kapitalet. Regeringen beslutade därför under 2011 att utse en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen påverkat synen på Riksbankens balansräkning. Översynen omfattade bl.a. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på det egna kapitalet. Utredaren skulle bedöma i vilken omfattning betänkandet om Riksbankens finansiella oberoende från 2007 fortfarande kunde ligga till grund för lagstiftning och vilka kompletteringar av betänkandet som var nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen medfört.

Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning, den s.k. Flamutredningen, lämnade sitt betänkande ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” (SOU 2013:9) i januari 2013. Utredningens förslag byggde på Bondeutredningen men var något modifierade och avsåg även vissa nya frågor. En följd av förslagen i Flamutredningen var att Riksbankens eget kapital skulle minskas genom en särskild utdelning av det belopp som översteg den nya nivån på 30 miljarder kronor. Efter avdrag med 12 miljarder kro-

nor för IMF-åtagandena skulle då 73 miljarder kronor kunna tillföras statskassan.

I juni 2014 beslutade riksdagens finansutskott om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden 2010–2014, som senare utökades till att omfatta även 2015. I samband med utvärderingen uppkom på nytt frågan om Riksbankens finansiella oberoende. Riksdagen riktade därför under 2016 två tillkännagivanden till regeringen, dels att regeringen så fort som möjligt skulle tillsätta en parlamentarisk utredning för en översyn av det svenska penningpolitiska ramverket och riksbankslagen, dels att regeringen snarast skulle lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende utifrån resultatet av Flamutredningen och tillhörande remissynpunkter (bet. 2015/16:FiU41).

Regeringens förslag framfördes i utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, våren 2017, och remissbehandlades. Utkastet till lagrådsremiss behandlar storleken på Riksbankens egna kapital, vinstdisposition, ordningen för kapitaltillskott till Riksbanken om behov skulle uppstå, samt möjligheten till förtida upplåning av utländsk valuta till valutareserven. Regeringens förslag i utkastet till lagrådsremiss skiljer sig i flera avseenden åt från förslagen i Flamutredningen, vilket diskuteras senare i detta kapitel.

29.3. Riksbankens ställning och finansiella oberoende

Kommitténs förslag: I den nya riksbankslagen förtydligas att

Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten, att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkter från verksamheten samt att staten garanterar Riksbankens förpliktelser.

Att Riksbanken har en tillgångsmassa som är skild från statens tillgångar är ett väl etablerat sätt att säkerställa att den kan upprätthålla en tillräckligt hög grad av finansiellt oberoende från staten. Det gör bl.a. att verksamheten inte behöver anslagsfinansieras. Som närmare berörs i avsnitt 29.4.3 ska tillgångarna bl.a. generera en tillräcklig avkastning för att finansiera Riksbankens driftskostnader. Att det görs en åtskillnad mellan statens respektive Riksbankens tillgångar är också nödvändigt för att unionsrättens regler om bl.a. förbud mot monetär finansiering och förvaltningen av valutareserver ska kunna

efterlevas. De egna tillgångarna gör att Riksbanken skiljer sig från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter som i stället finansieras med årliga anslag.

Som berörs i avsnitt 12.3 utgör inte statliga förvaltningsmyndigheter i allmänhet några självständiga rättssubjekt, utan ingår endast som en del av rättssubjektet staten. En följd av detta är att staten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som myndigheterna ingår (prop. 1999/2000:46 s. 107 och 135). Det har dock funnits ett behov av att förtydliga detta förhållande vad gäller AP-fonderna. För att underlätta AP-fondernas affärstransaktioner med bl.a. utländska motparter – och därigenom bidra till en effektivare förvaltning av fondmedlen – har det därför ansetts lämpligt att i 1 kap. 3 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder uttryckligen ange att staten ansvarar för fondernas förbindelser (prop. 1999/2000:46 s. 135 och 159).

Statsskuldspolitiska kommitténs förslag att lagfästa Riksbankens ställning som en självständig juridisk person genomfördes inte.

3

Riks-

bankens egna tillgångar har dock medfört att Riksbanken bl.a. i rättspraxis har betraktats som ett särskilt rättssubjekt (se avsnitt 29.2 och där angivna hänvisningar). Även det förhållandet att Riksbanken kan ingå olika slags avtalsförhållanden med staten, t.ex. genom att ta upp lån i utländsk valuta från Riksgäldskontoret, talar i den riktningen. Detsamma gäller de ovannämnda unionsrättsliga reglerna om förbud mot monetär finansiering.

Enligt kommitténs mening är Riksbankens ställning av sådan betydelse att det bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riksbankslagen att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt och att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Tillgångar i detta avseende är inte begränsat till valutareserven, som berörs av ett förslag till ändring i regeringsformen i avsnitt 28.2. Det förslaget innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Enligt kommitténs mening finns det ett behov av en generell bestämmelse om Riksbankens tillgångar och intäkter, utan begränsning till valutareserven.

Det bör understrykas att Riksbanken ägs av staten. Även detta förhållande bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riksbankslagen. De nu aktuella förslagen kan jämföras med förslaget till

3SOU 1986:22.

ny centralbankslag i Norge, där det anges att Norges Bank är ett eget rättssubjekt, med rättskapacitet, som ägs av staten (NOU 2017:13 s. 523, 1 kap. 1 § andra stycket).

Staten har alltsedan Riksbanken grundades garanterat dess förpliktelser i förhållande till tredje man (se avsnitt 12.3). Statsskuldspolitiska kommitténs förslag om en uttrycklig bestämmelse om detta genomfördes visserligen inte.

4

Det råder dock ingen tvekan om

att staten ansvarar för Riksbankens åtaganden även utan en uttrycklig bestämmelse. I förarbetena till nuvarande riksbankslag angavs nämligen att staten svarar för Riksbankens förpliktelser (prop. 1986/87:143 s. 63). Likväl är detta förhållande av sådan betydelse för självständigheten och förtroendet för Riksbanken att kommittén anser att garantin uttryckligen bör framgå av den nya riksbankslagen.

5

29.4. Storlek på Riksbankens eget kapital

Riksbanken kan ses som finansiellt oberoende om den självständigt och långsiktigt kan finansiera sina driftskostnader. Utgångspunkten i en bedömning av lämplig storlek av Riksbankens eget kapital är att det ska vara stort nog för att säkerställa ett finansiellt oberoende i denna bemärkelse.

Nuvarande regelverk anger inget tak för Riksbankens eget kapital. Ett golv anges, åtminstone indirekt, i form av nivåerna för grund- och reservfonderna på 1 respektive 0,5 miljarder kronor. Den nuvarande regleringen av Riksbankens eget kapital återfinns i 10 kap. 1 § riksbankslagen. Där anges att Riksbanken ska ha en grundfond som uppgår till ettusen miljoner kronor, en reservfond som uppgår till femhundra miljoner kronor samt en dispositionsfond.

29.4.1. Finansiellt oberoende och kostnadsfritt kapital

Riksbankens intäkter utgörs i första hand av avkastningen från de finansiella tillgångarna i form av räntebärande papper, medan kostnaderna förenklat uttryckt kan delas in i driftskostnader och ränte-

4 Ibid., s. 96. 5 En annan fråga är om staten i vissa fall ska garantera förpliktelser som tredje man har mot Riksbanken, dvs. ta på sig den motpartsrisk som Riksbanken annars skulle ha gentemot tredje man. Den frågan behandlas i avsnitt 24.5.

kostnader. Självfinansiering råder när Riksbankens räntenetto, dvs. skillnaden mellan ränteintäkter och räntekostnader, täcker driftskostnaderna.

Grunden för ett positivt räntenetto läggs genom att centralbanker normalt sett har tillgång till ett kostnadsfritt kapital. Kostnadsfritt kapital utgörs av finansieringskällor som centralbanken inte betalar någon ränta på. Hit hör det egna kapitalet, utestående sedlar och mynt och eventuella räntefria kassakrav.

6

Genom att central-

banken investerar det kostnadsfria kapitalet i avkastande tillgångar uppstår normalt ett positivt räntenetto. Om detta räntenetto är stort nog för att täcka bankens löpande driftskostnader kan banken finansiera sig själv utan stöd av statliga anslag eller annan extern finansiering. Denna förmåga till självfinansiering är grundläggande för en centralbanks finansiella oberoende.

Figur 29.1 illustrerar på ett förenklat vis principen för självfinansiering. Utestående sedelmängd och eget kapital utgör det kostnadsfria kapitalet (K). Om detta investeras i en tillgångsportfölj som i genomsnitt ger avkastningen r, erhålls ett räntenetto på K × r. Givet att räntenettot överstiger driftskostnaderna uppstår en vinst. Vinsten bidrar till att öka det egna kapitalet nästa period. För att denna självfinansiering ska vara tryggad på lång sikt, behöver vinsten vara stor nog att det kostnadsfria kapitalet ökar i åtminstone samma takt som kostnaderna ökar.

7

6 Orealiserade värdeökningar i Riksbankens tillgångsförvaltning påverkar inte det redovisade egna kapitalet utan bokförs i stället på s.k. värderegleringskonton. Medel på värderegleringskonton kan, vilket diskuteras närmare i avsnitt 29.4.2, också ses som kostnadsfritt kapital. 7 I ett läge med negativa styrräntor kan centralbanken ha skulder som löper med negativ ränta. Om centralbanken dessutom gör tillgångsköp kan det bli fråga om stora belopp. Vid utgången av 2018 hade Riksbanken drygt 350 miljarder kronor i utestående riksbankscertifikat som löpte till en ränta på -0,25 procent. Givet att avkastningen på tillgångarna är högre än räntan på skulderna bidrar dessa skulder i ännu högre grad än kostnadsfritt kapital till ett positivt räntenetto. Negativa styrräntor framstår dock som ett udda läge och därmed en olämplig grund för att säkerställa Riksbankens finansiella oberoende. Resonemangen i detta avsnitt utgår därför från att det kostnadsfria kapitalet ska utgöra basen för centralbankens intjäning.

Anm. r anger genomsnittlig ränta på den tillgångsportfölj som finansieras med det kostnadsfria kapitalet (K).

Förluster i en centralbanks verksamhet kan inte uteslutas. Det kan också tänkas att centralbankers räntenetto under kortare eller längre perioder blir negativt, i synnerhet om centralbanken även har skulder som inte är kostnadsfria. Förluster och underskott gör att det egna kapitalet, och därmed det kostnadsfria kapitalet, minskar i motsvarande grad. Detta minskar finansieringsutrymmet för en avkastande tillgångsportfölj och därmed möjligheten till självfinansiering. För att förmågan till självfinansiering inte ska gå förlorad i och med negativa resultat behövs en viss fallhöjd – en buffert – i tillgången till kostnadsfritt kapital, så att centralbankens tillgång på kostnadsfritt kapital förblir tillräcklig även i händelse av kännbara förluster. Finansiellt oberoende innebär dessutom att en centralbank ges utrymme att på egen hand återställa en sådan buffert om den har tagits i anspråk. Så sker exempelvis genom att vinster hålls kvar och inte delas ut till staten till dess att det egna kapitalet återgått till en viss nivå.

Riksbankens eget kapital uppgick i slutet av 2018 till 58 miljarder kronor, vilket är ungefär samma nivå som för tio år sedan. Mängden utestående sedlar och mynt motsvarade samtidigt ett värde på 62 miljarder kronor. Det kostnadsfria kapitalet uppgick därmed till 120 miljarder kronor (se Figur 29.2). Huruvida detta på lång sikt är ett tillräckligt stort kostnadsfritt kapital beror på hur driftskostnaderna och avkastningen på tillgångarna kommer att utvecklas framöver, men också på i vilken utsträckning förluster kan komma att uppstå, samt de regler för vinstutdelning som tillämpas. Dessa faktorer diskuteras i de följande delavsnitten.

0 25 50 75 100 125 150 175 200

Eget kapital Utestående sedlar och mynt

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

29.4.2. Orealiserade vinster och Riksbankens eget kapital

Riksbankens kostnadsfria kapital definieras ovan som summan av eget kapital och utestående sedelmängd. Till denna summa kan även läggas medel i form av orealiserade värdeökningar i Riksbankens finansiella tillgångar.

Riksbankens tillgångar värderas till marknadsvärde i balansräkningen. Om en tillgång stiger i värde, jämfört med anskaffningskostnad, motbokas detta på skuldsidan på s.k. värderegleringskonton. Orealiserade värdeökningar påverkar på så sätt inte Riksbankens redovisade resultat och därmed inte heller det redovisade egna kapitalet. Om däremot en orealiserad förlust uppstår i en tillgång, belastar detta resultaträkningen i motsvarande grad, givet att denna orealiserade förlust överstiger tidigare orealiserade värdeökningar i samma tillgångsslag.

Medlen på värderegleringskontona uppgick vid utgången av 2018 till 67 miljarder kronor (se Figur 29.3). I Riksbankens årsredovisning delas dessa upp i guldvärdeeffekt, priseffekt och valutakurseffekt. Drygt hälften av medlen, 34 miljarder kronor, utgjordes av guld-

värdeeffekten, vilket innebär att guldreserven har ökat i värde med detta belopp sedan 2004, då värderegleringskonton började användas. Priseffekten består av orealiserade prisökningar i värdepappersinnehavet och uppgick till 14 miljarder kronor. Valutakurseffekten, till sist, uppgick till 19 miljarder kronor och uppstår som följd av att en stor del av Riksbankens tillgångar är utgivna i euro, amerikanska dollar och andra utländska valutor och att den svenska kronan har fallit i värde i relation till dessa valutor.

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Både Flamutredningen och Bondeutredningen betraktade orealiserade vinster som en del av det kostnadsfria kapitalet. Kapitalet på värderegleringskontona utgör, enligt Flamutredningen, ett riskbärande kapital i och med att det kan användas för att täcka vissa kursförluster. Man konstaterade vidare att kapitalet på kontona inte heller är något främmande kapital, utan kan ses som ett kapital som tillhör ägaren av Riksbanken, dvs. staten. Flamutredningen föreslog därför att värderegleringskontona skulle utgöra en del av Riksbankens eget kapital.

8

Även Riksbanken betraktar i sin årsredovisning medel på

8 Se SOU 2013:9, s. 20 och 162.

0 10 20 30 40 50 60 70

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Guldvärdeeffekt Valutakurseffekt Priseffekt

värderegleringskonton som någonting som åtminstone delvis kan likställas med eget kapital.

9

Regeringen ansåg däremot, i sitt utkast till lagrådsremiss, att värderegleringskontona inte bör ingå i Riksbankens eget kapital med hänvisning till ECB:s redovisningsriktlinjer. Enligt dessa ska värderegleringskonton inte ingå i det egna kapitalet, eftersom de innehåller orealiserade vinster som inte ska vara föremål för utdelning till staten.

10

Regeringen ansåg att ECB:s riktlinjer bör tillämpas i detta

avseende. Kommittén delar ståndpunkten att Riksbankens värderegleringskonton inte bör utgöra en del av det redovisade egna kapitalet. Kommittén delar samtidigt Bondeutredningens och Flamutredningens syn att dessa medel i praktiken kan betraktas som ett riskbärande kapital, dvs. en buffert som kan bära förluster som uppstår i tillgångsförvaltningen.

Den hälft av medlen på värderegleringskontona som avser värdeökningen av guldreserven är per definition låsta till guldreserven, såvida inte guldet avyttras. Om man bortser från guldvärdeeffekten, kan man se det som att Riksbanken vid utgången av 2018, utöver eget kapital och utestående sedlar, hade ytterligare drygt 30 miljarder kronor i kostnadsfritt kapital, i form av orealiserade vinster i tillgångsförvaltningen. I vilken grad dessa medel ska påverka bedömningen av lämplig nivå av det (redovisade) egna kapitalet beror delvis på hur dessa medel förväntas utvecklas i framtiden. Valutakurs- och priseffekterna har i genomsnitt uppgått till knappt 20 miljarder kronor de senaste tio åren. Beloppen har dock varierat kraftigt, inte minst i förhållande till hur det redovisade egna kapitalet har varierat genom åren. År 2008 uppgick summan av valutakurs- och priseffekter till över 32 miljarder kronor, men 2010 och 2013 uppgick summan endast till 8,3 respektive 6 miljarder kronor (se Figur 29.3). Att utgå från att dessa belopp kommer att vara lika stora framöver som i dag förefaller därför vanskligt.

9 Riksbanken (2018a) skriver att ”Det bredaste resultatmåttet kan benämnas totalt resultat och beskriver hur Riksbankens eget kapital (inklusive årets resultat och värderegleringskonton) förändrats under året. Under 2017 minskade det egna kapitalet med 2 464 miljoner kronor.” (s. 59) I denna beräkning ingår att de totala medlen på värderegleringskontona minskade med 3 890 miljoner kronor under räkenskapsåret. Vidare anförde af Jochnick (2015) att ”Riksbankens eget kapital överstiger 100 miljarder kronor. Det innebär att Riksbanken har god förmåga att bära eventuella förluster” och åsyftade då det redovisade egna kapitalet på cirka 50 miljarder kronor och de totala medlen på värderegleringskontona som vid tidpunkten uppgick till drygt 50 miljarder kronor. 10 ECB (2016).

29.4.3. Finansiering av driftskostnader

Flamutredningen noterade att Riksbankens driftskostnader uppgick till i genomsnitt cirka 750 miljoner kronor under perioden 2007– 2012. I utredningen antogs att dessa kommer att vara konstanta i reala termer framöver. Om Riksbankens tillgångar ger en real avkastning på i genomsnitt 1 procent per år, behövs, enligt Flamutredningen, ett kostnadsfritt kapital på 75 miljarder kronor för att täcka driftskostnaderna. Av denna anledning föreslog Flamutredningen att Riksbanken skulle säkerställas ett kostnadsfritt kapital på minst 75 miljarder kronor, bestående av summan av eget kapital och utestående sedelmängd. Detta är alltså den storlek på det kostnadsfria kapitalet som enligt Flamutredningen behövs för att säkerställa den självfinansiering som illustreras i Figur 29.1.

Figur 29.4 visar utvecklingen av Riksbankens driftskostnader i löpande priser sedan början av 2000-talet. Kostnaderna har, även justerat för inflationen, förvisso ökat sedan 2012, vilket är det sista året som studeras i Flamutredningen. Sett över den senaste tioårsperioden är de reala kostnaderna emellertid i det närmaste oförändrade. År 2018 uppgick driftskostnaderna till 856 miljoner kronor, medan genomsnittet för 2008–2017 var cirka 850 miljoner kronor uttryckt i 2017 års prisnivå. Antagandet om realt konstanta driftskostnader förefaller rimligt som utgångspunkt i bedömningen av kapitalbehovet, givet att Riksbankens åtagande förblir oförändrat.

11

Flamutredningens antagande om en långsiktig realränta på 1 procent kan ses som ett försiktigt antagande mot bakgrund av att den historiskt sett har uppgått till i genomsnitt cirka 2 procent. Givet de senaste årens låga nominella räntor kan det finnas särskild anledning att hålla fast vid ett sådant försiktigt antagande.

12

Givet att de reala driftskostnaderna antas vara konstanta på nuvarande nivå (cirka 850 miljoner kronor) ger detta, enligt ovanstående beräkningsprincip, ett behov av 85 miljarder kronor i kostnads-

11 Kommittén föreslår i kapitel 34 respektive 35 ett utökat ansvar för Riksbanken vad gäller kontanthantering samt beredskap för betalningar i kris och krig. Ökningen av Riksbankens driftskostnader med anledning av förslagen bedöms dock inte vara av sådan omfattning att de påverkar principdiskussionen som förs här om Riksbankens kapitalbehov för självfinansiering. 12 En del av det kostnadsfria kapitalet är bundet i guldreserven. Eftersom guld inte kan antas ge någon real avkastning på lång sikt, behöver övriga tillgångar ge något mer än 1 procent i real avkastning för att det kostnadsfria kapitalet som helhet ska ge i genomsnitt 1 procent i real avkastning. Vidare påverkas Riksbankens totala räntenetto negativt av lånefinansierad förstärkning av valutareserven, eftersom sådan upplåning normalt är förknippad med en nettoräntekostnad på uppskattningsvis 0,25 procent av lånebeloppet (se kapitel 30).

fritt kapital. Ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor innebär, med antagandena om konstanta reala driftskostnader och en real avkastning på 1 procent på tillgångsportföljen, teoretiskt sett att Riksbanken kan finansiera sig själv för evigt. Vid denna nivå bidrar avkastningen till att täcka driftskostnaderna och att hålla det kostnadsfria kapitalet konstant i reala termer, givet att den utestående sedelmängden är nominellt oförändrad. Om sedelmängden antas växa i takt med inflationen, räcker däremot en realt konstant sedelmängd på cirka 30 miljarder kronor för att täcka driftskostnaderna på lång sikt. Om sedelmängden i stället antas minska, behövs ett eget kapital som är stort nog att kompensera för denna minskning. I ett extremscenario där sedlar och mynt på kort tid upphör helt, reduceras det kostnadsfria kapitalet till det egna kapitalet. Detta skulle då behöva uppgå till 85 miljarder kronor för att säkra den långsiktiga förmågan till självfinansiering enligt principen ovan.

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Den utestående sedelmängden är alltså avgörande för behovet av eget kapital. Vid utgången av 2018 uppgick denna till drygt 60 miljarder kronor, vilket är nästintill en halvering jämfört med nivån

tio år tidigare (se Figur 29.2). Minskningen har förvisso stannat upp det senaste året, men det är inte osannolikt att sedelmängden kommer att minska ytterligare. Det skulle innebära att Riksbankens förmåga att finansiera sina kostnader med överskottet från utgivningen av sedlar och mynt (det s.k. seignoraget) skulle komma att försämras. Om sedelmängden skulle halveras igen under kommande tioårsperiod, skulle det egna kapitalet om tio år behöva uppgå till omkring 60 miljarder kronor, i reala termer, för att skapa ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor. Ett scenario med en sådan minskningstakt av sedelmängden bör inte uteslutas vid en bedömning av Riksbankens behov av eget kapital.

I Flamutredningen föreslogs ett tak för det egna kapitalet som löpande justeras upp för att ta hänsyn till både inflation och minskad sedelmängd. Givet den påtagliga minskningen av sedelmängden, är det rimligt att ett tak för det egna kapitalet på något sätt kan justeras för att ta hänsyn till fortsatt fallande sedelmängd. I stället för en regel som explicit tar hänsyn till minskande sedelmängd, förordar kommittén en ordning där Riksbanken förväntas göra en framställning till riksdagen om en höjning av taket, om man bedömer att det kostnadsfria kapitalet inte längre är stort nog för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinansiering.

13

Ett höjt tak för det egna

kapitalet ger Riksbanken utökad möjlighet att ackumulera vinstmedel och därigenom att öka sitt eget kapital.

Minskad sedelmängd är i detta avseende bara en av flera faktorer som kan göra att det kostnadsfria kapitalet med tiden blir otillräckligt. Långsiktigt lägre avkastning på tillgångsportföljen, varaktigt högre räntor på icke kostnadsfria kortfristiga skulder (t.ex. riksbankscertifikat som ges ut för att finansiera långfristiga tillgångar), långvarig valutaupplåning för förstärkning av valutareserven och stigande driftskostnader på grund av ett utökat åtagande skulle också kunna göra en viss nivå på det kostnadsfria kapitalet otillräcklig.

13 Riksbanken föreslås göra en framställning till riksdagen även om det egna kapitalet skulle behöva återställas efter större förluster (se avsnitt 29.9).

29.4.4. En buffert för förlustrisker

Om Riksbanken går med förlust minskar det egna kapitalet och tillgångsportföljen i motsvarande grad. Om förlusterna är stora kan de få som följd att tillgångsportföljen krymper till en nivå som inte längre ger tillräcklig avkastning för att täcka driftskostnaderna. Detta riskerar leda till ytterligare förluster och urholkning av det egna kapitalet. En centralbank kan i princip alltid fullgöra sina betalningar, men om en sådan negativ spiral tillåts fortgå, har banken förlorat sin förmåga till långsiktig självfinansiering och därmed sitt finansiella oberoende. Detta motiverar att det finns en viss buffert i det kostnadsfria kapitalet, så att självfinansieringen kan säkras med viss marginal.

Hur stor denna buffert behöver vara beror på hur stora riskerna för att förluster uppstår i Riksbankens verksamhet bedöms vara. På ett mer övergripande plan är behovet av en sådan buffert också en politisk avvägning kring hur väl garderad man vill vara mot händelsen att Riksbanken skulle behöva återkapitaliseras i form av tillskott av statliga medel (se avsnitt 29.9). Buffertbehovet skulle vara stort om Riksbanken inte under några omständigheter kan tillåtas hamna i behov av kapitaltillskott. Om återkommande kapitaltillskott däremot inte ses som något bekymmer, finns i stort sett inget behov av någon buffert, givet att återkapitaliseringen alltid sker när behov uppstår. Återkommande behov av kapitaltillskott kan dock anses strida mot principen om en centralbanks finansiella oberoende. Bufferten behöver därför vara av sådan storlek att sannolikheten för att behov av kapitaltillskott uppstår bedöms vara låg.

I bedömningen av vad som utgör en lämplig kapitalbuffert för Riksbanken behöver tryggandet av förmågan till självfinansiering också vägas mot kostnaden av att staten binder kapital i Riksbanken. Ju större Riksbankens eget kapital är, desto mer kapital binder staten i Riksbanken. Att staten binder kapital i Riksbanken riskerar att tränga undan lånemöjligheter. Givet att statens upplåningsmöjligheter är begränsade, innebär varje statlig krona som binds i Riksbanken i någon mening en krona mindre i finansiellt rörelseutrymme. I ett läge där de offentliga finanserna är svaga kan detta innebära en mer påtaglig begränsning. Följaktligen måste bedömningen av Riksbankens behov av kapitalbuffert vägledas av en avvägning mellan intresset att säkra Riksbankens finansiella oberoende och vikten av en sam-

mantaget väl avvägd hantering av statens tillgångar och skulder och god beredskap inför statsfinansiella påfrestningar på områden som inte berör Riksbanken.

Riksbanken identifierar tre finansiella risker i sin verksamhet. Dessa är likviditetsrisk, kreditrisk och marknadsrisk. Med likviditetsrisk avses risken att tillgångar inte kan avyttras och omvandlas till likvida medel tillräckligt snabbt för att Riksbanken ska kunna fullgöra sina uppgifter och åtaganden (eller att tillgångarna endast kan avyttras till ett väsentligt lägre pris än förväntat). Kreditrisk avser risken att förluster uppstår till följd av att utgivarna av värdepapper som Riksbanken har investerat i, eller Riksbankens motparter, inte fullgör sina finansiella förpliktelser. Marknadsrisken avser risken att värdet på Riksbankens tillgångar faller. Denna kan delas upp i valuta-

risk, ränterisk och guldprisrisk.

Likviditets- och marknadsriskerna kan i första hand kopplas till Riksbankens tillgångsförvaltning, medan kreditrisken i första hand uppstår i samband med likviditetsstöd. Nedan diskuteras först riskerna i tillgångsförvaltningen och riskerna förknippade med Riksbankens innehav av svenska statsobligationer. Därefter diskuteras i korthet riskerna förknippade med likviditetsstöd.

Risker i tillgångsförvaltningen

Enligt Riksbankens Finansiella risk- och investeringspolicy för guld- och valutareserven ska valutareserven i huvudsak placeras i amerikanska och tyska statsobligationer. En mindre del av valutareserven kan placeras i statsobligationer utgivna av andra OECD-länder, i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstatliga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regionala myndigheter eller av s.k. US agencies.

14

Flamutredningen drog slutsatsen att kreditvärdigheten i Riksbankens värdepappersportfölj (i utländsk valuta) kan betraktas som mycket god och att de värdepapper som innehas omsätts på mycket likvida och djupa marknader. Flamutredningen bedömde därför att likviditets- eller kreditriskerna i Riksbankens tillgångsförvaltning inte motiverar någon särskild avsättning av eget kapital i Riksbankens balansräkning. Kommittén delar denna bedömning. Det har sedan

14 Riksbanken (2018b).

Flamutredningen publicerade sitt betänkande inte tillkommit några uppenbara faktorer som motiverar en annan slutsats.

Marknadsrisken i Riksbankens tillgångsförvaltning motiverade enligt Flamutredning en buffert i form av eget kapital på 20 miljarder kronor, varav 10 miljarder kronor för ränterisken och 10 miljarder kronor för guldprisrisken. Utredningen underströk att valutarisken var den enskilt största komponenten av marknadsrisken och föreslog av denna anledning att valutarisken i valutareserven skulle neutraliseras. Sådan valutasäkring skulle innebära att någon särskild buffert inte skulle behöva avsättas för valutakursförluster. Valutasäkringen föreslogs ske i samverkan med Riksgäldskontoret och beskrevs utförligt i två bilagor i utredningen, skrivna av Riksbanken respektive Riksgäldskontoret. Utan en sådan neutralisering av valutarisken skulle enligt Flamutredningen behovet av buffertkapital öka med 27 miljarder kronor.

Riksbankens tillgångar har ökat kraftigt sedan Flamutredningen skrevs. Vid utgången av 2011 uppgick det samlade värdet på tillgångarna 348 miljarder kronor; i slutet av 2018 var värdet på tillgångarna 934 miljarder kronor (se Figur 29.5). En stor del av ökningen förklaras av de omfattande köpen av svenska statsobligationer som har genomförts sedan 2015 som ett led i den expansiva penningpolitiken. Värdet på detta innehav uppgick till 392 miljarder kronor i slutet av 2018. Samtidigt har guld- och valutareservens värde ökat med cirka 190 miljarder kronor mellan 2011 och 2018. Ökningen av valutareserven sedan 2011 är i huvudsak ett resultat av det andra valutalånet på 100 miljarder kronor från Riksgäldskontoret som togs 2013 för att stärka reserven och att kronan har försvagats sedan dess (se vidare kapitel 30).

Förändringarna i Riksbankens balansräkning, sedan Flamutredningen publicerades, kan i sig motivera en uppdaterad bedömning av buffertbehovet. Dessutom baseras bedömningen i Flamutredningen på de förslag som framförs i den utredningen, som bl.a. innebär en väsentlig minskning av Riksbankens balansräkning, samt en regel om automatisk återkapitalisering. Guldpris-, valuta- och ränteriskerna diskuteras i tur och ordning nedan.

Källa: Riksbankens veckorapporter för balansräkningen.

Guldprisrisken består dels i risken för att priset på guld faller uttryckt i amerikanska dollar, dels i risken att dollarn faller relativt den svenska kronan. Riksbankens guldreserv värderades vid utgången av 2018 till 46 miljarder kronor. Ett prisfall på guldet på 10 procent i kombination med en försvagning av dollarn med 10 procent skulle innebära att guldreserven tappar nästan 20 procent (cirka 9 miljarder kronor) i värde. Mot bakgrund av att guldpriset har stigit med nästan 50 procent de senaste tio åren samtidigt som dollarn har stärkts med nästan 20 procent mot kronan under samma period, är en värdeminskning på guldreserven på 10–20 miljarder kronor inte något orimligt scenario. En sådan värdeminskning av guldreserven skulle dock inte påverka Riksbankens redovisade resultat och därmed heller inte det redovisade egna kapitalet. Anledningen är att hela värdeökningen i guldreserven som har skett sedan 2004 i balansräkningen är motbokad på Riksbankens värderegleringskonton. Som beskrevs tidigare i avsnittet består värderegleringskontona av orealiserade vinstmedel som uppkommit till följd av ökat guldpris, ökade priser på värdepapper och försvagad krona relativt de valutor som Riksbanken innehar tillgångar i. De medel på värderegleringskontona

som motsvarar guldprisökningen uppgick vid utgången av 2018 till 34 miljarder kronor. Det betyder att guldreserven skulle kunna falla i värde med hela detta belopp, eller 70 procent, utan att det skulle påverka Riksbankens redovisade resultat eller det egna kapitalet. Någon buffert för guldprisrisken, utöver den omfattande orealiserade värdeökningen på guldreserven är därför inte motiverad.

Valutarisken är enligt kommitténs bedömning fortfarande den

största marknadsrisken som Riksbanken exponeras för, även om ränterisken har tilltagit i och med det omfattande innehavet av svenska statspapper. Valutaexponeringen i valutareserven motsvarar i stort sett den del av valutareserven som inte är lånefinansierad hos Riksgäldskontoret och uppgick vid utgången av 2018 till 197 miljarder kronor exklusive guldreserven. Även om valutareserven som helhet har växt betydligt i storlek de senaste åren, är valutaexponeringen ungefär densamma som 2011. Ungefär hälften av exponeringen är mot euro och resterade del mot amerikanska, kanadensiska och australienska dollar, brittiska pund och norska kronor (se Figur 29.6).

0 50 100 150 200 250

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

EUR Guld NOK AUD GBP USD CAD

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Valutarisken består av risken att kronan stärks gentemot de valutor som ingår i valutareserven. Om så sker, minskar värdet på valutareserven uttryckt i kronor. I avsaknad av orealiserade valutakursvinster på värderegleringskontona, påverkar detta Riksbankens resultat negativt och minskar därmed Riksbankens eget kapital.

15

En för-

stärkning av kronan med 10 procent mot de valutor som ingår i valutareserven skulle alltså, allt annat lika, innebära en resultatpåverkande värdeminskning av valutareserven med ungefär 20 miljarder kronor. Kronan har försvagats under senare år, vilket också har gett upphov till orealiserade värdeökningar av valutareserven motsvarande 19 miljarder kronor vid utgången av 2018. Liksom orealiserade värdeökningar i guldreserven, bokförs orealiserade värdeökningar av valutareserven till följd av valutakursförändringar på värderegleringskonton. En förstärkning av kronan minskar därför i första hand eventuella medel på värderegleringskontona och påverkar först därefter det redovisade resultatet. Medel på värderegleringskontona som avser orealiserade valutakursvinster utgör därmed en buffert mot valutarisken.

Ett mer långsiktigt skydd mot valutakursförluster vore att Riksbanken helt eller delvis eliminerar valutarisken i valutareserven, enligt det förslag som framfördes i Flamutredningen. Även regeringen föreslog, i utkastet till lagrådsremiss, att Riksbanken borde säkra valutarisken i valutareserven genom att träffa en överenskommelse med Riksgäldskontoret. Regeringen bedömde också, liksom Flamutredningen, att det bör vara upp till myndigheterna att fastställa de närmare formerna för sådan valutasäkring.

Kommittén delar bedömningen att valutasäkring av valutareserven kan vara en viktig åtgärd för att minska Riksbankens riskexponering i tillgångsförvaltningen och därmed risken att förluster uppstår. Minskad risk för förluster stärker i sin tur, allt annat lika, det finansiella oberoendet. Kommittén anser därför att det finns skäl för Riksbanken att utreda förutsättningarna för ett valutasäkringsarrangemang med Riksgäldskontoret, men att det ytterst bör vara direktionen som fattar beslut om huruvida sådan valutasäkring bör ske.

15 Valutarisken kan även anses omfatta de policyåtgärder som skulle kunna medföra valutakursförluster, men som inte är en valutaexponering i dag. Ett exempel på detta är valutainterventioner där Riksbanken tillfälligt köper utländsk valuta genom att utöka den penningpolitiska skulden.

Ränterisken uppstår av att stigande marknadsräntor påverkar priset

negativt på de värdepapper som Riksbanken innehar. Om värdet på Riksbankens tillgångar faller till följd av stigande marknadsräntor påverkas det redovisade resultatet, och därmed det egna kapitalet, negativt på samma sätt som fallande värde på valutareserven på grund av förstärkt krona. Ränterisken i valutareserven mäts med måttet modifierad duration och uppgår sedan några år tillbaka till cirka 3, vilket innebär att värdet på tillgångarna förväntas minska med 3 procent vid en ökning av marknadsräntorna med en procentenhet. Riksbanken har flaggat för att stigande marknadsräntor och stärkt krona kan leda till väsentligt lägre redovisat resultat den kommande femårsperioden, jämfört med föregående femårsperiod. Riksbanken noterar dock att de buffertar som har byggts upp under senare år i form av orealiserade vinster kan användas om marknadsräntorna stiger.

16

I och med Riksbankens köp av svenska statsobligationer har en ränterisk tillkommit på balansräkningen. Givet att Riksbanken avser att behålla dessa obligationer till förfall, ligger inte risken för förluster på tillgångssidan utan på finansieringssidan av balansräkningen. Riksbanken lånar till reporäntan, dvs. rörlig ränta, för att finansiera innehavet av långfristiga statspapper med fast ränta. Det har hittills gett ett positivt räntenetto, men om reporäntan av penningpolitiska skäl höjs markant kommer nettot att bli negativt och försämra Riksbankens resultat.

Vice riksbankschef Martin Flodén har illustrerat storleksordningen på ränterisken kopplad till innehavet av de svenska statsobligationerna med hjälp av en enkel överslagsberäkning.

17

Obligations-

innehavet uppgick 2016 till knappt 300 miljarder kronor och hade då en genomsnittlig löptid på fem år. Om marknadsräntorna plötsligt stiger med en procentenhet, minskar marknadsvärdet på obligationsinnehavet med ungefär 15 miljarder kronor (1 procent av 300 miljarder kronor i fem år). Riksbanken kommer sannolikt inte sälja statspapper, vilket skulle realisera förlusten. Men detta kan också ses som ökningen av finansieringskostnaden för obligationsinnehavet. Med andra ord, om räntan på ett lån på 300 miljarder kronor som löper fem år ökar med en procentenhet, ökar finansieringskostnaden med 15 miljarder kronor under perioden. Om reporäntan utvecklas enligt

16 Riksbanken (2019), s. 63 och 64. 17 Flodén (2016).

Riksbankens prognos 2016, skulle förlusten för en obligation med fem års löptid uppgå till 3–4 procent av köpeskillingen enligt Flodéns beräkningar.

Vid utgången av 2018 uppgick marknadsvärdet av Riksbankens innehav av svenska statspapper till 392 miljarder kronor och hade en sammanlagd räntekänslighet på 4,3 mätt som modifierad duration. En direkt ökning av reporäntan med en procentenhet skulle öka finansieringskostnaden med cirka 17 miljarder kronor (392 × 1 % × 4,3 = 16,86). Konjunkturinstitutets prognos för reporäntan (mars 2019) ger en genomsnittlig räntenivå på cirka 0,7 procent för perioden 2019–2025, vilket kan jämföras med nivån vid utgången av 2018 på -0,25 procent. Beräkningar som Riksbanken har genomfört på utredningens uppdrag visar att innehavet av svenska statsobligationer kan komma att få en negativ påverkan på Riksbankens resultat med omkring 8 miljarder kronor under hela perioden 2015–2025 om obligationerna behålls till förfall, reporäntan utvecklas enligt Konjunkturinstitutets prognos (juni 2018) och en rad övriga förenklade antaganden tillämpas.

På kortare sikt finns alltså risk för kännbara förluster till följd av stigande finansieringskostnader för obligationsinnehavet. Om dessa förluster uppstår påverkas det egna kapitalet negativt eftersom sådana kostnadsökningar inte kan kvittas mot orealiserade vinster på värderegleringskontona (värderegleringskontona fungerar endast som buffert vid värdefall på tillgångar, givet att orealiserade vinster finns i respektive tillgång). Förlusterna som kan förväntas är dock inte av den omfattning att de påverkar bedömningen av vad som är en lämplig målsatt nivå för det egna kapitalet.

Risker förknippade med likviditetsstöd

Flamutredningen bedömde att risken för att Riksbanken drabbas av förluster till följd av likviditetsstöd är liten, men att sådana förluster inte kan uteslutas. Man föreslog därför att 10 miljarder kronor borde avsättas i eget kapital för att täcka denna förlustrisk och tillade:

Om det osannolika skulle inträffa att det generella likviditetsstödet skulle orsaka förluster för Riksbanken, får detta hanteras genom rekapitalisering.18

18SOU 2013:9, s. 137.

Flamutredningen gav ingen exakt förklaring av hur man landade i bedömningen om att just 10 miljarder kronor behövs som buffert i detta avseende. Samma bedömning gjordes även i Bondeutredningen, om än möjligen på något andra grunder. Bondeutredningen bedömde att särskilda likviditetsstöd skulle kunna nå omfattningen av 100 miljarder kronor och att förlustrisker förknippade med dessa är 10 procent. Denna förlustrisk baserades på observationer från amerikanska bankkonkurser 1984–2002.

Flamutredningen konstaterade att svenska bankers totala balansomslutning har växt väsentligt under tiden mellan de två utredningarna. Om samma beräkningsmetod som i Bondeutredningen skulle tillämpas, skulle därför behovet av särskilda likviditetsstöd kunna bli 400 miljarder kronor, med en tillhörande förlustrisk på 40 miljarder kronor. Mot bakgrund av erfarenheterna under finanskrisen, då Riksbanken gav både nödkrediter och generellt likviditetsstöd utan att ådra sig förluster, och de skärpta krav på likviditetsreserver som ställdes på bankerna efter krisen, bedömde Flamutredningen att behoven av förlustabsorberande kapital inte hade ökat sedan Bondeutredningen.

Kommittén delar Flamutredningens bedömning att riskerna för kreditförluster är små men inte kan uteslutas. Till skillnad från Flamutredningen föreslår kommittén dock inte att någon särskild buffert öronmärks åt risken för kreditförluster.

19

Ovan har konstaterats att

Riksbanken exponeras för olika former av risker och att förluster kan uppstå av flera skäl. Det är därför viktigt att det finns en buffert som kan absorbera en betydande förlust, oavsett hur den uppstår. Som utvecklas nedan bedömer kommittén att Riksbanken har ett kostnadsfritt kapital som med betryggande marginal säkerställer det finansiella oberoendet. Att öronmärka buffertmedel för varje enskild förlustrisk skulle binda oskäligt stora medel i Riksbanken.

Samlad bedömning av Riksbankens behov av kapitalbuffert

I föregående avsnitt gjordes bedömningen att Riksbanken behöver ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor för att säkerställa en långsiktig förmåga till självfinansiering om den reala avkastningen på

19 I avsnitt 24.5 gör kommittén bedömningen att det heller inte behöver finnas någon särskild garanti från staten för att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd.

de finansiella tillgångarna antas vara 1 procent och om driftskostnaderna ökar i takt med prisutvecklingen. Detta gäller om sedelmängden är oförändrad. Definierat som summan av eget kapital och utestående sedelmängd uppgick det kostnadsfria kapitalet till 120 miljarder kronor i slutet av 2018, vilket betyder att det finns en buffert på 35 miljarder kronor över denna nivå. Om medel på värderegleringskonton (exklusive guldvärdeeffekten) läggs till, blir denna buffert cirka 65 miljarder kronor.

Denna buffert är stor nog för att täcka en halvering av sedelmängden och en värdeminskning i valutareserven på 30 miljarder kronor. Den orealiserade värdeökning i guldreserven som finns bokförd på värderegleringskontona innebär dessutom att guldreserven kan tappa 70 procent av sitt värde utan att detta påverkar det redovisade egna kapitalet.

Den största risken i Riksbankens verksamhet bedöms vara valutaexponeringen i valutareserven. Med valutasäkring skulle denna risk helt eller delvis kunna elimineras. Den buffert som har byggts upp i form av orealiserade valutakursvinster (19 miljarder kronor vid utgången av 2018) kan täcka upp för effekter av en kronförstärkning om valutasäkring inte genomförs.

Om reporäntan stiger de kommande åren kommer finansieringskostnaden för Riksbankens innehav av svenska statspapper att öka. Den förväntade resultatpåverkan bedöms emellertid inte bli av den omfattning att den målsatta nivån för det egna kapitalet i den nya riksbankslagen behöver dimensioneras särskilt för detta.

Kommittén bedömer mot bakgrund av ovanstående att 60 miljarder kronor, justerat för inflation, är en välavvägd nivå för Riksbankens eget kapital och därför bör vara den målsatta nivån för det egna kapitalet. Detta ger Riksbanken tillgång till ett kostnadsfritt kapital som med goda marginaler bör kunna säkerställa förmågan till självfinansiering under lång tid och göra sannolikheten låg för att behov av kapitaltillskott ska uppstå. Om Riksbanken bedömer att det kostnadsfria kapitalet inte längre är stort nog för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinansiering, bör Riksbanken göra en framställning till riksdagen om en höjning av den målsatta nivån för det egna kapitalet (se kommitténs förslag i avsnitt 29.4.6).

29.4.5. Regeringens förslag om storlek på Riksbankens eget kapital

I utkastet till lagrådsremiss föreslog regeringen att Riksbanken ska ha ett eget kapital som uppgår till högst 60 miljarder kronor justerat för inflation. Förslaget om en högsta nivå på det egna kapitalet följs av förslag på regler dels för vinstdisposition, dels principer för återställning av det egna kapitalet i händelse av större förluster. Den föreslagna regeln om en högsta nivå på det egna kapitalet är således egentligen bara en nivåangivelse, medan de kompletterande reglerna om vinstdisposition och återställning av det egna kapitalet anger hur denna nivå ska uppnås och upprätthållas (se vidare avsnitt 29.6 och 29.7).

Att regeringen gjorde en annan bedömning av Riksbankens behov av eget kapital än Flamutredningen beror i huvudsak på två faktorer. För det första ansåg regeringen att den utestående sedelmängden inte bör beaktas i bedömningen av lämplig nivå på Riksbankens eget kapital. För det andra ansåg regeringen att risker förknippade med IMF-åtaganden, liksom andra risker som tillkommit sedan finanskrisen, betingar ett större behov av förlustabsorberande kapital än vad som föreslogs i Flamutredningen:

Regeringen anser i likhet med utredningen att Riksbanken behöver 30 miljarder kronor för att täcka risker i verksamheten. Regeringen instämmer också med utredningen att Riksbanken bör säkra valutarisken i valutareserven genom att träffa en överenskommelse med Riksgäldskontoret samt att myndigheterna närmare bör fastställa formerna för samarbetet. Regeringen anser att Riksbankens IMF-åtaganden ska vara kvar på Riksbankens balansräkning och gör därför bedömningen att Riksbanken behöver ha tillgång till mer förlustabsorberande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan uppkomma till följd av dessa risker, liksom de nya risker som tillkommit sedan finanskrisen. Regeringen anser att sedlar och mynt inte är ett fullgott alternativ till Riksbankens egna kapital. Regeringens bedömning är därför att den föreslagna nivån för det egna kapitalet om 60 miljarder kronor, i kombination med Riksbankens övriga befintliga finansieringskällor, kommer att vara fullt tillräcklig för att Riksbanken ska kunna finansiera sin verksamhet med avkastningen på sina finansiella tillgångar.20

20 Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 21.

29.4.6. Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbankens eget kapital ska uppgå till

högst sin målsatta nivå. Den målsatta nivån ska uppgå till 60 miljarder kronor och värdesäkras genom att varje år räknas om i enlighet med den förändring av konsumentprisindex som Statistiska centralbyrån publicerar.

Riksdagen kan dock besluta om en högre nivå för det målsatta egna kapitalet.

Kommittén föreslår, i likhet med utkastet till lagrådsremiss, att Riksbankens eget kapital bör uppgå till högst 60 miljarder kronor och realvärdesäkras genom uppskrivning med konsumentprisindex.

I bedömningen av vad som utgör en lämplig nivå för Riksbankens eget kapital måste konsekvenserna av en eventuell överfinansiering (dvs. ett omotiverat stort eget kapital) ställas mot konsekvenserna av underfinansiering. Ett eget kapital som med omotiverat stor marginal säkerställer Riksbankens förmåga till självfinansiering innebär i princip att staten binder onödigt mycket medel i Riksbanken. Detta kan i sin tur tränga ut andra finansieringsbehov i offentlig sektor. Ett för litet eget kapital skulle i stället riskera att försätta Riksbanken i en situation där den inte varaktigt kan täcka sina driftskostnader med sitt räntenetto. Detta skulle förr eller senare leda till behov av återkapitalisering och i den aktuella situationen minska det finansiella oberoendet.

Enligt resonemanget tidigare i kapitlet behöver Riksbanken under givna antaganden tillgång till ett realvärdesäkrat kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor för att säkerställa ett räntenetto som långsiktigt täcker bankens driftskostnader. Det kostnadsfria kapitalet, i form av eget kapital och utestående sedelmängd, uppgick i slutet av 2018 till 120 miljarder kronor.

21

En fortsatt minskning av kontant-

användningen kan dock inte uteslutas, vilket skulle minska Riksbanken tillgång till kostnadsfritt kapital. Med ett realvärdesäkrat eget kapital på 60 miljarder kronor bedöms sedelmängden åtminstone kunna halveras utan att Riksbankens förmåga till självfinansiering hotas.

21 Till denna summa kan läggas 30 miljarder kronor i form av medel på värderegleringskontona (exklusive guldvärdeffekten), vilka också fungerar som kostnadsfritt kapital.

Risken att Riksbanken ådrar sig förluster av stor omfattning är omöjlig att närmare kvantifiera. Det handlar i stället om överslagsmässiga och i grunden kvalitativa bedömningar. Med en målsatt realvärdesäkrad nivå för det egna kapitalet på 60 miljarder kronor bedömer kommittén att Riksbanken kan stå emot betydande förluster utan att det kostnadsfria kapitalet riskerar att bli för lågt för att säkra det finansiella oberoendet. Bedömningen stärks av det faktum att Riksbanken vid utgången av 2018 hade drygt 60 miljarder kronor i orealiserade vinstmedel på sina värderegleringskonton, vilka bokföringsmässigt inte hör till det egna kapitalet.

ECB anser, i sitt yttrande på lagrådsremissutkastet, att förslaget om ett tak för Riksbankens eget kapital riskerar att inskränka Riksbankens finansiella oberoende, eftersom det begränsar bankens möjlighet att öka sitt egna kapital om riskexponeringen ökar.

22

Kommittén bedömer emellertid att taket för det egna kapitalet inte ska betraktas som helt absolut. Om det visar sig att nivån för det målsatta egna kapitalet är otillräcklig för att säkerställa självfinansiering, förväntas Riksbanken göra en framställning till riksdagen om att nivån höjs. Ett särskilt skäl för en sådan framställning skulle kunna vara en fortsatt snabbt fallande sedelmängd, men även andra faktorer kan försämra Riksbankens strukturella förmåga till självfinansiering och därmed vara skäl till en framställning. Riksdagen kan besluta om en högre nivå för det målsatta kapitalet om Riksbankens kostnadsfria kapital bedöms vara otillräckligt för att säkerställa Riksbankens långsiktiga förmåga till självfinansiering.

I avsnitt 37.3.2 behandlas frågan om övergångsbestämmelser för det fall att Riksbankens eget kapital vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen överstiger den målsatta nivån.

29.5. Strukturen på Riksbankens eget kapital

Vid utgången av 2018 uppgick Riksbankens eget kapital till 58 miljarder kronor. Av denna summa bestod 1 miljard kronor av en grund-

fond och resterande del av reserver. Grundfonden brukar betecknas

som statens andel i Riksbanken och redovisas som en tillgång i statens årsredovisning. Reserverna fördelades 2018 på en reservfond (0,5 miljarder kronor), en dispositionsfond (36,2 miljarder kronor)

22 ECB (2017).

och en resultatutjämningsfond (19,8 miljarder kronor); se Tabell 29.1. Att Riksbanken ska ha en grundfond och en reservfond som uppgår till 1 miljard kronor respektive 0,5 miljarder kronor framgår av riksbankslagen. Där anges även att en dispositionsfond ska finnas. Användningen av dispositions- och resultatutjämningsfonderna styrs av riktlinjerna för Riksbankens vinstdisposition, som fastställdes av fullmäktige 1988 (se avsnitt 29.6).

23

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Dispositionsfonden fördelas på vinstdisposition och uppskrivning av

tillgångar. Vinstdispositionen delas i sin tur upp på valutakurseffekt

(1,6 miljarder kronor), guldvärdeeffekt (7,4 miljarder kronor) och övrig

vinstdisposition (18,5 miljarder kronor). Uppskrivningarna av tillgångar

relaterar i huvudsak till guldreserven. Denna skrevs upp till marknadsvärde 1998, vilket svarar för 8,6 miljarder kronor av medlen i dispositionsfonden. Resultatutjämningsfonden innehåller, liksom delar av dispositionsfonden, balanserade vinstmedel som har fördelats enligt den sedan 1988 fastställda principen för Riksbankens vinstdisposition.

23 Fullmäktiges protokoll nr 33 av den 24 november 1988, § 4, och protokollsbilaga A.

29.5.1. Regeringens förslag

Regeringen föreslog i sitt utkast till lagrådsremiss att Riksbankens eget kapital skulle bestå av en grundfond, en reservfond samt balanserade vinstmedel. Grundfonden, som utgör statens andel i Riksbanken, skulle tillsammans med reservfonden utgöra Riksbankens

bundna egna kapital. Bundet eget kapital kan, till skillnad från fritt

eget kapital, inte delas ut till Riksbankens ägare, dvs. staten. I utgångsläget skulle det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. Det bundna egna kapitalet skulle realvärdesäkras genom att vinstmedel avsätts till reservfonden för att kompensera för inflationen. Vidare skulle en garanterad nivå för det bundna egna kapitalet införas, motsvarande två tredjedelar av målsatt eget kapital. Givet att grundfonden uppgår till 40 miljarder kronor och att vinstmedel har avsatts till reservfonden enligt förslaget, uppgår det bundna egna kapitalet till den garanterade nivån.

Regeringen föreslog vidare, som noterades i avsnitt 29.4.2, att medel på värderegleringskonton inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Skälen för detta är att ECB:s redovisningsriktlinjer anger att det ska finnas särskilda värderegleringskonton för orealiserade vinster och förluster som inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Dessutom bör, enligt regeringen, Riksbankens guldreserv inte påverka vinstdisposition eller förutsättningarna för återställning av det egna kapitalet.

29.5.2. Flamutredningens förslag

Flamutredningen föreslog att Riksbankens egna kapital skulle bestå av en grundfond (med 30 miljarder kronor i utgångsläget), en kapi-

talsäkringsfond, ett resultatutjämningskonto och värderegleringskonton.

Grundfonden skulle fylla liknande funktion som i regeringens förslag. Den skulle realvärdesäkras genom avsättningar varje år motsvarande inflationen. Avsättningar till kapitalsäkringsfonden skulle göras i syfte att realvärdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet samt för att kompensera för förändringar i sedelmängden. Givet att grundfonden realvärdesäkras med separata avsättningar, kan man se det som att kapitalsäkringsfonden skulle syfta till att konstanthålla och realvärdesäkra sedelmängdens bidrag till det kostnadsfria kapitalet.

Resultatutjämningskontot skulle användas för att täcka tidigare års eventuella underskott eller förluster.

Flamutredningen föreslog vidare att Riksbanken skulle vara garanterad ett kostnadsfritt kapital på 75 miljarder kronor, bestående av summan av eget kapital och utestående sedlar. Någon motsvarande mekanism – som tillåter att det egna kapitalet utökas i takt med att sedelmängden minskar – föreslogs inte av regeringen i utkastet till lagrådsremiss.

29.5.3. Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbankens eget kapital ska bestå av en

grundfond, en reservfond samt balanserade vinstmedel. Grundfonden tillsammans med reservfonden utgör Riksbankens bundna egna kapital. Vid tidpunkten för ikraftträdandet av den nya riksbankslagen ska det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. En grundnivå för det egna kapitalet ska införas som uppgår till två tredjedelar av den målsatta nivån.

Medel på värderegleringskonton ska inte ingå i Riksbankens eget kapital.

Kommittén föreslår en struktur på Riksbankens eget kapital som i allt väsentligt motsvarar förslaget i utkastet till lagrådsremiss (se Figur 29.7).

ECB, liksom Riksbankens direktion och fullmäktige, ifrågasatte i sina remissyttranden lämpligheten av benämningen garanterad nivå för det egna kapitalet. I regeringens förslag utgör denna nivå två tredjedelar av målsatt nivå och motsvarar beloppet på den realvärdesäkrade grundfonden (dvs. grundfonden plus medel på reservfonden) och är tillika den nivå till vilken det egna kapitalet högst kan återställas i händelse av en återkapitalisering av Riksbanken (se avsnitt 29.9). Kritiken mot benämningen bestod i att denna nivå på det egna kapitalet inte är rättsligt garanterad enligt lagförslagen i utkastet till lagrådsremiss. Förslaget om återställning av det egna kapitalet utgör endast en i lag angiven avsiktsförklaring i detta avseende. Kommittén föreslår mot denna bakgrund i stället att grundnivå används för att benämna två tredjedelar av målsatt nivå och tillika den

nivå till vilken Riksbanken kan förvänta sig att det egna kapitalet återställs vid ett kapitaltillskott.

Anm. Riksbankens eget kapital föreslås bestå av grundfond, reservfond och balanserade vinstmedel. Grundfonden föreslås vid lagens ikraftträdande uppgå till 40 miljarder kronor och därefter realvärdesäkras genom att medel tillförs reservfonden. Reservfonden består i utgångsläget av noll kronor. Balanserade vinstmedel utgör tidigare års ackumulerade vinstmedel. Den målsatta nivån för det egna kapitalet föreslås vara 60 miljarder kronor vid lagens ikraftträdande och räknas därefter upp i takt med inflationen. Grundnivån för det egna kapitalet definieras som 2/3 av målsatt nivå och är nivån till vilken återkapitalisering i första hand föreslås ske om det egna kapitalet han minskat till 1/3 av målsatt nivå eller mindre. Grundfonden och reservfonden bildar Riksbankens bundna egna kapital, vilket i normala fall föreslås ska uppgå till grundnivån.

Kommittén anser, i likhet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss, att medel i grundfonden och reservfonden ska utgöra Riksbankens bundna egna kapital. Detta kapital föreslås vara bundet i bemärkelsen att det inte kan delas ut. Kommittén anser också, liksom regeringen i sitt utkast till lagrådsremiss, att 40 miljarder kronor är en lämplig nivå för grundfonden, och noll kronor för reservfonden vid ikraftträdande av den nya RBL. Utdelning av det senaste årets vinst och tidigare års balanserade vinstmedel diskuteras i nästa avsnitt.

29.6. Vinstdisposition

29.6.1. Nuvarande ordning

Nuvarande vinstdelningsregler återfinns i 10 kap. 3 § riksbankslagen. Enligt denna bestämmelse ska fullmäktige lämna förslag till riksdagen om dispositionen av Riksbankens vinst. Förslaget skickas

också till Riksrevisionen. Har reservfonden gått ned under 500 miljoner kronor ska minst 10 procent av årets vinst avsättas till reservfonden tills denna åter uppnått 500 miljoner kronor (10 kap. 4 § riksbankslagen). Utöver detta finns det inte någon bestämmelse i riksbankslagen om hur Riksbankens vinst ska disponeras.

Riksdagen fattar beslut om såväl vinstdisposition som fastställande av balans- och resultaträkningen för Riksbanken. Beslutet fattas efter att Riksbankens direktion har inkommit med en redogörelse om årsredovisningen, vilket ska ske före den 22 februari varje år (se t.ex. 2017/18:RB1). I redogörelsen föreslår direktionen att riksdagen ska fastställa balans- och resultaträkningen i enlighet med förslaget i årsredovisningen. Riksrevisionen ska lämna revisionsberättelse till riksdagen avseende årsredovisningen (3 och 5 §§ lagen[2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m., jfr tilläggsbestämmelse 9.17.6 till riksdagsordningen). Revisionsberättelsen för Riksbanken ska innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riksbanken bör beviljas ansvarsfrihet. Riksrevisionen har haft tillfälle att granska förslaget till vinstdisposition innan revisionsberättelsen lämnas.

24

För att skapa förutsebarhet i vinstutdelningsprocessen har riksbanksfullmäktige tagit fram riktlinjer för hur Riksbankens resultat ska disponeras. Riktlinjerna lades fast av riksbanksfullmäktige år 1988 och godkändes sedan av riksdagen påföljande år (bet. 1988/89:FiU27). Förenklat uttryckt innebär riktlinjerna att Riksbanken varje år ska leverera in 80 procent av sitt överskott till staten och resterande 20 procent ska användas för att bygga upp det egna kapitalet. Underlaget för inleveranserna är de fem senaste årens genomsnittliga resultat inklusive orealiserade priseffekter men exklusive realiserade valutakursvinster. Den senaste revideringen av dessa riktlinjer skedde i samband med 1999 års bokslut (bet. 2001/02:FiU23).

Realiserade vinster eller förluster på grund av ändrade priser på valuta och guld – samt i vissa fall orealiserade förluster – förs, via vinstdispositionsbeslutet, till eller från den dispositionsfond som är en del av det egna kapitalet (se Tabell 29.1). De ingår alltså i årets

24 Motsvarande reglering inom associationsrätten innebär att det är ordinarie bolagsstämma som fattar beslut om fastställande av balans- och resultaträkning, vinstdisposition och ansvarsfrihet i ett aktiebolag (7 kap. 11 § 1–3 aktiebolagslagen [2005:551]).

redovisade resultat, men inte i det för vinstutdelningen justerade resultatet.

25

De 20 procent som inte delas ut till staten förs till dis-

positionsfonden och resultatutjämningsfonden.

De nuvarande reglerna syftar till att vinstutdelningen till staten ska vara stabil över tiden, att huvuddelen ska delas ut – men en del kvarhållas och bidra till uppbyggnaden av Riksbankens eget kapital, samt att vinstdispositionen inte ska vara beroende av kortsiktiga överväganden med avseende på de offentliga finanserna.

29.6.2. Regeringens förslag

Regeringen föreslog i utkastet till lagrådsremiss att Riksbankens vinstdispositionsregel skulle vara lagfäst. Efter förslag från fullmäktige föreslogs att riksdagen ska besluta om hur Riksbankens resultat ska disponeras. Förslaget på vinstdispositionsregel var utformat enligt följande:

Om Riksbankens bokslut uppvisar vinst ska avsättning göras till reservfonden. Avsättningen ska högst få uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel. Om Riksbankens egna kapital efter genomförda avsättningar och överföringar överstiger målsatt eget kapital, ska överskjutande vinstmedel delas ut till staten. Riksbankens fullmäktige ska, när det är lämpligt men minst vart femte år, föreslå att riksdagen beslutar om att medel förs över från reservfonden till grundfonden. Om Riksbankens bokslut uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reservfonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinstmedel efter det att förlusttäckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet. Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kommande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlust uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det bundna egna kapitalet uppgår till den omräknade garanterade nivån.26

25SOU 2013:9, s. 161. 26 Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 23.

Regeringens förslag innebär att vinstmedel läggs till det egna kapitalet så länge det understiger den målsatta nivån. Reservfonden tillförs medel för att realvärdesäkra grundfonden på det sätt som beskrivs i föregående avsnitt om strukturen på Riksbankens eget kapital. Grundfonden hålls nominellt oförändrad så länge inte riksdagen beslutar om att medel ska överföras från reservfonden till grundfonden. Syftet med sådana överföringar skulle i första hand vara att statens andel i Riksbanken redovisningsmässigt ska stå i proportion till storleken på det egna kapitalet. Med nuvarande redovisningsprinciper för statens balansräkning utgörs statens andel i Riksbanken av medlen i grundfonden (1 miljard kronor), trots att Riksbankens eget kapital uppgår till 58 miljarder kronor.

27

Om taket för det egna kapi-

talet har nåtts, innebär förslaget att all vinst delas ut, förutom de medel som behövs för att realvärdesäkra grundfonden.

29.6.3. Finansiella avsättningar

En del av de synpunkter som framfördes på regeringens förslag från Riksbanken och ECB rörde möjligheten att göra finansiella avsätt-

ningar. Finansiella avsättningar utgör belopp som inte medtas vid

beräkningen av resultatet utan i stället sätts av för att täcka en känd eller väntad skuld eller risk vars kostnad inte exakt kan beräknas. Utkastet på lagrådsremiss ger, enligt Riksbanken och ECB, intrycket att de enda avsättningar som kan göras från det redovisade resultatet är de avsättningar som görs till reservfonden i syfte att realvärdesäkra grundfonden. Riksbanken och ECB ansåg det vara oförenligt med principerna om en finansiellt oberoende centralbank att Riksbanken inte skulle tillåtas göra avsättningar utöver detta, för att ta höjd för befarande förluster eller ökade risker i balansräkningen. Att en centralbank ska ha möjligheter till finansiella avsättningar framgår av artikel 8 i ECB:s redovisningsriktlinje:

Mot bakgrund av den typ av verksamhet som de nationella centralbankerna bedriver får en nationell centralbank i sin balansräkning göra avsättningar för valutakursrisker, ränterisker, kreditrisker och guldprisrisker. Med utgångspunkt i en motiverad skattning av den nationella

27 I nationalräkenskaperna betraktas i stället hela Riksbankens eget kapital plus medel på värderegleringskonton som statens andel i banken.

centralbankens riskexponering ska den nationella centralbanken besluta om hur stora avsättningar som ska göras och hur dessa ska användas.28

Av riksbankslagen (10 kap. 3 §) framgår att Riksbankens bokföringsskyldighet ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. Därvid ska i tillämpliga delar Europeiska centralbankens riktlinje om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom europeiska centralbankssystemet tillämpas, enligt bestämmelsen.

29.6.4. Flamutredningens förslag

Flamutredningens förslag på vinstdisposition går i korthet ut på att avsättning först sker till en grundfond för att värdesäkra denna (motsvarande förändringen i KPI), och att avsättning sedan sker till ett resultatutjämningskonto för att täcka eventuella underskott eller förluster och att återstående vinst sedan inlevereras till staten. Om det kostnadsfria kapitalet understiger målnivån sker samma disposition som ovan, men föregås av en avsättning till en kapitalsäkrings-

fond för att värdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet och för att

kompensera för förändringar i sedelmängden (se även avsnitt 29.5.2).

Den främsta skillnaden mellan förslaget i utkastet till lagrådsremiss och Flamutredningens förslag är hänsynen till storleken på det kostnadsfria kapitalet; någon sådan hänsyn tas inte i regeringens förslag på vinstdispositionsregel. Detta beror i sin tur på att regeringens förslag inte explicit målsätter det kostnadsfria kapitalet utan endast eget kapital.

29.6.5. Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Om Riksbankens resultaträkning uppvisar

vinst ska avsättning göras till reservfonden. Avsättningen ska högst uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel.

28 ECB (2016), L 347/40.

Om Riksbankens eget kapital efter genomförd avsättning till reservfonden och överföring till balanserade vinstmedel överstiger den målsatta nivån, ska överskjutande vinstmedel delas ut till staten.

Om Riksbankens resultaträkning uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reservfonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinstmedel efter det att förlusttäckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet.

Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kommande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlusterna uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det egna kapitalet uppgår till den omräknade grundnivån.

När reservfonden uppgår till mer än 5 miljarder kronor ska Riksbanken föra över samtliga medel i reservfonden till grundfonden genom en fondemission.

Riksbanken behåller sin rätt att, i skälig utsträckning med beaktande av skyldigheten att motivera sina beslut (se förslaget i avsnitt 13.6), göra finansiella avsättningar i enlighet med ECB:s riktlinje om redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet. Riksbanken ska motivera beslut om avsteg från riktlinjen.

Fullmäktige får efter godkännande från direktionen besluta om utdelning från tidigare års (balanserade) vinstmedel.

Kommitténs förslag på vinstdispositionsregel för Riksbanken sammanfaller i stort sett med förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Kommitténs förslag på beslutsordning avseende årsbokslut och vinstdisposition skiljer sig emellertid åt från förslaget i utkastet och redogörs för separat i avsnitt 29.7. Kommittén anser vidare, och till skillnad från regeringens ställningstagande i utkastet till lagrådsremiss, att medel i reservfonden ska överföras till grundfonden så snart reservfonden uppgår till mer än 5 miljarder kronor och att detta inte be-

höver föregås av något riksdagsbeslut. Enligt kommitténs mening ska detta ske genom en fondemission.

29

ECB och Riksbanken ifrågasatte om förslaget i utkastet till lagrådsremiss innebar att Riksbanken inte längre skulle ges möjlighet att göra finansiella avsättningar enligt de principer som anges i ECB:s redovisningsriktlinje. Förslaget skulle i sådant fall enligt ECB och Riksbanken vara oförenligt med ECB:s principer om en centralbanks finansiella oberoende. Kommittén finner mot denna bakgrund anledning att förtydliga att Riksbanken med kommitténs förslag behåller sin rätt att göra finansiella avsättningar och att dessa inte påverkar tillämpningen av vinstdispositionsregeln. Enligt kommitténs förslag förtydligas att sådana avsättningar får ske i skälig utsträckning. I detta avseende behöver Riksbanken också beakta förslaget i avsnitt 13.6 om en skyldighet att motivera beslut. Det finns också skäl att förtydliga att Riksbanken ska motivera eventuella avsteg från ECB:s riktlinje om hur redovisning och finansiell rapportering ska ske (se vidare avsnitt 33.3.4).

För att inte riskera att syftet med en lagfäst vinstdispositionsregel urholkas, skulle man kunna tänka sig en ordning där samtliga eller vissa finansiella avsättningar summeras med det egna kapitalet och årets resultat och definieras som det utdelningsgrundande kapitalet. På så sätt skulle ett scenario kunna undvikas i vilket Riksbanken avsätter medel så att det egna kapitalet hålls under målsatt nivå och på så vis förhindrar att utdelning av vinstmedel sker. Att räkna in finansiella avsättningar i det utdelningsgrundande kapitalet skulle dock riskera att förta syftet med själva avsättningarna och göra vinstdispositionsregeln mer svårbegriplig. Så länge som de riktlinjer som Riksbanken tillämpar för finansiella avsättningar är tydliga och transparenta torde risken för en urholkning av den föreslagna vinstdispositionsregeln vara liten.

I föregående avsnitt föreslås att medel i grundfonden och reservfonden ska utgöra Riksbankens bundna egna kapital som inte kan delas ut. Resterande del av det egna kapitalet föreslås bestå av balanserade vinstmedel (dvs. tidigare års ackumulerade vinstmedel som inte placerats i reservfonden). Kommittén föreslår att utdelning av balanserade vinstmedel får ske endast efter direktionens godkännande.

29 Som en jämförelse kan nämnas att en fondemission i fråga om ett aktiebolag innebär att aktiekapitalet ökas och att detta bl.a. kan ske genom att belopp överförs från reservfonden (12 kap. 1 § första stycket 1 aktiebolagslagen).

På så sätt förhindras att utdelning av medel görs på det sätt som skedde 2000 och 2001, vilket kritiserades av såväl kommissionen som Riksbankens direktion för att vara oförenligt med principen om Riksbankens finansiella oberoende (se nästa avsnitt).

29.7. Beslutsformerna angående Riksbankens balans- och resultaträkning samt årets resultat

Kommitténs förslag: Fullmäktige ska besluta om Riksbankens

balans- och resultaträkning och om årets resultat. Som en konsekvens av detta ska det vara fullmäktige som överlämnar årsredovisningen till riksdagen. Direktionen ska dock även fortsättningsvis upprätta förvaltningsberättelsen.

Beslutet om balans- och resultaträkning och om årets resultat blir definitivt under förutsättning att riksdagen godkänner fullmäktiges beslut. Riksdagens beslut, som innebär att fullmäktiges beslut antingen godkänns eller upphävs, ska fattas i samband med att frågan om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige prövas.

Beslutet kan upphävas om de aktuella beloppen inte är beräknade på ett sätt som överensstämmer med gällande rätt. Om beslutet upphävs, ska fullmäktige på nytt fatta beslut. I avsnitt 33.6.5 föreslår kommittén att Riksrevisionen ska uttala sig i revisionsberättelsen vad gäller om vinstdispositionen är korrekt.

Tillämpningen av riktlinjerna om vinstdisposition

Riksbanksfullmäktige har, med två undantag, följt de riktlinjer som berörs i avsnitt 29.6.1 i de förslag till disposition av Riksbankens resultat som har framlagts till riksdagen. För vart och ett av räkenskapsåren 2000 och 2001 föreslog fullmäktige utdelningar på 20 miljarder kronor utöver vad som skulle inbetalas enligt riktlinjerna. I samband med att vinstdispositionen för räkenskapsåret 2001 beslutades av riksdagen uttalade finansutskottet att man efter denna utdelning hade uppnått en långsiktigt väl avvägd konsolideringsnivå och att de gällande riktlinjerna för vinstdispositionen skulle fortsätta att tillämpas (bet. 2001/02:FiU23 s. 26 och 27).

De särskilda utdelningarna ledde till att frågan om Riksbankens finansiella oberoende kom att uppmärksammas. Såväl kommissionen som ECB kritiserade Sverige för åtgärderna, dels för att utdelningarna ansågs inkräkta på Riksbankens finansiella oberoende, dels för att Riksbankens finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. Även Riksbankens direktion kritiserade utdelningsbesluten och menade att det finansiella oberoendet kunde ifrågasättas om det var möjligt för riksdagen att genom ett enskilt riksdagsbeslut kräva in medel från Riksbanken. De framförde också att det borde framgå av lag hur Riksbankens vinst skulle disponeras och hur stort eget kapital Riksbanken skulle ha.

Bland annat med anledning av den framförda kritiken beslutade regeringen 2006 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor som rör Riksbankens balansräknings- och kapitalstruktur och vinstdisposition (dir. 2006:50). Utredningen, den s.k. Bondeutredningen, berörs ovan. Därefter sågs dessa frågor över inom ramen för Flamutredningen, som även den berörs ovan.

Motsvarande reglering för några andra centralbanker

Mot bakgrund av kritiken från ECB och kommissionen finns det anledning att beröra hur det finansiella oberoendet är reglerat i unionsrätten och i nationell rättsordning i vissa andra medlemsstater inom EU.

För ECB finns regler om godkännande av bokslut och om fördelning av ECB:s nettovinst i ECBS-stadgan (artiklarna 26.2 och 33.1). Någon motsvarighet till beslut om ansvarsfrihet finns dock inte för ECB:s del. Det är ECB-rådet som fattar beslut om att godkänna bokslutet och om vinstdisposition. Nettovinsten ska, upp till en viss gräns, avsättas till den allmänna reservfonden. Den återstående delen ska fördelas mellan ECB:s andelsägare, dvs. de nationella centralbankerna, i förhållande till deras inbetalda andelar. Regeln om vinstdisposition anknyter till den allmänna regel som finns i EUF-fördraget om att ECB ska vara oavhängig när den bl.a. förvaltar sin ekonomi (artikel 282).

I Danmarks Nationalbank beslutar representantskapet (motsvarande riksbanksfullmäktige) om fördelning av vinsten mellan reservfonden och staten.

30

Mot bakgrund av att den aktuella lagstiftningen

härstammar från 1936 är dock de belopp som ska avsättas till reservfonden mycket begränsade i dagens perspektiv. Det innebär att hela vinsten till uteslutande del ska delas ut till staten. Representantskapet kan emellertid besluta om en annan vinstdisposition om den ansvarige ministern godkänner det.

Avseende Finlands bank är det bankfullmäktige (motsvarande riksbanksfullmäktige) som efter förslag från direktionen beslutar om vinstdisposition. Av vinsten ska, efter fördelning av de monetära inkomster som hänför sig till ECBS, hälften överföras till reservfonden.

31

Återstoden av vinsten ska ”reserveras för statens behov”,

dvs. delas ut till staten. Bankfullmäktige kan besluta att vinsten ska användas på något annat sätt, om detta är motiverat med hänsyn till bankens ekonomiska ställning eller reservfondens storlek. Riksdagen beslutar om användningen av den del av vinsten som reserverats för statens behov.

I fråga om den franska centralbanken, Banque de France, lägger det styrelseliknande organet Conseil général fram förslag till ekonomidepartementet om bl.a. fördelning av vinsten. Vinstdispositionen godkänns av den ansvarige ministern.

32

För tyska Bundesbank gäller en vinstdispositionsregel om att 20 procent av överskottet, men minst 250 miljoner euro, varje år ska överföras till reservfonden fram tills fonden når en storlek om 2,5 miljarder euro.

33

Resterande vinst tillfaller staten. Beslut om års-

redovisningen fattas av Bundesbanks direktion. Därefter presenteras årsredovisningen för parlamentet (Bundestag).

34

30 19 § lov nr 116 av den 7. april 1936 om Danmarks nationalbank. 31 21 § andra stycket lagen om Finlands bank (27.3.1998/214). 32 Artikel R144-4 Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av den 9 mars 2011, artikel 2. 33 Artikel 27 Gesetz über die Deutsche Bundesbank, senast ändrad genom artikel 23 i Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM-Umsetzungsgesetz – AIFM-UmsG). 34 Artiklarna 26.3 och 26.5 Gesetz über die Deutsche Bundesbank.

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Vid den reform i slutet av 1990-talet som avsåg att stärka Riksbankens oberoende var utgångpunkten att beslut om disposition av Riksbankens vinst ska fattas av riksdagen och att vinstdispositionen ska fastställas på objektiva grunder (prop. 1997/98:40 s. 64). Regeringen förutsatte då att detta ska gälla också i framtiden. Mot den bakgrunden ansåg inte regeringen att det fanns skäl för att införa en bestämmelse som säkerställer att riksdagen, när den fastställer Riksbankens vinst, ska ta hänsyn till Riksbankens möjligheter att fullgöra sina ECBS-relaterade uppgifter.

Vid vinstutdelningarna avseende räkenskapsåren 2000 och 2001 gjordes dock avsteg från de tidigare fastställda principerna för vinstutdelning. Såväl kommissionen som ECB har kritiserat Sverige för åtgärderna, dels för att de ansågs inkräkta på Riksbankens finansiella oberoende, dels för att Riksbankens finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. I fråga om kommissionen har denna kritik även tagits upp i det brev som skickades till regeringen i april 2013. Som berörs i avsnitt 9.7 kan ett sådant brev vara ett första steg i en överträdelsetalan vid EU-domstolen. I ett brev daterat den 20 september 2013 har kommissionen vidhållit sin kritik och återigen uppehållit sig vid att det från kommissionens perspektiv inte är godtagbart att riksdagen beslutar om vinstutdelning. I avsnitt 29.6 föreslås dock en lagreglering av förutsättningarna för vinstutdelning, vilket enligt kommitténs mening i hög grad stärker Riksbankens finansiella oberoende jämfört med nuvarande ordning.

Oavsett om någon överträdelsetalan skulle kunna aktualiseras kan det övervägas om det finns skäl att stärka Riksbankens finansiella oberoende och att ändra regleringen av beslutsformerna avseende vinstutdelning. Visserligen kan det anföras att det väsentliga ur ett oberoendeperspektiv är att Riksbanken de facto har tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdagen eller regeringen (prop. 1997/98:40 s. 49). Hänsyn bör i detta sammanhang tas till såväl de ECBS-relaterade uppgifterna som övriga uppgifter enligt svensk rätt.

Om vinstutdelning beslutas på ett sätt som frångår vedertagna principer för vinstdispositionen, kan dock Riksbanken i praktiken försättas i en situation som liknar att styras av anslag från statsmakterna. För att undvika en sådan situation bör beslutet om vinstdis-

position fattas av ett organ inom Riksbanken. Det finns därför anledning att ta fasta på ECB:s och kommissionens kritik. En fördel med att anförtro ett organ inom Riksbanken att fatta beslut om vinstdisposition är att sådana organ är bundna av den lagstadgade beräkningsgrunden.

Mot bakgrund av den lagreglerade beräkningsgrund för vinstdisposition som föreslås i avsnitt 29.6 är det inte frågan om någon politisk eller skönsmässig bedömning av utdelningen till staten, även om det är en bedömningsfråga om några finansiella avsättningar ska göras eller inte. Till följd av detta framstår det ur perspektivet finansiellt oberoende som lämpligt att fullmäktige ska fatta beslut om Riksbankens vinstdisposition i stället för riksdagen. Vid ett sådant beslut är fullmäktige bundet av bestämmelserna i riksbankslagen. Som en följd av förslaget anser kommittén att fullmäktige även ska fatta beslut om resultat- och balansräkning för Riksbanken, eftersom det är först i samband med detta som det står klart om det finns någon vinst att disponera.

Beslut om resultat- och balansräkning kan knappast skiljas från det ställningstagande till den ekonomiska förvaltningen som följer av beslutet om ansvarsfrihet. Enligt kommitténs mening kan det inte komma på fråga att förändra riksdagens befogenhet att besluta om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige, bl.a. eftersom det allvarligt skulle undergräva möjligheterna till ansvarsutkrävande och demokratisk granskning. Mot den bakgrunden anser kommittén att riksdagen ska ha möjlighet att ta ställning till om fullmäktiges beslut i fråga om resultat- och balansräkning och vinstutdelning är korrekt eller inte, dvs. om de är förenliga med gällande rätt och god redovisningssed. Riksdagen ska således som andra instans besluta att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges beslut. Att upphäva fullmäktiges beslut kommer i första hand på fråga om ansvarsfrihet inte beviljas för någon ledande befattningshavare inom Riksbanken eller om beräkningen av t.ex. vinstdispositionen inte är förenlig med den lagstadgade beräkningsgrunden enligt förslagen i avsnitt 29.6. Fullmäktiges beslut blir med detta förslag definitivt när riksdagen har godkänt det.

Den föreslagna ordningen bedöms vara förenlig med kommissionens synpunkt i den senaste konvergensrapporten om att riksdagens roll bör begränsas till att godkänna Riksbankens beslut om

vinstdisposition.

35

Den bedöms också vara förenlig med ECB:s syn-

punkt i sin senaste konvergensrapport vad gäller att lagstadgade bestämmelser bör antas med tydliga regler om vilka begränsningar som gäller för riksdagens beslut avseende Riksbankens vinstdisposition, i syfte att säkra Riksbankens finansiella oberoende.

36

ECB har i ett

yttrande anfört att rätten att godkänna Riksbankens årsredovisning och fastställa hur dess vinst ska disponeras bör överföras till Riksbanken.

37

Denna synpunkt tillgodoses i huvudsak med kommitténs

förslag. Som framgår ovan förekommer det dock även för nationella centralbanker inom euroområdet att politiska företrädare, t.ex. ministrar, godkänner vinstdispositionen, utan att kommissionen kritiserat medlemsstaterna i fråga.

38

Kommitténs förslag får mot den bakgrun-

den anses vara förenlig med unionsrätten.

29.8. Riksbankens tillgångsförvaltning

Kommitténs förslag: Riksbankens uppgift att förvalta tillgångar

förtydligas i den nya riksbankslagen. Riksbanken förvaltar valutareserven och övriga tillgångar dels för att kunna fullgöra sina uppgifter, dels för att generera en avkastning som kan finansiera verksamheten och därmed säkerställa ett finansiellt oberoende.

Förvaltningen av Riksbankens tillgångar ska ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpolitik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångsförvaltning.

Tillgångarna ska, med hänsyn tagen till de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas. Direktionen ska fastställa närmare riktlinjer för tillgångsförvaltningen.

35 Europeiska kommissionen (2018), s. 119. 36 ECB (2018), s. 79. 37 ECB (2017), s. 8. Det kan också nämnas att ECB i ett yttrande avseende lagförslag om den belgiska centralbanken har lagt särskild vikt vid bl.a. att vinstutdelningen följer bestämmelser i lag och att det är det verkställande beslutsorganet som lämnar förslag om vinstdisposition till ett annat beslutsorgan; se ECB (2019). 38 Se ovan angivet exempel avseende Banque de France, enligt artikel R144-4 i Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av den 9 mars 2011, artikel 2.

Nuvarande bestämmelser om ägande av företag, fastigheter och inventarier och förvärv av säkerheter (8 kap. 2, 2 a och 5 §§ nuvarande riksbankslag) förs över till den nya riksbankslagen.

Några bestämmelser om tillgångsförvaltning i allmänhet finns inte i riksbankslagen. Däremot finns bestämmelser om förvärv och försäljning av aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter (8 kap. 2 och 2 a §§). Dessa bestämmelser innebär att Riksbanken har rätt att bl.a. förvärva ägarandelar i företag som driver verksamhet av främst servicekaraktär med anknytning till bankens verksamhet (prop. 1986/87:143 s. 71). Vidare finns bestämmelser om att Riksbanken har rätt att förvärva och sälja fastigheter och inventarier och vissa säkerheter (8 kap. 5 §). Dessa bestämmelser bör föras över till den nya riksbankslagen, eftersom Riksbanken även fortsättningsvis bör ha möjlighet att t.ex. köpa fastigheter och inventarier. Bestämmelserna har dock en begränsad betydelse sett till det totala värdet av Riksbankens olika tillgångar.

Till skillnad från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter innehar och förvaltar Riksbanken finansiella tillgångar till ett mycket stort värde. I slutet av 2018 uppgick värdet på de sammanlagda tillgångarna på Riksbankens balansräkning till 934 miljarder kronor (se avsnitt 29.4). Att Riksbanken förvaltar tillgångar är en konsekvens av dess uppgifter och finansiella oberoende. Det förslag till ändring i regeringsformen som berörs i avsnitt 28.2 innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Vidare föreslås i avsnitt 29.3 ett förtydligande av mer generellt slag om att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Enligt kommitténs förslag ska Riksbanken således vara självständig i fråga om tillgångsförvaltningen. Detta utesluter dock inte att generella principer för denna förvaltning tas in i lag, vilket kan jämföras med att även det penningpolitiska oberoendet utövas inom de gränser som fastställs i lag. Varken penningpolitiken eller någon annan verksamhet inom Riksbanken kan utövas helt utan rättsliga ramar.

Riksbanken har upprättat ett internt regelverk för tillgångsförvaltningen i form av en finansiell risk- och investeringspolicy.

39

Genom detta regelverk sätter direktionen ramarna för vilka risker

39 Riksbanken (2018b).

som får tas i förvaltningen av valutareserven. Där framgår också hur verksamheten ska identifiera, mäta, hantera, följa upp och rapportera dessa risker. De olika typer av risk som behandlas i policyn är kreditrisk, marknadsrisk och likviditetsrisk.

Bondeutredningen lade fram förslag till bestämmelser om Riksbankens tillgångsförvaltning. Enligt utredningens förslag skulle det anges i lag att Riksbanken innehar tillgångar för att den ska kunna sköta sina uppgifter och för att den självständigt ska kunna finansiera sin verksamhet. Vidare skulle Riksbankens tillgångar, med beaktande av de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas så att god avkastning uppnås samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Vid förvaltningen skulle även hänsyn tas till Riksbankens ställning som centralbank. Slutligen skulle direktionen fastställa riktlinjer för förvaltningen av de finansiella tillgångarna. Utredningen anförde bl.a. följande överväganden:

Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att Riksbanken bör ha ett begränsat risktagande i sin tillgångsförvaltning. Skälet till det är att Riksbanken har fått sitt oberoende och sin specifika möjlighet att finansiera sin löpande verksamhet med ett särskilt kapital, i syfte att självständigt och utan andra hänsyn använda penningpolitiken för att styra inflationen. Denna unika delegering av politisk makt medför att Riksbanken begränsas till att bara utföra sådana uppgifter som anses förenliga med det långtgående oberoendet. I det perspektivet framstår det som främmande att se Riksbanken som en allmän förmögenhetsförvaltare, som ska eftersträva en hög avkastning till ägaren staten, med ett icke oväsentligt mått av risktagande i förvaltningen. Riksbanken bör, för att värna sitt finansiella oberoende, ha andra riskpreferenser än de flesta andra tillgångsförvaltare. Detta gör att Riksbanken bör se till att sannolikheten för förluster begränsas, så att inte det finansiella oberoendet hotas. Detta är en skillnad jämfört med många andra tillgångsförvaltare, som ofta har möjlighet att ha en lägre riskaversion, för att kunna uppnå en högre förväntad avkastning. Att Riksbanken bör ha en hög riskaversion i sin tillgångsförvaltning har inte bara att göra med behovet av oberoende, utan också att riskerna för förluster är svåra att storleksbestämma. […]

En ytterligare aspekt som måste beaktas är Riksbankens särskilda ställning. Placeringar får inte ske på ett sådant sätt att därav kan utläsas Riksbankens uppfattning om det ekonomiska läget. Riksbanken får inte heller otillbörligt utnyttja sin ställning eller kunskap i förvaltningen. Det får inte ens kunna misstänkas att Riksbanken använder sin ställning eller särskilda kunskap för att bereda sig ekonomiska fördelar. Inte heller får placeringar ske på ett sådant sätt att utomstående bedömare därav kan, eller anser sig kunna, förutse Riksbankens kommande poli-

tik. Självklart får inte heller tillgångsförvaltningen riskera att försvåra policyuppdragens genomförande. Oftast är det självklart vad detta krav innebär, men på marginalen kan det rymma svåra avvägningar. Kravet på att Riksbankens ställning ska beaktas vid förvaltningen bör komma till uttryck i lagtexten, men det är inte meningsfullt att i lagtexten försöka närmare precisera vad kravet innebär.40

I ett särskilt yttrande till Bondeutredningens betänkande anfördes i korthet att utredningens grundsyn att Riksbankens tillgångar ska förvaltas med låg risk inte på ett tydligt sätt kommer till uttryck i utredningens lagförslag, att förslaget knappast gav någon vägledning alls i fråga om avvägningen mellan god avkastning och risk samt att det bör tydliggöras att Riksbankens penningpolitiska uppgift ska ha företräde framför dess tillgångsförvaltning. 41 Mot den bakgrunden föreslogs i det särskilda yttrandet en annan lydelse av den aktuella bestämmelsen, nämligen att förvaltningen av Riksbankens tillgångar ska ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank och att tillgångarna, med beaktande av de olika syftena med tillgångsinnehavet, ska förvaltas med låg risk. Av de relativt få remissinstanser som tog ställning i sak till principerna för tillgångsförvaltningen förespråkade vissa förslaget i det särskilda yttrandet.

Kommittén anser att Riksbankens tillgångsförvaltning är av sådan vikt att det i den nya riksbankslagen bör tas in några övergripande bestämmelser om målen med, och principer för, tillgångsförvaltningen och riskhanteringen. Bestämmelserna bör i huvudsak utformas efter förebild av förslagen från Bondeutredningen.

Kommittén instämmer i att behovet av låg risk i förvaltningen och de särskilda syften med tillgångsinnehavet som gäller för Riksbanken i egenskap av centralbank bör komma till uttryck på ett tydligare sätt jämfört med Bondeutredningens förslag. Mot den bakgrunden bör kommitténs förslag utformas i enlighet med det särskilda yttrandet i betänkandet. Förvaltningen av Riksbankens tillgångar ska således ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpolitik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångsförvaltning. Detta förhållande beror på att tillgångsförvaltningen ska ses som ett medel för att Riksbanken ska kunna utföra sina övriga uppgifter. Tillgångarna ska också, med beaktande av de olika syftena

40SOU 2007:51, s. 88 och 100. 41 Ibid., s. 122 och 123 (”Särskilt yttrande av experterna Åke Hjalmarsson och Marie Norman”).

med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Inom ramen för denna risknivå bör Riksbanken eftersträva en rimlig avkastning på placeringarna.

Förslagen kan jämföras med regelverket för AP-fonderna. Enligt 4 kap. 1 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder ska den totala risknivån i fondernas placeringar vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

I regelverket för AP-fonder finns numera också en bestämmelse om att vissa AP-fonder ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet om att fondmedlen ska förvaltas så att de är blir till största möjliga nytta (4 kap. 1 a § samma lag). Med en hållbar utveckling avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling (se vidare prop. 2017/18:271 s. 24–26). Det innebär att uttrycket står i överensstämmelse med målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt, dvs. att de aktuella AP-fonderna ska integrera s.k. ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Förkortningen ESG (eng. ”Environment, Social and

Governance”) används för att beskriva faktorer som bör integreras i

förvaltningen (se samma prop. s. 21). Med ”Environment” avses t.ex. bolagens inverkan på miljö och klimat (miljöaspekter). Med ”Social” avses frågor som rör socialt ansvarstagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetstagarrättigheter och likabehandling (sociala aspekter). Med ”Governance” avses frågor som rör styrningen av ett bolag, t.ex. aktieägares rättigheter och frågor om ersättningar till ledande befattningshavare (bolagsstyrningsaspekter).

Enligt kommitténs mening bör även Riksbanken åläggas att fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, dock utan att göra avkall på målen för tillgångsförvaltningen eller principerna om hänsyn till Riksbankens uppgifter och förvaltning till en låg risk. Detta förslag har mindre praktisk betydelse vid köp av t.ex. svenska statspapper inom ramen för kvantitativa lättnader, men kan få betydelse för placeringar i andra tillgångar.

29.9. Möjlighet till återställning av det egna kapitalet

Någon regel om återställning av Riksbankens eget kapital (återkapitalisering) finns inte i nuvarande riksbankslag. Riksbankens fullmäktige och direktion har dock en i riksdagsordningen fastslagen rätt att göra framställningar till riksdagen inom sina respektive ansvarsområden. Detta innefattar även framställningar om att det egna kapitalet bör höjas.

29.9.1. Regeringens förslag

Regeringen föreslog följande i sitt utkast till lagrådsremiss:

Om förluster, efter avräkning av medel på värderegleringskonton, har medfört att nivån på Riksbankens bundna egna kapital understiger hälften av den garanterade nivån kan riksdagen, efter framställning från Riksbanken, besluta om att nivån på det bundna egna kapitalet ska återställas. Riksbankens begäran om återställning får högst uppgå till det belopp som behövs för att det bundna egna kapitalet ska uppgå till den garanterade nivån.42

Regeringens förslag innebär, till skillnad från Flamutredningen (se nedan), ingen automatisk återställning av det egna kapitalet. Riksbanken har förvisso redan en rätt enligt riksdagsordningen att göra framställningar till riksdagen i olika frågor (inklusive det egna kapitalet). Syftet med förslaget kan därför ses som att Riksbanken i och med detta får ett tydligt direktiv om när återställning av det egna kapitalet bör ske, liksom ett implicit löfte från riksdagen att återställning av det egna kapitalet då också kommer att ske till en viss förutbestämd nivå. Detta kan skapa bättre förutsättningar för ett ordnat och förutsägbart förfarande för hur kapitalet ska återställas jämfört med vad som gäller med nuvarande regler.

29.9.2. Flamutredningens förslag

Flamutredningen föreslog en återkapitaliseringsregel som innebar att om nivån på det egna kapitalet understiger 20 miljarder kronor, skulle tillskott ges upp till 30 miljarder kronor omräknat med KPI. Mindre förluster skulle täckas med följande års vinster. Förslaget,

42 Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 26.

som innebar en automatisk återställning av det egna kapitalet, skiljer sig från både regeringens utkast och Bondeutredningens ställningstagande. Flamutredningen ger följande motivering:

I SOU 2007:51 diskuterades möjligheten att införa en rekapitaliseringsregel som ett alternativ till att hålla en kapitalbuffert dimensionerad även för osannolika förluster. Den utredningen bedömde dock att det fanns principiella nackdelar med en sådan ordning. En rekapitaliseringsregel skulle binda framtida riksdagar att tillskjuta medel. Detta skulle kunna ses som stridande mot principen att riksdagen bestämmer över statens utgifter, vilket normalt slås fast inom ramen för den årliga statsbudgeten. Denna omständighet, tillsammans med det faktum att förlustrisken för Riksbanken inte bedömdes vara av sådan storlek att ett mycket stort kapitalbehov för täckning av förluster fanns, samt att kostnaden för staten att hålla kapital i Riksbanken inte var stor, var avgörande för att en rekapitaliseringsregel inte föreslogs. Här görs dock bedömningen att de principiella invändningarna inte är av en sådan tyngd att en rekapitaliseringsregel inte bör föreslås. Det kan i sammanhanget noteras att det redan i dag finns statliga garantiåtaganden och utfästelser uppgående till betydande belopp. (s. 159)

Riksbanken ställde sig dock tveksam till förslaget i sitt remissvar på Flamutredningen. Man befarade att staten inte med säkerhet skulle komma att återställa Riksbankens eget kapital den dag det behövs, eftersom det då troligen råder en krissituation i den övriga samhällsekonomin, inklusive de offentliga finanserna.

43

29.9.3. För- och nackdelar med automatisk återkapitalisering

En regel om automatisk återställning av Riksbankens eget kapital, i linje med Flamutredningens förslag, innebär en explicit garanti att staten tillskjuter medel så att Riksbanken hålls tillräckligt kapitaliserad. En sådan regel skulle minska behovet av säkerhetsbuffert för att absorbera förluster. Om en stor förlust uppstår skulle detta utan vidare fördröjning kompenseras genom påfyllnad av det egna kapitalet genom tillskott från staten. På så sätt skulle behovet av att binda kapital i Riksbanken kunna minska.

Bondeutredningen diskuterade lämpligheten med en regel för automatisk återkapitalisering och drog slutsatsen att principiella skäl talar emot detta. Bland annat skulle en sådan regel inte ta hänsyn till riksdagens suveränitet över statens budget. Den skulle också inne-

43 Riksbanken (2013), s. 7.

bära att man binder framtida riksdagar att tillskjuta medel. I utkastet till lagrådsremiss ansågs också att en sådan regel skulle vara svår att förena med den statliga budgetprocessen.

På ett något mer allmänt plan kan man också fråga sig om en regel för automatisk återkapitalisering är ändamålsenlig för att säkerställa Riksbankens finansiella oberoende. En utgångspunkt i bedömningen av vad som är en lämplig nivå på det egna kapitalet är att Riksbanken ska vara tillräckligt kapitaliserad för att långsiktigt och självständigt kunna finansiera sina egna driftskostnader. På så sätt kan Riksbanken utföra sina uppgifter utan att vara beroende av statliga anslag. Om Riksbankens tillgång till kapital är otillräcklig, så att återkapitalisering (automatisk eller efter diskretionära politiska beslut) måste ske mer eller mindre regelbundet, uppfylls inte villkoret om finansiellt oberoende – åtminstone inte i bemärkelsen att Riksbanken kan finansiera sina egna kostnader med sina egna intäkter.

För att Riksbanken ska kunna anses finansiellt oberoende ska återkapitalisering endast ske som resultatet av en exceptionell situation med omfattande förluster. Att utforma en regel för automatisk återkapitalisering som lämpar sig i en sådan exceptionell, och i tiden kanske mycket avlägsen, situation kan vara svårt. För det första skulle nivån till vilken den automatiska återställningen ska ske kunna visa sig vara olämplig. Den skulle kunna visa vara otillräcklig, vilket skulle kräva att återställningen kompletterades med ett diskretionärt beslut om ytterligare kapitaltillskott. Nivån skulle också kunna visa sig vara onödigt hög och därmed leda till överkapitalisering. Det skulle också kunna visa sig att en automatisk återkapitalisering utlöses trots att Riksbanken i själva verket inte befinner sig i någon svår situation. Så skulle kunna ske om det vid sidan av det redovisade egna kapitalet finns betydande medel i form av antingen orealiserade vinster eller tidigare gjorda finansiella avsättningar.

Kommittén bedömer mot denna bakgrund att en situation i vilken Riksbanken står i behov av återkapitalisering hanteras lämpligare med ett diskretionärt riksdagsbeslut efter framställning från Riksbanken än med en regel för automatisk återställning av det egna kapitalet.

29.9.4. Hänsyn till orealiserade vinster vid återkapitalisering

Som diskuterades tidigare i kapitlet kan Riksbankens orealiserade vinster, i form av medel på värderegleringskonton, ses som en form av eget kapital. Av försiktighetsskäl tillhör dessa medel dock inte det redovisade egna kapitalet. Orealiserade medel kan därmed inte delas ut. En regel för återkapitalisering kan vara mer eller mindre strikt i förhållandet till dessa orealiserade vinster.

Regeringens förslag innebär att medel på värderegleringskonton ska räknas av innan en framställning görs till riksdagen om återställning av det egna kapitalet och kommenteras enligt följande i utkastet till lagrådsremiss:

Det är regeringens bedömning att Riksbanken bör realisera vinster som finns bokförda på värderegleringskonto, undantaget värdeförändringar på guldreserven, innan återställning av det bundna egna kapitalet kan ske. Det rör sig således om exceptionella fall när nivån på det bundna egna kapitalet har passerat en kritisk gräns, vilket kan innebära att Riksbankens förmåga att utföra sina uppgifter ifrågasätts.44

Med beloppen i Riksbankens årsbokslut för 2018 som utgångspunkt skulle det röra sig om orealiserade vinster på drygt 30 miljarder kronor (se avsnitt 29.4.2).

I sitt remissyttrande ställde sig Riksbanken kritisk till förslaget att medel på värderegleringskontona skulle tas i anspråk innan en framställning om återkapitalisering kan ske. Om de tillgångar som måste säljas hålls i penningpolitiskt syfte kan försäljningarna vara oförenliga med den förda penningpolitiken. Förslaget i denna del strider enligt Riksbanken därmed mot kravet på en oberoende centralbank. 45 ECB framförde liknande invändningar mot förslaget i sitt yttrande.

46

Detta skulle, enligt ECB, innebära att Riksbanken kan

tvingas ådra sig ett negativt eget kapital innan den har rätt att begära återkapitalisering. En avyttring av underliggande tillgångar för värderegleringskontona skulle enligt ECB också störa Riksbankens oberoende beslutsfattande avseende vilka tillgångar som ska innehas, samt inskränka på Riksbankens mandat om dessa tillgångar innehas inom ramen för Riksbankens penning- och valutapolitik.

44 Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 27. 45 Riksbanken (2017). 46 ECB (2017).

Det är svårt att förutse vilken situation Riksbanken befinner sig om den skulle göra en framställning om återkapitalisering. Att i lag precisera vilka medel som ska eller bör avyttras innan en sådan framställning gör kan därför vara olämpligt. Likväl bör villkoren för en återkapitalisering vara så pass preciserade att de förhindrar att staten tillför Riksbanken kapital trots att bankens självfinansieringsförmåga i själva verket inte är hotad. Därför vore det olämpligt att vid återkapitalisering helt bortse från eventuella medel på Riksbankens värderegleringskonton. Om stora medel finns på värderegleringskontona, bör därför Riksbanken ta hänsyn till dessa i sin framställning genom att begära ett mindre kapitaltillskott än vad som krävs för att återställa det egna kapitalet till sin grundnivå.

47

29.9.5. Nivå för återställning av det egna kapitalet

Återställning av det egna kapitalet föreslås ske högst till grundnivån för det egna kapitalet, dvs. till två tredjedelar av målsatt nivå för det egna kapitalet. Förslaget vilar på antagandet att detta är en tillräcklig nivå för att nya vinstmedel på lite sikt ska bidra till att det egna kapitalet återigen når sin målsatta nivå. Om samma antaganden som tidigare i kapitlet tillämpas, förutsätter detta att Riksbanken har åtminstone 45 miljarder kronor i övrigt realvärdesäkrat kostnadsfritt kapital, antingen i form av utestående sedlar och mynt eller i form av orealiserade pris- eller valutakurseffekter på värderegleringskontona. Detta villkor uppfylls så länge sedelmängden överstiger 45 miljarder kronor eller om sedelmängden minskar men kompenseras av att de orealiserade vinsterna trendmässigt ökar.

Även om grundnivån för det egna kapitalet inte är någon garanti för evig självfinansiering av Riksbanken ger den – under försiktiga antaganden för realavkastning, reala driftskostnader, medel på värderegleringskonton och utveckling av sedelmängden – en långsiktig förmåga till självfinansiering och goda möjligheter att genom ackumulering av vinstmedel åter uppnå den målsatta nivån för det egna kapitalet.

47 Man skulle till och med kunna tänka sig en situation då medlen på värderegleringskontona är av sådan omfattning att Riksbanken inte ser något behov av kapitaltillskott, trots att det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå. En framställning från Riksbanken skulle i en sådan situation i första hand syfta till att redogöra för riksdagen hur självfinansieringen kan säkerställas trots den låga nivån på det redovisade egna kapitalet.

En av de invändningar som har framförts mot en regel om automatisk återkapitalisering av det egna kapitalet till en given nivå kan göras även mot den regel som föreslås här. De omständigheter som råder i en så exceptionell situation att Riksbanken behöver återkapitaliseras är omöjliga att förutsäga. Därför kan det vara olämpligt att i lag precisera en absolut nivå till vilken återställning av det egna kapitalet får ske. Även om grundnivån ska vara riktmärket för nivån för återställning av det egna kapitalet, föreslås därför Riksbanken i en framställning kunna begära ett större kapitaltillskott, om detta krävs för att den långsiktiga förmågan till självfinansiering ska säkras. Det åligger då Riksbanken att i sin framställning om kapitaltillskott utförligt redogöra varför grundnivån för det egna kapitalet inte kan säkerställa förmågan till självfinansiering. Det begärda kapitaltillskottet föreslås dock inte kunna vara så stort att det egna kapitalet efter återkapitaliseringen överstiger den målsatta nivån för det egna kapitalet. Den målsatta nivån borde under alla omständigheter vara tillräcklig för att förmågan till självfinansiering ska vara säkerställd. Detta följer av att Riksbanken förväntas göra en framställning till riksdagen om höjning av den målsatta nivån om den är för låg för att säkerställa bankens förmåga till självfinansiering (se avsnitt 29.4).

29.9.6. Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Om det redovisade egna kapitalet under-

stiger en tredjedel av den målsatta nivån ska Riksbanken göra en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet.

Riksbankens framställning om återställning ska avse det belopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till sin grundnivå, såvida inte orealiserade vinster på balansräkningen motiverar att återställning inte sker eller sker till en lägre nivå. Om det krävs för att säkerställa Riksbankens förmåga till långsiktig självfinansiering, får begäran omfatta ett högre belopp, dock högst det belopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till sin målsatta nivå.

Riksbankens fullmäktige och direktion behåller sin i riksdagsordningen fastslagna rätt att göra framställningar till riksdagen inom sina respektive ansvarsområden, oavsett nivå på Riksbankens eget kapital.

Kommitténs förslag avseende återställning av Riksbankens eget kapital liknar förslaget i utkastet till lagrådsremiss.

I sitt remissyttrande tillstyrkte Riksbanken förslaget, ”givet att det inte kringskär Riksbankens rätt att göra en framställning till riksdagen om en återkapitalisering oberoende av kapitalnivå”.

48

ECB

ställde sig kritisk till att Riksbankens befintliga generella rättighet att framställa en begäran till riksdag eller regering skulle begränsas till situationer då det bundna egna kapitalet har fallit under en viss nivå. Förslaget i lagrådsremissen innebär visserligen inte att Riksbankens rätt att göra en framställning till riksdagen skulle komma att inskränkas. Med anledning av remissynpunkterna har dock Riksbankens bibehållna rättighet i detta avseende förtydligats i kommitténs förslag.

I likhet med regeringen och Bondeutredningen förespråkar kommittén inte någon regel för automatisk återställning av Riksbankens eget kapital. Om Riksbanken står i behov av kapitaltillskott råder en exceptionell och i hög grad oförutsägbar situation. Att utforma en ändamålsenlig regel för automatisk återkapitalisering för sådana situationer kan visa sig svårt.

ECB och Riksbanken framförde båda invändningar mot villkoret i utkastet till lagrådsremiss att medel på värderegleringskonton skulle behöva realiseras innan en framställning om återkapitalisering skulle kunna ske. Kommittén föreslår att Riksbanken ska göra en framställning om återkapitalisering om det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå, oavsett vilka medel som finns på värderegleringskontona. Riksbankens framställning ska avse ett sådant kapitaltillskott att det egna kapitalet kan återgå till sin grundnivå. Om det finns omfattande medel på värderegleringskontona ska dock Riksbanken ta hänsyn till detta i sin framställning och bedöma om ett mindre kapitaltillskott är tillräckligt än vad som krävs för att det egna kapitalet ska återgå till sin grundnivå. Kommittén föreslår vidare att riksdagen kan besluta att återställning av Riksbankens egna kapital sker till en högre nivå än grundnivån, om detta krävs för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinansiering. Ett kapitaltillskott ska dock inte vara så stort att det egna kapitalet överstiger sin målsatta nivå.

48 Riksbanken (2017), s. 5.

29.10. Referenser

af Jochnick, K. (2015), ”Måste Riksbanken gå med vinst? Utman-

ingar för Riksbankens finansiering”, tal, 23 januari, Sveriges Riksbank. ECB (2016), Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249

av den 3 november 2016 om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/34), Europeiska unionens officiella tidning, L 347/37– 347/86. ECB (2017), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017

om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2017/17. ECB (2018), Konvergensrapport 2018. ECB (2019), ”Opinion of the European Central Bank of 26 March

2019 on changes to the governance structure of the Nationale Bank van België/Banque Nationale de Belgique”, CON/2019/12. Europeiska kommissionen (2018), Convergence report 2018. Flodén, M. (2016), ”Riksbankens obligationsköp påverkar statens

finanser”, tal, 9 november, Sveriges Riksbank. Riksbanken (2013), ”Yttrande om betänkandet Riksbankens finan-

siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, riksbanksfullmäktige, 18 juni. Riksbanken (2017) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss

Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, 27 april. Riksbanken (2018a), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2017. Riksbanken (2018b), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”, Prome-

moria, 5 november.

Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018. SOU 1986:22, Riksbanken och riksgäldskontoret: förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

SOU 2007:51, Riksbankens finansiella oberoende. SOU 2013:9, Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning.

30. Valutaupplåning till valutareserven

30.1. Inledning

I tilläggsdirektiv från oktober 2017 gavs Riksbankskommittén uppdraget att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. I kapitel 29 redovisar kommittén sina överväganden och förslag avseende Riksbankens finansiella oberoende i relation till bl.a. det egna kapitalet, disposition av vinstmedel, möjlighet till kapitaltillskott samt beslutsordningen för Riksbankens resultat, balansräkning och vinstdisposition.

I uppdraget som anges i tilläggsdirektiven ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån från Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft. Kommitténs förslag ska enligt direktiven lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B) och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet. Remissynpunkter på utkastet inkom från Riksbankens direktion, riksbanksfullmäktige, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Ett yttrande inkom också från Europeiska centralbanken (ECB).

Frågan om Riksbankens möjlighet att utöka valutareserven genom valutalån från Riksgäldskontoret utreddes av Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9, kallad Flamutredningen). Frågan aktualiserades särskilt 2012, i samband med att Riksbanken begärde ett valutalån hos Riksgäldskontoret på 100 miljarder kronor. Tre år tidigare hade Riksbanken beviljats ett valutalån hos Riksgäldskontoret, även det på motsvarande 100 miljarder kronor. Riksgäldskontoret efterfrågade i samband med

Riksbankens andra begäran ett tydligare ramverk för hur beslut om valutareservens storlek ska fattas och på vilka grunder.

Finansutskottet konstaterade i betänkandet ”Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015” (bet. 2015/16:FiU41) att nuvarande regelverk inte ger Riksbanken obetingad dragningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig, ansåg man, eftersom statens möjlighet att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. I stället måste en avvägning kunna göras mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, såsom räntebetalningar och återbetalning av förfallande valutalån.

Kapitlet är disponerat enligt följande. Avsnitt 30.2 ger en bakgrund till frågan om Riksbankens möjlighet till valutaupplåning av Riksgäldskontoret. Avsnittet beskriver delar av de diskussioner som föregick förstärkningen av valutareserven 2009 och 2012. Förslagen i Flamutredningen och i utkastet till lagrådsremiss från 2017, liksom inkomna remissynpunkter, redogörs också för i korthet. I avsnitt 30.3 berörs därefter unionsrättens krav på finansiellt oberoende centralbanker och hur detta relaterar till frågan om Riksbankens möjligheter till upplåning i utländsk valuta för att stärka valutareserven. I avsnitt 30.4 diskuteras sedan Riksbankens möjlighet till upplåning av utländsk valuta i eget namn. I avsnitt 30.5 diskuteras hur bankernas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta uppstår. Där redovisas också bedömningar av hur stort behovet skulle kunna bli i en framtida krissituation. Därefter diskuteras i avsnitt 30.6 Riksbankens behov av valutareserv. Kapitlet avslutas med kommitténs överväganden och förslag i avsnitt 30.7.

30.2. Bakgrund

30.2.1. Motiven för Riksbanken att hålla en valutareserv

Riksbanken håller en valutareserv av åtminstone tre skäl. Det främsta skälet, enligt kommitténs bedömning, är att Riksbanken ska ha en god beredskap att kunna bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta. Att ge likviditetsstöd i svenska kronor är okomplicerat, eftersom Riksbanken har förmågan att skapa inhemsk valuta i obegränsad omfattning. Däremot har Riksbanken inte möjlighet att skapa utländsk valuta utan befinner sig i princip i samma läge som övriga

delar av staten; kapaciteten begränsas av hur mycket valuta centralbanken har tillgänglig respektive kan låna upp.

Ett annat skäl för en valutareserv är att Riksbanken ska kunna genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. Valutainterventioner kan i detta sammanhang användas som komplement eller substitut till reporäntan, som är det främsta penningpolitiska verktyget för att motverka en hög prisökningstakt i ekonomin. De senaste åren har visat att okonventionella penningpolitiska medel kan behövas för att undvika för låg inflation, i en situation då reporäntan kan anses ha nått sin nedre gräns för att vara verkningsfull. Valutainterventioner, i form av köp av utländsk valuta, kan i sådana lägen genomföras för att försvaga den svenska kronan och därmed påverka priset på importerade varor och i förlängningen den allmänna prisnivån. Sådana valutainterventioner kräver dock inte någon valutareserv utan resulterar tvärtom i ökade valutatillgångar.

Ett tredje skäl att hålla en valutareserv är att uppfylla internationella åtaganden gentemot framför allt Internationella valutafonden (IMF). Som medlem i IMF har Sverige åtagit sig att, på IMF:s begäran, ställa upp med lån och valutaväxling med andra IMF-medlemsländer. Enligt nuvarande riksbankslag görs Sveriges utbetalningar till IMF av Riksbanken.

Synen på motiven att hålla en valutareserv har förändrats sedan finanskrisen. Flamutredningen noterar att den tidigare utredningen på området, Utredningen om Riksbankens kapitalstruktur och vinstdisposition (SOU 2007:51, kallad Bondeutredningen), inte förutsåg att valutareserven skulle kunna komma att behövas för utlåning till banker och inte enbart för att bedriva penningpolitik. Efter att Riksbanken under finanskrisen lånade ut stora belopp (som mest cirka 250 miljarder kronor) i utländsk valuta, har finansieringen av likviditetsstöd varit det dominerande argumentet för Riksbanken att hålla en valutareserv.

1

Bedömningarna har dock gått isär kring hur

stor valutareserven bör vara, vilket diskuteras senare i kapitlet.

1 Riksbanken (2017a) skriver att ”Det är även viktigt att svenska myndigheter kan hantera en situation med finansiell stress där bankernas egna likviditetsbuffertar inte är tillräckliga. Riksbanken håller en valutareserv för att snabbt kunna agera i en sådan situation.” (s. 29).

30.2.2. Valutareservens storlek och sammansättning

Riksbankens guld- och valutareserv hade vid utgången av 2018 ett värde av 534 miljarder kronor. Den största delen av reserven (408 miljarder kronor) bestod av statsobligationer i euro, dollar och några andra valutor. Resterande del utgjordes av guldreserven (46 miljarder kronor), banktillgodohavanden (46 miljarder kronor) och fordringar på IMF (35 miljarder kronor) i form av kreditgivning och s.k. särskilda dragningsrätter.

Storleken på guld- och valutareserven, mätt i kronor, har mer än fördubblats sedan 2007, då den uppgick till knappt 200 miljarder kronor (se Figur 30.1). Detta förklaras i huvudsak av de lånefinansierade förstärkningarna av reserven som gjordes 2009 och 2012 och vardera omfattade cirka 100 miljarder kronor (se vidare nedan). Dessutom har guldreserven ökat i värde med cirka 20 miljarder kronor samtidigt som försvagningen av kronan de senaste åren har resulterat i att tillgångarna i utländsk valuta har ökat i värde, uttryckt i kronor.

Valutareserven hålls i mycket likvida tillgångar så att den snabbt ska kunna tas i anspråk för i första hand likviditetsstöd. Placering sker i huvudsak i statsobligationer emitterade i amerikanska dollar och euro. En mindre del av valutareserven kan, enligt Riksbankens finansiella risk- och investeringspolicy, även placeras i statsobligationer i andra OECD-valutor, i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstatliga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regionala myndigheter eller av s.k. US agencies.

2

I slutet av 2018 utgjordes knappt hälften av valutareserven

av värdepapper i amerikanska dollar och ungefär en tredjedel av värdepapper i euro (se Figur 30.2). Den största delen av de värdepapper som valutareserven är placerad i har en löptid på mellan tre månader och fem år. Räntekänsligheten i valutareserven var 2018 omkring 3, mätt som modifierad duration, vilket innebär att tillgångarna förväntas minska i värde med 3 procent vid en generell ränteökning på en procentenhet.

2 Riksbanken (2018).

Källa: Riksbankens veckorapporter för balansräkningen.

Anm. USD = amerikanska dollar, EUR = euro, AUD = australienska dollar, GBP = brittiska pund, CAD = kanadensiska dollar. Källa: Riksbanken (2019a), s. 57, diagram 12.

0 100 200 300 400 500 600

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Guld IMF Valuta, icke-upplånad Valuta, upplånad

USD 244

EUR 156,2

Guld 46

AUD 22,2

GBP 19,3

CAD 14,4

USD EUR Guld AUD GBP CAD

Innehavet av tillgångar i utländsk valuta innebär att Riksbanken exponeras för en valutarisk. En förstärkning av kronan, mot de valutor i vilka tillgångarna hålls, innebär att tillgångarna faller i värde och påverkar Riksbankens resultat negativt (se avsnitt 29.4.4). Valutaexponeringen motsvarar den icke-upplånade delen av valutareserven inklusive guldreserven. Valutaexponeringen i den lånefinansierade delen av valutareserven neutraliseras, eftersom den finansieras med valutalån och inte av lån i svenska kronor. Riksbankens valutalån hos Riksgäldskontoret uppgick vid utgången av 2018 till 255 miljarder kronor, varav 199 miljarder kronor bestod av lån i dollar och resterande 56 miljarder kronor av lån i euro. I mars 2019 aviserade Riksbanken att man inte kommer att förnya lån på cirka 8 miljarder amerikanska dollar som förfaller under året hos Riksgäldskontoret, vilket innebär att valutaupplåningen minskar med cirka 75 miljarder kronor. Trots att nästan hälften av valutareserven bestod av värdepapper i dollar uppgick valutaexponeringen i dollar endast till 15 miljarder kronor. Detta förklaras dels av att cirka 200 miljarder kronor av upplåningen av Riksgäldskontoret bestod av lån i dollar, dels av att motsvarande 26 miljarder kronor i dollartillgångar växlades till norska kronor.

30.2.3. Användning av valutareserven under finanskrisen

Riksbankens åtgärder under finanskrisen beskrivs utförligt i Finanskriskommitténs betänkande (SOU 2013:6) liksom i Flamutredningen (SOU 2013:9). Åtgärderna återges här därför endast i korthet, med fokus på hur valutareserven användes för att ge bankerna likviditetsstöd i utländsk valuta.

Efter Lehman Brothers fall i september 2008 fick de svenska bankerna en ansträngd likviditetssituation i såväl svenska kronor som amerikanska dollar. Marknaderna för kortfristig upplåning i dollar blev ansträngda i takt med att amerikanska penningmarknadsfonder, som normalt köpte svenska bankers certifikat, började misstro europeiska banker. De amerikanska penningmarknadsfondernas ovilja att köpa företagscertifikat från europeiska banker ströp tillflödet av dollar till bankerna, samtidigt som efterfrågan på dollar generellt var hög. Med sämre tillgång till dollar började många europeiska banker i stället efterfråga euro för att byta (swappa) till dollar och det upp-

kom ett skifte där bankerna gick från att emittera värdepapper för sin dollarfinansiering till att använda sig av valutaswapmarknaden. Svenska och europeiska banker använde både euro och kronor för att erhålla dollar, vilket resulterade i kraftigt stigande kostnader för att få tag i dollarbaserad finansiering via swappar.

3

Från oktober 2008 och två år framåt erbjöd Riksbanken de svenska bankerna likviditetsstöd i svenska kronor, i form av lån till rådande reporänta plus ett påslag. Som mest uppgick utlåningen i detta syfte till nästan 270 miljarder kronor i slutet av 2008. Utöver detta lånade Riksbanken ut mellan 100 och 300 miljarder kronor under 2009 och 2010 till fast ränta med 12 månaders löptid som en penningpolitisk åtgärd, jämte den redan låga reporäntan, i syfte att hålla nere marknadsräntorna.

Till följd av den ansträngda situationen på marknaderna för kortfristig upplåning av amerikanska dollar började Riksbanken fr.o.m. oktober 2008 även låna ut dollar. Lånen finansierades i huvudsak genom ett valutaåterköpsavtal (swapavtal) med Federal Reserve som gav Riksbanken rätt att låna 30 miljarder dollar i utbyte mot säkerhet i form av kronor. Federal Reserve behövde knappast de svenska kronorna som avtalet gav dem rätt till. I stället syftade operationerna till att globalt lindra bristen på dollar på kortfristiga finansieringsmarknader för att på så sätt upprätthålla finansiell stabilitet på global nivå.

4

Det låg alltså under denna kris i Federal Reserves egenintresse

att tillhandahålla dollar eftersom den finansiella krisen slog hårt mot USA.

Dollarlånen hade relativt kort löptid och gavs på en till tre månader. Utlåningsräntan till de svenska bankerna styrdes av principen att Riksbankens utlåning inte skulle tränga undan en normal marknadsmässig finansiering, av räntan i valutaåterköpsavtalen med Federal Reserve och av att de nordiska centralbankerna samordnade sig vad gäller prissättningen.

Riksbanken ingick redan 2007 ett valutaåterköpsavtal med ECB som gav Riksbanken rätten att låna upp till 10 miljarder euro i utbyte mot svenska kronor. Syftet med avtalet var att Riksbanken skulle ha beredskap att kunna ge lån i euro om det skulle visa sig nödvändigt. I juni 2009 utnyttjade Riksbanken avtalet och lånade 3 miljarder euro.

3SOU 2013:6, s. 127 och 128. 4SOU 2013:9, s. 67 och 68.

Riksbankens utlåning i utländsk valuta till bankerna uppgick som mest till 250 miljarder kronor under våren 2009. Därefter avtog behovet av likviditetsstöd snabbt och på de auktioner som Riksbanken höll under september och oktober 2009 kom det inga bud, eftersom bankerna kunde finansiera sig billigare på marknaden. I november 2009 avslutades stödprogrammet i utländsk valuta.

5

Under den

drygt ett år långa perioden 2008–2009 som Riksbanken gav banker likviditetsstöd i utländsk valuta togs valutareserven i anspråk endast i begränsad omfattning – cirka 50 miljarder kronor, eller ungefär en fjärdedel av valutareservens dåvarande storlek. Resterande del av likviditetsstödet finansierades med valutaåterköpsavtal enligt beskrivningen ovan.

30.2.4. Förstärkningen av valutareserven 2009 och 2012

Av budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgäldskontoret får ta upp lån till staten bl.a. i syfte att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Riksbanken ansökte om, och fick beviljat, lån från Riksgäldskontoret 2009 och 2012 i syfte att förstärka valutareserven. Lånen omfattade vardera 100 miljarder kronor. Lånen har behållits sedan dess och först under 2019 har Riksbanken aviserat att den har för avsikt att minska upplåningen med ungefär en fjärdedel genom att inte förnya lån som förfaller under året.

Förstärkningen 2009

I maj 2009 beslutade Riksbankens direktion att utöka valutareserven genom att låna utländsk valuta motsvarande 100 miljarder svenska kronor av Riksgäldskontoret. Direktionen ansåg att detta var behövligt, dels mot bakgrund av att Riksbanken lånat ut en del av valutareserven till svenska banker, dels för att man ökat sina åtaganden mot andra centralbanker och internationella organisationer.

6

I Riks-

5 Flamutredningen noterar att det är oklart i vilken mån Riksbankens likviditetsstöd i dollar var nödvändiga i bemärkelsen att bankerna saknade möjligheter till finansiering på annat sätt. Det kan ha varit så att bankerna, åtminstone delvis, utnyttjade Riksbankens erbjudande om likviditetsstöd för att det var fördelaktigt och som en försiktighetsåtgärd om läget skulle förvärras ytterligare, inte för att de var tvungna. (SOU 2013:9, s. 73 och 74). 6 Molin (2010).

bankens årsredovisning för 2009 beskrivs förstärkningen av valutareserven som tillfällig och motiveras av de utökade åtagandena gentemot andra centralbanker och IMF.

Direktionens beslut att utöka valutareserven föregicks av en förfrågan till Riksgäldskontoret att uppskatta hur kostnaderna för att förvalta statsskulden skulle påverkas om de för Riksbankens räkning skulle låna 50–200 miljarder kronor. I en promemoria daterad 5 maj 2009 resonerar Riksgäldskontoret om hur effekterna på lånekostnaderna bl.a. skulle bero på hur marknaden uppfattar det stora lånebehovet:

En upplåning på 200 miljarder kronor för Riksbankens räkning innebär att budgetunderskottet för 2009 blir 335 miljarder kronor eller ca 11 procent av BNP (…) Detta skulle placera Sverige bland de länder som relativt BNP får störst lånebehov. (…) Marknadsreaktionen på ett lånebehov av denna storleksordning beror naturligen av en mängd faktorer som exempelvis riskaptiten, hur säkra statsfinanserna ter sig, Sveriges styrka relativt omvärlden och kanske framför allt hur vi och Riksbanken sköter marknadskommunikationen då vi går ut med nyheten. I värsta fall tar marknaden beskedet att valutareserven behöver förstärkas som intäkt för att katastrofen är ett faktum. I ett sådant scenario kan vi vänta oss att räntorna rusar i höjden. I bästa fall motverkas den press upp på räntorna som ett större utbud av statsrisk medför av att marknaden lugnas av att valutareserven stärks. Tolkningen skulle då vara att vi därmed står bättre rustade att möta en framtida kris. I ett sådant scenario påverkas räntorna inte märkbart. Med tanke på det osäkra läge som Sverige, och världen, befinner sig i för närvarande anser vi dock att risken för att räntorna skulle höjas markant av att vi lånar 200 miljarder kronor är betydande. Det torde vara svårt att undgå intrycket att svenska myndigheter vet att läget i Baltikum är mycket värre än vad andra aktörer, t.ex. i aktie- och valutamarknaden, räknar med.7

Riksgäldskontorets budskap var m.a.o. inte att en omfattande upplåning av detta slag nödvändigtvis skulle bli svår eller kostsam, men att det fanns en risk – särskilt med hänsyn till det oroliga läget med den pågående finanskrisen – att motivet bakom upplåningen skulle kunna missuppfattas av marknaden och därigenom leda till stigande räntekostnader. I frånvaro av sådana missuppfattningar skulle låneräntorna tvärtemot kunna förbli opåverkade.

Resultatet av diskussionen mellan myndigheterna blev att valutareserven före sommaren 2009 förstärktes med 65 miljarder kronor.

7 Riksgäldskontoret (2009).

Detta motsvarade de medel ur valutareserven som Riksbanken vid den tidpunkten hade tagit i anspråk. Riksgäldskontoret lånade ut återstoden i september. Den uppskattade nettoräntekostnaden för förstärkningen var 201 miljoner kronor under 2009 för Riksbanken, vilket motsvarande en nettolåneränta på 0,22 procent. Nettoräntekostnaderna ökade till 323 miljoner kronor (0,38 procent) året därefter för att sedan minska till 236 miljoner kronor (0,27 procent) 2011.

8

Förstärkningen 2012

I december 2012 fattade Riksbankens direktion beslutet att utöka valutareserven med ytterligare 100 miljarder kronor genom lån av Riksgäldskontoret. Enligt Riksbankens pressmeddelande fattades beslutet ”mot bakgrund av att den osäkra situationen i omvärlden medför förhöjda risker för det svenska finansiella systemet och att åtagandena mot Internationella valutafonden (IMF) har ökat.”

9

I en

promemoria som Riksbanken publicerade strax innan beslutet förklarade Riksbanken att ”förstärkningen av valutareserven är temporär och bör avvecklas när det bedöms lämpligt med hänsyn till omvärldsutvecklingen och storleken på åtagandena gentemot IMF”.

10

I promemorian motiveras behovet av utökad valutareserv i huvudsak av en kvantitativ analys som i ett basscenario över en framtida krissituation ger ett likviditetsbehov hos bankerna på 336 miljarder kronor i utländsk valuta. Riksbanken poängterade också osäkerheten i beräkningarna:

Det är svårt att beräkna en lämplig storlek på valutareserven. Ett skäl är att det endast finns ett fåtal exempel då bankväsenden i utvecklade ekonomier drabbats av så stora valutautflöden att den offentliga sektorn i stor skala tvingats överta den privata sektorns åtaganden. Därför bygger de flesta beräkningarna på antaganden som är svåra att styrka empiriskt. Men även om en beslutsfattare hade haft fullständig information om med vilken sannolikhet vissa utflöden inträffar hade det ändå inte funnits ett objektivt rätt svar på vad som är en lämplig storlek på valutareserven. Det beror på att valutareserven fungerar som en försäkring mot de samhällsekonomiska konsekvenser som följer om bankväsendet får likviditetsproblem i utländsk valuta.

8SOU 2013:9, s. 40, tabell 3.3. 9 Riksbanken (2012a). 10 Riksbanken (2012b).

Synen på vad som är en lämplig storlek på valutareserven beror alltså på hur negativt scenario som valutareserven syftar till att försäkra mot (dvs. beslutsfattarens riskaversion), bedömningar av sannolikheten för att scenariot inträffar och hur stora de samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms bli i scenariot.11

I direktionen reserverade sig de dåvarande ledamöterna Karolina Ekholm och Lars E. O. Svensson mot beslutet att ytterligare utöka valutareserven på detta sätt. I sin reservation menar de bl.a. att en ordning där Riksbanken lånar valuta av Riksgäldskontoret först när valutareserven har tagits i anspråk är en bättre och mer kostnadseffektiv lösning än förtida upplåning:

[I samband med upplåningen 2009] väcktes inom direktionen förslaget att i den mån ytterligare valuta skulle komma att behövas för likviditetsstöd så skulle det tillföras Riksbanken via ett avtal med Riksgäldskontoret om återställande av valutareserven i den mån den tas i anspråk. Under våren 2010 utarbetades ett utkast till ett sådant avtal med Riksgäldskontoret där Riksgäldskontoret åtog sig att leverera valuta inom 10 bankdagar efter att Riksbanken fattat beslut eller fullgjort avtal som medfört att valuta från valutareserven tagits i anspråk. Skillnaden mellan ett sådant avtal och att låna upp pengar i förväg är att det senare gör valutan tillgänglig ett antal dagar tidigare samtidigt som det innebär en kostnad för skattebetalarna. Den snabbare tillgängligheten vid en kris ska alltså vägas mot kostnaden för skattebetalarna. Vi ansåg 2009–2010 att en lämplig avvägning var att ta en kostnad på ca 200 miljoner kronor om året för en förstärkning av valutareserven med 100 miljarder kronor och samtidigt ingå ett avtal med Riksgäldskontoret om ett återställande av valutareserven som säkerställde möjligheten att vid behov få tillgång till ytterligare valuta. (…) Vi ser ingen anledning till att göra en annan bedömning nu än vad som gjordes 2009–2010 om behovet av att förstärka valutareserven. Situationen för de svenska bankerna och den svenska staten är klart bättre nu än då. De svenska bankerna är bättre kapitaliserade och de har skaffat sig större likviditetsbuffertar. I dagsläget uppfyller till exempel samtliga av de fyra största bankerna ett likviditetskrav i såväl dollar som euro där de kan täcka minst 30 dagars behov av dollar och/eller euro under stressade förhållanden. Dessutom har deras exponeringar i de baltiska staterna, vilka utgjorde en riskfaktor 2009, minskat. Den svenska statens kreditvärdighet är också klart bättre än den var då, delvis just som en följd av att oron försvunnit för att problem i Baltikum ska göra att svenska banker behöver statligt stöd.12

11 Ibid., s. 4, bilaga A. 12 Ekholm och Svensson (2012).

Liksom direktionens beslut 2009 att utöka valutareserven, föregicks beslutet 2012 av en förfrågan till Riksgäldskontoret om Riksgäldskontoret på kort tid kunde låna upp 100 miljarder kronor i utländsk valuta. På liknande sätt som i sin respons inför upplåningen 2009, poängterade Riksgäldskontoret att avgörande för hur lånekostnaderna påverkas kan vara vilken signal som sänds avseende motivet för upplåningen:

En upplåning som sker för att återställa valutareserven sedan delar av den tagits i anspråk skulle inte uppfattas som i sig oroande. De omständigheter som får staten att agera är i det fallet redan kända. I synnerhet gäller att valutaupplåning som aktualiseras av ett behov att refinansiera utlåning till IMF för att finansiera stödprogram i andra länder bör kunna ske smidigt och med liten effekt på Sveriges lånekostnader. Det är i så fall tydligt att det är (ett eller flera) andra länder som har problem, inte vi själva. Det kan kontrasteras mot upplåning som inte kopplas till ett konkret behov utan sägs vara ”för säkerhets skull”. Att svenska staten då lånar stora belopp på kort tid kan tolkas som att myndigheterna ser mer allvarligt på läget i ekonomin och i finanssektorn än vad som dittills har framgått. Extra allvarligt blir det om den ökade upplåningen i omvärlden uppfattas som att de svenska myndigheterna är oroliga för att staten inom snar framtid ska bli utestängd från de internationella lånemarknaderna. Detta kanske kan tyckas långsökt, men det är endast i ett sådant läge som det kan uppstå ett verkligt behov av att ha en på förhand säkerställd valutabuffert. I annat fall kommer valutareserven fortlöpande att kunna fyllas på genom upplåning i den takt som medlen tas i anspråk (...). En sådan signaleffekt skulle kunna få återverkningar inte bara på våra upplåningskostnader i utländsk valuta, dvs. kostnaden för att låna de volymer som här diskuteras, utan också på vår kronupplåning. Med andra ord kan det uppstå betydande indirekta kostnader för upplåningen. I sin yttersta konsekvens kan ett sådant agerande bidra till att utlösa den kris som man försöker förbereda sig för. Det är således inte givet att upplåning ”för säkerhets skull” verkligen ger ökad säkerhet.13

Riksgäldskontoret pekade alltså på risken för stigande räntekostnader om en stor och plötslig upplåning skedde utan tydliga skäl, däremot inte om upplåningen skedde för att återställa en valutareserv som tagits i anspråk.

Riksgäldskontoret redogjorde även för sina synpunkter på Riksbankens begäran om ytterligare upplåning i en promemoria från januari 2013. Dels ifrågasattes behovet av den utökade valutareserven,

13 Riksgäldskontoret (2012).

baserat på Riksbankens scenarier, dels underströks behovet av ett tydligare regelverk kring Riksbankens möjlighet till valutaupplåning av Riksgäldskontoret:

För det första antar Riksbanken att bankerna inte har möjlighet att emittera statsgaranterade värdepapper. Någon grund för antagandet att ett statligt garantiprogram inte skulle fungera redovisas dock inte. Riksgäldskontoret ser ingen anledning att på detta sätt utgå ifrån att ett garantiprogram inte kan vara ett viktigt och effektivt medel även i en framtida kris. För det andra bygger Riksbankens beräkningar på att banken inte kommer ha tillgång till upplåning via Riksgäldskontoret. Detta avspeglas i scenarierna av att Riksbanken inte tillförs några medel genom upplåning från Riksgäldskontoret ens i beräkningar som omfattar två till tre månader. Riksgäldskontoret hyser ingen oro för att våra möjligheter att fullgöra vårt uppdrag enligt budgetlagen ens i ett mycket stressat internationellt läge skulle försämras på ett sådant sätt att vi inte vid behov skulle kunna låna för att förstärka valutareserven. Vi anser att det är rimligt att räkna med att behovet av valutareserv kan tillgodoses genom upplåning via Riksgäldskontoret även i ett sådant läge.14

Riksgäldskontoret menade m.a.o. att Riksbanken i sina scenarier bortsåg från att valutareserven kan fyllas på i takt med att den tas i anspråk och med kort varsel. Riksgäldskontoret påpekade också att det behövs ett tydligare ramverk för hur beslut om valutareservens storlek ska fattas och på vilka grunder:

Att överlåta till myndigheter att utan tydliga ramar och anvisningar fatta beslut som kan öka statsskulden med tresiffriga miljardbelopp gör att beslut kan fattas utanför demokratisk kontroll och urholkar riksdagens inflytande över statens finanser. Detta måste uppfattas som principiellt fel. Precis som för annan statlig upplåning borde ramarna för upplåning till valutareserven sättas genom beslut av riksdagen.

Riksgäldskontoret beslutade i januari 2013 att tillmötesgå Riksbankens begäran om att förstärka valutareserven. Man lånade upp utländsk valuta motsvarande cirka 73 miljarder kronor under januari 2013 och huvuddelen av resterande belopp under följande månad. Trots den stora volymen kunde upplåningen, enligt Riksgäldskontoret, göras till mycket förmånliga villkor. 15

14 Riksgäldskontoret (2013a). 15 Riksgäldskontoret (2014).

30.2.5. Flamutredningens förslag om valutaupplåning

Flamutredningen fick sina direktiv 2011 och hade bl.a. till uppgift att ta ställning till storleken på och finansieringen av Riksbankens valutareserv.

Utredningen framförde två förslag i detta avseende. Det första förslaget innebar att valutareserven, om den tas i anspråk för att ge likviditetsstöd, ska fyllas på med hjälp av valutalån av Riksgäldskontoret. Det andra förslaget innebar en begränsning i omfattningen av förtida upplåning hos Riksgäldskontoret för att förstärka valutareserven. Ett ytterligare förslag var också att Riksbankens åtaganden gentemot IMF skulle läggas i en separat balansräkning (se separat redogörelse om detta i avsnitt 30.6.3).

Upplåning vid ianspråktagen valutareserv

Förslaget om en påfyllnadsfunktion för valutareserven baserades på ett utkast till avtal mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret som togs fram redan under våren 2010. Det föreslagna avtalet innebar att Riksgäldskontoret åtog sig att låna ut valuta till Riksbanken så att valutareserven skyndsamt (inom tio dagar) skulle kunna återställas om den hade tagits i anspråk. Syftet var att ge tydligare ramar för utlåning för att återställa valutareserven.

16

Förslaget gick så långt att

Riksgäldskontorets styrelse i februari 2010 beslutade att ge riksgäldsdirektören i mandat att ingå överenskommelse med Riksbanken om återställande av valutareserven. Riksgäldskontoret bedömde att avtalet formaliserade det uppdrag att låna för att förstärka valutareserven som Riksgäldskontoret har enligt 5 kap. 1 § budgetlagen. Riksbanken valde dock att inte föra upp frågan till beslut.

Flamutredningens förslag innebar att Riksbankens rätt att få valutareserven återställd skulle träda i kraft så snart den hade tagits i anspråk för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Från det att Riksbanken använt valutareserven för likviditetsstöd, oavsett omfattning på stödet, skulle denna skyldighet för Riksgäldskontoret inträda. Riksgäldskontoret skulle skyndsamt låna upp ett belopp motsvarande det lämnade stödet för Riksbankens behov. I takt med att likviditetsstödet återbetalas från bankerna till Riksbanken skulle Riksbanken

16 Förslaget till avtal omnämns av Ekholm och Svensson (2012), s. 1, och Riksgäldskontoret (2013a), s. 3.

reglera motsvarande skuld till Riksgäldskontoret. I annat fall, menade man, skulle en situation kunna uppstå där Riksbanken skapar en i förväg upplånad valutareserv, vilket enligt utredningen endast skulle kunna göras inom givna ramar. Förslaget motiverades enligt följande:

Med denna ordning garanteras att Riksbankens möjlighet att över tid lämna likviditetsstöd i utländsk valuta är i princip obegränsad, samtidigt som en begränsning av hur mycket valuta som behöver bindas i Riksbanken i normala tider införs. Med en sådan ordning, där Riksgäldskontoret ska tillhandahålla den erforderliga valutan på begäran av Riksbanken, upprättas en klar och tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna för den upplåning som sker med anledning av att Riksbankens valutareserv har tagits i anspråk för lämnande av likviditetsstöd. Riksgäldskontorets förmåga att låna upp utländsk valuta bedöms som mycket robust, även under perioder av finansiell oro. Så länge statsfinanserna är under kontroll finns inget skäl att anta att Riksgäldskontoret inte ska kunna fullgöra den nu beskrivna uppgiften inom erforderlig tid.17

Flamutredningen inhämtade information hos Riksgäldskontoret om hur myndigheten skulle gå till väga för att fullgöra skyldigheten enligt förslaget. Enligt Flamutredningen redogjorde Riksgäldskontoret för hur man skulle gå tillväga för att inom erforderlig tid låna upp valuta för att tillmötesgå det behov som uppstår i Riksbankens ”minscenario”, i vilket bankernas behov av likviditetsstöd uppgår till 123 miljarder kronor. Utredningen poängterade att om denna upplåningsfunktion, mot förmodan, inte skulle fungera, så skulle Sverige befinna sig i en så exceptionell situation att likviditetsstöd till bankerna inte längre skulle vara det högst prioriterade:

Om det, mot all förmodan med tanke på Sveriges strikta budgetregelverk och praxis för hantering av statsfinanserna, skulle uppstå ett läge där Riksgäldskontoret inte har möjlighet att låna för att fylla på valutareserven, skulle det heller inte gå att finansiera statens reguljära åtaganden. Sverige skulle då stå inför en slags statsbankrutt. I en så allvarlig kris skulle de svenska bankernas valutaförsörjning sannolikt framstå som ett sekundärt problem.18

17SOU 2013:9, s. 96 och 97. 18 Ibid., s. 97.

Förtida upplåning för förstärkning av valutareserven

Flamutredningens utgångspunkt var att Riksbankens valutareserv skulle vara stor nog för att banken ska kunna lämna likviditetsstöd i erforderlig omfattning till dess att valutareserven återställts genom upplåning av Riksgäldskontoret och till dess övriga statliga åtgärder, såsom garantiprogram för bankernas upplåning, finns på plats.

Utredningen bedömde att 200 miljarder kronor i total valutareserv, inflationsskyddat, skulle möta detta behov med god marginal. Därför föreslogs detta som tak för valutareservens storlek, vilket också gav ett implicit tak för förtida upplåning hos Riksgäldskontoret. Finansieringen av valutareserven skulle bestå av Riksbankens kostnadsfria kapital (dvs. eget kapital och utestående sedlar och mynt) och den förtida upplåningen. Eftersom det kostnadsfria kapitalet vid tidpunkten för Flamutredningen enligt utredningens övriga förslag skulle vara 125 miljarder kronor, skulle lånetaket vara 75 miljarder kronor. Eftersom Flamutredningen också föreslog att det kostnadsfria kapitalet skulle vara minst 75 miljarder kronor, skulle den största förtida upplåningen hos Riksgäldskontoret kunna bli 125 miljarder kronor. Utöver denna låneram, föreslog man möjlighet till ytterligare förtida upplåning under exceptionella omständigheter. Sådan ytterligare upplåning skulle då godkännas av riksdagen.

Utredningen föreslog inga explicita villkor för att den förtida upplåningen inom låneramen skulle få genomföras. I stället noterade utredningen att det i normala tider, då det inte finns någon större oro på finansmarknaden, inte borde finnas något behov av en upplånad valutareserv. Då, menade utredningen, är risken för att likviditetsstöd ska behöva lämnas försumbar. ”Däremot kan det finnas skäl att i tider av oro och förhöjda risker för likviditetsstress förstärka valutareserven.”

19

Flamutredningens bedömningar utgick från antagandet att förstärkningen av valutareserven som gjordes 2009 endast skulle vara tillfällig. Riksbankens beslut i december 2012 att förstärka valutareserven med ytterligare 100 miljarder kronor fattades just innan överlämnandet av Flamutredningens betänkande och omnämns därför endast kortfattat.

20

Beräkningarna för Riksbankens självfinansiering

inkluderade inte den årliga räntenettokostnad på 400–500 miljo-

19 Ibid., s. 125 och 126. 20 Ibid., s. 72 och 73.

ner kronor som upplåningen innebär. Inte heller i konsekvensanalysen i Flamutredningen förekommer effekterna av dessa lån (eller effekterna av återbetalning av lånen). Utredningen utgick från att lånen skulle vara återbetalda innan ett eventuellt ikraftträdande av utredningens förslag.

21

Remissynpunkter på Flamutredningen

Riksbanken och Europeiska centralbanken (ECB) var kritiska till flera av Flamutredningens förslag och menade överlag att lagstiftning som begränsar Riksbankens handlingsutrymme inskränker Riksbankens finansiella oberoende. Övriga remissinstanser tillstyrkte överlag utredningens förslag eller hade inget att invända.

Riksbankens direktion ansåg att banken ska ha rätt att begära att Riksgäldskontoret lånar upp det belopp som Riksbanken anser nödvändigt under förutsättning att beslutet har tagits efter samråd med främst riksbanksfullmäktige, Finansdepartementet och Riksgäldskontoret. Direktionen ansåg vidare att frågan om valutalånens storlek ska prövas återkommande av direktionen och att förstärkningen av valutareserven är temporär och bör avvecklas när direktionen bedömer det lämpligt. Direktionen betonade även att en förfinansierad valutareserv kan förebygga en finansiell kris genom att skapa förtroende för Riksbankens möjligheter att agera vid en kris som hotar det svenska kredit- och betalningssystemet. Att finansiera valutareserven först när en kris har inträffat är problematiskt, menade direktionen, eftersom det då kan bli mer kostsamt, ta längre tid att genomföra och påverka penningpolitikens genomslag.

22

Två av de dåvarande direk-

tionsledamöterna, Karolina Ekholm och Martin Flodén, reserverade sig mot direktionens remissyttrande och ställde sig i stället bakom de grundläggande principer som utredningens förslag bygger på. Ekholm och Flodén ansåg bl.a. att det inte finns några tydliga fördelar med att Riksbanken genom upplåning på förhand ökar storleken på valutareserven för att kunna ge affärsbanker likviditetsstöd under en kris.

23

21 Utredningens samtal med Harry Flam, 2019-01-31. 22 Riksbanken (2013a). 23 Ekholm och Flodén (2013).

Riksbanksfullmäktige framförde, i ett separat remissvar, att man ansåg att ett beslut om en höjning eller sänkning av valutareserven ska fattas i samråd mellan Riksbankens direktion och fullmäktige. Fullmäktige ansåg sig inte kunna acceptera att det finns en risk att endast tre personer i direktionen (med tillämpning av riksbankschefens utslagsröst) fattar beslut i dessa frågor.

24

ECB menade i sitt yttrande att förslaget att begränsa Riksbankens möjlighet till upplåning hos Riksgäldskontoret begränsar Riksbankens rätt att oberoende fatta beslut om att förstärka valutareserven.

25

Riksbankens direktion måste, enligt ECB, ha rätten att instruera Riksgäldskontoret att låna upp varje belopp som direktionen anser är nödvändigt. ECB ansåg vidare att om en nationell centralbanks förvaltning av valutareserven underställs kontroll genom en nationell myndighet för skuldförvaltning, skulle detta stå i strid med både ECBS-stadgan och EU-rätten.

I Riksgäldskontorets remissvar på Flamutredningen återkommer flera av de resonemang som förs i promemorian som skrevs några månader tidigare med anledning av Riksbankens begäran om ytterligare valutaupplåning. Bl.a. betonas att valutareservens storlek inte behöver dimensioneras utefter det totala behovet av likviditetsstöd i en krissituation:

Det är (…) viktigt att göra skillnad mellan hur stor reserven behöver vara i utgångsläget, å ena sidan, och hur mycket valuta Riksbanken behöver kunna få tillgång till, å den andra. För att banken ska kunna fullgöra sitt uppdrag att ge likviditetsstöd i utländsk valuta är det nämligen den senare faktorn som är avgörande. Valutareserven i utgångsläget får avgörande betydelse endast om Riksbanken inte kan få tillgång till valuta på annat sätt än genom att minska valutareserven. Likaså är det av avgörande betydelse om andra metoder för att stötta bankernas finansiering står till buds eller inte.26

Riksgäldskontoret menade vidare att det finns goda skäl att tro att myndigheten kan fullgöra sitt åtagande att fylla på Riksbankens valutareserv om den har tagits i anspråk:

Riksgäldskontoret menar att det finns starka skäl att utgå från att Riksgäldskontoret fortlöpande har möjlighet att låna i utländsk valuta, liksom att statliga garantier utgör ett effektivt medel för att stötta bankers

24 Riksbanken (2013b). 25 ECB (2013). 26 Riksgäldskontoret (2013b).

finansiering i kris. Denna bedömning underbyggs av de praktiska erfarenheterna. (…) Något motiv för att anta att Riksgäldskontoret skulle vara förhindrad att låna i utländsk valuta eller för att statliga garantier inte skulle fungera har heller inte redovisats. Även om sådana motiv förelåg, vore detta inte skäl att låsa statens (i vissa lägen knappa) tillgång till valuta i Riksbankens valutareserv, där de är öronmärkta för att stötta bankernas finansiering.

Finansinspektionen tog, liksom Riksgäldskontoret, inte ställning specifikt till de nivåer på maximal valutareserv och upplåning som föreslås i utredningen, utan noterade att ”Vad som är en lämplig storlek på valutareserven är en sannolikhetsbaserad avvägning mellan hur extrema scenarier som ska kunna hanteras och en bedömning av den samhällsekonomiska kostnaden för denna beredskap.”

27

Finansinspek-

tionen ansåg att bestämningen av valutareservens storlek ytterst bör avgöras av riksdagen eftersom det är en fråga om hur statens medel används.

Finansinspektionen tillstyrkte i allt väsentligt förslagen i utredningen och ansåg att förslaget om ett formaliserat ramverk för valutareservens storlek och metoderna för dess upplåning har fördelar såväl ur ett oberoendeperspektiv som ur ett svenskt maktdelningsperspektiv. Finansinspektionen ansåg vidare att utredningens förslag skulle bidra till att göra ansvarsfördelningen mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken tydligare.

Finansinspektionen poängterade vidare att Riksbankens valutareserv möjliggör Riksbankens roll att agera sista låneinstans i utländsk valuta. Innan den resursen tas i anspråk har affärsbankerna flera andra ”försvarslinjer”. Hit hör bankernas likviditetshantering enligt föreskrifter, bankernas likviditetsreserver enligt föreskrifter, bankernas ytterligare likviditetsreserver, bankers tillgång till likviditetsstöd i lokal valuta och bankernas möjlighet till marknadsupplåning med statliga garantier. Till dessa möjligheter kommer Riksbankens möjlighet att låna valuta av andra centralbanker, på så sätt som skedde under finanskrisen.

Konjunkturinstitutet (KI), till sist, ställde sig i huvudsak också bakom förslagen i utredningen avseende valutareserven. KI noterade att förslaget om återställning av valutareserven så snart den tagits i anspråk i praktiken kan ses som ”ett sätt att ge Riksbanken möjlighet

27 Finansinspektionen (2013).

att tillhandahålla ett obegränsat likviditetsstöd och därmed agera lender-of-last-resort i utländsk valuta”. En implikation av detta är, enligt KI, att ”riksdag och regering under vissa omständigheter förlorar inflytande till opolitiska tjänstemän över de offentliga finansernas utveckling”.

28

30.2.6. Utkastet till lagrådsremiss 2017

I mars 2017 remitterade regeringen sitt utkast till lagrådsremiss, ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B), som baserades på Flamutredningens förslag. Regeringens beredning av förslagen i Flamutredningen föregicks av ett krav från Finansutskottet i juni 2016 att regeringen ”snarast skulle återkomma till riksdagen med förslag om Riksbankens finansiella oberoende med utgångspunkt från den s.k. Flamutredningens betänkande (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet” (bet. 2015/16:FiU41). Utkastet till lagrådsremiss innehåller förslag både kring Riksbankens eget kapital och Riksbankens möjlighet till upplåning hos Riksgäldskontoret.

Förslaget om att valutareserven ska återställas så snart den har tagits i anspråk var i stort sett detsamma som i Flamutredningen. I utkastet föreslogs att om Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk för likviditetsstöd ska valutareserven återställas till ursprunglig nivå genom upplåning till valutareserven enligt budgetlagen. Vidare föreslogs att Riksbankens rätt att förstärka valutareserven genom förtida upplåning enligt budgetlagen begränsas till sådana situationer där det finns synnerliga skäl för att förstärka valutareserven. Upplåning föreslogs få ske endast upp till ett belopp om 50 miljarder kronor, uppräknat med den årliga procentuella förändringen av konsumentprisindex. Om det finns synnerliga skäl och Riksbanken gör bedömningen att valutareserven behöver förstärkas ytterligare, utöver 50 miljarder kronor, uppräknat med den årliga procentuella förändringen av KPI, skulle det enligt förslaget godkännas av riksdagen.

Lånetaket som föreslogs i utkastet är lägre än i Flamutredningen (50 miljarder kronor jämfört med 75–125 miljarder), samtidigt som det explicita villkoret ställs att synnerliga skäl för upplåningen ska föreligga. Enligt utkastet bör en sådan förstärkning av valutareserven

28 Konjunkturinstitutet (2013).

vara förbehållen en finansiell kris eller liknande allvarliga situationer när det finns behov av att möta hastigt uppkomna likviditetsbehov. Enligt förslaget ankommer det därmed på Riksbanken att tydligt redovisa vad som enligt Riksbanken utgör synnerliga skäl. Att lånetaket i förslaget är lägre än det som föreslogs i Flamutredningen ska dock ses i ljuset av att Flamutredningen föreslog en lägre nivå för Riksbankens kostnadsfria kapital (se kapitel 29). Förslaget i utkastet till lagrådsremiss skulle, med 2018 års omfattning på den icke-upplånade valutareserven, ge Riksbanken möjlighet att hålla en valutareserv på ungefär 300 miljarder kronor, vilket kan jämföras med taket på 200 miljarder kronor enligt Flamutredningens förslag.

Till skillnad från Flamutredningen lämnades i utkastet också ett förslag på hanteringen av Riksbankens befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret. Enligt förslaget skulle dessa lån betalas tillbaka direkt vid reglernas ikraftträdande. Om Riksbanken avser behålla befintliga lån upp till ett belopp på högst 50 miljarder kronor måste det, enligt förslaget, föreligga synnerliga skäl för den upplåningen.

30.2.7. Remissynpunkter på utkastet till lagrådsremiss

Utkastet till lagrådsremiss remitterades till Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Ett yttrande inkom även från ECB. Här återges huvuddragen av synpunkterna från Riksbanken, ECB, Riksgäldskontoret och Finansinspektionen. Tongångarna i remissvaren liknar i stor utsträckning dem i svaren på Flamutredningen. Riksbanken och ECB ställde sig kritiska till förslagen att begränsa Riksbankens möjlighet att utöka sin valutareserv, medan övriga remissinstanser i allt väsentligt tillstyrkte förslagen. Beträffande återbetalningen av befintliga valutalån ansåg flera av remissinstanserna dock att återbetalning i takt med lånens förfall av praktiska skäl är lämpligare än omedelbar återbetalning vid reglernas ikraftträdande.

Riksbanken

Riksbanken avstyrkte förslaget i lagrådsremissen på liknande grunder som avstyrkandet av förslagen i Flamutredningen:

Riksbanken avstyrker utkastets förslag till kvantitativa begränsningar för Riksbankens möjligheter att låna upp utländsk valuta via Riksgäldskontoret. Även om Riksbanken har möjlighet att finansiera valutareserven i eget namn anser Riksbanken att det mest kostnadseffektiva är att Riksgäldskontoret även i framtiden genomför upplåning för Riksbankens räkning. Riksbanken anser inte att den bör ha rätt att obegränsat och ensidigt besluta om upplåning från Riksgäldskontoret. Riksbanken föreslår att nuvarande ordning, som innebär att en statsskuldspolitisk avvägning görs inför beslut om upplåning till Riksbanken ska beviljas, förtydligas i lagtexten.29

Riksbankens främsta argument för att bibehålla storleken på valutareserven var storbankernas omfattande finansiering i utländsk valuta och att upplåning i kris – för att finansiera likviditetsstöd till bankerna – riskerar bli både svår och dyr:

Ett problem är att man kan behöva skaffa mycket stora belopp på kort tid. När Riksbanken erbjöd likviditetsstöd i amerikanska dollar under hösten 2008 var behovet mycket stort. På fyra veckor lånade Riksbanken ut dollar motsvarande cirka 200 miljarder kronor. God krisberedskap förutsätter att man kan hantera ännu större belopp under ännu kortare tid. Även med välfungerande finansiella marknader kan omfattande upplåning ta tid om inte ränteläget ska påverkas alltför mycket. Under 1990talskrisen gick det relativt snabbt att låna upp de första 100 miljarder kronorna men därefter tog det över sex månader att låna upp ytterligare 60 miljarder kronor. Under den senaste finansiella krisen bedömdes 100 miljarder kunna lånas upp på ett par veckor utan att försämra och fördyra Sveriges upplåningsmöjligheter. Ytterligare 100 miljarder bedömdes på samma sätt kunna lånas upp först tre månader senare. En kraftig och snabb upplåning när en kris väl är ett faktum riskerar alltså att driva upp statens upplåningskostnad, och i värsta fall kan det bli svårt att låna upp det belopp som behövs i tid.30

Riksbanken motiverade även behovet av den förupplånade valutareserven med att andra sätt att få tag på valuta i kris kan vara kraftigt begränsade. Detta gäller, enligt Riksbanken, även valuta via sådana valutaåterköpsavtal som upprättades under finanskrisen och som omfattade 30 miljarder dollar. Riksbanken menade vidare att statliga

29 Riksbanken (2017b), s. 6. 30 Ibid., s. 7.

garantiprogram, av det slag som upprättades under finanskrisen enligt den dåvarande stödlagen (2008:814) inte nödvändigtvis går att lita på vid en finansiell kris.

I Riksbankens remissvar ingår även en bilaga som redogör för bankens bedömning av lämplig storlek på valutareserven. Bedömningen, som diskuteras närmare i avsnitt 30.4, baseras på olika scenarier av likviditetsstress för de svenska storbankerna under tre månaders tid. I ett basscenario uppgår behovet av likviditetsstöd till 535 miljarder kronor, vilket var Riksbankens då aktuella bedömning av lämplig storlek av valutareserven.

Europeiska centralbanken (ECB)

ECB ansåg, i sitt yttrande, att Riksbanken är den som ”har bäst förutsättningar att göra oberoende bedömningar om vilken nivå av valutareserver som erfordras för att den ska kunna uppfylla sina uppgifter”.

31

ECB ansåg inte att valutareserven bör minskas, med hänsyn

till den tid det kan ta att fylla upp valutareserven genom lån eller valutaåterköpsavtal och med hänsyn till de beräkningar som gjorts av Riksbanken och IMF om lämplig storlek.

ECB menade vidare att ”Riksbanken måste ha möjlighet att erhålla valutareserver snabbt, utan att vänta tills en kris uppstår, då längre förfaranden kan bli nödvändiga för att mobilisera de nödvändiga valutareserverna”. ECB hänvisade i detta sammanhang till Riksbankens remissvar och dess redogörelse om att upplåning kan ta tid. ECB påpekade också att eurolikviditet enligt swap-transaktioner mellan Riksbanken och ECB inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis.

Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret tillstyrkte förslaget om att begränsa Riksbankens upplåningsmöjligheter hos Riksgäldskontoret:

Förslaget att Riksbanken ska återbetala valutalånen till Riksgäldskontoret innebär att Riksbanken kommer att ha en valutareserv till ett värde av 281 miljarder kronor (inklusive fordringar på IMF). Om delar av dessa medel används för att ge likviditetsstöd har Riksbanken rätt att via Riksgäldskontoret återställa valutareserven. Sedan valutareserven senast togs

31 ECB (2017).

i anspråk har det finansiella ramverket stärkts avsevärt, bland annat genom att bankerna har fått högre kapitalkrav och krav på att hålla egna likviditetsbuffertar i utländsk valuta. Sedan 2016 finns även ett regelverk för hantering av banker i kris som lägger större ansvar för förluster på bankernas långivare. Mot denna bakgrund tillstyrker Riksgäldskontoret regeringens förslag.32

Finansinspektionen

Även Finansinspektionen tillstyrkte förslagen i lagrådsremissen:

[Förslagen] tar bort oklarheten om Riksbankens dragningsrätt på medel från staten för att i förtid förstärka valutareserven. De ger även en rimlig balans mellan behovet av att Riksbanken har medel tillgängliga för att med kort varsel kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta och principer om att staten inte bör binda mer medel i öronmärkta fonder än nödvändigt.33

Det finns enligt Finansinspektionen flera skäl att tro att en mindre valutareserv kan möta framtida behov av likviditetsstöd:

Som Finansinspektionen framhöll i remissvaret på SOU 2013:9 bör vid bedömning av behovet av valutareserv även beaktas att kraven på bankernas kapital- och likviditetsbuffertar har skärpts avsevärt sedan Riksbanken senast hade anledning att ta valutareserven i anspråk för utlåning till banker. Den processen har fortsatt efter 2013. Dessutom har krishanteringsdirektivet genomförts. Det ger bland annat staten nya möjligheter att förebygga bankkriser och att effektivt hantera sådana som ändå uppstår. Detta bör ytterligare minska risken för likviditetskriser och behovet av likviditetsstöd, både i kronor och i utländsk valuta. Finansinspektionen vill även notera att bankerna har större likviditetsbuffertar genom nya krav på likviditetstäckningsgrad. Kravet utgår från ett stresstest där kassautflöden och kassainflöden under de kommande 30 dagarna simuleras i ett scenario med hårdare påfrestningar än vad svenska banker mötte hösten 2008. Banker måste hålla likvida tillgångar som åtminstone uppgår till summan av de simulerade nettokassautflödena – totalt med samtliga valutor inräknade, samt för de större bankerna även separat i euro respektive dollar. Bankerna har på så sätt en betydande grad av självförsäkring mot likviditetspåfrestningar i utländsk valuta. Detta bekräftas av stresstester som IMF publicerade i samband med en särskild granskning av den svenska finansiella sektorn under 2016. Testerna indikerade att även under mycket

32 Riksgäldskontoret (2017), s. 5. 33 Finansinspektionen (2017), s. 2.

allvarlig likviditetsstress skulle bankernas egna likviditetsbuffertar vara tillräckliga.34

Remissynpunkterna sammanställdes av Finansdepartementet och senare under 2017 gjordes bedömningen att frågorna om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning borde utredas av Riksbankskommittén (Fi 2016:15). Kommittén fick därför ett tilläggsdirektiv i detta syfte i oktober 2017.

30.3. Unionsrättens regler om oberoende centralbanker och valutareserver

Någon uttrycklig regel om att de nationella centralbankerna ska vara oavhängiga i finansiellt avseende finns inte i EUF-fördraget, till skillnad mot vad som gäller för ECB (artikel 282.3). Som närmare berörs i kapitlen 9 och 12, anses dock regeln om instruktionsförbud artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 14.2 i ECBS-stadgan sammantaget innebära ett krav på att de nationella centralbankerna ska vara oberoende i ett institutionellt, personligt, funktionellt och finansiellt avseende. Detta gäller även för medlemsstater med undantag, såsom Sverige. 35 I tidigare lagstiftningsärenden har såväl regeringen som riksdagsstyrelsen ansett att kravet på finansiellt oberoende ska ges innebörden att Riksbanken bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering (prop. 1997/98 s. 49 respektive 2005/06:RS5 s. 23 och 24). Även ECB har gjort uttalanden av samma innebörd.

36

Att inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver är en av de grundläggande uppgifter för centralbankerna inom ECBS enligt artikel 127.2, för vilket det ovan beskrivna instruktionsförbudet gäller. Närmare regler om överföring av valutareserver till ECB finns i artikel 30 i ECBS-stadgan, som dock inte gäller för medlemsstater med undantag. Som Flamutredningen har redogjort för anges där att de nationella centralbankerna tillsammans ska förse ECB med s.k. reservtillgångar till ett belopp motsvarande 50 miljarder euro.

37

ECB

har rätt att kräva ytterligare inbetalningar från de nationella central-

34 Ibid., s. 2 och 3. 35 Innebörden av att vara en medlemsstat med undantag utvecklas närmare i avsnitten 9.6, 9.7, 13.2, 13.4 och 28.2. 36 ECB (2017). 37SOU 2013:9, s. 84.

bankerna endast inom de ramar som rådet har beslutat om (artikel 30.4 i ECBS-stadgan).

Rådet har i en förordning angivit att ECB vid behov får kräva inbetalning av ytterligare valutareserver från de nationella centralbankerna till ett belopp som motsvarar 50 miljarder euro utöver de ursprungliga reservtillgångarna. Av förordningens skäl följer dock att ECB:s rätt att kräva in de ytterligare reservtillgångarna är begränsad till att fylla på redan förbrukade reservtillgångar och att ECB:s innehav inte får överskrida maximibeloppet 50 miljarder euro.

38

Re-

geln i artikel 30.4 i stadgan kan alltså, mot bakgrund av innebörden av rådets förordning, beskrivas som en påfyllnadsprincip.

ECB har ingen möjlighet att besluta om ytterligare valutareserver utöver den ovan beskrivna gränsen. Med andra ord har ECB inte någon rätt att efter egen bedömning få tillskott av utländsk valuta eller andra tillgångar till valutareserven från medlemsstaterna, utan stöd i ett beslut från rådet. Uppgiften att inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver avser således de valutatillgångar som ECB tidigare har fått sig tilldelad eller själv har förvärvat, med en eventuell påfyllnad enligt ovan. Eftersom det inte heller finns någon statsskuldförvaltande institution inom EU, har inte ECB heller rätt att låna upp utländsk valuta på ett liknande sätt som Riksbanken kan göra via Riksgäldskontoret. I nästa avsnitt berörs andra möjligheter för ECB att låna upp utländsk valuta.

Unionsrättens regler om ECB innebär enligt kommitténs bedömning att principen om finansiellt oberoende inte heller kan ges innebörden att Riksbanken har en oinskränkt dragningsrätt på staten genom en rätt till en förtida upplåning till valutareserven efter egen bedömning. Detta eftersom denna princip inte rimligen kan ges en väsentligt mer långtgående innebörd för en medlemsstat med undantag jämfört med ECB. Unionsrätten kan inte heller tolkas på så sätt att Riksbanken måste ges rätten att låna upp utländsk valuta på penningmarknaden i eget namn, vilket närmare berörs i nästa avsnitt.

Unionsrättens princip om ett funktionellt oberoende innebär en självständighet att besluta om tillämpningen av de befogenheter som bl.a. en nationell centralbank har enligt lag (se vidare kapitel 12). Principen ger dock inget svar på vilka närmare befogenheter som

38 Rådets förordning (EG) nr 1010/2000 av den 8 maj 2000 om Europeiska centralbankens krav på inbetalning av ytterligare valutareserver, skäl 4.

centralbanken i fråga ska ha enligt lag.

39

Således medför inte heller

principen om funktionellt oberoende att Riksbanken ska ha rätt till förtida upplåning till valutareserven i syfte att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta.

30.4. Riksbankens eventuella möjligheter till valutaupplåning i eget namn enligt gällande rätt

Kommitténs bedömning: Den nuvarande riksbankslagen ger inte

Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skuldebrev som reglerar förhållandet mellan Riksbanken och staten genom Riksgäldskontoret.

Riksbankens möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är inte avsedd att gälla i förhållande till andra motparter än centralbanker och BIS.

Riksbanken har enligt nuvarande riksbankslag rätt att köpa, sälja och förmedla bl.a. utländsk valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till utländsk valuta (6 kap. 5 § första stycket 2 och 7 kap. 3 § 1). Dessa bestämmelser ger dock inte Riksbanken rätt att ta upp lån.

Det finns däremot tre bestämmelser i nuvarande riksbankslag som gäller Riksbankens möjligheter att sätta sig själv och därigenom staten (som garant för Riksbankens åtaganden) i skuld.

40

Enligt Riks-

bankens tolkning

41

innebär dessa bestämmelser en rätt att ge ut skulde-

brev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven. Det finns därför skäl att behandla dessa bestämmelser närmare. Följande bestämmelser avses: a) 6 kap. 5 § första stycket 3 angående rätten att i penningpolitiskt

syfte ge ut skuldebrev,

39 Smits (1997), s. 157. 40 Här bortses från sådana skuldförhållanden som uppkommer då Riksbanken tar emot inlåning från t.ex. en bank. 41 E-post från Riksbanken till kommitténs kansli av den 11 januari 2019 (dnr Komm2019/00074-2/ Fi 2016:15).

b) 7 kap. 3 § 2 angående rätten att i valutapolitiskt syfte ge ut egna

skuldebrev i utländsk valuta för de ändamål som avses i 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen, och c) 7 kap. 4 § första stycket angående rätten att i valutapolitiskt syfte

ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank, bevilja kredit inom ramen för verksamheten i BIS samt bevilja kredit för Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd. Det kan nämnas att det i övriga stycken i samma paragraf finns andra bestämmelser om krediter och insatskapital i olika internationella finansorgan, som får lämnas efter riksdagens medgivande.

Bestämmelsen i punkt (a) ovan behandlas i kapitel 18. En slutsats som dras i det kapitlet är att bestämmelsen avser skuldebrev i svenska kronor. I samma kapitel föreslår kommittén ett förtydligande på så sätt att det uttryckligen anges i motsvarande bestämmelse i den nya riksbankslagen att befogenheten avser att ge ut skuldebrev i svenska kronor. Eftersom Riksbanken har en obegränsad tillgång till svenska kronor är det otänkbart att den inte skulle kunna fullgöra sina förpliktelser avseende sådana lån. En sådan befogenhet medför inte heller några valutarisker. Vidare bestämmer Riksbanken själv vilken eventuell ränta som löper på de aktuella skuldebreven (riksbankscertifikaten).

Bestämmelsen i punkt (b) ovan, om vissa ändamål enligt budgetlagen, har tillkommit som ett led i att skapa ett system för att hantera vidareutlåning från Riksgäldskontoret till Riksbanken för att förstärka valutareserven. Detta system berörs relativt utförligt i förarbetena till de ändringar som gjordes i bestämmelsen i mitten av 1990-talet, då bestämmelsen om Riksbankens rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta fördes in i riksbankslagen (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 108). Det var däremot ingen nyhet vid denna tidpunkt att det var Riksgäldskontoret som skulle ansvara för att låna upp belopp till Riksbankens valutareserv, eftersom 1 § 5 lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning och dessförinnan 4 § 5 lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret möjliggjorde detta.

Det system för vidareutlåning som infördes i mitten av 1990-talet syftar till att Riksbanken ska bära hela kostnadsansvaret för upplåningen, vilket framgår av hänvisningen till en bestämmelse i budgetlagen. Enligt bestämmelsen i budgetlagen ska Riksbanken som huvud-

regel betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Mot den bakgrunden har Riksbanken givits befogenheten att ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Det rör sig dock inte om någon emission till en vid krets av motparter. Skuldebreven ska nämligen överlämnas till Riksgäldskontoret i utbyte mot utländsk valuta. Skuldebreven bör därför enligt förarbetena ha samma ränta, löptid och valutafördelning som de valutalån Riksgäldskontoret tar upp för att finansiera valutareserven. Detta kan beskrivas som att Riksbanken ger ut en för ändamålet skräddarsydd obligation till Riksgäldskontoret som speglar det lån som Riksgäldskontoret har tagit upp. Som huvudregel ska Riksgäldskontoret heller inte avyttra skuldebreven under den återstående löptiden.

Om hänsyn tas till förarbetena står det således klart att den nu aktuella bestämmelsen inte ger Riksbanken en rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta och omsätta dem till någon annan än staten genom Riksgäldskontoret. Vidare ska de skuldebrev som ges ut endast gälla Riksgäldskontorets fordran på Riksbanken.

En sådan begränsning kan inte anses strida mot unionsrätten, eftersom det inte finns någon regel som innebär att centralbanker i medlemsstater med undantag fritt ska kunna låna upp utländsk valuta på de finansiella marknaderna och således öka medlemsstatens utlandsskuld. I artikel 18.1 i ECBS-stadgan berörs visserligen de nationella centralbankernas rätt att bl.a. ta upp lån, men denna regel ska inte tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 42 i stadgan). I den juridiska litteraturen har det diskuterats om denna regel innebär att ECB har rätt att ge ut egna skuldebrev, vilket traditionellt är ett sätt att styra bankväsendets likviditetsposition i förhållande till centralbanken.

42

Detta avser skuldebrev i den aktuella centralban-

kens egen valuta och påminner därför om inlåning.

Regeln om rätten att ta upp lån i artikel 18.1 avser dock inte bara transaktioner i euro utan även andra valutor. I praktiken använder Eurosystemet denna befogenhet bl.a. genom att ingå valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Såvitt kommittén känner till förekommer det inte någon utgivning av skuldebrev (upplåning på penningmarknaden) i någon annan valuta än euro från ECB eller från någon nationell centralbank inom euroområdet, vilket i viss mån kan tala för att regeln om upplåning i olika valutor inte medför en sådan rätt. I samma riktning talar den relativt utförliga regleringen av ECB:s

42 Smits (1997), s. 265 och 266.

möjligheter att få ytterligare belopp överförda från de nationella centralbankerna till sin valutareserv (se avsnitt 30.3). Möjligheten att ta upp lån i andra valutor än euro får således antas ha tillkommit i syfte att möjliggöra valutaåterköpsavtal.

43

Det kan tilläggas att möjligheten att hålla en valutareserv i syfte att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta till finansiella företag, som är Riksbankens främsta motiv för att hålla en valutareserv, över huvud taget inte berörs i primärrätten. Det är således inte någon ECBS-relaterad uppgift att ge likviditetsstöd. Syftet bakom reglerna om EMU är knappast att möjliggöra detta. I fråga om valutareserven finns det också skäl att påpeka att den enligt nuvarande riksbankslag endast har ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 §). Innebörden av detta uttryck behandlas i avsnitt 19.1. Som Flamutredningen påpekade överensstämmer alltså inte denna restriktion med hur valutareserven används i dag.

44

Bestämmelsen i punkt (c) ovan framstår som relativt svårtillgänglig. En generell begränsning i bestämmelsen är att alla transaktioner ska ske i ett valutapolitiskt syfte. Ordalydelsen kan ge intryck av att Riksbanken enligt första ledet av bestämmelsen får ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta utan någon motpartsbegränsning, så länge som detta har ett valutapolitiskt syfte. I förarbetena sägs dock att lagrummet behandlar Riksbankens roll i det internationella finansiella eller monetära samarbetet. Enligt förarbetena behövs de aktuella befogenheterna för att Riksbanken skulle kunna delta i detta samarbete. Det mest utvecklade arbetet i sådana sammanhang vid lagens tillkomst var BIS och IMF. Därför gavs Riksbanken i riksbankslagens ursprungliga lydelse en generell rätt att, utan riksdagens medgivande, bevilja lån inom ramen för dessa organisationers verksamheter (prop. 1986/87:143 s. 43 och 67). Numera regleras förutsättningarna för kreditgivning till IMF i stället i paragrafens fjärde stycke. Bestämmelsen i första stycket har också sedan ikraftträdandet av lagen kompletterats med en rätt för Riksbanken att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd.

43 Jfr Smits (1997), s. 267. 44SOU 2013:9, s. 93.

Av de ursprungliga förarbetena framgår att bestämmelsen bl.a. avser möjligheten att sluta låneöverenskommelser direkt mellan centralbanker i olika länder genom bl.a. swap-transaktioner, som av kommittén benämns valutaåterköpsavtal.

45

Riksbankens möjlighet

att ta upp kredit motiverades med att Riksbanken skulle kunna sluta låneöverenskommelser med andra centralbanker och på så sätt samarbeta med dem (a. bet. s. 124). Det finns således inte skäl att tolka bestämmelsen på så sätt att Riksbanken får ta upp kredit i utländsk valuta från vilken motpart som helst. Avsikten är således att Riksbanken vid behov ska kunna låna utländsk valuta från andra centralbanker, BIS och IMF (IMF förekommer dock inte längre i första stycket, se ovan).

Andra–fjärde ledet i första stycket i bestämmelsen i punkt (c) gäller att bevilja kredit till en annan centralbank, att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) samt att bevilja kredit för EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. Krediter till och från andra centralbanker berörs i kapitel 31. Som närmare utvecklas i det kapitlet ger första stycket i den nu aktuella paragrafen Riksbanken rätt att ingå valutaåterköpsavtal, dvs. att både ge och ta upp kredit i förhållande till en annan centralbank.

Således anser kommittén att bestämmelsen i punkt (c) ovan (7 kap. 4 § första stycket) ska läsas som att Riksbanken i valutapolitiskt syfte får – ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta från andra

centralbanker och BIS,

– bevilja kredit till en annan centralbank, och – bevilja kredit inom ramen för BIS verksamhet i övrigt.

Därutöver innebär bestämmelsen i första stycket också att Riksbanken i valutapolitiskt syfte får bevilja kredit i fråga om verksamheten inom EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. För denna tolkning talar också det förhållandet att kreditgivning till andra internationella finansorgan berörs i andra stycket i samma paragraf. Uttryckssättet andra internationella finansorgan understryker alltså att

45SOU 1986:22, s. 122 och 124.

första stycket är begränsat till verksamheten inom vissa sådana organ och deras medlemmar i form av andra centralbanker.

Det kan även tilläggas att uttryckssättet ”ta upp kredit” i viss utsträckning talar emot att avsikten skulle vara att ge Riksbanken befogenhet att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst. I andra bestämmelser i riksbankslagen används nämligen uttryckssättet ge ut skuldebrev när avsikten är att möjliggöra att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst (se 6 kap. 5 § första stycket 3 och 7 kap. 3 § 2 som berörs ovan).

Sammanfattningsvis gör kommittén bedömningen att den nuvarande riksbankslagen inte ger Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta eller på annat sätt ta upp kredit i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skuldebrev som reglerar förhållandet mellan Riksbanken och staten genom Riksgäldskontoret på det sätt som avses i 7 kap. 3 § 2. Vidare bedömer kommittén att Riksbankens möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är avsedd att gälla i förhållande till andra centralbanker och BIS, vilket utesluter utgivning av löpande skuldebrev.

Kommittén bedömer att det heller inte enligt den nya riksbankslagen bör vara möjligt för Riksbanken att ge ut skuldebrev i utländsk valuta för att finansiera valutareserven, vilket diskuteras i avsnitt 30.6.2.

30.5. Bankernas behov av likviditetsstöd

En central del av bankers affärsmodell består i att ge krediter på lång sikt mot en viss ränta och finansiera denna kreditgivning med upplåning på kortare sikt och till lägre ränta än utlåningsräntan. Det innebär att löptiden på bankernas finansiering som regel är kortare än löptiden på deras utlåning. I löptidsomvandlingen ingår att bankerna löpande behöver förnya sin finansiering för att upprätthålla sin utlåning. Förknippat med detta är en refinansieringsrisk, dvs. en risk att bankerna inte kan förnya den finansiering som behövs för att upprätthålla utlåningen. Likviditetsrisk kan mer allmänt ses som risken att inte kunna fullgöra en betalning i tid (se även kapitel 7).

30.5.1. Likviditetsrisk i utländsk valuta

Så länge det finns förtroende för bankens betalningsförmåga är skillnaden i likviditet mellan dess illikvida tillgångar och likvida skulder oproblematisk. Det är tillräckligt att banken har en viss buffert av likvida medel för att klara av normala fluktuationer i uttagen och andra åtaganden. Men om bankens förmåga att betala sina skulder av någon anledning blir ifrågasatt kan denna obalans i likviditet innebära en risk för bankerna.

Finanskrisen 2008–2009 visade att brist även på utländsk valuta kan uppstå. Bankerna behöver utländsk valuta för att de har åtaganden, t.ex. i form av utlåning, i utländsk valuta. Denna typ av åtaganden ger upphov till en likviditetsrisk i den utländska valutan om finansiering i utländsk valuta inte förfaller till betalning samtidigt som en tillgång i utländsk valuta genererar motsvarande intäkt, t.ex. en utställd kredit i valutan som återbetalas.

Under hösten 2008 fick de svenska bankerna akut brist på utländsk valuta när upplåningsmöjligheterna i utländsk valuta, främst dollar och euro, blev starkt begränsade samtidigt som möjligheterna att växla svenska kronor till dessa valutor var små i kombination med att löptiden för finansieringen inte matchade tillgångarna. Detta fick Riksbanken att inleda de likviditetsstödåtgärder i utländsk valuta som beskrivs tidigare i kapitlet.

För närvarande bedöms de tre svenska storbankerna vara de främsta motparterna för likviditetsstöd i utländsk valuta, även om ytterligare motparter inte kan uteslutas. I kapitel 22 föreslår kommittén att motpartskretsen för likviditetsstöd i såväl svenska kronor som utländsk valuta ska utgöras av finansiella företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Omständigheten att likviditetsstöd ska vara ägnat att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige innebär dock en naturlig begränsning av vilka företag som kan bli motparter till Riksbanken. Kommittén bedömer att Nordeas flytt av sitt huvudkontor 1 oktober 2018 innebär att den finska centralbanken har övertagit det primära ansvaret att i en framtida krissituation vid behov förse Nordea med likviditetsstöd i utländsk valuta (dvs. valuta annan än euro). Givet Nordeas omfattande verksamhet i Sverige bör det dock inte uteslutas att Riksbanken förväntas möta

en del av det likviditetsbehov, även i andra valutor än svenska kronor, som Nordea skulle kunna få i ett framtida krisscenario.

46

De tre svenska storbankernas finansiering i utländsk valuta uppgick vid utgången av 2018 till omkring 3 500 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär 75 procent av Sveriges BNP. Nordeas svenskbaserade verksamhet hade vid samma tidpunkt finansiering i valuta annan än svenska kronor motsvarande drygt 650 miljarder kronor.

47

Unge-

fär hälften av storbankernas finansiering i utländsk valuta består av inlåning från hushåll och företag och resterande del av marknadsfinansiering, i form av utställda obligationer, certifikat och andra låneinstrument.

Bankerna använder en del av sin upplåning i utländsk valuta för att finansiera svenska tillgångar. Genom att emittera ett värdepapper i utländsk valuta och samtidigt utföra en valutatransaktion, en s.k. valutaswap, kan bankerna få svenska kronor för att finansiera svenska tillgångar. Den del av finansieringen i utländsk valuta som finansierar utlåning i svenska kronor på detta sätt ger normalt inte upphov till likviditetsrisk i utländsk valuta eftersom den utlåningen vid behov kan finansieras med skulder i svenska kronor. Enligt Riksbankens bedömningar används omkring en fjärdedel av bankernas utländska marknadsfinansiering för att finansiera svenska tillgångar.

48

Jämfört med övriga EU har svenska banker relativt korta löptider på sina skulder. Nästan 50 procent av svenska bankers marknadsfinansiering förfaller inom ett år; motsvarande andel i övriga EU är knappt 20 procent.

49

Under våren 2019 hade de tre svenska storban-

kerna omkring 186 miljarder kronor i marknadsfinansiering i utländsk valuta med en förfallotid på mindre än en månad och 336 miljarder kronor med förfallotid på mellan en och tre månader.

50

Förfallostrukturen på den kortsiktiga marknadsfinansieringen i utländsk valuta är en indikator på storleksordningen på behovet av likviditetsstöd som kan uppstå i en stressad situation. Om företag

46 Flytten innebär att Finansinspektionens mandat och befogenheter att bedriva tillsyn över Nordea minskar. ECB har tagit över tillsynsansvaret för moderbolaget, och därmed banken på gruppnivå. Finansinspektionen kommer fortsättningsvis endast att ansvara för tillsynen över de svenska dotterbolagen (t.ex. Nordea Hypotek). Finansinspektionen har dock bedömt att man kommer att ha tillräcklig insyn i Nordeas verksamhet för att kunna verka för att den svenska finansiella stabiliteten bibehålls. Se Finansinspektionen (2018). 47 Uppgifter från Finansinspektionen baserade på SCB:s finansmarknadsstatistik. 48 Hilander (2014). 49 Finansinspektionen (2018), diagram 30. 50 Riksbankens statistikunderlag till utredningen, 2019-05-16.

och hushåll vill dra tillbaka en del av sin inlåning i utländsk valuta kan emellertid även detta ge upphov till likviditetsbrist.

För en given förfallostruktur på bankernas kortsiktiga finansiering i utländsk valuta, påverkar också bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta det behov av likviditetsstöd som skulle kunna uppstå hos bankerna i en stressad situation, vilket diskuteras i följande avsnitt.

30.5.2. Ökade likviditetskrav på bankerna sedan finanskrisen

51

Redan 2010 träffade Baselkommittén en överenskommelse om ett nytt globalt ramverk för att stärka bankernas kapitaltäckning och likviditetsposition.

52

En av åtgärderna var att fastställa ett kvantitativt

minimikrav på kortfristig likviditetstäckning, s.k. likviditetstäck-

ningskvot (eng. liquidity coverage ratio, LCR). Syftet var att stärka

bankernas motståndskraft mot kortfristiga likviditetsstörningar genom att säkerställa att de håller tillräckliga likviditetsbuffertar av god kvalitet. Kravet på likviditetstäckningskvot innebär att en bank måste hålla en tillräckligt stor buffert med likvida tillgångar för att klara framtida kassautflöden under en period på 30 dagar med kraftig likviditetsstress.

För svenskt vidkommande införde Finansinspektionen 2013 föreskrifter (FFFS 2012:6) om krav på likviditetstäckningsgrad och rapportering av likvida tillgångar och kassaflöden. Det svenska likviditetstäckningskravet baserades på Baselkommitténs förslag till standard från 2010 eftersom likviditetskravet inte var specificerat vid tiden för införandet av Finansinspektionens likviditetsföreskrifter.

Under 2014 publicerade sedan EU-kommissionen ett harmoniserat likviditetstäckningskrav som började gälla den 1 oktober 2015 och innebar ett likviditetstäckningskrav för bankerna på en nivå på 60 procent som sedan dess successivt har höjts. Sedan den 1 januari 2018 gäller den slutliga kravnivån på 100 procent och den är därmed ett bindande minimikrav inom hela EU.

51 Se även kapitel 7, fördjupningsruta ”Den nya likviditetsregleringen”. 52 BIS (2011).

Ett andra krav i Basel III gällde bankernas strukturella likviditetsrisker och deras tillgång till stabil finansiering. Kravet om stabil netto-

finansieringskvot (eng. net stable funding ratio, NSFR) innebär att

bankernas stabila finansiering ska överstiga de illikvida tillgångarna under ett stressat scenario som pågår i ett år.

53

Till stabil finansiering

räknas bl.a. emitterade obligationer med kvarvarande löptid på minst ett år och delar av inlåningen från hushåll och företag. NSFR ingår i EU-kommissionens förslag till förändringar i kapitaltäckningsreglerna och kommer att införas som ett bindande minimikrav i EU.

54

De

svenska storbankerna har under senare år med god marginal uppfyllt LCR-kravet i dollar, euro och totalt sett i utländska valutor. Sedan 2015 har de också legat över riktmärket för NSFR.

30.5.3. Tidigare bedömningar av behovet av likviditetsstöd

Riksbanken

Riksbanken har redovisat sin bedömning av bankernas potentiella behov av likviditetsstöd vid åtminstone tre tillfällen sedan finanskrisen. Detta gjordes 2012 inför begäran att få låna ytterligare 100 miljarder kronor av Riksgäldskontoret, 2017 i samband med remissyttrandet på regeringens utkast till lagrådsremiss och i mars 2019 i samband med aviseringen om att inte förnya en del av valutalånen hos Riksgäldskontoret.

Bedömningen 2012 baserades på scenarier över bankernas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta i en kommande krissituation. I ett ”osannolikt, men inte uteslutet, basscenario” uppgick enligt Riksbankens beräkningar behovet av likviditetsstöd till 336 miljarder kronor.

55

I scenariot antogs bl.a. att bankerna redan använt, eller inte

kan omsätta, hälften av sina mest likvida tillgångar. Dessutom antogs att bankerna inte hade möjlighet att emittera statsgaranterade värdepapper. Basscenariot kontrasterades med ett ”minscenario”, i vilket bankerna hade ett lägre likviditetsbehov eftersom de antogs kunna använda alla sina mest likvida tillgångar för att möta en stress som varar i 30 dagar. Behovet av likviditetsstöd i minscenariot uppgick till 123 miljarder kronor. I ett tredje scenario, ”maxscenariot”, hade

53 BIS (2014). 54 Finansinspektionen (2018). 55 Riksbanken (2012b).

bankerna ett desto högre likviditetsbehov eftersom de antogs ha använt sina mest likvida tillgångar på marknaden, alternativt inte kunde omsätta dessa på marknaden. Scenariot grundade sig, enligt Riksbankens redogörelse, på att den extrema likviditetsstressen blir utdragen. Behovet av likviditetsstöd uppgick i maxscenariot till 746 miljarder kronor. Det var i huvudsak behovet av likviditetsstöd i basscenariot (336 miljarder kronor) som användes för att motivera begäran om den ytterligare upplåningen.

I samband med sitt remissvar 2017 på regeringens utkast till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” redovisade Riksbanken nya scenarier för bankernas behov av likviditetsstöd i kris.

56

Scenarierna baseras på antagandet att likviditets-

stressen pågår under tre månader. I scenarierna tas bl.a. hänsyn till förfallostrukturen i bankernas utlåning och finansiering och graden i vilken bankernas likviditetsreserver tas i anspråk.

Basscenariot innebär ett behov av likviditetsstöd i utländsk valuta på totalt 535 miljarder kronor under tre månader (se Tabell 30.1). I basscenariot antas bl.a. att bankernas inlåning i utländsk valuta från hushåll minskar med 5 procent och från företag med 25 procent, att bankernas utlåning förblir oförändrad, att marknaderna för värdepappersfinansiering inte är tillgängliga för svenska banker, att endast centralbanksplaceringar och statspapper kan användas för att generera likviditet på kapitalmarknaderna och att bankerna väljer att inte låta sina likviditetstäckningsgrader (LCR) falla under 75 procent. Om bankerna antas använda hälften (i stället för 25 procent) av den buffert som de enligt LCR-kraven är skyldiga att hålla, minskar behovet av likviditetsstöd till ungefär hälften, 263 miljarder kronor enligt Riksbankens beräkningar.

56 Riksbanken (2017b). Scenarierna beskrivs även av Riksbanken (2017a), i fördjupningen ”En gränsöverskridande banksektor med betydande tillgångar och skulder i utländsk valuta innebär risker för den finansiella stabiliteten”.

Källa: Riksbanken (2017a), s. 33, tabell A1.

Utöver basscenariot redovisade Riksbanken fyra alternativa scenarier. Dessa baseras också på antagandet att likviditetsstressen pågår i tre månader. I scenariot ”mer likvida tillgångar” uppgår stödbehovet till 362 (189) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. I basscenariot antas att bara centralbanksplaceringar och statspapper kan användas för att generera likviditet, s.k. nivå 1 av högkvalitativa likvida tillgångar. När bankernas övriga likvida tillgångar (exempelvis säkerställda obligationer) också räknas in, dvs. s.k. nivå 2 av högkvalitativa likvida tillgångar, minskar bankernas likviditetsbehov till 362 miljarder kronor.

I ett annat alternativscenario väljer bankerna att inte förnya 10 procent av sin kortfristiga utlåning, vilket ger ett likviditetsbehov på 478 (219) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. De två andra alternativscenarierna baseras på större utflöden av hushålls- respektive företagsinlåning jämfört med basscenariot. Med 15 procent utflöde av hushållsinlåning uppgår likviditetsbehovet till 691 (354) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. Om i stället företagsinlåningen minskar med 40 procent uppgår behovet till 845 (489) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten.

Riksbankens bedömning från mars 2019 av bankernas likviditetsbehov baseras på liknande antaganden som de som ligger till grund för bedömningarna 2017.

57

Man har dock tagit hänsyn bl.a. till att

Nordea har flyttat sitt huvudkontor till Finland. I basscenariot uppgår bankernas behov av likviditetsstöd i basscenariot till 36 miljarder dollar (342 miljarder kronor vid växelkursen 9,50 kr/USD). Riks-

57 Riksbanken (2019b).

banken redovisar även resultaten av en känslighetsanalys, med alternativa antaganden liknande dem som redovisas i Tabell 30.1. Om de alternativa antagandena om mer likvida tillgångar och 10 procent kreditåtstramning kombineras minskar behovet till 30 miljarder dollar. Om det sker en större grad av uttagsanstormning, så att 15 procent av hushållsinlåningen och 40 procent av företagsinlåningen försvinner, ökar likviditetsbehovet till 52 miljarder dollar. Om bankerna utnyttjar mer av sina reserver, så att likviditetstäckningskvoten tillåts falla till 50 procent, minskar behovet av likviditetsstöd till 21 miljarder dollar.

Flamutredningen

Flamutredningen gjorde ingen egen kvantitativ bedömning av bankernas behov av likviditetsstöd i en framtida kris. Utredningen noterade dock att finanskrisen ger ett begränsat underlag, eftersom förhållandena hade ändrats på väsentliga punkter redan från krisen fram till 2012. Bl.a. hade Basel III-reglerna börjat implementeras och krav börjat ställas på att bankerna har likviditetsbuffertar som kan klara minst en månads likviditetsstress i euro och dollar. Dessutom hade makroövervakningen skärpts.

Flamutredningen gick igenom Riksbankens scenarier från promemorian från 2012 och drog, baserat på Riksbankens antaganden, slutsatsen att ”allt annat än minscenariot förefaller (…) vara synnerligen osannolikt”. En av slutsatserna som utredningen drog är att ”behovet av likviditetsstöd i dollar vid en månads likviditetsstress förefaller vara relativt litet i ett osannolikt, men inte uteslutet scenario”.

58

Internationella valutafonden (IMF)

IMF genomförde 2016 en scenarioanalys för de svenska bankernas behov av likviditetsstöd. I scenarierna studeras behovet som kan uppstå på en veckas sikt och upp till ett år eller mer. Bedömningarna för behovet upp till tre månader redovisar i Tabell 30.2 nedan. IMF använde två alternativa antaganden om bankernas möjlighet att avyttra sina mest likvida tillgångar (eng. high quality liquid assets). Antagande (A) innebär att bankerna kan sälja sina likvida tillgångar på marknaden, medan antagande (B) består av det ”extrema antagandet

58SOU 2013:9, s. 78.

att inga av de mest likvida tillgångarna förutom statspapper kan säljas på marknaden”.

59

Givet att bankerna kan avyttra sina mest likvida tillgångar (A), uppstår inget behov av likviditetsstöd i IMF:s scenarier de tre första månaderna, såvida inte bankerna förväntas hålla 100 procent av sin LCR-buffert. Under tre månaders likviditetsstress vid dessa antaganden uppgår behovet till 4 procent av BNP, eller cirka 175 miljarder kronor (med 2016 års BNP i löpande pris).

Om situationen på de finansiella marknaderna däremot är så stressad att endast statspapper kan avyttras uppstår ett stödbehov motsvarande 7 procent av BNP (307 miljarder kronor) under tre månader, givet att bankerna behåller 50 procent av sin LCR-buffert. Skulle bankerna, av någon anledning, behöva hålla 100 procent av sin LCR-buffert uppgår stödbehovet till 13 procent av BNP (570 miljarder kronor).

Liksom Riksbankens scenarier, illustrerar IMF:s scenarier att det beräknade behovet varierar mycket beroende på vilka antaganden som görs. Detta gäller särskilt antagandet om hur lågt LCR-bufferten tillåts sjunka. Man kan emellertid notera att det är först då det stressade scenariot pågår i minst tre månader och man samtidigt enligt IMF gör extrema antaganden om möjligheten för bankerna att avyttra tillgångar som behovet uppgår till 7 procent av BNP eller mer.

Källa: Internationella valutafonden (2016), s. 38.

59 IMF (2016a), s. 38.

30.6. Riksbankens behov av valutareserv

Riksbanken håller en valutareserv för att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta, göra penningpolitiskt motiverade valutainterventioner och uppfylla de åtaganden som följer av Sveriges medlemskap i Internationella valutafonden (IMF).

Slutsatsen i avsnitt 30.5 är att behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta hos svenska storbanker i en framtida krissituation är svårt att förutse. I Riksbankens egen senaste analys uppgår behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta till 36 miljarder amerikanska dollar i basscenariot under en tremånadersperiod. Riksbanken understryker dock att beloppet kan variera avsevärt både uppåt och nedåt om man ändrar de underliggande antagandena.

Oavsett vilket behov av likviditetsstöd i utländsk valuta som bedöms kunna uppstå i en framtida kris, innebär detta behov inte nödvändigtvis ett behov av en valutareserv av motsvarande storlek. Avgörande för Riksbankens behov av valutareserv, givet en viss bedömning av vad som är lämplig beredskapsförmåga att lämna likviditetsstöd, är dels möjligheten för Riksbanken att få valutareserven återställd så snart den har tagits i anspråk, dels vilka andra möjligheter Riksbanken har att skaffa sig finansiering i utländsk valuta i stället för att ta valutareserven i anspråk.

Även om Riksbanken skulle kunna uppfylla beredskapsåtagandet för likviditetsstöd i utländsk valuta med en relativt liten valutareserv (liten i relation till den totala förmågan att ge stöd), kan andra faktorer tala för en större valutareserv. Dels kan man argumentera för att storleken på valutareserven fyller en viktig signalfunktion på den internationella finansiella marknaden om hur väl den svenska banksektorn är skyddad mot likviditetsrisker i utländsk valuta. Dels skulle man kunna tänka sig en situation då likviditetsstöd ges samtidigt som valutareserven används för valutainterventioner eller IMFåtaganden, vilket skulle kunna tala för att valutareserven bör vara större än vad som följer av beredskapsbehovet för likviditetsstöd. Dessa faktorer diskuteras i följande delavsnitt.

30.6.1. Möjligheten att få valutareserven återställd

Som beskrevs tidigare i kapitlet fanns tankar hos Riksbanken och Riksgäldskontoret redan 2010 att ingå ett avtal om att Riksgäldskontoret åtar sig att låna upp valuta åt Riksbanken så att valutareserven skulle kunna återställas om den hade tagits i anspråk. Avtalet ingicks dock inte. I Flamutredningen framfördes ett förslag på ordning för återställande av valutareserven som motsvarar tankegångarna bakom det föreslagna avtalet. Regeringens utkast till lagrådsremiss från 2017 innehåller ett liknande förslag om återställning av valutareserven som Flamutredningen (se avsnitt 30.2.6).

Avgörande för vilken roll ett förfarande med påfyllning av valutareserven kan fylla är hur snabbt påfyllningen kan ske och om det finns skäl att tro att sådan påfyllning i vissa situationer kan bli svår. Om Riksgäldskontorets förmåga till snabb valutaupplåning är god, även om det råder oro på de finansiella marknaderna, behöver Riksbankens valutareserv endast täcka det omedelbara behovet av likviditetsstöd som uppstår innan valutareserven kan återställas. Om Riksgäldskontorets förmåga att ta upp valutalån däremot kan antas vara kraftigt begränsad i situationer av oro på de finansiella marknaderna, behöver Riksbanken ha en valutareserv som i någon utsträckning tar höjd för denna nedsatta förmåga. Samtidigt måste beaktas vilka övriga omständigheter som råder i svensk ekonomi om Riksgäldskontoret inte har möjlighet att låna i utländsk valuta.

Riksbankens främsta motivering till behovet av förtida upplåning till valutareserven är att upplåning i tider av kris riskerar att bli både svår och dyr (se citat i avsnitt 30.2.7). Riksbankens resonemang i detta avseende, som citeras i avsnitt 30.2.7 och ger en annan orosbild än Riksgäldskontoret, har budskapet att upplåningsmöjligheterna i tidigare kriser har varit påtagligt begränsade och att det finns en osäkerhet om vad som är möjligt i en framtida krissituation. Riksbanken menar att det under 1990-talskrisen tog ”över sex månader att låna upp ytterligare 60 miljarder kronor” och att det under den senaste finanskrisen skulle ta tre månader för Riksgäldskontoret att låna upp 100 miljarder kronor, utöver det lån på 100 miljarder kronor som då togs.

I sin promemoria från 2013 uttryckte Riksgäldskontoret emellertid ingen oro för att möjligheterna att fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen ens i ett mycket stressat internationellt läge skulle för-

sämras på ett sådant sätt att man inte har förmåga att vid behov förstärka valutareserven.

60

Riksgäldskontoret resonerade därutöver kring

tidigare erfarenheter av upplåning i tider av finansiell oro i sitt remissvar på Flamutredningen:

[Flam-]Utredningen noterar att under 1990-talskrisen ökade statsskulden i utländsk valuta från motsvarande 60 miljarder kronor i juni 1992 till 340 miljarder kronor i juni 1993. Kronfallet påverkar siffrorna, men i botten ligger en massiv upplåningsökning. Under samma period såg staten till att upprätthålla förtroendet för banksystemet genom en generell garanti. Trots det allvarliga ekonomiska och statsfinansiella läget som då rådde var således de internationella lånemarknaderna tillgängliga för den svenska staten och statliga garantier var fullt trovärdiga. Finanskrisen 2008 inleddes för svensk del av en flykt till svenska statspapper, vilket fick Riksgäldskontoret att göra extra emissioner av statsskuldväxlar. Under en i övrigt orolig period 2009 lånade Riksgäldskontoret också snabbt upp 100 miljarder kronor extra i utländsk valuta för Riksbankens räkning. Attraktionskraften hos svenska statspapper – i både kronor och utländsk valuta – har sedan dess bara förstärkts. Att under 2013 på kort tid låna ytterligare 100 miljarder kronor var därmed problemfritt.61

Flamutredningen begärde även in information från Riksgäldskontoret om dess förmåga att låna upp valuta på kort tid. Utredningen konstaterade att ” Den information som Riksgäldskontoret har lämnat till utredningen ger vid handen att mycket stora belopp kan upplånas inom en relativt kort tidsrymd, 1 till 2 veckor.” 62

Kommittén har begärt in en uppdaterad bedömning för att ta ställning till om det finns anledning att ompröva den slutsats som Flamutredningen landade i beträffande Riksgäldskontorets förmåga till upplåning under kort tid. Riksgäldskontoret har i ett underlag till utredningen redogjort hur myndigheten kan låna upp omkring 90 miljarder kronor på en femdagarsperiod, 280 miljarder kronor under tio dagar och upp till 400 miljarder kronor på mindre än 20 dagar (se Figur 30.3).

63

Under finanskrisen 2008–2009 uppgick Riksbankens stöd i utländsk valuta till som mest cirka 250 miljarder kronor. Kommittén har inte funnit någon anledning att ifrågasätta Riksgäldskontorets bedömning av sin förmåga till snabb valutaupplåning. Kommittén

60 Riksgäldskontoret (2013a). 61 Riksgäldskontoret (2013b), s. 8 och 9. 62SOU 2013:9, s. 125. 63 Riksgäldskontoret (2019).

bedömer därför att en princip för påfyllnad av valutareserven, då den har tagits i anspråk för likviditetsstöd, bidrar till att minska Riksbankens behov av förtida valutaupplåning.

Källa: Riksgäldskontoret (2019).

30.6.2. Andra möjligheter till finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta

Förutom att ta valutareserven i anspråk har Riksbanken vissa andra möjligheter att finansiera likviditetsstöd i utländsk valuta. Som har beskrivits tidigare i kapitlet finansierades den största delen av det likviditetsstöd som gavs under finanskrisen 2008–2009 med hjälp av ett valutaåterköpsavtal med amerikanska centralbanken. Denna och andra finansieringsmöjligheter diskuteras nedan.

Valutaåterköpsavtal (swapavtal)

Under finanskrisen ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Federal Reserve för att få tillgång till amerikanska dollar som kunde användas för likviditetsstöd till svenska banker (se avsnitt 30.2.3).

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Antal dagar

Riksbanken har ingått, valutaåterköpsavtal även med andra centralbanker. Möjligheten för Riksbanken att ingå valutaåterköpsavtal regleras indirekt i 7 kap. 4 § första stycket av nuvarande riksbankslag. Kommittén bedömer i kapitel 31 att Riksbanken enligt den nya riksbankslagen bör ha befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal men bedömer också att det finns ett behov att förtydliga i vilka situationer och under vilka förutsättningar Riksbanken ska få ingå sådana avtal.

Inom ett valutaåterköpsavtal kan Riksbanken byta kronor mot utländsk valuta under en bestämd tidsperiod och enligt vissa villkor. Valutaåterköpsavtal med andra centralbanker kan dock inte i förväg säkerställa att Riksbankens behov av utländsk valuta tillgodoses. Dels kan Riksbanken inte ensidigt besluta om att avtalen ska förnyas eller utökas, dels är varje enskild dragning inom avtalet förbehållet motpartens godkännande.

Avtalet med Federal Reserve under finanskrisen omfattade 30 miljarder amerikanska dollar. Riksbanken hade även ett befintligt avtal med ECB som omfattade 10 miljarder euro, varav 3 miljarder nyttjades. Riksbanken har dock uttryckt farhågor om att valutaåterköpsavtal av det slag som upprättades med Federal Reserve under finanskrisen kan komma att bli svårare att få till stånd i framtiden.

64

Vidare

påpekade ECB, i sitt yttrande på utkastet till lagrådsremiss, att ”eurolikviditet enligt swaptransaktioner mellan Riksbanken och ECB inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis”.

65

Köp av utländsk valuta på valutamarknaden

I nuvarande riksbankslag finns en bestämmelse som ger Riksbanken rätt att köpa utländsk valuta i valutapolitiskt syfte (7 kap. 3 § 1 riksbankslagen). Det är ytterst en tolkningsfråga i vilken mån detta ger Riksbanken rättsligt stöd att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutareserven. Det gäller särskilt mot bakgrund av att tillgångarna i valutareserven också är avsedda att användas i ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 § riksbankslagen) och med tanke på att t.ex. likviditetsstöd inte berörs i förarbetena till lagen vad gäller innebörden av detta uttryck (se avsnitt 19.1 och 30.4). Enligt kommitténs uppfattning bör dock Riksbanken, i den nya riksbankslagen, tillåtas att göra sådana

64 Se avsnitt 30.2.7 som redogör för Riksbankens remissvar på utkastet till lagrådsremiss. Se även Svenska Dagbladet (2018). 65 ECB (2017), s. 12.

köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valutareserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta.

Riksbanken har framfört att finansiering av valutareserven med denna metod har fördelen att den skapar en ännu tydligare separering mellan Riksbankens valutareserv och de offentliga finanserna (jämfört med förfinansiering av valutareserven med lån hos Riksgäldskontoret).

66

Givet de belopp som skulle vara aktuella vid behov

av en snabb förstärkning av valutareserven, skulle dock köp av utländsk valuta kunna innebära en påtaglig försvagning av kronan. Detta skulle i sin tur kunna få konsekvenser för Riksbankens övergripande mål om prisstabilitet.

Valutaupplåning i eget namn

Nuvarande riksbankslag ger Riksbanken möjlighet att själv ta lån i svensk och utländsk valuta för vissa ändamål. Som framgår av avsnitt 30.4 bedömer dock kommittén att den nuvarande riksbankslagen inte ger Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta till någon annan än Riksgäldskontoret, eller på annat sätt ta upp kredit i utländsk valuta från någon annan än andra centralbanker och BIS, i syfte att finansiera valutareserven. Flamutredningen drog liknande slutsatser.

67

I sitt remissvar på utkastet till lagrådsremiss menar däremot Riksbanken att ”Riksbanken har alltid möjlighet att finansiera valutareserven i eget namn” och hänvisar till riksbankslagen 6 kap. 5 § och 7 kap. 4 §. Riksbanken gör därmed en annan tolkning av befintlig lagstiftning. Riksbanken anser ändå att ”även om Riksbanken har möjlighet att finansiera valutareserven i eget namn framstår det som mest kostnadseffektivt att Riksgäldskontoret även i framtiden genomför sådan upplåning för Riksbankens räkning”.

68

Oavsett Riksbankens eventuella möjligheter enligt nuvarande riksbankslag att finansiera valutareserven genom egna valutalån, är frågan om Riksbanken bör ha denna möjlighet enligt den nya riksbankslagen. Om Riksbanken skulle kunna låna obegränsade belopp

66 Riksbanken (2017b). 67 Flamutredningen ansåg vidare att det saknas skäl för att Riksbanken ska ha rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i eget namn för att fylla på valutareserven, oavsett syfte. Man ansåg dock inte att det låg inom utredningens mandat att föreslå ändringar i riksbankslagen i detta avseende (SOU 2013:9, s. 95). 68 Riksbanken (2017b), s. 13.

av Riksgäldskontoret, och Riksgäldskontoret med säkerhet alltid skulle kunna låna valuta för Riksbankens behov, förefaller inte möjligheten för Riksbanken att låna valuta på egen hand fylla någon funktion. Denna möjlighet har m.a.o. praktisk betydelse endast om Riksbankens lånemöjligheter hos Riksgäldskontoret är begränsade i lag eller om Riksgäldskontoret har förlorat förmågan att låna upp för Riksbankens behov samtidigt som Riksbankens förmåga att göra detta är bibehållen.

Som redogörs för i avsnitt 30.2 framfördes förslag både i Flamutredningens betänkande och i regeringens utkast till lagrådsremiss om att Riksbankens möjlighet till förtida upplåning hos Riksgäldskontoret skulle begränsas. Syftet med en sådan begränsning är i första hand att riksdagen ska ha en övergripande kontroll över statens skuldsättning i utländsk valuta. Om Riksbanken skulle ges fri befogenhet att låna utländsk valuta i eget namn, förlorar riksdagen denna kontroll. Begränsningen av upplåningen hos Riksgäldskontoret har då i stor utsträckning tappat sitt syfte.

Om Riksgäldskontoret har förlorat förmågan att ta upp kredit i utländsk valuta, vore det vidare osannolikt att Riksbanken skulle ha denna förmåga. Sverige skulle i en sådan situation befinna sig i en synnerligen svår statsfinansiell kris. Den nya riksbankslagen bör förvisso inte utformas utifrån premissen att Sverige i framtiden inte kan hamna i en statsfinansiell kris. Men eftersom Riksbanken ytterst ägs och garanteras av staten, är det svårt att se hur Riksbanken skulle kunna ha ett bibehållet förtroende att ta lån på den internationella kreditmarknaden samtidigt som den svenska staten via Riksgäldskontoret inte har det. Det enda syftet med möjligheten till valutaupplåning i eget namn förefaller därför vara att inte låta lånebegränsningen hos Riksgäldskontoret vara en absolut begränsning i Riksbankens förmåga att lånefinansiera valutareserven. Snarare än att ge Riksbanken möjlighet att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i eget namn bör då i stället upplåningsbegränsningen anpassas så att behov av denna alternativa finansieringsmetod inte uppstår.

30.6.3. IMF-åtaganden, valutainterventioner och andra uppgifter som skapar behov av valutareserv

Det främsta skälet för Riksbanken att hålla en valutareserv är, enligt kommitténs bedömning, att ha en god beredskap att bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta vid en likviditetskris. Att en sådan beredskap finns kan i sig vara förtroendeskapande och därmed förebygga att kriser uppstår. Med nuvarande ordning skulle valutareserven även kunna behöva användas för att tillmötesgå kredit- och växlingsåtaganden gentemot IMF. Likaså kan valutareserven behöva tas i anspråk för att genomföra valutainterventioner. Behovet av valutareserv med anledning av dessa uppgifter diskuteras nedan. I sin analys från mars 2019 bedömer Riksbanken att IMF-åtagandena motiverar valutareserver på 5,5 miljarder amerikanska dollar och beredskapen för valutainterventioner ytterligare 6,5 miljarder dollar.

69

I tidi-

gare publicerade redogörelser kring behovet av valutareserv har Riksbanken inte siffersatt behovet av valutareserv för andra behov än uppgiften att ge likviditetsstöd.

IMF-åtaganden

Enligt Riksbankens årsredovisning för 2018 uppgick Sveriges – och därmed Riksbankens – finansiella åtaganden gentemot IMF till sammanlagt 228 miljarder kronor. Dessa består i huvudsak av kreditåtaganden, dvs. att ge lån till IMF som finansiering av IMF:s utlåning till andra medlemsländer. I åtagandet ingår även valutaväxling, som innebär att Riksbanken kan behöva tillhandahålla utländsk valuta i utbyte mot s.k. särskilda dragningsrätter (SDR).

I kapitel 27 beskrivs de finansiella åtagandena gentemot IMF i närmare detalj, inklusive de särskilda dragningsrätterna. I samma kapitel föreslår kommittén att finansiering av krediter till IMF ska finansieras med valutalån från Riksgäldskontoret. Eftersom Riksgäldskontoret föreslås låna ut löpande till Riksbanken i samband med Riksbankens IMF-transaktioner behöver valutareserven inte dimensioneras för kreditåtaganden som följer av Sveriges medlemskap i IMF.

69 6,5 miljarder dollar motsvarar med växelkursen per den 1 november 2019 cirka 60 miljarder kronor. Detta motsvarar enligt Riksbanken i sin tur ungefär omfattningen på de valutainterventioner som genomfördes 2001, omräknat till dagens penningvärde och justerat för omsättningen på valutamarknaden.

Vad gäller handeln med SDR kan Riksbanken bli ålagd av IMF att köpa en viss mängd SDR för utländsk valuta (se avsnitt 27.7.3). Det outnyttjade åtagandet uppgår för närvarande till 56 miljarder kronor. Att tillmötesgå växlingsåtagandet innebär att Riksbanken minskar sitt innehav av utländsk valuta och ökar sitt innehav av SDR i motsvarande omfattning. Valutareservens storlek påverkas inte av växlingen från utländsk valuta till SDR. Som redogörs för i avsnitt 27.7.3 ändras däremot dess sammansättning till att innehålla mer av en mindre likvid tillgång. SDR kan ses som mindre likvid eftersom den inte utgör någon valuta som handlas på den ordinaries valutamarknaden. SDR kan heller inte nyttjas för likviditetsstöd till banker. För en given storlek på valutareserven, minskar på så sätt Riksbankens förmåga att ge omedelbart likviditetsstöd ju större andel av reserven som utgörs av SDR. Om Riksbanken skulle behöva använda stora delar av sin valutareserv för likviditetsstöd, är det dock troligt att man skulle tillåtas växla in sitt innehav av SDR mot utländsk valuta. Det främsta syftet med SDR-systemet är att underlätta tillgången till utländsk valuta bland medlemsländerna. I en situation då Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk och har knapp tillgång till utländsk valuta är det dessutom osannolikt att IMF skulle ålägga Riksbanken att köpa SDR.

70

Riksbankens insatskapital i IMF är förknippat med en förpliktelse som kan ses som både ett växlings- och kreditåtagande. Insatskapitalet uppgår till cirka 55 miljarder kronor. IMF håller nästan 50 miljarder kronor av denna insats i form av ett kronkonto hos Riksbanken. Differensen mellan insatskapitalet och saldot på IMF:s kronkonto kallas reservposition och redovisas som en nettofordran gentemot IMF på Riksbankens balansräkning. Åtagandet förknippat med reservpositionen innebär att Riksbanken är skyldig att växla saldot på IMF:s kronkonto till utländsk valuta om IMF behöver dessa medel för vidareutlåning till andra länder. För att tillmötesgå detta åtagande skulle Riksbanken med nuvarande ordning behöva använda valutareserven. I kapitel 27 föreslår kommittén att detta åtagande, liksom övriga kreditåtaganden gentemot IMF, ska finansieras med lån från Riksgäldskontoret. Riksbanken kan med detta förslag betraktas som en betalningsförmedlare för statens åtaganden gentemot

70 Av IMF:s stadgar framgår att de medlemmar som särskilt utses att tillhandahålla valuta i utbyte mot SDR ska ha god tillgång till reservvaluta (Se IMF, 2016b, artikel XIV, avsnitt 5a (i)).

IMF. Valutareserven skulle därmed inte behöva dimensioneras för detta ändamål.

Flamutredningen föreslog att Riksbankens åtaganden gentemot IMF skulle placeras på en egen balansräkning. Utlåning till IMF föreslogs finansieras genom upplåning av Riksgäldskontoret och eventuella kreditförluster förknippade med IMF-åtaganden föreslogs bäras av staten. På så vis skulle inte valutareserven behöva tas i anspråk för att tillmötesgå sådana förpliktelser. Inte heller skulle Riksbanken behöva någon kapitalbuffert för att ta höjd för kreditförluster.

Separata balansräkningar hos en och samma myndighet kan visa sig vara problematiskt ur ett redovisningstekniskt perspektiv. I regeringens utkast till lagrådsremiss föreslås därför att IMF-åtagandena ska vara kvar på Riksbankens balansräkning. Därmed görs även bedömningen att Riksbanken behöver ha tillgång till mer förlustabsorberande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan uppkomma till följd av dessa risker. I utkastet till lagrådsremiss framförs i övrigt inga förslag på finansieringen av åtaganden gentemot IMF.

Kommittén föreslår, till skillnad från Flamutredningen och i likhet med utkastet till lagrådsremiss, att IMF-poster även fortsättningsvis ska vara kvar på Riksbankens balansräkning. I likhet med Flamutredningen föreslår kommittén att finansieringen av IMF-åtagandena ska ske genom upplåning via Riksgäldskontoret. Valutareserven behöver därmed inte dimensioneras med hänsyn till åtaganden gentemot IMF.

Valutainterventioner

Riksbankens möjligheter att genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte diskuteras i kapitel 18. Valutainterventioner kan användas som ett penningpolitiskt redskap för att nå inflationsmålet och har genomförts vid ett fåtal tillfällen efter övergången till rörlig växelkurs 1992. Det senaste var 2001, när kronan försvagades relativt kraftigt, och valutainterventioner gjordes i syfte att motverka denna försvagning. Interventionen sågs då som ett komplement till den reguljära penningpolitiska inriktningen vars grund är att bestämma den korta räntan.

Riksbanken kan använda sin valutareserv till att köpa svenska kro-

nor i syfte att stärka den svenska kronan. Detta kan påverka import-

priserna negativt och ha en dämpande effekt på inflationen. Denna åtgärd förutsätter att det finns en valutareserv av tillräcklig storlek för att interventionen ska få önskad effekt.

71

Det är emellertid oklart

i vilken situation en sådan åtgärd skulle vara motiverad, eftersom reporäntan, som det primära penningpolitiska verktyget, inte har någon övre gräns. Omvänt kan Riksbanken också sälja svenska kro-

nor (och därmed köpa utländsk valuta) i syfte att försvaga den svenska

kronan och bidra till ökade importpriser, vilket i sin tur kan öka den inhemska inflationen tillfälligt. En sådan åtgärd skulle kunna vara motiverad i en situation där reporäntan har nått en lägre gräns för att vara verkningsfull. Åtgärden ökar Riksbankens tillgångar i utländsk valuta och är inte beroende av en befintlig valutareserv av en viss storlek.

Det kan sammanfattningsvis finnas situationer då valutareserven skulle kunna behöva tas i anspråk i penningpolitiskt syfte. I vilken omfattning så skulle kunna ske i framtiden är svårt att bedöma. Riksbanken uppskattade i sin analys i mars 2019 att behovet av valutareserv specifikt för beredskapen för valutainterventioner till 6,5 miljarder dollar, dvs. cirka 60 miljarder kronor. Om Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk i detta syfte och det samtidigt skulle uppstå ett behov av förstärkt beredskap för likviditetsstöd i utländsk valuta, skulle det kunna vara skäl för Riksbanken att nyttja möjligheten till förtida upplåning för förstärkning av valutareserven.

30.6.4. Valutareserv som förtroendeskapare på den internationella finansmarknaden

Ovan beskrivs hur Riksbanken, med en process för påfyllnad av valutareserven då den tas i anspråk, skulle kunna ge bankerna stöd i utländsk valuta i stor omfattning på kort tid. Om denna process är känd och betrodd på den internationella kreditmarknaden skulle den fungera som signal till de svenska bankernas långivare att svenska banker kommer att kunna få likviditetsstöd snabbt och i stor omfattning om behov skulle uppstå. En sådan signal kan fungera före-

71 Sådan intervention skulle möjligen även kunna göras med hjälp av valutaterminer. Valutareserven skulle då bara behöva tas i anspråk ifall terminskontrakten skulle gå till leverans.

byggande genom att förhindra att misstanke om allvarliga likviditetsproblem hos svenska banker över huvud taget uppkommer.

72

Genom

att uppvisa en god beredskap i förmågan att ge den inhemska banksektorn likviditetsstöd kan en centralbank på detta sätt bidra till att förhindra att en likviditetskris uppstår.

I vilken grad en viss process eller finansieringsmodell för likviditetsstöd i utländsk valuta hos en centralbank uppfattas som pålitlig av omvärlden i en situation av förhöjd marknadsoro är förstås svårt att bedöma på förhand. Krissituationer kännetecknas i allmänhet av snabba beslut under stress och med knapphändig eller felaktig information om allvaret i en viss situation. Det som betraktas som tryggt och säkert i normala tider kan plötsligt uppfattas som osäkert i tider av oro på finansmarknaden.

I en krissituation skulle en relativt stor valutareserv, vars storlek enkelt kan verifieras i Riksbankens balansräkning, kunna visa sig vara en tydligare styrkedemonstration av förmågan att ge likviditetsstöd än en lösning med en mindre valutareserv som fylls på då den tas i anspråk. Även om påfyllnadsprocessen fungerar som avsett, skulle misstanke kunna uppstå att Riksbankens valutareserv inte skulle kunna fyllas på med lån från Riksgäldskontoret när väl behovet uppstår. Omvärlden skulle därför, i en situation av likviditetsstress, i viss utsträckning kunna tvivla på Riksbankens förmåga att ge tillräckligt likviditetsstöd. Det i sig skulle kunna göra en likviditetskris något mer sannolik och eventuellt djupare för svenskt vidkommande än vad den skulle ha blivit med en tydligare styrkedemonstration i förmågan att ge likviditetsstöd.

73

Med andra ord kan man anta att en mindre

valutareserv som återställs när den tas i anspråk kan innebära en viss ökad risk för att likviditetsproblem uppkommer i tider av marknadsoro jämfört med en större valutareserv. Det är en faktor som bör vägas in i analysen av lämplig nivå på valutareservens storlek.

72 I kapitel 7 beskrivs de grundläggande orsakerna till varför misstro på de finansiella marknaderna – såväl grundad som ogrundad – snabbt kan leda till likviditetsproblem. 73 Riksbanken (2017b) pekar på valutareservens roll som förtroendeskapande och skriver: ”Att denna typ av robusta försäkringar finns på plats är nödvändigt för att upprätthålla omvärldens förtroende för det svenska finansiella systemet, ett förtroende som är absolut centralt, givet det finansiella systemets höga grad av utlandsberoende.” (s. 7).

30.7. Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbanken får låna utländsk valuta som vid

utlåningstillfället, inklusive tidigare upplåning, motsvarar högst 5 procent av bruttonationalprodukten för föregående år i syfte att förstärka valutareserven.

Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken tillfälligt låna ytterligare utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven. Riksbanken ska till riksdagens finansutskott så snart som möjligt redogöra för skälen för en sådan upplåning.

Om valutareserven har tagits i anspråk för likviditetsstöd, får Riksbanken besluta att den del som inte har finansierats med lån från Riksgäldskontoret ska återställs till den nivå som den hade innan åtgärderna vidtogs genom upplåning hos Riksgäldskontoret.

Upplåningen för Riksbankens behov ska regleras i en ny lag om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Till följd av detta görs följdändringar i budgetlagen.

Vid sidan av upplåning hos Riksgäldskontoret ska Riksbanken också ha rätt att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutareserven. Utländsk valuta som har köpts i detta syfte får säljas om det är lämpligt.

Kommitténs bedömning: Det bör inte heller enligt den nya

riksbankslagen vara tillåtet för Riksbanken att i eget namn låna upp utländsk valuta till valutareserven på penningmarknaden.

I september 2019 uppgick värdet på Riksbankens guld- och valutareserv till omkring 540 miljarder kronor. Den icke-upplånade delen av valutareserven, exklusive fordringar på IMF, uppgick till omkring 280 miljarder kronor. Under finanskrisen 2008–2009 bistod Riksbanken de svenska storbankerna med likviditetsstöd i utländsk valuta på som mest cirka 250 miljarder kronor. Riksbanken har nyligen bedömt att behovet av likviditetsstöd i en framtida krissituation kan komma att uppgå till omkring 340 miljarder kronor (36 miljarder dollar) och att detta behov uppstår inom de första 90 dagarna av krisen.

Kommittén har inte gjort några egna beräkningar eller bedömningar av hur stort behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta kan komma att bli i framtida kriser. Det kan dock noteras att de svenska bankerna står betydligt bättre rustade mot likviditetsstress i dag

jämfört med under finanskrisen, bl.a. till följd av strängare krav på likviditetsbuffertar. Även om bankernas finansiering i utländsk valuta har ökat sedan finanskrisen, torde de strängare likviditetskraven innebära att behovet av likviditetsstöd har minskat. Nordeas flytt av huvudkontoret till Finland innebär vidare att den finländska centralbanken övertar det primära ansvaret för likviditetsstöd till Nordea om den får behov av detta. Kommittén bedömer vidare att statliga lånegarantiprogram, liknande det program som upprättades under förra finanskrisen, också vid en eventuell framtida kris kan användas för att ge likviditetsstöd och därmed bidra till att reducera behovet av stöd från valutareserven.

Lämplig storlek på valutareserven bör bedömas av direktionen

I vilken grad Riksbanken ska ha möjlighet att på förhand ta upp lån hos Riksgäldskontoret för att förstärka valutareserven är en bedömningsfråga. En relativt stor valutareserv kan ha en förebyggande effekt genom att fylla en signalfunktion till den internationella finansmarknaden att den svenska banksektorn står väl skyddad mot likviditetsrisker. Detta kan i sin tur minska risken för att likviditetsstress för svenska banker uppstår. Denna signaleffekt och beredskapen att på kort tid kunna ge omfattande likviditetsstöd måste vägas mot behovet av att hushålla med offentliga medel. Nettoräntekostnaden för förtida förstärkning av valutareserven har beräknats till 0,2–0,3 procent, vilket innebär 200–300 miljoner kronor per år per 100 miljarder kronor i upplåning, eller omkring en halv miljard kronor per år med den förväntade upplåningen vid utgången av 2019 (cirka 200 miljarder kronor). Omfattande valutaupplåning av Riksbanken via Riksgäldskontoret skulle dessutom, i en situation med särskilt ansträngda statsfinanser, konkurrera med andra statliga finansieringsbehov.

Kommittén anser att bedömningen av vad som utgör en lämplig storlek på valutareserven i första hand bör göras av Riksbankens direktion. Förutsatt att vissa förutsättningar är uppfyllda, bör Riksbanken därför ges möjlighet till förtida upplåning i sådan omfattning att lämplig storlek på valutareserven kan uppnås.

Enligt Riksbankens bedömning i mars 2019 bör valutareserven uppgå till motsvarande 48 miljarder amerikanska dollar, dvs. cirka 460 miljarder kronor med aktuell växelkurs.

74

För att uppnå denna

nivå behöver Riksbanken låna motsvarande 150–200 miljarder kronor av Riksgäldskontoret, beroende på växelkursantaganden och hänsyn till IMF-fordringar och SDR-innehav. Riksbanken understryker att bedömningen av lämplig storlek på valutareserven ändras över tiden beroende på flera olika omvärldsfaktorer. Den aktuella bedömningen ska därför inte nödvändigtvis ses som Riksbankens långsiktiga behov av valutareserv. Trots detta kan det nuvarande behovet av förtida upplåning användas som referenspunkt i utformningen av villkoren för Riksbankens lånemöjligheter hos Riksgäldskontoret i den nya riksbankslagen.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken tillåts låna valuta av Riksgäldskontoret upp till ett belopp som med god marginal motsvarar de lån som Riksbanken kommer att ha vid utgången av 2019. Dessa lån förväntas uppgå till 14,5 miljarder dollar och 5,5 miljarder euro, vilket totalt motsvarar omkring 200 miljarder kronor med de växelkurser som råder i september 2019.

För att realvärdesäkra låneramen bör den knytas till en vedertagen storhet som över tiden kan antas samvariera med de faktorer som avgör behovet av valutareserv. Av denna anledning föreslår kommittén att Riksbanken tillåts låna utländsk valuta upp till ett belopp som motsvarar 5 procent av Sveriges BNP föregående år i löpande pris enligt nationalräkenskaperna. Sveriges BNP kommer 2019 att uppgå till uppskattningsvis cirka 5 000 miljarder kronor, vilket innebär att låneutrymmet skulle bli cirka 250 miljarder kronor om reglerna skulle ha tillämpats redan 2020. Om Riksbanken skulle bedöma att låneutrymmet på 5 procent av BNP är otillräckligt, kan riksdagen efter Riksbankens framställning utöka detta låneutrymme.

74 Behovet av 48 miljarder amerikanska dollar i valutareserver motiveras av 36 miljarder för likviditetsstöd, 5,5 miljarder relaterat till IMF-åtaganden och 6,5 miljarder för valutainterventioner.

Förtida valutaupplåning ska ske enligt proportionalitetsprincipen och motiveras utifrån rimliga förutsättningar

Det föreslagna låneutrymmet om 5 procent av BNP innebär inte att det står Riksbanken helt fritt att, oberoende av vilka förutsättningar som råder, låna valuta motsvarande hela detta belopp. Givet den kostnad som en förtida förstärkning av valutareserven innebär, måste Riksbanken kunna påvisa att upplåningen är förenlig med principerna om proportionalitet och hushållning av statens medel (1 kap. 5 §, respektive 1 kap. 4 § i kommitténs förslag till ny riksbankslag, se även avsnitt 13.5). Proportionalitetsprincipen innebär i detta sammanhang att värdet av den extra beredskapsförmågan och andra fördelar av en utökad valutareserv ska stå i proportion till den tillkommande nettoräntekostnaden och de tänkbara negativa effekterna av att statsskulden (och den s.k. Maastrichtskulden) ökar.

I samband med valutaupplåning hos Riksgäldskontoret behöver Riksbanken därför kunna redovisa en grundlig analys och motivering av förstärkningen av valutareserven. Upplåningen bör motiveras dels av den svenska banksektorns behov av likviditetsstöd i utländsk valuta, dels av Riksbankens alternativa möjligheter att finansiera likviditetsstöd i utländsk valuta, vid sidan av den förfinansierade valutareserven. Bedömningen av bankernas likviditetsbehov i en framtida likviditetskris bör baseras på förfallostrukturen på bankernas marknadsfinansiering i utländsk valuta men också ta hänsyn till bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta. Eventuella beräkningsantaganden som ligger till grund för bedömningen bör redovisas och motiveras utförligt. I analysen av behovet av likviditetsstöd bör också effekten av upprättandet av statliga garantiprogram vägas in.

I analysen av behovet av förstärkningen av valutareserven bör vidare framgå vilken hänsyn som tas till den föreslagna mekanismen för påfyllning av valutareserven i form av lån från Riksgäldskontoret (se nedan). Likaså bör framgå vilka finansieringsmöjligheter Riksbanken bedöms ha via valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. I analysen ska Riksbanken också, efter samråd med Riksgäldskontoret, kunna påvisa att förstärkningen av valutareserven står i proportion till de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna.

75

75 Eventuella befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret vid tidpunkten för den nya riksbankslagens ikraftträdande ska prövas mot den nya lagen. Se avsnitt 37.3.3 för övergångsbestämmelser i detta avseende.

Ytterligare förtida förstärkning av valutareserven endast vid synnerliga skäl

Om det finns synnerliga skäl ska Riksbanken, enligt kommitténs bedömning, ha möjlighet att låna valuta av Riksgäldskontoret utöver låneutrymmet på 5 procent av BNP. Med synnerliga skäl avses här tydliga tecken på förhöjd oro på de finansiella marknaderna, ökad risk för att svenska banker kan komma att utsättas för allvarlig likviditetsstress i utländsk valuta, eller andra omständigheter som gör ytterligare förstärkning av valutareserven uppenbart nödvändig för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Valutaupplåning vid synnerliga skäl är därför av sin natur begränsad i tid – till den tidsperiod då de synnerliga skälen föreligger. Även denna upplåning ska kunna motiveras utifrån rimliga förutsättningar och föregås av en grundlig analys och motivering. Likaså krävs samråd med Riksgäldskontoret kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Vidare ska Riksbanken i ett sådant sammanhang redogöra för sitt beslut till finansutskottet, så att utskottet ges en allsidig belysning av läget.

Påfyllnadslån när den icke-upplånade valutareserven tagits i anspråk

Kommittén föreslår vidare att om delar av valutareserven, exklusive eventuell förtida lånefinansierad förstärkning, har tagits i anspråk för likviditetsstöd, kan Riksbanken besluta om att valutareserven ska återställas genom upplåning hos Riksgäldskontoret. Denna påfyllnadsprincip föreslås vara obegränsad och gälla för den icke-upplånade delen av valutareserven. Att principen föreslås gälla för den icke-upplånade delen av valutareserven betyder att den inte träder i kraft så länge likviditetsstödet i utländsk valuta understiger den förtida förstärkningen av valutareserven. Om Riksgäldskontoret har bistått Riksbanken med valutalån i syfte att återställa valutareserven ska lånen återbetalas så snart Riksbankens stödåtgärder i utländsk valuta avvecklas.

Kommitténs förslag innebär därmed att Riksbankens valutaupplåning från Riksgäldskontoret kan ta tre olika former. För det första kan Riksbanken på förhand förstärka valutareserven med ett belopp

motsvarande 5 procent av BNP. För det andra kan Riksbanken tillfälligt förstärka valutareserven ytterligare på förhand, utöver 5 procent av BNP, om det föreligger synnerliga skäl. För det tredje kan Riksbanken genom påfyllnadslån återställa den icke-upplånade delen av valutareserven när den har tagits i anspråk för likviditetsstöd. Upplåningsmöjligheterna vid synnerliga skäl och för att återställa valutareserven innebär att Riksbankens totala valutaupplåning hos Riksgäldskontoret kan överstiga 5 procent av BNP.

Den nuvarande storleken på den icke-upplånade guld- och valutareserven ger Riksbanken förmåga att ge omedelbart likviditetstöd i paritet med utlåningen i utländsk valuta när den var som störst under finanskrisen 2008–2009, cirka 250 miljarder kronor. Enligt Riksgäldskontorets bedömning kan valutareserven, om den tas i anspråk, fyllas på med upp till 90 miljarder kronor på en vecka, 280 miljarder kronor på två veckor och 400 miljarder kronor på fyra veckor. Detta innebär att Riksbanken – utan stöd av valutaåterköpsavtal, valutaköp eller egen valutaupplåning – redan inom en vecka skulle kunna tillgodose det behov som enligt Riksbankens eget basscenario uppstår under 90 dagar. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att Riksbanken, även utan någon förtida förstärkning av valutareserven, har en god beredskap att förse svenska banker med likviditetsstöd i utländsk valuta om behov skulle uppstå. Samtidigt finns en osäkerhet kring vilket förtroende omvärlden skulle ha för denna påfyllnadsprincip i en krisartad situation. Blotta misstanken om att påfyllningen inte skulle fungera som avsett, dvs. att Riksgäldskontoret inte skulle kunna låna upp valuta till Riksbanken i den takt som situationen kräver, skulle kunna göra en likviditetskris djupare än i en situation då Riksbanken håller en relativt stor valutareserv och som är känd för omvärlden.

Nuvarande och framtida ledamöter i direktionen kan komma att göra olika bedömningar av hur väl denna påfyllnadsprincip fungerar i en krissituation och vilket förtroende den skulle få bland kreditgivare på den internationella finansmarknaden. En direktion som bedömer att principen kommer att fungera väl kommer förmodligen att se ett mindre behov av att förfinansiera valutareserven än den direktion som ser risker i att förlita sig på påfyllnadsprincipen. Den nya riksbankslagen ger direktionen flexibiliteten att förlita sig på antingen en relativt stor förfinansierad valutareserv eller en mindre valutareserv som förstärks (fylls på) först då den tas i anspråk.

Valutaköp för att förstärka valutareserven

Utöver förtida upplåning skulle valutareserven i viss utsträckning kunna ökas genom att Riksbanken köper utländsk valuta med kronor. Enligt kommitténs uppfattning bör Riksbanken tillåtas att göra sådana köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valutareserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta. Kommittén anser därför att det ska tas in en bestämmelse i den nya riksbankslagen som uttryckligen ger Riksbanken mandat att genomföra köp av utländsk valuta för att stärka valutareserven.

Valutaupplåning endast via Riksgäldskontoret

Riksbankens frihet enligt riksbankslagen och unionsrätten vad gäller att förvalta valutareserven innebär att befintliga tillgångar kan ersättas med andra, inom vissa gränser. Som framgår av avsnitt 30.3 medför den dock inte att Riksbanken på egen hand kan öka Sveriges skuldsättning genom att låna upp utländsk valuta i eget namn. Regeringsformens bestämmelser om finansmakten bygger i stället på att riksdagens medgivande krävs för att staten ska kunna ta upp lån (9 kap. 8 § andra stycket). För detta finns en statsskuldsförvaltande myndighet, Riksgäldskontoret, som pekas ut särskilt i budgetlagen. Att Riksbanken får rätt att låna utländsk valuta via Riksgäldskontoret, på det sätt som förslås ovan, är ett avsteg från principen i regeringsformen om att finansmakten utgår från riksdagen. Denna befogenhet motiveras i första hand av att Sverige ska stå väl rustat inför framtida situationer med finansiell oro.

Givet den långtgående befogenheten att utan särskilt godkännande av riksdagen förstärka och återställa valutareserven genom lån hos Riksgäldskontoret, bedömer kommittén att det inte finns några skäl till att ge Riksbanken befogenhet att även låna upp utländsk valuta i eget namn. En sådan befogenhet skulle innebära att den föreslagna begränsningen av förtida valutaupplåning hos Riksgäldskontoret delvis förlorar sitt syfte och att riksdagen och regeringen får minskad kontroll över statens upplåning i utländsk valuta. Statsskuldsförvaltningen skulle också bli mindre effektiv om den i praktiken skulle skötas av två myndigheter i stället för en.

Om Riksgäldskontoret, i en situation då statsfinanserna är extremt ansträngda, skulle vara oförmögen att ta upp lån i utländsk valuta, vore det enligt kommitténs bedömning osannolikt att Riksbanken skulle ha denna förmåga. Riksbanken och Riksgäldskontoret skulle då i någon mening konkurrera om samma finansiering i utländsk valuta. Såvitt kommittén känner till förekommer det inte heller någon utgivning av skuldebrev i en annan valuta än euro bland centralbankerna inom Eurosystemet.

Mot denna bakgrund bör inte heller den nya riksbankslagen möjliggöra att Riksbanken i eget namn tar upp lån i utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven. Eftersom möjligheterna att få valutareserven återställd är mer generösa för Riksbanken jämfört med vad som gäller för ECB och med tanke på att någon förtida återbetalning av befintliga lån inte föreslås, står det klart för kommittén att förslagen är förenliga med unionsrätten.

76

76 Det kan dock nämnas att likviditetsstöd är en uppgift för de nationella centralbankerna snarare än för ECB och att EUF-fördraget inte berör frågor om sådant likviditetsstöd. I EUFfördraget finns däremot regler om valutareserver.

30.8. Referenser

BIS (2011), “Basel III: A global regulatory framework for more re-

silient banks and banking systems”, Basel Committee on Banking Supervision, juni. BIS (2014), ”Basel III: the net stable funding ratio”, Basel Commit-

tee on Banking Supervision, oktober. Ekholm, K och M. Flodén (2013), ”Reservation mot remissyttrande

om betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2103:9)”, 17 juni. Ekholm, K. och L. E. O. Svensson (2012), ”Reservation vid direktions-

sammanträde 121206”, protokollsbilaga B, direktionens särskilda protokoll 121206, §1. ECB (2013), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 24 juli 2013

om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2013/53. ECB (2017), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017

om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2017/17. Finansinspektionen (2013), ”Utredningen om Riksbankens finansiella

oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, 31 maj. Finansinspektionen (2017), ”Utkast till lagrådsremiss Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning”, Remissvar, 28 april. Finansinspektionen (2018), Stabiliteten i det finansiella systemet 2018:2. Hilander, I. (2014), ”Storbankernas kortfristiga upplåning i utländsk

valuta och deras användning av den kortfristiga valutaswapmarknaden”, Penning- och valutapolitik 2014:1, s. 27–49. Riksbanken. IMF (2016a), ”Sweden. Selected issues”, IMF Country Report

nr 16/354, november, Internationella valutafonden. IMF (2016b), Articles of agreements. Internationella valutafondens

stadgar. Konjunkturinstitutet (2013), ”Yttrande om Riksbankens finansiella

oberoende och balansräkning (SOU 2013:19) dnr Fi2013/484”, 31 maj. Molin, J. (2010), ”Hur har Riksbanken hanterat den finansiella krisen?”,

Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 121–150. Riksbanken.

Riksbanken (2012a), ”Förstärkning av valutareserven”, Promemoria,

30 november.

Riksbanken (2012b), ”Valutareserven förstärks”, Pressmeddelande,

12 december. Riksbanken (2013a), ”Yttrande om betänkandet Riksbankens finan-

siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, riksbanksfullmäktige, 18 juni. Riksbanken (2013b), ”Remissyttrande om betänkandet Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, 17 juni. Riksbanken (2017a), Finansiell Stabilitet 2017:1. Riksbanken (2017b) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss

Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, 27 april. Riksbanken (2018), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”,

Promemoria, 5 november.

Riksbanken (2019a), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018. Riksbanken (2019b), ”Guld- och valutareserven minskas något”,

Promemoria, 6 mars.

Riksgäldskontoret (2009), ”Upplåning till Riksbankens valutareserv”,

Promemoria, 5 maj.

Riksgäldskontoret (2012), ”Extra upplåning i utländsk valuta”,

Promemoria, 6 juli.

Riksgäldskontoret (2013a), ”Upplåning för att tillgodose Riksbankens

behov av valutareserv”, Styrelsepromemoria, 22 januari. Riksgäldskontoret (2013b), ”Riksbankens finansiella oberoende och

balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, 30 maj. Riksgäldskontoret (2014), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2013. Riksgäldskontoret (2017), ”Riksbankens finansiella oberoende och

balansräkning (Utkast till Lagrådsremiss)”, Remissvar, 28 april. Riksgäldskontoret (2019), ”Valutaupplåning”, Promemoria, Avdel-

ningen för skuldförvaltning, 17 januari, dnr Komm2019/00074-34 /Fi2016:15. Smits, R. (1997), The European Central Bank: Institutional Aspects,

London: Kluwer Law International. SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

SOU 2007:51, Riksbankens finansiella oberoende. SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser.

SOU 2013:9, Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. Svenska Dagbladet (2018), ”USA hjälper inte Sverige i nästa kris”,

10 oktober.

31. Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

31.1. Inledning

Ett valutaåterköpsavtal (eng. currency swap) är en överenskommelse mellan två parter om två samtida lån, där båda lånar valuta av varandra. Anledningen till att centralbanker ingår valutaåterköpsavtal med varandra är att någon av dem, eller båda, behöver tillgång till utländsk valuta. Ur Riksbankens perspektiv kan ett valutaåterköpsavtal alltså ingås för att tillgodose antingen Riksbankens behov av utländsk valuta eller någon annan centralbanks behov av utländsk valuta eller i förekommande fall svenska kronor. Genom att ingå valutaåterköpsavtal kan Riksbanken temporärt få en större tillgång till utländsk valuta, och på så sätt komplettera de tillgångar i utländsk valuta som Riksbanken har i valutareserven. Det finns därmed en koppling till frågan om valutareservens storlek.

Enligt den nuvarande riksbankslagen får valutaåterköpsavtal bara ingås om de har ett valutapolitiskt syfte. Vidare finns det inga bestämmelser om att Riksbanken ska förankra ingående av valutaåterköpsavtal vare sig med riksdag eller regering. Huruvida nuvarande ordning är lämplig diskuterades i anslutning till att Riksbanken 2015 ingick ett kontroversiellt valutaåterköpsavtal med centralbanken i Ukraina. Kommittén finner det lämpligt att analysera i vilka situationer Riksbanken ska ha rätt att ingå valutaåterköpsavtal, samt att analysera former för godkännande av valutaåterköpsavtal.

I följande avsnitt beskrivs först vad ett valutaåterköpsavtal är. Därefter redogörs för i vilka syften centralbanker ingår valutaåterköpsavtal. Det åtföljs av en beskrivning av hur valutaåterköpsavtal användes under krisen av dels Riksbanken, dels ECB och Federal

Reserve. Sedan behandlas gällande rätt. Avslutningsvis redovisas kommitténs överväganden.

31.2. Vad är ett valutaåterköpsavtal?

Ett valutaåterköpsavtal är en överenskommelse mellan två parter om att tillhandahålla varandra olika valutor, normalt sett under en i förväg bestämd tidsperiod, ett överenskommet belopp samt ett pris (ränta).

1

Ett valutaåterköpsavtal ger centralbanken tillgång till en utländsk valuta, vanligen från den centralbank som ger ut valutan. Men centralbanker kan även ingå valutaåterköpsavtal där de lånar ut annan valuta än sin egen.

2

Innehållet i ett valutaåterköpsavtal varierar beroende på vad de båda centralbankerna kommer överens om vad gäller valuta, belopp, löptid och övriga villkor. De kan ingås i förebyggande syfte eller i samband med att ett konkret behov uppkommer. Avtalen kan vara ömsesidiga, i den meningen att båda centralbankerna har behov av att få tillgång till utländsk valuta. I många fall är de dock ensidiga, när enbart den ena centralbanken har behov av utländsk valuta. Det senare gäller särskilt om den ena centralbanken kan erbjuda en global reservvaluta.

Vanligtvis tar sig ett valutaåterköpsavtal mellan centralbanker uttryck genom ett första avtal, som kan liknas vid ett ramavtal, och ett andra avtal när själva transaktionen genomförs. Som huvudregel innebär inte det första avtalet någon rätt att faktiskt genomföra ett valutaåterköp. Det är alltså i princip en icke bindande viljeyttring som görs för att säkerställa att alla administrativa rutiner finns på plats för att faktiskt kunna genomföra en transaktion om den beslutas senare. Det krävs alltså att båda parter genom det andra avtalet samtycker till att valutaåterköpet genomförs. I Riksbankens fall fattas således först ett beslut om att ingå ramavtalet och därefter ett beslut om att begära att få aktivera avtalet alternativt att tillåta att motparten aktiverar det. I förekommande fall fattas därefter ytterligare ett beslut för varje gång som valutaåterköp genomförs.

1 Jfr SOU 1986:22, s. 122. 2 Exempelvis ingick Riksbanken 2009 ett valutaåterköpsavtal med Estland om att byta euro mot estniska kroon.

Om t.ex. Riksbanken i syfte att få tillgång till dollar aktiverar ett återköpsavtal med den amerikanska centralbanken Federal Reserve (Fed) sker två transaktioner. Den första transaktionen innebär att Riksbanken tillhandahåller svenska kronor till Fed i utbyte mot dollar (se Figur 31.1). De medel i svenska kronor som Fed får bokförs på Feds konto hos Riksbanken. De dollar som Riksbanken får bokförs på motsvarande sätt på Riksbankens konto hos Fed i New York. Den andra transaktionen äger rum vid en i avtalet förbestämd tidpunkt, t.ex. tre månader senare. Riksbanken överför då dollar till Fed i utbyte mot det aktuella beloppet i svenska kronor. Den andra transaktionen neutraliserar således den första transaktionen. I samband med den neutraliserande transaktionen betalar Riksbanken en överenskommen ränta till Fed som ersättning för dollarlånet. Om Riksbanken under valutaåterköpsavtalet lånar vidare dessa dollar till banker i sin jurisdiktion, överförs dollar från Riksbankens konto hos Fed till ett konto hos den aktuella svenska banken. Riksbanken är då fortsatt förbunden att återlämna dessa dollar till Fed enligt valutaåterköpsavtalet. Fed är alltså inte motpart till den bank som Riksbanken har lånat vidare till utan det är Riksbanken som bär kreditrisken som följer på det lån den ger till en svensk bank.

3

Anm. I exemplet antas att 1 dollar = 10 kronor. Här antas att valutaåterköpsavtalet ingås för att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta. Därför är det Riksbanken som betalar ränta.

3 Federal Reserve (2018).

31.3. I vilka syften ingår centralbanker valutaåterköpsavtal?

Att centralbanker i tider av oro tillför likviditet i sin egen valuta till inhemska banker är en grundläggande uppgift (se avsnitt 4.6). I avsnitt 22.7.2 föreslår kommittén att Riksbanken ska ha till uppgift att lämna likviditetsstöd även i utländsk valuta. Att kunna ge likviditetsstöd inte bara i sin egen utan även i utländsk valuta är ett skäl till varför centralbanker har en valutareserv. Valutainterventioner är ett annat skäl. Det är dock förenat med kostnader att hålla en valutareserv (se kapitel 30). Som ett komplement till att permanent utöka valutareserven kan centralbanker tillfälligt öka tillgången till utländska valutor genom att ingå valutaåterköpsavtal med andra länders centralbanker.

Centralbanker använde ursprungligen valutaåterköpsavtal som ett sätt att finansiera valutainterventioner, dvs. handel med valuta i syfte att påverka den egna växelkursen.

4

Detta speglas också i hur nuvar-

ande riksbankslag är formulerad, nämligen att valutaåterköpsavtal endast får ingås i valutapolitiskt syfte (se avsnitt 31.6.3).

På senare år har dock valutor från valutaåterköpsavtal globalt mest använts för att säkerställa finansiell stabilitet och därigenom förebygga att problem på de finansiella marknaderna sprider sig till den reala ekonomin. Ett sådant syfte, att säkerställa finansiell stabilitet, torde kunna bli aktuellt både under fast och under rörlig växelkurs. Ibland syftar ett valutaåterköpsavtal till att finansiera hanteringen av ett likviditetsproblem som inhemska finansiella företag har i utländsk valuta. I andra fall handlar det huvudsakligen om att hjälpa en annan centralbank med att få tillgång till den valuta den behöver för att hantera marknadsstörningar eller individuella företags likviditetsproblem.

När centralbanker ingår ett valutaåterköpsavtal för att hjälpa en annan centralbank görs det ofta med motiveringen att det behövs för att bidra till finansiell stabilitet i omvärlden, så att oroligheter på de finansiella marknaderna inte riskerar att sprida sig till den inhemska marknaden. Ett exempel på det senare fallet är att Fed hösten 2008 valde att ingå ett valutaåterköpsavtal med bland andra Riksbanken. Fed hade knappast ett behov av svenska kronor, men däremot en vilja att försäkra sig om andra länders – och deras bankers – tillgång

4 ECB (2016).

till dollar. Det kan också vara ett sätt att förhindra att finansiella kriser sprider sig, vilket i förlängningen även skulle kunna skada det egna landets ekonomi. Ett exempel på det fallet är att Riksbanken 2008–2009 ingick valutaåterköpsavtal med centralbankerna i Estland och Lettland med det huvudsakliga syftet att finansiell oro i dessa länder inte skulle sprida sig till Sverige (se avsnitt 31.5.1).

31.4. För- och nackdelar med valutaåterköpsavtal

31.4.1. Fördelar med valutaåterköpsavtal

Den viktigaste fördelen med valutaåterköpsavtal mellan centralbanker är att de kan säkerställa tillgången till den utlånande centralbankens valuta utan att den lånande centralbanken behöver vara beroende av tillgången på valutan på marknaderna (eftersom centralbanker kan skapa obegränsat med likviditet i den egna valutan). En centralbank som ansvarar för en globalt viktig valuta kan således erbjuda en internationell likviditetsförsäkring, motsvarande den som en centralbank kan erbjuda nationellt. Valutaåterköpsavtal kan på så sätt bidra till att förbättra den kollektiva förmågan att hantera en gränsöverskridande finansiell kris, vilket återspeglas i hur sådana avtal användes och fungerade under finanskrisen 2008–2009 (se avsnitt 31.5).

En annan fördel är att de utgör ett flexibelt sätt att öka tillgången till utländska valutor då det endast är upp till centralbankerna att överenskomma om avtalsformerna. Anskaffningen av utländsk valuta kan därmed genomföras relativt snabbt givet att det ligger i båda centralbankernas intresse att ingå avtal med varandra. En annan fördel är att medlen i den egna valutareserven inte behöver tas i anspråk utan fortsatt finns tillgängliga för respektive centralbank.

Möjligheten att ingå valutaåterköpsavtal är väl upparbetad mellan centralbanker. Det är också ett billigare sätt att skaffa utländsk valuta jämfört med andra metoder för att öka tillgången till utländsk valuta (såsom en ökning av valutareserven).

5

5 Dock är avtalsformerna normalt inte offentliga vilket omöjliggör en komplett jämförelse.

31.4.2. Nackdelar med valutaåterköpsavtal

En nackdel med valutaåterköpsavtal är att de inte innehåller några löften om framtida avtal om genomförande av transaktioner och inte heller ger någon garanterad rätt att aktivera ett avtal. De är därmed inte ett arrangemang som går att räkna med som fullgod försäkring i samband med framtida kriser.

Vidare kan det finnas en asymmetri i centralbankers intresse av att ingå valutaåterköpsavtal med varandra, beroende på hur betydelsefull den aktuella centralbankens valuta är internationellt sett. Eftersom Sverige är en liten öppen ekonomi med en stor banksektor som lånar upp på de internationella kapitalmarknaderna har Sverige mycket att vinna på att Riksbanken kan få ingå valutaåterköpsavtal med centralbanker i länder eller valutaunioner som har större valutor. Att ingå sådana avtal torde ligga väsentligt mer i Sveriges intresse än i USA:s och euroområdets. Fed och ECB har inte något större behov av svenska kronor. Dessa centralbanker kan dock vilja ingå valutaåterköpsavtal med Riksbanken i egenskap av utgivare av reservvaluta för att säkerställa att centralbankerna i andra länder, däribland Riksbanken, får enkel och billig tillgång till deras valutor. Fed och ECB kan också söka förhindra omfattande bankfallisemang med allvarliga konsekvenser för världsekonomin och den egna ekonomin. Den senare aspekten torde väga tyngre för ECB med tanke på att Sverige är ett EU-land, vars ekonomi och banker är nära integrerade med euroområdet.

Vad gäller valutaåterköpsavtal där Riksbanken är den utlånande parten finns det även skäl att beakta att valutaåterköpsavtal rimligen inte alltid är riskfria. En analys av hur riskfyllda valutaåterköpsavtal är försvåras av att avtalsvillkoren inte är offentliga. Det går dock att resonera mer allmänt kring möjliga risker. Det finns en risk för att den lånande centralbanken inte uppfyller sina skyldigheter enligt avtalet i form av den neutraliserande transaktionen, dvs. en kreditrisk. Den utlånande centralbanken har i ett sådant läge motpartens valuta som säkerhet, men om valutans värde är lägre än vad som anges i avtalet kan en kreditförlust ändå uppstå för den utlånande centralbanken.

Däremot uppstår inte någon valutarisk vid valutaåterköpavtal mellan centralbanker eftersom växelkursen mellan de två centralbankernas valutor vid såväl det initiala valutabytet som vid återköp

bestäms av avtalsvillkoren och inte påverkas av förändringar i marknadens värdering av de båda valutorna.

Hur stor kreditrisken i ett valutaåterköpsavtal är skiljer sig åt beroende av hur stabil motparten är. Eftersom centralbanker kan skapa den egna valutan och sedan växla till sig utländsk valuta är centralbanker dock allmänt sett att betrakta som i det närmaste riskfria motparter. Av ovan förda resonemang kan kommittén dra slutsatsen att valutaåterköpsavtal inte kan betraktas som riskfria, men risken kan generellt sett bedömas vara låg.

31.5. Användning av valutaåterköpsavtal under finanskrisen och framåt

31.5.1. Riksbankens valutaåterköpsavtal

Riksbanken ingick under krisåren och tiden därefter valutaåterköpsavtal som avsåg byte av dollar, euro, lettiska kronor och isländska kronor. I utbyte mot dessa valutor lånade Riksbanken ut inte bara svenska kronor (som i avtalen med Fed, ECB och centralbanken i Estland), utan även euro (som i avtalen med centralbankerna på Island och i Lettland) samt dollar (som i avtalet med centralbanken i Ukraina). Nedan ges en närmare beskrivning av de valutaåterköpsavtal som Riksbanken ingick under de aktuella åren.

Valutaåterköpsavtal med ECB 2007

I slutet av 2007 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med ECB på ett rambelopp av 10 miljarder euro.

6

Valutaåterköpsavtalet löpte

ursprungligen på tre månader men förlängdes flera gånger. I juni 2009 önskade Riksbanken använda avtalet och fick låna 3 miljarder euro av ECB, i utbyte mot svenska kronor. Syftet som Riksbanken uppgav var att förstärka valutareserven för att kunna möta bankernas eventuella behov av likviditet i utländsk valuta.

7

6 ECB (2009). 7 Riksbanken (2009c).

Riksbanken har 2019 fortfarande ett valutaåterköpsavtal med ECB. I Riksbankens årsredovisning omnämns: ”swapavtal med ECB som innebär att Riksbanken efter särskild överenskommelse kan låna euro i utbyte mot svenska kronor”.

8

Valutaåterköpsavtal med Federal Reserve 2008

Under hösten 2008 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Fed. Syftet som Riksbanken uppgav var att ”hantera den ansträngda situationen på marknaderna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar”.

9

Detta var en åtgärd som hade koordinerats med flera andra

centralbanker och som låg även i dessa centralbankers intresse. Avtalet var ursprungligen på beloppet tio miljarder dollar men Fed och Riksbanken enades några dagar senare om att höja beloppet till 30 miljarder, vilket vid den tidpunkten motsvarade omkring 215 miljarder svenska kronor. I anslutning till det höjda beloppet beslutade Riksbanken att låna ut dollar till svenska banker för att hantera den ansträngda situationen på marknaden när det gällde upplåningen i dollar. Valutaåterköpsavtalet med Fed förlängdes flera gånger, för att slutligen löpa ut i februari 2010.

10

Valutaåterköpsavtal med centralbankerna på Island och i Lettland 2008

Under 2008 ingick Riksbanken valutaåterköpsavtal med centralbankerna på Island (maj) och i Lettland (december) kopplade till finanskriser i respektive land. I båda fallen erbjöd Riksbanken lån i euro mot säkerhet i ländernas inhemska valutor.

I pressmeddelandet rörande avtalet med Island angav Riksbanken:

I tider av osäkerhet och turbulens ligger det på centralbankers ansvar att samarbeta för att uppnå sina övergripande mål. Swapavtalet syftar till att stötta Sedlabanki Íslands i dess uppgift att värna den makroekonomiska och den finansiella stabiliteten.11

8 Riksbanken (2019), s. 97. 9 Riksbanken (2009d), s. 29. 10 Riksbanken (2011), s. 74. Se även SOU 2013:6 för en beskrivning av Riksbankens åtgärder under den globala finanskrisen. 11 Riksbanken (2008a).

I pressmeddelandet rörande valutaåterköpsavtalet med Lettland angav Riksbanken:

Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell kris. En finansiell kris i Lettland riskerar också att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. I förlängningen kan problemen påverka betalningssystemet och den svenska ekonomin. Det ligger därför i Sveriges intresse att bidra till att undvika en sådan situation genom ett swapavtal med Lettlands centralbank.12

I årsredovisningen året efter motiverade Riksbanken de båda valutaåterköpsavtalen så här:

Den finansiella krisen på Island riskerade att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. Motsvarande situation uppstod även i Lettland till följd av landets ekonomiska problem. För att minska risken för att de lokala finansiella kriserna skulle få en negativ påverkan på omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i Sverige och dess närområde erbjöd Riksbanken Islands och Lettlands centralbanker kortfristiga lån i euro i utbyte mot deras inhemska valutor. Även andra långivare ingick liknande avtal med de två länderna. Tillsammans med IMF:s program för finansiell hjälp till Island respektive Lettland bidrog låneavtalen till att skapa goda förutsättningar för långsiktig makroekonomisk och finansiell stabilitet i dessa länder.13

Avtalen med centralbankerna på Island och i Lettland förnyades flera gånger och löpte för Islands del ut den 31 december 2009 och för Lettlands del den 22 mars 2010.

Valutaåterköpsavtal med centralbanken i Estland 2009

I februari 2009 ingick Riksbanken ett avtal med Estlands centralbank, Eesti Pank. Avtalet innebar att Estlands centralbank kunde få låna upp till 10 miljarder svenska kronor mot estniska kroon. Motiveringen som angavs från Riksbankens sida var:

Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell turbulens. De finansiella systemen i Estland och Sverige är tätt sammanflätade. Därför bidrar Riksbanken till att öka Eesti Panks förmåga att värna den finansiella stabiliteten i Estland.14

12 Riksbanken (2008b). 13 Riksbanken (2009d), s. 27. 14 Riksbanken (2009a).

I beslutsunderlaget angavs vidare:

En finansiell kris i Estland riskerar att sprida sig och skapa finansiell oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. Framför allt riskerar en kris att negativt påverka omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i vårt närområde och de nordiska bankerna med hög närvaro i Estland. Detta kan i förlängningen negativt påverka betalningssystemet och den penningpolitiska transmissionsmekanismen med allvarliga konsekvenser för den svenska ekonomin. Det ligger därför i Riksbankens intresse att bidra till att undvika en sådan utveckling genom att ingå ett swapavtal med Eesti Pank.15

Valutaåterköpsavtal med centralbanken i Ukraina 2015

Hösten 2015 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Ukrainas centralbank. Riksbanken beskrev i sin årsredovisning för 2016 att Ukrainas centralbank ställde frågan om ifall Riksbanken var villig att tillhandahålla ett valutaåterköpsavtal i dollar som kortfristigt finansiellt stöd. Syftet var att stärka förtroendet för det ekonomiska reformprogrammet i Ukraina. 16 Avtalet innebar att Ukrainas centralbank kunde få låna upp till 500 miljoner dollar mot ukrainska hryvnia.

Riksbanken beskrev i pressmeddelandet att valutaåterköpsavtalet var nära sammankopplat med de krav som IMF ställde på Ukraina i IMF-programmet som överenskommits i mars 2015.

17

Riksbanks-

chefen kommenterade avtalet på följande sätt:

Med det här avtalet bidrar vi, liksom IMF och andra långivare, till att stärka förtroendet för Ukrainas ekonomiska reformprogram. Vi medverkar därmed till att minska risken för finansiell instabilitet i vårt närområde som skulle kunna påverka svensk ekonomi negativt.

I beslutsunderlaget redogjorde Riksbanken vidare för sina överväganden:

En fullskalig kris i Ukraina riskerar att sprida sig till Sveriges närområde och påverka förutsättningarna för svensk ekonomi negativt. Sveriges direkta ekonomiska och finansiella förbindelser med Ukraina är visserligen av begränsad omfattning, men de indirekta effekterna skulle alltjämt kunna bli påtagliga. Det ligger därför i Riksbankens intresse att, som en del i ett stort internationellt finansieringspaket, bidra till att öka förtroende för det ekonomiska reformprogrammet i Ukraina genom att anordna en swapfacilitet i USD.

15 Riksbanken (2009b). 16 Riksbanken (2017), s. 42. 17 Riksbanken (2015a).

Ett swapavtal som är nära sammankopplat till de konditionalitetskrav som IMF har ställt upp är i linje med den svenska traditionen att tillhandahålla likviditetsstöd till utländska centralbanker som är ansatta av finansiella störningar. En swapfacilitet för dock alltid med sig risker. I det aktuella fallet är den ekonomiska situationen i Ukraina osäker. Situationen försvåras dessutom av geopolitiska faktorer. Det går därför inte att bortse från att det kan uppstå en betalningsinställelse, även om förluster på lån mellan centralbanker historiskt sett varit sällsynta. En samlad bedömning ger vid handen att en swapfacilitet från Riksbanken skulle bidra till att undanröja det hot mot den internationella monetära stabiliteten som orsakats av Ukrainas finansiella strukturproblem och av rubbningarna i landets betalningsbalans. Därför bedöms det vara angeläget att Riksbanken ingår avtal med NBU (anm. centralbanken i Ukraina).18

En direktionsledamot, Martin Flodén, reserverade sig mot direktionens beslut att ingå avtal med Ukrainas centralbank. I reservationen framförde han bl.a.:

Sveriges direkta ekonomiska och finansiella kopplingar till Ukraina är dock begränsade. Därför ser jag det inte som motiverat att Riksbanken på egen hand ska ta ett särskilt stort ansvar för att hantera krisen i Ukraina. Ett eventuellt beslut om ett större svenskt stöd till Ukraina bör enligt mig fattas av regering och riksdag, och inte av en självständig myndighet som Riksbanken.19

Finansutskottet kallade direktionen för att inför utskottet motivera varför Riksbanken avsåg ingå ett valutaåterköpsavtal med Ukrainas centralbank. 20

Fullmäktige har använt avtalet med Ukrainas centralbank som ett exempel på att uttrycket valutapolitik kan behöva förtydligas i riksbankslagen. Det följer nämligen av gällande rätt att valutaåterköpsavtal endast får ingås om det görs i valutapolitiskt syfte. Vid samma tillfälle framförde fullmäktige också att såväl fullmäktiges som riksdagens roll i samband med beredning och beslut i sådana ärenden kan behöva ses över (bet. 2015/16:FiU41).

I februari 2016 löpte valutaåterköpsavtalet med centralbanken i Ukraina ut, efter totalt sex månader.

21

18 Riksbanken (2015b). 19 Riksbanken (2015c). 20 Finansutskottet (2015), punkt 2. 21 Riksbanken (2017), s. 58.

31.5.2. ECB:s och Federal Reserves valutaåterköpsavtal

Under finanskrisen 2007 och framåt ingick både Fed och ECB ett flertal valutaåterköpsavtal för att förse andra länders centralbanker med dollar respektive euro. På mindre än ett år (december 2007– oktober 2008) ingick Fed valutaåterköpsavtal med 14 andra centralbanker; däribland Danmarks Nationalbank, ECB, Norges Bank och Riksbanken.

22

Även ECB ingick under krisåren ett flertal valutaåter-

köpsavtal, däribland med Riksbanken.

I oktober 2013 beslutade Fed och fem centralbanker att göra sina valutaåterköpsavtal stående tills vidare. Centralbankerna som har ingått stående avtal med Fed är ECB samt centralbankerna i Japan, Kanada, Schweiz samt Storbritannien.

23

De stående valutaåterköps-

avtalen har inget maximalt belopp men kan enligt ECB ses som ett ramavtal och en avsiktsförklaring.

24

Fed beskriver på sin hemsida att

valutaåterköpsavtalen bidrar till finansiell stabilitet och fungerar som en likviditetsförsäkring.

25

31.6. Gällande rätt

31.6.1. Unionsrätten

ECB och de nationella centralbankerna inom Eurosystemet har rätt att ingå bl.a. valutaåterköpsavtal med andra centralbanker (artikel 23 i ECBS-stadgan, se även artikel 18 i ECBS-stadgan). ECB anser att vissa åtgärder som syftar till att stärka den finansiella stabiliteten ryms inom dess penningpolitiska mandat, i vart fall när det gäller att förbättra den penningpolitiska transmissionsmekanismen. En sådan åtgärd som innefattas är enligt ECB möjligheten att ingå valutaåterköpsavtal mellan centralbanker i syfte att finansiera åtgärder som minskar spänningar.

26

Dessa frågor anses omfattas av ECB-rådets be-

fogenhet att utforma unionens monetära politik (artikel 12.1 i ECBS-

22 Destais (2014), s. 4. 23 Federal Reserve (2018). 24 ECB (2014), s. 82. 25 Federal Reserve (2018). 26 ECB (2014), s. 67.

stadgan).

27

De nämnda artiklarna i ECBS-stadgan är dock inte tillämp-

liga på Sverige eller andra medlemsstater med undantag.

En annan ECBS-relaterad uppgift avser att de nationella centralbankerna ska inneha och förvalta respektive medlemsstats valutareserv (artikel 127.2 tredje strecksatsen i EUF-fördraget). För denna uppgift gäller ett krav på oberoende (instruktionsförbud) enligt artikel 130 i EUF-fördraget. Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen placeras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor. Att Riksbanken har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begränsningar i lag (se avsnitt 28.2). Enligt kommitténs bedömning innebär uppgiften inte heller att de nationella centralbankerna fritt ska kunna låna ut pengar från valutareserven till någon annan. I de flesta centralbankslagar inom EU anges t.ex. under vilka förutsättningar respektive centralbank får låna ut pengar.

Kommittén bedömer vidare att det av uppgiften att inneha och förvalta valutareserven inte följer någon befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal som innebär att Riksbankens behov av utländsk valuta tillgodoses. Anledningen är att någon sådan befogenhet inte anges i artikel 127 i EUF-fördraget, medan det t.ex. anges uttryckligen att Eurosystemet ska kunna genomföra vissa valutainterventioner vid bl.a. fast växelkurs. Snarare bör valutaåterköpsavtal ses som ett komplement till att hålla tillgångar i valutareserven, som kan användas t.ex. för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Dessutom finns det uttryckliga bestämmelser om Eurosystemets rätt att ge och ta upp lån i olika valutor i artikel 18.1 i ECBS-stadgan (som dock inte gäller för Sveriges del).

Sammanfattningsvis finns det inte någon bestämmelse i fördraget som förutsätter att Riksbanken ska kunna ingå valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Ett sådant mandat måste därför grundas på specifika bestämmelser i riksbankslagen. Se vidare kommitténs förslag i avsnitt 31.8.

27 När de nationella centralbankerna inom Eurosystemet ingår valutaåterköpsavtal måste dessa godkännas av ECB, i syfte att säkerställa att de överensstämmer med unionens penning- och valutapolitik (artikel 31.2 i ECBS-stadgan).

31.6.2. Regeringsformen

Valutaåterköpsavtal och andra liknande finansiella avtal som Riksbanken för egen räkning ingår med stöd av riksbankslagen är inte en sådan internationell överenskommelse som avses i 10 kap. regeringsformen. Staten ansvarar visserligen för Riksbankens åtaganden, men Riksbanken är ett självständigt rättssubjekt med egna tillgångar och anses ha befogenhet att utan särskilt medgivande från riksdagen åta sig sådana förpliktelser som har ett direkt samband med dess verksamhet.

Dessa omständigheter utesluter dock inte att det i riksbankslagen tas in begränsningar av Riksbankens befogenheter att ingå vissa typer av avtal i de situationer när så bedöms lämpligt.

31.6.3. Riksbankslagen

Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken i valutapolitiskt syfte dels ta upp utländsk kredit, dels bevilja kredit till annan centralbank och inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning, BIS (7 kap. 4 §). Det är med stöd av den bestämmelsen som Riksbanken har ingått valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Begreppet valutaåterköpsavtal används dock inte i riksbankslagen. Det följer vidare av gällande rätt att valutaåterköpsavtal endast får ingås av valutapolitiska skäl. Som beskrivs i avsnitt 19.1 är den innebörd som detta uttryck har getts i förarbetena till riksbankslagen inte självklar. Det är exempelvis inte uppenbart att valutaåterköpsavtal som ingås i syfte att säkerställa banksystemets finansiering i en krissituation är förenliga med gällande rätt. Det gäller oavsett om kopplingen mellan det andra landet och det svenska finansiella systemet är stark eller svag. Kommittén föreslår i kapitel 19 att uttrycket valutapolitik inte längre ska användas i fråga om Riksbankens verksamhet. Villkoren för valutaåterköpsavtal ska därför i den nya riksbankslagen bygga på annan grund, se avsnitt 31.8.

31.7. Andra centralbankers möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal

ECB och Fed behöver inget godkännande från respektive parlament eller annat politiskt organ för att ingå valutaåterköpsavtal.

28

Såvitt

kommittén känner till krävs inte heller något sådant godkännande för någon nationell centralbank inom EU.

Norges Bank fattade under finanskrisen beslutet om valutaåterköpsavtal med Fed efter godkännande från sitt finansdepartement.

29

Enligt ordalydelsen av den nu gällande norska centralbankslagen (26 § LOV-1985-05-24-28) krävs ett godkännande för alla sådana avtal från konungen. I praktiken är det regeringen som avses i bestämmelsen. Kravet på godkännande har dock tagits bort i den nya centralbankslag (sentralbanksloven) som träder i kraft den 1 januari 2020. Motiveringen till att ta bort kravet på godkännande är att kraven på säkerhet förtydligas i den nya lagen samt att det slås fast att avtalen ska främja Norges Banks ändamål.

30

31.8. Kommitténs överväganden

Riksbanken bör även i den nya riksbankslagen ges befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal. Ett sådant samarbete mellan centralbanker är väl utvecklat och till stor ömsesidig nytta, vilket visades senast under den globala finanskrisen.

31

Att valutaåterköpsavtal används

centralbanker emellan gynnar inte minst länder med små valutor, såsom Sverige. Det behöver emellertid förtydligas i lagstiftningen i vilka situationer och under vilka förutsättningar Riksbanken får ingå valutaåterköpsavtal. I det följande behandlas tre olika situationer; i den första situationen handlar det om att tillgodose Riksbankens eget behov av utländsk valuta för sin verksamhet. I de andra två situationerna handlar det om att tillgodose andra centralbankers behov.

28 Destais (2014), s. 6. 29 NOU 2017:13, s. 207. 30 Ibid., s. 506 och 528. 31 Se även SOU 1986:22, s. 124.

31.8.1. Att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta

Kommitténs förslag: I syfte att finansiera sin verksamhet enligt

denna lag får Riksbanken ta upp kredit från eller ingå valutaåterköpsavtal, eller andra liknande avtal med en annan centralbank. Sådana avtal får också ingås med Banken för internationell betalningsutjämning.

Ett valutaåterköpsavtal är ett avtal mellan Riksbanken och en annan centralbank eller Banken för internationell betalningsutjämning som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor under en viss tid, varefter det belopp som eventuellt har tagits i anspråk ska återbetalas.

Kommittén bedömer att det är lämpligt att Riksbanken ges befogenhet att utan särskilt godkännande ingå valutaåterköpsavtal för att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta. Vidare föreslår kommittén att det i den nya riksbankslagen tas in en definition med innebörden att ett valutaåterköpsavtal avser ett avtal mellan Riksbanken och en annan centralbank eller Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor under en viss tid, varefter det belopp som eventuellt har tagits i anspråk ska återbetalas.

Riksbankens möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal föreslås komma till uttryck genom en bestämmelse som anger att Riksbanken får ingå valutaåterköpsavtal i syfte att finansiera sin verksamhet. Detta ersätter kravet på valutapolitiskt syfte enligt gällande rätt.

32

Riks-

banken ska kunna ingå valutaåterköpsavtal i flera syften. Ett syfte är att skaffa finansiering för att utföra penningpolitiska åtgärder i utländsk valuta. Riksbanken föreslås i avsnitt 18.11.5 få genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. I ett läge där kronan på spekulativa grunder försvagas kraftigt kan det inte uteslutas att valutaåterköpsavtal kan öka förmågan att motverka kronförsvagningen genom att finansiera valutainterventioner.

I avsnitt 22.7.2 föreslår kommittén att Riksbanken ska ha till uppgift att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta för att bidra till det finansiella systemets effektivitet och stabilitet. För att fullgöra den uppgiften måste Riksbanken ha tillgång till utländsk valuta. Riksban-

32 Som beskrivs i avsnitt 19.1 ska begreppet valutapolitik inte användas i den nya riksbankslagen.

kens tillgång till utländsk valuta kommer främst från valutareserven, men ett andra syfte med valutaåterköpsavtal är att ett sådant kan användas som kompletterande finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta.

I ett eventuellt läge där Sverige har fast växelkurs ges Riksbanken befogenhet att försvara växelkursen. Valutainterventioner bör i ett sådant läge kunna finansieras även genom valutaåterköpsavtal (växelkursstyrning inom ramen för prisstabilitetsmålet behandlas i kapitel 19).

Enligt gällande rätt får Riksbanken ta upp kredit från annan centralbank i valutapolitiskt syfte (7 kap. 4 § riksbankslagen). Det är med stöd av den bestämmelsen som Riksbanken har ingått valutaåterköpsavtal. Kommittén har inte identifierat några skäl att utesluta rätten att ta upp kredit. Samma förutsättningar för Riksbanken att ta upp kredit som finns i nuvarande lag föreslås gälla som för de avtal som faller inom definitionen av ett valutaåterköpsavtal i den föreslagna riksbankslagen. För att undvika att Riksbanken känner sig begränsad av ett avtals juridiska beteckning föreslås alltså bestämmelsen också omfatta krediter och andra liknande avtal.

Motpartskretsen föreslås vara densamma som enligt gällande rätt. I avsnitt 30.4 gör kommittén bedömningen att den nuvarande bestämmelsen att Riksbanken får ta upp kredit inte är avsedd att gälla i förhållande till andra motparter än centralbanker och BIS.

Enligt kommitténs bedömning framstår det som okontroversiellt att Riksbanken på egen hand tillfälligt lånar från en annan centralbank när Sverige behöver utländsk valuta för att Riksbanken ska kunna finansiera sin verksamhet. Däremot bör Riksbanken inte kunna använda dessa medel utan någon begränsning i lag. Begränsningar i Riksbankens handlingsfrihet regleras i stället i de bestämmelser som avser Riksbankens befogenheter avseende penningpolitik (se avsnitt 18.11) och dess befogenheter att i vissa situationer ge likviditetsstöd i utländsk valuta (se avsnitt 22.7.2) samt proportionalitetsprincipen (se avsnitt 13.5). Valutaåterköpsavtal får också användas för att förstärka valutareserven.

31.8.2. Att tillgodose andra centralbankers behov av valuta

Kommitténs förslag: För att tillgodose en annan centralbanks

behov av valuta får Riksbanken ge kredit till eller ingå valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal med den centralbanken om Riksbanken bedömer att det tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Om Riksbanken bedömer att det finns skäl att ingå ett avtal i andra fall får avtalet ingås bara om det godkänns av riksdagen.

Inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning får Riksbanken lämna kredit till eller ingå valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal med Banken för internationell betalningsutjämning.

Avtal som tydligt bidrar till Riksbankens måluppfyllelse

I situationer då en annan centralbank vill få tillgång till medel från Riksbanken kan det föreligga en utrikespolitisk eller säkerhetspolitisk dimension. Valutaåterköpsavtalets koppling till Riksbankens verksamhet kan i olika situationer vara mer eller mindre stark. Ett valutaåterköpsavtal med en annan centralbank kan i vissa fall också motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet i Sverige. En sådan situation kan t.ex. föreligga då en bankkris riskerar att inträffa i ett land där svenska banker har betydande verksamhet eller exponeringar.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken ges befogenhet att, utan krav på godkännande, ingå valutaåterköpsavtal i syfte att tillgodose andra centralbankers behov av valuta när det samtidigt på ett tydligt sätt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Detta ersätter kravet på valutapolitiskt syfte enligt gällande rätt.

Andra avtal

Valutaåterköpsavtal som Riksbanken ingår med syfte att bistå andra centralbanker kan påverka utrikespolitiska relationer. Detta kan vara särskilt känsligt när avtalet inte medför några tydliga effekter på finansiell stabilitet i Sverige. Om den finansiella stabiliteten i Sverige

inte bedöms på ett tydligt sätt kunna påverkas av att Riksbanken tillgodoser en annan centralbanks behov av valuta anser kommittén att utrikespolitiska eller säkerhetspolitiska aspekter måste vägas in. Det behöver därför i en sådan situation noga övervägas om det är motiverat att Sverige, genom Riksbanken, ingår ett valutaåterköpsavtal. I det övervägandet bör beaktas att det kan gynna Sveriges långsiktiga intressen att medverka till valutaåterköpsavtal även om kortsiktiga skäl saknas. Det kan öka möjligheterna att i framtiden ingå valutaåterköpsavtal när Sverige behöver sådana. Denna aspekt kan beaktas oavsett vilket organ i Sverige som godkänner ingående av ett specifikt valutaåterköpsavtal.

Kommittén föreslår därför att riksdagen ska lämna sitt godkännande för att Riksbanken ska få ingå valutaåterköpsavtal i de fall där det inte tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Däremot ställs inte längre krav på valutapolitiskt syfte som enligt gällande rätt.

Kommittén bedömer att det är lämpligast att riksdagen och inte regeringen ska godkänna avtalen. Skälen för detta är att det är riksdagen som är Riksbankens huvudman. I samma riktning talar det förhållandet att riksdagen måste lämna sitt godkännande innan regeringen får ge ett lån till ett annat land (t.ex. Sveriges lån till Island 2009).

Om Riksbanken ombeds att ingå ett valutaåterköpsavtal och Riksbanken bedömer att det finns skäl att säga ja får Riksbanken be om riksdagens godkännande för att få ingå avtalet. De skäl som Riksbanken lägger till grund för en framställning till riksdagen behöver inte vara att det har samband med Riksbankens uppgifter. Det kan vara ett tillräckligt skäl att stödja den andra centralbankens utförande av sina centralbanksuppgifter. Med kravet på ett godkännande följer inte någon möjlighet för riksdagen att instruera Riksbanken att ingå ett valutaåterköpsavtal (eller annat liknande avtal) med en annan centralbank. För regeringens och riksdagens del står andra verktyg till förfogande för det fall att det finns skäl att bistå ett annat land som befinner sig i en ekonomisk eller finansiell kris.

Godkännandet är heller inte avsett att lämnas vid varje enskild transaktion utan det är det första avtalet (ramavtalet) som kräver godkännande. En förnyelse av ett valutaåterköpsavtal skulle dock kräva ett godkännande om inte annat framgår av riksdagens initiala

godkännande. Det kan exempelvis noteras att avtalen med centralbankerna på Island och i Lettland 2008 förnyades flera gånger.

För att ge ett konkret exempel på den föreslagna bestämmelsens tillämplighet noteras att de motiveringar som framgår av Riksbankens beslut om att ingå valutaåterköpsavtal med Ukrainas centralbank 2015 (se avsnitt 31.5.1) inte ger intrycket av att Riksbanken bedömde att avtalet skulle tydligt förbättra Riksbankens förutsättningar för att uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det är därför kommitténs bedömning att Riksbankens avtal med centralbanken i Ukraina 2015 var av sådan art att om en likadan situation skulle uppstå efter att den nya riksbankslagen har trätt i kraft så skulle det avtalet kräva ett godkännande från riksdagen.

Avtal med banken för internationell betalningsutjämning

Enligt gällande rätt får Riksbanken i valutapolitiskt syfte bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning. En motsvarande bestämmelse förs över till den nya riksbankslagen, den nya bestämmelsen bör dock avse inte bara krediter utan även valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal.

33

Efter-

som begreppet valutapolitiskt syfte föreslås utmönstras uppställs inte ett sådant krav i den nya riksbankslagen. En begränsning följer dock av att avtalen ska ingås inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning.

33 Som redovisas i avsnitt 26.4.2 har Riksbanken ingått ett s.k. inlåningsavtal med Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) med innebörden att Riksbanken får låna utländsk valuta av BIS (dels som oförbindande kreditförklaring, dels som valutaåterköpsavtal när den utländska valutan som erhålls från BIS byts mot värdepapper). Vid varje tillfälle krävs ett godkännande av BIS.

31.9. Referenser

Destais, C. (2014), ”Central bank currency Swaps and

the international monetary system”, CEPII Policy Brief nr 2014-05, september. ECB (2009), “ECB activates the swap line with Sveriges Riksbank”,

10 juni. Tillgänglig på följande webbplats: www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2009/html/pr090610.en.html Europeiska centralbanken. ECB (2014), Monthly bulletin, augusti. Europeiska centralbanken. ECB (2016), ”What are currency swap lines?”, 27 september.

Tillgänglig på följande webbplats: www.ecb.europa.eu/ explainers/tell-me-more/html/currency_swap_lines.en.html Europeiska centralbanken. Federal Reserve (2018), ”Central bank liquidity swaps”,

17 oktober, Tillgänglig på följande webbplats: www.federalreserve.gov/monetarypolicy/bst_liquidityswaps.htm Finansutskottet (2015), protokoll 21 april. NOU 2017:13, Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og

Statens pensjonsfond utland. Norges offentliga utredningar.

Riksbanken (2008a), ”Riksbanken ingår swapavtal med Sedlabanki

Islands”, Pressmeddelande, 16 maj. Riksbanken (2008b), ”Riksbanken beviljar lån till Lettlands

centralbank”, Pressmeddelande, 16 december. Riksbanken (2009a), ”Riksbanken ingår avtal med Estlands

centralbank”, Pressmeddelande, 27 februari. Riksbanken (2009b), ”Swapavtal med Eesti Pank”, Beslutsunderlag,

18 februari. Riksbanken (2009c), ”Riksbanken lånar euro av ECB”,

Pressmeddelande, 10 juni.

Riksbanken (2009d), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2008. Riksbanken (2011), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2010. Riksbanken (2015a), ”Riksbanken ingår avtal med Ukrainas central-

bank”, Pressmeddelande, 19 september. Riksbanken (2015b), ”Dollarfacilitet till National Bank of Ukraine”,

Beslutsunderlag, 11 september.

Riksbanken (2015c), Reservation vid direktionssammanträde,

14 september. Riksbanken (2017), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2016. Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018. SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser.

Del 6:

Organisation och demokratisk

granskning

32. Organisation och ledning

32.1. Inledning

32.1.1. Kommitténs uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska kommittén, som en del av översynen av riksbankslagen, överväga

  • riksbanksfullmäktiges uppdrag och sammansättning,
  • riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta – om antalet direktionsmedlemmar bör förändras, – om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska besluten, – hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank, och
  • Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad.

Det bör inledningsvis noteras att vissa av dessa frågor är nära kopplade till nästföljande kapitel som handlar om den demokratiska granskningen av Riksbanken. Framför allt behandlas fullmäktiges roll i båda kapitlen. I det här kapitlet behandlas fullmäktiges sammansättning och uppdrag i stort. I nästföljande kapitel behandlas specifikt fullmäktiges kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot riksdagen.

32.1.2. En kort historik

Fullmäktige var tidigare det beslutande organet i penningpolitiska frågor. Den nuvarande direktionsmodellen skapades 1999 i samband med de lagändringar som trädde i kraft samma år där Riksbanken gavs en högre grad av självständighet än tidigare. Direktionen övertog då ifrån fullmäktige uppdraget att bedriva penningpolitik och att sköta verksamheten. Genom ändringarna fick fullmäktige en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen, och även uppgiften att utse direktionsledamöterna. Samtidigt utökades fullmäktige från åtta till elva ledamöter.

Enligt nuvarande riksbankslag har direktionen uppgiften att leda Riksbanken. Det framgår vidare av riksbankslagen att ordföranden för direktionen är chef över Riksbanken. Vad chefsansvaret innebär i relation till direktionens kollektiva beslutsfattande är dock inte tydligt i lagen. Modellen med sex chefer som beslutar kollektivt är unik i den svenska myndighetsvärlden.

1

Riksbankslagen har inte ändrats sedan 1999. Det innebär dock inte att organisationen inom Riksbanken har varit oförändrad sedan dess. De interna styrdokumenten (arbetsordningen och instruktionen

2

) har ändrats löpande när organisationsförändringar har genom-

förts. I vilken grad hela direktionen är involverad i den löpande verksamhetsstyrningen har varierat över tid, vilket framgår av de revideringar som löpande har gjorts i de interna styrdokumenten. Under de första åren med en direktion hade de vice riksbankscheferna s.k. beredningsansvar för olika sakområden eller avdelningar inom banken. Exempelvis var en vice riksbankschef – vid sidan av riksbankschefen – ansvarig för penningpolitiken, och en vice riksbankschef var ansvarig för arbetet med finansiell stabilitet. I mitten av 2000talet tog direktionen beslut som innebar att beredningsansvaret gradvis avskaffades. När beredningsansvaret avskaffades skedde en större delegering till avdelningscheferna.

3

Genom åren har också mer av

styrningen delegerats från direktionen till riksbankschefen. År 2008 infördes i den av direktionen beslutade instruktionen att riksbankschefen skulle leda den dagliga verksamheten och ha ansvaret för att följa upp verksamheten mot fastställda planer och mot beslutad budget.

1 Det finns likheter med Riksrevisionens ledningsform med dess tre riksrevisorer. 2 Se Riksbanken (2018). 3 Öberg (2011), s. 12.

En annan sak som har påverkat Riksbankens inre liv sedan riksbankslagen senast ändrades 1999 är att antalet anställda har sjunkit rejält. Riksbanken hade i slutet av 1990-talet omkring 750 anställda. 2018 hade antalet anställda halverats till 362 (317 årsarbetskrafter), bl.a. till följd av en mindre omfattande roll i kontantförsörjning och kontanthantering.

4

32.1.3. Utgångspunkter och disposition

Utgångspunkter för hur Riksbankens organisation och ledning ska utformas är att den ska vara effektiv och ändamålsenlig i förhållande till de olika uppgifter som Riksbanken tilldelas i den nya riksbankslag som kommittén föreslår. Det är också viktigt att säkerställa en allsidig analys av de viktiga samhällspåverkande beslut som Riksbanken fattar samt att maktkoncentration i sådana beslut undviks. Valet av lämplig organisation handlar därför i grunden om en avvägning mellan effektivitet och att skapa förutsättningar för en allsidig belysning av viktiga samhällsekonomiska frågor. Ökad effektivitet med färre involverade i styrningen av Riksbanken behöver också vägas mot det faktum att centralbankschefer ska vara svåra att avsätta, vilket även det kan motivera att beslut fattas av flera personer. Samtidigt ska organisation och ledning utformas på ett sätt som möjliggör att huvudmannen, dvs. riksdagen, får goda möjligheter till ansvarsutkrävande. En god möjlighet till ansvarsutkrävande kan även bidra till att förbättra måluppfyllelsen. Beslutsfattare som vet att de ansvarar för sina beslut och behöver kunna motivera sitt agerande kommer rimligen i än större grad att vinnlägga sig om att agera så att uppställda mål uppnås.

I avsnitt 32.2 redogörs för gällande rätt, inklusive de unionsrättsliga kraven för en centralbanksledning. I avsnitt 32.3 följer en genomgång av andra svenska myndigheters organisation och ledningsformer.

Som underlag för kommitténs ställningstaganden är det också av intresse att sammanställa uppfattningar av hur Riksbankens organisation har fungerat sedan riksbankslagen trädde i kraft 1999. Finansutskottet genomför vart fjärde eller vart femte år en extern och oberoende utvärdering av Riksbankens penningpolitik. Utvärderingarna

4 Riksbanken (1999), s. 32 och Riksbanken (2019), s. 15.

och dess rekommendationer har i olika grad berört organisationsfrågor. De rekommendationer som är relevanta för analysen i detta kapitel redogörs för i avsnitt 32.4. I samma avsnitt redogörs även för resultaten från den enkätundersökning om hur det är att tjänstgöra i direktionen som 12 direktionsledamöter besvarade 2009. Ett par tidigare direktionsledamöter har även offentligt framfört synpunkter om Riksbankens organisation, även dessa redogörs för i avsnittet. Det finns sammantaget ganska begränsat med dokumentation av hur organisationen och ledningen av Riksbanken påverkar verksamheten. Därför har kommittén under 2018 och 2019 genomfört intervjuer med ett tjugotal personer som har eller har haft inblick i Riksbankens organisation och ledning. Huvuddragen av vad som har framkommit i dessa intervjuer redovisas i avsnitt 32.5.

I avsnitt 32.6 beskrivs ett urval från litteraturen om centralbankers organisation och ledning. I avsnitt 32.7 görs en internationell utblick. Avsnitt 32.8 avslutar kapitlet och där redogör kommittén för sina överväganden.

32.2. Gällande rätt

Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Riksbanken leds av en direktion. Riksdagen utövar sitt demokratiska inflytande över Riksbanken dels genom fullmäktige som utses av riksdagen, dels genom finansutskottet som är ansvarigt riksdagsutskott för Riksbanken. Riksbankens verksamhet regleras i lag, främst regeringsformen och riksbankslagen. Riksbanken är en förvaltningsmyndighet och omfattas därför även av förvaltningslagen (2017:900).

Enligt riksbankslagen ska Riksbanken ha en arbetsordning som beslutas av fullmäktige (9 kap. 4 § riksbankslagen). Den nuvarande arbetsordningen anger Riksbankens övergripande organisation. Av arbetsordningen framgår exempelvis vilka avdelningar som ska finnas. Vid sidan om arbetsordningen har direktionen beslutat om en s.k. instruktion. I instruktionen regleras vissa organisationsförhållanden och verksamhetens inriktning på ett mer detaljerat sätt.

5

Det är av

5 I relationen mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter beslutar regeringen genom en förordning om en instruktion där regeringen anger en förvaltningsmyndighets uppgifter och hur verksamheten ska organiseras på ett övergripande plan. För Riksbankens del beslutar fullmäktige om en arbetsordning och direktionen beslutar i sin tur om en instruktion. Denna

instruktionen det framgår vilka beslut som direktionen har delegerat till riksbankschefen eller någon annan tjänsteman att fatta.

6

Av in-

struktionen framgår också bl.a. vilka uppgifter som utförs av vilken avdelning inom Riksbanken och att det är riksbankschefen som utövar chefsansvar för avdelningscheferna (instruktionen, i dess lydelse maj 2018).

7

Sammanfattningsvis är således instruktionen ett sätt för

direktionen att bl.a. fördela arbetet mellan sig, medan fullmäktige har ett inflytande över arbetsordningen som reglerar ledningsformerna mer övergripande.

I detta avsnitt redogörs för de bestämmelser som rör Riksbankens organisation och ledning vilka dels uttrycks i lag, dels i de interna styrdokumenten arbetsordning och instruktion.

32.2.1. Fullmäktige

Enligt regeringsformen består fullmäktige av elva ledamöter som utses av riksdagen (9 kap. 13 §). Fullmäktige väljer inom sig en ordförande och en vice ordförande (1 kap. 3 § riksbankslagen). Fullmäktige är beslutsföra när minst åtta av ledamöterna är närvarande. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet men ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag. Ett beslut om att skilja en ledamot i direktionen från hens anställning förutsätter att minst åtta av fullmäktiges ledamöter är ense om beslutet (2 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen). Bestämmelser om skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument m.m. till riksdagen finns i 4 kap. 4 § och 9 kap. 5 § riksbankslagen. Bestämmelser om ersättning till ledamöter och suppleanter i fullmäktige finns i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ (4 kap. 5 § riksbankslagen).

I riksdagsordningen anges (tilläggsbestämmelse 13.21.1) vilka hinder som finns mot att vara ledamot i fullmäktige. En ledamot får exempelvis inte vara statsråd, ledamot i Riksbankens direktion eller i konkurs (se även 2 kap. 1 § riksbankslagen).

instruktion ska dock inte sammanblandas med de förordningar med instruktioner som regeringen beslutar om för sina förvaltningsmyndigheter. 6 Det följer av riksbankslagen att direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken (1 kap. 5 §). 7 Instruktionen finns tillgänglig på Riksbankens hemsida.

I riksbankslagen regleras vilka ärenden som ska beslutas av fullmäktige. Dessa är:

  • val av direktionsledamöter, riksbankschef och vice riksbankschefer (1 kap. 4 §)
  • lön och övriga anställningsförmåner för direktionsledamöterna

(4 kap. 5 §)

  • medgivande om kortare karensperiod än ett år för att påbörja en befattning efter avslutad tjänstgöring i banken (3 kap. 1 §)
  • avskiljande av direktionsledamot (2 kap. 2 § riksbankslagen och

9 kap. 13 § regeringsformen)

  • beslut om arbetsordning för Riksbanken (9 kap. 4 §)
  • förslag till riksdagen och Riksrevisionen om disposition av Riksbankens vinst (10 kap. 3 §)
  • utformning av sedlar och mynt som banken ger ut (5 kap. 1 §)
  • ledning av verksamheten vid fullmäktiges revisionsfunktion

(9 kap. 2 §)

  • framställning till regering eller riksdag inom sitt ansvarsområde

(4 kap. 1 §)

  • remissyttranden inom sitt verksamhetsområde (2 kap. 4 §).

De ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen (1 kap. 5 § riksbankslagen).

Vid fullmäktiges sammanträden ska protokoll föras (2 kap. 3 § första stycket riksbankslagen). Fullmäktige får inte sammanträda på ett område som är ockuperat av främmande makt (4 kap. 6 § riksbankslagen).

Det framgår inte uttryckligen av riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen.

Fullmäktiges ordförande och vice ordförande får delta i direktionens sammanträden med yttranderätt, men utan förslags- och rösträtt (3 kap. 3 § riksbankslagen). Beträffande arbetsordningen argumenteras i förarbetena till riksbankslagen (prop. 1997/98:40 s. 67) att fullmäktige i sin roll som kontrollorgan skulle ha kvar ett övergripande ansvar för Riksbankens organisation, vilket tillgodoses ge-

nom att fullmäktige beslutar om arbetsordningen. Regeringen ansåg dock att det fanns starka skäl för att direktionen skulle bestämma om organisationen mer i detalj och om vilka personer som bör anställas i ledande funktioner. I praktiken har Riksbanken löst denna ansvarsfördelning mellan fullmäktige och direktionen genom att fullmäktige beslutar om en arbetsordning som innehåller övergripande bestämmelser om Riksbankens organisation medan direktionen beslutar om en instruktion som innehåller mer detaljerade bestämmelser om organisationen.

Den kontrollerande funktionen berörs också uttryckligen i Riksbankens arbetsordning, som fullmäktige har beslutat om (3 § i arbetsordningen, i dess lydelse i mars 2018). Inom ramen för den kontrollerande funktionen kan fullmäktige begära att en direktionsledamot är föredragande vid fullmäktiges sammanträden. Enligt samma paragraf i arbetsordningen ska direktionen tillhandahålla kanslistöd för fullmäktiges sammanträden m.m.

8

32.2.2. Direktionen

Enligt regeringsformen leds Riksbanken av en direktion som utses av fullmäktige (9 kap. 13 § regeringsformen). Direktionen består av sex ledamöter som utses för fem eller sex år (1 kap. 4 § riksbankslagen). Det finns inga begränsningar på hur många gånger en direktionsledamot kan bli omvald. Fullmäktige har mandat att besluta om att skilja en direktionsledamot från sitt uppdrag. En ledamot i Riksbankens direktion får dock endast skiljas från sitt uppdrag om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse (9 kap. 13 § regeringsformen). Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som samtidigt ska vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande, som samtidigt ska vara vice riksbankschef (1 kap. 4 § riksbankslagen). För närvarande är samtliga direktionsledamöter utöver riksbankschefen vice riksbankschefer, vilket innebär att de vid behov kan träda in i riksbankschefens ställe.

Lön och andra anställningsförmåner för ledamöter i direktionen fastställs av fullmäktige (4 kap. 5 § riksbankslagen).

8 Se Riksbanken (2018).

Vilka hinder som finns för någon att vara ledamot i direktionen framgår av 3 kap. 1 § riksbankslagen. En ledamot i direktionen får exempelvis inte vara ledamot i riksdagen, vara statsråd, anställd i Regeringskansliet eller i konkurs. Bestämmelser om att direktionsledamöterna är skyldiga att till riksdagen anmäla innehav av finansiella instrument m.m. finns i 4 kap. 4 § riksbankslagen.

Direktionen beslutar om de ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige (1 kap. 5 § riksbankslagen). Direktionen beslutar kollektivt. Penningpolitiska beslut fattas vid de penningpolitiska mötena genom omröstning (jfr 28 § förvaltningslagen). Riksbankschefen är ordförande i direktionen och har utslagsröst vid lika röstetal, vilket följer av förvaltningslagen (29 § andra stycket andra meningen). Varje enskild ledamot i direktionen har möjlighet att reservera sig mot ett direktionsbeslut, t.ex. ett räntebeslut eller de prognoser som majoriteten ställer sig bakom. Även reservationsrätten följer av förvaltningslagen (30 § första stycket). Direktionen är beslutför när minst hälften av ledamöterna är närvarande. Ärenden som kräver ett skyndsamt beslut får dock avgöras av två ledamöter om de är ense om beslutet. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende är skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag (3 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen). Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslags- och rösträtt (3 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen).

Vid direktionens sammanträden ska protokoll föras (3 kap. 3 § riksbankslagen). Riksbanken har valt att vara transparent kring de olika ledamöternas ståndpunkter med detaljerade protokoll vid de penningpolitiska mötena där de enskilda ledamöternas ståndpunkter framgår. Detta är ovanligt i styrelsesammanhang. Det kan även jämföras med exempelvis ECB som talar med en röst utåt och inte redovisar minoritetens ståndpunkter. Riksbankens direktion är i denna mening vad som brukar kallas en individualistisk kommitté. Ledamöterna av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör sina penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 § riksbankslagen).

Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att Riksbanken hushållar väl med statens medel (9 kap. 1 a § riksbankslagen). Direktionen ska

också säkerställa att det vid Riksbanken finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (9 kap. 1 a § riksbankslagen).

Förste vice riksbankschefen är riksbankschefens ställföreträdare, om även denne är förhindrad inträder annan vice riksbankschef som ställföreträdare. Inträdesordningen bestäms i första hand av fullmäktiges beslut. Om inträdesordningen inte framgår av något fullmäktigebeslut ska den vice riksbankschef inträda som har längst tjänstgöringstid som vice riksbankschef i Riksbanken (11 § i arbetsordningen, i dess lydelse i mars 2018).

Vidare ska direktionen hålla fullmäktige informerade om förhållanden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten. Detta sker i praktiken genom att fullmäktige sammanträder på Riksbanken cirka tio gånger om året.

9

Direktionen ska också enligt arbetsord-

ningen se till att riksdagen får det underlag som den behöver för att ta ställning till förvaltningen av Riksbanken (9 § i arbetsordningen, i dess lydelse i mars 2018).

Om riksbankschefens roll och befogenheter

Det framgår alltså av lag, både av regeringsformen och av riksbankslagen, att Riksbanken leds av en direktion. I riksbankslagen framgår vidare att fullmäktige utser ordföranden i direktionen som samtidigt ska vara chef för Riksbanken (1 kap. 4 §). Med undantag av rollen som ordförande i Riksbankens direktion, och personalansvarsnämnd (9 kap. 6 § riksbankslagen), har riksbankschefen inte några särskilt i lag angivna uppgifter eller befogenheter. Arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och de vice riksbankscheferna framgår därmed utöver detta inte i lagen utan i arbetsordningen och instruktionen.

Lagen föreskriver ett kollektivt beslutsfattande i direktionen. Direktionen kan dock besluta att ärenden får avgöras av riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken (1 kap. 5 § riksbankslagen). I arbetsordningen (10 §, i dess lydelse i mars 2018), slår fullmäktige fast att riksbankschefen ”leder och övervakar den dagliga såväl som den långsiktiga verksamheten i Riksbanken”. Vidare framgår riksbankschefens ansvar för verksamhetsstyrningen tydligare i den instruktion som direktionen själv har beslutat om. I instruktio-

9 Barvèll m.fl. (2019), s. 90.

nen framgår bl.a. att riksbankschefen har chefsansvar för avdelningscheferna och att riksbankschefen har ansvar för att löpande följa upp Riksbankens verksamhet inom ramen för fastställd budget och verksamhetsplan (7 och 8 §§ i instruktionen, i dess lydelse i maj 2018).

32.2.3. Finansutskottet

Finansutskottet är det av riksdagens utskott som ansvarar för att bereda ärenden som rör Riksbanken. Hur riksdagen, via finansutskottet, utövar sitt huvudmannaskap över Riksbanken beskrivs i avsnitt 33.4.1.

Ordförande och vice ordförande i fullmäktige träffar finansutskottet cirka två gånger per år. I övrigt finns endast informella informationskanaler mellan finansutskottet och fullmäktige. Det kan också noteras att samtliga riksdagspartier är representerade i finansutskottet, men att så inte är fallet i fullmäktige. Detta beror på att fullmäktige har färre platser än finansutskottet, och att partierna sinsemellan överenskommer om hur de olika utskottsplatserna ska fördelas.

32.2.4. Unionsrätten

Unionsrätten medför vissa restriktioner för hur centralbankers ledning kan organiseras. En sådan är att mandatperioden för en centralbankschef eller vice centralbankschef måste vara minst fem år. Detta gäller även i de fall en centralbankschef blir omvald. Vidare kan enligt EUF-fördraget en centralbankschef avsättas endast om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter, eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

I ECBS-stadgan finns det inte några uttryckliga jävsregler eller kvalifikationskrav för de nationella centralbankscheferna. I fråga om ECB:s direktion finns det dock en regel om att dessa ledamöter ska vara personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiella sektorn är allmänt erkända (artikel 11.2).

Vidare anges i ECBS-stadgan att dessa ledamöter som huvudregel inte får utöva någon annan avlönad eller oavlönad yrkesverksamhet, vilket i princip utesluter bisysslor eller s.k. externa experter (artikel 11).

I fråga om de nationella centralbankerna utanför eurosamarbetet kan det EU-rättsliga instruktionsförbudet innebära begränsningar för vilka personer som kan komma på fråga för ett sådant uppdrag (se bl.a. artikel 7 i ECBS-stadgan). Vidare ska mandattiden för sådana chefer vara minst fem år och de får inte avsättas annat än under vissa särskilda omständigheter (artikel 14.2 i ECBS-stadgan). Enligt ECB:s tolkning lägger dock unionsrätten även vissa begränsningar vad gäller vice centralbankschefer och eventuella externa experter inom ramen för en centralbanks penningpolitiska beslut. I ett yttrande rörande en centralbanksreform på Cypern 2018 framförde ECB att det personliga oberoendet skulle vara i fara om inte samma skydd vad gäller anställningslängd och anställningsskydd omfattar samtliga ledamöter i de beslutskommittéer som hanterar ECBSrelaterade uppgifter.

10

Det innebär enligt ECB:s synsätt att samtliga

ledamöter i en kommitté som utför ECBS-relaterade uppgifter (penningpolitik m.m.) ska ha samma anställningsskydd som övriga ledamöter, inklusive en mandatperiod på minst fem år.

32.3. Svenska myndigheter

Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Även Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän (JO) är riksdagens myndigheter, liksom Riksdagsförvaltningen och ett antal mindre nämnder med Riksdagsförvaltningen som värdmyndighet. Alla andra myndigheter i Sverige är myndigheter under regeringen. Detta avsnitt fokuserar på de delar av den svenska statsförvaltningen som är av relevans för att analysera Riksbankens organisation och ledning. Den svenska förvaltningsmodellen, i betydelsen relationen mellan folkvalda och förvaltningen, har en lång historia och bred acceptans. I den mån principer för övriga förvaltningsmyndigheter kan användas för Riksbanken är det därför bra, men Riksbanken har också vissa särdrag vilket påverkar hur organisationen kan och bör utformas. Se kapitel 11 för en djupare beskrivning av svensk myndighetsstyrning och den svenska förvaltningsmodellen.

10 ECB (2018).

32.3.1. Olika sätt att organisera en svensk myndighet

Statskontoret publicerade 2014 en kartläggning av hur svenska myndigheter styrs. Statskontorets kartläggning visar att antalet ledningsformer är betydligt fler än de tre ledningsformerna som regleras i myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att den inte omfattar Riksbanken.

Myndighetsförordningens tre ledningsformer är

  • enrådighetsmyndighet (leds av en myndighetschef eller generaldirektör, exempelvis Statistiska centralbyrån)
  • styrelsemyndighet (leds av en styrelse, exempelvis Finansinspektionen)
  • nämndmyndighet (leds av en nämnd, exempelvis Statens överklagandenämnd).

I Statskontorets kartläggning omfattas 218 myndigheter som har någon av myndighetsförordningens tre ledningsformer. Av dessa är enrådighet den klart dominerande myndighetsformen, 131 av de 218 kartlagda myndigheterna leds av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa har regeringen valt att inrätta ett insynsråd för att tillgodose behovet av demokratisk insyn. Av de resterande kartlagda myndigheterna är 55 nämndmyndigheter och 32 styrelsemyndigheter.

11

I av-

snitt 11.3.3 görs en genomgång av vilka hänsyn som tas när det gäller regeringens beslut om en myndighets ledningsform med utgångspunkt i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:75).

I samband med Statskontorets kartläggning av myndigheternas ledningsformer genomfördes intervjuer med tjänstemän på departementen. Ett argument för styrelseformen som framfördes var att det på grund av verksamhetens art i vissa fall anses mindre lämpligt att en enda person är ansvarig för myndighetens beslut. Det rör myndigheter som har mandat att fatta beslut som får stora konsekvenser för medborgare eller företag. Detta stämmer även väl överens med de skäl som regeringen anför för när en styrelse är en lämplig ledningsform. Som exempel nämns Finansinspektionen, vars tillsynsverksamhet kan få stora konsekvenser för de olika företag som om-

11 Statskontoret (2014), s. 7.

fattas av tillsynen. En styrelse bedömdes tillföra både en breddad kompetens, vilket borgar för bättre beslut, och en ökad legitimitet.

12

Ytterligare en lärdom från Statskontorets kartläggning är att det visserligen är en stor formell skillnad mellan en enrådighetsmyndighet med en myndighetschef som ensam är ansvarig för verksamheten och en styrelse- eller nämndmyndighet med delat ansvar inför huvudmannen. Men i praktiken ligger ett stort ansvar på myndighetschefen även i en styrelsemyndighet. Särskilt som myndighetschefen, till skillnad från övriga styrelseledamöter, är verksam på heltid i myndigheten och styr över den löpande verksamheten. Det är också viktigt att betona att i statliga förvaltningsmyndigheter sitter myndighetschefen och styrelseledamöter på egna mandat från regeringen. Detta skiljer sig från exempelvis aktiebolag där den verkställande direktören utses av styrelsen och kan avsättas av denna. Oavsett om det finns en styrelse eller inte är det i regel också myndighetschefen som får ta ansvar om något går snett för myndigheten, trots att det formellt är styrelsen som utgör myndighetens ledning. I Statskontorets rapport beskrivs att det inte har framkommit något exempel på att regeringen har utkrävt ansvar av styrelsen.

13

Parlamentarisk utredning avseende Riksrevisionens ledningsformer

Riksrevisionen och Riksbanken har likheter. Båda är myndigheter under riksdagen och båda har ett kollektivt ledarskap. I Riksrevisionens fall utgörs ledningen av tre riksrevisorer och i Riksbankens fall av sex direktionsledamöter. I slutet av 2018 beslutade riksdagen att tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över Riksrevisionens ledningsformer (bet. 2018/19:KU6).

Den parlamentariska kommittén lämnade i juni 2019 förslag på nya ledningsformer för Riksrevisionen.

14

Det ska enligt förslaget en-

dast finnas en av riksdagen vald riksrevisor, till skillnad från dagens tre valda riksrevisorer. Riksrevisorn ska vara chef för myndigheten Riksrevisionen och ansvarig inför riksdagen för granskningen av den statliga verksamheten.

12 Ibid., s. 64. 13 Ibid., s. 124. 14 2018/19:URF1.

Kommittén föreslår vidare att riksdagen även ska välja en riksrevisionsdirektör som ska vara riksrevisorns ställföreträdare. Riksrevisionsdirektören ska i första hand ta hand om den dagliga administrativa ledningen av myndigheten, men ska även kunna anförtros och avgöra revisionsärenden när riksrevisorn inte är i tjänst eller då det föreligger en jävssituation mellan riksrevisorn och det som ska granskas. Riksrevisorn och riksrevisionsdirektören föreslås var för sig väljas av riksdagen, normalt för en gemensam mandattid om sju år (riksrevisorn kan inte väljas om, däremot vad gäller riksrevisionsdirektören finns inga hinder mot omval).

Motiveringen som utredningen framför för sitt förslag om en ny ledningsstruktur på Riksrevisionen är att den tredelade ledningsstrukturen innebär en inbyggd risk för inre spänningar i organisationen, som kan hämma dess funktionssätt. Det underlag som tagits fram i utredningen visar att myndigheten fungerar väl för närvarande men att organisationsformen rymmer risker som medför att myndigheten inte är tillförsäkrad en stabil funktion på längre sikt. Utredningen drar därför slutsatsen att det har blivit tid att gå ifrån det tredelade ledarskapet.

15

Efter remissbehandling och beredning förväntas förslagen rörande Riksrevisionen träda i kraft våren 2020.

32.3.2. Hur myndighetschefer utses

Hur regeringen utser sina myndighetschefer

När regeringen utser sina generaldirektörer och andra myndighetschefer tas normalt en krav- eller kompetensprofil fram, och tjänsten brukar som huvudregel utannonseras.

16

Uppgift om vilka som har

ansökt omfattas som utgångspunkt av sekretess i tio år (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Anställningen som generaldirektör är ett förordnande som gäller i sex år. Regeringen kan förlänga en anställning med tre år ytterligare på en och samma myndighet. Efter nio år som chef vid samma myndighet bör dock förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet övervägas. Det bör dock inte finnas några formella hinder

15 Ibid., s. 7 16 Statskontoret (2014), s. 94.

mot att ytterligare förlänga en anställning. Man kan t.o.m. tänka sig att någon i undantagsfall blir kvar som chef för en myndighet i mer än tolv år.

17

En sökande som inte får en statligt utannonserad tjänst kan överklaga beslutet till Statens överklagandenämnd, det omfattar även tjänstetillsättning som generaldirektör. Statens överklagandenämnd bedömer då tjänstetillsättningen utifrån dels jobbannonsen, dels lagkravet på att avseende bara ska fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet vid offentlig anställning (4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning).

Ordinarie domare utses av regeringen, på förslag av Domarnämnden. Det är mycket svårt att avsätta ordinarie domare, vilket syftar till att garantera deras självständighet. Statskontoret konstaterar att det gör att ledningsformen för domstolarna inte blir jämförbar med andra ledningsformer.

18

Det finns dock likheter med Riksbankens

ledningsformer.

Hur riksdagen utser sina myndighetschefer

När riksrevisorer ska väljas publiceras information så att intresserade kan anmäla sitt intresse, men det finns ingen formell ansökningsprocess. Tillsättningen kan heller inte överklagas till Statens överklagandenämnd. Riksrevisorer väljs för en mandatperiod om sju år och de kan inte väljas om.

Under lagstiftningsarbetet i samband med Riksrevisionens tillkomst framförde vissa remissinstanser att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. I den proposition som låg till grund för inrättandet av Riksrevisionen ansågs dock några sådana krav inte nödvändiga eftersom riksdagen i samband med valet avgör om en tilltänkt riksrevisor uppfyller de krav som bör ställas. Mot denna bakgrund föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formulerade krav för uppdraget (prop. 2001/02:190 s. 109–112).

Det ska noteras att det inte heller finns några fastlagda krav för direktionsledamöter. Det framgår av förarbeten till lagändringarna 1999 (prop. 1997/98:40 s. 71) att:

17SOU 2011:81, s. 127. 18 Statskontoret (2014), s. 38.

det måste anses olämpligt att genom snäva kriterier begränsa fullmäktiges fria val av direktionen. Regeringen lämnar därför inga förslag om särskilda kriterier för ledamöterna i direktionen, inte heller för riksbankschefen, men utgår ifrån att fullmäktige vid sina val beaktar att lämplig kompetens finns företrädd i direktionen.

När det gäller rekrytering av riksdagens ombudsmän finns en beredningsdelegation (bestående av en företrädare från varje parti i utskottet) som bereder frågor om val, och som lägger förslag på vilka personer konstitutionsutskottet bör föreslå att riksdagen ska välja.

19

För Riksbankens del är det som tidigare beskrivet fullmäktige som utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna.

32.3.3. Myndighetschefens roll

Det är av intresse att studera vilka befogenheter andra myndighetschefer har getts för att leda myndigheten. Riksbanken har mest likhet med ledningsformen styrelsemyndighet (se även avsnitt 11.4.2) eftersom det i viss mån går att likna Riksbankens direktion vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef. En tydlig skillnad från vad som gäller i styrelsemyndigheter är dock att direktionen är närvarande dagligen. Ytterligare en skillnad är att även riksbanksfullmäktige har vissa styrelsefunktioner, t.ex. att det är fullmäktige som beslutar om arbetsordningen.

I myndigheter under regeringen utses generaldirektören (eller annan myndighetschef) av regeringen. Generaldirektören ges ett brett mandat att styra myndigheten, men kan till skillnad från en riksbankschef fråntas sin tjänst om regeringen inte är nöjd med utförandet. Ett exempel på en myndighet som leds av en styrelse är Finansinspektionen. Styrelsen beslutar i principiella frågor och i frågor som i övrigt är av större vikt, exempelvis nya regler, sanktioner och planering av Finansinspektionens verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschefen (generaldirektören) och styrelsen följer av myndighetsförordningens bestämmelser. I myndighetsförordningen framgår att myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska även hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa

19 2017/18:URF2, s. 53. Att det är konstitutionsutskottet som föreslår kandidater som ombudsmän följer av riksdagsordningen.

styrelsens beslut (13 § myndighetsförordningen). Den formuleringen har även tydliga likheter med den ansvarsfördelning som framgår av aktiebolagslagen (2005:551). Av aktiebolagslagen (8 kap. 29 §) framgår nämligen att den verkställande direktören ska sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Vidare får den verkställande direktören utan styrelsens bemyndigande vidta åtgärder som med hänsyn till omfattning och arten av bolagets verksamhet är av ovanligt slag eller av stor betydelse och om styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verksamhet. I sådana fall ska styrelsen så snart som möjligt underrättas om åtgärden. Vidare åläggs den verkställande direktören att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bolagets bokföring ska fullgöras i överensstämmelse med lag och för att medelsförvaltningen ska skötas på ett betryggande sätt.

Riksrevisionens ledning består 2019 av tre riksrevisorer. En av riksrevisorerna har enligt 2 § i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, tilldelats ett administrativt ansvar. I det ansvaret ligger bl.a. att säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Vidare beslutar Riksrevisorerna gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Inom sina respektive granskningsområden beslutar riksrevisorerna, efter samråd med varandra, vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. En parlamentarisk utredning föreslog 2019 att dra ner antalet riksrevisorer till en (se avsnitt 32.3.1).

32.3.4. Riksbankens särställning som myndighet

Riksbanken har i ett antal ytterligare avseenden särdrag jämfört med andra förvaltningsmyndigheter (se kapitlen 11 och 12). Vid analysen av Riksbankens organisation och ledning behöver särskilt dessa särdrag beaktas:

  • Att en viktig del av den ekonomiska politiken, nämligen penningpolitiken, har delegerats till Riksbanken att utföra under oberoende.
  • Att Riksbanken åtnjuter ett finansiellt oberoende genom att den fastställer sin egen budget för verksamheten. Det finns därmed inget anslag för Riksbankens verksamhet i statens budget.
  • Att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Detta innebär att förändringar av verksamheten endast kan beslutas via lag, vilket utesluter myndighetsstyrning av vanligt slag via instruktion och regleringsbrev som används för myndigheter under regeringen.
  • Att utrymmet för att skilja en direktionsledamot från anställningen är synnerligen begränsat, i likhet med vad som gäller för riksrevisorer och domare, i syfte att garantera deras självständighet. Den ordningen innebär att direktionen inte är direkt beroende av att ha riksdagens förtroende. Indirekt skulle dock direktionens möjligheter att uppnå sina mål försvåras om de inte hade riksdagens förtroende.

Dessa särdrag har följder för hur Riksbankens organisation och ledning bör utformas, vilket analyseras i kommande avsnitt.

32.4. Den nuvarande organisationen: tidigare dokumenterade erfarenheter

I detta avsnitt redogörs för synpunkter på Riksbankens organisation som har lämnats i finansutskottets externa utvärderingar av Riksbankens penningpolitik. Därefter redogörs för resultaten av den enkätundersökning med riksbankscheferna som publicerades 2010. Även tal och intervjuer som direktionsledamöter har hållit och som avhandlar Riksbankens organisation redogörs för i detta avsnitt.

32.4.1. Externa utvärderingar

Finansutskottet låter vart fjärde eller vart femte år genomföra en extern och oberoende utvärdering av Riksbankens penningpolitik. De tre hittillsvarande utvärderingarna har i olika hög grad berört organisationsfrågor. Den analys och de rekommendationer som är relevanta för analysen i detta kapitel redogörs för i detta avsnitt.

Den första externa utvärderingen

Den första utvärderingen omfattade perioden 1995–2005 och utfördes av professorerna Francesco Giavazzi och Fredric Mishkin. De argumenterade att det faktum att alla direktionsledamöter gemensamt ansvarade för ledningen av verksamheten försvårade ledamöternas individuella ansvar.

Om ledningsansvaret ålades riksbankschefen och vice riksbankschefen skulle ledningen av Riksbankens verksamhet bli effektivare. Det skulle också förbättra den penningpolitiska processen genom att framhäva att de övriga direktionsledamöternas huvuduppgift är att fatta penningpolitiska beslut, att utforma Riksbankens övergripande strategi genom att främja både ekonomisk och finansiell stabilitet, att förvalta valutareserven på bästa sätt och att kommunicera med allmänheten. Detta är ett heltidsarbete och måste befrias från ledningsuppgifter som kan minska ledamöternas fokusering på sina huvudsakliga arbetsuppgifter.20

Vidare resonerade de kring den då upplevda svårigheten i att hitta lämpliga och intresserade kandidater, och framförde i det sammanhanget att direktionen skulle kunna fungera med fem eller t.o.m. fyra ledamöter. Slutligen berörde utvärderarna utnämningsprocessen för direktionsledamöter. De menade att det är en god idé att delegera utnämningarna till ett från riksdagen fristående organ som riksbanksfullmäktige, med motiveringen att det minskar risken för politisk inblandning. De rekommenderade dock att det, kompletterande till denna ordning, skulle införas en formell utfrågning av kandidaterna inför riksdagens finansutskott, följt av en förtroendeomröstning.

Motiveringen som gavs för rekommendationen var att eftersom:

centralbanker är en av de statliga myndigheter som har störst självständighet måste deras tjänstemän genomgå en noggrann offentlig granskning innan de utses. Eftersom Riksbanken, till skillnad från andra svenska myndigheter är en myndighet som lyder under riksdagen, och inte regeringen, är riksdagens finansutskott en lämplig plats för en sådan offentlig granskning.21

I betänkandet som behandlar utvärderingen avvisade finansutskottet förslaget om att minska antalet ledamöter i direktionen, och framhöll att det är viktigt att direktionen är tillräckligt stor för att garantera en så allsidig sammansättning av direktionen som möjligt (bet. 2006/07:FiU27 s. 23). Utskottet delade heller inte utvärderar-

20 Giavazzi och Mishkin (2006), s. 78. 21 Ibid., s. 83, rekommendation 9.

nas uppfattning att offentliga utfrågningar i utskottet av nominerade kandidater till direktionen skulle stärka utnämningsprocessen. Utskottet framförde tvärtom att offentliga utfrågningar riskerade att undergräva fullmäktiges roll och ansvar, och att förslaget saknar motsvarighet i svensk offentlig förvaltning (bet. 2006/07:FiU27 s. 35).

Den andra externa utvärderingen

Den andra utvärderingen omfattade perioden 2005–2010. Utvärderarna professorerna Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet berörde organisationsfrågor endast kortfattat.

22

De noterade dock

att i de flesta andra centralbanker har direktionsledamöterna ansvar för olika specialområden och avdelningar inom banken. Så var inte längre fallet i Riksbanken efter att beredningsansvaret hade tagits bort (se avsnitt 32.1.2). Rekommendationerna som lämnades rörande organisationen var kopplade till nationellt ansvar för makrotillsyn, och är därmed inte av intresse för kommitténs arbete.

Den tredje externa utvärderingen

Den senaste utvärderingen omfattade perioden 2010–2015 och leddes av den brittiska tidigare centralbankschefen Mervyn King och den amerikanske professorn Marvin Goodfriend.

23

De ifrågasatte

om det finns tillräckligt med arbete för att sysselsätta de sex direktionsledamöterna på heltid. De menade också att det är orimligt att direktionen består av sex personer som har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av Riksbanken. Goodfriend och King rekommenderade därför att direktionen skulle stöpas om till ett penningpolitiskt råd (eng. monetary policy board) bestående av:

  • tre verkställande ledamöter (riksbankschefen och två vice riksbankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet)
  • tre icke verkställande ledamöter.

22 Goodhart och Rochet (2011). 23 Goodfriend och King (2016), s. 24 och 25.

Vidare bedömde Goodfriend och King att riksbanksfullmäktige fungerar väl.

Vad gäller remissinstanserna kan nämnas att fullmäktige välkomnade en översyn av Riksbankens styrningsmodell, men framförde att fullmäktiges uppfattning var att den nuvarande modellen med sex heltidsarbetande ledamöter har skapat goda förutsättningar för en bred och nyansrik penningpolitisk beredning. Det kan också nämnas att Finansinspektionen erinrade om att det tidigare hade funnits beredningsansvariga för penningpolitik och finansiell stabilitet i direktionen, på ett sätt som likande Goodfriend och Kings förslag, och att det vid en översyn finns skäl att jämföra erfarenheterna från de båda styrmodellerna (bet. 2015/16:FiU41 s. 29).

32.4.2. Enkätundersökning 2010 om direktionsledamöternas erfarenheter

När direktionen varit på plats i tio år genomförde tjänstemän vid Riksbanken en enkätundersökning. Enkätundersökningen riktade sig till de 13 ledamöter som tjänstgjort i Riksbankens direktion sedan starten 1999, och frågorna rörde deras erfarenheter av att tjänstgöra i direktionen. 12 av de 13 tillfrågade svarade på enkäten och Riksbanken publicerade resultaten 2010.

24

På frågan vilken som är den lämpligaste storleken på direktionen utifrån ett penningpolitiskt perspektiv gavs följande svar:

  • Sex personer svarade att direktionen borde vara mindre (av dessa svarade fyra att fem vore ett lagom antal, en svarade att fyra vore lagom och slutligen svarade en person att tre vore lagom).
  • Fem personer svarade att direktionens nuvarande storlek om sex ledamöter är den mest lämpliga.
  • En person svarade att direktionen borde vara större (hen uppgav att elva personer vore lagom).

Synen på direktionens storlek var därmed att den är i ungefär rätt storleks för penningpolitiska beslut, men hälften av de svarande tyckte att en något mindre kommitté vore lämpligare.

24 Se Apel m.fl. (2010).

En annan fråga i enkäten som är av intresse för detta kapitel är frågan om det samlade beslutsunderlaget för penningpolitiken skulle bli bättre om någon eller några av ledamöterna i direktionen var externa och därmed kunde bidra med information, kunskap och ett ”utifrånperspektiv” som annars inte skulle beaktas.

  • Sex personer svarade att det inte stämmer alls.
  • En person svarade att det bara stämmer till en liten del.
  • Två personer svarade att det stämmer till viss del.
  • Tre personer svarade att det stämmer helt.

Synen på externa experter var därmed ganska blandad, men med viss tyngdpunkt åt det skeptiska hållet. I sammanhanget kan det vara viktigt att betona att det som frågorna rörde var det penningpolitiska beslutsfattandet. Inga frågor ställdes om direktionens beslutsfattande inom övriga verksamhetsområden såsom finansiell stabilitet, betalningssystem, kontantförsörjning eller om övrig verksamhetsstyrning.

32.4.3. Direktionsledamöters offentligt framförda synpunkter

Svante Öberg, som var vice riksbankschef 2006–2011, sa i ett anförande 2011, att sex personer som fattar beslut fungerar väl när det gäller just penningpolitik, men att den ordningen inte fungerar bra på andra områden.

25

Öberg rekommenderade att riksbankschefens

roll som chef för Riksbanken borde stärkas så att den motsvarar den roll som en vanlig myndighetschef har.

Lars Heikensten, som var vice riksbankschef från 1995 och därefter riksbankschef 2003–2005, framförde sin syn på Riksbankens organisation i en intervju som publicerades 2005 i tidskriften Central banking.

26

Heikensten berättade i intervjun att efter några år med

beredningsansvar blev det uppenbart att det fanns substantiella negativa effekter, och han beskriver i intervjun de tre negativa effekter som han menade var viktigast. För det första var det i realiteten en oklar ansvarsfördelning mellan den beredningsansvariga direktionsledamoten och avdelningschefen. För det andra skapade det en otyd-

25 Öberg (2011). 26 Heikensten (2005).

lig ledning av organisationen, det kom olika signaler från ledningen till de anställda vilket skapade förvirring och ibland gjorde interna processer långsamma; ”man kan inte leda en effektiv organisation med sex personer som från tid till annan beter sig som om de var VD”. Den tredje negativa aspekten hade att göra med direktionens arbete. Direktionen hade trots allt huvudsakligen valts för att bidra i strategiska policyfrågor. De la för mycket tid på att diskutera interna frågor. Det handlade enligt Heikensten om frågor som borde ha hanterats av avdelningscheferna, eller längre ner i organisationen, men de tenderade att hamna hos direktionen.

I en intervju som publicerades 2017 utvecklade Heikensten ytterligare sin syn och framhöll att en mindre ledningsgrupp är mer effektiv.

27

Han förespråkade då en Goodfriend och King-modell för led-

ningsstrukturen; där riksbankschefen och två vice riksbankschefer skulle ansvara för verksamhetsstyrningen och även delta i en penningpolitisk kommitté tillsammans med tre eller fyra externa experter.

32.5. Den nuvarande organisationen: kommitténs intervjuer under 2018 och 2019

Under hösten 2018 och våren 2019 genomförde kommitténs kansli ett 20-tal intervjuer med personer som har eller har haft ledande positioner inom Riksbanken och fullmäktige och därmed inblick i Riksbankens organisation och ledning. De intervjuade finns förtecknade i appendix 1. I detta avsnitt sammanfattas deras viktigaste synpunkter kring de frågor som kommittén ska analysera.

Frågorna som ställts har avgränsats av direktivens inriktning, dvs.

  • fullmäktiges uppdrag och sammansättning (avsnitt 32.5.1)
  • direktionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta: om antalet direktionsmedlemmar bör förändras, om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska besluten och hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank (avsnitt 32.5.2)

27 Dagens Nyheter (2017).

  • Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad (avsnitt 32.5.3).

32.5.1. Fullmäktiges uppdrag och sammansättning

Flertalet uppfattar fullmäktiges kontrollerande funktion som i grunden viktig, men att uppdraget är otydligt. Det beskrivs att fullmäktige under vissa perioder valt att gå in på alltför detaljerad nivå vad gäller Riksbankens verksamhetsstyrning. Bland annat genom att fullmäktige har motsatt sig vissa ändringar i arbetsordningen som direktionen har föreslagit i syfte att öka effektiviteten i verksamhetsstyrningen. Under andra perioder har Riksbankens ledning lämnats stor frihet att efter eget tycke utveckla arbetsformerna. En del har uppfattat att fullmäktige ibland har ägnat orimligt mycket tid åt mindre betydelsefulla frågor.

Vidare påtalas att det faktum att det finns svag formell koppling mellan finansutskottet och fullmäktige kan innebära att riksdagen inte löpande hålls uppdaterad i centrala frågor. Andra vittnar dock om välfungerande informella informationsvägar. Några kommenterar att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter. Det kommenteras å andra sidan också att det faktum att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter är bra eftersom det innebär att även mindre partier kan komma till tals.

Några framhåller att det är värdefullt att fullmäktige kan ägna mer tid åt att sätta sig in i Riksbankens frågor än vad som är möjligt för ledamöterna i finansutskottet. Flera tror också att det har en positiv effekt att Riksbanken vet att de måste kunna svara inför fullmäktige och motivera vad de gör. Fullmäktige anses ha ett inflytande i det perspektivet. Det sägs att det är ”betydelsefullt i det lilla tysta” att fullmäktiges ordförande och vice ordförande närvarar vid direktionens möten. Det nämns också att det faktum att fullmäktige finns, och har insyn, ger Riksbanken ökad demokratisk legitimitet.

Fullmäktiges egna revision upplevs dock inte som meningsfull. Synen är blandad vad gäller om fullmäktige bör ges egna resurser men flertalet ser inte ett behov av detta givet nuvarande arbetsuppgifter (se avsnitt 33.6.8).

Flera upplever det slutligen som ett problem att det är otydligt vem som ska svara på remisser för remissinstansen Riksbanken.

32.5.2. Riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning

Att beslutsformen med en sexhövdad direktion infördes i Riksbanken anses främst ha grundats i att det sågs som en lämplig beslutsform för penningpolitiska beslut. Beslutsformen motiveras av att säkerställa att olika perspektiv och kompetenser vägleder de penningpolitiska besluten, samt att man inte vill koncentrera makten till en eller ett fåtal personer med de risker en sådan maktkoncentration innebär. Eventuella oenigheter leder inte fram till att penningpolitiska beslut inte kan tas. Oenighet i andra frågor, som inte likt penningpolitik har en skarp tidsgräns, riskerar dock att med ett kollektivt ledarskap leda till utdragna beredningar och i värsta fall till att gruppen inte klarar att ta beslut. Flera av de intervjuade beskriver också hur dylika problem har uppkommit. Särskilt personer som har erfarenhet av att leda större organisationer pekar tydligt på problemen med den nuvarande ledningsmodellen. Det beskrivs att det kostar mycket för en direktionsledamot att driva en fråga, men att det inte kostar något att sätta sig på tvären. Det betonas därför också att ett kollektivt ledarskap ställer höga krav på att alla ledamöter arbetar framåt. Det fungerar väl om de inom direktionen har förtroende för varandra men är således väldigt personberoende. En nuvarande direktionsledamot berättar att hen betraktar direktionen som i praktiken en policykommitté, och att hen därför väljer att kliva åt sidan vad gäller frågor om verksamhetsstyrning.

I intervjuerna beskrivs hur Riksbanken under det sexhövdade ledarskapet genom åren har prövat en rad olika ledningsmodeller. Inledningsvis delades som tidigare beskrivet ansvaret för olika avdelningar upp mellan de fem vice riksbankscheferna. Flera uppfattade att de beredningsansvariga vice riksbankscheferna närmast blev att likna vid öronmärkta ”överrockar” till respektive avdelningschef, med följden att det blev dubbelkommandon till organisationen. Vid den tiden fanns också ett väsentligt större antal avdelningar, vilket gjorde att direktionsmöten i stor utsträckning gick åt till att lösa samordnings- och resursfördelningsfrågor mellan de olika intressenterna. En bred majoritet av intervjuade (både avdelningschefer och direktionsledamöter) är negativt inställda till att direktionsledamöterna skulle ha beredningsansvar igen. Ett argument som framförs för att inte ha beredningsansvar är att det är bättre om alla i direk-

tionen har samma möjlighet att begära in underlag. Vissa menar också att den som hade beredningsansvar för penningpolitiken i högre grad kunde styra vad beslutet skulle bli.

Alla delar dock inte detta synsätt, en del är mer positiva till beredningsansvar och argumenterar att utan beredningsansvar ges riksbankschefen för stort inflytande jämfört med de andra. Beredningsansvaret övergavs i mitten av 2000-talet för en modell som många anser skapar bättre förutsättningar för direktionen att arbeta mer som en styrelse och penningpolitisk kommitté, med stark delegation till avdelningscheferna. Samtidigt har riksbankschefens roll i praktiken stärkts, vilket en del uppfattar som bra och andra dåligt. En person säger om beredningsansvaret att det inte var bra med beredningsansvar, och det blev inte bra efter att det avskaffades heller – eftersom hen upplevde det som negativt att mer makt då centrerades till riksbankschefen.

Några förespråkar att formalisera i lag det som har utkristalliserats internt med riksbankschefen (och förste vice riksbankschefen) som mer ansvarig för verksamhetsstyrningen än de övriga vice riksbankscheferna. Vidare framstår det inte som att någon i den nuvarande direktionen ser riksbankschefens och förste vice riksbankschefens i praktiken större ansvar för verksamhetsstyrningen som problematiskt. Det argumenteras att man på så sätt vinner mycket i effektivitet medan direktionsledamöternas möjlighet till inflytande formellt blir lite mindre men i reella termer fortsatt är stort. Andra befarar att personproblem riskerar att bli värre för organisationen om ansvarsfördelning inom direktionen slås fast i lag, och särskilt då om både riksbankschefens och den förste vice riksbankschefens roller framgår av lag.

Om antalet direktionsmedlemmar bör förändras och om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska besluten

Antalet direktionsledamöter har sedan starten varit fem utöver riksbankschefen, varav en förste vice riksbankschef. Flertalet intervjuade anser att den nuvarande modellen väl fyller kraven på en allsidighet i perspektiven rörande policyfrågorna. De olika ledamöterna tillför värdefull kompetens på olika områden.

Samtidigt uppger flera att sex personer egentligen inte behövs på heltid. Några diskuterar att dra ner antalet till fem ledamöter i direktionen. En del argumenterar att det vore bra att på så sätt få bort utslagsrösten och därmed ge alla lika tyngd i penningpolitiska beslut. En person tycker att frågan om utslagsrösten inte är särskilt viktigt då den ändå sällan används, en annan tycker tvärtom att det är värt att notera att utslagsrösten har använts ett par gånger de senaste åren. En annan person argumenterar att det vore olyckligt om utslagsrösten försvann eftersom det riskerar att försvaga riksbankschefens ställning och förtroendet för hen. Det betonas också av flera att det inte vore någon större skillnad med sex eller fem personer i direktionen, skillnaden vore främst att utslagsrösten försvinner.

Andra för fram att det optimala ur ett ledningsperspektiv vore att inrätta en ledningsform bestående av tre verkställande och tre ickeverkställande ledamöter, vilket föreslogs av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. De tre verkställande skulle med Goodfriend och Kings förslag vara riksbankschefen och en vice med ansvar för de penningpolitiska frågorna, och en vice med ansvar för frågor som rör finansiell stabilitet. Flera är positiva till att gå i en sådan riktning och menar att det kan bli en mer effektiv styrning med fortsatt bra bredd i de penningpolitiska besluten. Vid en eventuell gränsdragningsproblematik mellan vad som är en fråga om verksamhetsstyrning respektive en policyfråga argumenteras att det inte bör bli ett problem i praktiken eftersom det kan hanteras generöst; vill den stora gruppen hantera en fråga som policy så bör man göra det. En person framför dock att det inte är så enkelt som det kan se ut på pappret att skilja på vilka beslut som ska tas av vilken sammansättning, utan att det i realiteten ofta blir en svår gränsdragning.

Andra menar att en sådan ledningsform innebär att de som inte är inblandade i den verkställande ledningen får ett informationsunderläge, och att den penningpolitiska beslutsprocessen därmed blir sämre eftersom alla inte har samma informationsförutsättningar.

Vad gäller den brittiska styrmodellen med olika kommittéer för dels penningpolitik, dels finansiell stabilitet är det en samsyn om att denna uppdelning inte vore lämplig i Sverige. Det nämns att saken hade varit annorlunda om Riksbanken hade haft makrotillsynsansvar liksom centralbanken i Storbritannien.

På frågan om huruvida externa experter skulle kunna tas in i de penningpolitiska besluten är meningarna delade men med tyngdpunkt åt det skeptiska hållet. Några framför att det skulle vara svårt att i ett så litet land som Sverige kunna rekrytera experter med en oberoende ställning annat än från akademin. Det förs även fram att det är ett problem att man inte kan vara riktigt säker på att deltidsanställa inte har sin lojalitet någon annanstans. Mycket få med erfarenheter från finansmarknaden tros vara oberoende nog för att kunna komma i fråga. En annan oro som förs fram av många är att man genom att blanda heltidsanställda direktionsledamöter med oberoende externa skulle riskera att skapa ett A- och ett B-lag, och att det skulle vara svårt att överbrygga det informationsövertag som de heltidsanställda har.

Hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank

Samtliga intervjuade tidigare direktionsledamöter beskriver sin egen tillsättningsprocess på likartat sätt. Man har blivit kontaktad utan att ha anmält sitt intresse för tjänsten. Det har i allmänhet varit den dåvarande ordföranden i fullmäktige som tagit kontakten, och därefter har man i flertalet fall blivit inbjuden till samtal med såväl ordförande som vice ordförande i fullmäktige. För vissa följde därefter ett samtal med riksbankschefen, uppfattat som någon slags introduktion till uppdraget. Flera av de intervjuade fick också, i ett sent skede av rekryteringsprocessen, genomföra en utfrågning i fullmäktige.

Det framhålls att det vore bra med en ordnad rekryteringsprocess kring urval och intervjuer, och även när det gäller omprövning av kandidater. Någon säger att det inte är bra när omval tillämpas i en sådan omfattning att det går lång tid utan att det tillkommer några nya ledamöter. Att öppna upp för ett ansökningsförfarande ses som okontroversiellt, men en förutsättning är att sekretess gäller, lägger flera till. En person framhåller också att det är viktigt att tillsättningarna inte går att överklaga.

Många framhåller behovet av att fullmäktige inte enbart ser till de yrkesmässiga kvalifikationerna i rekryteringen, utan också till förmåga att arbeta i grupp och bidra positivt till att bygga och förvalta organisationen. Framför allt för tjänsten som riksbankschef bör

ledarskapsförmåga och samarbetsförmåga ingå bland kvalifikationskraven.

De flesta tillfrågade är positiva till att det är fullmäktige som utser riksbankscheferna, och man menar att fullmäktige genom presidiets närvarorätt vid direktionens möten har en god möjlighet att bedöma vilken kompetens som direktionen behöver tillföras och om någon bör erbjudas ett omval.

32.5.3. Om Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad

Flertalet intervjuade lyfter fram att Riksbanken med alla jämförbara mått mätt är en av de minsta och mest effektiva av jämförbara centralbanker. Samtidigt framhålls att jämförelser är vanskliga att göra eftersom många faktorer spelar in, framför allt vad gäller vilka ansvarsområden som centralbanken har. Riksbanken upplevs sedan direktionens tillkomst vid millennieskiftet tydligare ha fokuserat sin verksamhetsplanering för att hålla kostnader under kontroll och att ständigt ompröva verksamheter. Det nämns att man har genomfört nerdragningar och att man har outsourcat flera funktioner (bl.a. vad gäller IT).

Andra som har inblick i svenska myndigheters knappa anslag och besparingskrav för fram att Riksbanken i en jämförelse har haft gott om resurser. Vad gäller antalet anställda tjänstemän menar några att det måste finnas luft i en centralbank inför en kris, och att tjänstemännen var för få när finanskrisen utbröt 2008–2009. Andra menar dock att även antal tjänstemän och resursläget i stort har varit generöst tilltaget (inte nödvändigtvis för stort, lägger någon till) jämfört med andra svenska myndigheter, om än inte jämfört med andra centralbanker. Någon menar att Riksbanken, liksom andra svenska myndigheter, har fokuserat för mycket på effektivitet, och att det har varit mer fokus på effektivitet än på säkerhet vad gäller betalningsmedel.

32.6. Litteratur om centralbankers ledning

I detta avsnitt beskrivs ett urval från litteraturen rörande centralbankers organisation och ledning. Bland annat beskrivs de principer som David Archer, chef för centralbanksstudier på Banken för internationell betalningsutjämning (framöver BIS), och Andrew Levin, professor i ekonomi vid Dartmouth College, rekommenderar för hur penningpolitiska kommittéer bör utformas.

28

I avsnittet beskrivs

även de principer för delegering av policyuppgifter till oberoende myndigheter, här vad gäller organisationsfrågor, som föreslagits av Paul Tucker, tidigare vice centralbankschef i Bank of England.

32.6.1. Varför fattas penningpolitiska beslut oftast av en kommitté?

Ett argument för beslutsfattande om penningpolitik i grupp, i stället för beslutsfattande av en individ, är att det är lättare för en grupp av människor att stå emot tryck utifrån. En annan fördel är att gruppens medlemmar kan bidra med fler perspektiv, vilket kan öka både kvaliteten i analysen och legitimiteten i besluten. Vidare vore det ur ett demokratiskt perspektiv tveksamt att ge ansvaret för ett betydande samhällspåverkande policybeslut till en enskild individ, speciellt om denne inte är direkt folkvald. Forskning visar dessutom att reaktionsförmågan inte behöver bli sämre i beslutskommittéer än när en individ är ansvarig för att fatta ett specifikt beslut. Det finns vidare stöd i litteraturen för att kommittéer fattar bättre beslut eftersom de begår färre misstag, utan att ta längre tid på sig.

29

28 Archer och Levin (2018). 29 Blinder och Morgan (2005). Se även replikerande studier av Blinder och Morgan (2007). Det ska dock noteras att dessa studier ger gruppen i uppdrag att fatta ett beslut. Möjligheten att, som i verkliga världen, bordlägga och beställa in mer beslutsunderlag innan beslut fattas finns därmed inte i experimentet. Experimentets utformning kan därför underskatta de problem som beslutsfattande i grupp kan ha i verkligheten.

32.6.2. Hur stor bör en penningpolitisk kommitté vara?

Hur stor en grupp bör vara för att fatta bra beslut på ett effektivt sätt är en fråga som har utvärderats i många olika studier och sammanhang inom psykologi och socialpsykologi. Nedan redogörs för studier som fokuserar på gruppdynamik speciellt i centralbanker.

Sibert konstaterar att om informationsdelning vore kostnadsfritt borde större kommittéer vara bättre.

30

Argumentet, som baseras på

Condorcets s.k. juryteorem, är att större kommittéer är bättre än små eftersom de har tillgång till mer information. Men en förutsättning är att det är kostnadsfritt för kommitténs medlemmar att tillgodogöra sig information. Annars kan det uppkomma problem med vad ekonomer kallar för att åka snålskjuts (eng. free riding). Detta fenomen får även empiriskt stöd i socialpsykologisk forskning där problematiken kallas social maskning (eng. social loafing). Innebörden är att individer i en grupp, eftersom de vet att deras enskilda insats i gruppen inte syns så väl, kan känna sig frestade att inte skaffa lika mycket information och i övrigt anstränga sig, utan i stället förlita sig på de andra gruppmedlemmarnas insatser. Om flera agerar likadant blir resultatet sämre övervägda beslut. En angränsande potentiell problematik kallas shirking som innebär ett minskat ansvarskännande till följd av beslutsfattande i grupp.

31

Blinder påpekar vidare

att en nackdel med en stor kommitté, utöver att det ökar risken för ovan nämnda problem, är att det är svårare att koordinera arbetet. Det finns alltså potentiella gruppdynamikproblem som tenderar att öka med storleken på kommittén.

Eftersom det ofta är svårt att mäta hur en grupp presterar är ett sätt att utvärdera gruppers storlek att låta gruppdeltagare lösa uppgifter och sedan uppge om de upplevde att deras grupp var lagom stor för att lösa den aktuella uppgiften. En tidig och inflytelserik sådan studie gjordes 1958 av Slater då han studerade 24 grupper bestående av två till sju studenter som skulle lösa analytiska problem ihop. Han frågade därefter deltagarna om deras grupp hade varit lagom stor för att uppnå bästa resultat, och fann då att grupper om fem löste uppgiften bäst.

32

Enkätundersökningen vars resultat Riks-

banken publicerade 2010 är också ett exempel på metoden att utvärdera gruppens storlek genom att fråga gruppmedlemmarna om de

30 Sibert (2006), s. 3. 31 Blinder (2008), s. 13 och 14. 32 Slater (1958), s. 421 och 422.

uppfattade gruppens storlek som lagom stor för att lösa uppgiften (se avsnitt 32.4.2).

Sibert framför ytterligare en viktig aspekt. I väldigt små grupper tenderar medlemmarna att undvika att tycka olika; det är helt enkelt obekvämt att inta olika ståndpunkter i en grupp om två eller tre personer. Vid fyra personer tenderar gruppen att delas i par. Grupper om fem personer brukar vara uppskattade eftersom de kan diskutera och ha vidd i åsikterna, samtidigt som gruppen, i och med att den består av ett udda antal, kan fatta majoritetsbeslut. I grupper omkring sju till nio medlemmar börjar medlemmar generellt bli mindre nöjda med gruppen. (Anm. Sibert nämner inte gruppstorleken sex medlemmar.) I grupper över tolv brukar deltagarna tycka att det blir besvärligt att fatta beslut. Sibert konstaterar att det inte finns någon konsensus om den perfekta storleken på en grupp för att lösa problem, men hon betonar att fem verkar vara särskilt populärt i många studier. Av detta drar Sibert slutsatsen att en lämplig storlek för en penningpolitisk kommitté förmodligen är minst fem, och att de inte bör vara många fler.

33

Blinder räknar upp ett antal faktorer att väga in vid valet av storlek på en penningpolitisk kommitté:

34

  • Kommitténs sammansättning; eftersträvas olika sorters kompetens i kommittén så behövs – allt annat lika – en större kommitté.
  • Omfattningen på kommitténs mandat; om kommittén har ett brett ansvarsområde (t.ex. banktillsyn, kontanthantering etc.) så behöver kommittén troligen vara större än om den endast fattar penningpolitiska beslut.
  • Hur hög nivå av konsensus som önskas; eftersträvas att de penningpolitiska besluten ska fattas med konsensus så är det troligen enklare med en mindre kommitté.
  • Storleken på landet; små länder med stora kommittéer kan ha svårt att hitta lämpliga kandidater efter ett tag.
  • Landets heterogenitet; t.ex. leder den multinationella karaktären i ECB till att en större kommitté behövs för att den ska vara representativ.

33 Sibert (2006), s. 17. 34 Blinder (2008).

Archer och Levin rekommenderar att storleken och röstningsreglerna bör vara utformade på ett sådant sätt att de uppmuntrar till engagemang hos ledamöterna och minskar inflytandet från en enskild ledamot.

35

De framför också att tidigare analyser pekar mot att en

relativt liten grupp, omkring fem, är optimalt för ledamöternas engagemang, men att något fler kan behövas för att få tillräckligt med olika perspektiv i kommittén.

36

32.6.3. Hur kan problem med beslutsfattande i grupp minskas?

Som beskrivs ovan finns det starka argument för beslutfattande i grupp vad gäller penningpolitiska beslut. Dock uppkommer även problem vid beslutsfattande i grupp och det är angeläget att så långt som möjligt minimera sådana problem.

Sibert betonar att litteraturen om social maskning (se föregående avsnitt) ger relevanta policyimplikationer för penningpolitiska kommittéer eftersom social maskning minskar om de individuella medlemmarnas bidrag både kan identifieras och utvärderas.

37

Ett sätt att

identifiera medlemmarnas bidrag är att publicera hur de olika medlemmarna har röstat. Ett annat argument som har framförts är att vidden av synpunkter bidrar till att skapa trovärdighet i att centralbankscheferna gör sitt jobb tillräckligt grundligt.

38

Att publicera

framförda synpunkter räcker dock inte, utan det behövs också ett sätt att faktiskt utvärdera de olika rösterna. Ett sätt att hantera detta är att ge kommittén ett tydligt mål. Sibert konstaterar också att eftersom social maskning troligtvis är ett större problem med en större kommitté så är det av särskilt stor vikt i just en stor kommitté att dels offentliggöra medlemmarnas individuella bidrag, dels att vara så specifik som möjligt om vad målet är.

39

En nackdel med de indi-

viduella bidragen är dock bl.a. att centralbankens budskap kan bli otydligt, vilket framfördes i den norska centralbanksutredningen 2017.

40

35 Archer och Levin (2018), s. 234. 36 Ibid., s. 247. 37 Sibert (2006), s. 10. 38 NOU 2017:13, s. 254. 39 Sibert (2006), s. 10. 40 NOU 2017:13, s. 254. Se även Goodfriend och Kings (2016) kritik om att minoritetens syn fick för stor tyngd i protokollen och att majoritetens syn därmed inte framgick tydligt nog.

Ett annat problem som kan uppstå vid beslutsfattande i grupp är grupptänkande. Grupptänkande uppstår när medlemmarnas strävan efter konsensus gör att de inte tillräckligt beaktar andra alternativ.

41

Sibert betonar därför att det är viktigt att få gruppens medlemmar att sluta tänka och agera som en grupp, och att uppmuntra en utomstående utvärdering av beslutsprocessen. Hon framför att Bank of Englands ledning är föredömligt utformad eftersom de har en individualistisk penningpolitisk kommitté där ledamöterna på flera sätt uppmuntras att agera som individer. Det finns ingen uppenbar strävan mot konsensusbeslut, ledamöternas röster publiceras och protokollen visar upp de idéer och argument som har använts. Denna ordning är densamma som gäller i Riksbanken.

Även Archer och Levin rekommenderar att varje ledamot ska vara individuellt ansvarig inför folkvalda och allmänheten, bl.a. för att minska risken för grupptänkande. Det kan uppnås genom att alla ledamöterna håller tal, ställer upp i intervjuer och deltar i utfrågningar inför folkvalda.

42

32.6.4. En eller flera kommittéer för policybeslut inom centralbanken?

En del centralbanker har olika beslutskommittéer för olika sorters beslut. Dels kan olika sammansättningar besluta om policybeslut (såsom penningpolitik) respektive mer verksamhetsstyrande beslut. Dels kan centralbanken, som i Storbritannien, ha olika kommittéer för olika policyområden. Paul Tucker, tidigare vice centralbankschef på Bank of England, rekommenderar ett antal principer för hur delegering av policyuppgifter ska ske till oberoende myndigheter som exempelvis en centralbank. En av Tuckers kriterier rör frågan om flera olika uppgifter ska kunna delegeras till en och samma oberoende myndighet och är särskilt relevant för analysen i detta kapitel. Kriteriet innebär att beslut i så fall bör fattas av separata beslutskommittéer med överlappande deltagande. Detta är något som Tucker själv har varit med och infört i Bank of England. Majoriteten i respektive beslutskommitté bör enligt Tucker bestå av personer som bara sitter i den ena kommittén.

43

41 Sibert (2006), s. 23. 42 Archer och Levin (2018), s. 247. 43 Tucker (2018), s. 123.

32.6.5. Om kommitténs sammansättning

Det är viktigt att den penningpolitiska beslutsgruppen inte har för homogen sammansättning. Blinder betonar att om avsikten med beslutsfattande i grupp är att få in olika sätt att tänka, så är inte det bästa receptet att endast ha disputerade makroekonomer i kommittén.

44

Dessutom är det snarast regel än undantag att centralbankerna

har flera roller och det är då användbart med olika erfarenheter inom en kommitté som fattar annat än enbart penningpolitiska beslut.

45

Blinder noterar vidare att specialister i penningpolitik inte har några särskilda komparativa fördelar i banktillsynsfrågor eller ledningsfrågor.

46

Även Archer och Levin betonar att valet av ledamöter bör säkerställa att ledamöterna har olika perspektiv och olika expertis, de nämner också att det kan motverka grupptänkande.

32.6.6. Om externa experter

Externa experter är deltidsanställda som har annan anställning parallellt, alternativt heltidsanställda som har en kort mandattid. Det senare är dock uteslutet inom EU eftersom unionsrätten ställer krav på en mandattid om minst fem år. Ett argument för externa experter är breddad kompetens inom beslutsorganet. Externa medlemmar i beslutsorganet kan också minska oron för att centralbanken är mindre förändringsbenägen.

47

En annan fördel är att risken för

grupptänkande minskar. Det finns dock även potentiella nackdelar med externa experter. BIS betonar att externa experter med tillräcklig expertis på det penningpolitiska området ofta är en bristvara i små länder.

48

Blinder framför att deltidsanställningar parallellt med

annat jobb är svårt att få till utan att intressekonflikter uppstår. Han argumenterar därför att det kan vara en fördel att i stället heltidsanställa specialister som inte har del i verksamhetsstyrningen. En nackdel med det, som framförs i den norska centralbanksutredningen, är dock att det kan vara svårt att sysselsätta dem fullt ut. Vidare är det en utmaning med heltidsanställda specialister att de kan bli en

44 Blinder (2008), s. 16. 45 Ibid., s. 17. 46 Ibid., s. 28. 47 Morris och Lybek (2004), s. 21. 48 BIS (2009), s. 13.

del av den interna kulturen och då försvinner det eftersökta ”utifrånperspektivet”. Det finns å andra sidan också en fara att externa medlemmar i kommittén inte blir lyssnade på i lika hög grad. De interna befaras få tillgång till ett bredare informationsunderlag med analys från staben. Styrkeförhållandena mellan interna och externa medlemmar kan därför bli skeva, och det kan vara svårt för de externa medlemmarna att nå fram med sina argument.

49

32.6.7. Om mandatperiod, anställningsskydd och omvalsmöjlighet för centralbankschefer

Ett skydd mot att påtryckningar utifrån ska ha inverkan på de penningpolitiska besluten är att centralbankscheferna ges långa mandatperioder. Det vanligaste i centralbanksvärlden är en mandatperiod på fem år.

50

Ett ytterligare skydd mot påtryckningar är att det ska vara

svårt att avskeda dem. I de flesta länder får centralbankschefer därför endast avskedas om de grovt har misskött sitt jobb eller begått kriminella handlingar. Mycket få centralbankslagstiftningar tillåter att centralbankschefer avskedas på policyrelaterade grunder, dvs. på grund av bristfällig måluppfyllelse eller resultat. Ett dylikt skydd stärker centralbankens oberoende i penningpolitiska frågor. Samtidigt försvårar det dock de folkvaldas ansvarsutkrävande genom att avsked eller omplacering inte finns tillgängligt som möjlig sanktion inom ramen för ansvarsutkrävandet.

Vad gäller rekrytering av centralbankschefer rekommenderar Archer och Levin samt även Tucker att det bör vara fler än en institution/person involverad i rekryteringsprocessen. Archer och Levin betonar vidare att rekryteringsprocessen bör vara systematisk, transparent och konsistent för att främja demokratisk legitimitet. Transparens minskar risken för otillbörligt inflytande från specifika intressen.

En ytterligare aspekt är möjligheten till omval. Ett argument för att inte godkänna omval är att det minskar incitamenten för centralbankschefen att fatta politiskt populära penningpolitiska beslut. Å andra sidan kan omvalsmöjligheten, om omvalet baseras på effektivitet och uppvisad skicklighet, vara ett sätt att utvärdera centralbankschefens prestation och därmed komplettera andra mekanismer för

49 NOU 2017:13, s. 254. 50 BIS (2009), s. 13.

demokratiskt ansvarsutkrävande. Archer och Levin rekommenderar att stänga möjligheten till omval eftersom det minskar risken för politisk inblandning och undviker att maktpositioner cementeras.

51

32.7. En internationell utblick

Kommittén redogör i detta avsnitt för organisations- och ledningsformer i centralbanker i några andra länder. Centralbanker världen över har tilldelats olika uppgifter och befogenheter vilket ledningen måste anpassas efter. Vidare agerar centralbankerna i skilda politiska sammanhang, med olika relation till de folkvalda och till den övriga statsförvaltningen. Jämfört med myndigheter i andra länder har svenska myndigheter generellt en hög grad av självständighet när det gäller myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. I många andra länder har ministrar eller regeringen makt att direkt ingripa i myndigheternas löpande arbete och i handläggningen av enskilda ärenden. Denna skarpa uppdelning av den verkställande makten mellan å ena sidan politiken och å andra sidan förvaltningsmyndigheter är ett särdrag för Sverige (se vidare avsnitt 11.3.6). Detta generella drag i den svenska förvaltningen får effekter även på relationen mellan å ena sidan Riksbanken och å andra sidan riksdag och regering. Det finns sammanfattningsvis flera skäl till att en ordning som fungerar väl i ett land inte nödvändigtvis fungerar väl i ett annat land, därför finns det heller ingen unik bästa praxis för hur en centralbank ska organiseras.

Först redogörs för en kartläggning som BIS gjorde 2009 rörande centralbankers organisation och ledning. Därefter redogör kommittén för några utvalda länders centralbankslagstiftning.

51 Archer och Levin (2018), s. 247.

32.7.1. BIS kartläggning 2009

BIS publicerade 2009 en rapport som innehöll en kartläggning av hur centralbanker i 47 olika länder vid den tidpunkten var organiserade.

Rekrytering centralbankschefer

Vid tillfället för BIS kartläggning utsågs i 60 procent av länderna centralbankschefen av stats- eller regeringschefen, i 17 procent av regeringen, i nio procent av parlamentet, i sex procent av finansdepartementet och i resterande sex procent utsågs centralbankschefen av kategorin övriga. Vidare är det typiskt sett mer än en individ eller ett organ involverade i en flerstegsprocess. Antalet aktörer som involverades i rekryteringsprocessen för att utse en centralbankschef var i 36 procent av fallen en enda, i 53 procent av länderna var det i stället två aktörer och slutligen i nio procent av länderna var tre aktörer involverade i beslutet.

52

Det var vid tillfället således betydligt

vanligare med fler aktörer involverade i beslutsprocessen, även om det inte heller är en ovanlig lösning att som Sverige endast ha en aktör med fullmäktige som både sköter rekryteringsprocessen och fattar beslutet.

Mandatperiod och omvalsbegränsningar

Enligt BIS sammanställning 2009 var fem år den vanligaste mandattiden. Detta sammanfaller även med det minimikrav på mandattid som unionsrätten föreskriver.

Vad gäller omvalsbegränsningar har de flesta centralbankslagar i BIS kartläggning inga begränsningar på hur många gånger en centralbankschef kan bli omvald.

53

BIS nämner i rapporten att ECB och

Spanien

54

förbjuder omval av centralbankschefer. I vissa fall kan ålders-

gränser bli begränsande för antalet möjliga omval, så gäller exempelvis i Frankrike.

52 BIS (2009), s. 70. Anm. kategorierna summerar inte till 100 procent i BIS sammanställning. 53 Ibid., s. 71. 54 Spaniens centralbankslag, artikel 25:1.

Storleken på det organ som ansvarar för penningpolitik

Även när det gäller storleken på det penningpolitiska beslutsorganet är spridningen stor. I BIS kartläggning varierade storleken mellan tre till omkring 20 medlemmar, med ett genomsnitt omkring sju.

55

32.7.2. Kommitténs internationella utblick

Kommittén har valt att närmare studera ett tiotal centralbankslagar vad gäller specifikt organisations- och ledningsfrågor. I utblicken har kommittén valt att fokusera på centralbanker inom EU eftersom medlemsstater inom EU har haft att beakta unionsrätten när de beslutat om centralbankers organisation. Även länder utanför EU kan dock vara intressanta, trots att de kan ha en organisation och ledning som inte är fullt förenlig med unionsrätten, och därmed inte vore möjlig för svensk del. Det är vidare av särskilt intresse att närmare studera sådana centralbanker där det har införts flera olika beslutskommittéer. En kortare sammanfattning ges i det följande, en mer grundlig beskrivning återfinns i appendix 2.

Flera beslutskommittéer inom centralbanker

Kommittén har studerat tre länder som har valt att dela upp centralbankens beslutsfattande i policyfrågor i mer än en beslutskommitté. Dessa länder är Australien, som har en styrelse för penningpolitiska beslut och en styrelse för beslut rörande betalningssystem, samt Storbritannien med dess tre separata policykommittéer för penningpolitik, finansiell stabilitet respektive tillsynsfrågor. Även den polska centralbanken har två styrelser, där en fattar penningpolitiska beslut och en ansvarar för ledningsfrågor.

Centralbankschefen som myndighetschef

Vidare har kommittén studerat hur centralbankschefens roll har uttryckts i de olika ländernas lagstiftning, ett urval av dessa bestämmelser redogörs för nedan.

55 BIS (2009), s. 14.

I Australien är det centralbankschefen som beslutar om ansvarsfördelningen mellan sig själv och den vice centralbankschefen.

I den polska centralbankens lagstiftning ges omfattande befogenheter till centralbankschefen. Bland annat är centralbankschefen den som föreslår tillsättning, och ett eventuellt avsked, av de vice centralbankscheferna till landets president. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna. Centralbankschefen är också chef över alla centralbankens anställda, samt är den som ansvarar för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m.

I Storbritannien ingår centralbankschefen i alla bankens tre beslutskommittéer.

I Tjeckien fattas penningpolitiska beslut av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar (samtliga utses av landets president). Vid lika röstetal har centralbankschefen utslagsrösten. Centralbankschefen är den som representerar centralbanken utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbankschefen. Vidare är det centralbankschefen som beslutar om de vice centralbankschefernas löner.

56

I Tyskland tillfrågas centralbankschefen och de fem vice centralbankscheferna gällande nya nomineringar till direktionen. Vidare framgår i den tyska lagen att dess direktion kan välja att delegera uppgifter till en av dem, men ingen sådan delegering kan ske utan centralbankschefens godkännande.

57

Vidare har centralbankschefen

i Tyskland viss utnämningsmakt och representerar centralbanken utåt. Centralbankschefen har dock möjlighet att delegera befogenheten att representera banken till en av de vice centralbankscheferna, som i sin tur också får delegera vidare.

Rekrytering av och anställningsvillkor för centralbankschefer

En sammanfattande tabell för de genomgångna länderna finns nedan, och kommenteras i det följande avsnittet.

56 Tjeckiens centralbankslag, artikel 5g. 57 Tysklands centralbankslag, artikel 7:5.

Anm. Det bör noteras att det penningpolitiska organet i euroländerna inte fattar penningpolitiska beslut utan utför ECB:s beslutade penningpolitik. Källa: Egen sammanställning av centralbankslagstiftningar.

Som framgår i tabellen är det vanligt att beslut om centralbankschefen fattas på hög politisk nivå, av presidenten eller finansministern. Sverige har i stället delegerat utnämningsmakten till ett från riksdagen fristående organ, nämligen fullmäktige. Sveriges ordning sticker alltså i detta avseende ut i en internationell utblick.

När det gäller rekryteringsprocess kan den finska noteras då den är mycket transparent. Ansökningarna till dess direktion är inte konfidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även omfattar Finlands bank.

58

Om mandattiden kan nämnas att flera av länderna i Tabell 32.1 är med i EU, och följer därmed EU-rättens krav på en mandatperiod om minst fem år.

Rörande omvalsbegränsningar var det i BIS kartläggning 2009 vanligast att det inte fanns några omvalsbegränsningar. I kommitténs utblick noteras att ECB och Storbritannien inte tillåter några omval för centralbankschefen. Danmark har ingen begränsning vad gäller omval, men däremot åldersbegränsningar som i stället kan bli

58 Act on the Openness of Government Activities (621/1999).

en bindande restriktion för omval. Även Frankrike har en åldersbegränsning. Frankrike, Polen och Tjeckien tillåter endast ett omval. I Finland är två omval tillåtna.

När det gäller storlek på det beslutsfattande penningpolitiska beslutsorganet har både eurosystemet och Federal Reserve kommittéer som är väsentligt större än genomsnittet (med sina 25 respektive tolv ledamöter), vilket i dessa fall motiveras av att styrelsen ska kunna representera alla länder respektive regioner. Större länder med fler invånare tenderar, som BIS noterar, att ha fler medlemmar i den penningpolitiska kommittén. Finland och Danmark sticker ut som en motpol till eurosystemet och Federal Reserve med endast tre centralbankschefer (varav två vice). Den finländska lagstiftningen lämnar utrymme för dess bankfullmäktige välja upp till fem vice centralbankschefer. Även Sveriges direktion med sex medlemmar är en av de mindre i utblicken. Enligt BIS kartläggning var dock den genomsnittliga storleken omkring sju varför Sverige framstår som ganska genomsnittlig, särskilt med beaktande av att Sverige är ett litet land.

32.8. Kommitténs överväganden

I detta avsnitt lämnar kommittén sina bedömningar och förslag för Riksbankens organisation och ledning. Det bör inledningsvis betonas att det i varje organisations- och ledningsfråga som rör Riksbanken behöver göras en avvägning mellan hur mycket som ska slås fast i lag och vad som i stället beslutas av Riksbankens direktion.

32.8.1. Fullmäktige ska finnas kvar

Kommitténs förslag: Fullmäktige ska finnas kvar.

Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nuvarande riksbankslagen beskrivs i avsnitt 32.2.1. Kommittén anser att fullmäktige ska finnas kvar och ha i huvudsak samma funktion enligt den nya lagen.

Kommittén föreslår därmed att fullmäktiges insyn i det löpande arbetet, bl.a. genom presidiets deltagande vid direktionens sammanträden, ska bevaras. Det är en viktig funktion för fullmäktige då den möjliggör insyn för huvudmannens, dvs. riksdagens, del. I detta av-

seende kan fullmäktige jämföras med de insynsråd som finns i flera andra statliga förvaltningsmyndigheter. Fullmäktige har dock i dag, och föreslås även i den nya riksbankslagen, ha fler uppgifter än ett insynsråd, exempelvis utnämningsmakten för Riksbankens ledning och en kontrollerande funktion. Den insyn som fullmäktige har i Riksbankens löpande arbete är viktig för att den demokratiska granskningen av Riksbanken ska fungera väl och stärker Riksbankens legitimitet. Genom sin insyn får fullmäktige insikt om vilken kompetens som behöver tillföras direktionen, vilket ger goda förutsättningar för att rekrytera till direktionen (se avsnitt 32.8.4).

Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nya lagen behandlas i avsnitten 32.8.2–32.8.4. Fullmäktiges kontrollerande funktion redogörs för i avsnitt 33.6.8.

32.8.2. Fullmäktiges relation till direktionen

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den

nya riksbankslagen: – Fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbanksche-

ferna (Kommitténs förslag rörande fullmäktiges rekrytering av riksbankschefer redovisas i avsnitt 32.8.4). – Fullmäktige kan medge kortare karensperiod än ett år för riks-

bankschefen och de vice riksbankscheferna för att påbörja befattning efter avslutad tjänstgöring i Riksbanken. – Avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef (följer

av regeringsformen 9 kap. 13 §). – Fullmäktige får göra framställning till regering eller riksdag

inom sitt ansvarsområde (följer avseende framställning till riksdagen enligt tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen). – Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till

riksdagen eller regeringen ska de samråda med varandra.

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade:

– Fullmäktige får för Riksbankens räkning lämna remissyttran-

den inom sitt ansvarsområde. – Fullmäktige beslutar om lön och andra anställningsvillkor för

riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. – Fullmäktige ska, om det behövs, bestämma i vilken inbördes

ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe om hen 1. har avgått på egen begäran, 2. har skiljts från anställningen genom beslut av fullmäktige, även om talan mot beslutet fortfarande får föras, eller 3. är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande.

Kommitténs bedömning: Fullmäktige bör inte skriva gemensam-

ma remissvar tillsammans med direktionen.

Kommitténs bedömning är att fullmäktiges relation till direktionen i huvudsak ska vara densamma som i dag. Fullmäktige ska därför utse riksbankschefen och de vice riksbankscheferna, besluta om lön och andra anställningsvillkor, medge kortare karensperiod än ett år, besluta om avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef, lämna remissyttranden, göra framställningar och besluta om tjänstgöringsordning för de vice riksbankscheferna. Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till riksdagen eller regeringen ska de även samråda med varandra.

Fullmäktige föreslås inte fatta beslut om arbetsordningen

Till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande riksbankslagen föreslås alltså inte att fullmäktige ska besluta om Riksbankens arbetsordning. Det kan noteras att merparten av det som står i arbetsordningen är en upprepande sammanställning av det som står i olika lagar. Kommittén föreslår i stället att ta in en del av de övriga bestämmelserna som finns i den nuvarande arbetsordningen i den nya riks-

bankslagen.

59

Direktionen ska fatta beslut om arbetsordningen (se

avsnitt 32.8.8).

Kommittén anser att det inte är motiverat att fullmäktige framgent ges inflytande över organisatoriska frågor. Riksbanken leds enligt regeringsformen av en direktion. I uppdraget att leda Riksbanken bör enligt kommittén ingå att utforma den inre organisation som Riksbankens direktion bedömer lämplig för att på bästa och mest effektiva sätt uppnå Riksbankens mål. Det lagstadgade kollektiva ledarskapet är i sig en komplicerad grund att styra en verksamhet på, vilket även tydligt har framgått i kommitténs intervjuer under 2018 och 2019. Inom ramen för den lagbestämmelsen bör därför Riksbankens direktion ges möjlighet att anpassa sin inre organisation så effektivt som möjligt.

I den mån arbetsformerna ska regleras bör det ske genom lag. Att fullmäktige beslutar om arbetsordningen avviker från principen att Riksbanken ska styras med lag. En ordning där fullmäktige beslutar arbetsordningen skapar också en otydlighet om huruvida det är direktionen eller fullmäktige som har ansvar för verksamhetens resultat. Riksdagens ansvarsutkrävande från direktionen blir därför tydligare om det är direktionen som beslutar om arbetsformerna. Vidare kan interna organisationsbehov variera över tid och vara personberoende. Det riskerar att bli ineffektivt att organisationsförändringar inte kan beslutas av Riksbankens direktion.

Fullmäktiges remissyttranden

Fullmäktige föreslås få lämna remissyttranden för Riksbankens räkning inom sitt ansvarsområde. I gällande rätt får fullmäktige lämna remissyttranden för Riksbankens räkning inom sitt verksamhetsområde. Uttrycket verksamhetsområde föreslås alltså ersättas med ansvarsområde. Fullmäktige får (både i den gällande riksbankslagen och i den nya) göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Motiveringen till ändringen är således att fullmäktige med kommitténs förslag får lämna både remissyttranden och göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Syftet med det ändrade ordvalet är inte att ändra innebörden av bestämmelsen. Fullmäktige får således lämna remiss-

59 Det gäller bl.a. 9 § i arbetsordningen att direktionen ska hålla fullmäktige informerade om förhållanden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten (Riksbanken, 2018). Se förslag i avsnitt 33.6.8.

yttranden i samma omfattning som enligt gällande rätt. Det är dock enligt kommitténs bedömning inte lämpligt att fullmäktige skriver gemensamma remissvar tillsammans med direktionen eftersom det skapar en otydlighet i fullmäktiges kontrollerande roll.

Fullmäktige beslutar om direktionsledamöternas anställningsvillkor

Kommittén föreslår att fullmäktige beslutar om direktionsledamöternas anställningsvillkor. Enligt gällande rätt beslutar fullmäktige om lön och andra anställningsförmåner för riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. I praktiken innefattar fullmäktiges beslut inte bara vad som kan anses vara förmåner utan även villkor, som exempelvis längd på mandatperioden och datum för tillträdande. I Riksbankens arbetsordning (i dess lydelse i maj 2018) beslutar fullmäktige om lön och andra anställningsvillkor. Förslaget innebär ett förtydligande och en kodifiering av praxis.

Ett förtydligande införs rörande innebörden av riksbankschefens förhinder

I 1 kap. 4 § andra stycket i nuvarande riksbankslag anges att fullmäktige, när det behövs, ska bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riksbankschefen har förhinder. Kommissionen har anfört att det finns ett behov av att förtydliga innebörden av uttrycket förhinder, bl.a. vad gäller om det omfattar att riksbankschefens mandattid har löpt ut och om denne är arbetsoförmögen. Kommittén föreslår att ordet förhinder utgår ur lagtexten och ersätts av en uppräkning av innebörden. Enligt kommitténs mening råder det ingen tvekan om att den förste vice riksbankschefen tillfälligt ska fullgöra rollen som riksbankschef om riksbankschefens mandattid har löpt ut utan att något beslut i frågan har fattats av fullmäktige. Det följer av att den tidigare riksbankschefen i en sådan situation inte längre har någon anställning inom Riksbanken. Det finns däremot anledning att föreskriva att bestämmelsen om tjänstgöringsordning omfattar den situationen att riksbankschefen har avgått på egen begäran. Detta ska anses utgöra förhinder. Vidare bör ett beslut om att skilja riksbankchefen från anställningen innebära att förhinder föreligger, även

om beslutet fortfarande får överklagas. Om EU-domstolen därefter skulle komma fram till att beslutet var felaktigt, får förhindret anses ha upphört. Därutöver får riksbankschefen anses ha förhinder om hen är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande på det sätt som avses i 10 § 3 lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Kommittén föreslår att den ovan beskrivna innebörden av uttrycket förhinder tas in i en bestämmelse som gäller inte bara för riksbankschefen utan även för en vice riksbankschef i det fall att hen har trätt in i riksbankschefens ställe på grund av dennes förhinder. Genom den nya bestämmelsen får kommissionens synpunkter anses tillgodosedda.

32.8.3. Övriga bestämmelser om fullmäktige

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya

riksbankslagen: – Om att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträde och

om beslutsförhet. – Om hinder mot att ingå i fullmäktige. – Om ersättning till fullmäktigeledamöter och suppleanter. – Rätten för ordförande och vice ordförande i fullmäktige att när-

vara vid direktionens möten. – Fullmäktige får inte sammanträda på ockuperad mark. – Fullmäktige väljer inom sig en ordförande samt en vice ord-

förande. – Fullmäktige har sitt säte i Stockholm.

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade:

– Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument. – Fullmäktige beslutar om motiv på de sedlar och mynt som Riks-

banken ger ut. – Fullmäktige beslutar om resultaträkning, balansräkning, finan-

siella avsättningar och om årets resultat (kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 29.7).

– Fullmäktiges externa revisionsfunktion ska granska direktio-

nens arbete (kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 33.6.8).

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträden, om hinder mot att ingå i fullmäktige, ersättning till fullmäktiges ledamöter och suppleanter, att fullmäktiges presidium har rätt att närvara vid direktionens möten, fullmäktiges anmälan av finansiella instrument, att fullmäktige inte får sammanträda på ockuperad mark, att fullmäktige inom sig väljer en ordförande och att fullmäktige har sitt säte i Stockholm. Ändringar föreslås vad gäller de uppgifter som beskrivs i det följande.

Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument

Enligt gällande rätt ska fullmäktiges ordförande och vice ordförande, liksom Riksbankens direktion, rapportera innehav av finansiella instrument m.m. till riksdagen. Övriga fullmäktigeledamöter ska enligt gällande rätt rapportera innehav av finansiella instrument till Riksbanken. Kommittén föreslår att samtliga ledamöter i fullmäktige ska rapportera sitt innehav till riksdagen. Vad gäller omfattningen av anmälningsskyldigheten föreslås däremot ingen ändring för vare sig fullmäktiges ordförande och vice ordförande eller de övriga fullmäktigeledamöterna. Det blir även i linje med att fullmäktigeledamöter (både i den nuvarande riksbankslagen och i den nya) anmäler bisysslor till riksdagen. Vidare anser kommittén att det är lämpligt att riksdagen i egenskap av fullmäktiges uppdragsgivare också tar emot och granskar anmälan av finansiella instrument från samtliga fullmäktigeledamöter.

Beslut om sedlar och mynt

Fullmäktige ska enligt gällande rätt besluta om utformning av sedlar och mynt som Riksbanken ger ut. Det föreslås en justering att fullmäktiges beslut rör motiv på sedlar och mynt. Motiveringen till den föreslagna ändringen är att den nuvarande formuleringen om utformning har uppfattats som otydlig vad gäller vad som är direktio-

nens respektive fullmäktiges ansvar. Vidare kan säkerhetsdetaljer som Riksbanken beslutar om, t.ex. säkerhetsremsor, påverka sedelns utformning.

Beslut om resultaträkning och balansräkning m.m., och om revisionsplan

Vad gäller kommitténs förslag på fullmäktigeuppgifter avseende Riksbankens egna kapital och internrevision redovisas de i separata kapitel; i avsnitt 29.7 (beslut om resultaträkning m.m.), och i avsnitt 33.6.8 (vad gäller internrevision).

32.8.4. Hur fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna

Kommitténs förslag: Fullmäktige utser ordföranden i direktio-

nen, som samtidigt ska vara riksbankschef, och övriga ledamöter, som samtidigt ska vara vice riksbankschefer. Ett ansökningsförfarande ska införas för fullmäktiges rekrytering. Fullmäktige ska formulera en kravprofil till den aktuella tjänsteutlysningen. Fullmäktige ska utforma kravprofilen efter samråd med riksbankschefen.

Vid rekryteringen ska fullmäktige säkerställa att riksbankschefen och de vice riksbankscheferna tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet. Kravprofilen ska i fråga om riksbankschefen inbegripa ett krav på god ledarskapsförmåga.

En bestämmelse om sekretess för ärende om anställning som direktionsledamot införs i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess gäller i ärende om anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess gäller inte beslut i ärende eller uppgift om den som har fått anställningen. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

Fullmäktige har i och med sin närvarorätt vid direktionens sammanträden god inblick i vilken kompetens som behövs inom direktionen. Det finns därför goda skäl att fullmäktige fortsätter att sköta rekryteringen. Kommittén föreslår att det införs en tydlig ansökningsprocess vilket även syftar till att stärka Riksbankens legitimitet. Fullmäktige ska utforma en kravprofil, och vid rekryteringarna säkerställa att riksbankschefen och de vice riksbankscheferna tillsammans besitter lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet. För riksbankschefen ska god ledarskapsförmåga vara ett krav eftersom hen ska vara myndighetschef och leda direktionens arbete (se kommande avsnitt).

Det sätt på vilket fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna är en ovanligt icke-transparent process i Sverige, både i jämförelse med rekrytering av andra myndighetschefer i Sverige och centralbankschefer i andra länder. Vidare finns i dagsläget inga regler för hur fullmäktige ska utföra rekryteringar. Ett argument som ibland framförs mot ett ansökningsförfarande är att endast den som är säker på att få jobbet söker det, eftersom information om kandidater kan vara besvärande för kandidaternas ställning på befintlig arbetsplats. Det skulle i så fall riskera att minska rekryteringsbasen. Detta potentiella problem kan dock hanteras med att ansökningar hålls hemliga i tio år, likt vad som gäller för ansökningar som generaldirektör i andra svenska förvaltningsmyndigheter. Allmänhetens behov av insyn kan inte anses vara större i dessa rekryteringsärenden än vad som gäller för myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen och prop. 2009/10:56 s. 20–24). Kommittén föreslår därför att en sådan bestämmelse vad gäller ärenden om anställning som direktionsledamot tas in i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen ska tas in i en ny 39 kap. 5 d §, i anslutning till bestämmelserna om sekretess avseende anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen och val av vissa befattningshavare vid myndigheter under riksdagen.

En ansökningsprocess där information om sökandenas identitet sekretessbeläggs kan leda till den positiva effekten att antalet kompetenta kandidater blir större än om urvalskretsen begränsas till personer som fullmäktige på förhand känner till. Det blir även med den föreslagna ansökningsprocessen en högre transparens än i dag, vilket

kan öka legitimiteten och minska risken för otillbörligt inflytande från specifika intressen. Kommittén bedömer att det inte finns starka skäl att avvika mer än nödvändigt från hur rekryteringsprocessen av andra myndighetschefer går till.

Syftet med att införa en sekretessbestämmelse är alltså att förmå fler att anmäla sitt intresse för de annonserade anställningarna. Sekretessen ska då tillförsäkra kandidaterna tillräcklig anonymitet för att undanröja de olägenheter som offentlighetsprincipen kan medföra i dessa fall. Det innebär enligt kommitténs mening att det inte är tillräckligt att förse bestämmelsen med ett s.k. rakt skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att det bara gäller sekretess om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. I nu aktuellt avseende skulle ett sådant rekvisit således medföra att ansökningshandlingarna i normalfallet lämnades ut, vilket skulle motverka syftet med kommitténs förslag om ett ansökningsförfarande. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Kommittén anser därför att ett omvänt skaderekvisit är mest lämpligt för dessa uppgifter (jfr prop. 2009/10:56 s. 24).

Det har vidare i kommitténs intervjuer framförts en oro mot att införande av ett ansökningsförfarande skulle medföra att det går att överklaga en tillsättning. Det finns dock en uttrycklig bestämmelse i lag om att beslut om anställning som ledamot i direktionen inte får överklagas (se 3 § lagen [1989:186] om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter). Bestämmelsen gäller sådana beslut oavsett vilket förfarande som har tillämpats före anställningsbeslutet, dvs. oberoende av om det finns ett formellt ansökningsförfarande.

Vidare har frågan om utfrågning i finansutskottet av kandidater till tjänsten som riksbankschef varit uppe som förslag tidigare (se t.ex. den första externa utvärderingen av Riksbanken, avsnitt 32.4.1) men avfärdades då, bl.a. med hänvisning till att den sortens utfrågningar inte är en del av svensk förvaltningskultur. Att synas och kunna försvara sina beslut publikt är en viktig del av den roll en riksbankschef eller vice riksbankschef sedan ska ha. Konfidentiella ansökningar är dock svåra att förena med öppna utfrågningar av kan-

didater, varför kommittén bedömer att utfrågning i Finansutskottet inte bör införas.

En annan ansats som har övervägts är att införa ett krav på att fullmäktige använder sig av en oberoende expertgrupp som lämnar förslag med rankning av kandidater till fullmäktige. Kommittén bedömer att en sådan ansats kan vara värdefull men att vilken process som är mest lämplig kan variera från fall till fall. Därför bör ingen reglering av detta ske.

32.8.5. Riksbanken leds av en direktion

Kommitténs förslag: Riksbanken leds av en direktion.

Direktionen är ändamålsenlig för att få en allsidig diskussion i penningpolitiska och andra samhällspåverkande beslut. Ur ett demokratiskt perspektiv vore det problematiskt att delegera betydande samhällspåverkande beslut, som dessutom fattas med hög grad av oberoende och med grundlagsfäst instruktionsförbud, till en enda person. Det finns därför goda skäl att beslut om penningpolitiken och andra av centralbankens samhällspåverkande beslut såsom att lämna likviditetsstöd till finansiella institut, inte fattas av en person utan av flera. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska ledas av en direktion, dvs. samma ledningsstruktur som i dag. Direktionen beslutar kollektivt i penningpolitiska och andra samhällsekonomiska frågor. Därutöver har ledamöterna ett gemensamt yttersta ansvar för Riksbankens verksamhet.

Men i praktiken har direktionsledamöterna i nuläget olika roller, i synnerhet till följd av riksbankschefens mer direkta ansvar för den löpande verksamheten som framgår i arbetsordning och instruktion. Direktionen kan nämligen enligt gällande rätt välja att delegera frågor om t.ex. löpande verksamhetsstyrning till exempelvis riksbankschefen (1 kap. 5 § riksbankslagen). Om direktionen inte är nöjd med en delegering av en viss typ av beslut så kan den lyfta upp frågan till direktionsnivån igen. En sådan modell kan erbjuda flexibilitet och det är därför inte självklart att lagstiftaren ska bestämma relationen mellan riksbankschefen och övriga direktionsledamöter. Den finns å andra sidan ingen garanti för att frågor som rör den löpande skötseln delegeras till riksbankschefen. Det kan därför inte uteslutas att den

nuvarande ordningen leder till en ineffektiv styrning av Riksbanken. Det kan också erinras om att Goodfriend och King argumenterade att det är orimligt att alla direktionsledamöterna har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av Riksbanken (se avsnitt 32.4.1).

För att minska riskerna för en ineffektiv styrning föreslår kommittén att riksbankschefens särställning inom direktionen anges i lag. För att minska risken för att denna ordning leder till maktmissbruk ska dock direktionen besluta om den närmare arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och direktionen. Varje direktionsledamot ges även en lagstadgad rätt att lyfta frågor till direktionen för avgörande där (se avsnitt 32.8.10). Ansvarsfördelningen mellan riksbankschefen och direktionen redogörs för i kommande avsnitt.

32.8.6. Antalet direktionsledamöter och deras mandattid

Kommitténs förslag: Direktionen består av fem direktionsleda-

möter som utses av fullmäktige för en tid av fem eller sex år.

En ledamot får utses på nytt vid högst ett tillfälle. Den som tidigare har varit vice riksbankschef får dock utses till riksbankschef för en eller två mandatperioder.

Antalet direktionsledamöter

I kommitténs intervjuer framförs av de flesta att fem eller sex ledamöter i direktionen är lagom många. Några menar att direktionen är i största laget, andra nämner att det nuvarande antalet om sex fungerar. De flesta intervjuade uttrycker inte någon tydlig preferens för fem eller sex ledamöter i direktionen.

Sammantaget verkar sex ledamöter i direktionen vara tillräckligt många för att få bredd i diskussioner och beslut, varför alternativet att öka antalet i direktionen bör kunna avskrivas. Återstår gör då alternativen att behålla nuvarande antal om sex ledamöter eller minska antalet. I avvägningen av hur många det är lämpligt att vara i direktionen bör också beaktas att direktionsledamöter är näst intill oavsättliga under sitt förordnande. Det faktum att man svårligen kan avsätta en direktionsledamot under mandattiden talar för att det är

bättre att ha något fler än något färre i direktionen, som en slags intern kontrollfunktion och riskspridning.

Även Goodfriend och King berörde frågan om direktionens storlek då de ifrågasatte om det finns tillräckligt med jobb för sex heltidsanställda ledamöter. Vidare visar forskning om gruppstorlek att omkring fem personer ofta är ett bra antal vid beslutsfattande i grupp (se avsnitt 32.6.2). Forskning om gruppstorlek indikerar därmed att både nuvarande direktion om sex ledamöter och en möjlig nerdragning till fem ledamöter borde kunna fungera väl. Sverige är ett litet land och Riksbanken har ett relativt sett begränsat mandat i centralbankssammanhang (t.ex. varken makro- eller mikrotillsynsansvar). Detta talar för en relativt liten direktion. Det kan noteras att 2018 hade både Danmark och Finland tre ledamöter i sina motsvarigheter till den svenska direktionen. Även Riksbankens egna enkätundersökning med direktionsledamöter 2010 visade att de flesta av de svarande ansåg att det vore bättre med en något mindre direktion.

Det ska noteras att om antalet direktionsmedlemmar minskas så att de inte längre utgör ett jämnt antal försvinner riksbankschefens utslagsröst när alla direktionsledamöter är närvarande. Det är en fördel eftersom det likställer direktionsledamöterna i de penningpolitiska besluten. Det kan dock finnas en risk att det skulle kunna försvaga riksbankschefens roll och förtroendet för hen.

Kommittén bedömer alltså att det inte finns behov av fler än sex ledamöter. Kommittén bedömer vidare att fem ledamöter är att föredra framför sex ledamöter. Det finns flera skäl till detta. Det bör inte vara fler för att lösa en uppgift än vad som faktiskt behövs. Det är inte positivt för verksamheten, med risk för långdragna beredningsprocesser, eller för den delen individerna som ska utföra uppdraget. I detta finns även en effektivitets- och kostnadsaspekt. Kommitténs förslag om att stärka och formalisera riksbankschefens roll så att det förtydligas vad chefskapet innebär kan minska risken för effektivitetsförluster. Men när det kommer till penningpolitiska beslut, och andra samhällspåverkande policybeslut, menar kommittén att det är bättre om samtliga direktionsledamöter har samma röst eftersom de i dessa beslut bör vara jämbördiga. Vid ett ojämnt antal i direktionen blir det sällan aktuellt med utslagsröst vilket är en fördel i detta avseende, eftersom alla direktionsledamöter ges samma vikt.

Ledamöternas mandattid och omvalsbegränsning

Direktionsledamöter utses enligt gällande rätt för en tid av fem eller sex år. Unionsrätten ställer krav om minst fem år. Bestämmelsen om fem eller sex år är lämplig att föra över till den nya riksbankslagen. Det minskar risken för att flera direktionsledamöter slutar samtidigt.

I nuvarande riksbankslag finns inga regler vad gäller omval. Det finns i omvärlden tre möjliga varianter: inga omval tillåts, ett (eller flera) omval tillåts alternativt inga begränsningar rörande omval. Den internationella bilden gällande om omval tillåts, och i så fall hur många omval som tillåts, är ganska splittrad (se Tabell 32.1). Det finns argument som talar för och emot att införa en omvalsbegränsning.

Ett argument som framförs för att införa omvalsbegränsningar är att det kan minska risken för att en ledamot agerar kortsiktigt för att bli omvald. Dock finns risken för kortsiktigt beteende oavsett om omval tillåts eller inte, det avgörande är i stället om direktionsledamoten har en framtida karriär (dvs. inte går i pension i anslutning till att mandatet som direktionsledamot går ut). Ett annat argument som framförs för omvalsbegränsningar är att det undviker att maktpositioner cementeras. Det är också välbehövligt med förnyelse inom direktionen.

Argument mot att införa omvalsbegränsningar är att rekryteringsbasen minskar, vilket kan vara ett större problem i ett litet land som Sverige. Vidare kan omval fungera som ett verktyg för att utvärdera om direktionsledamoten har utfört sitt arbete skickligt och i enlighet med lagen.

I en jämförelse med andra svenska myndigheter kan noteras att riksrevisorer får sjuåriga mandat utan möjlighet till omval. Generaldirektörer för förvaltningsmyndigheter får normalt, enligt praxis, ett omval om tre år vilket ger en sammanlagd mandatperiod om nio år.

Vidare måste det beaktas att enligt unionsrätten måste direktionsledamöter få en mandatperiod om minst fem år. Detta gäller även vid ett eventuellt omval.

Kommittén bedömer att fördelarna med att införa en omvalsbegränsning överväger nackdelarna. Det finns enligt kommittén heller inte starka skäl för att omval för riksbankschefer eller vice riksbankschefer ska avvika väsentligt från vad som gäller för övriga förvalt-

ningsmyndigheters generaldirektörer där praxis alltså är ett omval, totalt nio år som generaldirektör. Kommittén föreslår därför att det införs en omvalsbegränsning med innebörden att en ledamot kan erbjudas omval högst en gång. Det ger en maximal mandattid om tio–tolv år. Kommittén anser dock att särskilda regler bör gälla för det fall att fullmäktige önskar utse en person som tidigare har varit vice riksbankschef till riksbankschef. Kommittén föreslår därför att fullmäktige får utse en person till riksbankschef för en eller två mandatperioder även om hen tidigare har varit vice riksbankschef.

I kapitel 37 analyserar kommittén vilka övergångsbestämmelser som behövs. Där framgår bl.a. att bestämmelsen om att högst ett omval får medges endast gäller vid tillsättningar som beslutas efter lagens ikraftträdande.

32.8.7. Inga externa experter i direktionen

Kommitténs bedömning: Inga externa experter bör sitta i direk-

tionen. Ingen deltidsanställning med annan anställning parallellt bör vara möjlig.

En fördel med externa experter i direktionen, dvs. ledamöter som inte tillbringar hela sin arbetstid inom centralbanken, kan vara en breddning av perspektiv och mindre risk för grupptänkande i de penningpolitiska besluten. Externa experter inom ramen för en penningpolitisk kommitté kan också göra styrningen av Riksbankens verksamhet mer effektiv då det är ett sätt att möjliggöra att ha färre heltidsanställda chefer. På så sätt kan man ändå få tillräcklig bredd i den penningpolitiska diskussionen och kompetensen.

När det gäller externa experter medför unionsrätten begränsningar för vilka slags experter som kan komma i fråga för att det inte ska anses föreligga intressekonflikter, och under vilka anställningsformer de kan anställas. Fördelen med externa experter blir mindre tydliga med unionsrättens relativt snäva begränsningar. För svensk del gäller vidare allmänt sett angående offentliga anställningar att en arbetstagare inte får ha en s.k. förtroendeskadlig bisyssla (7 § lagen om offentlig anställning). Denna princip har utvecklats närmare i

den nuvarande riksbankslagen genom bestämmelserna i 3 kap. 1 §.

60

Av dessa bestämmelser framgår att en ledamot i Riksbankens direktion bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller ett annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Detsamma gäller vissa politiska uppdrag. Sammantaget bedömer kommittén att externa experter är svårare att rekrytera eftersom det i många fall kan finnas en risk för intressekonflikter. Det framstår därför som lämpligare att endast rekrytera vice riksbankschefer utan parallell anställning.

32.8.8. Direktionens ansvar

Kommitténs förslag: Direktionen ansvarar för verksamheten

och ska se till att den drivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel.

Direktionen ska 1. besluta en arbetsordning 2. i arbetsordningen ta in bestämmelser om myndighetens orga-

nisation, arbetsfördelningen mellan direktion och riksbankschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten 3. besluta en verksamhetsplan för myndigheten 4. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning

och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt 5. avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större

betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden.

Kommittén föreslår att direktionen i enlighet med gällande rätt även framgent ska ansvara för verksamheten och se till att en drivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel.

60 I avsnitt 32.8.11 föreslås att bestämmelsen, med viss justering, förs över till den nya riksbankslagen.

Som beskrivs i avsnitt 32.3.3 kan Riksbankens direktion i viss mån liknas vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef. Kommitténs förslag avser att ytterligare likna styrningsformerna vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef, för ökad effektivitet i styrningen av Riksbanken.

För att reglera förhållandet mellan riksbankschefen och direktionen föreslår kommittén att myndighetsförordningens ansvarsfördelning används även i riksbankslagen, nämligen att direktionen beslutar om frågor som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter (om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden). Att direktionen beslutar i frågor av sådan karaktär följer i dag av den av direktionen beslutade instruktionen. Vad som är en fråga av principiell karaktär är i vissa fall självklart, såsom vad gäller penningpolitiska beslut avseende styrräntans nivå, medan det i andra fall kan vara mer svårbedömt. Det är ytterst direktionen som bedömer vilka uppgifter som är av principiell karaktär eller större betydelse. Att direktionen föreslås besluta om dels arbetsordning, dels verksamhetsplan, är även det i linje med vad som gäller för styrelsemyndigheter enligt myndighetsförordningen. I arbetsordningen beslutar direktionen om de närmare föreskrifter som behövs om Riksbankens organisation, utan att det ändrar det särskilda ansvar som kommittén föreslår att riksbankschefen får vad gäller att sköta den löpande verksamheten.

Direktionen har således med kommitténs förslag kvar det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet, och det är direktionsledamöterna som gemensamt bestämmer den närmare arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och direktionen. Jämfört med styrelsemyndigheter finns det en viktig skillnad i att direktionen är på plats i organisationen varje dag. Det är därför troligt att det faller sig mer naturligt att delegera det löpande arbetet till myndighetschefen i en styrelsemyndighet än vad det gör i Riksbanken. Det ska därför betonas att det skulle strida mot lagstiftarens intention om direktionen beslutar att i direktionen hantera frågor i en sådan omfattning att riksbankschefen i praktiken inte längre ansvarar för den löpande förvaltningen, se nästa avsnitt.

Slutligen ska nämnas att kommitténs förslag möjliggör för direktionen att besluta om att återinföra beredningsansvar i framtiden.

32.8.9. Riksbankschefens ansvar

Kommitténs förslag: Riksbankschefen är myndighetschef. Riks-

bankschefen ansvarar inför direktionen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar.

Andra ärenden än de som ska avgöras av direktionen får avgöras av riksbankschefen eller, om inte direktionen bestämt något annat, av den som riksbankschefen bestämmer.

Riksbankschefen leder direktionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens sammanträden.

Riksbankschefen ska se till att frågor som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter tas upp för beslut i direktionen.

Riksbankschefen är ordförande i personalansvarsnämnden, som ska finnas kvar.

För att Riksbanken ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt måste styrningsformerna fungera väl. I de intervjuer som kommittén har genomfört har flera personer framfört att Riksbankens organisation med sex chefer riskerar att leda till att den dagliga verksamheten blir ineffektiv med utdragna beredningsprocesser. Det finns som framhållits tidigare starka skäl för att flera personer fattar beslut av stor betydelse för samhällsekonomin. Men det finns också skäl för att undvika att alla i direktionen är lika involverade i den dagliga styrningen av Riksbanken.

Kommittén föreslår därför att tydliggöra riksbankschefens roll som myndighetschef, därmed kan risken för effektivitetsförluster begränsas. Riksbankschefen ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. De övriga direktionsledamöternas huvudsakliga uppgifter är att fatta policybeslut, att tillsammans med riksbankschefen utveckla Riksbankens strategiska arbete och att sprida information om Riksbankens verksamhet till allmänheten (se avsnitt 33.6.3).

I riksbankschefens uppgift som myndighetschef (inklusive att sköta den löpande verksamheten) bör det bl.a. ingå att:

  • löpande följa upp verksamheten så den är inom ramen för budget och verksamhetsplan
  • utöva chefsansvar för avdelningscheferna
  • ansvara för dagordningen till direktionsmötena
  • besluta fördelningen av direktionsledamöternas internationella uppdrag efter samråd med direktionen
  • lägga fram förslag till tillsättning av de tjänster som beslutas av direktionen.

Andra ärenden än de som direktionen ska besluta om (enligt avsnitt 32.8.6), får avgöras av riksbankschefen eller, om inte direktionen har bestämt annat, av den som riksbankschefen bestämmer. Det kan handla om att delegera uppgifter rörande verksamhetsstyrningen till en annan ledamot i direktionen än riksbankschefen, eller till en tjänsteman, t.ex. stabschefen. Bestämmelsen är hämtad från myndighetsförordningen. En fördel med att ta in en dylik bestämmelse även i riksbankslagen är att det därmed tydliggörs att direktionens samhällspåverkande beslut av principiell karaktär eller större betydelse inte får delegeras. Det framgår med bestämmelsen även att det ytterst är direktionen som bestämmer om riksbankschefen får delegera vidare sitt ansvar för den löpande skötseln.

Kommitténs förslag innebär också att riksbankschefen leder direktionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens sammanträden. Vidare åläggs riksbankschefen ett särskilt ansvar att säkerställa att frågor av principiell karaktär eller större betydelse (eller föreskrifter) tas upp för beslut i direktionen som har det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet. På så sätt kan direktionsmodellen i hög grad sägas likna en vanlig styrelsemodell där styrelsen har det övergripande ansvaret samtidigt som ansvaret för det löpande arbetet är delegerat till en generaldirektör eller verkställande direktör.

Kommittén anser att det är ur ett effektivitetsperspektiv är rimligt att den person som är utsedd till riksbankschef ska tilldelas en starkare ställning vad gäller skötseln av Riksbanken. En starkare ställning motiveras också av att hen i högre grad än andra får stå ansvarig för eventuella missgrepp. Genom denna ordning ges riksbankschefen därmed en ställning i lag som bättre överensstämmer mot allmänhetens och medias förväntningar. Genom att tydliggöra riksbankschefens tydligare ansvar för verksamhetsstyrningen i lag minskar risken att de vice riksbankscheferna går in i direktionen med fel förväntningar på sin roll. Den tydligheten kan minska risken för kon-

flikter. Ytterligare ett skäl för förändringen är den övergripande utgångspunkten att sträva efter att göra Riksbanken mer lik andra myndigheter med en styrelsemodell. Det viktigaste skälet är dock att skapa goda förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Det ska också noteras att det i andra länder är vanligt att centralbankschefen i lagen ges omfattande och tydligt utpekade särskilda befogenheter (se avsnitt 32.7.2).

Kommittén har valt att inte lagfästa ansvar för den första vice riksbankschefen. Det är fullmäktige som beslutar vem i direktionen som är förste vice riksbankschef. Nu gällande praxis på Riksbanken är att den förste vice riksbankschefen tillsammans med riksbankschefen tar ett särskilt stort ansvar för den löpande skötseln. Det är en ordning som enligt kommitténs bedömning har fungerat väl. Den nuvarande riksbankslagen ålägger inte den första vice riksbankschefen någon särskilt utpekad roll. Kommittén anser det inte lämpligt att detaljreglera skötseln av Riksbanken, och bedömer inte att det finns behov av att lagfästa den förste vice riksbankschefens ansvarsområde. Det förefaller lämpligare att riksbankschefen, med direktionens godkännande, utifrån direktionsledamöternas bakgrund och kompetens kan välja hur och om ansvaret för den löpande skötseln delegeras vidare inom direktionen eller till andra tjänstemän inom Riksbanken.

Enligt gällande rätt ska det finnas en personalansvarsnämnd som riksbankschefen är ordförande i (9 kap. 6 § riksbankslagen). Kommittén föreslår att den bestämmelsen förs över till den nya riksbankslagen.

32.8.10. Sammanträden och beslutsfattande

Kommitténs förslag: Vid direktionens sammanträden ska proto-

koll föras.

Direktionen är beslutsför när minst tre ledamöter är närvarande. I fråga om omröstning tillämpas 29 § förvaltningslagen. Riksbankschefen ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs. Riksbankschefen ska alltid sammankalla direktionen om en ledamot begär det.

En ledamot i direktionen får alltid ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen.

Om ett ärende är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter, om de är ense om beslutet.

Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslagsrätt eller rösträtt.

Kommitténs anser att beslutsfattandet i allt väsentligt ska vara som enligt gällande rätt och interna styrdokument. Avsikten är dock att reglera dessa beslutsformer tydligare.

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår att föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid direktionens sammanträden och att direktionen är beslutsför när tre ledamöter är närvarande. I fråga om omröstning tillämpas förvaltningslagens bestämmelser.

Från arbetsordningen förs in i riksbankslagen att ordföranden ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs och att ordföranden alltid ska sammankalla direktionen om en ledamot begär det. Från instruktionen förs in i riksbankslagen att en ledamot i direktionen alltid får ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen. Denna bestämmelse bedöms viktig att lagfästa eftersom det är direktionen som har det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet, även med den tydligare utpekade rollen som myndighetschef som riksbankschefen föreslås att få.

Vad gäller brådskande ärendehantering föreslås ett tillägg med en ny paragraf som motsvarar den i 12 § myndighetsförordningen för att explicit möjliggöra per capsulam beslut, vilket är en beslutsform som direktionen använder sig av i dag. Innebörden är att ett ärende får avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna om ärendet är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det. Per capsulam innebär att ett protokoll med förslag till beslut skickas runt och skrivs under av ledamöterna. Ett ärende kan inte avgöras per capsulam om inte ledamöterna är eniga om beslutet, beslutsformen bör användas enbart för vissa beslut av formaliakaraktär.

61

61 Regeringskansliet (2016), s. 27.

Om inte heller det hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter om de är ense om beslutet. Denna bestämmelse förs över från gällande rätt men hierarkin i förhållande till per capsulam beslut tydliggörs.

Bestämmelsen om att fullmäktiges ordförande och vice ordförande får delta vid direktionens sammanträden (3 kap. 3 §) föreslås föras över till den nya riksbankslagen.

32.8.11. Övriga bestämmelser för direktionen

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya

riksbankslagen: – Om hinder mot att vara ledamot i direktionen. – Regler för avskiljande av direktionsledamot (regleras i regerings-

formen). – Förbudet att söka eller ta emot instruktioner. – Rätten att göra framställning. – Anmälan av finansiella instrument m.m. – Ej sammanträda på ockuperad mark. – Direktionen har sitt säte i Stockholm.

Kommitténs förslag: Följande bestämmelse justeras:

– Om att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskon-

tor som direktionen beslutar om.

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra till den nya riksbankslagen rör instruktionsförbudet, rätten att göra framställning, anmälan av finansiella instrument m.m.

62

, att direktionen

inte får sammanträda på ockuperad mark och att direktionen har sitt säte i Stockholm.

62 Anmälningsskyldigheten för direktionen och fullmäktiges ordförande och vice ordförande (som båda har rätt att närvara vid direktionens sammanträden) omfattar inte bara finansiella instrument utan även bl.a. krediter eller andra skulder samt villkoren för dessa.

En justering görs avseende att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskontor som direktionen beslutar

I 9 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen anges att Riksbanken får driva verksamhet vid riksbankskontor till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. Kommittén anser att en justerad och något vidare bestämmelse bör tas in i den nya riksbankslagen. Utöver att direktionen får besluta om riksbankskontor nämns i bestämmelsen även andra anläggningar. Uttrycket andra anläggningar omfattar depåer eller annan infrastruktur för hantering av i första hand kontanter. Kommittén föreslår alltså att det i den nya riksbankslagen införs en bestämmelse att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskontor eller andra anläggningar till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. I avsnitt 34.4.2 lämnar kommittén förslag avseende Riksbankens uppgift att ansvara för depåverksamheten.

32.8.12. Övriga bestämmelser Riksbankens organisation

Kommitténs förslag: Följande bestämmelse förs över till den nya

riksbankslagen: – Krav på medborgarskap: Riksbanken får i särskilda fall besluta

att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riksbanken. I 6 § 2 och 3 lagen och andra stycket lagen om offentlig anställning finns bestämmelser om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för statlig anställning i vissa fall.

För Riksbanken följer av regeringsformen (12 kap. 6 §) att krav på svenskt medborgarskap får uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riksbanken. För vissa anställningar i Riksbanken kan krav på svenskt medborgarskap följa av annan lagstiftning, se t.ex. säkerhetsskyddslagen (2018:585). Kommittén föreslår att den nu gällande bestämmelsen avseende krav på medborgarskap även förs över till den nya riksbankslagen. Sådana beslut ska även framgent fattas enligt de förutsättningar som anges i lagen om offentlig anställning.

När fullmäktige utformar kravprofil för direktionen kan den behöva beakta huruvida krav på svenskt medborgarskap bör ställas eller följer av annan lagstiftning. Vad gäller krav på medborgarskap för övriga tjänstemän inom Riksbanken fattas ett eventuellt sådant beslut av direktionen.

32.8.13. Andra ledningsmodeller som kommittén övervägt

I stället för att ha en direktion (där alla i direktionen delar det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet och beslut) har kommittén övervägt att i lag införa en modell där en policykommitté

63

fattar

policybeslut. Det kan nämnas att både Norge och Nya Zealand nyligen har beslutat att införa en sådan ledningsmodell. En variant av denna ledningsmodell förespråkades av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. I deras ledningsmodell ges ett tydligt ansvar för verksamhetsstyrningen till riksbankschefen och två vice riksbankschefer som i lag ges ansvar för prisstabilitet respektive finansiell stabilitet. Det kompletteras av Goodfriend och King med tre riksbanksdirektörer som deltar i Riksbankens viktiga samhällspåverkande policybeslut (penningpolitiska beslut m.m.) men som inte har något ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbanksdirektörerna skulle kunna vara heltidsanställda men med ansvar endast för policybesluten. Förslaget skulle innebära att policybeslut fortsatt fattades i grupp samtidigt som Riksbankens ledningsmodell kunde blir mer lik en vanlig linjeorganisation.

Genom att inrätta en tjänst som vice riksbankschef med ansvar för finansiell stabilitet skulle risken minska att arbetet med finansiell stabilitet nedprioriteras under perioder med relativt lugn på de finansiella marknaderna. Den avgörande nackdelen med denna modell är dock att den riskerar att leda till en otydlig ansvarsfördelning mellan avdelningschefer och vice riksbankschefer. Det har framkommit i kommitténs intervjuer att erfarenheterna av beredningsansvar inom direktionen inte är goda, varför kommittén inte anser det lämpligt att genom lagstiftning ställa krav om att slå fast olika ansvarsområden för olika direktionsledamöter. Kommitténs förslag möjliggör

63 Goodfriend och King (2016) kallar det för penningpolitiskt råd men det innefattar i deras förslag även andra samhällspåverkande beslut, såsom likviditetsstöd.

dock för direktionen att själva välja att besluta om att återinföra beredningsansvar i framtiden.

Ytterligare en nackdel med en sådan modell är att det skulle riskera innebära att de två vice riksbankscheferna inte tar ansvar för helheten utan i första hand bevakar sitt eget ansvarsområde. Det finns med detta förslag även en risk för ett A- och B-lag inom det beslutsfattande policyrådet, där riksbanksdirektörerna, som inte är chefer, hamnar i ett informationsunderläge i förhållande till riksbankschefen och de vice riksbankscheferna som har ansvar för verksamhetsstyrningen.

En liknande modell som har övervägts är att riksbankschefen och endast en vice riksbankschef ges ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen fattar samhällspåverkande beslut i en policykommitté tillsammans med tre riksbanksdirektörer som alltså inte har ansvar för verksamhetsstyrningen. Skillnaden från förslaget ovan är således antal vice riksbankschefer relativt riksbanksdirektörer, samt att i denna modell finns inget särskilt utpekat ansvarsområde för den vice riksbankschefen. I stället är den vice riksbankschefen en person som vid behov kan träda in i riksbankschefens ställe, och som även kan dela bördan av verksamhetsstyrningen. Skillnaden i förhållande till direktionsmodellen är att riksbanksdirektörerna inte har något ansvar för verksamhetsstyrningen. Fördelen med policykommittémodellen är att den kan vara gynnsam för Riksbankens effektivitet. Samma kritik kan riktas mot denna modell som mot Goodfriend och King-modellen; nämligen ökad maktkoncentration och sämre förutsättningar för informationsinhämtning för riksbanksdirektörerna. Även om denna problematik i någon grad kan finnas även med den föreslagna direktionsmodellen kombinerad med en stärkt roll för riksbankschefen så bedöms nackdelarna i detta fall bli mindre.

Ytterligare en ledningsstruktur som har övervägts är den som finns inom Bank of England, med olika beslutskommittéer för prisstabilitet respektive finansiell stabilitet. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen med ansvar för penningpolitik ingår i den penningpolitiska beslutskommittén, tillsammans med tre riksbanksdirektörer. På samma sätt ingår riksbankschefen och den vice riksbankschefen med ansvar för finansiell stabilitet i kommittén för finansiell stabilitet, tillsammans med tre riksbanksdirektörer som har djup sakkunskap inom finansiella marknader.

Ett principiellt argument för två beslutskommittéer, som bl.a. Tucker har framfört, är att det bör vara en kommitté för varje mål en centralbank har.

64

Enligt kommitténs förslag kommer Riksban-

ken att ha mål dels om att uppnå prisstabilitet men även om att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system (se avsnitt 20.8.6). Kommittén har därför även övervägt möjligheten att införa separata beslutskommittéer för de olika målen. En fördel med en sådan ordning vore att sammansättningen av kompetens i respektive beslutskommitté kan anpassas efter de uppgifter som ska utföras. Det kan också vara en fördel att de ECBS-relaterade uppgifterna hanteras i en separat beslutskommitté.

Det är dock inte tydligt att Riksbankens uppdrag inom finansiell stabilitet är tillräckligt omfattande för att motivera en särskild kommitté. I Sverige har Riksbanken inte tilldelats ansvar för makrotillsyn eller mikrotillsyn avseende de finansiella marknaderna vilket gör att ansvarsområdet för finansiell stabilitet är begränsat, speciellt när det inte råder oro eller kris på de finansiella marknaderna. Den brittiska kommittén för finansiell stabilitet ägnar sig till stora delar åt just sina makrotillsynsuppgifter. I kommitténs intervjuer har en bred majoritet varit tveksamma till om det vore meningsfullt med ytterligare en beslutskommitté i Sverige, främst eftersom Riksbankens ansvarsområde vad gäller finansiell stabilitet är begränsat.

32.8.14. Riksbankens effektivitet i verksamheten

Enligt kommittédirektiven ska kommittén, som en del av översynen av riksbankslagen, överväga Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad. Utredningen har inte genomfört någon grundlig analys av dessa frågor, men det har under arbetet heller inte framkommit några indikationer på behov av det.

Kommitténs förslag i detta kapitel har utformats med ambitionen att de ska ha positiva effekter på Riksbankens effektivitet i verksamheten. Det viktigaste förslaget i det avseendet är att tydliggöra riksbankschefens roll som myndighetschef, och dennes tydligt utpekade ansvar för den löpande verksamhetsstyrningen. Ytterligare ett förslag som kan vara effektivitetshöjande är att Riksbanken själva får besluta om sin inre organisation på ett sätt som bedöms ge en effek-

64 Tucker (2018).

tiv verksamhetsstyrning, nämligen att direktionen själva beslutar om arbetsordningen. Även kommitténs förslag att minska antalet direktionsledamöter med en person kan vara effektivitetshöjande.

Gällande effektivitet ska även noteras att Riksrevisionen föreslås även fortsättningsvis ha rätt att göra effektivitetsrevision av Riksbanken (se avsnitt 33.6.4).

Appendix 1: Förteckning över intervjuade

Kai Barvèll, tidigare stabschef på Riksbanken Susanne Eberstein, fullmäktiges ordförande Karolina Ekholm, tidigare direktionsledamot Martin Flodén, direktionsledamot Lars Heikensten, tidigare riksbankschef Per Håkansson, tidigare chefsjurist på Riksbanken Stefan Ingves, riksbankschef Per Jansson, direktionsledamot Kerstin af Jochnick, direktionsledamot Michael Lundholm, fullmäktiges vice ordförande Lars Nyberg, tidigare direktionsledamot Henry Ohlsson, direktionsledamot Leif Pagrotsky, tidigare fullmäktiges vice ordförande Irma Rosenberg, tidigare direktionsledamot Cecilia Skingsley, direktionsledamot Lars E.O. Svensson, tidigare direktionsledamot Anders Vredin, stabschef på Riksbanken Christina Wejshammar, avdelningschef Riksbanken Barbro Wickman-Parak, tidigare direktionsledamot Svante Öberg, tidigare direktionsledamot

I arbetsgruppen för Riksbankens organisation har ingått Aino Bunge, Pär Elvingsson, Karolina Holmberg, Mattias Persson. Även organisationskonsulten Stina Hübendick har deltagit i ett arbetsgruppsmöte samt som bollplank till kansliet i utarbetandet av förslagen. Även inom arbetet med den demokratiska granskningen av Riksbanken (se kapitel 33) har intervjuer genomförts med ett antal personer. Dessa samtal berörde även flera av de frågor som analyseras i detta kapitel.

Appendix 2: Fördjupad internationell utblick

Australien

Den australiensiska centralbanken har beslutsfattandet uppdelat i två styrelser; en för penningpolitiska beslut (eng. the Reserve Bank Board) och en styrelse för beslut rörande betalningssystemen. Centralbankschefen är ordförande i båda. Styrelsen för penningpolitiska beslut har ansvaret för det mesta av bankens verksamhet, inklusive penningpolitik och arbetet för finansiell stabilitet, men alltså inte för betalningssystemen. Styrelsen med ansvar för betalningssystemen ska bl.a. bidra till att kontrollera risker i de finansiella systemen, gynna effektiva betalningssystem och genomföra åtgärder på ett sådant sätt att de bäst bidrar till övergripande stabilitet i det finansiella systemet. När en fråga är svårsorterad i ansvar mellan de två styrelserna så avgör centralbankschefen vilken styrelse som ska hantera frågan.

65

Centralbankschefen utses av finansministern. Finansministern bestämmer längden på mandatperioden, som mest sju år. Det finns inga begränsningar för omval.

När det gäller ansvarsfördelningen mellan centralbankschefen och den vice centralbankschefen är det centralbankschefen som tilldelar den vice uppgifter. Det är även den vice centralbankschefen som har mandat att ta över centralbankschefens uppgifter när centralbankschefen inte är närvarande.

Danmark

Danmarks Nationalbank är intressant eftersom det är ett nordiskt land med vissa likheter med den svenska förvaltningsstrukturen. Det är också en EU-medlemsstat som inte heller har infört euron som valuta.

66

Den danska centralbanken är en självägande institution, när-

mast motsvarande en stiftelse, som styrs av direktionen, direktörskommittén och representantskapet.

65 Australiens centralbankslag, avsnitt 10c, punkt 3. 66 Danmark har dock ett formellt undantag från att införa euron som valuta vilket Sverige inte har.

Representantskapet har 25 medlemmar varav åtta väljs av parlamentet, två av näringsministeriet och övriga 15 väljs av Representantskapet själva. Vid valet av medlemmar läggs vikt vid kompetens, geografisk och yrkesmässig spridning och att arbetstagare är representerade. Medlemmarna har fem års mandattid som kan förnyas en gång. Representantskapets uppdrag är bl.a. att utse de två vice centralbankscheferna (efter rekommendation från direktörskommittén), och att kontrollera att centralbanken agerar utifrån de mandat som lagen ger den. Representantskapet möts vanligen kvartalsvis.

Direktörskommittén består av sju medlemmar varav två permanenta utses av Näringsministeriet och resterande fem väljs av representantskapet bland dess egna medlemmar. De möts omkring tio gånger om året, och dess medlemmar ges ett års mandat åt gången. De är i huvudsak ett förberedande organ till representantskapet och deras uppgifter består bl.a. av att hålla sig uppdaterade i viktigare aktiviteter som centralbanken ägnar sig åt, överse att revisionen görs korrekt och utföra kvartalsvisa inspektioner.

Den trehövdade direktionen sköter det dagliga arbetet och ansvarar för penningpolitiken. De tre centralbankscheferna fördelar arbetet emellan sig. Centralbankschefen utses av regeringen. Det finns ingen begränsning av centralbankschefens mandatperiod, men däremot finns en övre åldersgräns på 70 år.

I Danmark är näringsministern utpekad som den s.k. ”Kongelige Bankkommissær”. Hen är formellt ansvarig för att kontrollera att Danmarks Nationalbank följer lagen. Vidare leder hen mötena i representantskapet och kan delta i direktörskommitténs möten.

ECB

ECB är ett eget rättssubjekt. De översta beslutsorganen är Europeiska centralbankens råd (fortsättningsvis ECB-rådet, eng. Gover-

ning Council) och direktionen (artikel 129.1, eng. Executive Board).

Direktionen är det verkställande organet. Den består av en ordförande, en vice ordförande och ytterligare fyra ledamöter (artikel 282.2). ECB-rådet består i sin tur av ledamöterna i direktionen samt cheferna för de nationella centralbankerna inom eurosystemet (artikel 283.1). ECB-rådet ansvarar för att utforma penningpolitiken inom eurozonen. Utöver dessa två organ finns även det Allmänna rådet (eng.

General Council), som består av ECB:s ordförande och vice ord-

förande samt cheferna för samtliga nationella centralbanker i EU, dvs. även från Sverige och andra medlemsstater med undantag.

Direktionen har ansvaret för den dagliga driften av ECB. Direktionens sex medlemmar utses av Europeiska rådet (stats- och regeringscheferna), efter rekommendation från finansministrarna. De utses för en mandatperiod om åtta år utan möjlighet till förlängning. Europaparlamentet och allmänna rådet ska höras innan utnämningen sker, men de har ingen vetorätt.

Finland

Finland är medlem i eurosystemet. Finlands Bank är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Finland. Det innebär således att Finlands bank inte fattar penningpolitiska beslut, och endast centralbankschefen är direkt involverad i det penningpolitiska beslutsfattandet inom ECB.

Finlands banks förvaltningsorgan är det parlamentariska bankfullmäktige och direktionen. Liksom i Sverige är det direktionen som är det exekutiva beslutsorganet, och har de allmänna befogenheterna att sköta bankens uppgifter. Bankfullmäktige svarar för tillsynen av bankens förvaltning och verksamhet, och andra uppgifter som räknas upp i lagen. Bankfullmäktige består av nio ledamöter som väljs av riksdagen. Direktionen består av centralbankschefen och upp till fem vice centralbankschefer. Det är upp till bankfullmäktige att besluta hur många vice centralbankschefer de utser inom ramarna ”upp till fem”, under 2018 är de vice centralbankscheferna två till antalet.

När centralbankschefen ska utses är det fullmäktige som sköter rekryteringsprocessen, vilket innebär att fullmäktige utannonserar tjänsten och genomför intervjuer. Fullmäktige föreslår sedan en kandidat till regeringen. Därefter bereder regeringen frågan och föreslår en kandidat till presidenten. Det är hög transparens i Finland och ansökningarna till direktionen är inte konfidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även omfattar Finlands bank.

67

Pre-

sidenten utser centralbankschefen som har en mandattid om sju år med möjlighet till två omval.

67 Act on the Openness of Government Activities (621/1999).

Resterande centralbankschefer utses av bankfullmäktige och har en femårig mandatperiod. Högst tre mandatperioder gäller även för vice centralbankschefer, dock kan en och samma person utnämnas till centralbankschef för två mandatperioder även om hen tidigare har varit vice centralbankschef. För att kunna utses till centralbankschef krävs vidare en högre akademisk examen som lämpar sig för tjänsten, förtrogenhet med penningpolitik eller finansiella operationer och bevisad ledarskapsförmåga och ledningserfarenhet.

68

Frankrike

Frankrike är medlem i eurosystemet. Banque de France är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Frankrike.

Den franska centralbanken har ett allmänt råd som ansvarar för alla frågor utom de som har lämnats till ESCB. Allmänna rådet består av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och åtta andra ledamöter inklusive den vice ordföranden för landets tillsyns- och resolutionsmyndighet. Centralbankschefen och den vice centralbankschefen utses av regeringen för sex år och kan omväljas en gång. Centralbankscheferna får inte vara äldre än 65 år när de utses. Om de fyller 65 år under innevarande mandatperiod sitter de tiden ut. Resterande ledamöter i allmänna rådet utnämns också för en period om sex år. Två av dem utses av regeringen, två av senatens ordförande, två av nationalförsamlingens ordförande, en vald representant för bankens anställda samt vice-ordföranden för tillsyns- och resolutionsmyndigheten.

Polen

Polen är liksom Sverige ett EU-land men utanför eurosamarbetet. Den polska centralbanken har beslutsfattandet uppdelat i två styrelser; en för penningpolitiska beslut och en styrelse för ledning av banken. Centralbankschefen utses av parlamentets underhus efter uppmaning från presidenten. Penningpolitiska beslut fattas i en penningpolitisk kommitté som består av centralbankschefen (som är ordförande) och 9 ytterligare medlemmar som utses tre vardera av presi-

68 Finlands centralbankslag, 2 kap. § 13.

denten, underhuset och senaten. Samtliga har en mandatperiod om sex år och kan erbjudas som mest ett omval.

Centralbankschefen är den som föreslår tillsättning (och eventuellt avsked) av de vice centralbankscheferna till landets president Centralbankschefen i sin tur utses av underhuset efter förslag från presidenten. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna (artikel 10:3). Centralbankschefen är också chef över alla centralbankens anställda. Hen är också ansvarig för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m.

Storbritannien

Centralbanken i Storbritannien (Bank of England) har efter finanskrisen som utbröt hösten 2008 fått ett brett mandat som inkluderar penningpolitik och såväl mikro- som makrotillsyn. Bank of Englands ansvarsområde innefattar även resolutionsverktyg. Storbritannien behöver inte följa unionsrättens regler om centralbankers oberoende och mandatperioder för centralbankschefer m.m.

Förhållande till statsmakten

Bank of England ägs av staten. Banken rapporterar till finansministern som i sin tur rapporterar till parlamentet. Centralbankschefen och de vice centralbankscheferna kallas därutöver till regelbundna utfrågningar i parlamentets finansutskott i anslutning till publicering av inflationsrapporten, rapporten om finansiell stabilitet och bankens årsredovisning.

De externa experter som finansministern ska utnämna till MPC och FPC (se nedan) blir också utfrågade i finansutskottet som ett led i rekryteringsprocessen. Utskottet har dock inte någon vetorätt i frågan.

Styrelsen (eng. Court of directors)

Bank of England har en styrelse som har i uppgift att besluta om, och övervaka, bankens strategi och att fatta vissa nyckelbeslut vad gäller utgifter och tillsättningsfrågor. Det är styrelsen som fastställer

bankens budget. Styrelsen består av upp till 14 ledamöter, varav fem interna (centralbankschefen och de fyra vice centralbankscheferna) och upp till nio externa experter.

Samtliga styrelseledamöter, inklusive centralbankschefen, utnämns av regeringen. Centralbankschefen har en mandatperiod om åtta år utan möjlighet till omval. Vice centralbankschef och externa experter har en femårig mandatperiod med möjlighet till ett omval.

Tre policykommittéer

Det finns tre separata policykommittéer inom Bank of England. Dessa är en kommitté för penningpolitik (eng. Monetary Policy

Committee, MPC), en kommitté för finansiell stabilitet (eng. Financial Policy Committee, FPC) samt en kommitté för tillsyn över

finansiella institut (eng. Prudential Regulation Committee, PRA). Separata kommittéer motiveras bl.a. med att man då mer effektivt kan matcha verktygen mot målen. Det innebär också att man i de olika kommittéerna kan anpassa expertisen till just de frågor kommittén ska behandla.

69

Vidare betonas att uppdelningen med besluts-

fattande i olika kommittéer, med olika mål, underlättar ansvarsutkrävande.

Eftersom det finns överlappningar är det viktigt att kommittéerna förstår, och tar i beaktande, varandras arbete. Det är därför centralbankschefen är ordförande i alla tre kommittéerna, och flera ledamöter är med i mer än en kommitté.

70

Vidare får medlemmarna i både

FPC och MPC vid samma tillfälle full tillgång till relevanta beslutsunderlag som produceras av bankens personal.

71

De tre kommittéerna har mellan nio och elva medlemmar, varav en del interna och en del externa. De externa experterna utnämns av finansministern och blir deltidsanställda på 60 procent i centralbanken, med en treårig anställning med möjlighet till en förlängning. Eftersom Storbritannien har undantag kan de organisera detta utan att ta hänsyn till unionsrättens krav, såsom minst femårig mandatperiod.

De två kommittéerna som bedömas vara av störst intresse för analysen, MPC och FPC, beskrivs kort nedan.

69 Shakir och Tong (2014), s. 396. 70 Ibid., s. 398. 71 Ibid., s. 405.

Kommittén för penningpolitik, MPC

MPC består av nio medlemmar varav fem är interna (centralbankschefen, tre av de fyra vice centralbankscheferna och bankens chefsekonom) och fyra externa experter som utses av finansministern. Fyra av de nio medlemmarna i MPC sitter även med i FPC. Vidare får en representant från finansdepartementet delta vid MPC:s möten med yttranderätt men utan rösträtt.

MPC är en individualistisk kommitté där alla har en röst och förmedlar den utåt (de andra två kommittéerna arbetar i första hand med konsensus). MPC ska snarast möjligt (i praktiken tre dagar) publicera ett sammanfattat referat med huvuddragen från diskussionen, och medlemmarnas individuella röster.

72

Det publiceras en full-

ständig utskrift från diskussionerna efter åtta år. (Jfr Riksbanken två veckor.)

Kommittén för finansiell stabilitet, FPC

FPC har 13 medlemmar varav sex är interna (centralbankschefen, de fyra vice centralbankscheferna och exekutivdirektören för finansiell stabilitet). I FPC ingår också fem externa experter som väljs utifrån urvalsgrunden att de ska ha erfarenhet och expertis från finansiella marknader. Vidare deltar även en representant från Financial Conduct Authority, myndigheten med ansvar för konsumentskyddsfrågor och tillsyn över värdepappersmarknader. Slutligen deltar, utan rösträtt, en representant från finansministeriet. Kommittén ska söka nå konsensus i sina beslut, men röstar om det inte är möjligt.

Bank of England har i sin lag ett mandat om finansiell stabilitet som är formulerat som en uppgift att skydda och stärka stabiliteten i det finansiella systemet i Storbritannien. FPC ska mer specifikt identifiera, utvärdera och agera för att avlägsna eller reducera systemrisker. Syftet är att skydda och stärka motståndskraften i Storbritanniens finansiella system. FPC har ansvar för makrotillsynen. Verktygen inkluderar bl.a. lånetak (bolån i relation till fastighetsvärde eller låntagarens inkomst). FPC kan också komma med rekommendationer till andra myndigheter, finansiella institut m.fl.

73

72 NOU 2017:13, s. 224. 73 Ibid., s. 225.

FPC möts minst fyra gånger per år. Dess beslut redovisas i mötesprotokoll som publiceras efter varje möte. FPC publicerar också en finansiell stabilitetsrapport två gånger om året. Snarast efter publicering av rapporten ska centralbankschefen träffa finansministern för att diskutera rapporten och andra frågor som rör stabiliteten i det finansiella systemet. Ett referat från detta möte publiceras sedan inom sex veckor.

Tjeckien

Tjeckien är liksom Sverige ett land inom EU men utanför eurosystemet. Centralbanken i Tjeckien är ansvarig för landets penningpolitik och har även tillsynsuppgifter. Centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar utgör tillsammans bankens styrelse. Samtliga utses av landets president. Mandatperioden är sex år och ett omval kan erbjudas (dvs. totalt som mest 12 år). Penningpolitiska beslut (m.m.) fattas av styrelsen med enkel majoritet, vid oavgjort har centralbankschefen utslagsrösten (dock blir utslagsrösten sällan aktuell eftersom de är ett udda antal).

Centralbankschefen är den som representerar centralbanken utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbankschefen. Vidare är det centralbankschefen som beslutar om de vice centralbankschefernas löner.

74

Tyskland

Tyskland är medlem i eurosystemet. Deutsche Bundesbank är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Tyskland. Alla sex centralbankscheferna utses av landets president. Centralbankschefen och två till ledamöter utses efter förslag från regeringen, de andra tre ledamöterna nomineras av Bundesrat (överhuset i kammaren) i överenskommelse med regeringen. Utnämningsperioden är normalt åtta år och det finns inga begränsningar gällande omval.

I Tyskland tillfrågas de sex centralbankscheferna gällande nya nomineringar till tjänst som centralbankschef. Vidare framgår i den tyska lagen att centralbankscheferna kan välja att delegera uppgifter

74 Tjeckiens centralbankslag, artikel 5g.

till en av centralbankscheferna, men ingen sådan delegering kan ske utan centralbankschefens godkännande.

75

Vidare har centralbanks-

chefen i Tyskland viss utnämningsmakt av tjänstemän och representerar centralbanken utåt. Centralbankschefen har dock möjlighet att delegera dessa befogenheter (utnämningsmakten och att representera banken) till en av de vice centralbankscheferna, som i sin tur också får delegera vidare.

75 Tysklands centralbankslag, artikel 7, stycke 5.

32.9. Referenser

Apel, M., C. A. Claussen och P. Lennartsdotter (2010), ”Riksbankens

direktion och arbetet med penningpolitiken – erfarenheter från de första tio åren”, Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 86–120. Riksbanken. Archer, D. och A. Levin (2018), “Robust design principles for mone-

tary policy committees”, i Simon, J. och M. Sutton (reds.), Central

Bank Frameworks: Evolution or Revolution? Proceedings of a con-

ference, Reserve Bank of Australia. Barvèll, K., M. Nessén och M. Wendschlag (2019), ”Riksbankens

organisering och verksamhet – en historisk tillbakablick”,

Penning- och valutapolitik 2019:1, s. 66–107. Riksbanken.

BIS (2009), Issues in the governance of central banks, Central Bank

Governence Group, Bank for International Settlements. Blinder, A. S. och J. Morgan (2005), ”Are two heads better than one?

One experimental analysis of group versus individual decision making”, Journal of Money, Credit and Banking, vol 37, s. 789–811. Blinder, A. S. och J. Morgan (2007), ”Leadership in groups: a mone-

tary policy experiment”, Center for Economic policy studies wor-

king paper nr 151.

Blinder, A. S. (2008), ”Making monetary policy by committee”,

CEPS working paper nr 167.

ECB (2018), ”Opinion on the governance and financial independence

of the Central Bank of Cyprus”, CON/2018/23. Europeiska central-

banken. Giavazzi, F. och F. Mishkin (2006), Utvärdering av den svenska

penningpolitiken 1995–2005, Rapport från riksdagen

2006/07:RFR1. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen 2015/16:RFR6.

Goodhart C. A. A. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riks-

bankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010,

Rapport från riksdagen 2010/11:RFRS. Heikensten, L. (2005), ”Interview Lars Heikensten: The governor

of Sweden’s Riksbank explains why the world’s oldest central bank had to modernize”, Central Banking, vol 16, november.

Dagens Nyheter (2017), ”Tidigare chef vill banta Riksbankens led-

ning”, intervju med Lars Heikensten, 22 september. Morris, J. och T. Lybek (2004), “Central Bank Governance: A survey

of Boards and Management”, IMF working paper nr 226, december. NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og

statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Regeringskansliet (2016), Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. Riksbanken (1999), Årsredovisning för Sveriges riksbank 1998. Riksbanken (2018), Arbetsordning och instruktion för Sveriges Riks-

bank, mars.

Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018. Riksdagsförvaltningen (2018), Översyn av Riksrevisionen – slutbe-

tänkande, 2017/18:URF2.

Riksdagsförvaltningen (2019), Riksrevisionens ledningsstruktur – slut-

betänkande, 2018/19:URF1.

Shakir, T. och M. Tong (2014), ”The interaction of the FPC and the

MPC”, Bank of England Quarterly Bulletin 2014:Q4. Sibert, A. (2006), ”Central banking by committee”, DNB working

paper, nr 91.

Slater, P. E. (1958), “Contrasting correlates of group size”, Socio-

metry, vol 21, nr 2, s. 129–139.

SOU 2011:81, Myndighetschefers villkor. Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartlägg-

ning och analys, 2014:4.

Tucker, P. (2018), Unelected power – The quest for legitimacy in

central banking and the regulatory state. Princeton: Princeton Uni-

versity Press. Öberg, S. (2011), ”Min syn på Riksbanken och den finansiella sta-

biliteten”, tal, 7 juni, Sveriges Riksbank.

33. Den demokratiska granskningen av Riksbanken

33.1. Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska granskningen av Riksbanken

Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga hur den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken ska stärkas. Nuvarande ordning bedöms således inte som fullt ut tillfredsställande. I kommittédirektiven framhålls några särskilda frågor som kommittén ska behandla. De avser

  • alternativa sätt att organisera granskningen av Riksbanken och penningpolitiken
  • om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riksbankslagen
  • om Riksbankens informations- och redovisningsansvar bör anges i riksbankslagen
  • riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot riksdagen.

I det betänkande från finansutskottet (bet. 2015/16:FiU41) som, utöver kommittédirektiven, ligger till grund för kommitténs uppdrag berörs bl.a. följande aspekter av granskningen:

  • Det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av den oberoende Riksbankens verksamhet och penningpolitiska beslut.
  • De offentliga utfrågningarna av Riksbanken och utskottets utvärderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras.
  • Det bör analyseras och bedömas om det finns alternativa sätt att organisera granskningen.

I samband med den utvärdering av penningpolitiken, utförd av Marvin Goodfriend och Mervyn King

1

, som låg till grund för betänkandet,

lyfte också flera remissinstanser fram behovet av en mer ändamålsenlig demokratisk granskning och kontroll av Riksbanken. Dagens granskning och kontroll ansågs således inte fullt ut tillfredsställande. Remissinstanserna berörde bl.a. olika externa organ som skulle kunna ges uppdraget att granska penningpolitiken. Vissa av remissinstanserna ansåg att finansutskottets utfrågningar inte är tillräckligt djuplodande.

Mer konkret har det framhållits bl.a. följande angående den demokratiska granskningen:

  • Att utfrågningarna följer en begränsande rutin med otillräcklig möjlighet för parlamentarikerna att ställa följdfrågor.
  • Att Riksbanken i alltför hög grad tillåts sätta agendan för granskningen genom att exempelvis utfrågningar styrs av Riksbankens egna rapporter.
  • Att finansutskottets ledamöter har ett informationsunderläge och behöver mer experthjälp i samband med utfrågningar och vid den årliga utvärderingen av penningpolitiken.
  • Att Finanspolitiska rådet eller Konjunkturinstitutet bör ges i uppgift att granska penningpolitiken för att förbättra förutsättningarna för riksdagens uppföljning av penningpolitiken.

2

Enligt kommitténs mening bör det övergripande syftet med den demokratiska granskningen vara dels att bästa möjliga resultat ska uppnås i Riksbankens verksamhet, dels att det folkvalda organ som är Riksbankens huvudman, dvs. riksdagen, i möjligaste mån har tillgång till mekanismer för ansvarsutkrävande (eng. accountability) gentemot Riksbanken och dess ledande befattningshavare. Granskningen är särskilt viktig mot bakgrund av det, i jämförelse med andra

1 Se Goodfriend och King (2016). 2 Se bl.a. Svensson (2012), s. 61–64 samt LO:s och IIES remissvar avseende Goodfriend och Kings utvärdering (2015/16:RFR6). I detta sammanhang bör nämnas att det i samband med utvärderingen av penningpolitiken 2017 infördes ett nytt format där hela Riksbankens direktion deltog i en utfrågning och två experter fick agera opponenter och framföra sin syn på penningpolitiken.

myndigheter, starka oberoende som Riksbanken åtnjuter (se avsnitt 12.3). Riksdagen bör därför ha tillräckliga möjligheter och resurser att granska Riksbankens verksamhet.

I avsnitt 33.2 ges en teoretisk bakgrund till frågor som rör legitimiteten för den offentliga maktutövningen kopplat till värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet, samt en analys av relationen mellan den demokratiska granskningen av Riksbanken och bankens legitimitet, I avsnitt 33.3 beskrivs nuvarande ordning för den demokratiska granskningen. Riksdagens speciella roll som huvudman för förvaltningsmyndigheter beskrivs i avsnitt 33.4. I avsnitt 33.5 beskrivs den demokratiska granskningen av ett antal andra centralbanker. I avsnitt 33.6 lämnar kommittén sina bedömningar och förslag som syftar till att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken.

33.2. Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig maktutövning

33.2.1. Den offentliga maktutövningens legitimitet

Den offentliga maktutövningens tre ideal

I sin verksamhet utövar Riksbanken offentlig makt. Det sker genom de penningpolitiska besluten men också i bankens övriga verksamhet som att driva ett system för betalningsavveckling, förse finansiella institut med likviditetsstöd och i ansvaret att svara för kontantförsörjningen. En vanlig utgångspunkt i den statsvetenskapliga diskussionen om offentlig maktutövning är att utgå från de övergripande ideal eller värden som den offentliga makten bör sträva mot. Detta brukar schematiskt beskrivas som att den offentliga maktutövningen i en demokrati behöver sträva efter och balansera tre olika övergripande ideal i form av (se Figur 33.1):

  • demokrati (folksuveränitet eller majoritetsprincipen)
  • konstitutionalism (rättssäkerhet eller lagbundenhet)
  • effektivitet (handlingskraft).

3

3 Se exempelvis Elster (2001) och Petersson (2005).

Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är alla eftersträvansvärda ideal. Inte sällan uppstår dock målkonflikter mellan idealen. Detta brukar beskrivas som den offentliga maktens trilemma. Det innebär att inget av de tre värdena kan maximeras utan att det går ut över något av de båda övriga.

4

Demokratidealet, i form av majoritets-

principen, begränsas exempelvis av ett minoritetsskydd Effektiviteten kan begränsas av att beslut fattas demokratiskt och rättssäkert. Att skapa legitimitet för den offentliga maktutövningen handlar därför om att balansera idealen. Om centralbankernas utveckling analyseras med utgångspunkt från den offentliga maktens trilemma är trenden mot alltmer självständiga centralbanker från 1990-talet och framåt ett exempel på att värdet av effektivitet och handlingskraft inom penningpolitiken har prioriterats upp och att majoritetsprincipen har prioriterats ner. En oberoende centralbank bedöms vara bättre på att uppnå målet om prisstabilitet än folkvalda politiker.

5

Detta beror bl.a. på att en oberoende centralbank enligt huvud-

fåran i nationalekonomisk teori möjliggör ett långsiktigt åtagande att uppnå prisstabilitet vilket främjar den ekonomiska utvecklingen. Riksbanksutredningen anförde exempelvis 1993 att

4 Elster (1988), s. 1–3. 5 Se avsnitt 6.2.2.

Demokrati/ folksuveränitet

Rättssäkerhet/ konstitutionalism

Effektivitet/ handlingskraft

[s]yftet [med delegering av penningpolitiken till en oberoende Riksbank] är att förbättra möjligheterna att uppnå de ekonomisk-politiska målen som helhet, dvs. ge bättre förutsättningar för att öka medborgarnas välfärd.6

Legitimitet för den offentliga makten

Legitimitet kan uppnås på olika sätt. Inom statsvetenskapen och sociologin brukar en åtskillnad göras mellan två huvudtyper av legitimitetskällor för den offentliga makten: s.k. inflödes- respektive utflödeslegitimitet (eng. input/output legitimacy). Inflödeslegitimiteten gäller hur beslut fattas och den är hög om beslutsprocessen är demokratisk, exempelvis genom att folkvalda representanter fattar besluten. Idealet är att politiska beslutsfattare och förvaltningen ska vara lyhörda för medborgarnas preferenser såsom dessa kommer till uttryck i allmänna val. Inflödeslegitimitet uppnås genom att medborgarna direkt eller via den representativa demokratin är inkluderade i den politiska processen

Utflödeslegitimitet innebär å andra sidan att den offentliga maktutövningen leder till önskvärda resultat utifrån ett allmänintresse som ökar välfärden för medborgarna. Idealet är i detta fall att det politiska systemet löser problem och levererar det utfall som medborgarna efterfrågar. 7

Dessa två legitimitetsgrunder hänger nära samman med de tre idealen i den offentliga maktutövningen som skisserades i avsnitt 33.2.1. Något förenklat kan relationen beskrivas som att inflödeslegitimitet för ett politiskt beslut uppnås genom att en beslutsprocess är demokratisk och att beslutet fattas i enlighet med gällande rätt, exempelvis att det följer regeringsformens beredningskrav och respekt för de grundläggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen. Utflödeslegitimitet uppnås i huvudsak genom att maktutövningen effektivt löser problem och uppnår resultat som ökar människors välfärd. Kvaliteten i den offentliga maktutövningen, dess opartiskhet och

6SOU 1993:20, s. 171. 7 Se exempelvis Scharpf (1999, 2003) för en mer ingående analys av inflödes- och utflödeslegitimitet. Den klassiska distinktionen mellan inflödes- och utflödeslegitimitet för den offentliga makten har under det senaste decenniet kommit att kompletteras med begreppet throughput

legitimacy som fokuserar på det som sker i styrningen mellan det beslut som har fattats och

resultatet av beslutet. Se Schmidt (2013).

förmåga att leverera resultat genererar utflödeslegitimitet för den offentliga makten.

8

Inom statsvetenskapen har de demokratiska procedurerna som fria val och politisk delaktighet bland befolkningen traditionellt setts som viktigast för den offentliga maktens legitimitet.

9

I dag lyfts även

värdet av utflödeslegitimitet, dvs. utfallet av politiken i termer av hög välfärd m.m., allt oftare fram.

10

33.2.2. Begränsningar av folkstyret – konstitutionalism

Att medborgarna kan utkräva ansvar av offentliga makthavare och att den offentliga makten granskas är av fundamental betydelse i ett demokratiskt samhälle. För svensk del manifesteras detta tydligt i regeringsformen där det bl.a. anges att all offentlig makt i Sverige utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Den mest direkta mekanismen för ett demokratiskt ansvarsutkrävande sker genom allmänna val.

11

I ett parlamentariskt system, likt det

svenska, är vidare hela regeringen eller regeringschefen vald av parlamentet och kan avsättas av detsamma. De svenska statliga förvaltningsmyndigheterna grundar sin demokratiska legitimitet på regeringen, eller i några fall direkt på riksdagen. I Sverige väljs visserligen inte myndighetschefer eller liknande befattningshavare i förvaltningen i allmänna val, men de tillsätts i regel av och ansvarar inför regeringen (och i vissa fall inför riksdagen) som också kan avsätta dem. Exempelvis gäller detta förhållande för generaldirektörer för statliga förvaltningsmyndigheter.

Det finns dock vissa undantag från principen om att offentliga makthavare ytterst kan avsättas om en majoritet av folkvalda politiker så önskar. I många demokratiska stater avser dessa undantag exempelvis domare, statliga revisionsorgan och ledningen för centralbanken. I viss mån kan det även gälla för offentligt finansierad radio och TV, s.k. public service-medier.

8 Scharpf (1999). 9 Se exempelvis Dahl (1989). 10 Se exempelvis Rothstein (2009) och Rothstein och Teorell (2008). 11 Andra kanaler för ansvarsutkrävande är exempelvis möjligheten till juridiskt ansvarsutkrävande (disciplinära följder för tjänstefel). I regeringsformen finns även regleringar som avser åtal mot statsråd och åtal mot justitieråd och andra domare.

Skälet bakom att domstolsväsendet bör vara oberoende är behovet av rättssäkerhet, som är centralt i en demokratisk rättsstat.

12

Genom att ordinarie domare inte har tidsbegränsade anställningar och även i övrigt tillförsäkras en hög grad av anställningstrygghet skapas förutsättningar för dels en opartisk rättstillämpning och bl.a. spärrar mot att t.ex. en majoritet av befolkningen förtrycker en minoritet i strid med grundlagen.

Denna form av begränsning av den offentliga maktutövningen och majoritetsstyret brukar inom statsvetenskapen betecknas konstitutio-

nalism

13

. Konstitutionalismen i det svenska statsskicket kommer, utöver det som gäller för domstolsväsendet, bl.a. till uttryck genom dels bestämmelsen att all offentlig makt utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen), dels de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen. Riksrevisionens oberoende enligt 13 kap.7 och 8 §§regeringsformen är ett annat exempel. I förarbetena till den bestämmelsen anges att oberoendet är centralt och att myndigheten i sin granskning måste agera helt självständigt i förhållande till riksdagen, granskningsobjekten, regeringen, andra myndigheter och i förhållande till Riksrevisionens styrelse

14

(prop. 2001/02:73, bet. 2001/02:KU25).

Med en oberoende offentlig institution avses här en offentlig verksamhet som står utanför direkt demokratisk kontroll i den meningen att den inte på annat sätt än genom lag kan styras av demokratiskt valda organ. Den står således utanför exempelvis regeringens sedvanliga styrmedel som föreskrifter i förordningar, eller förvaltningsbeslut som regleringsbrev m.m. Det är också svårare att avsätta ledningen för en sådan institution jämfört med andra verksamheter. I fråga om oberoende institutioner är den demokratiska

12 Rättsstatsprincipen innebär enligt regeringens tolkning att ingen får stå ovanför eller utanför lagen, att staten och statsorganen är skyldiga att följa gällande rätt och att det finns garantier mot missbruk av statsmakten. Förutom formell legalitet, som innebär att lagar följs, krävs dessutom att lagar stiftas och tillämpas utan diskriminering och med respekt för individens värdighet och mänskliga rättigheter. Det krävs likhet inför lagen och ett oberoende och fungerande rättsväsende som alla har tillgång till, rätt att få anklagelser om brott utredda och prövade inom en rimlig tid i en rättvis rättegång inför en oberoende och opartisk domstol, samt förbud mot godtyckligt frihetsberövande. Ett fungerande rättsväsende kräver okorrumperade poliser och åklagare, oberoende advokater, en obunden och opartisk domarkår, samt att domstolarnas beslut efterlevs (skr. 2007/08:109, s. 16). 13 I Stanford Encyclopedia of Philosophy definieras konstitutionalism som ”att den offentliga makten genom lag kan och bör begränsas i sin maktutövning och att dess auktoritet och legitimitet beror på att makten följer dessa begräsningar”. 14 Riksrevisionens styrelse avskaffades 2011 och ersattes av ett parlamentariskt råd.

legitimiteten därför i hög grad beroende av möjligheterna att granska och utkräva ansvar. Då makt delegerats till en oberoende offentlig institution behöver det finnas mekanismer för granskning och ansvarsutkrävande från demokratiskt valda representanter. Detta är en förutsättning för att leva upp till regeringsformens portalparagraf om att all offentlig makt utgår från folket. I den meningen kan det sägas att oberoende och möjlighet till ansvarsutkrävande är två sidor av samma mynt. Vad gäller centralbanker finns det också ett visst empiriskt stöd för att mekanismerna för ansvarsutkrävande allmänt sett är starkare i länder som har ett långtgående oberoende för jämfört med länder som inte har det.

15

I Sverige finns en lång tradition av myndigheter som är relativt självständiga i förhållande till regeringsmakten (se vidare kapitel 11), Centralbankers oberoende grundas inte främst på principen om konstitutionalism och det syftar inte heller till att värna rättsstatliga principer. Bestämmelserna om Riksbankens penningpolitiska oberoende har sitt främsta ursprung i historiska erfarenheter och nationalekonomisk teori (se vidare avsnitt 6.2). Sammantaget innebar denna utveckling att det i början av 1990-talet växte fram en konsensus att centralbanker bättre kan uppnå målet om låg och stabil inflation om penningpolitiken ställs utanför direkt demokratisk styrning och kontroll. Denna inskränkning av majoritetsstyret motiveras med att det genomsnittliga ekonomiska utfallet sannolikt blir bättre. Skälen bakom oberoendet för centralbanker skiljer sig därför från vad som gäller för exempelvis domstolar eftersom det inte syftar till att värna rättssäkerheten eller medborgerliga rättigheter, utan snarare till att uppnå en ökad effektivitet och högre välfärd.

33.2.3. Principal-agent-problemet avseende centralbanker

Vid delegering av makt och befogenheter från en aktör till en annan uppstår ett grundläggande problem som brukar betecknas principal-

agent-problemet. Relationen mellan en principal (en huvudman) och

en agent innebär att en aktör (agenten) kan fatta beslut eller utföra handlingar för en annan aktörs (principalens) räkning eller som får effekter för principalen. Principal-agent-relationer finns överallt i samhället. De finns mellan väljare och folkvalda, arbetsgivare och

15 Högenauer och Howarth (2018a), s. 7.

arbetstagare, aktieägare och företagsledningar och mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna för att nämna några exempel. Problemets kärna är att principalen och agenten kan ha delvis motstridiga intressen. Ett exempel som ofta lyfts fram är att folkvalda politiker (agenten) kan ha intresse av att utvecklingen av ekonomin och sysselsättningen är särskilt positiv i samband med ett val. Ur principalens (befolkningens) perspektiv kan i stället utvecklingen sett över en längre tidsperiod vara det viktigaste. Ett annat potentiellt problem är att det kan finnas olika tillgång till information, normalt sett genom att agenten har tillgång till mer och bättre information. Detta gäller exempelvis i relationen mellan regeringen och dess myndigheter där den främsta expertisen inom ett visst policyområde normalt finns hos myndigheten.

Bland nationalekonomer har principal-agent-problematiken inom penningpolitiken och avseende centralbanker ofta analyserats utifrån perspektivet att allmänheten utgör principalen och centralbanken agenten.

16

I en sådan analys innebär en alltför nära styrning av cen-

tralbankens penningpolitik från en politisk majoritet att centralbankens agerande inte sammanfaller med allmänhetens långsiktiga intresse av en låg och stabil inflation utan i stället sammanfaller med den sittande politiska majoritetens intresse. Detta intresse antas ofta vara att överraska med en penningpolitik som leder till högre inflation än inflationsförväntningarna, för att därigenom kortsiktigt öka aktiviteten i ekonomin och vinna val. Detta brukar sammanfattas i det s.k.

tidsinkonsistensproblemet

17

(se vidare avsnitt 6.2.2).

En mer statsvetenskapligt orienterad analys av principal-agentproblemet avseende centralbanker är att utgå från det svenska styrelseskicket, dvs. den representativa demokratin och den sedvanliga delegeringskedjan av den offentliga makten i en demokrati. Med denna utgångspunkt blir riksdagen principalen och Riksbanken agenten som utför de uppgifter avseende penningpolitik, det finansiella systemet, betalningsavveckling, kontanthantering m.m. som riksdagen har delegerat till Riksbanken. En slutsats av en sådan analys är att Riksbankens beslut blir mer demokratiskt förankrade om Riksbanken arbetar mot de mål och inom det mandat som riksdagen har ställt upp via lag. För att säkerställa att så är fallet måste dock målen vara uppfölj-

16 Se Fratianni m.fl. (1997). 17 Se Kydland och Prescott (1977).

ningsbara. Det måste också ske en granskning av Riksbankens verksamhet.

Principalen bör vidare i så hög grad som möjligt kunna få tillgång samma information som agenten. Principalen kan också behöva ha ett visst stöd av oberoende analysexpertis. Agenten bör på ett trovärdigt sätt förklara sitt agerande för att principalen ska kunna bedöma om agenten utför sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Transparens från agentens sida blir därför en nödvändig förutsättning för att principalen ska kunna utvärdera hur uppgiften sköts. Riksbanken har under de senaste decennierna blivit mer och mer transparent med information till såväl allmänheten som till riksdagen vilket är positivt ur ett demokratiskt perspektiv (se vidare avsnitt 33.2.4).

33.2.4. Riksbankens legitimitet

I debatten om Riksbankens oberoende som pågick under slutet av 1980-talet och 1990-talet var Riksbankens legitimitet främst kopplad till trovärdigheten i att kunna uppnå en låg och stabil inflation. Generellt var det demokratiska inflytandets roll för Riksbankens legitimitet inte så framträdande i den offentliga debatten. I 1993 års Riksbanksutredning framhölls att delegeringen av maktbefogenheterna skett i god demokratisk ordning. Detta tillsammans med ett tydligt formulerat mål och en uppföljning av finansutskottet ansågs säkra den demokratiska förankringen.

18

I den proposition som låg till grund för riksbanksreformen 1998 fördes vissa mer utförliga resonemang om den demokratiska förankringen. Regeringen konstaterade bl.a. följande (prop. 1997/98:40 s. 36):

Ur demokratisk synvinkel är utgångspunkten att prioriteringarna mellan delmålen i den ekonomiska politiken ska göras av ett demokratiskt förankrat organ. Även avvägningar av den samlade politikens effekter på kort och lång sikt bör med denna utgångspunkt ske genom demokratiska beslut.

I propositionen konstateras dock att fördelarna med en mer oberoende Riksbank inom det penningpolitiska området ändå övervägde. Regeringen konstaterar för det första att en reform som stärker det personliga, institutionella och funktionella oberoendet för Riks-

18SOU 1993:20, s. 165–176.

banken krävs för att anpassa sig till unionsrätten. Vidare konstaterades följande (prop. 1997/98:40 s. 48):

[D]et specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvikelser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen för penningpolitiken kan bidra till detta. Genom att delegera ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig Riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt.

Diskussionen om Riksbankens och penningpolitikens demokratiska legitimitet visar att det är måluppfyllelsen i penningpolitiken som har ansetts vara den viktigaste legitimitetsgrunden. För att anknyta till legitimitetsgrunderna i avsnitt 33.2.1 ligger fokus därmed på utflödeslegitimiteten och effektiviteten i policybesluten.

Det framhålls dock också i propositionen som låg till grund för 1998 års reform att den demokratiska förankringen är en nödvändig förutsättning för att kunna ge Riksbanken en ökad grad av oberoende (prop. 1997/98:40 s. 77 och 78):

En självständig centralbank kan inte agera i ett politiskt vakuum. Det är viktigt att penningpolitiken har en demokratisk förankring […]. Möjligheten för riksdagen att på ett meningsfullt sätt utvärdera Riksbankens verksamhet förutsätter att ett tydligt mål fastställs för penningpolitiken.

Utifrån en mer principiell utgångspunkt kan följande resonemang föras angående den demokratiska inflödeslegitimiteten för Riksbanken. Genom regeringsformen och riksbankslagen tilldelas Riksbanken uppgifter och befogenheter för att uppnå vissa mål inom penningpolitiken, finansiell stabilitet, kontantutgivning m.m. Genom detta uppnås en demokratisk förankring för de ramar Riksbanken har att verka inom. Det finns dock en tydlig begränsning av folkvaldas inflytande över de ECBS-relaterade uppgifterna som manifesteras genom det unionsrättsliga instruktionsförbudet avseende dessa uppgifter (se kapitel 12). Det innebär att Riksbankens legitimitet när det gäller de ECBS-relaterade uppgifterna i allmänhet, och penningpolitiken i synnerhet, måste vara output-orienterad, dvs. uppnår målet om prisstabilitet.

Riksbanken åtnjuter högt förtroende hos den svenska allmänheten

Det bör i detta sammanhang nämnas att Riksbanken i dagsläget åtnjuter ett relativt högt förtroende bland befolkningen. Den s.k. förtroendebalansen

19

för Riksbanken har legat relativt stabilt och pendlat

runt +40 under tidsperioden 2005–2018 med en bottennotering precis före finanskrisen 2008 och en toppnotering 2010 (se Figur 33.2). Förtroendetalen för Riksbanken kan jämföras med den för riksdag och regering som båda har haft balanstal som pendlat mellan 0 och +20 under samma tidsperiod. Förtroendet för Riksbanken ligger ungefär i nivå med förtroendet för polisen och domstolarna under samma tidsperiod.

20

20 25 30 35 40 45 50

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Förtroendebalans Genomsnitt 2005-2018

Källa: SOM-institutet (2019).

19 Balansmått avser andelen som svarat ”mycket” eller ”ganska stort förtroende” minus andelen som svarat ”mycket” eller ”ganska litet förtroende”. Balansmåttet kan variera mellan 100 (alla svarspersoner anger stort förtroende) och -100 (alla svarspersoner anger litet förtroende). Procentbasen utgörs av de som besvarat frågan. 20 SOM-institutet (2019).

Riksbankens arbete med öppenhet

I avsnitt 33.2.3 konstateras att en demokratisk granskning av måluppfyllelsen, rättssäkerheten och effektiviteten inom Riksbanken är viktig för att bibehålla Riksbankens legitimitet. Transparens från Riksbankens sida är ett nödvändigt villkor denna demokratiska granskning. I huvudsak saknas dock bestämmelser om Riksbankens informations- och redovisningsansvar i riksbankslagen (se dock avsnitt 33.2.5 angående två årliga penningpolitiska redogörelser och årsredovisningen). Trots detta förhållande vidtar Riksbanken en stor mängd åtgärder för att informera allmänheten om sitt arbete vilket varit en del av ett långsiktigt arbete att öka förtroendet för Riksbanken genom transparens och tydlighet.

21

I en undersökning av olika centralbankers transparens 2014 ansågs Riksbanken vara den mest öppna av 120 undersökta centralbanker.

22

Denna undersökning gällde centralbankernas faktiska öppenhet,

vilken vanligtvis går utöver de krav som följer av lag eller annan författning.

Inom penningpolitikens område kan det nämnas att Riksbanken dagen efter varje penningpolitiskt möte publicerar ett pressmeddelande där innebörden av beslutet och förekomsten av eventuella reservationer framgår. Med en till två veckors fördröjning offentliggörs också detaljerade protokoll från de penningpolitiska mötena. Av protokollen framgår vad de olika direktionsledamöterna sade på mötet. Därigenom framgår det också i vilken utsträckning det fanns någon mening som avvek från majoritetens syn på olika frågor. Dessa protokoll är väsentligt mer detaljerade än de minimikrav på reservationer, avvikande meningar, dokumentation av beslut och motivering av beslut som följer av bestämmelserna i 30–32 §§förvaltningslagen (2017:900).

I samband med varje penningpolitiskt möte tas en penningpolitisk rapport fram. Därutöver publiceras årligen en redogörelse för penningpolitiken, vilken utgör underlag för riksdagens utvärdering av penningpolitiken.

21 Se exempelvis Meyersson och Petrelius Karlberg (2012) för en beskrivning av Riksbankens kommunikationsarbete sedan 1990-talet. 22 Dincer och Eichengreen (2014).

Riksbanken offentliggör också den s.k. räntebanan, dvs. en bedömning av hur reporäntan kommer att utvecklas framöver. Räntebana är en prognos över den framtida utvecklingen av reporäntan, inte ett löfte. Räntebanan finns med i de penningpolitiska rapporterna.

Vidare är det vanligt förekommande att direktionsledamöterna gör offentliga framträdanden om bl.a. penningpolitiska frågor. För närvarande håller direktionsledamöterna sammanlagt ett hundratal olika anföranden per år.

Riksbanken ger även ut den s.k. Finansiella stabilitetsrapporten två gånger per år. Den innehåller Riksbankens analys och bedömning av stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Förutom Riksbankens stabilitetsanalyser innehåller rapporten även fördjupningar inom något sakområde eller frågor med anknytning till finansiell stabilitet där Riksbanken vill tydliggöra sina bedömningar. Det följer inte av någon bestämmelse i lag att Riksbanken är skyldig att lämna en sådan rapport. Riksbanken var den första centralbank i världen som hösten 1997 började publicera fristående rapporter om den finansiella stabiliteten.

23

Utöver vad som framgår ovan publicerar Riksbanken och dess medarbetare en stor mängd undersökningar, artiklar, promemorior, skriftliga kommentarer och andra publikationer varje år.

33.2.5. Förutsättningarna för en demokratisk granskning av Riksbankens verksamhet

Kommitténs överväganden angående den demokratiska granskningen avseende måluppfyllelse och effektivitet återfinns i avsnitt 33.6.4. I avsnitt 33.6.6 behandlas den demokratiska granskningen avseende Riksbankens regelefterlevnad. De unionsrättsliga förutsättningarna för demokratisk granskning berörs i övervägandena och i avsnitt 33.3.1.

Granskning av penningpolitiken

Den institutionella ramen för penningpolitiken finns i dag stora likheter mellan industrialiserade länder. För Sveriges del gäller sedan den 1 januari 1999 att den baseras på i huvudsak tre komponenter (prop. 1997/98:40 s. 39):

23 Meyersson och Petrelius Karlberg (2012), s. 78.

1. ett av riksdagen fastslaget överordnat mål (prisstabilitetsmålet) 2. en hög grad av självständighet, skyddad bl.a. genom ett instruk-

tionsförbud, att självständigt driva penningpolitik inom vissa givna ramar 3. mekanismer för kontroll, granskning och ansvarsutkrävande.

Detta kapitel rör framför allt den tredje punkten.

De argument och den analys som under lång tid utgjort den analytiska basen för att centralbanker ska ha en hög grad av självständighet från demokratiskt valda institutioner tar, som framgått, framför allt sin utgångspunkt i penningpolitiken (se avsnitt 33.2.2). Denna analys ligger till grund för de fördragsfästa kraven på oberoende centralbanker i unionsrätten. Den ligger också bakom reformeringen av den svenska Riksbankens oberoende i slutet av 1990talet (se vidare kapitel 12).

För Riksbankens del finns det en rad särskilda omständigheter att beakta i fråga om den demokratiska granskningen och ansvarsutkrävandet. Riksbanken har, liksom många andra centralbanker i västvärlden, ett stort mått av oberoende och styrs endast genom relativt vagt utformade mål i lag. Riksbanken är också ett särskilt rättssubjekt med egna intäkter och, enligt nuvarande lagstiftning, med befogenhet att själv bestämma över sin medelsförvaltning. Det finns inte heller några mekanismer för myndighetsstyrning som för andra förvaltningsmyndigheter (se avsnitt 12.3).

Riksbanken, likt många andra centralbanker, driver en s.k. flexibel inflationsmålspolitik där s.k. realekonomisk hänsyn kan tas utöver det faktum att den realekonomiska utvecklingen påverkar inflationen. Kommittén föreslår att denna praxis kodifieras i den nya riksbankslagen (se avsnitt 16.6). Realekonomisk hänsyn är en orsak till att Riksbanken kan välja att variera tidshorisonten, inom vilken inflationen förväntas nå målsatt nivå, beroende på den konjunkturella situation som råder. Riksbanken kan således ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, i form av t.ex. sysselsättning och produktion, när det gäller hur snabbt inflationsmålet ska uppnås. Den flexibla inflationsmålspolitiken medför dock särskilda utmaningar för den demokratiska granskningen av penningpolitiken, eftersom en viss avvikelse från inflationsmålet kan vara medveten.

I den proposition som ligger till grund för riksdagens beslut om riksbankens grundlagsfästa oberoende (prop. 1997/98:40 s. 52) fastslogs följande:

Enligt regeringens uppfattning bör en delegering av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte ske utan att målet för verksamheten är tydligt. En självständig Riksbank måste därför ges ett demokratiskt förankrat mål för verksamheten. Om inget mål formuleras, skulle det ge utrymme för en godtycklig utformning av penningpolitiken. […] [E]n långtgående delegering av penningpolitiken bör kombineras med uppföljning och kontroll. Riksdagen som Riksbankens huvudman måste därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån ett mål som fastställts för verksamheten.

I detta sammanhang bör noteras att bestämmelserna om Riksbankens oberoende i viss utsträckning begränsar möjligheterna till att utkräva ansvar, i betydelsen att det får konkreta konsekvenser för de berörda. Till exempel är en misslyckad penningpolitik inte en tillräcklig grund för att omplacera eller skilja en direktionsledamot från anställningen eller att exempelvis ändra de resurser Riksbanken har till sitt förfogande för att driva sin verksamhet. Av denna anledning har det i fråga om oberoende centralbanker anförts att det rör sig om en skyldighet att förklara sina handlingar (eng. answerability) snarare än faktisk demokratiskt ansvarsutkrävande och kontroll.

24

Det finns så-

ledes en avvägning mellan oberoende och förutsättningarna för ansvarsutkrävande.

25

Som beskrivs ovan framgår det av förarbeten till den nuvarande riksbankslagen att en förutsättning för denna höga grad av oberoende är att centralbanken har ett tydligt avgränsat mandat inom penningpolitiken och att det är möjligt för de folkvalda att bedöma i vilken grad centralbanken har uppfyllt sitt mål, t.ex. vad gäller att inflationen ska vara på en viss nivå. Under sådana förhållanden inställer sig frågan varför inte den demokratiska granskningen av penningpolitiken kan begränsas till att jämföra den faktiska inflationen med inflationsmålet. Frågan är dock mer komplex än så. Det är inte endast penningpolitiken som påverkar inflationen och den penningpolitiska transmissionsmekanismen. Även t.ex. finanspolitik, såväl vad gäller statens inkomster som utgifter, och den internationella ekonomiska utvecklingen påverkar utfallet. Centralbanken har således

24 Braun (2017), s. 38. 25 Dawson m.fl. (2019) och Gjredrem (2016).

inte fullständig kontroll över inflationen. Dessutom tar det i regel en viss tid, i många fall mer än ett år, innan penningpolitiska beslut får full effekt.

Vidare kan som beskrivs ovan en avvikelse mellan utfall och mål i fråga om inflationen vara medveten. För de centralbanker som, liksom Riksbanken, driver en s.k. flexibel inflationsmålspolitik ska inte bara inflationen stabiliseras kring inflationsmålet utan även realekonomin ska stabiliseras. I vart fall under en viss tid kan centralbanken således acceptera en viss avvikelse från inflationsmålet som en kompromiss mellan stabilisering av inflation respektive realekonomi, utan att bryta mot målet. Även om hänsyn till realekonomiska faktorer som produktion och sysselsättning inte är lagfäst anges det i förarbetena till riksbankslagen (prop. 1997/98:40 s. 51) att

[s]åsom myndighet under riksdagen bör Riksbanken […], utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.

Sammanfattningsvis är penningpolitikens resultat med avseende på både inflation och realekonomisk utveckling svåra att utvärdera på kort sikt, dels då det normalt tar ett år eller längre för penningpolitiska åtgärder att få full effekt, dels då utfallet också beror på faktorer som centralbanken inte har kontroll över, såsom förhållanden utomlands. Det kan därför hävdas att skälen för en oberoende centralbank, som delvis baseras på att det är möjligt att på ett objektivt sätt utvärdera måluppfyllelsen, försvagas av det förhållandet att utfallet av inflationen beror på en rad förhållanden utanför centralbankens kontroll.

Det finns dock andra sätt att utvärdera centralbankens arbete som kan komplettera en enkel och ibland, av skäl som framförs ovan, inte så informativ beräkning av måluppfyllelse i formell mening. Ett sätt är att som del av en utvärdering analysera kvaliteten på och tolkningen av direktionens beslutsunderlag samt deras motivering av den förda penningpolitiken. Huvudfrågan blir därmed huruvida besluten var väl avvägda och motiverade givet den information som fanns när det fattades.

Det bör samtidigt påpekas att penningpolitik är ett relativt komplicerat område varför transparens från centralbankens sida inte automatiskt innebär att en granskning är en enkel uppgift. Det krävs en omfattande analyskompetens i form av experter och exempelvis en

god förståelse av Riksbankens modellverktyg eller egna sådana verktyg. En parallell kan här göras till granskningen av finanspolitikens förenlighet med det finanspolitiska ramverket. Denna granskning utförs i dag av Finanspolitiska rådet, men också av Konjunkturinstitutet, Ekonomistyrningsverket och det görs kontinuerligt granskningar inom ramen för Riksrevisionens effektivitetsrevision. Detta talar för att det behövs resurser och kompetens för att göra en tillfredsställande granskning av den förda penningpolitiken, vilket kommittén återkommer till i övervägandena i avsnitt 33.6.

Ett annat sätt att utvidga utvärderingen utöver den formella måluppfyllelsen är att jämföra centralbankens prognoser, vilka är av stor betydelse för de penningpolitiska besluten

26

, med prognoser från

andra bedömare. Om centralbanken systematiskt med samma informationsmängd gör sämre prognoser av viktiga makroekonomiska variabler, inklusive inflationen, än andra bedömare är det en indikation på att centralbanken kunde gjort ett bättre jobb. Riksbanken har i ett internationellt perspektiv varit en föregångare i att vara transparent med att publicera sina prognoser inklusive att jämföra dessa med andra prognosmakare. Riksbanken har också drivit på utvecklingen för metoder för bättre prognosutvärdering.

27

Granskning av Riksbankens övriga verksamhet

Förutsättningarna för en demokratisk granskning av Riksbankens uppgifter, vid sidan av penningpolitiken och övriga ECBS-relaterade uppgifter, är mer lik den demokratiska granskning och kontroll som riksdagen utövar i förhållande till regeringen och dess myndigheter. Eftersom det inte föreligger något unionsrättsligt instruktionsförbud när det gäller dessa uppgifter behöver detta inte vägas in i hur granskningen utformas. Det faktum att Riksbanken är en myndighet under riksdagen innebär dock att ingen annan än riksdagen, och i viss mån Riksrevisionen, kan göra en sådan granskning av Riksbankens övriga verksamhet. Eftersom även Riksbankens övriga verksamhet har stor betydelse för Sveriges ekonomiska utveckling bör också den omfattas av en demokratisk granskning. De olika verk-

26 Se vidare avsnitt 6.2.5. 27 Se exempelvis Andersson och Aranki (2009) och Andersson m.fl. (2017) för Riksbankens metodutveckling inom prognosutvärdering.

samheter som Riksbanken driver har skilda förutsättningar när det exempelvis gäller

  • om Riksbanken delar ansvaret för en uppgift eller är ensamt ansvarig myndighet
  • i vilken mån lagstiftningen ger Riksbanken omfattande frihetsgrader i det mandat den tilldelats
  • om en verksamhet har stora samhällsekonomiska effekter eller inte
  • om det råder konsensus i det politiska systemet kring en viss uppgift eller inte.

Eftersom Riksbanken har en bredd i sin verksamhet när det gäller såväl inom vilka policy- eller verksamhetsområden den arbetar och i vilka verksamhetsformer (kontroll och tillsyn, kunskapsproduktion policyutformning, m.fl.) den bedriver sin verksamhet (se vidare avsnitt 11.3.4) behöver granskningen inom olika verksamhetsområden kunna se olika ut och även förändras över tid. Formerna för granskningen bör som huvudregel beslutas av riksdagen.

33.2.6. Slutsatser avseende legitimitet och demokratisk granskning

Sammantaget är Riksbankens verksamhet av mycket stor betydelse för svensk ekonomi. Den omständigheten att centralbanker fattar centrala samhällspåverkande policybeslut med ett stort mått av oberoende gör att granskningen är särskilt angelägen. Följaktligen förutsätter Riksbankens oberoende att det finns någorlunda effektiva mekanismer för granskning och, såvitt det är möjligt, för ansvarsutkrävande. Riksbankens oberoende innebär dock samtidigt vissa begränsningar för ansvarsutkrävandet.

Kommittén konstaterar utifrån ovanstående diskussion att en stärkt demokratisk granskning kan bidra till en stärkt legitimitet för Riksbanken. Riksbanken är relativt unik i det svenska styrelseskicket med tanke på att begränsningarna av de folkvaldas inflytande över maktutövningen inte är motiverade av konstitutionella utgångspunkter utan snarare av effektivitetsskäl. Detta gör den demokratiska granskningen avseende måluppfyllelse i verksamheten central.

Det finns därför enligt kommitténs bedömning starka skäl att, inom de begränsningar som sätts av unionsrätten och Riksbankens oberoende i övrigt, stärka förutsättningarna och mekanismerna för demokratisk granskning av Riksbanken i olika former.

33.3. Nuvarande ordning

33.3.1. Unionsrätten

I unionsrätten finns det inte några regler som föreskriver hur de nationella centralbankerna utanför Eurosystemet ska informera allmänheten, redovisa sitt arbete till respektive huvudman eller hur de eventuellt ska granskas. I fråga om ECB är däremot reglerna i unionsrätten om granskning och ansvarsutkrävande mer omfattande, till följd av att ECB:s verksamhet inte regleras i någon nationell rättsordning (se vidare avsnitt 33.5.3). Det finns dock vissa regler som kan innebära begränsningar för t.ex. hur granskningen ska drivas eller vilka organ som kan utföra den även vad gäller nationella centralbanker inom EU. Det gäller reglerna om centralbankernas oberoende. ECB och kommissionen har också gjort uttalanden i konvergensrapporter som berör ramarna för granskningen.

Även i fråga om de nationella centralbankernas oberoende finns det en mindre omfattande reglering i unionsrätten jämfört med vad som gäller för ECB. Dessa regler behandlas i avsnitten 9.4 och 12.4–6. För det första får inte granskningen uppfattas som instruktioner eller liknande påverkan om hur centralbanken i fråga ska driva penningpolitik eller utföra andra ECBS-relaterade uppgifter (artikel 130 i EUF-fördraget). För det andra får centralbankschefer endast avsättas under de förutsättningar som anges i artikel 14.2 i ECBS-stadgan, dvs. om hen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse eller inte längre uppfyller de krav som ställs för uppdraget.

Det finns inga särskilda regler i unionsrätten om revision som tillämpas på de nationella centralbankerna utanför Eurosystemet. Den regel om revision som finns i ECBS-stadgan är inte tillämplig på medlemsstater med undantag (artikel 27.1, jfr artikel 42.1 i samma stadga).

28

28 Artikel 27.1 tillämpas alltså i praktiken endast i förhållande till centralbanker inom Eurosystemet. Se t.ex. ECB:s rekommendation av den 6 september 2018 till Europeiska unionens råd om externa revisorer för Banco de España (ECB/2018/22).

33.3.2. Direktionens ansvar

Det är direktionen som leder Riksbanken (9 kap. 13 § andra stycket andra meningen regeringsformen). Direktionen utgör således det verkställande ledningsorganet i Riksbanken. I riksbankslagen förtydligas att direktionen ansvarar för Riksbankens verksamhet (9 kap. 1 a § första stycket). Det innebär bl.a. att det är direktionen som ansvarar för Riksbankens resultat och måluppfyllelse avseende de uppgifter som Riksbanken ansvarar för. I den nämnda bestämmelsen i riksbankslagen anges också uttryckligen att direktionen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel. Även frågor om effektivitet, regelefterlevnad och finansiell redovisning är således direktionens ansvar.

Direktionen ska vidare säkerställa att det vid Riksbanken finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att Riksbanken med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår ovan (9 kap. 1 a § andra och tredje styckena riksbankslagen). I denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. För myndigheter under regeringen finns liknande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515).

I syfte att fullgöra sitt ansvar för den interna kontrollen har direktionen bl.a. en internrevisionsavdelning till sitt förfogande. Det framgår av riksbankslagen att det ska finnas en internrevision inom Riksbanken (9 kap. 2 § tredje stycket första meningen). Internrevisionsavdelningen granskar Riksbankens verksamhet utifrån ett riskperspektiv. Arbetet bedrivs enligt riktlinjer och en revisionsplan som direktionen har fastställt (9 kap. 2 § tredje stycket andra meningen riksbankslagen). Granskningen syftar till att systematiskt och strukturerat värdera och öka effektiviteten i riskhantering, styrning och kontroll samt ledningsprocesser.

29

På grund av sin organisatoriska tillhörighet

granskar inte internrevisionsavdelningen hur direktionsledamöterna har utövat sina uppdrag. Detta granskas i stället i viss begränsad utsträckning av fullmäktiges revisionsenhet (se avsnitt 33.3.3 nedan).

Internrevisionen är den s.k. tredje försvarslinjen i fråga om riskhantering inom Riksbanken. Den andra försvarslinjen utgörs av en riskenhet och en tjänsteman som ansvarar för regelefterlevnad. Den

29 Se Riksbankens policy för internrevision, dnr 2018-00256.

första försvarslinjen kan beskrivas som den riskhantering som görs inom den löpande verksamheten inom enheter och avdelningar med ansvar för vissa sakfrågor.

33.3.3. Fullmäktiges kontrollerande funktion

En viktig kontrollmekanism vad gäller såväl penningpolitiken som Riksbankens övriga verksamhet är riksbanksfullmäktige, vars ledamöter väljs av riksdagen. Fullmäktiges uppgifter är bl.a. att utse riksbankschefen och övriga direktionsledamöter och besluta om att tillåta eller inte tillåta direktionsledamöternas eventuella sidouppdrag. Ordförande och vice ordförande i fullmäktige har också rätt att delta i och yttra sig vid direktionens alla sammanträden (se vidare kapitel 32).

Det framgår inte uttryckligen av riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen. Indirekt kan dock detta anses följa av att fullmäktige utser direktionen och under vissa särskilda förutsättningar kan skilja en direktionsledamot från anställningen (beträffande det sistnämnda, se avsnitt 33.3.7). Den kontrollerande funktionen berörs uttryckligen i Riksbankens arbetsordning, som fullmäktige självt har beslutat om (3 § fjärde stycket i arbetsordningen i dess lydelse i maj 2018). Det framgår också av propositionen till de ovannämnda lagändringarna (prop. 1997/98:40 s. 63) att avsikten var att fullmäktige, när direktionen inrättades som ledningsorgan, bl.a. skulle ha en kontrollerande funktion. Regeringen såg då en stor fördel med att behålla fullmäktige med politiska representanter eftersom det ger riksdagen som huvudman för Riksbanken möjlighet till en bättre insyn och kontroll än vad som annars skulle vara möjligt. Samtidigt ansåg regeringen att denna ordning skulle ge Riksbanken en starkare förankring i samhället.

Fullmäktiges kontrollerande funktion utförs delvis genom att fullmäktiges ordförande och vice ordförande följer direktionens arbete under året, bl.a. genom att utnyttja sin ovannämnda rätt att delta i alla direktionens sammanträden. Fullmäktiges ordförande och vice ordförande deltar också i vissa informella möten (se fullmäktiges verksamhetsberättelse 2017/18:RB2). Direktionens ledamöter deltar normalt sett vid fullmäktiges sammanträden och lämnar då regelbundna redogörelser för viktigare beslut och händelser i Riks-

bankens verksamhet. Direktionsledamöterna deltar dock inte vid handläggningen av ärenden som gäller dem personligen.

Fullmäktige har även en revisionsfunktion som sköts av en extern revisionsbyrå. Fullmäktige fastställer årligen en plan för revisionsfunktionens arbete, vilket liknar den ordning som berörs ovan vad gäller att direktionen fastställer en revisionsplan för internrevisionsavdelningen. Till följd av fullmäktiges begränsade ansvarsområden är denna funktion inriktad på vissa särskilda frågor, bl.a. hur arbetsordningen har efterlevts och hur vissa direktionsledamöter har använt sina mobiltelefoner.

30

Enligt en promemoria från Riksbanken

har det sedan länge funnits en viss osäkerhet om vilken roll denna revisionsfunktion lämpligen bör ha.

31

Fullmäktige får även information om Riksrevisionens årliga granskning av Riksbankens verksamhet. Riksrevisionen redovisar resultaten av sin granskning för fullmäktige, dels inför och i samband med fullmäktiges beslut om förslag till vinstdisposition, dels när Riksrevisionen har slutfört sin granskning.

Fullmäktige lämnar en gång per år en verksamhetsberättelse till riksdagen i samband med fullmäktiges förslag till riksdagen om disposition av Riksbankens resultat. Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige träffar finansutskottet cirka två gånger per år.

33.3.4. Årlig revision av Riksbankens årsredovisning och beslut om ansvarsfrihet

Det finns anledning att beröra den del av granskningen av Riksbanken som berör dess årsredovisning, dvs. den årliga revisionen. Detta är en form av finansiell revision (se vidare nedan). Behovet av årlig revision har bl.a. att göra med att Riksbanken är bokföringsskyldig. Bokföringsskyldigheten ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. I detta avseende ska ECB:s riktlinje

32

om den rätts-

liga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom ECBS efterlevas i tillämpliga delar (10 kap. 3 § första stycket riksbankslagen). Riktlinjen berör en rad olika frågor.

30 Se Revisionsplan 2018/2019, Protokollsbilaga A till fullmäktiges protokoll av den 18 juni 2018, § 5 (dnr 2018-00470). 31 Dnr 2014-892-STA. 32 Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249 av den 3 november 2016 om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/34) (omarbetning) EUT L 347, 20.12.2016, s. 3.

Skälet för att riktlinjen ska tillämpas är enligt förarbetena till bestämmelsen att god redovisningssed för centralbanker utgörs av den sed som ECB utvecklar. ECB:s riktlinje ska dock endast gälla i tillämpliga delar eftersom Sverige inte har infört euron som valuta (2005/06:RS5 s. 101 och 102). Den nuvarande riktlinjen är dock enligt dess ordalydelse inte alls tillämplig på nationella centralbanker utanför Eurosystemet.

33

I praktiken följer dock Riksbanken i hög

grad denna riktlinje, på samma sätt som exempelvis Danmarks Nationalbank. Beslut om vilka regler som ska gälla för redovisningen, dvs. bokföringen och årsredovisningen, fattas av direktionen.

Riksbankens direktion ska i början av varje år lämna en årsredovisning för det närmast föregående räkenskapsåret till riksdagen, Riksrevisionen och fullmäktige (10 kap. 3 § andra stycket första meningen samma lag). Den ska innehålla en resultaträkning, en balansräkning och en förvaltningsberättelse. Förvaltningsberättelsen ska i sin tur innehålla bl.a. en redogörelse för penning- och valutapolitiken (se 10 kap. 3 § tredje stycket samma lag; jfr de redogörelser för penningpolitiken som berörs i avsnitt 33.3.5 nedan). Det är dock fullmäktige som till riksdagen lämnar förslag om disposition av Riksbankens vinst (10 kap. 3 § andra stycket andra meningen samma lag). Förslaget till vinstdisposition ska också lämnas till Riksrevisionen.

Årsredovisningen granskas av Riksrevisionen inom ramen för dess arbete med årlig revision (se vidare 3 § första stycket 3 och 5 § tredje stycket lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). I revisionsberättelsen uttalar Riksrevisionen om riksdagen bör fastställa resultat- och balansräkningen samt bevilja ledamöterna i fullmäktige och direktionen ansvarsfrihet. Denna granskning, som är en form av finansiell revision, sker i syfte att bedöma om årsredovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Genom granskningen prövar Riksrevisionen om årsredovisningen har upprättats i enlighet med bestämmelserna i riksbankslagen, varvid de regler för bokföring och årsredovisning som fastställts av Riksbankens direktion har tillämpats. Förfarandet att direktionen själv fastställer de regler för bokföring och årsredovisning som ska gälla avviker från gängse ordning för andra förvaltningsmyndigheter och statliga bolag. Vidare granskar i

33 Se artikel 2 i den riktlinje som anges i föregående fotnot. Se även artikel 26.3 i ECBS-stadgan angående en konsoliderad balansräkning för ECBS.

praktiken inte Riksrevisionen Riksbankens regelefterlevnad (eng.

compliance), utöver att lämpliga beslutsprocesser har tillämpats och

att ett tillräckligt beredningsunderlag har funnits m.m. I avsnitt 33.6.6 berörs att Riksrevisionen, enligt kommitténs bedömning, i och för sig har rätt att göra en granskning av regelefterlevnad.

Riksrevisionens granskning utgör en del av riksdagens kontrollmakt och ska tillgodose riksdagens behov av underlag för debatt och beslut vad gäller myndigheternas verksamhet generellt sett. Riksrevisionens uppdrag är framför allt att granska genomförandet och resultatet av statliga insatser dels genom effektivitetsrevision, dels genom årlig revision. Inom den årliga revisionen granskas de statliga myndigheternas årsredovisningar. Revisionen bedömer, i enlighet med god revisionssed, om årsredovisningarna är tillförlitliga, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer tillämpliga föreskrifter och beslut. Varje år granskas cirka 240 årsredovisningar. Effektivitetsrevisionen berörs i avsnitt 33.6.4.

Efter att Riksrevisionens revisionsberättelse avseende Riksbanken har färdigställts fattar riksdagen beslut om att fastställa resultat- och balansräkningen (10 kap. 4 § första stycket riksbankslagen). Riksdagen beslutar också om hur Riksbankens vinst ska disponeras (vinstdisposition).

Riksdagen fattar även beslut om ansvarsfrihet för fullmäktiges verksamhet och för direktionen avseende förvaltningen av Riksbanken (10 kap. 4 § andra stycket samma lag). Beslutet om ansvarsfrihet för direktionen kan beskrivas som ett ställningstagande, med vissa nedan angivna begränsningar, till hur direktionen har skött förvaltningen av Riksbanken. Det är således en del av den demokratiska granskningen och kontrollen av Riksbanken. Beslut i denna fråga hänger nära samman med beslut om att fastställa resultat- och balansräkningen, som i sin tur har en nära koppling till beslut om vinstdisposition. Som beslutsunderlag har riksdagen, vid sidan av Riksbankens egen årsredovisning, den ovan beskrivna revisionsberättelse som Riksrevisionen upprättar med anledning av dess granskning av årsredovisningen.

Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot av fullmäktige eller direktionen eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning (10 kap. 4 § andra stycket andra meningen riksbankslagen, se även prop. 1997/98:40 s. 64 och

SOU 1993:20 s. 50). Ansvarsfrihet får således inte vägras på grunden att t.ex. en direktionsledamot har verkat för en penningpolitisk inriktning som inte överensstämmer med Riksbankens lagfästa mål och uppdrag. Detta innebär att ett beslut om att bevilja ansvarsfrihet inte ska tolkas som att riksdagen har tagit ställning i frågan om penningpolitiken eller andra delar av Riksbankens verksamhet har skötts på ett i alla avseenden tillfredsställande sätt.

Fullmäktige får skilja en direktionsledamot från anställningen endast om denne inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Vid sidan av Riksrevisionens granskning har det vid ett tillfälle förekommit att finansutskottet har anlitat en extern revisionsbyrå och andra fristående experter för att göra en specialstudie av vissa åtgärder från Riksbankens sida. Detta skedde år 2003 och avsåg den bolagisering av Riksbankens kontanthantering som ägde rum åren runt millennieskiftet (se bet. 2003/04:FiU23, bilagorna 4 och 5).

Bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering kan också nämnas som ett exempel på när granskningen av direktionens förvaltning av Riksbanken har föranlett kritik från finansutskottets sida. Finansutskottet anförde bl.a. att frågan om Riksbankens bolagisering av kontanthanteringen, som också rör uppgifter som Riksbanken tilldelats i grundlag, inte hade varit underställd riksdagens prövning. Vidare anfördes att kostnaderna för bolagiseringen hade kunnat bli lägre om andra möjliga tillvägagångssätt hade valts och att det framstod som olämpligt att använda medel för att bygga upp en kommersiell verksamhet som Riksbanken inte är ålagd att utföra (bet. 2003/04:FiU32, s. 40–45). Kritiken fick inga direkta följder för Riksbankens verksamhet eller för de direktionsledamöter som fattade de aktuella besluten.

33.3.5. Finansutskottet och granskningen av penningpolitiken

I riksbankslagen berörs inte uttryckligen vilken roll riksdagen i allmänhet eller finansutskottet i synnerhet har i fråga om granskningen av Riksbanken. I lagen anges i detta avseende endast att Riksbanken två gånger per år ska lämna en skriftlig redogörelse till finansutskottet om penningpolitiken (6 kap. 4 § första stycket riksbanks-

lagen). Utskottets ansvar för att utvärdera och granska penningpolitiken utgår i stället från 4 kap. 8 § regeringsformen där det anges att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.

I samband med den reform i slutet av 1990-talet som innebar ett stärkt oberoende för Riksbanken anförde finansutskottet att riksdagsbehandlingen av Riksbankens rapporter skulle kunna medföra en konflikt med instruktionsförbudet, om det skulle medföra motionsrätt, utskottsbehandling och kammarbeslut (se bet. 1997/98:KU15 s. 14). En ordning som föreskriver formell riksdagsbehandling ansågs inbjuda till överträdelser av instruktionsförbudet och riskera att skapa oklarhet om Riksbankens faktiska självständighet och därmed dess trovärdighet när det gäller inflationsmålet. Problemet med motionsrätt och riksdagsbehandling undveks genom att riksdagens finansutskott gjordes till mottagare av Riksbankens redogörelser (se 6 kap. 4 § riksbankslagen). Redogörelser som inkommer till ett utskott i stället för till riksdagen i allmänhet föranleder nämligen inte någon motionsrätt eller behandling i kammaren. Konstitutionsutskottet anförde också att redogörelserna sedan kunde läggas till grund för utfrågningar i finansutskottet.

Under den tid som har gått sedan lagändringarna trädde i kraft har också finansutskottets utfrågningar och utvärderingar utgått från dessa redogörelser. I propositionen till de ovannämnda lagändringarna underströks vikten av att riksbanksledningen har möjlighet att regelbundet informera såväl riksdagen som fullmäktige om den förda politiken. Regeringen påpekade att finansutskottet, såsom sker redan i dag, därutöver kan kalla riksbankschefen eller någon annan representant för ledningen till riksdagen för diskussion och informationsutbyte. Ett sådant utbyte kan ske i form av offentliga utfrågningar, s.k. hearings, eller vid slutna möten. Finansutskottet har dock avstått från att ta initiativ till att lagfästa formerna för Riksbankens informations- och redovisningsansvar utöver de penningpolitiska rapporterna (se t.ex. bet. 2003/04:FiU23 s. 50–52).

Regeringen gjorde bedömningen att de ovannämnda rapporterna, informationsutbytena och utfrågningarna borde kunna utgöra en god grund för en offentlig debatt om Riksbankens verksamhet och därmed bidra till en god insyn i hur Riksbanken bedriver penningpolitiken (prop. 1997/98:40 s. 80 och 81).

Sedan Riksbanken fick en mer oberoende ställning 1999 genomför finansutskottet en årlig utvärdering av penningpolitiken. Underlaget för utvärderingarna utgörs av bl.a. Riksbankens rapport Redogörelse för penningpolitiken, vilken är den första av de två redogörelser om penningpolitiken som Riksbanken enligt riksbankslagen varje år ska lämna till finansutskottet (6 kap. 4 § riksbankslagen).

Utöver denna redogörelse ordnar finansutskottet regelbundet öppna utfrågningar om penningpolitiken som underlag till den årliga utvärderingen av penningpolitiken. Vid utfrågningarna har tidigare vanligtvis riksbankschefen och ytterligare en direktionsledamot, som finansutskottet valt, deltagit. Dessa utfrågningar förbereds vanligtvis genom slutna diskussioner med externa experter på penningpolitik några dagar före själva utfrågningen.

Den sammantagna utvärderingen, inklusive skriftliga redogörelser och utfrågningar, leder fram till ett årligt betänkande i vilket penningpolitiken de tre närmast föregående åren utvärderas. Detta betänkande beslutas sedan av kammaren.

Med början under våren 2018 har formerna för finansutskottets årliga utvärdering avseende penningpolitiken förändrats. Detta arbete har varit ett led i utskottets pågående arbete att förbättra formerna för den demokratiska granskningen av penningpolitiken. För det första sker numera en öppen utfrågning där hela direktionen deltar, dvs. riksbankschefen och samtliga vice riksbankschefer. För det andra deltar två från Riksbanken fristående experter som opponenter vid utfrågningarna.

34

Efter Riksbankens redogörelse för den förda pen-

ningpolitiken, som baseras på en skriftlig rapport, redovisar opponenterna sin syn på hur väl Riksbanken har drivit penningpolitiken. Efter opponenternas redogörelser ges finansutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor till direktionsledamöterna och opponenterna samt lämna kommentarer till redovisningarna.

Utöver den årliga utvärderingen av penningpolitiken som görs varje år låter finansutskottet genomföra en extern utvärdering av penningpolitiken omkring vart fjärde eller femte år. Tanken med dessa utvärderingar är att de i huvudsak ska sammanfalla med mandatperioderna. Ledamöterna i finansutskottet ska mot slutet av en mandatperiod besluta om direktiven för utvärderingen och även utse

34 Ordningen med fristående experter som opponenter liknar ett förslag som tidigare har lämnats vad gäller granskningen av penningpolitiken i Nya Zeeland, se Reserve Bank of New Zealand (2001), s. 7.

utvärderarna. Det nyvalda utskottet ska sedan ta hand om resultatet av utvärderingen för att mot slutet av sin mandatperiod besluta direktiv inför nästa utvärdering. Detta är en ordning som anses motverka att de externa utvärderingarna blir alltför politiskt styrda.

Dessa externa utvärderingar som finansutskottet beställer görs i regel av två nationalekonomer med ett högt internationellt anseende på penningpolitikens område. Tre sådana utvärderingar har genomförts. Den senaste utvärderingen utfördes av Marvin Goodfriend och Mervyn King. Den presenterades under våren 2016, bl.a. vid en hearing anordnad av finansutskottet, och avsåg perioden 2010–2015. Den behandlades av finansutskottet i det betänkande som ligger till grund för kommittédirektiven till denna kommitté (bet. 2015/16:FiU41).

33.3.6. Granskning av övrig måluppfyllelse och effektivitet

Förvaltningsberättelsen i Riksbankens årsredovisning ska också innehålla en redogörelse för hur Riksbanken har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende (10 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen). Det har förekommit att Riksrevisionen har uppehållit sig kring frågan huruvida Riksbanken redovisar uppdraget avseende betalningsväsendet i tillräcklig grad. I revisionsrapporten för 2003 anförde t.ex. Riksrevisionen att den inte kunnat iaktta en tydlig beskrivning av hur banken har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende.

35

Effektivitetsrevision innebär en granskning av hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningen omfattar de statliga insatserna och tar framför allt sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet. Inom Riksrevisionens effektivitetsrevision publiceras årligen ett trettiotal rapporter. Bestämmelserna om effektivitetsrevision i 4 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. gäller även i förhållande till Riksbanken. Såvitt kommittén känner till har dock Riksrevisionen endast vid två tillfällen berört Riksbankens verksamhet i en rapport om effektivitetsrevision. I en rapport från 2011 behandlades samarbetet mellan vissa myndigheter under finanskrisen. Riksbanken inkluderades

35 Därefter har Riksbanken i flera olika sammanhang, bl.a. i en särskild rapport (se Riksbanken, 2013) redogjort för hur den ser på uppdraget avseende betalningsväsendet och hur detta eventuellt hänger ihop med det finansiella systemet i övrigt.

således i en granskning av några myndigheter under regeringen.

36

Därutöver berördes RIX-systemet i en rapport år 2007.

37

Vid ytter-

ligare ett tillfälle gjordes en förstudie till en effektivitetsrevision avseende inflationsmålet, med inriktning på Riksbankens måluppfyllelse och om målet är effektivt utformat (dnr 3.1.1-2015-0499). Den granskningen lades dock ned under den s.k. förstudiefasen. Det kan här nämnas att Riksrevisionen under 2018 genomförde en effektivitetsrevision angående makrotillsynen, som berörde även Riksbankens verksamhet.

38

Sedan några år anordnar finansutskottet årligen en öppen utfrågning om finansiell stabilitet där Riksbanken deltar tillsammans med finansmarknadsministern, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret.

Slutligen anordnar finansutskottet också slutna utfrågningar om speciella sakområden. Exempelvis har kontantförsörjningen och kontanthanteringen diskuterats vid sådana slutna utfrågningar, liksom frågor om vissa valutaåterköpsavtal. Från dessa utfrågningar finns inga skriftliga underlag som är offentliga. Samtidigt kan dessa utfrågningar möjliggöra en friare diskussion om vissa ämnen än vid de offentliga utfrågningarna. Vissa, men inte alla, utfrågningar följs av betänkanden från finansutskottet där utskottet sammanfattar sin syn på olika frågor avseende Riksbankens verksamhet.

33.3.7. Att skilja en direktionsledamot från uppdraget

I många rättsordningar finns numera betydande begränsningar av möjligheterna att skilja en medlem av den verkställande ledningen i centralbanken från sin anställning. Detta gäller särskilt om ett sådant beslut baseras på vilka penningpolitiska beslut som ledningen har medverkat i. Detta är en del av det personliga oberoendet för centralbankers verkställande ledning (se vidare kapitel 12).

En ledamot av Riksbankens direktion får, bortsett från att avgå frivilligt, skiljas från sitt uppdrag endast om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse (9 kap. 13 § tredje stycket tredje meningen regeringsformen). En motsvarande

36 Riksrevisionen (2011). 37 Riksrevisionen (2007). 38 Riksrevisionen (2018).

bestämmelse för att skilja riksrevisorer från uppdraget finns i 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen. Det är fullmäktige som fattar ett beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen. Ett sådant beslut förutsätter att minst åtta av fullmäktiges elva ledamöter är ense om det (2 kap. 3 § andra stycket fjärde meningen riksbankslagen).

Med den första grunden för avsked, att ledamoten i fråga inte längre uppfyller de krav som ställs, avses antingen att de formella behörighetskrav (valbarhetskriterier) som gäller för uppdraget enligt 3 kap. 1 § första och andra styckena riksbankslagen inte längre är uppfyllda eller att ledamoten i fråga till följd av sjukdom inte kan utföra sina uppgifter under längre tid (prop. 1997/98:40 s. 87). Kopplingen till de formella behörighetskraven innebär att t.ex. en direktionsledamot som försätts i personlig konkurs eller underkastas näringsförbud ska skiljas från uppdraget. Detsamma gäller bl.a. om en direktionsledamot skulle åta sig uppdrag i styrelsen för en bank eller något annat uppdrag eller anställning som enligt 3 kap. 1 § första stycket riksbankslagen skulle göra hen olämplig för uppdraget som direktionsledamot.

Den andra grunden för skiljande från anställningen, allvarlig försummelse, har sin grund i en motsvarande regel i artikel 14.2 i ECBSstadgan. Den regeln avser chefer för nationella centralbanker inom ECBS. Den svenska bestämmelsen i regeringsformen avser dock samtliga direktionsledamöter. I början av 2019 meddelade EU-domstolen dom i ett mål angående tolkningen av uttrycket allvarlig försummelse i artikel 14.2 i ECBS-stadgan.

39

Talan i målet väcktes

med anledning av ett beslut om att entlediga Lettlands centralbankschef från sitt uppdrag med anledning av att denne misstänks ha tagit emot en muta.

I förarbetena till den svenska bestämmelsen om allvarlig försummelse nämns att det kan vara fråga om såväl brottslighet som annan allvarlig försummelse (samma prop. s. 74 och 87). Vidare anges att sådan brottslighet antingen kan vara relaterad till Riksbanken eller utgöras av annan brottslighet av allvarligare art som kan medföra bristande förtroende för Riksbanken. I fråga om allvarlig försummelse som inte utgörs av brott anges att det kan vara fråga om att ledamoten i fråga grovt har åsidosatt sina uppgifter t.ex. genom

39 Dom den 26 februari 2019 i mål C-202/18 och C-238/18.

att söka eller ta emot en instruktion när de fullgör penningpolitiska uppgifter.

En åtskillnad finns dock i svensk rätt vad gäller möjligheten för olika direktionsledamöter att överklaga ett sådant beslut. Ett beslut om att entlediga riksbankschefen från sitt uppdrag överklagas nämligen till EU-domstolen (2 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Även denna bestämmelse har sin grund i unionsrätten (artikel 14.2 i ECBS-stadgan). Övriga direktionsledamöter har möjlighet att väcka talan i Högsta domstolen (2 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen).

Som berörs ovan beslutar riksdagen om ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och för direktionen för förvaltningen av Riksbanken. Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en direktionsledamot eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning (10 kap. 4 § andra stycket riksbankslagen). Riksdagens beslut att vägra ansvarsfrihet för en viss direktionsledamot innebär inte i sig att denne ska anses skild från uppdraget (jfr angående fullmäktigeledamöter nedan), men enligt kommitténs uppfattning torde ett sådant beslut kunna ligga till grund för ett senare beslut från fullmäktige med denna innebörd.

I motsats till vad som gäller för riksdagens ombudsmän men i likhet med riksrevisorerna får alltså inte en direktionsledamot entledigas på den grunden att hen inte har riksdagens förtroende. Det är inte heller möjligt att skilja en direktionsledamot från anställningen till följd av innehållet i den penningpolitik som denne har medverkat till (samma prop. s. 87).

Även för fullmäktiges ledamöter gäller att riksdagen får vägra ansvarsfrihet endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot vederbörande eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag (10 kap. 4 § andra stycket riksbankslagen). Om riksdagen vägrar en ledamot av fullmäktige ansvarsfrihet är hen därmed skild från sitt uppdrag. I riksdagsordningen anges också att riksdagen, på förslag av finansutskottet, ska entlediga en ledamot av fullmäktige från uppdraget om denne inte längre uppfyller de formella behörighetskraven (se ovan, tilläggsbestämmelse 13.21.1).

Frågan om ansvarsfrihet hänger samman med beslut om vinstdisposition och den kritik som bl.a. kommissionen har anfört i dessa avseenden (se avsnitt 29.6).

33.4. Riksdagens roll som huvudman för förvaltningsmyndigheter

I kapitel 11 behandlas Riksbanken i förhållande till den svenska förvaltningsmodellen. Frågor om hur Riksbanken särskiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter behandlas även avsnitt 12.3.

33.4.1. Utskottsorganisationen inom riksdagen

Riksdagen är huvudman för Riksbanken. Mot den bakgrunden finns det anledning att uppehålla sig kring hur riksdagen utövar sitt huvudmannaskap och hur ansvaret för frågor som gäller Riksbanken är fördelade inom riksdagen. I avsnitten 33.4.2 och 33.4.3 berör kommittén som en jämförelse riksdagens förhållande till Riksrevisionen respektive riksdagens ombudsmän (JO). I detta avsnitt berörs därför också ansvarsfördelningen inom riksdagen vad gäller dessa myndigheter.

Utskottens ämnesområden anges i en bilaga till riksdagsordningen. I fråga om finansutskottet framgår det dock av 7 kap. 9 § riksdagsordningen att utskottet utöver ämnesområdena i bilagan ska bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget och Riksbankens verksamhet. I finansutskottet aktualiseras granskningen av Riksbanken bl.a. i samband med den årliga revisionen av Riksbanken och efterföljande beslut om ansvarsfrihet (se avsnitt 33.3.4) samt vid utfrågningar och ställningstaganden till rapporter, t.ex. de penningpolitiska redogörelserna (se avsnitten 33.3.5 och 33.3.6). Vidare framgår det av en annan bestämmelse i riksdagsordningen att endast finansutskottet får besluta om åtal mot en ledamot av fullmäktige i Riksbanken eller av en ledamot i dess direktion (13 kap. 24 § första stycket 1).

Konstitutionsutskottet bereder ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Vilka utskott som bereder ärenden om Riksrevisionen framgår av flera olika bestämmelser i riksdagsordningen. Det följer också av den ovannämnda bilagan till riksdagsordningen (tilläggsbestämmelse 7.5.1). Konstitutionsutskottet ska enligt dessa bestämmelser bereda val av riksrevisorer (tilläggsbestämmelse 13.6.1) och i förekommande fall hos riksdagen begära att en riksrevisor skiljs från uppdraget (13 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen). Utskottet ska också vid behov besluta om åtal mot en riksrevisor

(13 kap. 24 § första stycket 2 riksdagsordningen). Finansutskottet ska bereda ärenden om Riksrevisionen i den mån ärendena inte tillhör konstitutionsutskottets beredningsansvar.

Även vissa frågor avseende riksdagens ombudsmän (JO) hör till konstitutionsutskottets ansvarsområde. Riksdagens ombudsmän utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet. Ombudsmännen väljs av riksdagen (13 kap. 6 § regeringsformen). Konstitutionsutskottet ansvarar för att bereda ärenden om val av ombudsmän (tilläggsbestämmelse 13.3.1 till riksdagsordningen). Utskottet kan också begära att riksdagen entledigar en ombudsman som inte längre har riksdagens förtroende (13 kap. 4 § första stycket riksdagsordningen).

33.4.2. Förhållandet mellan riksdagen och Riksrevisionen

I likhet med Riksbanken är Riksrevisionen en statlig förvaltningsmyndighet som lyder under riksdagen. Riksrevisionen är dock, i likhet med Riksdagens ombudsmän (JO), en del av riksdagens kontrollmakt och granskar andra myndigheters verksamhet, vilket inte är fallet med Riksbanken. Mot den bakgrunden är det konstitutionsutskottet som har det huvudsakliga ansvaret för frågor som har med Riksrevisionen att göra (se ansvarsfördelningen i bilagan, tilläggsbestämmelse 7.5.1, till riksdagsordningen). Även finansutskottet har dock ett visst ansvar för frågor som har med Riksrevisionen att göra. Riksrevisorerna besöker därför finansutskottet tre gånger per år.

I likhet med Riksbanken är Riksrevisionen en myndighet med en hög grad av självständighet. Denna självständighet följer också av vedertagna internationella principer. Det är i fråga om val av revisionsobjekt, granskningens drivande och bedömningen av granskningens resultat som Riksrevisionens självständiga ställning på olika sätt kommer till uttryck. I detta avseende har Riksrevisionen en liknande ställning som Riksdagens ombudsmän (JO), som också utövar en kontrollfunktion gentemot bl.a. förvaltningsmyndigheter. De tre riksrevisorerna utses av riksdagen för en period på sju år och

kan inte väljas om.

40

Därutöver har dock riksrevisorerna en mycket

stark anställningstrygghet under det aktuella förordnandet. Denna är reglerad i regeringsformen på samma sätt som gäller för Riksbankens direktion. I övrigt skiljer sig i princip inte Riksrevisionens ställning från vad som gäller för andra myndigheter under regeringen, t.ex. när det gäller möjligheter till dialog och kontakter i övrigt med andra organ (prop. 2001/02:73 s. 14).

33.4.3. Förhållandet mellan riksdagen och Riksdagens ombudsmän (JO)

I likhet med Riksrevisionen har JO har en central funktion inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Ett grundläggande kännetecken för de båda institutionerna är självständigheten i förhållande till dem som ska granskas. JO:s verksamhet regleras i huvudsak i regeringsformen, riksdagsordningen och i en lag med instruktion. Det saknas uttryckliga bestämmelser om JO:s självständighet, vilket är en tydlig skillnad gentemot både Riksrevisionen och Riksbanken för vilka självständigheten är reglerad i regeringsformen. JO:s självständighet kan dock anses komma till uttryck genom att uppdraget av tradition är ”personligt” (2017/18:RS4 s. 11–14). Det finns fyra justitieombudsmän, varav en är chefs-JO. De väljs av riksdagen var för sig för en period av fyra år och de kan väljas om.

I Riksdagsstyrelsens framställning till riksdagen Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor (2017/18:RS4) görs en jämförelse mellan riksdagens huvudmannaskap för JO respektive för Riksrevisionen. Där anges att riksdagens ombudsmän enligt 9 kap. 17 § riksdagsordningen får göra framställningar hos riksdagen i frågor som rör dess kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Samma rätt tillkommer Riksrevisionen och var och en av riksrevisorerna. Chefsjustitieombudsmannen ska enligt 14 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän (JO-instruktionen) samråda med konstitutionsutskottet i organisationsfrågor av större vikt. Konstitutionsutskottet ska också enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 riksdagsordningen, på eget initiativ eller på begäran av någon av

40 I slutet av 2018 beslutade riksdagen att tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över Riksrevisionens ledningsformer (bet. 2018/19:KU6). Den parlamentariska kommittén lämnade i juni 2019 förslag på nya ledningsformer för Riksrevisionen (2018/19:URF1). Det ska enligt förslaget endast finnas en av riksdagen vald riksrevisor, till skillnad från dagens tre valda riksrevisorer.

riksdagens ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller om andra frågor av organisatorisk art. Innan en justitieombudsman påkallar ett sådant samråd med utskottet ska dock ombudsmannen samråda med chefsjustitieombudsmannen. Bestämmelsen om samråd mellan konstitutionsutskottet och JO tillkom i samband med att den tidigare JO-delegationen avskaffades och dess uppgifter övertogs av konstitutionsutskottet. Möjligheten till samråd med partiernas representanter i talmanskonferensen försvann i och med detta. I stället tillkom den möjlighet till samråd med konstitutionsutskottet som nu gäller. Några föreskrifter om ett likartat samråd finns inte i fråga om riksrevisorerna.

33.5. Alternativa former för granskning – utländska centralbanker

33.5.1. Inledning

Enligt kommittédirektiven ska kommittén beröra alternativa sätt att organisera granskningen av Riksbanken. Mot den bakgrunden är det angeläget att beröra hur motsvarande granskning fungerar i fråga om andra centralbanker än Riksbanken.

Det finns särskild anledning att beröra hur granskningen av ECB är organiserad och reglerad med tanke på att kommitténs förslag behöver vara förenliga med unionsrätten i stort. Den ordning som gäller för granskningen av ECB får antas stå i överensstämmelse med unionsrätten.

Granskningen av olika centralbanker skiljer sig åt beroende på bl.a. vilka uppgifter som respektive centralbank har fått delegerad till sig. Centralbanken kan utöver sedvanliga centralbanksuppgifter ha ansvar för makrotillsyn, statsskuldsförvaltning, fungera som statens internbank m.m. De olika uppgifterna påverkar både behovet av och förutsättningarna för en demokratisk granskning.

33.5.2. Demokratiska granskning av centralbanker som är medlemmar i BIS

En sammanställning från 2009 av de former för demokratisk granskning och ansvarsutkrävande som tillämpades avseende de centralbanker som är medlemmar i Bank for International Settlements (BIS) ger en ganska blandad bild.

41

Utöver de mekanismer som fram-

kommer i lag eller annan författning är det vanligt att mer omfattande former av granskning och ansvarsutkrävande har utarbetats i praxis. Av tabellerna nedan framgår hur vanligt förekommande det är med parlamentarisk granskning och vilka krav som ställs på centralbankerna när det gäller att redogöra för sin verksamhet.

Anm. På vissa rader är summan större än 100 med anledning av att vissa centralbanker granskas såväl regelbundet som efter särskild begäran. Källa: BIS (2009) s. 140. Kommitténs egen översättning och omarbetning.

41 Beskrivningen i detta avsnitt baseras i huvudsak på BIS (2009), s. 139–150.

Anm. På vissa rader är summan större än 100 med anledning av att vissa centralbanker är skyldiga att rapportera såväl årligen som mer än en gång per år. Källa: BIS (2009), s. 141. Egen översättning och omarbetning.

Källa: BIS (2009), s. 143. Egen översättning och omarbetning.

I några länder förekommer fristående, externa organ för att granska penningpolitiken. Ett exempel på detta är Norges Bank Watch.

Utöver särskilda utvärderingar har även rapporter från internationella organisationer betydelse för granskningen av centralbankernas måluppfyllelse. Ett exempel på detta är de s.k. Artikel IV-konsultationer som IMF genomför i alla sina medlemsländer.

Många centralbanker har en tillsynsnämnd eller ett liknande internt kontrollorgan som granskar hur väl den verkställande ledningen har utfört sina uppgifter och förvaltat centralbankens tillgångar. Det

förekommer också särskilda revisionsorgan som granskar centralbankens redovisning.

Utöver redogörelserna från centralbankerna till huvudmannen enligt ovan är deras kommunikation i förhållande till de finansiella marknaderna och allmänheten av stor betydelse för att upprätthålla förtroendet för verksamheten, vilket kan påverka t.ex. valutans värde. Marknadernas reaktioner på penningpolitiska beslut fungerar också som en informell mekanism för att utkräva ansvar eller i vart fall för att mäta förtroendet. Av bl.a. dessa skäl förekommer i hög grad att centralbankerna redovisar mer information än vad som följer av de formella kraven avseende granskning och ansvarsutkrävande (jfr avsnitt 33.2.4 vad gäller Riksbanken). Det kan t.ex. gälla offentliggörande av analyser och mötesprotokoll samt deltagande i fler utfrågningar än vad som följer av lag.

Sammanfattningsvis sker en demokratisk granskning av centralbanken i en stor majoritet av jämförbara länder. Landspecifika faktorer som historia och styrelseskick, exempelvis vad gäller relationen mellan parlament, regering och centralbank, spelar in i hur granskningen ser ut.

33.5.3. Den demokratiska granskningen av ECB

Det är Revisionsrätten inom EU som ska granska EU-institutionernas räkenskaper, pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta m.m. (artikel 287 i EUF-fördraget). För ECB:s del är dock Revisionsrättens befogenheter begränsade till att granska effektiviteten i ECB:s förvaltning (artikel 27.2 i ECBSstadgan). Räkenskaperna för ECB och de nationella centralbankerna inom eurosystemet ska i stället granskas av oavhängiga externa revisorer som ECB-rådet har rekommenderat och rådet godkänt (artikel 27.1 ECBS-stadgan).

Revisionsrätten har alltså inte heller mandat att granska ECB:s regelefterlevnad. Däremot har EU-domstolen och tribunalen i vissa fall rätt att pröva ECB:s åtgärder eller underlåtenhet att handla (artikel 35.1 i ECBS-stadgan). I praktiken har denna rätt getts en relativt vidsträckt tolkning. Exempelvis kan ställningstaganden från ECB:s sida som endast har kommit till uttryck i ett pressmeddelande eller i

ett policydokument på ECB:s webbplats prövas av tribunalen eller EU-domstolen.

42

Vidare har EU:s ombudsman rätt att granska klagomål om missförhållanden även inom ECB (artikel 228 i EUF-fördraget).

En nationell centralbank ägs vanligtvis av den aktuella staten, vilket innebär att något centralt statligt organ, vanligtvis regeringen, är huvudman för centralbanken. ECB ägs dock av de nationella centralbankerna inom ECBS, samtidigt som det i huvudsak är Europaparlamentet som ansvarar för den demokratiska granskningen av ECB (se vidare nedan).

Jämfört med t.ex. Riksbanken är det i fråga om ECB svårare att få tag på beslutsunderlag eller liknande handlingar av betydelse för penningpolitiken. Regler om öppenhet och allmänhetens tillgång till handlingar från EU:s institutioner m.m. gäller i princip inte heller för ECB:s verksamhet (artikel 15.3 EUF-fördraget).

43

Det har dock

skett en utveckling över tid mot en ökad öppenhet från ECB:s sida. I en undersökning av olika centralbankers öppenhet (Eijffinger och Geraats-index, se avsnitt 33.2.4 ovan) tillämpas skalan 0 (ingen öppenhet) till 15 poäng (full öppenhet).

44

Vid en mätning enligt denna skala

1999 fick ECB 8,5 poäng. År 2002 var motsvarande siffra 10, vilket var jämförbart med centralbankerna i Kanada och USA men lägre än i t.ex. Storbritannien, Nya Zeeland och Sverige.

45

År 2010 hade ECB:s

poäng ökat till 11.

46

Riksbanken hade vid samma tidpunkt 14,5 po-

äng.

ECB publicerar månadsvis en relativt kortfattad ekonomisk rapport, som bl.a. beskriver vissa penningpolitiska förhållanden. ECB publicerar även en årlig penningpolitisk rapport, vilken presenteras

42 I EU-domstolens dom den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., som gällde en begäran om förhandsavgörande (se vidare avsnitt 13.5), prövades ett ställningstagande som endast hade kommit till uttryck i ett pressmeddelande. I tribunalens dom den 4 mars 2015 i mål T-496/11, Förenade konungariket, prövades innehållet i ett av ECB:s policydokument för övervakning av viss finansiell infrastruktur (Eurosystem Oversight Policy Framework) som inte formellt hade getts formen av en rättsakt. 43 Dessa regler ska, vad gäller bl.a. ECB och EU-domstolen, endast tillämpas när dessa institutioner utövar sina administrativa funktioner. Innebörden av detta uttryck är inte definierad i EUF-fördraget. Det kan dock antas att uttrycket endast omfattar en mycket begränsad del av institutionernas verksamhet. Detta framgår vid en jämförelse av vilken innebörd administrativa funktioner eller administrativa ärenden vanligtvis ges inom domstolsväsendet i förhållande till övrig verksamhet inom domstolarna. 44 Eijffinger och Geraats (2006). 45 Ibid., s. 40. 46 Dincer och Eichengreen (2014), s. 203.

inför Europaparlamentet inom ramen för den s.k. monetära dialogen. Parlamentet antar sedan en resolution om rapporten. Presentationerna sker inför utskottet ECON i Europaparlamentet, som ansvarar för ekonomiska och finansiella frågor.

ECB:s ordförande deltar sammantaget fyra gånger per år vid utfrågningar i ECON inom ramen för den monetära dialogen. Vid dessa utfrågningar har ECON:s ledamöter rätt att ställa frågor till ECB:s ledning. En undersökning av 670 sådana frågor som har ställts under senare år visar att mindre än hälften av dem rör penningpolitik och att de övriga frågorna rör finansiell stabilitet, tillsyn, landövervakning, institutionella reformer m.m.

47

Detta förhållande kan sägas

återspegla den bredare roll som ECB har haft under och efter den globala finansiella krisen.

Europaparlamentets ledamöter har därutöver en möjlighet att få svar på skriftliga frågor till ECB. Detta liknar den möjlighet svenska riksdagsledamöter har att ställa skriftliga frågor till statsråd. I samband med den s.k. statsskuldskrisen ökade antalet sådana frågor kraftigt, från cirka 150 under en sexårig mandatperiod till cirka 160 bara under år 2015.

48

ECON tar också fram skriftliga underlag från fristående experter i olika centralbanksrelaterade frågor. De utgör ett underlag och stöd till ECON:s ledamöter i den monetära dialogen. Uppdraget att ta fram dem är föremål för offentlig upphandling. De ledande partiföreträdarna, motsvarande gruppledare i Sverige, bestämmer vilka ämnen som ska tas upp i de skriftliga underlagen och den monetära dialogen. Det sker dock inte några fristående och systematiska utvärderingar av ECB:s penningpolitik av det slag som finansutskottet låter utföra av Riksbankens penningpolitik ungefär vart fjärde eller femte år (se avsnitt 33.3.5).

Till följd av ECB:s nya ansvar för tillsyn över banker enligt den gemensamma tillsynsmekanismen för banker (SSM) har det tillkommit regler om ansvarsutkrävande från ECB avseende detta arbete. Det innebär bl.a. utfrågningar i Europaparlamentet och att en årlig övervakningsrapport ska presenteras.

Vid sidan av Europaparlamentets roll har rådet och kommissionen vissa möjligheter till insyn i ECB:s verksamhet. Rådets ordförande och en ledamot av kommissionen får nämligen delta utan

47 Braun (2017), s. 42. Undersökningen avsåg frågor som ställdes under åren 2009 och 2013–2016. 48 Högenauer och Howarth (2018b), s. 19.

rösträtt i såväl ECB-rådets som det allmänna rådets sammanträden (artikel 284.1 i EUF-fördraget och artikel 45.2 i ECBS-stadgan). ECB:s ordförande måste också på begäran lämna redogörelser inför ministerrådet (ECOFIN).

Även om Europaparlamentet granskar ECB:s verksamhet, baseras EU-institutionernas demokratiska legitimitet på att beslutanderätt har delegerats från medlemsstaterna till EU. I fråga om det i avsnitt 33.2.3 beskrivna förhållandet mellan en principal och en agent är ett perspektiv att ECB:s beslut kan anses som demokratiskt legitima så länge som ECB följer de villkor som respektive nationellt beslutsorgan har uttryckt i samband med delegeringen av denna beslutanderätt.

49

Förutsättningarna för att utkräva ansvar av ECB är för närvarande föremål för omfattande rättsvetenskaplig, statsvetenskaplig och nationalekonomisk diskussion och forskning. Bakgrunden till detta är framför allt ECB:s roll under dels den globala finanskrisen 2007–2009, dels den europeiska statsskuldkrisen som följde därefter. Vidare har ECB, som berörs ovan, nyligen fått ett ansvar för tillsyn av banker genom Bankunionen (SSM), vilket innebär en betydande utvidgning av ECB:s verksamhet. Denna utveckling har sammantaget medfört att ECB numera har en annan roll än det mer begränsade, inflationsinriktade, mandat som förutsattes i Maastrichtfördraget (se vidare avsnitt 9.2).

Det kan här nämnas att ECB är den enda centralbank av större betydelse som saknar en finanspolitisk motpart, dvs. en regering. Vidare har det från vissa forskare och centralbanksföreträdare anförts att även den s.k. okonventionella penningpolitik som ECB har bedrivit efter den globala finanskrisen får konsekvenser för medlemsstaternas finanspolitik och innebär en ekonomisk omfördelning mellan medlemsstaterna, även om det inte råder någon konsensus om att okonventionell penningpolitik allmänt sett får fördelningseffekter.

50

Även ECB:s roll i tillsynsarbetet har kritiserats från bl.a.

forskare för att den har politiska dimensioner, i vart fall vad gäller vissa särskilda händelser som t.ex. de ekonomiska svårigheterna för den italienska banken Monte dei Paschi di Siena under 2015.

51

49 Högenauer och Howarth (2016), s. 7. 50 Se bl.a. Braun (2017), s. 8, och Högenauer och Howarth (2016), s. 16 och 17. 51 Se bl.a. Braun (2017), s. 23–25.

Med tanke på att ECB har ett mycket långtgående oberoende enligt EUF-fördraget skulle den demokratiska legitimiteten för vissa av dessa åtgärder kunna ifrågasättas (jfr avsnitt 33.2 ovan).

52

Några

av de slutsatser som har förts fram är möjligheterna till ansvarsutkrävande (eng. accountability) gentemot ECB, med tanke på dess oberoende, snarare handlar om att ECB är skyldigt att förklara sitt agerande (eng. answerability). Det är en faktisk demokratisk kontroll som inte innebär direkta konsekvenser för ECB som institution eller för dess ledning.

53

Det har också anförts i litteraturen att frågan

om ansvarsutkrävande inte gavs samma vikt i Maastricht-fördraget som de skäl som anfördes för att ECB skulle ha ett stort mått av oberoende.

54

I fråga om regelefterlevnad kan dock tribunalen och

EU-domstolen i viss utsträckning ingripa vid tydliga överträdelser av unionsrätten.

33.6. Kommitténs överväganden

I detta avsnitt redogör kommittén för sina bedömningar och förslag som syftar till att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken. I vissa fall handlar det om att i lag kodifiera befintlig praxis som har visat sig fungera väl. Som konstateras i avsnitt 33.2.4 har Riksbankens transparens kontinuerligt stärkts och Riksbanken anses i dag vara en av de mest transparenta centralbankerna i världen. I denna del syftar därför kommitténs förslag till att Riksbanken även fortsättningsvis ska ha en hög grad av transparens (se avsnitt 33.6.3).

33.6.1. Behovet av en stärkt granskning av Riksbanken

Kommitténs bedömning: Jämfört med andra myndigheter finns

det ett särskilt starkt behov av att granska myndigheter som fattar policybeslut med stora samhällsekonomiska effekter och som inte direkt kan påverkas av demokratiskt valda företrädare.

52 Det kan i detta sammanhang noteras att under tiden efter den globala finanskrisen, och särskilt under perioden 2010–2014, har den europeiska allmänhetens förtroende för ECB, mätt genom den s.k. Eurobarometern, minskat kraftigt. 53 Braun (2017), s. 38. 54 Amtenbrink (1999), s. 372.

För Riksbankens del är det särskilt angeläget att granska

  • i vilken utsträckning de av riksdagen beslutade målen nås (måluppfyllelse)
  • om Riksbanken har agerat inom ramen för sitt lagstadgade mandat (regelefterlevnad)
  • om Riksbankens verksamhet drivs ändamålsenligt och effektivt.

Demokratisk legitimitet, lagenlighet och måluppfyllelse

Kommittén har ovan berört sambandet mellan oberoende och demokratisk granskning (se avsnitt 33.2.2). Som framgår där kan det finnas olika skäl till att vissa myndigheter och andra institutioner ges en långtgående självständighet i förhållande till folkvalda organ som riksdag och regering.

De beslut som Riksbanken fattar inom penningpolitiken och andra ansvarsområden, såsom exempelvis det finansiella systemet och kontantverksamheten, är offentlig maktutövning i likhet med andra förvaltningsmyndigheters beslut i enskilda förvaltningsärenden. I Riksbankens fall rör det sig dock sällan om myndighetsutövning mot enskild. Därför aktualiseras i princip inte frågan om domstolsprövning som en kontrollmekanism i förhållande till Riksbankens beslut.

Som diskuteras i avsnitt 33.2.1 är granskningen och ansvarsutkrävandet centrala beståndsdelar i den demokratiska förankringen för den offentliga maktutövningen. Detta är viktigt eftersom det i Riksbankens fall handlar om beslutsmakt i samhällsviktiga policyfrågor som har delegerats till en oberoende institution. Med detta avses, som berörs i avsnitt 12.3, att Riksbankens beslut i stor utsträckning avser ställningstaganden i frågor med stora samhällsekonomiska effekter och inte rör beslut i individärenden. Vidare förvaltar Riksbanken själv sina intäkter och kan därmed inte styras, t.ex. i riktning mot högre effektivitet, via anslagsmedel som den tilldelas över statens budget. I Riksbankens fall är behovet av granskning alltså särskilt stort dels med tanke på vilka slags beslut det rör sig om, dels att banken har en högre grad av oberoende från riksdagen och regeringen än andra förvaltningsmyndigheter. Avsaknaden av direkt demokratisk kontroll över policybeslut, ekonomisk styrning av verksamheten och av domstolskontroll bör således kompenseras

med andra former av granskning och mekanismer för ansvarsutkrävande. Ju mer oberoende en myndighet är, desto större är behovet av mekanismer för granskning och ansvarsutkrävande.

55

För flertalet övriga förvaltningsmyndigheters verksamheter finns en kedja av delegering av befogenheter och ansvarsutkrävande. Den sker från riksdagen i förhållande till regeringen och från regeringen i förhållande till myndigheten. Det innebär att riksdagens kritik avseende konsekvenserna av myndigheternas beslut ofta riktas mot regeringen, såvida myndigheten i fråga har följt gällande rätt. Motsvarande situation föreligger inte i relationen mellan Riksbanken och riksdagen. Riksbankens uppgifter är i stället direkt delegerade från riksdagen. Riksdagen behöver därför själv kunna granska och utkräva ansvar från Riksbanken. Genom att Riksbanken tilldelas relativt specifika uppgifter, kopplade till mål och befogenheter, och därefter utvärderas av de folkvalda underlättas detta ansvarsutkrävande.

Enligt kommitténs uppfattning fungerar inte granskningen av Riksbanken fullt ut tillfredsställande. Ett generellt problem är, som berörs på flera ställen ovan, den informations- och kunskapsobalans som råder mellan finansutskottet å den ena sidan och Riksbanken å den andra. Utskotten i riksdagen och deras kanslier är inte i första hand organiserade för att granska myndigheter. Detta är visserligen av mindre betydelse för de riksdagsmyndigheter som har en kontrollfunktion, dvs. Riksrevisionen och JO, men av större betydelse för Riksbankens del. Finansutskottets omfattande arbetsbörda kan också medför också ett begränsat utrymme för att granska Riksbankens verksamhet. Ett ytterligare problem är formerna för granskningen, exempelvis vad som diskuteras vid utfrågningar och andra former av granskningar och hur själva utfrågningen går till rent praktiskt.

Vidare kan det finnas olika uppfattningar om i vilken utsträckning vissa åtgärder från Riksbankens sida är tillåtna enligt gällande rätt. I dag finns ingen myndighet som granskar huruvida Riksbanken följer gällande rätt. Det saknas exempelvis mekanismer, i form av exempelvis domstolsprövning eller granskning av JO, för att pröva lagenligheten i vissa av Riksbankens beslut. Därigenom skiljer sig Riksbanken från andra förvaltningsmyndigheter (se vidare avsnitt 33.6.6). Kommittén bedömer därför att det finns ett behov av granskning av lagenligheten i Riksbankens beslut. Därigenom kan också den legi-

55 Amtenbrink (1999), s. 59.

timitet för maktutövningen som följer av att den är rättssäker, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna, stärkas (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen).

Slutligen anser kommittén att en stärkt granskning även har potential att leda till förbättrad måluppfyllelse till följd av breddade perspektiv inom Riksbankens olika verksamhetsområden genom att folkvalda politiker med stöd av externa experter granskar och utvärderar Riksbankens arbete.

Mot bakgrund av vad kommittén har anfört ovan är följande frågor av särskild betydelse vid en sådan granskning:

  • i vilken utsträckning de av riksdagen beslutade målen för Riksbankens verksamhet nås
  • om Riksbanken agerar inom ramen för sitt lagstadgade mandat
  • om Riksbankens verksamhet drivs ändamålsenligt och effektivt.

Vid utformningen av regelverket om granskningen av Riksbanken behöver unionsrätten beaktas. Kommittén föreslår dock inga ändringar vad gäller det personliga oberoendet för direktionens ledamöter. Förhållandet mellan granskningen och det unionsrättsliga instruktionsförbudet behandlas i avsnitt 33.6.4.

33.6.2. Den nya riksbankslagens struktur och utformning förbättrar förutsättningarna för den demokratiska granskningen

Kommitténs bedömning: Den nya riksbankslagens struktur i vil-

ken Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter inom olika verksamhetsområden framgår tydligare än tidigare innebär förbättrade förutsättningar för den demokratiska granskningen.

Kommittén vill betona att den lagstiftningsteknik som har valts är en viktig del i att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken, vid sidan av de förslag som lämnas i det följande (avsnitten 33.6.3– 33.6.8). Genom att riksdagen i lag på ett tydligare sätt än i nuvarande lag anger mål, uppgifter och befogenheter för Riksbankens verksamhet underlättas en granskning av densamma (se avsnitt 13.4 för en

beskrivning av lagstiftningstekniken). Däremot innebär det faktum att antalet mål och uppgifter enligt kommitténs förslag utökas att granskningen samtidigt kan bli mer komplex. De förbättrade förutsättningarna för den demokratiska granskningen gäller den granskning som görs av finansutskottet, men underlättar även de externa granskningar som görs inom ramen för Riksrevisionens effektivitetsgranskning och av externa experter. Den föreslagna lagstiftningstekniken och moderniseringen av riksbankslagstiftningen ger sammantaget väsentligt förbättrade förutsättningar för granskning av Riksbankens regelefterlevnad jämfört med den nuvarande lagen som i stora delar härstammar från 1980-talet.

33.6.3. Riksbankens ansvar för information till allmänheten och redogörelser till riksdagen

Kommitténs förslag: Riksbankens ansvar för information till all-

mänheten och redogörelser till riksdagen ska regleras i riksbankslagen.

Riksbanken ska offentliggöra protokoll från penningpolitiska möten och andra sammanträden inom direktionen och fullmäktige. Uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen ska dock inte offentliggöras. Protokollen från de penningpolitiska mötena ska återge vilka ståndpunkter som fördes fram.

Riksbanken ska på lämpligt sätt informera allmänheten om

  • prisstabilitetsmålet, realekonomisk hänsyn och bankens penningpolitiska strategi
  • de penningpolitiska beslut som banken har fattat, skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen
  • sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn
  • betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt, kontanter, krisberedskap och höjd beredskap, internationell verksamhet och verksamheten i övrigt.

Riksbanken ska regelbundet och därutöver på finansutskottets begäran till utskottet redogöra för

  • den penningpolitik som drivits, de penningpolitiska beslut som banken har fattat och skälen för dessa
  • sin penningpolitiska strategi
  • sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn.

Riksbanken ska även till finansutskottet redogöra för dess arbete med betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt, kontanter, krisberedskap och höjd beredskap och för dess internationella verksamhet.

Ska Riksbankens ansvar för information och redogörelser lagfästas?

För närvarande innehåller riksbankslagen bestämmelser om Riksbankens ansvar för redogörelser endast i fråga om penningpolitiken och uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det innebär att det inte finns något generellt ansvar för redogörelser om arbetet avseende det finansiella systemet och finansiell stabilitet. I fråga om kontanter finns inte något lagstadgat ansvar för redogörelser, utöver de generella bestämmelserna om att frågor om betalningsväsendet ska redovisas i årsredovisningen. Det har dock förekommit att finansutskottet har granskat kontantverksamheten i särskild ordning. De stora omvälvningar som sker avseende betalningar i samhället, med minskande kontantanvändning och nya digitala betalningsformer, har inneburit att frågor som rör betalningsmarknaden har blivit allt viktigare. Det pågående arbetet inom Riksbanken med att analysera förutsättningarna för en e-krona och eventuella förändringar av RIX-systemets öppethållande är exempel på

detta. För kommitténs del råder det inte någon tvekan om att utgångspunkten bör vara att ansvaret för såväl information som redogörelser ska omfatta hela Riksbankens verksamhet.

Som berörs ovan (avsnitt 33.2.4) anses Riksbanken av vissa vara den mest transparenta centralbanken i världen. Det har också skett en kontinuerlig utveckling mot ökad öppenhet, såväl inom Riksbanken som beträffande de flesta andra centralbanker som ingår i BIS. Vid den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken lämnade Marvin Goodfriend och Mervyn King dock vissa rekommendationer i fråga om Riksbankens prognosarbete och dess arbete med öppenhet kring penningpolitiken. Även om Riksbanken är ledande bland centralbanker vad gäller öppenhet, är kraven i riksbankslagen vad gäller Riksbankens informations- och redovisningsansvar begränsade. I riksbankslagen berörs endast årsredovisningen och vissa penningpolitiska redogörelser. Det kan generellt sett sägas att om prognoser eller analyser offentliggörs, bidrar detta sannolikt till att centralbanken i fråga i högre grad vinnlägger sig om att dessa håller god kvalitet. Enligt kommitténs uppfattning finns det dock inte anledning att lagfästa frågor om Riksbankens prognosarbete eller att reglera innehållet i de penningpolitiska rapporterna i detalj. Inte heller finns det skäl att i detalj lagfästa exakt med vilken frekvens olika redovisningar ska göras eller formerna för dessa. Med tanke på vilken betydelse som öppenheten har för den demokratiska granskningen, allmänhetens förtroende och för genomförandet av penningpolitiken, anser dock kommittén att övergripande bestämmelser om Riksbankens informations- och redovisningsansvar ska tas in i den nya riksbankslagen.

I fråga om Riksbankens skyldigheter att informera allmänheten gör kommittén följande överväganden. Det framstår som lämpligt att lagfästa de principer för öppenhet i förhållande till allmänheten som Riksbanken tillämpar i dag. Det innebär att Riksbanken ska informera allmänheten om de penningpolitiska beslut som banken har fattat, på ett utförligt sätt redogöra för skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen. Vidare ska Riksbanken informera om de faktorer som är styrande för penningpolitiken, dvs. prisstabilitetsmålet och realekonomisk hänsyn. Detta innefattar hur prisstabilitetsmålet operationaliseras genom ett inflationsmål eller liknande mål. Det finns också ett behov av att informera om Riksbankens penningpolitiska strategi, vilket bl.a. inne-

fattar frågor om inom vilken tid ett inflationsmål eller liknande mål i normalfallet ska uppnås

56

och hur prisstabilitetsmålet och real-

ekonomisk hänsyn förhåller sig till varandra inom ramen för t.ex. en flexibel inflationsmålspolitik. Riksbanken ska också informera om bankens bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra makroekonomiska förhållanden som har betydelse för förutsättningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomisk hänsyn.

De nu berörda kraven innebär en väsentligt högre ambitionsnivå än vad som följer av bestämmelserna i 30–32 §§förvaltningslagen. I fråga om penningpolitiken innebär det en kodifiering av vad Riksbanken redan gör i dag. I fråga om andra protokoll från direktionens sammanträden än de penningpolitiska protokollen är det tillräckligt att dessa utformas som beslutsprotokoll av vanligt slag utan någon utförlig redogörelse för vad varje ledamot har anfört (jfr bestämmelserna i 30–32 §§förvaltningslagen). I detta avseende krävs således inte några lagstiftningsåtgärder.

Som berörs i avsnitt 33.2.5 har bl.a. finansutskottet anfört att erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt. Riksbanken publicerade 2017 en rapport i denna fråga.

57

Frågan om eventuella

räntebanor bör dock inte regleras i riksbankslagen. Kommittén lägger därför inte fram något förslag avseende räntebanor.

Information om andra frågor än penningpolitik

Riksbanken ska även informera allmänheten om verksamheten i övrigt. Det gäller exempelvis Riksbankens arbete med betalningsavveckling, det finansiella systemet i övrigt, kontanter, krisberedskap och höjd beredskap samt internationell verksamhet. Kravet på information om dessa frågor får bedömas med beaktande av Riksbankens mål och uppgifter på respektive område.

Förutsättningarna för att publicera information om hur stabilt och effektivt det finansiella systemet är skiljer dock sig från förutsättningarna för den penningpolitiska kommunikationen. Dels är målet annorlunda, dels delar Riksbanken ansvaret för det förebyggande arbetet, framför allt med Finansinspektionen.

56 Se avsnitt 15.3.4 för en analys och avsnitt 15.3.8 för kommitténs bedömning beträffande tidshorisont. 57 Riksbanken (2017).

Riksbanken föreslås dock få ansvar för att verka för att identifiera sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet och samhällsekonomin, vilket bl.a. berör likviditetsförsörjningen. Riksbanken ska redovisa sina bedömningar beträffande de finansiella riskerna i svensk ekonomi och även påtala om den anser att andra myndigheter bör vidta åtgärder (se avsnitt 24.2). Detta kan liksom tidigare göras i en rapport om finansiell stabilitet eller på annat sätt.

Informationen om det finansiella systemet har också att göra med Riksbankens uppgift att driva viss övervakning av detta system och under vissa förutsättningar ge nödkrediter och generellt likviditetsstöd (se vidare kapitlen 21–23). Informationen behöver också anpassas till den rådande situationen. Under normala tider handlar detta dels om den omvärldsbevakning som är nödvändig för Riksbankens verksamhet men också bl.a. om Riksbankens förberedelser och planer för att hantera i kris. Om en kris inträffar och Riksbanken vidtar åtgärder, ska dessa självfallet redovisas och motiveras noga. Behovet av information om det finansiella systemet kan därför öka påtagligt om det finns särskilda risker för det finansiella systemet och i synnerhet vid en finansiell kris.

På ett motsvarande sätt ökar behovet av information om krisberedskap och höjd beredskap mycket påtagligt vid höjd beredskap eller en fredstida krissituation som inte är en renodlad finansiell kris.

Frågor om betalningar och betalningsavveckling kan dock antas vara av stort intresse för allmänheten även då någon kris inte råder. I fråga om kontanter kan det exempelvis finnas ett stort behov av information genom olika kanaler inför t.ex. sedel- eller myntutbyte. Informationen om kontanter till allmänheten kan också behöva anpassas i ljuset av det mål som föreslås för Riksbankens verksamhet inom detta område (se avsnitt 34.3).

Offentliggörande av protokoll

Finansutskottet har tidigare gjort bedömningen att det inte finns några skäl att reglera frågan om direktionens protokoll i riksbankslagen (se bet. 2003/04:FIU23 s. 51 och 52). Utskottet anförde att en viktig anledning till att Riksbanken inte tvingades att offentliggöra protokollen i den nuvarande riksbankslagen var att en sådan regel

skulle kunna innebära avsteg från de principer som kom till uttryck i den då gällande sekretesslagens (1980:100) principer. En annan anledning var att det fanns en osäkerhet om värdet av innehållet i protokollen om offentliggörandet lagreglerades. För att stärka den demokratiska insynen i Riksbankens och direktionens verksamhet infördes i riksbankslagen en rätt för ordföranden och vice ordföranden i riksbanksfullmäktige att närvara och yttra sig vid direktionens sammanträden. För att denna insyn ska fungera var det, enligt utskottets dåvarande mening, av avgörande betydelse att direktionens möten präglas av en öppen diskussion där olika meningar om ekonomin och penningpolitiken bryts. Ett offentliggörande av protokollen får enligt utskottet inte leda till att diskussionen på direktionsmötena urvattnas genom att ståndpunkter och ställningstaganden formas redan före de beslutande mötena. Liknande invändningar har anförts även mot att utländska centralbanker ska publicera protokoll från penningpolitiska möten.

58

Ett annat argument kan vara att

majoritetens syn och skälen bakom de beslut som har fattats blir otydligare om även argument emot besluten förekommer i protokollen, vilket eventuellt skulle kunna skada förtroendet för den förda penningpolitiken.

Med tanke på att Riksbanken under relativt lång tid har publicerat detaljerade protokoll från de penningpolitiska mötena går det dock att dra slutsatsen att detta förhållande inte har hämmat diskussionen på något märkbart sätt. Tvärtom står det klart att det under en rad av år har framförts olika perspektiv på den ekonomiska utvecklingen och på frågan om vilken reporänta som bör gälla (se t.ex. bet. 2015/16:FiU41). Offentliggörandet av protokollen ingår numera i Riksbankens policy för kommunikation av penningpolitiska beslut.

59

Vad gäller frågan om sekretess kan det nämnas att den beslutade räntesatsen (styrräntan) naturligtvis alltid är offentlig. Dock förhåller det sig givetvis så att uppgifter som efter en sekretessprövning inte hade lämnats ut inte heller ska förekomma i ett offentligt protokoll. Denna problematik torde sällan förekomma vad gäller de penningpolitiska mötena. I vissa fall kan det dock tänkas att känsliga uppgifter om valutainterventioner och vissa köp av värdepapper behandlas på sådana möten. Sådana uppgifter kan omfattas av sekretess enligt 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som

58 BIS (2009), s. 147. 59 Se Riksbanken (2016).

bl.a. avser uppgifter hos Riksbanken avseende penningpolitik eller valutapolitik. Sekretess kan också gälla för uppgifter om t.ex. valutaåterköpsavtal eller liknande överenskommelser med andra centralbanker eller frågor som kan påverka kronans växelkurs. Vidare kan beslutsunderlag till andra av direktionens sammanträden avseende t.ex. beslut om kontanthanteringsfrågor, internationellt samarbete, säkerhetsfrågor eller RIX-systemet omfattas av sekretess enligt 18 kap. 8 § eller 31 kap. § offentlighets- och sekretesslagen.

Sammantaget talar övervägande skäl för att lagfästa de principer som redan tillämpas om att protokollen från de penningpolitiska mötena ska offentliggöras och att de ska innehålla en utförlig redogörelse för vad som har sagts. I likhet med nu rådande ordning ska det finnas utrymme för Riksbanken att publicera protokollen en viss tid efter respektive möte. I fråga om protokoll från andra sammanträden med direktionen är det tillräckligt att bestämmelserna i 30– 32 §§förvaltningslagen tillämpas. Från skyldigheten att offentliggöra protokollen ska undantag göras i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess. I likhet med det vedertagna förfarandet inom domstolarna kan dessa uppgifter t.ex. redovisas i en hemlig bilaga till protokollet.

Inte nödvändigt med en lagstadgad skyldighet att förklara målavvikelser i penningpolitiken

Enligt kommitténs mening finns det skäl att överväga om Riksbanken ska vara skyldig att förklara sig inför finansutskottet om inflationen avviker med t.ex. mer än en procentenhet från inflationsmålet, alternativt om den inte ryms inom ett beslutat variationsband eller toleransintervall. Samma förklaringsskyldighet skulle kunna gälla om Riksbanken genom prognoser har gjort bedömningen att inflationen kommer att avvika på så sätt under den närmaste tolvmånadersperioden. Särskilda förfaranden vid målavvikelser förekommer i andra länder, dock endast i 15 procent av BIS medlemsländer (se avsnitt 33.5.2).

För en lösning av aktuellt slag talar att målet om låg och stabil inflation är av mycket stor betydelse för samhällsekonomin och att en markant avvikelse från detta kan ha negativa effekter för förtroendet för Riksbanken. Å andra sidan kan avvikelser bero på omständigheter utanför Riksbankens kontroll.

Enligt kommitténs mening är det lämpligast att finansutskottet får möjlighet att självt avgöra när en särskild redogörelse eller förklaring krävs från Riksbankens sida (jfr 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen), oavsett om det gäller penningpolitiken eller någon annan uppgift (se nedan angående möjligheten för utskottet att begära upplysningar och yttranden). Någon särskild bestämmelse i lag om förklaringsskyldighet avseende inflationsmålet är därför inte nödvändig (se även avsnitt 15.3.8). Det bör dock framhållas att det är naturligt att Riksbanken på eget initiativ berör skälen till en eventuell målavvikelse vilket också normalt görs, exempelvis i den årliga penningpolitiska redogörelsen.

Redogörelser till finansutskottet

Utöver skyldigheten att informera allmänheten anser kommittén att Riksbanken även ska ha en lagstadgad skyldighet att lämna redogörelser om sitt arbete till sin huvudman, riksdagen. Detta är grunden för den demokratiska förankringen för Riksbankens verksamhet då riksdagen i lag har delegerat vissa delar av den offentliga maktutövningen till Riksbanken. Riksbankens redovisning ska ske regelbundet. Däremot saknas det enligt kommitténs bedömning skäl att i detalj lagfästa exakt när och hur ofta en sådan redovisning ska ske.

I samband med reformen av riksbankslagstiftningen i slutet av 1990-talet tog finansutskottet på eget initiativ upp frågan om riksdagsbehandlingen av Riksbankens rapporter och den konflikt med instruktionsförbudet som enligt utskottets mening skulle kunna uppkomma (bet. 1997/98:KU15 s. 14, se avsnitt 33.3.5). Enligt kommitténs mening har Riksbanken numera en sedan länge erkänt självständig ställning som gör att de betänkligheter om självständighet och trovärdighet som fanns i slutet av 1990-talet inte längre framstår som aktuella på samma sätt. Det finns således inget principiellt skäl mot att behandla frågor om Riksbanken i riksdagens kammare eller att möjliggöra motionsrätt. Motionsrätt har också sedan länge gällt för bl.a. Riksbankens årsredovisning, utan att detta har vållat några problem i nu aktuellt avseende.

Varje rapport eller redogörelse från Riksbankens sida behöver dock inte bli föremål för behandling i kammaren. En sådan ordning framstår nämligen inte som effektiv. Huvudregeln bör därför vara

att finansutskottet även fortsättningsvis är mottagare av Riksbankens redovisningar. Övriga rapporter och redogörelser vid sidan av årsredovisningen bör således lämnas till finansutskottet.

I den senaste utvärderingen av Riksbankens penningpolitik rekommenderade utvärderarna att riksdagens finansutskott ska hålla tre utfrågningar om året med Riksbankens direktion efter publiceringen av de penningpolitiska rapporterna. Utöver riksbankschefen bör enligt utvärderarna tre vice riksbankschefer delta vid varje möte för att förklara och försvara hur de har röstat om penningpolitiska beslut.

Kommittén anser dock att lagstiftningen bör ge utrymme för att formerna för redovisningen förändras och utvecklas över tid, såväl vad gäller skriftliga redogörelser som muntliga utfrågningar och andra tillvägagångssätt. Detta möjliggör för finansutskottet att utveckla formerna för redovisningen på ett flexibelt sätt, utan att det krävs lagändringar vid varje sådant tillfälle (se även avsnitt 33.6.4 nedan). Riksbanken bör därför vara skyldig att redovisa sitt arbete på det sätt och vid de tidpunkter som finansutskottet begär, låt vara att granskningen i praktiken går till på detta sätt i dag. Detta innebär att utskottet har en rätt att t.ex. begära en särskild redogörelse i en viss specifik fråga. Det innebär också att det är utskottet som sätter dagordningen för granskningen och t.ex. bestämmer vad som ska redovisas eller diskuteras vid en viss utfrågning. Utfrågningar och andra former av granskning behöver således inte endast begränsas till det som Riksbanken har valt att ta upp i t.ex. en viss rapport (se även avsnitt 33.6.4).

Finansutskottet har redan i dag en möjlighet att begära upplysningar eller yttranden från Riksbanken i en viss fråga (se 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen). Någon särskild bestämmelse om detta behöver således inte tas in i den nya riksbankslagen. Däremot finns det skäl att i den nya lagen upplysa om denna bestämmelse.

En begäran från finansutskottet om en särskild redogörelse i en specifik fråga innebär inte att utskottet föreskriver att Riksbanken ska driva en viss penningpolitik eller ens att utskottet tar ställning till hur väl Riksbanken har drivit sin verksamhet på ett visst område. Även om en sådan begäran är inriktad på en viss fråga, är det inte frågan om att utskottet föreskriver vilka slutsatser som Riksbanken ska komma fram till eller på annat sätt styr Riksbankens ställningstaganden. Enligt kommitténs mening finns det inte befogad anledning att befara att en sådan begäran strider mot instruktionsförbudet

i unionsrätten (jfr det som anförs om ECB:s synpunkter i avsnitt 33.5.3). Detta gäller även om begäran t.ex. avser en förklaring till hur det kommer sig att inflationen har avvikit från inflationsmålet under en viss tid. Det är naturligt att Riksbanken ska redogöra för hur väl den når målen för verksamheten, särskilt vad gäller ett så centralt mål som det om låg och stabil inflation.

Även om någon särskild begäran inte framställs bör redogörelser i fråga om samtliga verksamhetsområden lämnas regelbundet, dvs. åtminstone med den frekvens som gäller enligt den nu rådande ordningen.

Redogörelser om andra uppgifter än penningpolitik

Enligt kommitténs mening står det klart att Riksbanken ska redovisa sitt arbete med det finansiella systemet till huvudmannen, företrädd av finansutskottet. Riksbanken ska alltså redogöra för sitt arbete med just sina uppgifter inom området finansiell stabilitet, dvs. på vilket sätt banken har medverkat till att uppnå det aktuella målet. Dessa redogörelser ska innefatta Riksbankens uppgifter avseende betalningsavveckling och övervakningen av den finansiella infrastrukturen. Vid granskningen av hur dessa uppgifter utförs kan det finnas skäl att särskilt beakta att Riksbanken övervakar sin egen verksamhet avseende betalningsavveckling (se avsnitten 21.2 och 21.3). Granskningen bör därför avse både övervaknings- och driftsfunktionen.

Det bör överlåtas till Riksbanken och finansutskottet att avgöra om redogörelser av ovan berört slag ska göras i särskilda stabilitetsrapporter, i årsredovisningen eller på annat sätt. I fråga om Riksbankens redogörelser om övriga uppgifter gör kommittén samma bedömning.

I kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42) görs bedömningen att Riksbanken som en del av sitt övergripande ansvar för kontanthanteringen i Sverige, regelbundet ska rapportera till riksdagen om situationen för kontanthanteringen i Sverige. Kommitténs förslag och överväganden angående denna redovisning återfinns i avsnitt 34.4.4 i detta betänkande. Finansutskottet ska vara mottagare av även dessa redogörelser.

33.6.4. Granskningen av måluppfyllelse och effektivitet

Kommitténs förslag: Hela Riksbankens verksamhet, dvs. alla upp-

gifter som följer av riksbankslagen, annan författning eller av rättsakter från EU, ska följas upp inom ramen för den demokratiska granskningen av Riksbanken. Granskningen ska avse Riksbankens måluppfyllelse och effektivitet.

Riksbankens verksamhet ska, utöver Riksrevisionens kontrollfunktion, granskas genom finansutskottets försorg. Det tydliggörs i riksdagsordningen att finansutskottet ansvarar för att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet.

Kommitténs bedömning: Något fristående granskningsorgan

för penningpolitiken bör inte inrättas. Finansutskottets kansli bör tillföras större resurser än i dag för granskningen av Riksbankens verksamhet. Detta bör finansieras genom en omfördelning inom Riksdagsförvaltningens anslag.

En granskning av hur penningpolitiken har drivits i förfluten tid strider normalt sett inte mot instruktionsförbudet eller inkräktar på Riksbankens självständighet i övrigt.

Utgångspunkter

I avsnitt 33.6.3 behandlas de krav som kommittén anser ska ställas på Riksbanken vad gäller dels att informera allmänheten, dels redovisa sitt arbete till huvudmannen, riksdagen. Kommittén övergår nu till att behandla formerna för granskningen av Riksbankens verksamhet. Här avses inte granskning som sker inom Riksbanken (se avsnitt 33.6.8 nedan angående fullmäktiges roll m.m.). En utgångspunkt för kommitténs överväganden är att Riksbankens självständighet ska säkerställas samtidigt som det ska vara möjligt för riksdagen att ställa Riksbanken till svars för dess beslut och måluppfyllelse genom att Riksbanken får förklara skälen bakom dess ställningstaganden. Det står också klart att det finns ett behov av att tydliggöra i riksdagsordningen att finansutskottet ansvarar för att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet.

Vilka uppgifter ska granskas?

Som berörs i avsnitt 33.6.3 ska Riksbankens informations- och redovisningsansvar kopplas till Riksbankens hela verksamhet. Mot denna bakgrund bör Riksbanken också granskas på ett motsvarande sätt.

Kommittén föreslår också att bestämmelsen i regeringsformen om Riksbankens oberoende ska utvidgas till att omfatta samtliga s.k. ECBS-relaterade uppgifter. Kopplingen mellan oberoende och demokratisk granskning (se avsnitt 33.2.2) medför att samtliga dessa uppgifter bör utvärderas.

Sammantaget anser kommittén att den nya riksbankslagen ska innebära att hela Riksbankens verksamhet ska granskas och utvärderas regelbundet utifrån måluppfyllelse och effektivitet. Granskningen ska således avse bl.a. i vilken grad som de olika mål som anges i den nya riksbankslagen har uppnåtts. Avseende frågan om Riksbanken agerar inom sitt delegerade mandat (regelefterlevnad) föreslår kommittén att denna granskning sker genom Riksrevisionens i samband med den årliga revisionen (se avsnitt 33.6.6).

Behovet av flexibilitet i granskningen

Riksdagens roll som huvudman för Riksbanken bör stärkas i förhållande till hur den nuvarande riksbankslagen är utformad. Det är riksdagen som i lag har delegerat beslutanderätt inom vissa områden till Riksbanken och det är genom riksdagen som ansvar bör utkrävas avseende måluppfyllelsen och effektiviteten för hur Riksbanken utför dessa delegerade uppgifter.

Enligt kommitténs uppfattning bör den nya riksbankslagen utformas på ett sådant sätt att finansutskottet har möjlighet att ändra och utveckla formerna för granskningen över tid. Lagstiftningen bör därför ge utrymme för flexibilitet. I avsnitt 33.6.3 föreslås därför att finansutskottet ska kunna begära såväl skriftlig som muntlig redovisning av olika frågor från Riksbanken. Det förhållandet att utfrågningar m.m. ska ske på finansutskottets begäran möjliggör också för utskottet att välja att t.ex. en viss muntlig utfrågning ska handla om en viss fråga eller vissa särskilda aspekter av t.ex. penningpolitiken, snarare än att den utgår från vad Riksbanken har valt att ta upp i en viss rapport.

Att direktionen fungerar som en s.k. individualistisk kommitté (se avsnitt 32.2.2) gör att det även kan finnas ett behov av att fråga ut enskilda direktionsledamöter om skälen bakom deras ställningstaganden, i motsats till vad som gäller för tjänstemän som lyder under t.ex. en generaldirektör.

Penningpolitik och instruktionsförbud

Riksdagens utvärderingar av penningpolitiken berörs i avsnitt 33.3.5.

Instruktionsförbudet inom penningpolitiken syftar till att undvika att t.ex. politiskt valda organ eller andra myndigheter påverkar innehållet i kommande penningpolitiska beslut, vilket bl.a. har betydelse för tilltron till penningpolitiken på lång sikt. Detta skulle kunna uppfattas som att det inte är en fråga för politiskt valda organ att utvärdera penningpolitiken och att skickligheten i penningpolitiskt hänseende inte är en bedömningsgrund då en direktionsledamot eventuellt ges förnyat mandat. Denna fråga berördes av vissa remissinstanser i samband med den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken.

60

Detta är dock en alltför vid tolkning av obero-

endet. Kommitténs bedömning är att oberoendet på penningpolitikens område snarare skapar ett större behov av granskning än tvärtom, låt vara att det inte blir frågan om något ansvarsutkrävande i egentlig mening (se avsnitt 33.2.2 och finansutskottets uttalanden i bet. 1998/99:FiU23).

Enligt kommitténs mening finns det anledning att betona att en demokratisk granskning av hur penningpolitiken eller andra centralbanksuppgifter har utförts i förfluten tid normalt sett inte strider mot instruktionsförbudet eller inkräktar på centralbankens eventuella oberoende i övrigt. Exempelvis har instruktionsförbudet inte ansetts utgöra något hinder mot att Riksrevisionen genomför en effektivitetsrevision avseende Riksbanken enligt 2 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

Om frågan om att ge en direktionsledamot förnyat förtroende uppkommer är det också, enligt kommitténs uppfattning, rimligt att bedöma dennes kompetens i bl.a. penningpolitiskt hänseende, dvs. i vilken grad de penningpolitiska beslut som hen har medverkat till i förfluten tid har varit väl avvägda och ägnade att bidra till en hög

60 Se bet. 2015/16:FiU41.

grad av måluppfyllelse. Denna bedömning bör baseras på den information som fanns tillgänglig när respektive penningpolitiskt beslut fattades. Att kompetensen vad gäller att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn på detta sätt är en bedömningsgrund när en direktionsledamot eventuellt ges förnyat förtroende är i grunden inte någon annorlunda frågeställning än att skicklighet är en central bedömningsgrund när en direktionsledamot tillsätts eller inför t.ex. regeringsbeslut om domarutnämningar, trots att varken regeringen eller någon annan myndighet har några synpunkter på hur den aktuella domaren ska döma i ett enskilt fall.

61

Det kan också

nämnas att skicklighet som huvudregel är den avgörande bedömningsgrunden för offentliga anställningar i allmänhet (se 4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning). Vid sidan av skickligheten i eller kompetensen vad gäller att fatta väl avvägda penningpolitiska beslut är givetvis också regelefterlevnaden av betydelse, dvs. att de beslut som har fattats är förenliga med gällande rätt vad gäller Riksbankens uppgifter, mål, befogenheter m.m.

I vissa länder görs utvärderingar av penningpolitik i relativt nära anslutning till beslutstillfället. Ett exempel på detta är de årliga granskningarna från Norges Bank Watch. För svensk del skulle det dock kunna hävdas att offentliga organ bör vara restriktiva med att bedöma lämpligheten i enskilda penningpolitiska beslut kort tid efter beslutstillfället. Anledningen till detta är att sådana bedömningar eventuellt skulle kunna uppfattas som synpunkter också på kommande penningpolitiska beslut, vilket aktualiserar instruktionsförbudet i unionsrätten.

Om granskningen ska avse i vilken grad inflationen systematiskt avviker från målet till följd av olämplig penningpolitik kan det behövas en relativt lång utvärderingsperiod, eventuellt längre än mandattiden för direktionsledamöterna och det intervall med vilket de externa penningpolitiska utvärderingarna genomförs. Konjunkturinstitutet har exempelvis anfört att perioden för finansutskottets externa utvärderingar bör förlängas.

62

Enligt Konjunkturinstitutet är

det ofta inte möjligt att utkräva ansvar om perioden endast omfattar fem år.

61 Det kan nämnas att det i fråga om domarutnämningar i första hand är en fristående myndighet, Domarnämnden, som bedömer de sökandes skicklighet m.m. 62 Se Konjunkturinstitutets remissvar på den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken, Konjunkturinstitutet (2016).

Måluppfyllelsen inom penningpolitiken är enligt kommitténs bedömning väl lämpad för granskning av externa experter, inom ramen för det som i litteraturen brukar kallas professional accountability. Experterna bör vidare ha en viss kunskapsmässig bredd inom olika områden som påverkar och påverkas av den förda penningpolitiken.

En första fråga angående granskningen av penningpolitiken är vilket organ som bör ansvara för den. Enligt kommitténs mening bör Riksrevisionen även fortsättningsvis ha rätt att utföra effektivitetsrevision avseende Riksbanken. Riksrevisionen bedöms dock inte ha den specifika expertkompetens som krävs för att utföra regelbundna och djuplodande utvärderingar av måluppfyllelsen avseende penningpolitiken.

En utvärderingsfunktion under fullmäktige?

En möjlig form av permanent granskningsorgan skulle kunna vara en utvärderingsfunktion som lyder direkt under fullmäktige och som är fristående från direktionen. The Independent Evaluation Office vid Bank of England skulle kunna tjäna som förebild för en sådan lösning. En sådan ordning skulle innebära att granskningen blir fristående från det organ som beslutar om penningpolitiken, dvs. direktionen. Å andra sidan deltar vanligtvis fullmäktiges ordförande och vice ordförande med yttranderätt vid direktionens penningpolitiska möten. De kan dock inte uteslutas att de skulle kunna upplevas som indirekt delaktiga i de ställningstaganden som görs vid sådana möten.

Under alla förhållanden får fullmäktige huvudsakligen sin information om Riksbankens verksamhet från direktionen och tjänstemän som lyder under direktionen. Ett granskningsorgan utanför Riksbanken bör i högre grad kunna ta hänsyn till andra perspektiv och annan information än Riksbankens egna underlag, än vad som är möjligt med en utvärderingsfunktion under fullmäktige. Mot denna bakgrund kan det anföras att ett externt granskningsorgan har bättre förutsättningar för att göra en självständig granskning och ge bredare perspektiv på penningpolitiken jämfört med ett internt organ. Dessutom skulle ett granskningsorgan inom Riksbanken inte vara direkt kopplat till huvudmannen, riksdagen. Det är därför inte tydligt att ett sådant förslag skulle stärka den demokratiska granskningen i

tillräcklig grad. Sammantaget finner inte kommittén skäl att lägga fram ett förslag av denna innebörd.

Ett permanent, fristående granskningsorgan för penningpolitiken?

Som berörs i avsnitt 33.5 förekommer det i vissa andra länder att ett fristående organ granskar hur väl centralbanken har skött penningpolitiken. Vid remissbehandlingen av den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken väckte flera remissinstanser frågan om det finns skäl att inrätta ett svenskt fristående granskningsorgan för penningpolitiken. Som skäl för en sådan ordning kan det för det första anföras att penningpolitiken är ett område som lämpar sig väl för granskning av externa experter. Ett svenskt fristående granskningsorgan skulle för det andra möjliggöra granskningar med tätare intervall än de externa utvärderingarna av internationella experter vilket skulle ge finansutskottet ett underlag till sin årliga utvärdering av penningpolitiken. För det tredje skulle experterna vid ett svenskt granskningsorgan ha en bättre kännedom om svenska institutionella förhållanden än vad som är fallet vid externa granskningar av utländska experter. De förebilder som finns i Sverige avseende ett permanent fristående granskningsorgan är Finanspolitiska rådet och det nyligen inrättade Klimatpolitiska rådet. Det kan också anföras att om det finns ett särskilt granskningsorgan för den ena delen av den ekonomiska politiken, finanspolitiken, så bör det finnas ett sådant organ även för penningpolitiken. Om ett och samma organ ansvarar för att granska hela den ekonomiska politiken kan dessutom ett helhetsperspektiv på svensk ekonomi uppnås, vilket framstår som en förbättring i förhållande till dagsläget.

Finanspolitiska rådet bildades 2007 som en myndighet under regeringen. Rådet består i dag av ett särskilt råd med sex ledamöter, ledda av en ordförande, och av en myndighetsdel (kansli) med en kanslichef och fem anställda. Finanspolitiska rådets uppgift är att oberoende granska finanspolitiken. Enligt rådets instruktion ska det följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politiken (förordningen [2011:446] med instruktion för Finanspolitiska rådet). Rådet bidrar därmed till ökad öppenhet och

tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet.

63

Rådet får enligt instruktionen även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna. Slutligen ska rådet även verka för en ökad offentlig diskussion i samhället om den ekonomiska politiken.

I fallet med penningpolitiken skulle granskningsorganet antingen kunna vara en nybildad myndighet som byggs upp från grunden eller en befintlig myndighet som ges ett utvidgat uppdrag. I det första fallet skulle ett särskilt penningpolitiskt råd inrättas som en nämndmyndighet med riksdagsförvaltningen som värdmyndighet. I det senare fallet skulle t.ex. Finanspolitiska rådet eller Konjunkturinstitutet kunna komma i fråga. Med tanke på Riksbankens oberoende och att Riksbanken är en myndighet under riksdagen är det dock en fördel om ett sådant externt granskningsorgan är en myndighet under riksdagen snarare än under regeringen. I fråga om Finanspolitiska rådet skulle denna fråga kunna lösas genom att rådet ombildas till nämndmyndighet under riksdagen med riksdagsförvaltningen eller Riksrevisionen som värdmyndighet. Detta kräver dock en rad överväganden om Finanspolitiska rådets roll i övrigt, vilket inte omfattas av kommitténs uppdrag. Dessutom ansåg Överskottsmålskommittén 2016 att det inte fanns tillräckliga skäl för att göra riksdagen till huvudman för Finanspolitiska rådet.

64

Mot ett fristående organ för granskning av penningpolitiken talar att Sverige är ett litet land och att det är relativt få personer i Sverige som kan komma på fråga för att utföra en djuplodande granskning av Riksbankens penningpolitik. Under sådana förhållanden kan det vara svårt att försörja ett stående granskningsorgan med rätt kompetens, jämfört med experter son anlitas vid enstaka tillfällen. Det finns också en risk för att penningpolitiken inte blir allsidigt belyst och att utnämningarna till en sådan myndighet skulle kunna tolkas som ställningstaganden på förhand till den genomförda penningpolitiken, om det rör sig om personer som redan har uttalat sig offentlig om Riksbankens penningpolitik. Det framstår dessutom som önskvärt att utnyttja den penningpolitiska kompetens som finns i andra länder, vilket skulle kunna underlättas om granskningen inte genomfördes av ett permanent organ. En sådan ordning ökar förutsättningarna för att de personer som utför granskningen inte har en

63 Se SOU 2016:67, s. 239. 64 Ibid., s. 268.

förutfattad mening om Riksbankens penningpolitik. Mot denna bakgrund skulle ett fristående granskningsorgan kunna kombineras med att utländska experter anlitas för mer omfattande granskningar. Fördelarna med att inrätta ett fristående granskningsorgan framstår dock som begränsade under sådana förhållanden, jämfört med att anlita utländska experter genom finansutskottets försorg.

Med tanke på att det i princip inte är möjligt för riksdagen att styra Riksbankens verksamhet på annat sätt än genom lag, anser kommittén att dess huvudman, genom finansutskottet, ha kontroll över granskningen av Riksbanken. Den demokratiska förankringen för Riksbankens verksamhet talar således för att det bör vara finansutskottet, som ansvarar för granskningen snarare än ett självständigt organ utanför utskottet.

Sammantaget finner kommittén inte tillräckliga skäl för att föreslå ett särskilt, fristående granskningsorgan med experter för granskningen av penningpolitiken.

Finansutskottet och dess kansli

Vid sidan av möjligheten att inrätta ett permanent granskningsorgan är det också möjligt att anlita expertstöd till finansutskottet när så anses nödvändigt. Detta har förekommit under en längre tid inom ramen för de granskningar som externa experter utför omkring vart fjärde år. Sedan 2007 har det också förekommit expertstöd inför utfrågningar med Riksbanken. Vid utvärderingen av penningpolitiken för 2017 deltog två opponenter som gav sin syn på penningpolitiken vid den öppna utfrågningen. Ett sådant tillvägagångssätt ger en större flexibilitet för utskottet vad gäller att utveckla olika former av granskning. Det kan här nämnas att utskottet ECON i Europaparlamentet bistås av externa experter som tar fram skriftliga underlag i olika frågor inför utskottets granskning av ECB (se vidare avsnitt 33.5.3).

Kommittén bedömer att finansutskottets kansli under alla förhållanden behöver tillföras större resurser för att understödja ledamöterna i att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet. Det blir ännu viktigare med Riksbankens nya uppgifter avseende kontanter och på beredskapsområdet. Dessa resurser bör kunna användas till såväl egna personalresurser, som köp av externa tjänster från t.ex.

forskare inom nationalekonomi, beroende på vad utskottet anser mest ändamålsenligt och i vilken mån det är möjligt att rekrytera personer med rätt kompetens. En större tillgång till interna resurser eller externa expertkunskaper inom Riksbankens verksamhetsområde framstår som angeläget för att i viss mån minska den informations- och kunskapsobalans som föreligger mellan å ena sidan Riksbankens ledning och å andra sidan ledamöterna i finansutskottet.

En annan eller kompletterande lösning är att utskottets kansli skulle kunna förstärkas med ett särskilt sekretariat för riksbanksfrågor, vilket utöver att bistå finansutskottets ledamöter i utvärderingen av penningpolitiken också kan bidra med kunskap om institutionella förhållanden i Sverige till eventuella utländska experter som anlitas för utvärderingar, såväl de som utförs vart fjärde år som eventuellt ytterligare årliga utvärderingar som finansutskottet beställer. Det skulle också kunna inrättas en riksbanksdelegation bland utskottets ledamöter för att, likt ett arbetsutskott, förbereda ärenden om Riksbanken för diskussion i finansutskottet som helhet. En sådan ordning liknar den arbetsgrupp för riksbanksfrågor som har funnit inom finansutskottet sedan 2016. Enligt kommitténs mening överväger dock fördelarna med en mer flexibel ordning jämfört med att lagfästa särskilda organ inom riksdagen. Det krävs inget särskilt lagstöd för att tillsätta en arbetsgrupp eller liknande för beredning av riksbanksfrågor inom finansutskottet. Detta kan alltså, liksom i dag, göras på utskottets initiativ.

Vidare kan det övervägas om finansutskottets ledamöter ska ha en individuell rätt att ställa skriftliga frågor till Riksbanken på ett liknande sätt som det som gäller för skriftliga frågor till statsråd. En sådan ordning gäller t.ex. för ledamöter av Europaparlamentet i förhållande till ECB. Om en sådan ordning infördes i Sverige skulle direktionen vara skyldig att svara på frågorna. Det skulle bidra till att individuella ledamöter i utskottet får möjlighet att inrikta granskningen på en viss fråga. Det avviker dock från vad som gäller för granskningen av myndigheter under regeringen. Det skulle också kunna skifta fokus från finansutskottets och riksdagens roll som huvudman för Riksbanken till enskilda partipolitiska ställningstaganden. Vidare har normalt sett finansutskottets ledamöter en möjlighet att ställa muntliga frågor vid utfrågningar och liknande sammankomster med företrädare för Riksbanken. Mot denna bakgrund lägger inte kommittén fram något förslag om en rätt till att ställa

skriftliga frågor till Riksbanken. Kommittén anser i stället att utskottets möjlighet att enligt 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen begära upplysningar eller ett yttrande i en viss fråga är en lämpligare lösning för att ställa riktade, specifika, frågor till Riksbanken.

Mot denna bakgrund anser kommittén att det är tillräckligt att finansutskottets ansvar för utvärdering av Riksbanken tydliggörs i riksdagsordningen och att utskottets kansli tillförs större resurser för granskningen av Riksbankens verksamhet. Kommittén bedömer att utskottets resurser bör ökas med sammantaget cirka 5 miljoner kronor årligen i syfte att möjliggöra ytterligare personalresurser eller att i högre grad än tidigare anlita extern expertis. Det senare kan göras vid enstaka tillfällen eller som ett led i en regelbunden granskning. Detta kan förväntas leda till ett bättre och bredare beslutsunderlag för utskottet, i såväl skriftlig som muntlig form. Resursökningen bör finansieras genom en omfördelning inom Riksdagsförvaltningens anslag.

Granskning av måluppfyllelse och effektivitet avseende Riksbankens uppgifter vid sidan av penningpolitiken

Som konstaterats ovan anser kommittén att det bör ske en demokratisk granskning av måluppfyllelse och effektivitet avseende samtliga de uppgifter som Riksbanken har tilldelats i lag eller rättsakter från EU. Granskningen av måluppfyllelse och effektivitet avseende Riksbankens uppgifter vid sidan om penningpolitiken inom exempelvis finansiell stabilitet, kontanter och bankens internationella verksamhet bör enligt kommitténs mening utföras av Riksbankens huvudman – riksdagen och höra till finansutskottets ansvarsområde. Riksrevisionens iakttagelser inom effektivitetsrevisionen kan i förekommande fall tjäna som underlag för utskottets arbete.

Även när det gäller utvärderingen av måluppfyllelse för Riksbankens uppgifter utanför penningpolitiken bör, enligt kommitténs bedömning, riksdagen och finansutskottet ha en hög grad av flexibilitet för hur denna granskning ska ske. Exempelvis kan nuvarande ordning med öppna utfrågningar avseende arbetet med finansiell stabilitet av finansmarknadsministern, Riksbanken och övriga berörda myndigheter vara tillräcklig när det inte förekommer stora störningar i det finansiella systemet. Under och framför allt efter en

framtida finansiell kris, när olika myndigheter har vidtagit olika åtgärder inom det finansiella stabilitetsområdet, kan det dock finnas skäl för finansutskottet att kräva en mer djuplodande redovisning som grund för granskningen och ansvarsutkrävandet i förhållande till Riksbanken. Den nya riksbankslagen bör ge utskottet rätt att kräva detta. På ett liknande sätt kan regeringen granska och utkräva ansvar av sina förvaltningsmyndigheter inom bl.a. detta område. Riksdagen kan i sin tur utkräva ansvar av regeringen för dess övergripande roll och samordning i arbetet för att värna den finansiella stabiliteten.

Här kan särskilt nämnas rätten att ge nödkrediter till finansiella företag, som enligt kommitténs förslag är en av Riksbankens befogenheter inom det finansiella stabilitetsområdet (se avsnitt 23.7). Sådan kreditgivning är offentlig maktutövning som påminner om myndighetsutövning. Beslut i sådana frågor kan dock inte domstolsprövas, samtidigt som de kan vara av mycket stor betydelse för såväl det finansiella företaget i fråga som för samhället i stort.

65

Även

andra beslut och ställningstaganden som rör det finansiella systemet kan få stora konsekvenser för samhället i stort. Mot den bakgrunden bedömer kommittén att Riksbankens åtgärder ska granskas av finansutskottet för att möjliggöra ett ansvarsutkrävande.

När det gäller frågan om kontantutgivning och kontanthantering föreslår kommittén i avsnitt 34.4.4 att Riksbanken ska ta fram en årlig rapport till finansutskottet som kan ligga till grund för granskning av måluppfyllelse och effektivitet avseende Riksbankens kontantverksamhet.

Frågor om Riksbankens andra uppgifter avseende betalningssystemet, t.ex. vad gäller RIX-systemet och beredskapsfrågor, har de senaste åren hamnat alltmer i fokus. Riksdagen bör även på detta område utvärdera måluppfyllelsen och effektiviteten. Kommittén bedömer dock att inte heller hur frekvent detta ska ske eller formerna för det behöver lagfästas, utöver att redogörelser ska lämnas regelbundet (se avsnitt 33.6.3).

Kommitténs anser också att Riksrevisionens effektivitetsrevision (se avsnitt 33.3.6) kan spela en viktig roll för uppgifterna vid sidan om penningpolitiken. Det kan återigen nämnas att Riksrevisionen

65 Nödkrediter bör inte ses som en rättighet för det aktuella finansiella företaget, vilket är skälet till att beslut om sådana krediter inte kan överklagas.

under 2018 publicerade en rapport angående makrotillsynen, som berörde även Riksbankens verksamhet.

66

33.6.5. Granskningen av årsredovisningen (finansiell revision)

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om finansiell revision förs

i huvudsak oförändrade över till den nya riksbankslagen. Riksbanken ska dock motivera i de fall avsteg görs från ECB:s riktlinje om redovisning och finansiell rapportering. Riksrevisionen ska också uttala sig vad gäller om vinstdispositionen är korrekt.

Frågan om internrevision och övriga former av intern styrning och kontroll berörs i avsnitt 33.6.8 nedan. Det finns dock också mekanismer för extern kontroll av Riksbanken. Det gäller bl.a. den årliga revision som Riksrevisionen utför i fråga om Riksbankens årsredovisning på ett liknande sätt som den gör för förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Detta är en form av finansiell revision. Med tanke på bl.a. att Riksbanken är ett eget rättssubjekt med en egen balansräkning, är det uppenbart att dess årsredovisning ska granskas av Riksrevisionen. Bestämmelserna om årlig revision i riksbankslagen ska därför föras över till den nya riksbankslagen. Det finns dock skäl att förtydliga att Riksbanken ska motivera eventuella avsteg från ECB:s riktlinje om hur redovisning och finansiell rapportering ska ske och att riktlinjen ska tillämpas i den mån något annat inte följer av bestämmelserna i den nya riksbankslagen (se vidare avsnitt 33.3.4).

Med tanke på förslaget till bestämmelser i lag som styr vinstutdelningen till staten, är det naturligt att Riksrevisionens granskning och uttalanden i revisionsberättelsen även ska avse om vinstdispositionen är korrekt, inför riksdagens beslut om att godkänna eller inte godkänna fullmäktiges beslut (se vidare avsnitten 29.6.5 och 29.7). Kommittén föreslår därför att en bestämmelse av denna innebörd tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

För att möjliggöra en bred demokratiskt förankrad debatt om Riksbankens verksamhet åtminstone en gång om året anser kommittén att årsredovisningen liksom i dag ska ges in till riksdagen och

66 Riksrevisionen (2018).

inte finansutskottet (se även avsnitt 33.6.3). Årsredovisningen ger en helhetsbild av Riksbankens verksamhet och är därför ett lämpligt underlag för en sådan debatt, snarare än enskilda rapporter om särskilda ämnen. Detta medför motionsrätt med anledning av årsredovisningen (se 9 kap. 12 § riksdagsordningen). Det kan här erinras om att årsredovisningen redan i dag ligger till grund för beslut i kammaren vad gäller ansvarsfrihet m.m. (se avsnitt 33.3.4).

I avsnitt 33.6.6 nedan berörs ett ytterligare förslag till förändring av bestämmelserna om revisionsberättelse.

33.6.6. Granskningen av regelefterlevnaden och JO:s tillsyn

Kommitténs förslag: Ett förtydligande görs i lagen om revision

av statlig verksamhet m.m. Granskningen av om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut ska i stället avse om denna förvaltning är förenlig med gällande rätt och särskilda beslut.

Riksrevisionen ska i revisionsberättelsen uttala sig särskilt om Riksbankens regelefterlevnad.

Direktionsledamöterna ska stå under JO:s tillsyn. Till följd av detta ska inte några särskilda åtalsregler gälla för dem.

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ska den årliga revisionen omfatta bl.a. i vilken mån ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (5 § första stycket). Enligt kommitténs bedömning ger visserligen denna bestämmelse Riksrevisionen en rätt att granska Riksbankens regelefterlevnad (eng.

compliance audit). Till följd av bl.a. hur uttrycket god revisionssed

tolkas har dock bestämmelsen i vissa fall tillämpats på så sätt att Riksrevisionen ska granska endast om beslutsprocesserna gällande en viss fråga har varit lämpliga, om ett tillräckligt beslutsunderlag har funnits m.m. Detta kan ses mot bakgrund av ett uttalande i författningskommentaren till bestämmelsen vad gäller att begreppet god revisionssed i statlig revision motsvarar begreppets innebörd vid privat revision (prop. 2001/02:190 s. 157). Mot bakgrund av denna

tolkning av bestämmelsen görs inte någon fullständig granskning av Riksbankens regelefterlevnad.

I samband med förarbetsuttalandet gjordes dock inte någon närmare analys av den skillnad som finns till följd av att offentlig verksamhet är författningsstyrd i högre grad än privat verksamhet. I övervägandena till bestämmelsen finns det inte heller något uttryckligt stöd för att granskningen av ledningens förvaltning skulle vara begränsad till beslutsprocesser, beslutsunderlag m.m. snarare än frågan om laglighet (samma prop. s. 62–75). Det kan inte ha varit avsikten med förarbetsuttalandet att frågan om en viss åtgärd är förenlig med gällande rätt inte ska kunna beröras av Riksrevisionen. Enligt kommitténs mening talar dessa förhållanden sammantaget för att det finns ett behov av att förtydliga bestämmelsen.

Det finns inte något krav i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. på att revisionsberättelsen avseende Riksbanken ska innehålla ett uttalande om regelefterlevnaden. Revisionsberättelsen för Riksbanken ska i stället innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riksbanken bör beviljas ansvarsfrihet (5 § tredje stycket samma lag). Därutöver uttalar sig också Riksrevisionen om Riksbankens ledning har följt riksbankslagen vad gäller intern styrning och kontroll.

Någon löpande kontroll av Riksbankens regelefterlevnad utförs inte av någon annan myndighet. Ledamöterna i direktionen står inte under JO:s tillsyn (se vidare nedan). Till skillnad från vad som gäller för ECB prövas inte heller några av de beslut som Riksbanken fattar av domstol, annat än i sällsynta undantagsfall.

67

I Sverige finns inte

heller någon ordning med domstolsprövning av lagenligheten av statliga förvaltningsmyndigheters beslut oberoende av om klaganden själv kan anses personligen berörd av beslutet.

Avsaknaden av ett tydligt regelverk för granskningen av Riksbankens regelefterlevnad medför att det är svårt att ta ställning till om den konstitutionella legalitetsprincipen är uppfylld i Riksbankens fall, dvs. om dess verksamhet utövas under lagarna och i överensstämmelse med rättsordningen (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen och 5 § första stycket förvaltningslagen). Att den offentliga maktutövningen sker på ett rättssäkert sätt är också en viktig grund

67 Vissa av Riksbankens beslut i förhållande till enskilda fysiska eller juridiska personer får överklagas till förvaltningsdomstol (se bl.a. 11 kap. 5 § andra och tredje styckena riksbankslagen). Såvitt kommittén kan bedöma är det främst beslut i fråga om inlösen av sedlar som domstolsprövas.

för dess legitimitet (se avsnitt 33.2.1). Regelefterlevnad i nu aktuellt avseende gäller om Riksbanken har agerat inom lagens ramar eller t.ex. överskridit sina befogenheter.

Avsaknaden av ett tydligt regelverk för granskningen av Riksbankens regelefterlevnad har framför allt betydelse för granskningen av Riksbanken som myndighet. Det kan dock också i vissa särskilda fall vara av betydelse för ett beslut om ansvarsfrihet eller ett eventuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen om denne har medverkat till ett beslut som innebär att Riksbanken har agerat utanför sitt mandat. Enligt kommitténs uppfattning är det, inte minst mot bakgrund av betydelsen av Riksbankens verksamhet, dess finansiella oberoende och självständiga ekonomiska förvaltning, en brist i gällande rätt att dess regelefterlevnad inte granskas i särskild ordning.

Ett exempel på en situation då det hade varit till fördel för finansutskottets arbete om en särskild granskning av regelefterlevnaden hade funnits är det sätt på vilket Riksbankens direktion har hanterat frågan om bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering (se avsnitt 33.3.4). Finansutskottet anförde bl.a. att riksdagen borde ha beretts tillfälle att pröva Riksbankens planer på att bolagisera kontanthanteringen eftersom den innebar att Riksbankens grundlagsenligt givna rätt att ensam ge ut sedlar och mynt delvis privatiserades (bet. 2003/04:FiU23 s. 1). Även dåvarande Riksdagens revisorer berörde frågan i en särskild granskningspromemoria (bilaga 5 till betänkandet). Den då nybildade Riksrevisionen berörde den dock inte i revisionsberättelsen (redogörelse 2003/04:RRS4). Som berörs ovan finns det inte heller något krav i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. på att behandla frågor om regelefterlevnad i revisionsberättelsen.

Riksrevisionens roll

Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att det finns ett behov av att Riksbankens regelefterlevnad granskas i särskild ordning av en annan myndighet. Det framstår som naturligt att Riksrevisionen anförtros denna uppgift. Det finns åtminstone två skäl för detta. För det första är Riksrevisionen en del av riksdagens kontrollmakt och har således till uppgift att granska andra myndigheters verksamhet

ur olika aspekter. Med tanke på Riksbankens oberoende och att banken lyder under riksdagen är det en fördel i sammanhanget att även Riksrevisionen lyder under riksdagen och inte är en av regeringens myndigheter. För det andra utför Riksrevisionen redan årlig revision av Riksbanken, vilket innebär att Riksrevisionen under ett antal år har samlat på sig kunskap om Riksbankens verksamhet. Detta är av särskild betydelse med tanke på att Riksbankens verksamhet är relativt komplex. Det finns uppenbara samordningsvinster med att den årliga revisionen och granskningen av regelefterlevnaden görs av en och samma myndighet. Det är naturligt att frågan om regelefterlevnad behandlas i revisionsberättelsen, även om den inte nödvändigtvis har betydelse för frågan om ansvarsfrihet ska beviljas vid ett visst tillfälle. De nu anförda skälen innebär enligt kommitténs mening att Riksrevisionen ska anförtros denna uppgift snarare än t.ex. JO eller någon annan myndighet.

Det bör betonas att den nu aktuella granskningen är resurskrävande. Förslaget innebär således en ökad arbetsbörda för Riksrevisionen. En granskning av nu aktuellt slag förutsätter också att Riksrevisionen säkerställer tillgången till kvalificerad juridisk kompetens.

Den mest lämpliga lagtekniska lösningen för att uppnå den eftersträvade granskningen av regelefterlevnaden är enligt kommitténs mening att föreskriva att revisionsberättelsen i fråga om Riksbanken ska innehålla ett uttalande angående om banken, såvitt kan bedömas, har följt gällande rätt. Kommittén föreslår dock också att lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ska ändras på så sätt att det förtydligas att granskningen av regelefterlevnaden ska avse om ledningens förvaltning är förenlig med gällande rätt och särskilda beslut. Granskningen ska inte vara begränsad till vad som i fråga om näringslivet ryms inom uttrycket god revisionssed.

Enligt kommitténs uppfattning är detta att se som ett förtydligande av vad som redan kan anses gälla. Förslaget bedöms därför inte medföra några kostnadsökningar i fråga om revisionen av myndigheter under regeringen. Dessa granskas redan i dag av flera olika myndigheter. Beroende på hur utförlig granskning av regelefterlevnaden som Riksrevisionen väljer att göra, kan det uppkomma ökade kostnader hos Riksrevisionen avseende revisionen av Riksbanken (se vidare konsekvensanalysen i kapitel 38). En sådan kostnadsökning

är motiverad av att det, som berörs ovan, inte finns någon annan myndighet som granskar Riksbankens regelefterlevnad.

En möjlighet till domstolsprövning?

Kommittén har övervägt om Riksrevisionen bör ha en möjlighet att initiera en domstolsprövning av lagligheten i Riksbankens beslut. En sådan ordning skulle kunna liknas vid den s.k. laglighetsprövning som förvaltningsdomstolarna enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) gör i fråga om vissa kommunala beslut. En laglighetsprövning innefattar inte någon bedömning av om det kommunala organet har fattat det mest lämpliga beslutet.

Riksrevisionen skulle med en sådan ordning t.ex. kunna väcka talan i Högsta förvaltningsdomstolen om att upphäva ett visst beslut från Riksbankens sida. En sådan ordning skulle möjliggöra en begäran om förhandsavgörande från EU-domstolen vad gäller tolkningen av reglerna om ECBS i fördragen. I fråga om ECB är det EU-domstolen och inte något revisionsorgan som i förekommande fall granskar lagligheten i de beslut som har fattats.

Det framstår dock som olämpligt att ge Riksrevisionen uppgiften att föra talan i domstol mot en annan myndighets beslut. Det skulle också vara främmande från ett svenskt konstitutionellt perspektiv att, som ett annat alternativ, ge allmänheten en rätt att överklaga beslut från statliga förvaltningsmyndigheter oavsett om klaganden i fråga kan anses berörd av beslutet. Vidare skulle varje ordning med domstolsprövning skapa en osäkerhet vad gäller giltigheten i Riksbankens beslut, vilket skulle kunna vara problematiskt t.ex. under en finansiell kris. Kommittén lägger därför inte fram något förslag om domstolsprövning.

Tillämpningsområdet för JO:s tillsyn

För närvarande är direktionsledamöterna undantagna från JO:s tillsyn, utom vad gäller deltagande i utövning av Riksbankens beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering (2 § tredje stycket 3 JO-instruktionen). Undantag från tillsynen finns också vad gäller personer med vissa politiska uppdrag, bl.a. riksdagens ledamöter, statsråd, riksbanksfullmäktiges ledamöter och

ledamöter av kommunernas beslutande församlingar. Detta har sin grund i att JO i ett parlamentariskt system inte ska ha rollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande utan i stället ska tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida (bet. 1975/76:KU22 s. 48). De politiska företrädarna bör alltså med detta synsätt ansvara inför väljarna. Vidare omfattas valda politiska befattningshavare m.fl. av särskilda åtalsregler. Detta gäller även riksbanksfullmäktiges ledamöter (jfr a. bet. s. 68).

Vid ikraftträdandet av riksbankslagen 1989 infördes ett undantag från tillämpningsområdet för JO:s tillsyn i fråga om riksbankschefen och vice riksbankschefer. Detta kan ses i ljuset av att fullmäktige då styrde hela Riksbankens verksamhet och att riksbankschefen utsågs bland fullmäktigeledamöterna. Riksbanken var således i betydligt högre grad än i dag styrd av direkt eller indirekt valda politiker. I samband med reformen av riksbankslagstiftningen i slutet av 1990talet ersattes begreppen ”riksbankschefen och vice riksbankschefer” med ”ledamöter av direktionen” till följd av den ändrade ledningsstrukturen för Riksbanken, utan att någon egentlig analys gjordes av hur JO:s tillsyn lämpligen bör avgränsas.

I fråga om omfattningen av JO:s tillsyn finns det enligt kommitténs synsätt numera inte anledning att skilja mellan å ena sidan den verkställande ledningen inom myndigheter under regeringen, såsom generaldirektörer, och å andra sidan ledamöter av riksbankens direktion. I båda fall rör det sig om ledande befattningshavare för statliga förvaltningsmyndigheter. I Riksbankens fall rör det sig dessutom om självständig förvaltning av mycket betydande offentliga medel och offentlig maktutövning som har stor betydelse för Sveriges ekonomi.

Det är inte något politiskt förtroendeuppdrag att vara ledamot av Riksbankens direktion. Dessa ledamöter kan inte heller avsättas till följd av att de inte har riksdagens eller allmänhetens förtroende. Det finns därför inte skäl att upprätthålla samma undantag från JO:s tillsyn som gäller för t.ex. statsråd. Kommittén föreslår därför att direktionsledamöterna ska stå under JO:s tillsyn. Till följd av detta föreslår kommittén att den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 24 § riksdagsordningen om åtalsregler för vissa befattningshavare ändras så att ledamöter av Riksbankens direktion inte omfattas av den.

Granskning och oberoende

Som berörs ovan avser granskningen av regelefterlevnaden om Riksbanken har agerat inom lagens ramar. Det handlar inte om att ta ställning till om t.ex. den mest lämpliga penningpolitiska åtgärden har vidtagits eller om styrräntan har varit väl anpassad i förhållande till prisstabilitetsmålet och realekonomisk hänsyn. I viss mån kan en jämförelse göras med den s.k. laglighetsprövning som förvaltningsdomstolarna gör i fråga om vissa kommunala beslut (se ovan).

Enligt kommitténs mening står det klart att varken en granskning av regelefterlevnaden inom Riksbanken eller tillsyn från JO:s sida hotar oberoendet i fråga om penningpolitik m.m. Tvärtom är en utförlig granskning och ansvarsutkrävande en förutsättning för ett långtgående oberoende (se avsnitt 33.2.1 ovan).

I förarbetena till bestämmelserna om revision av Riksbanken anförs att instruktionsförbudet för ledamöterna i Riksbankens direktion att söka eller ta emot instruktioner som rör frågor om penningpolitiken ska beaktas av Riksrevisionen (prop. 2001/02:190 s. 70 och 71). Vilka eventuella begränsningar detta innebär i förhållande till en årlig revision av vanligt slag framgår dock inte av förarbetena.

Som berörs i avsnitt 33.4.2 har Riksrevisionen en långtgående självständighet i fråga om bl.a. granskningens drivande och bedömningen av granskningens resultat. Riksrevisorerna har enligt kommitténs bedömning ett oberoende som är jämförbart med vad som gäller för ordinarie domare.

Även om justitieombudsmännen har en lägre grad av formell anställningstrygghet än riksrevisorerna (se avsnitt 33.4.3) är deras självständighet av tradition mycket stark. Det ter sig främmande att föreställa sig att t.ex. ett politiskt organ skulle kunna påverka deras slutsatser. Således saknar utomstående organ, t.ex. regeringen, möjlighet att påverka inriktningen eller slutsatserna av de granskningar som JO respektive Riksrevisionen gör. I dessa avseenden bör JO:s respektive Riksrevisionens ställning jämföras med domstolarnas.

Enligt kommitténs bedömning kan således varken en granskning av Riksbankens regelefterlevnad från Riksrevisionens sida eller tillsyn från JO:s sida anses strida mot instruktionsförbudet. Det gäller såväl bestämmelsen i regeringsformen som artikel 130 i EUF-fördraget.

En jämförelse kan här göras med ECB:s ställning enligt unionsrätten. Unionsrätten ger visserligen ECB ett mycket långtgående oberoende, men trots detta står inte ECB utanför EU:s kontrollmekanismer. EU-domstolens roll nämns ovan. Därutöver följer det av ett rättsfall från EU-domstolen att även ett EU-organ som ansvarar för att bekämpa korruption m.m. har rätt att granska verksamhet inom ECB (dom den 10 juli 2003 i mål C-11/00, det s.k. OLAFmålet). Vidare står ECB även under tillsyn från EU:s ombudsman (se vidare avsnitt 35.5.3).

33.6.7. Utredning inför ett eventuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen

Kommitténs förslag: Finansutskottet ska ha rätt att besluta om

en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från uppdraget. JO ska vara skyldig att biträda utskottet med en sådan utredning. JO ska inte få överlämna en sådan utredning till en annan myndighet för handläggning.

En direktionsledamot får skiljas från anställningen endast om hen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse (se avsnitt 33.3.7). Ett motsvarande krav gäller även för riksrevisorer.

Konstitutionsutskottet får numera besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Lagändringar av denna innebörd har genomförts mot bakgrund av händelser som har förevarit inom Riksrevisionen och som uppmärksammades under sommaren 2016 (13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen och 10 § andra stycket JO-instruktionen, se även framställning 2017/18:RS4). I förarbetena till dessa lagändringar anfördes bl.a. följande. Det är ett mycket ingripande beslut att skilja en revisor från uppdraget i förtid och det är därför viktigt att omständigheterna blir noga utredda. Konstitutionsutskottet bör därför få besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Eftersom en utredning av detta slag kan vara omfattande är det naturligt att JO ska kunna få i uppdrag av konstitutionsutskottet att genomföra en särskild utredning av omständigheterna.

JO har redan sedan tidigare haft till uppgift att på uppdrag av riksdagsutskott utföra undersökningar av omständigheter som kan leda till straffansvar för vissa befattningshavare hos riksdagen eller dess organ. Detta gäller bl.a. ledamöter av riksbankens fullmäktige och direktion. Beslut om åtal mot sådana befattningshavare fattas av finansutskottet (13 kap. 24 § första stycket 1 riksdagsordningen). En ombudsman är också skyldig att väcka och utföra ett sådant åtal och ansvara för förundersökningen (10 § JO-instruktionen).

Av de nya bestämmelserna följer att JO även ska ansvara för att utföra en sådan utredning som avser att klarlägga de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget, även i sådana fall då något brott inte har begåtts. Det är naturligtvis tänkbart att en sådan utredning kan genomföras med utskottets egna kansliresurser i vissa fall. Att en oberoende myndighet tar fram ett underlag till ett sådant för den enskilda riksrevisorn mycket ingripande beslut innebär dock sannolikt att processen upplevs som mer öppen. Den särskilda utredning som konstitutionsutskottet numera har möjlighet att begära är endast en utredning för att klargöra vad som faktiskt har inträffat. Det är inte frågan om en sådan ordinär JO-utredning under vilken domstolar, myndigheter och befattningshavare har en konstitutionellt förankrad upplysningsplikt. Därför ska inte JO:s utredning heller avslutas med ett uttalande från JO:s sida i fråga om huruvida direktionsledamoten bör skiljas från uppdraget (se riksdagsstyrelsens framställan 2017/18:RS4). Ansvaret för att bedöma om det finns grund för att skilja ledamoten från anställningen ska i stället åvila utskottet/fullmäktige.

Enligt kommitténs uppfattning finns det ett behov av att kunna genomföra en undersökning som underlag för bedömningen av frågan om en direktionsledamot ska skiljas från anställningen eller inte, på motsvarande sätt som följer av riksdagsstyrelsens förslag avseende riksrevisorerna. Erfarenheterna från händelserna avseende Riksrevisionen under sommaren 2016 talar för att en sådan möjlighet bör finnas. För närvarande finns det inte någon möjlighet för finansutskottet att begära att ett fristående organ genomför en undersökning av sådant slag om det inte är fråga om förundersökning med anledning av misstänkt brott. Enligt kommitténs uppfattning bör även andra former av allvarlig försummelse kunna utredas i särskild ordning. När kriteriet allvarlig försummelse infördes i lagstiftningen förutsattes också att frågan om allvarlig försummelse kunde behöva

utredas, dock utan att formerna för detta lagreglerades (prop. 1997/98:40 s. 74).

På samma sätt som gäller för konstitutionsutskottet i fråga om riksrevisorer kan det naturligtvis tänkas att finansutskottet i vissa fall genomför en särskild utredning med egna kansliresurser. I vissa fall kan det dock tänkas att det är mer lämpligt att ett fristående organ genomför utredningen. På motsvarande sätt som föreslås för riksrevisorerna bör det vara JO som utför detta.

En särskild fråga är vilket organ som ska få befogenhet att besluta om en särskild utredning. Med tanke på riksdagens roll som huvudman för Riksbanken är det naturligt att finansutskottet har denna befogenhet. Ett annat skäl är att det bör förbehållas riksdagsutskott, och inte t.ex. riksbanksfullmäktige, att ge JO i uppdrag att genomföra utredningar av nu aktuellt slag.

Om det i samband med en särskild utredning skulle uppdagas omständigheter som talar för att direktionsledamoten gjort sig skyldig till en brottslig gärning får finansutskottet i stället begära att JO biträder utskottet med en förundersökning. En sådan särskild utredning som det nu är fråga om bör vidare enligt kommittén hanteras av JO och inte kunna delegeras eller överlämnas till en annan myndighet med stöd av 18 § JO-instruktionen. Detsamma följer av de nya bestämmelserna om riksrevisorerna. Eftersom en särskild utredning av nu aktuellt slag kan övergå till en förundersökning är det svårt att tänka sig att ansvaret för att utföra sådana utredningar skulle anförtros någon annan myndighet än JO.

33.6.8. Fullmäktiges kontrollerande funktion

Kommitténs förslag: Fullmäktiges kontrollerande funktion ska

förtydligas. Det ska anges i den nya riksbankslagen att fullmäktige ansvarar för att följa direktionens arbete och Riksbankens verksamhet i övrigt. Fullmäktige ska hålla finansutskottet underrättat om frågor av större betydelse. Fullmäktige ska regelbundet och på finansutskottets begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet.

Mandatet för fullmäktiges särskilda, externa, revisionsfunktion tydliggörs och breddas till att omfatta revision av direktionens arbete.

Nuvarande bestämmelser om internrevision förs över till den nya riksbankslagen.

I avsnitt 32.8.1 har kommittén gjort bedömningen att riksbanksfullmäktige bör finnas kvar som ledningsorgan i Riksbanken. Dess främsta funktion är fortsatt utnämningen av direktionsledamöter. Den andra centrala funktionen är att möjliggöra insyn och kontroll för huvudmannens, dvs. riksdagens, del. I detta avseende kan fullmäktige i viss mån jämföras med de insynsråd som finns i flera andra statliga förvaltningsmyndigheter. Insynsråd finns framför allt inom s.k. enrådighetsmyndigheter, dvs. myndigheter i vilka någon styrelse inte finns och som inte heller är nämndmyndigheter. Enligt Regeringskansliets synsätt är ett insynsråd ett rådgivande organ utan beslutsfunktion som kan vara motiverad med tanke på verksamhetens karaktär.

68

Även i sådana situationer då myndighetens övriga led-

ningsfunktioner innehåller nödvändig kompetens för den löpande verksamheten och dess utvecklingsbehov kan ett insynsråd behövas. Enligt regeringen tillgodoser ett insynsråd behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande i vissa verksamheter. Polismyndigheten, Migrationsverket, Domstolsverket och Kronofogdemyndigheten är några exempel på myndigheter som har insynsråd. De myndigheter som har insynsråd omfattas dock även av andra kontrollfunktioner som saknas för Riksbankens del, bl.a. genom att ledningen måste ha regeringens förtroende.

Som berörs i avsnitt 33.3.3 framgår det inte tydligt i nuvarande riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen och Riksbankens verksamhet i övrigt. Kommittén anser att detta förhållande bör förtydligas i den nya riksbankslagen, särskilt med tanke på att denna funktion är viktig för den demokratiska insynen i Riksbankens verksamhet. Vid de intervjuer som kommittén gjort med ledande personer inom Riksbanken och fullmäktige har det anförts att fullmäktiges kontrollerande funktion vara viktig men att uppdraget är otydligt (se vidare avsnitt 32.5.1).

Kommittén konstaterar också att det, förutom ett tydligt uppdrag, också i stor utsträckning saknas verktyg för att fullmäktige ska kunna utöva denna kontrollfunktion. Den externa revisionsfunktion som fullmäktige har till sitt förfogande har i dag ett mycket begränsat

68 Se Regeringskansliet (2008).

uppdrag och det finns en otydlighet vad fullmäktiges revisionsfunktion kan och ska granska. Den är därför i dag av liten betydelse för den demokratiska granskningen av Riksbanken (se avsnitt 33.3.3). För att fullmäktiges kontrollerande funktion ska stärkas och tydliggöras föreslår kommittén att mandatet för den externa revisionsfunktion som finns till fullmäktiges förfogande breddas. Denna revision ska omfatta direktionens arbete. Detta mandat är bredare än den tolkning som gjorts inom Riksbanken mot bakgrund av gällande riksbankslag enligt vilken fullmäktiges revision ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde (9 kap. 2 § andra stycket). Tolkningen av detta har varit att fullmäktiges externa revisionsfunktion i huvudsak ska granska direktionsledamöternas tjänsteutövning i snäv bemärkelse. Att fullmäktiges revisionsfunktion enligt kommitténs förslag i stället ska granska direktionens arbete innebär att bl.a. följande företeelser kan granskas:

  • hur samarbetet fungerar inom direktionen, avseende informationsspridning, dialog och beredning av de ärenden som direktionen fattar beslut om
  • direktionssammanträdenas effektivitet och ändamålsenlighet
  • arbetsfördelningen inom direktionen, och hur eventuell delegering av arbetet inom direktionen fungerar
  • direktionsledamöternas tjänsteutövning (liksom i dag).

Att fullmäktiges revisionsfunktion fokuserar sin granskning på direktionens arbete har en logisk koppling till fullmäktiges viktiga uppgift att rekrytera och utnämna direktionsledamöter. Hur direktionens arbete fungerar är ett viktigt underlag inför fullmäktiges beslut att utnämna direktionsledamöter eller att förlänga befintliga direktionsledamöters förordnanden. När det gäller revision av Riksbankens verksamhet i stort granskas denna av Riksbankens befintliga internrevisionsfunktionen som rapporterar till direktionen. Den externa granskningen föreslås vidare utföras av Riksrevisionen (Finansiell revision och regelefterlevnad) samt finansutskottet (måluppfyllelse och effektivitet i Riksbankens verksamhet). Kommittén bedömer att utökningen av mandatet för fullmäktiges externa revisionsfunktion innebär en ökad kostnad på cirka en miljon kronor per år.

Internrevisionen i Riksbanken är av stor betydelse för den interna kontrollen. I s.k. styrelsemyndigheter rapporterar internrevisionen till styrelsen och inte endast till generaldirektören. I vissa sådana myndigheter finns ett särskilt revisionsutskott inom styrelsen, i vilket generaldirektören inte ingår. Detta möjliggör för styrelseledamöter som står utanför den dagliga verkställande ledningen att utöva en viss kontroll över att internrevisionen fungerar väl. Denna ordning fungerar således som en kontrollmekanism i förhållande till generaldirektören och den övriga verkställande ledningen i en styrelsemyndighet. Motsvarande gäller i förhållande till en verkställande direktör och övrig verkställande ledning i ett aktiebolag. Det åligger direktionen att vidta lämpliga åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. I likhet med andra åtgärder från direktionens sida åligger det fullmäktige att följa upp även dessa frågor, dvs. att säkerställa att tillräckligt omfattande och kraftfulla åtgärder vidtas med anledning av internrevisionens iakttagelser. Det bör även fortsättningsvis åligga direktionen att besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen. Bestämmelserna om internrevision ska således föras över till den nya riksbankslagen.

Enligt kommitténs mening finns det behov av ett tätare och mer omfattande informationsutbyte mellan fullmäktige och finansutskottet vad gäller frågor av större vikt i Riksbankens verksamhet. Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige träffar finansutskottet i dag cirka två gånger per år. Vid dessa tillfällen är, enligt vad kommittén erfar, den information som fullmäktige lämnar i viss mån begränsad. Kommittén vill betona att fullmäktige fyller en central funktion för den demokratiska granskningen av Riksbanken då det är det enda organ som löpande följer Riksbankens verksamhet för huvudmannen, riksdagens, räkning. Det är endast fullmäktige som har denna insyn i Riksbankens verksamhet i allmänhet och i direktionens arbete i synnerhet. Av de intervjuer kommittén genomfört med personer som har eller haft ledande positioner inom Riksbanken och fullmäktige framgår att det formella informationsutbytet inte bedöms vara tillfredsställande mellan fullmäktige och utskottet. Samtidigt framhålls det att för vissa partier i stället finns fungerande informella kontaktvägar mellan fullmäktigeledamöter och ledamöter i finansutskottet (se avsnitt 32.5.1).

Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att informationsöverföringen mellan fullmäktige och finansutskottet är otillfredsställande i dagsläget. Det gäller både frekvensen på mötena och den typ av information fullmäktige vidarebefordrar till finansutskottet. Fullmäktige ska därför vara skyldigt att regelbundet och på finansutskottets begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet (jfr vad som gäller för Riksbanken i stort enligt avsnitt 33.6.3).

33.7. Referenser

Amtenbrink, F. (1999), The democratic accountability of central banks,

a comparative study of the European Central Bank, London: Hart

Publishing. Andersson, M.K. och T. Aranki, (2009), ”Prognosmakares förmåga

– vad brukar vi utvärdera och vad vill vi utvärdera?”, Penning- och

valutapolitik 2009:3, s. 26–51. Riksbanken.

Andersson, M. K., T. Aranki och A. Reslow (2017), ”Adjusting for

information content when comparing forecast performance”,

Journal of Forecasting, vol 36, nr 7, s. 784–794.

BIS (2009), Issues in the governance of central banks, Central Bank

Governance Group, Bank for International Settlements. Braun, B. (2017), Two sides of the same coin? Independence and

accountability of the European Central Bank, Transparency Inter-

national EU, Harvard University och Max Planck Institute for the Study of Societies. Dahl, R.A. (1989), Democracy and its critics, New Haven: Yale Uni-

versity Press. Dawson M., A. Bobić och A. Maricut-Akbik (2019), ”Reconciling

independence and accountability at the European Central Bank: The false promise of proceduralism” i European Law Journal, vol 25(1), s. 75–93. Dincer, N. N. och B. Eichengreen (2014), ”Central bank transparency

and independence: Updates and new measures”, International

Journal of Central Banking, vol 10, nr 1, s. 189–253.

Eijffinger, S. C. W. och P. M. Geraats (2006), ”How Transparent are

Central Banks?”, European Journal of Political Economy, vol 22, nr 1, s. 1–21. Elster, J. (1988), ”Introduction”, s. 1–17 i J. Elster och R. Slagstad

(reds.) Constitutionalism and democracy, Cambridge: Cambridge University Press. Elster, J. (2001), ”Konstitutionalism och demokrati”, s. 225–240 i

Idéer om demokrati, vol 5, Tidens idéserie.

Fratianni, M., J. von Hagen och C. Waller (1997), ”Central banking

as a political principal-agent problem”, Economic Inquiry vol 35(2), s. 378–393.

Gjredrem, S. (2016), ”Central banks’ role, objectives and account-

ability”, i Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 104–108. Riksbanken. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens

penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen, 2015/16:RFR6.

Högenauer, A-L, och D. Howarth (2016), ”Unconventional mone-

tary policies and the European Central Bank’s problematic democratic legitimacy”, Journal of Public Law 17(2), s. 1–24. Högenauer, A-L, och D. Howarth (2018a), ”The parliamentary scruti-

ny of Euro area national central banks”. Artikel presenterad vid the 25th International Conference of Europeanists, Chicago, USA, den 28–30 mars. Högenauer, A-L, och D. Howarth (2018b), ”The European Central

Bank’s accountability in a multilevel European”, Artikel presenterad vid Maastricht University Workshop den 29 och 30 maj 2018. Konjunkturinstitutet (2016), ”Utvärdering av Riksbankens penning-

politik 2010–2015”, Remissvar, Dnr 2016-015-3.5.1. Kydland, F. och E. Prescott (1977), ”Rules rather than discretion:

The inconsistency of optimal plans” i Journal of Political Economy, vol 85 (3), s. 473–492. Meyersson, P. och P. Petrelius Karlberg (2012), En resa i kommuni-

kation: fallet Sveriges riksbank, Stockholm: SNS förlag.

Petersson, O. (2005), Statsbyggnad – Den offentliga maktens organi-

sation, 5 upplagan, Stockholm: SNS Förlag.

Regeringskansliet (2008), Ledamot av insynsråd. Informationsbro-

schyr. Reserve Bank of New Zealand (2001), ”Independent review of the

operation of monetary policy in New Zealand” i Reserve Bank of

New Zealand Bulletin vol 64, nr 1.

Riksbanken (2013), Riksbanken och finansiell stabilitet, februari. Riksbanken (2016), Riksbankens kommunikationspolicy, Riksbanken,

Dnr. 2016-00103. Riksbanken (2017), ”Riksbankens erfarenheter av att publicera repo-

ränteprognoser”, Riksbanksstudier, juni. Riksrevisionen (2007), Krisberedskap i betalningssystemet. RiR 2007:28. Riksrevisionen (2011), Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet –

Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007. RiR 2011:9.

Riksrevisionen (2018), Finansiell stabilitet – makrotillsyn på rätt sätt?

RiR 2018:2. Rothstein, B. (2009), ”Creating political legitimacy – electoral democ-

racy versus quality of government”, American Behavioral Scien-

tist, vol 53 (3), s. 311–330.

Rothstein, B. och J. Teorell (2008), “What is quality of government?

A theory of impartial government institutions”, Governance vol 21(2), s. 165–190. Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe – effective and democra-

tic. Oxford: Oxford University Press.

Scharpf, F. W. (2003), “Problem-solving effectiveness and demo-

cratic accountability in the EU”, MPIfG working paper, nr 03/1. Schmidt, V. (2013), “Democracy and legitimacy in the European

Union revisited: Input, output and 'throughput'”, Political

Studies 61 (1) s. 2–22.

SOM-institutet (2019), Svenska trender 1986–2018. Martinsson, J.

och U. Andersson (reds.). Göteborgs Universitet. SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten. SOU 2016:67, En översyn av överskottsmålet. SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter. Svensson, L. E. O. (2012), ”Evaluating monetary policy”, i Koenig,

Evan F., Robert Leeson, and George A. Kahn (red.), The Taylor

rule and the transformation of monetary policy, Stanford: Hoover

Institution Press, s. 245–274.

Del 7:

Kontanter och beredskap

34. Kontanter

34.1. Inledning

I flera århundranden var kontanter det enda betalningsmedel som förekom i Sverige.

1

I dag finns en rad olika elektroniska betalnings-

medel vid sidan av kontanter. Kontanter har dock fortfarande en särställning, speciellt genom att det är det enda betalningsmedel som gör det möjligt att omedelbart och slutligt reglera en skuld utan några mellanhänder.

Det är kontanternas fysiska form som gör detta möjligt eftersom någon kontoföring eller clearing inte krävs. Den fysiska formen innebär också en högre användbarhet jämfört med vissa elektroniska betalningsmedel, särskilt för personer med funktionsvariationer. För personer som av någon anledning inte har tillgång till banktjänster kan kontanter i praktiken vara det enda betalningsmedel som de har tillgång till. Den fysiska formen möjliggör också att kontanter kan transporteras och lagras på en mängd platser och användas, även när någon elektricitet eller elektronisk kommunikation inte finns att tillgå. De ovan beskrivna egenskaperna medför också vissa fördelar ur ett beredskapsperspektiv, jämfört med elektroniska betalningsmedel. Kontanters användbarhet för alla i samhället och för betalningar vid fredstida kriser och höjd beredskap kan också anföras som skäl för kontanters ställning som ett s.k. lagligt betalningsmedel (se avsnitt 35.7.10).

Kontanternas bristande spårbarhet, dvs. att en kontantbetalning är anonym och inte kan spåras till en viss person, kan anföras som en fördel ur ett integritetsperspektiv. Integritetsargumenten för kontanter är ofta mer närvarande i andra länder än i Sverige. Det är bl.a. ett skäl som framförts av Yves Mersch, direktionsledamot i ECB

1 Se vidare Wetterberg (2009), s. 15 och 16.

angående vikten av att bevara kontanters ställning som lagligt betalningsmedel.

2

Slutligen kan det också anföras att möjligheten att om-

vandla privata bankpengar (fordringar på en bank) till riskfria centralbankspengar (för närvarande kontanter) kan vara av betydelse för förtroendet för hela det monetära systemet.

3

Ansvaret för en fungerande kontanthantering och den därtill kopplade kontantinfrastrukturen i Sverige är i dag otydligt. Ingen myndighet har ett utpekat övergripande ansvar för kontanthanteringen. Genom åren har det gjorts olika tolkningar av Riksbankens ansvar för de olika delarna i kontantkedjan enligt nuvarande riksbankslag. Kommittén bedömer därför att det är nödvändigt att i den nya riksbankslagen göra förtydliganden och gränsdragningar avseende ansvarsförhållandena i kontantkedjan. I detta kapitel lämnar kommittén därför förslag till bestämmelser i riksbankslagen avseende Riksbankens roll i kontantkedjan och de mål, uppgifter och befogenheter som följer av denna roll.

Förslagen i detta kapitel tar sin utgångspunkt i de bedömningar som gjordes i kommitténs delbetänkande avseende Riksbankens ansvar för kontantförsörjningen och kontanthanteringen.

4

I vissa delar

ligger kommitténs förslag även nära de förslag som lämnades av Kontanthanteringsutredningen i betänkandet Svensk kontanthan-

tering.

5

34.1.1. Kommitténs delbetänkande

Kommittén föreslog i sitt delbetänkande Tryggad tillgång till kon-

tanter (SOU 2018:42) att vissa banker och utländska kreditinstitut

som erbjuder betalkonton ska vara skyldiga att tillhandahålla rimlig tillgång till kontantuttag och dagskassehantering i hela landet. Kommittén föreslog också ett system för att följa upp de angivna kraven och sanktionera de berörda instituten om kraven inte uppfylls. Kraven och systemet för uppföljning och sanktioner föreslogs bli

2 Mersch (2018). 3 Se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 149. 4SOU 2018:42, s. 215–224. 5SOU 2014:61.

införda i ett nytt kapitel i lagen (2010:751) om betaltjänster.

6

Vidare

föreslog kommittén att staten, genom länsstyrelserna och Post- och telestyrelsen, ska intensifiera insatserna för att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. I begreppet grundläggande betaltjänster ingår kontanttjänsterna kontantuttag, dagskassehantering, och betalningsförmedling.

7

I delbetänkandet gjorde kommittén också bedömningen att Riksbankens roll i kontantkedjan behöver tydliggöras i den nya riksbankslagen. Enligt kommittén gäller det inte minst mot bakgrund av att kontantkedjan i Sverige är sårbar, bl.a. till följd av den snabbt minskande kontantanvändningen, att Sverige är ett glesbefolkat land och att kontantkedjan i dag är beroende av ett fåtal systemviktiga privata aktörer. Kommittén konstaterade att i en situation där kontantanvändningen minskar snabbt och de främsta drivkrafterna för de privata aktörerna är att fortsätta att öka den ekonomiska effektiviteten, kan Riksbankens nuvarande roll för kontantförsörjning och kontanthantering i relation till marknadsaktörerna behöva omvärderas.

Kommittén bedömde i delbetänkandet att Riksbanken även fortsatt bör ha ansvar för kontantförsörjningen i Sverige genom att Riksbanken ska ge ut och makulera sedlar och mynt. Vidare bedömde kommittén att Riksbanken borde ges ett övergripande ansvar för

kontanthanteringen i Sverige. Med kontanthantering avses depåverk-

samhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter samt försäljning av kontanter till slutkunder såsom handeln och banker. Det övergripande ansvaret för kontanthanteringen skulle enligt kommitténs bedömning bestå i att

  • övervaka, analysera och följa kontanthanteringen i sin helhet
  • regelbundet rapportera till riksdagen om situationen för kontanthanteringen i Sverige
  • ansvara för att driva ett råd om kontanthantering.

Enligt kommitténs bedömning i delbetänkandet borde Riksbanken, utöver det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i sin hel-

6 Regeringen lämnade i september 2019 en proposition till riksdagen med förslag till krav på kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster (prop. 2019/20:23) som baseras på kommitténs delbetänkande. 7 I enlighet med definitionen av grundläggande betaltjänster i prop. 2006/07:55, s. 10–13.

het, även tilldelas ett särskilt utpekat ansvar för att säkerställa en välfungerande depåverksamhet som bidrar till att kontanter kan användas i hela Sverige. Detta ansvar förelåg redan, enligt kommitténs tolkning av gällande rätt, men det framstod som ändamålsenligt att förtydliga detta i lagstiftningen.

Kommittén bedömde slutligen att Riksbanken inte borde ha ett särskilt utpekat ansvar för att säkerställa tillgången till kontanttjänster i samhället i form av möjligheten till kontantuttag eller dagskassehantering för företag och föreningar. Att tillhandahålla tjänsterna insättning och uttag av medel från bankers betalkonton för individer, föreningar och företag är ingen naturlig centralbanksuppgift.

8

Kommittén betonade att även om Riksbanken inte bör ges ett

ansvar för att säkerställa tillgången till kontanttjänster påverkar dess verksamhet inom kontantförsörjningen och kontanthanteringen i hög grad förutsättningarna för övriga aktörer att kunna säkerställa tillgången till kontanttjänster i samhället. Det beror på att de olika delarna av kontantkedjan är nära sammankopplade och ömsesidigt beroende av varandra. Detta gäller hela vägen i kedjan: från kontantförsörjningen i form av Riksbankens utgivning av sedlar och mynt, depåverksamheten, uppräkningsverksamheten, värdetransporter, tillgången till kontanttjänsterna kontantuttag och dagskassehantering, och, slutligen, möjligheten att betala kontant och ta emot kontanta betalningar. Denna uppdelning av ansvaret för olika delar av kontantkedjan förutsätter en nära dialog och samarbete mellan de olika myndigheterna, och med de privata företag som är centrala aktörer i kontantkedjan.

34.1.2. Återstående frågor efter delbetänkandet

Enligt direktiven ska kommittén överväga

  • hur Riksbankens ansvar för en väl fungerande kontanthantering bör tydliggöras i lag
  • Riksbankens roll och ansvar för kontanttillgången i hela landet och kostnaderna för denna

8 Vissa av remissvaren på kommitténs delbetänkande kan tolkas som att insättningar och uttag av kontanter på privata bankkonton borde vara ett statligt åtagande. Kommittén anser i stället att bankerna har ett ansvar för att deras kunder har rimlig tillgång till kontanttjänster.

  • innebörden av Riksbankens monopol på att ge ut sedlar och mynt utifrån det faktum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter har ersatts av framför allt olika former av elektroniska transaktioner.

Angående Riksbankens roll och ansvar för kontantförsörjningen, kontanthanteringen och kontanttillgången i samhället gjorde kommittén en analys i delbetänkandet och lämnade ett antal bedömningar.

9

Där-

emot lämnades inga förslag till ändringar av den nuvarande riksbankslagen. Det bedömdes mer lämpligt att ta upp dessa i samband med det förslag till ny riksbankslag som kommittén lämnar i detta slutbetänkande.

I detta kapitel lämnar kommittén därför förslag till reglering av Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter avseende kontanter i den nya riksbankslagen. Förslagen kompletterar den proposition som regeringen lämnade till riksdagen i september 2019 som bygger på kommitténs delbetänkande när det gäller krav på kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster (prop. 2019/20:23). Sammantaget innebär kommitténs förslag att Riksbanken, vissa större banker och utländska kreditinstitut, samt Post- och telestyrelsen och länsstyrelserna alla på olika sätt ska bidra till att stärka förutsättningarna för kontantkedjan i dess olika delar. Syftet med förslagen är att säkerställa en tryggad tillgång till kontanter i Sverige under en tid framöver och därigenom möjliggöra att riksdagen och regeringen i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som ska tillhandahållas av Riksbanken i framtiden. Frågeställningen är av stor principiell betydelse då det rör statens framtida roll i betalningssystemet och på betalningsmarknaden. Kommittén bedömer, i linje med vad riksdagen anför i sitt tillkännagivande till regeringen (bet. 2018/19:FiU44), att frågan om statens roll på betalningsmarknaden och i betalningssystemet bör utredas i särskild ordning. I en sådan utredning ingår frågan om kontanters roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv.

9 Se kapitel 14 i SOU 2018:42, s. 215–224.

34.1.3. Disposition

Detta kapitel är strukturerat på följande sätt. I avsnitt 34.2 beskrivs gällande rätt avseende Riksbankens ansvar för kontantförsörjning och kontanthantering. Där avhandlas även kort Riksbankens kontantverksamhet i relation till Riksbankens institutionella oberoende. I avsnitt 34.3 föreslår kommittén ett mål för Riksbankens kontantverksamhet. I avsnitt 34.4 lämnas förslag till de uppgifter Riksbanken ska ha inom kontantverksamheten. De befogenheter Riksbanken föreslås tilldelas behandlas i avsnitt 34.5. Vissa ytterligare bestämmelser i den nuvarande riksbankslagen avseende sedlar och mynt behandlas i avsnitt 34.6. I avsnitt 34.7 beskrivs kontanters roll som lagliga betalningsmedel, skälen till att ha ett lagligt betalningsmedel samt förslag till förtydliganden i lagstiftningen avseende sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel. Kapitlet avslutas med avsnitt 34.8 där kommittén anger några viktiga övergripande utgångspunkter för den utredning som riksdagen har givit regeringen till känna som sin mening att tillsätta (bet. 2018/19:FiU44).

34.2. Riksbankens ansvar för kontanter

34.2.1. Gällande rätt

Enligt 9 kap. 14 § regeringsformen har endast Riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt. Vidare ska Riksbanken enligt 5 kap. 3 § riksbankslagen svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Enligt förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen innebär den, enligt kommitténs bedömning att Riksbanken ska ansvara för dels kontantförsörjningen, i form av att producera, ge ut, lösa in och makulera sedlar och mynt, dels att driva depåverksamhet runtom i landet.

10

Kontanthanteringsutredningen ansåg i sitt betänkande Svensk kon-

tanthantering (SOU 2014:61) att distributionen av sedlar och mynt

generellt sett var att betrakta som en naturlig del av kontantförsörjningsuppdraget. Utredningen gjorde sin rättsliga bedömning utifrån förarbetsuttalanden till riksbankslagen där följande angavs:

10 Se SOU 1986:22, s. 108 och 110. Se även kommitténs analys av gällande rätt i delbetänkandet SOU 2018:42, s. 69–71.

När det gäller distributionen av sedlar och mynt skall Riksbanken alltjämt ansvara för denna och det är som förut framhållits här som bankens kontorsnät har sin främsta uppgift.11

Kontanthanteringsutredningen tolkade begreppet distribution relativt brett och innefattade i detta begrepp flera olika tjänster inom kontanthanteringen såsom depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning till slutkunder på kontantmarknaden (såsom handeln, banker, ägare av uttagsautomater och postkontor). Kommittén har dock valt att Inte inkludera distributionen i definitionen av kontantförsörjningen utan i stället definiera distributionen som en del av kontanthanteringen i samhället. 12 Kommittén anser vidare att det enligt gällande rätt och mot bakgrund av hur Riksbankens verksamhet historiskt bedrivits inte är rimligt att utsträcka tolkningen av Riksbankens ansvar inom kontantdistributionen till att exempelvis innefatta kontanttransporter och försäljning av kontanter till slutkunder. Det är uppgifter som normalt bedrivits av privata företag, företrädelsevis s.k. värdetransportbolag.

13

Efter-

som distributionsansvaret enligt förarbetena till nuvarande riksbankslag kopplas till det regionala kontorsnätet är det rimligare att anta att det i gällande rätt är depåverksamhet som avses.

Mot bakgrund av de skilda slags uppgifter som ryms inom begreppet kontanthantering är det enligt kommittén vidare ändamålsenligt att dela upp kontanthanteringen i två olika delar. Den ena delen av kontanthanteringen är depåverksamheten (grossistledet) som avser lagring av kontanter, samt in- och utlämning till övriga aktörer på kontantmarknaden. Enligt kommitténs tolkning av den nuvarande riksbankslagens förarbeten bör depåverksamheten ses som Riksbankens ansvar. Det är också den del av kontanthanteringen som historiskt främst har bedrivits av Riksbanken och som normalt är den verksamhet som andra centralbanker runtom i världen bedriver. Den andra delen av kontanthanteringen avser kontanttransporter, uppräkningsverksamhet och försäljning till slutkund (detaljistledet i

11SOU 1986:22, s. 110. 12 För definitioner av centrala begrepp, se SOU 2018:42, s. 59–62. 13 Riksbanken erbjöd under 1980- och 1990-talen uppräkning av dagskassor, förpackning av sedlar, äkthetskontroll m.m. vid sidan av depåverksamheten. Detta ansågs dock alltmer problematiskt och 1998 skiljdes den verksamheten från övriga uppgifter inom kontanthanteringen i ett separat bolag som hette Pengar i Sverige AB. Det var verksamt fram till 2004. Under 2001– 2004 bedrevs också ren värdetransportverksamhet i det av Riksbanken helägda bolaget Pengar i Sverige Värdetransport AB (se vidare kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 85–87).

kontanthanteringen).

14

Detta är verksamhet som såväl i Sverige som

i jämförbara länder huvudsakligen bedrivits och drivs av privata aktörer.

15

Kontanthanteringsutredningen bedömde, till skillnad från kommittén, att Riksbanken hade ett ansvar för alla delar av kontanthanteringen, såväl grossistledet som detaljistledet, eftersom den gjorde en bred tolkning av begreppet distribution. Kontanthanteringsutredningens tolkning av hur långt Riksbankens distributionsansvar sträckte sig var dock att det endast var ett ansvar i snäv mening, dvs. att ett distributionsansvar endast uppstod om ingen annan distribuerar kontanter.

16

Kommittén bedömde i sitt delbetänkande, mot bakgrund av gällande rätt och förarbeten till riksbankslagen, att Riksbanken har ett ansvar för kontantförsörjningen i samhället genom att ge ut och makulera kontanter. Kommitténs tolkning av gällande rätt var vidare att Riksbanken, enligt den nuvarande riksbankslagen, har ett tydligt utpekat ansvar för en fungerande depåverksamhet i Sverige. Det föreligger dock inget egentligt ansvar, enligt gällande rätt, för Riksbankens när det gäller den verksamhet som värdebolagen traditionellt bedrivit, dvs. uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning av kontanter till slutkund. Kommittén gjorde i sitt delbetänkande bedömningen att Riksbanken enligt gällande rätt bör anses ha ett ansvar för depåverksamheten i Sverige, vilket i sin tur utgör

kontanthanteringens grossistled.

17

Kommittén bedömde att detta an-

svar föreligger trots de lagändringar som beslutades 2005 genom vilka Riksbanken fick möjlighet att utföra kontanförsörjningsuppdraget i samarbete med annan och möjlighet gavs att betala räntekostnadsersättning till privata depåägare som drev depåer.

18

14 Uppdelningen mellan grossistled och detaljistled i kontanthanteringen är hämtad från Riksbankens framställning i 2004/05:RB3 En effektivare kontantdistributionsverksamhet. 15 Se genomgång av kontantkedjan i andra länder i SOU 2014:61, s. 281–32116 Kontanthanteringsutredningen framhåller dock att det utifrån förarbetena är långt ifrån självklart att uppdraget angående distribution ska tolkas på det viset (SOU 2014:61, s. 165). 17 För kommitténs definitioner av centrala begrepp, se SOU 2018:42, s. 59–62. 18SOU 2018:42, s. 70.

34.2.2. Inget instruktionsförbud inom kontantverksamheten

Inom Riksbankens uppgifter och befogenheter avseende kontanter omfattas inte Riksbanken av det unionsrättsliga instruktionsförbudet för penningpolitiken och övriga ECBS-relaterade uppgifter (se avsnitt 12.6). Detta är något som även finansutskottet har påpekat (bet. 2003/04:23, s. 40).

19

Detta faktum kan, enligt kommitténs be-

dömning, underlätta Riksbankens samverkan med andra förvaltningsmyndigheter och regeringen vid utförande av de uppgifter inom kontantutgivningen och kontanthanteringen som Riksbanken föreslås få.

20

Om Riksbanken skulle anse att det är nödvändigt att vidta extraordinära åtgärder avseende kontanter och dessa åtgärder inte framgår av dess mandat, kan Riksbanken göra en framställning till riksdagen. Denna utgångspunkt avseende förhållandet till riksdagen inom kontantområdet ligger i linje med vad som angavs av finansutskottet avseende Riksbankens verksamhet inom kontanthanteringen i början av 2000-talet. Finansutskottet framförde att det faktum att ett privaträttsligt subjekt (Pengar i Sverige AB) skulle hantera Riksbankens myndighetsuppgifter innehöll sådana offentligrättsliga aspekter att ett förslag med konsekvensbeskrivningar borde underställts riksdagens prövning (bet. 2003/04:FiU23, s. 40–44).

34.3. Målet för Riksbankens verksamhet avseende kontanter

Kommitténs förslag: Målet för Riksbankens verksamhet avse-

ende kontanter är att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige.

19 Kontantutgivningen styrs numera av efterfrågan på kontanter och är inte en del av de penningpolitiska instrumenten, som baseras på räntestyrning. Att kontantutgivningen inte är en del av penningpolitiken medför att den inte omfattas av instruktionsförbudet som regleras i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen och det oberoende för nationella centralbanker som följer av artikel 130 i EUF-fördraget (se även avsnitt 12.6). Inte heller sådana kontanthanteringsfrågor som depåverksamhet, kontanttransporter etc. omfattas av instruktionsförbudet. 20 Förvaltningsmyndigheter, inklusive Riksbanken, åtnjuter dock ett grundlagsfäst oberoende vid myndighetsutövning och tillämpning av lag enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Vissa av Riksbankens beslut i fråga om sedlar och mynt, särskilt vad gäller inlösen av sedlar och mynt, kan utgöra myndighetsutövning mot enskild och därför omfattas av bestämmelsen.

Kontanthanteringsutredningen föreslog att Riksbanken fortsatt skulle ha ansvar för kontantförsörjningen genom att ge ut sedlar och mynt. Riksbanken skulle också, enligt utredningens förslag, ges ett övergripande ansvar för kontanthanteringen i Sverige. Ansvaret för kontanthanteringen skulle, enligt utredningen, ses som en del av den övergripande uppgiften att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende (se 1 kap. 2 § tredje stycket riksbankslagen).

21

Kommittén

föreslår dock att begreppet betalningsväsende utmönstras ur riksbankslagen (se avsnitt 13.1). Det innebär också att målet (eller uppdraget) att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende inte ingår i kommitténs förslag till ny riksbankslag.

22

En annan utgångspunkt för kommittén är att Riksbankens uppgifter även fortsättningsvis ska anges på ett uttömmande sätt. Riksbanken får således endast utföra sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från EU Kommittén föreslår att Riksbanken tilldelas mål, uppgifter och befogenheter inom sina olika verksamhetsområden (se avsnitt 13.4). I linje med denna övergripande inriktning föreslår kommittén att det i riksbankslagen införs ett eget kapitel om Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter avseende kontanter och andra betalningsmedel.

Kommittén föreslår att målet för Riksbankens verksamhet avseende kontanter ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontanter

i betryggande utsträckning i hela Sverige. Att bidra innebär att Riks-

banken när den utför sina uppgifter avseende kontanter behöver analysera och väga in hur utförandet påverkar kontanthanteringen och tillgången till kontanttjänster och hur det bidrar till att kontantkedjan upprätthålls i hela Sverige. Att målet betonar tillgången till kontanter i hela Sverige pekar vidare på att särskild uppmärksamhet bör riktas mot förutsättningarna i områden där det är svårt att upprätthålla tillgången till kontanter på kommersiell grund, exempelvis i glesbygden i norra och mellersta Sverige och på vissa öar till vilka det saknas fast vägförbindelse.

I förhållande till det mål (eller uppdrag) som Riksbanken har i den nuvarande riksbankslagen (att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende) innebär det föreslagna målet att en tydligare in-

21SOU 2014:61, s. 162–163. 22 I förarbetena till nuvarande riksbankslag har bestämmelsen om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende beskrivits som ett uppdrag i stället för ett mål (prop. 1997/98:40 s. 54). Kommittén bedömer dock att detta uppdrag i allt väsentligt motsvarar ett mål för Riksbankens verksamhet.

riktning pekas ut för Riksbankens verksamhet avseende kontanter. Tillgången till kontanter som betalningsmedel i hela Sverige ska vägas in i Riksbankens verksamhet. I Riksbankens tolkning av den nuvarande riksbankslagen har det inte sällan framhållits att Riksbanken varken kan eller ska särbehandla kontanter som betalningsmedel utan bara se dem utifrån deras övergripande roll i att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende.

23

Kommitténs utgångspunkt

är dock, som också framgår av delbetänkandet, att Riksbankens åtgärder ska bidra till att kontanternas ställning som betalningsmedel stärks i Sverige. Vidare har kommittén betonat att staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Tillgången till kontanter ska, åtminstone, upprätthållas till dess att samhället kan göra ett informerat och aktivt val i frågan om kontanternas roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv. Detta ställningstagande bör göras utifrån ett fullständigt beslutsunderlag. Kommittén ställer sig därför positiv till riksdagens tillkännagivande att regeringen ska tillsätta en utredning avseende statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden (bet. 2018/19:FiU44) En sådan utredning utgör ett centralt beslutsunderlag när beslut ska fattas om kontanters roll i ett längre tidsperspektiv. Kontanterna och kontantinfrastrukturen får inte tillåtas försvinna innan ett ställningstagande görs om kontanters roll i framtiden.

Mot bakgrund av dessa utgångspunkter är det rimligt att även målet för Riksbankens kontantverksamhet återspeglar ambitionen att bidra till en betryggande tillgång till kontanter i hela landet. Det föreslagna målet för Riksbankens kontantverksamhet innebär också att det framgår tydligare än i dagsläget att Riksbanken i sin verksamhet ska bidra till det av riksdagen beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. De grundläggande betaltjänsterna kontantuttag och dagskassehantering är beroende av en fungerande kontanthantering i hela landet.

Målet för Riksbankens kontantverksamhet har ett nära samband med kommitténs förslag till krav på vissa banker och kreditinstitut att säkerställa en rimlig tillgång till kontanter i hela Sverige (se kom-

23 Se exempelvis Riksbanken (2015).

mitténs delbetänkande SOU 2018:42 och prop. 2019/20:23

24

). I kom-

mitténs delbetänkande lämnades även förslag och bedömningar angående behovet av intensifierade statliga insatser för att ge stöd till privata aktörer som erbjuder grundläggande betaltjänster i glesbygd.

Sammantaget innebär förslagen i delbetänkandet och det föreslagna målet för Riksbankens kontantverksamhet att statliga insatser stärker kontantkedjan i flera led i förhållande till en situation där inga åtgärder vidtas.

34.4. Riksbankens uppgifter avseende kontanter

Kommittén bedömer att uppgiften i nuvarande riksbankslag att ”svara för landets försörjning med sedlar och mynt” i stället bör bestå i ett ansvar för kontantutgivning respektive kontanthantering. Kontantutgivning innebär att ge ut och lösa in sedlar och mynt, vilket även förutsätter produktion och makulering. I delbetänkandet använde kommittén begreppet kontantförsörjning för att beteckna verksamheterna utgivning, inlösen och makulering av kontanter.

25

Uttrycket kontantförsörjning som kopplas till Riksbankens uppgift att enligt 5 kap. 3 § i den nuvarande riksbankslagen svara för landets försörjning med sedlar och mynt har dock getts olika innebörd över tid (se avsnitt 34.2.1). Därför anser kommittén att det blir tydligare att använda begreppet kontantutgivning i den nya riksbankslagen. Gränsen gentemot Riksbankens övergripande ansvar för kontanthanteringen blir också tydligare. Kontanthantering avser i sin tur depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning och köp av kontanter till och från slutkunder (som exempelvis handeln, banker och ägare av uttagsautomater) i enlighet med definitionen i delbetänkandet.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommittén att Riksbankens ska ha följande tre uppgifter avseende sin kontantverksamhet.

24 I prop. 2019/20:23 formuleras kravet som att kreditinstituten ska ”vara skyldiga att tillhandahålla kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet.” 25 Se även SOU 2018:42, s. 59–62.

  • Riksbanken ska ansvara för kontantutgivningen i Sverige genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt i kronor (se avsnitt 34.4.1)
  • Riksbanken ska ansvara för att det drivs depåverksamhet i Sverige

(se avsnitt 34.4.2)

  • Riksbanken ska ha ett övergripande ansvar för att kontanthanteringen i Sverige fungerar. I denna uppgift ingår att följa och analysera situationen för kontanthanteringen i Sverige, regelbundet rapportera till riksdagen, samt vid behov ha en koordinerande roll i kontanthanteringen (se avsnitten 34.4.4 och 34.4.5).

Kommitténs förslag till hur Riksbankens ansvar i kontantkedjan ska se ut och hur det förhåller sig till övriga aktörer framgår av Figur 34.1.

Anm. Lagkraven som avses är de som föreslås i kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42) och som ingår i prop. 2019/20:23 som regeringen lämnade i september 2019.

Riksbanken tilldelas ett antal befogenheter för att den ska kunna utföra sina uppgifter avseende kontanter och i syfte att uppnå målet för kontantverksamheten. Dessa behandlas i avsnitt 34.5. Genom det mål och de uppgifter och befogenheter som Riksbanken ges för kontantverksamheten, bedömer kommittén att Riksbanken i högre

Kontantutgivning

Utgivning, inlösen och makulering

Kontanthantering grossistled

Depåverksamhet

Riksbanken

Ansvar

Riksbanken

Kontanthantering detaljistled

Kontanttransporter, uppräkningsverksamhet, försäljning till slutkunder m.m.

Banker

Nödvändigt villkor för att uppnå

lagkraven om rimlig tillgång

Riksbanken

Bevakning, analys, beredskap

Tillgång till kontanttjänster

Kontantuttag, dagskassehantering

Banker

Lagkraven om rimlig tillgång

Staten

Bevakning och stödinsatser

Del av

kontantkedjan

grad än vad som är fallet i dag kommer att kunna understödja kontantkedjan och bidra till att stärka tillgången till kontanter i Sverige, till dess beslut fattas om kontanternas roll i ett längre tidsperspektiv

34.4.1. Uppgiften att ansvara för kontantutgivningen

Kommitténs förslag: Riksbanken ska ha till uppgift att ansvara

för kontantutgivningen i Sverige genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt i kronor.

Kommittén bedömer liksom Kontanthanteringsutredningen att uppgiften att ge ut sedlar och mynt är den centrala komponenten i kontantförsörjningen enligt gällande rätt. Kommittén föreslår därför att uppgiften ska framgå av den nya riksbankslagen.

26

Det är en uppgift

som direkt följer av Riksbankens monopol att ge ut sedlar och mynt enligt 9 kap. 14 § regeringsformen. I snäv mening avses med uttrycket

ge ut den bokföringstekniska åtgärden när kontanter valuteras, dvs.,

övergår från lagervara till en skuld på Riksbankens balansräkning medan det institut som köper kontanterna av Riksbanken samtidigt minskar sina reserver.

27

När kontanter ges ut ökar mängden kontan-

ter i cirkulation, vilket återspeglas av en ökning av posten utestående sedlar och mynt på skuldsidan av Riksbankens balansräkning.

Att ge ut sedlar och mynt är det ena benet i kontantutgivningen. Utöver detta anser kommittén att kontantutgivning även ska inkludera en skyldighet för Riksbanken att lösa in sedlar och mynt. Inlösen har motsatt effekt på balansräkningen jämfört med utgivning, dvs. den omfördelar Riksbankens skuld och ökar bankernas reserver.

28

Genom dessa förslag tydliggörs i lagen Riksbankens uppgift att fungera som start- och slutpunkt för kontantkedjan. Utgivning av kontanter förutsätter att Riksbanken dessförinnan antingen själv har tryckt sedlarna eller präglat mynten eller har låtit annan göra detta.

26SOU 2014:61. 27 Om en bank köper kontanter av Riksbanken minskar dess reserver (inlåning) i Riksbanken i motsvarande mån, varvid någon förändring på tillgångssidan i Riksbankens balansräkning inte sker. 28 För inlösen av skadade, förslitna eller förstörda sedlar framgår av 5 kap. 4 § riksbankslagen att dessa får lösas in av Riksbanken. Det framgår även att Riksbanken får lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagliga betalningsmedel om det finns särskilda skäl. Dessa bestämmelser föreslås föras över till den nya riksbankslagen, se avsnitt 34.6.

För att kunna utföra uppgiften att lösa in sedlar och mynt behöver också Riksbanken, i egen eller annans regi, makulera sedlar och mynt som inte kan ges ut igen. Produktion och makulering av sedlar och mynt är därför nödvändiga förutsättningar för att Riksbanken ska kunna utföra uppgiften att ansvara för kontantutgivningen i samhället.

De bokföringstekniska transaktionerna att ge ut respektive att lösa in sedlar och mynt hänger i dag nära samman med den fysiska utlämningen och inlämningen av sedlar från Riksbankens kontor eftersom det är vid den fysiska inlämningen och uthämtningen som bokföringstransaktionerna sker. Loomis Sverige AB (Loomis) sköter dock i dag mynthanteringen som ombud för Riksbanken. I Riksbankens myntuppdrag till Loomis ingår lagerhållning av mynten samt mottagning och utlämning från och till Riksbankens kunder samt inventering. Denna verksamhet är upphandlad i sedvanlig ordning.

Loomis utför således ett antal tjänster för Riksbankens räkning. Det är dock Riksbankens eget myntlager och Riksbanken som står för själva utgivningen av mynten. När Loomis lämnar ut mynten till kunder bokförs dessa som en skuld på Riksbankens balansräkning. Riksbanken har alltså utkontrakterat mynthanteringen till Loomis, men Riksbanken svarar ändå för verksamheten på samma sätt som om det var Riksbanken själv som bedrev den.

29

Som kommittén

föreslår i avsnitt 34.4.3 får Riksbanken driva verksamhet inom såväl kontantutgivningen som depåverksamheten i samarbete med annan.

Som framgår av avsnitt 34.3 är det övergripande målet för Riksbankens verksamhet avseende kontanter att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige. Riksbankens verksamhet inom kontantutgivningen ska bidra till att detta övergripande mål uppnås. En fungerande kontantutgivning är ett nödvändigt villkor för att kontanter över huvud taget ska finnas tillgängliga som betalningsmedel. Andra aspekter av en kontantutgivning som bidrar till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela landet är att den behöver vara säker och robust. Produktionen och utgivningen av kontanter måste vara säker ur flera aspekter. Det handlar för det första om att de sedlar och mynt som Riksbanken ger ut ska vara svåra att förfalska och ha lång hållbarhet. Det handlar för det andra om att Riksbanken ska kunna ge ut och lösa in kontanter även vid elavbrott, störningar i elektroniska kom-

29 29 § Riksbankens föreskrifter om kontantförsörjning (RBFS 2013:2).

munikationer m.m. Slutligen måste Riksbanken ha kontroll över produktionen i alla lägen. Det innebär att Riksbanken måste säkerställa krav på en mycket hög grad av leveranssäkerhet när tillverkningen av sedlar och mynt, liksom är fallet i dag, utkontrakteras till en fristående aktör. Säkerhethetskraven bör ställas så att säkerheten är hög även vid en eventuellt förändrad säkerhetspolitisk situation (se vidare avsnitt 35.7.1).

34.4.2. Uppgiften att ansvara för depåverksamheten

Kommitténs förslag: Riksbanken ansvarar för att det drivs depå-

verksamhet. Med depåverksamhet avses driften av depåer, dvs. fysiska platser för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Om inte riksdagen beslutar något annat ska det finnas minst fem depåer i Sverige där de företag som Riksbanken föreskriver får hämta ut och lämna in sedlar av samtliga valörer. Minst en depå ska ligga i Norrbottens län eller Västerbottens län och minst en depå ska ligga i Jämtlands eller Västernorrlands län.

Riksbanken får ta ut avgifter från den som hämtar ut eller lämnar in kontanter hos Riksbanken. Avgifterna får differentieras geografiskt.

Kommitténs bedömning: Villkoren för in- och utlämning i

depåerna avseende priser, tillgänglighet för olika aktörer, service m.m. ska bidra till att uppnå Riksbankens mål att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige.

Kommittén bedömde i delbetänkandet att Riksbanken bör agera för att upprätthålla en välfungerande depåverksamhet som bidrar till att kontantkedjan fungerar tillfredställande även vid extraordinära händelser som fredstida kriser och vid höjd beredskap. I delbetänkandet och i avsnitt 34.2 konstaterar kommittén att Riksbanken redan enligt gällande rätt har ett ansvar för depåverksamheten i Sverige. Detta ansvar gäller, enligt kommittén, oavsett om den drivs i egen regi eller i samarbete med någon annan aktör enligt den nuvarande möjlighet som Riksbanken har enligt 5 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen. Kommittén bedömde i delbetänkandet också att Riksbankens ansvar för depåverksamheten behöver förtydligas mot bakgrund av att det

beträffande gällande rätt har gjorts olika tolkningar av vad ansvaret består i och hur långt det sträcker sig.

30

Vidare behövs en anpassning av bestämmelserna i riksbankslagen till följd av att förutsättningarna för Riksbankens verksamhet avseende kontanter förändrats avsevärt sedan den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft 1989. En viktig förändring som påverkat förutsättningarna är den minskade kontantanvändningen i samhället. En annan viktig förändring är det faktum att Riksbanken, inte minst mot bakgrund av den minskade kontantanvändningen, har avvecklat samtliga sina regionala kontor där det tidigare bedrevs depåverksamhet.

Med depåverksamhet avses driften av depåer, dvs. platser där kontanter lagras och där andra aktörer som så önskar kan hämta ut och lämna in kontanter. Inlämning och uthämtning av kontanter i depåer kan vara gratis eller avgiftsbelagd. Depåverksamhet kan sägas utgöra grossistledet i kontanthanteringen. En önskvärd förutsättning för att driva en depå är dock att det finns en uppräkningsverksamhet i anslutning till depån eftersom såväl inlämning som uthämtning i depån kräver att det genomförs uppräkning och äkthets- och kvalitetskontroll av kontanterna. Det finns därför en samhällsekonomisk logik att depåer samlokaliseras med uppräkningscentraler.

Sedan år 2005 sköts depåverksamheten helt av privata aktörer då Riksbanken endast lämnar ut kontanter till privata depåägare som tecknat kontantförsörjningsavtal med Riksbanken i enlighet med Riksbankens föreskrifter om kontantförsörjning (RBFS 2013:2). Syftet med förändringarna som Riksbanken genomförde 2005 var att förstärka incitamenten till ökad effektivitet i kontanthanteringen, exempelvis genom att undvika onödiga kontanttransporter till och från Riksbankens dåvarande kontor. Det bedömdes också att marknadsaktörerna var mer lämpade att effektivisera depåverksamheten än Riksbanken.

31

Den verksamhet som i dag drivs av Riksbanken vid

sitt kontor utanför Stockholm fungerar därför inte fullt ut som en depå enligt kommitténs definition. Detta beror på att endast banker och bankägda bolag som har ingått avtal om räntekostnadsersättning

30 Se SOU 2018:42, s. 216–221. 31 Riksbankens framställning till riksdagen 2004/05:RB3, s. 8–14. Framställningen innehöll förslag till ändringar av riksbankslagen för att möjliggöra en effektivare kontantdistribution genom att samarbeta med andra aktörer och att kunna betala räntekostnadsersättning till företag som avskiljer och lagrar sina kontanter enligt Riksbankens anvisningar. Riksdagen beslutade i enlighet med Riksbankens förslag (bet. 2004/05:FiU19).

och kontantförsörjning kan hämta ut och lämna in kontanter vid Riksbankens kontor. Det är i dag endast Bankomat AB som har ingått ett kontanförsörjningsavtal och ett avtal om att erhålla räntekostnadsersättning med Riksbanken och är därför den enda aktör som i dag kan hämta ut och lämna in kontanterhos Riksbanken.

32

Depåverksamheten, utöver den verksamhet som bedrivs vid Riksbankens kontor, är i dag i praktiken ett privat monopol och sannolikheten för att någon ytterligare bank, eller bankägt bolag, skulle vilja driva depåverksamhet förefaller mycket liten, inte minst till följd av de tydliga stordriftsfördelar som finns i verksamheten. Riksbanken ställer i dag inte några krav på hur Bankomat AB lokaliserar sina depåer och vilka priser de sätter. Kommittén konstaterade också i delbetänkandet mot bakgrund av jämförelser med de nordiska grannländerna, att Riksbanken har en av de mest tillbakadragna rollerna i kontanthanteringen bland jämförbara centralbanker.

Kommittén konstaterade vidare i delbetänkandet att modellen för depåverksamheten i Sverige i hög grad har prioriterat effektivitetsaspekten ur ett snävt perspektiv. Detta kommer till uttryck genom att uthämtning av kontanter hos Riksbanken för närvarande endast kan göras vid en anläggning utanför Stockholm och bara av banker eller bankägda bolag som har ingått avtal om kontantförsörjning och räntekostnadsersättning. Inlämningen av kontanter till Riksbankens kontor är vidare begränsad till makulatur och säsongsöverskott.

Effektivitetsfokus är även ett dominerande inslag för lokalisering, prissättning m.m. i de depåer som drivs av depåägaren Bankomat AB. När besluten om att överlämna depåverksamheten till marknadsaktörerna fattades av Riksbanken fanns det skäl för de förändringar som genomfördes, bl.a. att undvika onödiga transporter av kontanter till och från riksbankskontoren i syfte att undvika räntekostnaden för att lagerhålla kontanterna. Förändringarna ökade med största sannolikhet effektiviteten i den svenska kontantkedjan.

År 2013 fanns det 16 stycken depåer i Sverige. I oktober 2019 finns det endast fem stycken kvar.

33

Under hösten 2018 lade Banko-

mat AB ner sin depå i Härnösand i samband med att Loomis stängde ner sin därtill samlokaliserade uppräkningscentral. Bankomat AB

32 Det finns dock inget som formellt hindrar andra banker att ingå avtal om räntekostnadsersättning och kontanförsörjningsavtal med Riksbanken och därmed bli depåägare. Fram till år 2010 drev tre lokala sparbanker egna depåer. Se vidare SOU 2014:61, s. 88. 33 Utöver dessa depåer finns det även platser där värdebolagen lagrar kontanter för sitt eget bruk. Dessa är dock inte depåer i den betydelse som här avses.

öppnade sedan en depå i Umeå, återigen lokaliserad i Loomis uppräkningscentral. I denna depå hanteras dock endast sedelvalörerna 100, 200 respektive 500 kronor, dvs. de valörer som används i uttagsautomater. I februari 2019 lades vidare depån i Örebro ner.

Nuvarande modell för hur depåverksamhet drivs och regleras i Sverige innebär, enligt kommittén, tydliga risker för ytterligare nedläggningar av depåer, prisökningar och andra förändringar som gör övriga tjänster inom kontantkedjan dyrare och försämrar de kommersiella förutsättningarna för andra aktörer att erbjuda kontanttjänster och i förlängningen möjliggöra kontanta betalningar för varor och tjänster. Det ökar därmed sårbarheten i kontantkedjan ytterligare utöver det som redan följer av den pågående processen med minskande kontantanvändning i samhället som drivs av vikande efterfrågan på kontanter bland konsumenter och handlare. Som kommittén konstaterade i delbetänkandet präglas hela kontantkedjan av stordriftsfördelar och nätverkseffekter vilket ger upphov till samordningsfördelar och försvårar konkurrensen. Det skulle kunna finnas ekonomiska incitament för Bankomat AB att minska ägarnas nettokostnader för kontanter genom att fördyra tjänsterna för värdebolagen och i förlängningen även för exempelvis handeln, sparbanker och företag som tillhandahåller uttagsautomater. Trots att detta innebär en fördyrning för den del av Bankomat AB som driver uttagsautomater kan det ändå vara rationellt eftersom kontanttjänster genererar större kostnader än intäkter för ägarna till Bankomat AB, dvs. ett antal större banker. Bankomat AB:s nuvarande ställning som enda depåägare har dock av andra aktörer beskrivits som ett kostnadsdrivande mellanled i kontanthanteringen mellan Riksbanken och värdebolagen.

34

Det som talar emot att depåer avvecklas och att priserna fortsätter att höjas i snabb takt är det krav som enligt förslag i kommitténs delbetänkande (SOU 2018:42) och prop. 2019/20:23 föreslås ställas på vissa banker och vissa utländska kreditinstitut att tillhandahålla tillgång till tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering i betryggande utsträckning i hela Sverige. De banker och kreditinstitut som omfattas av kraven är beroende av ett fungerande grossistled i form av sedeldepåer för att kunna leva upp till lagkraven. Mot detta argument kan dock anföras att Bankomat AB skulle kunna skräddarsy depåverksamheten utifrån de behov som följer av Bankomat AB:s

34 Se exempelvis Nokas Värdehantering AB (2018).

egna uttags- och insättningsautomater. Om placeringen av depåer och tjänsteutbudet i form av exempelvis sedelvalörer helt anpassas för Bankomat AB:s uttags- och insättningsautomater skulle det ge sämre förutsättningar för övriga aktörer i kontantkedjan. Det riskerar i sin tur att leda till högre priser och att fler och fler näringsidkare och mindre banker slutar acceptera kontanter när värdebolagen för vidare dessa kostnader till sina kunder inom framför allt handeln.

Kommittén föreslår att det införs en bestämmelse som anger att Riksbanken ansvarar för att det drivs depåverksamhet för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Detta tydliggör Riksbankens ansvar för depåverksamheten i Sverige. Kommittén föreslår att målet för Riksbankens uppgifter inom kontantverksamheten i den nya riksbankslagen ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige (se avsnitt 34.3). Detta mål förändrar inriktningen i Riksbankens kontantverksamhet från att främst fokusera på effektivitets- och säkerhetsaspekter till att tydligt även väga in tillgången till kontanter för olika aktörer i hela Sverige. Givetvis ska Riksbanken även fortsättningsvis hushålla väl med statens medel, givet de mål man har för sin verksamhet, och vidta åtgärder som står i rimligt förhållande till de kostnader och risker för Riksbankens och statens finanser som åtgärden kan medföra (se avsnitt 13.5). Detta innebär att Riksbanken behöver göra en avvägning mellan att det ska finnas tillgång till kontanter i hela landet och effektiviteten i kontanthanteringen. Målformuleringen bör ha konkret betydelse för hur Riksbanken praktiskt tar sitt ansvar för depåverksamheten i Sverige. Några viktiga aspekter av en depåverksamhet som bidrar till målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige är

  • det totala antalet depåer i Sverige
  • depåernas geografiska lokalisering
  • vilka företag som kan driva egna depåer och erhålla räntekostnadsersättning
  • prissättningen och övriga villkor för tjänsterna ut- och inlämning av kontanter i depåer, inklusive vilka aktörer som kan hämta ut och lämna in kontanter
  • förutsättningarna för andra aktörer att driva uppräkningsverksamhet i anslutning till depåerna så att depåerna faktiskt används.

Det finns enligt kommittén skäl för Riksbanken att överväga en förändring av avgiftsstrukturen för att hämta ut och lämna in sedlar i depåerna. Bankomat AB:s nuvarande prissättningsmodell har baserat sig på principen om kostnadstäckning och en transaktionsavgift per sedelbunt som lämnas in och hämtas ut. Intäkterna av dessa avgifter ska täcka kostnaderna för Bankomat AB:s depåverksamhet. En generellt minskad kontantanvändning har därför inneburit att priserna för in- och utlämning ökat snabbt eftersom det är svårt att minska de fasta kostnaderna förknippade med att driva depåer. Dessutom har Bankomat AB:s villkor för att finansiera sina kontantlager hos sina ägare blivit mindre fördelaktigt sedan 2014. Då ökade den ränta som Bankomat AB betalar till sina ägare

35

för att kunna hålla

och finansiera kontantlagren, från en räntesats motsvarande reporäntan till en s.k. marknadsmässig ränta. Samtidigt steg priserna och gick från ett enhetspris på fyra kronor per sedelbunt före den 1 januari 2014 till högre och differentierade belopp. För 20-kronorssedlar ökade priset per bunt med 23 procent, för 100-kronorssedlar med 48 procent och för en bunt femhundrakronorssedlar med 148 procent.

36

Sedan engångshöjningen av priserna genomfördes

2014 har priserna för inlämning och uthämtning ökat med ytterligare 40–45 procent per sedelbunt mellan 2014 och 2019.

37

Som procent

av det nominella värdet för en bunt motsvarar det i dag som lägst 0,03 procent för femhundrakronorssedlar och som högst 0,4 procent för 20-kronorssedlar. Denna kostnad uppkommer varje gång en sedelbunt köps eller säljs i en av Bankomat AB:s depåer. Kraftiga prisökningar tillsammans med nedläggningen av depåer har med största sannolikhet skyndat på processen mot minskad kontantanvändning eftersom värdebolagen har fått högre kostnader för att hämta ut och lämna in sedlar, vilket i slutändan påverkat priserna mot slutkunder som handeln, banker, och företag som driver uttagsautomater.

När Riksbanken, i exempelvis ett avtal om depåverksamhet eller föreskrifter, reglerar prissättning och övriga villkor för uthämtning och inlämning i depåerna behöver Riksbanken göra en avvägning mellan tillgänglighet och effektivitet. Att uppnå målet – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela

35 Bankomat AB ägs av Danske Bank, Handelsbanken, Nordea, SEB och Swedbank med Sparbankerna. 36 Se SOU 2014:61, s. 89 och 90. 37 Enligt prisuppgifter som kommittén fått från Bankomat AB.

Sverige – behöver vägas mot effektivitetsaspekten i kontanthanteringen där kontanttransporter av små belopp ska undvikas av både effektivitets- och miljöskäl. En låg fast kostnad för in- och utlämning skulle kunna vara ett möjligt alternativ för Riksbanken att överväga.

Det finns sammanfattningsvis en logik i att Riksbanken ansvarar för depåverksamheten. Staten ansvarar därigenom för en grundläggande infrastruktur för kontanterna. Bankernas ansvar blir en skyldighet att erbjuda kontanttjänster till kunder, ett ansvar som är nära kopplat till de betalkonton som kunderna har i bankerna. Staten, genom Riksbanken, har ansvar för att producera, ge ut kontanter och för grossistrollen i kontanthanteringen i form av sedel- och myntdepåer. Detta är något som flera remissinstanser som yttrat sig om kommitténs delbetänkande pekat ut som önskvärt och rimligt när kontantanvändningen minskar samtidigt som det, ur ett bredare samhällsperspektiv, bedöms nödvändigt att upprätthålla kontantinfrastrukturen under en tid framöver.

38

Ytterligare specificering av uppgiften att ansvara för depåverksamheten

Kommittén bedömer att det behövs vissa ytterligare specifikationer avseende Riksbankens uppgift att se till att det drivs depåverksamhet för att banken ska anses kunna uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige. Det bör finnas en rimlig tillgång till depåer i hela landet där viktiga aktörer i kontantkedjan kan hämta ut och lämna in kontanter. I dagsläget finns det fem sedeldepåer i Sverige vilket kan jämföras med 16 stycken depåer 2013. Utvecklingen har, liksom när det gäller t.ex. minskningen av kontanthanterande bankkontor, gått väldigt fort.

I delbetänkandet var en av kommitténs utgångspunkter att insatser skulle säkerställa att tillgången till kontanttjänster sker så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen bör inte heller gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till statens roll i betalningssystemet och betalningsmarknaden. Syftet är därmed att bromsa den nuvarande snabba och marknadsdrivna processen mot

38 Se exempelvis Bankomat AB (2018), Bankföreningen (2018) samt Finansinspektionen (2018).

att kontanter och kontantinfrastrukturen försvinner. Depåverksamheten är viktig för att kontantkedjan ska fungera eftersom den är ett led mellan kontantutgivningen och den övriga kontantkedjan i samhället. Det är, enligt kommittén, naturligt att stärka förutsättningarna för kontantkedjan via grossistledet genom att staten, via Riksbanken, går in och säkerställer en miniminivå av antalet kontantdepåer.

Kommittén anser att det finns skäl att i lag ange ett lägsta antal depåer i Sverige och en viss geografisk spridning för dessa. Precis som när det gäller de överväganden som gjordes i delbetänkandet angående tillgången till kontanttjänster kan nuvarande situation med fem depåer utgöra en utgångspunkt för de överväganden som görs. Lokaliseringen av depåer följer i dag framför allt affärslogiken för värdebolagen Loomis och Nokas Värdehantering AB (Nokas) då Bankomat AB av kostnadsskäl väljer att lokalisera sina depåer i värdebolagens uppräkningscentraler. I grunden är lokaliseringen samhällsekonomiskt motiverad eftersom depåer som samlokaliseras med värdebolagens uppräkningscentraler i högre grad kommer att användas. Den snabba avvecklingstakten av depåer innebär dock att ett samhällsekonomiskt perspektiv måste vägas mot tillgången till kontanter i hela landet. Kommittén anser, givet Sveriges geografiska förutsättningar och nuvarande kontantmängd i cirkulation, att det minsta antalet sedeldepåer i landet ska vara fem stycken. Detta bör därför framgå av den nya riksbankslagen. Det skulle vara mer ändamålsenligt att en sådan detaljerad bestämmelse reglerades i en annan typ av föreskrift, exempelvis en förordning. Riksbankens ställning som myndighet under riksdagen innebär dock att denna typ av reglering inte är möjlig. För att upprätthålla en viss flexibilitet och anpassning efter snabbt förändrade omständigheter bör riksdagen därför enligt kommittén kunna ändra kravet på minst fem sedeldepåer och deras lokalisering med ett separat riksdagsbeslut utan att det krävs ändringar i riksbankslagen.

De fem sedeldepåerna bör vidare ha en viss geografisk spridning. I enlighet med det föreslagna målet för Riksbankens kontantverksamhet – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige – anser kommittén att minst en sedeldepå ska ligga i antingen Norrbottens län eller Västerbottens län. En andra sedeldepå ska vidare ligga i antingen Västernorrlands eller Jämtlands län. Anledningen till att kommittén anser att det behövs en tydlig specificering i lag avseende depåernas lokalisering är fram-

för allt att de kommersiella förutsättningarna för att upprätthålla kontantkedjan i de norra delarna av Sverige är betydligt sämre än i södra Sverige. Långa avstånd och glest befolkade områden gör det dyrare med kontanttransporter och att tillhandahålla kontanttjänster till allmänheten i dessa delar av Sverige. Det behövs därför depåer för uthämtning och inlämning av kontanter i de norra delarna av Sverige så att transportkostnaderna och lagringskostnader för aktörerna i kontantkedjan kan begränsas.

De fem depåer som föreslås utgöra miniminivån ska vara fullservicedepåer för sedlar, dvs. att samtliga sedelvalörer ska kunna hämtas ut och lämnas in i depåerna.

Avseende inlämning och uthämtning av mynt, som i dag sköts av Loomis för Riksbankens räkning, anser kommittén att det inte behövs några geografiska specifikationer av samma slag som gäller för sedeldepåer. Cirkulationen av mynt i samhället skiljer sig från vad som gäller för sedlar. Den är mycket mer lokal och i hög grad fokuserad på växelkassor varför efterfrågan på depåer för in- och utlämning av mynt är mindre än den för sedlar. Värdena i myntlagret eller depån är också betydligt lägre än i sedeldepåerna vilket innebär att behovet av exempelvis att göra sig av med mynten för att minska finansieringskostnaderna generellt är mindre än vad som gäller för sedlar.

Kommitténs förslag om att införa ett specifikt krav på ett lägsta antal sedeldepåer och lokalisering ligger i linje med kommitténs respektive regeringens förslag till krav på banker och vissa utländska kreditinstitut i delbetänkandet att tillhandahålla rimlig tillgång till kontanttjänsterna kontantuttag och dagskassehantering (se SOU 2018:42 och prop. 2019/20:23). Det förslaget syftade främst till att trygga tillgången till dessa kontanttjänster i glesbygden i de mellersta och norra delarna av Sverige. Vidare är Länsstyrelsernas arbete med att stödja betaltjänstombud med stöd av Post- och telestyrelsen inriktade på områden där marknaden inte tillhandahåller grundläggande betaltjänster (där tjänsterna dagskassehantering och kontantuttag ingår). Detta är betydligt vanligare i glesbygden i de norra och inre delarna av Sverige än i resten av landet. De preciseringar avseende uppgiften att driva depåer som kommittén föreslår innebär därmed att fokus framför allt läggs på att understödja kontantkedjan i de delar av Sverige där de kommersiella förutsättningarna för att erbjuda tjänster inom kontantkedjan är svaga.

Hur ska Riksbanken praktiskt lösa uppgiften att ansvara för depåverksamheten?

Hur Riksbanken väljer att se till att kraven avseende depåer uppfylls bör inte regleras i lag. Kommittén bedömer att Riksbanken själv är bäst lämpad att bestämma om den exakta kostnads- och ansvarsfördelningen för depåverksamheten i relation till bankerna och värdebolagen. Däremot anser kommittén att Riksbanken bör bidra till att servicenivån i depåerna inte försämras i förhållande till i dagsläget och att kostnaden för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna tydligt minskar. Riksbanken kommer att behöva avsätta mer resurser för sin kontantverksamhet än vad som är fallet i dag. Kommittén bedömer att det framför allt av effektivitets- och kostnadsskäl inte bör ställas krav på att Riksbanken ska driva depåer i

egen regi utan att ansvaret består i att det drivs minst fem sedeldepåer

i Sverige. Att utnyttja befintlig infrastruktur, i form av nuvarande privata depåer, ligger i linje med den utgångspunkt om att åtgärderna ska vara samhällsekonomisk effektiva som kommittén betonade i delbetänkandet.

39

Om Riksbanken skulle driva alla depåer i egen regi

skulle säkerhetskraven i dessa med stor sannolikhet bli högre och kräva stora investeringar i antingen uppgradering eller nybyggnation. Dessutom skulle den typen av investeringar i anläggningar ge upphov till mindre flexibilitet i förhållande till en föränderlig betalningsmarknad. Det skäl som Riksbanken dock kan och bör väga in i sina överväganden om det behövs fler platser där Riksbanken driver kontantverksamhet i egen regi är Riksbankens beredskapssansvar. Ur ett beredskapsperspektiv kan det finnas fördelar med att Riksbanken bedriver operativ kontanthantering i egen regi på mer än en plats i Sverige (se vidare avsnitt 35.7.1).

Utöver att driva depå/depåer i egen regi bedömer kommittén att en möjlighet är att Riksbanken ingår avtal med bankerna, exempelvis via Bankomat AB, om att driva depåer mot ersättning enligt en lämplig ersättningsmodell som bör tas fram i förhandlingar mellan Riksbanken och Bankomat AB eller i ett upphandlingsförfarande. En komplicerande aspekt i en sådan förhandling är att depåverksamhet är nära kopplad till uppräkningsverksamhet. För att det ska vara ekonomiskt rationellt med en sedeldepå bör det därför finnas en uppräkningscentral eller uppräkningsverksamhet i anslutning till depån.

39 Se SOU 2018:42, s. 141.

Av den anledningen kan det vara önskvärt att även inkludera värdebolagen i en sådan förhandling för att i en avtalslösning på bästa sätt kombinera effektivitet och tillgång till kontanter i depåverksamheten. Kostnaden för Riksbanken med en avtalslösning mot bakgrund av Bankomat AB:s nuvarande kostnader och intäkter för depåverksamheten skulle enligt kommitténs bedömning ligga i intervallet 10– 30 miljoner kronor per år (se vidare avsnitt 38.4.2 för denna kostnadsbedömning). Beloppsintervallet är behäftat med stor osäkerhet och beror på Riksbankens förhandlingsposition och vilka avtal som behöver ingås.

En annan möjlighet är att Riksbanken genom föreskrifter ställer krav på att banker (eller bankägda företag) driver depåer. Bankerna kan då fortsätta med de depåer som finns i dag och som ligger vid uppräkningscentraler. Även om denna lösning väljs bör Riksbanken dock se till att servicenivån inte försämras och att kostnaderna tydligt sänks för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna. Riksbanken bör bidra till att täcka intäktsbortfallet som nya lägre avgifter leder till. Även i detta fall kan nettokostnaden beräknas till någonstans i intervallet 10–30 miljoner kronor baserat på uppskattade kostnader för depåverksamheten. Detta förfarande innebär, enligt kommitténs bedömning, inte något problem ur ett statsstödsperspektiv eftersom eventuellt stöd bör kunna baseras på EU:s regler som avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI). En fungerande depåverksamhet i Sverige utgör ett villkor för att kontantkedjan ska fungera och därigenom för att grundläggande betaltjänster i form av kontantuttag och dagskassehantering ska finnas tillgängliga. Att eventuellt stöd till depåverksamhet baseras på det s.k. SGEI-beslutet

40

innebär att det högsta tillåtna stödbeloppet är

motsvarande 15 miljoner euro per år och företag. Eventuella nivåer för stödinsatser från Riksbanken kommer, mot bakgrund av kostnaderna för depåverksamheten, att understiga 15 miljoner euro per år och företag. Kommittén bedömer därför att de nivåer på stödbelopp till depåägare som kan komma att betalas ut inte bör vara problematiska ur ett statsstödsperspektiv. Kostnaden för depåverksamheten beror på servicenivån i depåerna och prissättningen för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna. Prissättningen och övriga

40 Europeiska kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

villkor för att lämna in och hämta ut kontanter i depåerna är centralt för hur depåverksamheten påverkar den övriga kontantkedjan. Villkoren bör därför bestämmas av Riksbanken i föreskrifter. Priser och övriga villkor bör reflektera Riksbankens övergripande mål för kontantverksamheten – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige.

Andra faktorer som behöver övervägas i en eventuell avtalslösning eller föreskrifter är ägandet av kontanterna i depåerna. Detta påverkar finansieringskostnader och kostnader för försäkringar m.m. Dessutom är det nödvändigt för Riksbanken att analysera hur den affärsmässiga relationen mellan Bankomat AB och värdebolagen påverkas av olika lösningar för depåverksamheten. Framför allt Bankomat AB och Loomis har i dag flera olika avtalsförhållanden när det gäller driften av depåer, kontanttransporter mellan depåer och för att fylla på och tömma Bankomat AB:s uttags- och insättningsautomater. Bankomat AB har ett intresse av ett partnerskap med ett värdebolag som har verksamhet i hela landet.

Det som kan underlätta en avtalslösning mellan Riksbanken, Bankomat AB och värdebolagen är att alla aktörer har intresse av en fungerande depåverksamhet. Bankerna och Bankomat AB har intresse av en fungerande depåverksamhet och värdetransporter för att uppfylla de krav som, enligt kommitténs delbetänkande, föreslås ställas på vissa banker och utländska kreditinstitut att tillhandahålla tillgång till kontanttjänster. Även värdebolagen har ett intresse av en fungerande depåverksamhet i hela landet för att kunna undvika höga finansieringskostnader för sina egna kontantlager. Värdebolagen kommer också i flera fall att sköta den operativa verksamheten i depåerna (om inte Riksbanken driver dem i egen regi) vilket innebär intäkter för bolagen. Slutligen innebär de lägre priser i grossistledet som eftersträvas med kommitténs förslag fördelar för värdebolagen eftersom det om det leder till lägre priser i detaljhandelsledet bör öka viljan att fortsatt acceptera kontanta betalningar i sin verksamhet.

Kommittén konstaterar att ett sätt för staten att stödja kontantkedjan är att verka för en prissättning i grossistledet som leder till lägre kostnader för bl.a. handeln. Därigenom förbättras förutsättningarna för att vissa handlare väljer att fortsätta erbjuda kontant betalning. Riksbanken bör bevaka att eventuella sänkningar av priserna i grossistledet för inlämning och uthämtning av kontanter i så hög utsträckning som möjligt förs vidare i detaljistledet till slutan-

vändare så att handlare och mindre banker med kontanthantering också möter lägre priser för kontanter. Syftet med eventuella prissänkningar i depåerna är att understödja kontantkedjan i sin helhet, inte att subventionera bankernas, Bankomat AB:s eller värdebolagens verksamhet.

Riksbanken får ta ut avgifter för inlämning och uthämtning av kontanter

För att ge flexibilitet och möjliggöra för Riksbanken att kunna driva depåverksamhet i egen regi föreslår kommittén att Riksbanken får ta ut avgifter från den som hämtar ut eller lämnar in kontanter hos banken. Riksbanken får vidare tillämpa olika avgiftsnivåer för inlämning och uthämtning av kontanter i olika delar av landet om det anses befogat. Ett syfte med en sådan differentiering kan vara att understödja kontantkedjan i glest befolkade delar av landet där de kommersiella förutsättningarna för kontanttransporter och kontanttjänster är sämre än i mer tätbefolkade delar. Det kan handla om att det är stora avstånd från en depå till bankomater och andra platser där det behövs kontanter. Riksbanken får även differentiera avgifterna för olika sedelvalörer.

34.4.3. Kontantutgivning och depåverksamhet får bedrivas i samarbete med annan

Kommitténs förslag: Nuvarande bestämmelse i 5 kap. 3 § andra

stycket i riksbankslagen, som anger att Riksbankens uppgift att svara för landets försörjning med sedlar och mynt får drivas i samarbete med annan, ska överföras till den nya riksbankslagen. Uppgifterna att ansvara för kontantutgivningen och depåverksamheten får utföras i samarbete med annan.

Riksbankens uppgifter att ansvara för kontantutgivningen och för att det drivs depåverksamhet innebär inga hinder mot att Riksbanken, om det bedöms som ändamålsenligt, fortsatt kan utkontraktera eller överlåta den operativa driften av hela eller delar av den verksamhet som följer med dessa uppgifter till privata aktörer. Det görs i dag

exempelvis avseende sedel- och myntproduktion samt lagerhållning och utlämning av mynt. Eftersom Riksbanken är en förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening (se kapitel 11) torde denna möjlighet följa av 12 kap. 4 § regeringsformen enligt vilken förvaltningsuppgift som inte avser myndighetsutövning får överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Kontantutgivning är inte uppenbart att betrakta som myndighetsutövning och depåverksamhet är tydligt inte myndighetsutövning. Om inte annat anges i lag eller annan författning bör därför kontantutgivningen och driften av depåer även fortsatt kunna utföras av annan även om ansvaret för att den drivs i linje med det lagstadgade målet för verksamheten i slutändan åligger Riksbanken. Kontanthanteringsutredningen ansåg att uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt kan bedrivas i samarbete med annan (5 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen) kan framstå som oklar i förhållande till regeringsformen. Oklarheten förelåg, enligt utredningen, dels i förhållande till Riksbankens monopol att ge ut sedlar och mynt enligt 9 kap. 14 § regeringsformen, dels i förhållande till bestämmelserna om överlämnande av förvaltningsuppgift enligt 12 kap. 4 § regeringsformen.

41

I kommitténs förslag till ny riksbankslag är dock Riksbankens uppgifter inom kontantverksamheten tydligt specificerade. Regleringen som föreslås framstår därmed inte som oklar i förhållande till regeringsformen på samma sätt som är fallet för gällande riksbankslag. Kommittén anser därför att det är ändamålsenligt att det direkt framgår av riksbankslagen att uppgifterna att ansvara för kontantutgivningen och depåverksamheten kan bedrivas i samarbete med annan.

34.4.4. Uppgiften att ha ett övergripande ansvar för kontanthanteringen

Kommitténs förslag: Riksbanken har det övergripande ansvaret

för att kontanthanteringen i Sverige fungerar. Med kontanthantering avses, utöver den depåverksamhet som Riksbanken ansvarar för, även uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning av kontanter till bl.a. handeln, ägare av uttagsautomater m.fl. Riksbankens ansvar består av att följa, analysera och regel-

41SOU 2014:61, s. 165 och 166.

bundet redogöra för situationen för kontanthanteringen i Sverige till finansutskottet.

Kommitténs bedömning: Som en del i uppgiften att ha ett över-

gripande ansvar för kontanthanteringen bör Riksbanken driva ett råd för kontanthantering.

Kommittén delar Kontanthanteringsutredningens slutsats att ingen i dag har det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i Sverige och att detta inte är tillfredställande. Kommittén instämmer även i utredningens förslag att i lag tydligt peka ut Riksbanken som den myndighet som ska ha detta ansvar. Riksbanken utgör start- och slutpunkten för kontantkedjan och är den enda offentliga aktör som har tillräcklig kunskap om och överblick över hela kedjan.

I enlighet med kommitténs bedömning i delbetänkandet är det ändamålsenligt att i analysen dela upp kontanthanteringen i två separata delar på det sätt som även Riksbanken har gjort i sin analys. Depåverksamheten kan sägas utgöra ”grossistledet” i kontanthanteringen och övriga delar i form av uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning till slutkunder utgör ett ”detaljistled”. I avsnitt 34.4.2 föreslår kommittén att Riksbanken ges uppgiften att ansvara för ”grossistledet” dvs. att det drivs depåverksamhet i Sverige.

Riksbankens övergripande ansvar för kontanthanteringen innebär att följa, analysera kontanthanteringen i sin helhet. Inom det övergripande ansvaret ingår också att kontinuerligt följa och analysera förutsättningarna för hela kontantkedjan i Sverige.

Riksbanken bör driva ett råd för kontanthantering

Riksbanken bedriver i dag ett Kontanthanteringsråd tillsammans med övriga berörda myndigheter på frivillig basis. Kontanthanteringsutredningen ansåg att det skulle införas krav på att ett råd för kontanthantering ska finnas. I ett sådant råd kan erfarenheter och information utbytas mellan några av de mest centrala myndigheterna på kontanthanteringsområdet. Dessa myndigheter skulle enligt Kontanthanteringsutredningens förslag vara Riksbanken, Finansinspektionen, Post- och telestyrelsen, Tillväxtverket, Länsstyrelsen Dalarna

och någon eller några av de länsstyrelser som bedriver tillsyn över bevakningsföretag enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag.

42

Kommittén anser att nuvarande Kontanthanteringsråd är ett bra forum som underlättar för Riksbanken i sin uppgift att ha ett övergripande ansvar för kontanthanteringen i Sverige. Det främsta skälet för ett sådant råd är att öka möjligheten att på ett tidigt stadium uppmärksamma de problem eller svagheter som kan finnas på kontanthanteringsområdet och studera sambandet mellan kontantförsörjningen, kontanthanteringens olika delar och tillgången till kontanttjänster. Kommittén anser dock inte att det behöver lagfästas att Riksbanken ska driva ett sådant råd. Det övergripande ansvaret för kontanthanteringen som Riksbanken tilldelas innebär att ett kontanthanteringsråd är en lämplig konstruktion i dag. När det uppstår nya utmaningar eller problem i kontanthanteringen kan det dock finnas andra former för informations- och erfarenhetsutbyten. För att inte i onödan begränsa Riksbankens flexibilitet anser kommittén att ett krav på ett sådant råd inte behöver finnas i riksbankslagen.

Det bör också framhållas att det inte finns något som hindrar att Riksbanken bjuder in också andra aktörer än myndigheter till Kontanthanteringsrådets sammanträden. Det framstår snarare som önskvärt att centrala aktörer i kontantkedjan som privata depåägare, värdetransportbolag betaltjänstleverantörer och banker bjuds in.

I fråga om kontanter finns det ett antal myndigheter som är verksamma i olika delar av kontantkedjan. Kommitténs förslag i delbetänkandet och regeringens förslag i prop. 2019/20:23 innebär att Post- och telestyrelsen (PTS) och Tillväxverket får viktiga roller för uppföljningen av kravet på rimlig tillgång till kontanttjänster. Kommittén anser att det finns ett behov av förstärkt samverkan mellan myndigheterna PTS, Tillväxtverket, länsstyrelserna och Finansinspektionen avseende de olika uppgifter myndigheterna tilldelats i kontantkedjan. Det finns annars risk för överlappningar i skärningspunkterna mellan exempelvis det övergripande ansvaret för kontanthanteringen, som är Riksbankens ansvar och tillgången till kontanttjänster som faller på PTS och länsstyrelserna, samt uppräkningsverksamheten som ligger under Finansinspektionens tillsyn. Ett råd för kontanthantering är ett lämpligt forum för samverkan för att undvika risker för eventuell dubbelreglering samt att företag riskerar att behöva rapportera samma uppgifter till olika myndigheter.

42 Ibid., s. 171.

Redogörelse till riksdagen avseende kontanthanteringen

I delbetänkandet bedömde kommittén att det i Riksbankens övergripande ansvar för kontanthanteringen bör ingå att regelbundet rapportera till riksdagen om situationen för kontanthanteringen i Sverige och att ett särskilt krav på sådan redovisning bör införas i riksbankslagen.

Kontanthanteringsutredningen föreslog att Riksbanken ska följa utvecklingen och minst en gång om året lämna en skriftlig redogörelse till riksdagens finansutskott om kontanthanteringen i landet. Enligt utredningen skulle det åligga Riksbanken att inhämta information om kontanthanteringen och i skriftlig form beskriva och analysera den samt dessutom – i förekommande fall – redogöra för problem. Utredningen tillade att det är lämpligt att Riksbanken redovisar internationella förhållanden om de på något sätt kan anses ha betydelse för kontanthanteringen i Sverige.

43

Kommitténs förslag

ligger i linje med det förslag som lämnades av Kontanthanteringsutredningen och som remissinstanserna generellt stödde eller inte hade något att erinra mot. Redogörelser bör enligt kommittén lämnas till finansutskottet regelbundet och minst en gång per år. Rapporteringen kan ingå som en del i årsredovisningen, i annan återkommande rapport eller i en separat rapport om kontanthantering. I avsnitt 33.6.3 behandlas Riksbankens ansvar för redogörelser till riksdagen i sin helhet.

Rapporten bör beskriva situationen för kontanthanteringen i Sverige när det gäller depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning till slutkunder som banker och handeln. När det gäller tillgången till kontanttjänster i samhället är det fortsatt länsstyrelserna och Post- och telestyrelsen som har huvudansvaret för bevakning och rapportering till regeringen. Länsstyrelsernas och Post- och telestyrelsens rapporter utgör därmed ett underlag för Riksbankens bevakning och analys.

Rapporten bör även innehålla en analys av Riksbankens geografiska närvaro i Sverige och operativa roll i kontanthanteringen, exempelvis avseende depåverksamheten. Vid behov bör Riksbanken även föreslå nödvändiga förändringar av regelverket för kontantkedjan som skulle bidra till att uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige.

43 Ibid., s. 169.

34.4.5. Riksbankens ansvar vid problem i kontanthanteringen

Kommitténs förslag: I det övergripande ansvaret för kontant-

hanteringen ingår även att Riksbanken vid behov ska ha en koordinerande roll inom kontanthanteringen.

Kommitténs bedömning: Om Riksbanken vid större pro-

blem inom kontanthanteringen bedömer att det är nödvändigt att vidta mer långtgående åtgärder, exempelvis att ta över och driva viss kontanthanteringsverksamhet eller att upphandla vissa tjänster inom kontanthanteringen, bör Riksbanken göra en framställning till riksdagen om detta. Syftet med sådana åtgärder ska vara uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige.

Riksbanken föreslås i avsnitt 34.4.4 få det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i Sverige. Det bör påpekas att Riksbankens ansvar för kontanthanteringen inte innefattar tillgången till kontanttjänsterna dagskassehantering och kontantuttag. Ansvaret för tillgången till kontanttjänster i hela landet åligger, enligt kommitténs förslag i delbetänkandet och regeringens förslag i prop. 2019/20:23 vissa banker och utländska kreditinstitut samt statliga insatser från Post- och telestyrelsen och länsstyrelserna. När det gäller depåverksamheten föreligger redan ett ansvar för Riksbanken enligt kommitténs förslag i avsnitt 34.4.2.

Kommittén föreslår att det i det övergripande ansvaret ingår, utöver uppgifterna att bevaka, analysera och rapportera till riksdagen, att vid behov agera som koordinerande aktör vid problem i kontanthanteringen och i kontantkedjan. Denna koordinerande roll bör Riksbanken exempelvis ta när det uppstår problem i kontanthanteringen i Sverige som hotar en fungerande kontantkedja och tillgången till kontanter i hela landet. Problemen kan exempelvis avse att något av de systemviktiga företagen Bankomat AB eller Loomis lägger ner sin verksamhet i hela eller i delar av landet. Kommitténs förslag ligger i denna del i linje med de förslag som lämnades av Kontanthanteringsutredningen.

44

44 Ibid., s. 167–169.

Det finns gränsdragningsproblem mellan Riksbankens ansvar i förhållande till vissa bankers och kreditinstituts samt länsstyrelsernas och Post- och telestyrelsens ansvar för tillgången till kontanttjänster i enlighet med förslagen i kommitténs delbetänkande och regeringens förslag i prop. 2019/20:23. Riksbankens koordinerande ansvar bör ses som ett systemansvar för kontanthanteringen i sin helhet. Post- och telestyrelsens samt länsstyrelsernas ansvar är i stället kopplade till tillgången till grundläggande betaltjänster på en viss plats. Om Bankomat AB upphör med sin depåverksamhet eller Loomis helt avvecklar sin verksamhet i Sverige är det exempel på händelser som innebär att Riksbanken bör ta ett koordinerande ansvar för att i samarbete med offentliga och privata aktörer försöka hitta en lösning för att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige. Om i stället möjligheterna att ta ut kontanter eller lämna in dagskassor försvinner i ett område, trots att bankerna uppfyller kraven på tillgång till kontanttjänster, är det en situation som snarare bör hanteras av Post- och telestyrelsen och berörd länsstyrelse. I alla händelser innebär det delade offentliga ansvaret för kontantkedjan vissa gränsdragningar. Ett nödvändigt villkor för att ansvarsfördelningen ska fungera är en nära dialog och samverkan mellan de berörda myndigheterna, inom ramen för exempelvis Kontanthanteringsrådet.

Vid stora problem som allvarligt hotar tillgången till kontanter ska Riksbanken, utöver en koordinerande roll i kontanthanteringen, överväga att vidta ytterligare åtgärder eller påtala behov av ny lagstiftning. Om det bedöms lämpligt för att nå målet för Riksbankens kontantverksamhet bör en framställning göras till riksdagen för att göra det möjligt att vidta sådana åtgärder eller föreslå sådan lagstiftning. Det kan handla om huruvida staten bör ta över och driva verksamhet, exempelvis uppräkningsverksamhet som i dag drivs av Loomis och Nokas.

Den typ av situationer som här avses ska skiljas från beredskapsansvaret för kontantutgivning och kontanthantering som behandlas i avsnitt 35.7. Ansvaret och eventuella åtgärder för kontanthanteringen vid normala marknadsproblem eller strukturförändringar på kontantmarknaden kan dock i vissa fall hänga nära samman med åtgärder förknippade med beredskapsansvaret för kontanter vid fredstida kriser och höjd beredskap.

34.5. Riksbankens befogenheter avseende kontantutgivning och kontanthantering

En central befogenhet för Riksbanken inom kontantutgivningen och kontanthanteringen är dess sedelutgivningsmonopol. Det framgår av 9 kap. 14 § regeringsformen. Sedelutgivningsmonopolet ska, enligt kommitténs förslag, inte ändras i förhållande till nuvarande reglering.

Nedan beskrivs de befogenheter som Riksbanken föreslås tilldelas i den nya riksbankslagen utöver sedelutgivningsmonopolet.

34.5.1. Uppgiftsskyldighet

Kommitténs bedömning: En skyldighet att lämna uppgifter till

Riksbanken bör tas in i instruktionerna för Post- och telestyrelsen, länsstyrelserna, Tillväxtverket, Finansinspektionen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Den uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 36.1 tillgodoser Riksbankens behov av uppgifter.

Kontanthanteringsutredningen konstaterade att för att Riksbankens analyser av kontanthanteringen i Sverige ska vara tillförlitliga och aktuella måste Riksbanken ha tillgång till uppgifter från de flesta aktörer som är inblandade i kontanthanteringen. Kommittén delar denna bedömning. Väl underbyggda analyser är beroende av aktuella och tillförlitliga uppgifter. Det är därför centralt att Riksbanken ges rätt att samla in uppgifter från en tämligen vid krets av aktörer som är verksamma inom området, i de fall Riksbanken anser att uppgifterna är nödvändiga för att följa kontanthanteringen i landet. Riksbankens inhämtning kommer främst att riktas mot företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Det finns dock ett behov av uppgifter från även andra juridiska personer och näringsidkare. Den uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 36.1 tillgodoser dessa behov.

Även vissa myndigheter bör vara skyldiga att förse Riksbanken med uppgifter. Dessa myndigheter är Post- och telestyrelsen (PTS), länsstyrelserna, Tillväxtverket, Finansinspektionen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. De flesta av dessa myndigheter deltar redan i dag i arbetet i det Kontanthanteringsråd som drivs av

Riksbanken. Dessa myndigheter har uppgifter, i form av bl.a. analys och statliga stödinsatser, kopplade till det av riksdagen beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.

45

I syfte att minska den administrativa bördan för såväl myndigheter som företag bör Riksbanken efter samråd med berörda uppgiftslämnares organisationer göra avvägningar rörande nytta och kostnader avseende vilken information som behövs och på vilket sätt Riksbanken mest effektivt kan erhålla informationen. Denna inhämtning kan också av samma skäl behöva samordnas med t.ex. PTS och Tillväxtverket.

34.5.2. Räntekostnadsersättning

Kommitténs förslag: Riksbanken ska fortsatt kunna betala ränte-

kostnadsersättning eller ge räntefri kredit till företag som driver depåverksamhet genom att avskilja och lagra kontanter enligt Riksbankens anvisningar.

I 5 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen anges att Riksbanken får utge ersättning eller ge räntefri kredit till företag som har avskilt och lagrat sedlar och mynt enligt Riksbankens anvisningar. Kommittén föreslår att den bestämmelsen ska föras över till den nya riksbankslagen. Möjligheten att betala räntekostnadsersättning är en viktig förutsättning för att det ska vara möjligt för någon annan aktör att driva depåer eftersom det är förknippat med en finansieringskostnad att lagerhålla kontanter. Kommittén föreslår i avsnitt 34.4.2 att Riksbanken ges ansvaret för att det drivs depåverksamhet på fem platser i Sverige. På Riksbankens egna kontor eller eventuella egna framtida depåer kommer de lagerhållna sedlarna att ägas av Riksbanken. De har därmed inte givits ut och är inte i cirkulation utan de utgör vad som brukar kallas för blanketter. De kontanter som Bankomat AB i dag lagerhåller i sina depåer ägs dock av Bankomat AB precis som andra aktörer som håller lager av kontanter, exempelvis värdebolagen. För att möjliggöra för andra aktörer än Riksbanken att bedriva

45 Se SOU 2018:42, s. 63, 64 och 109–116.

depåverksamhet (som kräver ett visst värde på kontantlager) har det ansetts nödvändigt för Riksbanken att kunna betala räntekostnadsersättning motsvarande reporäntan.

46

Om Riksbankens ansvar för

att det drivs depåverksamheten förtydligas enligt förslaget i avsnitt 34.4.2 är det sannolikt att privata aktörer kommer att driva vissa depåer inom ramen för exempelvis ett avtal med Riksbanken där ersättning motsvarande räntekostnadsersättningen kan vara en del. Kommittén anser att möjligheten för Riksbanken att betala ut räntekostnadsersättning till privata företag som avskiljer och lagrar kontanter fortsatt bör finnas kvar för att ge Riksbanken flexibilitet att välja hur den praktiskt lever upp till sitt ansvar för att det drivs depåverksamhet i Sverige.

I 5 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen anges att räntekostnadsersättning kan utges i syfte att effektivisera kontantcirkulationen. Kommittén anser dock att det kan finnas andra syften än effektivisering av kontantcirkulationen för att låta något annan aktör bedriva depåverksamhet och att något skäl därför inte behöver anges i lag. Mot bakgrund av att Riksbankens mål inom kontantverksamheten ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige kan andra syften än effektivitet i kontantcirkulationen behöva vägas in när Riksbanken väljer hur den ska utföra uppgiften att ansvara för depåverksamheten. Exempelvis kan tillgänglighets- och säkerhetsaspekter vara relevanta. Därför anser kommittén att det inte är nödvändigt att i den nya riksbankslagen fastslå specifikt i vilket syfte räntekostnadsersättning kan utbetalas.

34.5.3. Normgivningsbemyndigande

Kommitténs förslag: Riksbanken får meddela föreskrifter om

1. utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för

inlösen av dem, 2. depåverksamhet, 3. räntekostnadsersättning, 4. beredskapspengar, och

46 Se SOU 2014:61, s. 148.

5. skyldighet för finansiella företag som driver verksamhet av be-

tydelse för tillgången till kontanter i Sverige att underrätta Riksbanken en viss tid före det att verksamheten ska upphöra.

Riksbanken har enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket riksbankslagen rätt att utfärda föreskrifter såvitt avser verksamhet med anknytning till Riksbankens betalningssystem eller kontantförsörjningsuppdrag. Kommittén föreslår i avsnitt 34.4 att Riksbanken tilldelas tre olika men relaterade uppgifter avseende kontanter. För att kunna lösa dessa uppgifter bör föreskriftsrätten omfatta kontantutgivningen, dvs. under vilka förutsättningar Riksbanken ger ut och löser in sedlar och mynt. Det bör också framgå av lagen att Riksbanken ges föreskriftsrätt inom vissa delar av kontanthanteringen.

Kommittén har betonat kontantkedjans sårbarhet och Riksbankens möjlighet att agera som koordinerande aktör i kontanthanteringen och dess möjlighet att göra en framställning till riksdagen för att kunna vidta ytterligare åtgärder i syfte att uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige. Mot bakgrund av detta bör det i föreskriftsrätten även ingå möjligheten att från värdebolag och sådana bolag som bedriver depåverksamhet begära att de upprättar en avvecklingsplan och underrättar Riksbanken viss tid före det att verksamheten upphör. För att det ska vara möjligt för Riksbanken att analysera situationen och vidta lämpliga åtgärder behöver värdetransportbolag avisera en nedläggning av verksamheten avseende uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning till slutkunder skriftligt till Riksbanken så långt tid i förväg som Riksbankens bestämmer. Även företag som bedriver depåverksamhet behöver skriftligt avisera en nedläggning av verksamheten i förväg så långt i förväg som Riksbanken bestämmer.

Kommittén bedömer vidare att Riksbanken genom bemyndigande bör tilldelas föreskriftsrätt kopplat till dess beredskapsansvar (se vidare avsnitt 35.7 för befogenheter kopplade till Riksbankens beredskapsansvar).

Riksbanken ges inte rätt att meddela föreskrifter specifikt inom s.k. uppräkningsverksamhet i övrigt då det avser verksamhet där tillståndsprövning, tillsyn och föreskriftsrätt finns hos Finansinspektionen efter de förändringar i lagen om betaltjänster som trädde i kraft den 1 maj 2018 (SFS 2018:175).

Kommittén vill i samband med den föreskriftsrätt som föreslås betona att det på detta område finns ett behov av förstärkt samverkan mellan myndigheterna Riksbanken, Post- och telestyrelsen, Tillväxtverket, länsstyrelserna och Finansinspektionen för att bl.a. undvika dubbelreglering.

34.6. Övriga bestämmelser om betalningsmedel

Kommitténs förslag: Bestämmelserna i nuvarande riksbanks-

lagen om att penningenheten i Sverige är krona, tillåtna valörer för sedlar och mynt, regler om inlösen av sedlar och mynt, förbud mot att sprida förändrade sedlar och mynt och Riksbankens befogenhet att besluta om åtgärder för att hindra sådan spridning, förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen. Även bestämmelsen om att Riksbanken får tillverka sedlar och mynt, förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen.

Riksdagens godkännande krävs för att Riksbanken ska få ge ut eller omsätta elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar eller på annat sätt tillhandahålla andra betalningsmedel avsedda för allmänheten än sådana som följer av bestämmelserna i den nya riksbankslagen.

I 5 kap. i den nuvarande riksbankslagen finns ett antal bestämmelser angående kontantförsörjningen, dvs. utgivning och inlösen av sedlar och mynt, som inte behandlas närmare ovan:

  • I 5 kap. 1 § tredje stycket anges att penningenheten i Sverige kallas krona. Kronan delas i etthundra öre.
  • Av 5 kap. 2 § framgår de valörer för sedlar och mynt som Riksbanken får ge ut. Dessutom framgår av tredje stycket att minnes- och jubileumsmynt får ges ut.
  • Av 5 kap. 4 § framgår att sedlar och mynt som är skadade eller förslitna får lösas in av Riksbanken. För sedlar som blivit helt förstörda får Riksbanken betala ersättning. Av andra stycket framgår att Riksbanken får lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagliga betalningsmedel om det finns särskilda skäl. Närmare

bestämmelser om detta finns i föreskrifter från Riksbanken (RBFS 2017:1).

  • I 5 kap. 5 § anges att sedlar och mynt som förändrats eller bearbetats inte får spridas.

Kommittén anser att de ovan nämnda bestämmelserna i huvudsak fortfarande behövs för en fungerande kontantutgivning i Sverige. Därför föreslår kommittén att de överförs till den nya riksbankslagen, med undantag för möjligheten att ersätta helt förstörda sedlar. Den bestämmelsen fyller i dag ingen praktisk funktion och bör därför utgå.

Enligt 11 kap. 2 a § riksbankslagen får Riksbanken meddela föreläggande eller förbud som behövs för att bestämmelsen om ett förbud mot att sprida förändrade eller bearbetade sedlar och mynt ska efterlevas och dessutom besluta om att utsätta vite. Kommittén föreslår att även denna bestämmelse överförs till den nya riksbankslagen, men med en begränsning. Befogenheten ska bara avse rätten att besluta om föreläggande, inte förbud, för att förhindra spridning av sedlar och mynt som förändrats eller bearbetats.

Det framgår av 8 kap. 3 § riksbankslagen att Riksbanken själv eller genom bolag som ägs av banken får driva tryckerirörelse, papperstillverkning och tillverkning av sedlar samt tillverkning av mynt, medaljer och liknande föremål. Kommittén föreslår att denna bestämmelse förs över till den nya riksbankslagen för att möjliggöra för Riksbanken att själv driva tillverkning av kontanter om det i framtiden anses lämpligt. Bestämmelsen bör dock inte omfatta tillverkning av medaljer och liknande föremål, utan endast sedlar och mynt.

I samband med arbetet med att se över förutsättningarna för att införa en s.k. e-krona har frågan uppkommit om Riksbanken har rätt att göra detta enligt den nuvarande riksbankslagen. Det står klart för kommittén att det inte finns någon uttrycklig befogenhet av denna innebörd i den nuvarande riksbankslagen och att lagstiftaren inte har förutsett denna möjlighet. Det ligger utanför kommitténs uppdrag att överväga för- och nackdelarna med att införa en e-krona. Med tanke på e-kronans potentiellt stora effekter på betalningssystemet, finansiell stabilitet och samhället bör ett beslut att ge ut en e-krona fattas av riksdagen i särskild ordning efter en analys av statens framtida roll på betalningsmarknaden, digitala centralbankspengar och

innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel i enlighet med riksdagens tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en utredning med det uppdraget (bet. 2018/19:FiU44). Kommittén stödjer detta tillkännagivande. (se vidare avsnitt 34.8 nedan). Det finns därmed skäl att i den nya riksbankslagen förtydliga att en så stor förändring på betalningsmarknaden, som ett nytt elektroniskt betalningsmedel för allmänheten, kräver ett medgivande av Riksbankens huvudman, riksdagen (se även det som sägs om ramarna för Riksbankens verksamhet i avsnitt 13.4).

34.7. Kontanter som lagligt betalningsmedel

I kommittédirektiven ingår att kommittén ska ”överväga innebörden av Riksbankens monopol att ge ut sedlar och mynt utifrån det faktum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter ersatts av framför allt olika former av elektroniska transaktioner”. Kommittén behandlade delvis denna frågeställning i sitt delbetänkande genom de förslag som syftade till att stärka kontanternas ställning i samhället. I detta kapitel har kommittén lämnat förslag för att tydliggöra Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter avseende kontantutgivning och kontanthantering. Även dessa förslag har som syfte att trygga tillgången till kontanter och stärka kontanternas ställning i samhället.

I detta avsnitt behandlas ytterligare en fråga som har samband med Riksbankens sedelutgivningsmonopol, nämligen frågan om kontanters ställning som lagligt betalningsmedel. Kontanter som ges ut av Riksbanken är enligt 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen lagliga betalningsmedel. Enligt regeringsformen har endast Riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 §). Riksbankens sedelutgivningsmonopol är historiskt nära sammankopplat med kontanters ställning som lagliga betalningsmedel. Regleringen av sedlar utgivna av Riksbanken som lagliga betalningsmedel har funnits i svensk rätt i mer än 150 år. Anledningen till detta är att det har funnits ett behov av att särskilja de betalningsmedel som staten eller Riksbanken då gav ut från konkurrerande betalningsmedel som andra stater eller banker gav ut.

47

47 Segendorf och Wilbe (2014), s. 2.

Innebörden av ett lagligt betalningsmedel är främst civilrättslig, dvs. att var och en har rätt att med befriande verkan betala med det aktuella betalningsmedlet. Vanligtvis förutsätts också att betalning med befriande verkan sker till hela det nominella beloppet på den aktuella sedeln eller myntet.

I fråga om svensk rätt och överföringar mellan konton kan det nämnas att betalning med befriande verkan anses ske då beloppet har bokförts på betalningsmottagarens konto, om inte annat följer av särskilda föreskrifter.

48

Överföringar mellan konton och andra elek-

troniska betalningar har dock inte ställning som lagliga betalningsmedel utan följer i stället vanligtvis av avtal (jfr 7 § skuldebrevslagen [1936:81]).

34.7.1. Skäl för att ha ett lagligt betalningsmedel

Kontanter som ges ut av Riksbanken har i 5 kap. 3 § riksbankslagen getts en särställning i förhållande till andra betalningsmedel. Det saknas dock såväl i lagen som i förarbetena resonemang varför kontanter ska ha status som lagligt betalningsmedel och den närmare innebörden av begreppet. Frågan om vad det innebär att kontanter är lagliga betalningsmedel har aktualiserats under det senaste decenniet i takt med att allt fler näringsidkare och vissa andra aktörer har slutat att acceptera kontanter som betalningsmedel. Frågan har uppkommit om detta är förenligt med riksbankslagen.

Det finns flera olika skäl för staten att peka ut ett särskilt betalningsmedel som lagligt betalningsmedel. Följande skäl kan nämnas: 1. Intäktskälla för staten: Genom ett sedelutgivningsmonopol kom-

binerat med att sedlar och mynt får en utbredd användning uppkommer ett s.k. seignorage för Riksbanken som ökar de offentliga intäkterna (se vidare avsnitt 4.3.1). Om sedlar och mynt ges ställning som lagliga betalningsmedel ökar det sannolikt användningen och därmed storleken på seignioraget. 2. Samhällsekonomisk effektivitet: Att peka ut ett betalningsmedel

som lagligt betalningsmedel innebär en betalningsstandard som säkerställer att det finns minst ett betalningssätt som kan användas över hela landet. Det innebär att stordrifts- och samordnings-

48NJA 1988 s. 312. Se även Mellqvist och Persson (2015), s. 248.

fördelar som generellt präglar betalningsmarknaden kan utnyttjas och att transaktionskostnaderna för utbytet av varor och tjänster kan hållas nere. 3. Betalning som rättighet: Ett annat syfte med att särskilt peka ut ett

lagligt betalningsmedel är att säkerställa att alla i samhället ska ha möjlighet att göra betalningar eftersom det kan ses som en grundläggande rättighet. Detta betalningsmedel ska då vara allmänt accepterat. 4. Beredskapsskäl: Säkerställa att det finns ett allmänt accepterat be-

talningsmedel som även fungerar vid större fredstida kriser, höjd beredskap eller krig. Detta innebär att tekniken som betalningarna baseras på måste vara robust.

Kommittén har genom sina förslag i delbetänkandet velat trygga tillgången till kontanter i samhället för individer och företag. Det skäl som angavs för detta var att staten i nuvarande situation bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen bör inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som bör finnas i framtiden, särskilt vad gäller betalningsmedel som tillhandahålls av Riksbanken.

Frågan om kontanter som lagligt betalningsmedel bör ses mot bakgrund av kommitténs ställningstagande i delbetänkandet. De främsta skälen till att, i likhet med vad som gäller enligt 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen, ange att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel är dels rättighetsskäl, dels beredskapsskäl. Det ska vara en rättighet att betala för varor och tjänster även om en individ saknar möjlighet att använda digitala betalningslösningar. Vidare måste det finnas beredskap för att betalningar ska kunna ske i fredstida kriser och i situationer med höjd beredskap. Kontanter och kontantinfrastrukturen ska inte tillåtas försvinna innan deras framtida roll för beredskapen i betalningssystemet har analyserats och beslutats. I avsnitt 34.8 anger kommittén några viktiga utgångspunkter för den utredning, som riksdagen i ett tillkännagivande uppmanat regeringen att tillsätta, för att utreda förutsättningarna för statens och den privata sektorns roller på den framtida betalnings-

marknaden. I detta ingår att utreda innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel och hur det eventuellt behöver anpassas till dagens digitala betalningsmarknad (bet. 2018/19:FiU44). Kommittén stödjer riksdagens tillkännagivande.

Den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft för 30 år sedan och det har skett omfattande förändringar av lagens innehåll sedan dess, t.ex. avseende Riksbankens oberoende och dess uppgifter. Bestämmelsen om sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel har dock inte ändrats sedan lagens ikraftträdande 1989. Sedan slutet av 1980talet har samtidigt kontantmängden som andel av BNP minskat betydligt och förekomsten av elektroniska betalningar har ökat kraftigt. Den relativa kostnaden för att utföra elektroniska betalningar relativt kontanta betalningar har sjunkit avsevärt, även för mindre belopp. Denna utveckling pekar på att det behöver förtydligas varför kontanter fortsatt ska vara lagliga betalningsmedel och vad detta innebär.

34.7.2. Gällande rätt

I förarbetena till nu gällande riksbankslag anges att innebörden av uttrycket lagligt betalningsmedel är att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning (prop. 1986/87:143 s. 64). Att detta fortfarande gäller, som huvudregel, bekräftades i ett beslut från Svea hovrätt 2011 (ÖÄ 1269-11). Som hovrätten gav uttryck för har dock bestämmelsen i praktiken ansetts vara dispositiv, dvs. det är möjligt för en avtalspart att ställa upp ett villkor om att betalning ska ske på annat sätt. Hovrätten anförde bl.a. följande:

Betydelsen av uttrycket kan emellertid inte vara så begränsad att en betalning anses gjord med befriande verkan endast för det fall borgenären godtar betalningen. Att en godtagen betalning har skett med befriande verkan gäller nämligen oberoende av vilket betalningsmedel som har använts och någon särställning för lagliga betalningsmedel blir det därmed inte fråga om. Betydelsen av uttrycket lagliga betalningsmedel får anses vara den som framgår av förarbetena. En annan sak är att avtal kan träffas beträffande vilket betalningsmedel som ska användas och att en part för att ingå avtal kan ställa villkoret att betalning ska ske på annat sätt än med sedlar och mynt (jfr 7 § lagen [1936:81] om skuldebrev).

Till följd av att bestämmelsen kan avtalas bort i t.ex. förhållandet mellan en näringsidkare och en konsument, har det i rättspraxis gjorts en åtskillnad mellan civilrättsligt respektive offentligrättsligt präglade rättsförhållanden. Kontanthanteringsutredningen konstaterade följande beträffande rättsläget avseende kontanter som lagligt betalningsmedel.

49

[…] att myndigheter inte på samma sätt som verksamheter i övrigt kan vägra att ta emot sedlar och mynt som betalning. I privat verksamhet synes det dock stå parterna fritt att i avtal och avtalsformulär som styr över avtalen införa kontantfrihet. Exakt vilken verksamhet som är sådan att ”myndighetsregler” tillämpas och vilken som är sådan att det finns möjlighet att använda avtalsmodellen står dock inte helt klart.

Efter Kontanthanteringsutredningens genomgång av rättspraxis har det tillkommit ytterligare några avgöranden som vidareutvecklat praxis angående sedlars och mynts ställnings som lagligt betalningsmedel.

50

När det gäller offentlig sjukvård har bestämmelsen om kon-

tanter som lagligt betalningsmedel ansetts innebära rättigheter för individer att använda kontanter (HFD 2015 ref. 49). Kammarrätten i Stockholm har å andra sidan i ett annat avgörande ansett att kommuners uttag av avgift för parkering på gatumark har sådana civilrättsliga inslag att det utgör ett undantag från den skyldighet att ta emot betalning i kontanter som annars följer av den aktuella bestämmelsen (kammarrättens dom den 13 april 2017 i mål nr 4350–16).

Mot bakgrund av den rättspraxis som utvecklats har alltså innebörden av uttrycket lagligt betalningsmedel i Sverige blivit beroende av gränsdragningen mellan rättsförhållanden av huvudsakligen offentligrättsligt respektive civilrättsligt slag. Denna gränsdragning har i sin tur blivit mindre tydlig under de senaste decennierna eftersom vissa offentligt finansierade tjänster (exempelvis skola, äldreomsorg och sjukvård) som tidigare uteslutande tillhandahölls av offentliga aktörer i dag till del utförs av privata aktörer, antingen genom upphandlingar eller valfrihetssystem i välfärden.

49SOU 2014:61, s. 157. 50 Se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 67 och 68.

34.7.3. En internationell utblick

I unionsrätten finns regler och rekommendationer om kontanters rättsliga ställning. Inom euroområdet gäller att endast sedlar som har getts ut av ECB eller de nationella centralbankerna inom detta område ska vara lagliga betalningsmedel (artikel 128 i EUF-fördraget). Kommissionen har i en rekommendation om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel anfört att sedlar och mynt i euro som huvudregel bör tas emot i detaljhandeln. Det finns dock i rekommendationen vissa möjligheter till begränsningar men att vägra kontanta betalningar kan endast göras undantagsvis och enligt principen om ”god tro”.

51

Att neka kontant betalning enligt ”god tro” handlar om att kunna hänvisa till bristande tillgång till växel, värdet på sedeln som erbjuds i förhållande till det belopp som ska betalas m.m. I kommissionens och ECB:s tolkning av unionsrätten görs inte som i svensk rättspraxis en tydlig distinktion mellan civilrättsliga respektive offentligrättsliga rättsförhållanden när det gäller rätten att inte acceptera kontanter som betalning. Frågan har dock nyligen aktualiserats då Tysklands högsta förvaltningsdomstol – Bundesverwaltungsgericht – den 27 mars 2019 begärde ett förhandsavgörande från EU-domstolen angående ett fall där en tysk medborgare krävt att få betala TV- och radioavgifter kontant. EU-domstolens utlåtande kan ha effekt på huruvida offentliga institutioner kan vägra att ta emot kontanta betalningar.

52

Den nationella regleringen av kontanter som lagliga betalningsmedel skiljer sig mycket åt mellan de olika euroländerna. Detta framgår av den rapport som nationella experter från centralbanker och finansdepartement i euroområdet arbetade fram inför att kommissionen antog sin rekommendation. Exempelvis påminner gällande rätt i Nederländerna, Finland, Tyskland och Irland om gällande rätt i Sverige, såvitt avser att rätten att ingå avtal mellan en näringsidkare och en kund innebär att euromynt och eurosedlars status som lagligt betalningsmedel som huvudregel kan avtalas bort. I andra euroländer är det tydligt lagstridigt att inte acceptera betalningar med euromynt

51 Se Kommissionens rekommendation av den 22 mars 2010 om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (2010/191/EU). 52 Bundesverwaltungsgericht (2019).

och -sedlar. Exempel på sådana länder är Frankrike, Grekland, Italien, Slovakien och Slovenien.

53

Även utanför EU pågår det politiska och rättsliga processer avseende kontanters roll som lagliga betalningsmedel. I Norge har Norges Bank bl.a. föreslagit till finansdepartementet att det ska införas sanktionsmöjligheter vid överträdelse av lagen och att det inte ska gå att avtala bort konsumenters rätt att betala med kontanter i standardvillkor.

54

Även i ett antal amerikanska delstater pågår lag-

stiftningsprocesser för att införa en skyldighet för handeln att acceptera kontanter för varor eller tjänster.

55

ECB har också de senaste åren

lämnat yttranden på lagförslag i EU-länder som i huvudsak rör nya lagförslag angående beloppsbegränsningar för kontanta betalningar.

56

Sammanfattningsvis skiljer sig regleringen av sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel i hög grad åt mellan jämförbara länder, inte minst i hur långt rätten att ingå avtal innebär att en borgenär kan neka att ta emot kontanta betalningar och under vilka förutsättningar det kan göras.

Sverige är troligtvis det land i världen där kontantanvändningen minskat snabbast de senaste tio åren och där andelen kontanta betalningar är lägst. Frågan om vad det innebär att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel aktualiseras därför i Sverige när fler och fler aktörer, såväl privata som offentliga, har slutat eller överväger att sluta ta emot kontanta betalningar. I stora delar av världen (med undantag för Skandinavien och Nederländerna) accepteras kontanter fortfarande i princip överallt i samhället som betalningsmedel vid vanliga transaktioner med mindre belopp.

34.7.4. Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken

är lagliga betalningsmedel. Innebörden av detta är att var och en har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt om inte annat följer av någon annan författning än riksbankslagen

53 Se ELTEG (2009). 54 Norges Bank (2019). 55 Se State of New Jersey (2019). 56 Se exempelvis följande yttranden från ECB: CON/2019/04 avseende Spanien, CON/2017/40 avseende Cypern, CON/2017/27 avseende Bulgarien, CON/2017/20 avseende Belgien och CON/2017/18 avseende Portugal.

eller avtalsvillkor. I avsnitt 35.7.10 föreslås dock att var och en har rätt att med befriande verkan betala med vanliga sedlar och mynt och beredskapspengar vid höjd beredskap, oavsett vad som föreskrivs i avtal, om inte annat följer av någon annan författning än riksbankslagen.

Kommitténs bedömning: I privaträttsliga sammanhang kan

även fortsättningsvis rätten att betala med kontanter komma att avtalas bort i många fall. Eventuell ytterligare reglering av möjligheterna till kontant betalning inom offentligrättsliga rättsförhållanden bör ske sektorsvis och inte i den nya riksbankslagen. Offentliga aktörer och sådana privata aktörer som utför offentligt finansierade tjänster bör möjliggöra för personer som har behov av det att kunna betala för tjänster och varor med kontanter om inte särskilda skäl talar emot det.

Behovet att klargöra vad det innebär att sedlar och mynt enligt den nuvarande riksbankslagen är lagliga betalningsmedel har påtalats av flera aktörer. I den allmänna debatten har det framförts synpunkter att det faktum att sedlar och mynt enligt riksbankslagen är lagliga betalningsmedel bör innebära att det går att betala med dem överallt och alltid.

57

Det har vidare framförts argument för att lagstiftaren bör överväga om det ska finnas en skyldighet att acceptera kontanta betalningar i vissa specifika situationer där det anses nödvändigt. I lagstiftningsprocessen kan dessa situationer definieras och hänsyn tas till olika samhällsintressen och dessa kan vägas mot varandra. En skyldighet att ta emot kontanter bör införas genom lag och inte genom domstolspraxis.

58

Riksbanken har i sitt remissvar till kommitténs

delbetänkande pekat på behovet att i lag klargöra vad det innebär att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel.

59

En ännu mer grundläggande fråga är huruvida det över huvud taget behövs en särställning för sedlar och mynt i förhållande till övriga betalningsmedel. I avsnitt 34.7 listades fyra skäl att ha ett lagligt betalningsmedel: intäktskälla för staten, samhällsekonomisk effektivitet, betalning som rättighet och beredskapsskäl. De skäl som i nuvarande situation talar för att staten pekar ut sedlar och mynt som

57 Eriksson (2014). 58 Segendorf och Wilbe (2014), s. 5. 59 Riksbanken (2018).

lagligt betalningsmedel är främst rättighetsskäl och beredskapsskäl. Alla i samhället behöver kunna göra betalningar och vissa personer har stora svårigheter att betala på annat sätt än med kontanter. Vidare bör det av beredskapsskäl finnas ett betalningsmedel som fungerar trots omfattande störningar i elförsörjningen eller elektroniska system. Ett mer robust betalningssystem kan också ha ett samhällsekonomiskt värde eftersom det möjliggör ekonomisk aktivitet även i tider av kris och krig (se vidare avsnitt 38.6.4 för en analys av samhällsekonomiska konsekvenser av kommitténs förslag).

I delbetänkandet betonade kommittén att utvecklingen av tillgången till kontanttjänster ska ske under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen för kontanter bör vidare inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka statliga betalningsmedel som bör finnas i framtiden. De förslag som kommittén lämnade i delbetänkandet och lämnar i detta kapitel har som utgångspunkt att trygga tillgången till kontanter och möjliggöra en kontantkedja i hela landet. I linje med det och att allmänhetens och samhällets behov av kontanter ska tillgodoses, anser kommittén att det under nuvarande omständigheter inte är lämpligt att ta bort sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel.

Kommittén bedömde i delbetänkandet att ett generellt krav på näringsidkare att acceptera kontanter, likt den reglering som finns i vissa andra länder, inte ska införas i Sverige. En sådan reglering riskerar för det första att gå emot kommitténs övergripande utgångspunkt att inte motarbeta den tekniska utvecklingen på betalningsmarknaden. Det sker många innovationer inom betaltjänstområdet som bidrar till ökad effektivitet. Det skulle vidare vara förknippat med höga kostnader för vissa näringsidkare att återgå till att hantera kontanta betalningar. För det andra bedömde kommittén att en plikt att ta emot kontanter är ett ingrepp i näringsfriheten för handlare och övriga näringsidkare som inte är proportionerlig givet nuvarande situation. Även om kommittén mot bakgrund av ovanstående skäl ansåg att det för närvarande inte bör ställas krav på handeln konstaterade den att handeln har en nyckelroll och kan bidra till att utvecklingen av kontantanvändningen i Sverige sker mer kontrollerat än i dagsläget.

Bestämmelsen om lagligt betalningsmedel i den nya riksbankslagen föreslås vara dispositiv, vilket innebär att avtalsvillkor av annan innebörd har företräde. Detta är i linje med gällande rättspraxis i privaträttsliga rättsförhållanden. Avtalsvillkor som gäller i förhållande till en konsument ska dock vara skäliga. Om en näringsidkare i förhållande till konsumenter tillämpar avtalsvillkor som är oskäliga, kan näringsidkaren förbjudas att använda dem (3 § första stycket lagen [1994:1512] om avtalsvillkor i konsumentförhållanden). Den civilrättsliga påföljden av att ett avtalsvillkor är oskäligt i den mening som avses i 36 § första stycket lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, är att villkoret jämkas eller lämnas utan avseende. Dessa bestämmelser medför sammantaget att framför allt en näringsidkare i förhållande till konsumenter behöver väga de skäl som en konsument kan ha för att betala kontant mot de eventuella nackdelar och kostnader som det medför för näringsidkaren att hantera kontanta betalningar. Om nackdelarna och kostnaderna t.ex. är ringa, kan det således vara oskäligt att vägra att ta emot kontanta betalningar från konsumenter som har starka skäl för att betala med kontanter. Detta skulle exempelvis kunna vara fallet om en person som med anledning av en funktionsvariation har svårt att använda elektroniska betalningsmedel vill betala ett mindre belopp i kontanter för livsmedel.

Vidare ska bestämmelsen vara subsidiär i förhållande till bestämmelser i annan lag eller i förordning och således möjliggöra att formerna för vissa betalningar regleras i annan författning. Det är inte lämpligt eller ens möjligt att i riksbankslagen reglera alla gränsdragningar som uppstår och kan komma att uppstå mellan offentligrättsliga och civilrättsliga förhållanden när det gäller frågan om avtalsfrihet. Av rättspraxis angående sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel framgår att det i hög utsträckning ska finnas möjlighet att betala kontant i rättsförhållanden som har en övervägande offentligrättslig prägel. En sådan princip är dock mycket svår att lagfästa utan att räkna upp en lång rad av olika offentligfinansierade verksamheter och göra ett stort antal gränsdragningar. Den nya riksbankslagen bör medge avtalsfrihet även inom offentligrättsligt präglade rättsförhållanden. Om det inte finns särskilda skäl emot bör det dock i offentligrättsliga förhållanden vara möjligt att betala kontant i likhet med den rättspraxis som utvecklats för sjukvård (se exempelvis HFD 2015 ref. 49). Kommittén anser att mer detaljerade och

tvingande regleringar angående möjligheten att betala kontant för offentligrättsliga avgifter och offentligfinansierade tjänster vid behov bör prövas och regleras sektorsvis inom olika områden, genom krav i författningar, upphandlingar eller på annat sätt. Om det finns ett behov av en tvingande bestämmelse om rätten att betala kontant inom t.ex. sjukvården kan den alltså tas in i den aktuella sektorslagstiftningen. Är det så att t.ex. patientavgifter eller receptbelagda läkemedel utan undantag ska kunna betalas kontant bör detta framgå av föreskrifter eller avtal inom detta område. Likaså när det gäller offentligrättsliga avgifter för exempelvis pass eller körkort.

Om det inom ett annat område anses direkt olämpligt att betalningar sker kontant, av andra tungt vägande samhällskäl, bör detta enligt samma logik regleras i en särskild författning för detta område på samma sätt som gjorts avseende skatteinbetalningar 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) av vilken det framgår att skatteinbetalningar ska göras till Skatteverkets särskilda konto för skattebetalningar. Att i riksbankslagen slå fast vad som ska gälla avseende eventuella undantag från bestämmelsen att sedlar och mynt utgör lagliga betalningsmedel på olika områden är varken önskvärt eller ändamålsenligt. En lagreglering av exempelvis kommuners skyldigheter att ta emot kontanta betalningar för sina tjänster riskerar även att komma i konflikt med grundlagsregleringen om den kommunala självstyrelsen enligt 1 kap. 1 § samt 14 kap.2 och 3 §§regeringsformen.

Kommittén vill dock betona offentliga aktörers ansvar för att kontanter inte försvinner som betalningsmedel i närtid. Riksdagen har, i enlighet med inriktningen i kommitténs delbetänkande och regeringens proposition 2019/20:23 ansett att utvecklingen för kontanter behöver ske mer kontrollerat än i dagsläget. Därför har en enig kommitté, och även regeringen, föreslagit lagstiftningsåtgärder för att trygga tillgången till kontanter. I det läget är det problematiskt om statliga och kommunala aktörer som erbjuder offentligt finansierade tjänster och tar emot offentligrättsliga avgifter å sin sida bidrar till att påskynda utvecklingen genom att vägra ta emot kontanta betalningar. Kommittén vill därför betona att det i offentligrättsliga rättsförhållanden som utgångspunkt bör vara möjligt att betala kontant. Kommittén vill sända en signal till centrala samhällsaktörer att inte ytterligare driva på utvecklingen där kontant betalning accepteras i allt lägre grad. Uppmaningen riktar sig huvudsakligen till offentliga aktörer, men även till privata aktörer som bedriver

offentligfinansierad verksamhet och lyder under ett offentligrättsligt regelverk, som exempelvis privata vårdcentraler m.m. Stat, landsting och kommuner bör göra det möjligt att de olika tjänster de erbjuder och avgifter som de tar ut av allmänheten kan betalas kontant av de personer som fortsatt har behov av det om inte särskilda skäl talar emot det. Kommittén anser att det är rimligt att offentliga aktörer generellt sett har ett bredare samhällsperspektiv på betalningsfrågan än att enbart fokusera på kostnaderna i den egna verksamheten. Ett sådant bredare perspektiv omfattar såväl de individer som vill och behöver kunna betala kontant som samhällets behov av att kontantinfrastrukturen finns kvar tills dess att ett beslut fattas om kontanters roll i ett längre tidsperspektiv. När offentliga aktörer och privata aktörer som erbjuder offentligt finansierade tjänster överväger att sluta att ta emot kontanta betalningar bör dessa aspekter vägas mot de eventuella besparingar som görs i verksamheten genom att neka sådana betalningar. Att möjliggöra för människor att betala kontant innebär dock inte nödvändigtvis att varje serviceenhet inom exempelvis en kommun eller en myndighet behöver ta emot kontanta betalningar. Det behöver inte heller vara kommunen eller myndigheten själva som hanterar betalningen utan detta kan ske genom ombud som accepterar kontanta betalningar. Statliga myndigheter eller kommuner kan även ingå avtal med ett företag om att ta emot kontanta betalningar via en fakturalösning.

Det som angetts ovan avser kontanter som lagligt betalningsmedel i en situation när det inte föreligger en kris eller råder höjd beredskap. När det råder höjd beredskap behöver regleringen av lagligt betalningsmedel vara mer tvingande än vad som är fallet under normala omständigheter. Detta gäller även i privaträttsliga sammanhang, exempelvis i handeln där kontanter eller eventuella beredskapspengar i ett sådant läge ska accepteras som betalningsmedel (se vidare avsnitt 35.7.10 angående lagliga betalningsmedel vid höjd beredskap). Att regleringen om lagligt betalningsmedel inte går att avtala bort när det råder höjd beredskap innebär att även centrala privata aktörer kan behöva överväga om de har möjlighet att leva upp till detta krav om de helt har avvecklat möjligheten att ta emot kontanta betalningar under normala omständigheter.

34.8. Utredning om statens roll i betalningssystemet och på betalningsmarknaden

Kommitténs bedömning: Kommittén stöder riksdagens till-

kännagivande om att regeringen ska tillsätta en utredning för att utreda förutsättningarna för statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden, konsekvenserna av ett eventuellt införande av en digital centralbanksvaluta, och innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel.

Mot bakgrund av de snabba och omfattande förändringar som pågår på betalningsmarknaden och i betalningssystemet är kommittén positiv till riksdagens tillkännagivande till regeringen att tillsätta en utredning om statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden mot bakgrund av den starka digitaliseringen och den kraftigt minskade användningen av kontanter i den svenska ekonomin (bet. 2018/19:FiU44).

Som en utgångspunkt för utredningen anser kommittén att betalningssystemet i sin helhet bör analyseras. Ett välfungerande betalningssystem bör enligt kommittén vara

  • effektivt och snabbt
  • tillgängligt för alla
  • robust mot störningar.

Utredningen bör analysera vad statens roll ska vara för att uppnå ett sådant betalningssystem när det gäller såväl regleringar som deltagande från statens sida.

34.9. Referenser

Bankföreningen (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad

tillgång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets

dnr Fi2018/02359/B. Bankomat AB (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad till-

gång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets

dnr Fi2018/02359/B. Bundesverwaltungsgericht (2019), EuGH soll Fragen zur Annahme-

verpflichtung für Euro-Banknoten klären. Bundesverwaltungsgericht

Pressemitteilung nr 2019/23. Tillgänglig på följande webbplats: www.bverwg.de/pm/2019/23. ELTEG (2009), Report of the Euro Legal Tender Expert Group

(ELTEG) on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins, Bryssel.

Eriksson, B. (2014), Korten på bordet. Därför vill bankerna avskaffa

kontanterna. Utgiven av nätverket Kontantupproret.

Finansinspektionen (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad

tillgång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets

dnr Fi2018/02359/B. Mellqvist, M. och I. Persson (2015), Fordran och skuld, 10 uppl.

Uppsala: Iustus förlag. Mersch, Y. (2018), The role of euro banknotes as legal tender, tal, 14 feb-

ruari, Europeiska centralbanken. Nokas Värdehantering AB (2018), Nokas Värdehanterings svar på

Riksbankskommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets dnr Fi2018/02359/B.

Norges Bank (2019), Forbrukeres rett til å betale med kontanter: behov

for lovendringer. Norges Banks brev av 31 januari till

Finansdepartementet. Tillgänglig på följande webbplats: www.norges-bank.no/aktuelt/nyheter-og-hendelser/Brev-oguttalelser/2019/2019-01-31/. Riksbanken (2015), Yttrande över Kontanthanteringsutredningens be-

tänkande Svensk kontanthantering (SOU 2014:61). Riksbankens

dnr 2014-689-STA.

Riksbanken (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad tillgång

till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets

dnr Fi2018/02359/B. Riksbankens dnr: 2018-00644. Segendorf, B. och A. Wilbe (2014), ”Har kontanter någon framtid

som lagligt betalningsmedel”, Ekonomiska kommentarer 2014:9, Riksbanken. SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 2014:61, Svensk kontanthantering. SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter. State of New Jersey (2019), An act concerning payments by consumers

and supplementing 1 P.L.1960, c.39 (C.56:8-1 et seq.). Tillgänglig

på följande webbplats: www.njleg.state.nj.us/2018/Bills/AL19/ 50_.PDF Wetterberg, G. (2009), Pengarna och makten. Riksbankens historia,

Stockholm: Atlantis.

35. Krisberedskap och höjd beredskap

35.1. Inledning

35.1.1. Kommitténs uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga hur Riksbankens ansvar för beredskapen i betalningssystemet vid såväl fredstida kriser som höjd beredskap bör tydliggöras i lag. Fredstida krissituationer kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Fredstida kriser kan således ha olika karaktär och ursprung. Några exempel på fredstida kriser som regleras i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering är allvarliga olyckor, våldshandlingar, epidemier eller liknande, och utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Uttrycket fredstida krissituationer har visserligen inte en helt entydig innebörd. Kommittén har dock valt att använda detta uttryck i det följande eftersom det förekommer i regleringen av beredskapsfrågor.

Med krisberedskap avses förmågan att förebygga, motstå och hantera fredstida krissituationer. Avgränsningen i förhållande till finansiella kriser behandlas nedan.

Därutöver har kommittén också till uppdrag att överväga om den befintliga lagstiftningen angående Riksbankens beredskapsansvar vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap behöver moderniseras. Denna lagstiftning består framför allt av några lagar om bl.a. beredskap som ursprungligen härstammar från tiden för andra världs-

kriget.

1

Syftet med dessa lagar är delvis att säkerställa att allmänheten

i kristider har tillgång till fysiska betalningsmedel, dvs. kontanter, provisoriska betalningsmedel, växlar m.m. De reglerar också vissa andra frågor om betalningar i allmänhet. Det är följande författningar som berörs:

2

  • lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara (växelprotestlagen)
  • lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag)
  • lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden
  • kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden (tillämpningskungörelsen).

Uppdraget i denna del har samband med en skrivelse från Riksbanken till regeringen 2016 angående behovet av att se över de ovan angivna författningarna.

3

I skrivelsen anförde Riksbanken bl.a. att en

del av dessa författningar är föråldrade och inte alls anpassade till dagens samhälle samt att de måste moderniseras och anpassas till hur betalningar sker för närvarande.

Beredskapen kan höjas för att stärka landets försvarsförmåga (1 § andra stycket lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap). Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas, dvs. av civila myndigheter, Försvarsmakten och andra. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Civilt försvar är således en del av den verksamhet som drivs för att förbereda Sverige för krig.

1 Den nedan beskrivna 1957 års lag bygger på den tidsbegränsade lagen (1939:895) angående rätt för Konungen att meddela särskilda bestämmelser om riksbankens sedelutgivning och bankrörelse m.m. och den därpå följande lagen (1940:437) angående utövande under vissa utomordentliga förhållanden av fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret tillkommande befogenheter. 2 Regeringsbeslut (B) 1983-12-03 ang. föreskrifter för statsmyndigheternas redovisning och revision under krigsförhållanden torde inte vara tillämpligt på Riksbanken eller andra myndigheter under riksdagen. 3 Riksbanken (2016).

Vid höjd beredskap ska även de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. Näringsidkare är skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarsplaneringen enligt bestämmelserna i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. De är också skyldiga att lämna vissa uppgifter till vissa myndigheter, däribland Finansinspektionen (se 2 § samma lag och 1 § förordningen [1982:1005] om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen).

Kommittén ska, enligt kommittédirektiven, ta sin utgångspunkt i bl.a. betänkandet Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet (SOU 2011:78) och regeringens beslut om att en sammanhängande planering för totalförsvaret ska återupptas.

4

Betänkandet

innehöll ett förslag till en ny lag om krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Den nya lagen var avsedd att gälla för såväl Riksbanken som för vissa privata företag som driver system inom den finansiella infrastrukturen, i vart fall företag som ägnar sig åt clearing och avveckling av finansiella transaktioner. Såvitt framgår av betänkandet var lagen inte avsedd att tillämpas på banker.

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga om en s.k. e-krona ska införas eller inte.

Med betalningsmedel avses i detta kapitel såväl kontanter som andra betalningsmedel för allmänheten, dvs. inte centralbankspengar som endast är tillgängliga för vissa finansiella företag.

35.1.2. Elektroniska betalningar

I samhällsekonomin genomförs betalningar i en mängd olika former, med olika belopp och för en rad olika ändamål. Allmänheten betalar i handeln för livsmedel, drivmedel, läkemedel, kläder, husgeråd, möbler etc. med kort (bank- eller kreditkort) eller kontanter. När

4Prop. 2014/15:109, Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020.

bankkort, eller med ett annat ord debetkort, används debiteras kortinnehavarens bankkonto direkt. Vid ett köp med kreditkort ges kortinnehavaren en kredit och får således en viss tid på sig att betala köpesumman, med eller utan tillägg av ränta.

Köp av varor och tjänster görs också i allt större utsträckning via internet. Sådana köp betalas med kort eller med någon annan form av kontobetalning. På hotell, restauranger och kaféer används i regel kort eller kontanter som betalningsmedel. Privatpersoner kan betala varandra med kontanter eller i allt högre utsträckning via betaltjänsten Swish. Swish kan också användas mellan en privatperson och ett företag, såväl i fysiska butiker som på internet. Därutöver finns det andra betalappar som det går att betala med i olika sammanhang. Sällanköpsvaror som hushållsmaskiner eller bilar betalas oftast genom överföringar mellan köparens och säljarens bankkonton.

5

Skatt (och återbäring av skatt) och andra transfereringar till eller från myndigheter, dvs. pensioner, studiebidrag, försörjningsstöd, sjukersättning etc., betalas i regel elektroniskt via kontoöverföringar mellan berörd myndighet och den aktuella personen. Räkningar för boende, el, försäkringar etc. betalas numera i regel genom registrering i den aktuella internetbanken och överförs därefter via bankgiro eller Plusgiro.

Nästan alla bankkort (debetkort) i Sverige är anslutna till betalningsnätverken Visa eller Mastercard. Betalningar med kort kan i allmänhet bara genomföras om betalningsterminaler är online. Offline-betalningar, dvs. betalningar utan tillgång till en internetuppkoppling, kan i dag bara genomföras i starkt begränsad omfattning. En anledning är att betalningsterminaler i regel bara har kapacitet att hantera en begränsad mängd transaktioner off-line. En annan begränsande faktor är att de inblandade aktörerna inte vill ta den kreditrisk som uppstår i ett off-line-läge. Vissa kort kan därför inte användas för betalningar off-line. För de kort som får användas offline tillåter kortutgivarna och kortinlösarna i regel bara en begränsad mängd transaktioner eller ett maxbelopp.

I viss utsträckning förekommer det att statliga myndigheter betalar ut transfereringar via s.k. förbetalda kort.

6

I sådana fall finns

ett visst tillgodohavande registrerat på det aktuella kortet, som

5 För en analys av den svenska betalningsmarknaden, se kommitténs delbetänkande (SOU 2018:42), s. 73 och 84. 6 Se Riksgäldskontoret (2017).

skickas till betalningsmottagaren. Denne kan därefter använda kortet för alla typer av betalningar och för att ta ut kontanter.

35.1.3. Kontantbetalningar

Som framhålls i avsnitt 34.1 har kontanter en rad unika egenskaper som gör dem särskilt användbara vid t.ex. höjd beredskap. Kontanternas fysiska form möjliggör en omedelbar och slutlig reglering av en skuld utan några elektroniska system, clearingorganisationer eller andra slags mellanhänder. Någon kontoföring och clearing krävs inte. Formen möjliggör också att kontanter enkelt kan transporteras och lagras på en mängd platser, även när någon el inte finns att tillgå.

35.2. Risker och sårbarhet

35.2.1. Operativa risker

I samband med arbetet med att stärka säkerheten och stabiliteten i den finansiella infrastrukturen generellt sett har olika kategorier av risker i de berörda företagens verksamhet identifierats. I stora drag kan dessa kategorier beskrivas som finansiella risker och operativa risker. Framför allt de finansiella och operativa riskerna är av betydelse för detta betänkande. Detta kapitel avser dock operativa risker. Vissa finansiella risker, främst likviditetsrisker, beskrivs bl.a. i avsnitten 7.3 och 7.4.

Till kategorin operativa risker kan risker av skilda slag hänföras. Hit hör bl.a. den s.k. mänskliga faktorn, dvs. att någon person som opererar inom t.ex. ett betalningssystem gör fel eller medvetet manipulerar systemet på något sätt. Även hot från personer utanför systemet kan betecknas som operativa risker. Det kan också röra sig om avbrott i elförsörjning, elektronisk kommunikation m.m. Den bakomliggande orsaken kan vara tekniska fel, men kan också bero på t.ex. väderförhållanden, naturkatastrofer, sabotage eller medvetna intrång i byggnader eller system, t.ex. genom cyberangrepp. Operativa risker kan realiseras utan samband med något avsiktligt angrepp på infrastrukturen i fråga. Att t.ex. tekniska system inte fungerar kan dock bero på intrång eller sabotage.

35.2.2. Sårbarheter i den finansiella infrastrukturen

Samverkansorganet FSPOS (Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp) har berört en rad omständigheter som innebär att den finansiella infrastrukturen är av särskild betydelse för samhällets krisberedskap.

7

  • Den finansiella sektorn hanterar dagligen ett stort antal transaktioner som i många fall även är beroende av varandra i form av att de sker i sekvens eller simultant.
  • De flesta av sektorns aktörer är anslutna till samma betalningssystem, vilket både skapar en nätverkseffekt och ett starkt infrastrukturmässigt beroende. Det innebär att eventuella störningar eller medvetna attacker kan få stora konsekvenser för sektorn som helhet.
  • Koncentrationen till ett fåtal aktörer och system är ofta en förutsättning för att säkerställa kvalitet och täckningsgrad i viktiga funktioner och tjänster. Det skapar också en tydlighet jämfört med om ett större antal organisationer eller system skulle användas. Vidare medför det stordriftsfördelar såsom lägre kostnader. Det bör samtidigt påpekas att ett beroende av ett fåtal aktörer och system kan medföra sårbarheter.
  • Den finansiella sektorn är teknikintensiv, med många och komplexa it-beroenden.
  • För att garantera enskilda individers och utsatta gruppers försörjningstrygghet behöver de finansiella systemen kunna fungera även under stark påfrestning.

Utöver vad som anförs ovan bör det också framhållas att den finansiella infrastrukturen också är förenad med affärsrisker, dvs. risker i fråga om lönsamhet m.m., eftersom den i stor utsträckning drivs av privata företag. Den är också förenad med anseenderisker, vilket bl.a. kan aktualiseras om ett finansiellt företag inte följer gällande regelverk.

7 FSPOS (2017) s. 9 och 10.

35.2.3. Finansiella och konventionella kriser

Vanligtvis är det rörelseregleringen för ett visst finansiellt företag som reglerar vad företaget i fråga ska göra för att undvika att risker realiseras och orsakar en kris i det aktuella företagets verksamhet. Det gäller i synnerhet finansiella kriser till följd av t.ex. likviditetsbrist.

Störningar som drabbar finansiella företag kan dock påverka samhället och realekonomin i stort, särskilt om störningarna sprider sig till flera finansiella företag. Detta gäller särskilt om störningarna drabbar de företag som tillhandahåller en gemensam infrastruktur för det finansiella systemet, dvs. framför allt clearingorganisationer, centrala motparter och värdepapperscentraler. Exempelvis kan problem med att genomföra betalningar i t.ex. Bankgirosystemet leda till svårigheter vad gäller att betala löner och andra likviditetsproblem och uteblivna leveranser för företag.

En s.k. konventionell kris, dvs. en kris till följd av att operativa risker realiseras, kan under vissa förutsättningar leda till en finansiell kris. Det kan nämnas att ett sådant scenario var föremål för en samverkansövning 2008 (SAMÖ 2008) i den dåvarande Krisberedskapsmyndighetens regi. Ett tjugotal myndigheter och organisationer deltog. Övningsscenariot var en organiserad it-attack mot det finansiella systemet, med risk för förtroendekris som följd. Även CPSS-Iosco (se avsnitt 21.3) har berört detta samband. I dess PFMI anförs t.ex. att driftstörningar kan utgöra ett systemhot.

8

Ett annat exempel på sambandet mellan operativa risker och finansiella kriser är de iakttagelser som Riksbanken har gjort i fråga om VPC-systemet hos Euroclear Sweden AB. Riksbanken har under flera år anfört att VPC-systemet bör bytas ut eftersom det är gammalt och inflexibelt och att riskerna med att behålla det ökar för varje år. Enligt Riksbanken är den operativa risken i den finansiella infrastrukturen som helhet förhöjd till dess att Euroclear Sweden AB har bytt ut VPC-systemet.

9

Riksbanken bedömer att störningar i funk-

tionen för värdepappersavveckling som varar längre än någon dag kan få långtgående konsekvenser för många aktörer i den svenska ekonomin. Ett driftstopp i VPC-systemet skulle kunna leda till betydande likviditetsstörningar för både banker och andra infrastruk-

8 CPSS-Iosco (2012), s. 94. 9 Se bl.a. Riksbanken (2017), s. 10 och 11.

turföretag. Det skulle enligt Riksbanken sannolikt även innebära att marknader för handel med värdepapper och derivat skulle få svårt att fungera och att möjligheterna att pantsätta värdepapper skulle minska markant. För Riksbanken skulle det innebära svårigheter att genomföra penningpolitiken eftersom pantsättning av värdepapper för penningpolitiska transaktioner görs i VPC-systemet.

Utöver Riksbankens iakttagelser om ett tillfälligt driftstopp i VPCsystemet kan det tilläggas att en mer bestående störning i detta system sannolikt skulle få synnerligen allvarliga konsekvenser för samhällsekonomin i stort. Detta med tanke på att ägandeförhållanden m.m. avseende finansiella instrument till ett marknadsvärde som 2019 motsvarade minst 12 000 miljarder kronor finns registrerade där.

10

Försvarsberedningen har också berört en s.k. gråzonsproblematik, dvs. att det finns ett gränsområde mellan krig och fred.

11

Typiska

antagonistiska hot mot vår säkerhet kan enligt Försvarsberedningen vara krig, påverkanskampanjer och informationskrigföring, nätverksattacker inom cyberområdet och terrorism. Därutöver finns det enligt beredningen en rad andra utmaningar och hot mot vår säkerhet som kan ha både antagonistiska och icke-antagonistiska inslag såsom organiserad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden och ekonomiska kriser.

12

Antagonistiska inslag kan således förekom-

ma även då höjd beredskap inte råder.

I detta kapitel berörs kriser som inte har ett finansiellt ursprung, dvs. som är kopplade till operativa risker i vid mening.

35.2.4. Sårbarheter i kontantkedjan

När det gäller den s.k. kontantkedjan finns det anledning att skilja på problem som beror på å ena sidan ekonomiska, marknadsmässiga eller företagsspecifika faktorer på kontantmarknaden

13

och å andra

sidan operativa störningar som beror på t.ex. naturkatastrofer under fredstida kriser eller riktade angrepp vid krig (operativa risker).

Efterfrågan på kontanter kan antas öka kraftigt vid krig, vilket ställer särskilda krav på tillverkningskapacitet och lagring. En sär-

10Ds 2015:2, s. 241. Uppgiften är från 2015. 11 Försvarsberedningen (2017), s. 65–68. 12 Ibid., s. 15. 13 För en diskussion om affärsrisker, se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 96–98.

skild fråga är hur kontanterna kan distribueras till allmänheten på ett effektivt och säkert sätt. Lagring av kontanter kan behöva ske i större skala och mer decentraliserat än annars, vilket kan vara förenat med säkerhetsproblem.

För en enskild person kan kontanter visserligen vara ett alternativ till elektroniska betalningar, men kontantkedjan saknar inte beröringspunkter till elektroniska betalningssystem. Bland annat betalar bankerna för kontanter via RIX-systemet. Det bör också understrykas att tillgången till kontanter i hög grad är beroende av en fungerande elförsörjning och en tillgång till bankernas egna it-system som möjliggör en kontroll av kontoställningen. Det skulle visserligen vara möjligt att i framtiden ha uttagsautomater i drift under en viss tid utan en fungerande uppkoppling till bankernas it-system, men detta förutsätter både tekniska förändringar och att någon tar på sig kreditrisken för uttag som sker utan täckning.

35.3. Gällande rätt och tidigare ansvarsfördelning

35.3.1. Ansvaret för beredskapsplaneringen inom det finansiella systemet

Under det kalla kriget fanns en ordning med särskilt utpekade krigsviktiga företag, s.k. K-företag, och en mer omfattande reglering av näringslivets roll i totalförsvaret jämfört med i dag. För att klassificeras som krigsviktigt krävdes att det aktuella företagets produktion av varor och tjänster var av största vikt för totalförsvaret. K-företagen skulle prioriteras från produktionssynpunkt. Genom denna ordning skulle viss krigsviktig produktion av varor och tjänster säkerställas. Numera gäller i stället att bevakningsansvariga myndigheter (se vidare nedan) ska träffa avtal med företag om att dessa ska tillhandahålla varor och tjänster bl.a. under krig (2 § förordningen [1992:390] om förberedelser för leverans av varor och tjänster). I mitten av 1990-talet fanns cirka 11 000 K-företag.

14

Bland de finan-

siella företag som var K-företag vid den tidpunkten fanns nästan alla dåvarande bankaktiebolag, de flesta sparbanker, Bankgirocentralen BGC AB och de företag som i dag benämns Euroclear Sweden AB respektive Nasdaq OMX Stockholm AB.

14SOU 1995:125, s. 48.

Fram till mitten av 1990-talet hade Riksbanken ett omfattande ansvar för beredskapsfrågor inom det finansiella systemet. Riksbanken hade då ansvaret för planeringen av beredskapen på bank- och betalningsväsendets område (30 § andra stycket riksbankslagen i dess lydelse före den 1 januari 1995). Denna ansvarsfördelning härrörde från ett riksdagsbeslut vid 1984/85 års riksmöte rörande ledningen av de civila delarna av totalförsvaret.

15

Totalförsvarets civila

delar skulle indelas i samhällssektorer eller funktioner. För varje funktion skulle det utses en ansvarig myndighet. Syftet var att på myndighetsnivå fördela ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamheten under kriser och krig. Riksbanken ansvarade för funktionen ”betalningsväsendet m.m.”.

Under den senare delen av 1980-talet gällde föreskrifter från Riksbanken av den 5 maj 1988 avseende bankernas beredskapsplanering. Av föreskrifterna framgick bl.a. att varje fysisk person skulle kunna använda åtminstone ett bankkonto för insättningar under krig och att bankerna skulle ge kredit mot en s.k. beredskapsgaranti. Vid denna tidpunkt fanns också en planering för att Riksbankens egen regionala organisation skulle anpassas till totalförsvarets indelning i civilförsvarsområden (civo) och militärområden (milo), att ett krigshuvudkontor skulle kunna tas i bruk och att sedlar skulle föras till särskilda lagringsutrymmen vid utrymning av hotade områden.

16

Vid ett totalt

avbrott i sedeltryckningen skulle enklare beredskapssedlar tryckas på en plats i de södra och en plats i de mellersta delarna av landet.

Den tidigare ordningen ändrades sedan på så sätt att Finansinspektionen fr.o.m. den 1 januari 1995 gavs ansvaret för beredskapsplaneringen inom hela inspektionens verksamhetsområde. Riksbanken kom därefter att ansvara för beredskapsplanering enbart vad gäller sin egen verksamhet, och inte för några finansiella företag. Lagändringen motiverades i huvudsak med att ansvarsprincipen skulle gälla fullt ut, dvs. att beredskapsansvaret ska överensstämma med ansvaret för en viss uppgift i fredstid. Lagstiftaren ansåg således att den myndighet som har tillsynsansvaret på det aktuella området, dvs. Finansinspektionen, också borde ha beredskapsansvaret.

17

På så sätt

skulle också myndigheternas kompetens och resurser tas till vara mer effektivt, enligt förarbetena till lagändringen.

15Prop. 1984/85:160 och FöU 1984/85:11, se även SOU 1986:22, s. 157 och 158. 16SOU 1993:116, s. 65 och 66. 17Prop. 1994/95:47 s. 6, se även SOU 1995:125, s. 46.

Finansinspektionen har därför numera ett ansvar som myndighet med ett särskilt ansvar för krisberedskapen och som bevakningsansvarig myndighet enligt 10 och 16 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Ansvaret enligt 10 § innebär i huvudsak att inspektionen har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Ansvaret enligt 16 § avser höjd beredskap. Detta ansvar avser det finansiella systemet i stort, vilket bl.a. innefattar de svenska finansiella infrastrukturföretag som har tillstånd som clearingorganisation, central motpart och värdepapperscentral. Såvitt kommittén känner till har Finansinspektionens arbete hittills i huvudsak varit inriktat på fredstida kriser och inte höjd beredskap.

Enligt krisberedskapsförordningen har även Riksgäldskontoret och vissa andra myndigheter ett ansvar som myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen (10 §) och bevakningsansvariga myndigheter (16 §) för samverkansområdet ekonomisk säkerhet. Bestämmelserna i krisberedskapsförordningen ger inte Finansinspektionen eller någon annan myndighet rätt att ställa krav på enskilda, såsom finansiella företag. Den näringsrättsliga lagstiftningen på finansmarknadens område ger dock inspektionen vissa möjligheter att ställa krav som har betydelse för samhällets motståndskraft, exempelvis vad gäller hanteringen av operativa risker i viss finansiell verksamhet.

18

Krisberedskapsförordningen och förordningen (2015:1053)

om totalförsvar och höjd beredskap ersatte den numera upphävda förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Den upphävda förordningen innebar dock en liknande reglering av Finansinspektionens ansvar för krisberedskapen.

För de flesta myndigheter under regeringen finns ytterligare bestämmelser i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap.

18 Se bl.a. 5 kap. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hantering av operativa risker.

35.3.2. Regleringen av krisberedskap och höjd beredskap i allmänhet

Generellt sett kan det sägas att Sverige har en omfattande rättslig reglering för hur samhället ska fungera under höjd beredskap och då ytterst i krig samt hur samhället ska planera och förbereda sig för sådana situationer.

19

Utgångspunkten för regelverket är att Sverige

ska utgöra en rättsstat även i krig. Sverige tillämpar inte s.k. undantagstillstånd, vilket ger staten möjlighet att åsidosätta grundlagen om samhället är hotat. I stället har den svenska lagstiftarens strävan varit att i fred utforma en rättslig reglering för kris- och krigssituationer i syfte att uppnå en så god författningsberedskap som möjligt.

Regelverket ger rättsliga förutsättningar för samhället att verka enligt förenklade konstitutionella och förvaltningsrättsliga principer för att bl.a. underlätta beslutsfattande. Det ger också förutsättningar för staten att kunna ingripa i enskilda individers fri- och rättigheter samt förfoga över resurser som finns i näringslivet för att på så sätt få tillgång till personella och materiella resurser som kan gynna de samlade försvarsansträngningarna. Samhällets omställning från fred till krig måste kunna ske skyndsamt för att få avsedd verkan. I 15 kap. regeringsformen ges de grundläggande förutsättningarna för en sådan ordning genom att vissa befogenheter vid krig och krigsfara kan delegeras från riksdagen till regeringen samt från regeringen till förvaltningsmyndigheter. I 15 kap. 6 § regeringsformen ges regeringen befogenhet med stöd av bemyndigande i lag att vid krig eller krigsfara meddela föreskrifter genom förordning som enligt grundlag annars skulle meddelas genom lag.

I 15 kap. 8 § regeringsformen ges regeringen en befogenhet att, med stöd av riksdagens bemyndigande, vid krig eller krigsfara delegera uppgifter till underordnande myndigheter genom bemyndiganden. Lagen skapar möjligheter för Sverige att fortsatt fungera även under krig och krigsfara, t.ex. genom att regeringen kan överlåta åt länsstyrelserna att inom sitt område fullgöra regeringens uppgifter för det fallet riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och regeringen inte kan upprätthållas.

Utöver regeringsformen utgör lagen om totalförsvar och höjd beredskap en central del av det rättsliga ramverk som reglerar totalförsvaret. Lagen definierar vad totalförsvar är och anger att totalför-

19 Texten i detta avsnitt baseras på Försvarsberedningen (2017), s. 34–40.

svaret delas upp i två områden; militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Vidare regleras när regeringen får fatta beslut om höjd beredskap och vilka beredskapsnivåer som då finns. Lagen anger att beredskapen kan höjas i syfte att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt eller högsta beredskap. Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Beslut om skärpt eller högsta beredskap får avse en viss del av landet eller en viss verksamhet.

Det finns ett betydande antal lagar och förordningar som blir tillämpliga vid ett beslut om höjd beredskap eller efter ett särskilt beslut från regeringen. Till stor del är regelverket konstruerat så att vissa bestämmelser gäller med automatik om Sverige är i krig. Ett antal författningar ska vidare tillämpas i sin helhet vid beredskapslarm. Regeringen har även i övrigt möjlighet att besluta att vissa bestämmelser ska tillämpas vid höjd beredskap.

På senare tid har den sammanhängande planeringen för totalförsvaret återupptagits. I samband med detta har de s.k. bevakningsansvariga myndigheterna fått i uppdrag att återuppta sin planering för höjd beredskap inom ramen för det civila försvaret.

Enligt lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är bl.a. vissa näringsidkare skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarsplaneringen (1 §). De är också skyliga att lämna vissa upplysningar till totalförsvarsmyndigheterna. I förordningen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen anges vilka totalförsvarsmyndigheter som har rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen. Bland dessa finns t.ex. Finansinspektionen.

För att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap bedrivs de bevakningsansvariga myndigheternas planering i sex samverkansområden: teknisk infrastruktur, transporter, farliga ämnen, ekonomisk säkerhet, geografiskt områdesansvar samt skydd, undsättning och vård.

20

Inom samverkansområdet Ekono-

misk säkerhet (SOES) ingår Arbetsförmedlingen, Finansinspektio-

20 Försvarsberedningen (2017), s. 33.

nen, Försäkringskassan, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Pensionsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Skatteverket, Statens servicecenter och – som adjungerade aktörer – Försvarsmakten och Riksbanken. Syftet med arbetet i samverkansområdena är att myndigheternas planering ska samordnas. I samverkansområdena ingår även andra aktörer, som är utpekade av MSB eller adjungerade av myndigheterna i respektive samverkansområde. Därför deltar även kommuner, landsting och Försvarsmakten i samverkansområdena. Utöver indelningen i samverkansområden har även sju prioriterade områden pekats ut (se vidare avsnitt 35.4.4).

MSB har lyft fram finansiella tjänster som ett av sju områden som MSB anser behöver prioriteras för att stärka samhällets krisberedskap och civilt försvar.

21

Bland finansiella tjänster finns en rad sam-

hällsviktiga funktioner, av vilka betalningar nu är av intresse.

22

35.3.3. Riksbankslagen

I riksbankslagen anges att Riksbanken ska beakta de krav som totalförsvaret ställer vid planeringen och genomförandet av Riksbankens verksamhet i fred (9 kap. 7 §). Vid beredskapsplaneringen ska Riksbanken samråda med Finansinspektionen i frågor om finansiella tjänster och med Kommerskollegium i frågor som har samband med utrikeshandeln. I övrigt saknas bestämmelser om beredskapsplanering i riksbankslagen.

Även om det inte sägs uttryckligen får dock Riksbanken anses ha ett visst beredskapsansvar. Enligt kommitténs bedömning är innebörden av detta ansvar att det avser Riksbankens egen verksamhet men inte något finansiellt företag. I synnerhet torde driften av RIXsystemet och kontantkedjan vara föremål för beredskapsplanering från Riksbankens sida.

23

Riksbanken har i dag inte befogenhet att meddela föreskrifter eller ålägga privata företag att vidta någon åtgärd för att stärka krisberedskapen eller det civila försvaret. Riksbanken har inte heller någon sådan rätt att begära uppgifter från näringsidkare som Finansinspektionen har enligt förordningen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarspla-

21 Se bl.a. MSB (2018). 22 För en närmare redogörelse av frågor om totalförsvaret, se Försvarsberedningen (2017). 23 Avseende Riksbankens ansvar för kontantkedjan i fredstid, se kapitel 34.

neringen. Emellertid samarbetar Riksbanken och andra berörda myndigheter med de privata företagen inom den finansiella sektorn på frivillig grund inom ramen för samverkansorganet FSPOS. FSPOS verkar för att stärka den finansiella infrastrukturen genom att samverka, öva, kartlägga och dela information och på så sätt värna sektorn och samhället. Bland FSPOS medlemmar finns banker, försäkringsbolag, fondkommissionärer (värdepappersbolag), finansiella infrastrukturbolag, Riksgäldskontoret, Försäkringskassan, Riksbanken och Finansinspektionen.

35.3.4. Lagen om valuta- och kreditreglering

Även lagen om valuta- och kreditreglering avser bl.a. situationer då Sverige är i krig. Den har dock ett vidare tillämpningsområde. I lagen finns särskilda bestämmelser om kreditreglering och reglering av valutatransaktioner. Bestämmelserna tillämpas efter regeringens beslut om att Sverige är i krig, men det finns också möjlighet att tillämpa dem om det råder utomordentliga förhållanden på grund av en allvarlig olycka, våldshandling, epidemi eller liknande, eller vid utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Lagen gäller således även för vissa fredstida krissituationer och vissa slags finansiella kriser.

35.3.5. Säkerhetsskyddslagstiftningen

I fråga om säkerhetsskydd gäller för Riksbankens verksamhet lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter och vissa av bestämmelserna i den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585).

Säkerhetsskyddslagstiftningen syftar till att reducera sårbarheter och beredskapsförfattningarna till att reducera risker. Även inriktningen mellan dessa olika rättsområden skiljer sig åt. Krisberedskap syftar framför allt till att skapa förutsättningar att hantera en kris. Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses bl.a. uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen

(2009:400), se 1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen. Uppgifter hos enskilda kan dock vara säkerhetsskyddsklassificerade trots att offentlighets- och sekretesslagen inte är tillämplig i sådan verksamhet (prop. 2017/18:89 s. 51 och 52).

Säkerhetsskyddsregleringen är generell och gäller för säkerhetskänslig verksamhet oavsett inom vilket område som verksamheten bedrivs och oavsett i vilken verksamhet som det skyddsvärda förekommer. Dess bestämmelser är allmänt hållna, och är begränsade på så sätt att de bara ska tillämpas på den del av en verksamhet som är säkerhetskänslig. I propositionen till säkerhetsskyddslagen nämns finansiella tjänster som exempel på verksamheter som kan röra Sveriges säkerhet (prop. 2017/18:89 s. 44). Skadekonsekvenserna kan exempelvis bestå av störningar eller bortfall av tjänster som är nödvändiga för samhällets funktionalitet ur ett nationellt perspektiv. Det som i propositionen benämns det centrala finans- och betalningssystemet är exempel på finansiella tjänster som kan utgöra skyddsvärda intressen.

24

Finansiella tjänster är därmed ett område där det

typiskt sett drivs säkerhetskänslig verksamhet. Vid sidan av det ovannämnda systemet kan även den verksamhet som drivs av stora banker, möjligen även medelstora banker, vara att betrakta som säkerhetskänsliga verksamheter.

25

Säkerhetsskyddsåtgärder indelas i följande tre olika kategorier.

  • Informationssäkerhet, vilket syftar till att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs, och förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter och informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet (2 kap. 2 § samma lag).
  • Fysisk säkerhet, vilket syftar till att förebygga att obehöriga får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs, och förebygga skadlig inverkan på sådana områden, byggnader, anläggningar eller objekt.
  • Personalsäkerhet, vilket syftar till att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller

24 Jfr SOU 2015:25, s. 300. 25 Jfr SOU 2018:82, s. 494.

i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig, och säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd.

I fråga om vilken slags samhällsviktig verksamhet som kan ha betydelse för Sveriges säkerhet berörs i propositionen till säkerhetsskyddslagen bl.a. kopplingen mellan elförsörjning och centrala betalningssystem och den omständigheten att ett avbrott i elförsörjningen skulle få allvarliga skadekonsekvenser i detta avseende (prop. 2017/18:89 s. 44).

Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (Ju 2017:08) har haft till uppgift att överväga vissa frågor i säkerhetsskyddslagstiftningen, bl.a. hur en ändamålsenlig tillsyn enligt säkerhetsskyddslagstiftningen ska vara utformad. Utredningen har anfört att det i den nya säkerhetsskyddsförordningen inte finns något särskilt utpekat tillsynsansvar över enskilda verksamhetsutövare som verkar inom området finansiella tjänster. Vidare anser utredningen att länsstyrelserna inte är de mest lämpade myndigheterna för tillsyn av nu aktuellt slag. Enligt utredningen bör en myndighet få ett utpekat ansvar för tillsyn över det finansiella området. Utredningen har därför föreslagit att Finansinspektionen ska utöva tillsyn över säkerhetsskyddet när det gäller enskilda verksamhetsutövare inom området finansiella företag samt för motsvarande utländska företag som är etablerade i Sverige.

26

35.3.6. Skyddslagen

Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri m.m. och grovt rån. För att tillgodose behovet av sådant skydd kan det beslutas att en byggnad, en anläggning eller ett område ska vara skyddsobjekt. Det gäller bl.a. byggnader som används för att leda eller styra statlig verksamhet, för fredstida krishantering och för Sveriges försörjning med sedlar och mynt (4 § 3–5 samma lag).

26 Se SOU 2018:82, som kompletterar förslagen i betänkandet SOU 2015:25.

Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 § första stycket). Tillträdesförbudet upprätthålls antingen genom någon byggnadsteknisk åtgärd, t.ex. inhägnad eller genom fysiskt bevakningsskydd, vilket bl.a. utgörs av bevakningspersonal med olika befogenheter. Oftast sker det genom en kombination av dessa åtgärder. Det är den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt som ansvarar för att objektet bevakas.

Med stöd av skyddslagen har bl.a. Riksbankens huvudkontor beslutats vara skyddsobjekt.

Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet har föreslagit vissa ändringar i skyddslagen bl.a. vad gäller vilka slags byggnader, andra anläggningar och områden som kan beslutas vara skyddsobjekt och innebörden av tillträdesförbud.

27

35.3.7. NIS-direktivet och genomförandet i Sverige

I juli 2016 antog Europaparlamentet och rådet det s.k. NIS-direktivet

28

. Direktivet fastställer åtgärder för att uppnå en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverk och informationssystem (NIS) inom unionen, i syfte att förbättra den inre marknadens funktion. Såvitt nu är av intresse omfattar direktivet sektorerna bankverksamhet respektive finansmarknadsinfrastruktur. Med det senare begreppet avses dels handelsplatser där värdepapper och andra finansiella instrument handlas, dels centrala motparters verksamhet. Betalningssystem och clearingorganisationers verksamhet i övrigt omfattas dock inte. För bankverksamhet och finansmarknadsinfrastruktur har direktivet kopplingar till de frågor om krisberedskap och höjd beredskap som behandlas i detta kapitel. Detta eftersom direktivet delvis rör hanteringen av operativa risker och motståndskraften mot avsiktliga sabotage (skäl 2), vilket berör sådana antagonistiska angrepp som kan förekomma såväl i en fredstida kris som vid höjd beredskap. Direktivet innebär bl.a. skyldigheter för vissa leverantörer av samhällsviktiga tjänster och vissa leverantörer av digitala tjänster att vidta säkerhetsåtgärder för att hantera risker samt förebygga och hantera incidenter i nätverk och informationssystem som de är beroende av

27 Se SOU 2018:26. 28 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av den 6 juli 2016 om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen.

för att tillhandahålla tjänsterna. Det gäller dock inte för Riksbanken. Leverantörerna ska också rapportera incidenter som har en betydande respektive avsevärd inverkan på kontinuiteten i tjänsten. För att en leverantör ska anses vara en sådan leverantör av samhällsviktiga tjänster som omfattas av direktivet krävs att leverantören bedriver verksamhet inom någon av de i direktivet särskilt utpekade enheterna.

Direktivet har i huvudsak genomförts i svensk rätt i form av lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. Lagen gäller för bl.a. vissa leverantörer som tillhandahåller en samhällsviktig tjänst (3 § första stycket 1). Lagen gäller inte för verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen. För verksamhet som omfattas av den senare lagen finns i stället bestämmelser om informationssäkerhet där. Leverantörer av samhällsviktiga tjänster ska bedriva ett systematiskt och riskbaserat informationssäkerhetsarbete avseende nätverk och informationssystem som de använder för att tillhandahålla samhällsviktiga tjänster (11 §).

Enligt 17 § förordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster är Finansinspektionen tillsynsmyndighet för leverantörer av samhällsviktiga tjänster enligt lagen, såvitt gäller sektorerna bankverksamhet och finansmarknadsinfrastruktur, dvs. handelsplatser för finansiella instrument respektive centrala motparter.

MSB får meddela föreskrifter (en förteckning) om vilka tjänster som är samhällsviktiga tjänster enligt lagen (se 3 § i förordningen). Med finansmarknadsinfrastruktur avses enligt direktivet och lagen dels operatörer av handelsplatser enligt definitionen i artikel 4.24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU, dels centrala motparter enligt definitionen i artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012.

35.4. Tidigare behandling

Frågan om vilket ansvar som Riksbanken bör ha för krisberedskap och civilt försvar avseende betalningssystemet i vid mening har behandlats i en rad olika sammanhang under lång tid. I det följande berörs några av de rapporter, betänkanden och andra offentliga publikationer i vilka frågan har analyserats under senare tid. Vidare

berörs några centrala ställningstaganden i fråga om totalförsvaret och utredningar av betydelse för det civila försvaret som har tillsatts på senare tid.

35.4.1. Riksrevisionens rapport 2007

I rapporten Krisberedskap i betalningssystemet konstaterade Riksrevisionen att det fanns ett antal avgörande brister i statens åtgärder för att förebygga och hantera allvarliga störningar i det som i rapporten benämndes det centrala betalningssystemet.

29

Med det centrala

betalningssystemet avsågs bl.a. RIX-systemet, Bankgirocentralens system och VPC-systemet. Riksrevisionen bedömde att såväl förmågan att förebygga som att hantera allvarliga störningar var bristfällig. Riksrevisionen noterade att regeringen inte hade fastställt några krav på grundläggande säkerhet och uthållighet i betalningssystemet. Till följd av detta var målen otydliga, vilket försvårade möjligheterna för myndigheterna att kunna förbereda och inrikta beredskapsåtgärder på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen konstaterade också att ett stort antal myndigheter hade ansvar för den finansiella sektorns krisberedskap och att den offentlig-privata samverkan hade breddats och intensifierats. Ingen myndighet ansåg sig emellertid ha ett övergripande och samlat ansvar för ledning, planering, samverkan och uppföljning av krisberedskapen inom betalningssystemet. Dessutom påpekade Riksrevisionen bl.a. att sekretessproblem försvårade samverkan mellan myndigheter och näringsliv. Oklarheten i ansvarsförhållanden och uppgifter bidrog till att det saknades en samlad bild av hot, risker, sårbarheter och konsekvenser samt att myndigheterna inte hade samordnat sina förberedande åtgärder tillräckligt. En samlad bild av hot, risker och sårbarheter inom det centrala betalningssystemet i enlighet med den då gällande krisberedskapsförordningens krav (se avsnitt 35.3.2) saknades enligt Riksrevisionen. Viss analys av karaktären samlad riskbedömning hade ställts samman av Finansinspektionen. Denna analys saknade dock fördjupade analysresultat från el-, tele-, och itområdet och resultat från de fördjupade analyser som Riksbanken hade gjort. Flera typer av hot hade inte analyserats och analyser av åtgärder var ofullständiga. Bristerna i analyserna kunde förklaras av

29 Riksrevisionen (2007).

bl.a. myndigheternas uppfattning att sekretesslagstiftningen var otillräcklig för att förhindra att grundläggande information om sårbarheter inom myndighetens eget ansvarsområde lämnades ut samt att betalningssystemet upplevdes som ett svårt område att analysera. De bristande risk- och sårbarhetsanalyserna ledde enligt Riksrevisionen till att det inte var säkerställt att de förebyggande åtgärder som vidtagits av ansvariga myndigheter och institut var tillräckliga för att kunna förhindra omfattande skadeverkningar för medborgare, företag och samhälle.

Riksrevisionen bedömde att det inte var säkerställt att berörda aktörers krisledning fungerade väl tillsammans om en kris skulle inträffa, eftersom övningar inte hade genomförts i tillräcklig omfattning. Tillsynen och övervakningen av tekniska risker inom betalningssystemet var enligt Riksrevisionen svag (se avsnitt 35.3.2 ovan angående Finansinspektionens ansvar för beredskapsplaneringen inom det finansiella systemet). Varken Finansinspektionen, Riksbanken eller Post- och telestyrelsen verifierade bankernas och teleoperatörernas riskbedömningar under de år som närmast föregick rapporten. Föreskrifter om skyddsåtgärder mot tekniska hot och risker saknades, på grund av att myndigheterna inte ansåg sig ha tillräckligt lagstöd för att avkräva instituten en viss föreskriven säkerhet.

Utöver de offentliga iakttagelserna i rapporten finns det vissa särskilda iakttagelser i en hemlig bilaga till rapporten.

Finansinspektionen och Riksgäldskontoret fick därefter av regeringen i uppdrag att redovisa vilka initiativ som hade tagits eller var planerade med anledning av Riksrevisionens rapport. Även Riksbanken sammanställde en liknande redovisning.

35.4.2. SKRIB-rapporten

Med anledning av Riksrevisionens rapport och de redovisningar som Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Riksbanken lämnade i frågan genomfördes det s.k. SKRIB-projektet inom Finansdepartementet under 2010. I den rapport som togs fram i projektet lämnades förslag på hur statens förmåga att hantera allvarliga kriser i betalningssystemet kunde stärkas.

30

30 Finansdepartementet (2010).

I syfte att förbättra regeringens möjligheter till styrning och uppföljning föreslogs i rapporten att grundläggande säkerhetskrav (mål) för krisberedskapen inom det centrala betalningssystemet skulle formuleras. Målen föreslogs i allt väsentligt vara av kvalitativ karaktär.

Därutöver föreslogs att ett nationellt samordningsansvar skulle införas och att Riksbanken skulle ha detta ansvar.

35.4.3. Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet

Med utgångspunkt i rapporten SKRIB och avlämnade remissvar fick en särskild utredare under 2011 i uppdrag att vidareutveckla och ytterligare konkretisera förslagen i rapporten avseende grundläggande säkerhetsnivåer och nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. Utredningen, som antog namnet Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet, avlämnade sitt betänkande i december 2011.

31

Utred-

ningen föreslog dels en ny lag om krisberedskap i det centrala betalningssystemet, dels mindre ändringar i riksbankslagen och i offentlighets- och sekretesslagen.

En definition av uttrycket det centrala betalningssystemet föreslogs i den nya lagen. Definitionen var dock knuten till vissa funktioner i det s.k. nationella betalningssystemet. Utredningen ansåg att det skulle vara en uppgift för Riksbanken att definiera vilka aktörer och verksamheter som ska anses ingå i det centrala betalningssystemet. Lagen var dock avsedd att tillämpas på i vart fall Riksbanken och finansiella infrastrukturföretag som ägnar sig åt clearing och avveckling av finansiella transaktioner. Såvitt framgår av betänkandet var inte lagen avsedd att tillämpas på bankernas verksamhet.

Utredningen föreslog att Riksbanken skulle tilldelas det nationella samordningsansvaret för krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Samordningsansvaret skulle inte innefatta ett övertagande av ansvar från någon annan aktör i det centrala betalningssystemet för det fall en kris uppstår. Däremot fick Riksbanken ett ansvar att leda samordningen mellan aktörerna i en sådan situation. I samord-

31SOU 2011:78.

ningsansvaret ingick också ett antal uppgifter som skulle vidtas även om någon kris inte uppstått, t.ex. vad gäller att samordna beredskapsplaneringen samt att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser.

32

Riksbankens samordningsansvar för krisberedskap skulle avse det centrala betalningssystemet, mot bakgrund av dess ansvar för betalningsförmedling.

33

Finansinspektionen skulle fortsatt ha krisbered-

skapsansvaret för den finansiella sektorn i övrigt. Finansinspektionens tillsynsansvar över de privata aktörerna i det centrala betalningssystemet kvarstod.

Utredningen lade också fram förslag till grundläggande säkerhetskrav på det centrala betalningssystemet. Dessa var i huvudsak av kvantitativ, dvs. mätbar, karaktär. Målet var att det centrala betalningssystemet även vid en allvarlig kris skulle kunna avveckla alla transaktioner i enlighet med ingångna avtal och gällande lagstiftning, i regel senast under pågående bankdag. Vid en allvarlig störning eller avbrott i verksamheten hos en aktör i det centrala betalningssystemet skulle återgång till ordinarie drift eller övergång till reservsystem ske senast inom två timmar.

Betänkandet remissbehandlades. Det har dock inte lett till lagstiftning. Bland de remissinstanser som i flera avseenden var kritiska till utredningens förslag kan bl.a. Värdepapperscentralen Euroclear Sweden AB, Riksgäldskontoret och Säkerhetspolisen nämnas. Säkerhetspolisen anförde bl.a. att utredningens lagförslag i flera avseenden utgjorde en dubbelreglering i förhållande till säkerhetsskyddslagstiftningen och att det inte var tydligt avgränsat i betänkandet vad som avses med krisberedskap.

Riksgäldskontoret berörde bl.a. vilka banker som skulle omfattas av regleringen och anförde att kvantitativa säkerhetskrav bör gälla för den aktuella verksamheten samt att det bör belysas ytterligare hur förslagen förhåller sig till säkerhetsskyddslagstiftningen.

Euroclear Sweden AB nämnde bl.a. att Riksbanken enligt förslagen får en dubbelroll som både kravställare och aktör inom betalningssystemet samt att Riksbankens arbete kan komma att överlappa Finansinspektionens uppgifter.

32SOU 2011:78, s. 107. 33SOU 2011:78, s. 73.

35.4.4. Regeringens ställningstagande i fråga om totalförsvarsplaneringen

Som berörs i avsnitt 35.3.2 har regeringen tagit ställning för att en sammanhängande planering för totalförsvaret ska återupptas. Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Det består av militärt försvar och civilt försvar. Civilt försvar är den verksamhet som myndigheter, kommuner och landsting samt enskilda, företag och föreningar m.fl. bedriver för att förbereda Sverige för krig. Målet för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. I samband med ställningstagandet om att återuppta en sammanhängande planering för totalförsvaret konstaterade regeringen att den myndighet eller utförare som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden, i enlighet med ansvarsprincipen, även bör ha ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas även i en krissituation och vid höjd beredskap (prop. 2014/15:109 s. 104).

Enligt nuvarande försvarspolitiska inriktning 2016–2020

34

utgår

planeringen för det civila försvaret från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ger en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Som Försvarsberedningen har påpekat bör strukturer och processer som används inom krisberedskapen därför så långt som möjligt även användas i planeringen av det civila försvaret.

35

Vidare finns det uppenbara fördelar med att den som

ansvarar för en verksamhet i fredstid behåller detta ansvar även vid höjd beredskap. Det är därför viktigt att ansvarsprincipen upprätthålls så långt som möjligt även inom det civila försvaret.

I fråga om krisberedskapen och det civila försvaret är inte endast uppdelningen i samverkansområden av betydelse. MSB har även identifierat sju prioriterade områden, däribland finansiella tjänster, som är av särskild betydelse för samhällets motståndskraft.

34Prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11 och rskr. 2014/15:251. 35 Försvarsberedningen (2017), s. 33.

35.4.5. Försvarsberedningens rapport

Försvarsberedningen har sin rapport från 2017 utgått från ett brett perspektiv på Sveriges säkerhet.

36

Detta perspektiv har kommit till

uttryck och vidareutvecklats av Försvarsberedningen under lång tid även i andra rapporter.

I rapporten från 2017 berörde Försvarsberedningen även frågan om beredskap i det finansiella systemet. Beredningen konstaterade bl.a. att de genomgripande förändringar som skett i Sveriges finansiella system sedan avregleringen i mitten på 1980-talet gör att det saknas relevanta strukturer att falla tillbaka på i totalförsvarsplaneringen. Enligt beredningen finns det i Sverige flera nyckelaktörer som bidrar till det finansiella systemets funktionalitet. Beredningen uppehöll sig särskilt vid kontanter som betalningsmedel och reservrutinerna för att hantera betalningar i RIX-systemet.

Försvarsberedningen anförde vidare att fokus i arbetet med finansiell beredskap de senaste decennierna främst har handlat om finansiell stabilitet och krisberedskapsåtgärder för att motstå olika störningar i det finansiella systemet under fredstid. Det finansiella systemet är beroende av att både elförsörjning och elektroniska kommunikationer fungerar. Denna infrastruktur utgör ett mål för en fiende inför och under ett väpnat angrepp. Det innebär att det måste finnas både en totalförsvarsplanering och övade förberedelser och reservförfaranden för att säkerställa det finansiella systemets grundläggande funktionalitet även då el och elektroniska kommunikationer slagits ut.

Mot denna bakgrund underströk Försvarsberedningen vikten av att skyndsamt komplettera den fredstida utvecklingen av krisberedskapen i finanssektorn med en totalförsvarsplanering och förberedelser för att hantera höjd beredskap och då ytterst krig. Totalförsvarsplaneringen i den finansiella sektorn måste enligt försvarsberedningen innefatta relevanta krigsplaceringar, t.ex. av värdetransportföretagens och bankernas personal, tydligare kravställning och beredskapsföreskrifter för aktörerna i det finansiella systemet och utvecklade planer för att hantera förväntade problem med elförsörjning och elektroniska kommunikationer under krigsfara och krig, t.ex. avseende kontanthantering.

36 Försvarsberedningen (2017), s. 14.

Försvarsberedningen har konstaterat att en längre störning eller ett sammanbrott i det finansiella systemet kommer att utgöra en svår påfrestning för Sveriges befolkning. Oavsett om det beror på en antagonistisk aktör, naturliga orsaker eller handhavandefel kan en situation uppstå där varken el eller elektroniska kommunikationer fungerar under en längre period. Det saknas i dag logistiska förberedelser för att förse samhället med kontanter, alternativa betalningsmedel eller krediter och det saknas också krav på beredskap och tillgänglighet via bankerna redan i fredstid.

Enligt försvarsberedningen blir ofta kontanter i utländska valutor, t.ex. dollar eller euro, alternativa betalningsmedel när kontantbrist uppstår eller förtroendet för den inhemska valutan skadas. Det är också vanligt med handel på kredit om det finns förtroende mellan köpare och säljare. Ett annat alternativ är byteshandel. Beredningen har understrukit att Sveriges befolkning måste ha förutsättningar att upprätthålla grundläggande ekonomiska transaktionsmöjligheter genom tillgång till kontanter, alternativa betalningsmedel eller någon form av statliga krediter.

Mot denna bakgrund har Försvarsberedningen anfört att det måste utses en sektorsansvarig myndighet, förslagsvis Riksbanken, med ett tydligt mandat att leda planeringen och förbereda sektorn inför höjd beredskap och då ytterst krig. En sådan tydlighet kommer även att stärka krisberedskapen, enligt beredningen.

Vidare måste, enligt Försvarsberedningens uppfattning, delar av lagstiftningen som rör betalningsväsendet uppdateras för att vara relevant för dagens finansiella system. Beredningen har understrukit betydelsen av det finansiella systemets funktionalitet för Sveriges totalförsvarsansträngningar. För att upprätthålla försvarsviljan i samhället måste, enligt beredningen, förberedelser och planering genomföras för att kunna hantera alternativa betalningsmedel.

I anslutning till Försvarsberedningens uppfattning anser kommittén att möjligheterna för allmänheten att betala för livsmedel och andra grundläggande varor och tjänster är av yttersta vikt för motståndsviljan och samhällets fortlevnad under krig.

35.5. Pågående utredningsarbete

35.5.1. Struktur på och ledning av det civila försvaret

Regeringen beslutade i augusti 2018 kommittédirektiven Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79). Utredaren ska bl.a. analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter. Syftet är att Sverige ska få en förbättrad förmåga att hantera situationer med höjd beredskap och då ytterst krig. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser.

I direktiven anges att dagens samverkansområden i flera fall omfattar alltför stora och heterogena områden. Vidare sägs att en lämplig struktur skulle kunna vara en indelning av statliga myndigheter i sektorer som utgår från vilka samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla under kris, höjd beredskap och då ytterst i krig utifrån nationella, regionala och lokala behov. För att åstadkomma en sammanhållen planering och ett samordnat agerande inför och under fredstida kriser och höjd beredskap finns det dessutom behov av en myndighet som har ett särskilt ansvar att samordna planering och utveckling av verksamheten inom respektive sektor (sektorsansvarig myndighet). Det finns också behov av att närmare överväga vilka uppgifter dessa myndigheter bör ha inom respektive sektor. När uppgifterna utformas ska hänsyn tas till ansvarsprincipen och behovet av en tydlig ansvarsfördelning i systemet.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2020.

35.5.2. Näringslivets roll inom totalförsvaret

En särskild utredare har getts i uppdrag att föreslå åtgärder för näringslivets roll inom totalförsvaret (dir. 2018:64). Utredaren ska vidare föreslå åtgärder för försörjningstrygghet i försvarsmaterielförsörjningen. Förslagen bör inkludera möjligheter för staten att såväl ställa krav på näringslivet som att öka dess incitament att beakta totalförsvarets behov i verksamheten.

I kommittédirektiven berörs bl.a. frågan om staten i större omfattning ska kunna ställa krav på privata aktörer att upprätthålla en viss funktionalitet i verksamheten även i krig eller vid krigsfara.

I kommittédirektiven nämns också att Försvarsberedningen har anfört att det bör övervägas att genom lagstiftning ge ansvariga myndigheter inom de viktigaste sektorerna ett bemyndigande att föreskriva att privata aktörer måste ha en viss beredskap eller förmåga att hantera störningar inom den egna verksamheten. Den finansiella sektorn nämns särskilt i kommittédirektiven.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2019.

35.5.3. Samordning av utbetalningar från välfärdssystem

En särskild utredare har getts i uppdrag att undersöka hur en samordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen kan bidra till att öka möjligheterna att förhindra felaktiga utbetalningar, effektivisera utbetalningsprocesser och förbättra servicen till medborgarna (dir. 2018:50). Utredningen (Fi 2018:05) ska bl.a. utreda och ta ställning till om en samordnande funktion bör ta över ansvaret för att verkställa utbetalningar från beslutande myndigheter. Vidare ska utredningen undersöka om det är lämpligt att införa transaktionskonton för statliga utbetalningar. Utredningen är under vissa förutsättningar oförhindrad att behandla sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas.

Mot den bakgrunden har utredningen även kommit att beröra frågor om hur utbetalningar från välfärdssystemen ska kunna göras under höjd beredskap och sådana påfrestningar på den finansiella infrastrukturen som kan antas uppstå då.

35.6. Beredskapslagstiftning i Finland avseende den finansiella sektorn

Enligt kommitténs mening finns det anledning att som en jämförelse översiktligt beröra vissa förslag till nya författningar med krav på beredskapsplanering för finansiella företag som är verksamma i Finland. Förslagen, som lades fram av en arbetsgrupp 2018, är av särskilt intresse bl.a. eftersom det finns stora likheter mellan Sverige och Finland och med tanke på att Finland har en långgående planering för totalförsvaret. Dessutom är Finland en del av Eurosystemet,

vilket talar för att den finska lagstiftningen har utformats på ett sådant sätt att den är förenlig med unionsrätten.

37

Syftet med förslagen är att uppdatera bestämmelserna om beredskapsskyldigheten för finansmarknadsaktörerna så att de motsvarar de krav som omvärlden numera ställer. Förslagen är avsedda att trygga de tjänster på finansmarknaden som är kritiska med tanke på samhällets funktion.

Enligt dessa förslag ska bl.a. kreditinstitut (t.ex. banker), s.k. betalningsinstitut, värdepapperscentralen och den finländska börsen säkerställa att deras uppgifter och tjänster kan skötas så störningsfritt som möjligt också under undantagsförhållanden. Detta ska ske genom tillräckligt omfattande informationssystem och datalager i Finland samt genom andra arrangemang som är tillräckliga för att verksamheten inte ska avbrytas, genom deltagande i beredskapsplanering på finansmarknaden, genom förberedelser för undantagsförhållanden och genom andra åtgärder.

Enligt förslagen ska regeringen och den finländska Finansinspektionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om skyldigheten att vidta förberedelser. Den finländska Finansinspektionen har en nära koppling till Finlands Bank.

De uppgifter och tjänster som ett kreditinstitut ska säkerställa är följande. 1. Tjänster för kontantinsättning på eller kontantuttag från betal-

konton och åtgärder för förvaltning och tillhandahållande av betalkonton. 2. Genomförande av betalningstransaktioner genom girering, ge-

nom överföring av medel till tjänsteleverantörens betalkonto, genom direktdebitering eller med betalkort eller något annat betalningsinstrument. 3. Utfärdande av betalningsinstrument. 4. Accepterande och behandling av betalningstransaktioner som

grundar sig på ett avtal med betalningsmottagaren och som leder till överföring av medel till betalningsmottagaren. 5. Uppgifter för överföring av en betalning till ett finländskt konto

i ett annat kreditinstitut eller betalningsinstitut och uppgifter för att ta emot en betalning från ett sådant konto.

37 Se även ECB (2018).

Vidare föreslås en ny lag om samarbetsgruppen för hantering av störningssituationer på finansmarknaden. Denna samarbetsgrupp ska utses av det finländska finansdepartementet och bestå av representanter för berörda myndigheter och företag. Samarbetsgruppen ska enligt förslaget: 1. Planera och samordna åtgärder som behövs för hantering av undan-

tagsförhållanden enligt den finländska beredskapslagen samt störningssituationer under normala förhållanden. 2. Inhämta och vidarebefordra information för hantering av stör-

ningssituationer, till stöd för myndigheternas beslutsfattande. 3. Förmedla information som sammanställts och analyserats av

gruppen till aktörer som kan bidra till att minska störningssituationers negativa konsekvenser för samhället.

35.7. Kommitténs överväganden

35.7.1. Uppgift och mål

Kommitténs förslag: Riksbanken ska liksom tidigare ansvara för

planeringen för fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verksamhet.

Därutöver ska Riksbanken ha ett planerings- och kontrollansvar i fråga om höjd beredskap och andra fredstida krissituationer än finansiella kriser för

  • juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster (elektroniska betalningar), och
  • näringsidkare inom kontanthanteringen (kontantkedjan).

I Riksbankens uppgift ska ingå att planera och vidta förberedelser och kontrollera att de berörda juridiska personerna vidtar tillräckliga förberedelser. Vid en krissituation ska Riksbanken vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Vid höjd beredskap ska Riksbanken fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt. Vid behov ska Riksbanken också förbereda

alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används.

Riksbanken ska i fred planera för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. Vid störningar i fråga om genomförandet av betalningar som uppkommer i fredstida krissituationer, ska Riksbanken vid behov omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information.

De krav som gäller myndigheter under regeringen i fråga om risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning samt åtgärder inför och vid höjd beredskap ska i huvudsak tas in i den nya riksbankslagen. Bestämmelsen om att Riksbanken i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav och bestämmelsen om sammanträden på ockuperad mark förs över till den nya riksbankslagen. Den senare bestämmelsen kompletteras med en bestämmelse av innebörden att ledamöterna i dessa beslutsorgan inte heller på något annat sätt får delta i beslutsfattande om de befinner sig på ockuperad mark

Målet för verksamheten ska vara att 1. allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även un-

der fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, 2. sårbarheten i fråga om sådana betalningar ska begränsas, och 3. Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter

även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap.

Kommitténs bedömning: Förslagen innebär att ansvar flyttas

från Finansinspektionen till Riksbanken, som får ett operationellt inriktat ansvar för att säkerställa funktionalitet i betalningarna inte bara under normala förhållanden utan även vid fredstida kriser och höjd beredskap.

Elektroniska betalningar

RIX-systemet kan beskrivas som navet i den svenska finansiella infrastrukturen med tanke på att flera andra system och dess operatörer är sammanlänkade med RIX-systemet. Funktionaliteten i dessa andra system, bl.a. VPC-systemet, Bankgirosystemet och tjänsten Betalningar i realtid (BIR), är beroende av att avveckling av betal-

ningar slutligt kan göras i centralbankspengar, vilket för närvarande sker i RIX-systemet. Dessa förhållanden medför att RIX-systemet eller andra framtida motsvarande system behöver vara mycket motståndskraftiga mot störningar och att ändamålsenliga reservrutiner behöver finnas. De talar också starkt för att Riksbanken ska vara den myndighet som, i fråga om konto- och kortbetalningar, har ett särskilt ansvara för att samordna planering och utveckling av verksamheten i syfte att åstadkomma en sammanhållen planering och ett samordnat agerande inför och under fredstida kriser och höjd beredskap.

De fredstida kriser som nu är aktuella är sådana kriser som åtminstone delvis beror på operativa störningar och som således inte är av uteslutande finansiellt slag. Sambandet mellan konventionella och finansiella kriser (se avsnitt 35.2.3 ovan) kan dock anföras som ett skäl för att Riksbanken bör ha ett ansvar avseende de finansiella infrastruktursystemen i fredstida kriser och vid höjd beredskap. Detta främst mot bakgrund av att operativa kriser kan förorsaka likviditetsstörningar och att Riksbanken har ett ansvar för bl.a. likviditetsstöd i förhållande till finansiella företag och krediter som ska underlätta betalningsavvecklingen (se avsnitt 21.2 och kapitlen 22 och 23).

I samma riktning talar även det förslag till ett uttryckligt uppdrag att övervaka den finansiella infrastrukturen som kommittén har lagt fram ovan (avsnitt 21.3). Riksbankens ansvar för övervakning respektive beredskapsplanering har ett nära samband på så sätt att det övergripande syftet i båda fallen är att säkerställa funktionaliteten i de berörda systemen och processerna. Övervakningsansvaret avser dock i huvudsak efterlevnaden av vissa internationella principer i fredstid, medan beredskapsplaneringen syftar till att upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och skapa förutsättningar för att så långt som möjligt kunna hantera konsekvenserna av fredstida kriser om sådana skulle uppkomma.

Som berörs ovan trädde en lagändring i kraft den 1 januari 1995, varigenom beredskapsansvaret flyttades från Riksbanken till Finansinspektionen. Lagändringen motiverades med hänsyn till ansvarsprincipen. Frågan är då om ett återfört ansvar för beredskapsfrågor för den finansiella infrastrukturen, dvs. att flytta ansvaret från Finansinspektionen till Riksbanken, strider mot ansvarsprincipen. Det bör noteras att det inte är frågan om att till Riksbanken återföra hela det ansvar som 1995 överfördes till Finansinspektionen, utan endast frågor som rör betalningar. Därtill kommer att det sedan lagänd-

ringen 1995 har skett en utveckling av Riksbankens ansvar för att övervaka det finansiella systemet i vissa avseenden. Kommittén föreslår ovan att denna övervakningsuppgift ska lagfästas (se avsnitt 21.3). Övervakningsuppgiften har ett samband med det beredskapsansvar som nu föreslås, bl.a. eftersom det i stort sett rör sig om samma företag och verksamheter.

Vidare har Riksbanken ansvaret för driften och övervakningen av dess eget betalningssystem, RIX-systemet. Även om det i framtiden skulle kunna bli aktuellt att genomföra slutlig betalningsavveckling i centralbankspengar via en teknisk plattform som drivs av någon annan än Riksbanken, utöver vad som i dag förekommer i VPCsystemet, är det sannolikt ofrånkomligt att Riksbanken medverkar i avvecklingen av stora betalningar i kronor mellan banker m.fl. genom att tillhandahålla centralbankspengar. Således har Riksbanken en nyckelroll även i ett sådant scenario. Mot den bakgrunden föreslår kommittén i avsnitt 21.2 att Riksbanken ska tillhandahålla ett system för betalningsavveckling.

Eftersom Riksbanken är en central aktör för den dagliga operativa betalningsverksamheten är det naturligt att ge ansvaret för samordning vid allvarliga störningar till just Riksbanken. Mot bakgrund av sin operativa roll har Riksbanken bäst förutsättningar för att säkerställa funktionaliteten i betalningsflödena. Kommittén anser därför att bestämmelser om ett sådant ansvar ska tas in i den nya riksbankslagen. Det kan t.o.m. sägas vara en fördel i detta sammanhang att en åtskillnad görs mellan å ena sidan Finansinspektionens tillsyn över finansiella företag och å andra sidan driften och övriga operativa aspekter avseende betalningsflöden. Detta med tanke på att aktörerna på betalningsmarknaden, inklusive Riksbanken, främst vid höjd beredskap kan ställas inför att t.ex. prioritera vissa betalningar före andra. Detta skulle vara svårt att förena med Finansinspektionens roll som tillsynsmyndighet. Genom att Riksbanken ska driva ett system för avveckling av stora betalningar framstår det inte som problematiskt utifrån ansvarsprincipen att ge Riksbanken ett beredskapsansvar i fråga om elektroniska betalningar då dessa ytterst är beroende av systemet för stora betalningar, RIX, för att kunna genomföras.

Enligt kommitténs uppfattning bör Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap vara funktionellt inriktat och avse den kedja av elektroniska processer som krävs för att en betalning från

ett konto i en bank ska nå fram till ett konto i en annan bank eller för att en kortbetalning ska kunna genomföras. Detta motsvaras av genomförandet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster. Med sådana betalningstransaktioner avses inte bankernas kreditgivning till sina kunder. För överföringar inom en och samma bank krävs inte någon clearingorganisation eller avveckling i centralbankspengar.

Kommittén har valt att beskriva Riksbankens föreslagna roll i förhållande till andra juridiska personer som ett planerings- och kontrollansvar, vilket inte är detsamma som Finansinspektionens roll som tillsynsmyndighet. I stället rör det sig om ett övergripande ansvar för att identifiera sårbarheter, koordinera berörda aktörer och se till att de vidtar tillräckliga åtgärder i fråga om just krisberedskap och höjd beredskap. Det finns även en skillnad mellan det nu berörda planerings- och kontrollansvaret och Riksbankens beredskapsansvar för sin egen verksamhet, som innefattar bl.a. driften av RIX-systemet och Riksbankens operativa roll inom kontantkedjan.

Målet med verksamheten bör således vara att allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, att sårbarheten i fråga om sådana betalningar ska begränsas och att Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under sådana förhållanden.

Inriktningen bör i första hand vara att arbeta för att ytterligare stärka motståndskraften i fråga om befintliga betalningsflöden och underliggande infrastruktur, i stället för att bygga helt parallella beredskapslösningar. Enligt kommitténs mening ska dock Riksbanken vid behov också förbereda alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används. Det är inte lämpligt att förlita sig på att alla berörda elektroniska system fungerar fullt ut t.ex. under krig, eftersom ett antagonistiskt angrepp kan vara direkt riktat mot vissa delar av den underliggande infrastruktur som är nödvändig för att genomföra elektroniska betalningar (jfr Försvarsberedningens rapport som berörs i avsnitt 35.4.5). Även i en fredstida krissituation skulle avsaknaden av någorlunda effektiva betalningsmöjligheter kunna leda till mycket allvarliga ordningsstörningar och svåra påfrestningar på samhället i övrigt. I krig skulle det allvarligt kunna undergräva motståndsviljan.

Tillgången till alternativa lösningar för betalningar har särskild betydelse för allmänhetens betalningar för livsmedel och andra livsnödvändiga varor och tjänster. Det kan därför krävas olika slags alternativa lösningar för stora betalningar mellan t.ex. två banker respektive mindre betalningar som sker mellan privatpersoner och mellan privatpersoner och näringsidkare.

Med kommitténs förslag åvilar det således Riksbanken att bl.a. identifiera sårbarheter och att vidta adekvata åtgärder för att säkerställa driftssäkerhet och i förekommande fall alternativa system eller rutiner.

Kontanter

Uppgifter, mål och befogenheter avseende Riksbankens ansvar för kontanter under normala omständigheter behandlas i kapitel 34. Kommittén föreslår i det kapitlet att Riksbanken ska ha till uppgift att ansvara för kontantutgivningen genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt, driva depåverksamhet för kontanter, och ha det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i Sverige.

I detta kapitel behandlas ansvaret för bl.a. kontantutgivning och kontanthantering i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap Det finns dock uppenbara beröringspunkter mellan förberedelser och eventuella åtgärder som Riksbanken vidtar för att förebygga förhindra såväl marknadsrelaterade störningar som störningar i tider av fredstida krissituationer eller höjd beredskap. Exempelvis är det i båda fallen av betydelse vilken infrastruktur som Riksbanken och andra aktörer disponerar i form av depåer, uppräkningscentraler m.m. I tidigare lagstiftningsärenden har det berörts att decentraliserad lagring av sedlar och mynt kan ske redan i fredstid och att evakuering av viss teknisk utrustning för sedel- och mynttillverkning kan aktualiseras vid krig av längre varaktighet.

38

Kontanter eller

andra fysiska betalningsmedel kan dock inte ensamma ersätta övriga betalningsmedel vid t.ex. höjd beredskap.

Mot ovanstående bakgrund är det naturligt att, i linje med Försvarsberedningens synpunkter, ge Riksbanken ett särskilt ansvar även för kontantutgivning och kontanthantering i kris och krig i linje med det som sägs ovan. Det innebär alltså att Riksbanken bör ansvara för

38Prop. 1957:176, s. 22 och prop. 1963:169, s. 6, 7 och 25.

planeringen för fredstida krissituationer och höjd beredskap även på dessa områden.

För- och nackdelar med den föreslagna ordningen

Mot den föreslagna ordningen kan det anföras att Finansinspektionen i stället kan ansvara för beredskapsplaneringen för de betalningssystem m.m. som nu är aktuella. Det skulle innebära en fördel såtillvida att någon gränsdragning inte behöver göras i förhållande till inspektionens beredskapsansvar för det finansiella systemet i övrigt eller i förhållande till dess tillsynsansvar. Exempelvis ska ett kreditinstitut enligt bankrörelseregleringen se till att bl.a. dess operativa risker inte medför att institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras (6 kap. 2 § andra stycket lagen [2004:297]om bank- och finansieringsrörelse). Liknande regler finns även inom unionsrätten, för såväl kreditinstitut som infrastrukturföretag. I fråga om bl.a. centrala motparter gäller dessa regler bl.a. kontinuerlig verksamhet och katastrofplaner för att trygga verksamheten.

39

Vissa av

de unionsrättsliga reglerna finns i s.k. tekniska standarder och avser frågor som metoder och processer för att bedöma risk.

40

De unions-

rättsliga regelverken för finansiella företag behandlar dock inte krigsförberedelser.

Under senare tid har utvecklingen gått mot ett större ansvar för Finansinspektionen när det gäller säkerhetsskydd och informationssäkerhet. Inspektionen är tillsynsmyndighet för vissa företag enligt den nya lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster (se avsnitt 35.3.7). Vidare föreslås inspektionen få ett omfattande tillsynsansvar enligt säkerhetsskyddslagen (se avsnitt 35.3.5). Detta skulle i viss mån kunna anföras som ett argument mot att begränsa inspektionens beredskapsansvar.

Att låta Finansinspektionen ha ett oförändrat beredskapsansvar tillgodoser dock inte de synpunkter som bl.a. Riksrevisionen förde fram genom en rapport 2007 (se avsnitt 35.4.1). Den problematik som Riksrevisionen pekade på 2007 vad gäller att det saknas en myn-

39 Artikel 34.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EMIR). 40 Se t.ex. Kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/959 av den 14 mars 2018 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller tekniska tillsynsstandarder för specificeringen av de metoder som de behöriga myndigheterna använder för att bedöma om institut ska tillåtas att använda internmätningsmetoder för operativ risk.

dighet med ett utpekat helhetsansvar för det övergripande krisberedskapsansvaret och civilförsvarsansvaret för betalningssystemet torde således inte ha förlorat sin aktualitet. Riksbanken kommer under alla förhållanden att vara ansvarig för sin egen beredskapsplanering, vilket gör det svårt för Finansinspektionen att ta ett helhetsansvar för betalningssystemet. Med tanke på Riksbankens möjlighet att skapa centralbankspengar och de samband som finns mellan RIX-systemet och övriga infrastruktursystem överväger samordningsvinsterna med att lägga det aktuella ansvaret på Riksbanken nackdelarna. Några andra alternativ än Riksbanken respektive Finansinspektionen eller ett delat ansvar mellan dessa myndigheter finns knappast i praktiken.

Det skulle kunna ses som problematiskt om Riksbanken får en dubbelroll vad gäller att ställa krav på privata infrastrukturföretag och banker samtidigt som den är en av de viktigaste aktörerna inom betalningssystemet och själv part i en mängd transaktioner. Enligt kommitténs mening överväger dock fördelarna med den nu berörda ordningen nackdelarna. Kommittén bedömer att Riksbanken har förmåga att organisatoriskt hantera denna dubbelroll på ett lämpligt sätt, såsom i dag sker i fråga om driften av RIX-systemet i förhållande till övervakningen av infrastruktursystem.

Mot denna bakgrund anser kommittén att Riksbanken ska ges ett ansvar som motsvarar det som gäller för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheter under regeringen enligt 10 och 16 §§ krisberedskapsförordningen. Genom att de befintliga bestämmelserna från krisberedskapsförordningen i huvudsak överförs till den nya riksbankslagen minskar risken för normkonflikter eller dubbelreglering i förhållande till bl.a. säkerhetsskyddslagstiftningen. Risken för dubbelreglering i förhållande till bankrörelselagstiftningen m.m. kan minimeras genom att Riksbanken inte får ställa krav i sådana frågor som omfattas av Finansinspektionens ansvar som tillsynsmyndighet.

Det går inte på förhand att göra en fullständig gränsdragning mellan operativa risker som är Riksbankens respektive inspektionens ansvar. Förslaget innebär således i viss utsträckning ett överlappande ansvar. Som kommittén anför ovan överväger dock fördelarna med förslaget de nackdelar som denna överlappning innebär.

Den föreslagna ordningen innebär, som Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet anförde, att krisbe-

redskapsansvaret för den finansiella sektorn delas mellan två myndigheter eftersom Finansinspektionen har kvar ansvaret för de finansiella företag som inte omfattas av Riksbankens ansvar, dvs. bl.a. försäkringsföretag, värdepappersbolag och mindre banker. Det ansvar som Riksbanken tar över från Finansinspektionen föreslås bli mer långtgående, bl.a. vad gäller föreskriftsrätt som inte är kopplat till rörelseregleringen utan baseras direkt på beredskapslagstiftning. Detta innebär i praktiken väsentligt ökade krav på samverkan mellan inspektionen och Riksbanken. Det är viktigt att de åtgärder som Riksbanken och eventuella andra berörda myndigheter vidtar är samstämmiga och förstärker, inte motverkar, varandra. Som Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet föreslog är det rimligt att Riksbanken är skyldig att informera regeringen om allvarliga störningar i den finansiella infrastrukturen. Detsamma gäller i förhållande till Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. En bestämmelse av denna innebörd ska därför tas in i den nya riksbankslagen.

Riksbanken ska dock inte ta över något tillsynsansvar från Finansinspektionen eller vara tillsynsmyndighet för leverantörer av samhällsviktiga tjänster enligt lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. Riksbanken ska inte heller ta över t.ex. det operativa ansvar som ett finansiellt företag har för att driva sitt system vid höjd beredskap och under fredstida krissituationer.

Kommitténs förslag innebär sammantaget att Riksbanken får ett ansvar som i stor utsträckning liknar det som gällde under slutet av 1980-talet då Riksbanken ansvarade för beredskapsplaneringen avseende funktionen ”betalningsväsendet m.m.”.

Krav på Riksbanken

De krav som gäller för myndigheter under regeringen i fråga om samverkan, risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning samt åtgärder inför och vid höjd beredskap ska enligt kommitténs uppfattning i huvudsak tas in i den nya riksbankslagen. I fråga om risk- och sårbarhetsanalyser finns det även skäl för Riksbanken att beakta situationer då höjd beredskap råder. Riksbanken har genom sin överblick över den finansiella infrastrukturen möjlighet att analysera de aggregerade riskerna och sårbarheterna på systemnivå.

En ledningsfunktion

I linje med Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet anser kommittén att Riksbanken omgående ska kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information vid störningar i genomförande av betalningar under fredstida krissituationer. Riksbankens krissamordning ska dock inte, som berörs ovan, innebära att Riksbanken övertar ansvaret för den operativa driften från en annan aktör för det fall en krissituation uppstår. Funktionen bör upprättas oavsett om det står klart att en störning är orsakad av t.ex. främmande makt eller om det är oklart vad störningen beror på.

Vid höjd beredskap ska Riksbanken kunna övergå till krigsorganisation (se även förslagen om krigsplacering i avsnitt 35.7.5). En krigsorganisation baseras ofta på den fredstida krisledningsorganisationen. Riksbankens krigsorganisation ska enligt kommitténs synsätt inkludera en ledningsfunktion för att samordna berörd verksamhet hos de aktörer som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar.

Riksbankens förhållande till statsmakterna

Som berörs i avsnitt 28.2 föreslår kommittén att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta ett grundlagsfäst oberoende vad gäller beslutsfattande i penningpolitiska frågor. Kommittén föreslår också att den aktuella bestämmelsen i regeringsformen utvidgas till att omfatta även valutainterventioner, förvaltningen av valutareserven och främjandet av väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom ECBS.

Det nu aktuella arbetet med krisberedskap och höjd beredskap avser dock inte penningpolitik. Som berörs i övervägandena och författningskommentaren till bestämmelsen i regeringsformen är inte avsikten med att innefatta främjandet av väl fungerande betalningssystem att hindra att Riksbanken ingår i totalförsvaret och agerar i samklang med övriga berörda myndigheter.

Ytterst är det regeringen som styr totalförsvaret vid höjd beredskap. I beredskapshänseende bör således Riksbanken jämställas med förvaltningsmyndigheter under regeringen. Detta innebär att Riksbanken även behöver beakta mål m.m. för totalförsvaret som reger-

ingen har ställt upp. Det kan här nämnas att regeringen enligt den s.k. fullmaktslagstiftningen har rätt att meddela föreskrifter som helt eller delvis ersätter riksbankslagstiftningen (se vidare avsnitt 35.7.12). Behovet av ett helhetsperspektiv på totalförsvaret innebär att Riksbanken kan komma att omfattas av tillsyn från en eventuell framtida totalförsvarsinspektion eller liknande myndighet.

Enligt kommitténs mening bör den nuvarande bestämmelsen om att Riksbanken ska beakta totalförsvarets krav föras över till den nya riksbankslagen. Bestämmelsen bör kompletteras med det krav som gäller för myndigheter under regeringen i fråga om att vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret och om möjligt upprätthålla den fredstida verksamheten i samma omfattning vid höjd beredskap. Även bestämmelsen i 4 kap. 6 § i den nuvarande riksbankslagen om att varken direktionen eller fullmäktige får sammanträda på ockuperad mark bör föras över till den nya lagen. Den bör dock kompletteras med en bestämmelse av innebörden att ledamöterna i dessa beslutsorgan inte heller på något annat sätt får delta i beslutsfattande inom Riksbanken om de befinner sig på ockuperad mark.

Riksbankens skyldighet att lämna redogörelser till finansutskottet (se vidare avsnitt 33.6.3) om sin verksamhet generellt sett bör omfatta även verksamheten med krisberedskap och höjd beredskap.

35.7.2. Planeringshorisont

Kommitténs bedömning: Riksbankens ansvar för krisberedskap

och höjd beredskap ska vara inriktat på att betalningar ska kunna genomföras trots att det råder en säkerhetspolitisk kris i Europa under minst tre månader, varvid det periodvis pågår krigshandlingar på svenskt territorium.

Försvarsberedningen har gjort gällande att såväl det militära som det civila försvaret inom ramen för ett sammanhållet totalförsvar ska planera för att under minst tre månader kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och vårt närområde som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet.

41

Detta inbe-

41 Försvarsberedningen (2017), s. 76.

griper gråzonsproblematik, t.ex. i inledningen till ett väpnat angrepp eller i hanteringen av en efterkrigssituation. Under en del av tiden och inom ramen för de tre månaderna ska det planeras för att riket är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium med både perioder av högintensiva strider och perioder med något lägre stridsintensitet. Under de tre månaderna ska det förutsättas att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har begränsningar utan att för den skull helt ha brutits.

Kommittén har inte anledning eller förutsättningar att göra någon annan säkerhetspolitisk bedömning än Försvarsberedningen. Mot denna bakgrund bör Riksbanken tills vidare skapa förmåga att kunna hantera konsekvenserna av en sådan säkerhetspolitisk kris som Försvarsberedningen har beskrivit. Denna planeringshorisont bör dock inte lagfästas. Det bör understrykas att Riksbankens planeringshorisont vid behov måste anpassas till ändrade säkerhetspolitiska förhållanden och andra nya omständigheter.

35.7.3. Vilka aktörer ska omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar?

Kommitténs förslag: Riksbankens planerings- och kontrollansvar

ska omfatta följande aktörer:

  • Sådana deltagare i ett system för betalningsavveckling som tillhandahålls av Riksbanken som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner (elektroniska betalningar) i Sverige, såvitt gäller deras roll i genomförandet av sådana transaktioner.
  • Andra juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige.
  • Näringsidkare som driver yrkesmässig, fysisk transport av kontanter, uppräkningsverksamhet eller som tillhandahåller tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt (näringsidkare inom kontanthanteringen).

Dessa juridiska personer och näringsidkare ska vara skyldiga att 1. delta i Riksbankens planering i syfte att betalningar av nu ak-

tuellt slag ska kunna genomföras även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, 2. delta i Riksbankens arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, 3. fortsätta sin verksamhet med elektroniska betalningar respek-

tive kontanthantering under krig och krigsfara om inte Riksbanken beslutar något annat, 4. se till att deras personal får den utbildning och övning som

behövs, och 5. ställa berörd personal till förfogande för gemensam utbild-

nings- och övningsverksamhet.

Riksbanken ska vidare ha rätt att, efter att ha gett Finansinspektionen tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om – kraven på de ovannämnda juridiska personerna och närings-

idkarna, – vilka slags juridiska personer som är av särskild betydelse för

genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige och vilka näringsidkare som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt, – vilka åtgärder som berörda juridiska personer och närings-

idkare ska vidta för att hantera andra risker än de som berörs i avsnitt 35.7.6.

Behovet av avgränsning

När det gäller frågan om vilka verksamheter och företag som ska omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar konstaterar kommittén att detta i huvudsak bör framgå av lag. En lagstiftningsteknik som innebär att det lämnas öppet i lag vilka företag som avses är inte tillfredsställande. Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet föreslog en sådan lösning. Förslaget blev dock föremål för remisskritik. Kommitténs utgångspunkt är därför att de berörda företagen bör pekas ut med ledning av främst

kopplingen till Riksbankens verksamhet vad gäller RIX-systemet respektive kontantkedjan. Detta utesluter dock inte att det kan finnas utrymme för viss flexibilitet i lagstiftningen.

Elektroniska betalningar och kopplingen till RIX-systemet

Kommittén anser att kopplingen till RIX-systemet innebär att i vart fall vissa finansiella infrastrukturföretag såsom clearingorganisationer, centrala motparter och värdepapperscentraler ska omfattas. Den verksamhet som dessa företag bedriver beskrivs mer ingående i kapitel 21. Det behöver dock finnas en viss flexibilitet för att även verksamhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen ska kunna omfattas. För närvarande kan bl.a. företag som tillhandhåller e-legitimation för inloggning till internettjänster, t.ex. Finansiell ID-Teknik BID AB, vara av sådan betydelse. Detsamma gäller Svenska Bankföreningens verksamhet avseende den s.k. dataclearingen (se avsnitt 21.2). De två sistnämnda aktörerna driver inte tillståndspliktig verksamhet.

Det är emellertid inte endast infrastrukturföretagen som är av betydelse för att en betalning ska nå fram från ett konto i en bank till ett konto i en annan bank. De berörda bankerna är också av väsentlig betydelse. De banker som står för den allra största delen av genomförandet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen om betaltjänster är direkta deltagare i RIX-systemet. Eftersom Riksbankens beredskapsansvar i huvudsak motiveras med kopplingen till RIX-systemet, framstår det enligt kommitténs bedömning som naturligt att de banker och filialer till utländska kreditinstitut som är direkta medlemmar i RIX ska omfattas av detta ansvar.

Riksbankens planerings- och kontrollansvar bör dock inte avse alla delar av de aktuella bankernas och institutens verksamhet. Det bör i stället begränsas till den verksamhet som avser genomförande av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen om betaltjänster, dvs. bankernas roll som betalningsförmedlare. Det bör således inte gälla t.ex. deras verksamhet avseende kreditgivning eller handel med finansiella instrument för egen räkning (s.k. tradingverksamhet), vilket även fortsättningsvis är Finansinspektionens ansvar. Denna inriktning av Riksbankens beredskapsverksamhet på funktionen som betalningsförmedlare medför att verksamheten inte ska vara inriktad

på t.ex. kapital- eller likviditetskrav för banker. I stället ska kraven avse operativa risker som har betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret.

Bland de drygt 30 direkta deltagarna i RIX-systemet per augusti 2019 finns cirka 20 banker och utländska kreditinstitut. Bland dessa har tre banker ramavtal med staten genom Riksgäldskontoret avseende betalningstjänster (Danske Bank, Nordea och Swedbank). Dessa s.k. ramavtalsbanker förmedlar statliga betalningar av olika slag. Verksamheten är således i hög grad samhällsviktig.

Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att kretsen av juridiska personer ska avgränsas med ledning av vilka deltagare i Riksbankens betalningssystem som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige. I fråga om utländska företag som deltar genom filial ska det vara filialens verksamhet som omfattas. Därutöver bör även juridiska personer som inte är deltagare i detta system men som har en särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner omfattas, enligt förutsättningar som närmare anges i föreskrifter från Riksbanken (se nedan).

Näringsidkare inom kontanthanteringen

De näringsidkare inom kontanthanteringen som bör omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar är sådana som

  • driver yrkesmässig, fysisk transport av kontanter, dvs. sådan verksamhet som drivs av främst värdebolagen Loomis Sverige AB och Nokas Värdehantering AB
  • driver uppräkningsverksamhet enligt lagen om betaltjänster, dvs. sådan verksamhet som drivs av bl.a. värdebolagen och Bankomat AB
  • tillhandahåller tjänster för uttag eller insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt, dvs. sådan verksamhet som bedrivs av bl.a. de större bankerna, Bankomat AB, ICA Banken AB och Kontanten AB.

I avsnitt 36.1 föreslås att Riksbanken ska få inhämta uppgifter från sådana näringsidkare. Även Post- och telestyrelsen, länsstyrelserna och Finansinspektionen har en övervaknings- respektive tillsynsroll för vissa verksamheter enligt lagen om betaltjänster. Riksbanken behöver därför i förekommande fall ge dessa myndigheter tillfälle att yttra sig innan den meddelar föreskrifter. En bristande efterlevnad av dessa föreskrifter, liksom andra föreskrifter som har meddelats av Riksbanken, kan ytterst föranleda beslut om sanktioner från Finansinspektionen i egenskap av tillsynsmyndighet för finansiella företag. Kommittén finner inte skäl att föreslå särskilda sanktionsbestämmelser i riksbankslagen.

Internationella förhållanden och unionsrätten

Vissa företag inom den finansiella infrastrukturen är en del av koncerner med verksamhet i flera länder. Andra är etablerade i ett land men tillhandahåller tjänster över gränserna. Det senare gäller t.ex. vissa centrala motparter. I fråga om Riksbankens övervakningsuppdrag har kommittén bedömt att det inte finns några hinder mot att Riksbanken ges till uppgift att övervaka även utländska infrastrukturföretag som tillhandahåller tjänster till den svenska marknaden.

Enligt kommitténs mening finns det inte anledning att begränsa regleringen av betalningar i kris och krig till endast företag som har tillstånd från Finansinspektionen. Regleringen bör i stället vara funktionellt inriktad och således omfatta de företag som tillhandahåller tjänster på den svenska marknaden. Det gäller även om det i sådana fall är en behörig myndighet i hemlandet och inte Finansinspektionen som har befogenhet att besluta om sanktioner.

Unionsrättens regler om bankrörelse m.m. berör inte beredskapsfrågor eller totalförsvarsfrågor för medlemsstaterna. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det ur ett unionsrättsligt perspektiv finns utrymme för att införa bestämmelser om krisberedskap och civilt försvar som gäller även för företag som är etablerade i ett annat land inom EES än Sverige, såvida dessa är proportionerliga i förhållande till det avsedda syftet. Några särskilda sanktionsbestämmelser torde dock inte behöva införas i svensk rätt för utländska företag.

Det kan nämnas att det följer av unionsrätten att nationella bestämmelser om allmän säkerhet har företräde framför unionsrättens regler om etableringsrätt och fri rörlighet av tjänster (se artiklarna 52.1 och 62 i EUF-fördraget).

Sammantaget anser kommittén att Riksbankens planerings- och kontrollansvar i huvudsak bör avse RIX-anslutna banker, filialer till utländska kreditinstitut, finansiella infrastrukturföretag och motsvarande utländska företag som tillhandahåller tjänster i Sverige.

Det finns konkurrensaspekter på avgränsningen av vilka företag som omfattas, bl.a. genom att de aktuella företagen kan anses få en slags kvalitetsstämpel. Vidare kommer förslagen att medföra ökade kostnader som de berörda företagen och Riksbanken själva får bära var för sig (se vidare konsekvensanalysen i avsnitt 38.4.3).

Krav på företag och föreskriftsrätt

Enligt kommitténs mening är det ur ett totalförsvarsperspektiv uppenbart att det inte går att förlita sig på enbart frivillig samverkan mellan myndigheter och näringsliv. Vid beredskapslarm ska de näringsidkare som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig övergå till krigsorganisation (12 § andra stycket förordningen om totalförsvar och höjd beredskap). För att man ska kunna räkna med att en näringsidkare fortsätter sin verksamhet i krig är det är således en förutsättning att en sådan skyldighet föreligger. Avtalsvillkor framstår från kommitténs perspektiv som en alltför osäker grund att basera delar av totalförsvaret på. I stället finns det skäl att i den nya riksbankslagen föra in bestämmelser om att berörda näringsidkare är skyldiga att fortsätta sin verksamhet under krig och krigsfara.

Det finns dock anledning att möjliggöra för Riksbanken att i ett enskilt fall besluta att verksamhet som inte är av större betydelse för totalförsvaret inte behöver drivas i krig.

Detta förslag liknar de nya föreskrifter om totalförsvarsplanering för företag inom telekommunikationsområdet som Post- och telestyrelsen beslutade i slutet av 2018. Enligt dessa föreskrifter är den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skyldig att i fredstid planera för att

vid höjd beredskap och i krig bl.a. kunna fortsätta driften av verksamheten och så långt möjligt tillhandahålla samma tjänster som i fredstid.

42

Utöver de bestämmelser som föreslås rikta sig till Riksbanken finns det enligt kommitténs mening därför även skäl att i lag föreskriva att de aktuella juridiska personerna och näringsidkarna, som är av stor betydelse för totalförsvaret och samhällets krisberedskap, ska uppfylla vissa krav. Dessa företag ska således vara skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig och driva planering i syfte att säkerställa största möjliga funktionalitet i verksamheten även vid höjd beredskap eller fredstida krissituationer (jfr dir. 2018:64). Detta inbegriper också att berörd personal ska delta i den utbildning och övning som Riksbanken bestämmer. För att möjliggöra att verksamheten fortsätter under krig föreslår kommittén nya bestämmelser om beslut om krigsplacering (se avsnitt 35.7.5).

För att fullgöra sin uppgift vad gäller samordning och kontroll avseende krisberedskapen och det civila försvaret ska Riksbanken bemyndigas att meddela föreskrifter på detta område. En bestämmelse av denna innebörd bör därför tas in i den nya riksbankslagen. Bestämmelsen innebär en vidare föreskriftsrätt jämfört med den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket andra meningen riksbankslagen, som endast avser Riksbankens eget betalningssystem och vissa andra frågor.

Ett exempel på frågor som skulle kunna regleras i föreskrifter från Riksbanken är frågor om reservdrift och elförsörjning till vissa tekniska system inom den finansiella infrastrukturen, förutsatt att de inte uttömmande berörs i de ovan angivna författningarna. Med tanke på den offentligrättsliga karaktär som de nu aktuella frågorna har, framstår det inte som lämpligt att reglera dem genom avtalsvillkor.

Kommittén anser att Riksbankens föreskriftsrätt bör omfatta frågor om uttags- och insättningsautomaters driftskontinuitet och därmed sammanhängande frågor. I en situation när den finansiella infrastruktur som möjliggör en betalning från ett konto i Bank A till ett konto i Bank B inte fungerar fullt ut, kan kontanter samt uttags- och insättningsautomater vara ett alternativt sätt att genomföra dessa betalningar manuellt. Även om kontantuttag förutsätter att

42 Se 2 § i Post- och telestyrelsens föreskrifter (1995:1) om fredstida planering för totalförsvarets behov av telekommunikation m.m.

clearing och avveckling görs i efterhand, kan kontanter tas ut utan transaktionen har reglerats i bankgirosystemet eller RIX-systemet. Om en person kan ta ut kontanter från en uttagsautomat och använda dem för att betala till en annan person, kan alltså vissa betalningar genomföras även i en situation där delar av den finansiella infrastrukturen inte fungerar. Även om exempelvis hälften av alla uttagsautomater är ur funktion, kan vissa betalningar ske på detta sätt under en begränsad period. Det skulle dessutom vara möjligt att ha uttagsautomater i drift under en viss tid utan uppkoppling till bankernas it-system, även om detta förutsätter både tekniska förändringar och ett tydliggörande kring vem som står för kreditrisken. Mot bakgrund av kommitténs förslag om att Riksbanken ansvar för att möjliggöra betalningar i kris och krig bedöms det som ändamålsenligt att Riksbanken ges föreskriftsrätt även inom detta område.

43

Med kommitténs förslag kan Riksbanken, inom de ramar som lagen föreskriver, genom föreskrifter avgränsa vilka juridiska personer som ska omfattas av regleringen. Riksbanken behöver i det sammanhanget beakta att någon annan myndighet skulle kunna bedöma att ett visst företag är krigsviktigt också för den myndighetens verksamhet (jfr dir. 2018:64).

För att undvika eventuella normkonflikter i förhållande till bestämmelser som andra myndigheter tillämpar, finns det bl.a. starka skäl att föreskriva att Riksbanken ska ge Finansinspektionen respektive Post- och telestyrelsen, beroende på vem av dem som berörs, tillfälle att yttra sig innan föreskrifter meddelas.

För att undvika risk för dubbelreglering och normkonflikter finns det enligt kommitténs mening också anledning att ange i den nya riksbankslagen att Riksbankens föreskrifter inte får avse sådant som regleras i säkerhetsskyddslagstiftningen, lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster eller föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar. De får inte heller avse frågor som omfattas av Finansinspektionens ansvar som bevakningsansvarig myndighet eller som tillsynsmyndighet, exempelvis avseende likviditets- eller kapitalkrav eller rörelsereglering i allmänhet.

Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet föreslog att Riksbanken, utöver föreskriftsrätt, skulle få rätt att besluta att en viss aktör ska vidta en viss konkret åtgärd.

43 Dessa frågor angränsar till Post- och telestyrelsens föreskriftsrätt enligt de förslag som kommittén har lämnat i delbetänkandet SOU 2018:42, se även prop. 2019/20:23.

I remissbehandlingen framfördes kritiken att en sådan befogenhet strider mot ansvarsprincipen. Kommittén finner därför, som berörs ovan, inte skäl att lägga fram något sådant förslag. Det ingår i Finansinspektionens tillsyn att följa upp efterlevnaden av de föreskrifter som Riksbanken meddelar, låt vara att utländska företag inte kan bli föremål för sanktionsbeslut från inspektionen.

Det kan finnas skäl att överväga en utvidgad föreskriftsrätt även för Finansinspektionens del, i linje med vad kommittén föreslår för Riksbanken. Det ligger emellertid utanför kommitténs uppdrag att överväga ett sådant förslag.

Det kan nämnas att ECB inte förefaller ha invänt mot att nationella myndigheter inom Eurosystemet ges befogenhet att uppställa krav på finansiella företag utanför ECB:s exklusiva tillsynsansvar vad gäller funktionalitet ur ett beredskapsperspektiv.

44

Beredskapsövningar

För att beredskapsplaneringen ska innebära en reell förmåga att hantera framtida kriser av olika slag och höjd beredskap är det av stor vikt att de berörda myndigheterna och företagen deltar i övningar av relevant slag. Mot den bakgrunden är det från kommitténs perspektiv angeläget att åtminstone de aktörer som omfattas av kommitténs förslag ovan såvitt möjligt deltar sådana totalförsvarsövningar som Försvarsmakten och MSB arrangerar.

Det kan nämnas att Riksbanken med stöd av sin föreslagna föreskriftsrätt kan komma att i föreskrifter reglera frågor om deltagande i övningar.

35.7.4. Information och samarbete

Kommitténs förslag: Riksbanken ska samråda med Finansinspek-

tionen och därutöver informera regeringen och Riksgäldskontoret vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Riksbanken ska även tillhandahålla Försvarsmakten nödvändig information.

44 Se ECB (2018).

Den föreslagna ordningen innebär att ett nära samarbete mellan Riksbanken och Finansinspektionen kommer att krävas inom det nu aktuella området. Redan i dag finns ett väl utvecklat samarbete mellan dessa myndigheter i olika frågor. Vad avser finansiella kriser finns också en överenskommelse mellan myndigheterna från 2016 om bl.a. samråd, informationsutbyte och informationsinhämtning. I överenskommelsen anges att myndigheterna ska ha rutiner som möjliggör för den andra parten att på ett enkelt sätt få uppgift om vilken information som myndigheten besitter. Myndigheterna åtar sig att samarbeta för att samordna insamlandet av data som behövs av fler än en myndighet. Ett liknande samarbete torde kunna förutses även vid allvarliga operativa störningar och den nya ordning som kommittén föreslår.

Med hänsyn till behovet av information och samråd föreslår kommittén att Riksbanken generellt sett ska samråda med Finansinspektionen vad gäller sitt ansvar för krisberedskap och höjd beredskap och därutöver ha ett särskilt informationsansvar vid allvarliga störningar inom den finansiella infrastrukturen (jfr förslaget från utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet). I det senare avseendet innebär Riksgäldskontorets centrala betydelse för samhällsviktiga betalningar att Riksbanken ska lämna sådan information även till den myndigheten. Detta bör i den nya riksbankslagen uttryckas som att Riksbankens också ska hålla regeringen och Riksgäldskontoret informerade om händelseutvecklingen och om vidtagna och planerade åtgärder.

Vidare finns det skäl att föreskriva att Riksbanken ska lämna Försvarsmakten det underlag som behövs för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen (jfr 8 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap).

35.7.5. Beslut om krigsplacering

Kommitténs förslag: Riksbankens ska få besluta om krigspla-

cering av sin egen personal i den utsträckning detta är nödvändigt för att berörd verksamhet ska kunna fungera vid höjd beredskap.

De juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar och de bevakningsföretag som utför bevakning av sedlar eller mynt i samband med trans-

porter som Riksbanken bestämmer får besluta att krigsplacera sin personal, sina uppdragstagare och personalen hos uppdragstagarna i den utsträckning det behövs för att betalningar ska kunna genomföras även vid höjd beredskap och under förutsättning att det finns en skyldighet att fortsätta den aktuella verksamheten under krig och krigsfara.

Frågor om krigsplacering för personal vid myndigheter under regeringen regleras i 6 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap, som berörs i avsnitt 35.3.1. Personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt får, med stöd av anställningsavtalet, krigsplaceras vid myndigheten. Personal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av anställningsavtalet och personal som kan komma att beordras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än där den är anställd, ska genom myndighetens försorg ges skriftligt besked om sin krigsplacering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet ska innehålla uppgift om inställelseplats. Såvitt gäller värnpliktiga och civilpliktiga fattas beslut om krigsplacering av Totalförsvarets rekryteringsmyndighet efter framställningar från statliga myndigheter, kommuner, landsting, bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade trossamfund, organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda (bemanningsansvariga) (3 kap. 15 § lagen [1994:1809] om totalförsvarsplikt).

Ett beslut om krigsplacering avser i vilken verksamhet en person eventuellt ska fullgöra sin totalförsvarsplikt enligt lagen om totalförsvarsplikt. Totalförsvarsplikt gäller för varje svensk medborgare från början av det kalenderår när han eller hon fyller sexton år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller sjuttio år (1 kap. 2 § samma lag). En totalförsvarspliktig är under vissa förhållande skyldig att fullgöra värnplikt eller civilplikt (1 kap. 3 a § samma lag).

Därutöver finns den allmänna tjänsteplikten, som innebär att den som är totalförsvarspliktig under höjd beredskap ska tjänstgöra enligt bestämmelserna i 6 kap. nämnda lag. Allmän tjänsteplikt inträder först om regeringen särskilt beslutar om det. Ett sådant beslut kan avse en viss del av landet eller en viss verksamhet (6 kap. 1 § samma lag). Den allmänna tjänsteplikten kan fullgöras bl.a. genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag (6 kap. 2 § första stycket 1 samma lag). Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska besluta hos

vilka arbetsgivare och uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras, och vilka arbetstagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt (6 kap. 3 § samma lag). Såvitt kommittén kan bedöma kan ett beslut om allmän tjänsteplikt gälla även Riksbankens verksamhet. Det framstår som positivt, eftersom det är ett sätt att säkerställa att nyckelpersonal kvarstår i tjänst även under krig.

Arbetsgivare, uppdragsgivare, arbetstagare och uppdragstagare är skyldiga att lämna upplysningar till Totalförsvarets rekryteringsmyndighet om förhållanden som har betydelse för den allmänna tjänsteplikten (6 kap. 5 § samma lag). Denna myndighet genomför en s.k. disponibilitetskontroll på begäran av en arbetsgivare för att kontrollera om den aktuella arbetstagaren redan är krigsplacerad någon annanstans.

Förordningen om totalförsvar och höjd beredskap är inte tillämplig på Riksbanken, eftersom banken är en myndighet under riksdagen. Mot den bakgrunden och för att Riksbanken ska kunna fullgöra sitt ansvar inom totalförsvaret utan att nyckelpersonal tas i anspråk på annat håll anser kommittén att en bestämmelse av liknande innebörd ska tas in i den nya riksbankslagen. Riksbanken ska således ges befogenhet att besluta om krigsplacering av sin egen personal. Detta påverkar inte beslutsrätten för Totalförsvarets rekryteringsmyndighet enligt 3 kap. 15 § lagen om totalförsvarsplikt, eftersom denna endast avser värnpliktiga och civilpliktiga. Vidare behöver Totalförsvarets rekryteringsmyndighet göra en disponibilitetskontroll (se ovan) för att kontrollera att den aktuella personen inte redan är ianspråktagen av totalförsvaret i övrigt.

Som framhålls i avsnitt 35.4.5 har Försvarsberedningen anfört att det är nödvändigt ur ett beredskapsperspektiv att beslut om krigsplaceringar av övrig relevant personal kan fattas. Utöver personal vid Riksbanken kan det således finnas skäl att införa en möjlighet att krigsplacera privatanställd personal. Nyckelpersonal vid de i detta kapitel berörda företagen inom den finansiella infrastrukturen och bankerna bör kunna krigsplaceras, i syfte att säkerställa att verksamheten kan fortsätta under krig.

Försvarsberedningen har i fråga om krigsplaceringar avseende näringsidkare inom kontanthanteringen särskilt nämnt värdetransportföretagens och bankernas personal. Den s.k. kontantkedjan i Sverige består därutöver bl.a. av Riksbanken, depåägaren Bankomat AB samt de två värdebolagen Loomis Sverige AB och Nokas

Värdehantering AB.

45

Som kommittén tidigare har framhållit är den

svenska kontanthanteringen och kontantkedjan sårbar. Detta gäller i ännu högre grad under en eventuell krissituation och i synnerhet vid krig.

Förutom Riksbankens personal är det således av avgörande betydelse för en fungerande kontanthantering och fungerande kontanttjänster att personalen vid bl.a. värdebolagen, Bankomat AB och sådana bevakningsföretag som bevakar kontanttransporter fortsätter att fullgöra sina uppgifter även i krig. Utvecklingen i framtiden kan medföra att även personalen vid andra företag än de nu nämnda blir av avgörande betydelse för kontanthanteringen. Visserligen är inte kontanter det enda tänkbara betalningsmedlet under en kris eller krig (se avsnitten 35.7.10 och 35.7.11 nedan), men kommittén bedömer att det är av stor vikt att i krig kunna upprätthålla en så stor del som möjligt av den fredstida kontanthanteringen. Dessutom ska det finnas förutsättningar för att möta en kraftig efterfrågan på kontanter genom att öka utgivningen av sedlar och mynt eller sådana beredskapspengar som avses i avsnitt 35.7.10.

Vid beredskapslarm ska de näringsidkare som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig övergå till krigsorganisation (12 § andra stycket förordningen om totalförsvar och höjd beredskap). Under förutsättning att en sådan skyldighet föreligger, är det rimligt att personal vid verksamhet som är av särskilt stor betydelse för genomförandet av elektroniska betalningar och kontanthanteringen, inklusive bankpersonal, ska kunna bli föremål för krigsplacering. Som berörs ovan är näringsidkare också skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarsplaneringen enligt bestämmelserna i lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Mot bakgrund av Riksbankens övergripande roll avseende krisberedskap och det civila försvaret är det naturligt att Riksbanken har en viss kontroll över de krigsplaceringsbeslut som nu är aktuella. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska få bestämma vilka av de i avsnitt 35.7.3 berörda juridiska personerna och näringsidkarna som ska besluta om krigsplacering av personal. Utöver den krets som nämns i avsnitt 35.7.3 bör även bevakningsföretag som driver bevakning av sedlar eller mynt i samband med transport enligt 1 §

45 Se vidare kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 85–98.

första stycket 3 lagen (1974:191) om bevakningsföretag omfattas, vilket inte endast gäller de värdebolag som berörs i det avsnittet.

Krigsplaceringsbesluten innebär att den allmänna tjänsteplikten i förekommande fall fullgörs genom att den aktuella personen kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag i enlighet med krigsplaceringsbeslutet. Det finns anledning att införa en bestämmelse i riksbankslagen som hänvisar till bestämmelserna om allmän tjänsteplikt. Enligt kommitténs bedömning är de senare bestämmelserna tillämpliga även på Riksbanken.

35.7.6. Förhållandet till andra författningar

Kommitténs förslag: Riksbankens föreskriftsrätt ska avgränsas

på så sätt att den avser andra sårbarheter och risker än de som avses i

a) säkerhetsskyddslagen,

b) lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster,

c) lagen om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter,

d) föreskrifter som har meddelats med stöd av de lagar som anges i a–c, eller

e) författningar som rör Finansinspektionens ansvar som tillsynsmyndighet eller ansvar för krisberedskap och höjd beredskap.

Kommitténs bedömning: Inriktningen på författningsförsla-

gen bör i huvudsak vara att Riksbanken ska ha en god förmåga att upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och hantera konsekvenserna av fredstida kriser och krig. Säkerhetsskyddslagstiftningen, skyddslagen och regleringen av informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster bör i första hand vara styrande när det gäller att se till att de mest kritiska delarna av den finansiella infrastrukturen får ett adekvat skydd mot antagonistiska angrepp och mot terrorism.

Det finns inte skäl att föreslå några ändringar i lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster avseende bankverksamhet eller finansinfrastruktur.

I linje med de synpunkter som Säkerhetspolisen anförde i sitt remissvar på betänkandet Stärkt krisberedskap i den finansiella infrastrukturen (se avsnitt 35.4.3) bör en dubbelreglering i förhållande till säkerhetsskyddslagstiftningen undvikas. Inriktningen på förslagen bör således vara att Riksbankens ska ha en god förmåga att upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och hantera konsekvenserna av uppkomna kriser. Däremot bör det vara säkerhetsskyddslagstiftningen och regleringen av informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster som i första hand är styrande är det gäller att se till att de mest kritiska delarna av den finansiella infrastrukturen får ett adekvat skydd mot antagonistiska angrepp och mot terrorism. Kommittén har inte skäl att föreslå några ändringar i fråga om denna lagstiftning. Den krisberedskap och totalförsvarsplanering som kommittén har anledning att uppehålla sig kring gäller således planering som syftar till att Riksbanken och vissa privata aktörer ska kunna hantera konsekvenserna av fredstida krissituationer, höjd beredskap och då ytterst krig. Riksbanken ska inte heller ta över något ansvar från Riksgäldskontoret.

Mot denna bakgrund bör lagstiftningen, som berörs ovan, utformas efter förebild av krisberedskapsförordningen och förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Därigenom finns det förutsättningar för att uppnå en helhetssyn i förhållande till hela hotskalan, från fredstida krissituationer till situationer med höjd beredskap och då ytterst krig. Därutöver finns det skäl att avgränsa Riksbankens föreskriftsrätt på så sätt att föreskrifterna inte ska avse sådana sårbarheter och risker som regleras i säkerhetsskyddslagstiftningen, lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster, föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar eller författningar som rör Finansinspektionens ansvar som tillsynsmyndighet eller ansvar för krisberedskap och höjd beredskap.

35.7.7. Säkerhetskrav på den finansiella infrastrukturen

Kommitténs bedömning: Några säkerhetskrav eller funktions-

krav i fråga om infrastruktursystem bör inte läggas fast.

Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet lade fram förslag till vissa säkerhetskrav på de system som ingår i den finansiella infrastrukturen.

46

Därutöver berörde utredningen

vissa kvantitativa kvav på clearing och avveckling som delvis återspeglades i författningsförslagen. Detta kan ses i ljuset av Riksrevisionens synpunkter

47

vad gäller att regeringen inte hade fastställt

några krav på grundläggande säkerhet och uthållighet i betalningssystemet (se avsnitt 35.4.1).

Det kan dock ifrågasättas hur verkningsfullt det, ur ett beredskapsperspektiv, är att uppställa krav på att vissa slags transaktioner alltid ska kunna avvecklas inom en viss tid, jämfört med att föreskriva vilka tekniska åtgärder etc. som ska vidtas i syfte att säkerställa driftssäkerhet eller alternativa rutiner. Det ingår inte heller i kommitténs uppdrag att lägga fram sådana förslag, i vart fall inte vad gäller system som drivs av andra aktörer än Riksbanken. Därtill kommer att det inte framstår som lagtekniskt lämpligt att i riksbankslagen ställa upp detaljerade och omfattande krav på system som drivs av privata företag.

Rätt utformade kan säkerhetskrav och funktionskrav i och för sig ha en styrande effekt. Av stor praktisk betydelse är dock att det efter betänkandet Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet har tillkommit nya principer och riktlinjer från CPSS-Iosco. Dessa principer syftar till att såväl stärka motståndskraften och stabiliteten i den finansiella infrastrukturen beträffande bl.a. operativa risker m.m. i allmänhet som cybersäkerheten. Dessa principer och riktlinjer är väsentligt mer detaljerade jämfört med förslagen till säkerhetskrav från Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Principerna och riktlinjerna har visserligen inte fullt ut genomförts i svensk rätt och de är inte i sig bindande. De tillämpas dock av bl.a. Riksbanken vid övervakningen av den finansiella infrastrukturen. I unionsrätten har det också tillkommit regel-

46SOU 2011:78. 47 Riksrevisionen (2007).

verk om operativa risker för bl.a. centrala motparter). Finansinspektionen har meddelat föreskrifter om hanteringen av sådana risker för clearingorganisationer m.fl.

48

Vidare har nya krav avseende informationssäkerhet för infrastruktursystem införts genom lagen om informationssäkerhet för vissa tillhandahållare av samhällsviktiga tjänster och digitala tjänster (se avsnitt 35.3.7). Dessa gäller, såvitt nu är aktuellt, centrala motparter. Slutligen anförde Säkerhetspolisen under remissbehandlingen av förslagen från Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet att utredningens förslag i flera avseenden innebar en dubbelreglering, framför allt avseende frågan om att förebygga allvarliga störningar i betalningssystemet.

Sammantaget ser inte kommittén anledning att lägga fram förslag om säkerhets- eller uthållighetskrav på finansiella infrastruktursystem (se även avsnitt 21.3). Däremot har kommittén i avsnitt 35.7.1 föreslagit övergripande mål för Riksbankens verksamhet avseende krisberedskap och höjd beredskap med innebörden att betalningstransaktioner ska kunna genomföras även under fredstida krissituationer och höjd beredskap, att sårbarheten i fråga om sådana transaktioner ska minska och att Riksbanken ska utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter även under sådana förhållanden. Vidare föreslås ett krav på berörda företag såvitt gäller att betalningstransaktioner i största möjliga utsträckning ska kunna genomföras även under höjd beredskap eller fredstida krissituationer. Därtill kommer att Riksbanken föreslås få rätt att meddela föreskrifter och därigenom precisera vad som förväntas av infrastrukturföretag och banker. Det bör således enligt kommitténs uppfattning överlåtas till Riksbanken att reglera detta närmare, i linje med de krav som ställs inom det civila försvaret i stort. Som berörs i avsnitt 35.7.1 åvilar det Riksbanken att bl.a. identifiera sårbarheter och att vidta adekvata åtgärder för att säkerställa driftssäkerhet och i förekommande fall alternativa system eller rutiner. Det är dock inte lämpligt att i lag precisera frågor om t.ex. reservdrift, alternativa driftmiljöer och rutiner för att ersätta vissa system som inte är i drift. Sådana frågor bör i stället regleras genom myndighetsföreskrifter.

48 Se bl.a. 5 kap. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hantering av operativa risker.

35.7.8. Offentlighet och sekretess

Kommitténs förslag: En ny bestämmelse tas in i offentlighets-

och sekretesslagen. Enligt bestämmelsen ska sekretess gälla för uppgifter som hänför sig till avvecklingssystem, betalningssystem, generella betalsystem, system för värdepappersavveckling, därmed jämförbara system och statens betalningsmodell hos Riksgäldskontoret. Sekretess ska även gälla för reservrutiner för de nu aktuella systemen och rutiner för hantering av sådana statliga utbetalningskort som avses i 4 § lagen om Riksbanken och betalningsmarknaden under krig.

Sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att sårbarheten avseende betalningar eller transaktioner med finansiella instrument ökar.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

I betänkandet SOU 2011:78 föreslogs en ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Ändringen innebar att bestämmelsen om sekretess i en statlig myndighets verksamhet avseende övervakning eller kontroll (dåvarande 30 kap. 6 §) skulle utvidgas till att även avse övervakning eller kontroll enligt den nya lagen om krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Som Riksgäldskontoret berörde vid remitteringen av betänkandet kan det dock övervägas om det finns ett behov av en särskild sammanhållen sekretessbestämmelse som avser det som i betänkandet betecknades som det centrala betalningssystemet. Ett skäl till detta är att det kan ifrågasättas om Riksbankens föreslagna ansvar för krisberedskap och civilt försvar ryms inom uttrycket ”övervakning och kontroll”. Enligt Riksgäldskontorets uppfattning bör sekretessen omfatta uppgifter om den aktuella infrastrukturen som avser Riksgäldskontoret eller andra offentliga aktörer. Vidare bör sekretessen inte vara beroende av om uppgifter lämnas av en uppgiftsskyldig själv eller kommer från annat håll. Liknande synpunkter lades fram i Riksrevisionens rapport från 2007.

49

Sedan remissbehandlingen har bestämmelserna i 30 kap. samma lag fått ett väsentligt annorlunda innehåll och struktur. Kapitlet avser sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn

49 Riksrevisionen (2017), se även avsnitt 35.4.1.

m.m. i fråga om näringslivet. Ett stort antal av bestämmelserna i kapitlet avser Finansinspektionens tillsynsverksamhet. I det följande kapitlet finns en annan bestämmelse som bl.a. avser Riksbankens ”kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller med rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar” (31 kap. 1 § första stycket samma lag). Denna bestämmelse medför ett skydd för uppgifter om en enskilds ekonomiska förhållanden (se även vad som anförs om 38 kap. 6 § nedan).

Kommittén konstaterar dock att det fortfarande, i likhet med situationen vid Riksrevisionens rapport 2007 och vid betänkandet från 2011, inte finns någon övergripande sekretessbestämmelse om betalningssystem och processer för betalningar som gäller oberoende av hos vilken myndighet uppgiften finns och som avser annat än uppgifter om en enskilds ekonomiska förhållanden. Bestämmelsen om försvarssekretess i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, angående uppgifter som rör verksamhet för att försvara landet, planläggning m.m. och totalförsvaret i övrigt skulle visserligen under vissa förhållanden kunna vara tillämplig på t.ex. uppgifter om RIXsystemet. Det finns dock ett behov av ett sekretesskydd även för uppgifter om betalningssystem som inte har en direkt koppling till totalförsvaret. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att en ny bestämmelse ska tas in i offentlighets- och sekretesslagen (15 kap. 2 a §). Bestämmelsen bör tas in i 15 kap. eftersom det nu aktuella sekretesskyddet rör rikets säkerhet. Som framgår av avsnitt 35.4.5 anser kommittén att möjligheterna för allmänheten att betala för livsmedel och andra grundläggande varor och tjänster är av yttersta vikt för motståndsviljan och samhällets fortlevnad under krig.

Den nya bestämmelsen bör gälla uppgifter som hänför sig till följande verksamheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att sårbarheten avseende sådana betalningar eller transaktioner ökar: 1. avvecklingssystem enligt lagen (1999:1309) om system för av-

veckling av förpliktelser på finansmarknaden, 2. betalningssystem enligt lagen om betaltjänster, 3. generella betalsystem enligt lagen om bank- och finansierings-

rörelse,

4. system för värdepappersavveckling hos en värdepapperscentral

enligt lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012, 5. därmed jämförbara system, och 6. statens betalningsmodell hos Riksgäldskontoret och rutiner för

hantering av statliga utbetalningskort enligt 4 § lagen om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden (rubriken till lagen enligt kommitténs förslag).

Sekretess ska även gälla för reservrutiner, även manuella sådana, för de nu aktuella systemen.

Bestämmelsen är alltså inte begränsad till uppgifter som finns hos en viss angiven myndighet. I första hand torde dock Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret komma att tillämpa den. Det kan dock inte uteslutas att även Försäkringskassan, Skatteverket och vissa andra myndigheter kan komma att tillämpa den. Bestämmelsen bör inte heller begränsas till en myndighets verksamhet avseende de nu aktuella systemen, eftersom vissa av dem drivs av privata företag. Uppgifterna kan således avse en näringsidkares affärs- eller driftförhållanden.

Sekretess enligt den nya bestämmelsen bör gälla i 20 år, vilket är brukligt enligt offentlighets- och sekretesslagen. De system som nu är aktuella torde förändras i sådan utsträckning under en tjugoårsperiod att sekretessen inte behöver gälla längre än så.

Enligt kommitténs uppfattning bör den nya bestämmelsen inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Anledningen till detta är att bestämmelsen rör rikets säkerhet (se ovan) och att skälen för att inte offentliggöra uppgifter som kan öka sårbarheten avseende betalningar eller transaktioner med finansiella instrument väger väsentligt tyngre än intresset av offentlighet om sådana uppgifter. Mot denna bakgrund bör bestämmelsen om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i 15 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen begränsas på samma sätt som vid utrikessekretess enligt

15 kap. 1 §. Kommittén föreslår således att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna nya bestämmelsen ska inskränka rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

Det kan tänkas att även andra bestämmelser om sekretess är tilllämpliga på en uppgift av nu aktuellt slag, dvs. att det råder konkurrens mellan olika sekretessbestämmelser. Det gäller särskilt inom Finansinspektionens verksamhet (se 30 kap. 4 b § offentlighets- och sekretesslagen). Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna som huvudregel ha företräde (7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen).

Vidare finns det i dag en generell sekretessbestämmelse avseende uppgifter som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer. Sekretess gäller för sådana uppgifter om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 13 § samma lag).

Därutöver innebär bestämmelserna i 38 kap. 6 § samma lag ett sekretesskydd för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden som har lämnats till följd av särskild lagstiftning om uppgiftsskyldighet i frågor som rör bl.a. samhällsplanering eller försörjningsberedskap, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen innebär ett skydd för sådana uppgifter som privata företag lämnar till Riksbanken till följd av de bestämmelser som kommittén föreslår i avsnitt 35.7.3.

Mot den bakgrunden anser kommittén att det, med beaktande av förslaget ovan, finns ett tillräckligt sekretesskydd för krisberedskaps- och civilförsvarsverksamhet i nu aktuellt avseende.

Sekretess gäller enligt en annan bestämmelse för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser bl.a. byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier eller tillverkning, förvaring, utläm-

ning eller transport av pengar (18 kap. 8 § 1 och 2 samma lag). Mot denna bakgrund framstår sekretesskyddet för Riksbankens byggnader, anläggningar och transporter som tillräckligt.

35.7.9. Statliga konton för allmänheten och statliga krediter som alternativ till elektroniska betalningar

I samråd med utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) har kommittén övervägt möjligheten att använda statliga konton för allmänheten för statliga betalningar och eventuellt för transaktioner mellan enskilda. I vart fall under höjd beredskap skulle dessutom varje individ kunna ges ett visst kreditutrymme på så sätt att staten tar på sig en viss kreditrisk för att säkerställa allmänhetens betalningsmöjligheter. Ett sådant system skulle i hög grad vara fristående från bankväsendet, vilket är en fördel ur sårbarhetssynpunkt. Det skulle kunna baseras på det nuvarande skattekontosystemet, med vissa förändringar, eller på sådana medborgarkonton eller andra transaktionskonton för statliga utbetalningar som övervägs av den ovanstående utredningen (se dir. 2018:50). Statliga konton av något slag kan knytas till kontanter eller särskilda betalningsmedel (beredskapspengar) på så sätt att kontanter eller beredskapspengar lämnas ut mot debitering på dessa konton på t.ex. statliga servicekontor eller på tillfälliga riksbankskontor i t.ex. länsstyrelsernas lokaler eller på polisstationer.

En annan möjlighet är att förbereda ett system för statliga krediter till allmänheten kopplat till personnummer och utan någon kontostruktur. Detta skulle förutsätta någon slags mekanism för att kontrollera den aktuella individens kreditutrymme.

Det ligger dock utanför kommitténs uppdrag att föreslå ett system med statliga krediter eller konton av nu aktuellt slag.

35.7.10. Beredskapspengar

Kommitténs förslag: Vid höjd beredskap får Riksbanken ge ut

beredskapspengar i form av: 1. sedlar och mynt av annan utformning än annars, 2. andra slags fordringar på Riksbanken som ges fysisk form och

är avsedda för allmänheten, eller 3. elektroniska pengar eller elektroniska betalningsmedel för all-

mänheten som kontoförs eller lagras på annat sätt, om riksdagen dessförinnan har godkänt detta.

Vid höjd beredskap har var och en rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt och beredskapspengar (lagliga betalningsmedel), om inte något annat följer av annan författning. Avtalsvillkor som inskränker denna rätt i förhållande till en konsument är utan verkan.

Av 14 § första stycket tillämpningskungörelsen följer att Riksbanken ska samverka med vissa andra aktörer för att trygga tillgången på sedlar och mynt i landets olika delar i samband med krig. Det kan antas att efterfrågan på kontanter ökar kraftigt vid höjd beredskap. Av den anledningen ankommer det också på Riksbanken att motverka en eventuell brist på kontanter genom att ge ut provisoriska betalningsmedel (14 § andra stycket samma kungörelse). Provisoriska betalningsmedel kan ges en annan och enklare utformning än vanliga sedlar och mynt, bl.a. vad gäller metallinnehåll (prop. 1957:176 s. 22). En fördel ur säkerhetssynpunkt är att de har en begränsad giltighet, som sammanhänger med höjd beredskap. Det kan minska stöldrisken och därmed kostnaderna för säkerhetsarrangemang. I samband med ändringar i 1957 års lag under 1960-talet anfördes dock att någon fredstillverkning av särskilda krigsmynt inte förordades (prop. 1963:169 s. 6).

Sedlar och mynt är i dag ett betalningsmedel av väsentligt mindre betydelse för allmänheten jämfört med situationen vid tillkomsten av 1957 års lag.

50

Det finns dock enligt kommitténs bedömning även

fortsättningsvis ett behov av kontanter såväl i normala tider som i

50 Se SOU 2018:42, s. 73–75.

krissituationer och krig. I krig kan det dessutom finnas ett behov av sedlar och mynt av annat slag än annars, t.ex. med enklare utformning, eller andra slags beredskapspengar. Dessa skulle även kunna ta formen av utbetalningskort, överlåtbara skuldebrev utgivna av Riksbanken eller liknande. I framtiden skulle dock särskilda beredskapslösningar av digitalt slag kunna utformas på ett sådant sätt att de medför högre säkerhetskrav jämfört med kontanter.

Enligt kommitténs mening bör det därför även fortsättningsvis finnas en rätt för Riksbanken att ge ut beredskapspengar. En bestämmelse av denna innebörd bör därför tas in i den nya riksbankslagen, med tanke på att tillämpningskungörelsen i övrigt föreslås bli upphävd (se avsnitt 35.7.12 nedan). Det bör inte krävas att krig har brutit ut för att denna befogenhet ska kunna användas. Enligt kommitténs mening ska bestämmelsen i stället knytas till att höjd beredskap råder.

Riksbanken ges med förslaget en stor flexibilitet vad gäller valet av ett lämpligt betalningsmedel för krigssituationer. Beredskapspengar av nu aktuellt slag ska enligt kommitténs mening kunna utformas som enklare sedlar och mynt, som eventuellt dras in när höjd beredskap inte längre råder, eller andra slags fordringar på Riksbanken som ges fysisk form. Om riksdagen i framtiden skulle godkänna att Riksbanken ger ut elektroniska betalningsmedel för allmänheten (t.ex. s.k. e-kronor) skulle även dessa kunna användas som beredskapspengar.

Av naturliga skäl behöver Riksbanken planera för eventuella beredskapspengar i god tid före det att ett eventuellt regeringsbeslut om höjd beredskap aktualiseras.

Enligt kommitténs mening står det klart att allmänhetens intresse av att kunna betala väger tyngre än skälen för avtalsfrihet i en krissituation då höjd beredskap råder. Det innebär att bestämmelserna om lagligt betalningsmedel ska ges innebörden att konsumenter har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt och eventuella beredskapspengar som ges ut av Riksbanken om det råder höjd beredskap. Detta innebär att t.ex. livsmedelsbutiker måste ta emot kontanter vid höjd beredskap. Bestämmelserna bör dock ge utrymme för särskild reglering av vissa betalningar i annan författning.

I dag har Riksbanken rätt att meddela föreskrifter bl.a. inom sitt kontantförsörjningsuppdrag. I linje med förslagen ovan och förslagen i kapitel 34 anser kommittén att motsvarande bemyndigande

i den nya riksbankslagen ska avse föreskrifter om kontantutgivningen, kontanthanteringen och betalningsmedel som ges ut av Riksbanken.

35.7.11. Statliga utbetalningskort

Kommitténs förslag: Bestämmelsen i 1957 års lag om utbetal-

ningskort avsedda för postgirorörelsen och direktutbetalningskort (4 §) ändras. Enligt den nya bestämmelsen ska Riksbanken vid höjd beredskap vara skyldig att lösa in utbetalningskort som har getts ut av staten och distribuerats till allmänheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana utbetalningskort.

I 1957 års lag finns särskilda bestämmelser avseende bl.a. Riksbankens verksamhet om Sverige är i krig. Lagen bygger i huvudsak på en äldre lag från 1940-talet. Bestämmelserna i lagen ska tillämpas efter regeringens beslut om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Av förordningen om totalförsvar och höjd beredskap (se avsnitt 35.3.1) följer att 1957 års lag ska börja tillämpas vid beredskapslarm. Regeringen får besluta att beredskapslarm ska ges om det råder högsta beredskap i hela landet (9 § samma förordning).

51

Av 4 § 1957 års lag framgår att Riksbanken under vissa förhållanden ska vara skyldig att lösa in utbetalningskort avsedda för ”postgirorörelsen” och vissa direktutbetalningskort (4 § första stycket). Dessa bestämmelser syftar bl.a. till att möjliggöra betalningar av t.ex. löner och pensioner, även om viss teknisk utrustning inte fungerar (prop. 1957:176 s. 30–33). Bestämmelserna i lagen ger regeringen omfattande befogenheter att meddela föreskrifter om Riksbankens verksamhet. Dessa föreskrifter ska gälla i stället för riksbankslagen. Bankerna är inte enligt 1957 års lag skyldiga att lösa in utbetalningskorten. Vid införandet av 1957 års lag anfördes att det torde ligga i sakens natur att banker, i mån av kassatillgångar, kommer att medverka till att det i lagen reglerade systemet skulle fungera på bästa tänkbara sätt (prop. 1957:176 s. 31).

51 Se även 4 § tredje stycket lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.

Bankerna skulle enligt Riksbankens tidigare föreskrifter (föreskrifter för bankernas beredskapsplanering 5 maj 1988) kunna tillgodose allmänhetens mest angelägna behov av banktjänster. Föreskrifterna ställde bl.a. krav på att fysiska personer skulle kunna använda i vart fall ett bankkonto, samt vid samtliga bankkontor kunna lyfta s.k. förmånsbetalningar mot företeende av förmånsbevis och avlämnande av förmånskvitton.

Bestämmelserna i 1957 års lag överensstämmer inte i alla delar med hur det finansiella systemet fungerar i dag. Efter samråd med Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) anser dock kommittén att möjligheten att under krig göra statliga utbetalningar till privatpersoner genom någon form av statliga utbetalningskort bör finnas kvar. Detta bör ses som en lösning i sista hand, om elektroniska utbetalningar inte kan genomföras av någon anledning.

Att Riksbanken är skyldig att lösa in utbetalningskort är angeläget för trovärdighet i ett system av aktuellt slag. Trots avsaknaden av regional kontorsorganisation anser kommittén således att Riksbanken även fortsättningsvis ska vara skyldig att lösa in statliga utbetalningskort. Även banker bör i förekommande fall kunna ta mot och lösa in utbetalningskorten.

Vid inlösen får Riksbanken en fordran på staten med motsvarande belopp, som kan regleras inom RIX-systemet eller genom alternativa rutiner för avveckling av stora betalningar så snart detta är möjligt. Förbudet mot monetär finansiering (artikel 123 i EUFfördraget) bör inte anses hindra att staten ges kortfristig kredit under krig i syfte att upprätthålla en grundläggande nivå av betalningar för livsmedel m.m.

En möjlighet skulle kunna vara att därutöver överväga en ny bestämmelse som förpliktar banker och utländska kreditinstitut som driver verksamhet i Sverige genom en filial att lösa in statliga utbetalningskort vid höjd beredskap, mot att de får en motsvarande fordran som staten reglerar vid en senare tidpunkt. Detta skulle enligt ovanstående resonemang kunna vara en sista utväg om statliga betalningar inte kan genomföras elektroniskt. Denna fråga kan dock regleras genom fullmaktslagstiftning enligt förslaget i avsnitt 35.7.12. Kommittén berör i det avsnittet frågan om regeringens fullmaktsbefogenheter enligt 1957 års lag i fråga om bl.a. betaltjänster och bankrörelse.

Övriga frågor om betalningssystemet och betalningsmarknaden i kris och krig utanför Riksbankens ansvarsområde får vid behov övervägas i ett annat sammanhang (se avsnitt 34.8).

35.7.12. Fullmaktslagstiftningen i övrigt

Kommitténs förslag: Rubriken till 1957 års lag ändras till lagen

om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden.

Regeringens fullmaktsbefogenheter att under krig m.m. meddela föreskrifter om Riksbankens sedel- och myntutgivning, bankrörelse och räkenskaper (2 §) utvidgas till att avse Riksbankens verksamhet generellt enligt den nya riksbankslagen och annan lag och föreskrifter som gäller i stället för lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om betaltjänster.

Bemyndigandet för regeringen att meddela tillämpningsföreskrifter (6 §) upphävs.

Bestämmelsen om att länsstyrelser i vissa fall får utöva befogenheter som annars tillkommer Konungen (5 §) ändras på så sätt att det är regeringens befogenheter som avses.

Tillämpningskungörelsen upphävs.

Bemyndigandet i 6 § i 1957 års lag till regeringen att meddela tillämpningsföreskrifter är inte förenlig med nuvarande regeringsform, enligt vilken regeringen inte får meddela verkställighetsföreskrifter som avser riksdagens myndigheter (8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). Det bör därför upphävas.

Det finns också bestämmelser i 1957 års lag om regeringens rätt att meddela föreskrifter om Riksbankens sedel- och myntutgivning, bankrörelse och räkenskaper (2 §). Mot bakgrund av den ovan berörda bestämmelsen om beredskapspengar framstår uttrycket sedel- och myntutgivning som alltför begränsat. Vidare är det olämpligt att använda uttrycket bankrörelse när det gäller Riksbanken. Detta eftersom bankrörelse är ett centralt begrepp i bankrörelselagstiftningen (se t.ex. 1 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Den nu aktuella bestämmelsen i 1957 års lag ska således enligt kommitténs uppfattning ändras till att avse Riksbankens verksamhet enligt den nya riksbankslagen och annan lag, dock inte grundlag.

Sedan tillkomsten av 1957 års lag har det privata bankväsendet i stor utsträckning ersatt den roll som Riksbanken, postkontoren och postgirot tidigare spelade för allmänheten på betalningsmarknaden, vilken i tidigare lagstiftningsärenden har beskrivits som det statliga kassaväsendet (prop. 1957:176 s. 19). Kommittén anser mot den bakgrunden att regeringens fullmaktsbefogenheter enligt lagen ska utvidgas till att avse även avse betaltjänster och verksamhet enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Detta möjliggör en stärkt författningsberedskap genom att det inom Regeringskansliet kan tas fram s.k. skrivbordsförordningar som vid behov kan ersätta delar av lagen om betaltjänster och lagen om bank- och finansieringsrörelse i händelse av krig.

Vidare finns det en bestämmelse om att länsstyrelser får utöva befogenheter som annars tillkommer Konungen (5 §). Detta får ske om det råder krig och någon del av landet har avskurits från kontakt med riket i övrig, eller om det av någon annan anledning finns ett stort behov av omedelbara åtgärder under krig. De befogenheter som avses tillkommer numera regeringen. Bestämmelsen bör därför ändras till att avse regeringens befogenheter.

Som berörs i avsnitt 13.1 förslår kommittén att uttrycket betalningsväsendet utmönstras ur riksbankslagstiftningen generellt sett. Vidare breddas tillämpningsområdet för 1957 års lag (se föregående stycke). Mot denna bakgrund anser kommittén att rubriken till 1957 års lag ska ändras till lagen om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden.

35.7.13. Valuta- och kreditreglering

Kommitténs bedömning: Några ändringar görs inte i lagen om

valuta- och kreditreglering.

Enligt kommitténs bedömning kvarstår behovet av att i vissa fall kunna besluta om valuta- och kreditreglering. Några ändringar i lagen behövs inte med anledning av de överväganden som kommittén gör.

35.7.14. Växelprotestlagen och moratorielagen

Kommitténs förslag: Växelprotestlagen upphävs.

Moratorielagen ändras på så sätt att Riksbanken i stället för fullmäktige i Riksbanken ska höras i vissa fall.

Moratorielagen och växelprotestlagen innehåller bestämmelser om att regeringen får meddela vissa civilrättsliga föreskrifter eller besluta i frågor av civilrättslig innebörd bl.a. om Sverige är i krig. Riksbanksfullmäktige ska höras innan sådana beslut fattas.

Sedan den 1 januari 1999 har dock riksbanksfullmäktige en mycket begränsad roll vad gäller operativa frågor om kontantutgivningen, kontanthanteringen och betalningsmarknaden i övrigt. Mot denna bakgrund uppkommer frågan om dessa lagar bör ändras vad gäller vilket beslutsorgan inom Riksbanken som ska höras. Det framstår dock inte som ändamålsenligt att i detta sammanhang, i civilrättslig lagstiftning, ta ställning till Riksbankens inre organisation. Ett mer lämpligt alternativ är därför att ange att Riksbanken ska höras, utan att ange något beslutsorgan. Moratorielagen ska därför ändras på så sätt att Riksbanken i stället för fullmäktige i Riksbanken ska höras i vissa fall.

I fråga om växelprotestlagen framstår det dock som mer lämpligt att upphäva den. Detta eftersom betalningar med växlar och checkar av det slag som avses i lagen är mycket sällsynta på dagens betalningsmarknad. I de fall då betalningar trots detta görs med sådana betalningsmedel, då framför allt med växlar, framstår behovet av att kunna förlänga tiden för växelprotest som synnerligen begränsat. Kommittén anser därför att växelprotestlagen ska upphävas.

35.8. Referenser

CPSS-Iosco (2012), Principles for financial market infrastructures,

Committee on Payments and Settlement Systems, april. Bank of International Settlements. Ds 2015:2, Värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instru-

ment.

ECB (2018), Opinion of the European Central Bank of 26 October

2018 on the review of Finnish law concerning preparedness obligations applicable in the financial sector (CON/2018/46). Europeiska

centralbanken. Finansdepartementet (2010), Stärkt krisberedskap i betalningssystemet,

Fi 2010/1619. FSPOS (2017), FSPOS rapport om höjd beredskap, krav och förutsätt-

ningar för beredskapsplanering för aktörerna inom den finansiella sektorn, Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkan, 28 no-

vember. Försvarsberedningen (2017), Motståndskraft – Inriktningen av total-

försvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025,

Ds 2017:66. MSB (2018), Nationell risk- och förmågebedömning, Myndigheten

för Samhällsskydd och Beredskap, MSB1221. Riksbanken (2016), Framställning om modernisering av äldre lagar

som påverkar Riksbankens beredskapsansvar, Skrivelse av den 30 maj,

dnr 2016-00486. Riksbanken (2017), Finansiell infrastruktur, 31 mars. Riksgäldskontoret (2017), Ramavtal av den 6 april 2017 mellan Riks-

gäldskontoret och ICA Banken AB avseende laddningsbara korttjänster för statliga myndigheter, Förbetalda kort, dnr 2016/1206.

Riksrevisionen (2007), Krisberedskap i betalningssystemet, RiR 2007:28. SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks-

bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 1993:116, Riksbankens och Finansinspektionens beredskapsansvar. SOU 1995:125, Finansiell verksamhet i kris och krig. SOU 2011:78, Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet. SOU 2015:25, En ny säkerhetsskyddslag.

SOU 2018:26, Några frågor i skyddslagstiftningen. SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter. SOU 2018:82, Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen.

Del 8:

Övriga kapitel

36. Övriga författningsfrågor

36.1. Uppgiftsskyldighet och behandling av insamlade uppgifter

36.1.1. Gällande rätt

Uppgiftsskyldighet för finansinstitut m.fl.

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska ett finansinstitut eller annat företag som står under tillsyn av Finansinspektionen lämna de uppgifter som Riksbanken anser vara nödvändiga dels för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna, dels för att övervaka betalningssystemets stabilitet (6 kap. 9 § första stycket riksbankslagen).

Med finansinstitut avses bankinstitut (banker och utländska bankföretag som bedriver verksamhet från filial i Sverige), kreditmarknadsföretag, värdepappersinstitut, Första–Fjärde AP-fonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), Sjätte AP-fonden enligt lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden, försäkringsföretag som har tillstånd att driva försäkringsrörelse i Sverige enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), Svenska skeppshypotekskassan samt utländska företag som med stöd av 4 kap. 1, 3 eller 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse driver verksamhet från filial i Sverige.

Det första ledet av bestämmelsen i 6 kap. 9 § första stycket fick sin nuvarande lydelse 1990. Det beskrevs i förarbetena som en allmänt utformad befogenhet att inhämta uppgifter för att Riksbanken ska kunna följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna. Uppgiftsskyldigheten för instituten avser enligt förarbetena endast de uppgifter som krävs för att Riksbanken ska kunna utforma och tillämpa sin valuta- och kreditpolitik (prop. 1989/90:135 s. 69).

Uttrycket ”övervaka betalningssystemets stabilitet” i det andra ledet av bestämmelsen är avsett att vara vidare än RIX-systemet och andra infrastruktursystem för betalningar. Bestämmelsen infördes under bankkrisen i början av 1990-talet. Den motiverades med att Riksbanken skulle ha möjlighet att fullgöra sin uppgift att tillhandahålla likviditetsstöd (prop. 1992/93:135 s. 37). För att Riksbanken ska kunna fullgöra denna uppgift på ett effektivt sätt borde banken enligt regeringen ha möjlighet att inhämta uppgifter från de institut som kan behöva likviditetsstöd från Riksbanken.

Uppgiftsskyldighet för svenska utgivare av värdepapper

Efter anmodan av Riksbanken ska också svenska utgivare av värdepapper till Riksbanken lämna de uppgifter om emitterade värdepapper som Riksbanken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalningssystemets stabilitet (6 kap. 9 § andra stycket riksbankslagen). Riksbanken har meddelat föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.

1

Uppgifter om betalningsbalansstatistik m.m.

Riksbanken framställer betalningsbalansstatistik och statistik över utlandsställningen. För att Riksbanken ska kunna göra det, är den som för egen eller annans räkning har utfört transaktioner med utländsk motpart eller hållit tillgångar och skulder med utlandsanknytning skyldig att till Riksbanken lämna de uppgifter som behövs som underlag för Riksbankens betalningsbalansstatistik och för statistik över utlandsställningen (6 kap. 9 § tredje stycket samma lag).

1 Se Riksbankens föreskrifter (RBFS 2014:1) om skyldighet att lämna uppgifter om emitterade värdepapper. Föreskrifterna innehåller bestämmelser om rapportering till Riksbanken av uppgifter rörande egna emitterade värdepapper som Riksbanken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna och för att övervaka betalningssystemets stabilitet. De insamlade uppgifterna används även för framställning av statistik rörande värdepappersmarknader.

Riksbankens föreskriftsrätt

Riksbanken kan samla in uppgifter genom att vända sig direkt till ett företag eller med stöd av föreskrifter. Att Riksbanken får meddela föreskrifter om uppgiftsskyldigheten följer av 6 kap. 9 § fjärde stycket samma lag.

Riksbanken får vidare meddela föreskrifter om att uppgifter som ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Statistiska centralbyrån (6 kap. 10 och 11 §§ samma lag). Beträffande uppgiftsskyldigheten från finansinstitut m.fl. och emittenter av värdepapper (dvs. inte för betalningsbalansstatistiken och statistiken över utlandsställningen), ska Riksbanken samråda med Finansinspektionen och Statistiska centralbyrån innan banken meddelar föreskrifter (6 kap. 10 § samma lag). Syftet med samrådet med Finansinspektionen är att i möjligaste mån undvika att både Riksbanken och Finansinspektionen samlar in liknande uppgifter.

Riksbankens ansvar för att ta fram statistik

De uppgifter som Riksbanken samlar in behöver som regel behandlas ytterligare innan den används i verksamheten, t.ex. genom registrering, organisering eller bearbetning. En slutprodukt av en sådan behandling kan vara statistik. Vilken statistik Riksbanken ska ta fram och vad den ska innehålla framgår dock inte mer i detalj av riksbankslagen. Däremot framgår det av 6 kap. 4 § andra stycket riksbankslagen att Riksbanken löpande ska offentliggöra statistiska uppgifter om valuta- och kreditförhållandena. Av 6 kap. 9 § tredje stycket samma lag följer vidare att Riksbanken framställer betalningsbalansstatistiken och statistiken över utlandsställningen.

I dag framställer Riksbanken bl.a. följande statistik.

  • Finansmarknadsstatistiken Riksbanken har sedan den 1 april 2003 uppdragit till Statistiska centralbyrån, att samla in, sammanställa och publicera finansmarknadsstatistiken. Statistiken omfattar t.ex. penningmängd, balansräkningar, räntestatistik och värdepappersmarknaden. Statistiken bygger på rapportering från monetära finansinstitut, vilket innefattar banker, bostadsinstitut, finansbolag, kommun- och företagsfinansierande

institut, monetära värdepappersbolag och monetära investeringsfonder (penningmarknadsfonder).

  • Betalningsbalansstatistiken Betalningsbalansen är en sammanställning av ett lands reala och finansiella transaktioner gentemot utlandet. Riksbanken har uppdragit åt Statistiska centralbyrån att producera, sammanställa och publicera statistik för Riksbankens räkning.
  • Värdepappersstatistiken På Riksbankens uppdrag publicerar Statistiska centralbyrån månatlig statistik över svenska emittenters värdepappersupplåning. Uppgifterna omfattar alla emissioner av värdepapper som offentlig och privat sektor har genomfört i Sverige och i utlandet. Uppgifterna bygger dels på direktrapportering av värdepappersemissioner från uppgiftslämnare, dels på uppgifter från Euroclear Sverige AB. Den publicerade statistiken omfattar bl.a. uppgifter om valuta, löptid och räntevillkor. Uppgifterna används av Riksbanken bl.a. i arbetet med penningpolitik och finansiell stabilitet.
  • Omsättningsstatistiken Riksbankens omsättningsstatistik på penning- och obligationsmarknaden samt valutamarknaden baseras på uppgifter som inrapporterats från Riksbankens motparter.
  • Statistik över korta penningmarknadsräntor Riksbanken avser att under 2020 börja publicera uppgifter om dagslåneränta. Denna ränta kommer att baseras på information om de penningpolitiska motparternas transaktioner på penningmarknaden (jfr det som sägs i avsnitt 36.3 om pågående arbete inom Riksbanken vad gäller en ny referensränta).
  • Betalningar Riksbanken samlar årligen in och sammanställer statistik över olika typer av elektroniska och kontanta betalningar från bl.a. banker och andra betaltjänstleverantörer Den betalningsstatistiken rapporteras till ECB och Banken för internationell betalningsutjämning (BIS). Riksbanken för också statistik över bl.a. betalningar i RIX-systemet.

Databasen för övervakning och tillsyn över finansmarknaderna

För Riksbankens övervakning och Finansinspektionens tillsyn finns det en särskild databas över finansmarknaderna, se lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Den databasen finns hos Statistiska centralbyrån.

Uppgifter får behandlas i databasen för sammanställning och analys av information som behövs i 1. Riksbankens verksamhet för att främja ett säkert och effektivt be-

talningsväsende, 2. Finansinspektionens verksamhet för tillsyn över finansiella mark-

nader och företag, samt 3. Riksbankens, Finansinspektionens och Statistiska centralbyråns

verksamheter för framställning av statistik.

I databasen får sådana uppgifter behandlas som samlats in med stöd av 6 kap. 9 § första och andra styckena riksbankslagen (se ovan) och med stöd av bestämmelser i lagar och EU-förordningar som berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet. För att uppgifter som tas in med stöd av lag ska få behandlas i databasen ska de ha samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. Utöver sådana uppgifter får i databasen behandlas 1. uppgifter om Riksbankens eller Riksgäldskontorets ekonomiska

förhållanden, 2. uppgifter som är allmänt tillgängliga, 3. uppgifter från andra centralbanker eller från Banken för interna-

tionell betalningsutjämning, under förutsättning att uppgifterna har samlats in för tillsyns- eller övervakningsändamål, och 4. uppgifter om juridiska personers resultat- och balansräkningar.

Personuppgifter får inte behandlas i databasen.

Riksbanken har direktåtkomst till uppgifterna i databasen i bankens verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende samt i bankens verksamhet för framställning av statistik.

Finansinspektionen har direktåtkomst till uppgifterna i databasen i inspektionens verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag samt i inspektionens verksamhet för framställning av statistik.

36.1.2. Uppgiftsskyldighet

Kommitténs förslag: På begäran av Riksbanken ska finansiella

företag som driver verksamhet i Sverige lämna de uppgifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt den nya riksbankslagen.

Därutöver ska följande juridiska och fysiska personer på Riksbankens begäran lämna de uppgifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra vissa uppgifter enligt denna lag. 1. Svenska utgivare av värdepapper, i fråga om Riksbankens verk-

samhet avseende penningpolitik och det finansiella systemet. 2. Deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, ju-

ridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en sådan och företag till vilka sådana deltagare har utkontrakterat verksamhet, i fråga om Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet. 3. Juridiska personer inom finansiell infrastruktur som står un-

der övervakning från Riksbanken och företag till vilka sådana juridiska personer har utkontrakterat verksamhet. 4. De juridiska personer och näringsidkare som omfattas av

Riksbankens verksamhet avseende krisberedskap och höjd beredskap, i fråga om denna verksamhet och verksamheten avseende kontanter. 5. Den som för egen eller annans räkning har utfört transak-

tioner med utländsk motpart eller hållit tillgångar och skulder med utlandsanknytning, i fråga om Riksbankens betalningsbalansstatistik och statistik över utlandsställningen.

Ett finansiellt företag som är uppgiftsskyldigt, ska på begäran även lämna de uppgifter om dotterföretag som Riksbanken anser är nödvändiga.

Riksbanken får meddela föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.

Riksbanken får också meddela föreskrifter om att vissa uppgifter som ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Statistiska centralbyrån. Beträffande andra uppgifter än sådana som rör betalningsstatistiken och statistik över utlandsställningen, ska Riksbanken ge Finansinspektionen och Statistiska centralbyrån tillfälle att yttra sig innan den meddelar sådana föreskrifter.

Behovet av uppgifter på olika områden

För att Riksbanken ska kunna fullgöra de uppgifter som banken tilldelas enligt kommitténs förslag, behöver Riksbanken samla in och behandla uppgifter på en rad olika områden. Det gäller även sådana uppgifter som inte är allmänt tillgängliga. Riksbanken behöver kunna få informationen direkt från företagen. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i den nuvarande riksbankslagen är visserligen relativt omfattande. Det finns dock skäl att överväga en bestämmelse av uppgiftsskyldighet som på ett tydligt sätt omfattar alla Riksbankens verksamhetsområden enligt den nya riksbankslagen. En sådan bestämmelse bör bl.a. omfatta alla relevanta delar av den finansiella infrastrukturen och det finansiella systemet i övrigt. Som berörs nedan finns det på vissa områden skäl att överväga en utvidgning av kretsen uppgiftsskyldiga aktörer.

Det bör också framhållas att Riksbanken enligt kommitténs förslag tilldelas uppgifter utöver penningpolitik och det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Exempelvis ges Riksbanken ett större ansvar än tidigare för krisberedskap och höjd beredskap.

Mot denna bakgrund framstår det som lämpligt att ersätta de nuvarande bestämmelserna med bestämmelser om uppgiftsskyldighet som gäller i förhållande till Riksbankens samtliga uppgifter enligt den nya riksbankslagen. Kommittén övergår till att på ett övergripande plan behandla vilket behov av uppgifter som Riksbanken kan ha på olika områden.

Det som sägs nedan utesluter inte att Riksbanken även kan inhämta information på frivillig väg, t.ex. vad gäller undersökningar avseende allmänhetens betalningsvanor, eller till följd av avtal som ingås med stöd av den nya riksbankslagen.

Penningpolitik

Riksbankens motparter i penningpolitiken är olika finansiella företag, framför allt banker och andra kreditinstitut. På penningpolitikens område behöver Riksbanken ha tillgång till sådana uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna bedöma och analysera effekterna av olika möjliga penningpolitiska åtgärder och hur den penningpolitiska transmissionen fungerar. Den aktuella informationen rör bl.a. följande frågor:

  • omsättning och prissättning på finansiella marknader, såsom penningmarknaden, räntemarknaden och valutamarknaden
  • bankers in- och utlåning till andra finansiella företag, vad gäller både volymer och räntor
  • bankers in- och utlåning till icke-finansiella företag och hushåll, i fråga om volymer och räntor, bankernas finansieringskostnader och finansieringsmodeller
  • bankernas likviditetshantering.

Det finansiella systemet

Vissa uppgifter om finansiella företags likviditetsförsörjning, finansiering, utlåning m.m. enligt ovan är även av betydelse för Riksbankens uppgift att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det gäller exempelvis uppgifter om bankers finansiering och liknande förhållanden som påverkar det finansiella systemets motståndskraft. Som beskrivs i kapitlen 22 och 23 ska Riksbanken kunna ge likviditetsstöd för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Stöd får ges till vissa finansiella företag, nämligen svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter. Det är rimligt att Riksbanken även fortsättningsvis får begära uppgifter från sådana företag som är eller kan bli föremål för stöd eller som behövs för att bedöma exempelvis riskerna med eller effekterna av lämnade eller planerade stödåtgärder. Information kan också behövas som ett led i Riksbankens krisförberedelser.

Eftersom Riksbankens uppgifter avseende det finansiella systemet syftar till att detta ska vara stabilt och effektivt, kan Riksbanken

behöva inhämta uppgifter som avser effektivitetsfrågor och inte endast hot mot stabiliteten i systemet.

Riksbankens övervakning

Vidare ska Riksbanken övervaka den finansiella infrastrukturen och på ett vidare plan bedöma om det finansiella systemet är väl fungerande och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster (se avsnitt 24.2). För att fullgöra dessa uppgifter behöver Riksbanken tillgång till information om det finansiella systemet som sådant och om uppbyggnaden av risker som hotar stabiliteten och effektiviteten i det finansiella systemet. Riksbanken behöver därför kunna få tillgång till information från en relativt bred krets av finansiella företag.

Krisberedskap och höjd beredskap

Riksbankens föreslagna ansvar för krisberedskap och höjd beredskap innebär att Riksbanken behöver kunna inhämta uppgifter om enskilda företags beredskapsplanering och t.ex. deras förmåga att driva verksamheten vidare under krig. Framför allt rör det sig om uppgifter som har betydelse för att Riksbanken ska kunna bedöma om företaget i fråga efterlever de krav som ställs på det (se avsnitt 35.7.3).

I avsnitt 35.7.8 lämnas förslag till en ny sekretessbestämmelse avseende betalningssystem och liknande system. Uppgifter som inhämtas inom ramen för Riksbankens arbete med krisberedskap och höjd beredskap kommer i många fall att omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse.

Kontanthanteringen

I fråga om kontanthanteringen kan Riksbanken behöva inhämta uppgifter av olika slag. Det kan t.ex. gälla kostnader och prissättning, eftersom dessa förhållanden kan påverka kostnaderna för t.ex. han-

deln och konsumenter – vilket i sin tur påverkar tillgången till kontanter.

Referensränta

I avsnitt 36.3 föreslås att Riksbanken ska få tillhandahålla och offentliggöra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden. För att göra detta behöver Riksbanken ha rätt att från finansiella företag inhämta uppgifter om vissa transaktioner.

Allmänt om Riksbankens rätt till uppgifter

I det föregående beskrivs vilken typ av uppgifter som Riksbanken kan behöva för sin verksamhet. Det är knappast möjligt att uttömmande reglera vilka slags uppgifter som ska lämnas till Riksbanken och av vem. Enligt den nuvarande riksbankslagen anges i stället vilka företag som är skyldiga att lämna Riksbanken de uppgifter som Riksbanken begär. Kommittén föreslår att den nya riksbankslagen utformas på motsvarande sätt.

I det följande identifieras den krets av aktörer som ska vara skyldig att lämna de uppgifter som Riksbanken anser nödvändiga för att utföra sina uppgifter. Vilka specifika företag som faktiskt kommer att behöva lämna uppgifter beror dock på vilka uppgifter det är fråga om och vad uppgifterna ska användas till.

För att ett företag ska vara skyldigt att lämna uppgifter till Riksbanken ska det framgå av en begäran från Riksbanken. En sådan begäran kan avse ett enskilt fall eller framgå av föreskrifter som Riksbanken meddelar. Riksbanken får bara begära sådana uppgifter som den på sakliga grunder anser vara nödvändiga för att utföra sina uppgifter. Proportionalitetsprincipen enligt förslaget i avsnitt 13.5 eller enligt 5 § förvaltningslagen är tillämplig i sådana fall.

De uppgifter som Riksbanken får del av kan användas för att framställa statistik. För att uppgifterna ska vara användbara för Riksbanken kan de dock också behöva behandlas på annat sätt. Dessa frågor behandlas i 36.1.3.

Nedan behandlas först vilka finansiella företag som ska vara skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken oavsett i vilken del av Riksbankens verksamhet som behovet av uppgifter uppkommer. Därefter behandlas utformningen av lagstödet för att inhämta uppgifter från aktörer även utanför kretsen finansiella företag som driver verksamhet i Sverige, avseende vissa av Riksbankens uppgifter.

Kretsen av uppgiftsskyldiga

Finansiella företag

Av beskrivningen ovan framgår att Riksbanken för sin verksamhet kan behöva inhämta uppgifter från en bred krets finansiella företag, dvs. företag som står under tillsyn av Finansinspektionen och motsvarande utländska företag, AP-fonder och Svenska skeppshypotekskassan. Information från dessa aktörer är av betydelse för alla Riksbankens verksamhetsområden. Med hänsyn till de kopplingar som finns mellan Riksbankens olika verksamhetsområden, t.ex. penningpolitik och finansiell stabilitet, är det också en fördel om Riksbanken kan vända sig till samma krets finansiella företag för att få uppgifter oavsett om uppgiften behövs i en eller flera verksamhetsområden.

Jämfört med de företag som ska lämna uppgifter enligt 6 kap. 9 § första stycket riksbankslagen kommer fler utländska företag att bli uppgiftsskyldiga. Riksbanken bör dock inte ha några maktbefogenheter beträffande utländska företag som inte har någon verksamhet i Sverige. Kommittén föreslår därför att finansiella företag som driver verksamhet i Sverige på begäran av Riksbanken ska lämna de uppgifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt den nya riksbankslagen.

Genom ändringar i kapitalkravsdirektivet och tillsynsförordningen som har beslutats kommer vissa holdingföretag som äger aktier i exempelvis banker att bli tillståndspliktiga och stå under tillsyn av Finansinspektionen.

2

Dessa holdingföretag kommer då att omfat-

2 Se artikel 21a i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/878 av den 20 maj 2019 om ändring av direktiv 2013/36/EU vad gäller undantagna enheter, finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag, ersättning, tillsynsåtgärder och tillsynsbefogenheter och kapitalbevarande åtgärder. Se även artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/876 av den 20 maj 2019 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttoso-

tas av definitionen av finansiella företag. Om ett sådant holdingbolag är moderföretag till ett institut kan även det bli uppgiftsskyldigt.

Moderbolags uppgiftsskyldighet

För Riksbankens arbete avseende det finansiella systemet kan det vara nödvändigt med underlag som beskriver förhållandena för hela koncerner, t.ex. de svenska bankkoncernerna. Sådana uppgifter behöver också samlas in inom ramen för verksamheten inom Banken för internationell betalningsutjämning och ECBS. Det gäller bl.a. uppgifter om svenska bankgruppers värdepappersinnehav och lån. För att kunna svara mot Riksbankens behov, är det därför nödvändigt att Riksbanken kan samla in uppgifter inte bara om ett visst finansiellt företag som driver verksamhet i Sverige, utan även om förhållandena hos utländska dotterföretag. Sådan insamling sker redan i dag utan att det finns en explicit bestämmelse som ger Riksbanken rätt att begära upplysningar om utländska dotterföretag. Det bör dock tydliggöras att Riksbanken har rätt till sådan insamling från uppgiftsskyldiga svenska moderbolag.

Kommittén föreslår att detta kommer till uttryck genom en bestämmelse som anger att om Riksbanken begär det ska ett finansiellt företag som driver verksamhet i Sverige lämna de uppgifter om dotterföretag som är nödvändiga för att banken ska kunna fullgöra sina uppgifter.

Svenska utgivare av värdepapper

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska svenska utgivare av värdepapper på Riksbankens begäran lämna de uppgifter om emitterade värdepapper som Riksbanken anser är nödvändiga dels för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaden, dels för att övervaka betalningssystemets stabilitet. Bestämmelsen infördes eftersom erfarenheter från finanskrisen visade att Riksbanken kan få behov av uppgifter om svenska utgivares utestående värdepappersemissioner i samband med övervakningen av betalningssystemets stabilitet. Som

liditetsgrad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, motpartsrisk, marknadsrisk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rapporteringskrav och krav på offentliggörande av information, samt av förordning (EU) nr 648/2012.

exempel på uppgifter som med stöd av bestämmelsen blir tillgängliga för Riksbanken nämnde finansutskottet enskilda aktörers lånekostnader för värdepappersupplåningen, förfallostruktur och kreditvärdering för de utestående emissionerna.

3

Finansutskottet anförde att

genom att kunna visa hur finansieringskostnaderna utvecklas, hur refinansieringsbehovet ser ut den närmaste framtiden och hur kreditvärderingsinstitutens bedömningar utvecklas skulle Riksbankens analys och bedömning av betalningssystemets stabilitet förbättras. Finansutskottet menade att för tillgång till tillförlitlig information om svenska värdepapper i arbetet med finansiell stabilitet är det centralt att Riksbanken ges rätt att samla in uppgifter om utgivna värdepapper från emittenter. Enligt kommitténs bedömning bör Riksbanken även fortsättningsvis kunna inhämta denna typ av information. Sådana uppgifter bör enligt den nya riksbankslagen avse Riksbankens verksamhet i fråga om penningpolitiken och det finansiella systemet.

Deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, deltagare till dem och underleverantörer

Det finns vidare ett behov av att inhämta uppgifter från deltagare i system för betalningsavveckling som Riksbanken tillhandahåller, juridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en sådan deltagare och företag till vilka en sådan deltagare har utkontrakterat verksamhet. Detta avser alltså Riksbankens verksamhet om att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och i övrigt bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Många av deltagarna i Riksbankens nuvarande system för betalningsavveckling, RIX-systemet, står under tillsyn av Finansinspektionen och är därför uppgiftsskyldiga enligt gällande rätt och enligt förslaget ovan om en generellt formulerad uppgiftsskyldighet för finansiella företag. Det kan dock förekomma sådana deltagare som inte ryms inom den föreslagna definitionen av finansiella företag. Även dessa bör vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter. Omvänt skulle det kunna förekomma s.k. penningpolitiska motparter som inte är deltagare i det ovannämnda systemet.

I vissa fall kan det finnas ett behov av att inhämta uppgifter från kvalificerade ägare till deltagare i system som Riksbanken tillhanda-

3 Se bet. 2010/11:FiU16 s. 9.

håller och från företag till vilka sådana deltagare har utkontrakterat verksamhet (jfr avsnitt 21.3). En deltagare kan t.ex. ha utkontrakterat viss it-verksamhet som är av betydelse för deltagarens möjligheter att fullgöra sina förpliktelser. För att säkerställa att Riksbanken kan få del av den information som banken behöver, föreslås att de uppgiftsskyldigas krets utvidgas till att avse nämnda aktörer. Den utkontrakterade verksamheten ska dock ha samband med deltagandet i det system för betalningsavveckling som Riksbanken tillhandahåller för att Riksbanken ska få inhämta uppgifter.

Detta innebär en utvidgning av uppgiftsskyldigheten jämfört med gällande rätt.

Administratörer av finansiella infrastruktursystem och vissa andra juridiska personer

Riksbanken bör också inom ramen för övervakningen av den finansiella infrastrukturen kunna få tillgång till uppgifter från de företag som är föremål för övervakning, dvs. administratörer av finansiella infrastruktursystem och andra juridiska personer som enligt Riksbankens bedömning är av särskild betydelse för stabiliteten och effektiviteten i den finansiella infrastrukturen.

Bakgrunden till detta är att Riksbanken enligt kommitténs förslag ska övervaka den finansiella infrastrukturen (se avsnitt 21.3). För att övervakningen ska fungera på ett ändamålsenligt sätt behöver administratörer av finansiella infrastruktursystem och andra juridiska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter till Riksbanken.

Till den sistnämnda kategorin juridiska personer hör exempelvis större ägare till de företag som driver systemen, banker som deltar i dem och juridiska personer som kontrollerar de regelverk som styr sådana system. De nämnda juridiska personerna torde i stor utsträckning vara finansiella företag enligt definitionen ovan. Större ägare kan dock vara icke-finansiella företag. Detsamma gäller vissa deltagare i exempelvis en central motpart.

I vissa fall kan t.ex. en förening som inte står under tillsyn ha del i clearingverksamhet av stor omfattning, exempelvis vad gäller Svenska Bankföreningen och den s.k. dataclearingen. En sådan förening får för närvarande anses vara av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen och således uppgiftsskyldig (jfr avsnitt 21.3).

Inte endast de företag inom den finansiella infrastrukturen som står under övervakning av Riksbanken bör vara skyldiga att lämna uppgifter. Dessa företag kan nämligen utkontraktera viktig verksamhet till underleverantörer, exempelvis vad gäller it-verksamhet. För att kunna övervaka stabilitet och effektivitet i den finansiella infrastrukturen behöver Riksbanken även kunna få tillgång till uppgifter direkt från sådana underleverantörer, såvitt gäller förhållanden som avser en viss administratör av ett finansiellt infrastrukturföretag.

Detta innebär en utvidgning av uppgiftsskyldigheten jämfört med gällande rätt.

Juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar

Dessutom förutsätter Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap att de juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar ska vara skyldiga att lämna nödvändig information till banken. I annat fall är det svårt för Riksbanken att fullgöra ett sådant ansvar. Riksbankens planerings- och kontrollansvar föreslås i avsnitt 35.7.3 omfatta:

  • vissa deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling
  • andra juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige
  • näringsidkare inom kontanthanteringen (se vidare nedan).

Denna krets är vidare än finansiella företag eftersom den inkluderar även företag som inte står under tillsyn av Finansinspektionen eller en utländsk tillsynsmyndighet.

I avsnitt 34.5.1 berörs behovet av uppgifter om kontanthanteringen. Där konstateras att Riksbanken framför allt kommer att behöva inhämta information från företag som står under Finansinspektionens tillsyn, dvs. svenska finansiella företag. Dessa ryms inom den föreslagna definitionen av uttrycket finansiella företag. Detta gäller bl.a. banker och företag som driver uppräkningsverksamhet enligt lagen (2010:751) om betaltjänster. Det kan dock även finnas ett behov av att inhämta uppgifter från andra än finansiella företag enligt kommitténs definition. Det gäller den som driver sådan yrkesmässig, fysisk transport av kontanter som avses i lagen om betaltjänster och den som tillhandahåller tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt. Uppgiftsskyldigheten bör således avse även dessa aktörer. Detta kan åstadkommas genom att de näringsidkare inom kontanthanteringen som berörs i bestämmelserna om krisberedskap och höjd beredskap också omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt kapitlet om kontanter i den nya riksbankslagen.

Den som har utfört transaktioner med en utländsk motpart

Utöver detta behöver Riksbanken liksom i dag för statistikändamål uppgifter från den som för egen eller annans räkning har utfört transaktioner med utländsk motpart eller hållit tillgångar och skulder med utlandsanknytning. Detta avser Riksbankens betalningsbalansstatistik och statistik över utlandsställningen, se avsnitt 36.1.3. Denna bestämmelse behöver föras över till den nya riksbankslagen för att Riksbanken ska kunna framställa statistiken.

Uppgifter från andra än finansiella företag

Hot mot det finansiella systemet kan uppstå även utanför det finansiella systemet. I det föregående föreslår kommittén att Riksbanken ska kunna vända sig till andra juridiska personer än finansiella företag för sin övervakning av den finansiella infrastrukturen. Kommittén föreslår dock inte någon generell bestämmelse om att Riksbanken ska få inhämta information även från andra juridiska personer än tillståndspliktiga finansiella företag. Exempelvis föreslås inte nå-

gon uppgiftsskyldighet för företag som är enbart är registrerade hos Finansinspektionen och alltså inte står under någon tillsyn i vanlig mening

4

eller från innehavare av värdepapper. En sådan uppgiftsskyl-

dighet framstår som alltför betungande i förhållande till vilken eventuell betydelse som de aktuella uppgifterna kan ha i förhållande till penningpolitiken och stabiliteten i det finansiella systemet. Riksbanken får inte heller rätt att inhämta uppgifter direkt från privatpersoner med kommitténs förslag (se dock vad som anförs ovan om att inhämta information på frivillig väg).

Föreskriftsrätt

Riksbanken behöver kunna meddela föreskrifter om uppgiftsskyldigheten, exempelvis om vilka som ska lämna uppgifter, vilka uppgifter som ska lämnas och tidpunkten för detta. I fråga om t.ex. statistikproduktion kan det finnas ett behov av att föreskriva vissa tidpunkter då uppgifter ska lämnas. Riksbanken behöver även kunna meddela föreskrifter om att uppgifter som ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Statistiska centralbyrån. Kommittén föreslår därför at Riksbanken ska ges en föreskriftsrätt i fråga om uppgiftsskyldigheten. Detta förslag överensstämmer med gällande rätt.

Beträffande föreskrifter om andra uppgifter än sådana som rör betalningsbalansstatistiken och statistik över utlandsställningen ska Riksbanken ge Finansinspektionen och Statistiska centralbyrån tillfälle att yttra sig. En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 10 § riksbankslagen. Den föreslagna bestämmelsen överensstämmer således i sak med gällande rätt. Ordet samråd bör dock bytas ut mot ”tillfälle att yttra sig”. Det är också den formulering som används beträffande Finansinspektionens motsvarande föreskriftsrätt, se t.ex. 5 kap. 2 b § förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse.

4 Med detta avses företag som inte behöver ansöka om tillstånd av Finansinspektionen för att få driva sin verksamhet, nämligen s.k. finansiella institut och inlåningsföretag, inklusive spar- och låneföreningar. Det räcker att ett sådant företag ansöker om registrering av verksamheten.

Sekretess

Bland annat i avsnitten 35.7.8 och 36.2 lämnas förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt kommitténs bedömning innebär dessa förslag ett tillräckligt sekretesskydd även med den utvidgade kretsen av uppgiftsskyldiga som föreslås i det föregående.

Förelägganden

I avsnitt 36.5 föreslås att Riksbanken ska få besluta om de förelägganden som behövs för att uppgiftsskyldigheten enligt förslaget ovan och föreskrifter som avser bl.a. uppgiftsskyldighet ska följas.

36.1.3. Statistik

Kommitténs förslag: Riksbanken ska löpande framställa och of-

fentliggöra betalningsbalansstatistik, statistik över utlandsställningen och statistik över finansmarknaderna. Riksbanken får också framställa och sprida statistik som 1. är nödvändig för att banken ska kunna utföra sina uppgifter

enligt denna lag, eller 2. behövs med anledning av samarbetet inom ECBS eller Banken

för internationell betalningsutjämning, Internationella valutafonden eller andra internationella organisationer.

För Riksbankens framställning av statistik tillämpas bestämmelserna om uppgiftsskyldighet (se avsnitt 36.1.2).

I avsnitt 36.1.2 föreslår kommittén att det ska framgå av riksbankslagen vilka finansiella företag och andra aktörer som ska vara skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken. Vilka uppgifter som ska lämnas i det konkreta fallet, vem som ska lämna uppgifterna och när de ska lämnas beslutas dock av Riksbanken. För att de uppgifter som inhämtas ska kunna användas i Riksbankens verksamhet behöver uppgifterna som regel behandlas genom exempelvis registrering, organisering och bearbetning. Någon särskild bestämmelse om detta behövs dock inte i riksbankslagen. Däremot bör det finnas bestäm-

melser om Riksbankens statistikproduktion, eftersom detta är en central del av Riksbankens verksamhet.

I avsnitt 36.1.1 beskrivs gällande rätt. Kommittén anser att de bestämmelser om statistikprodukter som finns i den nuvarande riksbankslagen ska föras över till den nya riksbankslagen. Det innebär att det av den nya riksbankslagen ska framgå att Riksbanken löpande ska framställa och offentliggöra betalningsbalansstatistik och statistik över utlandsställningen.

Riksbanken framställer emellertid också statistik över finansmarknaderna som publiceras av Statistiska centralbyrån. Även denna statistikprodukt är av sådan betydelse att det bör framgå av riksbankslagen att Riksbanken ska framställa och offentliggöra den. Denna statistik inkluderar bl.a. den betalningsstatistik som framställs av Riksbanken. Att Riksbanken ska framställa och offentliggöra statistik hindrar dock inte att Riksbanken i stället ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att göra det.

Det är dock inte möjligt att uttömmande räkna upp vilka statistikprodukter som Riksbanken ska framställa. Det bör därför i stället tas in en bestämmelse som ger Riksbanken stöd för att framställa och sprida statistik som är nödvändig för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag. Denna statistik inkluderar bl.a. annan statistik över valuta- och kreditförhållanden än den som nämns ovan.

Därutöver behöver Riksbanken ta fram statistik med anledning av samarbetet inom ECBS eller Banken för internationell betalningsutjämning, Internationella valutafonden och andra internationella organisationer. Kommittén föreslår att en uttrycklig bestämmelse om Riksbankens statistikproduktion i dessa syften tas in i den nya riksbankslagen.

Att framställa statistik är en uppgift som Riksbanken har. Riksbankens statistikframställning får basera sig på uppgifter som samlas in med stöd av de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 36.1.2. En särskild bestämmelse som upplyser om detta ska tas in i den nya riksbankslagen. Statistiken får dock också basera sig på andra uppgifter, t.ex. publika uppgifter.

Behandling av personuppgifter

Riksbankens insamling och annan behandling av personuppgifter, ska ske inom de gränser som följer av framför allt 2 kap.6 och 20 §§regeringsformen, EU:s dataskyddsförordning

5

och lagen (2018:218)

med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Med behandling av personuppgifter avses ”en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring” (artikel 4 i dataskyddsförordningen).

I det följande behandlas översiktligt vilka begränsningar regeringsformen och dataskyddsregleringen innebär för myndigheters möjligheter att samla in och på annat sätt behandla personuppgifter.

Regeringsformen och dataskyddsregleringen

Enligt dataskyddsregleringen krävs att det finns en rättslig grund för att en myndighet ska få behandla personuppgifter. En sådan rättslig grund är att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

6

Regeringen har i förarbetena till dataskyddslagen uttalat

att för att myndigheternas verksamhet ska fungera måste begreppet ”uppgift av allmänt intresse” ges en vid innebörd. Enligt regeringen är alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra av allmänt intresse.

7

De åtgärder som

5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 6 Att en uppgift följer av en lagbestämmelse innebär inte att uppgiften måste framgå direkt av en författning. Vid bedömningen av om uppgiften följer av en lagbestämmelse kan bl.a. förarbetsuttalanden, bestämmelsens syfte och den rättsliga kontext bestämmelsen befinner sig i behöva beaktas (prop. 2017/18:105 s. 188 och 189). 7 I prop. 2017/18:142 s. 27 konstateras att de uppgifter som myndigheter och privata aktörer har enligt lagarna på finansmarknadsområdet eller enligt beslut som har meddelats med stöd av sådana lagar regelmässigt är uppgifter av allmänt intresse. I vart fall utgör de rättsliga förpliktelser och kan dessutom innefatta myndighetsutövning.

myndigheterna vidtar i syfte att utföra dessa uppdrag ger alltså stöd för behandling av personuppgifter. (2 kap. 2 § dataskyddslagen och prop. 2017/18:105 s. 49, 56 och 57).

8

Behandlingen av personuppgifter måste dock enligt dataskyddslagen vara nödvändig för att myndigheten ska kunna utföra en uppgift som den tilldelats. I det ligger bl.a. att den metod som myndigheten väljer för att utföra sin uppgift måste vara ändamålsenlig, effektiv och proportionerlig (prop. 2017/18:105 s. 60 och 189).

I förarbetena till dataskyddslagen konstaterade regeringen vidare att den rättsliga grunden bör vara tydlig och precis och dess tillämpning förutsebar för den som omfattas av den i enlighet med rättspraxis från EU-domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (skäl 41 i dataskyddsförordningen). Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvändig måste enligt regeringens mening bedömas utifrån behandlingens och verksamhetens karaktär. Om intrånget är betydande och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden krävs dessutom särskilt lagstöd enligt 2 kap.6 och 20 §§regeringsformen (prop. 2017/18:105 s. 50 och 51).

9

För uppgifter som enligt dataskyddsförordningen klassificeras som känsliga uppgifter gäller särskilda begränsningar. Med känsliga uppgifter avses bl.a. personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung, politiska åsikter, uppgifter om hälsa m.m. Uppgifter om en persons ekonomiska förhållanden räknas inte som känsliga uppgifter enligt dataskyddsförordningen.

När en myndighet samlar in eller på annat sätt behandlar personuppgifter måste den också beakta bl.a. de grundläggande principer som anges i artikel 5 i dataskyddsförordningen och proportionalitetskravet i 5 § förvaltningslagen.

10

8 Myndigheten behöver inte vara skyldig att utföra uppgiften för att uppgiften ska anses vara av allmänt intresse. 9 Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Denna rättighet är inte absolut, utan kan begränsas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Sådana begränsningar får dock endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. De får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 21 § regeringsformen). 10 Enligt artikel 5 i dataskyddsförordningen ska följande gälla vid behandling av personuppgifter: a) Uppgifterna ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den

Riksbankens personuppgiftsbehandling

Riksbanken kan behöva olika typer av uppgifter för att få sin verksamhet att fungera, t.ex. uppgifter om de anställda. Här ligger dock fokus på den typ av personuppgifter som Riksbanken kan behöva inhämta från banker och andra företag för att fullgöra sin verksamhet, dvs. främst uppgifter som rör enskildas ekonomiska förhållanden, t.ex. lån och insättningar. Sådana uppgifter är inte känsliga uppgifter enligt dataskyddsregleringen men är typiskt sett integritetskänsliga. Behandlingen av sådana uppgifter kan leda till ett mer kännbart intrång för de enskilda. Riksbanken behöver en rättslig grund för att behandla sådana uppgifter och den rättsliga grunden ska vara tydlig och precis och dess tillämpning förutsebar för den som omfattas av den.

De uppgifter som Riksbanken har getts i uppdrag att utföra enligt riksbankslagen är relativt konkreta men överlämnar i stor utsträckning till Riksbanken att bestämma hur uppgifterna ska utföras. Det framgår inte heller av lagen vilka personuppgifter, eller andra uppgifter, som Riksbanken får samla in från de finansiella aktörerna eller hur de i övrigt får behandlas. Det har överlämnats till Riksbanken att bestämma men behandlingen ska vara nödvändig för att Riksbanken ska kunna fullgöra sina uppgifter och i övrigt förenlig med dataskyddsregleringen.

Som konstateras i avsnitt 36.1.2, kan Riksbanken för att utföra sina uppgifter avseende penningpolitiken behöva uppgifter om bankernas inlåning från och utlåning till bl.a. hushåll. Sådana uppgifter

registrerade (laglighet, korrekthet (eng. fairly) och öppenhet). b) De ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1 ska inte anses vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen (ändamålsbegränsning). c) De ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering). d) De ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (korrekthet). e) De får inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Personuppgifter får lagras under längre perioder i den mån som personuppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1, under förutsättning att de lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs enligt denna förordning genomförs för att säkerställa den registrerades rättigheter och friheter (lagringsminimering). f) De ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder (integritet och konfidentialitet).

inhämtas i dag från bl.a. banker, men på aggregerad nivå. Enligt vad kommittén erfar är Riksbankens insamling och övriga behandling av personuppgifter i dagsläget av mindre omfattning.

Den nuvarande riksbankslagen innehåller inte några uttryckliga bestämmelser om Riksbankens personuppgiftsbehandling. De uppgifter och befogenheter som Riksbanken tilldelas i den nya riksbankslagen motiverar inte några författningsändringar i detta avseende.

Centralbanksoberoende

Tidigare i detta betänkande (avsnitt 28.2) föreslår kommittén att det ska gälla ett instruktionsförbud när Riksbanken samlar in de statistikuppgifter som behövs inom Europeiska centralbankssystemet (9 kap. 13 § första stycket 5 regeringsformen). Det oberoendet gäller oavsett i vilken verksamhet uppgifterna samlas in, t.ex. finansiell stabilitet eller penningpolitik. Merparten av Riksbankens uppgiftsinsamling avser dock dess nationella uppgifter och omfattas inte av det nämnda instruktionsförbudet. När Riksbanken samlar in uppgifter för att utforma och genomföra penningpolitiken gäller dock instruktionsförbudet enligt regeringsformen 9 kap. 13 § första stycket 1.

36.1.4. Databaslagen

Kommitténs förslag: Lagen (2014:484) om en databas för över-

vakning av och tillsyn över finansmarknaderna ändras på följande sätt: 1. Uppgifter får behandlas i databasen för sammanställning och

analys av information som behövs i Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet. 2. I databasen får behandlas uppgifter som har samlats in med

stöd den nya riksbankslagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet, utom den som avser Riksbankens betalningsbalansstatistik och statistik över utlandsställningen.

För att en uppgift ska få tas in i databasen för övervakning och tillsyn över finansmarknaden, ska den samlas in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. För driften av databasen föreslår kommittén att Riksbanken också får meddela föreskrifter om att vissa uppgifter som enligt ovan ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Statistiska centralbyrån.

Till följd av den nya riksbankslagen behöver det också göras en ändring i lagen om en databas för övervakning och tillsyn över finansmarknaderna (databaslagen) och den bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som behandlar sekretess för uppgifter i databasen. Enligt den nuvarande lydelsen av databaslagen får uppgifter behandlas i databasen för sammanställning och analys av information som behövs bl.a. i Riksbankens verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (2 § 1). Uttrycket betalningsväsendet utmönstras dock ur riksbankslagstiftningen (jfr avsnitt 13.1). Databaslagen bör därför ändras på så sätt att bestämmelsen i stället ska avse information som behövs i Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet enligt den nya riksbankslagen, vilket har ett vidare tillämpningsområde.

Vidare anger 3 § databaslagen att i databasen får sådana uppgifter behandlas som har samlats in med 6 kap. 9 § första och andra styckena i 1988 års riksbankslag. Eftersom den lagen upphävs måste hänvisningen ersättas med en hänvisning till bestämmelser i den nya riksbankslagen. Kommittén föreslår att en hänvisning ska ske till de bestämmelser som föreslås i avsnitt 36.1.2, men med ett undantag. I databasen får, i överensstämmelse med gällande rätt, inte behandlas uppgifter som samlats in för Riksbankens betalningsbalansstatistik eller statistik över utlandsställningen.

36.2. Följdändringar om offentlighet och sekretess

Kommitténs förslag: Följdändringar görs i offentlighets- och

sekretesslagen på så sätt att – bestämmelsen i 30 kap. 6 § om uppgifter om en enskilds eko-

nomiska eller personliga förhållanden ska omfatta även uppgifter som lämnas enligt den nya riksbankslagen,

– bestämmelsen i 30 kap. 8 a § om uppgifter som lämnas till

Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ändras till att avse Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet enligt den nya riksbankslagen, och – hänvisningen i 32 kap. 6 § första stycket till 9 kap. 5 § nuva-

rande riksbankslag ersätts med en hänvisning till 11 kap. 34 § i den nya riksbankslagen.

Bestämmelsen om underrättelse om brott i den nuvarande riksbankslagen förs över till den nya riksbankslagen.

Kommitténs bedömning: Utöver de ovan berörda följdänd-

ringarna och de förslag som lämnas i avsnitten 32.8.4 och 35.7.8 finns det inte något behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen.

Det finns en rad bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som under vissa förutsättningar är tillämpliga på Riksbankens verksamhet.

Utgångspunkten är enligt tryckfrihetsförordningen att varje svensk medborgare, och som regel också utländska medborgare, har rätt att ta del av allmänna handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som innebär begränsningar i den rätt för enskilda att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen. Lagen reglerar också sekretess mellan myndigheter. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen får en uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter om inte annat anges i den lagen eller i lag eller förordning som den lagen hänvisar till.

Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller exempelvis sekretess i statistikverksamhet (24 kap. 8 §). Statistiksekretessen gäller i särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, t.ex. vid framställning av Riksbankens finansmarknads- eller betalningsbalansstatistik. Uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförliga till den enskilde, får dock

lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen gäller vidare sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet 1. för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myn-

dighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och 2. för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan

som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser.

Finansinspektionens tillsyn omfattas av bestämmelsen i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Ordet tillsyn ska enligt förarbetena till sekretesslagen inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet (prop. 1979/80:2 Del A s. 235). Med den innebörden torde även Riksbankens arbete med att övervaka betalningssystemets stabilitet omfattas av sekretess enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (se prop. 2013/14:161 s. 36).

Enligt 30 kap. 4 a § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess även hos Statistiska centralbyrån i dess verksamhet enligt lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna 1. för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som är skyl-

dig att lämna uppgifter för tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och 2. för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för annan som har

trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den uppgiftsskyldige.

Enligt 30 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen hindrar dock inte den sekretess som gäller hos Statistiska centralbyrån att en uppgift lämnas till

1. Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, 2. Finansinspektionen i dess verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag, eller 3. Riksbanken, Finansinspektionen eller Statistiska centralbyrån i deras verksamheter för framställning av statistik.

Vidare gäller för Riksbankens verksamhet bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om utrikessekretess (15 kap. 1 §) och om sekretess för uppgifter som rör rikets centrala finans-, penning- eller valutapolitik (16 kap. 1 §).

En annan viktig sekretessbestämmelse för Riksbanken är den som gäller sekretess i Riksbankens bankrörelse för uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden (31 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Till Riksbankens bankrörelse hänförs bankens kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller med rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Denna sekretess är absolut, dvs. det behövs ingen skadeprövning. Den bestämmelsen är exempelvis tillämplig på generellt likviditetsstöd och nödkrediter som ges av Riksbanken.

11

Mot den bakgrunden gör kommittén bedömningen att bestämmelsen om sekretess för uppgift som rör rikets centrala finans-, penning- eller valutapolitik i 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen inte behöver utvidgas till att avse även Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet enligt 3 kap. i den nya riksbankslagen.

Att det gäller sekretess för en uppgift hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelser om uppgiftsskyldighet berörs i avsnitt 36.1.

I avsnitt 32.8.4 föreslås en ny sekretessbestämmelse avseende identiteten på personer som söker anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef. I avsnitt 35.7.8 lämnas förslag till en ny sekretessbestämmelse avseende betalningssystem och liknande system.

11 Se exempelvis prop. 2015/16:5 s. 709.

Det krävs dock även följdändringar i offentlighets- och sekretesslagen som en konsekvens av att den nuvarande riksbankslagen upphävs och ersätts av en ny riksbankslag. Det gäller hänvisningen i 32 kap. 6 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen till 9 kap. 5 § nuvarande riksbankslag. Den bör ersättas med en hänvisning till 11 kap. 34 § i den nya riksbankslagen.

Den sekretessbrytande bestämmelsen i 30 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen om uppgifter som lämnas till Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende bör ändras till att avse Riksbanken i dess verksamhet avseende det finansiella systemet enligt 3 kap. i den nya riksbankslagen. Anledningen till detta är att uttrycket betalningsväsendet utmönstras ur riksbankslagstiftningen (jfr avsnitt 13.1). Det bör t.ex. vara möjligt för Finansinspektionen att, utan hinder av sekretess, lämna sådana uppgifter till Riksbanken som behövs för övervakningen av den finansiella infrastrukturen (se vidare avsnitt 21.3).

En annan sekretessbrytande bestämmelse rör möjligheterna och skyldigheterna för Riksbanken att lämna underrättelser om brott (11 kap. 4 § nuvarande riksbankslag). Bestämmelsen bör enligt kommitténs mening föras över till den nya riksbankslagen.

I 30 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen finns en bestämmelse om sekretess för uppgifter om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Denna bestämmelse är bl.a. tillämplig inom Finansinspektionens verksamhet enligt viss lagstiftning. Till följd av den nya riksbankslagen föreslås dock en rad finansiella företag och andra näringsidkare bli skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken, bl.a. som ett led i Riksbankens uppgift att övervaka vissa delar av det finansiella systemet. Med tanke på att denna uppgift lagfästs kommer Riksbanken att ägna sig åt sådan övervakning eller kontroll som avses i bestämmelsen. De uppgifter som finansiella företag lämnar kan – i likhet med vad som gäller inom Finansinspektionens verksamhet – vara av det slag som avses i bestämmelsen. Det gäller såväl finansiell information om t.ex. en bank som personlig information om ledningen av ett visst företag eller om en anställd som t.ex. ska bli föremål för ett beslut om krigsplacering (se avsnitt 35.7.5). Mot denna bakgrund föreslår kommittén att bestämmelsen utvidgas till att avse även uppgifter av aktuellt slag som har lämnats enligt den nya riksbankslagen.

Utöver de förslag som berörs ovan finns det inte något behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen.

36.3. Riksbanken som administratör för en ny referensränta

Kommitténs förslag: Riksbanken får tillhandahålla och offent-

liggöra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden.

Riksbanken får ta ut avgifter från användarna av referensräntan och meddela föreskrifter om sådana avgifter.

Det har sedan länge varit vanligt förekommande i bl.a. europeiska länder och andra länder med en betydande finansiell sektor att företrädare för banksektorn eller ett finansiellt infrastrukturföretag i respektive land publicerar och administrerar referensräntor med olika löptider. Dessa referensräntor beräknas enligt olika regelverk som har den gemensamma egenskapen att uppgiftslämnaren gör en bedömning av den aktuella bankens upplåningskostnad på interbankmarknaden eller till vilken ränta den är villig att låna ut till annan bank. Ofta baseras referensräntan på ett medelvärde av de inkomna uppgifterna. Detta medelvärde ses som den genomsnittliga utlåningsräntan eller upplåningsräntan i interbankmarknaden. Samlingsnamnet IBORs (Interbank Offered Rates) eller interbankräntor används för referensräntor som baseras på bud eller sådana bedömningar.

IBORs fyller en mycket betydelsefull funktion i samhällsekonomin genom att de har varit en del av prissättningen avseende olika avtal och finansiella instrument. I många fall är en bank eller ett annat finansiellt företag en av parterna i ett sådant avtal. Dessa avtal kan avse olika former av derivat men även vad gäller lån, leasing, obligationer och olika placeringsprodukter. Referensräntor av nu aktuellt slag påverkar således många aktörer även utanför det finansiella systemet.

I fråga om Sverige och SEK har STIBOR (Stockholm Interbank Offered Rate) publicerats under lång tid. STIBOR är avsedd att visa ett genomsnitt av de räntesatser som ett antal banker, de s.k. STIBOR-bankerna, är villiga att låna ut till varandra på utan säkerhet

under olika löptider. STIBOR-bankerna är Danske Bank, Handelsbanken, Länsförsäkringar Bank, Nordea, SBAB Bank, SEB och Swedbank. För närvarande publiceras STIBOR med löptiderna ett dygn (eng. Tomorrow Next), en vecka, en månad, två månader, tre månader och sex månader. Tidigare publicerades även löptiderna nio respektive tolv månader. Financial Benchmarks Sweden AB, ett dotterbolag till Svenska Bankföreningen, administrerar STIBOR och ansvarar för dess regelverk. Regelverket rör bl.a. vilka uppgifter som STIBOR-bankerna ska lämna. Bankerna lämnar sina uppgifter till Nasdaq Stockholm AB. Detta bolag beräknar i sin tur ett medelvärde av de lämnade uppgifterna enligt ett särskilt regelverk och publicerar STIBOR klockan 11.00 varje handelsdag.

12

I Sverige förekommer också en annan slags referensränta, som är lagreglerad. Riksbanken ska nämligen enligt 9 § räntelagen (1975:635) publicera en referensränta som bl.a. används för beräkningen av dröjsmålsräntor (se 3 och 4 §§ samma lag). I svensk skatterätt används också statslåneräntan för beräkningen av eventuell förmånsbeskattning av vissa personalförmåner.

STIBOR har likheter med den brittiska referensräntan LIBOR (London Interbank Offered Rate) som används avseende transaktioner i främst GBP och USD.

13

I fråga om transaktioner i euro är

motsvarigheten EURIBOR (Euro Interbank Offered Rate).

Det finns en grundläggande intressekonflikt i fråga om IBORs. För det första kan en enskild banks lönsamhet, och av mer praktisk betydelse, enskilda bankanställdas ersättning, påverkas av vilka uppgifter som företrädare för banken lämnar till administratören av referensräntan. Eftersom de flesta uppgiftslämnande banker är parter i en mängd avtal som är kopplade till referensräntan, kan felaktiga uppgifter innebära att banken i fråga får en högre ersättning från respektive motpart i ett avtal eller att vissa finansiella tillgångar får ett högre värde. För en enskild anställd vid en bank eller en grupp av anställda med rörlig, provisionsbaserad ersättning, kan betydande fördelar uppkomma om bankens intäkter till följd av ett visst avtal eller vissa finansiella instrument ökar.

12 För ytterligare information om ramverket för STIBOR och andra aspekter av referensräntor, se Finansinspektionens rapport Referensräntor i förändring, FI-analys nr 14, av den 26 november 2018. 13 Libor ställs i valutorna GBP, USD, CHF, JPY och EUR.

Genom att IBORs historiskt sett har baserats på bud eller bedömningar snarare än faktiska transaktioner, är det också lättare att manipulera dem. Eftersom metoden för att ta fram IBORs varierar mellan länder varierar också graden av skönsmässighet. I Sverige definieras STIBOR som den ränta till vilken den uppgiftslämnande banken är beredd att ge lån till en annan bank. Detta säkerställs genom att de uppgiftslämnande bankerna har möjlighet att göra affärer med varandra till den ränta som de har lämnat uppgifter om, inom ramen för den process genom vilken STIBOR bestäms (kallas ”fixing”). Alla banker måste därför stå för sina uppgifter. En högre grad av skönsmässighet har förekommit vad gäller exempelvis EURIBOR, där det tidigare regelverket innebar att de uppgiftslämnande bankerna skulle ange vilken ränta två ”prime-banker” var beredda att ingå låneavtal till. Regelverket för EURIBOR ses nu över.

Även om någon manipulation inte sker från den som lämnar uppgifterna, kan det för det andra uppstå problem om de publicerade räntorna avser lån på löptider för vilka det inte finns en interbankmarknad med en tillräcklig omsättning. Administratören av referensräntan måste i ett sådant fall publicera en ränta som bygger på en bedömning av vilka räntor som skulle ha varit aktuella om bankerna hade lånat ut pengar till varandra på de aktuella löptiderna, eller i vart fall på ett begränsat antal underliggande transaktioner. Att på så sätt publicera uppgifter om en slags fiktiva räntor kan ytterligare förstärka bilden av de intressekonflikter som berörs ovan.

För det tredje är en intresseförening eller ett serviceorgan för banksektorn inte fristående från de banker som lämnar uppgifter till grund för referensräntan. I ett system med referensräntor som handhas av företrädare för banksektorn har således inte administratören av referensräntan en fristående ställning från de uppgiftslämnande bankerna. Detta skulle kunna medföra att referensräntan i fråga inte uppfattas som tillförlitlig och robust.

Under 2012 blev det känt att vissa större banker hade manipulerat LIBOR-räntorna genom att under flera år lämna felaktiga uppgifter. Denna händelse, den s.k. LIBOR-skandalen, fick en rad konsekvenser. Bland annat har FSB (Financial Stability Board) rekommenderat att nuvarande IBORs ska reformeras och att alternativa referensräntor, kallade RFRs (nearly risk-free reference rates) ska tas fram som komplement. Dessa anses kunna bli mer tillförlitliga referensräntor eftersom de baseras på faktiska transaktioner i likvida marknader,

dvs. marknader med en tillräcklig omsättning för att referensräntan ska vara tillförlitlig.

I flera länder har centralbanken tagit på sig ansvaret för att administrera de nya referensräntorna, RFRs. Exempelvis har Bank of England åtagit sig att tillhandahålla SONIA (Sterling Overnight Index Average). ECB avser att börja publicera den nya referensräntan Euro short term rate (Ester) under hösten 2019. I USA tillhandahåller Federal Reserve Bank of New York den nya referensräntan Secured overnight financing rate (Sofr) sedan 2018.

Centralbankerna har, jämfört med företrädare för banksektorn, fördelen att de är fristående från de finansiella företagen och de styrs av andra mål än ett vinstintresse. I flera fall har också centralbankernas intresse av att tillhandahålla RFRs ett samband med intresset av att tillhandahålla en ränta som är av vikt för den penningpolitiska transmissionsmekanismen och som kan användas för att utvärdera implementeringen av penningpolitiken. Uppgifter om de räntor som används i faktiska transaktioner mellan finansiella företag och även för lån mellan finansiella företag och icke-finansiella företag kan nämligen användas för att mäta hur den penningpolitiska transmissionsmekanismen fungerar.

Som en konsekvens av bl.a. LIBOR-skandalen har EU också antagit förordningen om referensvärden, ibland kallad Benchmark-förordningen (BMR). Förordningens formella beteckning är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014. Det övergripande syftet med förordningen är att se till att referensvärdena och förfarandena för att fastställa dem är rättvisande, väl underbyggda och inte kan utsättas för otillbörlig påverkan.

Genom förordningen införs en reglering av bl.a. administratörer av referensräntor och andra referensvärden och rapportörer, dvs. de som lämnar uppgifter som ligger till grund för sådana värden. För att en administratör ska få tillhandahålla referensvärden krävs auktorisation från den behöriga myndigheten i det aktuella landet, eller i vissa fall registrering. Administratören måste uppfylla en rad krav. För svensk del innebär detta att Financial Benchmarks Sweden AB måste ansöka om auktorisation från Finansinspektionen för att det

ska vara möjligt att referera till STIBOR i finansiella kontrakt fortsättningsvis.

Centralbanker omfattas dock inte av förordningens tillämpningsområde. Anledningen till detta är att centralbankerna redan anses uppfylla principer, standarder och förfaranden som säkerställer att de utövar sin verksamhet med integritet och på ett oberoende sätt (skäl 14 till förordningen). Av förordningen framgår att när centralbankerna tillhandahåller referensvärden, i synnerhet om dessa referensvärden är avsedda för transaktionsändamål, är de själva ansvariga för att inrätta lämpliga interna förfaranden som säkrar att dessa referensvärden är rättvisande och inte har utsatts för otillbörlig påverkan, samt att de är tillförlitliga och oberoende.

Enligt kommitténs mening skulle det även för svensk del vara en betydande fördel om det tillkom en ny referensränta som baseras på faktiska transaktioner och som administreras av en aktör som är oberoende från företagen inom det finansiella systemet. Ett möjligt alternativ är att Riksbanken kan ansvara för uppgiften att vara administratör för en ny referensränta. Det är också ett kostnadseffektivt alternativ, eftersom Riksbanken kan använda en del av den information som behövs för att utvärdera effekterna av penningpolitiken till den nya referensräntan. Detta anknyter till arbete som redan pågår inom Riksbanken. Den nya referensräntan kan på sikt antas ersätta STIBOR för den allra kortaste löptiden.

Kommittén föreslår att en bestämmelse om att Riksbanken får tillhandahålla och offentliggöra referensräntor eller andra sådana referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden, utöver vad som framgår av räntelagen, ska tas in i den nya riksbankslagen. Reglerna i förordningen innebär att det som huvudregel ska röra sig om en ränta som baseras på faktiska, genomförda transaktioner (artikel 11.1 a andra stycket). Detta behöver dock inte regleras i den nya riksbankslagen, eftersom en hänvisning föreslås göras till förordningen. Finansiella företag, i praktiken framför allt de penningpolitiska motparterna, ska vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter till Riksbanken enligt förslagen i avsnitt 36.1.2.

För att verksamheten så långt som möjligt ska kunna vara självfinansierad föreslår kommittén att Riksbanken ska ha rätt att ta ut avgifter från den som använder referensräntan. Detta kan t.ex. göras inom ramen för ett licensieringsförfarande, genom vilket vissa typer av licensierade användare av referensräntan får betala för denna rät-

tighet till Riksbanken och därigenom bidrar till att täcka bankens kostnader för att vara administratör. Detta ska göras utan att inskränka möjligheten att använda referensräntan i finansiella kontrakt. De närmare detaljerna kring beräkningen av avgifterna och hur uppgiftsskyldigheten ska fullgöras bör dock inte regleras i lag. I stället föreslår kommittén att Riksbanken bemyndigas att meddela föreskrifter i dessa frågor.

Som nämns ovan omfattas visserligen inte Riksbanken eller andra centralbanker av tillämpningsområdet för EU:s förordning om referensvärden. Det gör emellertid bl.a. de finansiella företag som står under tillsyn av Finansinspektionen eller en motsvande tillsyn i sitt hemland och lämnar uppgifter som ligger till grund för beräkningen av den nya referensräntan. Dessa benämns rapportörer under tillsyn i förordningen. Det finansiella företag som exempelvis lämnar felaktiga uppgifter kan bli föremål för ingripanden från Finansinspektionen (se vidare lagen [2018:2024] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden och prop. 2018/19:4). Finansiella företag kan också omfattas av förordningens tillämpningsområde i egenskap av användare av referensräntan.

Det kan dock finnas skäl för Riksbanken att beakta delar av innehållet i EU:s förordning om referensvärden trots att den inte omfattas av dess tillämpningsområde. Riksbanken bör t.ex. vidta lämpliga organisatoriska åtgärder vad gäller styrning och kontroll. En jämförelse kan göras med det som sägs i artikel 4 i förordningen vad gäller att administratörer ska ha stabila styrningsarrangemang som inbegriper en tydlig organisationsstruktur med en väl definierad, transparent och konsekvent ansvarsfördelning mellan alla personer som deltar i tillhandahållandet av referensvärdet samt vidta lämpliga åtgärder för att identifiera och förhindra eller hantera intressekonflikter. De organisatoriska frågorna kan vara av betydelse vad gäller att säkerställa att den nya referensräntan beräknas på ett tillförlitligt sätt och åtnjuter ett högt förtroende.

Därutöver är det rimligt att Riksbanken, om inte särskilda skäl föranleder annat, beaktar de internationellt vedertagna principerna på området, dvs. de principer som den internationella samarbetsorganisationen för värdepappersmarknadsmyndigheter, IOSCO,

har tagit fram.

14

Dessa principer fungerar som globala standarder för

krav för godkännande av referensvärden.

36.4. Konsekvensutredning vid regelgivning

Kommitténs förslag: Innan Riksbanken beslutar föreskrifter eller

allmänna råd ska en konsekvensutredning genomföras. Konsekvensutredningar ska genomföras med ledning av de föreskrifter som gäller för myndigheter under regeringen.

Riksbanken är den enda myndighet under riksdagen som har ansvaret för policyutformning i form av föreskrifter och eventuella allmänna råd. Övriga myndigheter under riksdagen såsom JO, Riksrevisionen och Riksdagsförvaltningen har inte en sådan policyutformande roll (se vidare avsnitt 11.4). Därigenom liknar Riksbanken i detta hänseende förvaltningsmyndigheter under regeringen med bemyndiganden att utfärda föreskrifter. Riksbankens föreskriftsrätt utökas genom kommitténs förslag, bl.a. inom kontantverksamheten och beredskapsområdet. Kommittén anser att det är logiskt och rimligt att Riksbanken i sin regelgivning, vid sidan av de ECBS-relaterade uppgifterna, har samma krav på beslutsunderlag som myndigheter under regeringen. I praktiken har Riksbanken vanligtvis följt de bestämmelser om konsekvensutredningar som gäller för myndigheter under regeringen, dvs. kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén att Riksbanken ska genomföra en konsekvensutredning innan den beslutar föreskrifter eller allmänna råd. Sådana utredningar ska genomföras med ledning av de föreskrifter som gäller för myndigheter under regeringen. Kommitténs förslag innebär en kodifiering av befintlig praxis.

14 Ioscoprinciperna för finansiella referensvärden (Principles for Financial Benchmarks) av den 17 juli 2013.

36.5. Sanktioner, förelägganden och överklagande

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om sanktionsavgift vid

överträdelse av eventuella kassakrav förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen. Uttrycket särskild avgift ersätts dock med uttrycket sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska svara mot en ränta på underskottet som för varje dag uppgår till den gällande styrräntan med ett tillägg av två procentenheter, dock lägst 1 procent.

Riksbanken ska få besluta de förelägganden som behövs för efterlevandet av – uppgiftsskyldigheten enligt den nya riksbankslagen – föreskrifter som har meddelats med stöd av den nya riks-

bankslagen – förbudet mot spridning av bearbetade sedlar och mynt.

I det sistnämnda avseendet får ett föreläggande meddelas var och en som väsentligt har bidragit till sådan spridning av sedlar och mynt och som därvid varit medveten om att sedlarna eller mynten hade förändrats eller bearbetats.

Ett föreläggande får förenas med vite. Bestämmelserna om rätt för direktionsledamöter att föra talan mot fullmäktiges beslut om skiljande från anställningen förs över till den nya riksbankslagen.

Beslut om sanktionsavgifter, förelägganden, krav på centrala motparter i tredje land, inlösen av sedlar och mynt, krigsplacering av anställda vid Riksbanken, vilka juridiska personer och näringsidkare som får fatta beslut om krigsplacering av sin personal och uppdragstagare och beslut om undantag från skyldigheten att fortsätta viss verksamhet under krig ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Andra beslut av Riksbanken ska få överklagas endast i den utsträckning och i den ordning som anges i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter.

Riksbankens beslut i andra frågor än sanktionsavgifter och förelägganden ska gälla omedelbart.

Kommitténs bedömning: Någon straffbestämmelse behövs

inte i den nya riksbankslagen.

Det finns inte anledning att utvidga Riksbankens möjligheter att besluta om sanktioner. Vissa överträdelser av bestämmelserna i den nya riksbankslagen kan dock föranleda ingripanden från Finansinspektionen.

Administrativa sanktioner

I den nuvarande riksbankslagen finns bestämmelser om administrativa sanktioner avseende överträdelser av eventuella kassakrav (11 kap. 1 och 2 §§). Bestämmelserna innebär att Riksbanken kan besluta att ett finansinstitut som inte uppfyller uppställda kassakrav ska betala särskild avgift till staten. Den särskilda avgiften ska svara mot en ränta på underskottet för varje dag som uppgår till två gånger den utlåningsränta som Riksbanken tillämpar vid beviljande av penningpolitisk kredit. Avgiften får sättas ned helt eller delvis om det finns särskilda skäl.

Enligt kommitténs mening finns det skäl för att Riksbanken även fortsättningsvis ska kunna besluta om sanktioner vid överträdelser av eventuella kassakrav, eftersom sådana krav kan vara en central del av penningpolitiken. Dessa bestämmelser ska därför föras över till den nya riksbankslagen. Uttrycket särskild avgift bör dock ersättas med uttrycket sanktionsavgift, som är mer vanligt förekommande i lagstiftningen på finansmarknadens område.

Bestämmelsen om hur sanktionsavgiften ska beräknas bör också anpassas till att en negativ styrränta kan förekomma. Det är inte heller helt klart vad som avses med den utlåningsränta som Riksbanken tillämpar vid beviljande av penningpolitisk kredit, med tanke på att utlåningsräntan enligt Riksbankens nuvarande penningpolitiska styrsystem ska överstiga styrräntan med ett visst antal baspunkter. Kommittén föreslår att sanktionsavgiften i stället ska beräknas utifrån den gällande styrräntan med ett tillägg av två procentenheter. Den ska dock uppgå till lägst 1 procent.

Därutöver finns det inte anledning att föreslå några bestämmelser av innebörden att Riksbanken ska kunna besluta om sanktioner gentemot finansiella företag (se dock nedan angående vite). I första hand åligger det Riksbanken att säkerställa att berörda företag följer

bestämmelserna i den nya riksbankslagen. Om Riksbanken bedömer att ett visst företag inte har efterlevt sådana bestämmelser i den nya riksbankslagen som riktar sig till finansiella företag. t.ex. vad gäller åtgärder i fråga om krisberedskap och höjd beredskap, kan Riksbanken underrätta Finansinspektionen. Bortsett från tillämpningen av kassakrav enligt ovan, bör det vara inspektionen som beslutar om ingripanden vid överträdelser av de näringsrättsliga bestämmelser som gäller på finansmarknaden. Finansinspektionens ansvar i det avseendet enligt bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse innebär att inspektionen kan komma att ingripa mot vissa överträdelser av bestämmelserna i den nya riksbankslagen, i den mån dessa riktar sig till finansiella företag. För närvarande har dock regelverket för RIXsystemet och penningpolitiska operationer formen av avtalsvillkor, vilket bl.a. medför att inspektionen inte kan besluta om ingripanden i förhållande till det.

Straffbestämmelser

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska den som inte fullgör sin skyldighet enligt 6 kap. 9 § riksbankslagen att lämna uppgifter eller visa upp handlingar eller som lämnar oriktig uppgift när skyldigheten fullgörs, dömas till böter om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken. Om ett vite har förelagts får dock inte dömas till straff för gärning som omfattas av föreläggandet. I ringa fall ska inte dömas till ansvar (11 kap. 3 § riksbankslagen).

En bestämmelse om böter för den som lämnar oriktiga uppgifter till Riksbanken m.m. fanns med i riksbankslagen i dess ursprungliga lydelse. Bestämmelsen har dock vidgats gradvis under årens lopp i samband med utvidgning av uppgiftsskyldigheten. Liknande bestämmelser finns bl.a. i lagen om valuta- och kreditreglering.

15

Såvitt känt har bestämmelsen om straff inte använts vid något tillfälle. Den möjlighet som Riksbanken har att förelägga ett företag att lämna uppgifter vid vite är normalt tillräcklig om en aktör inte vill lämna de uppgifter som Riksbanken begär eller lämnar uppgifter som t.ex. är uppenbart felaktiga eller otillräckliga. Finansinspektionen kan för övrigt ingripa med sanktioner mot ett svenskt till-

15 Enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken döms den som är uppgiftsskyldig men uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin uppgiftsskyldighet eller lämnar oriktig uppgift, till penningböter, högst 1 000 kronor.

ståndspliktigt företag som inte lämnar Riksbanken de uppgifter som banken begär. Allmänt sett är ekonomiska konsekvenser i form av vite eller t.ex. en sanktionsavgift som riktas mot ett visst finansiellt företag en mer effektiv metod för att uppnå regelefterlevnad jämfört med om en eller flera anställda i banken riskerar ett bötesstraff. Det kan också vara svårt att ta ställning till vilken eller vilka anställda eller befattningshavare i t.ex. en större bank som ska åtalas för brott om banken inte lämnar ut vissa uppgifter. Även detta talar för sanktioner som riktar sig till den juridiska personen i fråga, snarare än vissa fysiska personer. Straffbestämmelsen behövs därför inte utan ska upphävas. I stället ska möjligheten att besluta om föreläggande, eventuellt vid vite, tillämpas i förhållande till den uppgiftsskyldighet som följer av den nya riksbankslagen (se vidare nedan).

Förelägganden, förbud och vite

Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen om spridning av bearbetade sedlar och mynt i 5 kap. 5 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bestämmelser i lagen ska efterlevas (11 kap. 2 § a riksbankslagen). Som berörs ovan kan ett föreläggande avse uppgiftsskyldigheten enligt 6 kap. 9 §. I beslutet om föreläggande eller förbud får Riksbanken utsätta vite (11 kap. 2 a § riksbankslagen). Riksbankens beslut överklagas hos förvaltningsrätten (11 kap. 5 §).

Enligt information från Riksbanken har bestämmelsen om förelägganden sällan behövt tillämpas. Om ett företag inte lämnar Riksbanken de uppgifter som Riksbanken begär, behöver dock Riksbanken kunna formulera sin begäran som ett krav, dvs. besluta att förelägga företaget att lämna uppgifterna. Ett sådant beslut om föreläggande bör även fortsättningsvis kunna förenas med vite.

Det kan inte heller uteslutas att anledningen till att Riksbanken sällan har behövt utnyttja befogenheten är att de finansiella företagen vet att den finns. Kommittén föreslår därför att bestämmelser om förelägganden som i sak motsvarar gällande rätt tas in i den nya riksbankslagen. Härigenom blir det möjligt för Riksbanken att kombinera beslut om generella föreskrifter på statistikområdet med beslut om förelägganden, som vid behov förenas med vite, i

enskilda fall. När bestämmelsen infördes berördes just statistikbehovet i förarbetena (Förs. 2003/04:RB3, bet. 2003/04:FiU19, rskr. 2013/04:287, och Förs. 1996/97:RB2, bet. 1996/97:FiU:14, rskr. 1996/97:153. Se även prop. 1992/93:65).

Det finns dock anledning att anpassa bestämmelsen om förbud till det som gäller förelägganden i allmänhet. Ett föreläggande kan innebära såväl ett åläggande att vidta en viss åtgärd som ett åläggande låta bli att vidta vissa handlingar. Ett föreläggande bör således kunna avse att någon inte ska sprida bearbetade sedlar eller mynt. Mot den bakgrunden behöver inte Riksbanken kunna besluta om något förbud utöver vad som är möjligt inom ramen för ett beslut om föreläggande.

Överklagande

De bestämmelser om rätt för direktionsledamöter att föra talan mot fullmäktiges beslut om skiljande från anställningen som finns i nuvarande riksbankslag bör föras över till den nya riksbankslagen. I övrigt bör utgångspunkten vara att rätt att överklaga Riksbankens beslut endast gäller sådana beslut som avser myndighetsutövning mot enskild eller i övrigt avser någon enskilds civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vare sig t.ex. penningpolitiska åtgärder, generellt likviditetsstöd eller nödkrediter är någon sådan rättighet för t.ex. en viss bank. Någon rätt att överklaga sådana beslut bör således inte finnas. I likhet med vad som gäller avseende övriga myndigheter får inte heller normbeslut, dvs. beslut om föreskrifter, överklagas. I stället bör rätten att överklaga beslut av Riksbanken, utöver skiljande från anställning enligt ovan, begränsas till att avse beslut om

  • sanktionsavgifter (se ovan)
  • förelägganden, oavsett om de förenas med vite eller inte (se ovan)
  • krav på centrala motparter i tredjeland (se avsnitt 24.7)
  • inlösen av sedlar och mynt (se avsnitt 34.6)
  • krigsplacering av anställda vid Riksbanken (se avsnitt 35.7.5)
  • vilka juridiska personer och näringsidkare som får fatta beslut om krigsplacering av sin personal och uppdragstagare (se avsnitt 35.7.5)
  • undantag från skyldigheten att fortsätta viss verksamhet under krig

(se avsnitt 35.7.3).

Kommittén föreslår också att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Liksom tidigare ska andra beslut av Riksbanken få överklagas endast i den utsträckning och i den ordning som anges i lagen om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter.

Även om överklagande får ske, ska det överklagade beslutet som huvudregel gälla. Exempelvis är det inte rimligt att beslut om krigsplacering eller andra beslut om krisberedskap och höjd beredskap blir gällande först efter att beslutet inte längre får överklagas. Kommittén föreslår dock att beslut om sanktionsavgifter och förelägganden blir gällande först efter att de inte längre får överklagas, eftersom detta inte medför någon påtaglig olägenhet.

36.6. En ändring av rättelsekaraktär i regeringsformen

Kommitténs förslag: En ändring av rättelsekaraktär ska göras i

7 kap. 7 § regeringsformen.

I 7 kap. 7 § första meningen regeringsformen finns en bestämmelse som innebär att författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Genom propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) gjordes vissa språkliga ändringar i bestämmelsen. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011. Det har nu uppmärksammats att bestämmelsen samtidigt ändrades så att ordet statsministern kom att stavats fel. Den ändringen var inte avsedd. Kommittén föreslår därför att en ändring av rättelsekaraktär görs i detta avseende.

37. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

37.1. Ikraftträdandebestämmelser

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om referensräntor (se av-

snitt 36.3) ska träda i kraft den 1 juli 2021.

Den nya riksbankslagen i övrigt och övriga författningsförslag ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Kommittén lämnar förslag om ändringar i regeringsformen. För att ändringarna ska bli gällande krävs det två riksdagsbeslut med mellanliggande val. Allmänna val kommer att hållas i september 2022. Ändringarna i regeringsformen kan således i praktiken inte träda i kraft tidigare än den 1 januari 2023. Detsamma gäller de ändringar i riksdagsordningen som kommittén föreslår. Ändringarna i regeringsformen rör bl.a. vilka uppgifter som Riksbanken ska ha och bankens rätt att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområden. Sambandet mellan dessa ändringar och den nya riksbankslagen talar för att även den senare lagen ska träda i kraft den 1 januari 2023. Nedan berörs dock visas bestämmelser som av olika skäl bör träda i kraft före dess.

Sådana nya referensräntor som berörs i avsnitt 36.3 (RFRs) har redan införts i flera industrialiserade länder. Detta kan komma att ske inom kort i ytterligare sådana länder. Den sorts interbankräntor som tidigare har använts kommer eventuellt inte att förekomma i vissa industrialiserade länder efter 2021.

För Sveriges ekonomi, inte minst för exporten, konkurrenskraften och företagens finansiering, är det mycket angeläget att såväl finansiella som icke-finansiella företag även fortsättningsvis har tillgång till en referensränta som uppfattas som tillförlitlig. Som framgår av avsnitt 36.3 går det inte att i framtiden enbart förlita sig på

dagens interbankränta STIBOR. Mot bakgrund av behovet av skyndsamhet och de ekonomiska värden som berörs, föreslår kommittén att förslagen till nya bestämmelser om referensräntor ska träda i kraft den 1 juli 2021. Vid behov kan dessa bestämmelser behandlas i en särskild proposition och tillfälligtvis införas i den nuvarande riksbankslagen eller i en särskild lag.

Den nya riksbankslagen ska i övrigt träda i kraft den 1 januari 2023. I avsnitt 37.3.2 lämnas förslag om att vissa bestämmelser ska tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023.

Regeringens beslut om att återuppta en sammanhängande planering för totalförsvaret talar för att de föreslagna nya bestämmelserna om Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap ska träda i kraft snarast möjligt. Praktiska skäl talar dock för att ett sammanhållet förslag till ny riksbankslag läggs fram i en och samma proposition och att bestämmelserna i den nya lagen inte tillämpas parallellt med bestämmelserna i den nuvarande riksbankslagen. Mot den bakgrunden föreslår inte kommittén någon särskild ikraftträdandetidpunkt för bestämmelserna om krisberedskap och höjd beredskap.

De flesta övriga författningsförslag vid sidan av den nya riksbankslagen har ett starkt samband med denna nya lag, t.ex. eftersom de innehåller hänvisningar till den. Även dessa ändringar bör således träda i kraft den 1 januari 2023.

37.2. Upphävande av den nuvarande riksbankslagen

Kommitténs förslag: Den nuvarande riksbankslagen upphävs per

den 1 januari 2023, dvs. när den nya riksbankslagen träder i kraft.

Den nya riksbankslagen ska ersätta den nuvarande riksbankslagen. Kommittén föreslår därför att den senare lagen upphävs när den nya riksbankslagen träder i kraft den 1 januari 2023. I nästföljande avsnitt behandlas de övergångsbestämmelser som enligt kommitténs mening behövs.

37.3. Övergångsbestämmelser

37.3.1. Ledamöterna i direktionen

Kommitténs förslag: En ledamot i Riksbankens direktion som

har utsetts med stöd av äldre föreskrifter kvarstår som ledamot i direktionen under den tid som hen har utsetts för.

Direktionen får bestå av fem eller sex ledamöter t.o.m. den 31 december 2028.

Begränsningen av möjligheten att på nytt utses som ledamot i direktionen ska endast tillämpas på beslut som fullmäktige fattar efter den 31 december 2022.

Genom den nya riksbankslagen minskar antalet direktionsledamöter från sex till fem (se avsnitt 32.8.6). Unionsrätten ställer krav på att centralbankschefer och vice centralbankschefer måste få sitta hela sin mandatperiod. Det innebär att även om så hade bedömts vara lämpligt vore det inte möjligt att i förväg avbryta en direktionsledamots anställning för att åstadkomma neddragningen till fem ledamöter vid ett i förväg specificerat datum. I stället måste neddragningen ske vid ett tillfälle när en direktionsledamots mandatperiod går ut, eller när en direktionsledamot väljer att avgå. Kravet i unionsrätten innebär också att det behövs en övergångsbestämmelse av innebörden att en ledamot i Riksbankens direktion som har utsetts med stöd av äldre föreskrifter kvarstår som ledamot i direktionen under den tid som hen har utsetts för.

För att ge fullmäktige flexibilitet att hantera direktionens sammansättning på bästa sätt bedömer kommittén att det är lämpligt att medge ett tidsintervall om sex år för att genomföra neddragningen av antalet direktionsledamöter. Det behövs alltså en övergångsbestämmelse av denna innebörd.

Övergångsbestämmelsen innebär att fullmäktige kan välja att minska antalet direktionsledamöter till fem tidigast den 1 januari 2023 och senast den 31 december 2028. Valet av sex år grundar sig på att samtliga ledamöters mandatperioder ska hinna löpa ut under den tidsperioden och att fullmäktige – även om det är osannolikt – skulle kunna förordna sex ledamöter med en sexårig mandattid som löper från slutet av 2022. En alternativ utformning skulle vara att neddragningen av antalet direktionsledamöter ska göras vid första möjliga

tillfälle efter lagens ikraftträdande. Det skulle innebära att neddragningen sker med automatik när den första direktionsledamotens mandat löper ut eller när någon ledamot avgår. En sådan skarp övergångsbestämmelse bedöms inte vara lämplig eftersom den omöjliggör att fullmäktige kan erbjuda omval till den första ledamot vars mandat löper ut efter lagens ikraftträdande, även om fullmäktige skulle önska att göra det. I det fall att riksbankschefen är den första som avgår från direktionen efter lagens ikraftträdande skulle bestämmelsen innebära att fullmäktige endast kunde rekrytera en ny riksbankschef bland de sittande vice riksbankscheferna.

Med kommitténs förslag behöver neddragningen inte med nödvändighet ske när den första direktionsledamoten lämnar direktionen efter lagens ikraftträdande. Det sexåriga tidsintervallet som fullmäktige har på sig för att genomföra neddragningen innebär att fullmäktige teoretiskt ges möjlighet att exempelvis erbjuda ett omval till den eller de första direktionsledamöterna vars mandatperiod löper ut först efter lagens ikraftträdande. I det fall riksbankschefen är den första som avgår från direktionen efter lagens ikraftträdande innebär det också att fullmäktige ges möjlighet att rekrytera en ny riksbankschef från en bredare urvalsgrupp än de sittande vice riksbankscheferna.

Genom den nya riksbankslagen införs även en omvalsbegränsning som innebär att en direktionsledamot får utses på nytt vid högst ett tillfälle, med undantag för en sådan ledamot som utses till riksbankschef (se avsnitt 32.8.6). Mandatperioder för tillsättningar som har gjorts innan lagens ikraftträdande räknas i enlighet med EUrättens krav inte in i detta. I stället börjar omvalsbegränsningen att räknas avseende mandatperioder som har påbörjats efter att den nya riksbankslagen träder i kraft 2023.

37.3.2. Riksbankens eget kapital och årsredovisning

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om budget, redovisning,

eget kapital, finansiella avsättningar, årets resultat och årsredovisning ska tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023.

Om Riksbankens eget kapital för räkenskapsåret 2023 överstiger den målsatta nivån om 60 miljarder kronor, ska överskjutande belopp ingå i balanserade vinstmedel utan hinder av bestämmelserna om målsatt nivå. Det innebär att Riksbankens eget kapital inte ska minska vid tidpunkten för ikraftträdandet av den nya riksbankslagen den 1 januari 2023.

Vid utgången av räkenskapsåret 2023 ska det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. Den andel av Riksbankens eget kapital som överstiger 40 miljarder kronor vid den tidpunkten ska ingå i balanserade vinstmedel.

En årsredovisning upprättas efter att det aktuella räkenskapsåret har löpt ut, dvs. i efterhand. Utan en övergångsbestämmelse blir de föreslagna nya bestämmelserna om budget, redovisning, eget kapital, finansiella avsättningar, årets resultat och årsredovisning tillämpliga omedelbart den 1 januari 2023 och får således retroaktiv verkan på ett räkenskapsår som redan har förflutit. För att undvika detta krävs det en övergångsbestämmelse som anger fr.o.m. vilket räkenskapsår som dessa föreslagna bestämmelser ska tillämpas för första gången. Enligt kommitténs mening ska dessa bestämmelser tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023. Det innebär att de nya bestämmelserna om bl.a. årets resultat kommer att tillämpas för första gången i samband med att årsredovisningen för räkenskapsåret 2023 upprättas, vilket kommer att ske i början av 2024. Såväl enligt den nuvarande riksbankslagen som enligt kommitténs förslag till ny riksbankslag är räkenskapsåret för Riksbanken kalenderår.

Riksbankens eget kapital uppgick vid utgången av 2018 till cirka 58 miljarder kronor. Det egna kapitalet kan komma att överstiga sin målsatta nivå på 60 miljarder kronor i samband med ikraftträdandet av den nya riksbankslagen. Om så skulle ske för räkenskapsåret 2023, föreslås att medel som överstiger den målsatta nivån – som här benämns överskottskapital – ska behållas av Riksbanken och allokeras till balanserade vinstmedel. Någon utdelning till staten kommer således inte att ske av sådant eventuellt överskottskapital vid ikraftträ-

dandet av lagen, såvida det inte sker med direktionens godkännande enligt förslaget om extraordinär utdelning i avsnitt 29.6.5. Kommittén föreslår därför att det vid utgången av räkenskapsåret 2023 ska finnas 40 miljarder kronor i grundfonden, noll kronor i reservfonden och den del av Riksbankens eget kapital som överstiger 40 miljarder ska ingå i balanserade vinstmedel.

I den mån Riksbanken åren efter lagens ikraftträdande redovisar positiva resultat, ska vinstmedel disponeras enligt vinstdispositionsregeln i 8 kap. 11 §, utan hänsyn till eventuellt överskottskapital. Om Riksbanken redovisar negativa resultat ska eventuellt överskottskapital användas till att täcka förlusterna enligt 8 kap. 12 §.

Innebörden av den föreslagna övergångsbestämmelsen i relation till övriga bestämmelser kan illustreras med följande exempel. Den nya riksbankslagen föreslås träda i kraft 1 januari 2023 och tillämpas första gången för räkenskapsåret 2023. Anta att Riksbanken i årsredovisningen för 2023, som läggs fram 2024, redovisar ett eget kapital på 65 miljarder kronor och en vinst på 4 miljarder kronor. Av det egna kapitalet allokeras då 40 miljarder kronor till grundfonden, 0 kronor till reservfonden och 25 miljarder kronor till balanserade vinstmedel (varav 5 miljarder kronor utgör överskottskapital). Av 2023 års vinst på 4 miljarder kronor allokeras cirka 0,8 miljarder kronor till reservfonden och resterande cirka 3,2 miljarder kronor delas ut till staten.

1

Det egna kapitalet efter fördelning av 2023 års vinst

uppgår därmed till cirka 65,8 miljarder kronor (varav 40 miljarder kronor i grundfonden, 0,8 miljarder kronor i reservfonden och 25 miljarder kronor i form av balanserade vinstmedel).

Anta att Riksbanken därefter, för räkenskapsåret 2024, redovisar en förlust på 10 miljarder kronor. Förlusten ska då täckas med balanserade vinstmedel. Från balanserade vinstmedel avsätts dessutom medel till reservfonden motsvarande cirka 0,8 miljarder kronor. Det egna kapitalet efter årets förlusttäckning uppgår då till cirka 55,8 miljarder kronor, dvs. 10 miljarder kronor mindre än föregående år. Riksbanken behåller vinstmedel under kommande år till dess att det egna kapitalet uppgår till sin målsatta nivå om 60 miljarder kronor justerat för inflationen.

1 I exemplet antas årets förändring i konsumentprisindex vara 2 procent. Detta innebär att grundnivån för det egna kapitalet ökar med 0,02 × 40 mdkr = 0,8 mdkr.

37.3.3. Befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret

Kommitténs förslag: Om summan av befintliga valutalån hos Riks-

gäldskontoret vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen överskrider låneutrymmet om 5 procent av BNP, ska lånen återbetalas i takt med att de förfaller till dess att lånesumman ryms inom låneutrymmet.

Föreligger vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen synnerliga skäl, får Riksbanken behålla även de valutalån som gör att låneutrymmet överskrids.

Eventuella befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret vid tidpunkten för den nya riksbankslagens ikraftträdande ska prövas mot bestämmelserna i den nya riksbankslagen. Detta gäller i synnerhet reglerna om proportionalitet och hushållning med statens medel. Skulle summan av Riksbankens valutalån hos Riksgäldskontoret, när den nya riksbankslagen träder i kraft, överstiga låneutrymmet, dvs. 5 procent av BNP, ska lånen återbetalas i den takt de förfaller till dess att lånesumman ryms under låneutrymmet. En övergångsbestämmelse av denna innebörd ska tas in i den nya riksbankslagen.

Endast om det föreligger synnerliga skäl får Riksbanken behålla även de eventuella valutalån som gör att låneutrymmet överskrids. Enligt kommitténs förslag i avsnitt 30.7 åligger det Riksbanken att till finansutskottet redogöra för sina skäl.

37.3.4. Formerna för finansiering av Internationella valutafondens verksamhet

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om att Riksbanken i Riks-

gäldskontoret ska låna ett belopp motsvarande det som Riksbanken har överfört till Internationella valutafonden och om att Riksbanken ska återföra det belopp som den får tillbaka från Internationella valutafonden till Riksgäldskontoret, ska tillämpas endast avseende sådana transaktioner som görs efter den 31 december 2022.

I samband med att Riksbanken överför medel till Internationella valutafonden enligt förslaget i avsnitt 27.9.3 ska Riksbanken låna motsvarande belopp i Riksgäldskontoret. Det kapitalbelopp som Riks-

banken får tillbaka från Internationella valutafonden ska Riksbanken återföra till Riksgäldskontoret.

Av uttrycket i samband med kan man utläsa att bestämmelsen omfattar transaktioner som görs efter lagens ikraftträdande. Transaktioner som Riksbanken har haft med Internationella valutafonden innan lagens ikraftträdande ska alltså inte lånas upp från Riksgäldskontoret. För tydlighetens skull ska detta framgå av en övergångsbestämmelse. Av den bestämmelsen ska det framgå att de angivna bestämmelserna ska tillämpas endast avseende transaktioner med Internationella valutafonden som görs efter den 31 december 2022.

37.3.5. Åtal för brott

Kommitténs förslag: Äldre bestämmelser om åtal gäller för brott

som har begåtts före den 1 januari 2023.

I avsnitt 33.6.6 lämnas förslag på ändringar av bestämmelserna om åtal mot direktionsledamöter. Dessa bestämmelser finns i riksdagsordningen.

Kommittén föreslår en övergångsbestämmelse av innebörden att äldre bestämmelser om åtal ska gälla för brott som har begåtts före ikraftträdandet av lagändringarna, dvs. före den 1 januari 2023.

37.3.6. Moratorielagen

Kommitténs förslag: Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för

ansökningar om verkställighet eller konkurs som har gjorts före ikraftträdandet av ändringarna i moratorielagen. Detsamma ska gälla för försäljning av egendom som ingår i ett konkursbo, om konkursen har beslutats före ikraftträdandet.

I avsnitt 35.7.14 lämnas förslag på ändringar i moratorielagen som gäller bl.a. uppskov med försäljning av utmätt egendom eller egendom som ingår i ett konkursbo, inskränkningar i en borgenärs rätt att ansöka om verkställighet enligt utsökningsbalken och om konkurs och på andra sätt göra gällande rättsverkningar på grund av dröjsmål med betalning. Enligt kommitténs mening bör äldre före-

skrifter fortfarande gälla för dels ansökningar om verkställighet eller konkurs som har gjorts före ikraftträdandet, dels försäljning av egendom som ingår i ett konkursbo, om konkursen har beslutats före ikraftträdandet.

37.3.7. Behovet av övergångsbestämmelser i övrigt

Kommitténs bedömning: Utöver de förslag som lämnas i detta

kapitel finns det inte något behov av övergångsbestämmelser.

Enligt kommitténs bedömning finns det inte något behov av övergångsbestämmelser vid sidan av de förslag som lämnas ovan.

38. Konsekvenser av kommitténs förslag

38.1. Kraven på kommitténs konsekvensanalys

I detta kapitel redovisas konsekvenserna av kommitténs förslag. Av kommitténs direktiv (dir. 2016:114) framgår att kommittén ska bedöma om förslagen och de författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Därutöver ska kommittén, i förekommande fall, presentera en analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna och fördelningskonsekvenserna av sina förslag.

Utöver vad som anges i direktiven ska kommittén, likt alla kommittéer, även följa kraven på konsekvensanalyser enligt kommittéförordningen (1998:1474).

38.2. Förändringar i förhållande till gällande rätt

I detta avsnitt sammanfattas de viktigaste delarna i kommitténs förslag till ny riksbankslag, liksom alternativa förslag som kommittén övervägt. Beskrivningen fokuserar på hur de förslag som kommittén lämnar skiljer sig från gällande rätt.

38.2.1. Övergripande lagstiftningsstruktur

I förslaget till ny riksbankslag tilldelas Riksbanken uppgifter som kopplas till ett eller flera mål. Riksbanken tilldelas vidare befogenheter som behövs för att utföra en viss uppgift. Målen, uppgifterna och befogenheterna inom respektive verksamhetsområde återfinns i

olika kapitel i den nya riksbankslagen. De viktigaste skälen för denna lagstiftningsstruktur är att Riksbanken är ensamt ansvarig inom penningpolitiken och att ett unionsrättsligt instruktionsförbud råder inom detta område. Vad gäller exempelvis det finansiella stabilitetsområdet är ansvaret i stället delat mellan flera myndigheter, inklusive regeringen. Kommittén anser att möjligheten till samverkan ökar genom att mål, uppgifter och befogenheter inom penningpolitiken skiljs från Riksbankens övriga verksamhet, avseende bl.a. finansiell stabilitet.

Riksbankens delansvar för finansiell stabilitet blir tydligare genom att dess uppgifter på detta område, t.ex. vad gäller likviditetsstöd, är specifika snarare än allmänt hållna. Kommittén betonar att åtskillnaden mellan olika verksamhetsområden inte är något mål i sig utan ett medel för att förbättra det samhällsekonomiska utfallet vad gäller uppgifter där Riksbanken delar ansvaret med andra.

Lagstiftningsstrukturen innebär bl.a. att det görs en åtskillnad mellan, å ena sidan, bestämmelser om penningpolitik och prisstabilitet och, å andra sidan, bestämmelser om det finansiella systemet och finansiell stabilitet. Åtskillnaden görs trots att befogenheterna på de båda områdena delvis överlappar varandra, exempelvis vad gäller krediter. I en sådan situation är det huvudsakliga syftet med krediten avgörande för om det är fråga om penningpolitik eller finansiell stabilitet. Eftersom det finns ett ömsesidigt samband mellan prisstabilitet och finansiell stabilitet, kan det i vissa fall uppkomma situationer där det huvudsakliga syftet med en åtgärd inte är uppenbart. Kommittén anser dock att detta uppvägs av fördelarna med en ökad tydlighet i lagstiftningen och att en åtgärd kan kopplas till uppgifter och mål inom ett verksamhetsområde. Det förbättrar också möjligheten till samverkan mellan Riksbanken, regeringen och övriga myndigheter inom uppgifter vid sidan av penningpolitiken.

Kommittén betonar dock att Riksbanken, trots kraven på samverkan, fattar självständiga beslut om vilka åtgärder som den ska vidta. Vidare ska Riksbanken kunna agera snabbt på egen hand inom samtliga verksamhetsområden om situationen så kräver.

En alternativ lagstiftningsstruktur skulle vara att inte koppla mål, uppgifter och befogenheter till respektive verksamhetsområde. Detta skulle enligt kommitténs uppfattning innebära en mindre tydlig lagstiftning. Det skulle också göra det svårare att avgöra vilka åtgärder som hör till penningpolitiken och därmed omfattas av det unions-

rättsliga instruktionsförbudet. Det skulle riskera att försvåra samverkan mellan Riksbanken och övriga myndigheter inom områden som inte omfattas av instruktionsförbudet. Slutligen kan förutsättningarna för granskning och ansvarsutkrävande försämras om Riksbankens åtgärder inte kan kopplas till en viss uppgift och tillhörande mål.

38.2.2. Uppgiften att bedriva penningpolitik och upprätthålla prisstabilitet

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Prisstabilitet är målet för penningpolitiken. Innebörden av detta mål föreslås vara att upprätthålla låg och stabil inflation. I den nu-varande riksbankslagen är innebörden av prisstabilitet att upprätt-

hålla ett fast penningvärde (se avsnitten 15.2.1 och 15.2.4). I prak-

tiken innebär detta ingen förändring då Riksbanken 1993 preciserade prisstabilitetsmålet till en inflation på 2 procent per år, vilket är att betrakta som en låg och stabil inflation.

  • Kommittén föreslår att riksdagen, efter framställning från Riksbanken, ska godkänna eller inte godkänna Riksbankens precisering av prisstabilitetsmålet avseende målvariabel, utvecklingstakt och prisindex (se avsnitt 15.2.4). Det innebär en skillnad mot nuvarande ordning, där Riksbanken kan ändra preciseringen av prisstabilitetsmålet utan att något godkännande från riksdagen krävs.
  • Inom penningpolitiken ska Riksbanken bidra till en balanserad

utveckling av produktion och sysselsättning utan att åsidosätta pris-

stabilitetsmålet (realekonomisk hänsyn). I den nuvarande riksbankslagen finns det ingen bestämmelse om att Riksbanken ska ta sådan realekonomisk hänsyn (se avsnitten 16.4 och 16.6). Förslaget är dock i linje med praxis då den reala hänsyn som föreslås i stor utsträckning sammanfaller med den som Riksbanken ger uttryck för i sin penningpolitiska strategi.

  • Enligt kommitténs förslag ska s.k. växelkursstyrning bedrivas om regeringen har beslutat om en fast växelkurs. Kommittén föreslår att det ska vara regeringen i stället för Riksbanken som beslutar om centralkurs och bandbredd i ett sådant fall. Riksbankens upp-

gift avseende växelkursstyrning innebär att den ska se till att växelkursen inte hamnar utanför den angivna bandbredden. I nuvarande lagstiftning motsvaras dessa bestämmelser av vissa bestämmelser om valutapolitik, som dock har en oklar innebörd i ett system med rörlig växelkurs (se kapitel 19).

  • Inom penningpolitiken ska Riksbanken inte få ta hänsyn till finansiella obalanser utöver dess effekter på måluppfyllelsen avseende prisstabilitetsmålet samt utvecklingen av produktion och sysselsättning (se avsnitt 17.6).
  • Det förtydligas att Riksbanken inte får utge skuldebrev i utländsk valuta. Kommitténs tolkning är att detta följer av gällande rätt (se avsnitten 18.2.1 och 30.4).
  • Utöver återköpsavtal ska Riksbanken få köpa och sälja privata värdepapper (andra finansiella instrument än statspapper) i penningpolitiskt syfte enbart om det föreligger synnerliga skäl. I den nuvarande riksbankslagen görs ingen åtskillnad mellan återköpsavtal respektive övriga (direkta) köp av finansiella instrument (se avsnitten 18.2.1 och 18.8). Det görs inte heller någon åtskillnad mellan statspapper och övriga finansiella instrument.
  • Valutainterventioner ska inte få vidtas i sådan omfattning att det i praktiken blir fråga om en regim med fast kurs när regeringen har beslutat att kursen ska vara rörlig. Detta framgår inte av nuvarande lagstiftning (se avsnitten 18.7.3 och 18.11.5).
  • I fråga om kassakrav tas begränsningen till 15 procent av utestående förpliktelser bort. Det förtydligas också att kassakrav kan införas antingen genom förvaltningsbeslut som riktas mot respektive finansiellt företag eller genom föreskrifter, eller en kombination av dessa alternativ (se avsnitt 18.11.4).

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt alternativa utformningar av målen inom penningpolitiken (se avsnitten 15.2.4, 15.3.2, 15.3.5, 15.3.6, 15.3.8, 16.4, 16.6 och 17.6) samt övervägt alternativa utformningar av de penningpolitiska befogenheterna (se avsnitt 18.11).

38.2.3. Uppgiften att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Det införs en uttrycklig bestämmelse om att ett mål för Riksbankens verksamhet är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt

och effektivt. Ett sådant mål finns inte i den nuvarande riksbanks-

lagen, men har av Riksbanken ansetts ingå i uppdraget att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (se avsnitt 20.8.6).

  • Det förtydligas att Riksbanken får ta emot inlåning från deltagarna i systemet för betalningsavveckling. Riksbankens möjlighet att ge kredit till deltagarna i betalningssystemet utvidgas något jämfört med i dag, vilket bl.a. kan underlätta en utökning av öppettiderna i detta system (se avsnitt 21.2).
  • En uttrycklig bestämmelse införs om att Riksbanken får ge generellt likviditetsstöd i syfte att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system (se avsnitten 22.6 och 22.7). Riksbanken ges också befogenhet att under vissa förutsättningar verka likt en s.k. marknadsgarant. Som berörs i avsnitt 38.2.2 får inte Riksbanken ge ut skuldebrev i utländsk valuta.
  • Riksbanken ges befogenhet att besluta om vissa försäkringsliknande likviditetsfaciliteter som får räknas med vid beräkningen av om likviditetstäckningskravet är uppfyllt för ett kreditinstitut enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 (se avsnitt 22.8).
  • Kriterierna för när Riksbanken får ge en nödkredit förtydligas.

Tillämpningsområdet förblir dock ungefär detsamma som i gällande rätt (se avsnitt 23.7).

  • Riksbanken ska bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Riksbanken gör detta i dag men en uttrycklig bestämmelse om detta saknas i dagens lagstiftning. Riksbanken får redovisa sina iakttagelser. Om Riksbanken bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än Riksbanken för att minska risken för allvarliga finansiella störningar i den

svenska ekonomin, ska Riksbanken uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta (se avsnitt 24.2).

  • Riksbanken ska ansvara för övervakning av den finansiella infrastrukturen och följa betalningsmarknadens utveckling. Det har inte funnits något uttryckligt lagstöd för övervakningen i gällande rätt (se avsnitt 21.3).
  • Det förtydligas att Riksbanken ska förbereda sig och vidta åtgärder för att skapa en god förmåga att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. Riksbanken ska som ett led i detta identifiera likviditetsstödjande åtgärder som kan användas för att motverka sådana störningar. Riksbanken ska offentliggöra vilka faciliteteter som Riksbanken avser att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om det inte är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet (se avsnitt 24.3).
  • Det förtydligas att Riksbanken får delta i resolutionskollegier och medverka i annat krisförberedande arbete som organiseras av andra i Sverige eller utomlands (se avsnitt 24.3).
  • Skyldigheten att samverka med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret anges uttryckligen i den nya riksbankslagen. I förvaltningslagen finns en allmän bestämmelse om samverkan mellan myndigheter. Även skyldigheten att samråda med dessa myndigheter i viktigare frågor regleras. Det tydliggörs också att Riksbanken inte behöver samråda i brådskande fall. Av den nuvarande riksbankslagen framgår att Riksbanken ska samråda med Finansinspektionen i vissa viktigare frågor (se avsnitt 24.4.1).
  • Riksbanken ges en ny befogenhet att besluta om sådana krav på centrala motparter som är etablerade i tredjeland som avses i Emir-förordningen (se avsnitt 24.7).

38.2.4. Uppgiften att delta i internationellt arbete inom IMF och andra internationella fora

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Riksbanken ges i uppgift att säkerställa att regeringen fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse för det internationella arbete som Riksbanken deltar i (se avsnitt 26.9.3). Någon sådan uppgift finns inte i nuvarande riksbankslag.
  • Beträffande principiellt viktiga ställningstaganden i internationella sammanhang som har samband med en annan myndighets verksamhet ska Riksbanken samråda med myndigheten i fråga (se avsnitt 26.9.4).

1

Någon samrådsskyldighet beträffande specifikt

internationella sammanhang finns inte i nuvarande riksbankslag.

  • Riksbanken ska i sitt internationella arbete ta sin utgångspunkt från eventuella uttalanden som regeringen eller riksdagen har gjort beträffande övergripande svensk inriktning (se avsnitt 26.9.5). Det finns ingen motsvarande bestämmelse i nuvarande riksbankslag.
  • Riksbanken får liksom enligt gällande rätt vara finansiell motpart till IMF. Det införs en bestämmelse att Riksbanken i samband med att den deltar i finansiering av IMF:s verksamhet ska begära att Riksgäldskontoret lånar ut motsvarande belopp till Riksbanken. Räntenettot och eventuella kreditförluster till följd av IMFåtaganden påverkar därmed statens budget direkt i stället för (som enligt gällande rätt) indirekt via Riksbankens resultat (se avsnitt 27.9.3). Enligt gällande rätt finansieras IMF-åtaganden med valutareserven som förvaltas av Riksbanken.
  • Riksbanken får delta i finansiering av IMF:s verksamhet riktad mot låginkomstländer endast efter riksdagens godkännande av regeringens proposition om sådan finansiering (se avsnitt 27.9.3). Bestämmelsen är ny. Enligt gällande rätt är det Riksbanken som gör en framställning till riksdagen om att få delta både vad gäller IMF:s finansiering riktad mot låginkomstländer och övrig finan-

1 Begreppet samverkan är vidare än begreppet samråd, se avsnitt 24.4.1. För Riksbanken följer även en allmän skyldighet att samverka av förvaltningslagen (2017:900).

siering (med undantag för ändringar i Sveriges medlemskap, dvs. insatskapitalet).

2

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt möjligheten till instruktioner till Riksbanken inför vissa internationella förhandlingar (se avsnitt 26.9.4). Vidare har kommittén övervägt andra möjliga alternativa finansiella motparter till IMF (se avsnitt 27.9.3).

38.2.5. Riksbankens institutionella och finansiella oberoende samt valutareserven

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Riksbankens institutionella oberoende stärks genom att Riksbanken inte längre ska vara skyldig att informera ett statsråd inför alla viktiga penningpolitiska beslut, som i nuvarande lag, utan endast efter att sådana beslut har fattats (se avsnitt 28.3).
  • Det förtydligas att instruktionsförbudet i regeringsformen och riksbankslagen gäller för alla fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter och inte bara för penningpolitiken, vilket är fallet enligt nuvarande lag. Även insamling av de statistiska uppgifter som behövs för samarbetet inom ECBS ska omfattas av instruktionsförbudet (se avsnitt 28.2).
  • Det förtydligas också i lagstiftningen att Riksbanken

– är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten, – själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten,

och – att staten garanterar Riksbankens förpliktelser (se avsnitt 29.3).

  • Det finansiella oberoendet stärks även genom en reglering av

Riksbankens kapitalstruktur och förutsättningarna för vinstutdelning till staten, Riksbankens möjlighet att göra finansiella av-

2 När det rör ändringar i medlemskapet är det enligt gällande rätt regeringen som lämnar en proposition till riksdagen. Beslutsgången vad gäller IMF:s verksamhet riktad mot låginkomstländer blir därmed densamma som vad gäller insatskapitalet.

sättningar och genom att en lagstadgad ordning för återställning av Riksbankens eget kapital införs (se avsnitten 29.4–29.6 och 29.9).

  • Beslut om balansräkning, resultaträkning och vinstdisposition ska fattas av riksbanksfullmäktige i stället för av riksdagen. Även detta stärker det finansiella oberoendet. Riksdagens beslut begränsas till att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges beslut. Riksrevisionen ska inför riksdagens beslut uttala sig om vinstdispositionen är korrekt (se avsnitt 29.7).
  • Riksbankens uppgift att förvalta tillgångar förtydligas (se avsnitt 29.8).
  • Förutsättningarna för förtida upplåning av utländsk valuta till valutareserven lagregleras. Riksbanken får låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret motsvarande 5 procent av Sveriges bruttonationalprodukt. Sådan upplåning ska föregås av en grundlig analys och motivering av behovet av förstärkningen av valutareserven. Ett beslut om upplåning ska även föregås av samråd med Riksgäldskontoret kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken tillfälligt låna ytterligare valuta i syfte att förstärka valutareserven. Om valutareserven, utöver den del som Riksbanken lånat upp i förtid, har tagits i anspråk för likviditetsstöd, får Riksbanken besluta att den återställs till ursprunglig nivå genom upplåning hos Riksgäldskontoret (se avsnitt 30.7). En tydlig reglering av Riksbankens rätt att låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret saknas i gällande rätt.
  • Det införs en bestämmelse om att Riksbanken får köpa utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven, utan att detta behöver ha något samband med det som i nuvarande riksbankslag benämns valutapolitik (se avsnitt 30.7).
  • Det förtydligas att Riksbanken får ta upp kredit från, lämna kredit till och ingå valutaåterköpsavtal och andra liknande avtal med andra centralbanker utan att detta behöver ha något samband med det som enligt nuvarande riksbankslag benämns valutapolitik. När Riksbanken ingår sådana avtal i syfte att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta krävs i vissa situationer godkännande av riksdagen (se avsnitt 31.8.2).

38.2.6. Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Genom att Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter anges tydligare än i gällande rätt förbättras förutsättningarna för den demokratiska granskningen av Riksbankens verksamhet från riksdagens sida, liksom från externa granskare som exempelvis Riksrevisionen (se avsnitt 33.6.2).
  • Formerna för information till allmänheten och redogörelser till riksdagen kodifieras i lag i huvudsak i enlighet med den praxis som har utvecklats av Riksbanken, särskilt vad gäller penningpolitiken (se avsnitt 33.6.3).
  • Finansutskottets roll i den demokratiska granskningen stärks genom att en bestämmelse om att utskottet ska följa upp Riksbanken verksamhet förs in i riksdagsordningen. Granskningen ska avse måluppfyllelse och effektivitet (se avsnitt 33.6.4).
  • Riksrevisionen ska granska Riksbankens regelefterlevnad som en del i den årliga revisionen (se avsnitt 33.6.6). Detta framgår inte tydligt av gällande rätt.
  • Det införs en möjlighet att besluta om en särskild utredning om omständigheter som kan föranleda att en direktionsledamot skiljs från anställningen (se avsnitt 33.6.7). En sådan möjlighet saknas i gällande rätt.
  • Fullmäktiges kontrollerande funktion lagfästs. Fullmäktiges egen revisionsfunktion får ett uttryckligt mandat att granska direktionens arbete. Dialogen mellan fullmäktige och finansutskottet förstärks (se avsnitt 33.6.8).

Alternativ som kommittén övervägt

  • Kommittén har övervägt alternativa former för demokratisk granskning av Riksbankens verksamhet (se avsnitt 33.6.4). Vidare har kommittén övervägt eventuell domstolsprövning av Riksbankens beslut (se avsnitt 33.6.6). Slutligen har olika alternativ för internrevisionens organisatoriska placering övervägts (se avsnitt 33.6.8).

38.2.7. Riksbankens organisation och ledning

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Riksbankschefens roll som myndighetschef, med särskilt ansvar för den löpande verksamheten, och som ordförande i direktionen förtydligas i lag i enlighet med den praxis som utvecklats inom direktionen (se avsnitt 32.8.9).
  • Direktionens storlek förändras från sex ledamöter till fem med övergångsregler för nuvarande direktionsledamöter (se avsnitten 32.8.6 och 37.3.1).
  • Fullmäktiges roll renodlas till att tillsätta direktionsledamöter, utöva insyn i Riksbankens verksamhet och granska direktionens arbete, samt att fastställa balansräkning, resultaträkning och vinstdisposition. Fullmäktiges roll i övrig styrning av Riksbankens verksamhet tas bort genom att arbetsordningen ska beslutas av direktionen i stället för, som är fallet i dag, av fullmäktige (se avsnitten 32.8.3 och 32.8.8).
  • Det införs ett ansökningsförfarande för tillsättning av riksbankschefen och övriga direktionsledamöter. Det införs också en omvalsbegränsning med högst ett omval per direktionsledamot. Den som tidigare har varit vice riksbankschef får dock utses till riksbankschef för en eller två mandatperioder (se avsnitten 32.8.4 och 32.8.6). I nuvarande lag saknas liknande regleringar.

Alternativ som kommittén övervägt

  • Kommittén har övervägt alternativa ledningsformer för Riksbanken (se avsnitten 32.8.7 och 32.8.13).

38.2.8. Uppgifter inom kontantutgivning och kontanthantering

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Riksbanken tilldelas ett mål för sin kontantverksamhet: att bidra till tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige (se avsnitt 34.3). Kontantverksamheten har i gällande rätt inget eget mål.
  • I nuvarande riksbankslag har Riksbanken haft uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Riksbanken tilldelas nu tre uppgifter inom kontantverksamheten. Riksbanken ska enligt kommitténs förslag – ansvara för kontantutgivningen (se avsnitt 34.4.1) – ansvara för att det drivs depåverksamhet i Sverige och att det finns sedeldepåer på minst fem platser i Sverige, om inte riksdagen beslutar något annat, varav en i Norrbottens eller Västerbottens län och en i Jämtlands eller Västernorrlands län (se avsnitt 34.4.2) – ha ett övergripande ansvar för att kontanthanteringen i Sverige fungerar, vilket innebär att följa, analysera och regelbundet redogöra till finansutskottet om kontanthanteringen samt vid behov ha en koordinerande roll i kontanthanteringen (se avsnitten 34.4.4 och 34.4.5).
  • Riksbanken ges utökad rätt att hämta in uppgifter från vissa myndigheter och privata företag för att kunna följa och analysera kontanthanteringen. Riksbanken ges också ett bemyndigande att meddela föreskrifter avseende kontantverksamheten (se avsnitten 34.5.1, 34.5.3 och 36.1).
  • Innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel förtydligas i lagstiftningen i relation till bl.a. avtalsrätten. Var och en har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt om inte annat följer av annan författning eller avtalsvillkor. Dessutom lagfästs att rätten att betala med kontanter inte kan avtalas bort vid höjd beredskap (se avsnitt 34.7.4).
  • Om det inte finns särskilda skäl emot, anser kommittén att det i offentligrättsliga förhållanden ska vara möjligt att betala kontant i likhet med den rättspraxis som utvecklats för sjukvård. Ytterligare reglering av möjligheterna till kontant betalning inom offentligrättsliga rättsförhållanden bör ske sektorsvis (se avsnitt 34.7.4).

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt att ändra innebörden av att kontanter är lagliga betalningsmedel (se avsnitt 34.7.4). Vidare har kommittén övervägt att analysera frågan om en framtida e-krona men har konstaterat att det ligger utanför kommitténs uppdrag och att frågan är komplex. Beslut om en eventuell e-krona bör fattas av riksdagen efter att en utredning av statens roll på betalningsmarknaden i enlighet med riksdagens tillkännagivande till regeringen (2018/19:FiU44) har genomförts.

38.2.9. Uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd beredskap

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Målet med Riksbankens beredskapsplanering tydliggörs i lag. Allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap (se avsnitt 35.7.1).
  • Riksbanken ska liksom tidigare ansvara för planeringen inför fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verksamhet. Riksbanken får dock även ett ansvar, kallat planerings- och kontrollansvar, för sådan planering vad gäller vissa företag och näringsidkare som är av särskild betydelse för genomförandet av elektroniska och kontanta betalningar (se avsnitt 35.7.1).
  • Vissa företag ska vara skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig och delta i bl.a. utbildningar och övningar. Beslut om krigsplacering ska kunna fattas avseende såväl Riksbankens personal som viss privatanställd personal. Riksbanken ska få meddela föreskrifter med krav på dessa företag och näringsidkare (se avsnitten 35.7.3 och 35.7.5). En liknande reglering saknas i gällande rätt.
  • Vid höjd beredskap ska eventuella beredskapspengar, liksom kontanter, vara tvingande lagliga betalningsmedel. Rätten att betala med dessa ska därmed inte kunna avtalas bort (se avsnitt 35.7.10). En liknande reglering saknas i gällande rätt.
  • Regeringen ges en vidare rätt att besluta om fullmaktslagstiftning i fråga om riksbankslagstiftningen, bankrörelseregleringen och betalningsmarknaden. Det innebär att nya och ändrade regler kan

införas för banker och andra företag på betalningsmarknaden med kort varsel i händelse av krig eller krigsfara (se avsnitt 35.7.12).

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt alternativ för samordningsansvaret för planering av krisberedskap och höjd beredskap för företag som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar (se avsnitt 35.7.1). Kommittén har vidare övervägt ett viss utökat ansvar för banker avseende inlösen av statliga utbetalningskort (se avsnitt 35.7.10).

38.2.10. Övriga viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

  • Det införs en proportionalitetsprincip för Riksbankens beslutsfattande. Principen tar sin utgångspunkt i proportionalitetsprincipen i unionsrätten och förvaltningslagen (2017:900). Innebörden av proportionalitetsprincipen är i huvudsak att en åtgärd ska vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser (se avsnitt 13.5).
  • Riksbankens beslut ska innehålla en klargörande motivering om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutet. En sådan skyldighet saknas i nuvarande lag (se avsnitt 13.6).
  • Den krets av företag som är skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken utvidgas något i förhållande till nuvarande reglering för att Riksbanken ska kunna utföra samtliga sina uppgifter enligt den nya riksbankslagen (se avsnitt 36.1.2).
  • Riksbanken ska, i likhet med vad som gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, genomföra konsekvensutredningar vid regelgivning enligt vad som följer av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (se avsnitt 36.4). En sådan bestämmelse saknas i nuvarande lag.
  • Mål och allmänna principer för Riksbankens tillgångsförvaltning regleras i lag, vilket inte är fallet i dag (se avsnitt 29.8).
  • Det införs en uttrycklig bestämmelse om Riksbankens rätt att använda insamlade uppgifter för statistikändamål, såväl för att framställa nationell statistik som för internationellt samarbete inom bl.a. ECBS eller BIS (se avsnitt 36.1.3).
  • Riksbanken ges en uttrycklig rätt att tillhandahålla och offentliggöra referensräntor och referensvärden som avses i EU:s förordning 2016/1011 om referensvärden (se avsnitt 36.3).

38.3. Konsekvenser om inga åtgärder vidtas

Förändringar de senaste 30 åren avseende bl.a. den svenska växelkursregimen och de finansiella marknadernas funktionssätt och internationalisering har inneburit att den nuvarande riksbankslagen har blivit svårare att tolka och därmed att tillämpa. Otydligheter om Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter föreligger inom flera av dess verksamhetsområden. Om inga lagstiftningsåtgärder vidtas finns det risk för att situationer uppkommer i framtiden då lagen är svår att tillämpa och att lagstödet för att vidta lämpliga åtgärder är oklart eller otillräckligt. Det riskerar att få negativa effekter både på Riksbankens möjligheter att agera ändamålsenligt och för andra, offentliga och privata, aktörer att tolka Riksbankens ansvar inom olika verksamhetsområden, exempelvis inom arbetet med finansiell stabilitet, kontantverksamheten och avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Det finns en risk att Riksbanken, trots behovet av åtgärder i en viss situation, avstår att vidta lämpliga åtgärder på grund av att lagstödet är oklart eller otillräckligt. En annan risk är att otydligt angivna uppgifter och befogenheter innebär att gränsdragningarna mellan Riksbanken och andra myndigheter som har ansvar inom ett närliggande område blir oklara, vilket kan leda till en kombination av åtgärder som inte är ändamålsenlig. Även förtroendet för Riksbanken och övriga myndigheter kan påverkas negativt av ett oklart mandat.

Eftersom Riksbanken lyder under riksdagen saknas vidare möjligheter att genom förordning eller på annat sätt komplettera lagstiftningen för att ge Riksbanken ytterligare vägledning, nya uppgifter eller befogenheter att kunna agera. Av denna anledning är det viktigt att Riksbankens mandat, dvs. dess mål, uppgifter och befo-

genheter, framgår av lagen. Ett tydligt mandat förbättrar också förutsättningarna för utvärdering och ansvarsutkrävande från riksdagen.

Om exempelvis inga lagstiftningsåtgärder vidtas för att tydliggöra Riksbankens rätt att låna upp valuta från Riksgäldskontoret för att tillgodose behovet av valutareserv kommer den otydlighet och osäkerhet som under lång tid förelegat att finnas kvar vilket är negativt för såväl de berörda myndigheterna som för Sverige som helhet.

Kommitténs förslag inom kontantverksamheten syftar till att stärka Riksbankens roll i kontantkedjan och förtydliga dess ansvar för kontanthanteringen inbegripet depåverksamheten. Om inga åtgärder vidtas finns risk för ytterligare fördyring av inlämning och uthämtning av kontanter i depåer. Därutöver riskerar depåer att läggas ner, vilket försvagar kontantkedjan och försämrar tillgången till kontanter i samhället. Detta skulle försvåra att uppnå kommitténs målsättning att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses.

Förslagen som rör Riksbankens ansvar för beredskap vid fredstida kriser och vid höjd beredskap bedöms stärka det svenska finansiella systemets motståndskraft mot angrepp och störningar väsentligt i förhållande till situationen i dag. Riksbankens roll i samhällets krisberedskap och i totalförsvarsplanering är i dag såväl begränsat som otydligt. Om inga åtgärder vidtas inom detta område kan Sveriges betalningssystem stå sämre rustat vid fredstida kriser och höjd beredskap. Kommittén bedömer att möjligheten för allmänheten att göra nödvändiga betalningar under krig är av synnerlig vikt för motståndsviljan.

I betänkandet har kommittén beaktat synpunkter på den svenska lagstiftningen som framförts av EU-kommissionen vad gäller brister i legal konvergens avseende främst det institutionella och finansiella oberoendet. Om inga lagstiftningsåtgärder vidtas kommer de brister som identifierats av EU-kommissionen att bestå. Det skulle kunna innebära att kommissionen väcker talan mot Sverige i EU-domstolen.

38.4. Övergripande konsekvenser för Riksbankens verksamhet

Möjligheterna att uppställa mål för Riksbanken på annat sätt än genom lag är begränsade. Därför har kommittén ansett det lämpligt att via lagstadgade mål för olika verksamhetsområden klargöra vad Riksbanken ska förväntas uppnå. Kommitténs förslag innebär att det tillkommer nya mål för Riksbankens verksamhet inom finansiell stabilitet, kontantverksamheten och för uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd beredskap. Dessutom kodifieras i lag att Riksbanken inom penningpolitiken ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet.

Kommitténs förslag innebär vidare att såväl Riksbankens uppgifter som befogenheter utökas inom ett antal områden. Nya och mer omfattande uppgifter i förhållande till gällande rätt och praxis tilldelas Riksbanken, framför allt i kontantverksamheten och i uppgiften avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Riksbankens befogenheter utvidgas också, exempelvis får Riksbanken befogenhet att ge s.k. generellt likviditetsstöd i syfte att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. En sådan befogenhet saknas i dagens lagstiftning. Vidare utökas befogenheterna när det gäller rätten att inhämta uppgifter från olika aktörer. Även Riksbankens föreskriftsrätt i övrigt utvidgas inom vissa verksamhetsområden. Dessutom regleras Riksbankens rätt att låna upp utländsk valuta från Riksgäldskontoret för att tillgodose behovet av valutareserv.

I flera fall kodifierar kommitténs förslag befintlig praxis avseende Riksbankens uppgifter och befogenheter. Det gäller i hög grad för Riksbankens nuvarande uppgifter inom finansiell stabilitet. Kodifieringen innebär att de åtgärder som vidtogs för att bidra till att värna den finansiella stabiliteten i samband med den globala finansiella krisen som inleddes 2008 kan vidtas även fortsättningsvis, men med ett mer uttryckligt lagstöd. De föreslagna penningpolitiska befogenheterna handlar också i hög grad om förtydliganden och innebär inte någon begränsning i förhållande till den förda penningpolitiken under det senaste decenniet, exempelvis vad gäller de tillgångsköp som har genomförts för att komplettera räntestyrningen i penningpolitiken.

Genomgående i betänkandet betonas vikten av samverkan med andra myndigheter inom flera delar av Riksbankens verksamhet, såsom finansiell stabilitet, kontantverksamheten, den internationella verksamheten och samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Det understryks särskilt inom det finansiella stabilitetsområdet genom att det tas in en uttrycklig bestämmelse om samverkan med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. I övrigt är de allmänna bestämmelserna i 8 § förvaltningslagen om samverkan tillämpliga. Samverkan kan, utöver att bidra till en mer ändamålsenlig kombination av åtgärder från olika myndigheter, även minska risken för dubbelreglering i förhållande till företag. Skyldighet till samråd med myndigheter regleras också när det gäller specifika frågor, såsom Riksbankens valutalån hos Riksgäldskontoret. Samverkan med andra myndigheter inklusive regeringen inom verksamhetsområden vid sidan om penningpolitiken bedöms vidare underlättas av den nya lagstiftningsstrukturen, där åtgärder för att uppnå prisstabilitet åtskiljs från åtgärder med målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Ett syfte med lagstiftningsstrukturen är att göra det tydligare vilka verksamhetsområden som omfattas av det unionsrättsliga instruktionsförbudet. Lagstiftningsstrukturen innebär också att det för Riksbanken kan uppstå vissa frågor om gränsdragningar när det gäller att bestämma huvudsakligt syfte för en viss åtgärd (se vidare avsnitt 25.1).

38.4.1. Konsekvenser för organisation och ledning

Kommittén bedömer att den föreslagna lagfästa rollfördelningen inom direktionen minskar risken för effektivitetsförluster som kan uppkomma till följd av det kollektiva ledarskapet. Kommitténs förslag innebär att policybeslut ska fattas av hela direktionen medan riksbankschefen leder det löpande arbetet efter direktiv och riktlinjer från direktionen. Riksbankschefens lagfästa roll kommer i högre utsträckning än i dag att motsvara en generaldirektörs, medan direktionens roll kommer i högre utsträckning att likna rollen av en myndighetsstyrelse.

De oklarheter i uppgiftsfördelning och ansvar som i dag föreligger mellan fullmäktige och direktionen minskar genom att fullmäktiges roll i styrningen av Riksbanken tas bort. Förslaget innebär

att det ska vara direktionen och inte fullmäktige som fattar beslut om arbetsordningen som innehåller bestämmelser om Riksbankens organisation. På så sätt blir ansvarsförhållandena tydligare än i dag samtidigt som ansvarsutkrävandet underlättas. Det medför även att administration som är direkt kopplad till beslutsprocesser i fullmäktige och direktionen torde kunna effektiviseras något.

Att direktionen begränsas till fem personer innebär, givet direktionsledamöternas ersättning i förhållande till snittlönen hos övriga anställda vid Riksbanken, en minskning av resursbehovet med motsvarande cirka två och en halv årsarbetskraft.

38.4.2. Konsekvenser för kontantverksamheten

Kommitténs förslag om mål och uppgifter inom Riksbankens kontantverksamhet kommer att leda till ökade kostnader för Riksbanken. I Kontanthanteringsutredningens betänkande Svensk kontanthan-

tering gjordes bedömningen att det övergripande ansvaret när det

gäller kontanthanteringen, dvs. att samordna arbetet och lämna återkommande redogörelser till riksdagen avseende kontanthanteringen, innebar ett ökat resursbehov på cirka en årsarbetskraft. Kommittén bedömer att det är rimligt att utgå från Kontanthanteringsutredningens bedömning i denna del.

3

Till detta övergripande ansvar kom-

mer det specificerade ansvaret att det drivs depåverksamhet vilket enligt kommitténs bedömning kräver en ökning av personalresurser motsvarande ytterligare cirka två årsarbetskrafter. Riksbanken är vidare, enligt förslaget tvungna att se till att det drivs minst fem sedeldepåer i Sverige, varav två i de norra delarna av landet. Kommitténs bedömning är att denna uppgift bäst löses genom en förhandlingslösning mellan Riksbanken, de stora bankerna och värdebolagen. Avtal, föreskrifter och drift av verksamheten i egen regi blir då möjliga verktyg för Riksbanken. Alla aktörer i kontantkedjan har behov av en fungerande depåverksamhet men lagkravet innebär att Riksbanken kommer att behöva bidra mer än vad som är fallet i dag för att det drivs depåverksamhet som uppfyller vissa krav på tillgänglighet och prissättning.

3 Riksbanken invände inte heller mot den uppskattningen i sitt remissvar på Kontanthanteringsutredningens förslag.

Kommitténs bedömning är att en lösning där Riksbanken, via avtal och/eller föreskrifter, ställer vissa krav på sedeldepåernas lokalisering, tillgänglighet och prissättning kostar mellan 10–30 miljoner kronor per år. Utgångspunkten för bedömningen är de kostnader som dåvarande Bankernas depåbolag AB (BDB AB) hade för sin depåverksamhet under 2016, justerat med förändringar som skett de senaste tre åren.

4

BDB:s kostnader för depåverksamheten var cirka

68 miljoner kronor 2016 (se Tabell 38.1). Samtidigt uppgick intäkterna, i form av avgifter för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna, till 76 miljoner kronor.

Källa: Bankernas depåbolag AB:s årsredovisning för 2016 och egna beräkningar.

Uppskattningen för år 2019 i Tabell 38.1 görs utifrån antagandet att rörliga kostnader för depåverksamheten (räntekostnader och övriga externa kostnader) har kunnat minskas med motsvarande 20 procent. Antagandet kan ses som försiktigt, eftersom den totala mängden kontanter som hämtas ut eller lämnas in i depåerna, enligt Bankomat AB, under samma period har minskat med cirka 30 procent samtidigt som antalet sedeldepåer har minskat. I uppskattningen för 2019 antas vidare att personalkostnaderna inte kan minskas bara för att kontantvolymerna minskat. Dessa antas i stället ha ökat med 4 procent per år, i takt med den nominella löneutvecklingen i samhället. Slutligen antas avskrivningarna vara konstanta.

4 År 2016 var det senaste år som depåverksamheten särredovisades i dåvarande Bankernas depåbolag AB:s redovisning. Från 2017, dvs när Bankomat AB och BDB fusionerades, är redovisningen för depåverksamheten och uttagsautomaterna integrerad i årsredovisningen.

Att kostnadsökningen skattas med ett sådant brett intervall (10– 30 miljoner kronor per år, netto) beror på att Riksbanken i den nya lagen ges flexibilitet att besluta hur den ska säkerställa att det drivs depåverksamhet i Sverige. Utgångspunkten för intervallet är bedömningen att nuvarande Bankomat AB:s kostnader 2019 uppgår till cirka 57 miljoner kronor, i enlighet med Tabell 38.1.och att detta finansieras med lika stora avgiftsintäkter. En nettokostnad på 10 miljoner kronor för Riksbanken bygger på antagandet att nuvarande avgiftsintäkter minskar med ungefär en tredjedel, till 37 miljoner kronor och att Riksbanken och Bankomat AB fördelar återstående kostnad för depåverksamheten på knappt 20 miljoner kronor mellan sig. En nettokostnad på 30 miljoner kronor för Riksbanken bygger i stället på antagandet att avgiftsintäkterna för depåverksamheten ungefär halveras och att Riksbanken själv står för hela kostnaden för depåverksamheten som inte täcks av intäkter från kunderna i depån.

Riksbanken har enligt kommitténs förslag också möjlighet att driva en eller flera depåer i egen regi. Skälet till detta kan vara att Riksbanken bedömer att det är det bästa sättet att förbättra tillgången till kontanter i en viss del av landet. Valet att driva depåer kan dock också bero på överväganden som Riksbanken gör avseende sitt utökade ansvar för samhällets krisberedskap och vid höjd beredskap. Nettokostnaden av ett sådant arrangemang är svår att uppskatta. Den påverkas av lokalisering av depån, huruvida depån bemannas av Riksbankens egen personal eller om driften upphandlas, servicenivå och avgifter för kunderna i depån, samt omfattningen av nödvändiga investeringar. Om Riksbanken skulle välja att driva alla fem depåer i egen regi, samtidigt som avgiftsintäkterna för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna halveras i förhållande till i dagsläget, skulle emellertid nettokostnaden sannolikt klart överstiga 30 miljoner kronor per år.

38.4.3. Konsekvenser för Riksbankens verksamhet inom samhällets krisberedskap och höjd beredskap

I förslaget till ny lag ges Riksbanken ett utökat beredskapsansvar avseende elektroniska betalningar och fysiska betalningar vid kris och krig. Kommittén anser att det är svårt att bedöma kostnadseffekterna av detta omfattande ansvar, eftersom Riksbanken har stor

flexibilitet att avgöra hur uppgiften ska utföras. Riksbanken har precis inlett ett arbete för att utvidga sin verksamhet och förstärka sin kompetens när det gäller beredskapsfrågor avseende betalningar vid kris och krig. I oktober 2019 arbetar enligt uppgifter från Riksbanken cirka tre årsarbetskrafter med beredskapsplanering. Två av dessa arbetar med frågor som rör betalningar. Det utökade åtagandet som kommittén föreslår innebär att det krävs betydligt mer resurser inom detta område. En grov uppskattning är att kommitténs förslag innebär att 15–20 årsarbetskrafter behöver tillföras Riksbankens verksamhet på några års sikt i förhållande till nivån i dagsläget inom beredskapsområdet. Kommitténs förslag medför därmed en viss förskjutning i Riksbankens verksamhet. Mångdubbelt fler personer än vad som är fallet i dagsläget kommer att arbeta med frågor som rör krisberedskap och totalförsvarsplanering.

38.4.4. Övriga konsekvenser för Riksbankens verksamhet

Sammantaget bedöms de direkta konsekvenserna av kommitténs förslag för den dagliga verksamheten avseende finansiell stabilitet inom Riksbanken inte påverka behovet av resurser eftersom det i betydande utsträckning är en kodifiering av praxis både när det gäller uppgifter och den samverkan som sker inom området.

Även avseende penningpolitiken och den internationella verksamheten bedöms effekterna på behovet av resurser att bli begränsad, eftersom förslagen i hög grad handlar om kodifiering av praxis. Detta gäller även regleringen av Riksbankens informationsansvar till allmänheten och redogörelser till riksdagen.

Det utökade mandat som ges till fullmäktiges revisionsfunktion för att granska direktionens arbete innebär, enligt kommitténs bedömning, att ytterligare en miljon kronor per år behöver avsättas för att upphandla denna tjänst.

38.4.5. Möjligheter till omprioriteringar och effektivisering

Det är rimligt att Riksbanken kontinuerligt gör omprioriteringar och effektiviseringar i sin verksamhet. Kommittén bedömer dock att endast en mindre del av det tillkommande resursbehovet i Riksbanken, inom framför allt beredskapsområdet, kan lösas med effektivi-

seringar och omprioriteringar. Kommittén bedömer att förslagen om att tydliggöra och renodla rollerna mellan fullmäktige, direktionen och riksbankschefen på sikt bör leda till ökad effektivitet inom Riksbanken, framför allt genom att interna beredningsprocesser blir mindre omfattande och att administrationen därför kan minska något. En minskning av direktionens storlek från sex till fem personer bör också kunna bidra till att minska administrationen inom banken något.

38.4.6. Samlade konsekvenser för Riksbankens resursbehov och resultat

Kommittén vill betona att de konsekvenser för Riksbankens behov av resurser som anges nedan är en partiell bedömning av vad som direkt följer av kommitténs förslag. Vid sidan om detta innebär omvärldsförändringar att det ständigt sker omprioriteringar mellan olika verksamhetsområden. Finanskrisen som inleddes 2008 och den snabba digitaliseringen av betalningsmarknaden, inklusive den minskande kontantanvändningen, är två externa faktorer som i hög grad påverkat Riksbankens verksamhet samt behov och fördelning av resurser det senaste decenniet. Kommittén vill också lyfta fram att Riksbankens finansiella och funktionella oberoende, och det faktum att Riksbanken inte omfattas av den finansiella styrningen i staten genom anslagstilldelning, medför att en konsekvensanalys för Riksbankens verksamhetskostnader skiljer sig från en motsvarande analys för andra myndigheter. Konsekvensanalysen är en ren bedömning utan effekter på framtida medelstilldelning eller övrig styrning, eftersom det i slutändan är Riksbanken som självständigt bestämmer över sina verksamhetskostnader och sin resursfördelning. Riksbankens beslut om verksamhetens omfattning och inriktning görs utifrån Riksbankens tilldelade mål, uppgifter och befogenheter och utifrån de ramar som ges av kravet att hushålla väl med statens medel och den proportionalitetsprincip som kommittén föreslår ska lagfästas för Riksbankens verksamhet.

Kommitténs bedömning är att Riksbanken, som en konsekvens av de förslag som kommittén lämnar, har behov av mer resurser för sin verksamhet när förslagen får fullt genomslag. Det ytterligare behovet bedöms uppgå till mellan 16 och 21 årsarbetskrafter. Det innebär att antalet årsarbetskrafter bedöms behöva öka med 5 till 6 procent i förhållande till 2018 års nivå på 327 årsarbetskrafter. Till

dessa utökade personalkostnader kommer administrationskostnader kopplade till ökningarna i personalstyrkan. Slutligen tillkommer nettokostnaden för ansvaret att det drivs depåverksamhet i Sverige vilken bedöms uppgå till mellan 10–30 miljoner kronor per år.

5

Den reglering som föreslås avseende Riksbankens rätt att låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret, motsvarande 5 procent av Sveriges BNP, har i sig inga effekter på Riksbankens kostnader i förhållande till nuvarande situation. De befintliga valutalån som Riksbanken innehar vid utgången av 2019 har av Riksbankens direktion i mars 2019 bedömts ligga på en lämplig nivå och motsvarar ungefär 4 procent av BNP.

6

Denna nivå på valutalånen är lägre än

5 procent av BNP.

Däremot innebär kommitténs förslag, om att Sveriges åtaganden gentemot IMF i praktiken flyttas till statens budget, ett minskat behov av valutareserv. I sin senaste bedömning från mars 2019 av behovet av valutareserv, anger Riksbanken att 5,5 miljarder US-dollar (cirka 50 miljarder kronor med växelkursen i oktober 2019) i valutareserv behövs specifikt för beredskap för att kunna infria kommande IMF-åtaganden. Om detta behov inte finns kvar, minskar allt annat lika Riksbankens behov av förtida valutaupplåning med motsvarande belopp. Eftersom förfinansiering av valutareserven är förknippad med en nettoräntekostnad på uppskattningsvis 0,25 procent kan förslaget bidra till att minska dessa lånekostnader med cirka 125 miljoner kronor per år. Det kan också innebära en mindre ökning av administrationen för IMF-betalningar inom Riksbanken. Kommittén vill dock betona att det är upp till Riksbanken att bestämma nivån på den förtida upplåningen av utländsk valuta. Kommitténs bedömning är att kostnadsminskningen av förslaget ligger någonstans i intervallet 0–125 miljoner kronor.

För en fullständig genomgång av effekterna av kommitténs förslag på Riksbankens resultat och offentliga finanser, se avsnitt 38.6.1.

5 Detta intervall är en bedömd nettokostnad för Riksbankens ansvar för depåverksamheten. Om Riksbanken väljer att driva en eller flera depåer i egen regi kan denna nettokostnad även innefatta ett ökat antal anställda. De förslag som lämnas avseende Riksbankens kontantverksamhet med syfte att stärka kontantkedjan kan innebära en högre volym kontanter i cirkulation vilket allt annat lika skulle förbättra Riksbankens resultat. 6 Riksbanken antas vid lagens ikraftträdande fortfarande ha lika stora valutalån via Riksgäldskontoret som vid utgången av 2019, dvs. 5,5 miljarder euro och 14,5 miljarder USD, i enlighet med det beslut som fattades av direktionen den 6 mars 2019 om hantering av existerande valutalån hos Riksgäldskontoret.

38.5. Konsekvenser för andra berörda myndigheter

38.5.1. Riksdagen och dess finansutskott

Kommittén föreslår att den demokratiska granskningen av Riksbanken ska förstärkas och att det främst ska ske genom finansutskottets försorg. Utökad rapportering från Riksbanken och närmare kontakter med fullmäktige är ytterligare skäl till att det behövs större resurser än i dag. Kommittén bedömer att utskottets resurser bör ökas med sammantaget cirka 5 miljoner kronor årligen i syfte att möjliggöra ytterligare personalresurser och att i högre grad än tidigare anlita extern expertis för granskningen.

38.5.2. Riksrevisionen

Granskning av regelefterlevnad (eng. compliance audit) på det sätt som avses i kommitténs förslag är delvis en ny uppgift för Riksrevisionen, även om kommitténs författningsförslag i detta avseende är ett förtydligande. Förslaget att Riksrevisionen även ska granska Riksbankens regelefterlevnad medför därför, enligt kommittén, ett ökat behov av cirka en årsarbetskraft, motsvarande en miljon kronor. Författningsförslagen i fråga om lagen om revision av statlig verksamhet m.m. bedöms inte medföra några beaktansvärda kostnadsökningar avseende revison av andra statliga förvaltningsmyndigheter än Riksbanken.

38.5.3. Regeringskansliet och finansdepartementet

Kommitténs förslag bedöms inte påverka Regeringskansliets eller Finansdepartementets verksamhet avseende inriktning och resurser. Samarbetet mellan Regeringskansliet och Riksbanken på det internationella området, exempelvis avseende framtagande av instruktioner och deltagande i IMF:s beslutsorgan och kommittéer inom EU, bedöms inte förändras i förhållande till situationen i dagsläget.

38.5.4. Finansinspektionen

Finansinspektionen får enligt kommitténs förslag ett något minskat beredskapsansvar avseende den finansiella infrastrukturen samtidigt som det kan krävas något mer samarbete med Riksbanken inom t.ex. beredskapsområdet. Riksbanken är skyldig att samråda med Finansinspektionen bl.a. i viktigare frågor som rör det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Kommittén bedömer att de förslag som lämnas har begränsad påverkan på inriktningen av Finansinspektionens verksamhet totalt sett och därmed på myndighetens sammanlagda resursbehov.

38.5.5. Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret ges enligt kommitténs förslag i uppgift att löpande låna ut medel till Riksbanken för att täcka Sveriges transaktioner med IMF, vilket blir en ny uppgift inom statsskuldsförvaltningen.

Vidare föreslås att Riksgäldskontoret ska ta upp lån i utländsk valuta för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv upp till motsvarande 5 procent av BNP. Om synnerliga skäl föreligger, får detta belopp tillfälligt överskridas. I förslaget ingår även att samråd ska ske mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret kring de kostnader och risker som upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Att det sker en reglering av förutsättningarna för Riksgäldskontorets upplåning av utländsk valuta för Riksbankens räkning bedöms vara positivt då det under lång tid har funnits en osäkerhet kring Riksgäldskontorets möjlighet att exempelvis neka en sådan begäran. Förändringar av storleken på valutalånen kommer i typfallet ske relativt sällan, varför påverkan på Riksgäldskontorets löpande verksamhet bedöms bli begränsad. I eventuella mer extrema situationer, när Riksbanken begär upplåning för att förstärka valutareserven samtidigt som övrig statlig upplåning i utländsk valuta är stor och de offentliga finanserna är ansträngda, kan det dock krävas en mer omfattande analys från Riksgäldskontoret och ett mer ingående samråd mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret innan Riksbanken fattar ett beslut om ökad upplåning. (se vidare avsnitt 38.6.3).

Förslagen om Riksbankens skyldighet att samverka med Riksgäldskontoret inom området finansiell stabilitet avseende resolution och statligt stöd till kreditinstitut, förbättrar förutsättningarna för Riksgäldskontorets arbete. Det gäller såväl för förebyggande åtgärder för att undvika finansiell instabilitet, som de uppgifter som Riksgäldskontoret har som Sveriges resolutionsmyndighet.

Kommittén bedömer sammantaget att förslagen har vissa konsekvenser för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning och medför behov av utökad samverkan och samråd med Riksbanken. Kommittén bedömer dock inte att förslagen påverkar Riksgäldskontorets resursbehov.

38.5.6. Sveriges Domstolar

Förslagen i avsnitt 36.5 innebär att något fler av Riksbankens beslut jämfört med tidigare får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det gäller bl.a. beslut som avser krav på centrala motparter i tredjeland. Några överklaganden avseende beslut om sådana krav bedöms inte aktualiseras under överskådlig tid. Rätten att överklaga utsträcks också till att avse vissa beslut som har med krigsplaceringar och skyldighet att fortsätta verksamhet i krig att göra. Det kan antas att vissa sådana beslut kommer att överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm. Uppskattningsvis kan det röra sig om i genomsnitt ett överklagande per år. Den ökade arbetsbelastningen för Sveriges Domstolar bedöms därför sammantaget kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

38.5.7. Övriga förvaltningsmyndigheter

Till följd av Riksbankens övergripande ansvar för kontanthanteringen kan Post- och telestyrelsen (PTS), länsstyrelserna, samt Tillväxtverket behöva samverka mer med Riksbanken än vad som är fallet i dag. För att berörda myndigheter effektivt ska kunna hantera frågor om gränsdragningar mellan ansvarsområden som uppstår måste samarbetsformerna utvecklas. Risken för överlappningar finns annars såväl beträffande vilka åtgärder som ska vidtas, som vilken myndighet som ska ansvara för analys och rapportering till riksdagen och regeringen. PTS, Tillväxtverket och länsstyrelserna blir också skyl-

diga att lämna uppgifter till Riksbanken avseende kontanthanteringen. Kommittén vill framhålla att det redan finns upparbetade informationskanaler mellan berörda myndigheter inom exempelvis det s.k. Betalningsrådet och Kontanthanteringsrådet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har redan i dag väl utvecklade frivilliga samarbetsformer med Riksbanken och andra aktörer inom den finansiella sektorn bl.a. inom Betalningsrådet och FSPOS.

7

Att Riksbankens roll inom samhällets krisbered-

skap kodifieras och utvidgas innebär att även MSB kan behöva utveckla formerna för samverkan med Riksbanken.

Sammantaget bedömer kommittén att förslagens påverkan på PTS, länsstyrelsernas, Tillväxtverkets och MSB:s verksamhet är begränsad och att myndigheternas behov av resurser är oförändrat till följd av kommitténs förslag.

38.6. Ekonomiska konsekvenser av förslagen

38.6.1. Konsekvenser för offentliga finanser

Riksbankens resultat är en del av det som i detta betänkande benämns

den samlade offentliga sektorns finanser. För en schematisk illustra-

tion av hur olika delar av den offentliga sektorns finansiella sparande och den samlade offentliga sektorns finanser hänger ihop se Figur 38.1 nedan.

7 Betalningsrådet är startat på Riksbankens initiativ. som ett forum för samråd och dialog mellan privata och offentliga aktörer som är involverade på betalningsmarknaden. För en beskrivning av Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp (FSPOS), se avsnitt 35.3.3.

Anm. 1 Det av riksdagen beslutade överskottsmålet för de offentliga finanserna utvärderas mot den offentliga sektorns finansiella sparande. Justerat för engångseffekter och konjunkturläge ska detta vara minst 0,33 procent av BNP per år. 2 Utdelning från Riksbanken till statens budget som inte överstiger Riksbankens resultat påverkar det statliga finansiella sparandet och ökar därmed den offentliga sektorns finansiella sparande. 3 Skillnaden mellan statens finansiella sparande och statens budgetsaldo utgörs av periodiseringar och avgränsningar av de in- och utbetalningar under året som inte motsvaras av någon prestation eller resursförbrukning. Exempelvis påverkar statlig utlåning (exempelvis valutalån till Riksbanken eller studielån) budgetsaldot men inte det finansiella sparandet. Ett negativt räntenetto eller kreditförluster till följd av låneverksamhet försämrar dock det finansiella sparandet.

Effekterna av kommitténs förslag för den samlade offentliga sektorns finanser (dvs. den offentliga sektorns finansiella sparande plus Riksbankens resultat, exklusive utdelning) bedöms sammantaget uppgå till ett intervall mellan -68 och +86 miljoner kronor per år. Effekten på de samlade offentliga finanserna uppstår i första hand i och med Riksbankens utökade ansvar och uppgifter avseende samhällets krisberedskap och vid höjd beredskap samt nya mål och uppgifter inom kontantverksamheten. Dessutom beror den offentligfinansiella effekten på hur Riksbanken väljer att anpassa valutareservens storlek med anledning av att framtida infrianden av åtaganden gentemot IMF föreslås belasta statens budget. Som framgår av Tabell 38.2 bedömer kommittén att det till följd av förslagen i detta betänkande behövs nya resurser för Riksbankens verksamhet motsvarande 16–21 årsarbetskrafter. Det innebär att antalet årsarbetskrafter sammantaget behöver öka med 5 till 6 procent i förhållande till 2018 års nivå på 327 årsarbetskrafter. Med Riksbankens genomsnittliga personalkostnad (exklusive direktionen) motsvarar det ökade

Den samlade offentliga sektorns

finanser

Offentliga sektorns

finansiella sparande

1

Ålderspensions-

systemets finansiella

sparande

Kommunsektorns

finansiella

sparande

Statens finansiella

sparande

3

Riksbankens

resultat

2

kostnader på 20–26 miljoner kronor per år (för en mer detaljerad beskrivning av konsekvenser för Riksbankens verksamhet och behov av personalresurser, se avsnitt 38.4).

8

Till detta kommer en upp-

skattad ökning av administrationskostnaderna motsvarande en halv miljon kronor per år per tillkommande årsarbetskraft.

9

Utöver ökade personal- och administrationskostnader, bedöms det utökade åtagandet för kontant- och depåverksamhet kräva ytterligare 10–30 miljoner kronor per år för att t.ex. upphandla tjänster eller ge stöd till att depåverksamhet drivs enligt de föreslagna kraven (se vidare avsnitt 38.4.2). Det utökade och förtydligade mandatet som ges till riksbanksfullmäktiges externa revisionsfunktion innebär att ytterligare en miljon kronor per år krävs för att upphandla denna tjänst.

Slutligen innebär kommitténs förslag, om att framtida infrianden av IMF-åtaganden i praktiken sker via statens budget, en möjlighet för Riksbanken att minska valutareserven med 5,5 miljarder dollar, givet Riksbankens bedömning i mars 2019 av behovet av valutareserv. Beroende på hur Riksbanken väljer att ändra valutareservens storlek med anledning av denna regeländring, kan räntekostnaderna minska med mellan 0 och 125 miljoner kronor.

När kommitténs förslag får fullt genomslag runt år 2026 är bedömningen att Riksbankens kostnader (exkl. räntekostnaderna) till följd av kommitténs förslag ökar med cirka 39–68 miljoner kronor per år. Jämfört med det genomsnittliga redovisade resultatet för Riksbanken under den senaste femårsperioden 2014–2018 på 3,9 miljarder kronor per år, motsvarar dessa ökade kostnader ett försämrat resultat på 1,0–1,7 procent per år. Om Riksbanken väljer att minska den förupplånade valutareserven med det belopp som i dag avsätts för beredskap för infrianden av framtida IMF-åtaganden kan Riksbankens resultat i stället stärkas med 57–86 miljoner kronor.

8 Enligt Riksbankens årsredovisning för 2018 var den genomsnittliga personalkostnaden per årsarbetskraft 1,25 miljoner kronor exkl. direktionen. Direktionsledamöternas lönekostnad uppgår till cirka 3,1 miljoner kronor per ledamot och år. 9 Enligt Riksbankens årsredovisning för 2018. Uppskattningen baseras på de delar av administrationskostnaderna som antas vara kopplade till antalet anställda i form av it-licenser, lokaler, resor m.m.

Anm. 1 Minskningen av antalet direktionsledamöter kan enligt förslaget teoretiskt ske någon gång mellan 1 januari 2023 och 31 december 2028. När det sker beror på hur förordnandena ser ut när lagen träder i kraft, eventuella avgångar efter lagens ikraftträdande och fullmäktiges överväganden i övrigt. Den 1 januari 2026 är valt eftersom det ligger i mitten av detta tidsintervall.

Finansutskottets och Riksrevisionens utökade roller att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken innebär ett ökat resursbehov, vilket uppskattas till cirka 6 miljoner kronor per år. Detta

bedöms kunna tillgodoses genom omprioriteringar inom befintliga anslag för Riksdagsförvaltningen respektive Riksrevisionen.

10

Effekterna på den samlade offentliga sektorns finanser bedöms därmed enligt kommittén hamna i intervallet -68 till +86 miljoner kronor per år när kommitténs förslag får fullt genomslag runt år 2026.

38.6.2. Förslagens effekter på statens finansiella sparande och budgetsaldo

I avsnitt 38.6.1 redovisas effekten av kommitténs förslag på den samlade offentliga sektorns finanser. I detta avsnitt behandlas i stället hur fördelningen inom den samlade offentliga sektorns finanser mellan Riksbankens resultat och statens budget och statens finansiella sparande påverkas av kommitténs förslag.

Det är via Riksbankens årliga utdelning som effekterna uppstår på statens budgetsaldo och det statliga finansiella sparandet (enligt nationalräkenskapernas definition). Enligt kommitténs förslag ska Riksbanken dela ut den vinst som, efter finansiella avsättningar, överskrider den målsatta nivån på eget kapital (60 miljarder kronor, realvärdesäkrat). Riksbankens resultat, vinstutdelning och utvecklingen av Riksbankens eget kapital beror i sin tur i hög utsträckning på Riksbankens åtgärder inom olika verksamhetsområden, kontantanvändningen i samhället och på ränteutvecklingen.

För att illustrera effekterna på statens budget av den föreslagna vinstutdelningsregeln redovisas nedan två stiliserade scenarier (se Tabell 38.3). För båda scenarierna redovisas utdelningen enligt nuvarande vinstutdelningsprincip och enligt kommitténs förslag till ny vinstutdelningsregel. Förslaget på vinstutdelningsregel skiljer sig åt i två väsentliga avseenden från nuvarande utdelningsprincip. För det första baseras den föreslagna vinstutdelningsregeln helt på det

redovisade resultatet, medan den befintliga vinstutdelningsprincipen

baseras på ett justerat resultat, som exkluderar vissa realiserade vinster och inkluderar vissa orealiserade vinster. För det andra baseras den föreslagna vinstutdelningsregeln bara på det senaste årets resultat, medan befintlig princip baseras på genomsnittet av de senaste fem

10 För Riksrevisionen var den genomsnittliga personalkostnaden 1,02 miljoner kronor per årsarbetskraft och i Riksdagsförvaltningen 0,84 miljoner kronor för år 2018. Kostnaden för årsarbetskrafter inom dessa myndigheter antas vara 1 miljon kronor.

årens justerade resultat. För att förenkla jämförelsen antas i båda scenarierna att det redovisade resultatet (som ska användas enligt den föreslagna vinstutdelningsregeln) är lika med det justerade resultat (som används i nuvarande vinstutdelningsprincip).

11

Den nya vinstutdelningsregeln föreslås tillämpas första gången för räkenskapsåret 2023. För att jämföra den föreslagna regeln med den befintliga principen behövs ett antagande göras om resultatet även de fyra åren som föregår 2023. I scenario 1 antas Riksbankens redovisade resultat uppgå till 1 miljard kronor år 2019, för att sedan stegvis öka till 5 miljarder kronor år 2023 och därefter minska successivt. I scenario 2 antas i stället att det redovisade resultatet uppgå till 7 miljarder kronor år 2019, att detta successivt minskar till noll år 2023, för att därefter stegvis öka till 7 miljarder kronor år 2027. Beloppen är valda för att skillnaderna mellan den föreslagna vinstutdelningsregeln och nuvarande utdelningsprincip ska framträda och utgör inget försök till prognos på Riksbankens framtida resultat (genomsnittet av det redovisade resultatet 2014–2018 uppgår till 3,9 miljarder kronor).

11 Skillnaden mellan Riksbankens redovisade (faktiska) resultat och det justerade resultatet som används i befintlig vinstutdelningsprincip har vissa år varit flera miljarder kronor. Genomsnittet i skillnaden mellan redovisat och justerat resultatför räkenskapsåren 2014–2018 var 867 miljoner kronor.

Anm. 1 Den föreslagna vinstutdelningsregeln baseras på redovisat resultat medan nuvarande utdelningsprincip baseras på ett justerat resultat (se avsnitt 29.6). Scenarierna i tabellen baseras på antagandet att redovisat resultat och justerat resultat är lika för respektive år. 2 I delscenario a, b och c antas Riksbankens eget kapital (EK) exklusive räkenskapsårets vinst uppgå till 50, 60, respektive 70 mdkr vid årsbokslutet för 2023.

I scenario 1 skulle utdelningen av 2023 års vinst uppgå till 2,4 miljarder kronor enligt nuvarande vinstutdelningsprincip. Principen innebär att 80 procent av genomsnittet av de fem senaste årens justerade resultat delas ut. Enligt kommitténs förslag införs en målsatt nivå för Riksbankens eget kapital på 60 miljarder 2023, som därefter höjs i takt med inflationen. Om det egna kapitalet vid årsbokslutet för 2023 uppgår till 50 miljarder kronor (som i scenario 1a) sker ingen utdelning eftersom det egna kapitalet då understiger målsatt nivå. Inte

ens år 2026 eller 2027 sker någon utdelning i detta delscenario, eftersom ökningen av det egna kapitalet inte är omfattande nog att överstiga den målsatta nivån.

I scenario 1b antas det egna kapitalet i stället uppgå till 60 miljarder kronor vid utgången av 2023. I scenariot delas 3,8 miljarder kronor ut av 2023 års vinst på 5 miljarder kronor. Det följer av att den målsatta nivån 2024 för det egna kapitalet har ökat till 61,2 miljarder kronor. Om det egna kapitalet 2023 uppgår till 70 miljarder kronor, delas hela vinsten ut till staten respektive år (efter att avsättning skett till reservfonden).

12

Det egna kapitalet överstiger då

målsatt nivå samtliga år 2023–2027, eftersom målsatt nivå bara hinner växa till 66 miljarder kronor 2027 med 2 procent årlig inflation. I scenario 2 är beloppen andra men de underliggande mekanismerna desamma. Scenarierna visar hur storleken på det egna kapitalet vid ikraftträdandet för den föreslagna lagstiftningen är helt avgörande för storleken på vinstutdelningen under de närmast efterföljande åren. Eftersom utdelningen enligt förslaget endast baseras på det senaste årets vinst är det också troligt att utdelningen kommer att variera mer mellan åren jämfört med utdelningen enligt nuvarande princip.

Enligt nationalräkenskapernas (NR) definitioner påverkas statens finansiella sparande endast av de utdelningar från Riksbanken som ryms inom föregående års utdelningsgrundande resultat. Om utdelningen är högre än det utdelningsgrundande resultatet, bokförs det i NR i dag i stället som en extraordinär utdelning vilket inte påverkar statens finansiella sparande. Med kommitténs förslag till vinstutdelningsregel blir det en tydligare koppling mellan Riksbankens resultat och dess vinstutdelning, å ena sidan, och påverkan på statens finansiella sparande och budgetsaldo å den andra.

Ytterligare en effekt av kommitténs förslag är att Riksbankens grundfond utökas från en miljard till 40 miljarder kronor. Riksbankens grundfond är att betrakta som det grundkapital som riksdagen har tillfört banken för att bedriva sin verksamhet. Förslaget innebär således att detta kapital ökas med 39 miljarder jämfört med nuvarande ordning. Samtidigt innebär detta redovisningsmässigt att statens

12 Enligt kommitténs förslag till övergångsbestämmelser i avsnitt 37.3.2 ska eventuella belopp som överstiger den målsatta nivån för eget kapital på 60 miljarder kronor, för räkenskapsåret 2023, inte vara utdelningsbart utan i stället ingå i Riksbankens balanserade vinstmedel. Även om det kapital som överstiger 60 miljarder kronor inte är utdelningsbart leder dock negativa resultat för Riksbanken fr.o.m. 2023 till att detta överskjutande kapital kan minska.

balansräkning ökar med 39 miljarder kronor, eftersom Riksbankens grundfond räknas som en tillgång i statens årsredovisning. Detta är dock främst en fråga om bokföring och har inga effekter på övriga offentligfinansiella variabler såsom offentlig bruttoskuld, den offentliga sektorns nettoförmögenhet, offentliga finanser eller statens budgetsaldo.

13

Den föreslagna vinstdispositionsregeln innebär att Riksbankens redovisade resultat får direkt effekt på statens budget och utdelningen kommer att variera mer än i dagsläget. Storleken på utdelningen beror dock i hög utsträckning på nivån på Riksbankens egna kapital när den nya vinstdispositionsregeln börjar gälla. Framtida utdelningar kan därför bli både högre och lägre än vad som följer av dagens vinstutdelningsprincip. Kommitténs förslag som sammanlagt bedöms leda till en effekt på resultatet på mellan -68 till +86 miljoner kronor från 2026 spelar en liten roll i jämförelse med andra faktorer som påverkar Riksbankens redovisade resultat och därmed utdelning till statens budget. I relation till det genomsnittliga redovisade resultatet under perioden 2014–2018 på 3,9 miljarder kronor handlar effekterna av kommitténs förslag om en resultatpåverkan på mellan -1,7 till +2,2 procent.

38.6.3. Effekter för statsskuldsförvaltningen

Kommittén föreslår att Riksbanken ska ha rätt att låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret upp till ett belopp som motsvarar 5 procent av BNP, i syfte att i förtid förstärka valutareserven. Detta belopp får tillfälligt överskridas om det finns synnerliga skäl.

Möjligheten för Riksbanken att begära sådan upplåning och Riksgäldskontorets möjlighet att eventuellt neka en sådan begäran har under lång tid präglats av osäkerhet och varit föremål för omfattande diskussion och olika tolkningar av gällande rätt. Det förslag som kommittén lämnar innebär en reglering av möjligheterna till upplåning och att det dessutom införs begränsningar i form av att det krävs synnerliga skäl för upplåning utöver 5 procent av BNP och att sådan

13 I statens finansiella nettoförmögenhet enligt nationalräkenskaperna (finansräkenskaperna) ingår Riksbankens eget kapital och medel på bankens värderegleringskonton. Att Riksbankens eget kapital får en annan struktur än tidigare (med större grundfond och mindre balanserade vinstmedel) ger därför inte avtryck i statens finansiella nettoförmögenhet enligt nationalräkenskaperna.

upplåning ska vara tillfällig. Vidare lagfästs att alla beslut Riksbanken fattar om upplåning av utländsk valuta måste föregås av samråd med Riksgäldskontoret.

Kommittén bedömer att Riksbankens upplåning av utländsk valuta under normala omständigheter kommer att ligga på en stabil nivå över tid. Upplåningen kommer därför i normalfallet inte att påverka övriga delar av statsskuldsförvaltningen i någon större utsträckning. Dessutom ska Riksbanken kompensera Riksgäldskontoret fullt ut för valutalånens räntekostnader.

Om Riksbanken, i tider av påtaglig finansiell oro och svaga offentliga finanser, begär valutalån från Riksgäldskontoret i stor omfattning, skulle detta dock kunna få konsekvenser för upplåningsverksamheten, eftersom statens möjligheter att ta upp lån i utländsk valuta kan vara mer begränsade då än vid normala förhållanden. Under sådana förhållanden är skyldigheten för Riksbanken att samråda med Riksgäldskontoret, kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna, av särskilt stor betydelse. Den föreslagna proportionalitetsprincipen för Riksbankens verksamhet är också spelar också roll i sådana situationer där de offentliga finanserna är ansträngda.

Kommittén föreslår vidare att nya IMF-åtaganden ska tas upp på statens balansräkning genom att medlen löpande lånas upp av Riksgäldskontoret (förutom vad gäller SDR

14

). Riksgäldskontoret ska

sedan låna ut beloppet mot en ersättning som motsvarar den ränta som Riksbanken erhåller från IMF. Riksbanken blir i det avseendet närmast att betrakta som en betalningsförmedlare. I den osannolika händelsen av att kreditförluster uppstår med anledning av dessa IMF-lån, påverkas inte Riksbankens resultat. Sådana förluster belastar i stället statens budgetsaldo och finansiella sparande direkt. Även räntenettot i Riksgäldskontorets in- och utlåning för IMF-åtagandena kommer att påverka statens budget direkt i stället för indirekt via Riksbankens resultat. Räntenettot kan vara positivt eller negativt. Omslutningen av lånen till IMF är dock normalt relativt liten och stabil sett i förhållande till statens samlade upplåning.

Att Sveriges åtaganden gentemot IMF i praktiken flyttas till statens budget på detta sätt innebär även att behovet av valutareserv minskar, allt annat lika (se vidare avsnitt 38.4.6).

14 Handeln med särskilda dragningsrätter (SDR) påverkar inte storleken på valutareserven utan endast sammansättningen, se avsnitt 27.9.3.

Det bör också framhållas att ett framtida behov av kapitaltillskott till Riksbanken från statens budget, i det fall det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av den målsatta nivån, kommer att påverka statsskuldsförvaltningen och bidra till en ökad statsskuld. Vid återställning från en tredjedel av den målsatta nivån till grundnivån handlar det om ett tillskott på i storleksordningen 20 miljarder kronor.

Beträffande statsskuldsförvaltningen kan slutligen noteras att kommittén i sina överväganden betonar att Riksbanken vid statsobligationsköp ska beakta statsobligationsmarknadens funktionssätt i ett längre perspektiv och då speciellt Riksgäldskontorets uppgift att minimera kostnaden för statsskulden.

38.6.4. Samhällsekonomiska konsekvenser

De samhällsekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag som beskrivs nedan är de effekter som bedöms finns utöver de offentligfinansiella effekterna som redovisas i avsnitt 38.6.1.

Kommittén bedömer att de förslag som lämnas till kodifiering och förtydliganden avseende Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet medför en minskad risk för samhällsekonomin vid framtida finansiella kriser. Det beror framför allt på att möjligheterna till samarbete mellan olika myndigheter i det krisförebyggande arbetet bedöms förbättras. De förslag som lämnas förtydligar Riksbankens ansvar i förhållande till andra aktörer och innebär också att samverkan mellan regeringen, förvaltningsmyndigheter under regeringen och Riksbanken underlättas. Goda förberedelser och upparbetade samarbetsformer vid en framtida eventuell kris ger positiva samhällsekonomiska effekter både för att förebygga kriser och att mildra effekterna i det fall en finansiell kris uppstår.

I kommitténs förslag till ny riksbankslag tilldelas Riksbanken även vissa helt eller delvis nya uppgifter. Ett exempel på detta är att Riksbanken i den nya lagen ges ett förtydligat och utökat ansvar för betalningar i fredstida kriser och vid höjd beredskap vilket innebär en samhällsekonomisk kostnad. Det finns potentiellt stora men svåruppskattade samhällsekonomiska intäkter av att Sverige står bättre rustat för att motverka störningar och problem i kontanthanteringen och betalningssystemet än vad som är fallet i dagsläget. Syftet med

kommitténs förslag är att göra betalningssystemet mer motståndskraftigt vid fredstida kriser och krig. Genom förslagen bedöms risken minska för omfattande problem i betalningssystemet och effekterna om sådana problem uppstår mildras. De samlade samhällsekonomiska effekterna av förslagen är omöjliga att kvantifiera. Kommittén bedömer dock att värdet av ett mer motståndskraftigt betalningssystem vida överstiger kostnaderna för detta. Denna bedömning görs mot bakgrunden av att omfattande störningar i betalningssystemet kan ge upphov till mycket stora samhällsekonomiska kostnader.

Riksbanken ges även ett övergripande ansvar för att kontanthanteringen fungerar i Sverige. Riksbanken ska i sin kontantverksamhet, utöver säkerhet och effektivitet, även ha målet att bidra till att tillgången till kontanter i hela landet ska vara betryggande. Vidare ska kommuner och privata företag vara tvungna att ta emot kontanter och beredskapspengar vid höjd beredskap, vilket medför vissa begränsade samhällsekonomiska kostnader. Det innebär å ena sidan minskad samhällsekonomisk effektivitet eftersom kostnaden för kontanthanteringen kommer att öka något både för privata aktörer och för offentliga. Å andra sidan finns det ett potentiellt samhällsekonomiskt värde av en förbättrad tillgång till kontanter i samhället. Det fungerar som en försäkring för att betalningar kan göras i samhället. Givet att kontanter genom kommitténs förslag blir mer tillgängliga i samhället minskar risken att nödvändiga betalningar inte kan genomföras.

När det gäller övriga förslag från kommittén avseende exempelvis penningpolitikens mål och medel, Riksbankens internationella arbete, den demokratiska granskningen, Riksbankens organisation och ledning bedöms de samhällsekonomiska effekterna, utöver de offentligfinansiella, vara begränsade.

38.6.5. Fördelningspolitiska konsekvenser

I kommitténs direktiv framgår att fördelningskonsekvenserna av kommitténs förslag, i förekommande fall, ska analyseras. Kommitténs bedömning är att effekterna av kommitténs förslag på disponibla inkomster och förmögenheter är små.

38.6.6. Konsekvenser för kommuner och landsting

Kommittén föreslår att det sker ett visst förtydligande i riksbankslagen av vad som avses med att sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken är lagliga betalningsmedel. Eftersom förslaget framför allt avser att kodifiera nuvarande praxis bedömer kommittén att effekterna är begränsade för kommuner, landsting och regioner. Kommittén gör dock bedömningen att kommuner och landsting bör sträva mot att acceptera kontanta betalningar. Detta kan innebära vissa uteblivna framtida besparingar om en kommun eller ett landsting planerat att bli helt kontantlösa i förhållande till sina invånare. Kommittén bedömer dock att kodifieringen inte är någon väsentlig förändring i förhållande till den rättspraxis som utvecklats angående kontanter som lagligt betalningsmedel, exempelvis avseende sjukvårdsavgifter och att begreppet lagligt betalningsmedel redan anses ha en starkare ställning i offentligrättsliga rättsförhållanden än i privaträttsliga.

I likhet med vad som föreslås för privata näringsidkare föreslår kommittén att kommuner och landsting ska acceptera kontanta betalningar för varor och tjänster under tider av höjd beredskap. Syftet med denna bestämmelse är att upprätthålla ett fungerande betalningssystem även under dessa förutsättningar. Genom att kommuner och landsting upprätthåller vissa möjligheter för invånarna att göra kontanta betalningar i normala tider bedöms den extra kostnaden för att ta emot kontanta betalningar vid höjd beredskap vara begränsade. Det är ovanligt att offentliga aktörer, såsom kommuner, inte alls accepterar kontanta betalningar.

Vid en eventuell nyetablering av en kontantdepå eller om en depå inte läggs ner i en viss kommun eller region till följd av kommitténs förslag, kan detta innebära en högre sysselsättning i den berörda kommunen eller regionen.

I övrigt bedömer kommittén att de förslag som lämnas inte har några konsekvenser av större betydelse för kommuner, landsting och regioner generellt.

38.6.7. Konsekvenser för vissa företag

Kommitténs förslag avseende Riksbankens uppgift att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet innebär en utökning av kretsen av uppgiftsskyldiga företag framför allt eftersom även andra

företag än sådana som står under tillsyn av Finansinspektionen blir uppgiftsskyldiga. Detta kan innebära en viss utökad administration och därmed ökade kostnader för de företag som i dagsläget inte omfattas av uppgiftsskyldigheten.

Vidare har förslaget om Riksbankens utökade ansvar när det gäller kontanthanteringen, och Riksbankens samordnings- och kontrollansvar i fredstida kriser och vid höjd beredskap effekter för de två stora värdebolagen Loomis AB och Nokas AB och nuvarande depåägaren Bankomat AB. I mindre utsträckning kan även ägare av uttagsautomater och vissa andra banker påverkas, exempelvis ICAbanken och Forex Bank. Eventuella ytterligare riksbanksdepåer, förändringar i vilka aktörer som kan bli depåägare samt prissättningen och övriga villkor för inlämning och uthämtning av kontanter i depåer kan innebära såväl ökade intäkter som minskade kostnader för företag verksamma i kontantkedjan.

Till följd av förslagen om krisberedskap och höjd beredskap i avsnitt 35.7 kommer ökade kostnader att uppkomma också för de flesta företag som är direkta deltagare i RIX-systemet och som därigenom omfattas av höjda krav på beredskapsplanering och en skyldighet att fortsätta viss verksamhet under krig och krigsfara. Dessa kostnader kommer att vara betydande. De bedöms dock vara avgörande för motståndsviljan i en situation när höjd beredskap råder och därigenom nödvändiga för att samhället ska fungera. Samtidigt innebär förslagen i det ovannämnda kapitlet också att de aktuella företagens personalförsörjning vid höjd beredskap kan säkerställas genom att krigsviktig personal kan krigsplaceras och därigenom är skyldig att kvarstanna i tjänst om allmän tjänsteplikt har beslutats.

Enligt kommitténs förslag åligger det Riksbanken att ta fram mer detaljerade föreskrifter avseende uppgiftsskyldighet generellt och mer specifikt för krav inom kontantkedjan och Riksbankens samordnings- och kontrollansvar avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Kommitténs förslag till ny riksbankslag är inte av den arten och av sådan detaljeringsgrad att effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, enligt 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, kan kvantifieras på ett meningsfullt sätt. Dessa mer detaljerade effekter får i stället utredas i samband med att Riksbanken utfärdar föreskrifter med stöd i den föreslagna lagen, t.ex. inom kontanthanteringen, beredskap eller avseende uppgiftsskyldighet. I av-

snitt 36.4 föreslås att Riksbanken vid regelgivning, dvs. utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, ska göra konsekvensutredningar med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen. Det innebär att Riksbanken som utgångspunkt bör följa de krav som ställs i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, vilket Riksbanken ofta redan gör.

Förslagen om krisberedskap och höjd beredskap innebär att Riksbankens planerings- och kontrollansvar i huvudsak ska avse RIX-anslutna banker, filialer till utländska kreditinstitut, finansiella infrastrukturföretag och motsvarande utländska företag som tillhandahåller tjänster i Sverige (se avsnitt 35.7.3). Avgränsningen av vilka företag som omfattas har konsekvenser för konkurrensen mellan företagen i det finansiella systemet. För det första medför förslagen betydande kostnadsökningar för de företag som omfattas (se ovan). Hur omfattande dessa kostnadsökningar faktiskt blir beror dock på hur Riksbanken utformar krav i föreskrifter (se ovan). I viss mån kan kraven och kostnaderna försvåra förutsättningarna för dessa företag att konkurrera med andra liknande företag. Kostnaderna bedöms dock inte vara så betydande att konkurrensen påverkas nämnvärt. För det andra kan det sägas att de aktuella företagen får en slags kvalitetsstämpel jämfört med företag som inte omfattas av förslagen. Med detta avses att företagen kan uppfattas som mer tillförlitliga än andra företag genom att åtgärder har vidtagits för att verksamheten ska kunna fortsätta i krig och att den ska vara mindre sårbar även vid fredstida krissituationer. En sådan kvalitetsstämpel kan underlätta för de aktuella företagen när de konkurrerar med liknande företag. Sammantaget bedöms effekterna för konkurrensen inom det finansiella systemet vara begränsade.

Vidare föreslår kommittén på samma sätt som gäller för kommuner och landsting att företag och näringsidkare generellt måste acceptera kontanter eller beredskapspengar vid höjd beredskap. Syftet med denna bestämmelse är att upprätthålla ett fungerande betalningssystem även under dessa förutsättningar. För företag som helt saknar sådana möjligheter i dag kan ett sådant krav innebära en viss ökad kostnad. Samtidigt är kostnaden för företag vid kraftiga störningar i betalningssystemet också höga. Kommittén vill i detta sammanhang även betona att höjd beredskap innebär exceptionella omständigheter och att det då kan bli aktuellt för näringsidkare att

handha såväl kontanta betalningar som andra betalningar med lägre säkerhetskrav än vad som är fallet under normala tider.

38.7. Förslagens konsekvenser i förhållande till Sveriges medlemskap i Europeiska unionen

I kommittédirektiven anges att kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. För en stor del av de förslag som kommittén lämnar har Sveriges medlemskap i Europeiska unionen betydelse eftersom förslagen ska vara förenliga med unionsrätten. Förhållandet mellan kommitténs förslag unionsrätten behandlas på ett övergripande plan i kapitel 9 och avsnitt 13.3. Förhållandet till unionsrätten på olika områden behandlas även genomgående i hela betänkandet och på en mer detaljerad nivå, i anslutning till respektive förslag. I fråga om förhållandet mellan kommitténs förslag och unionsrätten kan det slutligen nämnas att kommittén har utformat författningsförslagen i dialog med tjänstemän vid EU-kommissionen.

I kapitel 28 lämnas förslag till att stärka Riksbankens institutionella oberoende i två avseenden. Det gäller dels information till regeringen, dels utformningen av instruktionsförbudet i regeringsformen respektive riksbankslagen. Kommissionen har kritiserat den nuvarande utformningen av dessa bestämmelser. Det gäller även den nuvarande regleringen av beslut om balans- och resultaträkning samt vinstdisposition, som är en del av det finansiella oberoendet (se kapitel 29). Genom kommitténs förslag bedömer kommittén att kommissionens kritik tillgodoses. Genom förslagen undanröjs också den eventuella osäkerhet som kan ha funnits beträffande om svensk rätt är förenlig med unionsrätten i dessa avseenden. Samtidigt behåller Sverige fortfarande kontroll över vilka befogenheter och uppgifter som delegeras till Riksbanken.

I avsnitt 15.2.4 föreslås att riksdagen ska godkänna eller inte godkänna Riksbankens utformning av prisstabilitetsmålet. Enligt den bedömning som görs i avsnitt 15.2.3 framstår det inte som att unionsrätten medför något tydligt hinder mot detta förslag.

Inom övriga verksamhetsområden (det förtydligade mandatet att bidra till effektivitet och stabilitet i det finansiella systemet, Riksbankens internationella arbete, uppgifter och befogenheter inom kontantverksamheten och det utvidgade ansvaret för beredskap vid kris och krig) innebär kommitténs förslag inga väsentliga förändringar i förhållande till EU-medlemskapet. Detsamma gäller även kommitténs förslag för att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken och förslagen avseende Riksbankens organisation och ledning.

38.8. Övriga konsekvenser

38.8.1. Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Kommittén bedömer att de förslag som lämnas avseende Riksbankens ansvar för kontantutgivning och kontanthantering har en marginellt positiv effekt på sysselsättningen i glesbygd eftersom förutsättningarna för företag och hushåll att få tillgång till kontanttjänster i form av dagskassehantering och kontantuttag förbättras. Detta är en följd av att Riksbankens ansvar för att det drivs depåer förtydligas och att Riksbanken genom kommitténs förslag kommer att behöva ta hänsyn till målet för verksamheten, dvs. att tillgången till kontanter i hela landet är betryggande. Det borde enligt kommitténs bedömning innebära att kostnaderna i grossistledet för kontanthanteringen sjunker vilket bör minska kostnaderna även i detaljhandelsledet, dvs. de kostnader företag har för sin kontanthantering. Förslagen i detta betänkande, tillsammans med de förslag som kommittén lämnade i sitt delbetänkande SOU 2018:42 om bankernas ansvar och de övriga statliga insatserna, underlättar för företagande i glesbygd eftersom förutsättningarna stärks för att kontantkedjan och kontanttjänster upprätthålls i hela landet.

38.8.2. Konsekvenser för miljön

Ur ett miljöperspektiv kan det bli vissa ytterligare värdetransporter av kontanter till och från sedeldepåerna till följd av att priserna för in- och utlämning förväntas bli lägre och att tillgängligheten till att hämta ut och lämna in kontanter ökar. Detta motverkas dock av att

de turer som görs av värdebolagen med start- och slutpunkt i depåerna kan förkortas, framför allt när det gäller inre delarna Norrland eftersom det ska finnas en sedeldepå med fullservice i Norrbottens eller Västerbottens län och en i Jämtlands eller Västernorrlands Län. Sammantaget bedöms miljöeffekterna av förslagen vara försumbara.

38.8.3. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Kommitténs förslag innebär att det kommer att finnas minst fem sedeldepåer i Sverige. Vidare innebär kommitténs förslag att kontanter kommer att finnas tillgängliga i något högre utsträckning, framför allt i glesbygd, vilket skulle kunna öka risken för rån. Generellt har dock säkerheten i kontantkedjan ökat det senaste decenniet med mer tekniskt avancerade uttagsautomater, infärgningsskydd för sedlar och slutna kontantsystem i butiker. I motsats till hur det förhöll sig för 10–15 år sedan förekommer det knappt någonsin att värdetransportrån leder till att rånarna får med sig sedlar som kan användas. Antalet värdetransportrån har därför minskat kraftigt. Det tydligare beredskapsansvaret för Riksbanken bedöms också försvåra något för brott eller eventuella angrepp från främmande makt som syftar till att sabotera betalningssystemet. Totalt sett bedöms dock kommitténs förslag endast ha försumbara effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet generellt i Sverige.

38.8.4. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Kravet på kommuner, landsting och regioner att acceptera kontanta betalningar och eventuella beredskapspengar för varor och tjänster under tider av höjd beredskap är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Kommittén bedömer dock att detta begränsade ingrepp är proportionellt i förhållande till målet att upprätthålla ett fungerande betalningssystem. Kostnaderna för detta bedöms också som begränsade mot bakgrund av att kommuner, landsting och regioner redan under normala omständigheter accepterar kontanta betalningar från sina invånare åtminstone på vissa platser och i vissa delar av sin verksamhet. Genom detta har de upparbetade rutiner och vana att hantera kontanta betalningar i sin verksamhet vilket förenklar möj-

ligheten att utvidga mottagandet av kontanta betalningar vid höjd beredskap.

38.8.5. Övriga områden som anges i kommittéförordningen

Kommitténs förslag bedöms inte ha några särskilda konsekvenser för följande områden som enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) särskilt ska behandlas:

15

  • små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags
  • jämställdheten mellan kvinnor och män
  • möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

15 Dessa områden behandlades dock i konsekvensanalysen i kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 225–247 eftersom förslagen om rimlig tillgång till kontanttjänster och de krav som föreslogs ställas på vissa banker bedömdes ha konsekvenser inom dessa områden.

39. Författningskommentar

39.1. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

7 kap. 7 §

I paragrafen finns föreskrifter om expedition och underskriftskrav.

I första meningen görs en ändring av rättelsekaraktär av ett stavfel avseende ordet statsministern.

Övervägandena finns i avsnitt 36.6.

8 kap. 13 §

I paragrafen regleras möjligheten för riksdagen att delegera normgivningsmakt till sina myndigheter.

Första stycket, som avser Riksbanken, ändras språkligt på så sätt

att uttrycket uppdra åt ersätts av uttrycket bemyndiga. Dessutom ersätts uttrycket ansvarsområde av uttrycket ansvarsområden i plural med hänsyn till att det numera finns en uppräkning av fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter och en ytterligare uppgift i 9 kap. 13 § första stycket. Med ECBS avses det Europeiska centralbankssystemet. Det andra ledet av bestämmelsen, vad gäller uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, ändras till att avse Riksbankens uppgifter i övrigt enligt särskild lag. Den lag som avses är riksbankslagen.

Ändringarna innebär sammantaget att riksdagen genom lag kan bemyndiga Riksbanken att meddela föreskrifter avseende samtliga de uppgifter som Riksbanken har enligt regeringsformen och riksbankslagen, med undantag av sådana frågor som enligt 9 kap. 13 § femte stycket och 14 §regeringsformen måste regleras genom lag.

Övervägandena finns i avsnitt 13.3.

9 kap.

13 §

I paragrafen finns bestämmelser om Riksbankens uppgifter och dess sammansättning m.m. Kapitlet avser finansmakten, men Riksbankens uppgifter enligt paragrafen är inte en del av finanspolitiken. Av paragrafen följer bl.a. ett s.k. instruktionsförbud, dvs. ett förbud mot att ge Riksbanken instruktioner i samband med dess beslutsfattande (jfr 12 kap. 2 §).

Första stycket ändras huvudsakligen genom att en punktuppställ-

ning tas in, avseende fyra uppgifter utöver penningpolitiken. Uppgifterna avser de fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter som anges i artikel 127.2 i EUF-fördraget och en uppgift avseende insamling av statistik som följer av artikel 5 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (ECBS-stadgan). Ändringen görs som en anpassning till det krav på oberoende för bl.a. nationella centralbanker som följer av artikel 130 i EUF-fördraget med beaktande av Sveriges ställning som en medlemsstat med undantag.

I första stycket 1 görs ett tillägg i förhållande till hittills gällande lydelse om att Riksbankens ansvar för penningpolitiken gäller att utforma och genomföra denna. Detta ska ske inom de ramar som ställs upp i lag.

Enligt första stycket 2 ansvarar Riksbanken också för att genomföra valutainterventioner. Med valutainterventioner avses köp eller försäljning av utländsk valuta, utländska statspapper eller finansiella derivatinstrument som avser valutor i syfte att påverka kronans växelkurs, varvid svenska kronor utgör det ena ledet i transaktionen. Uppgiften att genomföra valutainterventioner avser den ECBS-relaterade uppgiften enligt artikel 127.2 andra strecksatsen i EUF-fördraget angående vissa valutatransaktioner.

Riksbankens valutainterventioner måste hålla sig inom de ramar som följer av regeringens ställningstagande i övergripande valutapolitiska frågor enligt 9 kap. 12 § regeringsformen (se också lagen [1998:1404] om valutapolitik och 2 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen). Om växelkursen är knuten till någon annan valuta (fast växelkurs) eller det i övrigt finns ett mål för växelkursen, har Riksbanken enligt 2 kap. 3 § första stycket riksbankslagen ansvaret för att upprätthålla den aktuella kursen eller målet genom att tillämpa de penningpolitiska befogenheterna. Detta kallas växelkursstyrning. Om

rörlig växelkurs råder, är inte upprätthållandet av en viss kronkurs i förhållande till andra valutor ett mål i sig. I vissa fall kan dock valutainterventioner vara motiverade av penningpolitiska skäl, dvs. för att uppnå ett inflationsmål eller liknande mål enligt 2 kap. 1 § första stycket riksbankslagen.

Av första stycket 3 följer ett ansvar för att inneha och förvalta valutareserven. Med valutareserv avses tillgångar i form av utländsk valuta och lätt omsättningsbara finansiella instrument som är denominerade i utländsk valuta, framför allt utländska statspapper. Valutareserven har bl.a. betydelse för Riksbankens möjligheter att genomföra vissa valutainterventioner enligt ovan.

Uttrycket att inneha och förvalta av valutareserven avser den ECBS-relaterade uppgiften enligt artikel 127.2 tredje strecksatsen i EUF-fördraget. Uttrycket inneha och förvalta omfattar förändringar avseende fördelningen mellan de olika tillgångsslag som valutareserven består av, t.ex. genom att utländsk valuta används för att köpa utländska statspapper. Det förhållandet att Riksbanken enligt andra stycket ska vara oberoende i fråga om denna förvaltning hindrar inte att bestämmelser meddelas i lag i fråga om t.ex. vad valutareserven får användas till, hur den ska finansieras eller hur stor den ska vara. Uttrycket inneha och förvalta i nu aktuellt hänseende avser således inte en ökning av valutareserven genom att svenska kronor används för att köpa tillgångar i utländsk valuta eller att Riksbanken lånar utländsk valuta från t.ex. en annan centralbank.

Enligt första stycket 4 ansvarar Riksbanken för att – inom ramen för samarbetet inom ECBS – främja väl fungerande betalningssystem. Uttrycket att främja väl fungerande betalningssystem har samband med den ECBS-relaterade uppgiften enligt artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget.

Begränsningen till att främjandet ska vara inom ramen för samarbetet inom ECBS innebär att Riksbankens verksamhet med det finansiella systemet och betalningssystem generellt faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Riksbankens uppgifter avseende det finansiella systemet regleras i 3 kap. riksbankslagen. Bland dessa uppgifter kan nämnas uppgiften att tillhandahålla system för betalningsavveckling och i övrigt medverka i betalningsavveckling.

Den verksamhet avseende att främja väl fungerande betalningssystem som sker inom ramen för ECBS gäller i stället framför allt tillämpningen av EU-förordningar som berör betalningsavveckling,

såsom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, och verksamheten inom ECB:s allmänna råd (se vidare avsnitt 28.2).

Första stycket 5 avser insamling av statistik enligt artikel 5 i ECBS-

stadgan. Denna insamling ska utföras av ECB med bl.a. Riksbankens stöd.

Andra stycket motsvarar delvis den hittills gällande lydelsen av

första stycket tredje meningen. Uttrycket frågor som rör penningpolitik ersätts med uttrycket frågor som den ansvarar för enligt första stycket. Ändringen är en konsekvens av ändringarna i första stycket.

I andra stycket tas det också in en bestämmelse om att Riksbanken inte heller får begära eller ta emot instruktioner från någon (jfr artikel 130 i EUF-fördraget). Bestämmelsen avser de ansvarsområden som anges i första stycket. Dessa områden faller under direktionens ansvar. Mot den bakgrunden omfattar inte bestämmelsen fullmäktige eller ledamöterna i fullmäktige.

Att ECB bestämmer hur statistikinsamlingen enligt första stycket 5 ska gå till är inte avsett att innebära en instruktion enligt andra stycket.

I femte stycket, som är nytt och delvis motsvarar den hittillsvarande lydelsen av fjärde stycket, görs en språklig ändring främst på så sätt att uttrycket bestämmelser ersätts av uttrycket föreskrifter.

Övervägandena finns i avsnitt 28.2.

14 §

I paragrafen regleras rätten att ge ut sedlar och mynt.

Av andra meningen följer att vissa frågor ska regleras genom lag och således inte omfattas av möjligheterna till delegering av normgivningskompetens till Riksbanken enligt 8 kap. 13 § första stycket. En språklig ändring i förhållande till hittillsvarande lydelse görs på så sätt att uttrycket bestämmelser ersätts av uttrycket föreskrifter. Därutöver görs ett förtydligande genom att beteckningen på det område som föreskrifterna ska gälla, penning- och betalningsväsendet, ersätts med utgivning av och giltigheten av sedlar och mynt. Som framgår av första meningen gäller paragrafen utgivning av sedlar och mynt. I uttrycket utgivning ingår även att producera, makulera och lösa in sedlar och mynt eller låta någon annan göra detta.

Att frågor om giltigheten av sedlar och mynt, dvs. frågor om lagligt betalningsmedel, ska regleras i lag följer av 8 kap. 2 § första stycket 1. Anledningen till detta är att det rör sig om enskildas inbördes rättsförhållanden, dvs. civilrätt.

Paragrafen innebär inte något hinder mot att bemyndiga Riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för inlösen av dem.

Övervägandena finns i avsnitt 13.4.

39.2. Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

7 kap. 9 §

Paragrafen gäller finansutskottets uppgifter och ämnesområden.

I andra stycket görs ett tillägg om att finansutskottet ansvar för att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet, vid sidan av den uppföljning som sker genom Riksrevisionens granskning. Iakttagelser från Riksrevisionens granskning kan användas som ett underlag för finansutskottets uppföljning. Tillägget är ett förtydligande.

Ändringen i tredje stycket är av språkligt slag. Övervägandena finns i avsnitt 33.6.4.

Tilläggsbestämmelse 9.17.4

Tilläggsbestämmelsen gäller Riksbankens rätt att väcka ärenden i riksdagen genom att göra framställningar (jfr 9 kap. 17 §).

Av andra stycket, som är nytt, framgår Riksbankens direktion ska göra en framställning om den har fattat ett beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket riksbankslagen. Med ett sådant beslut avses att innebörden av uttrycket varaktigt låg och stabil inflation preciseras genom t.ex. ett siffersatt inflationsmål. I 11 kap. 18 a § finns bestämmelser om formerna för hur riksdagen ska besluta med anledning av en framställning av nu aktuellt slag.

Övervägandena finns i avsnitt 15.2.4.

11 kap. 18 a §

Paragrafen, som är ny, gäller formerna för hur riksdagen ska besluta med anledning av en framställning om utformningen av prisstabilitetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket riksbankslagen, dvs. en sådan framställning som avses i tilläggsbestämmelse 9.17.4.

Riksbankens beslut enligt framställningen ska antingen godkännas eller inte godkännas. Det finns således inte utrymme för riksdagen att ändra beslutet genom att t.ex. ange en annan nivå på inflationen än vad som följer av Riksbankens beslut. Om riksdagen inte godkänner framställningen, gäller Riksbankens närmast föregående beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet. Med andra ord blir det beslut som omfattas av framställningen inte gällande i en sådan situation.

Om riksdagen godkänner Riksbankens beslut, blir det definitivt. Riksdagen kan således inte ändra ett tidigare godkännande, även om val till riksdagen har hållits efter godkännandet.

Riksdagens beslut är ett sådant beslut som avses i 9 kap. 6 § regeringsformen.

Övervägandena finns i avsnitt 15.2.4.

13 kap.

24 §

I paragrafen finns särskilda bestämmelser om åtal mot vissa befattningshavare.

Genom ändringen i första stycket 1 omfattas inte längre ledamöter av Riksbankens direktion av bestämmelsen. I stället gäller allmänna bestämmelser om åtal mot sådana ledamöter.

Andra stycket upphävs till följd av ändringen i första stycket 1.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.6.

25 §

I paragrafen, som är ny, finns en bestämmelse om att finansutskottet får besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från

uppdraget. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 13 kap. 7 § andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Punkten 1 avser tidpunkten för ikraftträdandet av ändringarna.

Av punkten 2 följer att ändringen i 13 kap. 24 § inte ska tillämpas retroaktivt, dvs. inte i fråga om åtal för brott som har begåtts före ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 37.3.5.

39.3. Förslaget till lag om Sveriges riksbank

1 kap. Lagens innehåll och allmänna bestämmelser

1 §

I paragrafen finns en förteckning över lagens innehåll. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Riksbankens uppgifter behandlas framför allt i 2–7 kap. och 9 kap. Dessa kapitel, utom 6 och 7 kap., inleds med bestämmelser om målet för de aktuella uppgifterna. I anslutning till uppgifterna finns också bestämmelser om sådana befogenheter, t.ex. vad gäller kreditgivning eller normgivningsbemyndiganden, som Riksbanken kan använda för att utföra den aktuella uppgiften.

I lagen uttrycks Riksbankens uppgifter i de flesta fall som att Riksbanken ska göra något. Riksbankens befogenheter uttrycks i allmänhet som att Riksbanken får göra något.

Övervägandena finns i avsnitten 13.1 och 13.4.

2 §

Paragrafen gäller Riksbankens rättsliga ställning (se även avsnitt 12.3). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första meningen innebär att Riksbanken är ett från staten skilt

rättssubjekt. Riksbanken kan inneha egna tillgångar och skulder, vara part i rättegång m.m. Detta har särskild betydelse för Riksbankens finansiella oberoende.

Att Riksbanken under vissa förhållanden får ge kredit, förvärva finansiella instrument och inneha tillgångar m.m. följer av bestämmelser i bl.a. 2, 3, 8 och 9 kap.

Av första meningen följer också att Riksbanken ägs av staten. Detta följer även indirekt av bestämmelserna om Riksbanken i regeringsformen. Av 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen följer att Riksbanken är Sveriges centralbank och en myndighet under riksdagen. Riksbanken är således en statlig förvaltningsmyndighet.

Enligt andra meningen garanterar staten Riksbankens förpliktelser gentemot tredje man. Detta är en följd av att staten äger Riksbanken och att riksdagen är bankens huvudman och den som beslutar om lagar och om statens budget.

Av tredje meningen följer att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och de intäkter som verksamheten genererar. Riksbankens tillgångar, skulder och eget kapital redovisas således på en egen balansräkning (se även 8 kap. 4 § första stycket och 9 kap. 1 § första stycket 2). Bestämmelsen ger således uttryck för Riksbankens finansiella oberoende.

Frågor om tillgångsförvaltning regleras i 9 kap. Riksbanken ska vara självfinansierad. Den ska således inte finansieras genom anslag i statens budget, se 9 kap. 1 § första stycket 2 och avsnitt 29.4.

Övervägandena finns i avsnitt 29.3.

3 §

I paragrafen erinras om Riksbankens ställning inom Europeiska centralbankssystemet (ECBS). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Att Riksbanken är en del av ECBS följer av artikel 282.1 i EUFfördraget och artikel 1 i ECBS-stadgan. Riksbanken ingår i ECBSsystemet oavsett om Sverige har euron som valuta eller inte.

Eftersom Sverige inte har infört euron som valuta betecknas Sverige som en medlemsstat med undantag (se bl.a. artikel 139 i EUF-fördraget). Innebörden av detta berörs bl.a. i avsnitten 9.6, 9.7 och 13.2. I 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen finns bestämmelser om bl.a. vissa s.k. ECBS-relaterade uppgifter, vilka är de grundläggande uppgifterna för ECBS enligt EUF-fördraget och ECBSstadgan.

Samarbetet inom ECBS berörs också bl.a. i 8 §. Övervägandena finns i avsnitt 13.2.

4 §

Paragrafen ger uttryck för en generell princip för ledningens ansvar i statliga förvaltningsmyndigheter, vad gäller effektivitet och hushållning med statens medel. Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 1 a § första stycket i 1988 års lag (jfr 3 § myndighetsförordningen [2007:515]).

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.8.

5 §

Av paragrafen följer en proportionalitetsprincip för Riksbankens verksamhet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) och med beaktande av den unionsrättsliga proportionalitetsprincipen. Bestämmelsen i förvaltningslagen är tillämplig vid ingripanden i ett enskilt intresse, t.ex. om ett finansiellt företag ombeds eller föreläggs att lämna vissa uppgifter, eller vid inlösen av sedlar och mynt.

I fråga om beslut enligt denna lag som inte innebär ett ingripande i ett enskilt intresse, dvs. i de flesta slags beslut som Riksbanken fattar enligt denna lag, tillämpas i stället förevarande paragraf. Det kan t.ex. röra sig om beslut om köp av värdepapper i penningpolitiskt syfte, andra penningpolitiska beslut, generellt likviditetsstöd, upplåning till valutareserven, beslut som rör lokalisering av kontantdepåer och utkontraktering av samhällsviktig verksamhet.

Bestämmelsen innebär bl.a. att Riksbanken ska göra en bedömning av de förväntade effekterna av ett beslut om en viss åtgärd i förhållande till målet för åtgärden och Riksbankens och statens finanser. Att ta risker – även stora sådana – i samband med en finansiell kris kan vara förenligt med proportionalitetsprincipen med tanke på de stora samhällsekonomiska värden som då står på spel. Om två olika potentiella åtgärder förväntas leda till i allt väsentligt samma grad av måluppfyllelse, ska dock Riksbanken välja den åtgärd som är minst riskabel ur ett statsfinansiellt perspektiv. Som ett exempel kan nämnas en penningpolitisk operation som antingen kan genomföras med återköpsavtal, dvs. i praktiken kreditgivning mot säkerhet, eller direkta värdepappersköp.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

6 §

Av paragrafen följer ett krav på Riksbanken att motivera sina beslut. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I 32 § förvaltningslagen (2017:900) finns en bestämmelse av liknande innebörd. Bestämmelsen i förvaltningslagen är tillämplig i fråga om beslut som avser ett enskilt intresse. För Riksbankens del avser detta beslut i ärenden i vilka det finns en enskild part, t.ex. vad gäller inlösen av sedlar och mynt. I fråga om övriga beslut av Riksbanken enligt denna lag tillämpas i stället bestämmelsen i förevarande paragraf, vilket framgår av att paragrafen gäller Riksbankens beslut som inte avser något enskilt intresse.

Enligt första stycket ska motiveringen innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande. Det innebär bl.a. att Riksbanken behöver motivera vilket mål som ska uppnås med den beslutade åtgärden. Bestämmelsen har också ett samband med 5 § såtillvida att de förhållanden som berörs där som huvudregel behöver motiveras. Ett beslut ska således innehålla skäl som gör det troligt att den beslutade åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet, att åtgärden inte är mer långtgående än vad som behövs, och att det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser. Det ligger i sakens natur att ett beslut som innebär stora

kostnader eller ett avsevärt risktagande behöver motiveras betydligt mer utförligt än beslut av rutinkaraktär. Det är också uppenbart att beslut som förutsätter t.ex. att synnerliga skäl föreligger behöver motiveras väsentligt mer utförligt än beslut som inte förutsätter några sådana skäl.

Kravet på motivering utesluter inte att vissa delar av skälen för ett beslut kan omfattas av sekretess och således t.ex. redovisas i en hemlig bilaga till ett protokoll eller en beslutshandling (se avsnitt 33.6.3).

Andra stycket innebär ett undantag från kravet på motivering i

första stycket. Andra stycket 1 rör beslut som inte har någon samhällsekonomisk betydelse eller endast en försumbar sådan betydelse. Exempel på sådana beslut är interna administrativa beslut som rör personalfrågor, användningen av lokaler eller liknande förhållanden.

Andra stycket 2–4 är avsedda att ha samma innebörd som motsvar-

ande punkter i 32 kap. andra stycket förvaltningslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.

7 §

I paragrafen anges ramen för Riksbankens verksamhet (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen och 5 § första stycket förvaltningslagen [2017:900]). Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 1 § i 1988 års lag.

Bestämmelsen innebär att Riksbankens uppgifter och verksamhet i övrigt anges uttömmande i lag och rättsakter från EU. Detsamma gäller Riksbankens befogenheter. Med lag avses framför allt förevarande lag. Det finns bestämmelser om Riksbankens verksamhet även i exempelvis regeringsformen och lagen (1998:1404) om valutapolitik.

Kravet på att Riksbanken behöver ett uttryckligt lagstöd för att bedriva viss verksamhet är inte uppfyllt enbart på den grunden att Riksbanken inte behöver tillstånd för att driva viss verksamhet som annars är tillståndspliktig för privata företag, eller att Riksbanken är undantagen från viss näringsrättslig reglering.

Med rättsakter från EU avses här sådana rättsakter som är direkt tillämpliga, dvs. EU-förordningar. Ett exempel på en sådan förordning är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (se 3 kap. 10 §).

Övervägandena finns i avsnitten 13.4 och 20.8.6.

8 §

Paragrafen gäller samarbetet inom ECBS i allmänhet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att Riksbanken ska delta i samarbetet med övriga centralbanker inom ECBS. Det gäller även utöver vad som följer av 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen. Som ett exempel ska riksbankschefen delta i möten inom det allmänna rådet, som är ett beslutsorgan inom ECBS som omfattar även de medlemsstater som inte har infört euron som valuta. Det förekommer givetvis andra slags organ, arbetsgrupper och samarbetsformer inom ECBS som berör Riksbanken i olika utsträckning. Att Riksbanken ingår i ECBS följer i sin tur av artikel 282.1 i EUF-fördraget och berörs i 3 § (se vidare författningskommentaren till den paragrafen).

Övervägandena finns i avsnitt 13.2.

9 §

Paragrafen gäller Riksbankens omvärldsbevakning och forskning. Bestämmelserna har betydelse för alla Riksbankens uppgifter.

Första stycket motsvarar delvis 6 kap. 2 § i 1988 års lag. Innebörden

av bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.9.

Andra stycket har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Bestäm-

melsen innebär att Riksbanken får bedriva forskning som har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt denna lag. Bestämmelser om sådana mål finns i 2–5 kap. och 9 kap. Forskningen kan t.ex. avse effekterna av olika penningpolitiska åtgärder eller frågor om det finansiella systemets stabilitet och effektivitet.

Inom ramen för sin omvärldsbevakning får Riksbanken även besvara remisser och konsultationer.

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.

10 §

Paragrafen innebär ett förbud mot monetär finansiering av offentlig verksamhet. Med detta avses i huvudsak att en centralbanks medel används för att finansiera offentliga utgifter på annat sätt än genom sedvanlig vinstutdelning. Paragrafen motsvarar i huvudsak 8 kap. 1 §

tredje och fjärde styckena i 1988 års lag och återger artikel 123.1 i EUF-fördraget.

Första stycket innebär att Riksbanken som huvudregel inte får ge

kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från de aktuella aktörerna, dvs. på förstahandsmarknaden. Uttrycket kredit ska förstås i ljuset av uttrycken övertrassering av konton respektive andra former av krediter enligt rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget.

Med institutioner inom EU avses inte här ECB eller nationella centralbanker, eftersom två centralbanker kan ingå kreditavtal, t.ex. valutaåterköpsavtal, som ett led i att utföra centralbanksuppgifter (se även 10 kap. 6–8 §§).

Andra stycket innebär ett förtydligande av att förvärv av skuld-

förbindelser på andrahandsmarknaden i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 4 § första stycket 3 och 4 och 3 kap. 11 § 2 och 12 § är tillåtna. Sådana förvärv sker inte direkt från de aktörer som nämns i första stycket. Det är även tillåtet att ingå återköpsavtal avseende skuldförbindelser som har getts ut av offentliga organ.

Enligt tredje stycket får Riksbanken utan hinder av första stycket ge staten en sådan kortfristig kredit som avses i 3 kap. 9 §, dvs. en sådan kredit som behövs för att främja funktionen i Riksbankens system för betalningsavveckling (se avsnitt 21.2). Detta förutsätter dock för det första att krediten inte löper över en dygnsgräns och för det andra att den även i övrigt är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget.

Övervägandena finns i avsnitten 13.7 och 21.2.

11 §

I paragrafen finns ytterligare ett undantag från förbudet i 10 § första stycket, utöver det som anges i 10 § andra och tredje styckena. Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 1 § fjärde stycket andra meningen i 1988 års lag.

Bestämmelsen speglar innehållet i artikel 123.2 i EUF-fördraget. Att centralbanken förvärvar skuldförbindelser direkt från eller ger kredit till ett visst företag innebär att detta företags inlåning i centralbanken ökar (se avsnitt 13.7). I artikel 123.2 i EUF-fördraget benämns detta att tillföra centralbanksreserver.

De företag som omfattas av undantaget är offentligt ägda kreditinstitut i den mening som avses i artikel 123.2 i EUF-fördraget. Det kan således röra sig om såväl svenska som utländska kreditinstitut som är offentligt ägda.

Med offentligt ägda avses inte enbart statligt ägda kreditinstitut utan även t.ex. kreditinstitut som ägs av kommuner, landsting eller regioner i Sverige och dess utländska motsvarigheter.

Övervägandena finns i avsnitt 13.7.

12 §

Paragrafen innehåller en lista över definitioner av vissa uttryck som används i lagen.

Definitionerna av uttrycken finansiella derivatinstrument, finansiella

instrument och värdepapper är knutna till motsvarande definitioner i

lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. De har således den innebörd som framgår av den lagen.

Uttrycket finansiella företag omfattar flera kategorier av juridiska personer, även sådana som inte är företag i skatterättslig mening. Definitionen motsvarar närmast definitionen av finansinstitut i 6 kap. 1 § andra stycket i 1988 års lag.

För det första omfattas företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. Det är framför allt banker och andra kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och värdepappersbolag som berörs, i synnerhet vad gäller penningpolitiken. Centrala motparter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister samt clearingorganisationer enligt lagen om värdepappersmarknaden är också finansiella företag. Även betalningsinstitut och vissa andra betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster berörs av vissa bestämmelser i lagen. Försäkringsföretag enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043) och fondbolag enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder står under

tillsyn av Finansinspektionen och omfattas således också av lagens tillämpningsområde.

För det andra omfattas motsvarande utländska företag. Med detta avses företag av motsvarande slag som står under betryggande tillsyn av en behörig myndighet i hemlandet, oavsett om detta är ett land inom eller utanför EES (se t.ex. 4 kap. 4 § 1 lagen om bank- och finansieringsrörelse).

För tillämpningen av vissa bestämmelser i lagen krävs att det utländska företaget i fråga driver verksamhet i Sverige genom en filial. I fråga om andra bestämmelser förutsätts att företaget driver verksamhet i Sverige, oavsett om detta sker genom filial eller inte.

I fråga om t.ex. deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling kan det förekomma utländska företag som inte driver någon egentlig verksamhet i Sverige, i bemärkelsen att de marknadsför tjänster till kunder i Sverige, och således endast deltar i betalningsavvecklingen.

För det tredje omfattas samtliga AP-fonder och Svenska skeppshypotekskassan.

Uttrycken kapitaltäckningsdirektivet och kommissionens delegerade

förordning (EU) 2015/61 definieras på så sätt att den fullständiga

beteckningen på respektive rättsakt anges.

Enligt definitionen av statspapper avses ett skuldinstrument som emitteras av en statlig emittent, dvs. bl.a. svenska statsobligationer och statsskuldsväxlar (se 1 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden). Det kan således även röra sig om statspapper som har utfärdats av andra stater än Sverige. Sådana utländska statspapper berörs t.ex. i fråga om valutainterventioner (se definitionen nedan). I 2 kap. 4 § första stycket 4 görs däremot en begränsning till svenska statspapper.

Uttrycket valutainterventioner förekommer såväl i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen som i 2 kap. 3 § andra stycket och 2 kap. 4 § tredje stycket denna lag (se även artikel 127.2 andra strecksatsen i EUF-fördraget). Av definitionen följer att svenska kronor ska vara det ena ledet av transaktionen och att det rör sig om en transaktion som vidtas i syfte att påverka kronans växelkurs, oavsett om detta görs för att uppnå ett växelkursmål enligt 2 kap. 3 § eller ett inflationsmål eller en liknande precisering av prisstabilitetsmålet. Det andra ledet av transaktionen kan, förutom utländsk valuta, också avse utländska statspapper.

Uttrycket valutaåterköpsavtal avser en särskild form av kreditavtal i mer än en valuta som i de flesta fall ingås mellan två centralbanker. Bestämmelser om sådana avtal finns i 10 kap. Uttrycken swapavtal och swappar förekommer också i dagligt tal, men används inte i lagen eftersom de har en vidare innebörd än vad som avses här (jfr 1 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden).

Uttrycket återköpsavtal avser transaktioner med finansiella instrument som görs i två led – en första transaktion följs av en senare, motsatt, transaktion med finansiella instrument av samma slag och mängd (se vidare avsnitten 18.2.1 och 18.11.1). För varje sådan transaktion övergår äganderätten till de aktuella finansiella instrumenten, vilket medför ett sakrättsligt skydd för det fall att motparten skulle komma på obestånd.

Övervägandena finns i avsnitten 18.11.1, 18.11.2, 18.11.5 och 31.8.1.

2 kap. Penningpolitik

1 §

Paragrafen gäller Riksbankens huvudmål och vilka förhållanden som ska vara styrande för penningpolitiken. Andra mål för olika delar av Riksbankens verksamhet följer av 3 kap. 1 § första stycket, 4 § kap. 1 § första stycket, 5 kap. 1 § och 9 kap. 1 §. Dessa mål är alla underordnade huvudmålet. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § andra stycket i 1988 års lag.

Av första stycket följer att huvudmålet för Riksbankens verksamhet är att upprätthålla prisstabilitet. Detta mål benämns prisstabilitetsmålet. Riksbanken ska uppnå detta mål genom att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation. Innebörden av detta uttryck behandlas i avsnitt 15.2.4. Med inflation avses den årliga procentuella förändringen av ett valt prisindex (för närvarande KPIF). Med uttrycket varaktigt avses att penningpolitiken ska bedrivas på ett sådant sätt att inflationsmålet är trovärdigt på medellång sikt (se avsnitt 15.2.4). Att prisstabilitetsmålet är huvudmålet innebär att det har företräde framför andra mål och uppgifter.

Formuleringen låg och stabil inflation är förenlig med ett inflationsmål, ett prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål. Som anges i bestämmelsen ska Riksbanken besluta om utformningen av prisstabilitetsmålet vad gäller t.ex. målvariabel, målnivå och prisindex.

Det är direktionen som ska fatta detta beslut, eftersom det är ett beslut av principiell karaktär (se 11 kap. 19 § andra stycket 6). Ett beslut av sådant slag får således inte delegeras.

För att Riksbankens beslut ska bli gällande krävs dock att riksdagen har godkänt det. Förfarandet för detta anges i tilläggsbestämmelse 9.17.4 andra stycket och 11 kap. 18 a § riksdagsordningen. Av dessa bestämmelser framgår att direktionen ska göra en framställning hos riksdagen om godkännande av det mål som Riksbanken har beslutat om. Om riksdagen beslutar att inte godkänna Riksbankens beslut, gäller det närmast föregående beslutet om inflationsmål eller liknande mål.

Det finns dock inte skäl att besluta om utformningen av prisstabilitetsmålet om det finns ett mål för växelkursen enligt 3 §, eftersom målet för växelkursen i sådant fall är ett sätt att uppnå prisstabilitet (se författningskommentaren till 3 §).

Av andra stycket följer att Riksbanken även ska ta s.k. realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken. Med detta avses att Riksbanken, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Riksbanken ska således ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen utöver dess inverkan på inflationstakten. Bestämmelsen möjliggör en s.k. flexibel inflationsmålspolitik. Den realekonomiska hänsynen ska inte innebära att prisstabilitetsmålet åsidosätts. Hur prisstabilitetsmålet och realekonomisk hänsyn ska tillämpas i förhållande till varandra beslutas av Riksbanken bl.a. inom ramen för dess penningpolitiska strategi.

Däremot ska inte Riksbanken beakta s.k. finansiella obalanser utöver dess effekt på inflationen och realekonomin (se avsnitt 17.6.3).

Övervägandena finns i avsnitten 13.4, 15.2.4, 16.6 och 17.6.3.

2 §

Paragrafen innehåller en definition av uttrycket penningpolitik (jfr 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Definitionen innebär att penningpolitik är de åtgärder som kan vidtas enligt 2 kap. i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn i samband med detta. Som exempel på penningpolitiska åtgärder kan nämnas beslut om styrräntan enligt 4 §

andra stycket och köp av statspapper enligt 4 § första stycket 4. Även sådan växelkursstyrning som avses i 3 § är en åtgärd inom penningpolitiken (se avsnitt 19.3).

Vid sidan av de befogenheter som anges i detta kapitel finns det bestämmelser om information till allmänheten om penningpolitiska förhållanden i 9 §.

Övervägandena finns i avsnitt 13.4.

3 §

Paragrafen gäller växelkursstyrning. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 1 § i 1988 års lag men har inte samma innebörd.

Växelkursstyrningen är en del av penningpolitiken (se författningskommentaren till 2 §). Med växelkursstyrning avses att Riksbanken vidtar åtgärder inom ramen för penningpolitiken på ett sådant sätt att ett eventuellt mål för kronans växelkurs upprätthålls (se avsnitt 19.3). Detta aktualiseras endast om regeringen har beslutat om ett mål för växelkursen enligt lagen (1998:1404) om valutapolitik. I ett sådant fall är Riksbanken enligt första stycket skyldig att vidta åtgärder, t.ex. vad gäller styrräntan och valutainterventioner, så att målet upprätthålls. Detta ska göras utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet. Eftersom regeringens beslut ska fattas med beaktande av prisstabilitetsmålet är växelkursmålet ett intermediärt mål för att nå prisstabilitet (se 2 § andra stycket lagen om valutapolitik och avsnitt 19.3). Dessa mål ska således vara förenliga med varandra.

Andra stycket innebär att Riksbanken måste beakta vilket växel-

kurssystem som gäller enligt lagen om valutapolitik när valutainterventioner genomförs. Riksbanken ska således inte genomföra valutainterventioner i en sådan omfattning eller på ett sådant sätt att det i praktiken blir fråga om en regim med fast eller på annat sätt målsatt växelkurs när regeringen har beslutat att valutakursen ska vara rörlig.

Övervägandena finns i avsnitten 18.11.5, 19.2 och 19.3.

4 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om sådana befogenheter som gör det möjligt för Riksbanken att bedriva räntestyrning, dvs. styra och kontrollera i första hand räntor på fordringar på Riksbanken

respektive räntor på Riksbankens krediter till dess motparter. Därutöver finns det bestämmelser om köp och försäljning av statspapper samt valutainterventioner. Första och tredje styckena motsvarar delvis 6 kap. 5 § första stycket i 1988 års lag. Tredje stycket motsvarar delvis 7 kap. 3 § 1 i 1988 års lag.

Första stycket 1 innebär att Riksbanken får ta emot inlåning från

finansiella företag i penningpolitiskt syfte.

Första stycket 2 avser Riksbankens penningpolitiska kreditgiv-

ning. Eftersom de penningpolitiska åtgärderna används för att påverka räntor i Sverige, bedrivs penningpolitiken i svenska kronor. Bestämmelsen möjliggör dock även kreditgivning i utländsk valuta för det fall att det uppkommer en situation då sådan kreditgivning skulle vara ett mer effektivt sätt att påverka prisstabiliteten i Sverige. Enligt bestämmelsen är det ett krav att det finns betryggande säkerheter, t.ex. genom panträtt i finansiella instrument, för kreditgivningen. Innebörden av detta uttryck behandlas i avsnitt 18.11.1.

Första stycket 3 gäller återköpsavtal som inkluderar finansiella

instrument. Dessa avser vanligtvis svenska kronor eftersom penningpolitik typiskt sett bedrivs i svenska kronor. Återköpsavtal definieras i 1 kap. 12 §. Återköpsavtal kan avse olika slags finansiella instrument så länge som dessa, efter eventuellt värderingsavdrag m.m., motsvarar en betryggande säkerhet på samma sätt som vid kreditgivning (se avsnitt 18.11.1). Ett återköpsavtal kan också benämnas repa.

Av första stycket 4 följer att Riksbanken får köpa och sälja svenska statspapper på andrahandsmarknaden. Uttrycket statspapper definieras i 1 kap. 12 §, men här avses alltså endast svenska statspapper. I bestämmelsen avses direkta köp och försäljningar, dvs. inte återköpsavtal enligt föregående punkt. Köp av statspapper på andrahandsmarknaden är allmänt sett förenligt med bestämmelserna om monetär finansiering (se 1 kap. 10 § andra stycket). Riksbanken behöver dock även beakta EU-domstolens rättspraxis avseende förutsättningarna för köp av statspapper (se avsnitten 18.5.4 och 18.11.2).

Andra stycket ger uttryck för en central beståndsdel av penning-

politiken, nämligen räntestyrning. Den innebär att Riksbanken utifrån målet att upprätthålla prisstabilitet ska bestämma en styrränta för inlåningen, kreditgivningen respektive återköpsavtalen enligt första stycket. Förhållandet mellan räntan på Riksbankens inlåning, kreditgivning och återköpsavtal kan variera beroende på hur Riksbankens penningpolitiska styrsystem utformas. Även räntan på skuldebrev i

svenska kronor enligt tredje stycket ska bestämmas utifrån målet att upprätthålla prisstabilitet. Motsvarande gäller om penningpolitiken vägleds av ett växelkursmål.

Enligt tredje stycket får Riksbanken genomföra valutainterventioner. Detta uttryck definieras i 1 kap. 12 §. Som följer av definitionen rör det sig om åtgärder som vidtas för att påverka kronans växelkurs i förhållande till andra valutor, dvs. kronans externa värde. En sådan intervention kan vidtas antingen för att uppnå prisstabilitet genom att upprätthålla ett växelkursmål enligt 3 § eller genom t.ex. ett inflationsmål (se 1 § första stycket). Som följer av 3 § andra stycket måste Riksbanken beakta vilket växelkurssystem som gäller (se författningskommentaren till den paragrafen).

Enligt bestämmelsen får Riksbanken ge ut och omsätta skuldebrev i svenska kronor.

Övervägandena finns i avsnitten 18.11.1, 18.11.2 och 18.11.5.

5 §

Paragrafen gäller andra finansiella instrument än statspapper. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 6 kap. 5 § första stycket 2 i den lagen.

Skälen för att en åtskillnad har gjorts mellan statspapper och andra finansiella instrument behandlas i avsnitt 18.11.3. Paragrafen innebär att en åtskillnad också har gjorts mellan direkta köp och försäljningar respektive sådana återköpsavtal som avses i 4 § första stycket 3 (se avsnitten 18.8 och 18.11.3).

Kravet på synnerliga skäl behandlas i avsnitt 18.11.3. En förutsättning för köp och försäljningar enligt paragrafen är att de finansiella instrumenten är upptagna till handel på en reglerad marknad. Med reglerad marknad avses detsamma som i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.3.

6 §

Paragrafen gäller kassakrav. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket första meningen och 6 kap. 6 § i 1988 års lag.

I första stycket definieras uttrycket kassakrav i huvudsak i enlighet med 6 kap. 6 § andra stycket i 1988 års lag. Begränsningen om högst 15 procent har dock tagits bort (se avsnitt 18.11.4). Kassakrav ska som huvudregel beslutas genom föreskrifter. Det finns dock en möjlighet att fatta beslut genom förvaltningsbeslut avseende specifika finansiella företag, se tredje stycket.

Det finns inte anledning att meddela kassakrav som omfattar APfonder.

Enligt andra stycket får Riksbanken meddela föreskrifter om kassakrav av innebörden att ett finansiellt företags kassa helt eller delvis ska likställas med inlåning i Riksbanken. Vidare får kassakrav för utländska kreditinstitut som driver verksamhet i Sverige genom filial begränsas till att avse filialens placeringar eller förbindelser.

Av tredje stycket följer att kassakrav, vid sidan av föreskrifter, också kan beslutas genom förvaltningsbeslut avseende specifika finansiella företag.

Bestämmelser om sanktionsavgift vid underlåtelse att efterfölja kassakrav finns i 13 kap. 1 och 2 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.4.

7 §

I paragrafen finns ett normgivningsbemyndigande avseende vissa andra frågor enligt detta kapitel än kassakrav. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket första meningen i 1988 års lag.

Normgivningsbemyndigandet avser villkoren för inlåning, kreditgivning, återköpsavtal och statspapperstransaktioner enligt 4 § första stycket, valutainterventioner och utgivning av skuldebrev enligt 4 § tredje stycket samt köp och försäljningar enligt 5 §.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.4.

8 §

Paragrafen gäller offentliggörande av villkor för penningpolitiska transaktioner. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 5 § andra stycket i 1988 års lag.

Av paragrafen följer att Riksbanken, förutom att tillkännage räntenivåer, ska offentliggöra även andra villkor, t.ex. förutsättningarna för att få delta i penningpolitisk kreditgivning, vilka finansiella instrument som accepteras som betryggande säkerheter, eller inom ramen för återköpsavtal, och vilka värderingsavdrag som görs.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.1.

9 §

Paragrafen gäller Riksbankens information till allmänheten om penningpolitiska förhållanden. Information till allmänheten om andra förhållanden behandlas i 12 kap. 2 §. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag,

Innebörden av informationskraven i första stycket behandlas i avsnitt 33.6.3.

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse om protokoll, med anledning av att protokollen från de penningpolitiska mötena har särskild betydelse i fråga om informationen till allmänheten om penningpolitiska förhållanden.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.3.

10 §

Paragrafen gäller information från Riksbanken till regeringen, företrädd av det statsråd som regeringen utser. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 3 § i 1988 års lag.

De beslut som avses är penningpolitiska beslut som Riksbanken har fattat. Riksbanken har således inte någon skyldighet att informera regeringen om kommande beslut. Frågor som ännu inte har beslutats kan dock vara föremål för en dialog på Riksbankens initiativ enligt 11 §.

Informationen ska lämnas snarast efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten. Detta kan ske genom t.ex. ett telefonsamtal eller på annat sätt.

Bestämmelsen avses inte att tillämpas vid beslut av mindre betydelse.

Övervägandena finns i avsnitt 28.3.

11 §

Paragrafen gäller förutsättningarna för en dialog mellan Riksbanken och andra organ om penningpolitiska förhållanden. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Paragrafen skiljer sig från 10 § bl.a. på så sätt att det rör sig om en form av dialog som är frivillig för Riksbankens del. Denna form av dialog ska ske med beaktande av instruktionsförbudet i 9 kap. 13 § andra stycket regeringsformen. Det är således inte frågan om att Riksbanken eller dess direktion ska ges eller ta emot några instruktioner om hur den ska besluta. Eftersom förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet påverkas av förhållanden som Riksbanken inte har kontroll över, kan det finnas skäl för Riksbanken att diskutera olika aspekter av den ekonomiska utvecklingen med andra organ i syfte att få ett bättre beslutsunderlag.

Frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn kan exempelvis röra lönebildningen eller finanspolitiken.

Övervägandena finns i avsnitt 28.3.

3 kap. Det finansiella systemet

1 §

Paragrafen gäller målet för de uppgifter och befogenheter som Riksbanken tilldelas i detta kapitel. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 1 kap. 2 § tredje stycket.

Enligt första stycket första meningen är målet för Riksbankens verksamhet enligt 3 kap. att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. I detta arbete ska Riksbanken bidra till samma över-

gripande mål som Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Riksbanken ska uppnå det i paragrafen angivna målet genom att utföra de uppgifter och utöva de befogenheter som banken tilldelas i kapitlet. Det är däremot inte möjligt för Riksbanken att med stöd av målbestämmelsen vidta andra åtgärder än de som anges i lagen.

För att bidra till att det svenska finansiella systemet är stabilt och effektivt behöver Riksbanken beakta utvecklingen på de internationella finansmarknaderna och den globala ekonomin, se 1 kap. 9 § om omvärldsbevakning och 4 §.

Till skillnad från vad som gäller för penningpolitiken finns det inte någon siffersatt målnivå för när det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Det finansiella systemet är stabilt när det kan upprätthålla sina grundläggande funktioner och är tillräckligt motståndskraftigt för att fortsätta att göra det, se avsnitt 7.2.3. Det kan också behövas göras en avvägning mellan stabilitet och effektivitet, se avsnitt 20.8.2.

Det övergripande målet – att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt – inkluderar enligt första stycket andra men-

ingen att allmänheten ska kunna göra betalningar. Av 5 kap. följer att

allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap och vilka uppgifter Riksbanken har för att säkerställa detta.

Av andra stycket följer att prisstabilitetsmålet har företräde framför det mål som anges i detta kapitel. Riksbanken ska alltså utföra de uppgifter som den har i syfte att uppnå målet för kapitlet, utan att åsidosätta Riksbankens huvudmål enligt 2 kap. 1 § första stycket (prisstabilitetsmålet).

Övervägandena finns i avsnitt 20.8.6.

2 §

Paragrafen gäller Riksbankens uppgift att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling. Ett sådant system är av synnerlig vikt för att det finansiella systemet i Sverige och svensk ekonomi i allmänhet ska fungera väl (se vidare avsnitt 21.2). Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 7 § första stycket och 8 kap. 1 § första stycket i 1988 års lag.

Innebörden av att Riksbanken enligt första stycket ska tillhandahålla ett system av aktuellt slag är att Riksbanken ska se till att det svenska finansiella systemet kan genomföra betalningsavveckling i centralbankspengar. Detta sker för närvarande genom RIX-systemet. Det är inte nödvändigt att Riksbanken driver den tekniska plattform som krävs för systemet i egen regi (se vidare avsnitt 21.2).

Av andra stycket följer för det första att kretsen av deltagare i det system som avses i första stycket anges i 8 § lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Enligt bestämmelsen ska Riksbanken beakta principerna om fritt tillträde och neutralitet. Dessa principer är allmänt vedertagna inom finansiell infrastruktur och innebär i korthet att den som uppfyller kraven för deltagande ska få bli deltagare och att alla aktörer ska behandlas på ett likformigt sätt (jfr vad som gäller för clearingorganisationer enligt 20 kap. 1 § andra stycket lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Riksbankens regler för systemet, utöver de bestämmelser som följer av lag, kan ta formen av föreskrifter enligt 20 § 1 eller avtalsvillkor (se dock det som anförs om dubbelreglering i avsnitt 20.8.2).

Enligt tredje stycket ska Riksbanken ta emot betalningar till staten och förmedla utbetalningar för statens räkning. Uttrycket förmedla har valts för att markera att betalningar för statens räkning givetvis ska göras med medel på statens konto i Riksbanken eller med sådan kortfristig kredit som får ges till staten i enlighet med 9 § och som därefter regleras av staten (jfr förbudet mot monetär finansiering i 1 kap. 10 §)

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

3 §

Paragrafen gäller Riksbankens medverkan i betalningsavveckling på annat sätt än vad som avses i 2 §. Riksbanken är inte skyldig att ägna sig åt verksamhet enligt paragrafen om det inte behövs. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 7 § första stycket i 1988 års lag.

Uttrycket att medverka i betalningsavveckling i förhållande till finansiella företag och myndigheter i punkten 1 utesluter betalningsavveckling som inbegriper fysiska personer, bortsett från sådan betalningsavveckling som sker genom betalningar med sedlar och mynt

(se även 4 kap. 11 §). Med stöd av denna bestämmelse kan Riksbanken t.ex. tillhandahålla möjligheter till betalningsavveckling i svenska kronor i samband med att värdepapperstransaktioner avvecklas genom en gemensam europeisk plattform.

Med stöd av bestämmelsen i punkten 2 om att delta i betalningssystem (se 1 kap. 4 § lagen [2010:751] om betaltjänster) eller system som avses i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden eller motsvarande system i en annan stat inom Europeiska unionen får Riksbanken t.ex. delta i ECB:s system för betalningsavveckling. Frågor om Riksbankens deltagande i avveckling av betalningar från eller till andra centralbanker och mellanstatliga organ berörs i 6 kap. 9 § andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

4 §

I paragrafen finns bestämmelser om Riksbankens övervakning av det finansiella systemet i allmänhet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Även om bestämmelsen är ny, är inte uppgiften det, se avsnitt 20.6.

Enligt första stycket ska Riksbanken bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Av bestämmelsen följer vidare att Riksbanken ska verka för att identifiera sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Det handlar här om sårbarheter och risker som det finansiella systemet utsätter ekonomin för. Sårbarheter och risker som inte härrör från det finansiella systemet omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 9 §.

Riksbanken får redovisa de iakttagelser den gör om tillståndet i det finansiella systemet. Det kan Riksbanken exempelvis göra genom en rapport om finansiell stabilitet.

Om Riksbanken bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än Riksbanken för att minska risken för allvarliga finansiella störningar i den svenska ekonomin, ska Riksbanken enligt andra

stycket uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta.

Med uttrycket ”risken för finansiella störningar i den svenska ekonomin” avses risker i det finansiella systemet och finansiella risker utanför det finansiella systemet.

I 12 kap. finns det bestämmelser om Riksbankens information till allmänheten och finansutskottet.

Övervägandena finns i avsnitt 24.2.

5 §

Paragrafen gäller infrastrukturen för betalningar och andra grundläggande funktioner i det finansiella systemet. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken ska övervaka den verksamhet som drivs av vissa aktörer inom den s.k. finansiella infrastrukturen, inklusive Riksbankens eget system för betalningsavveckling enligt 2 §. Vissa verksamheter eller företag kan omfattas av fler än en av de kategorier som anges i första stycket.

Med clearingorganisationer avses detsamma som i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Denna definition innefattar centrala motparter.

De system som avses i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden omfattar såväl anmälda som icke anmälda avvecklingssystem.

Uttrycket värdepapperscentraler har samma innebörd som i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012.

Uttrycken transaktionsregister och centrala motparter har samma innebörd som i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

Utöver de ovanstående aktörerna omfattas även den verksamhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i Sverige. Vilka aktörer som är av sådan betydelse kan variera över tid. För närvarande kan Svenska bankföreningens verksamhet avseende den s.k. dataclearingen, Finansiell ID-Teknik BID AB och Getswish AB nämnas som exempel (se även författningskommentaren till 5 kap. 3 § och 7 kap. 2 §). Även utländska företag som har en stor andel av marknaden för betal-

ningar med betalkort kan vara av sådan betydelse som avses i bestämmelsen.

Enligt andra stycket ska Riksbanken, som ett led i den aktuella övervakningen, följa betalningsmarknadens utveckling (jfr det som anförs om omvärldsbevakning i 1 kap. 9 §).

Övervägandena finns i avsnitt 21.3.

6 §

Paragrafen gäller Riksbankens likviditetsstödjande roll. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Även om bestämmelsen är ny, är inte uppgiften att ge likviditetsstöd ny, se avsnitt 20.6. Befogenheten enligt 14 § är dock ny.

Övervägandena finns i avsnitten 22.3 och 23.1.1.

7 §

I paragrafen behandlas Riksbankens krisförberedande arbete. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Även om bestämmelsen är ny, utför Riksbanken för närvarande liknande uppgifter, se avsnitt 20.6.

Enligt första stycket ska Riksbanken planera och förbereda sig för att hantera kriser. I detta ingår att identifiera möjliga krisscenarier och vilka åtgärder som skulle kunna vara verkningsfulla i olika situationer. Detta kan leda till att Riksbanken tar fram nya faciliteter.

Riksbanken ska vidare offentliggöra vilka faciliteter som den kommer att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om den inte bedömer att det är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet. Detta gäller både för Riksbankens generella faciliteter och för dess nödkrediter. Det är Riksbanken som på sakliga grunder avgör vilka uppgifter som ska publiceras. Av bestämmelsen följer att Riksbanken får avstå från att publicera information om en facilitet om det är olämpligt. Riksbanken får också begränsa publiceringen till att enbart ange vilken typ av faciliteter den kommer att erbjuda eller de principer som gäller för dem, om det är olämpligt att också publicera villkoren för dem.

Enligt andra stycket får Riksbanken delta i resolutionskollegier och medverka i annat krisförberedande arbete som organiseras av andra i Sverige eller utomlands. Det kan avse bilateralt eller multilateralt samarbete, t.ex. med en eller flera centralbanker. Av bestämmelsen följer att Riksbanken, förutom att delta i resolutionskollegier, får delta exempelvis i samarbetet inom Nordic Baltic Stability Group. Som ett exempel på nationellt samarbete kan nämnas samarbetet inom Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp (FSPOS).

Av 6 kap. 10 § följer att Riksbanken får delta även i annat internationellt samarbete.

Övervägandena finns i avsnitt 24.3.

8 §

Paragrafen gäller inlåning och avgifter med anknytning till Riksbankens system för betalningsavveckling enligt 2 §. Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 1 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt första stycket får Riksbanken ta emot inlåning från staten och från deltagarna i det aktuella systemet, t.ex. från en central motpart. För detta krävs inte något penningpolitiskt syfte. Befogenheten att ta emot inlåning från deltagarna i det aktuella systemet får i stället prövas mot målet enligt 1 §, inklusive det som där anges om att allmänheten ska kunna göra betalningar.

Andra stycket avser avgifter som behövs för att finansiera verk-

samheten med systemet för betalningsavveckling enligt 2 §.

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

9 §

Paragrafen gäller kreditgivning som har anknytning till det system för betalningsavveckling som avses 2 §. Sådana krediter benämns även intradagskrediter. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 7 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt första stycket är en första förutsättning för kreditgivning enligt paragrafen att krediten behövs för att främja funktionen i systemet för betalningsavveckling. Att deltagarna i detta system får kredit effektiviserar typiskt sett betalningsavvecklingen. En ytterligare

förutsättning är att kreditgivningen är förenlig med bestämmelserna om monetär finansiering i 1 kap. 10 och 11 §.

Med kravet på betryggande säkerhet i andra stycket avses detsamma som i fråga om penningpolitiken (se författningskommentaren till 2 kap. 4 §).

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

10 §

Paragrafen gäller Riksbankens rätt att ställa vissa krav enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, även kallad Emir-förordningen.

De krav som avses i paragrafen gäller att lämna viss information, att samarbeta med Riksbanken vad gäller bedömningen av den centrala motpartens motståndskraft i vissa avseenden (stresstester), att ha inlåning över natten i Riksbanken och att Riksbanken under exceptionella förhållanden får ställa krav på den centrala motpartens likviditetshantering.

Kraven ställs i förekommande fall genom förvaltningsbeslut i enskilda fall. Ett sådant beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 13 kap. 6 § första stycket).

Övervägandena finns i avsnitt 24.7.5.

11 §

Paragrafen gäller Riksbankens befogenhet att ge generellt likviditetsstöd. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I paragrafen behandlas Riksbankens befogenheter att vidta åtgärder för att motverka en systemomfattande likviditetskris som drabbar flera företag samtidigt till följd av marknadsstörningar. Sådana marknadsstörningar kan Riksbanken enligt paragrafen möta genom att ge generellt likviditetsstöd, vilket innebär att stöd erbjuds en bredare krets företag på liknande villkor (vad gäller valuta, säkerheter och ränta).

Denna paragraf behandlar Riksbankens befogenhet att vidta åtgärder utanför det penningpolitiska ramverket, dvs. då det huvudsakliga syftet med åtgärden är att stärka den finansiella stabiliteten.

Gränsdragningen mellan åtgärder som Riksbanken vidtar i finansiellt stabilitetssyfte och åtgärder som vidtas i penningpolitiskt syfte behandlas i avsnitt 18.11.1 och kapitel 25.

Generellt likviditetsstöd får ges om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige. Det är samma förutsättningar som gäller för att Riksgäldskontoret ska få besluta att ge förebyggande statligt stöd enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. En störning är allvarlig om den kan leda till stora kostnader för samhällsekonomin. Syftet med stödet kan vara att motverka att störningarna sprids på ett sätt som hotar det svenska finansiella systemets stabilitet. Det kan exempelvis handla om att förhindra att likviditetsproblem leder till allvarliga störningar i det finansiella systemets likviditetsförsörjning till hushåll och företag eller att de finansiella företagens likviditetsproblem utvecklas till allvarliga soliditetsproblem. Spridningsvägarna kan variera men ytterst handlar det om att säkerställa att det finansiella systemet kan upprätthålla sina grundläggande funktioner.

Riksbanken får besluta att motverka, dvs. undvika eller avhjälpa, störningen. Av det följer att Riksbanken får ingripa om Riksbanken har identifierat omständigheter som skulle kunna leda till en allvarlig störning. Stöd får ges om det behövs. Av det följer att Riksbanken får ge stöd när marknaden inte förmår lösa de problem som föreligger på egen hand.

Riksbanken får enligt punkten 1 ge stöd i form av en kredit mot betryggande säkerheter i svenska kronor eller utländsk valuta. Med betryggande säkerheter avses detsamma som i fråga om penningpolitiken (se författningskommentaren till 2 kap. 4 §). Att säkerheten ska vara betryggande både för krediter som lämnas i penningpolitiskt syfte och i syfte att värna finansiell stabilitet utesluter inte att de säkerheter som accepteras kan skilja sig åt beroende på syftet med krediten. Krediterna ska dock alltjämt vara betryggande. Det kan uppnås genom att Riksbanken kräver mer säkerheter för ett givet kreditbelopp, dvs. gör ett större värderingsavdrag.

Generellt likviditetsstöd kan också ges genom återköpsavtal, se

punkten 2. Definitioner av begreppen återköpsavtal finns i 1 kap.

12 § (se även författningskommentaren till 2 kap. 4 § om vad som avses med ett återköpsavtal). Riksbanken får ingå båda de typer av återköpsavtal som omfattas av definitionen i 1 kap. 12 §. Av det följer att återköpsavtalen får avse både köp och byte av finansiella

instrument. Till skillnad från vad som gäller för krediter finns det inte något uttryckligt säkerhetskrav. När Riksbanken ingår ett återköpsavtal ska den sträva efter att begränsa sina risker i enlighet med vad som är lämpligt i den aktuella situationen. Riksbanken får inom ramen för ett återköpsavtal acceptera alla slags finansiella instrument så länge som dessa, efter ett eventuellt värderingsavdrag, motsvarar en betryggande säkerhet på samma sätt som vid kreditgivning. Det överensstämmer med det som gäller för återköpsavtal som ingås i penningpolitiskt syfte, se författningskommentaren till 2 kap. 4 §.

Riksbanken får besluta att ge kredit till eller ingå återköpsavtal med svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter.

Övervägandena finns i avsnitten 22.7.1–22.7.4.

12 §

Paragrafen reglerar Riksbankens befogenhet att agera likt en marknadsgarant i fråga om finansiella instrument, dvs. köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser. Bestämmelsen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Enligt punkten 1 får Riksbanken bara agera likt en marknadsgarant om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, jfr författningskommentaren till 11 §. Syftet med åtgärden ska vara att förbättra likviditeten på en systemviktig marknad vars illikviditet utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. För att en marknad ska vara systemviktig ska dess funktionssätt vara viktigt för att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina grundläggande funktioner.

Riksbanken får dock enligt punkten 2 agera likt en marknadsgarant bara om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl föreligger exempelvis om de åtgärder som anges i 11 § inte är tillräckliga för att motverka (undvika eller avhjälpa) en kris. Innebörden av bestämmelsen behandlas också i avsnitt 22.7.5.

Övervägandena finns i avsnitt 22.7.5.

13 §

Paragrafen reglerar Riksbankens befogenhet att ge nödkrediter. Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 8 § i 1988 års lag.

Kriterierna i paragrafen behandlas utförligt i avsnitt 23.7. Som beskrivs där får Riksbanken tillhandahålla dessa krediter på andra villkor (säkerheter, ränta, löptid etc.) än andra krediter som Riksbanken ger. Villkoren för dessa krediter får alltså skilja sig från de som gäller för exempelvis en intradagskredit eller generellt likviditetsstöd.

Övervägandena finns i avsnitt 23.7.

14 §

Paragrafen reglerar Riksbankens befogenhet att tillhandahålla särskilda likviditetsfaciliteter i likviditetsstödjande syfte. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att Riksbanken får besluta att tillhandahålla sådana särskilda likviditetsfaciliteter som kan få räknas in i likviditetsbufferten. Deltagande i faciliteten bygger på frivillighet.

Faciliteterna får bara tillhandahållas under de förutsättningar som anges i unionsrätten och på de villkor som anges där. Riksbanken måste därför hålla sig inom de ramar som anges i den delegerade förordningen om banken beslutar om en särskild likviditetsfacilitet. Det torde också vara en nödvändig förutsättning för att faciliteterna ska få räknas in i likviditetsbufferten. Riksbanken ska utforma faciliteterna i linje med god internationell praxis.

Övervägandena finns i avsnitt 22.8.

15 §

Paragrafen reglerar Riksbankens skyldighet att samverka med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i fråga om det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. En allmän skyldighet för myndigheter att samverka följer av 8 § första stycket förvaltningslagen (2017:900).

Uttrycket samverkan har samma innebörd som i 8 § första stycket förvaltningslagen. Samverkan inbegriper exempelvis informationsutbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndig-

heter. Uttrycket samverkan behandlas i avsnitt 11.6. Paragrafen reglerar ett särskilt krav på Riksbanken att samverka med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i fråga om det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. I övrigt är den allmänna bestämmelsen i 8 § första stycket förvaltningslagen tillämplig.

Bestämmelser om Riksbankens samarbete med utländska myndigheter finns i 7 § och 6 kap. 10 §.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1.

16 §

I paragrafen regleras Riksbankens skyldighet att samråda med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 3 § i 1988 års lag såvitt avser Finansinspektionen.

Att Riksbanken ska samråda med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret innebär att Riksbanken ska ge dessa myndigheter tillfälle att yttra sig innan Riksbanken fattar beslut. Kravet på samråd innebär inte att det måste föreligga en enighet mellan Riksbanken och en annan berörd myndighet i fråga om t.ex. likviditetsstöd.

I första stycket anges när Riksbanken är skyldig att samråda med Finansinspektionen respektive Riksgäldskontoret. Riksbankens skyldighet att samråda beror på vilken typ av fråga ärendet rör och vilket samband den har med Finansinspektionens respektive Riksgäldskontorets verksamhet. I vissa fall kommer Riksbanken att behöva samråda med båda myndigheterna och i andra fall bara med en av dem. Bestämmelsen utesluter dock inte att Riksbanken samråder i andra frågor än de som avses i denna paragraf eller med andra myndigheter än de som anges här.

Enligt andra stycket ska Riksbanken vid samråd enligt första stycket lämna den berörda myndigheten de uppgifter som den behöver. Bestämmelsen är sekretessbrytande.

Samrådet kan ske genom att Finansinspektionen respektive Riksgäldskontoret får del av ett skriftligt underlag och tillräckligt med tid för att överväga och lämna synpunkter. Formerna för samrådet behöver dock anpassas efter vad som är lämpligt i det enskilda fallet, t.ex. till hur brådskande ärendet är. Samrådet kan då behöva ske muntligen och tiden kan behöva kortas avsevärt jämfört med det som vore optimalt.

Dessutom följer det av tredje stycket att Riksbanken får att låta bli att samråda när det föreligger synnerliga skäl, t.ex. om det inte hinns med eller om det finnas en risk för någon betydande negativ konsekvens. I ett sådant fall ska dock Riksbanken informera Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret, beroende på vad som är relevant, om frågan.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1.

17 §

I paragrafen behandlas Riksbankens skyldighet att informera det statsråd som regeringen utser innan den ger en nödkredit. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer en skyldighet att informera statsrådet innan Riksbanken beslutar om en fråga om en nödkredit. Syftet är att säkerställa att regeringen är tillräckligt informerad om att frågan aktualiserats. Informationen kan lämnas genom t.ex. ett telefonsamtal eller på annat sätt. Om Riksbanken beslutar om en nödkredit kan den vara uppgiftsskyldig enligt 18 §.

Övervägandena finns i avsnitt 23.7.8.

18 §

I paragrafen regleras Riksbankens skyldighet att informera om genomförda likviditetsstödjande åtgärder. Paragrafen motsvarar 6 kap. 8 a § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.2.

19 §

I paragrafen regleras Riksbankens skyldighet att informera andra myndigheter inom EES när Riksbanken får kännedom om en kritisk situation. Paragrafen motsvarar 4 kap. 4 a § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.2.

20 §

I paragrafen ges Riksbanken ett normgivningsbemyndigande. Punk-

ten 1 motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket i 1988 års lag. Bemyn-

digandet i övrigt är nytt.

Punkten 2 avser villkoren för likviditetsstöd enligt 11 och 12 §§,

jfr 2 kap. 7 §. Punkten 3 avser avgifter och villkoren för särskilda likviditetsfaciliteter enligt 14 §. Sådana faciliteter får dock bara tillhandahållas under de förutsättningar som anges i unionsrätten. Där finns också andra bestämmelser om utformningen av sådana faciliteter som Riksbanken måste beakta.

De närmare villkoren för likviditetsstöd eller särskilda likviditetsfaciliteter kan också komma att framgå av avtalsvillkor som Riksbanken beslutar om.

Övervägandena finns i avsnitten 21.2, 22.8 och 24.3.

4 kap. Kontanter

1 §

Paragrafen gäller målet för verksamheten enligt detta kapitel. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första stycket innehåller ett mål för Riksbankens verksamhet

avseende kontanter (se vidare avsnitt 34.3). Uttrycket bidra till har valts för att tydliggöra att det finns fler aktörer som påverkar tillgången till kontanter i samhället än Riksbanken.

Målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige anknyter till de krav som föreslås gälla för kreditinstitut enligt 9 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster (se prop. 2019/20:23). Mot den bakgrunden finns en s.k. upplysningsbestämmelse i andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 34.3.

2 §

I paragrafen anges Sveriges valuta, den svenska kronan. Att kronan är Sveriges valuta har inte endast betydelse för sedlar och mynt enligt förevarande kapitel. Kronan är också den enhet i vilken elektroniska centralbankspengar (tillgodohavanden i Riksbanken) och privata bank-

pengar (tillgodohavanden i banker) räknas. Det är således fråga om en räkneenhet för svenska betalningsmedel i allmänhet. Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

3 §

Paragrafen gäller Riksbankens uppgift att ge ut kontanter (se även 9 kap. 14 § regeringsformen). Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § första stycket första meningen, 2 § och 3 § i 1988 års lag.

I uttrycket ge ut och lösa in ingår även att producera och makulera sedlar och mynt eller låta någon annan göra detta.

Övervägandena finns i avsnitt 34.4.1.

4 §

Paragrafen gäller depåverksamhet. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men anknyter till uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt enligt 5 kap. 3 § i 1988 års lag. Jämfört med 5 kap. 3 § första stycket i 1988 års lag förtydligas i paragrafen Riksbankens ansvar för depåverksamheten i Sverige.

Av första stycket följer att Riksbanken ansvarar för att det drivs depåverksamhet i Sverige i syfte att uppnå målet enligt 1 §. Med en depå avses en fysisk plats för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Det krävs inte att Riksbanken driver depåerna i egen regi. Depåverksamhet är den verksamhet som avser driften av depåer.

I andra stycket finns krav på antalet depåer i landet och deras lokalisering. Av bestämmelsen följer att riksdagen kan ändra kravet på minst fem depåer och deras lokalisering genom ett särskilt riksdagsbeslut.

Övervägandena finns i avsnitt i avsitt 34.4.2.

5 §

Paragrafen gäller utkontraktering. Paragrafen motsvarar delvis 5 kap. 3 § andra stycket i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att såväl kontantutgivning som depåverksamhet får drivas i samarbete med annan.

Kontantutgivning är en grundlagsreglerad uppgift (9 kap. 14 § regeringsformen). Det hindrar inte att framställning av sedlar och mynt utförs i samarbete med annan (se även 8 §).

I fråga om depåverksamhet som drivs i samarbete med annan finns bestämmelser om s.k. räntekostnadsersättning i 9 §.

Övervägandena finns i avsnitt i avsitt 34.4.3.

6 §

Paragrafen gäller Riksbankens övergripande ansvar för kontanthanteringen. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I första stycket definieras uttrycket kontanthantering. Som följer av definitionen omfattar den s.k. kontantkedjan ett flertal andra aktörer än Riksbanken (se vidare avsnitt 34.4.4 och kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter, SOU 2018:42 s. 85–92).

Med depåverksamhet enligt första stycket 1 avses driften av depåer enligt definitionen i 4 §.

Första stycket 2 avser den verksamhet som främst värdebolag be-

driver i form av uppräkningsverksamhet och yrkesmässig, fysisk transport av kontanter.

Första stycket 3 avser försäljning av kontanter till aktörer som

handeln, andra näringsidkare, ägare av uttagsautomater, banker m.fl. Uttrycket försäljning av kontanter avser att sedlar eller mynt levereras eller lämnas ut till någon mot en avgift, med undantag för den ut- och inlämning av kontanter som sker i depåverksamheten. Försäljningen sker vanligtvis av värdebolag i anslutning till uppräkningsverksamhet och yrkesmässig, fysisk transport av kontanter enligt

första stycket 2.

I andra stycket anges innebörden av det övergripande ansvaret.

Tredje stycket innehåller en s.k. upplysningsbestämmelse om redo-

görelser till riksdagens finansutskott.

Övervägandena finns i avsnitten 34.4.4 och 34.4.5.

7 §

Paragrafen gäller inlösen av sedlar och mynt. Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § i 1988 års lag, med skillnaden att sedlar som har blivit helt förstörda inte längre kan lösas in.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

8 §

Paragrafen, som gäller sedeltryckeri och mynttillverkning, motsvarar delvis 8 kap. 3 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

9§

Paragrafen gäller räntekostnadsersättning. Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § tredje stycket i 1988 års lag med skillnaden att räntekostnadsersättning inte behöver ha som syfte att effektivisera kontantcirkulationen. Jämfört med bestämmelsen i 1988 års lag har uttrycket enligt Riksbankens anvisningar tagits bort. Riksbanken får meddela föreskrifter om räntekostnadsersättningen enligt 17 § 3, men kan också besluta i ett enskilt fall utan några föreskrifter.

Övervägandena finns i avsnitt 34.5.2.

10 §

Paragrafen gäller beredskapspengar. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis den hittillsvarande lydelsen av den upphävda bestämmelsen i 14 § andra stycket kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden.

Riksbanken ges enligt paragrafen en stor flexibilitet vad gäller valet av ett lämpligt betalningsmedel för krigssituationer (se avsnitt 35.7.10).

Första stycket 1 avser sedlar och mynt som har en annan utform-

ning än de sedlar och mynt som ges ut i fredstid. Bestämmelsen möjliggör således framställning av sedlar och mynt av enklare beskaffenhet än annars. Det kan således bli aktuellt att framställa sådana bered-

skapspengar på andra platser än vanliga sedlar och mynt. Pengarna kan ha en giltighet som är begränsad i tid. Vid behov kan de framställas innan beredskapen har höjts, för att därefter omsättas.

Första stycket 2 avser andra slags fordringar på Riksbanken som

ges fysisk form och som är avsedda för allmänheten. Det kan t.ex. röra sig om löpande skuldebrev eller utbetalningskort som kan överlåtas.

Första stycket 3 rör sådana elektroniska pengar som avses i 11 §

och andra elektroniska betalningsmedel för allmänheten som kontoförs eller lagras på annat sätt. Det följer av bestämmelsen att riksdagens godkännande krävs för Riksbanken ska få ge ut eller omsätta sådana betalningsmedel. Detta gäller oavsett om Riksbanken är undantagen från tillståndsplikt enligt näringsrättslig reglering på det aktuella området, t.ex. enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Utgivning av elektroniska betalningsmedel enligt paragrafen förutsätter att höjd beredskap råder, i motsats till utgivning enligt 11 §.

Angående frågor om lagligt betalningsmedel vid höjd beredskap, se 16 §.

I andra stycket finns en hänvisning till lagen (1957:684) om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden. Bestämmelser om vissa utbetalningskort som ska lösas in av Riksbanken finns i 4 § i den lagen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.10.

11 §

Paragrafen gäller andra betalningsmedel än sedlar och mynt och beredskapspengar, oavsett om det rör sig om fysiska betalningsmedel eller ett belopp som lagrats elektroniskt på ett kort eller liknande, eller ett kontofört penningvärde. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen innebär att utgivning och omsättning av elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar kräver riksdagens godkännande, trots att Riksbanken inte behöver tillstånd enligt den lagen. Ett godkännande från riksdagen krävs också vad gäller andra betalningsmedel avsedda för allmänheten, oavsett om dessa har fysisk eller elektronisk form. Av bestämmelsen följer mot-

satsvis att något godkännande inte krävs för utgivning av dels vanliga sedlar och mynt, dels beredskapspengar som har fysisk form.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

12 §

Paragrafen, som gäller avgifter, har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av paragrafen följer att olika avgiftsnivåer får tillämpas i olika delar av landet i syfte att uppnå målet enligt 1 § första stycket. Även i övrigt kan Riksbanken differentiera avgiftsnivåer, exempelvis avseende olika valörer.

Övervägandena finns i avsnitt 34.4.2.

13 §

Paragrafen gäller avvecklingsplaner, dvs. en skyldighet för vissa finansiella företag att underrätta Riksbanken före det att verksamheten ska upphöra. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 34.5.3.

14 §

Paragrafen, som gäller sedlar och mynt som har bearbetats, motsvarar 5 kap. 5 § i 1988 års lag.

I 13 kap. 3 § finns bestämmelser om förelägganden som anknyter till paragrafen.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

15 §

Paragrafen gäller frågan om lagliga betalningsmedel, dvs. i vilken utsträckning den som innehar sedlar och mynt har rätt att med befriande verkan betala med dessa. Frågan gäller såväl civilrättsliga som offentligrättsliga rättsförhållanden. En särskild bestämmelse om lagliga betalningsmedel under höjd beredskap finns i 16 §. Paragrafen motsvarar delvis 5 kap. 1 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt paragrafen har var och en som huvudregel rätt att med befriande verkan betala med kontanter. Denna rätt kan dock inskränkas i en annan författning eller genom avtalsvillkor. Ett exempel på en sådan författning är 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244). I fråga om avtalsvillkor är det tillräckligt att t.ex. en näringsidkare genom en skylt i en butik tillkännager att kontantbetalningar inte är möjliga. Som berörs i avsnitt 34.7.4 kan det dock finnas skäl för huvudmän för offentligt finansierad verksamhet att möjliggöra kontanta betalningar om inte särskilda skäl talar emot det.

Övervägandena finns i avsnitt 34.7.4.

16 §

Paragrafen innebär en särreglering av frågan om lagliga betalningsmedel vad gäller höjd beredskap. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 5 kap. 1 § andra stycket i den lagen.

Trots det som sägs i 15 § har var och en enligt första stycket rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt och beredskapspengar enligt 10 § under höjd beredskap. Denna rätt kan inte inskränkas genom avtalsvillkor (se andra stycket) utan endast genom en bestämmelse i en annan författning (se författningskommentaren till 15 §).

Enligt andra stycket är bestämmelsen i första stycket tvingande i konsumentförhållanden, dvs. den kan inte inskränkas av en näringsidkare i förhållande till en konsument.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.10.

17 §

I paragrafen finns ett normgivningsbemyndigande som innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter avseende de frågor som anges i 1–5. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket andra meningen i 1988 års lag.

Punkten 1 avser utformningen av sedlar och mynt och förutsätt-

ningarna för inlösen av dem (jfr t.ex. Riksbankens föreskrifter [2014:85] om nya sedlar av valörerna tjugo, femtio, ett hundra, två hundra, fem hundra och ett tusen kronor).

Punkten 2 avser depåverksamhet, dvs. sådan verksamhet som av-

ses i 4 §. Föreskriftsrätten på detta område har särskild betydelse med tanke på att depåer kan drivas av annan än Riksbanken (se 5 §).

Punkten 3 avser räntekostnadsersättning, som kan aktualiseras

i fråga om depåverksamhet som helt eller delvis drivs av någon annan än Riksbanken (se 5 och 9 §§).

Punkten 4 avser avgifter enligt 12 §, dvs. avgifter för uthämtning

av kontanter från Riksbanken eller inlämning av kontanter till Riksbanken.

Punkten 5 avser skyldigheten enligt 13 § att underrätta Riksbanken

om att verksamheten ska upphöra, även kallad avvecklingsplaner.

Övervägandena finns i avsnitt 34.5.3.

5 kap. Krisberedskap och höjd beredskap

1 §

I paragrafen anges målen för Riksbankens verksamhet avseende krisberedskap och höjd beredskap. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av 2 kap. 1 § första stycket följer att prisstabilitetsmålet är Riksbankens huvudmål. I praktiken är dock prisstabilitetsmålet av mindre betydelse för tillämpningen av detta kapitel.

Av punkterna 1 och 2 följer att allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap och att sårbarheten i fråga om betalningar ska begränsas. Paragrafen knyter således an till det som anges i 3 kap. 1 § första stycket om att allmänheten ska kunna göra betalningar. Den knyter också an till målet att Riksbanken ska bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige i 4 kap. 1 § första stycket. Med betalningar avses i detta kapitel såväl kontanta som elektroniska betalningar.

Punkten 1 är begränsad till nödvändiga betalningar, t.ex. vad gäller

livsmedel, boende, mediciner och drivmedel, och den situationen att det antingen råder en fredstida krissituation eller höjd beredskap. Med en fredstida krissituation avses en kris som inte har ett finansiellt ursprung, dvs. som är kopplad till operativa risker i vid mening snarare än till likviditetsproblem eller andra finansiella förhållanden. I finansiella kriser tillämpas i stället bestämmelserna i bl.a. 3 kap.

Av punkten 3 följer att Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Uttrycket uppgifter har en vidare innebörd än de betalningar som avses i punkterna 1 och 2. Som följer av 6 § tredje meningen ska Riksbankens fredstida verksamhet om möjligt upprätthållas i samma omfattning vid höjd beredskap. Särskilt vid höjd beredskap kan dock en prioritering behöva göras mellan olika verksamheter. I en sådan situation är möjligheterna att genomföra nödvändiga betalningar av särskild vikt, vilket följer av punkten 1.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

2 §

Paragrafen rör omfattningen av Riksbankens uppgift att ansvara för beredskapsplanering, dvs. för krisberedskap och höjd beredskap. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Riksbanken ska enligt första stycket ansvara för planeringen för fredstida krissituationer och höjd beredskap vad gäller sin egen verksamhet. Detta överensstämmer med vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen enligt dels förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, dels förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Innebörden av detta ansvar för intern beredskapsplanering följer av 5–7 §§, 8 § 1 och 9–11 §§.

Enligt andra stycket ska Riksbanken också ha ett planerings- och kontrollansvar i förhållande till sådana juridiska personer som avses i 3 § och sådana näringsidkare inom kontanthanteringen som avses i 4 §. Innebörden av detta externa ansvar följer av 8 § 2 och 3 och 12, 15 och 16 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

3 §

I paragrafen anges vilka aktörer som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar i fråga om genomförandet av elektroniska betalningar i Sverige, dvs. betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Enligt första stycket 1 omfattas sådana deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling enligt 3 kap. 2 §, för närvarande RIX-systemet, som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige. Det finns ett normgivningsbemyndigande koppat till detta uttryck, se 16 § 2. De större svenska bankerna, i synnerhet om de har ramavtal med Riksgäldskontoret, är typiskt sett av sådan betydelse. Detsamma gäller t.ex. en clearingorganisation och ett utländskt kreditinstitut med en omfattande verksamhet i Sverige genom en filial.

Av första stycket 2 följer att även andra juridiska personer än direkta deltagare i RIX-systemet omfattas, om de är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige. Även denna kategori omfattas av det normgivningsbemyndigande som finns i 16 § 2. För närvarande kan bl.a. företag som tillhandahåller e-legitimation för inloggning till internettjänster, t.ex. Finansiell ID-Teknik BID AB, vara av sådan betydelse. Detsamma gäller Svenska Bankföreningens verksamhet avseende den s.k. dataclearingen (se vidare avsnitt 35.7.3) och Getswish AB. Utvecklingen på betalningsmarknaden kan medföra att nya aktörer kommer att omfattas av bestämmelsen eller att en viss aktör inte längre omfattas av den.

Aktörerna enligt första stycket omfattas endast av bestämmelserna i detta kapitel såvitt avser deras roll i genomförandet av elektroniska betalningstransaktioner, inte t.ex. eventuell verksamhet med värdepappershandel, bostadslån, förmedling av försäkringar eller annan verksamhet som faller utanför detta begrepp.

Avgränsningen har att göra med inriktningen mot nödvändiga betalningar enligt 1 § 1, som kan göras antingen elektroniskt eller med hjälp av kontanter. Detta utesluter inte att en aktör, t.ex. en bank, även omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar på den grunden att den även driver verksamhet inom kontanthanteringen som omfattas av bestämmelserna i 4 §.

Av andra stycket följer två undantag från första stycket. Det första undantaget innebär att andra statliga myndigheter, t.ex. Riksgäldskontoret, inte omfattas av Riksbankens ansvar oavsett om de är direkta deltagare i RIX-systemet eller inte. Det andra undantaget gäller utländska kreditinstitut och andra utländska juridiska personer och innebär att om företaget har en filial i Sverige är det endast verksamheten i filialen som omfattas. Om företaget inte har en sådan

filial är det typiskt sett inte av sådan betydelse att det omfattas av första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.3.

4 §

I paragrafen anges vilka näringsidkare som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar i fråga om kontanthanteringen. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Omfattningen av ansvaret har betydelse för Riksbankens möjligheter att säkerställa att allmänheten kan göra nödvändiga betalningar enligt 1 § 1, vad gäller kontanta betalningar. Mot den bakgrunden är det endast den verksamhet som räknas upp i punkterna 1–3 som omfattas av Riksbankens ansvar, inte övrig verksamhet som i förekommande fall drivs av den aktuella näringsidkaren (jfr författningskommentaren till 3 §).

Enligt punkten 1 omfattas näringsidkare som driver sådan yrkesmässig, fysisk transport av kontanter som avses i lagen (2010:751) om betaltjänster. Några exempel på näringsidkare som för närvarande driver sådan verksamhet är värdebolagen Loomis Sverige AB och Nokas Värdehantering AB.

Av punkten 2 följer att även näringsidkare som driver uppräkningsverksamhet enligt lagen om betaltjänster omfattas. Sådan verksamhet kräver tillstånd av Finansinspektionen.

Som följer av punkten 3 omfattas även näringsidkare som tillhandahåller tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt. Som berörs i avsnitt 35.7.3 är några exempel på sådana näringsidkare de större bankerna, Bankomat AB, ICA Banken AB och Kontanten AB. Denna uppräkning är inte uttömmande. Det finns ett normgivningsbemyndigande koppat till denna punkt, se 16 § 3.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.3.

5 §

Paragrafen rör Riksbankens ansvar för förberedelser inför fredstida kriser. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första stycket gäller planering och förberedelser för att skapa för-

måga att hantera en kris, förebygga sårbarheter, hot och risker i syfte att uppnå de mål som avses i 1 §. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 10 § första stycket förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Därutöver anges att Riksbanken vid behov också ska förbereda alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används. Detta syftar på alternativa driftrutiner och liknande för bl.a. Riksbankens system för betalningsavveckling, för närvarande RIX-systemet. Bakgrunden till detta är att alla berörda elektroniska system inte nödvändigtvis fungerar fullt ut t.ex. vid en allvarlig naturkatastrof eller ett terrorattentat (se avsnitt 35.7.1).

I fråga om sekretess avseende system och reservrutiner av nu aktuellt slag, se bl.a. 15 kap. 2 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Av andra stycket följer att Riksbanken vid en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 5 § ovannämnda förordning. Därutöver har lagts till att Riksbanken dock inte ska överta ansvaret för driften av någon verksamhet som exempelvis ett privat infrastrukturföretag driver, se avsnitten 35.4.3 och 35.7.1. Bestämmelserna om depåverksamhet i 4 kap. 4 § kan dock innebära att Riksbanken under vissa förhållanden behöver ta över driften av en depå.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

6 §

Paragrafen gäller Riksbankens förhållande till totalförsvaret i övrigt och ett krav på kontinuitet i verksamheten vid höjd beredskap.

Första meningen motsvarar delvis 9 kap. 7 § första stycket i 1988 års

lag (se även 4 § första stycket förordningen [2015:1053] om totalförsvar och höjd beredskap).

Andra och tredje meningarna har delvis utformats efter förebild av

17 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Som berörs i författningskommentaren till 1 § kan en prioritering behöva göras mellan olika verksamheter vid höjd beredskap. I en sådan situation är möjligheterna att genomföra nödvändiga betalningar av särskild vikt, vilket berörs i 1 § 1.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

7 §

Paragrafen gäller risk- och sårbarhetsanalyser. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Den har delvis utformats efter förebild av 8 § första stycket förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Kravet på att utföra analyser avser i första hand aggregerade risk- och sårbarhetsanalyser, dvs. analyser som omfattar betalningsflöden från avsändare till mottagare.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

8 §

Paragrafen gäller utbildning och övning. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Punkten 1 rör personal vid Riksbanken. Bestämmelsen har utfor-

mats efter förebild av 9 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Punkten 2 gäller Riksbankens planerings- och kontrollansvar. En-

ligt bestämmelsen ska Riksbanken kontrollera att personal vid sådana juridiska personer och näringsidkare som avses 3 och 4 §§ får nödvändig utbildning och övning avseende den aktuella verksamheten. Med detta avses kraven i 15 § 4 och eventuella föreskrifter om dem som har meddelats med stöd av 16 § 1.

Även punkten 3 gäller Riksbankens planerings- och kontrollansvar. Enligt bestämmelsen ska Riksbanken se till att sådana gemensamma utbildnings- och övningsinsatser som en enskild juridisk person eller

näringsidkare inte kan ordna på egen hand kommer till stånd. Det kan t.ex. röra sig om samverkansövningar som rör stora delar av det finansiella systemet eller den finansiella infrastrukturen. Att vissa juridiska personer och näringsidkare har en skyldighet att medverka i sådan verksamhet följer av 15 § 5.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

9 §

Paragrafen gäller krigsorganisation och fredstida krisledning (jfr 12 § förordningen [2015:1052] om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av första meningen följer att Riksbanken i fred ska planera för att vid höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. För detta krävs beslut om krigsplacering. Bestämmelser om sådan placering finns i 11–13 §§.

En krigsorganisation består som huvudregel av en ledningsfunktion samt de verksamheter som därutöver behövs för att lösa verksamhetens uppgifter under höjd beredskap. I Riksbankens krigsorganisation ingår således dess krigsplacerade personal, men inte krigsplacerad privatanställd personal. Vanligtvis baseras ledningsfunktionen på motsvarande funktion för fredstida kriser men med andra krav på bl.a. uthållighet. Eftersom Riksbanken har ett planerings- och kontrollansvar i förhållande till de aktörer som avses i 3 och 4 §§, ska dock den ledningsfunktion som ska finnas i Riksbankens krigsorganisation även kunna leda verksamhet som drivs av privata aktörer.

Enligt andra meningen ska Riksbanken vid behov omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information, om det inträffar störningar i fråga om genomförandet av betalningar i fredstida krissituationer.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

10 §

Paragrafen gäller sammanträden och annat slags beslutsfattande inom fullmäktige och direktionen.

Första meningen gäller sammanträden och motsvarar 4 kap. 6 § i

1988 års lag.

Andra meningen gäller annat slags beslutsfattande än personlig

närvaro vid sammanträden. Det som avses är att en befattningshavare t.ex. deltar per telefon vid ett sammanträde eller efter e-postkorrespondens godkänner ett beslutsförslag (ett s.k. beslut per capsulam).

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

11 §

Paragrafen gäller krigsplacering av personal vid Riksbanken. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I första meningen anges två förutsättningar för krigsplacering. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 6 § första stycket förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Krigsplacering får ske om anställningsavtalet i fråga inte hindrar det. Placeringen ska vidare vara nödvändig för att den verksamhet som den anställde ska arbeta med ska fungera vid höjd beredskap, däribland i krig. Med nödvändig avses dock inte oundgänglig. I stället avses att personen i fråga behövs för att verksamheten ska fungera väl. Att prioriteringar mellan olika verksamheter kan behöva göras i samband med höjd beredskap berörs i författningskommentaren till 1 och 6 §§. Det kan således finnas verksamheter inom Riksbanken där någon krigsplacering inte behövs.

Av andra meningen följer att en ytterligare förutsättning för ett beslut om krigsplacering av personal vid Riksbanken är att personen i fråga inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt. Detta framgår genom att Totalförsvarets rekryteringsmyndighet på begäran genomför en s.k. disponibilitetskontroll för att kontrollera om den aktuella arbetstagaren redan är krigsplacerad någon annanstans.

I 14 § finns en s.k. upplysningsbestämmelse om allmän tjänsteplikt. Innebörden av denna plikt berörs i avsnitt 35.7.5 och i författningskommentaren till 14 §.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

12 §

Paragrafen gäller krigsplacering av viss privatanställd personal (jfr 7 § andra stycket lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag och inte heller någon motsvarighet i totalförsvarslagstiftningen i övrigt.

Innebörden av första stycket är bl.a. att Riksbanken ska bestämma vilka av de aktörer som omfattas av planerings- och kontrollansvaret (se 3 och 4 §§) som ska få fatta beslut om krigsplacering. Därigenom har Riksbanken en viss kontroll över att nyckelpersonal inom finansiell infrastruktur och kontanthantering krigsplaceras. Riksbankens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 13 kap. 6 §).

De aktörer som Riksbanken bestämmer ska därefter pröva frågan om krigsplacering, under förutsättning att det rör sig om en person som inte tas i anspråk av totalförsvaret i övrigt (se författningskommentaren till 11 §). I 13 § anges ytterligare förutsättningar för ett sådant beslut.

Ett beslut om krigsplacering kan avse aktörens egen personal eller personal hos en uppdragstagare till denne. Om uppdragstagaren är en fysisk person, kan beslutet avse denne personligen.

Enligt andra stycket får krigsplaceringsbeslut fattas enligt de förutsättningar som följer av första stycket även av bevakningsföretag som utför bevakning av sedlar eller mynt i samband med transport enligt 1 § första stycket 3 lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Sådana bevakningsföretag behöver inte nödvändigtvis omfattas av kretsen av aktörer enligt 4 §.

I 14 § finns en s.k. upplysningsbestämmelse om allmän tjänsteplikt. Innebörden av denna plikt berörs i avsnitt 35.7.5 och i författningskommentaren till 14 §.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

13 §

I paragrafen anges ytterligare två förutsättningar för beslut om krigsplacering av en person med stöd av 12 §. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Enligt första stycket förutsätter ett beslut om krigsplacering att den juridiska personen eller näringsidkaren som ska fatta beslutet är skyldig att fortsätta sin verksamhet under krig och krigsfara. En sådan skyldighet följer som huvudregel av 15 § 3. Den kan också följa av överenskommelse, t.ex. vad gäller sådana bevakningsföretag som avses i 12 § andra stycket, eller föreligga på annan grund.

Av andra stycket följer att en förutsättning för beslut om krigsplacering är att detta behövs för att elektroniska respektive kontanta betalningar ska kunna genomföras även vid höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

14 §

Paragrafen innehåller en upplysning om bestämmelser om allmän tjänsteplikt. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Ett beslut om krigsplacering enligt 11–13 §§ avser i vilken verksamhet en person eventuellt ska fullgöra sin totalförsvarsplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. En förutsättning för att andra än värnpliktiga och civilpliktiga ska behöva fullgöra en sådan plikt är att det har fattats ett beslut om allmän tjänsteplikt (se vidare avsnitt 35.7.5). Förutsättningarna för detta följer av bestämmelserna i 6 kap. lagen om totalförsvarsplikt.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

15 §

I paragrafen finns bestämmelser om krav på de juridiska personer och näringsidkare som avses i 3 och 4 §§. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av punkten 1 följer ett allmänt uttryckt krav på deltagande i Riksbankens planering för fredstida krissituationer och höjd beredskap. För de juridiska personer som avses i 3 § syftar kravet till att säkerställa att betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster ska kunna genomföras även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. För de näringsidkare som avses i 4 § är avsikten att betalningar med betalningsmedel enligt 4 kap. denna lag ska kunna göras även under sådana förhållanden. Uttrycket betalningsmedel har valts eftersom det under höjd beredskap kan före-

komma s.k. beredskapspengar enligt 4 kap. 10 § vid sidan av vanliga sedlar och mynt.

Punkten 2 gäller ett krav på att delta i Riksbankens arbete med

sådana risk- och sårbarhetsanalyser som avses i 7 §. Som berörs i författningskommentaren till den paragrafen kan Riksbanken t.ex. komma att upprätta aggregerade risk- och sårbarhetsanalyser, dvs. analyser som omfattar betalningsflöden från avsändare till mottagare. Sådana analyser förutsätter ett aktivt deltagande från företag och andra organisationer inom den finansiella infrastrukturen.

Enligt punkten 3 är de berörda juridiska personerna och näringsidkarna som huvudregel skyldiga att under krig och krigsfara fortsätta sin verksamhet med sådana betalningstransaktioner som avses i 1 kap. 2 § 3 lagen om betaltjänster respektive sådan kontanthantering som avses i 4 §. Uttrycket under krig och krigsfara har valts för att bestämmelsen ska anknyta till 7 § andra stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Avgränsningen i fråga om verksamhet innebär att de berörda aktörerna inte behöver kunna fortsätta med annan verksamhet, t.ex. värdepappershandel, bostadslån eller förmedling av försäkringar.

Bestämmelsen har inte någon direkt motsvarighet i totalförsvarslagstiftningen i övrigt.

Riksbanken får besluta om dispens från denna skyldighet. Beslut i dispensfrågan får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 13 kap. 6 §).

I punkten 4 anges ett krav på utbildning och övning. Det är framför allt krigsplacerad personal som berörs. Den verksamhet som utbildningen och övningen ska avse är i första hand den verksamhet som den juridiska personen eller näringsidkaren är skyldig att fortsätta driva enligt punkten 3.

Punkten 5 avser gemensam utbildnings- och övningsverksamhet

i Riksbankens regi (se författningskommentaren till 8 § 3).

I 16 § 1 finns ett normgivningsbemyndigande som avser verksamheten enligt förevarande paragraf.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.3.

16 §

Paragrafen innehåller ett normgivningsbemyndigande för Riksbanken att meddela föreskrifter avseende vissa angivna aspekter av verksamheten enligt detta kapitel. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av paragrafen följer att Riksbanken ska ge Finansinspektionen respektive Post- och telestyrelsen tillfälle att yttra sig före det att föreskrifter meddelas. Om föreskrifterna berör inspektionens ansvarsområden, t.ex. eftersom de rör företag som står under tillsyn av inspektionen, är det inspektionen som ska höras. Som följer av 17 § ska Riksbanken samråda med inspektionen i frågor som rör detta kapitel.

Inspektionen har meddelat föreskrifter som berör finansiella företags riskhantering ur olika aspekter, inklusive hantering av operativa risker.

Att Post- och telestyrelsen ska höras i vissa fall har att göra med att myndigheten föreslås få ett tillsynsansvar avseende kontanttjänster enligt nya bestämmelser i 9 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster (se prop. 2019/20:23). Det är således i fråga om kontanthanteringen som myndigheten ska höras.

Punkten 1 innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter om de

krav på vissa juridiska personer och näringsidkare som följer av 15 §. Det kan exempelvis gälla frekvens och innehåll i den utbildning och övning som avses i 15 § 4. Det kan också röra sig om föreskrifter av liknande slag som Post- och telestyrelsens föreskrifter (1995:1) om fredstida planering för totalförsvarets behov av telekommunikation m.m.

Med stöd av punkterna 2 och 3 får Riksbanken meddela föreskrifter om vilka aktörer som omfattas av 3 § första stycket respektive 4 § 3. Det rör sig således om en avgränsning av kretsen av aktörer som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar.

Punkten 4 avser föreskrifter om vilka åtgärder som de juridiska

personer och näringsidkare som avses i 3 och 4 §§ ska vidta för att hantera vissa sårbarheter och risker som är relevanta för att nödvändiga betalningar ska kunna göras även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap och att sårbarheten avseende sådana betalningar ska begränsas (se 1 § 1 och 2). Denna föreskriftsrätt är en central del i Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap. Som nämns i avsnitt 35.7.3 kan föreskrifterna exempelvis avse

reservdrift och elförsörjning till vissa tekniska system inom den finansiella infrastrukturen eller frågor om uttags- och insättningsautomaters driftskontinuitet och därmed sammanhängande frågor.

Föreskrifter enligt denna punkt får inte avse sådana sårbarheter och risker som avses i vissa angivna lagar och andra författningar (se avsnitt 35.7.6). De får exempelvis inte avse likviditetskrav för finansiella företag.

Övervägandena finns i avsnitten 35.7.3 och 35.7.6.

17 §

Paragrafen gäller samråd med Finansinspektionen. Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 7 § andra stycket i 1988 års lag.

Som berörs i avsnitt 35.7.4 behövs ett nära samarbete mellan Riksbanken och Finansinspektionen angående verksamheten enligt detta kapitel (se även 16 § och författningskommentaren till den paragrafen). Att Riksbanken behöver samverka även med andra delar av totalförsvaret följer av 6 § första meningen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.4.

18 §

Paragrafen gäller Riksbankens informationsansvar gentemot regeringen och Riksgäldskontoret. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Den har utformats efter förebild av 13 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Skyldigheten att informera regeringen och Riksgäldskontoret berör verksamheten enligt detta kapitel. Den har således ett annat tillämpningsområde än bestämmelserna i 9 kap. 13 § första och andra styckena regeringsformen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.4.

19 §

Paragrafen gäller Riksbankens informationsansvar gentemot Försvarsmakten. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.4.

6 kap. Internationell verksamhet

1 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får verka som förbindelseorgan. Paragrafen motsvarar 7 kap. 6 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.2.

2 §

Paragrafen behandlar Riksbankens möjlighet att ge kredit till internationella finansorgan. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 4 § andra stycket i 1988 års lag. Det krävs dock inte längre att en kredit har ett valutapolitiskt syfte.

Av första stycket följer att Riksbanken får ge kredit till internationella finansorgan som Sverige är medlem i. Begreppet internationella finansorgan som Sverige är medlem i omfattar inte centralbanker eller BIS. Riksbankens befogenhet att lämna kredit till centralbanker och BIS regleras i stället i 10 kap. 7 och 8 §§.

Av andra stycket följer att bestämmelsen inte heller är tillämplig på finansiering av Internationella valutafondens verksamhet. Den verksamheten regleras i stället i 3–8 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.6.

3 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får vara finansiell motpart till Internationella valutafonden. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Riksbanken är för närvarande både förbindelseorgan och finansiell motpart gentemot Internationella valutafonden. Med begreppet finansiell motpart avses den myndighet som fullgör landets finansiella åtaganden gentemot Internationella valutafonden. Det är samma innebörd som enligt fondens regelverk (se avsnitt 27.4.5). De närmare ramarna för uppgiften att vara finansiell motpart följer av 4–6 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

4 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får av egna medel tillskjuta insatskapital i Internationella valutafonden, om riksdagen har godkänt detta. Paragrafen motsvarar 7 kap. 4 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

5 §

I paragrafen finns bestämmelser om Riksbankens befogenheter avseende de särskilda dragningsrätter som tillkommer genom deltagande i Internationella valutafonden. Paragrafen motsvarar 7 kap. 5 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

6 §

I paragrafen finns bestämmelser om finansiering av Internationella valutafondens verksamhet. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 4 § andra och fjärde styckena i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken får ge krediter eller delta i annan finansiering om finansieringen har godkänts av riksdagen. Det krävs sedan inget särskilt godkännande av riksdagen för enskilda transaktioner som genomförs inom de ramar som riksdagen har godkänt, om inte riksdagen har beslutat annat. Ett ärende inleds genom att Riksbanken gör en framställning till riksdagen.

Av andra stycket följer att ett annat förfarande gäller avseende finansiering av Internationella valutafondens verksamhet riktad mot låginkomstländer. Riksbanken får delta i sådan finansiering när Riks-

banken har fått besked av regeringen om att riksdagen har godkänt detta. Ett sådant ärende inleds genom att Riksbanken gör en framställning till regeringen. Om regeringen önskar finansiera sådan verksamhet genom Riksbanken ska regeringen därefter lämna en proposition till riksdagen för att be om bemyndigande.

Inom Riksbankens ansvarsområde faller alltså att efter regeringens godkännande finansiera Internationella valutafondens verksamhet riktad mot låginkomstländer.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

7 §

I paragrafen finns bestämmelser om att Riksbanken ska låna belopp i Riksgäldskontoret som motsvarar det som Riksbanken har överfört till Internationella valutafonden. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken i samband med att den överför medel enligt 4 eller 6 § till Internationella valutafonden ska låna motsvarande belopp i Riksgäldskontoret. Formuleringen i samband med innebär att Riksbanken inte behöver vända sig till Riksgäldskontoret i direkt anslutning till varje transaktion med Internationella valutafonden utan kan välja att samla ihop transaktioner under en viss tid.

Riksbankens nu aktuella upplåningsrätt speglas av bestämmelsen i 1 § första stycket 2 lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. I den bestämmelsen anges att Riksgäldskontoret ska ta upp lån till staten för att tillgodose Riksbankens behov av medel för överföring av medel till Internationella valutafonden.

Enligt andra stycket första meningen ska Riksbanken betala ersättning som motsvarar den ränta som Riksbanken mottar från Internationella valutafonden. Denna bestämmelse speglas av 1 § andra stycket andra meningen lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov vad gäller att Riksgäldskontoret ska ta ut en sådan ersättning.

I andra stycket andra meningen finns en s.k. upplysningsbestämmelse om bestämmelserna i lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov, som gäller för Riksgäldskontorets verksamhet.

Syftet med paragrafen är dels att IMF-åtaganden inte ska finansieras med förtida avsättningar i valutareserven utan genom att Riksgäldskontoret löpande lånar ut medel till Riksbanken, dels att tydliggöra att IMF är ett statligt åtagande. Därför ska lånet ges i anslutning till Riksbankens begäran. Det innebär samtidigt att Riksgäldskontoret kan utnyttja sina normala upplåningskanaler. Eftersom Riksbankens valutareserv ska hållas opåverkad av finansieringen av Internationella valutafonden ska Riksgäldskontoret låna ut till Riksbanken i en internationellt gångbar valuta i de fall att Riksbankens transaktion med Internationella valutafonden gjordes i en utländsk valuta eller i guld. I dagsläget sker Riksbankens bidrag till finansieringen av Internationella valutafondens utlåningsverksamhet oftast i amerikanska dollar, men i undantagsfall kan även euro vara aktuellt.

Det överlämnas till Riksgäldskontoret och Riksbanken att ta fram de rutiner som behövs för utlåningen.

Paragrafen är endast tillämplig på transaktioner som sker efter lagens ikraftträdande, se punkten 11 i övergångsbestämmelserna.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

8 §

Paragrafen reglerar Riksbankens återbetalning av lån från Riksgäldskontoret enligt 7 §. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen är endast tillämplig på återbetalningar som sker avseende sådana transaktioner som sker efter lagens ikraftträdande, se punkten 11 i övergångsbestämmelserna.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

9 §

Paragrafen reglerar insättningar i valuta eller guld och medverkan vid internationella betalningar. Paragrafens första och tredje stycke motsvarar i huvudsak 7 kap. 7 § enligt 1988 års lag. Det andra stycket är nytt.

Av första stycket följer att Riksbanken kan ta emot inlåning från och göra insättningar hos andra centralbanker. Den möjligheten kan exempelvis behövas i samband med att Riksbanken ingår valutaåterköpsavtal. Av bestämmelsen följer vidare att Riksbanken får ta emot insättningar från BIS (Banken för internationell betalningsutjämning), IBRD (Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken) och mellanstatliga organ. Det ger Riksbanken möjlighet att ta emot insättningar från t.ex. IMF och vissa utländska investeringsbanker.

Riksbanken får också ta emot inlåning och göra insättningar hos banker, utländska bankföretag, kreditmarknadsföretag och utländska bankkreditföretag. Begreppen har samma innebörd som i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Det överensstämmer med den hittillsvarande lydelsen (prop. 2003/04:99 s. 61).

Genom tillägget i andra stycket första meningen förtydligas att Riksbanken får medverka vid avveckling av internationella betalningar till eller från andra centralbanker eller mellanstatliga organ. Innebörden av bestämmelsen behandlas i avsnitt 26.9.6.

Av andra stycket andra meningen följer att Riksbanken får ta ut avgifter. Avgifter kan exempelvis användas för att täcka administrativa kostnader som uppstår vid sådan medverkan.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.6.

10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilket internationellt samarbete Riksbanken får delta i. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av punkten 1 följer att Riksbanken får delta i sådant internationellt samarbete som har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt riksbankslagen. Bestämmelser om sådana mål finns i 2–5 kap. och 9 kap. Med internationellt samarbete avses här verksamhet inom internationella samarbetsorgan, kommittéer, kollegier, arbetsgrupper och andra internationella samarbetsformer. Bestämmelsen reglerar dock inte Riksbanken möjlighet att ingå finansiella avtal eller göra finansiella transaktioner. Exempelvis följer av bestämmelsen att Riksbanken får delta vid möten inom IMF. Att Riksbanken får vara finansiell motpart till IMF följer däremot inte av bestämmelsen, det

regleras i stället i 3 §. Vidare följer av 1 kap. 8 § att Riksbanken ska delta i ECBS-samarbetet. Det kan också framgå av andra författningar att Riksbanken ska delta i ett visst internationellt samarbete.

Av punkten 2 följer att Riksbanken får delta i sådant internationellt samarbete som rör kunskapsutbyte med andra centralbanker.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.1.

11 §

Paragrafen behandlar Riksbankens information till regeringen om sitt internationella arbete. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 7 § myndighetsförordningen (2007:515).

Riksbanken ska hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för det internationella samarbete som Riksbanken deltar i, den närmare innebörden av bestämmelsen behandlas utförligt i avsnitt 26.9.3. Riksbanken ska också hålla allmänheten och riksdagen informerad om sitt internationella arbete, se 12 kap. 2 och 5 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.3.

12 §

Paragrafen reglerar Riksbankens skyldighet att samråda med andra svenska myndigheter om principiellt viktiga ställningstaganden i internationella sammanhang. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Beträffande innebörden av uttrycket samråd se författningskommentaren till 3 kap. 16 §.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.4.

13 §

Av paragrafen följer att Riksbanken i sitt internationella arbete ska ta sin utgångspunkt från vissa uttalanden som regeringen eller riksdagen har gjort. Innebörden av detta behandlas utförligt i avsnitt 26.9.5.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.5.

7 kap. Övriga bestämmelser om verksamheten

1 §

Paragrafen gäller uppgiftsskyldighet i allmänhet, dvs. i vilken utsträckning finansiella företag är skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 9 § första stycket i 1988 års lag.

Bestämmelsen är kopplad till samtliga de uppgifter som Riksbanken har enligt denna lag. Det finns också bestämmelser om uppgiftsskyldighet i vissa särskilda fall i 2 och 3 §§. Regler om uppgiftsskyldighet kan förekomma även i rättsakter från EU, t.ex. i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, vilket berörs i en s.k. upplysningsbestämmelse i 4 §.

Alla finansiella företag som driver verksamhet i Sverige omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. I fråga om ett utländskt företag krävs det således inte att företaget har en filial i Sverige. Det är tillräckligt att det utländska företaget t.ex. marknadsför sin verksamhet till potentiella kunder i Sverige, deltar i betalningsavveckling i Sverige, är penningpolitisk motpart till Riksbanken eller ägnar sig åt clearing av finansiella instrument som har handlats på en reglerad marknad i Sverige.

Vid inhämtande av uppgifter behöver proportionalitetsprincipen beaktas. Med andra ord ska uppgifterna behövas i Riksbankens verksamhet och informationsinhämtningen ska inte vara mer omfattande eller kostsam än vad som behövs. Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck i 1 kap. 5 §. I fråga om åtgärder som riktar sig till en enskild, t.ex. ett finansiellt företag, tillämpas bestämmelserna i 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) om proportionalitet (se författningskommentaren till 1 kap. 5 §).

Det är Riksbanken som på sakliga grunder avgör vilka uppgifter som i förekommande fall behövs. Av 13 kap. 3 § första stycket 3 följer att Riksbanken får besluta de förelägganden som behövs för efterlevnaden av bl.a. uppgiftsskyldigheten enligt förevarande paragraf. Sådana beslut om förelägganden får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 13 kap. 6 § första stycket). Frågor om uppgiftsskyldighet kan således komma att överprövas i domstol.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

2 §

Paragrafen gäller uppgiftsskyldighet i vissa särskilda fall, utöver det som anges i 1 §. Bestämmelserna i paragrafen gäller gentemot framför allt juridiska personer, men även fysiska personer berörs av punkterna 4 och 5.

Punkten 1 motsvarar 6 kap. 9 § andra stycket i 1988 års lag. Punkten 2 avser Riksbankens verksamhet avseende det finansiella

systemet enligt 3 kap. Bestämmelsen är inte begränsad till finansiella företag. Bestämmelsen omfattar för det första direkta deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, dvs. för närvarande RIX-systemet. Som berörs i avsnitt 36.1.2 kan det förekomma sådana deltagare som inte är finansiella företag. För det andra omfattas juridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en deltagare i RIX-systemet. Med kvalificerat innehav avses detsamma som i 1 kap. 5 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. För det tredje omfattas företag till vilka deltagare i RIX-systemet har utkontrakterat verksamhet. I den senare kategorin omfattas bl.a. företag som ansvarar för it-system för en RIX-deltagares räkning.

Punkten 3 innebär för det första att de juridiska personer inom

den finansiella infrastrukturen som står under övervakning enligt 3 kap. 5 § är uppgiftsskyldiga vad gäller Riksbankens verksamhet enligt den paragrafen. Det gäller även juridiska personer som är av särskild betydelse för denna infrastruktur, oavsett om dessa är finansiella företag eller inte (för närvarande t.ex. Finansiell ID-Teknik BID AB och Getswish AB, se författningskommentaren till 3 kap. 5 § och 5 kap. 3 §). För det andra är även företag till vilka sådana juridiska personer har utkontrakterat verksamhet uppgiftsskyldiga (se exemplet ovan angående it-system).

Punkten 4 gäller Riksbankens verksamhet avseende kontanter

(4 kap.) respektive krisberedskap och höjd beredskap (5 kap.). Bestämmelsen innebär att de juridiska personer och näringsidkare som avses i 5 kap. 3 och 4 §§ är skyldiga att på begäran lämna uppgifter till Riksbanken. De aktörer som avses i 5 kap. 3 § är i hög grad samma aktörer som omfattas av punkterna 2 och 3 i förevarande paragraf och 1 §. Särskilt näringsidkare inom kontanthanteringen enligt 5 kap. 4 § kan dock driva sådan verksamhet att de inte omfattas av någon annan bestämmelse om uppgiftsskyldighet än den förevarande. Det

finns ett normgivningsbemyndigande i 5 kap. 16 § 2 och 3 som berör kretsen av aktörer enligt 5 kap. 3 och 4 §§.

Punkten 5 motsvarar 6 kap. 9 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

3 §

Paragrafen gäller moderbolags uppgiftsskyldighet för dess dotterbolag. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

4 §

Paragrafen innehåller en s.k. upplysningsbestämmelse om centrala motparter. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Centrala motparter kan vara uppgiftsskyldiga enligt bl.a. 1 § och 2 § 2. Som följer av förevarande paragraf finns det särskilda regler om uppgiftsskyldighet för centrala motparter i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTCderivat, centrala motparter och transaktionsregister (se vidare avsnitt 24.7.5). Dessa regler är av särskild betydelse för centrala motparter som inte driver verksamhet i Sverige och som inte heller är direkta deltagare i RIX.

Övervägandena finns i avsnitten 24.7.5 och 36.1.2.

5 §

Paragrafen gäller Riksbankens uppgifter om statistik. Bestämmelsen i första stycket motsvarar delvis 6 kap. 4 § andra stycket och 6 kap. 9 § i 1988 års lag.

Uppgifter som Riksbanken samlar in behöver som regel bearbetas eller behandlas på annat sätt innan de blir användbara för verksamheten. Det gäller uppgifter som har samlats in antingen med stöd av bestämmelserna i 1–4 §§ eller med stöd av avtal eller allmänt tillgängliga källor, t.ex. årsredovisningar. Sådan behandling är tillåten men frågan om hur denna behandling ska gå till regleras inte i denna lag. Av

paragrafen följer dock att Riksbanken får behandla uppgifter för att framställa statistik.

Paragrafen räknar först upp vilken statistik Riksbanken löpande

ska framställa och offentliggöra.

Därefter anges vilken statistik Riksbanken får framställa. Den statistiken får Riksbanken, men behöver inte, sprida. Statistiken kan exempelvis spridas genom att den offentliggörs. Men den kan också spridas på annat sätt, t.ex. genom att den levereras till internationella organisationer, se nedan.

Till den statistik som Riksbanken får framställa och sprida hör enligt punkten 1 sådan statistik som är nödvändig för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag. Dit hör vidare, enligt

punkten 2, statistik som behövs med anledning av samarbetet inom

vissa internationella organisationer.

Riksbanken måste vid sin statistikframställning ta hänsyn till de begränsningar som följer av andra regelverk. Som exempel kan nämnas de begränsningar av möjligheten att behandla personuppgifter som finns i regeringsformen, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Riksbanken får t.ex. inte med stöd av paragrafen framställa förmögenhetsstatistik, jfr Riksbankens framställning till riksdagen (2018/19:RB4) och Finansutskottets betänkande (bet. 2019/20:FiU8) om statistik över hushållens tillgångar och skulder. Hänsyn måste också tas till exempelvis bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I andra stycket klargörs att för Riksbankens statistik tillämpas bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 1–3 §§. Av det följer att Riksbanken för att fullgöra sina uppgifter avseende statistikframställning, får inhämta de uppgifter som den behöver med tillämpning av nämnda bestämmelser. Riksbankens statistik får också basera sig på andra uppgifter, t.ex. allmänt tillgängliga källor.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.3.

6 §

Paragrafen gäller andra slags referensräntor och referensvärden än vad som avses i 9 § räntelagen (1975:635). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag (jfr 6 kap. 4 § andra stycket).

Enligt bestämmelsen får Riksbanken tillhandahålla och offentliggöra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden, även kallad Benchmark-förordningen. Centralbanker omfattas visserligen inte av förordningens tillämpningsområde (artikel 2.2 a), men oavsett detta är det alltså sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i förordningen som Riksbanken får tillhandahålla med stöd av paragrafen. I avsnitt 36.3 berörs att Riksbanken kan ha skäl att beakta vissa av reglerna i förordningen och att det ska röra sig om en referensränta som grundas på faktiska transaktioner.

För att kunna sammanställa och offentliggöra en referensränta av nu aktuellt slag krävs att Riksbanken kan inhämta uppgifter från finansiella företag om vissa transaktioner, även sådana där ett ickefinansiellt företag är motpart (se avsnitt 36.1.2). Detta följer av 1 §.

Övervägandena finns i avsnitt 36.3.

7 §

Paragrafen gäller avgifter för att finansiera verksamheten avseende referensvärden enligt 6 §. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Enligt bestämmelsen får Riksbanken ta ut avgifter av den som använder referensräntor eller andra referensvärden som tillhandahålls av Riksbanken med stöd av 6 §. Bestämmelsen innebär varken ett krav på att ta ut avgifter från var och en som refererar till en sådan referensränta i ett finansiellt kontrakt eller liknande eller någon inskränkning av rätten att offentliggöra uppgifter ur allmänna handlingar (jfr avsnitt 36.3).

Övervägandena finns i avsnitt 36.3.

8 §

I paragrafen finns ett normgivningsbemyndigande som avser bestämmelserna i förevarande kapitel.

Första stycket 1 innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter

om uppgiftsskyldigheten enligt 1–3 §§. Bestämmelsen motsvarar delvis 6 kap. 9 § fjärde stycket i 1988 års lag.

Första stycket 2 innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter

om de avgifter som avses i 7 § (se dock författningskommentaren till den paragrafen).

Andra stycket motsvarar i huvudsak 6 kap. 10 § första meningen

och 11 § i 1988 års lag.

Tredje stycket motsvarar i huvudsak 6 kap. 10 § andra meningen i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

9 §

Paragrafen, som gäller mervärdesskatt, motsvarar 9 kap. 8 § i 1988 års lag.

10 §

Paragrafen, som gäller avgifter för allmänna handlingar, motsvarar 9 kap. 9 § i 1988 års lag.

11 §

Paragrafen gäller konsekvensanalyser. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Med de föreskrifter som gäller för myndigheter under regeringen avses för närvarande förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Övervägandena finns i avsnitt 36.4.

8 kap. Budget, redovisning och eget kapital

1 §

Paragrafen gäller upprättandet av en budget för Riksbanken. Riksbanken ska inte finansieras genom anslag i statens budget (se författningskommentaren till 1 kap. 2 §). Mot den bakgrunden bestämmer Riksbanken själv sin budget. I budgeten ska direktionen bl.a. avsätta de medel som fullmäktige behöver för att utföra sina uppgifter, exempelvis vad gäller den revisionsfunktion som leds av fullmäktige. Paragrafen motsvarar 10 kap. 2 § andra stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.3.

2 §

Paragrafen gäller bokföringsskyldighet och upprättande av årsredovisning. Paragrafen motsvarar delvis 10 kap. 3 § första stycket i 1988 års lag. I 4 § finns bestämmelser om beslutsordningen avseende årsredovisningen och innehållet i den.

Av en årsredovisning som upprättas enligt första stycket ska bl.a. Riksbankens samlade åtaganden mot Internationella valutafonden framgå (se avsnitt 27.9.3).

Med uttrycket ”utöver” i andra stycket avses att bestämmelserna i lagen har företräde framför den aktuella riktlinjen (se även 10 §). Ett förtydligande har också gjorts om att den aktuella riktlinjen i övrigt ska följas i den utsträckning den kan tillämpas på Riksbanken. Exempelvis kan principer för redovisning av sedlar och mynt i euro inte tillämpas på Riksbanken. Vidare har det förtydligats att Riksbanken ska motivera eventuella avsteg från riktlinjen, dvs. sådana avsteg som inte följer av lag. Skälen för beslut om avsteg ska framgå av årsredovisningen eller av ett särskilt beslut.

Särskilda bestämmelser om finansiella avsättningar enligt riktlinjen finns i 10 §.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.5.

3 §

Paragrafen, som gäller räkenskapsår, motsvarar 10 kap. 2 § första stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.5.

4 §

Paragrafen gäller innehållet i årsredovisningen och vilka beslutsorgan som beslutar om detta innehåll.

I första stycket anges vilka delar som årsredovisningen ska bestå av. Bestämmelsen motsvarar 10 kap. 3 § tredje stycket första meningen i 1988 års lag.

Av andra stycket följer att det är fullmäktige som beslutar om innehållet i balans- och resultaträkningen och årets resultat. Dessa frågor hänger nära samman med varandra. Bestämmelsen i andra stycket har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag.

Närmare bestämmelser om beslut om årets resultat finns i 11 och 12 §§. Av 12 kap. 9 § första stycket följer att riksdagens godkännande krävs för att fullmäktiges beslut ska bli definitivt.

Tredje stycket gäller förvaltningsberättelsen. Bestämmelsen mot-

svarar i huvudsak 10 kap. 3 § tredje stycket andra meningen i 1988 års lag. Tillägget att det är direktionen som upprättar förvaltningsberättelsen har föranletts av bestämmelsen om fullmäktiges ansvarsområden i andra stycket och det förhållandet att det är direktionen som ytterst ansvarar för verksamheten i Riksbanken.

Fjärde stycket avser intern styrning och kontroll. Bestämmelsen

motsvarar 10 kap. 3 § fjärde stycket i 1988 års lag. Att det är direktionen som ska göra detta uttalande hänger samman med att direktionen ansvarar för internrevisionen enligt 11 kap. 28 och 29 §§ (se även 11 kap. 7 § andra stycket angående en revisionsfunktion som leds av fullmäktige).

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

5 §

Paragrafen, som innehåller en s.k. upplysningsbestämmelse om överlämnande av och beslut om årsredovisningen, har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

6 §

I paragrafen anges de olika beståndsdelarna av Riksbankens eget kapital. Med Riksbankens bundna eget kapital avses det icke utdelningsbara kapitalet.

Första stycket motsvarar delvis 10 kap. 1 § 1988 års lag. Andra stycket saknar motsvarighet i 1988 års lag. Genom bestäm-

melsen tydliggörs att orealiserade vinster på värderegleringskonton enligt den aktuella riktlinjen inte är en del av det egna kapitalet. I den mån det är lämpligt kan dock sådana orealiserade vinster beaktas vid ett ställningstagande till återställning av det egna kapitalet enligt 13 § (se särskilt andra stycket i den paragrafen).

Övervägandena finns i avsnitt 29.5.3.

7 §

I paragrafen anges målsatt nivå och grundnivå för Riksbankens eget kapital. Paragrafen har ingen direkt motsvarighet i 1988 års lag men motsvarar delvis 10 kap. 1 §.

Vid sidan av 9 § berörs den målsatta nivån och grundnivån i 11– 13 §§. Grundnivån ska skiljas från grundfonden (se 6 §). Grundnivån har betydelse för avsättningarna och överföringarna till reservfonden och återställningen av det egna kapitalet. Den målsatta nivån har betydelse för vinstdispositionen och återställningen av det egna kapitalet.

Övervägandena finns i avsnitten 29.4.6 och 29.5.3.

8 §

Paragrafen gäller storleken på grundfonden och reservfonden.

Första stycket motsvarar delvis 10 kap. 1 § 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.5.3.

9 §

Paragrafen gäller realvärdesäkring av den målsatta nivån för Riksbankens eget kapital. Detta sker genom justering enligt konsumentprisindex. Beloppet ska avrundas till närmaste hundratal miljoner kronor. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.4.6.

10 §

Paragrafen gäller finansiella avsättningar. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Finansiella avsättningar får enligt bestämmelsen endast göras i skälig utsträckning. I detta avseende finns det anledning att beakta att Riksbankens beslut inte får vara mer långtgående än vad som behövs (1 kap. 5 § 2). Finansiella avsättningar kan beslutas löpande under ett räkenskapsår.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

11 §

Paragrafen gäller vinstdisposition. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag (jfr 10 § 3 § andra stycket andra meningen i den lagen).

Första stycket gäller avsättning till reservfonden samt överföring

till balanserade vinstmedel som ska göras av resterande vinstmedel, under förutsättning att Riksbankens eget kapital inte överskrider den målsatta nivån.

Som följer av 12 kap. 9 § första stycket krävs att riksdagen godkänner fullmäktiges beslut om bl.a. resultaträkning och årets resultat. Det innebär att med resultaträkning i paragrafen avses den resultaträkning som riksdagen i förekommande fall godkänner.

Undantaget enligt 12 § tredje stycket rör den situationen att grundfonden tidigare har tagits i anspråk för att täcka förluster.

I andra stycket anges förutsättningarna för vinstutdelning till staten. Utöver denna bestämmelse finns en möjlighet till utdelning från balanserade vinstmedel (dvs. tidigare års ackumulerade vinstmedel) enligt 14 §.

Tredje stycket innebär att reservfonden som högst kan komma att

uppgå till 5 miljarder kronor. När reservfonden uppgår till 5 miljarder kronor eller mer, ska reservfondens samtliga medel överföras till grundfonden. Överskjutande belopp ska överföras till balanserade vinstmedel genom en s.k. fondemission (jfr 12 kap. 1 § första stycket 1 aktiebolagslagen [2005:551]). Något riksdagsbeslut enligt 12 kap. 9 § första stycket krävs inte för en sådan överföring.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

12 §

Paragrafen gäller förlusttäckning. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första och andra styckena rör förluster enligt resultaträkningen

för det aktuella räkenskapsåret. Som följer av 12 kap. 9 § första stycket krävs att riksdagen godkänner fullmäktiges beslut om bl.a. resultaträkning och årets resultat. Det innebär att med resultaträkning i paragrafen avses den resultaträkning som riksdagen i förekommande fall godkänner.

Tredje stycket gäller förluster som har uppkommit under tidigare

räkenskapsår.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

13 §

Paragrafen gäller återställning av det egna kapitalet. Detta kan aktualiseras vid upprepade eller betydande förluster. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Paragrafen avser en särskild form av framställning som Riksbanken är skyldig att göra under vissa förhållanden. Fullmäktiges och direktionens rätt att göra framställningar till riksdagen i övrigt enligt tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen inskränks inte genom

paragrafen (jfr avsnitt 29.9.6). Paragrafen reglerar inte heller riksdagens handlingsutrymme.

Enligt första stycket är en förutsättning för en framställning om återställning av det egna kapitalet att det redovisade egna kapitalet, enligt årsredovisningen, understiger en tredjedel av sin målsatta nivå. Denna nivå följer av 7 § första stycket och 9 §.

Av andra stycket följer att framställningen som huvudregel ska avse ett belopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till grundnivån. Som berörs i avsnitt 29.9.4 bör Riksbanken emellertid ta hänsyn till eventuella medel som finns på värderegleringskontona, vilka enligt 6 § andra stycket inte ingår i det egna kapitalet. Dessa medel kan beaktas genom att framställningen avser ett mindre kapitaltillskott än vad som krävs för att återställa det egna kapitalet till sin grundnivå.

I tredje stycket anges en förutsättning för att en framställning ska få avse ett belopp som gör att det egna kapitalet överskrider grundnivån, men högst uppgår till den målsatta nivån. För detta krävs att ett högre belopp behövs för att säkerställa Riksbankens långsiktiga förmåga till självfinansiering (angående självfinansiering, se även 9 kap. 1 § första stycket 2).

Övervägandena finns i avsnitt 29.9.6.

14 §

Paragrafen gäller utdelning från balanserade vinstmedel, dvs. ett slags extraordinär utdelning som inte avser resultatet för det senaste räkenskapsåret. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen möjliggör utdelning utöver utdelning av årets vinst enligt 11 §. En förutsättning för detta är dock att direktionen har godkänt utdelningen, även vad gäller dess storlek.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

9 kap. Tillgångsförvaltning

1 §

I paragrafen anges målen för tillgångsförvaltningen. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 7 kap. 2 §.

Riksbankens tillgångar är av olika slag. Som berörs i författningskommentaren till 9 kap. 13 § regeringsformen består valutareserven framför allt av utländska statspapper. Riksbanken har också en guldreserv, som består av guld som förvaras på olika platser i världen. Vidare innehar Riksbanken finansiella instrument som har emitterats i Sverige, t.ex. svenska statspapper. Dessutom äger Riksbanken givetvis fastigheter, inventarier och andra föremål.

Bestämmelsen i första stycket 1 syftar till att Riksbanken ska ha tillräckliga medel för att kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag och andra författningar och rättsakter från EU som reglerar Riksbankens verksamhet (jfr 1 kap. 2 § tredje meningen). Det gäller t.ex. att bedriva penningpolitik och att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt enligt bestämmelserna i 3 kap.

Inom ramen för tillgångsförvaltningen får Riksbanken ändra sammansättningen på tillgångarna och fördelningen mellan olika tillgångsslag. I lagen finns det dock begränsningar för under vilka förutsättningar tillgångar får köpas eller säljas t.ex. i penningpolitiskt syfte respektive för att bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system. Om inte något annat anges i lagen, får Riksbanken i tillgångsförvaltningen omvandla tillgångar såsom guld till utländsk valuta. Detta kan t.ex. göras tidsbegränsat genom återköpsavtal. I förvaltningen av valutareserven får Riksbanken ingå avtal som ändrar dess löptid och valutasammansättning.

Första stycket 2 avser att Riksbanken ska vara självfinansierad.

Självfinansiering råder när Riksbankens räntenetto, dvs. skillnaden mellan ränteintäkter och räntekostnader, täcker driftskostnaderna. Denna förmåga till självfinansiering är grundläggande för en centralbanks finansiella oberoende (se avsnitt 29.4.1).

Av första stycket följer att Riksbanken inte har något vinstsyfte. Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

2 §

I paragrafen anges två allmänna principer för tillgångsförvaltningen. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 7 kap. 2 §. Delar av de tillgångar som avses i paragrafen finns i valutareserven (se även 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen och 10 kap. denna lag) och guldreserven. Guldreserven fyller traditionellt sett funktionen att säkerställa Riksbankens, och därmed Sveriges, betalningsförmåga gentemot andra länder och internationella organisationer.

Enligt första stycket ska Riksbankens tillgångar förvaltas med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank. Med detta avses att tillgångsförvaltningen ska ses som ett medel för att Riksbanken ska kunna utföra sina övriga uppgifter, och inte ett mål i sig (jfr vad som sägs i författningskommentaren till 1 § om att Riksbanken inte har något vinstsyfte). Detta innebär att uppgifterna avseende bl.a. penningpolitik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångsförvaltning (se avsnitt 29.8).

Andra stycket gäller risknivån i tillgångsförvaltningen, inklusive

valutareserven. I de allra flesta fall är en tillgångsförvaltning till låg risk förenlig med att Riksbanken ska kunna utföra sina uppgifter i övrigt. För det fall att riskhanteringen skulle begränsa Riksbankens möjligheter att kunna utföra uppgifter av olika slag har dock uppgifterna företräde framför den föreskrivna risknivån. Det gäller bl.a. hanteringen av valutarisken i valutareserven.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

3 §

Paragrafen gäller hur en hållbar utveckling ska beaktas i Riksbankens tillgångsförvaltning. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Den har utformats efter förebild av 4 kap. 1 a § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

4 §

Paragrafen gäller riktlinjer för tillgångsförvaltningen. Dessa ska utformas inom de ramar som följer av 1–3 §§. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

5 §

Paragrafen gäller förvärv av ägarandelar och liknande rättigheter i företag och ekonomiska föreningar. Paragrafen motsvarar 8 kap. 2 § i 1988 års lag.

En redaktionell ändring har gjorts i andra stycket på så sätt att uttrycket bemyndigande har ersatts av uttrycket godkännande, eftersom det inte handlar om något normgivningsbemyndigande.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

6 §

Paragrafen gäller i motsats till 5 § försäljningar av ägarandelar och liknande rättigheter i företag och ekonomiska föreningar. Paragrafen motsvarar 8 kap. 2 a § i 1988 års lag.

En redaktionell ändring har gjorts i andra stycket på så sätt att uttrycket bemyndigande har ersatts av uttrycket godkännande, eftersom det inte handlar om något normgivningsbemyndigande.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

7 §

Paragrafen gäller köp och försäljningar av fastigheter och inventarier som behövs för Riksbankens verksamhet. Paragrafen motsvarar 8 kap. 4 § första och andra styckena i 1988 års lag.

En redaktionell ändring har gjorts i andra stycket på så sätt att uttrycket bemyndigande har ersatts av uttrycket godkännande, eftersom det inte handlar om något normgivningsbemyndigande.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

8 §

I paragrafen finns en s.k. upplysningsbestämmelse om en bestämmelse om rörelse för tryckning av sedlar eller tillverkning av mynt. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har anknytning till 5–7 §§ på så sätt att sådan verksamhet kan drivas genom ett dotterbolag (jfr 5 och 6 §§) eller i egen regi genom att inventarier och fastigheter köps (jfr 7 §).

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

9 §

Paragrafen, som gäller förvärv av säkerheter och minskning av fordran, motsvarar 8 kap. 4 § tredje stycket och 6 § i 1988 års lag.

Med uttrycket förvärva egendom för att skydda en fordran i första

stycket avses att Riksbanken blir ägare till egendom genom att en

säkerhet, t.ex. en pant, tas i anspråk med anledning av att en motpart till Riksbanken kommer på obestånd eller i övrigt inte fullgör sina förpliktelser. Genom att t.ex. pant realiseras kan Riksbanken komma att bli ägare till egendom av olika slag. Därigenom har en kreditförlust undvikits eller i vart fall minskats. Förvärv av nu aktuellt slag kan också ske till följd av ett återköpsavtal, om motparten kommer på obestånd eller i övrigt inte fullgör sina förpliktelser och därför inte kan återköpa egendom, såsom aktier, som tidigare har överlåtits till Riksbanken.

Särskilda bestämmelser om pantsättning av fordringar till Riksbanken finns i 3 kap.22 och 31 §§skuldebrevslagen (1936:81).

I andra stycket behandlas Riksbankens befogenhet att i ett enskilt fall minska en fordran som den har genom ackord och liknande. Riksbanken ska utöva denna befogenhet på ett sätt som är förenligt med unionsrätten, t.ex. vad gäller förbudet mot monetär finansiering.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

10 kap. Valutareserven och valutaåterköpsavtal

1 §

I paragrafen finns allmänna bestämmelser om upplåning till valutareserven. Förutsättningarna för sådan upplåning framgår av 2–4 §§. Med upplåning avses inte avtal enligt 6–8 §§. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Förvaltningen av valutareserven regleras av bestämmelser i 9 kap. Valutareserven består framför allt av utländska statspapper (se även författningskommentaren till 9 kap. 1 §). Vilka tillgångar som kan ingå i den bestäms bl.a. av bestämmelsen i 9 kap. 2 § andra stycket om låg risk. Syftet med upplåning till valutareserven, dvs. motiven för att hålla en valutareserv, behandlas i avsnitt 30.2.1.

Enligt första stycket första meningen är det Riksbanken som beslutar om upplåningen. Förutsättningarna för upplåning framgår av 2–4 §§. Upplåningen ska kunna motiveras utifrån rimliga förutsättningar och föregås av en grundlig analys och motivering (se även 1 kap. 6 § vad gäller motivering av beslut i allmänhet). I avsnitt 30.7 berörs ytterligare förutsättningar för beslut av nu aktuellt slag vad gäller analys, alternativa åtgärder m.m.

Av första stycket andra meningen följer motsatsvis att Riksbanken inte själv får ta upp lån av någon annan än Riksgäldskontoret eller ge ut skuldebrev i utländsk valuta för att finansiera valutareserven. Upplåningen ska i stället ske i Riksgäldskontoret. Riksbanken får dock handla med utländsk valuta enligt 5 § första stycket och den bestämmelse som det hänvisas till i 5 § andra stycket. Riksbanken får också ingå sådana avtal som avses i 6–8 §§ (bl.a. valutaåterköpsavtal).

Enligt första stycket tredje meningen ska Riksbanken till Riksgälds-

kontoret betala full ersättning för upplåningskostnaderna. Bestämmelsen speglas av 1 § andra stycket första meningen lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Där framgår att Riksgäldskontoret ska ta ut ersättning för detta.

I första stycket fjärde meningen finns en s.k. upplysningsbestämmelse om bestämmelserna i lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov, som gäller för Riksgäldskontorets verksamhet.

Av andra stycket följer att Riksbanken ska återbetala lån enligt första stycket när det inte längre finns skäl för upplåningen, t.ex. för att behovet av att ha en beredskap för att kunna ge likviditetsstöd i

utländsk valuta har minskat. Återbetalning ska senast ske vid förfallotidpunkten enligt det aktuella avtalet mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken, men kan alltså aktualiseras innan dess. Eventuella kreditförluster som uppkommer i samband med att Riksbanken ger likviditetsstöd ska belasta Riksbanken.

Enligt tredje stycket ska Riksbanken samråda med Riksgäldskontoret före beslut om såväl upplåning som återbetalning. Samrådsskyldigheten innebär att Riksgäldskontoret ska få tillfälle att yttra sig. Samråd inför upplåning ska avse vilket utrymme för upplåning som finns, vilka övriga behov av upplåning som staten har och andra relevanta frågor så att de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna blir belysta. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i 1 kap. 5 § och den bestämmelse om effektivitet och hushållning som finns i 1 kap. 4 § är tillämpliga i fråga om sådana beslut, oavsett om det rör sig om upplåning enligt 2 eller 3 § (se avsnitt 30.7).

Riksgäldskontorets skuldförvaltning, t.ex. behovet av en effektiv likviditetshantering för att undvika överskottslikviditet, medför att ett samråd ska ske även vad gäller återbetalning av lån. Genom samrådsskyldigheten ska Riksgäldskontoret bl.a. få kännedom om en planerad återbetalning från Riksbankens sida (se även andra stycket angående återbetalningsskyldighet). Detta har särskild betydelse eftersom en återbetalning från Riksbanken som huvudregel endast får användas för återbetalning av statens motsvarande lån (5 kap. 3 § andra stycket budgetlagen [2011:203]).

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

2 §

Av paragrafen följer vilket låneutrymme som Riksbanken har i fråga om förtida upplåning, dvs. upplåning som sker i syfte att vid en senare tidpunkt kunna ge likviditetsstöd eller vidta andra åtgärder med utländsk valuta enligt denna lag. Från förtida upplåning ska skiljas sådant återställande enligt 4 § som äger rum efter att medel ur valutareserven har tagits i anspråk för likviditetsstöd. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Med bruttonationalprodukten avses Sveriges bruttonationalprodukt i löpande priser enligt nationalräkenskaperna. Som anges i paragrafen är det beloppet för föregående år som avses. Låneutrymmet för den förtida upplåningen ska avrundas till närmaste hundratals miljoner kronor.

Låneutrymmet för den förtida upplåningen enligt paragrafen gäller även för refinansiering av lån som har tagits upp tidigare. Ett lån som ska löpa ut får således inte förnyas om detta skulle innebära att låneutrymmet överskrids, exempelvis till följd av att bruttonationalprodukten i löpande priser har minskat eller på grund av växelkurseffekter. Detta innebär att det vid varje utlånings- eller refinansieringstillfälle ska göras en avstämning mot låneutrymmet enligt paragrafen, vilket framgår av uttrycket ”inklusive tidigare upplåning”.

Det är värdet i kronor på det aktuella beloppet vid respektive utlånings- eller refinansieringstillfälle som avses. Om kronans växelkurs skulle stärkas efter utlåningstillfället, så att beloppet i utländsk valuta motsvarar ett större belopp svenska kronor, medför inte detta någon omedelbar återbetalningsskyldighet för Riksbanken även om låneutrymmet skulle överskridas. Det påverkar dock förutsättningarna för upplåning vid nästa utlånings- eller refinansieringstillfälle (se ovan).

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

3 §

Paragrafen gäller upplåning som överskrider låneutrymmet för den förtida upplåningen enligt 2 §. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första stycket innebär att det inte finns någon absolut övre kvanti-

tativ gräns för den förtida upplåningen till valutareserven. Låneutrymmet enligt 2 § får dock överskridas endast om synnerliga skäl föreligger. Med synnerliga skäl avses här tydliga tecken på förhöjd oro på de finansiella marknaderna, ökad risk för att svenska banker kan komma att utsättas för allvarlig likviditetsstress i utländsk valuta, eller andra omständigheter som gör ytterligare förstärkning av valutareserven uppenbart nödvändig för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Upplåningen ska kunna

motiveras utifrån rimliga förutsättningar och föregås av en grundlig analys och motivering.

Låneutrymmet enligt 2 § får överskridas endast tillfälligt, dvs. under den tidsperiod då de synnerliga skälen föreligger. Det innebär att lån som överskrider låneutrymmet ska avvecklas i takt med att de förfaller när kravet på synnerliga skäl inte längre är uppfyllt, t.ex. till följd av att behovet av beredskap för att ge likviditetsstöd har minskat.

Av andra stycket följer ett särskilt krav på en redogörelse till finansutskottet utöver vad som framgår av 12 kap. 3–5 §§. En redogörelse av nu aktuellt slag kan vara såväl muntlig som skriftlig. Redogörelsen ska lämnas så snart som möjligt, dvs. vanligtvis senast några dagar efter ett beslut enligt första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

4 §

Paragrafen gäller återställning av valutareserven, vilket är en form av upplåning till valutareserven vid sidan av bestämmelserna i 2 och 3 §§ om förtida upplåning. Återställningen kan beskrivas som en påfyllnadsprincip, dvs. att en viss del av valutareserven ska fyllas på när den har tagits i anspråk för vissa ändamål. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första stycket innebär att den del av valutareserven som inte har

finansierats genom upplåning i Riksgäldskontoret enligt 2 eller 3 § kan återställas i den utsträckning som den har tagits i anspråk för likviditetsstöd enligt 3 kap. 11–13 §§. Återställningen får avse högst det belopp som har använts till sådant stöd. Någon återställning får däremot inte göras av den upplånade delen av valutareserven, dvs. avseende medel som har lånats upp enligt bestämmelserna om förtida upplåning i 2 och 3 §§. I paragrafen görs således en åtskillnad mellan den del av valutareserven som har respektive inte har lånats upp i Riksgäldskontoret. Som framgår av 1 § första stycket första meningen är det Riksbanken som beslutar om återställning.

Enligt andra stycket ska inte bestämmelserna i 2 och 3 §§ om förtida upplåning tillämpas i fråga om återställning. Detta medför att upplåningen kan komma att överstiga låneutrymmet om 5 procent av bruttonationalprodukten utan att upplåning har skett enligt 3 §.

Ett beslut om återställning ska grundas på att den icke upplånade delen av valutareserven helt eller delvis har tagits i anspråk för likviditetsstöd enligt 3 kap. 11–13 §§. Några synnerliga skäl krävs alltså inte.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

5 §

Paragrafen gäller handel med valuta. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken får köpa utländsk valuta i syfte att kunna finansiera viss kreditgivning. Detta kan alltså göras utan att det krävs något syfte att påverka kronans växelkurs eller att bidra till att uppnå prisstabilitetsmålet. Bestämmelsen innebär att Riksbanken får sälja svenska kronor och med dessa finansiera en förstärkning av valutareserven. Bestämmelsen är inte avsedd att reglera vilka tillgångar som ingår i valutareserven. Som berörs i författningskommentaren till 1 § ingår det bl.a. utländska statspapper i valutareserven.

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse om innehållet i bestämmelsen om valutainterventioner i 2 kap. 4 § tredje stycket. Sådana interventioner görs i syfte att påverka kronans växelkurs (se definitionen i 1 kap. 12 §). Ett sådant syfte krävs dock inte vid köp enligt första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

6 §

I paragrafen regleras att Riksbanken får ta upp kredit, ingå valutaåterköpsavtal och liknande avtal för att tillgodose sitt behov av utländsk valuta. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag.

En definition av begreppet valutaåterköpsavtal finns i 1 kap. 12 §. Övervägandena finns i avsnitt 31.8.1.

7 §

I paragrafen finns en bestämmelse om att Riksbanken får ge kredit, ingå valutaåterköpsavtal och andra liknande avtal för att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta. Bestämmelsen motsvarar delvis 7 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag.

Paragrafen reglerar två olika situationer då Riksbanken får ingå sådana avtal för att tillgodose en annan centralbanks behov av utländsk valuta. Bedömningen av vilken situation som föreligger görs när det första avtalet (ramavtalet) ingås, inte i varje enskild transaktion. Däremot måste självfallet de enskilda transaktionerna rymmas inom ramavtalet.

Ett avtal får enligt punkten 1 ingås om det tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system i Sverige. I en sådan situation behövs inte riksdagens godkännande. Det är Riksbanken som bedömer om förutsättningarna är uppfyllda. Bedömningen måste dock kunna motiveras utifrån sakliga grunder och baserat på den information som föreligger vid beslutet om att ingå avtalet.

I övriga fall får avtal enligt punkten 2 ingås om Riksbanken bedömer att det finns skäl att ingå avtalet och riksdagen har godkänt det. De skäl som Riksbanken lägger till grund för en framställning behöver inte vara att det har samband med Riksbankens uppgifter. Det kan vara tillräckligt att stödja den andra centralbankens utförande av sina centralbanksuppgifter. Vidare är riksdagens godkännande inte avsett att lämnas vid varje enskild transaktion utan det är ramavtalet som kräver godkännande.

Övervägandena finns i avsnitt 31.8.2.

8 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får ge kredit till, ingå valutaåterköpsavtal och andra liknande avtal, med Banken för internationell betalningsutjämning. Bestämmelsen motsvarar delvis 7 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag.

Av 9 kap. 5 § följer det att Riksbanken får köpa aktier i Banken för internationell betalningsutjämning.

Övervägandena finns i avsnitt 31.8.2.

11 kap. Organisation och ledning

1 §

I paragrafen finns det övergripande bestämmelser om Riksbankens organisation.

Första meningen motsvarar delvis 9 kap. 2 § tredje stycket första

meningen och 6 § första stycket första meningen 1988 års lag.

Av andra meningen, som är ny, följer att det finns andra organisatoriska avdelningar och enheter som inte anges i denna lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.8 (direktionens beslut avseende internrevisionsavdelningens uppgifter), 33.6.8 (mandatet för fullmäktiges externa, revisionsfunktion) och avsnitt 32.8.9 (personalansvarsnämnd).

2 §

I paragrafen finns en bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap för anställda inom Riksbanken. Paragrafen motsvarar (med redaktionella ändringar) 9 kap. 3 § 1988 års lag.

Sådana beslut ska enligt paragrafen fattas under de förutsättningar som anges i 6 § 2 och 3 lagen (1994:260) om offentlig anställning. För vissa anställningar i Riksbanken kan krav på svenskt medborgarskap följa av annan lagstiftning, se t.ex. säkerhetsskyddslagen (2018:585).

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.12.

3 §

I paragrafen finns en bestämmelse om verksamhetsort och säte. Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 1 § i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken driver verksamhet i Stockholm. Av andra stycket följer att Riksbanken får driva verksamhet även utanför Stockholm vid riksbankskontor eller andra anläggningar som direktionen bestämmer. Det finns även en s.k. upplysningsbestämmelse om depåer, se författningskommentaren till 4 kap. 4 §.

Övervägandena finns i avsnitten 32.8.3 och 32.8.11.

4 §

I paragrafen finns en upplysning om att bestämmelser om hinder mot att ingå i fullmäktige finns i riksdagsordningen. Motsvarande bestämmelser finns även i 2 kap. 1 § i 1988 års lag.

Av tilläggsbestämmelse 13.21.1 till riksdagsordningen följer att en ledamot i fullmäktige inte får:

1. vara statsråd,

2. vara ledamot i Riksbankens direktion,

3. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn, eller

4. inneha en annan anställning eller ett annat uppdrag som gör hen olämplig för uppdraget som fullmäktig.

I riksdagsordningen finns också bestämmelser om förutsättningarna för entledigande av en ledamot, och att en ledamot ska anmäla anställningar eller uppdrag till riksdagen.

I riksdagsordningen finns också bestämmelser om att en ledamot inte heller får vara underårig, i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

5 §

Paragrafen anger att fullmäktige inom sig väljer ordförande och vice ordförande. Paragrafen motsvarar 1 kap. 3 § andra stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

6 §

I paragrafen finns bestämmelser om fullmäktiges beslut. Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 3 § i 1988 års lag.

Första stycket överensstämmer med den hittillsvarande lydelsen.

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse avseende 29 § förvaltningslagen (2017:900) som ersätter bestämmelserna i 1988 års lag. Bestämmelsen är i övrigt oförändrad. Av bestämmelsen följer ett krav på en kvalificerad majoritet om åtta ledamöter vad gäller beslut om att skilja en ledamot i direktionen från anställningen,

vilket avviker från de allmänna bestämmelserna om omröstning i förvaltningslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

7 §

I paragrafen förtydligas att fullmäktige har en kontrollerande funktion.

I första stycket finns allmänna bestämmelser om fullmäktiges kontrollerande funktion. Bestämmelserna har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Den kontrollerande funktionen har samband med att det är fullmäktige som utser ledamöterna i direktionen och beslutar om ett omval ska erbjudas eller inte. Funktionen har också ett samband med att fullmäktige under vissa särskilda omständigheter kan skilja en ledamot i direktionen från anställningen (se 9 kap. 13 § fjärde stycket regeringsformen). Fullmäktige behöver även av andra skäl följa verksamheten i Riksbanken, exempelvis för att kunna informera finansutskottet om frågor av större betydelse. Några exempel på sådana frågor är förändringar avseende hur prisstabilitetsmålet tillämpas, beslut som förutsätter att synnerliga skäl föreligger, beslut om att bevilja nödkrediter, allvarliga störningar i Riksbankens system för betalningsavveckling och iakttagelser om betydande risker för stabiliteten i det finansiella systemet. Det kan dock finnas skäl för fullmäktige att även informera om frågor som är mindre allvarliga eller genomgripande än dessa.

Av 21 § tredje stycket följer att ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden. Denna närvarorätt har betydelse för fullmäktiges möjligheter att följa direktionens arbete.

Enligt andra stycket ska fullmäktiges revisionsfunktion granska direktionens arbete. Att en sådan funktion ska finnas i Riksbanken anges i 1 §. Denna form av revision är alltså kopplad till de uppgifter och ansvarsområden som direktionen har enligt denna lag och övriga författningar som gäller Riksbankens verksamhet. Bestämmelsen motsvarar delvis 9 kap. 2 § andra stycket i 1988 års lag, men det område som granskningen ska avse har ändrats.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

8 §

Av paragrafen följer att fullmäktige beslutar om motiv på de sedlar och mynt som Riksbanken ger ut. Paragrafen motsvarar delvis 5 kap. 1 § första stycket andra meningen i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att fullmäktige beslutar om motiven, dvs. vad som avbildas på sedlar och mynt och hur det avbildas. Fullmäktige ska till skillnad från den hittillsvarande lydelsen inte besluta om den övriga utformningen av sedlar och mynt, t.ex. storleken på en sedel. Sådana beslut fattas av direktionen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

9 §

Av paragrafen följer att fullmäktige för Riksbankens räkning får lämna remissyttranden inom sitt ansvarsområde. Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 § 1988 i års lag.

I paragrafen har uttycket verksamhetsområde ersatts av uttrycket ansvarsområde. Av bestämmelsen följer att fullmäktige får lämna remissyttranden inom samma område som avseende framställningar. Den nya bestämmelsen har samma innebörd som den hittillsvarande lydelsen av motsvarande bestämmelse. Däremot bör fullmäktige inte skriva gemensamma remissvar tillsammans med direktionen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.2.

10 §

I paragrafen finns en upplysning om att fullmäktige fattar beslut i de frågor som faller inom dess ansvarsområde enligt regeringsformen, riksdagsordningen och riksbankslagen. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Tillsammans med 7–9 §§ ger paragrafen en fullständig uppräkning av i vilka ärenden fullmäktige fattar beslut.

11 §

Paragrafen reglerar anställningsvillkor för direktionsledamöter och fullmäktigeledamöter. Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 5 § i 1988 års lag.

I paragrafen har ett förtydligande gjorts genom att uttrycket anställningsförmån har ersatts av uttrycket anställningsvillkor.

Övervägandena finns i avsnitten 32.8.2 och 32.8.3.

12 §

Paragrafen reglerar hinder mot att ingå i direktionen. Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 § första och andra styckena 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.11.

13 §

I paragrafen finns en bestämmelse om att en direktionsledamot är skyldig att anmäla om hen tar en sådan anställning eller ett sådant uppdrag som kan strida mot bestämmelsen i 12 §. Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.11.

14 §

I paragrafen regleras antalet direktionsledamöter och deras mandatperiod. Paragrafen innehåller också en omvalsbegränsning. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 4 § första stycket första och andra meningarna i 1988 års lag.

Av första stycket följer att direktionen består av fem ledamöter. Det innebär en minskning jämfört med den hittillsvarande lydelsen från sex till fem ledamöter. Mandatperioden är dock oförändrad, dvs. fem eller sex år.

Av andra stycket följer att högst ett omval kan erbjudas som huvudregel. Den bestämmelsen är ny. Ett undantag gäller dock om en vice riksbankschef ska utses till riksbankschef. I ett sådant fall kan hen utses till riksbankschef för en eller två mandatperioder, även om

hen tidigare har varit vice riksbankschef i en eller två mandatperioder.

I anslutning till paragrafen gäller särskilda övergångsbestämmelser. Övervägandena finns i avsnitt 32.8.6.

15 §

Av paragrafen följer att fullmäktige utser en ordförande i direktionen som samtidigt ska vara riksbankschef, och att övriga direktionsledamöter är vice riksbankchefer. Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 4 § första stycket tredje meningen i 1988 års lag.

Bestämmelsen innebär en kodifiering av praxis. Fullmäktige har nämligen utsett samtliga ledamöter som inte är riksbankschef till vice riksbankschefer. Enligt den hittillsvarande lydelsen ska fullmäktige utse minst en vice riksbankschef.

När fullmäktige utser direktionsledamöter kan fullmäktige behöva ta ställning till frågan om krav på medborgarskap.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.4.

16 §

Paragrafen behandlar ersättare för riksbankschefen för det fall att denne har förhinder. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 4 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt den hittillsvarande lydelsen får fullmäktige bestämma inbördes ordning avseende ersättare för riksbankschefen när hen har förhinder. När en vice riksbankschef har trätt in i riksbankschefens ställe för att hen har förhinder så tjänstgör den vice riksbankschefen som riksbankschef. Vad som i riksbankslagen anges avseende riksbankschefen gäller alltså då för den som har trätt i riksbankschefens ställe.

Om mandatperioden för en ledamot har löpt ut har dennes uppdrag upphört. I sådana fall uppkommer inte frågan om att tillämpa paragrafen.

Däremot om en ledamot enligt punkten 1 har avgått på egen begäran kan en vice riksbankschef behöva tjänstgöra i riksbankschefens ställe i avvaktan på att en ny riksbankschef utses.

Om en ledamot har skiljts från anställningen genom beslut av fullmäktige, även om talan mot beslutet fortfarande får föras, kan enligt punkten 2 en vice riksbankschef behöva tjänstgöra i riksbankschefens ställe.

Om en ledamot är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande kan enligt punk-

ten 3 en vice riksbankschef behöva tjänstgöra i riksbankschefens ställe.

Denna punkt är utformad efter förebild av 10 § 3 lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.2.

17 §

Av paragrafen följer att fullmäktige ska utse ledamöter till direktionen genom ett ansökningsförfarande, och hur ett sådant ansökningsförfarande ska gå till. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att fullmäktige ska utforma en kravprofil vid en aktuell tjänsteutlysning till direktionen. Fullmäktige ges stor frihet att formulera kravprofilen.

Av andra stycket följer dock att fullmäktige ska säkerställa att ledamöterna av direktionen tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet. Det innebär att kravprofilen behöver varieras beroende på vilken kompetens som för tillfället behövs.

Av tredje stycket följer att kravprofilen för riksbankschefen alltid ska inbegripa ett krav på god ledarskapsförmåga.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.4.

18 §

I paragrafen regleras karenstid. Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 § fjärde stycket i 1988 års lag.

Överväganden finns i avsnitt 32.8.2.

19 §

Paragrafen behandlar direktionens ansvar. Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 1 a § och 4 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt regeringsformen leds Riksbanken av en direktion som utses av fullmäktige (9 kap. 13 § regeringsformen).

Paragrafens första stycke motsvarar 9 kap. 1a § första stycket. Där beskrivs direktionens övergripande ansvar för verksamheten.

I andra stycket beskrivs vilka ärenden som Riksbanken direktion ska avgöra. Bestämmelsen påverkar gränsdragningen mot bl.a. riksbankschefens uppgifter, se författningskommentaren till 24 §. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 4 § myndighetsförordningen (2007:515). Av den bestämmelsen följer vilka ärenden som ledningen för en myndighet ska avgöra.

Att direktionen beslutar om en verksamhetsplan, ansvarar för att det finns en intern styrning och kontroll och om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen m.m. (andra stycket 3–5) överensstämmer med den hittillsvarande lydelsen. Nytt är att direktionen också ska besluta om arbetsordningen (andra stycket 1 och 2). Arbetsordningen beslutas enligt 1988 års lag av fullmäktige. Ny är också bestämmelsen om att direktionen ska avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter (andra stycket 6). Att direktionen fattar beslut om principiellt viktigt frågor följer i dag av den av direktionen beslutade instruktionen för Riksbanken. Som exempel på ärenden som direktionen alltid ska besluta om, och som alltså inte är möjliga att delegera, kan nämnas beslut om styrräntan eller beslut om att en nödkredit ska ges.

I paragrafens tredje stycke förklaras innebörden av intern styrning och kontroll. Bestämmelsen motsvarar 9 kap. 1 a § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.8.

20 §

Paragrafen reglerar delegering. Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 5 § i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 5 § myndighetsförordningen (2007:515). Bestämmelsen anger att ärenden som inte ska avgöras av direktionen får avgöras av riksbankschefen eller, om inte

direktionen har bestämt annat, av den som riksbankschefen bestämmer. Utgångspunkten är alltså att delegationen görs till riksbankschefen och att hen får delegera vidare. Direktionen får dock besluta att riksbankschefen inte får delegera ett visst ärende eller en viss typ av ärenden. Direktionen får också besluta att delegera till någon annan tjänsteman inom Riksbanken. Av den närmast motsvarande bestämmelsen i 1988 års lag (1 kap. 5 § andra meningen) följer att direktionen kan besluta att delegera ärenden.

Frågan om delegation till riksbankschefen behandlas också i författningskommentaren till 24 §.

Överväganden finns i avsnitt 32.8.9.

21 §

Paragrafen reglerar direktionens sammanträden och beslutsförhet. Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 kap. 3 § första stycket, andra stycket första meningen och tredje meningen samt tredje stycket i 1988 års lag.

Första och tredje styckena överensstämmer med den hittillsvarande

lydelsen.

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse avseende 29 § förvaltningslagen (2017:900) som ersätter bestämmelser i 1988 års lag. Bestämmelsen är i övrigt oförändrad.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.10.

22 §

Paragrafen behandlar beslut i brådskande ärenden. Paragrafen motsvarar delvis 3 kap. 3 § andra stycket andra meningen i 1988 års lag.

Paragrafen har utformats efter förebild av 12 § myndighetsförordningen (2007:515).

Första stycket överensstämmer i sak med myndighetsförordningen.

Bestämmelsen i andra stycket innebär att ärenden i vissa fall får avgöras av två ledamöter. Det skiljer sig från det som gäller enligt myndighetsförordningen där myndighetenschefen ensam får avgöra ärenden i dessa fall. Lösningen liknar dock den som finns i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.10.

23 §

I paragrafen behandlas möjligheten för en ledamot i direktionen att lyfta ärenden till direktionen. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag utan är hämtad från den av direktionen beslutade instruktionen.

Enligt bestämmelsen får en direktionsledamot alltid ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen. Av 25 § tredje stycket följer också att riksbankschefen ska sammankalla direktionen om en ledamot begär det.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.10.

24 §

Paragrafen reglerar riksbankschefens ansvar. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelserna har utformats efter förebild av 13 § myndighetsförordningen (2007:515). Av bestämmelsen följer att riksbankschefen tillika myndighetschefen ansvarar inför direktionen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. Direktionen har således det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet, och det är direktionsledamöterna som gemensamt bestämmer den närmare arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och direktionen. Det skulle dock strida mot bestämmelsens syfte om direktionen beslutar att i direktionen hantera frågor i en sådan omfattning att riksbankschefen i praktiken inte längre ansvarar för den löpande verksamheten.

Riksbankschefens ansvarsområde i relation till direktionen ska motsvara det som myndighetschefer i en styrelsemyndighet har i relation till styrelsen.

Övervägandena finns i avsnitten 32.8.8. och 32.8.9.

25 §

Av paragrafen följer att riksbankschefen leder direktionens arbete och formerna för detta. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Som följer av 15 § ska riksbankschefen vara ordförande i direktionen. Riksbankschefen ska vidare enligt första stycket förbereda direktionens sammanträden. I ansvaret för att förbereda sammanträden ingår bl.a. att förse direktionen med tillräckliga underlag för beslut.

Av andra stycket följer att riksbankschefen ska se till att bl.a. frågor av principiell karaktär ska tas upp för beslut i direktionen.

Av tredje stycket följer att riksbankschefen ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs, och sammankalla direktionen om en ledamot kräver det. En sådan bestämmelse finns i dag i den av fullmäktige beslutade arbetsordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.9.

26 §

Paragrafen rör instruktionsförbudet. Paragrafen motsvarar delvis 3 kap. 2 § i 1988 års lag, men har getts ett bredare tillämpningsområde.

Instruktionsförbudet i paragrafen gäller för ledamöterna i direktionen. Ett motsvarande förbud för andra myndigheter att påverka Riksbanken och för Riksbanken att begära eller ta emot instruktioner finns i 9 kap. 13 § andra stycket regeringsformen. Vilka ansvarsområden som avses behandlas i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen, se författningskommentaren till den paragrafen.

Övervägandena finns i avsnitt 28.2.

27 §

Paragrafen reglerar framställningar till riksdagen eller regeringen. Paragrafen motsvarar 4 kap. 1 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitten 32.8.2 och 32.8.11.

28 §

Paragrafen gäller Riksbankens internrevisionsavdelning, som är en annan verksamhet än fullmäktiges revisionsfunktion enligt 7 § andra stycket. Paragrafen motsvarar 9 kap. 2 a § i 1988 års lag. Att en internrevisionsavdelning ska finnas i Riksbanken anges i 1 §.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.8.

29 §

Paragrafen gäller inriktningen på internrevisionen. Paragrafen motsvarar 9 kap. 2 § tredje stycket andra meningen i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.8.

30 §

I paragrafen anges personalansvarsnämndens sammansättning. Att det ska finnas en sådan nämnd framgår av 1 §. Bestämmelsen motsvarar 9 kap. 6 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.9.

31–33 §§

Paragraferna innehåller bestämmelser om anmälan av finansiella instrument m.m. från ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige samt ledamöterna i direktionen. Bestämmelserna motsvarar 4 kap. 4 § i 1988 års lag.

En definition av uttrycket finansiella instrument finns i 1 kap. 12 §. Övervägandena finns i avsnitten 32.8.3 och 32.8.11.

34 §

Paragrafen reglerar anmälningsskyldighet avseende finansiella instrument för andra ledamöter i fullmäktige, anställda och uppdragstagare. Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 5 § i 1988 års lag.

En definition av uttrycket finansiella instrument finns i 1 kap. 12 §. Övervägandena finns i avsnitten 32.8.3 och 32.8.11.

12 kap. Information till allmänheten och redogörelser till finansutskottet

1 och 2 §§

Paragraferna gäller Riksbankens information till allmänheten. Den information som avser det finansiella systemet kan t.ex. lämnas genom en rapport om finansiell stabilitet, se författningskommentaren till 3 kap. 4 §. Kraven går utöver vad som åligger Riksbanken enligt förvaltningslagen (2017:900). Paragraferna har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelserna i paragraferna medför att Riksbanken får behandla sådana personuppgifter som är nödvändiga för att fullgöra dess informationsansvar (se artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG).

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.3.

3–6 §§

Paragraferna gäller Riksbankens skyldighet att lämna skriftliga eller muntliga redogörelser till riksdagens finansutskott. Paragraferna har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag (jfr 6 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag).

Att det är finansutskottet som ansvarar för frågor om Riksbankens verksamhet följer av 7 kap. 9 § första stycket 2 riksdagsordningen. Som anges i 6 § finns det bestämmelser om upplysningar och yttranden till ett utskott i riksdagen i 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen. Utöver dessa generellt gällande bestämmelser innehåller alltså paragraferna särskilda bestämmelser om Riksbankens redogörelser till finansutskottet i vissa frågor.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.3.

7 §

Paragrafen gäller överlämnande av årsredovisning.

Bestämmelsen i första stycket motsvarar i huvudsak 10 kap. 3 § andra stycket första meningen i 1988 års lag, med den ändringen att det är fullmäktige i stället för direktionen som ska överlämna årsredovisningen. Ändringen har föranletts av att det är fullmäktige som fattar beslut om resultaträkningen, balansräkningen och om årets resultat (se 8 kap. 4 § andra stycket).

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse om bestämmelserna om årsredovisningen i 8 kap. som inte har någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

8 §

Paragrafen, som gäller beslut om ansvarsfrihet, motsvarar 10 kap. 4 § andra stycket i 1988 års lag.

Som anges i 9 § ska beslut i de frågor som avses där fattas i samband med beslut enligt paragrafen (se även det som anförs om beslut om ansvarsfrihet i författningskommentaren till den paragrafen).

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

9 §

Paragrafen gäller om godkännande av resultat- och balansräkning och därmed sammanhängande beslut. Paragraferna har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 10 kap. 4 § första stycket.

Av första stycket följer att fullmäktiges beslut om resultaträkningen, balansräkningen och om årets resultat enligt 8 kap. 4 § andra stycket inte blir definitivt förrän riksdagen har godkänt dem. Riksdagens handlingsutrymme är begränsat till att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges förslag. Det senare aktualiseras om de aktuella beloppen inte är beräknade på ett sätt som överensstämmer med gällande rätt, vilket i sådant fall torde framgå av Riksrevisionens revisionsberättelse (se 5 § tredje stycket lagen [2002:1022] om revision

av statlig verksamhet m.m.). Om beslutet upphävs, ska fullmäktige på nytt fatta beslut.

Riksdagens beslut enligt första stycket ska fattas i samband med beslut enligt 8 §, eftersom dessa frågor har ett nära samband med varandra (se avsnitt 29.7). Om riksdagen inte godkänner fullmäktiges beslut, kan det finnas skäl att överväga frågan om ansvarsfrihet särskilt.

Andra stycket rör tidpunkten för utdelning till staten. Utdelning

förutsätter att riksdagen har godkänt vinstdispositionen och därmed även resultaträkningen.

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

10 §

Paragrafen, som gäller Riksrevisionens iakttagelser, motsvarar 10 kap. 5 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.5.

13 kap. Sanktionsavgift, förelägganden och överklagande

1 §

Paragrafen gäller sanktionsavgift. Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 § i 1988 års lag.

Vid sidan av beslut enligt förevarande paragraf ansvarar Finansinspektionen för att pröva frågor om ingripanden mot finansiella företag under tillsyn. En och samma överträdelse ska dock inte föranleda beslut om sanktioner från både Riksbanken och Finansinspektionen eller att både utdömande av vite och en sanktionsavgift kommer på fråga (enligt det s.k. dubbelprövningsförbudet).

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

2 §

Paragrafen gäller beräkningen av en sådan sanktionsavgift som avses i 1 §. Paragrafen motsvarar delvis 11 kap. 2 § i 1988 års lag.

Med styrräntan i första stycket avses den styrränta som Riksbanken beslutar inom ramen för sitt penningpolitiska styrsystem (se även 2 kap. 4 § andra stycket). Sanktionsavgiften ska baseras på en ränta om som lägst 1 procent.

Enligt andra stycket får avgiften sättas ned helt eller delvis om det finns särskilda skäl.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

3 §

Paragrafen gäller beslut om förelägganden. Paragrafen motsvarar delvis 11 kap. 2 a § i 1988 års lag.

Av första stycket 1 följer att Riksbanken får besluta om de förelägganden som behövs för efterlevnaden av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag. Normgivningsbemyndiganden finns i 2–5 och 7 kap.

Första stycket 2 innebär att Riksbanken får meddela ett förelägg-

ande av innebörden att mottagaren ska efterleva det förbud mot spridning av bearbetade sedlar och mynt som avses i 4 kap. 14 §. Till skillnad från i 1988 års lag används dock inte uttrycket förbud för det beslut som Riksbanken kan fatta för att säkerställa att bearbetade sedlar eller mynt inte sprids. I stället används uttrycket föreläggande även i fråga om sådana beslut.

Första stycket 3 innebär att Riksbanken får besluta att förelägga

någon att lämna sådana uppgifter som följer av 7 kap. 1–3 §§.

Andra stycket avser förelägganden enligt första stycket 2 och mot-

svarar 11 kap. 2 a § andra stycket.

Tredje stycket gäller vite och motsvarar 11 kap. 2 a § första stycket

första meningen. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

4 §

Paragrafen, som gäller underrättelse om brott, motsvarar 11 kap. 4 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

5 §

Paragrafen, som gäller talan mot beslut om skiljande från anställning, motsvarar 2 kap. 2 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

6 §

Paragrafen gäller överklagande av andra beslut än de som avses i 5 §.

Första stycket motsvarar delvis 11 kap. 5 § andra stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

7 §

Paragrafen gäller överklagande av andra beslut än de som avses i 5 och 6 §§. Paragrafen motsvarar 11 kap. 5 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

8 §

Paragrafen reglerar frågan i vilken utsträckning som de av Riksbankens beslut som får överklagas gäller omedelbart eller inte.

Bestämmelsen innebär för det första att beslut om sanktionsavgifter enligt 1 §, beslut om förelägganden enligt 3 § och beslut om inlösen av sedlar och mynt enligt 4 kap. 7 § gäller först efter att tiden för överklagande har löpt ut. För det andra innebär bestämmelsen att övriga beslut av Riksbanken enligt denna lag gäller omedelbart, även om de överklagas.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

Punkten 1 gäller ikraftträdande. Bestämmelserna i lagen träder i kraft

vid två olika tillfällen. Bestämmelserna om referensräntor och andra referensvärden i 7 kap. 6 och 7 §§ och 8 § första stycket 2 träder i kraft den 1 juli 2021. Därefter träder övriga bestämmelser i lagen i kraft den 1 januari 2023.

Genom punkten 2 förtydligas att det är Sveriges riksbank som avses med Riksbanken i 7 kap. 6 och 7 §§ och 8 § innan 1 kap. 1 § har trätt i kraft.

Punkten 3 gäller upphävande av 1988 års lag. Punkten 4 rör fortsatt ledamotskap i direktionen och innebär att

ett beslut om att utse en direktionsledamot för viss tid gäller enligt beslutets lydelse, även om det har fattats före den 1 januari 2023.

Av punkten 5 följer att fullmäktige under en övergångsperiod kan välja att utse fem eller sex ledamöter i direktionen. Därigenom möjliggörs en minskning av antalet ledamöter utan att något förordnande behöver upphöra i förtid.

Innebörden av punkten 6 är att omvalsbegränsningen i 11 kap. 14 § andra stycket inte ska tillämpas retroaktivt.

Enligt punkten 7 ska bestämmelserna om budget, redovisning, eget kapital, finansiella avsättningar, årets resultat och årsredovisning ska tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023. Årsredovisningen för räkenskapsåret 2023 ska överlämnas före den 22 februari 2024 (se 12 kap. 7 § första stycket).

Punkten 8 gäller fördelningen av Riksbankens eget kapital och ger

en utgångspunkt för storleken på grundfonden och reservfonden (jfr 8 kap. 8 § första stycket). Att dessa båda fonder kan komma att öka efter räkenskapsåret 2023 följer av 8 kap. 11 och 12 §§. Den andel av Riksbankens eget kapital som överstiger 40 miljarder kronor vid utgången av räkenskapsåret 2023 ska ingå i balanserade vinstmedel.

Punkten 9 rör den situationen att Riksbankens eget kapital den

1 januari 2023 överstiger den målsatta nivån om 60 miljarder kronor. I sådant fall ska det överskjutande beloppet behållas av Riksbanken och allokeras till balanserade vinstmedel, i stället för att delas ut (se avsnitt 37.3.2).

Punkten 10 avser Riksbankens eventuella valutalån i Riksgälds-

kontoret vid tidpunkten för lagens ikraftträdande. Övergångsbestämmelsen innebär att Riksbanken, om de utestående lånen överskrider

låneutrymmet i 10 kap. 2 §, ska betala tillbaka lånen vartefter de förfaller till dess att låneutrymmet inte längre överskrids. Riksbanken får dock överskrida låneutrymmet om det föreligger synnerliga skäl enligt 10 kap. 3 § första stycket.

Punkten 11 avser formerna för Riksbankens finansiering av Inter-

nationella valutafondens verksamhet. Av övergångsbestämmelsen följer att Riksgäldskontoret ska finansiera Riksbankens IMF-verksamhet endast vad gäller betalningar eller andra överföringar som Riksbanken har gjort till IMF efter lagens ikraftträdande. På samma sätt gäller återbetalning av kapitalbelopp endast avseende sådana transaktioner enligt 6 kap. 7 § som Riksbanken har gjort efter lagens ikraftträdande.

Övervägandena finns i kapitel 37.

39.4. Förslaget till lag om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov

1 §

Paragrafen avser Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Genom upplåningen får staten genom Riksgäldskontoret en motsvarande fordran på Riksbanken med samma löptid som det lån som Riksgäldskontoret har tagit upp. Detta fordringsförhållande ska manifesteras i avtal mellan de båda myndigheterna, dvs. inte genom en obligation eller ett annat slags värdepapper. Bestämmelser om upplåning till staten för andra ändamål än de som avses i denna lag finns i budgetlagen (2011:203). I budgetlagen finns också allmänna bestämmelser om skuldförvaltning och om statens skuld (5 kap. 3– 7 §§), som är tillämpliga även på sådana lån som tas upp enligt förevarande lag.

Av första stycket följer att Riksgäldskontoret ska ta upp lån till staten för de angivna syftena.

Enligt första stycket 1 ska Riksgäldskontoret ta upp lån för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv i enlighet med 10 kap. 1–4 §§ riksbankslagen. Förutsättningarna för upplåningen regleras således genom bestämmelserna i riksbankslagen.

I första stycket 2 anges att upplåning också ska ske för att tillgodose Riksbankens behov av lån för överföring av medel till Internationella valutafonden. Denna upplåning behandlas närmare i författningskommentaren till 6 kap. 7 § riksbankslagen.

Av andra stycket första meningen följer att Riksgäldskontoret från Riksbanken ska ta ut full ersättning för statens kostnader för upplåningen för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Detta omfattar t.ex. ränta och Riksgäldskontorets administrativa kostnader. Bestämmelsen speglas av 10 kap. 1 § första stycket tredje meningen vad gäller Riksbankens betalningsskyldighet.

Av andra stycket andra meningen följer att Riksgäldskontoret från Riksbanken ska ta ut ersättning som motsvarar den ränta som Riksbanken mottar från Internationella valutafonden på utlånade medel. Till skillnad från vad som gäller vid förstärkning av valutareserven ska Riksbanken i detta fall alltså varken kompensera Riksgäldskontoret för dess administrativa kostnader för att ta upp lånen eller för eventuella räntedifferenser. Bestämmelsen speglas av 6 kap. 7 § andra stycket riksbankslagen vad gäller Riksbankens betalningsskyldighet.

Det kan nämnas att Riksbanken enligt 10 kap. 1 § första stycket riksbankslagen beslutar om upplåning från Riksgäldskontoret. Eftersom upplåningen avser valutareserven, är det frågan om utländsk valuta.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7 och 27.9.3.

39.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev

22 §

Paragrafen reglerar, i samspel med 10 §, förutsättningarna för att avtal om överlåtelse och pantsättning av löpande skuldebrev ska erhålla skydd mot överlåtarens respektive pantsättarens borgenärer vid konkurs och utmätning.

I första stycket görs ett antal redaktionella ändringar. Ändringarna syftar inte till att förändra innebörden av den hittillsvarande bestämmelsen.

Genom ett tillägg i andra stycket klargörs att undantaget från kravet på besittningsövergång inte bara gäller vid försäljning utan även pantsättning, som därmed får skydd redan genom pantavtalet. Det förutsätter givetvis att de skuldebrev som är föremål för pant-

förskrivningen kan identifieras. Förslaget innebär ingen ändring av kravet på identifiering jämfört med vad som gäller vid försäljning, vilket innebär att detta kan ske genom att skuldebreven hålls avskilda från pantsättarens övriga tillgångar, genom pantsättarens bokföring eller på något annat sätt. I stycket klargörs vidare att undantaget gäller även för det fall försäljningen eller pantsättningen avser ett skuldebrev som förvaras hos tredje man.

Genom hänvisningar i 6 kap. 8 §, 11 kap. 7 § och 22 kap. 13 §aktiebolagslagen (2005:551) är andra styckets avtalsprincip tillämplig också på de berörda företagens pantsättningar av aktiebrev, emissionsbevis, teckningsoptionsbevis och lösenbevis. Detta gäller också för bl.a. konossement och andra löpande handlingar.

Eftersom andra stycket är tillämpligt på både försäljning och pantsättning omfattar det också säkerhetsöverlåtelse, däremot inte byte och gåva.

Övervägandena finns i avsnitt 24.6.

31 §

Paragrafen reglerar i första, tredje och fjärde styckena, i samspel med 10 §, bl.a. förutsättningarna för att avtal om överlåtelse och pantsättning av enkla skuldebrev och, genom förutsatt analogi, andra enkla fordringar ska erhålla skydd mot överlåtarens respektive pantsättarens borgenärer vid konkurs och utmätning.

I första–tredje styckena görs ett antal redaktionella ändringar. Ändringarna syftar inte till att förändra innebörden av de nuvarande bestämmelserna.

De ändringar som görs finns i det nya fjärde stycket. Av bestämmelsen följer att kravet på underrättelse till fordringarnas gäldenärer tas bort för det fall ett företag som där anges pantsätter enkla skuldebrev eller andra enkla fordringar till Riksbanken. Ändringen innebär att det sakrättsliga skyddet uppnås genom pantavtalet. Detta förutsätter givetvis att det på något sätt, som bestämmelsen inte detaljreglerar, kan fastställas vilka fordringar som omfattas av pantförskrivningen. I likhet med ändringen av 22 § andra stycket, täcker 31 § fjärde stycket såväl primärpantsättning som sekundärpantsättning, oavsett vem eller vilka som skulle ha behövt denuntieras om inte avtalsprincipen utgjort bas för regleringen.

Det nya stycket omfattar förutom pantsättning även säkerhetsöverlåtelse, som omfattas av de överväganden som ligger bakom regeln till skillnad från verkliga överlåtelser (omsättningsöverlåtelser). I likhet med denuntiationskravet i första stycket ska det nya fjärde stycket inom sitt partsbegränsade område, förutom i tämligen givna fall som pantsättning och säkerhetsöverlåtelse av avbetalnings- och leasingstockar, ges analog tillämpning på i princip alla de områden där första stycket i rättspraxis har lagts till grund för analogier.

Övervägandena finns i avsnitt 24.6.

39.6. Förslaget till lag om upphävande av lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara

Lagen upphör att gälla vid utgången av 2022.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.14.

39.7. Förslaget till lag om ändring i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag)

1 §

Paragrafen avser regeringens rätt att meddela föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelser (moratorium) och vissa därmed sammanhängande frågor om inskränkningar i borgenärers rätt att göra gällande rättsverkningar på grund av dröjsmål med betalning.

I första och andra styckena görs ändringar av innebörden att Riksbanken, i stället för riksbanksfullmäktige enligt den hittillsvarande lydelsen, ska ges tillfälle att yttra sig innan regeringen meddelar föreskrifter enligt paragrafen. I övrigt görs ett antal redaktionella och språkliga ändringar samt anpassningar till nutida terminologi. Ändringarna syftar inte till att förändra den hittillsvarande innebörden av paragrafen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.14.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Punkten 1 avser tidpunkten för ikraftträdandet av ändringarna.

Av punkten 2 följer att ändringarna i 1 § inte ska tillämpas retroaktivt, dvs. inte i fråga om ansökningar om verkställighet eller konkurs som har gjorts före ikraftträdandet av ändringarna.

Detsamma ska enligt punkten 3 gälla för försäljning av egendom som ingår i ett konkursbo, om konkurs har beslutats före ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 37.3.6.

39.8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

Uttrycket betalningsväsendet utmönstras ur riksbankslagstiftningen. Mot den bakgrunden ändras lagens rubrik till lagen om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden. Lagen är en del av den s.k. fullmaktslagstiftningen.

2 §

Paragrafen gäller regeringens rätt att under krig m.m. meddela föreskrifter som gäller i stället för bl.a. riksbankslagen.

Genom ändringen i första stycket utvidgas regeringens fullmaktsbefogenheter att under krig m.m. meddela föreskrifter till att avse Riksbankens verksamhet generellt enligt riksbankslagen och annan lag om riksbankens verksamhet, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2010:751) om betaltjänster. En ändring görs också genom att sådana föreskrifter får meddelas även vid krigsfara och sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i, vilket tidigare reglerades i andra stycket. Vidare ändras bestämmelsen om att Riksbankens direktion om möjligt ska höras till att avse Riksbanken.

Andra stycket upphävs. Detta beror på av att krigsfara och sådana

extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i numera regleras i första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

4 §

Paragrafen gäller Riksbankens skyldighet att lösa in vissa utbetalningskort som har getts ut av staten och distribuerats till allmänheten. Sådana kort kan avse utbetalningar av bl.a. allmän pension, statlig tjänstepension, föräldrapenning, sjukpenning och liknande förmåner samt löner till statligt anställda.

I första stycket ändras tillämpningsområdet för paragrafen till att avse situationer när höjd beredskap råder (jfr den särskilda bestämmelse om lagliga betalningsmedel vid höjd beredskap som finns i 4 kap. 16 § riksbankslagen). Genom ändringen är Riksbanken skyldig att lösa in utbetalningskort när höjd beredskap råder, utan att det krävs något särskilt beslut från regeringen. Första stycket ändras också såtillvida att det endast är utbetalningskort som har getts ut av staten som avses. Vidare upphävs bestämmelsen om att vissa kort under vissa förhållanden ska tas emot som betalning till statlig myndighet.

Som en konsekvens av ändringen av tillämpningsområdet upphävs även den tidigare bestämmelsen i andra stycket. I andra stycket tas det i stället in en bestämmelse av innebörden att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana utbetalningskort som avses i första stycket. Sådana föreskrifter får således meddelas även när det inte råder höjd beredskap, även om Riksbankens skyldighet enligt första stycket är knuten till höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

5 §

Bestämmelsen ändras på så sätt att länsstyrelserna under vissa förhållanden har rätt att använda sig av befogenheter som annars tillkommer regeringen, i stället för befogenheter som annars tillkommer Konungen. Ändringen föranleds av att det är regeringen som har fullmaktsbefogenheter enligt de övriga bestämmelserna i lagen. I konsekvens med detta ersätts uttrycket riksstyrelsen med uttrycket regeringen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

39.9. Förslaget till lag om upphävande av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

Kungörelsen upphör att gälla vid utgången av 2022. Även det normgivningsbemyndigande som enligt hittillsvarande lydelse har gett regeringen rätt att besluta om kungörelsen upphävs vid den tidpunkten (tidigare 6 § lagen [1957:684] om betalningsväsendet under krigsförhållanden).

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

39.10. Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

2 §

I tredje stycket 3 görs en ändring på så sätt att ledamöterna av Riksbankens direktion inte längre undantas från ombudsmännens tillsyn. Ändringen innebär således att dessa ledamöter står under ombudsmännens tillsyn.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.6.

10 §

Ändringen i andra stycket är en konsekvens av att det införs en möjlighet för riksdagens finansutskott att besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från anställningen (se 13 kap. 25 § riksdagsordningen). I ett sådant fall är en ombudsman enligt andra

stycket 3 skyldig att biträda finansutskottet med en sådan utredning.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

18 §

I tredje stycket görs en ändring på så sätt att inte heller en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från anställningen enligt 13 kap. 25 § riksdagsordningen får överlämnas till något annat organ. Ändringen är en konsekvens av det införs en möjlighet för riksdagens finansutskott att besluta om en sådan särskild utredning.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

39.11. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1404) om valutapolitik

2 §

Paragrafen gäller beslut om växelkurssystem.

Tillägget i första stycket innebär att regeringen i förekommande fall även ska fatta beslut om centralkurs och bandbredd i samband med beslut om val av växelkurssystem. Detta aktualiseras om regeringen skulle besluta att knyta den svenska kronan till en annan valuta eller en korg av valutor (fast växelkurs). I ett sådant fall anges genom centralkursen och bandbredden vilket värde som kronan ska ha i förhållande till den andra valutan eller de andra valutorna. Innebörden av ett fastkursarrangemang är i stor utsträckning beroende av inom vilka gränser som kursen tillåts variera. I vissa fall förutsätter beslut om centralkurs och bandbredd en internationell överenskommelse.

Av 2 kap. 3 § riksbankslagen följer att Riksbanken ska tillämpa det mål för växelkursen som regeringen eventuellt har beslutat om. Riksbanken ska då vidta åtgärder enligt 2 kap. riksbankslagen för att upprätthålla målet.

I andra stycket, som är nytt, anges att regeringens beslut enligt första stycket ska vara förenligt med prisstabilitetsmålet enligt riksbankslagen. Detta ska ses mot bakgrund av att eventuella mål för växelkursen kan beskrivas som intermediära mål för att uppnå prisstabilitet (se avsnitt 19.3). Av såväl riksbankslagen (2 kap. 1 § första stycket) som EUF-fördraget (artikel 282.2) följer att prisstabilitet är Riksbankens huvudmål.

Övervägandena finns i avsnitten 19.2 och 19.3.

3 och 4 §§

Paragraferna avser samverkan mellan regeringen och Riksbanken beträffande val av växelkurssystem.

I paragraferna görs tillägg om centralkurs och bandbredd som en konsekvens av ändringarna i 2 §.

Övervägandena finns i avsnitt 19.2.

39.12. Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

5 §

Paragrafen gäller formerna för och omfattningen av den granskning som avses i 3 §, dvs. årlig revision.

I första stycket av paragrafen görs ett förtydligande om att granskningen ska avse bl.a. om ledningens förvaltning är förenlig med gällande rätt.

Riksrevisionen ska således granska om den förvaltning som ledningen för den aktuella verksamheten har drivit är förenlig med gällande rätt. Med uttrycket om ledningens förvaltning är förenlig med gällande rätt avses inte endast sådana förhållanden som ska tas upp i årsredovisningen. I stället avses om de beslut och andra åtgärder som ledningen har vidtagit står i överensstämmelse med de bestämmelser som gäller för verksamheten. Det kan även vara frågan om åtgärder som inte har vidtagits men som borde ha vidtagits till följd av en viss bestämmelse.

Granskningen ska göras med ledning av tillämpliga bestämmelser i sådana författningar som är styrande för myndighetens verksamhet. Det rör sig dels om författningar som gäller myndigheter generellt eller för ett flertal myndigheter, t.ex. budgetlagen (2011:203), lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter, förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning och myndighetsförordningen (2007:515), dels författningar som gäller specifikt för den aktuella myndigheten. Med det senare avses bl.a. instruktionen för den ifrågavarande myndigheten, vilken vanligtvis har formen av en

förordning. För myndigheter under riksdagen finns dock sådana bestämmelser i lag, se t.ex. riksbankslagen.

Sådana författningar som gäller envar och inte är avgränsade till myndighetsverksamhet avses dock inte med uttrycket gällande rätt i detta sammanhang, såvida inte den aktuella myndigheten har särskilda uppgifter enligt denna lagstiftning. Som exempel på sådana författningar kan nämnas köplagen (1990:931), miljöbalken, plan- och bygglagen (2010:900) och trafikförordningen (1998:1276). I de flesta fall finns det inte heller skäl att granska efterlevnaden av sådan offentligrättslig lagstiftning för vilken det finns en särskilt utpekad tillsynsmyndighet. Detta gäller t.ex. konkurrenslagstiftningen.

I tredje stycket, som gäller innehållet i revisionsberättelsen för Riksbanken, görs två tillägg. Riksrevisionen ska för det första uttala sig om vinstdispositionen är korrekt eller inte. Detta ska ses mot bakgrund av att förutsättningarna för vinstutdelning numera är lagreglerade (se 8 kap. 11 § riksbankslagen). Uttalandet har betydelse för riksdagens beslut om ansvarsfrihet och om godkännande av riksbanksfullmäktiges beslut om årets resultat (12 kap. 8 och 9 §§ riksbankslagen).

För det andra görs ett tillägg om att Riksrevisionen ska uttala sig om förvaltningen av Riksbanken är förenlig med gällande rätt. Detta syftar på tillägget i första stycket om vad granskningen ska avse.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.6.

39.13. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

15 kap.

2 a §

Paragrafen, som är ny, avser vissa system för betalningar och transaktioner med finansiella instrument.

Enligt första stycket gäller ett omvänt skaderekvisit. I första stycket 1–4 anges vissa system med hänvisning till den reglering på finansmarknadens område som gäller för respektive system. Sekretesskyddet är inte beroende av att det rör sig om uppgifter som finns hos en viss myndighet.

Enligt första stycket 5 omfattas även därmed jämförbara system, dvs. ett system som är jämförbart med något av de system som anges i 1–4. Utländska system avses dock inte.

Av första stycket 6 följer att även statens betalningsmodell hos Riksgäldskontoret omfattas. Statens betalningsmodell är samlingsnamnet för de regelverk, kontostrukturer, betaltjänster och tekniska system som hanterar statens betalningar. Riksgäldskontoret fungerar bl.a. som statens internbank och ansvarar därför för statens betalningsmodell. I modellen ingår dock bl.a. ett stort antal andra myndigheter, vissa ramavtalsbanker m.m. Även uppgifter om dessa omfattas av bestämmelsen. Bestämmelsen är dock inte avsedd att hindra att en uppgift om vilka dessa företag och myndigheter är lämnas ut.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.8.

6 §

Paragrafen gäller inskränkningar i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.

I första stycket görs ett tillägg i form av en hänvisning till 2 a §. Det innebär att den tystnadsplikt som följer av 2 a § inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om en uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.8.

30 kap.

6 §

Paragrafen gäller övervakning och kontroll enligt viss angiven lagstiftning.

I första stycket görs ett tillägg i form en åttonde punkt med en hänvisning till riksbankslagen. Tillägget innebär att även sådan övervakning och kontroll som sker enligt riksbankslagen omfattas av bestämmelsen. Bestämmelser om övervakning finns i 3 kap. 4 och 5 §§ riksbankslagen. I 5 kap. samma lag finns också bestämmelser om riksbankens s.k. planerings- och kontrollansvar i förhållande till vissa

juridiska personer och näringsidkare. I 7 kap. 1–3 §§ samma lag finns bestämmelser om skyldighet för vissa aktörer att lämna uppgifter till Riksbanken.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

8 a §

Paragrafen reglerar ett undantag från sekretessen i 4 a §. Enligt 4 a § gäller sekretess hos Statistiska centralbyrån i dess verksamhet enligt lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna.

Av ändringen i första stycket 1 följer att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till Riksbanken i dess verksamhet avseende det finansiella systemet enligt 3 kap. riksbankslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

32 kap.

6 §

Paragrafen reglerar sekretess för uppgift om finansiella instrument som har lämnats till en myndighet.

Av 11 kap. 34 § riksbankslagen följer att ledamöter i fullmäktige och vissa uppdragstagare i Riksbanken skriftligen ska anmäla innehav, och ändringar av innehav, av finansiella instrument. En nyhet är att fullmäktige ska anmäla innehavet till riksdagen medan uppdragstagarna ska göra anmälan till Riksbanken. Vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställs riksdagen med en myndighet (2 kap. 2 §). Eftersom anmälningsskyldighetens omfattning enligt riksbankslagen är oförändrad innebär därför inte ändringen i

första stycket 1 någon ändring i sak.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

39 kap.

5 d §

Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess i ärenden om anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef.

Paragrafen har utformats efter förebild av bestämmelserna om sekretess i ärenden om myndighetschefer i myndigheter under regeringen, se 5 b §.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.4.

39.14. Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)

5 kap.

1 §

Paragrafen gäller upplåning till staten.

Första stycket 5 om upplåning för att tillgodose Riksbankens behov

av valutareserv upphävs.

Även andra stycket upphävs. Ändringarna är en konsekvens av att frågor om upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv och vissa andra ändamål regleras i lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

3 §

Paragrafen gäller statsskuldsförvaltningen.

I första stycket görs ett tillägg om att även lån som har tagits upp enligt lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksgäldskontoret eller affärsverk. Tillägget innebär att även de allmänna bestämmelserna om skuldförvaltning och om statens skuld i 4–7 §§ är tillämpliga på lån som tas upp enligt den nya lagen.

I andra stycket ersätts uttrycket lån för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv med uttrycket lån enligt lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Ändringen är en konsekvens av att frågor om upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv och vissa andra ändamål regleras i lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

39.15. Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna

2 §

Paragrafen reglerar i vilket syfte uppgifter får behandlas i den för Riksbanken och Finansinspektionen gemensamma databasen.

Ändringen i punkten 1 innebär att uppgifter får behandlas avseende Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet enligt 3 kap. i riksbankslagen. Dit hör bl.a. att driva ett avvecklingssystem för betalningar, att övervaka det finansiella systemet i allmänhet och den finansiella infrastrukturen samt att ge likviditetsstöd. Vissa uppgifter som Riksbanken behöver till följd av 3 kap. riksbankslagen får inhämtas med stöd av 7 kap. 1–3 §§ samma lag, se även 4 § i samma kapitel i riksbankslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.4.

3 §

Paragrafen gäller vilka uppgifter som får behandlas i den gemensamma databasen.

Ändringen i punkten 1 innebär att uppgifter som samlats in enligt de angivna bestämmelserna i 7 kap. i den nya riksbankslagen får behandlas i den gemensamma databasen, Ändringen är en följd av att den nuvarande riksbankslagen upphävs. Eftersom rätten till uppgifter i den nya riksbankslagen är vidare än i 1988 års riksbankslag, blir följden att fler uppgifter får behandlas, se författningskommentaren till 7 kap. 1–3 §§ riksbankslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.4.

39.16. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap

Förordningen gäller krisberedskap, dvs. fredstida krissituationer, och vissa åtgärder som s.k. bevakningsansvariga myndigheter ska vidta vid höjd beredskap. I bilagan till förordningen finns en förteckning över samverkansområden och myndigheter som har ett särskilt ansvar inom områdena.

Genom tillägget med asterisk i bilagan görs ett undantag från Finansinspektionens ansvar enligt ansvar enligt 10 och 16 §§. Undantaget avser Riksbankens s.k. planerings- och kontrollansvar avseende vissa juridiska personer och näringsidkare enligt 5 kap. 3 och 4 §§ riksbankslagen. Vissa av dessa juridiska personer och näringsidkare står under tillsyn av inspektionen, men omfattas trots detta inte av inspektionens ansvar enligt förordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

Reservation

Av Johan Lönnroth (V)

Jag anser att Riksbankens båda mål för penningpolitiken ska vara att varaktigt upprätthålla en låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet) samt varaktigt hög och stabil sysselsättningsgrad (sysselsättningsmålet). Riksdagen ska fastställa målen för penningpolitiken. Riksdagen, riksbanksfullmäktige och Riksbankens direktion ska ha rätt att ta initiativ för att ändra målet.

Situationen idag jämfört med då den nu gällande riksbankslagen trädde i kraft den 1 januari 1989 är radikalt annorlunda. Då var hög inflation och politikernas oförmåga att hantera den ett stort problem. Penningpolitiken var låst av den fasta valutakursen och politikerna klarade inte att strama åt finanspolitiken. Sverige hade också en hög sysselsättningsnivå och en nästan obefintlig arbetslöshet. Avregleringen av kredit- och valutamarknaderna ledde till att en bubbla växte fram på fastighets- och aktiemarknaden. Det bidrog till den djupa kris som Sverige drabbades av i början av 1990-talet. Den erfarenheten bidrog sedan till det misslyckade försöket att knyta kronkursen till EU:s kalkylvaluta ECU samt till antagandet av inflationsmålet som överordnat mål för penningpolitiken, samt i förlängningen, tillsammans med EU-medlemskapet 1995, till 1998/1999 års beslut om en s.k. oberoende Riksbank och formuleringen om att ”Målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde”.

Idag är det stora problemet en otillräcklig sysselsättningsnivå och hög arbetslöshet medan inflationen är alltför låg. Och politikerna kan absolut inte anklagas för en opportunistisk, inflationsdrivande politik. Tvärtom har de antagna budgetreglerna inneburit att finanspolitiken är extremt försiktig. Erfarenheten av finanskrisen 2008 var också att det kan behövas ett intimt samarbete mellan regering,

riksdag, Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Och om att hänsyn bör tas till den finansiella stabiliteten.

I praktiken tar Riksbanken vid utformandet av penningpolitiken redan nu hänsyn till såväl inflation, sysselsättning som finansiell stabilitet. Riksbankens alltför åtstramande politik under åren 2010 till 2014 baserades på en överdriven rädsla för stigande fastighetspriser. Den dåvarande politiken berövade sannolikt Sverige flera tiotusentals jobb. Och när räntan sänktes 2014 gjorde Riksbanken i praktiken en avvägning mellan inflationsmål, finansiell stabilitet och sysselsättning. Enligt min mening är det i detta läge både klokt och i enlighet med gällande praxis att låta både finans- och penningpolitiken inriktas på inte bara låg och stabil inflation utan också på hög sysselsättning. Indirekt måste då också den finansiella stabiliteten vägas in eftersom en sprucken bubbla kan få förödande följder för sysselsättningen.

Ett argument emot mitt förslag om att ha två penningpolitiska mål i den nya riksbankslagen är att det skulle strida mot EUF-fördraget. Sverige betraktas numera som en medlemsstat med undantag, dvs. som inte har infört euron som valuta. Detta trots att Sverige – i motsats till Storbritannien och Danmark – enligt fördraget ska anslutas fullt ut till den Europeiska Monetära Unionen (EMU) och införa euron när vi uppfyller konvergenskriterierna. Kommitténs majoritet hävdar att om inga lagstiftningsåtgärder vidtas kommer de brister som identifieras av EU-kommissionen att bestå. Det skulle kunna innebära att kommissionen väcker talan mot Sverige i EUdomstolen. Kommittén bedömer dock inte att det finns skäl att lägga fram sådana författningsförslag om den rättsliga integreringen i det Europeiska centralbankssystemet (ECBS) som skulle möjliggöra ett omedelbart införande av euron i Sverige.

Kommissionen har nu i många år låtit oss ha vår gamla lagstiftning som enligt den strider mot EUF-fördraget. Eftersom det inte tycks finnas en majoritet i Sverige för att vi ens på längre sikt ska gå med fullt ut i EMU och därigenom införa euron som valuta gör jag den bedömningen att vi inte heller måste anpassa oss till det mål för penningpolitiken och den beslutsordning för målet som gäller i ECBS och EMU.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av kommitténs sakkunniga Peter Englund, Lars Hörngren och Per Krusell

1

Sammanfattning

Att värna Riksbankens oberoende har varit en självklar princip för kommitténs arbete. Vi stöder denna princip. Vi anser också att kommitténs lagförslag vad gäller mål och uppdrag i huvudsak är väl avvägda. Tyvärr finns dock formuleringar som gör gränserna mellan uppdragen penningpolitik och finansiell stabilitet otydliga. Dessutom vill kommittén ge Riksbanken befogenheter som är olämpliga för en oberoende centralbank och som riskerar att underminera legitimiteten för Riksbankens oberoende.

Våra viktigaste synpunkter är:

  • Gränsen mellan uppdragen och befogenheterna inom penningpolitik respektive finansiell stabilitet bör förtydligas.
  • Riksbanken bör inte ha rätt att köpa privata värdepapper i penningpolitiskt syfte.
  • Riksbanken bör inte ha rätt att fritt bestämma hur stora lån som ska tas upp från Riksgäldskontoret för att förfinansiera valutareserven.

Kommitténs förslag angående lån till valutareserven är särskilt problematiskt. Dels ger det Riksbanken obegränsad rätt att förfoga över statliga medel, vilket försvagar riksdagens kontroll över finansmakten. Dels ger det legitimitet till den förtida förstärkning av valuta-

1 De uppfattningar som framförs i yttrandet är författarnas egna och delas inte nödvändigtvis av Finansinspektionen eller andra organisationer som de är knutna till.

reserven som Riksbanken redan har genomfört, till en räntekostnad på i storleksordning 500 miljoner kronor per år, motsvarande mer än hälften av Riksbankens årliga driftskostnader.

Inledning

Riksbanken har en viktig position i svensk ekonomi och i det svenska samhället mer generellt. Av ställningen som Sveriges centralbank följer att Riksbanken har i uppdrag att fullgöra vissa grundläggande uppgifter kopplade till centrala samhälleliga mål: prisstabilitet, väl fungerande betalningssystem och finansiell stabilitet.

Av utredningens analys framgår att Riksbanken har en särställning bland svenska myndigheter och skälen för detta. Det viktigaste är att Riksbanken för att på bästa sätt kunna fullgöra sitt uppdrag inom området penningpolitik har – och bör ha – en grad av oberoende som inte är aktuell för andra myndigheter. Detta är en princip som har brett stöd i nationalekonomisk analys och som kommer till uttryck i EU:s regelverk för centralbanker.

Att säkerställa Riksbankens oberoende vid genomförandet av penningpolitiken har följaktligen varit en självklar utgångspunkt för kommitténs arbete med en ny riksbankslag. Vi ställer oss till fullo bakom denna princip. Vi anser också att kommitténs lagförslag vad gäller mål och uppdrag i huvudsak är väl avvägda. Men det är viktigt att beskrivningarna av Riksbankens uppdrag är tydliga och att dess befogenheter är väl avvägda och anpassade till Riksbankens särskilda ställning. Här finns problem och brister i kommitténs resonemang och förslag. Att ge Riksbanken för långtgående befogenheter kan underminera legitimiteten för verksamheten, vilket riskerar att försämra Riksbankens möjligheter att fullgöra sina mest grundläggande uppgifter.

Förslaget till ny riksbankslag bygger på en åtskillnad mellan Riksbankens uppdrag inom penningpolitik, som ska utföras under fullt oberoende, och dess uppdrag för att värna finansiell stabilitet, där oberoendet är begränsat. Kommittén har dock olyckligtvis fört in resonemang och bedömningar som, i egenskap av förarbeten till lagen, riskerar att sudda ut den viktiga gränsdragningen mellan dessa båda områden och göra lagen svårare att tillämpa. Vi förespråkar en skarpare

gräns mellan de båda politikområdena och tydligare avgränsar Riksbankens befogenheter inom penningpolitiken.

En viktig aspekt av Riksbankens oberoende är dess möjligheter att finansiera sin verksamhet med egna medel, kallat finansiellt oberoende. Här fick kommittén tilläggsdirektiv med uppdrag att lämna förslag utgående från en lagrådsremiss från 2017 som byggde på en överenskommelse i finansutskottet. Förslaget i lagrådsremissen gör att Riksbanken med goda marginaler kan klara sitt finansiella oberoende genom att finansiera verksamheten med avkastningen på egna medel. Den lösningen förs över i kommitténs förslag.

Lagrådsremissen behandlar även villkoren för att förstärka valutareserven genom lån från Riksgäldskontoret. Förslaget innebär att Riksbanken kan ha en icke upplånad valutareserv på omkring 250 miljarder kronor. Om dessa medel tas i anspråk för utlåning till banker, kan Riksbanken begära att valutareserven ska återställas (påfyllnadsprincipen). Därutöver ska Riksbanken kunna besluta att låna 50 miljarder kronor i förtid om det finns synnerliga skäl.

Här lägger dock kommittén utan uttrycklig motivering fram ett helt annat förslag som innebär att Riksbanken kan ha fri dragningsrätt på statliga medel. Förslaget urholkar därigenom riksdagens kontroll över finansmakten. Det strider också mot budgetlagens grundidé att statsbudgeten ska ge en samlad bild av statens utgifter och därigenom bidra till en effektiv kontroll över statsfinanserna. Förslaget bör därför avvisas och den tidigare överenskommelsen i finansutskottet, som satte en gräns för upplåning genom Riksgäldskontoret, bör återupprättas. Om förslaget ändå genomförs, krävs ändringar i budgetlagen för att säkerställa att det finns mekanismer som gör att statens utgifter vid behov kan anpassas till Riksbankens beslut.

I detta yttrande utvecklar vi grunden för våra invändningar. Som en bakgrund redovisar vi först vår syn på lagstiftningens syfte.

Befogenheter och legitimitet

Riksbanken är en myndighet under riksdagen och i ett demokratiskt samhälle utövas offentlig makt i lagreglerade former. Lagreglerna ska styra Riksbanken genom att göra klart vilka mål som ska vägleda Riksbanken, vilka dess uppdrag är, vilka befogenheter den ska ha och hur Riksbanken ska ledas och kontrolleras. Lagreglerna ska också

garantera att Riksbanken har det oberoende – i meningen skydd mot kortsiktig styrning utifrån – som krävs med anledning av dess speciella uppdrag.

Att verksamheten är lagreglerad är i sig ett skydd mot otillbörlig påverkan. Riksbankens operativa oberoende gör det samtidigt avgörande att lagreglerna är tydliga vad gäller uppdrag och befogenheter. Detta är en förutsättning för att Riksbankens ledning ska veta vad den ska göra och vilka medel den får använda. Det är också en förutsättning för att riksdagen som Riksbankens huvudman ska kunna utvärdera hur väl Riksbanken utför sitt uppdrag.

Lagreglerna rörande Riksbanken specificerar således riksdagens delegering av uppdrag och befogenheter. Det är dock omöjligt att förutse alla situationer som kan uppstå i framtiden och därmed vilka befogenheter som kan krävas för att uppnå ett visst mål. Här står riksdagen som uppdragsgivare inför en avvägning. Ska Riksbanken på förhand ges mycket långtgående befogenheter och så stor flexibilitet i utövandet av dessa så att den i princip kan klara alla tänkbara situationer? Eller ska ramverket innefatta mekanismer som gör att Riksbanken i extrema och oförutsedda lägen måste vända sig till riksdagen och be om ytterligare befogenheter eller uppmana riksdagen att se till att andra aktörer vidtar åtgärder inom sina ansvarsområden?

Vi konstaterar att kommitténs förslag ligger mycket nära den första av dessa båda vägar. Det finns således i princip inga regler om att Riksbanken ska vända sig till huvudmannen utan utgångspunkten är att Riksbanken ska klara sina uppgifter med de befogenheter den ges i lagen. För att avgränsa användningen av dessa befogenheter anges, för det första, att vissa endast är tillgängliga om det föreligger synnerliga skäl. I motivtexter utvecklas sedan vad som i vart specifikt fall kan utgöra synnerliga skäl. För det andra finns en generell princip om proportionalitet, dvs. en åtgärds förväntade effekter på Riksbankens mål ska stå i rimlig proportion till dess återverkningar på andra mål. För det tredje anges att Riksbanken i efterhand ska motivera sina beslut för riksdagen.

Vi menar att utredningens vägval är problematiskt. Det har fått till följd att Riksbanken föreslås få långtgående befogenheter, vars gränser Riksbanken samtidigt har stor frihet att själv tolka. Det gäller både avgränsningen mellan penningpolitik och finansiell stabilitet och tillgången till upplåning från Riksgäldskontoret. Beroende på hur dessa friheter utnyttjas finns risken att tilltron till Riksbanken och

dess legitimitet kan komma att skadas, vilket i förlängningen skulle kunna begränsa Riksbankens möjligheter att fullgöra sina mest grundläggande uppgifter. Att säkerställa att Riksbankens uppdrag är tydligt och att avgränsa dess befogenheter ska således ses som medel för att värna dess oberoende inom det område där det är väsentligt och väl motiverat.

Befogenheter inom penningpolitik och finansiell stabilitet

Vi menar, som framgått ovan, att Riksbankens särskilda ställning och dess operativa oberoende medför att dess befogenheter måste anges och avgränsas tydligt. Detta är särskilt viktigt inom penningpolitiken där Riksbankens oberoende är mest långt-gående. Inom området finansiell stabilitet kan ramarna sättas vidare. Där handlar det normalt om allvarliga krislägen där exceptionella och snabba åtgärder kan vara nödvändiga. Vid hanteringen av en finanskris finns också ett större behov av samråd och samverkan med andra aktörer med ansvar för finansiell stabilitet.

Synsättet att Riksbanken har två separata ansvarsområden har också varit utgångspunkten för kommitténs arbete. Det avspeglas i att det i förslaget till riksbankslag finns två skilda kapitel i vilka uppdrag och befogenheter inom penningpolitiken respektive finansiell stabilitet anges. I betänkandetexten har dock skillnaderna mellan de båda ansvarsområdena luckrats upp. Det framgår särskilt tydligt av en motsägelsefull skrivning i bedömningsrutan i avsnitt 18.11.1, där det anges att ”Riksbanken får ge krediter i penningpolitiskt syfte för att motverka störningar på de finansiella marknaderna”. Utifrån denna skrivning blir det uppenbarligen svårt att särskilja åtgärder som görs i syfte att värna den finansiella stabiliteten, där Riksbanken ska samverka med andra myndigheter, från penningpolitiska åtgärder, där sådan samverkan vore lagstridig. Det är olämpligt att utforma ett delegerat uppdrag på ett så otydligt sätt.

Vi menar således att uppluckringen av gränserna mellan penningpolitik och finansiell stabilitet är olycklig och att den inte följer av de analyser kommittén har gjort. Otydligheten förstärks av att penningpolitiska befogenheter, enligt utredningens förslag, också är tillgängliga för att nå målet om finansiell stabilitet. Skillnaderna i förutsättningar och syfte motiverar en snävare uppsättning verktyg inom

penningpolitiken. Således är det naturligt att befogenheter av tydlig finanspolitisk karaktär inte ingår i den penningpolitiska arsenalen. Kommittén konstaterar – med rätta – att monetär finansiering av finanspolitik (s.k. helikopterpengar) inte bör ingå bland Riksbankens befogenheter (se avsnitt 18.9 och 18.11.6). Anledningen är att centralbanken i så fall skulle dela ut transfereringar som finansieras genom minskade framtida utdelningar från centralbanken.

Men på likartat sätt kan köp av privata tillgångar i penningpolitiskt syfte ses som en form av stöd till de företag vars utgivna värdepapper kommer ifråga. En åtgärd med sådana effekter är olämplig i penningpolitiken, bör utformas så att den har så små effekter som möjligt på förhållanden som resurs- och inkomstfördelning. Befogenheten är också olämplig att delegera till en myndighet. Beslut som innebär stöd till företag bör fattas av riksdagen.

Vi avstyrker därför utredningens förslag att ge Riksbanken befogenhet att köpa privata värdepapper i penningpolitiskt syfte, allra helst som ingen begränsning görs annat än att värdepapperen ifråga ska omsättas på en reglerad marknad.

Riksbankens tillgång till lån i Riksgäldskontoret för att förstärka valutareserven

Kommittén fick i tilläggsdirektiv i uppdrag att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. Det framgår att kommittén ska utgå från förslagen i en lagrådsremiss från 2017 som byggde på en tidigare överenskommelse i finansutskottet. Det anges särskilt att kommittén ska ”förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån av Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft.”

Kommittén föreslår nu regler om Riksbankens tillgång till lån i Riksgäldskontoret som markant skiljer sig från förslagen i lagrådsremissen och tar inte alls upp hur redan upptagna lån ska avvecklas. Riksbanken ska utan särskild motivering i förtid kunna lån upp till motsvarande 5 procent av BNP (för närvarande cirka 250 miljarder kronor). Med angivande av synnerliga skäl ska Riksbanken därutöver kunna begära ytterligare lån i förtid. För denna möjlighet sätts ingen gräns.

Vi avstyrker kommitténs förslag. Det bygger på missvisande resonemang om förutsättningarna för statens upplåning. De scenarier som underbygger tanken att det stärker statens beredskap att i förtid låna upp stora summor och placera medlen i Riksbankens valutareserv är inte konsistenta. Om något skulle sådan upplåning försvaga statens förmåga att hantera kriser, både inom och utanför området finansiell stabilitet. En ordning som ger en myndighet rätt att utan gräns förfoga över statliga medel skulle dessutom undergräva riksdagens kontroll över finansmakten. Genomförs detta förslag krävs ändringar i budgetlagens regler om uppföljning av det statsfinansiella läget och lagens mekanismer för att säkerställa statsfinansiell stabilitet. I det följande utvecklar vi i tur och ordning grunden för dessa invändningar.

Vår analys mynnar ut i slutsatsen att förslaget i lagrådsremissen bör genomföras. Det bygger på principen att valutareserven utan beloppsgräns fylls på i den takt som den tas i anspråk (påfyllnadsprincipen). Det innebär också att Riksbanken kan få tillgång till ytterligare förtida upplåning efter godkännande av riksdagen.

Motiven för förtida upplåning

Hur stor valutareserven bör vara analyserades av den s.k. Flam-utredningen (SOU 2013:9). Riksbanken har i olika sammanhang invänt mot dessa analyser med hänvisning till olika scenarioberäkningar med utgångspunkt i antaganden och data om bland annat förfalloprofilen på bankernas upplåning i utländsk valuta. Kommittén utvecklar inte tydligt skälen för sitt ställningstagande, men att den valt att frångå förslaget i lagrådsremissen måste tolkas som att den tagit intryck av dessa beräkningar. Det finns därför anledning att kritiskt granska antaganden som är avgörande för resultaten.

För det första utgår beräkningarna från att Riksbanken måste möta varje finanskris ensam med hjälp av den initiala valutareserven. Det kommer inga pengar från Riksgäldskontoret som fyller på valutareserven, inte ens i scenarier som sträcker sig över flera månader, och statliga garantier införs inte.

2

Grunden för dessa antaganden

framgår inte och de strider mot erfarenheterna från finanskrisen. En

2 I vissa fall antas även att de tillgångar bankerna håller i form av lagreglerade likviditetsbuffertar inte tas i anspråk, vilket ytterligare ökar behovet av utlåning från Riksbanken.

tolkning är att de utgår ifrån att Riksgäldskontoret i en framtida kris kan komma att stängas ute från internationella lånemarknader och/eller att det statsfinansiella läget är så allvarligt att garantier från svenska staten inte är trovärdiga.

Men även om man utgår från att risken för att Riksgäldskontoret ska stängas ute från lånemarknaderna bör beaktas, är scenarier byggda på detta antagande inte relevanta för hur stor valutareserven bör vara för att hantera en finanskris. Om Riksgäldskontoret inte fortlöpande har tillgång till de internationella lånemarknaderna, kommer staten nämligen inte att kunna fullgöra sina egna åtaganden i utländsk valuta, t.ex. räntor och återbetalningar av gamla lån. Därmed skulle svenska staten hamna i s.k. default. Det innebär bland annat att andra lån kan komma att sägas upp. En djup statsfinansiell och samhällelig kris vore därmed ofrånkomlig. Följaktligen är det i ett sådant scenario ointressant att mekaniskt räkna på hur stora förfallande lån svenska banker har under flera månader. Klockan stannar långt dessförinnan.

Den här typen av scenarier ger således inte ett användbart underlag för att beräkna hur stor valutareserven behöver vara för att hantera en finanskris. Ett konsistent scenario som sträcker sig över flera månader måste bygga på att Riksgäldskontoret fortlöpande har tillgång till lånemarknaderna. I ett sådant scenario är det också rimligt att utgå ifrån att statliga garantier – precis som 1992 och 2008 – kommer att kunna användas för att stötta bankernas finansiering i utländsk valuta. Beräkningar där Riksbanken står ensam i hanteringen av en finanskris överskattar således behovet av förfinansiering.

Om analysen å andra sidan utgår ifrån att krisen är så allvarlig att Riksgäldskontoret inte kan låna, uppstår ett annat läge. För att kunna hantera en sådan situation krävs också helt andra förberedelser än att bygga upp en stor valutareserv i Riksbanken, något som vi återkommer till i nästa avsnitt.

Vi noterar att kommittén föreslår att en begäran från Riksbanken om förtida upplåning ska ”motiveras utifrån rimliga förutsättningar” (se avsnitt 30.7). Enligt vår bedömning uppfyller – som framgår – de beräkningar som hittills har använts för att motivera Riksbankens förtida upplåning inte detta villkor. Genom att kommittén inte närmare berör vad som bör läggas i begreppet rimliga, finns det dock liten anledning att räkna med att Riksbanken av detta skäl kommer att ändra utgångspunkterna för sina beräkningar.

Inte heller kommitténs förslag att upplåningen ska göras med beaktande av proportionalitetsprincipen och hushållning med statens medel framstår som styrande. Dessa principer måste anses gälla redan enligt nuvarande lag. Ändå är kostnaden, som framgår av betänkandet, för nuvarande förtida förstärkning av valutareserven omkring en halv miljard kronor per år.

3

Det kan t.ex. jämföras med Riks-

bankens driftskostnader på i storleksordningen 850 miljoner kronor per år. I och med att kommittén inte kommentarer kostnaderna för upplåningen är det svårt att dra annan slutsats att den anser att Riksbanken har agerat korrekt. Även detta talar således för att valutareserven riskerar att ligga kvar på en omotiverat hög och kostsam nivå

Konsekvenser av stor förtida upplåning

Att det finns en valutareserv är ett undantag från huvudprincipen för statlig tillgångs- och skuldförvaltning. Det är ett motiverat undantag, men för en diskussion om hur stor valutareserven bör vara och villkoren för när den kan förstärkas är det ändå väsentligt att beakta hur staten finansierar sin verksamhet.

Statlig finansförvaltning – i Sverige och i andra länder – bygger på att låna upp pengar när behovet uppstår. Statens utgifter täcks i grunden av löpande skatteinkomster. Upplåning (eller återbetalning av skuld) används för att hantera skillnaden mellan in- och utbetalningar, dvs. budgetsaldot. Detta kommer till uttryck i 5 kap. budgetlagen som uppdrar åt regeringen (Riksgäldskontoret) att låna för att löpande finansiera budgetsaldot och andra av riksdagen beslutade utgifter. Reglerna utesluter i princip förfinansiering av framtida utgifter.

Statens finansförvaltning bygger därtill på principen att inte öronmärka och fondera medel för vissa ändamål. Syftet är att ge staten största möjliga flexibilitet att ta sig an det oväntade. Det avspeglar att staten är den institution medborgarna vänder sig till när extrema situationer uppstår. Fondering och öronmärkning minskar statens handlingsfrihet och gör därmed samhället mindre motståndskraftigt. Att ha en fond öronmärkt för till exempel naturkatastrofer är liten hjälp om landet drabbas av en finanskris, och vice versa. Det bästa skyddet för medborgarna är en stat med starka statsfinanser

3 Nettoräntekostnaden uppskattas till 0,2–0,3 procent av den förtida upplåningen till valutareserven, se avsnitt 30.7.

och effektiva kanaler för att låna när det behövs, inte en stat med medel upplåsta i olika fonder. Att fondering dessutom är kostsamt, som framgår ovan, förstärker denna slutsats.

Principen att inte fondera har på senare år tillämpats inom området finansiell stabilitet i resolutionsramverket genom att resolutionsreserven är ett konto i Riksgäldskontoret. På samma sätt utformades stabilitetsfonden, som inrättades genom beslutet om stödlagen hösten 2008, som ett konto i Riksgäldskontoret. Eventuella utgifter finansieras därmed när de uppstår inom ramen för den löpande finansieringen av budgetsaldot.

Valutareserven är och bör dock vara ett undantag från principen att inte fondera, eftersom det kan uppstå lägen där staten har ett akut behov av utländsk valuta. Historiskt sett har valutareserven också setts som en fond för att hantera allvarliga nationella kriser. Ett exempel som ibland nämns är att det kan gå att köpa krigsmateriel med guld som betalningsmedel i lägen där det internationella betalningssystemet kollapsat. En reserv i utländsk valuta som kan fungera som generell buffert för oväntade statliga utgifter kan således vara motiverad, men det är i så fall avgörande att riksdagen och regeringen i ett krisläge snabbt kan disponera medlen. Det gör att en reserv placerad i centralbanken numera inte är självklart ändamålsenlig. Av ECB-stadgans ordalydelse följer visserligen att den nationella centralbanken förvaltar ”medlemsstatens valutareserv”. Men det är oklart hur staten kan utöva sin äganderätt, särskilt som förvaltningen av valutareserven faller inom det område där centralbanken har fullt oberoende. Kommittén har inte analyserat den frågan och inte övervägt valutareservens funktion i ett bredare perspektiv. Men att det inte kan uteslutas att förbudet mot monetär finansiering skulle lägga hinder i vägen om staten skulle behöva medel ur valutareserven för vapenköp eller andra utgifter är i sig ett argument mot tanken att se valutareserven som en sådan generell buffert. Den är öronmärkt för stöd till banker.

För en generell beredskapsfond som kan användas i nationella krislägen av vilket slag som helst är Riksbanken därför en direkt olämplig plats. En sådan fond bör stå till regeringens förfogande och, inom ramar satta av riksdagen, hanteras utifrån regeringens ansvar att styra riket, inte minst i kris.

Denna slutsats innebär varken att Riksbanken inte ska ha en valutareserv eller att den ska sättas på låg nivå. En buffert för att hantera snabbt uppkommande behov av utländsk valuta i en finanskris ska finnas. Med förslagen i lagrådsremissen kommer Riksbanken att ha möjlighet att hålla en valutareserv på omkring 300 miljarder kronor (se avsnitt 30.2.6). Dock bör en gräns sättas för den förfinansierade valutareserven och den gränsen måste sättas av riksdagen. Det är principiellt eller praktiskt orimligt att låta en myndighet självständigt avgöra hur resurser ska fördelas mellan olika samhälleliga behov, i detta fall mellan beredskap för att hantera bankers finansiering respektive statens behov av resurser för andra ändamål, inklusive extraordinära händelser av vad slag det vara må. Sådana avvägningar är uttryck för politiska prioriteringar som inte bör delegeras från riksdagen (se vidare nedan).

Lika väsentligt är att förslaget i lagrådsremissen inte begränsar hur stora resurser som ställs till Riksbankens förfogande för likviditetsstöd i utländsk valuta, eftersom återfyllnadsprincipen inte sätter någon gräns för hur stora belopp som kan lånas upp för att fylla på valutareserven. Det innebär att Riksbankens medel för hantering av banker i kris även i denna lösning ges högre prioritet än andra områden, inklusive sådana där kriser kan tänkas uppstå. Det finns exempelvis ingen automatisk påfyllnadsregel för försvarsanslaget. Till detta kommer att för det fall riksdagen beslutar att inrätta en generell beredskapsfond finns det inget som hindrar att medel från den vid behov överförs till Riksbanken för att användas för likviditetsstöd i utländsk valuta

Motiven för att ge Riksbanken obegränsad rätt till förtida upplåning

Av de föregående resonemangen följer att påfyllnadsprincipen är mer ändamålsenlig än en ordning byggd på en stor förfinansierad valutareserv beslutad av Riksbanken. Kommittén har inte tagit intryck av dessa resonemang. Den motiverar dock inte varför den anser att direktionen ska ha rätt att besluta om lämplig storlek på valutareserven (se avsnitt 30.7). Det är i sig anmärkningsvärt med tanke på förslagets principiella och ekonomiska konsekvenser och att en sådan ordning av riksdagen tidigare betecknats som orimlig. Men bland de

argument som förts fram finns att rätt till obegränsad förfinansiering skulle bidra till att stärka Riksbankens oberoende.

Det argumentet väcker på nytt frågan om varför Riksbanken bör ha ett särskilt oberoende. Grundprincipen i ett demokratiskt system är enkel och självklar: Politiska beslut bör fattas på politisk nivå. Att göra avsteg från denna princip genom att ge en myndighet rätt att fatta självständiga beslut i politiska frågor är ett medel, avsett att komma till rätta med någon intresse- eller målkonflikt som politiska beslutsfattare har kommit fram till att de inte lämpade att hantera.

4

Målkonflikten inom penningpolitiken är väl känd och motiverar centralbankens långtgående oberoende inom detta politikområde. Men rätten till förtida upplåning är inte ett penningpolitiskt medel utan tänkt att användas inom området finansiell stabilitet. Det krävs därför andra argument – och andra typer av intressekonflikter – för att motivera delegering av väsentliga befogenheter för hanteringen av en finanskris. Vi konstaterar att kommittén inte har redovisat några sådana.

Finanskriser riskerar att utvecklas till allvarliga samhällskriser och riksdagen är därför beredd att avsätta stora resurser för att hantera en kris på bästa möjliga sätt. Det framgår inte minst av de exceptionella statsfinansiella befogenheter som regeringen fick genom stödlagen 2008. Det är också utsagt att värnande av finansiell stabilitet är en gemensam angelägenhet som rör både regeringen (och dess myndigheter) och Riksbanken. Delegering av hela ansvaret för hanteringen av en finanskris till Riksbanken är således inte aktuell.

Mot denna bakgrund är det inte motiverat att ge Riksbanken obegränsad rätt att på förhand binda upp statliga medel för att hantera sitt uppdrag i en finanskris. Det finns ingen tydlig intresse- eller målkonflikt som motiverar en sådan delegering.

En målkonflikt som synes ligga närmare till hands är oro från huvudmannens sida för att Riksbanken ska vara för återhållsam med stöd till banker i en finanskris. Riksbanken har som grundsyn att likviditetsstöd ska ges med stor återhållsamhet.

5

Det synsättet synes

gälla även likviditetsstöd till en bank som Riksgäldskontoret satt i resolution och åtagit sig att sätta på fötter igen. Detta riskerar att

4 Att delegeringen görs genom ett politiskt beslut innebär att den i sig inte strider mot demokratiska principer. Av legitimitetsskäl bör detta dock endast ske när det finns särskilda skäl. 5 Se till exempel Riksbankens beslut 2019 om policy för prissättning av särskilt likviditetsstöd (www.riksbank.se/globalassets/media/dagordningar-protokoll/protokollsbilagor/direktionen/2019/beslutsunderlag--policy-for-prissattning-avsarskilt-likviditetsstod.pdf).

försvåra en effektiv krishantering och förvärra en redan allvarlig finanskris. Kommitténs förslag syftar till att förtydliga Riksbankens ansvar för likviditetsstöd, men det är även framöver Riksbanken som beslutar.

Från lagstiftarens synpunkt finns det därför anledning att fråga sig om en större förfinansierad valutareserv verkligen skulle ge mer resurser att hantera en finanskris. Om det inte går att utgå ifrån att Riksbanken snabbt och effektivt tar valutareserven i anspråk för utlåning, blir det än svårare att motivera en stor förfinansierad valutareserv. Och än mer angeläget att ha outnyttjad kapacitet att låna i utländsk valuta så att Riksgäldskontoret vid behov kan stötta finansieringen av banker i resolution genom upplåning (och garantier).

Det bör också noteras att påfyllnadsprincipen är väl anpassad för att hantera även detta osäkerhetsmoment. Genom att Riksbanken får tillgång till ytterligare lån när valutareserven tagits i anspråk undviks situationer där valuta lånas upp på förhand för att sedan inte tas i anspråk i en kris.

Konsekvenser av en obegränsad rätt till förtida upplåning

Förslaget att ge Riksbanken obegränsad rätt till förfinansiering är ett politiskt ställningstagande. Vi anser att kommittén inte tillräckligt noga analyserat konsekvenserna av förslaget, i synnerhet för det budgetpolitiska ramverket och dess robusthet. En obegränsad rätt till förfinansiering motiverar nämligen ändringar i budgetlagens regler om uppföljning av det statsfinansiella läget och lagens mekanismer för att säkerställa statsfinansiell stabilitet.

När Riksbanken utnyttjar sin lånerätt, ökar statens lånebehov och statsskulden med motsvarande belopp. Det kan förutsättas att det är fråga om stora belopp, eftersom en liten förstärkning av valutareserven är poänglös. Det kan därmed inte uteslutas att upplåning för Riksbankens räkning kommer att konkurrera med statens övriga lånebehov. Det gäller inte minst som Riksbanken antagligen skulle se det som särskilt angeläget att förstärka valutareserven i ett osäkert statsfinansiellt läge. Dessutom minskar, som framgår ovan, basen för Riksbankens utdelning till staten med motsvarande 250 miljoner kronor för varje 100 miljarder kronor som lånas upp. Det är belopp som

i andra sammanhang skulle föranleda en noggrann prövning i budgetprocessen.

Enligt den tolkning som gjorts av den nuvarande bestämmelsen i budgetlagen ska det göras en avvägning mellan Riksbankens behov av valutareserv och statens övriga behov. Det framgår exempelvis av finansutskottets betänkande med anledning av utvärderingen av Riksbankens penningpolitik 2010–2015 (bet. 2015/16:FiU41, s. 44; fotnot tillagd):

Förutsättningarna för statens upplåning och skuldförvaltning regleras bl.a. i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Enligt 5 kap. 1 § får regeringen, eller om regeringen så bestämmer Riksgäldskontoret, efter ett årligt bemyndigande från riksdagen ta upp lån till staten för vissa angivna ändamål. Ett av de ändamål som anges är att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. (…)6Av bestämmelserna följer inte att Riksbanken har en obetingad dragningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig eftersom statens möjligheter att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. En avvägning mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, t.ex. betalningar av räntor på utestående lån och återbetalning av förfallande valutalån, måste därför kunna göras.

Denna avvägning har ansetts innebära Riksgäldskontoret har rätt att säga nej till en begäran från Riksbanken om upplåning för Riksbankens räkning konkurrerar med upplåning för att täcka statens övriga behov av utländsk valuta. 7 Någon regel med motsvarande innebörd föreslås inte av kommittén utan Riksbankens rätt att begära förstärkning av valutareserven är obegränsad. Och avvägningen mellan Riksbankens behov och statens övriga behov av lån i utländsk valuta görs ytterst av Riksbanken, inte som enligt gällande regler av Riksgäldskontoret, som har bättre möjligheter att bedöma statens tillgång till lån i utländsk valuta. Riksgäldskontoret kan även förutsättas

6 Det är värt att notera att kommittén föreslår att Riksbankens rätt till upplåning lyfts bort ur detta årliga bemyndigande enligt budgetlagen. I stället införs ett permanent bemyndigande i en separat lag. Detta ger Riksbankens lånerätt en särställning i förhållande till alla andra upplåningsändamål. Det bryter även mot principen i det budgetpolitiska ramverket att riksdagens beslut om statens budget ska innefatta ett samlat ställningstagande till de faktorer som påverkar budgetsaldot. 7 Det framgår t.ex. av Riksgäldskontorets beslut om förstärkningen av valutareserven 2013 (se www.riksgalden.se/globalassets/dokument_sve/om_riksgalden/pressmeddelanden/ ovrigt/upplaning_valutareserven_riksbanken.pdf).

ha ett bredare perspektiv eftersom det har ett helhetsansvar för statens finansiering.

Vår slutsats är att kommitténs förslag leder till materiella förändringar i gällande rätt. För att värna den statsfinansiella stabiliteten bör därför, om kommitténs förslag genomförs, en explicit korrigeringsmekanism införas i budgetlagen. Om det uppstår konkurrens mellan upplåning för Riksbankens behov av valutareserv och andra statliga utgifter – i utländsk valuta eller generellt – måste det finnas en process för att säkerställa att övriga utgifter (och vid behov inkomster) anpassas så att stabiliteten i statsfinanserna inte hotas. Även i mindre pressade lägen kan det finnas skäl att minska statens övriga utgifter för att säkerställa att lånebehovet inte blir svårhanterligt eller att statsskulden hamnar på en alltför hög nivå som en följd av utlåningen till Riksbanken.

Vi har inte anledning eller möjlighet att i detta yttrande föreslå hur en sådan mekanism bör se ut. En möjlig lösning är dock att införa en bestämmelse i budgetlagen som ålägger regeringen att skyndsamt informera riksdagen om konsekvenserna av det ökade lånebehovet till följd av förtida upplåning till Riksbanken. Regeringen bör vid behov också skyndsamt lämna förslag om åtgärder till riksdagen. Minskade utgifter eller inkomstförstärkningar kan krävas för att säkerställa att statens budgetsaldo fortlöpande kan finansieras på ett trovärdigt sätt och att statsskulden hålls under kontroll. En sådan bestämmelse kan ta sin utgångspunkt i bestämmelsen om åtgärder vid hot mot utgiftstaket i 2 kap. 4 § budgetlagen. Kravet på skyndsamhet är dock högre, eftersom det är möjligheten att finansiera statens lånebehov som är hotad, inte endast en budgetmässig gräns.

En regel om att en av riksdagen fastlagd statsbudget på detta sätt kan behöva rivas upp till följd av myndighetsbeslut vore ett nytt inslag i det budgetpolitiska ramverket. Det är dock en logisk följd av att Riksbanken ges en obegränsad rätt att begära förstärkning av valutareserven.

Vi ser det som en brist i kommitténs analys av framlagda förslag att dessa konsekvenser inte uppmärksammats och att förslag på motverkande åtgärder inte tagits fram. De luckor som riskerar att uppstå i det budgetpolitiska ramverket måste täppas till om förslaget att ge Riksbanken obegränsad rätt till förtida upplåning genomförs.

Fast av skäl som framgår ovan är den rimliga lösningen att avvisa kommitténs förslag om obegränsad dragningsrätt och återgå till den överenskommelse i finansutskottet som lagrådsremissen bygger på. En sådan ordning värnar riksdagens kontroll över finansmakten samtidigt som den ger staten bättre förutsättningar att hantera framtida kriser, både inom och utanför den finansiella sektorn.

Särskilt yttrande av kommitténs sakkunnige Per Krusell

Utredningen föreslår att antalet direktionsledamöter minskas från sex till fem. Jag anser att detta är olyckligt och att antalet i stället borde ökas till sju.

Direktionen är ansvarig för de beslut som fattas. Riksbankens oberoende innebär att den process som normalt finns till hands för myndigheter som inte sköts på ett för de folkvalda önskvärt sätt, nämligen att entlediga/byta ut en chef eller chefsgrupp med kort varsel, inte är tillgänglig innan respektive persons förordnande löper ut. Därför är det av speciell vikt att i förväg säkerställa (i) direktionens kompetens vad gäller djup och bredd och (ii) att den är stor nog för att tillåta att olika synsätt ges utrymme. Ytterst handlar detta om att värna Riksbankens oberoende på sikt: finns inte kompetensen och bredden är risken för godtyckliga beslut större och därmed skulle fog finnas för att göra Riksbanken till en myndighet likt andra, dvs. en som tappar sitt nuvarande oberoende. Detta vore olyckligt, då jag anser att oberoendet främjar en långsiktigt sund ekonomisk politik.

Utredningen har tagit ett steg i positiv riktning såtillvida att ett ansökningsförfarande föreslås för direktionsledamöter: jag tror detta kommer öka konkurrensen om de direktionsplatser som finns och därmed öka kompetensen i ledningen. Jag känner, trots detta, stor oro att det ändå blir en markant kompetensförsvagning jämfört med nuläget på grund av att antalet ledamöter föreslås att reduceras.

Riksbankens löpande arbete är krävande och i synnerhet gäller detta i kristider. Då är det avgörande att direktionen kan agera både snabbt och på välinformerade och sunda grunder. Nästa kris behöver inte se ut som de kriser vi erfarit tidigare; istället kännetecknar kriser typiskt just det oförutsedda, vilket inte helt går att skydda sig mot. Därför är just en bred och djup kompetens ovärderlig under dylika omständigheter. Handlingskraft är förstås också viktig men faller inte nämnvärt om direktionen har något fler ledamöter. Däremot kan några ytterligare ledamöter tillföra just de nya perspektiv och den nya kunskap som krävs för att fatta rätt beslut under press. Ett exempel är hur viktig Ben Bernanke var för den amerikanska centralbanken – och indirekt för alla andra centralbanker och därmed världsekonomin – i och med att han bidrog med en djup förståelse för finanskriser (hans forskning har just handlat om depressionen och penning- och finansmarknadsproblemen därmed). De instrument

han föreslog och använde aktivt var kanske oväntade då men har med tid vunnit stor acceptans. Vi kan i Sverige inte hoppas på att fylla direktionen med ledamöter av Bernankes kompetensnivå men vi kan hoppas på ledamöter som åtminstone har expertis inom rätt område och på djupet kan förstå, och kommunicera, de argument som framtidens Bernanke föreslår.

Vilken kompetens är då relevant? Utredningen har tyvärr inte diskuterat detta i någon detalj alls, vilket är en brist. Det är, enligt min mening, uppenbart att kompetens, helst på forskningsnivå och både vad gäller teori och empiri, krävs åtminstone inom (i) penningteori och penningpolitik, (ii) kreditmarknader och finansmarknader, (iii) banking, (iv) internationell ekonomi (valutor, internationella kapitalmarknader), (v) betalningssystem (för att förstå deras snabba utveckling, e-kronor, osv.) samt (vi) allmän makroekonomi (produktivitet, arbetsmarknad, mm). Det finns få personer i Sverige, om någon, som har tillräckliga kunskaper på alla dessa områden, men även personer med stark kompetens i mer än ett av dem är relativt ovanligt. Jag vill hävda att listan av relevanta kompetensområden också är större i dag än den varit historiskt, speciellt med tanke på den snabba tekniska utvecklingen om betalningssystemen. En större direktion skulle alltså tillåta en mycket bättre täckning av alla dessa viktiga områden, vilket i sin tur skulle tillåta en bättre hantering av direktionens ansvar, speciellt i kristider.

Jag hyser ingen oro för att Sverige är ”för litet” för att nå kompetens; tvärtom anser jag att det finns djup kompetens bland många, men att få personer har tillräcklig bredd. Ett potentiellt problem skulle kunna vara att det är svårt att attrahera de mest lämpliga kandidaterna till direktionen. Detta är jag inte orolig för; de flesta upplever enligt min mening Riksbankens ansvar, och därför direktionsarbetet, som viktigt för samhället. Ett visst beredningsansvar, som framtidens direktion enligt utredningen kan besluta om, skulle göra ledamotsarbetet än mer attraktivt.

Jag anser också att det är av vikt att ha ledamöter med praktisk erfarenhet från finans- och penningmarknaden. Detta ökar kompetenskraven, vilket ytterligare talar för att öka snarare än minska antalet ledamöter.

Slutligen kan invändas att kompetens kan uppnås genom starka rekryteringar till staben. Självklart är också en kompetent stab värdefull för Riksbanken och för direktionen, men den kan inte mer än

delvis ersätta behovet av självständig kunskap hos direktionens ledamöter. Det är också svårare att rekrytera de mest kompetenta till Riksbankens stab än till dess direktion. En Riksbanksdirektion vars egen kompetens är begränsad innebär risker för ekonomin, speciellt i kristider då beslut kan behöva fattas snabbt och utan noggrant beredningsarbete.

Särskilt yttrande av kommitténs sakkunnige Anders Vredin

Sammanfattande synpunkter

Förslaget till ny riksbankslag innebär stora förändringar jämfört med nuvarande lag. Den nya lagen är oerhört omfattande och detaljerad. Det gör den komplex och skapar oklarheter om hur den ska tillämpas. I vissa avseenden begränsas också Riksbankens penningpolitiska självständighet jämfört med nuvarande lag. Det senaste decenniets erfarenheter visar att det behövs flexibilitet om en centralbank snabbt ska kunna hantera krissituationer. Det hade varit bättre att, istället för att skapa en omfattande och detaljerad lag, fokusera på att stärka möjligheterna till att kontrollera och följa upp Riksbankens verksamhet.

En stor del av förslagen bottnar i en önskan att förtydliga Riksbankens mandat och att stärka riksdagens möjligheter till utvärderingar av banken, i linje med utredningens direktiv. Men det upplägg som utredningen valt för att uppnå detta – där Riksbankens befogenheter och målen för de olika verksamheterna specificeras i detalj i olika kapitel – innebär också att den nya lagen blir väldigt omfattande. Den stora mängd bedömningar som kommittén därutöver gör i utredningstexten, om hur Riksbanken bör agera i olika situationer, bidrar också till att skapa ett mycket komplext regelverk.

Ett syfte med den nya lagtexten har varit att tydliggöra var gränsen går mellan sådana beslut som andra offentliga aktörer inte får försöka påverka – framför allt inom penningpolitiken – och beslut inom områden där det kan ställas krav på Riksbanken att samråda med andra aktörer. Nuvarande lag kan med rätta uppfattas som alltför oklar i dessa avseenden, vilket bland annat leder till stort utrymme att göra olika tolkningar av lagen och därmed av Riksbankens mandat. Förslaget till ny lag medför emellertid många nya oklarheter och tolkningsproblem. Detta kan göra det svårt för Riksbanken att agera tillräckligt snabbt och kraftfullt i en finansiell kris.

Centralbanker världen över har under det senaste decenniet tvingats pröva flera olika och nya metoder för att dämpa effekterna av störningar på de finansiella marknaderna och hantera en långvarig period med låg inflation och styrräntor nära sina nedre gränser. Ingen har

kunnat förutse exakt vilka verktyg som behövt användas eller under vilka förutsättningar. En lag som detaljstyr centralbanken skulle ha kunnat bli en hämsko för en effektiv hantering av de störningar som inträffat. En annan central lärdom från denna period är att gränserna mellan centralbankernas huvuduppgifter – prisstabilitet och ett stabilt och effektivt finansiellt system – är svåra att urskilja, i synnerhet (men inte enbart) under en finansiell kris. Detta och de fortsatt snabba förändringarna på de finansiella marknaderna talar mot en lag med väldigt detaljerade bestämmelser.

En internationell utblick visar till exempel att andra länder inte har definierat den penningpolitiska verktygslådan så snävt som föreslås i denna utredning eller skapat separata verktygslådor för penningpolitik respektive finansiell stabilitet. Gränsdragningarna mellan dessa verksamhetsområden är inte heller motiverade utifrån ekonomisk teori.

8

Min kritik mot den lagstiftningstekniska ansatsen inne-

bär emellertid inte att jag ser något egenvärde i att formulera lagen precis så som den ser ut i något annat land, eller i att bygga lagen på någon viss ekonomisk teori. Min kritik beror mer på kombinationen av att de lagförslag som nu läggs innebär mycket stora förändringar jämfört med nuvarande lag, att förslagen inte har stöd i andra länders lagstiftning

9

eller i ekonomisk teori, samtidigt som erfarenheterna

från det senaste decenniet, i Sverige och i andra länder, snarare talar för att vi behöver av en lag som ger flexibilitet och mot en lag med detaljerade bestämmelser där åtgärder för finansiell stabilitet och penningpolitik separeras.

Ytterst handlar en centralbanks verksamhet i de flesta fall om att på ett eller annat sätt bestämma hur bankens balansräkning ska användas. Att i förväg definiera vilka sådana beslut som handlar om penningpolitik eller om det finansiella systemets funktionssätt är inte ändamålsenligt. Det beror dels på det ömsesidiga beroende som alltid råder mellan penningpolitik och finansiell stabilitet, dels på att den lämpliga sammansättningen av åtgärder, för att nå de penning-

8 Se till exempel M. Hellwig, ”Financial Stability and Monetary Policy” (Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Bonn 2015/10) och F. Gourio, A.K. Kashyap och J. Sim, “The Tradeoffs in Leaning Against the Wind” (NBER Working Paper 23658, augusti 2017). 9 Det närmaste exemplet man kan hitta är Bank of England, som också tjänat som inspiration för utredningen. Gränsdragningen mellan penningpolitik och andra åtgärder för det finansiella systemets funktionssätt blir emellertid i praktiken inte så skarp i Bank of Englands fall, eftersom centralbanken där har slagits ihop med finansinspektionen.

politiska målen och ett väl fungerande finansiellt system, kommer att variera över tiden beroende på vilka störningar som inträffat.

Denna kritik ska inte tolkas som att Riksbanken bör få ett fullständigt öppet och obegränsat mandat. Riksbanken har, i likhet med centralbanker i andra länder, en hög grad av självständighet jämfört med andra offentliga myndigheter. Självständigheten behöver balanseras upp med en hög grad av transparens och noggranna utvärderingar. Den demokratiska kontrollen kan emellertid stärkas på olika sätt, och utredningen innehåller också flera förslag på det området: det formella regelverket för information till allmänheten och till riksdagen stärks, finansutskottet får ökade resurser till utvärderingar, Riksrevisionen får ytterligare granskningsuppdrag, en explicit paragraf med proportionalitetskrav på Riksbankens åtgärder införs, Riksbanksfullmäktiges kontrollerande funktion tydliggörs, riksdagen ska godkänna inflationsmålet, med mera. Möjligheterna för uppdragsgivarna i riksdagen att utöva kontroll är alltså goda, vilket borde göra det möjligt att utforma en ny lagtext som istället för att detaljreglera formulerar tydliga processer för ansvarsutkrävande.

I det följande ger jag några mer konkreta exempel på problemen med förslaget till ny lag och presenterar också ett alternativt upplägg.

Problem med utredningens lagtekniska ansats

I kapitel 13, ”Övergripande ställningstaganden”, slås fast att lagen ska ange Riksbankens uppgifter på ett uttömmande sätt och att det bör göras en åtskillnad mellan exempelvis bestämmelser om penningpolitik respektive finansiell stabilitet. Utifrån ett ekonomiskt synsätt kan man emellertid hävda att centralbankernas ansvar för penningpolitik, finansiell stabilitet och betalningsväsendet hänger ihop (det handlar om likviditetsförsörjning, resonemanget utvecklas i avsnitt 2.1 nedan). Prisstabilitet är till exempel en viktig del av ett säkert och effektivt betalningsväsende och graden av finansiell stabilitet påverkar penningpolitikens genomslag.

Ambitionen att skapa en tydlig åtskillnad mellan penningpolitik och åtgärder för den finansiella stabiliteten avspeglas inte fullt ut i de slutliga förslagen till lagparagrafer, som istället gör tydligt att det finns en betydande överlappning mellan de olika verktygslådorna. Detta innebär att de negativa effekterna av det valda upplägget till

viss del begränsas. Det leder emellertid också till oklarheter om hur lagen ska tolkas. De viktigaste problemen med de slutliga lagförslagen är att det som kallas ”generellt likviditetsstöd” är tänkt att kunna skiljas från penningpolitiken, att penningpolitiken inte ska få ta särskild hänsyn till finansiella obalanser, och att Riksbanken inte längre ska få ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Dessutom är det olyckligt att kommittén gör en hel del bedömningar i utredningstexten som skulle kunna innebära begränsningar i Riksbankens verktyg utöver det som står i själva lagförslagen.

”Generellt likviditetsstöd”– en specifik svensk och otydlig konstruktion

Begreppet ”generellt likviditetsstöd” (kapitel 22 i utredningen) är ett nytt begrepp som föreslås införas i lagens kapitel om finansiell stabilitet, men däremot inte ingå i den penningpolitiska verktygslådan. Mig veterligen förekommer detta begrepp inte, åtminstone inte med någon precis definition där det skiljs från penningpolitik på det sätt som nu föreslås, i andra länders lagstiftning eller i ekonomisk teori. Flera av de åtgärder som Riksbanken vidtog under krisen 2008–09 skulle kunna rubriceras som generellt likviditetsstöd, men också som en del av penningpolitiken. Det handlade om lån till banker med längre löptider och andra villkor (säkerheter, räntor) än normalt. Lån till banker ingår även i normal penningpolitik, och frågan är när villkoren (löptider, säkerheter, räntor) för ett lån gör att detta övergår från att vara del av penningpolitiken till att bli generellt likviditetsstöd. Gränsdragningen har betydelse, eftersom Riksbanken enligt lagförslaget ska samråda med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret om generellt likviditetsstöd, vilket inte krävs när det gäller penningpolitik. Dessutom gäller instruktionsförbudet (lagkapitel 11, § 26) när det är fråga om penningpolitik, men inte vid generellt likviditetsstöd. Genom att införa begreppet generellt likviditetsstöd och lägga det i verktygslådan för finansiell stabilitet skapar lagstiftaren alltså en risk för att Riksbankens självständighet i penningpolitiken begränsas.

Utredningen anser att syftet med åtgärden ska avgöra vad det är fråga om, det vill säga om huvudsyftet är ett penningpolitiskt motiv (prisstabilitet, balanserad utveckling av produktion och sysselsättning) eller om det är finansiell stabilitet. Men eftersom Riksbanken enligt förslagen bara får ge generellt likviditetsstöd för att motverka

en allvarlig störning i det finansiella systemet, så är det svårt att tänka sig att åtgärden inte även skulle vara penningpolitiskt motiverad – med tanke på de risker för prisstabiliteten eller den realekonomiska stabiliteten som allvarliga störningar i det finansiella systemet medför. I kapitel 25 fastslås emellertid att det är ”nödvändigt” att Riksbanken klargör det huvudsakliga syftet med vidtagna åtgärder. Jag tror tvärtom att det många gånger kan vara omöjligt att avgöra om huvudsyftet är penningpolitiskt eller motiverat av omsorg om det finansiella systemets funktionssätt. Huruvida de åtgärder som vidtagits av ECB och Federal Reserve på senare tid har det ena eller andra huvudsyftet är till exempel svårt att säga.

Penningpolitiken bör även ta hänsyn till finansiell stabilitet

En förändring jämfört med nuvarande lag är att penningpolitiken ska ta hänsyn till realekonomin. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Detta är förenligt med etablerad praxis och med förarbetena till den nuvarande lagen. Riksbanken tar i likhet med andra länders centralbanker redan sådan hänsyn i penningpolitiken. Detta är inte kontroversiellt och det är bra att det görs tydligt i Riksbankens mandat. Men med tanke på det senaste decenniets erfarenheter av finansiella kriser och de förändringar i penningpolitiken som dessa har medfört, så är det förvånande att utredningen föreslår en reform där hänsynen till realekonomin lyfts fram utan att den penningpolitiska verktygslådan samtidigt förväntas kunna bidra även till finansiell stabilitet.

Under krisen 2008–09 användes penningpolitiska åtgärder för att motverka störningarna i det finansiella systemet, och penningpolitikens betydelse för den finansiella stabiliteten har varit omdiskuterad sedan dess, både i Sverige och i andra länder. Vissa argument har handlat om att penningpolitiken tagit för mycket hänsyn till finansiella obalanser, andra om att den tagit för lite hänsyn. Formuleringen av det nya mandatet för penningpolitiken är mot denna bakgrund förvånande, och även med tanke på det ansvar som centralbanker tveklöst har för betalningssystemet och det finansiella systemet. Penningpolitikens roll för konjunkturutvecklingen får ökad be-

toning i det nya lagförslaget, men de finansiella stabilitetsaspekterna får inte motsvarande vikt.

Utredningen förmedlar samtidigt motsägelsefulla budskap när det gäller vilken hänsyn penningpolitiken ska ta till det finansiella systemet. Exempelvis görs bedömningen i kapitel 18 att ”Riksbanken får ge krediter i penningpolitiskt syfte för att motverka störningarna på de finansiella marknaderna”. I kapitel 38, om konsekvenser av utredningens förslag, lyfts istället fram att penningpolitiken inte får ta hänsyn till finansiella obalanser utöver dessas effekter på de penningpolitiska målen (prisstabilitet, produktion och sysselsättning). Det senare strider mot en punkt i sammanfattningskapitlet, som säger att Riksbanken ska ta hänsyn till hur statspappersköp (som kan vara en del av penningpolitiken) påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt.

Riksbanken bör kunna ge ut skuldebrev i utländsk valuta

Enligt förslaget till ny lag får Riksbanken ge ut och omsätta egna skuldebrev i svenska kronor, men inte i utländsk valuta. Riksbankens tolkning av nuvarande lag är att den inte innehåller någon sådan begränsning. Centralbanker i EU har i sina bestämmelser vanligtvis ingen begränsning när det gäller upplåning genom utgivning av marknadsnoterade skuldebrev. I normala fall kan centralbanken visserligen sköta sina roller inom betalningsområdet, penningpolitiken och den finansiella stabilitetspolitiken genom att ge ut centralbankspengar i den inhemska valutan. Det kan dock uppstå situationer där det kan vara motiverat att ge ut skuldebrev i utländsk valuta, till exempel om man i beredskapssyfte skulle vilja öka valutareservens storlek, utan att samtidigt påverka centralbankens nettoefterfrågan på eller nettoutbud av inhemsk och utländsk valuta och därmed valutakursen. En sådan ökning av valutareserven som finansieras med lika stora lån, kan vara motiverad av penningpolitiska skäl (för att kunna göra framtida valutainterventioner) eller för att främja den finansiella stabiliteten (för att vara beredd att ge bankerna lån i utländsk valuta). Att ha en sådan möjlighet är viktig för att en centralbank på bästa sätt och i alla lägen ska kunna bidra till ekonomisk och finansiell stabilitet.

Att Riksbanken får tydlig rätt att, inom vissa gränser, låna i utländsk valuta via Riksgäldskontoret minskar behovet av att kunna ge ut egna skuldebrev. Den nya lagen innebär likafullt en begränsning av Riksbankens självständighet på detta område.

Penningpolitiken bör inte begränsas genom kommitténs bedömningar

Kommittén har uppfattningen (avsnitt 18.11.1 i utredningen) att krediter inom ramen för penningpolitik inte ska innebära att de företag som får krediterna begränsas när det gäller vilken typ av finansiering de själva får erbjuda sina kunder. Det skulle i så fall vara en begränsning jämfört med vad till exempel Bank of England och ECB får göra. Att det också skulle kunna begränsa penningpolitiken i Sverige framgår av att Riksbanken tidigare meddelat (se till exempel en fördjupning i den penningpolitiska rapporten februari 2015) att utlåning till företag via bank skulle kunna vara ett sätt att göra penningpolitiken mer expansiv vid behov.

I utredningen sägs också att Riksbanken – för att efterleva unionsrättens förbud mot monetär finansiering – bör undvika att köpa en alltför stor del av ett enskilt lån svenska statspapper eller att inneha en alltför stor del av den totala mängden utestående statspapper. Utredningen hänvisar här till rättspraxis inom EU. ECB har en självpåtagen restriktion (som de alltså kan ändra) att inte köpa mer än 33 % av ett enskilt obligationslån, medan den dom som utredningen syftar på (Weiss-domen) landade i att ett rimligt krav är att andra aktörer än centralbanken köper åtminstone hälften av statsskulden. Detta handlar om att centralbankens åtgärder inte ska underminera statens budgetdisciplin. Den av ECB självpåtagna begränsningen utgjorde enligt EU-domstolen en av många faktorer som kunde påverka domstolens helhetsbedömning. Kommittén ger dock det felaktiga intrycket att ECB:s egen begränsning är en nödvändig förutsättning för att köpen av statspapper ska vara förenliga med förbudet mot monetär finansiering.

Den här typen av bedömningar i utredningen kan innebära att den penningpolitiska handlingsfriheten begränsas framöver, eller i vart fall att manöverutrymmet blir oklart, allrahelst som krediter till banker och köp av statspapper enligt den nya lagen skulle kunna bli fö-

remål för instruktioner beroende på att instrumenten även ingår i verktygslådan för finansiell stabilitet.

En alternativ ansats

Med utgångspunkt i de funktioner som Riksbanken och andra centralbanker har i det finansiella systemet anser jag att uppgifter inom penningpolitik hör nära ihop med att verka för ett säkert och effektivt finansiellt system. Det talar för en lagstiftning med mindre detaljerade regler för hur olika instrument får användas för att uppfylla olika mål. En sådan mer flexibel lagstiftning kräver dock tydligare möjligheter till utvärdering och ansvarsutkrävande än nuvarande lag, i linje med de förslag utredningen också lämnar.

Hur man kan se på Riksbankens funktioner?

Väl fungerande system för betalningar är en förutsättning för en god utveckling av samhällsekonomin. Köp och försäljningar av varor och tjänster skulle vara förknippade med stora kostnader om det inte fanns betalningsmedel med ett stabilt värde och en pålitlig infrastruktur. I det moderna samhället inbegriper betalningar också ofta någon form av kredit. Riksbankens och andra centralbankers övergripande uppgift är att se till att den ekonomiska utvecklingen inte hämmas av illa fungerande system för betalningar och krediter.

Riksbanken utför sitt uppdrag på olika sätt. Ett är att ge ut kontanter, sedlar och mynt, men denna betalningsform har fått en allt mindre betydelse de senaste åren. Nästan alla betalningar sker nu genom överföringar mellan säljares och köpares bankkonton. I likhet med andra centralbanker spelar dock Riksbanken en viktig roll för att detta system med ”bankpengar” ska fungera. Riksbanken fungerar på olika sätt som bankernas bank: Riksbanken tillhandahåller ett system där bankerna kan överföra pengar sinsemellan och ger dem krediter under dagen inom detta system; bankerna kan göra insättningar eller låna pengar från Riksbanken under en viss tid, till räntor och andra allmänna villkor som Riksbanken bestämmer; och en enskild bank kan i en nödsituation få krediter på särskilda villkor. Allt detta kan sammanfattas med att Riksbanken har ett ansvar för likviditetsförsörjningen, det vill säga för att det ska finnas tillgång till lik-

vida medel (betalningsmedel) som kan användas för att genomföra allehanda transaktioner i det ekonomiska systemet. När det är brist på likvida medel ökar kostnaden för likviditet, det blir en allmän ränteuppgång. Om det istället finns ett överskott av likvida medel kan det bland annat innebära att penningvärdet minskar, det vill säga att det blir inflation. Centralbankerna stabiliserar sålunda räntor och penningvärde genom sin likviditetsförsörjning.

Riksbankens ansvar för likviditetsförsörjningen, och dess roll som bank, avspeglas i att Riksbanken har en balansräkning med tillgångar och skulder. Utgivningen av sedlar och mynt räknas som en skuld. På tillgångssidan behövs en reserv av höglikvida tillgångar i utländsk valuta, dels för att Riksbanken kan behöva ge bankerna likviditetsstöd i utländsk valuta, dels för att Riksbanken kan behöva köpa eller sälja utländsk valuta mot kronor för att påverka kronans värde i förhållande till utländska valutor. Men Riksbanken kan också behöva påverka ränteläget och likviditeten i ekonomin genom att köpa eller sälja tillgångar i kronor. På senare år har Riksbanken ökat sitt innehav av svenska statsobligationer vilket har ökat tillgången på ”centralbankspengar” i banksystemet. Andra centralbanker har även köpt andra typer av värdepapper. Förvaltningen av Riksbankens tillgångar och skulder påverkar Riksbankens ekonomiska resultat, och detta är något som Riksbanken behöver ta hänsyn till när den beslutar om olika åtgärder.

Denna beskrivning visar att Riksbankens verksamhet i de flesta fall handlar om att på ett eller annat sätt bestämma hur bankens balansräkning ska användas. Den syn på centralbankers verksamhet som utredningen valt klipper sambanden i och med att olika områden av Riksbankens verksamhet förses med olika mål och olika separata verktygslådor. Att på detta sätt i förväg definiera vilka beslut som handlar om penningpolitik eller om det finansiella systemets funktionssätt är inte ändamålsenligt. Den lämpliga sammansättningen av åtgärder, för att nå de penningpolitiska målen och ett väl fungerande finansiellt system, kommer att variera över tiden beroende på vilka störningar som inträffat.

En komplicerande faktor är att i Sverige, liksom i många andra länder, finns det fler myndigheter än centralbanken som har ett ansvar för det finansiella systemet. Staten bestämmer reglerna för centralbankernas och de andra myndigheternas agerande, vilka olika uppgifter de ska ha, i vilka avseenden de ska samarbeta, och så vidare.

Utredningens direktiv kan tolkas som att utredningsuppdraget handlar om att förtydliga både Riksbankens ansvar som bankernas bank och hur statens kontroll (den demokratiska granskningen) av Riksbanken ska stärkas. Nuvarande lag är otydlig på båda dessa områden, och förslagen till ny lag innebär flera förbättringar. Men här finns naturligtvis avvägningar. Det hade gått att precisera Riksbankens uppgifter och mandat så att de blir tydligare i förhållande till andra myndigheters och så att den demokratiska granskningen stärks utan att Riksbankens möjligheter att vara bankernas bank försvåras mer än nödvändigt.

Flexibel verktygslåda men skärpt demokratisk kontroll

Den finansiella krisen och tiden därefter, med låg inflation och låga räntor, har tydligt visat på behovet av flexibilitet och nytänkande för att kunna hantera de problem som uppstått. Centralbankerna i många länder har fått nya uppgifter inom området finansiell stabilitet, och i Sverige har andra myndigheter fått sådana uppgifter. Detta har föranlett ett behov av att även förtydliga Riksbankens ansvar för den finansiella stabiliteten.

Nu föreslås Riksbankens ansvar förtydligas så att banken ska ”bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt”. I uppgiften föreslås ingå att verka för att identifiera sårbarheter och risker. Detta är bra förändringar.

Ett bredare mandat för Riksbanken kan å andra sidan också upplevas som problematiskt, särskilt inom området finansiell stabilitet där även andra myndigheter har ett ansvar och där det därför kan finnas argument för samarbete. Detta har följaktligen varit ett motiv för utredningen att göra tydligt i den nya lagtexten var gränsen går mellan sådana beslut där det kan ställas krav på Riksbanken att samråda med andra aktörer och sådana beslut – framför allt inom penningpolitiken – som andra offentliga aktörer inte får försöka påverka.

Det är emellertid möjligt att förtydliga Riksbankens ansvar för den finansiella stabiliteten och samtidigt stärka den demokratiska kontrollen utan den separation av penningpolitik och finansiell stabilitet och utan den detaljeringsgrad som föreslås. En möjlig väg skulle vara att ge Riksbanken rätt att använda alla de verktyg som den tilldelas både för att hantera sitt penningpolitiska uppdrag och

för att motverka risker för den finansiella stabiliteten, det vill säga utan att knyta särskilda befogenheter till olika mål, och att balansera denna flexibilitet med skarpare mekanismer för utvärderingar och ansvarsutkrävande. Att Riksbanken ska få använda penningpolitiska verktyg även för att uppnå andra mål än de penningpolitiska har föreslagits i en tidigare utredning, av Finanskriskommittén (SOU 2013:6). En sådan ordning hindrar inte att Riksbanken och övriga myndigheter har ett nära informationsutbyte och en dialog kring åtgärder, vilket också var fallet under den senaste finansiella krisen. Redan nuvarande lag innehåller en bestämmelse om att Riksbanken ska samråda med Finansinspektionen i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet.

Riksdagens möjligheter att kontrollera Riksbanken och utkräva ansvar, för såväl penningpolitik som hanteringen av balansräkningen och dess konsekvenser för de offentliga finanserna, med mera, är redan goda. Riksbanksfullmäktige utser bankens ledning på tidsbegränsade mandat och har en kontrollerande funktion, årsredovisning, vinstdisposition och ansvarsfrihet ska godkännas av riksdagen, Finansutskottet har möjlighet att kalla till särskilda möten och beställa oberoende utvärderingar, etc. Utredningen innehåller flera förslag på skärpta mekanismer för utvärderingar och ansvarsutkrävande: det formella regelverket för information till allmänheten och till Riksdagen stärks, Finansutskottet får ökade resurser till utvärderingar, Riksrevisionen får ytterligare granskningsuppdrag, en explicit paragraf med proportionalitetskrav på Riksbankens åtgärder införs, Fullmäktiges kontrollerande funktion tydliggörs, riksdagen ska godkänna inflationsmålet, med mera. Möjligheterna till ansvarsutkrävande från uppdragsgivarna i riksdagen är alltså goda. Detta borde göra det möjligt att formulera en lagtext som utmärks av tydliga processer för ansvarsutkrävande istället för av detaljreglering.

Särskilt yttrande av kommitténs expert Christina Wejshammar

Förslaget till ny riksbankslag innebär ett förtydligat och förändrat mandat för Riksbanken rörande kontanthanteringen. Kommittén har förtjänstfullt gått igenom kontanthanteringskedjan och dess utmaningar.

Kommittén föreslår att Riksbanken ska följa utvecklingen av kontanthanteringen och rapportera om detta till riksdagen. Det är bra. Kommittén lämnar även förslag till ett depåansvar för Riksbanken, om hur man ska åstadkomma lägre priser för kontant-tjänster och om den legala innebörden av funktionen lagligt betalningsmedel. Där har jag några synpunkter.

Jag har även en synpunkt på tidpunkten för ikraftträdande för lagstiftning om Riksbankens ansvar för krisberedskap.

  • Kontantdepåer – det är inte ändamålsenligt att lagstifta om antalet kontantdepåer och var dessa ska vara placerade.
  • Lägre priser för kontanttjänster – det är inte ändamålsenligt med en ordning med ersättning från Riksbanken till bankerna som bankerna sedan ska slussa vidare till handeln. Riksbanken bör dessutom inte åläggas en sådan uppgift utan stöd i lag.
  • Lagligt betalningsmedel – begreppet behöver stärkas ytterligare även under normala förhållanden och tvingande krav ställas på åtminstone vissa näringsidkare.
  • Krisberedskap – lagförslaget bör träda i kraft redan 1 juli 2021 för att nödvändiga åtgärder för totalförsvaret i finansiell sektor ska kunna vidtas så snart som möjligt.

Kontantdepåer

Det är rimligt att Riksbanken får ett tydligt ansvar för att det finns kontantdepåer i landet och att det finns flexibilitet för hur Riksbanken kan utföra uppgiften. Det är emellertid inte ändamålsenligt att lagstadga om antalet depåer och var dessa ska vara placerade. Förslaget motverkar den flexibilitet som behövs för att Riksbanken ska kunna verka för att kontanthanteringen är så effektiv som möj-

ligt inom ramen för Riksbankens uppdrag att bidra till kontanternas tillgänglighet i hela landet.

Lägre priser för kontanttjänster

Enligt kommittén ska staten, genom Riksbanken, stödja kontantkedjan genom att verka för en prissättning i grossistledet som leder till lägre kostnader för bl.a. handeln. Syftet uppges vara att understödja kontanthanteringen i dess helhet genom att minska handelns kostnader och därmed bidra till att färre handlare väljer att bli kontantfria. Enligt betänkandet bör Riksbanken även bevaka att eventuella sänkningar av priserna i grossistledet för inlämning och uthämtning av kontanter i så hög utsträckning som möjligt förs vidare i detaljistledet till slutanvändarna så att handlare och mindre banker med kontanthantering möter lägre priser för kontanter. Utredningen har inte närmare analyserat hur och vilka verktyg Riksbanken behöver för att kunna påverka andra aktörer i kontanthanteringskedjan på ett sådant sett att det leder till lägre priser för slutkunderna.

Det är mot bakgrund härav svårt att förstå hur Riksbanken – genom ersättning till bankerna som ska leda till sänkningar av priserna i grossistledet för inlämning och uthämtning av kontanter – ska kunna säkerställa att dessa sänkningar förs vidare i detaljistledet till slutanvändare så att handlare och mindre banker möter lägre priser för kontanthanteringen. Ett sådant förslag riskerar i stället att enbart gynna större banker och andra kreditinstitut.

Därutöver ges Riksbanken inga verktyg att påverka och följa upp prissättningen mot slutkunderna samt att sanktionera de institut som inte för vidare kostnadssänkningarna i motsvarande mån till slutanvändarna.

Jag noterar dock att det inte finns något lagförslag i denna del, enbart förarbetsuttalande. Enligt min uppfattning är det inte lämpligt att Riksbanken åläggs ett sådant ansvar endast genom förarbetsuttalanden.

Begreppet lagligt betalningsmedel behöver stärkas ytterligare

Det är positivt att begreppet lagligt betalningsmedel stärks och att skyldigheten att ta emot kontanter blir tvingande vid höjd beredskap. Därtill finns ett uttalande om att offentlig sektor bör acceptera kontanter även i fredstid. Begreppet lagligt betalningsmedel hade dock även behövt stärkas i förhållande till dagens situation i fredstid. En anledning är att det finns grupper i samhället som lever i finansiellt och/eller digitalt utanförskap och som därför inte enbart är beroende av att kunna ta ut kontanter, utan även av att kunna betala med dem. En annan anledning är att det är svårt att få kontanter att fungera på det sätt som det är tänkt vid höjd beredskap och krig, om kontanter inte används i viss utsträckning även i fredstid. Det är därför rimligt att näringsidkare som säljer livsnödvändiga varor och tjänster till enskilda ska vara skyldiga att acceptera lagliga betalningsmedel även vid normala förhållanden.

Betalningsmedel är ett ekosystem. Det innebär att det måste finnas både tillgång till och avsättning för ett betalningsmedel för att det ska fungera. Med utredningens förslag fortsätter asymmetrin i att det endast finns lagligt stöd för tillgångssidan, inte avsättningssidan. Mot bakgrund härav hade det varit lämpligt att, liksom i Danmark och Norge, kräva att näringsidkare ska vara skyldiga att ta emot kontanter av konsumenter. Som ovan nämnts bör detta gälla i vart fall sådana näringsidkare som tillhandahåller livsnödvändiga varor och tjänster till konsumenter.

Krisberedskap

Riksbanken ska enligt förslaget fortsätta att ansvara för planeringen inför fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verksamhet. Det är bra att lagstiftningen preciserar detta ansvar, det möjliggör bland annat för Riksbanken att krigsplacera egen personal.

Riksbanken får även ett planerings- och kontrollansvar för vissa företag som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar. Det innebär att Riksbanken kommer att ställa krav på åtgärder och förberedelser hos de företag som har en roll för Sveriges totalförsvar.

Kommittén föreslår att lagstiftningen om krisberedskap börjar gälla 1 januari 2023. Det är väl sent. Det innebär t.ex. att Riksbanken inte kan krigsplacera personal innan dess. Det innebär även att Riksbanken inte kan utfärda föreskrifter eller ställa krav på att berörda företag vidtar åtgärder för krisberedskap och totalförsvaret innan dess. Då vissa av dessa åtgärder dessutom kan ta flera år att införa dröjer det ytterligare tid innan de är på plats. Jag är mycket tveksam till att det är lämpligt att det tar så lång tid. Denna del av lagstiftningen bör därför träda i kraft senast 1 juli 2021.

Kommittédirektiv 2016:114

Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2016

Sammanfattning

En parlamentariskt sammansatt kommitté ges i uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Uppdraget utgår från de ställningstaganden som görs i betänkandet (bet. 2015/16:FiU41) Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015.

Kommittén ska bl.a. analysera och bedöma samt föreslå de författningsändringar som den anser nödvändiga inom följande områden:

  • penningpolitikens mål och medel,
  • Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet,
  • Riksbankens institutionella oberoende,
  • Riksbankens organisation,
  • Riksbankens roll i internationella sammanhang,
  • den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken,
  • Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalningssystemet.

Utgångspunkten är att målet om prisstabilitet fortfarande ska vara centralt och att Riksbanken ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Förslag som innebär grundlagsändringar ska redovisas i delbetänkande senast den 1 juni 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 maj 2019.

Uppdraget att se över penningpolitikens mål och medel

Efter den ekonomiska krisen i början av 1990-talet genomförde Sverige en rad viktiga institutionella förändringar inom såväl finans som penningpolitiken. För att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt hållbar ekonomisk politik infördes gradvis ett nytt ekonomiskpolitiskt ramverk. Finanspolitiken skulle styras med utgångspunkt från några centrala budgetpolitiska mål. Penningpolitiken delegerades till en oberoende centralbank med det lagfästa målet att upprätthålla ett fast penningvärde (1 kap. 2 § lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank; riksbankslagen). I förarbetena till lagen angavs att något underordnat mål till prisstabilitetsmålet inte behövde föras in i lagen. Såsom en myndighet under riksdagen bör Riksbanken därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning (prop. 1997/98:40 s. 51–54).

Sedan den 1 januari 1995 bedriver Riksbanken den operativa penningpolitiken med utgångspunkt från ett inflationsmål. Målet är definierat av Riksbanken som att den årliga förändringen av konsumentprisindex (KPI) ska vara 2 procent. Riksbanken stödjer den allmänna ekonomiska politiken genom att, förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, sträva efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. Riksbanken bedriver därmed en s.k. flexibel inflationsmålspolitik.

Den globala finanskrisen 2007–2009 och dess efterverkningar har visat att störningar på de finansiella marknaderna kan få konsekvenser för ekonomin och arbetsmarknaden på både kort och lång sikt liksom för inflationsförväntningarna. Under och efter finanskrisen ställdes Riksbanken inför problem som inte förutsågs när den nuva-

rande lagstiftningen utformades. Inflationen har under en längre tid legat lägre än målet. För att nå inflationsmålet har Riksbanken, i likhet med flera andra centralbanker, sänkt styrräntan till minusnivå och köpt statsobligationer, vilket gjort penningpolitiken mer expansiv. Riksbanken har även uttalat att den kan komma att intervenera på valutamarknaden om inflationen inte når inflationsmålet. Finanskrisen och den efterföljande ekonomiska avmattningen i stora delar av världen har med andra ord ställt nya krav på penningpolitiken.

Det är snart 20 år sedan riksbankslagen senast reformerades. De penningpolitiska utmaningar som Sverige måste hantera i dag skiljer sig från de Sverige hade när nuvarande lagstiftning utformades. Kommittén ska därför överväga hur tydlig och konkret riksbankslagen bör vara när det gäller målet för penningpolitiken. Kommittén ska särskilt överväga

  • om inflationsmålet, dess nivå och målvariabel bör fastställas i lag,
  • i vilken utsträckning hänsyn ska tas till den realekonomiska utvecklingen,
  • hur det föreslagna målet kan underlätta för penningpolitiken att stabilisera både inflationen och den realekonomiska utvecklingen i olika faser i konjunkturen,
  • vilka befogenheter Riksbanken bör ha till sitt förfogande och hur de bör användas för att uppnå det föreslagna målet,
  • om valutainterventioner kan vara penningpolitiskt motiverade och om det finns anledning att i riksbankslagen och i lagen (1998:1404) om valutapolitik, förtydliga ansvarsfördelningen i valutapolitiken, och
  • om Riksbanken bör ta hänsyn till de konsekvenser som konventionella och okonventionella penningpolitiska åtgärder kan få för t.ex. inkomstfördelningen i ekonomin, de finansiella marknaderna, tillgångspriserna, statsskuldsförvaltningen, Riksbankens balansräkning och de offentliga finanserna.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att förtydliga Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet

Riksbanken ska, utöver att upprätthålla ett fast penningvärde, främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (8 kap. 13 § regeringsformen och 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen (6 kap. 8 § riksbankslagen). Riksbanken har dessutom ansvar för kontantförsörjningen och för att tillhandahålla ett centralt betalningssystem (5 kap. 3 § och 6 kap. 7 §). Genom detta system kan Riksbanken tillföra likviditet till det finansiella systemet som helhet. Det finns dock inte i riksbankslagen eller i dess förarbeten en exakt beskrivning av hur Riksbankens uppgifter på detta område ska ses i förhållande till arbetet för finansiell stabilitet i stort.

Finansiell stabilitet var inte föremål för diskussion och analys när den nuvarande riksbankslagen togs fram på 1990-talet på samma sätt som i dag. Finansmarknaderna har förändrats och nya nationella och internationella regelverk och instrument har tillkommit. I Sverige har Finansinspektionen huvudansvaret för den s.k. makrotillsynen. Riksgäldskontoret har utsetts till resolutionsmyndighet i och med att EU:s krishanteringsramverk har införlivats med svensk lagstiftning.

Utan att ändra dessa förutsättningar är det angeläget att kommittén förtydligar Riksbankens ansvar inom det finansiella stabilitetsområdet. Kommittén ska särskilt överväga

  • om Riksbankens möjligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag bör utvidgas och om eventuella förluster som dessa krediter ger upphov till ska garanteras av staten,
  • hur det nya krishanteringsramverket påverkar Riksbankens möjligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag,
  • hur likviditetsstöd till enskilda finansiella företag ska samordnas mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken så att Riksgäldskontorets uppdrag som resolutionsmyndighet kan utföras på ett ändamålsenligt sätt, och
  • om Riksbankens möjligheter att ge likviditetsstöd, vilket i dag endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över Riksbankens institutionella oberoende

Sedan den 1 januari 1999 har Riksbanken ett grundlagsfäst oberoende i fråga om penningpolitiken (9 kap. 13 § regeringsformen). I bestämmelsen anges uttryckligen att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Besluten i Riksbanken tas av en direktion bestående av sex medlemmar som enligt 3 kap. 2 § riksbankslagen inte får söka eller ta emot instruktioner i penningpolitiska frågor.

Europeiska kommissionen har i april 2013 framfört kritik till Sverige med anledning av utformningen av 3 kap. 2 § riksbankslagen. Kommissionen anser att det uttryckligen ska framgå i riksbankslagen att instruktionsförbudet gäller alla uppgifter som följer av att Riksbanken ingår i Europeiska centralbankssystemet (ECBS).

Riksbankens nuvarande regler för hur vinsten ska disponeras är fastställda av riksbanksfullmäktige och godkända av riksdagen, men de är inte lagfästa. I dagsläget lämnar fullmäktige förslag om vinstdisposition till riksdagen som fastställer den enligt 10 kap. 4 § riksbankslagen. Denna ordning har också kritiserats av kommissionen för att vara oförenlig med EU-fördragets krav på en nationell centralbanks oberoende. Enligt kommissionen innebär kravet att det är en centralbanks beslutande organ som ska fastställa balans och resultaträkning samt besluta om vinstdisposition. Dessutom har kommissionen framfört kritik på kravet i 6 kap. 3 § riksbankslagen att Riksbanken inför alla penningpolitiska beslut ska informera regeringen. Med anledning av kommissionens synpunkter ska kommittén därför

  • bedöma om kommissionens kritik som berör Riksbankens oberoende i utförandet av samtliga ECBS-relaterade uppgifter ställer krav på förtydligande i lagtexten,
  • överväga en ordning där Riksbankens fullmäktige ska fastställa balans och resultaträkningen samt besluta om vinstdispositionen,
  • överväga om riksdagen fortsättningsvis ska fatta beslut om ansvarsfrihet för direktionen och fullmäktige (9 kap. 13 § regeringsformen) givet att fastställandet av balans och resultaträkningen ska tas av fullmäktige, och
  • överväga en ordning där regeringen hålls informerad om viktiga penningpolitiska beslut utan att det inskränker Riksbankens oberoende.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över Riksbankens organisation

Sedan den 1 januari 1999 leds Riksbanken av en direktion med sex heltidsanställda ledamöter som också fattar de penningpolitiska besluten. Fullmäktige har en kontrollerande funktion med uppgift att utse medlemmarna i direktionen, besluta om arbetsordning och löpande följa upp Riksbankens verksamhet och hur direktionsledamöterna sköter den.

Riksbankens direktion är vad som brukar kallas en individualistisk kommitté, där var och en av ledamöterna står för sin egen uppfattning och kommunicerar den utåt. Räntebesluten fattas på penningpolitiska möten genom omröstning. Riksbankschefen är ordförande i direktionen och har utslagsröst. Varje enskild ledamot i direktionen har möjlighet att reservera sig mot ett räntebeslut och de prognoser som majoriteten ställer sig bakom.

En internationell utblick ger vid handen att det finns flera olika sätt att organisera en centralbank och dess ledning. Som en del av översynen av riksbankslagen ska kommittén överväga

  • riksbanksfullmäktiges uppdrag och sammansättning,
  • riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta – om antalet direktionsmedlemmar bör förändras, – om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska besluten,

– hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska ut-

formas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank, och

  • Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över Riksbankens roll i IMF och andra internationella sammanhang

Riksbanken representerar Sverige i ett flertal internationella organisationer. I 7 kap. 4 och 5 §§ riksbankslagen anges vissa uppgifter för Riksbanken i relation till bl.a. Internationella valutafonden (IMF). I riksbankslagen anges vidare att Riksbanken får verka som förbindelseorgan till internationella finansiella institutioner i vilka Sverige är medlem (7 kap. 6 §). Samtidigt är regeringen ansvarig för utrikespolitiken och har det övergripande ansvaret för valutapolitiken och IMF. Det är i dag inte tydligt reglerat hur arbetet enligt denna ansvarsfördelning mellan regeringen, inklusive dess myndigheter, och Riksbanken ska bedrivas samt hur samordningen av arbetet i internationella organisationer ska ske. Det är t.ex. regeringen som har det övergripande ansvaret för Sveriges medlemskap i IMF och det är för närvarande riksbankschefen som representerar Sverige i IMF:s guvernörsstyrelse. Kommittén ska därför överväga

  • hur ansvaret för Sveriges arbete i internationella sammanhang ska utformas och fördelas mellan regeringen och Riksbanken, i synnerhet beträffande Sveriges arbete i IMF-sammanhang, och
  • om Riksbanken eller någon annan myndighet ska ansvara för de tillgångar, skulder och andra finansiella förpliktelser som följer av Sveriges deltagande i IMF och hur dessa ska redovisas.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken

Riksbanken bör ha ett stort mått av oberoende. För att behålla ett högt förtroende för Riksbanken är det dock viktigt att dess penningpolitik och övriga verksamhet granskas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Hur granskningen av Riksbanken ska utföras anges inte i riksbankslagen, utöver Riksrevisionens granskning av Riksbankens årsredovisning. Finansutskottet ska dock följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde, vilket inkluderar Riksbanken (4 kap. 8 § regeringsformen). Utskottet genomför därför en årlig utvärdering av penningpolitiken. Sedan 2005 har utskottet ungefär vart fjärde år låtit genomföra en extern och oberoende granskning av den svenska penningpolitiken. Utöver dessa utvärderingar håller finansutskottet återkommande utfrågningar med bl.a. riksbankschefen. Som en del av riksdagens kontrollmakt har Riksrevisionen även rätt att inom ramen för effektivitetsrevisionen granska hela Riksbankens verksamhet. Det finns skäl att se över granskningen av Riksbanken och penningpolitiken. Kommittén ska därför överväga

  • hur den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken ska stärkas,
  • alternativa sätt att organisera granskningen av Riksbanken och penningpolitiken,
  • om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riksbankslagen,
  • om Riksbankens informations och redovisningsansvar bör anges i riksbankslagen, och
  • riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot riksdagen.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalningssystemet

Riksbanken har enligt 9 kap. 14 § regeringsformen monopol på att ge ut sedlar och mynt i svenska kronor, som är lagligt betalningsmedel. I riksbankslagen anges även att Riksbanken svarar för landets försörjning med sedlar och mynt (5 kap. 3 §). En väl fungerande och effektiv kontanthantering och ett säkert betalningssystem är av stort samhällsintresse. På detta område sker för närvarande många teknologiska förändringar, inte minst drivet av den digitala utvecklingen. Vissa frågor om informationssäkerhet för finansmarknadsinfrastruktur berörs av EU-direktivet om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen (NISdirektivet). Med utgångspunkt i betänkandena Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet (SOU 2011:78) och Svensk kontanthantering (SOU 2014:61) samt med hänsyn tagen till regeringens beslut om att en sammanhängande planering för totalförsvaret ska återupptas (Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, prop. 2014/15:109) ska kommittén därför överväga

  • hur Riksbankens ansvar för en väl fungerande kontanthantering i hela landet bör tydliggöras i lag,
  • hur Riksbankens ansvar för beredskapen i betalningssystemet vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap bör tydliggöras i lag,
  • innebörden av Riksbankens monopol på att ge ut sedlar och mynt utifrån det faktum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter har ersatts av framför allt olika former av elektroniska transaktioner,
  • Riksbankens roll och ansvar för kontanttillgången i hela landet och kostnaderna för denna,
  • om lagstiftningen angående Riksbankens beredskapsansvar vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap behöver moderniseras.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Konsekvensbeskrivningar

Kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Därutöver ska kommittén, i förekommande fall, presentera en analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna och fördelningskonsekvenserna av sina förslag.

Samråd och redovisning av uppdraget

Kommittén ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Riksbanken och andra myndigheter. Utredningen bör särskilt följa arbetet i Regeringskansliet med betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) och makrotillsynen samt anpassa förslagen till de överväganden som görs inom ramen för dessa arbeten. Kommittén ska även beakta relevant forskning och internationella erfarenheter i de olika frågeställningarna.

Under genomförandet av uppdraget ska kommittén samråda med och inhämta upplysningar från myndigheter och organisationer som kan vara berörda av de olika sakfrågorna.

Förslag som innebär grundlagsändringar ska redovisas i delbetänkande senast den 1 juni 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 maj 2019.

(Finansdepartementet)

Kommittédirektiv 2017:57

Tilläggsdirektiv till Riksbankskommittén (Fi 2016:15)

Beslut vid regeringssammanträde den 24 maj 2017

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 22 december 2016 att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (dir. 2016:114).

Enligt kommittédirektiven skulle förslag som innebär grundlagsändringar redovisas i delbetänkande senast den 1 juni 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 maj 2019.

Utredningstiden förlängs i fråga om uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Det uppdraget ska i stället redovisas tillsammans med uppdraget i övrigt senast den 31 maj 2019.

(Finansdepartementet)

Kommittédirektiv 2017:100

Tilläggsdirektiv till Riksbankskommittén (Fi 2016:15)

Beslut vid regeringssammanträde den 12 oktober 2017

Utvidgning av uppdraget

Regeringen beslutade den 22 december 2016 att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (dir. 2016:114).

Riksbankskommittén (Fi 2016:15) får nu även i uppdrag att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. I uppdraget ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån av Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft.

I utkast till lagrådsremiss Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (Fi2017/01329/B) lämnas förslag som syftar till att stärka Riksbankens finansiella oberoende. Utkastet till lagrådsremiss – som har remissbehandlats – vilar i sin tur på betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och (SOU 2013:9). Kommitténs förslag ska lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagrådsremiss och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska senast redovisas tillsammans med uppdraget i övrigt den 31 maj 2019.

(Finansdepartementet)

Kommittédirektiv 2019:13

Tilläggsdirektiv till Riksbankskommittén (Fi 2016:15)

Beslut vid regeringssammanträde den 11 april 2019

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 22 december 2016 att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (dir. 2016:114). Enligt kommittédirektiven skulle uppdraget redovisas senast den 31 maj 2019.

Regeringen gav den 12 oktober 2017 Riksbankskommittén även i uppdrag att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning och på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån av Riksgäldskontoret (dir. 2017:100).

Tidpunkten för redovisning av uppdraget ändrades inte. Riksbankskommittén överlämnade den 11 juni 2018 delbetänkandet Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42).

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas i sin helhet senast den 30 november 2019.

(Finansdepartementet)

En jämförelse mellan 1988 års riksbankslag och den föreslagna nya riksbankslagen

1998 års riksbankslag Föreslagen ny riksbankslag

1 kap.

1 § 1 kap. 7 §

2 § första stycket – (jfr 9 kap. 13 § regeringsformen) 2 § andra stycket 2 kap. 1 §

2 § tredje stycket 3 kap. 1 § (delvis) 2 § fjärde stycket 2 kap. 6 och 7 §§, 3 kap. 20 § 1 samt 4 kap. 17 § (delvis) 3 § första stycket – (jfr 9 kap. 13 § regeringsformen) 3 § andra stycket 11 kap. 5 §

4 § första stycket 11 kap. 14–16 §§ (delvis)

5 § 11 kap. 20 § (delvis)

2 kap.

1 § 11 kap. 4 §

2 § 13 kap. 5 §

3 § 11 kap. 6 §

4 § 11 kap. 9 §

3 kap.

1 § 11 kap. 12, 13 och 18 §§

2 § 11 kap. 26 § (delvis)

3 § 11 kap. 21och 22 §§ (delvis)

1998 års riksbankslag Föreslagen ny riksbankslag

4 kap.

1 § 11 kap. 27 §

2 § –

3 § 3 kap. 16 § (delvis)

4 § 11 kap. 31–33 §§

4 a § 1 kap. 12 § och 3 kap. 19 §

5 § 11 kap. 11 §

6 § 5 kap. 10 § första meningen

5 kap.

1 § första stycket 4 kap. 3 § första stycket och 11 kap. 8 § (delvis) (jfr 9 kap. 14 § regeringsformen) 1 § andra stycket 4 kap. 15 och 16 §§ (delvis) 1 § tredje stycket 4 kap. 2 §

2 § 4 kap. 3 § andra och tredje styckena 3 § första stycket 4 kap. 3 § första stycket och 4 § första stycket (delvis) 3 § andra stycket 4 kap. 5 § (delvis) 3 § tredje stycket 4 kap. 9 § (delvis)

4 § 4 kap. 7 § (delvis)

5 § 4 kap. 14 §

6 kap.

1 § 1 kap. 12 § (delvis, definitionen av finansiella företag)

2 § 1 kap. 9 § första stycket (delvis)

3 § 2 kap. 10 § (delvis) 4 § första stycket 12 kap. 3 §

4 § andra stycket 7 kap. 5 och 6 §§ (delvis)

5 § 2 kap. 4 § första och tredje styckena samt 5 och 8 §§ (delvis)

6 § 2 kap. 6 § (delvis) 7 § första stycket 3 kap. 2 och 3 §§ (delvis) 7 § andra stycket 3 kap. 9 § (delvis)

8 § 3 kap. 13 §

1998 års riksbankslag Föreslagen ny riksbankslag

8 a § 3 kap. 18 §

9 § 7 kap. 1 och 2 §§ samt 5 § andra stycket och 8 § första stycket (delvis)

10 § 7 kap. 8 § andra och tredje styckena

11 § 7 kap. 8 § andra stycket

7 kap.

1 § 2 kap. 3 § (delvis)

2 § 9 kap. 1 § första stycket och 2 § (delvis)

3 § 2 kap. 4 § tredje stycket (delvis) 4 § första stycket 10 kap. 6–8 §§ (delvis) 4 § andra stycket 6 kap. 2 § och 6 § första stycket (delvis) 4 § tredje stycket 6 kap. 4 §

4 § fjärde stycket 6 kap. 6 § andra stycket (delvis)

5 § 6 kap. 5 §

6 § 6 kap. 1 §

7 § 6 kap. 9 § första och tredje styckena

8 kap.

1 § första stycket 3 kap. 2 § tredje stycket 1 § andra stycket 3 kap. 8 § andra stycket 1 § tredje stycket 1 kap. 10 § första stycket 1 § fjärde stycket 1 kap. 10 § andra stycket och 11 § (delvis)

2 § 9 kap. 5 §

2 a § 9 kap. 6 §

3 § 4 kap. 8 § och 9 kap. 8 § (delvis)

4 § 9 kap. 7 och 9 §§

5 § –

6 § 9 kap. 9 § andra stycket

1998 års riksbankslag Föreslagen ny riksbankslag

9 kap.

1 § 11 kap. 3 § (delvis)

1 a § 1 kap. 4 § och 11 kap. 19 § första stycket, andra stycket 4 och tredje stycket 2 § första stycket 11 kap. 1 §

2 § andra stycket 11 kap. 7 § andra stycket (delvis) 2 kap. tredje stycket 11 kap. 1 och 29 §§

2 a § 11 kap. 28 §

3 § 11 kap. 2 §

4 § första och andra styckena 11 kap. 19 § (delvis) 4 § tredje stycket –

5 § 11 kap. 34 § (delvis)

6 § 11 kap. 1 och 30 §§

7 § första stycket 5 kap. 6 § första meningen (delvis) 7 § andra stycket 5 kap. 17 § (delvis)

8 § 7 kap. 9 §

9 § 7 kap. 10 §

10 kap.

1 § 8 kap. 6–8 §§ (delvis) 2 § första stycket 8 kap. 3 §

2 § andra stycket 8 kap. 1 §

3 § första stycket 8 kap. 2 §

3 § andra stycket 12 kap. 7 § (delvis) 3 § tredje stycket 8 kap. 4 § första och tredje styckena 3 § fjärde stycket 8 kap. 4 § fjärde stycket 4 § första stycket 12 kap. 9 § (delvis) 4 § andra stycket 12 kap. 8 §

5 § 12 kap. 10 §

11 kap.

1 § 13 kap. 1 §

2 § 13 kap. 2 § (delvis)

2 a § 13 kap. 3 §(delvis)

3 § –

4 § 13 kap. 4 §

5 § 13 kap. 6 och 7 §§ (delvis)