SOU 1993:109
Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots : delbetänkande
Till statsrådet och chefen för Civildepartementet
Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet att tillkalla en kommitté (dir. 1992112) med uppgift att överväga olika åt— gärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har antagit namnet Lokaldemokratikommittén (C l992:01).
I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit kommunalrådet Sven Lindgren, ordförande, kommunalrådet Erik-Abel Ejderud, f. kommunal- rådet Axel Gisslén, riksdagsledamoten Stig Grauers, landstings- och kom- munfullmäktigeledamoten Ulla-Britt Hagström, kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson, rektorn Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, riks— dagsledamoten Catarina Rönnung, kommunalrådet Lars—Gerhard Westberg och kommunalrådet Roland Åkesson.
Som sakkunniga har deltagit stabschefen Jan Grönlund, Landstingsför- bundet, departementsrådet Sören Häggroth, Civildepartementet och direktören Curt Riberdahl, Svenska Kommunförbundet.
Som experter har deltagit avdelningsdirektören Meta Boethius, Statskon- toret, kanslirådet Erik Göransson, Justitiedepartementet, kammarrättsasses- som Charlotte Hedberg, Finansdepattementet, stadsjuristen Stig Hellmers, Södertälje kommun, departementssekreteraren Maria Renström-Tömblom, Socialdepartementet, departementssekreteraren Gunilla Sterner och departe- mentssekreteraren Erna Zelmin—Åberg, båda Civildepartementet.
Kommitténs huvudsekreterare har varit sakkunnige Kai Kronvall, sekrete- rare kammarrättsassessom Boris Preijde. Jur. kand. Thorbjörn Roos har utarbetat underlaget till föreliggande betänkande.
Kommittén har tidigare överlämnat betänkandena Det kommunala med- lemskapet (SOU 1992:72), Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:]28), Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134), Sekretessla— gen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992: 140), Kommunal tjäns- teexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77) och slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 199390).
Kommittén får härmed överlämna betänkandet Förtroendevaldas ansvar
vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:00). Kommitténs uppdrag är här- med slutfört.
Experten Maria Renström-Tömblom har lämnat ett särskilt yttrande.
Stockholm i december 1993
Sven Lindgren
Erik—Abel Ejderud Axel Gisslén Stig Grauers Ulla-Britt Hagström Gun-Britt Mårtensson Magnus Persson Gustav Rhenman Catarina Rönnung Lars-Gerhard Westberg
Roland Åkesson
/Kai Kronvall Boris Preijde
Innehållsforteckmng Sammanfattning ................................ 9 Författningsförslag ............................. 13 1 Inledning ............................. 23 1.1 Bakgrund ............................. 23 1.1.1 Kommunalansvarsun'edningens förslag ........... 23 1.1.2 Förnyade initiativ i riksdagen ................. 24 1.2 Vårt uppdrag ........................... 24 1 .3 Utredningsarbetet ........................ 25 1.3.1 Aktuella utredningar, myndighets-
åtgärder m.m. .......................... 26 1.3.2 Lagen om stöd och service till
vissa hmktionshindrade .................... 27 1.3.3 Utvidgad lagreglering på barnomsorgs-
området m.m. .......................... 28 1.4 Innebörden av uttrycken kommunalt
domstolslIots och lagtrots ................... 29 1 .4. 1 Domstolstrots .......................... 29 1.4.2 Lagtrots .............................. 30 2 De förtroendevaldas uppgifter och ansvar ....... 31 2. 1 Verksamhetsansvar ....................... 31 2.2 Straffansvar och skadeståndsansvar ............. 33 2.3 JO:s och JK:s tillsyn ...................... 35 2.4 Revisionsansvar ......................... 35 2.5 Entledigande från förtroendeuppdrag i nämnder ..... 36 2.6 Politiskt ansvar ......................... 36 2.7 Sammanfattning ......................... 37 3 Sanktionssystemet ....................... 39 3.1 Sanktionen vite ......................... 40 3.1.1 Kommun och landsting som adressat för vite ....... 42
4 Verkställighet av förvaltningsdomar i mål om
sociala rättigheter ....................... 45 4.1 Allmänt om verkställighet av förvaltningsdomar ..... 45 4.2 Verkställighet av domar i omsorgsmål ........... 47 4.2.1 Ett aktuellt avgörande av Högsta domstolen ........ 47 4.2.2 Domstolamas föreskrifter om verkställighet av
domar i omsorgsmål ...................... 49 4.3 Verkställighet av domar i biståndsmål ........... 53 4.4 Sammanfattning ......................... 56 5 Överväganden och förslag .................. 59 5.1 Behovet av åtgärder mot kommunalt domstolstrots
och lagtrots ............................ 59 5.2 Kommunalt domstolstrots och lagtrots
bör inte kriminaliseras ..................... 60 5.3 Skadestånd ingen lämplig sanktion mot kommunalt
domstolstrots och lagtrots ................... 65 5.4 Kommuner och landsting åläggs att genom revisionen
vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots ....... 66 5.4.1 Den statliga kontrollen av förvaltningen i
kommuner och landsting .................... 67 5.4.2 Den kommunala revisionens ställning och uppgifter . . . 70 5.4.3 En obligatorisk laglighetsgranskning ............ 78 5.4.4 Omfattningen av laglighetsgranskningen .......... 78 5.4.5 Inga särskilda kompetenskrav för de förtroendevalda
revisorerna ............................ 80 5.4.6 Initiativrätt för revisorerna i fullmäktige
och nämnder ........................... 81 5.4.7 Revisorernas service till enskilda och samverkan
med andra myndigheter .................... 83 5.4.8 Laglighetsgranskningens praktiska och
ekonomiska konsekvenser ................... 84 5.4.9 Värt förslag till reglering av revisorernas
uppgifter och initiativrått ................... 85 5.4.10 Laglighetsgranskningen och de förtroendevaldas
personliga ansvar ........................ 87 5.5 Vägran att verkställa uppenbart olagliga
fullmäktigebeslut ........................ 88 5.5.1 Inledning ............................. 88 5.5.2 Intern laglighetskontroll av fullmäktigebeslut
i Finland ............................. 89
5.5.3 Ingen skyldighet för nämnderna att vägra verkställighet ........................... 9 l
5.5.4
5.6 5.7
5.7.1 5.7.2
5.8
5.8.1 5.8.2 5.8.3 5.8.4
5.8.5 5.8.6
5.8.7
5.8.8
5.8.9
5.8.10
5.9
5.9.1 5.9.2
5.9.3
5.9.4
5.9.5
5.10 5.10.l
5.10.2
InnehålLsförtec/ming Nämndernas rätt att vägra verkställighet bör regleras .............................. 93 Inga åtgärder bör riktas direkt mot fullmäktige ...... 96 Frågan om ett utökat personligt ansvar för de förtroendevalda i nämnderna ................. 98 Direktiven ............................ 98 Ett ökat personligt ansvar vid vissa former av domstolstrots ........................... 98 Särskilda åtgärder mot domstolstrots i samband med laglighetsprövning ................... 101 Inledning ............................ 101 Verkställighet av kommunala beslut ............ 103 Laglighetsprövning ...................... 105 Verkställighetsförbud i mål om laglighets- prövning ............................ 107 Rättelse av verkställighet .................. 108 Domstolstrots i samband med laglighets— prövning ............................ 109
Personligt vitesansvar bör införas vid trots mot verkställighetsförbud och vid underlåten rättelse .............................. 112 Personligt vitesansvar vid trots mot verkställighetsförbud ..................... 1 13 Personligt vitesansvar vid utebliven rättelse av upphävda beslut ...................... 123 Styrelsen bör få befogenhet att rätta upphävda fullmäktigebeslut ........................ 126 Särskilda åtgärder mot domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär .................... 132 Inledning ............................ 133 Vitesansvar vid vissa former av domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär ............. 137 Länsstyrelsens tillsyn bör omfatta verkställighet av domstolsbeslut i biståndsmål ............... 139 Länsstyrelsen bör få befogenhet att sätta ut vite för verkställighet av vissa beslut om bistånd .......... 141 Åtgärder mot domstolstrots vid tillämpning av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade ........ 143 Verkställighet genom kronofogdemyndigheten ...... 145 Verkställighet av beslut om ekonomiskt bistånd eller stöd ............................ 145 Verkställighet av övriga beslut om bistånd samt stöd och service ..................... 146
5.11 Inga särskilda åtgärder mot lagtrots utöver
intern laglighetsgranskning .................. 147 5 . 12 Ekonomiska konsekvenser av våra förslag ......... 150 6 JO:s talerätt i disciplinärenden .............. 153 6. 1 Direktiven ............................ 153 6.2 Gällande rätt .......................... 154 6.3 1983 års JO—utredning ..................... 154 6. 4 Överväganden ......................... 1 55 7 Specialmotivering ....................... 157 Särskilt yttrande .............................. 169 Bilaga 1 Utdrag ur direktiven (1992: 12) ............... 171
Bilaga 2 Verkställighet av förvaltningsdomstols dom i omsorgsmål
av f.d. lagmannen Bertil Wennergren ........... 175 1 Rättighetsprövningen ................... 176 2 Beaktande av landstingets resurser vid en
överprövning ........................ 178 3 Verkställighet av dom i omsorgsmål .......... 178 4 Utformningen av en omsorg visavi
verkställigheten av densamma .............. 179 5 Fastställelsedom — fullgörelsedom: verkställighet . . . 181 6 Processföremål i omsorgsmål .............. 182 7 Förhållandena hos landstinget i Kalmar län ...... 184 8 Ansvarsbedömningen ................... 188 9 Tjänstefel? ......................... 189 10 Avslutande synpunkter .................. 193
Käll- och litteraturförteckning ..................... 195
Sammanfattning
I betänkandet redovisar vi olika åtgärder för att komma till rätta med s.k. domstolstrots, lagtrots och liknande överträdelser från kommuners och landstings sida. Vid utarbetandet av förslagen har våra utgångs- punkter varit dels att den laglighetsprövning som sker av kommunala beslut måste ha ett reellt innehåll, dels att i lag fastställda rättigheter för enskilda kan förverkligas. Dessutom måste den kommunala självstyrel— sen såsom den kommer till uttryck i regeringsformen och den Europeis- ka konventionen om kommunalt självstyre beaktas. Detta har inneburit en svår balansgång eftersom inte bara den kommunala självstyrelsen garanteras i författningen utan även kravet på att den offentliga makten skall utövas under lagarna.
Vi har inledningsvis (avsnitt 1.4) avgränsat och definierat uttrycket domstolstrots. Med domstolstrots avser vi i mål om laglighetsprövning att en dom genom vilket ett kommunalt beslut har upphävts inte respek— teras eller att ett beslut om verkställighetsförbud negligeras. I förvalt- ningsmål avser vi med domstolstrots att ett åläggande i en dom eller i ett beslut inte följs eller att en social förmän som en domstol har till- erkänt en enskild inte tillhandahålls. Vi har inte funnit det meningsfullt att diskutera den närmare innebörden av uttrycket lagtrots utan har endast, i samband med våra förslag, tagit upp vissa överträdelser av tvingande offentligrättsliga regler som vi anser klandervärda.
Sanktioner behövs i viss utsträckning för att komma till rätta med kommunalt domstolstrots och lagtrots. Behovet av sanktioner är olika vid domstolstrots och lagtrots och vid olika former av domstolstrots och lagtrots. Samhällets reaktion mot sådana överträdelser behöver dock inte alltid ha formen av en sanktion. Principiella skäl talar exempelvis mot en kriminalisering av domstolstrots och lagtrots. En kriminalisering skulle också få allvarliga kommunaldemokratiska konsekvenser. Inte heller skadestånd är en lämplig sanktion eftersom skadestånd utgör en ersättning för en skada och främst har en reparativ funktion. Med hän- syn till fullmäktiges ställning anser vi inte heller att det bör införas några möjligheter att vidta åtgärder direkt mot fullmäktige.
Våra förslag går i första hand ut på att kommuner och landsting åläggs att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots. Detta sker i första hand genom att granskningen av lagligheten i verksamheten
inom nämnderna blir en obligatorisk uppgift för revisorerna. Revisorer- na får också rätt att väcka ärenden i fullmäktige och i nämnderna som rör granskningen. Vad gäller initiativråtten i fullmäktige förutsätter den dock att fullmäktige har föreskrivit att så får ske.
Vidare föreslår vi att det i kommunallagen uttryckligen anges att nämnderna har rätt att vägra verkställa beslut av fullmäktige som har överklagats eller som är uppenbart olagliga. Det sismämnda gäller om det är uppenbart att beslutet överskrider kommunens eller landstingets kompetens, att fullmäktige har överskridit sina befogenheter genom beslutet eller att beslutet strider mot lag eller annan författning.
Revisorernas utökade uppgifter samt nämndernas lagstadgade rätt att vägra verkställa överklagade eller olagliga fullmäktigebeslut innefattar ett ökat personligt ansvar för de förtroendevalda både vid lagtrots och domstolstrots. Vad gäller det som betecknats som lagtrots anser vi att dessa båda generella åtgärder är tillräckliga.
För vissa former av domstolstrots i samband med laglighetsprövning bör dock dessa åtgärder kompletteras med ett personligt vitesansvar.
Domstolstrots i samband med laglighetsprövning har avsett hand- lande eller underlåtenheter i fyra olika former. Man har vidhållit beslut som har förklarats olagliga och därför upphävts av en förvalmingsdom- stol. Man har upprepat beslutet trots en sådan dom eller man har fattat ett nytt likartat beslut. Vad gäller dessa båda former av domstolstrots föreslår vi inga åtgärder utöver revisionen och verkställighetsvägran. Man har vidare verkställt beslut trots att en domstol har förordnat om verkställighetsförbud och man har underlåtit att rätta ett redan verkställt beslut eller inte gjort det i den utsträckning som det varit möjligt, sedan beslutet har blivit upphävt. De båda senare formerna av domstolstrots är särskilt allvarliga överträdelser och de åtgärder som revisionsmodellen innefattar är inte tillräckliga för att motverka dem. För dessa båda former av domstolstrots bör därför ett personligt vitesansvar införas för de förtroendevalda i nämnderna.
Vid trots mot verkställighetsförbud skall samtliga ledamöter och ersättare i den nämnd eller det nämndutskott som fattat det överklagade beslutet vara adressater för vitet. Om det gäller ett delegeringsbeslut skall den förtroendevalde eller den anställde som fattat beslutet vara adressat. Om verkställighetsförbudet gäller ett beslut av fullmäktige, skall samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen vara adressater såvida inte en annan nämnd är ansvarig för verkställigheten. I sådant fall skall ledamöterna och ersättarna i den nämnden vara adressater.
Vid utebliven rättelse skall samtliga ledamöter i den nämnd eller det nämndutskott som fattat det upphävda beslutet vara adressater för vitet. Vid rättelse av delegeringsbeslut skall den som fattat beslutet vara ad- ressat. Styrelsen får vidare i uppgift att rätta upphävda fullmäktigebeslut och får dessutom befogenhet att fatta de beslut som därvid behövs.
Domstolen får också möjlighet att föreskriva att det organ som skall rätta ett beslut redovisar när och på vilket sätt rättelsen kommer att ske.
Vitesbeloppet bör vara lika stort för alla ledamöter och ersättare i en nämnd eller ett nämndutskott. Domstolen bestämmer själv om vite skall sättas ut och om vitet skall dömas ut. Vite får inte sättas ut som löpande vite.Ett löpande vite innebär att man redan i det ursprungliga vitesföreläggandet bestämmer att ett visst belopp skall förfalla med jämna mellanrum så länge inte föreläggandet följs. Vite får inte heller förvandlas till fängelse. I övrigt skall lagen (1985z206) om vite tilläm- pas.
Sanktionen vite bör i viss utsträckning kunna riktas mot kommuner och landsting vid domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär. Eftersom detta slags domstolstrots många gånger inte beror på tredska från de förtroendevaldas sida utan på faktisk resursbrist hos en kommun eller ett landsting bör kommunen eller landstinget vara adressat för vitet och inte de enskilda förtroendevalda i en nämnd.
Länsstyrelsen får därför enligt förslaget befogenhet att sätta ut vite för att förmå ett landsting eller en kommun att inom rimlig tid verkstäl- la domstolsbeslut om insatser för enskilda enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa personer med funktionshinder (LSS). Detta gäller dock inte domstolsbeslut som grundar betalnings- skyldighet för bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen eller insatser enligt 9 & LSS vilka avser ekonomiskt stöd. Verkställigheten av sådana beslut ligger på kronofogdemyndigheten.
Länsstyrelsen får inte sätta ut vite förrän domstolsbeslutet har vunnit laga kraft och det bör endast ske undantagsvis när underlåtenheten att verkställa beslutet beror på ren tredska. Länsstyrelsen skall vid den tillsyn över kommunerna och landstingen som åligger dem enligt social- tjänstlagen respektive LSS ta hänsyn till de betingelser under vilka den kommunala självstyrelsen arbetar. Detta ser vi som en nödvändig konse— kvens av Sveriges ratificiering av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.
När det gäller JO:s talerätt i disciplinärenden föreslår vi inte någon utvidgning till det kommunala området eftersom en lagreglering av disciplinansvaret på det kommunala området skulle innebära ett stort ingrepp i arbetsrätten och avtalsfriheten. En sådan talerätt synes inte heller motsvaras av något nämnvärt behov.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (199lz900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991 :900)
dels att 3 kap. 14 5, 5 kap. 23 &, 9 kap. 8 och 12 åå, 10 kap. 15 & samt rubriken närmast före 9 kap. 7 & skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas nio nya paragrafer, 9 kap. 7 a och 9 a 55 och 10 kap. 16 — 22 åå, samt närmast före 10 kap. 16 å en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap. 14 &
Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäkti- ges beslut verkställs.
En nämnd får dock vägra att verkställa ett beslut av fullmäkti— ge, om beslutet har överklagats eller om det är uppenbart att
I . beslutet hänför sig till något som inte är en angelägen— het för kommunen eller lands- tinget,
2. jidlmäktige genom be- slutet har överskridit sina be- fogenheter, eller
Nuvarande lydelse
5 kap. 23 å
Ärenden i fullmäktige får väc- kas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom mo- tion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har sam- band med revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 åå, om fullmäktige har beslutat det för särskilt fall.
Föreslagen lydelse
3. beslutet strider mot lag eller annan författning.
Om en nämnd vägrar att verkställa ett beslut av fullmäk— tige som inte har överklagats, skall nämnden genast i fullmäk— tige väcka det ärende som be- slutet avser. Detta gäller inte, om fullmäktige med stöd av 5 kap. 24 å har föreskrivit att nämnden inte får väcka ären— den.
Ärenden i fullmäktige får väc— kas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom mo- tion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har sam- band med revisionsuppdraget och när fullmäktige har före- skrivit det, ärende som gäller granskningen,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 åå, om fullmäktige har beslutat det för särskilt fall.
I Stockholms kommun får också borgarråd väcka ärende genom motion.
Nuvarande lydelse
Revisorernas uppgifter
Revisorernas granskning om- fattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna synpunkter.
Föreslagen lydelse
9 kap.
85
Revisorernas uppgifter m.m.
7 a å
Revisorerna prövar om nämn- derna inom sina verksam- hetsområden sköter verksam- heten enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige har beslutat och de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Vad som sägs om nämnder i första stycket gäller också fll”- mäktigeberedningar.
Revisorernas granskning om- fattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än
1. när handläggningen av sådana ärenden har vållat kom— munen eller landstinget ekono— misk förlust,
2. när granskningen avser hur nämnderna verkställer beslut av förvaltningsdonzstolar, eller
3. när granskningen sker från allmänna synpunkter.
9aå
Revisorerna får väcka ett ärende i en nämnd, om ärendet gäller granskningen av verksamheten inom nämndens verksamhetsom- ra'de.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 å
Revisorerna svarar själva för den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, om fullmäktige inte har beslutat något annat. Revisorerna biträds av sakkunniga i den omfattning som behövs.
10 kap. 15 &
Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt.
Om det upphävda beslutet har fattats av jidlmäktige, skall dock styrelsen rätta verkställig- heten. Styrelsen får därvid fatta de beslut som behövs för att genomföra rättelsen.
När kammarrätten eller regeringsrätten upphäver ett beslut som redan har verkställts, får domstolen föreskriva att det organ som skall rätta beslutet skall redovisa när och på vilket sätt rättelsen kommer att ske.
Vite 16 5
Om kammarrätten eller rege- ringsrätten beslutar att ett över- klagat beslut inte får verkställas (verkställighetsförbud) får dom- stolen sätta ut vite till ett belopp som anses behövligt.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Frågor om att döma ut vite enligt första stycket, prövas av den domstol som har satt ut vitet utan särskild ansökan.
I7å
Om verkställighetsförbudet gäller ett beslut som har fattats av en nämnd, skall samtliga ledamöter och ersättare i nämn- den vara adressater för vitet. Detsamma gäller för ledamöter och ersättare i ett nämndutskott, när förbudet avser ett beslut som utskottet har fattat med stöd av delegering från nämnden.
Om verkställighetsförbudet gäller ett beslut som har fattats med stöd av delegering, skall den förtroendevalde eller den anställde vara adressat för vitet.
185
Om verkställighetsförbudet gäller ett beslut av fullmäktige, skall samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen eller annan nämnd som är ansvarig för verkställigheten vara adressater för vitet.
195
Om ledamöter och ersättare i en nämnd eller ett nämndutskott är adressater för ett vite, bör dom- stolen bestämma vitet till ett belopp som är lika stort för samtliga adressater.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
205
Kammarrätten eller regerings- rätten får sätta ut vite till det belopp som domstolen anser behövs för att framtvinga rättel- se enligt 15 &.
215
Vad som sägs om att döma ut vite i 16 å andra stycket samt om adressater och belopp i 17 — 19 5.83 gäller också vite som sätts ut med stöd av 20 &. Ersättare i en nämnd eller ett utskott skall dock inte vara adressater för sådant vite.
225
Ett vite som har dömts ut med stöd av 16 å andra stycket eller 21 & får inte förvandlas till fängelse.
Vite får inte sättas ut som löpande vite.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
2. Förslag till Lag om ändring i
(1980:620)
socialtj änstlagen
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen ( l980:620)1
dels att 68 5 samt rubriken närmast före 75 & skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 75 a &, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Länsstyrelsen skall inom länet följa socialnämndemas tillämp- ning av denna lag, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten, biträda socialnämndema med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens
68 &
Föreslagen lydelse
Länsstyrelsen skall med hänsyn till de betingelser under vilka den kommunala självstyrelsen arbetar inom länet följa social- nämndernas tillämpning av denna lag, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten, biträda social— nämndema med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens
'Lagen omtryckt 1988 : 871
Nuvarande lydelse
område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, även i övrigt se till att socialnämndema fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.
Föreslagen lydelse
område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, se till att socialnämnderna inom skälig tid verkställer sådana avgöranden av förvaltningsdontstolar som gäller bistånd enligt 6 & och även i övrigt se till att social- nämndema fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.
Annat hem för vård eller boende än sådant som avses i 23 a & står under länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verk-
samheten vid hemmen.
Böter m.m. Böter, vite m.m. 75 a &
Länsstyrelsen får sätta ut vite för att förmå en kommun att inom skälig tid verkställa ett beslut av en förvaltningsdom- stal, om beslutet avser sådant bistånd enligt 6 & som inte är försörjningsstöd eller annat ekonomiskt stöd. Detta får ske enbart om underlåtenheten att verkställa beslutet beror på uppenbar tredska. Vitet får dock inte sättas ut innan beslutet har vunnit laga kraft.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindra- de
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
dels att rubriken närmast före 28 & skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 26 a & och 28 a &, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 26 a &
Länsstyrelsen skall med hänsyn till de betingelser under vilka den kommunala självstyrelsen arbetar se till att landstinget och kommunerna i länet inom skälig tid verkställer beslut av förvalt- ningsdomstolar om insatser för enskilda enligt 9 &.
Straff Straff och vite 28 a & Länsstyrelsen får sätta ut vite för att förmå landstinget eller en kommun i länet att inom skälig tid verkställa ett beslut av en
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
förvaltningsdomstol, om beslutet avser sådana insatser för en enskild enligt 9 & som inte är ekonomiskt stöd. Detta får ske enbart om underlåtenheten att verkställa beslutet beror på uppenbar tredska. Vitet får dock inte sättas ut innan beslutet har vunnit laga kraft.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
1. Inledning
1.1. Bakgrund
Sedan länge förekommer det i viss omfattning att kommuner och lands- ting sätter sig över förvaltningsdomstolars domar och beslut, åsidosätter särskilda föreskrifter om sina obligatoriska uppgifter eller bryter mot reglerna om den kommunala kompetensen. Detta har uppmärksammats i den allmänna debatten och föranlett initiativ från riksdagen, regeringen och tillsynsmyndighetema om åtgärder för att komma till rätta med dessa företeelser. Riksdagens ombudsmän (JO) och justitiekanslern (JK) redovisade i mitten av 1980-talet i beslut som överlämnades till rege- ringen och till riksdagen ett 20-tal fall av sådana överträdelser från kommuners och landstings sida. Det framhölls därvid att det fanns anledning för statsmakterna att vidta åtgärder för att förebygga ytterliga- re överträdelser. Mot denna bakgrund tillsattes år 1987 den s.k. Kom— munalansvarsutredningen med uppgift att överväga åtgärder som skulle motverka att kommunerna och landstingen överträder gränserna för den kommunala kompetensen eller sätter sig över domstolarnas avgöranden i kommunalbesvärsmål. Utredningen redovisade i september 1989 sitt uppdrag i betänkandet Kommunalbot (SOU 1989:64).
1.1.1. Kommunalansvarsutredm'ngens förslag
Kommunalansvarsutredningen föreslog att en lag om kommunalbot skulle införas. En ekonomisk sanktion skulle kunna riktas mot en kommun eller ett landstinget i form av en s.k. kommunalbot för fel som begåtts genom en handling eller en underlåtenhet. De fel som skulle kunna medföra sanktion var dels ett grovt åsidosättande av en föreskrift om kommunens eller landstingets befogenheter eller åligganden, dels en överträdelse av ett verkställighetsförbud eller annat förordnande av en domstol. Sanktionen skulle riktas mot kommunen eller landstinget, inte mot de förtroendevalda personligen, vilka hade ansvaret för handlingen eller underlåtenheten. Som förebild till lagförslaget stod reglerna om företagsbot i 36 kap. brottsbalken. Kommunalboten var dock inte en brottspåföljd utan snarare en sanktionsavgift, grundad på en lagöverträ—
delse. Utredningen fann inte skäl att föreslå ändringar i det straffrättsli— ga eller disciplinära ansvaret och inte heller i revisionsansvaret.
I betänkandet beskrivs ansvars- och sanktionssystemet generellt och för det kommunala området speciellt. I en omfattande bilaga refereras kommunalbesvärsmål angående kompetensöverskridande, brott mot verkställighetsförbud och rättelse av förtida verkställighet under perio- den januari 1981 - juni 1987. Också de skilda initiativ som föranledde utredningsuppdraget redovisas i betänkandet (s. 17—31).
Betänkandet remissbehandlades och en sammanställning av remiss- yttrandena publicerades (Ds 1990:62). De flesta remissinstanserna var kritiska till sanktionen kommunalbot som sådan men ansåg att någon form av sanktion borde införas, i första hand vid s.k. domstolstrots. Utredningens förslag ledde inte till lagstiftning.
1.1.2. Förnyade initiativ i riksdagen
Frågorna om sanktioner mot s.k domstolstrots och lagtrots togs upp i motioner med anledning av propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/9lzl 17) och i motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1991. Behovet av ett personligt ansvar för de förtroendevalda framhölls i flera av motionerna. Konstitutionsutskottet (KU) behandlade motioner- na samtidigt med kommunallagspropositionen (bet. 1990/911KU38 s. 90—92).
I kommunallagspropositionen angavs att frågorna om kommunernas och landstingens ansvar bereddes vidare i Civildepartementet, bl.a. med Kommunalansvarsutredningens betänkande som underlag. KU uttalade att det var angeläget att de i motionerna upptagna frågorna fick sin lösning snarast och förordade att regeringen beredde dessa på lämpligt sätt. Riksdagen följde utskottet.
1.2. Vårt uppdrag
Enligt direktiven (dir. 1992112) är vårt uppdrag i denna del att slutföra det påbörjade arbetet med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att komma till rätta med s.k. dom- stolstrots, lagtrots och liknande överträdelser från kommuners och landstings sida. Vi har därvid att ta upp frågan om införande av ett personligt ansvar för de förtroendevalda. Vidare skall kommittén överväga möjligheten att vidga JO:s talerätt i disciplinärenden till att omfatta också anställda i kommuner och landsting. Det aktuella avsnittet i direktiven (4.2) återges i en bilaga (bil. 1).
Vårt uppdrag sammanfaller i stort sett med den tidigare Kommunal- ansvarsutredningens. I direktiven hänvisas till utredningens betänkande och remissinstansemas yttranden över detta. Detta material ingår i underlaget för våra överväganden. Den tidigare utredningens uppdrag var dock i första hand inriktat på att motverka att kommuner och lands- ting överträder gränserna för den kommunala kompetensen eller sätter sig över domstolarnas avgöranden i kommunalbesvärsmål. I direktiven för vårt uppdrag framhålls därutöver behovet av åtgärder mot dels att kommuner och landsting underlåter att verkställa eller inte inom rimlig tid verkställer förvaltningsdomar vilka tillerkänner enskilda rätt till olika sociala stödinsatser, dels att kommuner och landsting sätter sig över tvingande lagregler av offentligrättslig natur.
1 .3 Utredningsarbetet
Den del av vårt uppdrag som avser åtgärder mot s.k. kommunalt lagtrots och domstolstrots samt de förtroendevaldas ansvar för sådana överträdelser skiljer sig i väsentliga avseenden från vår huvuduppgift som är att överväga och föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin i Sverige. Vi har därför valt att behandla frågorna om åtgärder mot nämnda överträdelser separat.
Frågan om en vidgad talerätt för JO i kommunala disciplinärenden rör de anställda i kommuner och landsting, inte de förtroendevalda. Den har ingen närmare anknytning till de förtroendevaldas ansvar. Också denna fråga har vi behandlat separat. Vi redovisar våra överväganden om talerätten i avsnitt 6.
Vid riksdagsbehandlingen av kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) underströks det angelägna i att nu berörda frågor snarast får sin lösning (bet. 1990/91:KU38 s. 92). I vårt arbete har vi haft att ta hänsyn till förslag från andra utredningar, propositioner och ny lagstift- ning som direkt har berört vårt arbete. Vi har också beaktat ett av- görande av Högsta domstolen som gäller frågan om domar i omsorgs- mål är verkställbara och Riksåklagarens prövning av straffansvaret för ledamöter i en omsorgsnämnd, när verkställigheten av omsorgsdomar har försenats eller uteblivit.
1.3.1. Aktuella utredningar, myndighetsåtgärder m.m.
Andra statliga utredningar arbetar för närvarande eller har nyligen avslutat sitt arbete med frågor som har anknytning till dem som gäller de förtroendevaldas ansvar. Ansvarsfrågan har aktualiserats också i andra sammanhang under tiden för vårt utredningsarbete.
Handikapputredningen har i ett huvudbetänkande Handikapp, väl- färd, rättvisa (SOU 1991:46) tagit upp de olika vägar som står till buds för den enskilde att utkräva sociala rättigheter. Utredningen hävdade att kronofogdemyndighetema har möjlighet att sätta ut vite med en kom— mun eller ett landsting som adressat och att därigenom tvinga fram verkställighet av domar om rätt till bistånd, särskilda omsorger m.m. Om detta inte skulle vara en framkomlig väg, ansåg utredningen att det borde övervägas att genom lagstiftning göra det möjligt att i sådana fall rikta en vitespåföljd mot kommuner och landsting (s. 451). I detta ligger att sådana domar bedöms vara verkställbara. Frågan huruvida domar om rätt till särskilda omsorger (gruppbostad) kan verkställas ge- nom kron