Bidrag genom arbete

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

sou 1996:151

Bidrag genom

arbete

-

en antologi

Storstadskommittén

Stockholm 1996

A:

Ocr. Sääf

Kliv ,, . ,w (i “y I

Statens offentliga utredningar

/ø/éê* WW 1996: 151

M Socialdepartementet

arbete

Bidrag genom

-

En

antologi

Betänkande av Storstadskommittén

Stockholm 1996

SOU och Ds kan från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar

köpas

Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax: 08-20 50 21

Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. - En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara pâ remiss.

Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor

Distributionscentralen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20395-2 gotab Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Förord

antologi, Bidrag genom arbete, kan betraktas som ett uppslagsverk

Föreliggande

av fakta, och Den är också en av viktiga förut-

beskrivningar analyser. genomgång

för att vända utvecklingen från passivitet till aktivitet, från bidrags-

sättningar

till och från vanmakt till framtidstro i storstädemas

försörjning egenförsörjning miljonprogramområden.

är omfattande. Artiklarna kan läsas var och en för sig. För den som

Antologin

snabbt vill orientera sig i textmängden finns läsanvisningar på de närmast följande sidorna. Tematiskt är artiklarna indelade i följande kapitel: - - från dåtid till nutid

Arbetslinjen

«-

Nya förutsättningar

- Lokala erfarenheter och jämförelser - Resurser och möjligheter

Storstadskommittén har valt att publicera materialet i sin helhet. Viss språklig

av artiklarna har skett. För övrigt ansvarar varje författare för sitt bidrag

redigering

både vad innehåll och kvalitet. Antologin innebär inga ställnings-

gäller språklig

från kommitténs sida. Det är kommitténs att texterna ska

taganden förhoppning

stimulera till debatt.

Lars Eklund anvarar för av antologin, har delats

planeringen genomförandet

mellan Lars Eklund och Dan Sjögren.

Stockholm, oktober 1996

Kerstin Alnebratt Ordförande i Storstadskommittén

Läsanvisningar

Läsanvisningar

-

från dåtid till nutid

Arbetslinjen

i historisk belysning

Arbetslinjen

Jonas Olofsson, Lunds universitet Hur har synen på arbetslösheten och arbetslinjen har förändrats i Sverige över tiden? De senaste årens utveckling har gett arbetslöshetsfrågan ny aktualitet. Under 1990-talets första år kom massarbetslösheten tillbaka.

eller - vad det för

Lågkonjunktur systemkris betyder jobben?

Åke Sander & Jan Holmer, Göteborgs Universitet Antalet personer utanför den ordinarie arbetsmarknaden, personer utan riktiga jobb har under 1990-talet ökat radikalt i Sverige. Enligt vissa beräkningar saknar

i dag drygt 25% av den möjliga arbetskraften i landet ett riktigt jobb. Som

resultat av bl a detta har den senare tid kanske mest diskuterade frågan blivit: Var

på

finns jobben? diskuteras i dag på alla nivåer i samhället- från förortemas

Frågan

köksbord till Rosenbads konferensbord.

Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser

Leif R Jönsson, Lunds Universitet och docent Björn Söderfeldt, Lunds Universtitet

samt professor Bengt Starrin, Högskolan i Karlstad

Under de senaste fyrtio åren har samhällsekonomin kännetecknats av tillväxt med vissa cykliska svängningar som lett till arbetslöshet, dock på en låg nivå (2-5 procent). Denna trend bröts i början av 90-talet. Sverige fick en mycket hög arbetslöshet, 12-13 procent. Under loppet av några få år försvann en halv miljon arbetstillfällen - de flesta s k arbetarjobb.

Nya förutsättningar

måste bli lönsamt!

Systemsolidaritet

Hans Noaksson & Staffan Ivarsson, Riksrevisionsverket

Välfärdsstaten förutsätter systemsolidaritet och tydliga handlingsalternativ för

medborgarna. När utsatta grupper i exempelvis storstädemas förortsområden möter arbetslöshet och annan osäkerhet kan välfärdsstatens trygghetssystem framstå som kontraproduktiva. Systemen är inte konstruerade att klara omfattande sociala och

Läsanvisningar

ekonomiska obalanser. Därför anser artikelförfattama att det finns skäl att på försök, i exempelvis Stockholms län, genomföra ett försöksprogram där stat och kommun ggg vissa vägar samtidigt som andra ggg. Syftet är att göra den systemsolidariska vägen mer attraktiv.

Mot en för utsatta grupper

arbetslinje

Rafael Lindqvist & Owe Grape, Umeå Universitet Under senare år har bilden av den svenska välfärdsmodellen - en modell som ger så gott som alla rätt till hyggliga bidrag, social service, hälso- och sjukvård av god kvalitet - kormnit att överensstämma allt mindre med den verklighet som många lever i.

och rättvisa vid -

Ökad saklighet anställningar några förslag

Casten von Otter, Institutet för Arbetslivsforskning Om inte invandrare och andra medborgare som har en mångkulturell bakgrund känner att dörrarna till bra jobb står öppna för dem på samma villkor som för andra, så uppstår förr eller senare starka sociala konflikter.

och socialbidrag Arbetslinjen

Åke Bergmark, Stockholms Universitet Av historien framgår att närhelst en offentlig hjälpform inrättas så aktualiseras

om vilken inverkan stödet i sig, dess storlek och vilka villkor som omgärdar

frågan

det kan ha den allmänna viljan att försörja sig via arbete. Mest uttalat har detta

på

varit i förhållande till mer selektiva och behovsprövade program.

Tänk om marknadsekonomin inte räcker!

Mikael Stigendal, Möllevångens Samhällsanalys

Författaren för fram en kritik av arbetslinjen och menar att fokuseringen på marknadsekonomin och riktiga jobb kan leda tankarna fel. Stigendal hävdar att marknadsekonomin är beroende av en kulturell integration för att fungera. Utan

normer och regelsystem hämmas marknadsekonomin. Stigendal förgemensamma ordar två omprövningar: Vår syn på människan behöver nyanseras och människans sociala kompetens behöver lyftas fram.

Läsanvisningar

vid massarbetslöshet

Socialförsäkringama

Jan Bröms, SACO Kan inte Sverige åstadkomma en rejäl ekonomisk tillväxt - och det mycket snart så går det käpprätt åt skogen med mycket av våra sociala strukturer. Undersysselsättningen i landet ligger i storleksordningen 20 procent om vi räknar in allt som dolts i ofrivillig studieverksamhet, sjukpensioner och i farniljemas egna ekonomier. Risken är att den totala arbetslösheten kommer att öka - inte att minska -

påtaglig

under de kommande åren. Vad blir det för verklighet som vi då tvingas att se i

vitögat?

Ekonomiska frizoner

Thomas Gür, Svenska Dagbladet I denna artikel utvecklas ett förslag om möjligheten att skapa kommunala frizoner för att i första hand i storstädemas problemområden radikalt förändra arbetsmarknadssituationen för de mest utsatta.

- en för förvärvsarbete

Självanställningen ny form

Bo Persson, ekonom Anställningslöshet och arbetslöshet är två olika saker. En hypotes, värd att beakta, är nämligen att orsakerna till nedgången i antalet fasta jobb, anställningslösheten, får sökas på andra håll än arbetslöshetens orsaker. Enligt förattarens mening förklaras anställningslösheten av djupgående inforrnationstekniska förändringar som

ändrat förutsättningarna för organisation och samordning av arbete i riktning mot

ökad autonomi för utförarna.

för arbete och företagsutveckling Miljöer

Anders Törnqvist och Lisbeth Birgersson , Chalmers Tekniska Högskola Vilken betydelse har den byggda miljön i utsatta bostadsområden för etablering av

och andra sysselsättningsskapande verksamhet? Visst är det viktigt med

småföretag

tillgång på billiga, välbelägna lokaler... Men det behövs också nätverk av stödjande kompetens för att småföretag skall komma igång och utvecklas. Samtliga dessa faktorer bör helst finnas inom ett begränsat geografiskt område. Därför menar många forskare att olika regioner har olika förutsättningar att stimulera nyföretagan-

de och företagstillväxt.

Läsanvisnin gar

Lokala erfarenheter och

jämförelser

Vad kan lära storstan?

glesbygden

Agneta Nilsson, utredare Kvinnliga nätverk är ett sätt att frigöra kraft, kreativitet och stärka gemenskap. Det har varit en viktig väg i Jämtlands län för att hitta nya utvecklingsmöjligheter för kvinnor och kan säkert vara ett arbetssätt även i storstaden.

I dag höjs röster om egenmakt, att människor måste ta liv och arbete i egna händer, men detta ställer inte bara krav på människorna på gräsrotsnivå, det ställer också stora krav tjänstemän, fackliga företrädare och politiker i beslutande

på

positioner.

med socker och hav av frihet

Popcorn

Åsa Regnér, utredare

Författaren ställer den svenska situationen i en internationell belysning. Kvinnorna förändrar sina livsmönster över hela världen. De utbildar sig, förvärvsarbetar och engagerar sig i samhällslivet, samtidigt som de behåller huvudansvaret för barn och

mäns arbetsvillkor förändras, men deras livsmönster i övrigt förändras

familj. Även föga.

Bottom-up i stället för top-down

Ronny Svensson, Bergslagsgruppen i Norberg

Artikeln bygger på erfarenheter från lokalt förändrings- och utvecklingsarbete under de senaste 30 åren i Sverige men har i sak många beröringspunkter med andra

länders folkligt inriktade förändringsarbeten som community developement i u-

länder och i storstäder - work/samhälls-

socialarbetarprojekt Europas community

arbete.

Kortare arbetstid

Birgitta Olsson, Stockholms Universitet Artikeln syftar till att belysa behovet av en arbetstidsförkortning, inte minst i storstäderna. Den handlar också om bakgrunden till och innehållet i det försöksprojekt med 6 timmars arbetsdag som pågår i Stockholms stad.

Läsanvisningar

Några europeiska erfarenheter

Jan Olsson, Kooperativa Institutet

Invånarna i Hackney jublade och applåderade när det tjugo höga

våningar

bostadshuset sprängdes och föll ihop som ett korthus. Det skulle bli till

början något

nytt... Genom att riva, bygga nytt och renovera 5 000 lägenheter ville Hackney lösa problemen i sina allra värsta bostadsområden. Ombyggnaden, som finansierats av

ett statligt storstadsprogram, gav jobb åt 3 000 personer. Byggföretagen som svarade

för arbetena åtog sig att anställa 800 arbetslösa från stadsdelen.

Resurser och

möjligheter

och lokal

Invandrarföretagande resursmobilisering

Ali Bensalah Najib, Uppsala universitet Sverige upplever sedan början av 1990-talet en av de kanske svåraste lågkonjunkturema sedan 1930-talet vilken har medfört att arbetslösheten har ökat drastiskt till nivåer som saknar motstycke under efter krigstiden. också

Samtidigt genomför man

en smärtsam sanering av statsfinansema i kombination med en hårdhänt inflationsbekämpning. Detta har tillsammans med en omfattande resulte-

strukturomvandling

rat i mycket kännbara konsekvenser för det snabbt tilltagande antalet arbetslösa och för de ungdomar och nya invandrare som inte hunnit eller lyckats få fotfäste

på

arbetsmarknaden.

Etnicitet, arbete och arbetslöshet

Fredrik Hertzberg & Leif Magnusson, Mångkulturellt Centrum i Botkyrka

Invandrare och flyktingar har i dag stora svårigheter på den svenska arbetsmarknaden, kanske svårare än någonsin tidigare. Arbetare med tenderar

invandrarbakgrund

att bli marginaliserade på den svenska arbetsmarknaden. Andelen arbetslösa i

många

invandrargrupper är hög. De som har en anställning arbetar ofta under

betydligt

sämre förhållanden än svenskar.

invandrarnas bidragsmarginalisering

Jose Alberto Diaz, Uppsala Universitet I dag kan man med facit i hand konstatera att av de stora

integrationen flyktinggrup-

pema som kom till Sverige under 1970- och 80-talet inte har För flertalet

fungerat.

har integrationen varit svår. En del kommer aldrig in i det riktiga samhället, varken

VI Läsanvisn in gar

ekonomiskt, socialt eller politiskt. Artikeln fokuserar på de förhållanden i mottagarsamhället som skapar mekanismer vilka tenderar att ersätta invandrarnas integra-

tionsmöjligheter medbestämda icke integrationsorienterade handlingsalternativ.

Arbetet- integrationens nyckel

Ana Maria Narti, journalist

i februari 1994, under en studieresa i USA - temat var etnicitet och

Någon gång

relationer mellan olika kulturer - fick artikelförfattaren lyssna till en fascinerande

Professor emeritus Richard Wade från New York University beskrev

föreläsning.

sin om de livsmönster som under migrationens historia avgjorde banorna

forskning

för olika grupper invandrare. Gemensamt för alla - med ett undantag - var de först hamnade i fattiga ghettoområden men med tiden kunde ta sig därifrån eller inifrån förändra villkoren för sin

vardag.

Invandrare, och nya arbetsmarknader

hemhjälp

Jose Alberto Diaz, Uppsala Universitet. Denna artikel handlar om hushållsarbete, attityder till denna typ av sysselsättning och invandrarnas Allt fler invandrare ställs utanför den

integrationsproblematik...

ordinarie arbetsmarknaden. diskuterar de sysselsättningspotentialer som

Uppsatsen

antas finnas i den hemservicesektorn, och förutsättningar för att genom

privata

kunna skapa nya möjligheter inom detta område

arbetsmarknadspolitiska satsningar

för som i dag har mycket svårt att komma in på arbetsmarkna-

invandrarkategorier

den.

för arbete och kulturell delaktighet

Kompetensstrategier

Kenneth Abrahamsson, Rådet för Arbetslivsjforskning Artikel handlar inte om den egenföretagaren utan om kunskapens

framgångsrike

och lärandets för öka att människornas makt och möjligheter i miljon-

betydelse

bostadsområden. Därmed innefattas både satsningar på bildning och programmens

och av och kompetensnätverk i arbetslivet.

utbildning utveckling yrkeskunnande

Två sidor av samma mynt

Mamma, Uppsala Universitet

Tirfe

Artikelförfattaren beskriver den kanske mest frusterade etniska gruppen: Högutbildade från Afrika. Mammos idé är att ge denna målgrupp möjligheten att återvända

Läsanvisningar VH

till sitt forna hemland, att ta med sig kompetens hem men också behålla relationerna

till Sverige.

Detta skulle kunna ge en dubbel effekt. Dels skulle kvalificerade och meningsfulla arbeten kunna skapas som på sikt kan leda till egenförsörjning. Dels skulle idéen kunna bidra med gränsöverskridande sociala och kommersiella kontakter .

Blommans 125 - reflexioner

miljoner några

Roger Andersson, Uppsala universitet I februari 1995 beslutade den socialdemokratiska regeringen att ställa en proposition

till Riksdagen om att via arbetsmarknadsdepartementet tillskjuta ett särskilt anslag

om 125 Mkr för särskilda åtgärder i invandrartäta områden för budgetåret 1995/96.

Riksdagen beslutade att tillstyrka propositionen.

Innehållsförteckning

Innehållsförteckning

Sida

- från dåtid till nutid

Arbetslinjen

i historisk belysning l

Arbetslinjen eller systemkris - vad betyder det för jobben? 21

Lågkonjunktur

Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 41

Nya förutsättningar

måste bli lönsamt 61

Systemsolidaritet

Mot en arbetslinje för utsatta grupper 73

och rättvisa vid - 95

Ökad saklighet anställningar några förslag

Arbetslinjen och socialbidrag 105

Tänk om marknadsekonomin inte räcker! 119

vid massarbetslöshet 135

Socialförsäkringarna

Ekonomiska frizoner 147

- en ny form för förvärvsarbete 167

Självanställningen

för arbete och företagsutveckling 183 Miljöer

Lokala erfarenheter och jämförelser

Vad kan lära storstan? 201

glesbygden

med socker och hav av frihet 223

Popcorn

Resurser och möjligheter

miljoner några

-

Arbetslinjen

från dåtid till nutid

Arbetslinjen i historisk belysning l

i historisk

Arbetslinjen belysning

Jonas Olofsson, Lunds universitet

Hur arbetslösheten och arbetslinjen förändrats i Sverige över tiden? De

har synen på senaste årens har gett arbetslöshetsfrågan ny aktualitet. Under 1990-talets

utveckling

första år kom massarbetslösheten tillbaka. Tre år i rad präglades av negativ tillväxt,

vart femte ut och sysselsättningen föll i såväl offentlig som privat industrijobb slogs

Under år förvandlades ett överskott i statens ekonomi till ett

tjänstesektor. några underskott i storleksordningen 15 procent av den svenska bruttonationalprodukten.

De en omfattande statsskuld som när detta

årliga budgetunderskotten genererade

skrivs (i 1996) till l 400 miljarder kronor, eller omkring 85

maj uppgår knappt

av bruttonationalprodukten. Den svaga ekonomiska tillväxten, arbetsprocent lösheten och den sociala grävde snabbt upp stora hål i den statliga

utslagningen

ekonomin.

dåliga statliga ekonomin har det politiska handlingsutrymmet begrän-

P g a den sats. Stora reformprojekt är uteslutna och åtgärderna för att få ner

kostnadstunga

arbetslösheten och öka förvärvsfrekvensema grupper på arbets-

för svagt förankrade marknaden måste Det handlar inte så mycket om högre sociala

få en ny inriktning.

som om som individernas att försörja sig med

utgifter åtgärder påverkar möjligheter

och arbetstillfällen i stället för bidrag, t ex starta eget bidrag och datortek

utbildning

för i stället för KAS och socialbidrag. De flesta - oberoende av politisk

ungdomar

hemvist - är överens om att måste hävdas, att och

nog arbetslinjen statliga

kommunala utgifter för bidrag och passiva understöd bör minska.

Den nuvarande arbetslöshetskrisen

Det finns flera olika förklaringar till att krisen blev så allvarlig under 1990-talets första år. En är att en av hemmamarknaden sammanföll med

förklaring försvagning

en sämre internationell konjunkturutveckling. En annan förklaring är att svensk ekonomi utsattes för en starkt negativ chock när de ekonomisk-politiska regimerna förändrades, d v s efter att skattereformen genomförts, när låg inflation prioriterades framför full sysselsättning och när kronan knöts till écun. En ytterligare förklaring till krisen tar sin i ett historiskt perspektiv. Den svenska ekonomin har

utgångspunkt

bl a beroende på en felaktig bransch- och produktsammansättning. försvagats,

i svensk ekonomi har varit svag allt sedan l970-talet.

Produktivitetsutvecklingen

Tillväxten har till i 1,6 procent år sedan 1971, vilket kan

uppgått genomsnitt per

med ett på 3,5 procent under åren 1951 till 1971.

jämföras genomsnitt

2 Arbetslinjen i historisk belysning

Samtidigt talar de senaste decenniernas utveckling i Västeuropa för att det

gamla

sambandet mellan hög tillväxt och låg arbetslöshet inte längre är lika

självklart,

Job-less Growth har blivit ett populärt begrepp i samhällsdebatten. Arbetslöshetens storlek beror i stor utsträckning på tillväxtens innehåll och inriktning framöver. Industrisektorema kan inte längre förväntas generera åt den

sysselsättning

grupp på en halv miljon vuxna och arbetsföra människor som i dag står utanför arbetsmarknaden. Många menar därför att politiken måste för

skapa förutsättningar

en mer sysselsättningsintensiv ekonomisk tillväxt - bl a genom lägre avgifter och

skatter på arbetskraft, högre beskattning av miljöförstörande och produktion

konsumtion, gynnsammare ekonomiska villkor för samt kun-

småföretagande

skapsintensiv och omsorgsinriktad verksamhet i Dessutom tjänstesektorerna. diskuteras möjligheterna av en Regleringar av

arbetstidsförkortning. anställnings-

och uppsägningsvillkor, t ex de nuvarande begränsningarna av provanställ-

ningstidema, kan också behöva ses över.

Förklaringar till arbetslösheten

De stora underskotten begränsar möjligheterna att bedriva en ekonomisk

expansiv

politik. Den höga arbetslösheten i Sverige i dag förklaras inte heller enbart av det stora efterfrågebortfallet under 1990-talets första år. I nationalekonomisk litteratur brukar man tala om olika typer av arbetslöshet, t ex klassisk arbetslöshet och keynesiansk arbetslöshet. Klassisk arbetslöshet beror på att reallönerna är för

höga

medan keynesiansk arbetslöshet förorsakas av en total i

otillräcklig efterfrågan

samhället. Ibland talar man också om en strukturell arbetslöshet som förklaras av det finns flaskhalsar arbetsmarknaden. Den arbetslösa arbetskraftens kvali-

på

ñkationer motsvarar inte alltid arbetsgivamas behov. Vilka som

åtgärder förespråkas

för att minska arbetslösheten beror naturligtvis på vilka orsaker man menar att arbetslösheten har. En mer uppdaterad och sofistikerad variant av teorin om den klassiska arbetslösheten är vad som brukar kallas Det finns

jämviktsarbetslöshet.

enligt teorin om jämviktsarbetslösheten en nivå arbetslösheten som är

given på

förenlig med samhällsekonomisk balans och prisstabilitet.

Det är en att jämviktsarbetslösheten har ökat i

vanlig uppfattning Västeuropa

under senare decennier, vilket avspeglas i att det krävs arbets-

betydligt högre

löshetstal än tidigare för att hålla tillbaka nominella löneökningar och därmed garantera en lägre inflation. Jämviktsarbetslösheten kan inte alls

följaktligen

motverkas med traditionella efterfrågestimulerande medel utan måste med

påverkas

andra åtgärder, t ex en politik som möjliggör en större löneflexibilitet och som minskar de s k reservationslönema - d v s den lön som krävs för att en arbetslös ska villig att acceptera ett erbjudet arbete. Förslagen för att motverka

vara jäm-

Arbetslinjeni historisk belysning 3

viktsarbetslösheten i mot en mer decentraliserad och individuell

går riktning

minskade och skattenivåer som stärker intresset för att söka

lönesättning, bidragsjobb och acceptansen för låglönearbeten.

Den ekonomiska har lett till att kraven arbetskraftens kvali-

utvecklingen på

fikationer förändrats. mindre kvalificerad arbetskraft i industrin har

Efterfrågan på

och av mer arbetskraftsintensiv verksamhet i mindre företag

avtagit expansionen

och i försvåras av skattekilar, d v s höga sociala avgifter och

tjänstesektom höga

löneskatter utöver vad arbetskraften erhåller i bruttolön. Allmänt sett är det efter-

arbetskraft som ökar i såväl industrin som tjänstesektom.

frågan på högutbildad

har arbetskraftsutbudet förändrats. Arbetskraftens etniska sammansättning

Samtidigt

är annorlunda i dag än för tjugo år sedan, och arbetskraften är därför mycket

vad såväl utbildningsbakgrund som och kulturell identitet.

heterogen gäller språklig

Diskriminerande bl a beroende en utbredd rädsla för det som känns

inslag, på

främmande och ovant, utgör svåra inträdeshinder för stora grupper på arbets-

marknaden, särskilt för de utomeuropeiska invandrargruppema.

Arbetslösheten och motiven för arbetslinjen

De senaste årens arbetslöshet visar i förhållande till äldre tiders

nya kännetecken arbetslöshet. Det innebär också att det behövs nya instrument mot arbets-

politiska

lösheten. Historiskt sett har arbetslinjen varit det främsta medlet för att motverka och mildra effekterna av arbetslöshet. Dess motivering och inriktning har

skiftat över tiden. Men finns samtidigt en kontinuitet i arbetslinjens

naturligtvis det utveckling. Arbetslinjen betyder att aktiva åtgärder förespråkas framför passiva. arbeten och utbildningsinsatser föredras framför bidrag och passiva Offentliga

understöd. Det har funnits två huvudmotiv för arbetslinjen. För det första har arbets-

därför att arbetslöshet och utanförskap ansetts förnedrande och

linjen förespråkats

moraliskt skadligt för individerna. Bidragsberoende förstärker utanförskapet och

individen från samhällsgemenskapen. För det andra har det samutestänger hällsekonomiska motivet för arbetslinjen betonats. Offentligt organiserad

och utbildning av arbetslösa bidrar till att samhällets produktiva

sysselsättning

resurser tas bättre till vara. Ledig arbetskraft utnyttjas för att utföra samhällsnyttigt arbete. Utbildning och sysselsättning förstärker individens ställning på arbetsmarknaden och ger avkastning för såväl individen som samhället genom högre framtida inkomster.

Ett motiv för att stärka arbetslinjen i dag är därmed att förbättra individemas

på arbetsmarknaden. Massarbetslöshet har i alla tider inneburit att spän-

ställning

ningarna och klyftorna i samhället ökar. Olika grupper ställs mot varandra, ungdomar mot äldre generationer och svenskar mot invandrare. Med varaktiga arbetslöshetsnivåer över 10 procent riskerar stora grupper att harrma i permanent

på

4 Arbetslinjen i historisk belysning

utanförskap. Utanförskapet skapar främlingskap och utgör en grogrund för invand-

rarfientlighet och rasism. Dessutom ökar kriminaliteten i samhället. Arbetslösheten är ett misslyckande ur såväl social som demokratisk synpunkt. Det finns starka samhällsekonomiska motiv för att minska nivån de

på statliga

transfereringsutgiftema och i stället utnyttja delar av dessa medel för aktiva

åtgärder

som stärker individemas attraktionskraft på arbetsmarknaden och framtida

Sveriges

ekonomiska tillväxt. En hårdare inriktning arbetslinjen för

på medger lägre utgifter

a-kassan, för bostadsbidrag och förtidspensioner. Det minskar också de kommunala

socialbidragsutgifterna, som i dag uppgår till drygt 10 miljarder.

Den låga tillväxten i ekonomin under senare år gör det dessutom svårare att

bryta

utvecklingen. Låg tillväxt innebär knapphet på resurser. resurser

Knapphet på

innebär att olika men likaberättigade behov ställs emot varandra i samhället. Alla gruppers önskemål, t ex av social eller allmänt bättre

löneförhöjningar, omsorg

villkor, kan inte tillgodoses. Den amerikanske ekonomen Lester Thurow har talat om nollsummesamhället, ett samhälle präglat av allt större mellan

motsättningar

särintressen, mindre utrymme för allmänintresset och tilltagande

inflationsbenägen-

het. Vägen till mindre sociala och via arbetslöshet och

politiska spänningar går lägre

högre ekonomisk tillväxt. Den historiska erfarenheten är denna

entydig på punkt.

Arbetslösheten och i ett historiskt

arbetslinjen perspektiv

Historikem Femand Braudel har understrukit av den historiska utveck-

betydelsen

lingens dubbla karaktär, dess prägel av såväl som kontinuitet. Under

förändring ytan

av den oerhörda av ekonomiska, sociala och förhållanden

omstöpningen politiska

finns alltid en Strimma av kontinuitet. Det kan också

sägas gälla arbetslöshetsfrågans

och den sociala politikens i från mitten av 1800-talet.

utveckling Sverige En genom-

gående strimma har varit av i marknad

tudelningen åsiktsriktningar grundade respektive politik.

Med marknad avser jag en ekonorniskt-liberalt orienterad tilltro till den

fria

ekonomins förmåga att utan lösa sociala Detta

offentliga ingrepp problem. perspektiv präglas av en stark utvecklingsoptimism och en om positiv uppfattning

individemas förmåga att snabbt anpassa till de som den

sig förändringskrav följer på

ekonomiska utvecklingen. Arbetslöshet kan i eko-

uppstå p g a tillfälliga störningar

nomin, eller som ett resultat av enskilda individers men är

anpassningssvårigheter,

i allmänhet snabbt övergående. De som får därför en

hjälpåtgärder förespråkas

karitativ karaktär - de ska vara och marknadskonformt d v s

tillfälliga utformade, inte påverka konkurrensförhållanden, och i ekonomin.

varupriser lönebildning

Med politik avser jag det omvända Detta

förhållningssättet. perspektiv präglas

i stället av en utpräglad rnisstro mot denfria ekonomins att lösa sociala

förmåga

problem. Marknadsekonomin bidrar emellertid inte bara till en ökad social

spänn-

SOU 1996:15l Arbetslinjen i historisk belysning 5

vidd - den får dessutom resultat som är samhällsekonomiskt otillfredsställande, i form av och hinder för enskilda individer och företag

otillräckligt resursutnyttjande

ett sätt som skulle tänkbara samhälleliga avkastning. För att att agera på ge största bidra till social stabilitet, en utveckling och för att undvika hinder

lugnare politisk

för ekonomisk tillväxt, därför mer omfattande och permanenta sam-

förespråkas

insatser. Det kan handla om en ökad andel offentligt sysselsatta, om stora

hälleliga

och kommunala i infrastrukturen, om reglering av arbetstider,

statliga investeringar

om vid arbetsskada och o.s.v. Sambandet mellan

försäkringsskydd sjukdom

samhällets ekonomiska och sociala villkor betonas starkt. Staten har

organisation

således såväl moraliska som samhällsekonomiska motiv att försöka mildra och

förebygga sociala missförhållanden.

Orden marknad och skulle kunna bytas ut mot Richard Titmuss

politik

“residual och institutionell socialpolitik. En residual socialpolitisk

begreppspar

modell i stort sett av medan en institutionell social-

präglas marknadsperspektivet,

modell motiveras med de utgångspunkter som präglar det politiska förhåll-

politisk

Under kännetecknade av snabb ekonomisk och social

ningssättet. perioder

har den debatten i sociala frågor präglats av det inter-

förändring idépolitiska

ventionistiska Under sådana perioder har mer av statlig och kommunal

perspektivet.

intervention i ekonomin förordats för att garantera politisk stabilitet och generera en social infrastruktur som är förenlig med fortsatt tillväxt. Grundläggande

i ekonomin har sociala villkor och innehåll. De

förändringar påverkat politikens

ekonomiska och sociala offentlig intervention, bl a

förändringarna har parerats med för att motverka arbetslösheten. Dessa socialpolitiska och ekonomisk-politiska

utvecklades och präglade idédebatten och besluten om arbetslöshet

förhållningssätt

och i sociala Sverige vid 1800-talets mitt, under 1800-talets sista decennier

frågori

och på 1930-talet.

Bakgrunden till 1800-talets nya sociala politik

Mitten av l800-talet i flera avseenden en vattendelare i svensk historia. Det

utgör var en mellan och nytt, mellan ståndssamhälle och klassamhälle

brytpunkt gammalt

och mellan och ekonomi. Det var också det skedet då de

reglerad marknadsstyrd

institutionerna anta modernare former, inte minst på det kom-

offentliga började

munala ornrådet. Utifrån social och ekonomisk synpunkt är det också viktigt att konstatera att arbetsmarknaden ändrade karaktär och att arbetsvillkoren förändrades. I den ännu ekonomin präglades förhållandet mellan arbets-

jordbruksdominerade

och arbetare allt mer av det fria arbetsavtalets lönerelationer, i stället för den

givare

ekonomins husbonderelationer och patriarkaliska anställ-

gamla reglerade

6 Arbetslinjen i historisk belysning

ningsformer. De här nya villkoren arbetsmarknaden tillsammans med

på skapade

den ekonomiska utvecklingen och för en social

befolkningstillväxten grogrund

differentiering, en allt snabbare tillväxt av de lönearbetsberoende och sociala

lägre

skikten i samhället. Den utsatthet och osäkerhet som dessa

präglade gruppers

existens, tillsammans med deras växande andel av den totala befolkningen, bildade sedan utgångspunkt för den intensiva diskussionen i sociala vid 1800-talets

frågor

mitt. Diskussionen i sociala frågor intensiñerades mot 1830-talets slut. 1837 tillsattes en fattigvårdskommitté som ett par år senare ett betänkande som i

presenterade

princip behandlade alla för samtiden sociala och samhällsekonomiska

väsentliga

frågor. Arbetet i 1837 års fattigvårdskormnitté fick konsekvenser för

betydelsefulla

den fortsatta politiska Gamla medeltida och merkantilistiska

utvecklingen.

arbetsmarknadsregleringar ifrågasattes. De sociala problemen förstods

på ett nytt sätt- som ett uttryck för samhälleliga problem snarare än som ett resultat av enskilda individers ofullkomlighet. Kommunernas och statens ansvar för att såväl lindra som

förebygga nöd och fattigdom framhävdes. Arbetslöshetsfrågan också sin

gavs moderna betydelse - den förklarades och tolkades i relation till arbetsmarknaden. I stället för att som i äldre tider kriminalisera utan husbonde som

samtliga

försvarslösa, menade man nu att arbetslöshet var ett resultat av

otillräcklig

efterfrågan på arbetskraft och att detta förhållande inte kunde konstruktivt

påverkas

av det Stat och kommuner borde i stället försöka

gamla försvarslöshetssystemet.

och lindra arbetslöshetens - under -

förebygga verkningar speciellt krisperioder

genom att sysselsätta de arbetslösa. Arbetslösheten avkriminaliserades och

åtgärder-

na för att motverka arbetslösheten fick en karaktär.

frivillig

1840-talets sociala

politik

För att man ska kunna tala om en modern förståelse av vid

arbetslöshetsfrågan

1800-talets mitt så måste enligt min mening två kriterier För det första

uppfyllas.

måste krirninaliseringen av arbetslösa, d v s successivt

försvarslöshetspolitiken,

upphöra. För det andra ska de sociala och

hjälpåtgärdema, nödhjälpsarbeten

allmänna arbeten, uttryckligen utvecklas i och inte som bestraff-

undsättningssyfte

ningsmetoder. Dessa kriterier uppfylldes i stort sett under 1840- talet. 1846 liberalii serades försvarslöshetspolitiken. Vid 1840-41 års och 1847 års

riksdag genom

fattigvårdsförordning initierades frivilliga allmänna arbeten och

nödhjälpsarbeten i större omfattning.

För att åskådliggöra betydelsen av dessa kan vi till ett

förändringar anknyta

perspektiv som Michel Foucault utvecklat. Foucault menade att den äldre arbets-

kraftsreglerande politiken präglades av en önskan att avsöndra och alla avskilja

socialt avvikande och utanförstående människor.

Några samhälleligt betingade

Arbetslinjen i historisk belysning 7

sociala missförhållanden erkändes inte, utan sjuka, arbetslösa och utslagna människor betraktades som och orosbringande, som i största möjliga ut-

farliga

borde intemeras i korrektions- och arbetsinrättningar. Inspärmingen av

sträckning

var också för att man skulle uppnå det statsekonomiska syftet dessa grupper viktig med att utnyttja billig arbetskraft. Dessa uppfattningar började

politiken, nämligen

emellertid revideras mot 1700-talets slut. De framstod som otidsenliga i en ekonomisk som allt mer präglades av marknadsrelationer och i en kulturell

miljö

atmosfär där och humanistiska ideal började göra landvinningar.

upplysningsidéer

Foucault menade att man nu inledde en rehabilitering av fattiga och arbetslösa. Arbetslöshet och sågs allt mer i ljuset av samhällsekonomiska för-

fattigdom

hållanden, allt mindre som ett uttryck för individemas ofullkomlighet eller lättjefulla beteende.

Den norske sociologen Georges Midré har karakteriserat samma utveckling

att moral, resurser och marknad. Dessa begrepp illustrerar

genom utnyttja begreppen olika samhälleliga förhållningssätt till fattigdom och nödhjälpsverksamhet. Begrep-

karakteriserar enligt den repressiva politik som utvecklades under pet moral Midré 1500- och l600-talen för att intemera arbetslösa och själsligt sjuka individer, och

dem till i statens Nästa begrepp, resurser, tar mer fasta

tvinga tvångsarbete tjänst.

vad som för hjälp från samhällets sida. Här handlar det

på utgjorde rättmätig grund

om sättet att differentiera de fattiga i legitima och illegitima kate-

följaktligen

Gamla, människor och föräldralösa barn har alltid betraktats som

gorier. sjuka

och fattiga. Det stora problemet har varit hur man skulle

legitima hjälpberättigade

hantera de som både var vuxna och arbetsföra, men trots det fattiga och ofönnögna att Men fram mot 1800-talets mitt etableras successivt ett annat

försörja sig själva.

synsätt. De kriterier som gällde vid urvalet av understödsberättigade utgick inte

enbart från faktorer som var direkt knutna till individen. När allt flera blev

längre

beroende av en arbetsmarknad för att skaffa sig inkomster riskerade just

opersonlig

att sin arbetskraft, d v s marknadsberoendet, att bli en mer

oförmågan sälja

orsak till fattigdom. En ny förståelse av fattigdomen och fattig-

betydelsefull

utvecklades. Fattigdomen tillskrevs följaktligen inte bara indi-

domsbegreppet

viduella orsaker utan det fanns också samhälleliga orsaker, grundade i sociala och ekonomiska förhållanden.

Senmerkantilismens inflytande

Idéernas förändringar som illustrerats ovan brukar hänföras till det senmer-

kantilistiska på fattigvårdspolitikens och den statliga inflytandet. Nyheterna

område vid 1800-talets mitt var delar av en mer omfattande

undsättningspolitikens

doktrin. Till kom dock dessa idéer relativt sent. En av

ekonomisk-politisk Sverige

de främsta för den senmerkantilistiska betoningen på staten som

representanterna

8 Arbetslinjen i historisk belysning

väktare över marknaderna och de sociala förhållandena i samhället var biskopen och ekonomen Carl Adolph Agardh (1785-1859). Han formulerade en

övergripande

ekonomisk politik där staten skulle skapa för ökad handel och

förutsättningar

produktion och samtidigt sysselsätta de arbetslösa. förstods som en Fattigdomen

social kategori. Den var enligt Agardh ett resultat av den allt mer marknadsinriktade näringsverksamheten och de nya arbetsmarknadsvillkoren. De enskilda näringarna och företagen kunde aldrig på egen hand garantera fullt Det var

resursutnyttjande.

mot bakgrund av denna uppfattning som Agardh betonade att statens främsta

uppgift

var att sysselsätta de arbetslösa. Den liberale redaktören Lars Johan Hierta (1801-72) sammanfattade i Aftonbladet Agardhs program i två ord -

“sysselsätta

pauperismen Agardhs program föregrep senare socialpolitiskt tänkande. Han betonade att ekonomiskt framåtskridande förutsätter social balans och som

åtgärder

integrerar också de mest utsatta grupperna i samhället.

Dessa synsätt fick också genomslag i det politiska beslutsfattandet. Vid 1840-41 års riksdag utvidgades investeringarna i allmänna arbeten. Vidare utökades verksamheten kring de s k undsättningarna, d v s statligt finansierade

nödhjälps-

arbeten. Syftet med dessa var att skapa arbetstillfällen i som drabbats av

regioner missväxt och tryckta näringsförhållanden. Ett ökat statligt för att

engagemang stimulera handel och ekonomisk integration kopplades samman med den socialpolitiska ambitionen att generera inkomster och åt och

sysselsättning fattiga

arbetslösa människor. De som tillkom 1847 och 1853 hade

fattigvårdsförordningar

också denna förebyggande eller preventiva inriktning. De som saknade arbete och inkomst skulle hjälpas via en arbetlinje, med lokalt och arbeten.

regionalt igångsatta

De senmerkantilistiskt och socialkonservativt stod

präglade uppfattningarna

emellertid inte oemotsagda. Det fanns också ekonomisk-liberala i

uppfattningar sociala frågor. Dessa framhöll betydelsen av näringsfrihet och

avregleringsåtgärder

som mer fruktbara metoder för att motverka nöd, och arbetslöshet. För

fattigdom

mycket statlig inblandning i ekonomin och för ambitioner att

långtgående påverka

sociala förhållanden kunde ha ett förlamande enskilt samt

inflytande på företagande

enskildas förmåga att försörja sig själva. Det kunde alltså motverka

politikens egent-

liga syfte - att befrämja Liberalen och historikern

långsiktigt välståndsutvecklingen.

Erik Gustaf Geijer (1783-1847) ställde sig t ex inför till

frågande förslagen

investeringar i allmänna arbeten - som han uppfattade det- att konstlad på väg skapa sysselsättning åt fattiga och lönearbetsberoende människor. Det vore mer naturligt att utvidga den ekonomiska friheten och individers och

därigenom frigöra

företags skaparkraft. Detta innebar nu inte att liberalerna motsatte alla fonner av

sig

statlig eller kommunal verksamhet, förutom den som hade med rättssäkerhet, egendomsrätt och försvar att göra. Utbildningen var ett område där

offentliga

insatser förespråkades. Dessutom erkände man också behovet av karitativa

nödhjälpsarbeten. Men detta mer på grund av de många de frostnätterna,

SOU 1996: 151 Arbetslinjen i historisk belysning 9

återkommande missväxtkriserna under 1830- och l840-talen, än p g a en arbetslöshet som utgjorde en naturlig beståndsdel av den framväxande fria ekonomin.

Vid mitten av 1800-talet utformades följaktligen en syn på sociala frågor som

behoven och villkoren i en allt mer marknadsstyrd och befolkningstyngd

avspeglade

ekonomi, fortfarande av jordbruket och landsbygdslivet. Den socken-

präglad

kommunala organisationen förändrades och fick ökade sociala funktioner genom folkskolan och Staten började utveckla formerna för mer omfattande

fattigvården.

allmänna arbeten. N äringsfriheten utvidgades och det gamla försvarslöshetssystemet

reforrnerades. En ny politik grundades och nya institutioner utformades som bättre motsvarade de samhällsekonomiska villkoren.

1880- och l890-talens sociala frågor och socialpolitiska följder

Det sena 1860-talets missväxtkriser medförde ett brott med den fattigvårdspolitik och undsättningsverksamhet som utvecklats under l840-talet. Under de svåra missväxtåren 1867 och 1869 gjorde staten omfattande insatser för att upprätthålla

en i nödhjälpsverksamheten. Samtidigt ökade de kommunala fattigarbetslinje

våldsamt som ett resultat av krisen. Det sammantagna resultatet av

vårdsutgiftema

detta blev en motreaktion mot de statliga och kommunala på det sociala

åtagandena

området. Detta illustreras av den mycket restriktiva fattigvårdslagen som antogs

1871 och av att finansieringen av nödhjälpsarbeten via undsättningsfonden i stort

sett efter 1869. De under 1870-talet bidrog dessutom

upphörde goda konjunkturema

till att de sociala frågorna fick en relativt undanskymd plats på den politiska

dagordningen.

1870-talets förbyttes under 1880-talet i en desto

passiva politiska förhållningssätt

mer intensiv offentlig debatt i socialpolitiska frågor. Företrädare för den nya liberalismen krävde starkare sociala ingrepp från de statliga och kommunala institutionernas sida. Men de återväckta kraven på politiska åtgärder för att förebygga och motverka följderna av sociala missförhållanden bottnade i helt andra samhällsförhållanden än vid mitten av 1800-talet. Nu var det de sociala villkoren för de urbana industriarbetarna som fångade huvudintresset.

Dessutom introducerades nya socialpolitiska verktyg under 1880- och l890-talen. De s k arbetarförsäkringarna - som skulle garantera ett minimum av inkomst-

för lönearbetama vid arbetsskada, sjukdom och ålderdom - fick en central

trygghet

i diskussionerna. Även arbetarskyddet framhölls och det resulterade också i en

plats yrkesfarelag och en statlig yrkesinspektion 1889. Syftet med arbetarförsäkringarna

var att lönearbetare inte skulle behöva bli beroende av fattigvården. En person som anlitade förlorade sina medborgerliga rättigheter och hamnade under

fattigvården förmyndarskap. Argumentationslinjen var att arbetare som fattigvårdsstyrelsernas

slitits ut i och förlorat arbetsförmågan hade rätt att begära in-

produktionen

10 Arbetslinjen i historisk belysning

- de skulle inte behöva förnedra sig till att begära allmosor från

komsttrygghet Den nya socialpolitiken skulle följaktligen förebygga fattig-

fattigvården.

vårdsbehovet.

Den ledande i 1880- och 1890-talens svenska socialpolitiska debatt var

fömyaren

socialliberalen Adolf Hedin (1834-1905). Hans berömda motion om arbetarför-

säkringar från 1884 bidrog till tillsättandet av två s k arbetarförsälcringskommittéer.

De praktiska socialpolitiska framstegen lät dock vänta på sig. 1889 antogs som sagt

en yrkesfarelag. 1892 började staten skjuta till medel till de enskilda sjukkassoma,

till en början dock i mycket begränsad skala. 1896 inleddes en statlig kapital-

uppbyggnad i en arbetarförsäkringsfond i syfte att finansiera ett framtida beslut om

en invalid- och ålderdomsförsäkring. 1901 inrättades en olycksfallsförsäkring. De

stora statliga insatserna kom emellertid först runt 1910, när stödet till sjukkassoma

utvidgades, och 1913, när folkpensionsrefonnen genomfördes.

Den nya liberalismen och katedersocialismen

Den nya liberalismen under 1800-talets slut vände sig bort från den äldre liberalismens antietatistiska ståndpunkter och förordade i stället statlig intervention. Bakgrunden till detta var att den renodlade ekonomiska liberalismen inte

ansågs

motsvara kraven på en tidsenlig och rationellt utfonnad politik. Idéinspirationen kom i huvudsak från Tyskland. Aktiviteten i den föreningen

tyska socialpolitiska

från tidigt 1870-tal och det sociallagstiftningsarbete som inleddes under 1880-talet fick gehör också i Sverige. Det bismarckska var starkt

socialpreventiva perspektivet

framträdande i den svenska debatten.

Det innebar nu inte att svenska socialliberaler som Adolf Hedin hade särskilt mycket till övers för Bismarcks strävanden att politiskt neutralisera Tysklands

rniljonfaldiga hungerbataljoner. Inte heller hade man några större sympatier för

de protektionistiska avsiktema. De ledande i

socialpolitiska förespråkarna Sverige

var i huvudsak frihandelsvänner. Även arbetarrörelsen var fri-

påtagligt

handelsvänlig. _

De samhällsekonomiska argumenten för refonner hämtades i stor

socialpolitiska

utsträckning från katedersocialismen, eller den tyska historiska skolan. Nationalekonomen Johan Leffler (1845-1912) var en av dem som introducerade denna riktning i Sverige, bl a i den inflytelserika Nationalekonomiska i

föreningen

Stockholm. Katedersocialismen växte fram som en motreaktion mot den ahistoriska och utpräglat deduktiva huvudfåran inom den liberala nationalekonomin. Dess främsta betydelse låg i att den gav legitimitet åt statliga interventioner inom det rådande ekonomiska systemets ramar.

SOU 1996; 151 Arbetslinjen i historisk belysning 11

Katedersocialisterna menade att laissez-faire hade spelat en historiskt betydelsefull roll genom att bidra till en avveckling av den gamla merkantilistiska

politikens regleringsverk och därmed skapat förutsättningar för näringamas

utveckling, ett växande handelsutbyte och en kraftig produktionstillväxt. Men det

innebar inte att man accepterade den neoklassiska nationalekonomins teser om universiellt giltiga ekonomiska lagar. Den liberala nationalekonomins uppfattning om den “fria marknaden var inte generellt giltig, utan måste prövas mot bakgrund

av varje historisk periods speciella ekonomiska och sociala omständigheter. En

rationellt utformad socialpolitik ökade de enskilda individemas reella frihet- i en Samhällsekonomi som allt mer präglades av arbetsdelning och ömsesidigt beroende - och reducerade ekonomins krisbenägenhet genom att köpkraften

upprätthålla

under perioder när konjunkturema vände nedåt. I detta sammanhang framhölls också att allmänna arbeten skulle förbättra resursutnyttjandet och motverka kriser i ekonomin.

Arbetslöshetsfrågan

Arbetslöshetsfrågan hade en mer undanskymd plats i riksdagsdebattema än arbetar-

försäkrings- och arbetarskyddsfrågoma under 1800-talets två sista decennier. Det innebar nu inte att inte något gjordes detta område. Den liberale riksdagsmannen

på

Ernst Beckman (1850-1924) motionerade i riksdagen 1893 om statliga anslag till arbets- och socialstatistiska utredningar. Motion fick inget omedelbart gehör i riksdagen, utan det första positiva beslutet i lät vänta sig till 1902.

frågan på

Däremot tillsattes en utredning om arbetslösheten av Stockholms

stadsfullmäktige

1894. 1895 presenterades ett mycket omfattande betänkande. Detta blev den första mer omfattande utredningen om arbetslösheten i Sverige.

Tillsättandet av arbetslöshetskommittén i Stockholm ska ses mot av att

bakgrund

arbetslösheten steg kraftigt under 1890-talets första år. I flera städer runt om i

Sverige organiserades också kommunala nödhjälpsarbeten i större omfattning. Ett

återkommande krav från den tidiga arbetarrörelsen var att dessa nödhjälpsarbeten borde utvecklas för att förebygga Att fick

fattigvårdsbehovet. arbetslöshetsfrågan

ökad aktualitet illustreras dessutom av att de första kommunalt upprättade arbetsför-

medlingarna uppstod och av att de fackliga organisationerna inrättade arbetslöshets-

och reshjälpskassor. Det var också under 1890- talets första krisår som arbetar-

rörelsen började organisera arbetslöshetsföreningar. Dessa organisationer fick en

stor betydelse för hjälpverksamheten och för insatserna mot arbetslösheten, dock i huvudsak på det kommunala planet. Det var också dessa föreningar som genom-

12 i historisk

Arbetslinjen belysning

förde de första lokala arbetslöshetsräkningama under 1900-talets första år.

egentliga

Det emellertid till 1900-talets första decennium innan arbetslöshetsfrågan

dröjde

blev föremål för mer ingående riksdagsbehandling.

Riksdagsinitiativ

Liberalen och Edvard O. Wavrinsky (1848-1924) var en lika

riksdagsledamoten

central när det gällde att introducera nya metoder inom arbetslöshetspolitiken

gestalt

som Adolf Hedin hade varit när det på 1880- och

gällde arbetarförsäkringsfrågoma

1890-talen. I flera motioner han de sociala och moraliska konse-

belyste vådliga

kvenserna av arbetslöshet och föreslog olika statliga insatser. Enligt Wavrinsky skulle staten erkänna ett ansvar för att i största möjliga utsträckning förebygga och - om detta inte var - åtminstone lindra arbetslöshetens ekonomiska

tillräckligt

konsekvenser för den enskilde. Som förebyggande åtgärder mot arbetslöshet framhölls under 1900-talets första år arbetsfönnedling och produktiva allmänna arbeten. Som lindrande åtgärd för dem som inte omfattades av de förebyggande

åtgärderna föreslogs en utbyggnad av arbetslöshetsförsäkringama.

första initiativ kom år 1900 i form av en mycket omfattande motion

Wavrinskys

om behovet av stöd för att uppmuntra och samordna de offentliga arbetsför-

statligt

verksamhet* Avsikten med offentliga arbetsförmedlingar var att

medlingarnas

förbättra arbetsmarknadens funktionssätt, underlätta för de enskilda arbetarna att få tillgång till information om lediga arbetstillfällen och för arbetsgivare att få kontakt med arbetssökande.- En stor andel av arbetslösheten i industrisamhället förklarades

av de i -

enligt Wavrinsky ständigt pågående förändringarna näringslivet gamla

verksamheter tillbaka och nya uppstod. En offentlig och kostnadsfri arbets-

gick

förmedling var den bästa metoden att underlätta arbetskraftströmmama från gammal till ny verksamhet.

Den andra arbetslöshetspolitiska huvudfrågan som Wavrinsky introducerade i

var arbetslöshetsförsäkringen. Det gjorde han i en motion till 1908 års

riksdagen

riksdag. I motionen framhöll han betydelsen av en permanent arbetslöshet. Enligt Wavrinsky var det ytterst osannolikt att man skulle kunna avskaffa arbetslösheten helt och hållet genom olika förebyggande åtgärder. Han ville därför uppmärksamma behovet av åtgärder för den restgrupp av arbetslösa som alltid skulle återstå. Enligt honom var det helt orimligt att denna grupp skulle tvingas anlita fattigvården.

Det kan noteras att Lundaekonomen Jacob Lundell (1813-1852) i boken Om handtverksskrån,

Näringsfrihet och Arbetsorganisation från 1846 utvecklade tankar om arbetsförmedlingens fördelaktiga samhällsekonomiska verkningar. Lundell argumenterade för en offentlig arbetsförmedling för att minska konjunkturellt och strukturellt betingad arbetslöshet. Enskilda arbetsförmedlingsanstalter

hade funnits redan tidigare, men utan att de förknippats med ett samhällsekonomiskt perspektiv på

arbetsloshetsfrâgan.

Arbetslinjen i historisk belysning 13

Staten borde i stället stödja och delfinansiera utbyggnaden av de fackliga arbetslöshetskassorna. En sådan åtgärd skulle dessutom ha samhällsekonomiskt positiva

återverkningar genom att den effektiva efterfrågan upprätthölls i tider då konjunk-

turerna avmattades.

Arbetarrörelsen hade redan från början inriktat sig på en arbetslinje med produktiva allmänna arbeten som främsta förebyggande åtgärd mot arbetslöshet. Som komplement till denna gav man sitt stöd till förslagen på en offentlig medfinansiering av arbetslöshetskassorna. I motioner till 1910 och 1912 års riksdagar behandlades frågan om statliga allmänna arbeten. I huvudsak handlade det om

omfördelningsarbeten; stat och kommuner skulle utvidga sina investeringar i

konjunkturfaser och omvänt banta omfattningen av verksamheten när

nedåtgående

resursutnyttjandet var högt. I den senare mycket omtalade motionen till 1912 års riksdag förde man också en diskussion - dock endast antydningsvis - om den pennanenta arbetslösheten. Man tänkte sig att statliga arbeten skulle kunna utnyttjas för att reducera även denna arbetslöshet som en del av en mer expansionistisk politik för att förbättra resursutnyttjandet i ekonomin. I motionerna betonades att det inte var traditionella nödhjälpsarbeten som avsågs. I stället ville man åstadkomma produktivt inriktade arbeten till marknadsmässiga löner.

Riksdagen ställde sig kallsinnig till Wavrinskys motion om arbetslöshetsförsäkringsfrågan, men däremot utfärdades vid flera_ tillfällen skrivelser med innebörden att stat och kommuner borde anpassa sina arbeten efter de kon junkturella svängningarna i enlighet med önskemålen i de socialdemokratiska motionerna. Dessutom gavs stora engångsanslag till allmänna arbeten med det uttryckliga syftet

att öka sysselsättningen.

En grupp som har kallats den liberala urbana intelligentian utgjorde i

många

avseenden drivkraften bakom de socialpolitiska initiativen som togs från 1880-talet och framåt. Flera av de initiativ som togs i riksdagen i olika socialpolitiska frågor hade i själva verket sitt ursprung i diskussioner inom Centralförbundet för Socialt Arbete (CSA). Den motion som Wavrinsky presenterade vid 1908 års riksdag om offentligt finansiellt understöd till arbetslöshetskassor diskussionerna

återspeglade

vid den fattigvårdskongress som CSA organiserade 1906. Vid denna kongress

framhävde flera talare betydelsen av att separera åtgärderna för arbetslösa från den

ordinarie fattigvården. En arbetslöshetsförsäkring förespråkades framför fattig-

vårdsunderstöd, produktiva allmänna arbeten föredrogs framför nödhjälpsarbeten

och betydelsen av en utvidgning av de offentliga arbetsförmedlingarna markerades.

I den sistnämnda togs också ett steg framåt redan 1907, när staten började

frågan

anslå medel för en samordning av de kommunala arbetsförmedlingsanstalterna i landet. 1910 inrättades en särskild tjänst som statlig arbetsförmedlingsinspektör.

14 Arbetslinjen i historisk belysning

AK och den nya arbetslöshetspolitiken

l samband med 1914 inrättades Arbetslöshetskomrnissionen (AK). Nu

krigsutbrottet

utvecklades således en separat statlig institution för arbetslöshetspolitiska insatser, helt skild från Men formerna för den verksamhet som

fattigvårdsorganisationen.

utvecklades i AK:s skilde sig inte mycket från den traditionella fattigvården.

regi

för de nödhjälpsarbeten som så småningom kom att dominera AK:s

Principerna

verksamhet baserades helt marknadsliberala grundsatser, det gällde löne-

på

såväl som verksamhetens inriktning. Lönenivåema vid AK:s arbeten

sättningen

skulle vara än den arbetsmarknaden. De arbeten som utfördes skulle

lägre på öppna

inte heller sätt kunna inkräkta på enskilda företags verksamhetsfált. Det var

på något

följaktligen inte alls tal om de produktiva allmänna arbeten som framhållits så starkt under åren före trots den politiska konsensus som då rådde i frågan.

kriget, påtagliga

AK utsattes därför redan från för hård kritik från olika politiska läger. l den

början högerinriktade publikationen Svensk tidskrift beskylldes AK för att inte vara något

annat än en parallell fattigvårdsinstitution, om än i statlig regi.

Grundsatserna för den som diskuterades under 1900-talets

arbetslöshetspolitik

första år, bl a i de socialdemokratiska motionerna till 1910 och 1912 års riksdagar, återkom sedan i den nya arbetslöshetspolitik som utvecklades efter att koalitionen mellan och bondeförbundet tog över regeringsmakten vid

socialdemokraterna

1930-talets början. AK-politiken avvecklades därmed successivt. Nu blev produktiva allmänna arbeten huvudingrediensen i arbetslinjen samtidigt som en bredare socialpolitisk reformoffensiv inleddes. Man löste dessutom frågan om ett statligt stöd till arbetslöshetskassorna enligt Gent-principen - d v s staten gav bidrag åt

redan befintliga och fackligt organiserade arbetslöshetskassor.

i under och efter 1930-talet

Nya inslag arbetslöshetspolitiken

Den inhemska såväl som den engelska ekonomiska och sociala forskningen uppmuntrade en statligt intervenerande politik som bröt med den ekonomisk-liberala doktrin som dominerade den debatten under l920-talet. -

politiska Återigen precis

som under 1880 - och 1890 talen - hävdades att den renodlat liberala natio-

nalekonomin inte längre gav svaren och lösningarna på de problem som präglade

det ekonomiska och sociala samhällslivet. Det interventionistiska perspektivet i sociala och ekonomiska frågor framhävdes på nytt.

Det som var nytt i den nya arbetslöshetspolitik som utvecklades under åren runt

1930 var följaktligen inte den mer expansionistiska inriktningen på arbetslinjen.

Betoningen produktiva allmänna arbeten som en ingrediens i en ekonomisk

på

för att den effektiva efterfrågan, förbättra resursutnyttjandet och

politik höja

SOU 1996; 151 Arbetslinjen i historisk belysning 15

stimulera tillväxten hade funnits långt tidigare - under 1840-talets diskussioner, under slutet av 1800-talet och i de socialdemokratiska riksdagsmotionema runt 1910. Det nya var i stället de mer utbudsinriktade ingredienserna i arbets-

som nu initierades - och som sannolikt delvis av arbeten

löshetspolitiken inspirerats

av den engelske forskaren William H. Beveridge.

Insatsema mot arbetslösheten skulle samordnas med en samlad ekonomisk politik för ekonomisk tillväxt. Det innebar i sin tur att det inte räckte med efterfrågestimulanser utan man skulle också på olika sätt befrämja rationaliserings- och

fömyelseverksamheten i näringslivet. Ekonomen Gustav Cassel (1866-1945) hade

redan i en bok runt sekelskiftet betonat att socialpolitiken måste utfonnas sarnhällsekonomiskt rationellt- d v s inte gå mot utan med den ekonomiska utvecklingen. Socialpolitiken skull följaktligen inte inriktas att bevara status quo utan

på

tvärtom befrämja förändringarna i näringslivet. Dessa tankar vidareutvecklades

under 1930-talet. Taylorism och rationaliseringar stod högt i kurs och bejakades

dessutom av de Detta innebar i sin tur att arbetslöshets-

fackliga organisationerna.

politiken fick nya funktioner - också den skulle inriktas på att underlätta arbetskraftens omställning till nya förhållanden.

Arbetskraftsbesparande rationaliseringar

var ingenting som man skulle försöka förhindra. De var en av den

oundviklig följd

ekonomiska utvecklingen. Arbetslöshets- och var att under-

socialpolitikens uppgift

lätta dessa förändringar. Detta skulle ske olika sätt - genom att inkomsterna

på

upprätthölls under

arbetslöshetsperioder, genom utbildning som gav de nödvändiga

kvaliñkationema samt ett rörlighets- och informationsstöd som

ledde till att ett nytt arbete erhölls i en verksamhet som var mer

konkurrenskraftig.

De här tankarna präglade i stor den s k

utsträckning Rationaliseringsutredningen

och de diskussioner som ledde fram till 1930-talet. Men de

Saltsjöbadsavtalet under

skulle få ett ännu större efter då inriktades helt andra

genomslag kriget, politiken på

problemställningar än under mellankrigstiden. Det helt överordnade blev

problemet

nu att förena full sysselsättning med inflation. De nya idéer om en mer utbuds-

låg

inriktad arbetslöshetspolitik som framförts under vidareutveck-

mellankrigstiden

lades och formaliserades under i den s k Rehn- Meidnerska modellen.

efterkrigsåren

Fackföreningsekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner förespråkade en större

betoning på anpassnings- och rörlighetsinriktade insatser inom arbetslöshetspoli-

tiken, och en något lägre ambition när det att som

gällde utnyttja finanspolitiken

redskap för att upprätthålla en hög effektiv och full En

efterfrågan sysselsättning. mer flexibel, anpassnings- och utbildningsorienterad arbetslöshetsinriktning på politiken skulle befrämja strukturrationalisering, underlätta produktionstillväxt och

reducera flaskhalsar arbetsmarknaden. Genom att en sådan till en

på politik bidrog

större rörlighet på arbetsmarknaden, skulle full sysselsättning kunna

upprätthållas

utan kostnader i form av snedvriden och inflation. Den

resursanvändning hög

solidariska kraft åt -

lönepolitiken var också tänkt att ge ytterligare politiken genom

att utöva ett produktivitetshöjande företagen.

kostnadstryck på

16 Arbetslinjen i historisk belysning

I stort sett kom det Rehn-Meidnerska programmet att prägla den kraftigt utbyggda

i Arbetsmarknadsstyrelsens regi från 1950-talet och framåt. arbetsmarknadspolitiken

Rötterna till fanns dock redan i de tankar om en rationaliserings-

politiken

arbetslöshets- och som utvecklades under mellan-

befrämjande socialpolitik

krigstiden.

Sammanfattnin g

Det historiska perspektivet ger många företräden. Det ger oss en möj-

långsiktiga

att ut vad som är specifikt för varje särskild period och vad som är del

lighet skilja

av ett mer mönster för förändringar över tiden. Den svenska ekonomiska

varaktigt

från 1800-talet och framåt har naturligtvis medfört en total omge-

utvecklingen

av livsvillkor och sociala förhållanden. Ändå är det vissa problemkomplex

staltning

och som kommer tillbaka. De lever kvar under ytan och

uppfattningar ständigt

tenderar att återkommer i skilda former.

De sociala var centrala för den diskussionen i Sverige vid

frågorna politiska

l800-talets mitt. uppstod i sin moderna fonn och de första

Arbetslöshetsfrågan

ansatsema utvecklades under l840-talet. I debatter-

egentliga arbetslöshetspolitiska

na om fattigdomens orsaker och botemedel utvecklades grundvalarna för de politiska i sociala frågor som sedan återkommit i olika förpackningar

förhållningssätt

i senare historiska skeden. Det gällde till att börja med det perspektiv som betonade

roll, behovet av statlig intervention och mer expansionistiska insatser för

politikens

att stimulera produktion och sysselsättning. Det gällde också det mer renodlade marknadsliberala perspektivet på sociala problem; tilltron till marknademas

och harmoniskapande utan statligt och statliga

problernlösande förmåga intrång tvångsåtgärder.

Dessa åsiktsriktningar i den sociala politiken återkom sedan under 1800-talets slut. Nu mot bakgrund av den snabba omstöpningen av ekonomiska och sociala förhållanden i industriell och urban riktning. framhävdes uppfattningen att

Återigen

marknadsekonomin aldrig på egen hand skulle kunna generera acceptabla och hållbara sociala villkor utan statliga ingrepp. Och betonades att politiska

återigen

insatser för att inkomster och sysselsättning var samhällsekonomiskt

upprätthålla

rationella i den meningen att de befrämjade resursutnyttjandet och produk-

tionstillväxten.

De politiska debatter som följde på 1930-talets kris avspeglade i grunden samma

Det mogna och högproduktiva industrisamhället kunde aldrig

problemuppfattning.

en tillfredsställande ekonomisk och social balans utan stora politiska ingrepp.

skapa

stegen mot vad nationalekonomen Johan Åkerman Nu togs också de avgörande kallade socialpolitikens tredje etapp. Ambitionsnivån höjdes till att via en sam-

SOU 1996: 151 Arbetslinjen i historisk belysning 17

ordnad social och ekonomisk politik omforma hela den sociala strukturen i samhället.

Den ambitionsnivån har följaktligen höjts och kraven på statliga insatser

politiska

har stärkts under perioder präglade av snabb ekonomisk och social förändring. Det är därför ingen tillfällighet att den politiska debatten om arbetslöshet och sociala frågor följer det mönster för strukturell förändring i ekonomin som klarlagts i den ekonomisk historiska forskningen. Under brytningsskeden präglade av kris och intensiv omvandling har kraven förändringar i politik och samhällsinstitutioner

på

stärkts - allt för att garantera social stabilitet och bättre förutsättningar för framtida tillväxt i ekonomin.

Kraven allmänna arbeten har alltid utgjort en central ingrediens i

på produktiva

den svenska arbetslöshetspolitiska debatten. Arbetslinjen formulerades redan vid l800-talets mitt. Därmed förändras perspektivet på det tidiga 1900-talets arbetslöshetspolitik. Såväl den socialdemokratiska motionen till 1912 års riksdag som de expansionistiskt inriktade beredskapsarbeten som utvecklades under 1930-talet ingick i en längre arbetslöshetspolitisk tradition. Vid mitten av 1800-talet restes frågan om arbetslinjen under inflytande av den tidens senmerkantilistiska uppfattningar om statens roll och betydelse i ekonomin. Från slutet av 1800-talet var det framför allt arbetarrörelsen, och ekonomer och politiker som avlägsnat sig från de marknadsliberala doktrinema, som hävdade betydelsen av produktivt inriktade allmänna arbeten. Arbetslinjen i allmänhet och om inriktade

frågan produktivt

allmänna arbeten i synnerhet alltså längre tillbaka än vad som vanligen fram-

går

hållits i forskningen. Debatten om arbetslinjens utformning har avspeglat skilda

uppfattningar om statens roll i ekonomin och tenderat att komma tillbaka under perioder då arbetsmarknaden präglats av särskilt stora omställnings- och anpass-

ningsproblem. Det långsiktiga perspektivet utveckling sedan l800-talets

på arbetslöshetsfrågans

mitt gör också att vi måste revidera uppfattningarna om vad som var nytt i idédebatten om under l930-talet. Det nya var således inte beto-

arbetslöshetsfrågan

ningen på expansionistiska beredskapsarbeten utan de åtgärder som föreslogs för att

anpassa arbetskraften till förändringarna i näringslivet. Tankarna om en mer utbudsinriktad arbetslöshetspolitik kunde sedan vidareutvecklas och forma de insatser för

att öka arbetskraftens rörlighet och expandera yrkesutbildnings- och omskolnings-

verksamheten, som gjordes efter kriget.

De samhällsekonomiska argumenten för statliga insatser för att förebygga och lindra sociala missförhållanden har alltid framhållits mycket starkt. Den svenska modellen kan tolkas som ett resultat av önskemålen att forma ett samhälle där

offentliga ingrepp för att påverka resursfördelning, inkomster och arbetskrafts-

18 Arbetslinjen i historisk belysning

efterfrågan skulle samordnas och samverka med näringslivets intresse av goda tillväxtvillkor. Detta är i själva verket inte bara kärnpunkten i den svenska modellen utan har också varit det centrala tvisteämnet i den politiska debatt om fattigdom, social sårbarhet och arbetslöshet som har förts sedan 1800-talets mitt.

Slutord

Vi är åter inne i ett brytningsskede med nya samhällsekonomiska förutsättningar, stor arbetslöshet och förändrade sociala villkor. Arbetslöshetens orsaker skiljer sig från tidigare historiska skeden. Utsiktema för en generellt efterfrågepåverkande ekonomisk politik är dåliga. Det talar i sin tur för mer av utbudspåverkande åtgärder mot arbetslösheten - som arbetskraftens

åtgärder påverkar kvalifikationsmönster, som rörligheten och arbetskraftskostnadema samt underlättar rekrytering

påverkar

och nyanställning, bl a genom skatte- och avgiftsförändringar samt justeringar i

arbetsrätten. Kommunala och lokala arbetslöshetspolitiska initiativ bör i större ut-

sträckning komplettera statliga insatser. Huvudinriktningen måste vara att förbättra

människors förutsättningar på arbetsmarknaden och minska det mänskliga och samhällsekonomiska slöseri som arbetslösheten alltid utgör. Det finns därför anledning att dra lärdom av historien och precis som i tidigare historiska skeden med stor arbetslöshet hävda arbetslinjen.

Referenser

Offentligt tryck 1840-41 års riksdag. Prästerskapets protokoll, 1.

1884 års riksdag. Motioner till andra kammare: N:o 11: Om skrifvelse till

Kongl.

Maj:t angående olycksfalls- och ålderdomsförsäkring för arbetare rn m, samt om anslag för utarbetande af förslag i dessa ämnen. 1893 års riksdag. Motioner till andra kammaren, N:o 3: Om en skrifvelse till Kongl. Maj:t med begäran om utredning rörande lämpligaste sättet för åstadkommande genom statens försorg af en svensk arbetsstatistik m m. 1900 års riksdag. Motioner till andra kammaren, Nr 152: Om skrifvelse till Kongl.

Maj:t med begäran om utredning, huru arbetsanvisningen bör ordnas m m.

1908 års riksdag. Motioner till andra kammaren, Nr 32. Om skrifvelse till Kungl. Maj:t angående utredning om arbetslösheten i Sverige m m. 1910 års riksdag. Motioner till andra kammaren, Nr 185: Om skrifvelse till Kungl. Maj:t angående sådan planläggning af statens och kommunernas arbeten, att vid

Arbetslinjen i historisk belysning 19

allmännare arbetslöshet största möjliga antal arbetare må kunna

uppkommande

beredas arbete. 1912 års Motioner till andra kammaren, Nr 250: Om skrifvelse till Kungl.

riksdag.

angående sådan planläggning af statens och kommunernas arbeten, att

Maj:t

arbetslöshet motarbetas m m.

periodisk

Kungl. Maj:ts Nådiga Stadga angående försvarslöse och till allmänt arbete förfallne personer. SfS N20 14 1846. SOU 1996:34 Aktiv arbetsmarknadspolitik, Stockholm 1996. Särskilde kommitterades betänkande angående arbetslösheten i Stockholm, Bihang nr 27 till Beredningsutskottets utlåtanden och memorial för år 1895, Stockholm 1895. Underdånigt betänkande, med dertill hörande handlingar, angående Fattigvården i Riket, utom Stockholms Stad, jemte därmed sammanhängande ämnen, Stockholm 1839.

Övrig referenser Bean, C. R., European Unemployment: A Survey, i Journal of Economic Literature, 1994.

Beveridge, W. H., Unemployment: A problem of industry, London 1909.

Braudel, F., Vardagslivets strukturer, Stockholm 1989. Cassel, G., Socialpolitik, Stockholm 1902.

Edebalk, P. G., Arbetslöshetsförsäkringsdebatten. En studie i svensk socialpolitik

1892-1934, Lund 1975. Eklund, K., Arbetslöshetens orsaker och botemedel: En doktrinhistorisk översikt, i Ekonomisk Debatt, nr 3 1985.

Englund, K., Arbetarförsäkringsfrågan i svensk politik 1884-1901, Uppsala 1976.

Heckscher, E. F., Dagens frågor, i Svensk tidskrift, nr 1 1914. Hierta, L. J., Är pauperismen en oundvikligföljeslagare till civilisationen? En fråga i synnerhet till Biskop Agardh? Aftonbladet 1841 02 25 och 1841 02 26. Johansson, A. L., Tillväxt och klassamarbete, Stockholm 1989. Leffler, J., Grundlinjer till nationalekonomiken eller läran om allmänna hus-

folkets

hållning, Stockholm 1881. Midré, G., Bot, bedring eller brød? Om bed ømming og behandling av sosial nöd

fra reformasjonen till folketrygden, Studier i jus og samfunnsvitenskap 3, Oslo

1990.

Nationalekonomisk föreningens förhandlingar 1885.

Olsson Hort, S. E, Adolf Hedin och det nyliberala ursprunget till den sociala välfärdspolitiken i Sverige, i Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia, nr 58-59 1993. Olsson, S. E., Social Policy and Welfare State in Sweden, Stockholm 1990.

20 Arbetslinjen i historisk belysning

Palmstierna, E., (red), Berättelse öfver förhandlingarna vid kongressen för

fattigvård och folkförsäkring i Stockholm den 4, 5 och 6 oktober 1906, Stockholm 1907. Schön, L., Omvandling och obalans - mönster i svensk ekonomisk utveckling, bilaga 3 till LU 95, Stockholm 1994. Steiger, O., Till frågan om den nya ekonomisk politikens tillkomst i Sverige, i Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia, nr 1 1971. Thurow, L., Nollsummesamhället, Stockholm 1981. Tittmuss, R., Generell eller selektiv socialpolitik, i Idéer om välfärd, del 2, Borgå 1990. Åkerman, J., Nationalekonomiens utveckling, Lund 1951.

SOU 1996: 151 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? 21

-

eller vad det för

Lågkonjunktur systemkris betyder

jobben?

Åke Sander & Jan Holmer, Göteborgs universitet

Antalet utanför den ordinarie arbetsmarknaden, personer utan “riktiga

personer

har under 1990-talet ökat radikalt i Sverige. Enligt vissa beräkningar saknar

jobb,

i 25% av den i landet ett riktigt jobb. Som

dag drygt möjliga arbetskraften

resultat av bl a detta har den senare tid kanske mest diskuterade frågan blivit: Var

på

finns diskuteras i dag på alla nivåer i samhället- från förorternas

jobben? Frågan

köksbord till Rosenbads konferensbord. Många försök till svar har också givits. Även om de flesta är vaga och svåra att tolka verkar två typer av svar möjliga att vaska fram.

Den ena kretsar, mycket förenklat, kring att orsaken till bristen på jobb är att vi befinner oss i en extremt lång och djup lågkonjunktur. Botemedlet består bl a i att om vi börjar konsumera mera varor och tjänster så kommer våra tidigare arbetsgivare inom både privat och offentlig sektor att (åter) anställa oss - i synnerhet om vi

oss kompetensutveckling - och vi kan återupprätta den tidigare kontinuerligt ägnar

så svenska modellen med dess kombination av hög tillväxt och

framgångsrika låg

^ arbetslöshet.

Den andra typen av svar går, lika förenklat, i stället ut att det vi nu sedan 1980-

på

talet ser hända i Sverige (och världen) är något mycket radikalt. Det är början på en

total och radikal omstrukturering av inte enbart arbetslivet utan av hela samhället. De försvunna jobben kommer aldrig tillbaka. Framtidens jobb får sökas i andra

- ekonomier m m - än ökad anställlösningar nya sociala konsumtion, reguljära

ningar etc. I mycket grova drag kan både bakgrund till och förutsättning för problematiken

sägas bestå i de omvälvande förändringar som samhälle och arbetsliv genomgått de senaste åren.

Vi har i vår tid den internationella scenen upplevt många exempel på att det

på

nästan otänkbara blivit verklighet: Berlinmurens fall, det kalla krigets slut, religionens återkomst på den politiska scenen, etniska konflikter har blivit vardagsmat,

ekologisk kris, flykting- och migrationsexplosion, ekonomisk kris och tvåsiffriga

arbetslöshetstal i på de flesta håll i Europa.

Analogt har vi i Sverige fått uppleva: sjunkande BNP, krympande industribas,

växande arbetslöshet, stigande budgetunderskott, sjunkande kronkurs, finanskris, banksocialisering, svindlande fallskärmsavtal, kommunala kriser, rekord i konkur-

ser, växande flyktinginvandring, etniska och sociala motsättningar, politikerförakt,

etc. Dessa förändringar har medfört att relativt stora grupper i samhället har kommit

22 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? SOU 1996: 151

i riskzonen att inte bara tappa fotfästet på arbetsmarknaden utan i samhället som sådant. är alltså på att arbetsmarknad, ekonomi och samhälle i stort

Symptomen många inte fungerar.

Hur det nu än i detalj är med detta så verkar det klart att framtidstro och

utvecklingsoptirnism i stor utsträckning har förbytts i pessimism och Götterdämmer-

ung-stämningar. Fler och fler spår i svart och menar att grundvalama för den typ av materiellt rikt liv i demokratiska och relativt jämlika välfardssamhällen vi i Sverige och i Väst i allmänhet vant oss vid de senaste femtio åren, nu är hotade. Och de flesta av oss förstår inte vad det är som hänt. Somliga säger, som vi sett, att det bara är en exceptionellt och djup lågkonjunktur. Andra menar att det är

lång

mycket mer omstörtande, att vi är på väg in i en ny tidsålder.

något

Vi skall i den här artikeln till att börja med visa på hur man kan uppfatta förändringar och den allmänna samhälleliga utvecklingen. Sedan kommer vi att se på vad som hänt med arbeten och arbetstillfällen. Med det som bakgrund skall vi till sist spekulera något över var de framtida jobben verkar finnas och vad det kan betyda för det svenska samhället.

Tankar om förändringar

Förändring är en av den empiriska verklighetens mest grundläggande egenskaper.

Att allt i denna verklighet befinner sig i ständig förändring uttryckte t ex redan Heraklei“tos cirka 500 f Kr som att allting flyter. Enligt honom stiger ingen människa någonsin ner två gånger i samma flod: andra är både hon och floden för-

gången

ändrade och därmed annorlunda. Idén om alltings inneboende föränderlighet (och förgänglighet) är lika central inom såväl indiskt, speciellt buddhistiskt, som bibliskt tänkande (se t ex Predikaren) från ungefär samma tid. Det är alltså inget nytt. Man har länge varit medveten om att människor, arbeten och samhällen alltid och överallt är stadda i förändring, liksom att dessa förändringar kan vara av olika slag, olika snabba, olika genomgripande och, så att säga, gå åt olika håll.

I kulturer och samhällen utanför de senaste århundradenas västerländska tradition har man i princip uteslutande föreställt sig den historiska processen som en degeneration från en passerad guldålder. Guldåldem, paradiset, harmonin mellan himmel och jord, etc fanns i början av historien. Sedan gick något snett och nedgången började. Så ser det i mycket grova drag ut inom såväl konfusiansk (kinesisk), brahmansk (indisk) som judisk och tidig kristen mytologi.

Under påverkan av naturvetenskapernas experimentella metoder som givit oss

makt att kontrollera vår värld, har vi sedan ca 150 år däremot haft en seglivad benägenhet att tro att historien i stället går åt andra hållet; från lägre, mindre utvecklade former och tillstånd till högre och mer utvecklade. Och detta har gällt

SOU 1996: 151 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben? 23

alla områden: vetenskap, ekonomi, kultur, politiska system, sociala system och seder och bruk, etc. .

Denna uppfattning som i spekulativ form nådde sin höjdpunkt med Hegel fick sin

vetenskapliga formulering och legitimering när Darwin i mitten av 1800-talet

publicerade Artemas Uppkomst.

Dessa evolutionsteorier snabbt västvärldens tänkare i något av ett jäm-

fångade

grepp. Synen på den mänskliga historien som en kvalitativ förändringsprocess mot ökande civilisation blev snabbt till en sanning. Att utvecklingen gick i en bestämd riktning, och att vi i Väst ledde den, var det snart ingen som ifrågasatte.

Till teorin om kulturell evolution kopplades snart även moderniseringsteorin. Denna säger i grova drag att för att uppnå ekonomisk och social välfärd måste de underurvecklade länderna och deras folk förändra sina traditionella institutioner, normer och värderingar och anpassa sig till den moderna västerländska modellen av marknadsekonorni, urbanisering, industriell produktion och politisk och annan byråkrati. De måste även skifta sina lojaliteter från byn, stammen, den och

religiösa

etniska gruppen till nationen och staten med vidhängande institutioner. Den västerländska samhällsformen betraktades från sent l800-tal okritiskt som sam-

högsta

hällsform. Evolutionsteoretiskt tänkande är fortfarande, trots vissa under

bakslag

senare år, djupt inbäddat i det västerländska kulturella medvetandet. Majoriteten av våra politiker och vanliga människor verkar t ex fortfarande om

övertygade

riktigheten i att, i termer av t ex U-hjälp eller bistånd, våra olika

exportera kulturella, vetenskapliga och ekonomiska idékomplex och med dem följande institutioner och praktiker, normer och värden till de s k

utvecklingsländerna. Förändring, liksom tänkande och spekulation kring är alltså inget

förändring, nytt

fenomen. Nytt är inte heller att människor i allmänhet ne-

på det hela taget reagerar gativt och med oro mot och försöker mot dem

genomgripande förändringar värja sig

- åtminstone när de sker snabbt och ett sätt man inte kan överblicka och

på påverka,

förstå. Det verkar t o m finnas någon form av aversion mot att inte

generell mänsklig

veta och förstå vad som håller på att hända, mot att inte kunna förutse och

planera.

Sådant ger lätt en känsla av vad Durkheim kallar anomi; meningslöshet och kaos.

Typer av

förändringar

Mycket grovt brukar man om förändringar säga att de kan vara av två typer eller slag. Det kan å ena sidan vara fråga om förändringar som så att sker inom ra-

säga

men för ett givet systems egna interna betingelser. förändras med andra

Systemet

ord utan att den typ av system det är fråga om förändras. Larven växer, blir större och skiftar färg. Å andra sidan kan det vara om som

fråga förändringar i ett system

är sådana att de leder till att systemet som sådant förändras;

en typ av system övergår genom förändringen till att bli en annan typ av system med mer eller mindre

24 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben? SOU 1996: 151

radikalt annorlunda egenskaper än det tidigare systemet. Larven blir till fjäril. Systemet överskrider genom förändringen sina egna interna betingelser.

Dessa två typer av förändringar har naturligtvis varit kända länge och har genom historien använts inom många olika sammanhang. Ett välkänt exempel är Marx förklaring av skillnaden mellan den typ av förändringar som sker inom en samhälls-

forrn (bestämd av bl a sina produktivkrafter och produktionsförhållanden och deras

relationer till varandra) och den typ som leder över från en samhällsform till en annan, tex från feodalism till kapitalism - revolutioner.

En annan användning av, i vid bemärkelse, denna skillnad mellan olika slag av förändringar som fått stor betydelse inom vetenskapen, och som även påverkat vårt vardagliga tänkande, är den av Thomas Kuhn framlagda s k paradigmteorin. Ett paradigm är enligt Kuhn ungefär en teoretisk och kognitiv struktur som anger hur forskningsobjekt skall förstås, vilka teorier, metoder och observationer som är relevanta och riktiga samt kriterier för Ett paradigm kan grovt sägas vara

god vetenskap.

den medvetandestruktur som styr en forskares eller ett forskarsarnfunds tänkande

och upplevande.

Denna teori om paradigms funktion inom vetenskapen förekommer ofta i moderna samhällsvetenskapliga diskussioner i en mer generaliserad form. Här innebär den i stora drag att vad än en människa upplever, tänker, vet, tror., tycker, etc, så styrs detta av ett historiskt, kulturellt, socialt och samhälleligt bestämt

paradigm.

Ett paradigm i denna betydelse är alltså den mentala struktur som påverkar och formar vad en individ upplever, tänker och vet. Det är utifrån paradigmet individen får svar frågor av typen vad är detta? , vad betyder detta? och vad pågår

på

härP, liksom på frågor som “hurdan är värIdenP, hur utvecklas världen?, vem är jag? , vad skall/bör jag göra här och nu? . Paradigmet bestämmer alltså vad som i en given situation uppfattas som problem(atiskt) och vad som inte är det liksom hur man tror man bäst skall/bör tackla problemen, vad man bör/kan göra åt dem.

För att använda en sliten liknelse kan vi säga att ett paradigm utgör ett glas

färgat

för världen genom att utgöra betingelsema för möjligheterna av att uppleva och leva

i en viss typ av värld överhuvudtaget.

Varje tidsålder, kultur och samhälle förser sina medlemmar med färgade glas av det här slaget. Dessa färgade glas är, när de väl en gång har införlivats i individen, oftast osynliga och omedvetna för henne. Ett paradigm i denna bemärkelse är med andra ord normalt inte föremål för vår erfarenhet, utan snarare själva förutsättningarna eller betingelsema för våra erfarenheter. Kort sagt: det sätter gränserna för vad dess bärare kan uppleva, tänka, känna, o s v; det sätter gränserna för hennes värld.

Vetenskapema utvecklas enligt Kuhn på två sätt. Dels utvecklas de genom att vetenskapssarnfundet genom sin forskning svarar på fler och fler av de frågor som

SOU 1996: 151 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? 25

att ställa inom det rådande ramar. Dels utvecklas vetenskaperna

går paradigmets

Ett ett är övergången från en

genom paradigmskiften. exempel på paradigmskifte

teori eller världsbild till en heliocentrisk.

geocentrisk

En tes i Kuhns teori är att det inte existerar inte något övergripande,

viktig då

neutralt kriterium med vilket två konkurrerande kan jämföras och bedö-

paradigm

icke-kumulativa, och arationella processer. Man

mas, är paradigmskiften språngvisa

kan så att inte se och förstå ett inifrån ett annat. Likaså kan två perso-

säga paradigm

i var sitt inte ett sätt förstå och

ner med hemhörighet paradigm på meningsfullt

kommunicera med varandra.

bl a därför alltid av kriser inom vetenskapen. Den gamla

Paradigmskiften återföljs

“kartan över blir oanvändbar och nya ännu inte är ritade. För dem

verkligheten

ett det ofta som om både kartan och

som genomlever paradigmskifte upplevs

förändras samtidigt, men på olika sätt.

verkligheten

som tre epoker

Förändringar

Denna har använts av s k framtidsforskare, bl a Daniel Bell och

typ av resonemang Alvin Toffler, för att beskriva och förklara den allmänna historiska och samhälleliga

utvecklingen.

deras sätt att se kan den hittillsvarande historien, med avseende

Enligt mänskliga försörjningssätt, i grova drag delas in i tre olika epoker.

på

Under den första av dessa var den i det nämiaste helt dominerande syssel-

epoker

- eller arbetet om man så vill - att söka det man behövde för sin överlev-

sättningen

nad där det att finna. Människorna var nomader som efter naturens växlingar

gick

runt basis av var föda och jaktbyte och annat man behövde en-

och rytm flyttade på

klast kunde finnas. Jakt och samlande var grunden för livet, ekonomin, kulturen, makten, och Arbete, produktion, social organisation och livssätt

familjen politiken.

styrdes i stort sätt helt av detta kringflackande produktionssätt.

Den andra inleddes i och med att kunskaperna om jordbruket (om skörd

epoken

och sådd liksom om boskapsskötsel) växte fram. Människorna kunde nu genom ökade om och kontroll över naturen med relativt stor säkerhet producera

kunskaper

det man behövde för sitt där man var. Man behövde inte längre Hacka runt

uppehälle

och leta eller efter det där det fanns. Människan blev bofast. Jorden och

jaga

var under denna epok basen för livet, ekonomin, kulturen, makten,

jordbruket och Arbete, produktion, social organisation och livssätt styrdes familjen politiken.

av detta faktum.

från nomadiserande till bofast livsform utgjorde enligt detta sätt att

Övergången

se en revolution, ett för människorna. Den typ av kunskaper, erfa-

paradigmskifte,

renheter och som inom den första kunde göra en individ eller

färdigheter, epoken

av individer rik, och framgångsrik, förlorade sitt marknadsvärde till

grupp mäktig

26 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben? SOU 1996: 151

förmån för nya typer av kunskaper, erfarenheter och färdigheter. Det gamla sättet att försörja sig och leva blev t 0 m snart betraktat som ett störande element bland de nya bofasta jordbrukama. Stora konflikter uppstod också mellan dem som inte kunde (eller ville) anpassa och ställa om sig och dem som lärde sig. Den feodala, starkt hierarkiska och mycket kontrollerande samhällsstruktur som växte fram inom den andra epoken gick helt på kollisionskurs med den första epokens fria och rörliga samhällsstruktur. Under större delen av denna jordbruk- och hantverkssamhällesepok var uppemot 75-80% av den arbetande befolkningen sysselsatta inom jordbruk och enklare hantverk. Denna sektor utmärktes ekonomiskt av två viktiga drag. Det ena var att arbetarens arbetsinsats inte producerade stort mycket mer än hennes egen bärgning. Det blev med andra ord på det hela taget ett mycket litet produktionsöverskott som kunde användas för att föda dem som inte själva var direkt eller indirekt sysselsatta i den direkta produktionen. Det andra var att det fanns en ganska direkt relation mellan hur många som arbetade i produktionen och hur mycket som producerades. Ju fler som arbetade desto mer blev producerat och desto bättre blev det ekonomiska resultatet. Den andra epokens samhälle visade sig ha en mycket stor intern utvecklingspo-

tential. Epoken varade med enbart inomparadigmatiska förändringar i princip

fram till industrialismens genombrott. Den i det vi nu kallar I-världen för hundratal år se-

tredje epoken började något

dan. Denna epok växte, mycket grovt uttryckt, fram ur det faktum att människan

uppfann och lärde sig utnyttja och tämja andra energikällor än sina och sina husdj urs

muskler: tex ångmaskinen, elektriciteten och förbränningsmotorn. Detta ledde till en mängd nya tekniker, inte minst inom jordbruket där traktorer och mekaniska

skörderedskap, tillsammans med nya grödor och sätt att berika jorden, bokstavligt

talat revolutionerade verksamheten. På likartat sätt revolutionerade de nya uppfinningarna och teknikerna den Även administra-

gamla hantverksproduktionen.

tions-, kontors- och kommunikationssektorerna revolutionerades av nya uppfinningar och tekniker som t ex skrivmaskin, telefon och telegraf. Därtill kom att den nya tekniken revolutionerade transportväsendet. Industrialismens framgångar kan mycket grovt sägas bygga dels att man fann

på

på sätt som möjliggjorde att även outbildad och okvalificerad arbetskraft kunde bli högproduktiv genom insatser av på dessa uppfinningar byggd maskinell teknik och industri, dels på i det nännaste obegränsade tillgångar på billiga råvaror och billig energi (speciellt kol och olja). Vid en stor mekaniserad fabrik med

löpandebandsteknik och standardiserad produktion producerade varje arbetare mångdubbelt så mycket som tidigare hantverkskollegor i sina små verkstäder. På jordbrukssidan var

utvecklingen minst lika dramatisk. Enbart under 1900-talet har andelen människor sysselsatta inom jordbruksproduktion t ex minskat med mer än 95%.

SOU 1996: 151 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben? 27

Den industriella revolutionen påverkade naturligtvis inte endast produktionen. Hela samhället förändrades med den - och människorna måste

anpassa sig. Lönearbetet blev så småningom under denna epok den dominerande arbetsfonnen och basen för livet, ekonomin, kulturen, makten, familjen och politiken. Arbete, produktion, social organisation och livssätt anpassades helt till detta faktum.

Industrialismen ledde, bl a genom en våldsam urbanisering och övergången från stånds- till klassamhälle, inte enbart till att en ny typ av samhällsorganisation växte fram. Även nya typer av sociala och kommunikativa mönster mellan människorna växte fram. Industrialiseringen ledde i alla I-länder, om än i olika grad, till att samhällena i fråga i ökande grad tog över ansvaret för sina medborgares behov. Samhällena förändrades från s k svaga samhällen mot starka välfärdssamhällen. Detta innebär, mycket förenklat, att primärgrupper som t ex storfamiljen eller klanen förlorade sin roll som individens och samhällets centrala enhet. Fler och fler av dess funktioner togs över av gemensamma samhälleliga institutioner. Förskolor och skolor tog över barnens undervisning och stora delar av deras socialisation, sjukhus tog över omvårdnad, försäkrings-, arbetslöshets- och pensionskassor tog över det sociala skyddet och ålderdomshem tog över äldreomsorgen. Från att ha varit oavlönat arbete i primärgruppen införlivades därmed också vård och omsorg i lönearbetssfären.

På väg mot en fjärde epok?

Sedan några år sägs nu Sverige - och även flertalet andra I-länder - befinna sig i kris. Symtomen på krisen är, som vi ovan antytt, många. Att vi de senaste åren har genomgått stora och snabba förändringar är oomtvistat. Omtvistat är dock vilken typ av förändring det rör sig om. Är den inomparadigmatisk (m a o en extremt lång och djup lågkonjunktur inom ramen för industrisamhällesepoken) eller är det en revolutionär förändring, industrisamhällets övergång i en annan samhällsepok, en övergång till det samhälle som omväxlande kallas bl a det post-industriella samhället, informationssamhället, datasamhället, det elektroniska samhället, mäklarsamhället och K-samhället (där K står för bl a kunskap, kreativitet, kommunikation, kon-

kurrens och kompetens)?

Det är viktigt att vi inte misstar oss och tror att frågan huruvida vi är inne i en inomsystem- eller mellansystemkris enbart skulle vara av akademiskt intresse. I och med att alla verkar vara överens om att vi är i kris och att vi behöver någon form av bot mot den är det naturligtvis av yttersta vikt att veta vari krisen består. Det är inom detta fält som inom medicinen. Man måste veta vari sjukdomen består - och helst även vad som orsakat den, liksom vad man vill uppnå för tillstånd med behandlingen - innan man på ett framgångsrikt sätt kan välja botemedel. Utan dessa kunskaper uppnår man i bästa fall endast tillfällig symptomlindring. Ofta förvärrar man

28 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? SOU 1996: 151

snarare tillståndet. Om det är en inomsystemkris är vissa åtgärder relevanta. Är det

å andra sidan en mellansystemkris, kan dessa åtgärder vara dysfunktionella, de kan

i endast förlänga och förvärra krisen. Vad kan då sägas om den fjärde epoken, vad vi nu än skall kalla den? Ofta sägs att den började så smått för cirka tjugo-tjugofem år sedan då industriepoken hade nått sin kulmen. Två speciella händelser i början av 1970-talet ofta

sägs symbolisera

dess ankomst: dels framtagandet av mikroprocessom och den därmed följande da-

torutvecklingsexplosionen, dels (den första) oljekrisen med åtföljande energikris.

Dessa händelser visade för många dels att vårt industrisamhälle med sitt beroende av stora mängder billig energi och billiga råvaror var sårbart, dels att alternativ till de dåvarande energikrävande processerna var möjliga. Dessa två händelser i kombination ledde till inledandet av något som enligt många kommer att bli minst lika genomgripande som det som skedde när ångmaskin, explosionsmotor och elmotor ersatte muskelkraft som i

energikällor

produktionen. Vad vi på 70-talet såg var födelsen av dets k snabba samhället. Det är, menar man, ett samhälle där tillgång till kunskap och kommunikation snarare än över traditionella produktionsmedel kommer att basen för framgång, in-

utgöra

flytande, makt och rikedom. Maktens motsatspar kommer inte längre, som i industriepoken, att finnas mellan dem som bara äger sin arbetskraft och kapital- och produktionsmedelsägama, utan också - och snarare - mellan dem som har

respek-

tive dem som inte har till och kan använda och dess

tillgång högteknologin

informationsflöden.

Den och ekonomiska

demografiska utvecklingen

Frågan om vem som har och inte har makt bör också ställas i relation till den demo-

grafiska, politiska och ekonomiska utvecklingen. I början av seklet uppgick jordens

befolkning till cirka 1,6 miljarder. Femtio år senare hade den ökat med en dryg mil-

jard. Nu är vi cirka 5,5 miljarder, varav cirka 4 miljarder lever i utvecklingsländ-

erna. bedömningar av är att

Långsiktiga befolkningsutvecklingen vanskliga göra.

Relativt säkert är dock att vi med nuvarande ökningstakt 100 miljoner på per år kommer att vara i cirka 6,3 miljarder vid nästa sekelskifte och runt tio uppe miljarder om cirka 40 år. Hur vi kommer att vara om 150-200 år ges olika

många

scenarier för; i bästa fall runt 11-12 n1iljarder i sämsta över 20. Redan de närmaste decenniernas ökning kommer att leda till stora belastningar samhällen

på många

med risk för överutnyttjade resurser, ekologisk förstoring, ökande fattigdom och

social oro.

Denna befolkningstillväxt är regionalt mycket ojärrmt fördelad. Närmare 97% av

den beräknas inträffa i världens fattiga områden, varav drygt hälften inom områden som har islam som kulturell och religiös tradition. I-ländernas kommer

befolkningar

SOU 1996: 151 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? 29

att minska framöver. Vid sekelskiftet kommer deras befolkning att utgöra c 15% av världens totalbefolkning, runt 2025 under 10%.

Redan i lever stora delar av utvecklingsländernas befolkningar i hopplös dag

misär. undervisning, bostäder, undernäring, täta infektioner och

Bristfallig dåliga

annan och är enbart exempel denna misär.

sjuklighet hög barnadödlighet några på

Utsiktema att detta skall förbättras för dem, deras barn och barnbarn är i det närmaste en anledning till detta är att arbetslösheten bland

obefintliga. Ytterligare

dem förväntas öka starkt framöver. I dag uppskattas arbetslösheten i utvecklingsländerna till cirka 700 Redan detta orsakar enorma problem, inte minst i fomi

miljoner.

av Enkom för att hålla takten med utflödet av ungdomar på arbets-

urbanisering.

marknaden måste man i utvecklingsländerna skapa minst 40 miljoner nya arbetstillfällen till 2025. Att dessa förhållanden kommer att leda till ökad migra-

per år fram

tionsbenägenhet mot de rika(re) delarna av världen är ingen vågad hypotes.

och flyktingutvecklingen Migrations-

Människor har i alla tider flyttat runt i världen. Dessa folkomflyttningar har dock accelererat under vårt århundrade. Ökningen har haft två speciella accelerationspunkter: en runt 1945 och en vid mitten på l980-talet.

I O M (the International Organisation Migration) uppskattade 1990 antalet

for

internationella och flyktingar till cirka 80 miljoner. I dag beräknas antalet

migranter

till drygt 100 miljoner. Därtill kommer drygt 15 miljoner s k internflyktingar. Dessa

människors världen i bl a politiskt, ekonomiskt och socialt hänseende

påverkan på

är av olika skäl, av vilka skymtat ovan, långt större än deras rena andel av

några

världspopulationen kanske låter påskina. Migrations- och flyktingrelaterade pro-

blem är sedan några decennier inte enbart ett Tredje Världenproblem. I mitten på 1970-talet var antalet asylsökande per år i Västeuropa kring 15 000, i början på 1980-talet ca 70 000, under andra halvan av 1980-talet ca 200 000, år 1990 drygt 400 000 och 1992 var antalet ca 700 000. Den totala invandringen till Västeuropa 1992 beräknades till ca 3 miljoner människor. Bl a senare års konflikt i f d Jugoslavien har ytterligare dessa siffror. l dag beräknas antalet människor

spätt på i med eller flyktingbakgrund till drygt 20 miljoner. Senare Västeuropa migrationsårs utveckling inom har i många länder i Europa lett till politiska,

migrationsområdet

ekonomiska och sociala svårigheter. Migrationsrelaterade problem har blivit ett

strukturellt fenomen i många europeiska länder. Intolerans mot oliktänkande och mot människor av annan kultur och ras har tilltagit i såväl Europa som resten av världen. Politiska partier med “invandrarpr0blemet som huvudfråga har t ex vuxit

starka. Detta, i kombination med att de invandrade befolkningarnas relativa

sig

storlek kommer att öka inom de flesta västeuropeiska länderna, gör de etablerade

europeiska politikernas ökande engagemang i frågan begripligt.

30 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben? SOU 1996: 151

Från det att Helmut Kohl hösten 1991 utpekade migrationsfrågan som den, efter

D-markens stabilitet (sicl), viktigaste politiska i Europa har en

framtidsfrågan lång

rad specialiserade ministerrnöten, med ministrar från EG/EU, OECD, EFTA, G-7, G-24, etc, hållits om migration. Från och med 1992 har fler och fler ministrar och statschefer fallit in i kören som, med Douglas Hurds 0rd, hävdat att

Immigration

is the most serious problem facing Europe. Allt oftare framställs det t o m som en “framtidens ödesfråga, som att den under 2000-talet kommer att inta en analog

roll i samhällsförändringen till den som industrialisering, och

modernisering

klasskamp gjort under 1800- och l900-talen.

Etniska och konflikter

religiösa

De redan kort skissade trenderna bidrar dessutom till att eller kon-

skapa tillspetsa

flikter som ytterligare genererar migration och vilket i sin tur ofta ska-

flyktingskap

par nya konflikter i och med att nya etniska och/eller religiösa minoriteter skapas genom folkomflyttningar. Oplanerade och okontrollerade har alltid

folkförflyttningar

lett till svåra sociala och ekonomiska problem. Det är förhållanden som inte sällan utnyttjas av politiska opportunister i försöken att främja sin egen karriär, makt och rikedom. Inte sällan leder detta till allvarliga konflikter, ofta med i vissa

våldsinslag,

fall till en stark inre Sådan inre ser vi ock-

samhällsupplösning. samhällsupplösning

så i dag av andra orsaker. En sådan är ekonomisk som, om det

nedgång speciellt

skeri kombination med statsmaktens politiska får

försvagning, tidigare undertryckta

etniska och/eller att

religiösa motsättningar explodera.

Dessa motsättningar är dock, vilket måste sällan av renfletnisk

understrykas,

eller religiös karaktär, utan oftast orsakade av ekonomisk

tidigare ojämn utveckling

eller tillgång till politisk makt i landet. Ex-Jugoslavien är här ett

närliggande

exempel. De har i regel sitt ursprung i att haft kontroll över makt och

någon grupp

statsapparat och utnyttjat detta för egna syften. När sedan deras makt över kontrollapparaten, som höll de missnöjda grupperna i schack, av

någon anledning försvagas

dyker genast ett mer eller mindre stort antal etniska och/eller bland till

religiösa (i

synes nya) grupper eller minoriteter upp och på makt, autonomi eller

gör anspråk

självständighet. Under senare år har vi över i princip hela världen kunnat bevittna hur fler och fler kulturella, etniska och religiösa utan till

rninoritetsgrupper tillgång

egen statsmakt börjat ställa krav på ökad makt och självbestämmanderätt, samt hur de rörelser som driver dessa krav blivit mer rnilitanta. Frågan om Sveriges framtida utveckling kan varken diskuteras eller besvaras

på

ett rationellt sätt med bortseende från bl a dessa internationella

utvecklingstrender.

Ytterligare sådana trender man, trots att vi här inte har utrymme att in dem,

gå på

måste ta i beaktande är: ökande ekologisk förstörelse, ökat

globalt resursutnyttjande,

ökande global ekonomisk snedfördelning, ökande hot från nationalism, rasism och

SOU 1996: 151 eller systemkris - vad betyder det för jobben? 31

Lågkonjunktur

fundamentalism, ökande risker för geopolitiska konflikter av typ Nord- Sydkonflikter inklusive s k civilisationskonflikter, t ex mellan den Kristna och den Islamiska världen.

Därtill kommer s k av den ekonomiska och politiska

interdependenseffekter

och som nu Enskilda länders förmåga att

internationalisering globalisering pågår.

över bl a sin ekonomi och sin ekonom-

självständigt påverka, styra och bestämma

iska blir i ökande Till listan läggs ibland även faran

politik utsträckning begränsad.

från doktrinära, ekonomiska synsätt och system (bl a repre-

fundamentalistiska

senterade av vissa typer av multinationella företag) som nu kan ses utveckla sig.

- ett samhälle

Sverige heterogent

För del vill en innebörd åt en eventuell fjärde epok, och

Sveriges vi ge ytterligare

den rör våra invånare. har kort tid förvandlats från ett i flera avseenden

Sverige på land till ett Det av befolkningens sammansättning vad homogent heterogent. framgår

födelseland, etnicitet och religion. 1900 var 0,2-O,3% av befolkningen född

gäller

utomlands. Det var bland de lägsta talen i Europa. Situationen förändrades inte

fram till andra I samband därmed tog Sverige emot cirka

mycket världskriget.

250 000 180 000 av dessa var nordbor som i princip samtliga återvände

flyktingar.

efter På 60-talet accelererade en relativt stor

krigsslutet. invandringen igen genom

arbetskraftsimport. Denna invandring slutade i princip helt i och med arbetskraftsinvandringsstoppet 1972. Under 80- och 90-talen kom i stället asylinvandringen. Detta ledde till stora förändringar i och med att de största gnippema av dessa kom från länder utanför den s k västerländskt-kristna kulturtraditionen. Många av dem hade i av islam dominerad kulturtradition. Andelen utomeuropéer bland

bakgrund

utlänningarnai Sverige var 1970 7%. 1980 var den 18% och 1990 34%.

Hur många invandrare som i dag finns i Sverige beror på hur man definierar. Enligt den vidast använda definitionen är de drygt 1,6 miljoner (ca 17% av totalbe-

Utgår vi i stället från utlandsfödda blir siffran drygt 900 000 (cirka

folkningen).

10% av totalbefolkningen). Av dessa är ca l/3 nordbor, l/3 utomnordiska européer och l/3 Med tanke Sveriges historiska homogenitet, och därmed

utomeuropéer. på

ovana att hantera heterogenitet, och den korta period under vilken dessa

följande människor, speciellt då de utomeuropeiska, har kommit till Sverige, kan förändring-

arna i den svenska sammansättning och därmed vidhängande förän-

populationens

dringar i normer och värderingar, beskrivas som revolutionära.

en brittisk forskare gäller att Sverige har undergone a greater trans-

Enligt

in its character as a result of immigration than any other European

formation

country since 1945.

Denna dramatiska förändring av Sverige vilken också, som Mauricio Rojas gör, kan som att bara två länder i Västvärlden har haft större relativ andel

uttryckas

32 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? SOU 1996: 151

utlandsfödda i sina befolknin gar än Sverige har i och USA,

dag, nämligen Argentina

och det var på 20-talet.

Vad händer med arbetena?

Vi har redan sett hur införandet av inom industrin har lett till att stora

högteknologi

mängder arbete som traditionellt utförts av arbetare har över av

mänskliga tagits

robotar och på annat sätt automatiserats. av människor har

Mängder härigenom

friställts . Naturligtvis har nya Dock har de som förlorat

jobb samtidigt uppstått. job-

ben inom industrin dels i regel fel och för dessa dels är

kunskaper färdigheter jobb,

de (åtminstone ännu så länge) för för de nya

många jobben.

Denna typ av förändringar bekräftas även i en

sysselsättningsstudie genomförd

av OECD. Varje år sedan mitten 1980-talet har det tillkommit cirka på tio procent nya arbetstillfällen med krav på högre kvalifikationer, medan en större andel

något

arbetstillfällen med enklare arbetsinnehåll försvunnit. Denna av

strukturomvandling

arbetslivet, som också visas av att andelen av arbetskraften i inom

Sverige sysselsatt

den varuproducerande sektorn 1970 var 42%, 1985 29% och 2010 förväntas vara 10%, har accelererat sedan 1990. Arbetslivet kräver i ökande med både takt personer högre utbildning och med nya typer av utbildningar. Samtidigt är arbetskraftens tillskott av personer med sådana enbart två ny typer av högre utbildning till tre procent per år. Rätt kompetensutveckling av de personer som redan är i arbetskraften är därför av strategisk betydelse dels för arbetslivets dels för att hålla nere

utveckling,

arbetslösheten. Det radikala i dagens framgår av att inom I-världens länder beräknas

förändringar

cirka 100 miljoner arbetstillfällen inom s k traditionella försvinna

yrkesområden

från mitten på l980-talet och fram till 2015-2020. Bara i har 400 000 så-

Sverige

dana arbetstillfällen hitintills försvunnit sedan 1990. Tendensen är likadan i nästan alla I-länder. I USA försvann t ex New York Times över 43

enligt miljoner jobb

mellan 1979 och 1995. En strukturell av det svenska arbetslivet visar i att allt mindre

förändring sig

arbete utförs inom vad man brukar kalla Och med i antas

tillverkningen. jämfört dag

endast hälften så mycket arbetskraft behövas för oförändrad en bit in

produktion på

2000-talet. Utvecklingen inom denna sektor kan komma att den som

parallellisera

skedde med jordbrukssektom vid till industrialismen. decennier

övergången Några

in på 2000-talet kommer i så fall av arbetskraften att tillnågra få procent producera räckligt för att tillfredsställa våra materiella behov. Som har nämnts att i

exempel

mitten av 2000-talet kan de bilar som världen behöver, i en handfull fabriker

byggas

i några länder, var och av dessa fabriker skötta av ett halvdussin arbe-

yrkeskunniga

tare. De nya tjänsteområdena kan utvecklas, men inte alls i den ut-

visserligen troligen

Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben? 33

sträckning som krävs för att ta emot den arbetskraft som blir över från bl a tillverk-

Och också inom dessa områden kan vi vänta oss rationaliseringar.

ningsindustrin.

Likaså tvingas rationaliseringar fram inom den offentliga sektorn. Det var ju denna sektor som under den tidiga rationaliseringsperioden inom industrin (under 70- och framför allt 80-talet) i stor utsträckning sög upp de då inom industrin friställda

att man där hela tiden skapade nya jobb. Detta visas tydligt av att det mellan genom 1970 och 1990 tillkom över 600 000 nya arbetstillfällen i denna sektor. Med detta är det dock sedan 1990 slut. Man räknar i stället med att minst ytterligare 100 000 jobb av besparingsskäl måste rationaliseras bort inom den offentliga sektorn de

närmaste åren. Då alla tecken tyder på att rationaliseringarna med vidhängande

inom både industri och offentlig sektor kommer att fortgå verkar det

friställningar

klart att det vill till veritabla synvändor inom vår sätt att se på arbete och arbetsmarknad om vi vill rädda välfärdssanthället.

Arbetslöshet

Här indikerade förändringstrender i arbetsliv och arbetskraft, som kunde skönjas redan på l980-talet, har förstärkts efter 1990 och kan förväntas fortsätta att förstärkas. När det gäller denna utvecklings resultat i arbetslöshet finns det, som bekant, många sätt att räkna. För att se i förändringarna bör man inte enbart stirra sig

magnituden

blind på de i traditionell mening arbetslösa, vilka är många nog, utan också försöka se hur många som skulle ha varit i jobb om de hade varit efterfrågade. Dessa utgör

enligt ett SIFO-projekt cirka en fjärdedel den svenska befolkningen mellan 18 och

e 64 år.

Det rör sig då om l 300 000-l 430 000 människor som trots att de kan och i de flesta fall skulle vill ha ett jobb ändock av olika anledningar står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Lönearbetslöshet är ur detta perspektiv inte, som vi tenderar

att se det ur industrisamhällesepokens synvinkel, längre något onormalt. Den

gamla bilden av Sverige som framgångsrikt varuproducerande land med låg

arbetslöshet stämmer inte är inte bara -

längre. “Trejiärdedelsssamhället på väg

det är redan här. Dock har många av oss fortfarande kvar den gamla i industrisamhället grundade idealbilden av verkligheten. Den är en del av vårt paradigm, av vår verklighetsdefinition. Det finns också annat som gör att vi bl a här i Sverige

har anledning att tala om en ny epok. Invandringen och etnicitetsfrågor och bl a

därigenom följande heterogenitet har vi redan sett som några exempel. andra i sammanhanget relevanta utvecklingstrender är att Sverige 1970

Några

hade världens tredje högsta köpkraftsrelaterade BNP per capita. 1990 låg vi långt

ner i listan, ca 10% under OECD genomsnittet. Vid samma tidpunkt hade Sverige en av världens absolut bäst utbildade befolkningar. I dag är vi i detta avseende sämre rustade än de flesta av våra konkurrentländer. Vi har inte vårdat oss om våra anstäl-

34 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? SOU 1996: 151

ldas kompetens. Sverige har också relativt sett tappat stora exportandelar på strategiska framtidsmarknader. Enligt senaste utgåvan av The World Competitivness

är Sverige, nu nere 15:e plats, på väg att passeras av uppåtgående länder

Report på

som t ex Chile, Korea och Thailand. Sverige har hamnat på efterkälken.

Malaysia,

De ekonomiska, arbetsmarknadsmässiga, etc krisema har även lett till förtroendekris, framförallt mot politiker och systemet. Den ekonomiska krisen är alltså också en politikens, eller om man så vill, en demokratins, kris. Sverige har enligt flera bedömare från sin glansperiod 60-talet förvandlats från en visionär förebild

på

för många länder i världen och Europa till ett land utan visioner i ekonomisk, social och politisk kris.

Farväl till det permanenta heltidsarbetet

Sverige kan alltså, liksom stora delar av den övriga industrialiserade värden, enbart utifrån få i denna uppsats skisserade skeenden utan överdrift sägas i accelerer-

några

ande takt ha genomgått stora förändringar på ett stort antal dimensioner under de senaste decennierna. Det mesta tyder också på att de förändringar vi hittills sett enbart

är början på ett genomgripande förändringsskeende.

Maktutredningens slutsatser är att den svenska modellen och dess framgång var förknippad med en avgränsad historisk period och med dess speciella maktstruktur, att de egenskaper som utmärkte denna period alla försvagats eller för-

svunnit, att samhällsförändringarna går i riktning från den modellen och att den

svenska därför måste sägas ha nått en vändpunkt.”

modellen

Lönearbetet förefaller att ha upplevt sin kulmen. Den arbetsform som haft en dominerande ställning i folkhushållet minskar i betydelse, och med den det permanenta

heltidsarbetet, den familjeförsörjare mannen, den reguljära anställningen, de vanliga arbetsgivare/ arbetstagareförhållandena m m. huvudsakliga typ av

Industriepokens

arbete med långvarig fast anställning, bestämda arbetstider och fast arbetsplats kommer att bli en alltmer sällsynt vara inom den kommande nya arbetsmarknaden, hur den nu än mer i detalj kommer att te sig. Inom industriepokens arbetsmarknad var stabilitet och ideal. Arbetaren uppmuntrades att bli vid sin läst.

långsiktighet

Hoppjerkor sågs inte positivt. Det ideala livsloppet var ungefär: Först utbildade

man sig till ett förhand existerande arbete. Sedan stannade man o ih gjorde even-

på

tuell karriär inom det företag, organisation eller bransch man var anställd i. Därefter

i

gick man i pension och fick guldklocka.

Som vi redan konstaterat talar en hel del för att varuproduktionssektorn kommer att fortsätta att öka sin produktivitet så att endast hälften så mycket mänskligt arbete om några årtionden behövs för oförändrad produktion. Om detta besannas kommer

det att krävas i storleksordningen en tredubbling av produktionen, och därmed lika

SOU 1996: 151 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? 35

större konsumtion, för att få till stånd en sysselsättningsökning inom detta

mycket

område. Vem skall dessa varor? Trenden har ju under senare år snarare gått

köpa

mot minskad än ökad konsumtion. Därtill kommer att tillväxten inom den privata

också den förutsätter tillväxt inom eftersom största

tjänstesektom varuproduktionen

delen av de utförs för att utveckla, marknadsföra, distribuera och

privata tjänsterna

de varor som inom Även en sysselsätt-

försälja produceras varuproduktionssektom.

inom detta fält skulle alltså kräva en mycket stor ökning av varupro-

ningsökning

duktion och varukonsumtion. Detta särskilt som även den privata tjänstesektom med stor sannolikhet kommer att utsättas för rationaliseringar.

De nya jobben

Givet att de gamla jobben minskar i betydelse, hur är det då med de s k nya arbets-

marknaderna - inom t ex informationsteknologi, dator- och upplevelseindustri?

Problemet med dem är att de inte är personalintensiva (inom t ex datorunderhållningsföretaget Nintendo, vilket varit ett av världens mest lönsamma och

framgångs-

rika företag under 1990-talet, finns t ex enbart 900 anställda med riktiga jobb på en av tolv miljarder kronor). Vidare är problemet att när de ökar och

årsomsättning

utvecklas så är det just resultaten från dessa områden som är själva orsaken till

av inom de marknaderna. De

mycket rationaliseringama gamla rationaliserings-

effekter resultaten från de nya arbetsmarknadema ger upphov till kan därför på goda grunder med råge antas äta upp den ökande sysselsättningen inom dem.

Möjligen kommer framtidens arbetsmarknad mycket mer att likna vad som i dag redan gäller arbetsmarknaden för skådespelare, rockmusiker eller professionella ishockey- eller fotbollsspelare. Individen eller medarbetaren kontrakteras till teamet

för att man just då behöver någon med just hennes professionella och personliga

egenskaper. Fungerar hon inte i teamet säljs hon i bästa fall vidare till ett annat team i vilket hon kan fungera på ett förstärkande sätt. Lika lite som en trummis eller en vänsterforward på basis av enbart sin formella meriter förväntas fungera i vilket band, vilket lag, som helst kommer framtidens arbetare att göra det. Hur långt denna liknelse kan dras kan naturligtvis diskuteras. Själva tror vi dock att den kan dras betydligt längre än vi här har utrymme till. Hur det nu än är med detta tror i alla fall vi att framtidens arbetsmarknad i mycket större utsträckning än dagens kommer att premiera flexibilitet och personliga egenskaper. Individen måste också acceptera att en i konstant snabb förändring stadd arbetsmarknad kräver att han eller hon flera gånger under sitt liv förändrar sin kompetens. Liksom hon antagligen måste acceptera att under livet gå in och ut i olika arbeten, projekt och

många gånger

funktioner, måste hon acceptera att många gånger gå in och ut i utbildningssystemet

kompetens till den föränderliga arbetsmarknadens krav. Ju mer för att anpassa sin kraven på personlig och annan kompetens och färdighet ökar desto mer blir de

36 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? SOU 1996: 151

handelsvaror. Den trygghet den traditionella arbetaren tidigare fick i stabilitet och förutsägbarhet kan i så fall imorgon antagligen endast fås genom att hon utvecklar en högt utvecklad flexibilitet och förmåga att successivt anpassa sig till

ständigt

förändrade situationer och krav. Den enda trygghet som kommer att erbjudas kommer troligen att bli förmågan och färdigheten att snabbt och ett kreativt sätt kunna

på

anpassa sig till nya och okända situationer. De individer som lyckas med detta kommer att klara sig bra. De som misslyckas kommer å andra sidan att

antagligen

harrma i svårigheter och slutligen kanske slås ut. Och alla kan inte lyckas helt enkelt av det skälet, som vi sett ovan, att det inte finns tillräckligt många tillfällen till förvärvsarbete. Det just sagda kommer i den ökat internationella och

globala

världen, mutatis mutandis, även att och organisationer.

gälla företag

Det är också de länder som snabbast har anpassat sig till den nya

högteknologiska

och flexibla informationseran som klarat sig och sitt lands bäst. I

sysselsättning

USA försvann som vi såg drygt 43 miljoner jobb 1979-1995. Samtidigt har antalet sysselsatta ökat från ca 100 miljoner 1980 till ca 125 1995. Man har alltså

miljoner

lyckats skapa 25 miljoner fler jobb än de som förlorade. Det är två och en halv

gått

gånger så många som man under samma period lyckades skapa inom samtliga

EU-länder tillsammans. Och detta trots att den amerikanska tillväxten under

period-

en inte varit stort större än den inom EU: i genomsnitt 2,4% per år mot 2,0%. I dag är den amerikanska arbetslösheten också enbart en så som den

ungefär tredjedel hög

inom EU-ländema. Det är inte heller enbart s k

lågavlönade hamburgervändarjobb

som skapats. Antalet kvalificerade och välbetalda ökade 1983-1993 snabbare

jobb

än de lågbetalda. De flesta nya jobben är inte heller i traditionell be-

anställningar

märkelse. Runt tre fjärdedelar ha sin som i få-

uppges anställning egenföretagare mansbolag.

Var finns

sysselsättningen?

Sammanfattningsvis verkar det alltså som att vi kommer att få se nya arbeten och arbetstillfällen. Men ingenting talar för att de därmed kommer att bli fler än vi har i dag eller kommer att innebära minskad arbetslöshet. En kan vara att

dellösning

medborgarna generellt minskar sin betalda arbetstid, och därmed naturligtvis sin standard, så att fler å ena sidan kan få egenförsörjning i form av arbete

samtidigt

som de, å andra sidan, får tid över att utan betalning åta inom

sig arbetsuppgifter

ovan nämnda sektorer av det offentliga. Detta är dock antagligen i

dag oacceptabelt

för den stora majoriteten arbetande svenskar. Men om det, som det hävdas, är sant att det med den typ av stora

samhälleliga

förändringar vi diskuterat med tiden också följer radikala förändringar i människornas tanke- och livsmönster, är det dock kanske inte helt att vi om

omöjligt några

decennier kan vara mogna för något som liknar det just nämnda. Visionärer talar

SOU 1996: 151 eller systemkris - vad betyder det för jobben? 37

Lågkonjunktur

om, om inte ett avskaffat lönearbete så ett begränsat betalt arbete för alla som varar

under ett bestämt antal år eller ett visst antal timmar i veckan under en

antingen

större del av livet. Till detta arbete kan komma det som man - obetalt och frivilligt - åt för att sköta bam, och 0 s v samt grannskapet och för att

ägnar sig sjuka gamla

bl a kan innebära ytterligare betalt arbete om tillgodose sina egna intressen (vilket man så vill).

och slutsatser

Sammanfattning

Mot av vad vi, om än skissartat, ovan redovisat tycker vi oss kunna se att

bakgrund

industrisamhället och den ekonomiska tillväxten det byggde på, nu passerat toppen

sin att tillväxt inte heller automatiskt ger fler jobb, att tek-

på expansionsfas, längre

niska inte heller längre är synonyma med fler jobb, att inte heller höga

framsteg vinster i företagen längre är någon garanti för jobb.

Allt detta därför, som vi ser det, att en politik för framtida välfärd måste

pekar på

få en annan än Men måste byggas en ny grund också

inriktning dagens. politiken på för att kunna ta till den demografiska utvecklingen, till de globala miljöfråhänsyn

till mellan Nord och och till andra internationella trender vi

gorna, klyftorna Syd

indikerat ovan, som knappt ens nänms i de omvärldsanalyser som figu-

grovt något

rerar i debatten om ekonomisk kris och arbetslöshet.

kring Sveriges problem

Hitintills kan det svenska systemet, som vi ser det, i det nämiaste helt sägas ha mött alla utifrån idén om att det finns ett givet Sverige - Folkhemmet

förändringar

och senare Den Svenska Modellen - som till varje pris måste försvaras och upprätthållas. inom i samhällsområden verkar ha varit:

Grundinställningen princip samtliga

så fort konjunkturen vänder skall vi återskapa det vi p g a våra ekonomiska problem

ta bort. Och allt med traditionella medel. Detta är som vi ser det uttryck för

tvingats en lika falsk som familjelyckan i en Carl Larsson-målning. Sörgårdsromantik

Som vi det måste vi i Sverige inse att samhället de kommande decenni-

uppfattar

erna, av bl a de faktorer och trender vi här indikerat, står inför ytterligare

på grund

och större Dessa kommer att ställa landet och dess innevånare inför

förändringar:

situationer för vilka det inte existerar genomtänkta och utarbemånga nya och ovana tade och vilka inte förutsetts av de politiska, moraliska/etiska och andra

strategier

kodex vi i arv. I stället för att nya problem, måste

tagit applicera gamla lösningar på

vi tänka om och finna på de nya problemen. Annars riskerar vi att

nya lösningar

hamna i som kan få de hittillsvarande att framstå som ganska marginella.

problem

Av en från UNDP, FN:s utvecklingsprogram, nämns

nyligen publicerad rapport

och som länder vilka relativt kort tid resa sig ur fattig-

Sverige Japan på lyckades

dom. Det berodde på att båda länderna satsat utbildning av hela

enligt rapporten på

inte bara en elit. Dessutom har inkomstfördelningen mellan olika

befolkningen,

i samhället hela tiden varit relativt jämn. Bl a detta ledde till att Sverige blev grupper

38 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben?

något av ett förebildsland i världen. Detta gäller, som vi sett, i avseenden inte

många

längre.

Utbildning kan dock igen komma att spela en viktig roll som

förändringsfaktor,

i försöken att vända senaste decenniums utveckling. Sverige har bl a genom sin

ju

studiecirkeltradition ett starkt utbildnings- och bildningsmedvetande (tre av fyra vuxna svenskar har personlig erfarenhet av studiecirklar).

Regeringens satsning på utbildning känns därför riktig. Samtidigt borde det stå

klart att kravet på utbildning måste specificeras. Utbildning låter bra, men leder inte

självklart till kompetensutveckling.

Avslutningsvis är vi övertygade om att fullt betald sysselsättning åt alla inte kommer att kunna förverkligas. arbetslösheten utanför det som vi

Lösningen på ligger

nu ser, utanför traditionen och det paradigm som vi är inneslutna i.

själva

Redan i dag finns emellertid groddar till det som skall komma. Hos

vanliga

människor finns en benägenhet för som kan växa fram till en rörelse.

förändring,

Samhället och politiken måste vara lyhörd för sådan framväxande rörelse. Och samhället måste hjälpa människor som av olika skäl inte klarar av den svåra övergången. Vi får inte som sade, “from to

gå, någon welfare workfare

Referenser

Antman, Peter Systemskift. Fyra folkhemsdebatter. Carlssons 1993.

Axelson, Sigbert & Pettersson, Thorleif Mot denna framtid, (Institutet för framtidsstudier) Carlssons 1992. Bell, Daniel The coming of post-industrial Basic Books 1977.

society

Berglund, Richard Industrin kan inte trygga

sysselsättningen. Göteborgs-Posten,

1995-1 1-24.

Björk, Lars Att behärska föränderligheten, Arbetsmiljöfonden, 1990.

Burrows, Brian; Mayne, Allan & Newbury, Paul Into the 21 st A Handbook

Century.

for a Sustainable Future, Adamantine Press Ltd, 1991. Demokrati och makt i Sverige. SOU 1990:44.

Maktutredningens huvudrapport.

Drucker, Peter Post-Capitalist Society, Butterworth-Heinemann, 1993.

Gustafsson, Bengt (red) Land i förändring. Röster om den svenska krisen. Timbro, 1994. Hamilton, Carl & Rolander, Dag Att leda Sverige in i krisen, moral och i

politik

nedgångstider. Norstedts 1993.

Henrekson, Magnus Sveriges Tillväxtproblem, SNS Förlag, 1992.

Holmer, Jan & Karlsson, Jan Ch. Kvalifikation. Hur kunskaper och meriter värderas i det moderna samhället. 1991.

Uppsala: Konsultförlaget,

Jervas, Gunnar (red) Migrationsexplosionen. Bakgrund och alternativ till den

felslagnaflyktingpolitiken. SNS Förlag, 1995.

i SOU 1996: 151 Lågkonjunktur eller systemkris - vad betyder det för jobben ? 39

Kuhn, Thomas The Structure Revolution Chicago Univ. Press 1962 (sv

of Scientific

övers 1979).

Moorecroft, Sheila (ed) Visions the 21 st Century. Adamantine Press Ltd, 1992.

for

Nya villkor för ekonomi och politik Ekonomikomrnissionens förslag. SOU 1993: 16.

Clas-Erik & Håkan Rättvisans - en

Odhner, Bengtsson, nya förutsättningar omvärldsanalys. LO 1995.

Olsson, Sven & Therbom, Göran (red) Vision möter verklighet. Om social styrning

och faktisk samhällsutveckling. Ratio 1991. Pahl, Ray E. Bringing Work to Life. Paper presented at the symposium “Work Quo

Vadis”. Karlstad, 1996. Rättvisa. Rättviseutredningens rapport till LO:s 23:e ordinarie kongress 7-12 september 1996, LO 1995. Sayer, Andrew & Walker, Richard. The New Social Economy. Reworking the Division of Labour. Cambridge: Blackwell Publishers, 1992. Stalker, Peter The Work of Strangers: A survey of international labour migration. International Labour Office, 1994. Svensson, Ronny Arbetslösheten hotar demokratin. Arbetet Nyheterna, 1996-07-12. The State of the World s Refugees. In search solutions. UNHCR, Oxford Univ

of

Press 1995. Toffler, Alvin The Third Wave. William Morrow & C0 Inc, 1980. Toffler, Alvin Powershift, Knowledge and Violence at the edge of the 21 st century. Bantam Books, 1990. Toulmin, Stephen From F eudal Serfs to Free Agents: The Future of “Employment. Paper presented at the symposium “Work Quo Vadis”, Karlstad, 1996. Trender och prognoser inför 90-talet. Befolkning, arbetsmarknad. SCB

utbildning,

1985.

Wahlström, Bengt År 2002. Trender i näringsliv, samhälle och privatliv. Almqvist

& Wicksell, 1992. i Wahlström, Bengt stålbadet. Trender i morgondagens arbetsliv. Liber

Efter

Hennod, 1993.

Zetterberg, Hans m fl Välfärdens brytpunkt. Kademeja, 1993.

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 41

-

Om att leva utan arbete arbetslösas

upplevelser

R Jönsson och Björn Söderfeldt, Lunds Universitet samt Bengt Starrin,

Leif

Högskolan i Karlstad

Under de senaste fyrtio åren har samhällsekonomin kännetecknats av tillväxt med vissa cykliska svängningar som lett till arbetslöshet, dock på en låg nivå (2-5 procent). Denna trend bröts i början av 90-talet. Sverige fick en mycket hög arbetslöshet, 12-13 procent. Under loppet av några få år försvann en halv miljon arbetstillfällen - de flesta s k arbetarjobb. Det strukturella inslaget är starkt, vilket visat i att under det senaste året, som kännetecknats av snabb återhämtning, har

sig

bara en liten andel av de gamla jobben återkommit. Den s k restarbetslösheten är betydande. Detta har medfört att många människor har blivit långvarigt arbetslösa, fått sin ekonomi starkt försämrad och blivit beroende av att leva på bidrag.

privata

Sedan 1990 har arbetslösheten mer än fördubblats bland svenskar och bland de utländska medborgarna har den fyrdubblats. I dag är ca 13 procent av arbetskraften utan reguljärt arbete. Värst drabbade är invandrare från utomnordiska länder. Arbetslösheten bland dessa är drygt 20 procent. De arbetsvårdande åtgärderna har ökat kraftigt och drygt en tredjedel av de arbetslösa är sysselsatta i arbets-

mycket

av olika slag. Den arbetslösheten riskerar att verka

marknadsåtgärder långvariga

nedbrytande på individen, och kan indirekt leda till sjukdom eller utlösa en latent

liggande sjukdom. Undersökningar har visat att allvarliga kan

hälsoproblem

uppkomma

Syfte

Denna bygger i huvudsak en av ALU -sysselsatta i

uppsats på undersökningz

LO-sektionens regi i en större sydsvensk kommun. Studien omfattar 262 personer och genomfördes under november 1995 i samarbete med den lokala LO-sektionen. (När vi nedan refererar till denna undersökning kallar vi den för enkelhetens skull “LO-studien .) Syftet är att undersöka hur människor med längre tids arbetslöshet upplever sin situation och hur arbetslösheten deras ekonomi, själv-

påverkar

Tidningen Arbetsmiljö nr ll 1980. Socialmedicinen Malmö Allmänna sjukhus,

Jönsson L.R. (1996), Arbetslöshetens konsekvenser -om att leva utan arbete. Rapport februari 1996.

42 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996: 151

hälsa och välbefinnande? Upplevelser av hur man har blivit bemött av

uppfattning,

arbetsförmedling och i förekommande fall av socialtjänsten har också studerats i denna undersökning. Det innefattar även inslag som hur de mår inför besöket, om man tycker att det upplevs som hur Socialbidraget betalats ut, om man

förnedrande,

har fått avslag sin ansökan och hur svårt eller lätt det är för de arbetslösa att få

på

kontakt med socialtjänsten.

Vilken kunskap finns kring arbetslöshetens konsekvenser?

Den moderna arbetslöshetsforskningen har övertygande visat att längre arbetslöshet

tenderar att föra med sig sociala och hälsomässiga problem, skapa stress, oro, försämrad framtidstro och lägre självkänsla. Men å andra sidan har den moderna arbetslöshetsforskningen inte tagit den ekonomiska och moraliska aspekten av att sakna lönearbete på riktigt allvarf*

Arbetslöshet har vidare konsekvenser än enbart minskad inkomst och därmed beskuren ekonomisk frihet. Ekonomiska svårigheter kan i sig ge upphov till hälsoproblem. Lönearbetet har en stark moralisk ställning i vårt samhälle. Pengar som inte har tjänats genom eget arbete upplevs inte ha samma höga moraliska värde som lönen. Att bli tvungen att leva på arbetslöshetsunderstöd eller socialbidrag upplevs därför som nedvärderande.

Arbete är en central verksamhet i människors liv. Man kan säga att det är själva fundamentet för vårt materiella liv och en viktig mekanism för fördelning av inkomster, makt och inflytande i samhället. Arbetet är också avgörande för

individens möjligheter att förverkliga sig själv och utveckla sina anlag. Kopplade

till lönearbetet finns starka normer och förväntningar om att den som kan arbeta också skall det. Dessa förväntningar är starka inom t ex socialtjänsten, sam-

göra

tidigt gäller att även om arbetsetiken är dominerande varierar människors inställning till arbete. För en del är arbetet bara ett medel att försörja sig, för andra är det en livskarriär. En del forskning visar att konsekvenser av arbetslöshet till viss del beror

Vid undersökningstillfállet (vecka 47 1995) var 358 personer sysselsatta i olika projekt i LO-sektionens

regi. Av dessa besvarade 262 (73 procent) en ganska omfattande enkät med frågor om ålder, boende-

förhållanden, familjetyp, utbildning, ekonomi, upplevd hälsa, upplevelse av utanförskap och skam,

välbefinnande och upplevelser av kontakter med AF och socialtjänst. Undersökningspopulationen

bestod av både svenskar och invandrare och alla ålderskategorier mellan 20-64 år var representerade.

Av de som besvarade enkäten var 105 män och 157 kvinnor. Bland männen var andelen svenskar 49

procent och bland kvinnorna 57 procent. Den största gruppen bland invandrarna kom från något

utomeuropeiskt land (40 procent) och en nästan lika stor andel (39 procent) kom från annat europeiskt

land utanför de nordiska länderna, medan de resterande (1 1 procent) kom från något av de nordiska

grannländerna.

Willis (1986) Unemployment; the final inequality. Ur British Journal of Sociology of Education. 7,2.

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 43

vilken betydelse individen tillmäter arbetet. Om det är viktigt för den arbetslöse

på

att ha ett arbete att gå till tenderar arbetslöshetssituationen att bli svår att hantera för den arbetslöse?

Förlusten av ett arbete kan innebära förändringar i livssituationen med en

förändrad identitetsuppfattning som följd. Den arbetslöse upplever sig hamna i ett

existensiellt vakuum.° Det är mycket som tyder på att ju mer individen skamgörs under arbetslöshet och ju mer skan1fyllt det upplevs att vara arbetslös, desto allvarligare blir konsekvenserna. Dessa tycks dessutom bli mer allvarliga när individen både är utsatt för ekonomiska påfrestningar och omgivningens skam-

görande.7

Konsekvenser av arbetslöshet drabbar inte enbart den arbetslöse. När en familj drabbas av arbetslöshet och ekonomin försämras måste man i många fall ändra sin livsstil. Saker och ting som tidigare kanske var självklara, t ex att ha bil, gå på bio, äta på restaurang någon gång, blir inte längre möjligt, och barnen kan inte göra samma saker som kompisar etc. Alla människor drabbas inte lika. För en del blir konsekvenserna stora och för andra små. Försörjningsbördan antas spela stor roll. Barnfamiljer är mest utsatta och är man dessutom ensamförsörjare kan man bli särskilt hårt drabbad vid arbetslöshet. Det är känt att arbetslösa äter mer läkemedel och belastar sjukvården mer än andra, t o m mer än vad som kan förväntas med hänsyn tagit till att de faktiskt är oftare sjuka än andra. Negativa effekter har också redovisats hos arbetslösas och i en dansk studies redovisas att över-

familjer

dödligheten stiger med arbetslöshetens varaktighet, särskilt bland män?

Människor i allmänhet bygger upp sitt sociala liv kring arbetet. Därför är det allvarligt att identiteten som en arbetande och produktiv människa

försvagas.

Försvagas denna identitet kan det leda till en kris i individens jaguppfattning.°

Warr (1978) A study of psychological well-being. Ur British Journal of Psychology. 6,9. 6

Ezzy (1993) Unemployment and Mental Health Service. 1977, 7.

Starrin och Lundberg (1993) Uppsagd från jämvcrket. Socialmedicinsk tidskrift l993,5. Starrin B. et al. (1966) Om arbetslöshetens ekonomi och skam. ISocialvetenskaplig tidskrift. 3

Folkhälsorapport 1994 Socialstyrelsen.

AMS lät två forskare Didrichsen och Janlcrt vilka medicinska och sociala konsekvenser en ökning av

arbetslösheten från 1,5 procent till 9 procent skulle få om allt annat var oförändrat. Enligt forskarna

skulle ökningen av arbetslösheten kunna leda till att dödligheten i åldersgruppen 20-64 år ökade med

1,5 procent (ca 200 dödsfall), antalet självmord med 7,5 procent, antalet människor med nedsatt

psykiskt välbefinnande öka med 10 procent, vårdsökandet med 3 procent och förtidspensioneringama med 30 procent. Folkhälsorapport 1994 Socialstyrelsen.

m

Isaksson m fl (1978) Överlevnadsstrategier. Krukisprojektet. Nacka 1978.

44 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996: 151

Studier har visat att arbetslöshet påverkar olika faser i känslolivet. Först inträder en förlamande chock, därefter ett tillstånd av optimism - det grejar sig nog snart med ett nytt jobb. Ju längre arbetslösheten varar desto svagare blir förhoppningen om ett nytt arbete. Den arbetslöse blir och i värsta fall fatalistisk.”

pessimistisk

Det är inte helt ovanligt att en längre tids arbetslöshet leder till social isolering, psykisk problematik och kris. En kris är en reaktion på en yttre händelse som t ex att plötsligt bli utan arbete. I en krissituation reses hinder framför den arbetslöse som gör det hart när omöjligt att uppfylla viktiga livsmål och hon riskerar att drabbas av vanmakt.” Hon finner inga vägar ut ur problemet.

Upplevelser av vanmakt kännetecknas ofta av misslyckanden, kraftlöshet och besvikelser. Vanmakten i en relation med andra kan bli destruktiv. Ilskan och förtvivlan som samlats riktas både mot den egna personen och mot andra. Danska studier kring arbetslöshet har visat att det inte är helt ovanligt att människor som drabbas av en kris upplever intensiva känslor av vanmakt, oro, skuld, aggressivitet

och depressioner.” Det som tidigare upplevdes som meningsfullt blir istället meningslöst. Den drabbade känner sig överflödig och improduktiv. Självförtroendet

och självaktningen påverkas negativt liksom ambitioner, fritidsintresse och framtidstro. Förmågan att hitta nya jobb påverkas negativt.

LO-studiens

resultat

Tidigare undersökningar visar att vad arbetslösa mest oroar sig för inför framtiden är att få ekonomin att gå ihop.” Att vara arbetslös innebär för de flesta att anpassa sig till ett liv med betydligt mindre pengar än tidigare. Det är vanligt att man får svårigheter att klara av sin ekonomi och får lita hjälp från anhöriga och vänner.

på

En del tvingas att låna pengar, t ex bilen, eller vända sig till

sälja ägodelar, socialtjänsten.

Möjligheterna och att anpassa sig till är olika beroende

förmågan förändringar

på vilka ekonomiska och sociala resurser som man förfogar över. Ett socialt nätverk,

Eisenberg och Lasarfeld, (1983) Kritisk Psykologi nr l 1983.

Eisenberg och Lasarfeld (1983) a a

Med vanmakt menas helt generellt att man inte ser någon utväg, några medel och möjligheter att

förändra sin situation, inbegripet det att motsätta sig, kanske stoppa eller upphäva andras viljeutövning

gentemot en självf* Mathiesen (1982), Makt och motmakt.

Ovesen E, (1978) Arbetslöshetens psykiska följdverkningar, Stockholm 1978. Billerudstudiema i

Arbetsmiljö nr 11 1980.

Starrin B. et al (1996), a a.

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 45

där man får stöd från anhöriga och vänner kan ofta mildra de negativa effekterna av arbetslösheten. En stor andel, ca 50 procent av de arbetslösa i undersökningen, hade fått ekonomiskt stöd av anhöriga. Mellan 30-40 procent har fått ekonomiskt stöd av vänner. Bland ensamstående med barn var det 64 procent som fått hjälp av sina anhöriga för att klara de vardagliga utgifterna. Det framkom ingen skillnad mellan svenskar och invandrare i detta avseende. En stor andel av de arbetslösa hade uppsökt socialkontoret för att ansöka om socialbidrag. Av svenskarna var det 39 procent och bland invandrarna 29 procent. Ca hälften av ensamstående med barn hade uppsökt socialkontoret.

I en studie av arbetslösa unga hade var femte fjärde

ung man och var ung kvinna

tvingats vända sig till socialtjänsten.” I denna undersökning

var det fler, ca 35 procent, som tvingats ansöka om socialhjälp. De ensamstående tvingades i större

utsträckning än gifta/samboende att förlita sig på hjälp från anhöriga, vänner och

socialtjänst. Enkätundersökningen har följts upp med åtta djupintervjuer. Ekonomin var ett

viktigt samtalsärnne vid intervjuerna. beskrev sin ekonomiska

Samtliga intervjuade

situation som mycket påfrestande. För att illustrera vad som finns bakom siffrorna återges här ett par av de intervjuades egna beskrivningar. Den första är från en intervju med en kvinna i 30-årsåldem. Hon är gift och både hon och hennes man är arbetslösa och de har ett bam som Hon berättade bl a om

går på lågstadiet. familjens

ekonomi och intervjuarens om hur lösa ekonomiska

på fråga familjen lyckades

bekymmer som uppstått under arbetslösheten svarade hon:

“Ja, om jag säger att vi har privata skulder till våra föräldrar, som vi har tur att dom inte kräver tillbaka. 1 den mån dom kan så dom också till. Det

hjälper skall ju

betalas tillbaka. Och sedan, det var att när social-

roliga ju, vi tog upp det för

sekreteraren, så får man då svaret- strunta i dom där skulderna till föräldrarna. Men jag menar gör man det då sitter man där nästa gång man behöver låna. Det är inte roligt att springa runt och fråga kan låna så och så att man

jag få mycket för

ska kunna klara sig man måste betala tillbaka sina skulder.

Hon berättar vidare att familjen förutom att ha vänt till och vänner

sig anhöriga

också sålt ägodelar:

Innan, då sålde jag mycket, gick även på panten och satte vad kunde att

jag för

kunna klara var ibland kan man inte låna och då man

mig. Jag ju tvungen ju får ju

panta tyvärr.

Starrin B. et al (1996), a a.

46 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996: 151

På intervjuarens om det är det vanligt att sälja bitar av sitt hem, svarade hon:

fråga

Ja, har väldigt många väninnor som är arbetslösa och dom har gjort

jag ju

likadant. Man gör det innan man går till socialen även fast du vet att du får

ju först hjälp därifrån. Man utgår ju att innan man får hjälp får man först sälja av det man

kan och sen gå dit och det är ju fler än jag som gjort.

om hur hon tror att hennes barn upplever att föräldrarna är

Intervjuaren frågade

arbetslösa. Hon berättade att hon inte tror att barnet jämför föräldrarna med

” kamraters föräldrar:

men hon (dottern) kan säga att hon vill ha någonting, men -ja mamma jag vet att du inte har pengar. Det där att man kan märka klasskillnaden i skolan, det gjorde man inte för ett år sen, men nu märker man att det. Jag tycker är så hemskt va, som när hon att vet att vi mamma inte har pengar och då tänker jag vad gör

säger jag

nu. Och det är väl det vi har sagt, att vi försöker prioritera vår dottern. Och sen

jag

är det, det att dom arbetsläsas barn blir en klass och då kommer man in på detta med mobbning och allt vad det där är. Vi har diskuterat det i skolan också, med fröken bland annat, och dom märker det väldigt mycket så att barn till arbetslösa är väldigt irriterade och vissa barn har väldigt svårt att sitta stilla och koncentrera

och vet dom inte. Det kan va att det är hemma också va

sig varför slitningar jag

tycker det är hemskt. Vi försöker göra de bästa av situationen ändå, även om vi är

” arbetslösa ska det inte gå ut över vårt barn.

Den andra var från en intervju med en kvinna i 45-årsåldern, som

intervjun

intervjuades tillsammans med sin vuxna dotter som också är arbetslös. Maken har arbete. Kvinnan berättade bl a om familjens besvärliga ekonomiska situation som uppstått i spåren av arbetslöshet och sjukdom. Både mamman och dottern har sålt delar av sina hem för att klara av låneskulder och löpande utgifter. På intervjuarens fråga om hur det känns att tvingas sälja delar av sitt hem svarade hon:

Det känns ju inte bra det gör det inte, man känner bara hur man springer iväg med saker och försöker sälja eller springer på panten och pantar det man kan det finns bara en sak man kan panta det är våra vigselringar och dom är inte värda mycket. Men det känns tungt att ta delar från hemmet även om det inte är dyrbara saker det är ändå ett minne man har och så behöva göra av med det för att man ska få mat

för dagen det är väldigt jobbigt, det är tungt. Huvudvärkfår man dagligen, jag har

gått nu en vecka och haft huvudvärk varje dag, det är för tradigt. Jag tänker hela tiden att hur ska nu lösa det här, hur ska göra, jag får inte jobb där och så

jag jag

SOU 1996: 15 l Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 47

det här med att ringa runt till de som man måste betala och försöka skjuta på det hela tiden, det är också väldigt jobbigt. Jag tycker det är hemskt att behöva sälja sitt hem det är det de går ut på.

Flera arbetslöshetsstudier har visat att arbetslöshet kan ge upphov till olika

långvarig

fonner av psykosomatiska och stressrelaterade besvär, t ex sönmbesvär, magbesvär, huvudvärk eller nedstämdhet. Graden av ekonomisk stress har betydelse för hur allvarliga besvären blir. I LO-studien visade det sig att ju högre den ekonomiska stressen är desto intensivare upplevs de psykosomatiska besvären av de drabbade.”

Förekomst av psykosomatiska besvär, som kan relateras till ekonomsisk påfrestning var vanligt förekommande i undersökningsgruppen. Mellan hälften och två tredjedelar angav att de besvärades nästan varje dag eller några dagar i veckan av nervositet - trötthet - kraftlöshet och att av.

oro, svårigheter koppla Magont,

huvudvärk och sömnbesvär var andra vanligt förekommande symtom, ca 40-45 procent. Invandrama drabbades i större utsträckning än svenskarna av olika stressrelaterade besvär.” Det fanns också en skillnad mellan män och kvinnor i undersökningen. Vid samtliga symtom angav en större andel kvinnor än män att de upplevde psykosomatiska besvär. Yngre besvärades mer än äldre.

Självskattad hälsa

Personerna i undersökningen uppmanades att skatta sin hälsa jämfört med andra jämnåriga: Anser du att ditt allmänna hälsotillstånd är bättre eller sämre än jämfört med dina jämnåriga? Denna fråga förekommer ofta i socialmedicinska studier och har visat sig vara en god indikator hälsa.

på

n

Indikatom på ekonomisk stress i undersökningen var frågan Hur ofta grubblar du över hur det skall

gå med din ekonomi de närmaste åren?“ Fyra svarsalternativ var möjliga. De som svarade I stort sätt

varje dag” betraktades utsatta för De som angav alternativet “Några gången

veckan“ betraktades som utsatta och de som svarade “Högst

en gång i veckan“ eller Mer sällan ansågs vara utsatta för Samma

kriterier för ekonomisk stress som Starrrin B et al (1996) har använt sig av, har tillämpats i denna

studie. I tabell 4a prövas ytterligare kriterier för att “validera stress indikatom Att inte klara av sina

utgifter utan att behöva hjälp av anhöriga och vänner eller att tvingas ta lån anses som ekonomiskt

påfrestande och bidrar till stressupplevelser. 3

Jönsson L.R. (1996), a a.

48 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996: 151

Tabell 1 Om självupplevd hälsa.

Svenskar Invandrare Lägre tjänstemän i

Siffrorna i tabellen är procenttal.

Ur tabell l att de arbetslösa i undersökningsgruppen skattade sin hälsa som

framgår

betydligt sämre än personemai referensgruppen, som hade arbete. Av invandrarna upplevde 45 procent sin hälsa som mycket sämre eller i stort sett sämre än sina järnnårigas hälsa mot 30 procent av svenskarna. De yngre 18-24 år och medelålders 40-49 år angav i högre utsträckning än att deras hälsa var mycket sämre eller

övriga

i stort sett sämre än järnnårigas. Av de som angav att de upplevde sin hälsa som mycket sämre eller i stort sett sämre än sina var det 85 procent (41 per-

jämnåriga,

soner) som besvärades nästan varje dag eller några i veckan av magont, 95

gånger

procent (35 personer) besvärades i samma utsträckning av huvudvärk och 82 procent (50 personer) hade sömnbesvär. Av de med invandrarbakgrund (14 personer) var det ingen som hade skattat sin hälsa som bättre eller i stort sätt bättre än jämnåriga. Huvudresultatet blev uppenbart att det fanns klara stressymtom och

mycket hög grad av hälsoproblem i undersökningsgruppen.

Om betydelsen av att ha ett arbete

För många människor är det viktigt att ha ett arbete att gå till. Arbetet upplevs inte bara som en inkomstkälla utan även som en källa för socialt liv. I tabell 2 jämförs

olika kategorier inom undersökningsgruppen med avseende på betydelsen av att ha

ett arbete.

Referensgruppen i tabellen är hämtad från en omfattande studie om psykosocial arbetsmiljö bland lägre

tjänstemän (i huvudsak lågutbildade kvinnor) anställda inom stat och kommun. I den studien ställdes

samma fråga. Skillnaden mellan de arbetslösai undersökningsgruppen och referensgruppen var mycket

stor. En betydlig större andel (genomsnitt 34 procent) bland de arbetslösa bedömde sin hälsa som

mycket sämre eller i stort sett sämre än sina jämnåriga jämfört med personerna i referensgruppen (12

procent), som hade anställning. (Söderfeldt M, Opubl. avhandlingsmanus, Socialhögskolan i Lund

1996).

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 49

Tabell 2 Uppfattningar om vikten att ha ett arbete att gå till

Mycket Ganska Varken/ Ganska Mycket

Siffrorna i tabellen i procenttal.

Någon signifikant skillnad mellan de olika grupperna fanns inte. Vad man kan säga är att 80-95 procent av deltagarna i undersökningen tycker att det är mycket eller ganska viktigt med ett arbete och att det inte är någon skillnad mellan svenskar och invandrare i detta hänseende. Ett intressant fynd var dock att de utomnordiska invandrarkvinnoma värderade arbetet högre än de svenska kvinnorna och att

något

utomeuropeiska invandrarkvinnor värderade arbetet högst av alla. 87 procent (20) av kvinnorna från utomeuropeiskt land svarade att de att det är

tyckte mycket viktigt

att ha ett arbete och 13 procent (3) svarade Bland kvinnorna från

ganska viktigt.

annat europeiskt land (utom Norden) svarade att de det var

56 procent (18) tyckte

mycket viktigt att ha ett arbete, 34 procent (l 1) svarade ganska viktigt och övriga 9 procent (3) svarade varken/eller eller

ganska oviktigt.

Bilden av den arbetslöse

lLO-studien ställdes följande fråga: Hur tror du att andra människor som själv inte är/har varit arbetslösa uppfattar den som är arbetslös? var kon-

Frågan

struerad som ett öppet alternativ där man att skriva kortfattat, helst som

uppmanades

enstaka ord. Svaren kodades. Av de 201 personer som besvarade var det 89

frågan

procent som skrev negativa omdömen, d v s att man tror att andra människor

uppfattar den arbetslöse “som lat, oduglig, parasit, arbetsskygg, en som har sig själv

att skylla o s v”.2° De vanligast förekommande orden var lat och

parasit, oduglig.

Bara l 1 procent av de som svarat hade skrivit ner neutrala eller omdömen.

positiva

Dessa kunde t ex vara synd om, kan inte hjälpa, kan vara vem som helst, kanske jag i morgon, lidande, vanlig normal människa?

Jönsson L.R. (1996) a a. 2

Jönsson et al. (1966) a a.

50 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996: 151

Den bild som i svaren visar att man tror att andra människor värderar den

speglas

som är arbetslös mycket Det är en bild av en stigmatiserad och nedvärderad

lågt.

som träder fram. Social tenderar att dela arbetande och

person stigmatisering

arbetslösa i olika vi och dom. Detta skapar skamkänslor och som är mest

grupper vanlig bland arbetslösa vuxna män.” Skam var också relaterat till känslor som nedstämdhet och oro, indikatorer där invandrare hade mycket höga värden.

Vi skall illustrera med ett utdrag ur en intervju med en kvinna i 30 årsålder. På intervjuarens om hur hon upplever att andra ser på henne som arbetslös,

fråga

svarade hon:

bryr mig inte att jag är arbetslös längre det gör jag inte. Jag menar är det

Jag

någon som säger till mig - du vill inte ha arbete - jo visst men här finns ju inget. Någon gång kan såga vill inte ha arbete det är däiför jag är arbetslös man

jag jag

blir trött på att höra en till som tycker att man ligger samhället till last. Men i början tyckte jag det var skönt nästan som semester. Sen har man märkt att fler och

blir arbetslösa och det blir något helt annat, man kommer liksom

fleri bekantskapen

på samma nivå Då ändras attityden, man får något att prata om. Och sen är

igen.

det nog också det att man umgås nog mer med såna som är arbetslösa inom

Man vet då att man har samma rörelsekapital. Man rör ju

bekantskapskretsen. ju

sig på ett helt annat sätt än dom som arbetar. Man umgås ju givetvis också med dom som har arbete det gör man visst de men mer med dom som är arbetslösa. Omedvetet gör man det, man söker sig till dom andra det är gemenskapen där,

varför vet jag inte.

Samma ställdes till en annan kvinna, i 45-årsåldern som tidigare arbetat som

fråga

chaufför. Hon svarade:

Ja, jag tycker inte att det är så att folk säger det rakt ut till en, men man märker det på dom när man stå och pratar och dom frågar vad gör du. Jag är arbetslös. Jaha e du de. Precis som att man ska hålla sig långt där nere i jorden någonstans när man är arbetslös. Det känns precis som att det är en skam att vara arbetslös så känner jag det så jag skäms för att berätta för min bekanta att jag är arbetslös jag

tar hellre en nödlögn att jag är chauför för jag är egentligen chaufför iställetför

att säga att jag är arbetslös.

vidare hur bekantskapskretsen uppfattade hennes situation. Intervjuaren frågade Kvinnan svarade att hon egentligen inte längre hade någon bekantskapskrets:

Jönsson L.R. (1996) a a.

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 51

Jag har nästan inga bekanta längre, det är bara så det är just det här med pengar, man kan inte göra något, man kan inte ta hem någon på en enkel kopp kajjfe. Men det är ju många som går och är arbetslösa bara det att man skäms ändå att tala om att jag är likadan. Den ena vill ju ändå vara bättre än den andra, och just det här med åtgärder. Man blir klassad som dum för att man inte kan skafa ett eget arbete,

då måste det ju vara något fel på mig. Även om jag ändå försöker skaffa något så

tycker andra att du kanske inte vill jobba, att det är skönare att gå hemma. ( )

Sen tycker jag att arbetsgivaren ser ner på en när man gått arbetslös en längre

period. Jag har sökt en hel del jobb. Skickar man in betygen så ska man redogöra för vad man gjort emellan arbetena, skriver man då att man varit arbetslös så börjar dom undra varför har du gått så länge det måste finnas jobb till dig också. Det är svårt att förklara, men jag tycker och känner så att arbetsgivaren ser ner på mig för att jag inte haft jobb på ett helt år och tagit alu jobb för att täcka upp mina

dagar, det är som att det är väldigt negativt ur arbetsgivarens synpunkt.

Intervjuaren bad kvinna ge något exempel på detta. berättade:

Kvinnan

Jag har sökt ett jobb nu i Malmö och när jag lämnade betygskopior och diverse fick jag skriva att jag varit arbetslös ett år och haft sommarvikariat och arbetslös

igen och nu gick på ett aluprojekt. Bakvägen har jag fått höra att eftersom jag inte

har lyckats få ett jobb måste det vara något på mig och då dom inte

fel vågar

anställa mig. När jag pratade med den som skulle anställa så var jag väldigt

kvalificerad till det jobbet. Just för att jag tidigare varit chaujför så var jag väldigt

kvalificerad. Jag tror att om jag inte behövt skriva att jag varit arbetslös så tror jag att arbetsgivaren låtit mig få jobbet men när det stod två perioder på ett helt år, att jag var arbetslös var negativt för mig, så känner jag det.

Bilden av socialbidragstagaren

En fråga, om hur man tror att andra människor som inte har erfarenhet eller är i behov av socialbidrag uppfattar den som söker bidrag, ställdes. Bilden av den socialbidragsbehövande var mycket negativ. 180 personer besvarade frågan, som var formulerad som en öppen fråga där man ombads att skriva kortfattat helst med enstaka ord. De allra flesta, 67 procent (141 svar), gav uttryck för en negativ bild av socialbidragsmottagaren. Det fanns även neutrala eller positiva omdömen, 23

några

procent (29 svar). Av de 81 personer som angivit att de någon gång ansökt om socialbidrag var det 61 personer som svarade på frågan. Av dessa gav 84 procent

uttryck för en negativ uppfattning, 16 procent positiv eller neutral. Det var ingen

skillnad i svaren mellan invandrare och svenskar.

52 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996: 151

Fem kategorier av uppfattningar kunde urskiljas: De sluga och beräknande som

utnyttjar systemet; De misslyckade och utan värde; De parasiterande; De utslagna;

De olycksdrabbade. Exempel på förekommande uttryck: -en som utnyttjar

- en lat och beräknande - samhället och tar

systemets generositet, person, utnyttjar

av de hårdarbetandes - stående - -

skattepengar, - värdelös, lägre varelse, lat,

- - - -

arbetsskygg, parasit, A-lagare, utslagen synd om dem, - de behöver nog de

23 pengar de söker om, - som en person i absolut behov av stöd.

Om upplevelsen av att möta myndigheterna

För alla människor är det viktigt att bli bemött med respekt. En person som lever under stora påfrestningar antas ofta vara mer känslig för om man får ett vänligt eller bra bemötande. I undersökningen ställdes frågor på detta tema.

Socialbidraget har historiska rötter i fattigsverige och uppfattas paradoxalt som

en rättighet som helst inte skall utnyttjas. För en arbetslös kan mötet med socialtjänsten vara problematiskt och man kan uppleva bemötandet som kränkande. I den pressade situation som man befinner sig

i kan passagen in i statusen att vara socialbidragstagare i sig vara chockartad. Man kan uppleva det som negativt bemötande - av de hinder man möter och den som man utsätts

många granskning för utgör s a s initieringsriter till en annorlunda, för många påfrestande, livssituation som lägger sten på bördan att vara arbetslös.

De arbetslösa uppvisar ofta olika stressrelaterade Det är människor som

symtom. utsätts för stora påfrestningar som besöker socialkontoret. I enkäten ställdes

frågor

om besöket på socialkontoret och om man tyckte att det kändes förnedrande att behöva söka socialbidrag.” Resultatet skiljer sig markant från vad som är vanligt vid klientstudier där man frågat om klienten var nöjd eller missnöjd med bemötandet eller med vad man fått etc. Klienterna har i denna undersökning besvarat frågorna i en för dem van och trygg miljö och frågorna har formulerats så att vi sökt svar på hur klienten upplever mötet före, under och efter kontakten med och

socialtjänsten

inte om man är nöjd eller missnöjd.

Ezzy (1933) a a. 4

Jönsson L.R. (1996) a .a. 25

Nedstämd-uppåt, obehaglig till mods-behaglig till mods, olycklig-lycklig, svag-stark, arg-lugn, orolig- [W88-

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 53

I LO-studien ombads de att för sex olika om hur

tillfrågade kryssa påståenden”

de kände för det mesta inför besöket hos socialsekreteraren. Man skulle markera

sig

hur man kände en skala l-7. Dessa sex har omvandlats till en

sig på påståenden

indexvariabel som avser att mäta hur man mår inför besöket på socialkontoret. Alla som hade för minst fem av de sex olika skaloma ingår i indexet.

kryssat

Tabell 3 Hur man mår inför besök på socialkontoret

Svenskar Invandrare Män Kvinnor

(n=37) (n=2 l) (n=34) (n=30)

66 80 71 86 Dåligt Varken/eller 14 10 18 7 Bra l 1 10 12 6 Siffrorna i tabellen är procenttal.

Av tabell 3 att en klar majoritet av de socialbidragssökande mår dåligt inför

framgår

besöket socialkontoret. Kvinnor mår sämre än män inför besöket på social-

på

kontoret. Ensamstående kvinnor mår sämre än ensamstående män, äldre mår sämre

mår sämre än svenskar inför mötet med socialtjänsten. än yngre och invandrare

om hur man upplever bemötandet på socialkontoret delades upp på fyra

Frågan

- hur man blir bemött i telefon när man första hur man blir

frågor ringde gången,

bemött av i hur man blir bemött vid det första mötet med

personalen receptionen,

och hur man att man för det mesta blivit bemött vid de

handläggaren upplever

fortsatta mötena med handläggaren.

Den första kontakten med socialtjänsten sker alltid via telefon för de som ansöker om socialbidrag första gången. Varje socialkontor har telefontid avsatt varje dag för

och förfrågningar. Tillgängligheten varierar något, vanligtvis mellan nyansökningar

l-2 timmar om dagen. Den personliga kontakten med socialtjänsten är 1) telefonkontakt, 2) mötet med receptionspersonalen och 3) mötet med handläggaren.

Den obligatoriska telefonkontakten kan ses som en tvingade regel och fungerar som en grindvakt. Detta är en funktion som medför effektiv kontroll av nytillkommande klienter. Detta bekräftades även i en studie” av ritualer vid ansökning

av socialbidrag:

(...) Vaktande av inkommande klienter innebär en kontroll dels av när, hur och med vem nya bidragssökande tillåts få kontakt när de söker hjälp från socialkontoret,

Frågorna är konstruerade enligt en skala från l-7 där l=mycket dåligt bemötande, 7=mycket gott

bemötande och 4= varken bra eller dåligt. Värdena l-3 har lagts samman till omdöme: dåligt och

värdena 5-7 utgör omdömezbra. 27

Cedersund E, (1992) Från personliga problem till administrativa beslut. Linköpings Universitet. 28

Jönsson L.R. (1996) a a.

54 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996: 151

dels av hur själva samtalet fortlöper, d v s socialsekreterarens rutin och diskursiva mönster som hon här när hon talar med personer som söker hjälp. Telefon

tillämpar

mediet att tjänstemännen får en chans att samtala med nya klienter i tur och

gör

ordning och att hur den fortsatta hanteringen skall utformas Det är via en eti-

avgöra

och av de sökande som socialsekreteraren kan få en uppfattning

kettering sortering

om och överblick över de sökande som ringer.

De allra flesta av de i undersökningen som haft kontakt med socialtjänsten upplevde som obehaglig att ta telefonkontakt. En majoritet, 66 procent av svensk-

att de tyckte att de blivit dåligt bemötta vid den första kontakten med ama, uppgav socialbyrån. En lägre andel bland invandrarna, 44 procent, uppgav att de blivit dåligt bemötta.

Vid det första mötet skall klienten ha med sig verifikationer och annat

personliga

som styrker att han är fattig, det vill säga att inkomsterna inte överstiger gällande socialbidragsnorm. De rutiner och ritualer som föreskrivs är annorlunda än vad den arbetslösa som är ovan vid socialtjänsten brukar möta. En del av dessa kan upplevas kränkande och om man dessutom mår dåligt inför mötet är man kanske extra känslig för att utlämna sig.

Av svenskarna var det bara 32 procent som upplevde ett bra bemötande vid den första träffen med handläggaren. Invandrama var betydligt positivare i sitt omdöme än svenskarna, 48 procent upplevde den första träffen som bra. Anmärkningsvärt var emellertid att fler angav att de i de fortsatta kontakterna med socialsekreteraren upplevde bemötandet som dåligt än vid den första kontakten. Bara 20 procent av svenskarna har svarat bra och av invandrarna var det 32 procent. Förändringen kan i huvudsak hänföras till kvinnorna. En större andel, 45 procent, av svenskarna redovisade däremot en större positiv upplevelse av bemötandet i receptionen än invandrarna.”

I LO-studien ställdes också frågan om man upplevde det som förnedrande att behöva söka socialbidrag. Av de 81 personerna som hade erfarenhet av att ansöka om socialbidrag bevarade v80 frågan. Frågan var formulerad så att man skulle avge sitt svar en skala mellan l-7 där l stod för inte allsförnedrande och 7 för ja

på

mycket förnedrande. 49 procent av svenskarna och 42 procent av invandrarna uttryckta att det kändes mycket förnedrande, d v s värde 7 på skalan. Det fanns ingen signifikant skillnad mellan de två grupperna. En majoritet av de tillfrågade uttryckte att de upplevde det förnedrande att behöva ansöka om socialbidrag.”

Svaren som redovisas i tabellerna 3 och 4 har förenklats. Frågorna bygger på en 7-gradig skala. 1-3 =

dåligt/nej, 4 = varken/eller, 5-7 = bra/ja. 3°

Källa AMS juni 1996.

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 55

Tabell 4 Upplever det som förnedrande att söka socialbidrag Siffrorna är i procenttal Svenskar Invandrare

Samtliga av de som intervjuades hade haft kontakt med socialtjänsten. Det fanns en stor samstänunighet bland dem att det är obehagligt och förnedrande att behöva söka socialbidrag. En av de intervjuade, en ung kvinna, berättade att hon skämdes när hon

ansökte om socialbidrag:

Ja, jag skäms när jag gör det, det är väl den gamla stämpeln som är kvar att man inte ska ligga samhället till last. Jag försöker intala mig själv att man har rätt. Men när jag börjar tala med mina kompisar om det och säger att sökt socialbidrag

jag

och skäms, då brukar dom, dom tycker det är dåligt och bli lite aggressiva och säger att det är skattepengar man ska ha tillbaka. Det är de egentligen men ändå ligger det kvar de gamla. Det är inget man skryter med att man socialen.

går på

En annan kvinna berättade att hon mådde illa före hon tog kontakt:

Jag har socialbidrag från socialen nu jag ligger tyvärr dom till last. Jag känner det så alltså jag ber nästan om ursäkt varje gång jag skickar in min papper liksom att jag kan ju förstå att dom måste veta vad sökt och såna

jag för jobb grejer jag

känner mig utkammad, dom ska nästan ha vad jag har för storlek i skorna och har jag då inte sökt tillräckligt med jobb som min assistent anser, då kan hon ju stänga av mig va. Ibland skriver man i ren desperation 25 jobb och kanske sökt 20 arbete, jag menar jag tycker det är nedvärderande. () Men det är innan man tar det steget och ringer till socialförvaltningen då mår man illa. () det är att ta det steget till att ringa som jag tycker är jättejobbigt och så just att jag måste utelämna mig helt det är väl lite sånt.

En annan myndighet som de arbetslösa kommer i kontakt med är naturligtvis

arbetsförmedlingen. Undersökningen innehöll även frågor om upplevelsen av

bemötandet där. Det var fler som svarade att de upplevde att de blivit dåligt bemötta på AF, än de som sade att de blivit bra bemötta.” En ganska stor andel menade att bemötande var “varken bra eller dåligt. 43 procent (109 personer) av

Källa AMS juni 1996.

56 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser SOU 1996:

de tillfrågade svarade att de upplevde bemötandet som bra , 36 procent (92

personer) upplevde det som dåligt och 21 procent (55 personer) svarade varken

bra eller dåligt. Det förelåg ingen signifikant skillnad mellan svenskar och invandrare om man upplevde sig blivit bra eller dåligt bemött. Drygt hälften tyckte att de blivit dåligt eller neutralt bemötta. Andra generationens invandrare, d v s de som är födda i Sverige av föräldrar som invandrat upplevde sig i stor utsträckning blivit dåligt bemötta. Ingen skillnad mellan män och kvinnor förelåg. Det var fler som tycker att bemötandet var vänligt, men nästan hälften

något ansåg

att man blivit ovänligt eller neutralt bemött. 51 procent (130 personer) svarade att de upplevde bemötandet som vänligt, 25 procent svarade att man

(63 personer)

upplevde det som ovänligt och 24 procent (61 personer) att det varken var

ansåg

vänligt eller ovänligt.

Två frågor handlade om man fått det stöd och den hjälp som man förväntade sig

och om man hade uppfattningen att man på arbetsfönnedlingen gjorde sitt bästa för

att hjälpa vederbörande. AF lyckades, de arbetslösas i

enligt uppfattning, ringa utsträckning uppfylla deras förväntningar. Män och kvinnor uttryck för samma

gav uppfattning. 51 procent av svenskarna och 44 procent av invandrarna upplevde inte att de fått hjälp och stöd som man borde förvänta sig. De allra flesta alltså

upplever inte att arbetsfönnedlingens personal gör sitt bästa för att hjälpa

dem. 61 procent av svenskarna och 51 procent av invandrarna upplevde inte att man från AFs sida

gör

sitt bästa. De arbetslösa upplever i stort sätt inte att de får den hjälp som de förväntat sig och att de i stort sätt inte tror att AFs tjänstemän sitt bästa för att dem. Detta

gör hjälpa

visar på ett lågt förtroende för AF. Andra generationens invandrare avviker

på

samtliga punkter i det att man ger i högre grad uttryck för negativa upplevelser.

Avslutande diskussion - om behovet av

nya kunskaper

Alla tecken tyder på att den höga arbetslöshet vi har i Sverige kommer att kvar

ligga

på en mycket hög nivå. Detta är ett nytt fenomen i moderna historia.

Sveriges

600 000” människor går i dag utan ett reguljärt arbete. Konjunkturinstitutet

rapporterade i sin junibarometer att varslen under maj var de flera år och

högsta på

att den totala arbetslösheten under de närmaste åren kommer att kvar

ligga på

rekordhöga l2-l3%. Denna höga arbetslöshet medför stora ekonomiska och sociala konsekvenser både för samhället och för den enskilda människan.

Resultatet i denna undersökning tycks ge stöd åt hypotesen att ju allvarligare den

ekonomiska påfrestningen är under arbetslöshet, desto större är risken att drabbas

32 Starrin B et al (1996) a a.

SOU 1996: 151 Om att leva utan arbete - arbetslösas upplevelser 57

av ohälsa och sociala är att man upplever både arbetslösheten

problem. Vanligt

och behov av att få som Detta ger även ett visst stöd åt

socialbidrag skamgörande.

att av skam i kombination med ekonomisk påfrestning ger

antagandet upplevelsen

till stressrelaterade Denna fonn för stress kan benämnas - social

upphov symtom.”

stress. Konsekvenser av ekonomisk och social stress å ena sidan och arbetsrelaterad stress å den andra stora likheter. Möjligheterna till vad som kan kallas

uppvisar

kontroll över och i en situation påverkar välbeñnnandet. Det är viktigt för människor att kunna påverka och ha kontroll över livssituationen överhuvudtaget.

visar att känslan av att kunna bemästra den situation som man befinner

Forskning

sig i är viktig för hälsans”

Det finns en omfattande om och ohälsa i

ganska forskning stressupplevelser

arbetslivet, medan om stress och ohälsa beroende av omfattande och

kunskapen

arbetslöshet är liten. T ex Karasek och Theorell” har formulerat

långvarig ganska

en för studier av stress - krav -kontroll, Krav och förväntningar från

analysmodell

den enskilde och dennes möjligheter till kontroll i och över en

omgivningen på

situation av stressrelaterade symtom. Något som bör tillföras

påverkar uppkomst

denna diskussion är vilken betydelse som socialt stöd har för att motverka sårbarhet som är en konsekvens av den arbetslöses utsatthet.”

Internationell visar att långvarig arbetslöshet medför ekonomiska,

forskning

och sociala konsekvenser för den enskilde. Det har visat sig att det i

hälsomässiga

vårt land finns lite om hur de arbetslösa drabbas av

mycket kunskap långvarigt

arbetslösheten. Det måste därför ses som angeläget att sådan forskning kommer igång på bred front och att nätverk etableras mellan forskare i Sverige och i andra

länder med längre erfarenhet av hög och långvarig arbetslöshet.

europeiska

Det som de arbetslösa berättar om i denna undersökning manar till eftertanke. Under de senaste tre-fyra åren har förutsättningarna att kunna leva på eget arbete

en dramatisk förändring. Den omfattande och långvariga arbetslösheten

genomgått

är ett som inte bara berör samhällsekonomin utan även griper

djupgående problem

in i den enskilde individens personlighet. Det är viktigt att de som företräder

samhället, inom socialtjänst, arbetsförmedlingar och försäkringskassor i

personal

större utsträckning än vad som tycks vara fallet, möter de långvarigt arbetslösa på deras villkor.

Cullberg (1987) Kritisk Psykologi 4/87. 34

Aronsson G (1987) Arbetspsykologi. Lund. 35

Socialt stöd kan indelas i instrumentellt stöd, handfast stöd t ex ekonomisk hjälp, barnpassning och lån

av saker och emotionellt stöd, omtanke, tilltro, kärlek och empati. Aronsson G,(1987) a a.

Nilsson B, (1988) Människans ansikte. Lund Berglind H, (1972) Individen och den sociala miljön.

Lund.

58 Om att leva utan arbete - arbetsläsas upplevelser SOU 1996:

När den enskilde upplever att inte vara önskad eller behövd arbetsmarknaden

på

påverkas självuppfattning och känslan av sammanhang negativt. Medvetande och

självuppfattning är sociala företeelser. Andra människors för syn är en vikti g källa hur man uppfattar sig själv. Andra människor ger uttryck för sin uppfattning om oss och vi jämför oss med andra. Dessutom är vi både objekt och subjekt för vår egen varseblivning. Vår självbild skapas i interaktion med andra och hur vi tror att andra

uppfattar oss.

LO-studien visar även att de arbetslösa inte tror så vidare värst arbetsförmed-

på

lingen. Man blir i viss utsträckning väl bemött men inte att man får den

upplever

hjälp som man förväntar sig av och tror inte heller att

arbetsförmedlingen tjänste-

männen gör sitt bästa för att hjälpa dem. Detta är naturligtvis allvarlig kritik. Mötet med socialtjänsten upplevdes inte heller Man mår inför besöket

positivt. dåligt på

socialkontoret och de flesta upplevde det som förnedrande att behöva ansöka om

socialbidrag. Behovet att söka socialbidrag förefaller vara ytterligare en av många

olika stressfaktor som belastar den enskilde. De strukturellt betingade i samhället har lett till att behovet av

förändringarna

samhälleliga stödåtgärder har ökat mycket starkt. Kunskapen kring vilka påfrest-

ningar som arbetslösa människor är utsatta för och hur dessa

påfrestningar påverkar

mötet med socialtjänsten bör ägnas särskilda studier. Förändringarna i socialförsäkringssystemet och utslagningen på arbetsmarknaden leder till att allt fler arbetslösa måste vända till Både AF och möter nu

sig socialtjänsten. socialtjänsten

andra kategorier människor än Men är om har

tidigare. frågan myndigheterna

anpassat innehållet i sin verksamhet till de nya förutsättningarna? Eller är det så att myndigheterna arbetar som om förhållandena i omvärlden inte har att

något göra

med deras Är det så vi skall förstå det som de arbetslösa i denna

förhållningssätt?

studie berättar för oss?

Nya förutsättningar

SOU 1996: 151 Systemsolidaritet måste bli lönsamt! 61

måste bli lönsamt!

Systemsolidaritet

Hans Noaksson & Stajfan Ivarsson, Riksrevisionsverket

Välfärdsstaten förutsätter och tydliga handlingsalternativ för

systemsolidaritet

När utsatta storstädemas förortsornråden möter

medborgarna. grupperi exempelvis

arbetslöshet och annan osäkerhet kan välfärdsstatens trygghetssystem framstå som

är inte konstruerade att klara omfattande sociala och

kontraproduktiva. Systemen

ekonomiska obalanser. Därför anser vi att det finns skäl att försök, i exempelvis

på

Stockholms län, ett försöksprogram där stat och kommun stänger vissa

genomföra som andra Syftet är att göra den systemsolidariska vägen vägar samtidigt

mer attraktiv.

en välfärdsstat

Sverige

är en välfärdsstat. inleddes redan 1890-talet i och med att de

Sverige Bygget på

första om arbetsskadeförsäkringar stiftades. Successivt kom sedan riksdagen

lagarna

att fatta beslut om fler samt bidrags - och försäkringssystem.

rättigheter, regleringar

Allt till att ett samhälle där individerna gavs rimligt stöd i livets olika

syftade skapa

skeden. I omfattar välfärdsbygget allt från gratis undervisning åt bam till

dag arbetslöshetsförsäkringar för egenföretagare.

Gemensamt för alla de delar som välfárdsstatens byggstenar är att de har ett

utgör mot Detta betyder att de statliga tjänsterna i stor tydligt gränssnitt medborgarna.

riktas direkt till medborgarna. En direkt upplevs tydligt av den

utsträckning tjänst

den, till skillnad från en indirekt. Exempel en indirekt tjänst är som mottager på förekomsten av en allmän samt upprätthållandet av rättssäkerheten

näringspolitik

genom det allmänna domstolsväsendet. En försäkring skall däremot gälla en individ, ett visst bidrag skall utbetalas till ett hushåll och en gratis utbildningsplats skall garanteras ett bam.

Välfärdsstaten förutsätter ett stort antal delsystem och många olika utforrrmingar av dessa för att staten skall klara av att uppfylla de övergripande mål som satts upp. Omfattningen av de olika verksamheter som här åsyftas är stor.

innebär nya

En ny tid förutsättningar

Den svenska välfärdsstaten form först 1960-talet. Vid denna tid

tog sin moderna på hade de flesta stora delarna i välfärdsbygget kommit på plats. Eftersom de olika

62 Systemsolidaritet måste bli lönstamt! SOU 1996: 151

delarna har ett direkt gränssnitt mot de enskilda individerna kommer beteendemässiga förändringar att spela en stor roll för systemets De som

funktionsförrnåga.

i den politiska processen röstade fram vissa försäkringar eller bidrag är inte med nödvändighet de som i dag kommer i av förrnånema. har

åtnjutande Sverige

dessutom under de senaste decennierna kommit att intemationaliseras i ökad utsträckning. Detta betyder att kretsen av medborgare successivt utökas med individer från andra kulturer. Medlemsskapet i den innebär

europeiska gemenskapen

dessutom att främst kortvariga flyttningar mellan EU-ländema ökar.

Mot denna bakgrund har kraven på uppdaterade välfärdssystem skärpts. Detta

betyder också att värderingarna i samhället förändras, delvis påskyndat av det nya informationssamhällets kanaler (Internet, MTV m m) och

genom tilltagande

migration. Det måste vara en ambition att utfonna systemen så att dessa harmonierar med de värderingar som konstitueras i samhället.

Svåra tider ger nya beteenden

I svåra ekonomiska tider sätts enskilda människor De flesta människor på prov. drabbas på något sätt. Antingen direkt eller indirekt. En del personer förlorar möjligheten att arbeta övertid. Kanske måste de rent av arbeta gratis ibland för att få behålla sitt arbete. Andra människor drabbas ännu hårdare. De möter arbetslösheten. Ofta följer såväl ekonomiskt som lidande av detta. I fall är det

psykiskt många

den psykiska som blir den mest En arbetslös

påfrestningen påfallande. person

riskerar förlora sin självrespekt. Osäkerheten om sin roll och sin framtid gör att nya, och tidigare otänkbara, beteenden riskerar framkallas. Osäkerhet av och stress, följd missbruk och familjeproblem kan leda till att människor harrmar i onda cirklar. Sverige befinner sig sedan 5-6 år i en strukturell kris. Arbetslösheten är i hela

hög

landet. Många problem har visat sig, såväl som nationell nivå. Ett av de

på regional

mest påtagliga regionala problemen utgörs av situationen i vissa förortsområden till storstäder. Det rör sig om områden med en hög arbetslöshet och en stor andel invandrare. Dessutom är den inkomsten och människor

genomsnittliga låg, många

är därför beroende av bidrag och

försäkringsersättningar.

Tyvärr har det visat sig att vissa områden är mer utsatta än andra. Vad detta beror på har vi inte för avsikt att söka finna svaret i denna artikel. Istället avser vi att

på

beskriva hur ett visst negativt mönster kan förändras till i en viss typ av miljö något bättre genom beslut fattade i riksdagen.

Systemsolidaritet måste bli lönsamt! 63 SOU 1996: 151

för kultur

Grogrund ”hopplöshetens

I vissa förortsområden” till storstäderna är koncentrationen av arbetslösa medborgare invandrare stor. Arbetslösheten blir av nonn, det betyder att

och nyinflyttade något

riskerar breda ut Detta är ett stort i en välfärdsstat som

hopplösheten sig. problem

förutsätter stort för de samhälliga, eller

arbetskraftsdeltagande och engagemang

gemensamma, frågorna. är annorlunda i ett förortsornråde jämfört med vad som

Vardagen problemartat

i de välordnade villaförortema. Helt andra, och ibland destruktiva,

gäller

riskerar etableras bland många medborgare i dessa förortsområden.

värderingar

När normaltillståndet är arbetslöshet och bidragsberoende kan lusten minska att ta ett vitt och beskattat) arbete. Anledningen är att marginalef-

verkligen (legalt

fektema är så att det inte är motiverat att på legala sätt

höga privatekonomiskt

förbättra sina ekonomiska omständigheter. RRV har i visat att för låginkomsttagare med

olika rapporter marginaleffektema

barn i fall 100 procent. Det betyder att en småbarnsfamilj med

många ligger på

och viss vit inkomst inte får

exempelvis bostadsbidrag, bidragsförskott, barnbidrag

behålla av en extra inkomst efter skatt. Anledningen är att bostadsbidrag och

något

eventuella trappas av med belopp som motsvarar inkomstökningen.

socialbidrag

Mot denna är det inte särskilt om den vita vägen förefaller vara

bakgrund märkligt

mindre intressant än den svarta när en önskar söka förbättra sina ekonomiska

familj

omständigheter.

Ovan redovisade är välkända i Sverige. Det finns även andra

marginaleffekter

effekter som är relevanta i en kultur. Det gäller möjligheten att

hopplöshetens

faktiskt få ett vitt arbete. Kanske är det så att förekomsten av en rad olika bidrag och i kombination med ekonomiskt svåra tider, har resulterat i

försäkringsersättningar,

en situation där faktiskt inte erbjuder vitt arbete. Istället erbjuds

många arbetsgivare

svart arbete eller svart arbete i kombination med bidrag och försäkringsersättningar från stat och kommun. I de förortsområden som är föremål för denna studie finns skäl att antaga att en vad som i dessa är normalt växer fram. Detta på samma

viss syn på sammanhang

sätt som i andra samhällen. Därför kommer en bild av vad som är den lätta medvetande. respektive den svåra vägen att växa fram i individernas Det kommer att som lätt att förbättra sina inkomster genom

exempelvis uppfattas

att eller det kommer att uppfattas

begära en ny AMU-kurs på arbetsförmedlingen

att övertala en den lokala restauranten att han som lätt och attraktivt arbetsgivare på skall ett som diskare mot svart ersättning. Givetvis till en låg

erbjuda jobb

eftersom individen också uppbär a«kassa.

ersättning,

Det kommer att som svårt att få en verkligt vit anställning. För det

uppfattas

finns det få arbeten att få. Sannolikheten för att lyckas med detta

första väldigt

är därför redan inledningsvis liten. För det andra skulle inte en framgång

projekt

64 Systemsolidaritet måste bli länstamt/ SOU 1996: 151

innebära någon ekonomisk fördel för individen. För stora inte minst grupper, barnfamiljer, utraderar marginaleffektema varje ekonomiskt incitament i detta

sammanhang.

I olika offentliga studier har det under de senaste två åren att

påvisats farniljemas

ekonomiska marginaleffekter är betydande. I ESO-studien En social

försäkring (Ds

1994:81) visas hur stora de s k reservationslönema är för familjema. Reservationslönen är den som en måste för att få en

månatliga ersättning familj intjäna högre

standard än vad de kommunala En ensam-

socialtjänstema (socialbidrag) erbjuder.

stående med två barn måste exempelvis, år 1994, 21 400 kronor intjäna per månad för att få det bättre än vad skulle innebära.

Socialbidraget

RRV visade i rapporterna Bidragsförskott och

(RRV 1995:34) Bostadsbidrag (RRV 1996:3) att marginaleffektema för hushåll Det

många uppgår till 100 procent. gäller i första hand de som betalar sitt underhåll till

underhållsskyldiga försäkrings-

kassan istället för till vårdnadshavaren. RRV visade att det i detta fall rör sig om en

bristfällig detaljutformning av regler och lagar. Detta har rättats

systemfel nyligen

till av riksdagen. De även

höga marginaleffekterna gäller vanliga hushåll eftersom

många mottar bidrag som avtrappas mot ökad inkomst samt betalar kommunala avgifter som ökar när hushållets inkomst ökar. Dessa marginaleffekter utgörs av 35-60

marginalskatt (ca procentenheter), bostadsbidrag (20 procentenheter) kommunal barnomsorgsavgift (varierar kraftigt,

ca 5-25 procentenheter). Siffrorna indikerar att motsvarande 100

marginaleffekter

procent kan uppstå. RRV (RRV 1995:34) har även visat att det för vissa hushåll är

väsentligt mycket

mer lönsamt att söka öka sina inkomster genom bidragsfusk än genom vitt arbete. Ett vanligt förekommande fall hushåll inkomster gäller som uppger för låga när de söker och att liknande

bostadsbidrag bidragsförskott. Mycket tyder på förhållan-

den gäller de kommunala Även dessa i stor

socialbidragen. bygger utsträckning på

uppgifter om inkomster. Andra förekommande fall de som länmar

gäller felaktiga uppgifter om hushållets sammansättning. Här gäller det och

huvudsakligen bostadsbidrag bidragsförskott.

RRVs analysresultat visade att särskilt att både lämna

bamfamiljhushåll genom

felaktiga uppgifter om inkomster och vistelseförhållanden kan öka sina inkomster med flera tusen kronor I förekommande

per månad. vanligt hushållskategorier

kunde det skattefria privatekonorniska, men till mellan 2 000

illegala, utbytet uppgå

och 6 000 kronor per månad. Dessa förhållanden torde ha en inverkan

avgörande på

den s k incitamentstrukturen. Eftersom det varken finns att få ett vitt eller starka

goda möjligheter jobb

ekonomiska incitament att arbeta vitt förefaller det inte vara om den

märkligt öppna

arbetslösheten förblir hög i dessa områden.

SOU 1996: 151 Systemsolidaritet måste bli lönsamt! 65

Ett långsiktigt problem är risken för att en hopplöshetens kultur sätter sig permanent. Om detta skulle visa sig vara fallet kommer såväl de mänskliga som ekonomiska kostnaderna att bli mycket höga i framtiden.

Statsmakterna bör mot denna bakgrund noga följa såväl utvecklingen av attityderna i samhällets olika delar som de faktiska incitamentstrukturer som etablerats.

Att ett mönster

bryta

Att bryta ett socialt mönster är inte lätt. Statsmakter i många länder har med varierande grad av framgång sökt göra detta. Att påverka medborgarnas beteende förutsätter att regler ändras, lagar införs, incitamenstrukturer etableras m m. En

verklig och varaktig förändring förutsätter dessutom att de berörda medborgarna

känner sig delaktiga. Endast genom frivillighet och engagemang kan nya goda sociala mönster växa sig starka. Ett välfärdssystem som av de flesta uppfattas som rimligt och rättvist kommer att uppfattas som ett uttryck för folkflertalets önskan att visa verklig omtanke, eller solidaritet. Man kan således hävda att effektiviteten till

viss del måste ha sin grund i verklig systemsolidaritet.

Delkulturens värderingar är möjliga att påverka först när berörda medborgare är med på noterna Statsmakten måste därför studera vilka och

noga värderingar

uppfattningar som gäller. Är det exempelvis så att vissa individer skulle kunna tänka sig att utföra vissa arbeten som vi i dag utgår ifrån är oattraktiva? Är det så att ungdomar anser att de kan acceptera lägre löner under förutsättning att de kommer in på arbetsmarknaden?

Grundproblemet

I ett flertal storstadsområden finns påtagliga sociala och ekonomiska Vi

problem.

hävdar att det är uppenbart att dessa problem till stor del uppstått på grund av en hög arbetslöshet.

Arbetslöshet kan ha olika orsaker. Den klassiska orsaken är kostnadsbilden. Somliga ekonomer menar att det är den sammanlagda kostnaden för arbetskraften som har störst inverkan på företagens vilja att nyanställa. Andra ekonomer menar att arbetslösheten är skenbar, d v s de menar att det finns en spirande ekonomi vid sidan av den vita. Man talar om den svarta ekonomin. Ytterligare andra ekonomer brukar nämna att det handlar om attityder till företagande, risker och eget engagemang. Dessa menar att det kanske inte är den exakta skattenivån eller regelutfomrningen som har störst inverkan den ekonbomiska politikens möjligheter.

på

66 Systemsolidaritet måste bli länstamt! SOU 1996: 151

Istället skulle det vara av vikt att tillse att flexibilitet vad gäller arbetsrätt m m etableras på arbetsmarknaden.

Vi tar i denna uppsats inte ställning till någon av dessa, eller andra, ekonomskolor. Istället tar vi fasta på några förhållandevis okontroversiella förhållanden som vi gör till delar av en strategi för att komma tillrätta med sociala och ekonomiska problem i vissa storstadsområden.

I tider av ekonomisk knapphet inom den offentliga verksamheten ställs stora krav

på utformningen av de lösningar som tillgrips. Det gäller att få ut största möjliga

sociala och ekonomiska effekt till en så låg kostnad som möjligt.

En för välfärdsstatens överlevnad

strategi

Välfärdsstaten har omfattande såväl intäkts - som utgiftssidor. Detta betyder att staten är känslig för strukturella förändringar, exempelvis vad gäller variationer inom skatteuppbörden. Om den svarta ekonomin ökar som andel av

långsiktigt

ekonomin kommer stat och kommun att få allt större problem att finansiera åtaganden som gjorts i tider med lägre andel svart arbete och skatteundandragande.

Motsvarande ekonomiska problem uppstår om exempelvis registrerad öppet

arbetslöshet ökar i lågkonjunkturer samtidigt som arbetslösheten inte visar sig minska i Man kan i dessa fall anta att nya mönster har etablerats

högkonjunkturer.

eller att ekonomin har börjat fungera, eller inte fungera, på ett oväntat sätt.

De ekonomiska och sociala problemen i vissa storstadsområden är kanske en föraning om problem som kan komma att gälla hela välfärdsstaten. Inom ekonomin talar man om ledande indikatorer. Rent hypotetiskt skulle dessa storstadsproblem, d v s arbetslösheten och den sociala oron, snart kunna vara aktuella även i andra delar av landet. Eftersom vi anser att problemen utgör hot mot välfärdssta-

allvarliga

tens förmåga att långsiktigt finansiera sig anser vi att det i detta sammanhang finns skäl att tala om en strategi för välfárdsstatens överlevnad. Vi anser att de

problem

som finns i de aktuella områdena måste lösas inom de närmaste åren. Stor kraft måste läggas på insamling av data, analys samt kreativitet vad

gäller utfomuningen av de förslag till förändringar som syftar till att lösa de uppkomna problemen.

Eftersom vi anser att det finns emipirska för att det i vissa fall

belägg hypotesen

kan vara mer fördelaktigt att agera ett illegalt sätt än ett legalt, anser vi att en

på på

strategi för överlevnad bör inriktas på att stänga vissa vägar samtidigt som andra öppnas. Vi anser att det finns skäl att skynda Därför bör vissa

långsamt. regelän-

dringar göras på försök i några län. Försöksperioden bör inte göras för kort. Det är

angeläget att man undviker övervintringsproblemet. De medborgare som skulle

komma att omfattas av en tidsbegränsad lagstiftning bör inte stimuleras bete

sig

tillfälligt, för att sedan återgå till det ursprungliga beteende som motverkas.

avsågs

SOU 1996: 151 Systemsølidaritet måste bli lönsamt! 67

En för överlevnad bör därför bestå av tydliga och genomgripande

strategi

i ett antal väl områden, förslagvis Stockholms

förändringar avgränsade geografiska

län, och Bohus län samt Malmöhus län. Försöksperioden bör uppgå till

Göteborgs

åtminstone 4 år.

innebär att beteende försvåras. Samtidigt skall legalt beteende

Strategin illegalt

underlättas. kommer alltfler medborgare att av egen vilja tillhöra det

Härigenom

vita samhället. Solidariteten med kommer att upplevas i

välfärdssystemen

blir Sociala och ekonomiska problem kommer

verkligheten. Delaktigheten verklig.

som en följd av detta att minska.

Nedan beskrivs i sina två delar i avsnitten Blujjfvägen måste stängas och

strategin

Arbetsmarknaden måste öppnas.

”måste stängas” Bluffvägen

Den ena förutsättningen för strategin utgörs av att vissa beteenden måste omöjliggö-

ras eller att vissa vägar måste stängas. Det rör sig främst om vissa möjligheter inom arbetsmarknads - och socialpolitikens område.

Syftet med de nedan redovisade förslagen är att öka den relativa kostnaden för ett

beteende. Man kan om att söka individer och illegalt säga att det handlar styra

bort från illegalt över till legalt beteende. l det följande avsnittet A rbetsmar-

företag

knaden redovisas förslag till förändringar som skulle kunna bidra

bör öppnas några

från svarta marknader söker sig till vita marknader. till att de som utestängts

Inom arbetsmarknadsområdet anser vi det finns skäl att överväga förändringar som kontantstöd vid arbetslöshet (a-kassa och KAS) och arbetsmarknadsut-

gäller

Inom det området anser vi att det bör övervägas att

bildningen. socialpolitiska förändra främst förtidspensionema, bidragsförskotten och bostadsbidragen.

Kontantstödet från erkända arbetslöshetskassor (a-kassa)

utgörs aversättningar

och kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Alla individer som är medlemmar i en erkänd arbetslöshetskassa och uppfyller vissa generella krav är försäkrade mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Dessa innebär, något förenklat, att man kommer i av full arbetslöshetsersättning efter 12 månaders medlemsskap i erkänd

åtnjutande

arbetslöshetskassa. Inom denna period skall den försäkrade ha utfört arbete under viss tid. När för arbetslöshet uppburits i 365 dagar kan KAS utbetalas i

ersättning

ett år. KAS kan även utbetalas till den som ännu inte kvalificerat sig för

ytterligare

från a-kassa. KAS är inte, till skillnad från a-kassan, relaterad till tidigare

ersättning inkomster. de arbetsmarknadspolitiska myndigheterna låter man normalt inte Enligt

utförsäkras efter de ovan angivna tidsramarna. Istället erbjuds de en person försäkrade olika av arbetsmarknadsutbildningar. Dessa är i sin tur kvalifice-

typer

rande för nya a-kasseperioder.

68 Systemsalidaritet måste bli lönstamt! SOU 1996: 151

Vi har tidigare i uppsatsen påtalat att såväl juridiska som fysiska personer tenderar att räkna med att det är möjligt att under långa tider lura Ett

systemet.

exempel på detta var företagarna som begär att den vitt anställde skall acceptera en

halvtidsanställning. Samtidigt förutsätts den nyanställde registrera sig som arbetslös

på halv tid och arbeta hel tid för sin nya arbetsgivare. Detta är naturligt i ett läge där systemsolidariteten upplevs som låg eller där kontrollen är obefintlig. Vi har erfarit att Skattemyndigheten i vissa län bedrivit endast en minimal kontrollverksamhet av arbetsgivare. Mot denna bakgrund är det inte särskilt överraskande om vissa företag beter sig på detta sätt.

Ett annat exempel gäller försäkrade privatpersoner som uppbär a-kassa/KAS

samtidigt som de arbetar helt svart, d v s utan att någon vit arbetsgivare är inblandad. Vi har erfarit att kontrollnivån är även för dessa. Mot bakgrund av

låg

de ersättningsnivåer som utbetalas i a-kassan kan det i en hopplöshetens kultur upplevas som mycket privatekonomiskt motiverat att anpassa sitt beteende detta

på

illegala sätt.

Vi vet att dessa möjligheter till dubbla ersättningar utnyttjas. Vi känner inte den

exakta omfattningen av detta missbruk. De uppskattningar som gjorts i Sverige är,

liksom i andra länder, ekonometriska skattningar samt av data-

sambearbetningar

register. Undersökningarna är utförda av framstående experter på området (se FUS K-rapporten, RRV 1995:32, samt Århundradets skattereforrn, & & samt av AMS och SCB. Problemet är att förekomsten av svart arbete inte utan låter sig studeras. Detta i sakens natur. Det saknas,

svårigheter ligger

såväl i Sverige som i andra västländer, baserade

mörkertalsskattningar på

observationer från fältet.

Förslag 1. Skattemyndighetens kontrollverksamhet effektiviseras. Myndigheten åläggs att i väsentligt större utsträckning utföra arbetsplatskontroller. Härigenom

ökas myndighetens möjligheter att stänga illegala vägar vissa individer och

för företag.

Utökad skattekontroll skulle innebära att staten dels vägen för svart arbete,

stänger

dels får ökade skatteintäkter och minskade utgifter för a-kassa/KAS.

Symbolvärdet

är stort. Om åtgärden genomförs kommer bluffens att förefalla mindre

väg

intressant. Ekonomer brukar säga att förändras. Bluffen blir

relativpriserna

relativt sett dyrare, ärligheten relativt sett billigare.

Arbetsmarknadsutbildninggn är i dessa sammanhang nära förknippad med de kontanta ersättningama, enligt vad som ovan. Utbildningen sägs syftar, generellt

sett, till att främja ekonomisk tillväxt genom att tillgodose behovet av yrkesinriktad arbetskraft. I takt med att arbetsmarknaden kommit i obalans har

efterfrågan på

arbetsmarknadsutbildning ökat. Problemet har stor relevans i storstädemas förortsområden.

SOU 1996: 151 Systemsolidaritet måste bli lönsamt! 69

Arbetsmarknadsutbildningen skall nonnalt innebära en utbildningsmässig

av den som kommit vid sidan av den ordinarie arbetsmarknaden. Till

förädling

skillnad från den del av de olika arbetsmarknadspolitiska instrumenten som utgörs av kontanta är och den åtföljande ersättningen, förenad

ersättningar utbildningen,

med ett krav närvaro. Eftersom det rör sig om utbildning kan denna näwaroplikt

på uppfattas som naturlig.

Vi anser att det finns skäl till att ändra villkoren för de som uppbär kontanta

Krav på motprestation bör införas. Exempelvis skulle de som uppbär ersättningar.

kontanta stöd kunna erbjudas mer ambitiösa kompetenshöjande program där egen medverkan förutsätts. Det skulle kunna handla om utbildningar, egna studier eller

m m På detta sätt kommer staten att dels skärpa sina hjälpinsatser till de som

projekt

drabbats av arbetslöshet, dels öka kostnaden för den som önskar arbeta svart

som ersättningen uppbärs. Metoden innebär att det relativa priset för fusk

samtidigt

ökar.

Förslag 2: Rätten till a-kassa/KAS bör förenas med någon form av motprestation.

Detta förslag innebär att staten i praktiken kommer att få ökade utgifter för

exempelvis utbildningsinsatser. Å andra sidan kommer en del av de ersättningar som

i utbetalas att är att de försäkrade ges en

dag felaktigt upphöra. Avgörande

meningsfull sysselsättning. De arbetslösa kommer att ges möjlighet att dels söka arbete, dels utbilda sig. De kommer att få erfara ett ökat engagemang från statens sida. Förslaget innebär att staten tydligt kommunicerar att man önskar hjälpa de som är drabbade av arbetslöshet. Detta bidrar till att öka individemas solidaritet med systemet.

Bostadsbidra bidr f r k tt är två centrala socialpolitiska bidrag. Dessa har i inte obetydlig utsträckning kommit att missbrukas (RRV 1995:34 och RRV 1996:3). De utgör tillsammans med främst a-kassa/KAS basen för de som söker finansiera sig vid sidan av de lagliga vägar som står till buds. Av denna anledning ser vi det som naturligt att ålägga RFV och försäkringskassoma att utföra fältstudier i väsentli gt ökad utsträckning. Vi har kunnat konstatera att exempelvis ledningen för Stockholms läns försäkringskassa aktivt motverkar dessa nödvändiga kontrollverksarnheter. Om försäkringar och bidrag får administreras på ett alltför verklighetsfrämmande sätt finns risk att staten kommer att framstå som löjligt ovetande. Om så blir fallet är skadan svår att reparera.

70 Systemsolidaritet måste bli lönstamt! SOU 1996: 151

Förslag 3: RF Vs och försäkringskassomas kontrollverksamhet ejfektiviseras. Detta

sker genom att de åläggs att i väsentligt större utsträckning utföra försäkringsmässig kontroll på fältet. Härigenom ökas myndighetens möjligheter att stänga illegala

vägar för vissa individer.

Arbetsmarknaden bör

öppnas”

Strategin innebär dels att vissa vägar bör stängas. Samtidigt anser vi att det finns skäl att iaktta att vissa vägar i dag i praktiken är stängda. Några av dessa bör öppnas. Det gäller främst förtidspensioner som önskar arbeta och marknaden för privata hemtjänster. Båda förslagen syftar till att göra det lätt för personer som i är

dag

utestängda från arbete att söka sig till vita marknader. Härigenom ger statsmakten signaler om det önskvärda, och överordnade, att medborgarna skall söka sig till vita och legala verksamheter. Förtidspension är ett socialpolitiskt instrument som erbjuds de som av medicinska skäl inte förmår arbeta tillräckligt för att säkerställa sitt Fram t o m år

uppehälle.

1991 var det dessutom möjligt att bli av arbetsmarknadsskäl.

förtidspensionerad

Reglerna har getts en utformning som i praktiken omöjliggör dessa personers aktiva

deltagande i vitt arbete. Vi anser att det är att tillse att ändras så att

angeläget reglerna förtidspensionärer

fritt kan arbeta i den utsträckning de önskar. Genom ett liknande

avräkningssystem,

det som fr 0 m 1/ l 1997 gäller inom bostadsbidragssystemet kommer individen att ges möjlighet att återbetala en del av den förtidspension som utbetalats i onödan.

Förslag 4: Reglerna för utgivande av förtidspension ändras så att det blir tillåtet

att arbeta i valfri utsträckning för de som uppbär ersättningen. Ett avräkningssys-

tem liknande det som gäller inom bostadsbidragsystemet 0 m I 1997.

införs fr juli

Den stora faran med hopplöshetens kultur är att passiviteten kan För perrnanentas. att undvika detta bör ett okonventionellt, och i vissa avseenden

prestigelöst, synsätt

tillämpas. Det får anses vara av överordnat intresse att tillse att individer kommer ut ur passiviserande livsstilar. Det rör sig ofta om lokala kulturer som inte förvaltar och vidaresänder attityder som harmonierar med de som

värderingar utgör

välfärdsstatens grundvalar. Det torde därför vara centralt att söka finna marknader som skulle kunna

några

vara möjliga att öppna. Många av de individer som bor i de

problemfyllda

storstadsområdena tillhör antingen eller är svenskar

invandrargrupper lågutbildade

utan stora möjligheter att finna vita arbeten arbetsmarknad. Av denna

på dagens

anledning torde det vara intressant att söka marknaden för

öppna privata tjänster.

SOU 1996: 151 Systemsølidaritet måste bli lönsamt! 71

Genom att införa en för hushåll som Önskar få hjälp med vissa privata

avdragsrätt

kan man stimulera framväxten av små hemserviceföretag Studier visar

tjänster

att dagens Skatteregler är utfonnade på ett sådant sätt att det inte är privatekonorniskt motiverat att vita hemservicetjänster. Det kan röra sig om Snickeriarbeten,

efterfråga

barnpassning m m. målning, städning, trädgårdsskötsel,

Ett som levererar dessa tjänster tvingas debitera ca 130 kronor per timme.

företag

En deltidsanställd debitera 95 kronor per timme. I båda räkneexemplen

tvingas

förutsätts till 50 kronor per timme, efter skatt. Eftersom det i dag

grundlönen uppgå

finns en svart marknad för dessa och ersättningen uppgår till ca

tjänster, per timme

50 kronor, finns skäl att utgå från dessa nivåer när räkneexempel görs. Om en

motsvarande 30 procent av fakturabeloppet införs minskar skillnaden

avdragsrätt

mellan svart och vitt arbete från 50/95 till 50/65. Skillnaden minskar således från 45 till 15 kronor, en skillnad som sannolikt inte uppfattas som särskilt stor, varken av producenter eller konsumenter.

Hemservicetjänster kan utföras av många individer utan långtgående utbildnings-

insatser. En reform i med ovan skulle således kunna ge snabba resultat. Både

linje

socialt och ekonomiskt.

En (och arbetslös) student, eller en nyanländ invandrare, skulle

nyutexaminerad

kunna starta ett litet företag, annonsera sina tjänster i närliggande

exempelvis

område, och sedan arbeta. Den från arbetsmarknaden utestängda invandraren

börja

kommer att känna Skatt skall betalas. Sociala fönnåner i

sig delaktig. utgår gengäld.

Individen är med i systemet. Vi anser att detta är överordnat andra aspekter. I takt med att verksamheten inlemmas personen i välfärdsstaten. Värderingar

fortgår

anammas, och till kommande generationer. Att vara med i systemet kommer

sprids

att bli mer ekonomsikt lönsamt än att stå utanför. Resultatet kommer att bli att individen kan förkovra och sin familj. Detta skulle kunna vara en inkörsport till

sig

välfärdssamhället för många medborgare.

Förslag 5: Skattelagstiftningen ändras så att får göra avdrag för viss

inkomsttagare

typ av tjänster, dock högst ett belopp motsvarande ett basbelopp per år. Avdragsrät-

ten är lika för alla och begränsas till 30 procent av fakturabeloppet.

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 73

Mot en för utsatta

arbetslinje grupper

Rafael Lindqvist & Owe Grape, Umeå universitet

Under senare år har bilden av den svenska välfärdsmodellen - en modell som ger

social service, hälso- och sjukvård av god så gott som alla rätt till hyggliga bidrag, kvalitet - kommit att överensstämma allt mindre med den verklighet som många lever i. Dess att motverka ohälsa, arbetslöshet och ut-

preventiva inriktning på har också ifrågasätts trots att en ny s k arbetslinje i socialpolitiken slagning

Även om det inte skett något dramatiskt systemskifte i välfärds-

proklamerats.

har det i flera viktiga bidragssystem; villkoren har

politiken, gjorts nedskärningar

sänkts och arbetslösheten har ökat till nivåer som vi inte

skärpts, ersättningsnivåema

är vana vid. När jobben blir färre, tillträdesreglema görs strängare och det sker en allt hårdare av rätten till inom respektive bidragssystem, blir det

prövning bidrag svårare för många att kvalificera sig till ersättning. Samtidigt ska bidragsmottagarna

så snart som möjligt till arbetslivet. I en situation när det finns få lediga jobb

återgå

och andelen anställningar ökar samt kraven på kvalifikationer och

tillfälliga

höjs och förändras snabbt inom många sektorer är detta inte lätt.

kompetens

Den nya vars syfte är att motverka långvarig sjukskrivning och

arbetslinjen, arbetsofönnåga genom aktiva rehabiliteringsinsatser, fullföljer här en gammal

tradition i svensk välfärdspolitik. Möjligen går den också längre genom att betoningen på arbete i stället för bidrag är tydligare än förut, eftersom krav på aktiva insatser och en skärpt arbetsetik som ett viktigt inslag. I denna artikel ska vi

ingår

diskutera förutsättningarna för en sådan aktiv samverkan kring arbetsrehabilitering.

Det är framför allt en samverkan omkring som har svårt att hävda sig i den

grupper starkt sektoriserade välfärdsmodell som råder som vi intresserar oss för; personer som ofta hamnar i en gråzon mellan de olika myndigheternas reguljära arbets-

uppgifter när problemen inte passar in i välfárdsbyråkratiemas förutbestämda

kategorier. Eller individer som har och diffusa sjukdomsbesvär och ur

långvariga

myndigheternas synvinkel svårbedömd arbetsförmåga och som därför hamnar i en

rundgång. Fenomenet är generellt men märks mest i storstäderna. Vilka är möjlig-

heterna att åstadkomma en sektorsövergripande rehabiliteringssamverkan i dessa

fall?

74 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 151

och tvåtredjedelssamhälle Välfärdspolitik

De skandinaviska välfárdsstatema, och i synnerhet den svenska, har beskrivits som institutionellt omfördelande. Till denna bild hör att i stort sett alla medborgare

omfattas av bidrag som anses jämförelsevis generösa vad gäller ersättningsnivå och kvaliñkationsregler och som utgår som lagstadgade rättigheter. Enligt denna tes är

det det sociala medborgarskapet och inte prestation på (arbets)marknaden som är

den grundläggande principen i socialpolitiken (Esping-Andersen & Korpi 1987; Esping-Andersen 1990; Palme 1990). Att de sociala bidragen i så hög grad reglerats

i lag betyder att marknadsberoendet är uppmjukat i väsentliga avseenden; man behöver inte sälja sin arbetskraft arbetsmarknaden när man är sjuk, arbets-

på

oförmögen, nybliven förälder etc eftersom det finns socialförsäkringar som täcker merparten av inkomstbortfallet. Utöver denna aspekt anses två andra drag vara kännetecknande för den skandinaviska modellen: solidarisk ornfördelning genom att alla sarnhällsgrupper omfattas och att ett brett spektrum av sociala behov täcks

av de olika trygghetssystemen & (Esping-Andersen Korpi 1987). Ersättningamas

konstruktion som sociala rättigheter bidrog till att integrera småfolket i välfärdsstaten; arbetare och kom att omfattas av lika villkor -

tjänstemän intergrationstanken

blev vägledande för ett flertal politikområden, däribland arbetsmarknad, social-

försäkringar och socialvård/tjänst (Olsson Hort 1992:66).

Detta synsätt lyfter emellertid inte tillräckligt tydligt fram det förhållandet att trots att ett flertal bidrag utgår som sociala rättigheter är det arbets-

prestation på

marknaden som avgör bidragens nivå. Genom knöts

inkomstbortfallsprincipen

socialförsäkringarna till lönearbetet: de kom att ett starkt motiv för individen

utgöra

att skaffa sig ett förvärvsarbete och helst ett välbetalt sådant eftersom

bidragen (upp

till ett tak) blev proportionella till nuvarande, tidigare eller kommande inkomster. Därmed skapades ett dualt systern med olika villkor för skilda

medborgargrupper

(Marklund & Svallfors 1986). Den ena delen omfattade av den

majoriteten

förvärvsarbetande befolkningen; den andra hemarbetande, deltids- och

tillfälligt

anställda, marginella grupper och ungdomar som ännu inte fått fotfäste

på

arbetsmarknaden. Dessa senare kategorier fick vanligtvis i form

låga enhetsbelopp

av garantibelopp, medan de förra fick i förhållande till inkomst. De

ersättning trösklar (krav på arbetad tid, inkomst) som byggdes in i socialförsäkringamas regler

kom därmed att fungera som viktiga som sorterade

avskiljandemekanismer upp befolkningen i två olika kategorier av bidragsmottagare. Socialpolitiken korn därför

att i hög grad bygga på vad Sinfield (1986) kallar om

principen employmentship

och mindre på socialt medborgarskap. De som har en marginell arbetsmarknaden och till av detta också

position på följd en marginell position i socialförsäkringssystemen har visat stor risk för att sig löpa

bli socialbidragstagare (Salonen 1993:132). “Social exclusion är det som

begrepp

brukar användas i den debatten för att rikta den

europeiska uppmärksamheten på

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 75

växande grupp av befolkningen som inte kommer in på arbetsmarknaden, som helt eller delvis står utanför densamma och som efter en tid också utesluts ur socialförsäkringssystemen (Andersen & Elm-Larsen 1993). Det talas också om ett tvåtredjedelssamhälle där en majoritet av befolkningen har hyggliga villkor i arbetslivet och omfattas av sociala trygghetssystem, men där en tredjedel har betydligt sämre villkor. Denna grupp utgörs av:

en minoritet av befolkningen - de arbetslösa och dessas familjer, de som lever på små pensioner, ensamma mödrar som tvingas leva på sociala bidrag, marginella länearbetare med - som bak i kön, medan en

tillfälliga jobb förpassas längst majoritet (bland dem många yrkesskickliga arbetare) har en trygg ställning (Glotz

intervjuad i Habsbawm 1989: 190).

En liknande definition har Hjort (l996:9) som menar att, även om denna grupp är sammansatt så har individerna mindre resurser i fråga om utbildning, inkomst, arbetsmöjligheter, sämre hälsa, oftare osund livsstil, svagare sociala nätverk och socialt stöd och mindre självförtroende. Kort sagt: de är mindre attraktiv arbetskraft.

Det faktum att kvinnor i större omfattning ägnar sig åt obetalt reproduktivt arbete, bamtillsyn, hemarbete - och att de är överrepresenterade i de lägre inkomstskikten bl a till av deltidsarbete - från i

följd gör att utfallet socialförsäkringama praktiken

blir olika för män och kvinnor trots är könsneutrala i sin

mycket att systemen konstruktion (Pateman 1988; Sainsbury 1993). Särskilt ensamstående mödrar, lågavlönade kvinnor och äldre kvinnor kan förväntas bli mer beroende av selektiva

behovsprövade system som t ex socialbidrag, bostadsbidrag m fl (Hobson 1994).

Men även kvinnor utan barn utgör en riskgrupp i sammanhanget. Det gäller, dels unga lågutbildade kvinnor som har flyttat hemifrån och som har vikariat, deltids-

anställningar, varvat med perioder av arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska

åtgärder, dels medelålders kvinnor som söker socialbidrag p g a hälsoproblem, värk i axlar, rygg och leder och inte kan arbeta av det skälet (Gunnarsson 1993).

En annan marginell grupp utgörs av män i vuxen ålder, med trassliga hem- och

familjeförhållanden, och ibland missbruksproblematik som varvar perioder av

(tillfälligt) arbete med perioder då de tappar kontakten med arbetsmarknaden. Dessa mäns marginella anknytning till arbetslivet gör att de periodvis hankar sig fram på

socialförsäkringar men ofta med socialbidrag som den yttersta försörjningsgaranten.

Deras förhållande till arbete och försörjning kan tolkas som ett liv i permanent

tillfällighet, men utan att en varaktig utslagning blir följden (Svedberg 1995: 141).

Under 1990-talet har också antalet socialbidragstagare i ungdomsgruppen 18-24 år ökat mer än i andra grupper, något som är särskilt markant i storstäderna och som sätts i samband med svårigheterna att få arbete (Salonen 1993; Swärd 1995).

Om socialförsäkringamas framsida består i att integrera så gott som hela befolkningen i ett enhetligt och likfonni gt trygghetssystem så är dess baksida att den

76 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 151

återspeglar den socio-ekonomiska segregation som finns mellan olika yrkes- och

inkomstgrupper i arbetslivet. Socialförsäkringama tenderar_ att sortera upp

befolkningen i en kämgrupp med hyggliga ersättningsvillkor vid sjukdom och

arbetsoförmåga ochen perifer grupp som försöker (och tidvis lyckas) kvalificera sig till de gynnsamma ersättningssystemen. Så länge förvärvsfrekvensen ökar och

merparten av befolkningen kan påräkna långvariga anställningskontrakt fungerar

denna politik som en integrerande kraft, men när arbetsmarknaden förändras i riktning mot allt mer tillfälliga anställningar och ökad arbetslöshet kommer de

segregerande inslagen till tydligare uttryck.

Arbetsmarknaden

En dynamisk arbetsmarknad skapar ständigt nya socio-ekonomiska skiktningar. När inhemska marknader öppnas för internationell konkurrens slås lågproduktiva företag ut till förmån för mer produktiva företag som tillämpar ny teknik och nya organisationsformer. Välutbildad och flexibel personal krävs för att potentialen i den nya tekniken ska kunna utnyttjas till fullo. Kostnadsjakten inom den offentliga sektorn tenderar att driva fram motsvarande omstruktureringsinsatser där. En konsekvens av detta är att den genomsnittliga kvalifikationsnivån hos arbetskraften förefaller ha stigit. Medan man för genomsnittet av arbetaryrken i industrin kan tala om en stabilitet i fråga om kvalifikationskrav, har arbete inom tjänstesektom kommit att ställa högre krav på kvalifikationer och kompetens samt ge större utrymme för egna beslut än arbete i produktionen (Szulkin & Thålin 1994: l 15-1 16). Samtidigt förekommer inom servicearbete också en överrepresentation av stressfyllda arbeten som karaktäriseras av litet utrymme att fatta egna beslut. Dessa senare jobb har under åttiotalet ökat till antalet, särskilt inom yrken där kvinnor är verksamma som t ex vård och omsorg.

Sett i ett arbetsmarknadsperspektiv kommer denna utveckling att innebära ett

tryck mot mer flexibla anställningsformer. Det blir allt viktigare att kunna reglera

arbetskraften och det sker en förskjutning från fasta (tillsvidare) anställningar till ett

system av just-in-time-anställningar (Aronsson & Sjögren 1994:36). Kring en kärna av tillsvidareanställda, med anställningstrygghet, socialförsäkringsförmåner

och karriärmöjligheter, knyts grupper av tillfälligt anställda som säsongsanställda,

vikarier, projektmedarbetare, praktikanter, etc. Antalet fast anställda beräknas ha minskat från 3,7 miljoner till ca 3 miljoner från 1987 till 1995 (Bäckström citat från Järvholm 1996). I Sverige hade l3 procent av arbetskraften tidsbegränsade

anställningar 1995, sådana anställningar är också vanligare i kommuner och

landsting än i stat eller enskild tjänst (Järvholm 19962161-3). I de temporära jobben är yngre personer och kvinnor överrepresenterade och personer som av olika

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 77

anledningar bytt yrkesbana. När de arbetslösa får ett arbete är detta för det mesta ett

tillfälligt arbete (Holmlund 1995: 152).

Denna utveckling är motsägelsefull så tillvida att kvaliñkationema för denna

av tidsbegränsat anställda varierar kraftigt- från inga alls till kvalificerade grupp konsultkunskaper. De personer det gäller anställs emellertid i regel när arbets-

är - måste också dessa anställda räkna med att först

belastningen hög samtidigt gå vid i konjunkturen. Det finns uppenbar risk att långtidssjuka rehabili-

nedgång

kommer att tillhöra de tillfälligt anställda och det är inte helt lätt att se

teringsfall

vilka incitament som skulle vara tillräckliga för att förmå arbetsgivarna att göra

omfattande satsningar på arbetsrehabilitering för denna grupp.

Sammanfattningsvis kan vi urskilja en tendens till att det utbildas en segmenterad arbetsmarknad bestående av en primär arbetsmarknad för kämgruppema av fast anställda; en sekundär arbetsmarknad för tillfälligt anställda och möjligen en

marginalarbetsmarknad (Svedberg 1995:132) som har mycket gemensamt med den

senare men med jobb som inte kräver vare sig introduktion eller någon fackutbildning alls och med dålig lön och arbetsmiljö. Arbete i denna sistnärrmda sektor

förutsätter att de sociala bidragssystemen utgör en kompletterande försörjningskälla. Socialförsäkringarna avspeglar denna segmentering av arbetsmarknaden: de som

är i den primära sektorn omfattas av de mest generösa villkoren: efter arbetsgivarens

sjuklöneperiod tar försäkringskassan vid. Rehabiliteringsansvaret är också tydligare

knutet till i första hand och i andra hand försäkringskassan. Man kan

arbetsgivaren antagligen också se företagshälsovården och facket som en resurs i sammanhanget

när omplacering och omskolning kommer på tal. De som finns i den sekundära sektorn har sjukpenning och kan inte påräkna något stöd vid rehabilitering från

någon arbetsgivare, företagshälsovård eller fackförening. Rehabiliteringen kan inte

lika naturligt relateras till arbetsuppgifter och arbetsrutiner om den försäkrade inte har arbetat under en längre tid. Det är i stället försäkringskassan som skall utreda

rehabiliteringsbehovet och sedan överlåta detta till arbetsförmedlingen och arbets-

marknadsinstitut. Liknande villkor gäller för den som befinner sig på marginalarbetsmarknaden, med den skillnaden att socialtjänsten ofta blir inblandad p g a av

sitt försörjningsansvar. En viktig fråga i sammanhanget är på vilket sätt arbetslinjen

kan tänkas omfatta även långvarigt sjuka med svag förankring på arbetsmarknaden.

78 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 151

Figur 1. Arbetsmarknadsposition och social trygghet vid sjukdom och rehabilitering.

Arbetsmarknadsposition Social trygghet:

vid sjukdom vid rehabilitering

Primär arbetsmarknad Sjuklön Arbetsgivaransvar + Fast anställning Sjukpenning Försäkringskassan

Sekundär arbetsmarknad sjukpenning Försäkringskassan + Tidsbegränsad anställning AF/AMI

Marginalarbetsmarknad (sjukpenning) Försäkringskassan + Tillfälliga anställningar Socialbidrag AF/AMI +

Socialtjänsten

aktörer och resultat

Arbetsrehabiliteringens regelverk,

Den “nya arbetslinjen började utformas vid slutet av åttiotalet när det rådde brist

arbetskraft och när samtidigt sjukfrånvaron och förtidspensioneringama låg på

på

mycket hög nivå. Man ansåg att det saknades inbyggda arbetsincitament och

styrimpulser till aktiv rehabilitering i socialförsäkringama och att arbetsgivarna

behövde intensifiera sitt arbetsmiljöarbete. Eftersom de allra flesta långtidssjuka hade en anställning föreföll det logiskt att arbetsgivarna skulle ta ett utökat ansvar

för arbetsrehabilitering och att den genomfördes i anslutning till de anställdas

arbetsplatser (SOU 1988:41; SOU 1990:49). Resultatet blev att arbetsmiljölagen, AML, skärptes. Arbetsgivama ska

tillhandahålla en god arbetsmiljö, som följs upp kontinuerligt med intemkontroll och

de ska också bedriva en organiserad anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet på (Prop 1990/912140). Genom en förändring i lagen om allmän för-

arbetsplatsen

säkring, AFL, fick försäkringskassorna ett tydligare samordnings- och övervak-

ningsansvar beträffande de rehabiliteringsinsatser som behöver göras för individen (Prop 1990/91: 141). På basis av den utredning som arbetsgivaren är skyldig att skicka in till kassan (senast efter åtta veckors sjukdomsfall) upprättas därefter en

rehabiliteringsplan vari preciseras vem som ska genomföra och bekosta olika

åtgärder. Försäkringskassan har från 1990 fått möjligheter att köpa rehabili-

teringstjänster av andra aktörer (både privata och offentliga) som t ex yrkesvägledning, arbetsträning, utbildning och vissa former av behandling dock inte

renodlad medicinsk behandling. Det skulle vara sådana åtgärder som är direkt erforderliga för att för att återföra den försäkrade i arbete (Prop 1989/90:62).

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 79

Rehabilitering av arbetslösa personer ägnades inte någon större uppmärksamhet i den nämnda propositionen (1990/911141). Där sägs att försäkringskassan bör

...ha ansvar för personer som har en anställning eller annat förvärvsarbete medan arbetsmarknadsmyndighetema bör ha ansvar för personer som är arbetslösa och

vänder sig till arbetsförmedlingen. I AFL (kap 22) nämns överhuvudtaget inte

ansvaret för dem som saknar anställning - vad som sägs är att försäkringskassan ska

samverka med den sjukskrivnes arbetsgivare, arbetstagarorganisation, hälso- och

sjukvården, socialtjänsten samt arbetsmarknadsmyndigheterna och andra berörda

myndigheter. Ansvaret för att rehabilitera de som saknar anställning åvilar därför

i hög grad AF/AMI efter det att försäkringskassan tagit ställning till om rehabili-

teringsbehov finns. Ett annat viktigt inslag i den nya arbetslinjen är att arbetsgivarna betalar sjuk-

ersättning under de första två veckorna för dem som har en anställning. Ersättningsnivåerna har också sänkts i etapper och kravet på orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och skada/ sjukdom har skärpts vilket innebär att det är svårare att få arbetsskadersättning. För närvarande är ersättningen 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Från oktober 1995 tillämpas också ett mer avgränsat sjukdomsbegrepp som innebär att läkama inte ska ta hänsyn till sociala

och arbetsmarknadsmässiga aspekter vid sjukskrivning utan enbart beakta

medicinska faktorer. Läkarna förväntas också avge mer preciserade bedönmingar om vilken som kvarstår och vilka funktioner som den försäkrade kan

arbetsfönnåga

utveckla med hjälp av rehabilitering.

Vad som framtonar som grundläggande tankar bakom den är

“nya arbetslinjen”

att rehabilitering först och främst handlar om att sjuka och arbetsskadade ska återgå till sina tidigare anställningar eller byta arbete. De som saknar anställning eller har en svag förankring på arbetsmarknaden tycks inte vara någon särskilt viktig målgrupp i sammanhanget: de aktiviteter som kan betecknas som “förrehabilitering”, och som går ut på att stärka självkänsla och motivation, att mobilisera den sjuke i dennes sociala nätverk har inte fokuserats - och faller dessutom ofta mellan stolarna när myndigheterna planerar sina insatser.

Genom datamaterial som insamlats av riksförsälcringsverket (det s k RIKS-LS-

materialen finns vissa uppgifter om resultat från rehabiliteringsverksamheten

1991-94 (RFV 1995: 58). Där framgår bl a att de grupper som tidigast och i störst utsträckning blev föremål för arbetslivsinriktad rehabilitering var de som hade arbete, de yngre, infödda svenskar och kvinnor. I dessa grupper avslutades

sjukdomsfallen i lägre utsträckning med sjukbidrag eller förtidspension, med undantag för kvinnorna. De som hade diagnoserna sjukdomar i rörelseorganen och

Materialet omfattar ett rikstäckande urval om ca 64.000 sjukfall som påbörjades under perioden l99l- 94 och som var minst 60 dgr lång.

80 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 151

skador/förgiftningar fick rehabilitering tidigare och mer jämfört med individer med

andra diagnoser. De arbetslösa sjukskrivna däremot, kännetecknas i hög grad av socialmedicinska och främst psykiska diagnoser. Ett förhållande som är särskilt

i storstadsområden (Selander 1995a, 1995b). Noteringar om missbruk är

tydligt

också betydligt vanligare bland arbetslösa än bland anställda sjukskrivna. Arbetslösa

har dessutom oftare genomgått tidigare rehabiliteringsperioder.

I tabell 1 nedan redovisas utifrån RIKS-LS materialet hur lång tid som förflutit

innan försäkringskassan tagit kontakt eller vidtagit rehabiliteringsåtgärder. När det

gäller kontakt med AF/AMI tas dock kontakten tidigare (av försäkringskassan efter samråd med sjukvården) om den sjukskrivne är arbetslös, vilket inte är förvånande med tanke på att det är AF/AMIs uppgift att sköta arbetsrehabiliteringen för denna grupp. Anmärkningsvärt är att det ändå tar så pass lång tid som 167 dagar.

Tabell 1 Antal dagar (medianvärde) som en sjukskrivning i genomsnitt pågått innan viss

åtgärd genomförts.

Källa: RFV, RIKS-LS-databasen, citat från RRV 1996. I tabellen redovisas endast ärenden där bedömning gjorts att rehabiliteringsbehov föreligger, vilka utgör 26 procent av samtliga långa sjukfall i studien. Materialet bygger på sjukfall under perioden 1991-1994.

Förtroendeläkarkontakten tas också för arbetslösa - som

tidigare något förmodligen sammanhänger med att diagnosbilden är mer komplex för arbetslösa långtidssjuka. Det generella intrycket är att rehabilitering liksom kontantersättning från socialförsäkringen är följsam till den arbetsmarknadsförankring individen har. Arbets-

rehabilitering tar också mycket lång tid, trots att tidsåtgången minskat under senare år, och den tar längre tid om den sjukskrivne är arbetslös jämfört med om vederbörande har arbete. En viktig anledning till att åtgärder tar lång tid är att ett stort antal aktörer förväntas dra åt samma håll - aktörer som har olika regler, delvis skilda mål och separata penningpåsar.

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 81

och gränser i rehabiliteringen Byråkrati, sektorisering

Det finns ett stort antal aktörer inom rehabiliteringsområdet som var för sig verkar inom avgränsade sektorer. Gränserna utgörs av de regler, uppgifter och administrat-

iva indelningar som respektive myndighet har. Ett exempel är att försäkringskassan,

FK, och arbetsmarknadsinstitut, AMI, utifrån sina respektive regler och uppgifter

ger begreppen sjukdom och arbetsfönnåga olika innebörd: medan försäkringskassan

bedömer arbetsfönnåga utifrån de funktionshinder som sjukdomen medför (och som dokumenterasi läkarintyg och rehabiliteringsutredning), sätter AMI ofta arbetsförmågan i relation till de arbeten som finns (att uppbringa) på arbetsmarknaden. Det som emellertid kännetecknar myndigheter eller välfardsbyråkratier inom det aktuella fältet, är att de både ska tillämpa de regler, rutiner och procedurer som

gäller och samtidigt lösa klienternas sociala problem. Detta gör tjänstemännens

ställning motsägelsefull: de har ett stort utrymme att göra egna bedömningar, men

måste också följa reglerna (Lipsky 1980). En konsekvens av regelstymingen är att

klienterna inte kan betraktas som individer, de måste transfonneras till fall eller ärenden, vilket innebär att endast begränsade aspekter av den totala problembilden beaktas. Det är som försäkrad, “arbetssökande”, patient som klienten kommer

till respektive myndighet- inte som individ. Sektoriseringen som problem färstärks

av att välfärdsbyråkratiema i olika grad är regelstyrda; vissa myndigheter måste

följa detaljregler strikt medan andra har ett större inslag av ramlagar att arbeta efter.

Specialiseringsgraden, d v s hur många aspekter av en individs problem som

myndigheten ska befatta sig med varierar också liksom arbetsbelastningen, d v s kravet att behandla ett visst antal klienter per tidsenhet (Johansson 1992). Dessutom lägger olika myndigheter olika tonvikt vid den dubbla uppgiften alla har att både ge service och att utöva kontroll.

De klienter som har många problem, som inte entydigt passar in i byråkratiemas förutbestämda definitioner, blir ett problem i detta sammanhang. Det har visat sig svårt att få till stånd rehabiliteringsinsatser när medicinska, sociala och arbets-

mässiga problem är sammanflätade; när s jukdomsbesvären är långvariga och diffusa

och arbetsförmågan svår att bestämma och när det är svårt att finna såväl arbets-

tränings- som sysselsättningsmöjligheter. Långtidssjuka arbetslösa har för det mesta

haft kontakt med ett flertal olika myndigheter inom social- och arbetsmarknadssektom. Kontakter som ur den enskildes synvinkel blir än mer påfrestande om man har svag självkänsla, svårt att fonnulera krav och dålig kunskap om hur de sociala myndigheterna arbetar. Det finns därför ett behov av samverkan över sektorsgränsema och ett behov av stödinsatser som går utöver de etablerade

myndigheternas åtgärdsarsenal: t ex ett mer personligt utformat stöd för att höja

motivationen, att kunna se de egna möjligheterna; att få hjälp i kontakterna med

vårdgivare, myndigheter och arbetsgivare. I mer generella tenner handlar det om att

åstadkomma en horisontell integration mellan olika myndigheter som verkar inom

82 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 151

fältet En sådan integration bygger i hög grad enligt Hvinden arbetsrehabilitering.

10-1 att det finns en ömsesidig medvetenhet om att det är gemensamma

(1994: l) på

som respektive myndighet arbetar med; att det råder en samsyn om målen

problem

med verksamheten och att det finns ett ömsesidigt beroende mellan aktörerna.

Vi ska nedan beskriva tre sektorsövergripande projekt som på olika sätt haft ambitionen att åstadkomma en fördjupad samverkan mellan myndigheter kring utsatta De tre projekten är Förenade krafter, Helsingborg,

gruppers rehabilitering?

Nacka samt Gottsynda-Fyren, Uppsala. Vi koncentrerar oss på hur

samarbetsprojekt

startade; de problem man ville lösa, hur man samverkade och vilka

projekten

positiva och negativa erfarenheter man anser sig ha gjort?

Tre samverkansprojekt

Förenade krafter, Helsingborg

Syftet med projektet Förenade krafter var att rehabilitera personer som tidigare haft förankring arbetsmarknaden, men som nu är långtidssjuka, arbetslösa eller har

på

en social problematik i form av missbruk. Både AMIs och FKs resurser ansågs otillräckliga för att rehabilitera ett växande antal av dessa personer, om man inte på ett mer effektivt sätt samordnade resurserna som samtidigt

kring den grupp klienter var aktuell hos flera myndigheter. Denna grupp ansågs ta mycket tid och personal i anspråk och myndigheterna hade ofta olika syn på vem som hade rehabiliteringsansvaret för respektive klient, vilket återspeglades i en försämrad motivation hos individerna. Grundidén var att samordna AMIs, FKs, och socialtjänstens resurser under samma tak, vilket skedde inom ramen för kommunens Arbetscentrum, och att utveckla en gemensam grundsyn på hur problemen skulle åtgärdas. I en projekt-

beskrivning slogs fast att man eftersträvar: myndighetsgemensam människosyn,

gemensamt förhållningssätt, gemensamt ansvar, konsekvenspedagogiskt förhåll-

ningssätt. För att få delta i projektet ansågs det viktigt att kunna svenska samt ha

en positiv och aktiv inställning till sin egen rehabilitering.

De konkreta rehabiliteringsinsatsema genomförs inom ramen för Arbetscentrum

som är en utförarorganisation med träningsmöjligheter och arbetsplatser (t ex

bil-rekonditionering, trädgårdsarbete, målning, snickeri, återvinning/sortering, textil

samt kök- och restaurang). Arbetscentrum lyder under den kommunala arbets-

Denna information insamlades i samband med intervjuer som vi gjorde med representanter för ett antal

projekt som finns redovisade i betänkandet, Egon Jönsson- en kartläggning av lokala

samverkansprojekt inom rehabiliteringsømrådet, SOU 1996. 85.Vi intervjuade två till tre medarbetare

inom varje projekt.

SOU 1996: 151 Maten arbetslinje för utsatta grupper 83

marknadsnämnden, vilken har ansvaret för stadens samlade sysselsättningsåtgärder

och arbetsmarknadspolitiska åtgärder (som beredskapsarbete). Nänmden övriga

anvisar också ekonomiska medel till projektorganisationen. Det finns en styrgrupp bestående från närrmden, FK, AMI och socialförvaltningen. En

av personer projektplan för Arbetscentrum fungerar som överenskommelse mellan

gemensam myndigheterna om hur verksamheten ska bedrivas.

Rätt att remittera till Arbetscentrum för arbetsprövning/träning har socialtjänsten,

AF/AMI, FK och flyktingenheten. Arbetsprövningen görs av AM I- men med hjälp

av Arbetscentrums platser; den innefattar en kartläggning av kunskaper, intressen,

etc. Målsättningen är att med maximalt ett års placering i arbetsprovanlag

ning/träning slussa klienterna vidare. I en gemensam kartläggningsfas som man kallar slussen fokuserar AMI förutsättningar, intressen, mål; socialtjänsten - den sociala för social FK - den medicinska

situationen, förutsättningar anpassning;

problembilden och de funktionsmöjligheter som kvarstår och kan utvecklas. Under

slusstiden har respektive handläggare på hemmamyndigheten kvar sitt ärende. Vid

uppföljningssamtal (det första sker efter en månad) medverkar alltid arbetsledare, socialkonsulent och klient. När klienterna kommer till projektet för en längre tids

arbetsprövning utgår beredskapslön. När utslussning blir aktuell övergår klienten till annan beredskapslön, utbildningsbidrag etc beroende på sysselsättningsfonn.

Nacka samarbetsprojekt

Projektets grundidé var att motverka den rundgång som ofta uppstår genom att klienten i onödan skickas vidare till någon annan myndighet. När det gällde personer med en diffus men svår problemsituation som t ex svårbestämd diagnos med psykosociala inslag ansågs detta särskilt besvärande. Att bryta denna rundgång

ansågs vara en förutsättning för att uppnå de mer övergripande mål som projektet

ställt sig, d v s att förkorta handläggningstidema, minska bidragsberoendet och

förmå de sökande att bli självförsörjande och minska ohälsotalet. Man försökte framför allt göra en helhetsbedömning av individens möjligheter på arbetsmarknaden; att hitta rätt plats för den sökande att arbetsträna på, men även att se till att klienter hamnar hos rätt myndighet. Målgruppema för projektet var personer med rehabiliteringsbehov som varit eller skulle komma att bli aktuella hos AF eller AMI

och som uppbar socialbidrag, sjukpenning eller sjukbidrag, som haft upprepade

kontakter med primärvården i Nacka eller personer som på grund av psykiska besvär haft kontakter med Nacka-Värmdö psykiatriska sektor. De klienter som kommer till

projektet är vanligtvis formellt remitterade av handläggare vid någon myndighet.

Det finns också här ett krav på att de deltagande ska kunna svenska, samt vara motiverade för att delta.

SOU 1996: 151 84 Mot en arbetslinje för utsatta grupper

består av handläggare från AMI, FK, primärvården och

Projektgruppen

samt Nacka socialkontor. Man arbetar för närvarande i en gemensam

psykiatrin,

lokal som kommunen tillhandahåller. En särskild projektledare har anställts för att samordna de olika insatserna. Förutom projektgruppen finns en ledningsgrupp där

från respektive myndighet ingår. I huvudsak nyttjar man de chefspersoner

som finns inom respektive myndighet. Den extra resurs

rehabiliteringsinstrument

som tillförts är s k som finansierar projektledarens heltidstjänst och

dagmar-medel

för övriga medlemmar i projektgruppen. Från dessa medel

fyra halvtidstjänster

finansieras också handledning för arbetsledare när arbetsträning sker hos privata eller De klienter som deltar försörjer sig med hjälp av de

offentliga arbetsgivare. bidrag de uppbar vid ingången i projektet.

Gottsunda-Fyren, Uppsala

grundidé var också att skapa nya samverkansformer för att

Gottsunda-Fyrens

minska av klienter aktuella hos flera myndigheter. Genom att skapa

rundgången

samarbetsteam bestående av handläggare från FK, AMI, socialtjänsten och

ville man få ut mer av de gemensamma

psykiatriska öppenvårdsmottagningen

resurserna, öka kunskaperna om varandras verksamhetsområden och förutsättningar samt nå fram klienterna i att få tillbaka en del

till ett gemensamt perspektiv på syfte av dessa människor i arbetslivet. Ett mål var också att med ett omsorgsperspektiv

kunna avsluta en långvarig sjukskrivning eller bidragsperiod på ett för klienten sätt i de fall andra lösningar inte möjliga. Målgruppen deacceptabelt ansågs

fmierades som klienter aktuella hos minst två myndigheter; som var arbetslösa eller hade en svag anknytning till arbetslivet och där den primära orsaken därtill ansågs vara medicinska eller psykosociala faktorer och inte arbetsmarknadsmässiga faktorer. Till målgruppen räknades inte personer med pågående missbruk eller kriminalitet. Ett villkor var också att klienterna själva ville delta aktivt i projektet. De skulle också klara av att kommunicera på svenska utan tolk. Projektformen innebar att de som i teamet hade kvar sin anställning i respektive myndighet.

ingick Gottsunda kommundelsförvaltning ställde en lokal till projektgruppens förfogande.

Verksamheten av en ledningsgrupp bestående av chefer från de olika

styrs

Resurser för klienternas försörjning tilldelades vid starten i form av

myndigheterna.

särskilda åtgärdsmedel från länsarbetsnärrmden, FK och kommundelsförvaltningen:

ett antal utbildningsbidrag, rekryteringsstöd, lönebidrag och andra arbetsmark-

nadspolitiska insatser samt medel för köp av yrkesinriktad rehabilitering.

som ingår i verksamheten har möjlighet att remittera klienter till

Varje myndighet

teamet. Den som tar initiativ till remissen följer klienten till arbets-

handläggare

Därefter görs en individuell planering för varje person innefattande en gruppen. kartläggning av dennes behov och resurser, önskvärd förändring, nödvändiga

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 85

insatser, åtgärder och uppföljning. De insatser som teamet har att tillgå är: väg-

arbetsträning, praktikplatser, aktiveringskurser, träningsplatser och ledning, skräddarsydda lösningar med hjälp av olika arbetsmarknadspolitiska insatser. När

man funnit en lämplig träningsplats gör en handläggare i arbetsgruppen och klienten

ett gemensamt besök som utmynnar i ett startdatum och överenskommelse om närvarotid (den kan ändras efter överenskommelse). Därefter sker en uppföljning i flera steg.

Att förankra idéer och starta projekt

Det är inte självklart att det ska gå lätt att starta sektörsövergripande samarbets-

I Helsingborg underlättades starten av Förenade krafter av att det fanns en

projekt.

folkhälsostiftelse som tidigare genererat olika projekt för att lindra och motverka konsekvenserna av den höga arbetslösheten i kommunen. I denna stiftelse medverkade tjänstemän respektive politiker från AF, FK, socialnämnden och arbetsmarknadsnämnden samt företrädare för näringslivet i kommunen. Våra infonnanter menar samtliga att den politiska förankringen i kommunen i kombination med en god organisation av tidigare verksamheter har varit av stor betydelse för utvecklingen av detta projekt. En representant för projektet anser att:

Alla vi i stiftelsen hade ju den som bas för våra diskussioner. Där finns det också

förankra de här idéerna på. Både verksamhetschefen för Arbetscentrum och soc jobbar ju i kommunen och har det varit mer formella saker har det tagits upp i kommunens arbetsmarknadsnämnd. Han som är politisk ordförande i nämnden har

tidigare suttit i socialförsäkringsnämnden, så han känner till våra problem.

För att utveckla metodiken och arbetsfonnema har personalgruppen involverats i en bred diskussion (grupparbeten, seminarier, utbildningsdagar) om samverkan, arbets-

metoder och ledningsfrågor. Dessa aktiviteter påbörjades redan innan projektstarten.

Handläggare och chefer samlades i olika grupper där man diskuterade tillämpning

av regelverk, olika myndigheters syn på olika aspekter av rehabilitering, metodik,

urval och prioriteringar. En informant uttryckte behovet av samsyn så här:

Så här har man ju försökt jobba i flera år, men det har inte fungerat. Det har man ju märkt att det här måste vi resonera ihop oss om innan, även om det tar tid och även vi i styrgruppen. Annars stupar det på det igen.

Initiativet till Nacka samarbetsprojekt togs på ett stormöte med handläggare från ett

flertal myndigheter och andra berörda organisationer som primärvården och psykia-

86 Mot en arbetslinje jör utsatta grupper SOU 1996: 151

trisektom i Nacka/Värmdö. Ur den stora gruppen valdes sex personer som fick till

att arbeta aktivt med de aktuella problemgruppema. I denna fas var inte

uppgift

helt förankrat hos cheferna utan hade karaktären av ett personligt nätverk.

projektet

När man förankra chefsnivå anslogs s k dagmarmedel till den

lyckats projektet på

fortsatta driften. är nu en del av kommunens ordinarie verksamhet. Vikten

Projektet

av att ha förankrat verksamheten hos de kommunala cheferna betonas av flera i

projektgruppen:

En av de (förvaltningschef på kommunen) kände massor med

tidigare personerna

folk. Han jobbar för projektet I

att vi har ett väldigt stöd ifrån cheferna. Det här är liksom deras

jag tycker projekt också.

har haft ett flertal planeringsdagar men inte ansett att det funnits

Nackaprojektet behov av gemensamma utbildningsinsatser.

Initiativet till Gottsunda-Fyrens verksamhet togs efter en längre tids diskussioner i den lokala samverkansgruppen med representanter från AF-AMI, FK, socialförvaltningen samt psykiatrin. Man hade dock inte hittat en lämplig form för verksamheten. Efter studiebesök i andra kommuner med likartad problematik träffade ovannämnda aktörer en överenskommelse och en gemensam utfonnades för

verksamheten. En lokal färdigställdes och projektteamet flyttade in. En upplevelse

som alla våra informanter gav uttryck för var att projektstarten blev problematisk.

Handläggarna från de olika myndigheterna hade motstridiga förväntningar på

varandra, projektledare och annan personal slutade mitt i projektet. Först efter ett års tid menar man att verksamheten började fungera som det var tänkt. Även styrgruppens roll kännetecknades av oklarhet. Ett par av informanterna förklarar

svårigheterna så här:

Styrgruppen borde ha diskuterat gemensamma mål. Ska man återgå i arbete eller stå till arbetsmarknadens förfogande?

Från början kändes det som de (styrgruppen) var väldigt artiga. De lämnade många beslut till Fyren. Vi fick inte klara besked. De hade de bästa ambitionerna, men skulle man då ha vetat vad man nu vet så...

Det genomfördes ingen gemensam utbildningsinsats under projekttiden. Viktiga

frågor som: förhållandet mellan projekt-hemmamyndighet, vem som får remittera,

hur och återrapportering till hemmamyndigheten sköts förblev ouppåterkoppling

klarade. Först i slutet av projektet samlades man för gemensamma utbildningsdagar. I har man dock ett gemensamt forum där handläggare efter ett roterande

dag skapat

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 87

schema träffas och där den anställde håller ett kort anförande om sitt arbete och sina arbetsuppgifter. Man har även infört en typ av rollspel där man tillsammans arbetar

med fiktiva ärenden i komplicerade samverkansfrågor.

De tre olika projekten har initierats och förankrats på olika sätt. Startpunkten utgjordes av att de olika aktörerna upplevde att de hade vissa gemensamma problem och att de var beroende av varandras insatser för att lösa dessa. En viktig förutsättning syns också ha varit att projekten hade en reell lokal förankring bland

politiker och myndighetschefer och att projektpersonalen, i planerade och genom-

tänkta former, tillägnade sig ett gemensamt perspektiv på klienterna, metodfrågor, samverkansformer.

hinder i

Några projektverksamheten

Bland de principiella hinder som kan tänkas förekomma i

sektorsövergripande

projekt är att centrala begrepp som sjukdom, arbetsförmåga och arbetsprövning/

träning definieras och regleras ett olikartat sätt av aktörerna. Olika

på bidragsforrner

baseras också på skilda regler och krav och det kan vara svårt att sammanföra dessa till en gemensam pool som kan användas tämligen fritt. Det finns vanligtvis också ett flertal olika beslutsnivåer att ta hänsyn till och man måste vara överens om projektets mål på alla nivåer för att samverkan ska bli effektiv. Därtill kommer bristen på arbetstillfällen, vilket kan göra det svårt att upprätthålla motivation att

genomgå olika rehabiliteringsinsatser.

Ett hinder i projektet Förenade i Helsingborg har varit att tid

krafter mycket går

åt att pröva rätten till olika ersättningar. Det faktum att ersättningar har olika nivå, kan då verka styrande på vilka rehabiliteringsåtgärder som vidtas. Ur projektets synvinkel vore det lättast om en enda oavsett om det

rehabiliteringsersättning utgick

är medicinska, sociala eller arbetslivsfaktorer som ligger till grund för behovet av insatsen. Bidragstypemas olika nivåer kan också skapa problem att klienter

genom

på samma arbetsplats kan få olika stor ersättning för samma prestation. Att de

flesta åtgärder är starkt tidsbegränsade är ett problem; efter sex månader måste

ny

åtgärd till. Detta skapar en ryckighet i rehabiliteringsarbetet. Det ständiga pusslandet

med ersättningsfrågor närrms som det viktigaste problemet i verksamheten.

Ett par

kommentarer lyder som följer:

Åtgärderna är ju ett problem. Hur finansierar man människornas ekonomi? Det är ju det största hindret som finns...,

Vi har laborerat med olika typer av API emellanåt, FK har

ersättning. ju rehabersättningen, och sen tillbaka till beredskapsarbete igen. Det blir ersättningsformerna som styr rehabiliteringsarbetet. Det blir inte med utgångspunkt i

88 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 151

människan och människans behov, utan det blir fokuserat på åtgärder, hur ska människan i sig klara sig? Och sen har ju åtgärderna försämrats i en takt som...

har inte varit något naturligt (för målgruppen). Det har ju varit självförsörjning ju*

en av våra pedagogiska ambitioner i detta att, när du går in ska du kunna klara dig själv. Du ska inte vara beroende av socialtjänsten.

Ibland har förväntningarna på att få tolka regler flexibelt eller t 0 rn åsidosätta regler som någon myndighet (t ex FK) har, kommit på skam, vilket lett till besvikelser. FKs medel för arbetslivsinriktad får inte användas hur som helst och

rehabilitering olika saker hos olika myndigheter. Samverkansproblem kan arbetsprövning betyder

också till följd av att vissa myndigheter har gott om åtgärdsmedel och

uppkomma

därmed gör på att få bestämma, medan andra inte har några egna

anspråk

rehabiliteringsinstrument och måste ta skeden i vacker hand.

De Nacka samarbetsprojekt stött på handlar också i hög grad om

problem klienternas försörjningsmöjligheter i den fas som kommer efter arbetsträningen. I

arbetar man målmedvetet med att hitta arbetsplatser på alla typer av

projektet

arbetsgivare och inte minst privata smâ- eller medelstora företag:

företag; offentliga

Här ska vi satsa på jobb - inte sysselsättning! Det finns det andra verksamheter

Inom AM] man klienterna inom institutet. Nu _får vi jobba med de

för. prövade

som och det bra men det är svårt att hitta arbets-

arbetsplatser finns fungerar träningsplatser, svårt arbetsmarknadsläge.

Att få till stånd lönebidragsanställningar anses i dag vara näst intill omöjligt på

grund av de politiska beslut som fattats. Det förhållandet att arbetsplatsintroduktion, API, efter sjukpenning ger så låg ersättning kan också göra det svårt att upprätthålla klientens motivation. En informant i projektet uttrycker det så här, på frågan om vad som är det sämsta med projektet:

[Om de kommerfrån beredskapsjobb där ersättningen är Anställningsformerna

60 :- timmen] Vad finns det för anledning att jobba då med API 230:- om dagen? Då går de ju hellre tillbaka till sjukdom igen, när de inte .fårförsörjning så de klarar Sen får man ju inte ta jobb från den reguljära arbetsmarknaden.

sig. Sammanhanget är viktigt. Vi försöker bygga en trappa där.

Det också problem vid projektstarten genom att målgruppen inte var uppstod tillräckligt tydligt definierad. Myndigheterna hade olika uppfattning om vilken

målgrupp projektet skulle arbeta med: FK ville få ut sökande till arbete via arbetsrehabilitering och AF ville att projektet skulle ta emot tunga ärenden som inte var aktuella för på arbetsmarknaden. Socialtjänsten och psykiatrin ville få

placering hjälp med svårplacerade som antingen behövde få sin arbetsförmåga prövad eller

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 89

som var i behov av hade förväntat sig fler ur

arbetsrehabilitering. Projektgruppen

den som kunde in i direkta medan de flesta kom från den

kategori gå åtgärder, som behövde en mer förutsättningslös prövning av arbetsfönnågan. Ett kategori

annat som aktualiserades var om ska få hjälp från

samarbetsproblem myndigheterna

i den utsträckning som de tillhandahåller basresurser för projektet.

projektet

I man att mycket tid går åt till

projektet Gottsunda-Fyren ansåg oproportionellt

att i klienternas ekonomiska att tänja på reglerna i

pussla hop försörjning genom

olika och att detta tar för tid från den egentliga arbets-

bidragssystem mycket

Ett denna ger en företrädare för

rehabiliteringen. belysande exemplet på problematik

projektet:

...i det här är det som först gick på praktik. Sen fick han fallet en person samma ställe. han lön sitt arbete] och

beredskapsarbete på [Då fick ju för

som en kl0cka...sen ville vi att han skulle få vara

fungerade efter beredskapsarbetet

kvar men, det får man inte ta ett till beredskapsarbete, sen så

längre för första

vi med men det inte heller. Det som händer nu

försökte rekryteringsstöd, fungerade

är att han och KAS Då skulle man vilja ha en påse

går uppbär och gör ingenting.

med pengar och säga att nu han skulle kunna tänka att gå där ett år till med socialbidrag, men det är inte

sig

rätt. Det är mot honom och det är att man ska vara aktuell på soc då

riktigt fel fel

man går och jobbar.

Bland som projektet ställdes inför kan följande nämnas: Projekt-

övriga problem

fick inte med tid i för att trimma ihop sig och ta del av

gruppen ordentligt början varandras och Planering och riktlinjer genomfördes inte perspektiv förutsättningar. väl med följden att förväntningarna blev motstridiga och det uppstod tillräckligt

bristande om målgruppen. Till en början skickade myndigheterna få klienter samsyn av olika till projektet. FK skickade de lindrigaste klienterna som ofta

svårighetsgrad

hade kommit en bit väg i sin rehabilitering, medan AF skickade flera av sina

på

svåraste klienter. Under projektets kom dock myndigheterna överens om en

gång

definition av vilka som skulle omfattas av projektet. att klara ut klienternas försörjning ses som det största problemet

Svårighetema

för en rehabilitering. Ersättningamas storlek, bundenhet till en specifik lyckosam

orsak till och de korta ses som stora hinder i

arbetsoförmåga tidsperioderna

verksamheten. Det också hur man anser det vara med kontinuitet i

framgår viktigt

i från en avslutad försörjningsform till en

ersättningsformen, speciellt övergången

annan. Går klienten från en relativt lön i ett beredskapsarbete till ett bidrag med

hög

lägre försvinner lätt motivation för att arbeta.

ersättningsnivå

90 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 15 l

och erfarenheter

Möjligheter positiva

Det finns ett flertal tänkbara fördelar med att samverka över sektorsgränser när det gäller klienter med mångfacetterade problem. Genom att samverka sprids kunskap om de olika aktörernas förutsättningar och möjligheter och arbetsmetoder kan utvecklas i praktisk handling. Olika insatser kan också tänkas komma igång snabbare, bli mer adekvata och träffsäkra. Och det finns förutsättningar att följa och “ta tag i klienten på ett mer handfast sätt; att integrera socialt stöd och social kontroll. Ur klientens synvinkel kan rundgång och väntetider förkortas och motivation och självkänsla öka genom bättre överblickbarhet av hela processen.

I projektet Förenade krafter ansåg man att man fått igång arbetsrehabiliteringens

första faser som en sammanhållen verksamhet genom ett ökat samarbete. Det är en resurs att man får träna i en kollektiv miljö. Tvärgruppsdiskussioner i samband med starten och sedan fortlöpande täta träffar lade grunden för en samsyn. Man har fått ökad kännedom och förståelse för andra myndigheters sätt att arbeta och man har

lärt känna varandra personligen. Något man säger sig ha lärt sig under projektets

gång är att lägga saker och ting på b0rdet; diskutera fram saker gemensamt, ej bara på chefsplanet, utan även handläggare emellan. Erfarenhet av utomstående parter, tex privata arbetsgivare och ideella föreningar har utökats genom en aktiv

uppsökande metodik.

I Nacka samarbetsprojekt anser man också att ett bättre samarbete utifrån individens behov uppnåtts. Kvaliteten anses ha blivit bättre både vad

gäller

utredningar och den konkreta arbetsträningen. Genom den nära och täta kontakten med projektmedarbetama har klienten fått ett ökat personligt stöd som ger bättre

förutsättningar för en framgångsrik rehabilitering och i förlängningen ökade för-

sörjningsmöjligheter. Bättre utredningar och arbetsträningar resulterar också i att ärenden i större utsträckning hamnar hos rätt myndighet när arbetsträningen

slutförts. Att människor hamnar i rätt instans menar man vara en viktig kvalitets-

aspekt på rehabiliteringen.

I Gottsunda-Fyren menar man att kontinuiteten, de täta kontakterna mellan

handläggare och klient och uppföljningar-na under hela rehabiliteringsprocessen har

varit mycket värdefulla. Det har också varit värdefullt att nödvändig kompetens

finns inom räckhåll. Därigenom förkortas handläggningstiderna och projektet har

kunnat ta sig an ett flertal personer som antagligen skulle ha varit lågprioriterade

eller inte alls fått någon hjälp hos respektive myndighet. En röst från projektet anser t ex (när det gäller socialtjänstens handläggare):

Man har jobbat ihop i ärendena. .. de har kanske inte fått den avlastning de hoppats på men samtidigt ser de vinsten i att det händer nånting. I en del fall är det så enkelt att där de vet att en person är aktuell i Fyren, där kan de lägga ut ekonomin på förenklad handläggning... att det är assistenter som tar emot

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 91

och administrerar Socialbidraget så att socialsekreteraren på

ansökningen

inte behöver med Socialbidraget annat än om det

hemmamyndigheten befatta sig krånglar, så har man gjort ..i de enkla fallen.

de tre orterna anser att de blivit mer kreativa och mindre

Handläggarna på

av Samtidigt poängterar man vikten av att känna

regelstyrda hemmamyndigheten.

stöd och i sin organisation. Man anser sig också ha märkt

tillhörighet egen

i form av kvalitativt bättre utredningar. En viktig aspekt av

synergieffekter

samverkan har varit att klienterna har kommit till rätt myndighet genom att man

har diskuterat sig fram till en ansvarsfördelning baserad på olika gemensamt

i varje individuellt fall.

myndigheters kompetens

Slutdiskussion

Hur arbetslösa med en problembild hanteras i den

långtidssjuka mångfacetterad

svenska välfärdsmodellen kan ses som ett test på modellens hållbarhet. En viktig aspekt av detta är i vilken mån de sociala trygghetssystemen förmår ge ett tillräckligt

vid sjukdom, arbetslöshet och andra risker som hindrar individerna att

skydd förvärvsarbeta. Även om nedskärningar och åtstrarrmingar skett i de flesta bidrags-

kvarstår modellen i sina som ges i form av

system huvuddrag. Socialförsäkringar sociala rättigheter fyller en integrerande funktion genom att de överbryggar perioder

när sviktar. Utsorteringsmekanismer finns förvisso inbyggda

försörjningsfönnågan

i systemen, men det går att kvalificera sig på nytt utan krav långvarig bransch-

på

och yrkestillhörighet. Det största hotet är en hög och permanent arbetslöshet som exkluderar stora grupper både från arbete och hyggligt socialförsäkringsskydd.

De projekt vi här studerat aktualiserar också andra aspekter av välfärdspolitiken,

dess sidor. De olika bidragssystemen har gradvis och

nämligen organisatoriska

under tid vuxit in i en byråkratisk förvaltningsfonn, kännetecknad av hierarkisk

lång

regelstyrning utifrån centralt fattade beslut, och avgränsade kompe-

organisation,

tensområden som och senare även professionella har att arbeta inom.

tjänstemän

Detta har till en sektoriserad organisation där de olika bidragssystemens

bidragit regler, uppgifter och mål många gånger i praktiken fungerar som svårforcerade

mellan När det gäller prövningen av olika bidrag syns

gränser myndighetsområden.

denna modell i stort sett ändamålsenlig: att sociala bidrag knyts till arbetsfönnågans

orsak arbetslöshet) uppfattas sannolikt som rimligt av de

bakomliggande (sjukdom,

flesta. Det är i samband med den omvända processen, d v s arbetsrehabilitering, som

ställer till - i synnerhet när människors problem inte

sektorsgränserna problem

sammanfaller med de avgränsade uppgifter, skilda regler och delvis olikartade mål olika myndigheter har. Då krävs en samverkan som hitintills inte institutionaliserats eller blivit föremål för några entydiga och kraftfulla policyformuleringar.

92 Mot en arbetslinje för utsatta grupper SOU 1996: 151

De som studerats här visar emellertid att sådan samverkan är möjlig om

projekt

den tillåts växa fram lokalt med stöd av politiker och myndighetschefer. Och om man vinnlägger sig om att utveckla ett gemensamt synsätt. Bland de fördelar som kunnat iakttas kan nämnas att åtgärder kommer igång snabbare, träffsäkerheten med de insatser som blir större genom samverkan, myndigheterna får ökad kunskap

görs

om varandras områden och metodutveckling och professionalism stimuleras. Ur klientens synpunkt blir resultaten inte sällan ökad livskvalitet genom att den s k

Den närhet, de täta kontakter och den informella sociala

rundgången begränsas.

kontroll som följer därav och som kännetecknar flera projekt torde också öka förutsättningarna för att mobilisera klienterna och att dra nytta av de sociala nätverk som finnas runt omkring denne. Den utmaning som följer av dessa projekt är att stimulera en horisontell integration mellan myndigheter som arbetar med samma

klienter, utan att den sektoriserade modellens förtjänster, vilka kommer en grupp

majoritet till godo, går förlorade.

Referenser

Andersen J & Elm-Larsen J (1993) Towards a New Welfare Model, Förlaget

Sociologi, Copenhagen.

Aronsson G & A (1994) Samhällsomvandling och arbetsliv, Arbets-

Sjögren miljöinstitutet, Solna. G (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press,

Esping-Andersen

Cambridge.

G & Korpi W (1987) From poor relief to institutional welfare

Esping-Andersen

states. In Eriksson R, Hansen EJ, Ringen S & Uusitalo H (eds) The Scandinavian Model, Armonk, New York. Gunnarsson E (1993) I välfärdsstatens utmarker, Rapport i socialt arbete, Nr 64,

Socialhögskolan, Stockholm.

Habsbawm E (1989) Politics for a Rational Left, Verso, London.

P 2/3-samfunnet - konsekvenser. I

Hjort (1996) definisjoner, mekanismer,

till graven -på väg in i 2/3-samhället? FKF Fakta.

Ojämlikhet från vaggan

Hobson B (1994) Solo mothers, social policy regimes and the logics of gender. In

Sainsbury D (ed) Gendering Welfare States, Sages, London.

Holmlund B (1995) Livstidsjobb och korta jobb. I Arbetsmarknad och arbetsliv, Nr 2.

Hvinden B (1994) Devided Against Itself. A study of Integration in Welfare

Bureaucracy, Scandinavian University Press, Oslo. Johansson R (1992) Vid byråkratins gränser, Arkiv, Lund. J ärvholm B (1996) (red.) Arbetsliv och hälsa - en kartläggning, Arbetslivsinstitutet, Solna.

SOU 1996: 151 Mot en arbetslinje för utsatta grupper 93

Lipsky M (1980) Street-Level Bureaucracy, Russel Sage Foundation, New York. Marklund S & Svallfors S (1986) Välfärd efter prestation - om inom

arbetstvång

socialförsäkringen. I Nordisk Sosialt Arbeid, Nr 4. Olsson Hort S (1992) Segregation - ett svenskt dilemma? Bilaga 9 till LU 92 (SOU 1992: 19). Pateman C (1988) The welfare state. In Gutman A (ed) Democracy and

patriarchal

the State, Princeton University Press, Princeton.

Welfare

Palme J (1990) Pension Rights in Capitalism, Swedish institute for social

Welfare

research, Stockholm. Prop l989/90:62 Om insatser för aktiv rehabilitering och arbetslivsfondens verksamhet.

Prop 1990/91: 140 Arbetsmiljö och rehabilitering.

Prop 1990/91: 141 Rehabilitering och rehabiliteringsersättning. Riksförsäkringsverket (1995) RIKS-LS - en undersökning om långvarig sjuk-

skrivning och rehabilitering. RFV Redovisar 1995:20. Riksrevisionsverket (1996) Rehabilitering av arbetslösa långtidssjuka. Nr 1996:8. Sainsbury D (1993) Dual welfare and sex segregation of access to social benefits: income maintenance policies in the UK, the US, the Netherlands and Sweden. In Journal of Social Policy, Vol 22, No l. Salonen T (1992) Margins of Welfare, Hällestad Press, Hällestad. Selander J m fl (1995a) Arbetslösa sjukskrivna Nr I. En jämförande studie av

arbetslösa sjukskrivna och anställda sjukskrivna i Stockholm, Mitthögskolan, Östersund.

Selander J m fl (1995b) Arbetslösa sjukskrivna Nr 2. En jämförande studie av

arbetslösa sjukskrivna och anställda i Jämtlands glesbygd, Mitthögskolan, Östersund.

Sinfield A (1986) Poverty, priviledge and welfare. In Bean P & Whynes D (eds)

Barbara Wootton: Social Science and Public Policy: Essays in her Honour, Tavistock, London. SOU 1988:41 Tidig och samordnad rehabilitering. SOU 1990:49 Arbete och hälsa.

Svedberg L (1995) Marginalitet, Studentlitteratur, Lund.

Svärd H (1995) Ung och fattig. I I marginalen - att ställas utanför, FKF Fakta. Szulkin R & Thålin M (1994) Arbetets utveckling. I Fritzell J & Lundberg O (red.)

Vardagens villkor. Levnadsförhållanden i Sverige under tre decennier, Brombergs,

Stockholm.

SOU 1996: 151 Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar 95

Ökad och rättvisa vid

saklighet anställningar

Casten von Otter, Institutet för Arbetslivsforskning

Om inte invandrare och andra medborgare som har en mångkulturell bakgrund känner att dörrarna till bra jobb står för dem samma villkor som för andra,

öppna på

så förr eller senare starka sociala konflikter. Den argumenteringen är så

uppstår

självklar att den inte behöver utvecklas närmare (Commission for the European

Communities, 1993). Men vilka är de grundläggande problemen, när det gäller

arbetmarknaden, och vad kan man göra?

Den traditionella ekonomiska politiken och analyser enligt den teoretiska huvudfåran har i viss mån nått ände och -

vägs (jfr OECD,l994 Bean, 1994)

generella åtgärder räcker inte. De flesta konkreta förslag som gäller integrationsfrågor brukar i stället handla om invandrarna själva, svagheter i deras språkförmåga, utbildning, attityder m m, som man tycker bör åtgärdas. Eller om fördomsfulla och rasistiska svenskar, som bör genomgå lämplig refonnering. Sällan diskuteras hur

människor, som - säkert uppriktigt- i ord uttrycker välvilliga attityder, från sina

centrala i arbetslivet blir upphov till en förödande indirekt diskriminering.

positioner

Denna artikel handlar om hur många åsiktsmässigt korrekta arbetsgivare och chefer blir tunga stenblock i diskrimineringsmuren.

Min idéskiss utgår från att den långtidsarbetslöshet bland invandrare som utvecklas i stortstadsområdena skall ses som systemmisslyckanden, mer än som ett

utslag av negativa attityder. Två förslag utvecklas:

påtagligt

- Det ena utbudssidan, de arbetssökandes sina

gäller möjligheter att presentera

meriter på ett så enkelt, objektivt och övertygande sätt som möjligt och att ge

arbetsgivarna positiva incitament att granska arbetssökande invandrares meriter

mer sakligt och energiskt.

- Det andra att stimulera en kollektiv där

gäller efterfrågesidan, problemlösning arbetsgivarnas kompetens utnyttjas gemensamt för att integrera invandrare på

arbetsmarknaden.

Direkt och indirekt diskriminering

Man kan börja med att fråga sig hur människor som utan fördomsfulla baktankar bara “gör sitt jobb så praktiskt och effektivt som möjligt, kan vara upphov till diskriminering. Om deras handlingar drabbar invandrare är det vare sig deras avsikt eller, kan de tycka, deras problem. Om man resonerar så, förbiser man de fatala

96 Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar SOU 1996: 15 l

konsekvenser som många enskilda beslut kan få, när de uppträder som ett mönster, sett från de arbetssökandes sida. Den utestängning som beror en direkt och medveten rasistisk är

på inställning

mest förkastlig men dessbättre begränsad till en relativt liten grupp. Sannolikt består den av en typ av människor de flesta invandrare hur som helst inte skulle vilja arbeta för. Den rasistiska attityden kan vara fysiskt hotande och en grund för hatfylld ovilja. Det positiva i denna rasistiska hållningen, om man kan uttrycka sig så, är att rasisten klart redovisar uppfattningar som i människas är fel och

varje vettig ögon förkastliga. Den drabbade behöver inte ta åt sig på ett personligt plan.

Att diskrimineras på grund av välvilliga människors tafatthet och okunnighet kan på många sätt vara värre och mer psykiskt nedbrytande. Att bli illa behandlad upprepade gånger av några som förnekar varje rasistisk attityd och som försäkrar att

de är objektiva efter bästa förmåga, uppfattas nog i allmänhet som personligt mycket

mer kränkande. Att råka ut för enskilda uttryck av detta slag får alla stå ut med, men när det upprepas i ett mönster, av människor över alla

gång på gång upphöjda

fördomar, drabbar det individens Det är inte för min bakgrund,

självuppfattning.

eller hudfärg, eller religion, utan för att jag är som jag är, som jag inte duger - det är inte den andres inställning utan mig det är fel

på.

Denna fonn av fönnent saklig pekar inte heller ut sociala och

urskiljningsprocess

ekonomiska strukturer som problem utan J aget, personligheten, utbildningen,

yrkeskompetensen, kvalifikationer i övrigt o s v. Detta är första steget i den ned-

brytande erfarenhet som grundlägger det psykologiska utanförskapet. I

mångkultu-

rella samhällen som misslyckats med integreringen är detta grogrunden för

många

slags negativa sociala fenomen. Syftet med förslagen här är att motverka den paranoida situation som de många enskilda beslutens kollektiva verkan får för många invandrare som vill in i det svenska arbetslivet.

Informationskostnader

Problemen kan ges en teoretisk förklaring. Det har ingått i den privata arbetsfrihet att sköta - nästan hur och

givarens anställningsförfarandet subjektivt

godtyckligt som helst (om han skulle vilja det). Inom den offentliga sektorn har gällt lite andra regler, utan märkbart bättre resultat. Vi att arbetsgivaren lär få acceptera har rätt att inom vida ramar ställa egna krav. Men varje arbetssökande borde ha rätt till en objektiv granskning av sina meriter i förhållande till dessa krav och att bli värderad som individ och inte bara som medlem av statistiska aggregat (grupper). Problemet att få till stånd denna objektivitet är, för det första, att det är

besvärligt

- och kostsamt- att sortera en uppsjö av ansökningar och välja ut den som

tätgrupp

bör kallas till intervju. Alla företag har tumregler som skall förenkla

urvalsproces-

sen. Många avstår helt från att söka särskilt brett och djupt, de föredrar att

gå på

Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar 97

kontakter och tips från redan anställda. Andra gör ett ganska brett svep men gör sedan en grovgallring med hjälp av enkla indikatorer som man menar är tillräckligt starkt statistiskt korrelerad med de positiva egenskaper man söker eller negativa man vill undvika. Ålder ett vanligt kriterium, liksom en viss fonnell examen eller ett antal års erfarenhet av liknande jobb. Som indikator på språklig förmåga och s k social kompetens kan ett svenskklingande för- och efternamn få duga.

Utöver att ha el nanm drabbas invandrare generellt av att de meriter de kan åberopa ofta uppfattas som svårare att bedöma än motsvarande svenskars. I en osäker situation väljer många arbetsgivare att hellre fälla än fria. När det gäller examina från andra länder vars utbildningssystem vi inte är bekanta med finns en misstro mot vad de egentligen står för. Dessvärre finns det också en chauvinistisk misstro mot att utländska och invandrade studenter med svenska universitetsexamina har fullgoda kunskaper. Till det senare bidrar att många arbetsgivare har en skeptisk inställning till kvaliteten på examinationsförfarandet vid svenska universitetet.

För det andra, åberopas ibland en mer affärsmässig grund för att undvika att anställa invandrare. Somliga hävdar att invandrare i vissa positioner i företagets organisation är dåligt för affärerna, inte av egna fördomar utan på grund av allmänhetens attityder eller ovana. Vore det så kan vi hoppas och tjata på enskilda arbetsgivare att “ta sitt ansvar men knappast förväntas oss någon större

framgång.

Om det vore sant att t ex invandrare säljer mindre än ursvenska försäljare skulle det innebära att vi höjde kostnaderna (genom förlorade kunder) för den som vill vara rättvis. Dessutom att vi införde en bonus som tillfaller diskriminerande arbetsgivare (genom att de kan överta kunder). Skall man få en förändring måste några våga bryta isen, men den som gör först får en oproportionerligt hög del av kostnader och besvär, medan de som väntar får del i hans långsiktiga vinster. Det lönar sig att vänta och hoppas på att kunna åka snålskjuts på pionjärema. Detta är en vanlig typ av problem marknaden har svårt att lösa. Det förutsätter politiska eller andra

kollektiva ingripanden för att skapa rättvisa spelregler.

Nu är det dessbättre osannolikt att det särskilt ofta är på det viset, att invandrarpersonal påverkar affärerna negativt. Invandrare finns jämförelsevis ofta i servicejobb som expediter, Serveringspersonal, vårdare o s v, där de möter alla sorter av det svenska folket utan avskräckande ekonomiska avbräck för deras arbetsgivare. Återigen verkar det som om det är människor som intar den mest självrättfärdiga

attityden som upprättar de högsta diskrimineringströsklama. Inom många grenar av

förvaltningen är invandrare underrepresenterade, likaså inom banker och försäk-

ringsbolag och andra högstatusdelar av den moderna tjänstesektorn.

En ekonomisk analys skulle visa att det vore lönsamt för de flesta företag att

tillämpa en mer saklig och fördomsfri anställningspolitik än vad man gör. I de

svårbedömda grupperna arbetssökande kan man finna de dugligaste medarbetarna, precis som man har större chans att hitta ädla metaller där ingen prospekterat

98 Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar SOU 1996: 151

tidigare. Det är ingen tvekan om att invandrargruppen i det avseendet representerar den största genom att den är mindre selekterad i utbildningssys-

begåvningsreserven

temet 0 s v. Men för att utnyttja den i full utsträckning måste företagen övervinna en viss tröskelkostnad, som drabbar vägröjarna. Denna tröskelkostnad skapar en s k

rider-situation (Miller, 1992). Det är lockande att vara fripassagerare. Värdet

free

av insatser tillfaller i för liten utsträckning den som gjort den nyttigaste

nyttiga

insatsen.

Man kan således konkludera att vare sig det genomsnittliga företagets slentrian-

mässiga anställningsrutiner eller kollektiv beteende är företagsekonomiskt optimala.

Räknar man dessutom in de långsiktiga kostnaderna som kollektivt drabbar

av en misskött lokal arbetsmarknad blir rnisshushållningen än mer

näringslivet

Den indirekta diskrimineringen krymper arbetskraftsresurserna genom att

uppenbar.

öka den permanenta utslagningen, vilket får ansenliga makroekonorniska kostnader,

en sämre fungerande lönebildning och mycket annat (som sammanhänger med vad

ekonomer kallar hysterisis effekter - se Layard m fl, 1991).

Den här snuddar vid ett allvarligt systemfel på en i arbetsmar-

problematiken

knad (North, 1981). Arbetskraften betraktas ofta bildligt som en sorts fri nyttighet, en reservoar ur vilken företagaren kan tappa upp den mängd han vill ha och släppa tillbaka de mängder han inte behöver. Trots arbetsgivarnas starka intresse för det här flödet så har det inte betraktas som ett kollektivt ansvar för det lokala näringslivet, att vårda och kultivera denna Det ett som i

tillgång. uppstår systemproblem

teoribildningen kallas allmänningens tragedi (the tragedy of the Commons - se

Ostrom, 1990). särskilt i storstäderna som mest präglas av

Invandrarpolitiken,

anonyma marknadsmässiga relationer, behöver av dessa skäl etablera ett arrange-

för att utverka arbetsgivamas aktiva engagemang. mang

När de fria marknadskraftema inte klarar det, måste den lokala arbetsmarknad- - stimulera att utveckla sin bl a när

spolitiken arbetsgivarna problemlösningsförmåga

det t ex för arbetslösa ungdomar och invandrare (Schmid, 1994). Likväl

gäller jobb är det arbetsgivarna själva och inte invandrarmyndigheten eller AMS som är

att organisera produktion, anställa och leda arbete och har direkt

specialister på

erfarenhet av hur de ekonomiska behoven ser ut.

Det finns många arbetsgivare som vill bidra olika sätt till att

bevisligen på

invandrarna i arbetslivet, men det ekonomiska systemet motverkar samord-

integrera

nade istället för att premiera dem. På egen hand är det kostsamt för en

åtgärder

enskild företagare att före. De omedelbara kostnaderna samlas hos honom, medan

gå

vinster som visar sig först på lite längre sikt delas med andra lokala företag, konkurrenter, staten, A-kassan o s v.

Sammanfattningsvis har vi identifierat två problem, informationskostnad-

och ree-rider-problemet. Som föreslås dels

sproblemet motåtgärder

för att effektivisera anställningsprocessen, dels en organisation för att arrangemang

samordna företagens agerande i vissa arbetsmarknadsfrågor.

SOU 1996: 151 Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar 99

Effektivare anställningsprocess

Den första delen av förslaget innebär att AMS hjälper till att minska kostnaderna för att värdera de arbetssökandens kompetens. Egennanm är trots allt en ganska klumpig indikator på människors språkkunskaper, sociala kompetens eller kvalifikationer i övrigt. I första hand bör åtgärder vidtas för att informera om den indirekta diskrimineringens ovan beskrivna kumulativa konsekvenser och om de möjliga företagsekonomiska vinsterna av en mer ambitiös, kollektivt och långsiktigt

inspirerad anställningsprocedur. Företag som vill göra ett frivilligt åtagande att öka

objektiviteten i sina sökprocesser och inte ställa högre krav än vad arbetsuppgifterna

faktiskt kräver när det gäller de för invandrare besvärliga aspekterna, bör uppmun-

tras och stödjas av kommun och arbetsmarknadsmyndigheter.

Viktigast är dock åtgärder som direkt sänker informationskostnadema. Mitt

förslag är att den offentliga arbetsförmedlingen bör erbjuda den som tycker att

hans/hennes meriter nedvärderas av arbetsgivare, att komplettera sin meritlista med en särskild test. Man kan tänka sig en test upplagd ungefär som ett högskoleprov men med en mer social inriktning, som den som vill kan underkasta sig. Vederbörande kan testresultaten i sina ansökningshandlingar om hon är nöjd med

åberopa

sitt resultat. Tidskriften The Economist beskriver ett liknande system som redan finns infört i England.

För del handlar det om att organisera dessa frivilliga tester

arbetsförmedlingens

(eventuellt genom att ge uppdraget att utforma och administrera dem åt någon institution med gott anseende bland arbetsgivare) och garantera deras tillförlitlighet och relevans ur anställningssynpunkt. Inte minst gäller det att marknadsföra systemet så att det blir känt och respekterat för sin relevans, objektivitet och kvalitet. Målet är att det från arbetsgivarens sida skall uppfattas som ett enkelt, tillförlitligt och kostnadseffektivt redskap för att välja bland de arbetssökande - bättre t o m. än

beprövade turnregler.

Det här löser inte hela problemet. Många invandrare är ju faktiskt mindre kvalificerade och kommer så länge nuvarande sysselsättningskris består att fortsätta att hamna ner i jobbköema. Men modellen bör bidra till att skapa så realistiska

långt

förväntningar som möjligt på ömse håll - och vad gäller själva anställningsproces-

sen mer rättvisa. Den ger också den arbetssökande själv en mer matnyttig feed-back

om sina förtjänster och svagheter.

initiativ

Arbetsgivarnas

En skillnad mellan företagens agerande i storstadsregionema och i övriga landet är

graden av deras involvering som grupp i långsiktiga arbetsmarknadsfrågor.

Storstadsmiljön enskilda initiativ mindre lönande för företaget och free

gör

100 Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar SOU 1996: 151

rider-altemativet mer lockande. Långsiktiga åtgärder för att integrera olika grupper i arbetslivet, i syfte att för framtiden säkra tillgång till arbetskraft med positiva attityder och kvalifikationer är svårare att få till stånd där.

Det som lanseras här anknyter till en idé som prövats på några håll i

förslag

landet, även i Stockholmsområdet om än i mindre skala. I ett antal medelstora kommuner har företag gått samman i ett nätverk för att tillsammans organisera en

effektiv rehabiliterings- och aktiveringsverksarnhet. De flesta av dessa s k företags

- eller arbetsgivarringar tillkom efter 1992 års riksdagsbeslut om ökat rehabilite-

för Tillsammans med och andra instanser -

ringsansvar företagen. myndigheter mest aktiva har varit arbetsförmedlingen, försäkringskassan och företagshälsovår-

den, men strukturen har varierat i olika fall - har man organiserat ett forum för

samordning av insatser, stärkt professionell kompetens och en bas för olika specifika

aktiviteter.

Arbetsgivarringens storlek varierar, men antalet medlemsföretag är typiskt mellan

tio och tjugo, representerande upp till 30 000 anställda. Företagen betalar en årlig

avgift för medlemskapet och får i gengäld till ringens resurser och i viss

tillgång

mån särskilt stöd från medverkande myndigheter. Företagen erbjuder sig också att

ställa sitt produktions - och arbetsledningskunnande till ringens förfogande för att

lösa problem och erbjuda enskilda sjukskrivna som vill återvända till arbete

tillrättalagda arbetsprövningsmöjligheter.

Samarbetet har så väl i fall att börjat

fungerat många arbetsgivarringarna

användas för andra åtgärder som berör den lokala arbetsmarknaden, t ex samordning

av praktikplatser för ungdomar eller arbetslösa, s k in- och utskolning, aktivering

av nya grupper m m. Arbetsmetoderna har utgått från en individuell behandlingsplan, socialt aktiveringsstöd i grupper och ett systematiskt användande av de unika

möjligheter till praktik och arbetsträning som ringen kan erbjuda. Genom samarbete

har infomiations- och andra s k transaktionskostnader minskat för företagen och för samhället.

Men erbjuder arbetsgivarringen egentligen något nytt som inte redan finns?

Självfallet kan ett informellt, tätt nätverk av företag fungera på ett likartat sätt, men det är relativt sällsynt. Fördelarna handlar om att företagen behåller en relativt stor del av kontrollen över processen. Dessutom att de i förhållande till berörda myndigheter blir en stark och kvalificerad beställare. Företagen fortsätter att äga sitt problem -tendensen att dumpa sina svåraste fall myndigheterna motverkas.

på

I nätverken stimuleras processer av samarbete kring arbetsmarknadspolitiken - i stället för baserade konkurrens mellan - som t o m

free rider-attityder på företag

sträcker sig utanför det primära nätverket. När ortens ledande företag tillsammans

Många Arbetsgivaningar ingår i en nyligen etablerad riksring, vars ordförande och sekreterare finns vid

Försäkringskassan i Norrköping resp. Boden. Ett utvärderingsprojekt pågår vid Arbetslivsinstitutet, Stockholm under ledning av Casten von Otter.

SOU 1996: 15 l Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar lOl

ber om hjälp, vare sig det gäller olika myndigheter eller andra delar av det lokala näringslivet, så ökar sannolikheten för positiv respons.

Arbetsgivarringar har varit vanligast i relativt stora kommuner men utanför storstadsområdena. Enligt min mening borde liknande nätverk etableras i storstadsområdena, med nya uppgifter inom invandrar- och arbetsmarknadspolitiken. Utgångspunkten skall vara företagens egna intresse av en stark långsiktig bas för

rekrytering, av positiva attityder mellan näringslivet och olika sociala grupper och att i övrigt skapa en ömsesidigt utvecklingsbar relation med invandrarbefolkningen.

Vidareutveckling

företagsnätverV kan i detta sammanhang behöva utvecklas ytterligare.

Begreppet I forskningsrapporter har jag beskrivit något jag kallat arbetsmarknadspooler - en

mer politiserad version av företagsringar - som en ny bas för lokal arbetsmarknad-

(von Otter, 1995). Medlemsföretagen skulle dels få vissa tydliga åligganden

spolitik

av samhället som sammanhänger med en välfungerande arbetsmarknad, dels del av samhällets vinst, återbäring arbetsgivaravgiften. Det skall löna sig att

t ex genom på handla och med ett bredare ansvarstagande än det snävt företagsekono-

långsiktigt

miskt motiverade. Modellen har flera poänger: - eller kan inrättas olika sätt, i mer eller mindre nära

Företagsnätverk, pooler, på anslutning till myndigheterna. Men det är viktigt att modellen inte uppfattas som

ett påbud, utan som företagens institution för att lösa sina egna

byråkratiskt

kollektiva problem. I en rapport i fjol från SAF talas om att löntagarna behöver se som aktörer i stället för ojfer. I samma anda är det här tänkt- före-

sig

en tendens att se sig som offer när Staten försöker lösa problem. tagen har annars

Här kan de bli entreprenörer.

- Vissa formuleras, av

arbetsmarknadspolitiska målsättningar antingen ansvariga

eller i en kollektiv beslutsprocess där företagen har en stark

myndigheter representation. Målen kan uttryckas som någon form av kvotering eller kvantitativa målsättningar för t ex praktikplatser, vissa stödjande åtgärder i samband

med o s v. En uppfylld målsättning ger någon form av bonus eller

rekrytering nedsatt Myndigheternas motpart är poolen, medan de operativa

arbetsgivaravgift.

besluten liksom fördelning av kostnader och intäkter sköts inom poolen av

företagen själva.

- Genom får som har del i

poolerna arbetsmarknadsproblem ytterligare ägare

kostnader och vinster och får anledning utforma sin organisation på ett optimalt

sätt utifrån en bredare rationalitet. De hinder för kollektiv problemlösning som

fria rnarknadskrafter skapar minskar. Det ligger i alla företagens intresse att

A-poolen löser sin uppgift på effektivaste sätt och tillvaratar de nya möjligheterna till ökad lönsamhet.

102 Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar SOU 1996: 151

- är att nätverket incitament för att använda de

Viktigast skapar och utrymme

kreativa organisationsresurser företagen har, för att undvika att sårbara grupper

hamnar i De totala kostnaderna för företagen skall inte öka.

långtidsarbetlöshet.

Däremot omfördelas de mellan företag som bidrar till problemlösning och andra.

Samhället sätter ett pris en sned arbetskraftsstruktur och företagen kan

på

utveckla ett antal egna Man kan skapa en specifik roll

problemlösningsstrategier.

för poolen när det gäller att långsiktigt utveckla arbetskraftens kompetens och

anställbarhet. - Inom nätverkets ram finns en så bred att ett

jobbas tillräckligt antal kan anpassas efter t ex invandrarnas förutsättningar, utan stora produktivitetsförluster.

Eftersom problemen för ett enskilt företag med att bereda arbete för äldre/yngre

arbetskraft varierar, är en bred bas att föredra framför en snäv. Småföretag med

flexibilitet drabbas inte genom att de ”p00lar sina risker med andra företag.

låg

- som inte kan/vill delta i en viss

Företag åtgärd slipper. Det får genom uppgörelser

med de andra i nätverket komma överens om vad det skall kosta att

företagen friköpa sig. Det företag som gärna deltar i olika projekt, blir i viss mening en

för alla och ett mervärde som det får ersättning för. Med

tillgång skapar

i bonusen eller skatterabatten skapas en prismekanism företagen

utgångspunkt

emellan.

- Nätverket skulle omfatta en varierad funktioner och behov.

uppsättning företag,

skall uppleva en motvikt till den typ av avknoppning och lean

Företagen

production som senare år reducerat arbetstillfällen som varit lämpliga som

på

eller reträttplatser. Man kan tänka sig att det organiseras inskolningsjobb

servicefunktioner av företag som är medlemmar i samma pool, där

gemensamma

en del av värdeskapandet är just att organisera passande arbetstillfällen, så att

arbetskraftsstrukturen blir rimligt för de grupper som finns i

representativ

samhället. En ny typ av verksamheter kan utvecklas, vars existens är betingad av

goda idéer för hur prioriterad arbetskraft kan göra produktiva insatser.

Naturligtvis är företagens främsta är att vara effektiva, välståndsskapande

uppgift

producenter. Gränserna för deras agerande sätts av konkurrensen på marknaden. Viktigast i förslaget ovan är att det är ett system som tillförsäkrar företagen kontroll över externa interventioner som de annars betraktar med stor skepsis. Man skapar

en arena för innovatörer och arbetsmar-

samtidigt entreprenörer kring prioriterade knadspolitiska problem. Systemet utfonnas så att “beskattningen av företagssek-

torn inte ökar - utan innebär bara att samhället sätter ett pris på en sned arbetskraftsstruktur. Det enskilda företaget kan välja ett antal problemlösningsstrategier eller köpa sig fri. Det förutsätts inte att företagen inrättar sysselsättningstillfällen de inte har behov av, däremot att de inrättar befattningar och väljer bland de arbetssökande med större noggrannhet och sociala hänsyn.

SOU 1996: 151 Ökad saklighet och rättvisa vid anställningar 103

Inga tillfälliga hugskott

För att påverka företagen att ta ett socialt eller långsiktigt ansvar försöker staten ofta att locka med ekonomiska belöningar. Likväl är erfarenheten ofta att arbetsgivarna är negativa, kanske inte till att ta ett ökat allmänt samhällsansvar så mycket som till att ständigt anpassa sig till nya subventioner och bidrag. I själva verket handlar

problemet ofta om knapphet på tid och planeringsresurser. Det naturliga för

företagsledare är att all företagets kraft skall vara inriktad att utveckla affärsverk-

på

samheten. Ledningen har begränsad tid, kreativ energi och kapacitet för att uppmärksamma och tänka på olika uppslag. Eftersom man måste prioritera hårt utifrån hur man utnyttjar sina planerings- och ledningsresurser är det ofta rationellt att t 0 m tacka nej till gratis från staten.

pengar

Fördelen med företagsringar är att man har till professionell kapacitet för

tillgång

att driva frågorna. Ringens personal är ansvarig inför medlemsföretagen. Men för

att påfrestningarna på företagen skall minimeras är det viktigt att inga refonner införs som tillfälliga hugskott. Kostnaderna för att sätta sig in i och lära sig nya regler för varje sådant projekt är för höga för det.

Referenser

Bean Ch.R (1994): European Unemployment: A Survey, Journal Economic

of

Litterature, Vol.XXXII (June 1994), 573-619 Commission for the European Communities (1993): Green Social

Paper European

Policy, Options for the Union, Brussels: ECSC-EEC-EAEC Layard, R. S.Nickell, R. Jackman (1991): Unemployment, Macroeconomic Performance ana The Labour Market, Oxford, UK: Oxford Universsity Press Miller, G J (1992): Managerial Dilemmas, The Politcal

Economy of Hierarchy. Cambridge University Press

North, D. (1981): Structure ana Change in Economic History, New York: Norton OECD (1994): The OECD Jobs Study, Unemployment in the OECD area

1950-1995, Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development

Ostrom, E, (1990): Goveming the Commons: The Evolution of Institutions

for

Collective Action, Cambridge, UK: Cambridge Press

University

von Otter, C (1995): Employment Pools: A Common-Resource Approach to the Labour market, Economic and Industrial Vol. 16 (1995), 301-313

Democracy,

Schmid, G. (1994): Is Full Employment Still Possible ?, Transitional Labour Markets as a New Strategy Labour Market Policy, Lecture in Honor of Rudolf

of

Meidner, Stockholm: Arbetslivscentrum

-, _..

41›J4__ .,. . p_r\. _,

Arbetslinjen och socialbidrag 105

och

Arbetslinjen socialbidrag

Åke Bergmark

Av historien framgår att närhelst en offentlig hjälpform inrättas så aktualiseras frågan om vilken inverkan stödet i sig, dess storlek och vilka villkor som omgärdar det kan ha på den allmänna viljan att försörja sig via arbete. Mest uttalat har detta varit i förhållande till mer selektiva och behovsprövade program. I såväl svensk som internationell fattigvårdslagstiftning återfinner vi genom historien en mängd uttryckliga regleringar vars främsta syfte varit att avgränsa rätten till hjälp så att endast verkligt behövande skall komma ifråga och utestänga de vars försörjningsmoral man bedömt som osäker (Wallentin, 1988; Cloward & Piven, 1971).

I dag är Socialbidraget vår viktigaste behovsprövade stödform och tillika ett av

de områden där mottagamas vilja till självförsörjning och de handläggande

instansemas, det vill säga socialtjänstens, fönnåga att hantera avgränsningsproble-

matiken med mest frenesi. Ett väl faktum är att allmänhetens

ifrågasätts belagt

förtroende för klienternas moral och socialtjänstens insatser sedan länge är när

lågt

det gäller socialbidragen (Svallfors, 1989; Taylor-Gooby, 1995). I takt med den

offentliga sektorns ekonomi satts under allt större press har också denna misstro vunnit terräng i den mer etablerade debatten (Svallfors, 1995). Kontentan av kritiken är i huvudsak att är för höga och kvalifikationskraven för

ersättningsnivåema låga.

Bristande arbetsvilja hos bidragstagama och frånvaron av arbetsincitament i

handläggningen av bidragen utpekas som viktiga faktorer bakom ökat

socialbidrag-

stagande och ökade kostnader.

Här behandlas om vilken betydelse en förstärkt i fonn av ökade

frågan arbetslinje

arbetsincitament kan ha för Diskussionen begränsas till i

socialbidragstagandet.

huvudsak åtgärder som tar sin utgångspunkt i att det finns en väsentlig motivations-

problematik bland bidragstagama. Inledningsvis redogörs för socialbidragstagandets

ökning de senaste åren samt kunskapsläget avseende arbetslöshetens betydelse för

bidragstagandets omfattning. Vidare behandlas karaktären de försörjnings-

på

problem arbetslösa socialbidragstagare står inför, hur stort problemet med bristande

arbets- eller försörjningsmoral bland bidragstagama kan uppskattas vara samt vilka

konsekvenser som kan förutses av förespråkade förändringar.

106 Arbetslinjen och socialbidrag SOL 1996: 151

Socialbidragens expansion

Att socialbidragen harrmat i blickpunkten under senare år sammanhänger i hög grad

med de ekonomiska kommunerna ställts inför i takt med att den

svårigheter

allmänna samhällsekonornin försämrats. Reducerade statsbidrag och minskade skatteinkomster har inneburit en kännbar nedgång ifråga om inkomster. Mellan 1992 och 1995 minskade kommunernas samlade inkomster med ll procent (Svenska Kommunförbundet, 1995). Samtidigt med detta har kommunernas kostnader för och arbetsmarknadsåtgärder ökat vilket

socialbidrag påtagligt,

att fullt ut kompensera inkomstbortfallet med minskade

begränsat möjligheterna

utgifter.

Mellan 1990 och 1994 ökade kostnaderna för utbetalda socialbidrag med mer än

(mätt i fasta priser) i Sverige medan antalet bidragshushåll steg med 80 procent

period. Bakom den generella uppgången kan utpekas

drygt 40 procent under samma en rad faktorer, men de är den stigande arbetslösheten samt ett ökat

viktigaste

under 90-talets inledande år. Att kostnaderna ökat mer än

flyktingmottagande

antalet hushåll med beror i första hand att antalet månader som

socialbidrag på

betalas ut också ökat (med 22 procent under samma period) och att andelen

bidrag

arbetslösa blivit större. Arbetslösa socialbidragstagare har i regel

socialbidragstagare

inkomster och mer omfattande bidragsbehov - i kronor räknat-

lägre följaktligen än bidragstagare med andra typer av försörjningsproblem.

och kommunernas minskade intäkter

Bidragstagandets volymmässiga expansion

har resulterat i ett ökat tryck de system som upprättats för att

sammantaget på administrera En effekt av detta är att socialbidragstagandet i allt

socialbidragen.

har kommit att som ett samhälls- eller kommu-

högre utsträckning problematiseras

nalekonomiskt Bland i kommunerna förefaller denna

problem. politiskt ansvariga

aspekt allt mer träda i förgrunden, på bekostnad av alternativa synsätt (Bergmark,

Ser man till betydelse i den kommunala

1995). socialbidragens proportionella

finner man dock att de representerar en relativt blygsam, om än ökande,

budgeten

andel av kommunernas samlade nettokostnader - 4,3 procent 1993 (SCB/Svenska

Kommunförbundet, 1994).

Vid sidan av de mer konkreta ute i kommunerna har också allt mer

svårigheterna

riktats mot socialbidragen i den allmänna socialpolitiska debatten.

uppmärksamhet

Ofta har de kommit att måltavla i en grundläggande kritik mot välfärdsstatens

utgöra

och funktionssätt, en kritik som fördjupats i takt med att det statsfinansiella

omfång

försämrats. Uppmärksarnheten här är inte primärt betingad av vilken läget

samhällsekonomisk belastning socialbidragen svarar för. 1993 utgjorde de 1,5 pro-

cent av de totala socialpolitiska kostnaderna i Sverige (Socialstyrelsen, 1995).

Kritiken har i delar varit mer principiell till sin karaktär, och riktad mot

väsentliga

de skador som ett- släpphänt system kan orsaka när

föregivet - allt för generöst och

det gäller försörjningsmoral och grundläggande samhälleliga belöningsstrukturer.

Arbetslinjen och socialbidrag 107

Om arbetslöshet och

socialbidragstagande

För att betydelsen av begrepp som arbetslinje och arbetsincitament i

socialbidragsar-

betet skall kunna diskuteras med någon form av precision bör först om

något sägas

hur arbetslösheten påverkar behoven av socialbidrag och vad som utmärker bidragstagare som är arbetslösa. När orsaker till socialbidrag diskuteras är i regel arbetslösheten den enskilda faktor som ägnas störst uppmärksamhet. Detta beror

på

att arbetslösheten i de allra flesta studier visat sig ha ett större förklaringsvärde än andra faktorer och att en tematisk eller empirisk behandling av relationen arbetslöshet- socialbidragstagande därför kommit att bli i det närmaste obligatorisk i om socialbidrag. Socialpolitiskt har också denna betraktats

forskningen koppling

som särskilt intressant då ett högt eller ökande bidragstagande som kan tillskrivas utvecklingen på arbetsmarknaden ger signaler om

arbetslöshetsförsäkringamas

bristande förmåga att skapa en ekonomisk grundtrygghet.

Ett sätt att studera arbetslöshetens inflytande är göra så kallade tidserieanalyser, och utnyttja data riksnivå. I dessa mäter man sambanden mellan årsvisa

på

variationer i arbetslöshetens omfattning och bidragstagamas andel i befolkningen.

Tidsserieanalysemas resultat visar genomgående på mycket klara positiva samband

mellan de bägge måtten och upp till 60 procent av bidragstagandets variationer har periodvis kunnat tillskrivas förändringar i arbetslöshetens storlek (se t ex Korpi, 1974; Gustafsson, 1983; Stenberg, 1995). I figur 1 nedan visas hur arbetslöshetens respektive socialbidragstagandets omfattning utvecklats de senaste decennierna. Vi ser att det efter en period av relativt god följsamhet mellan de kurvorna i

bägge

inledningen av perioden inträffar ett trendbrott 1984. Från och med detta år och under se två följande åren sker en annorlunda utveckling med ökande bidragstagande och sjunkande arbetslöshet. Därefter är rörelserna mer likriktade, även

återigen

om socialbidragen ökat mer blygsamt än arbetslösheten under 90-talet.

108 Arbetslinjen och socialbidrag SOU 1996: 151

procent

socia Ibidragstaga nde

O

77 7a 79 ao 31 a2 83 84 ss se 87 aa 39 90 91 92 93 94 95

år

Figur 1. Socialbidragstagande och arbetslöshet i Sverige 1977-19953

1984-1986 föranledde vissa debattörer att söka avskriva eller nedtona

Utvecklingen

arbetslöshetens som förklarande faktor. Bidragstagandets expansion under

betydelse

dessa år förefaller inte kunna tillskrivas utvecklingen på arbetsmarknaden. Bristen

samvariation under de aktuella åren kan dock ges flera förklaringar. För det första

på

andelen arbetslösa utan kontantstöd 1984 och 1985 kvar på samma nivå som

låg

1983. För det andra var arbetslöshetsnivåema oförändrade också för ungdomar mellan 20 och 24 år och för utländska medborgare, i bägge fall strategiskt viktiga

För det tredje ökade deltidsarbetslösheten för kvinnor under samma period. grupper. För det fjärde ökade antalet flyktingar 1984-1986 med cirka 5000 hushåll per år, en omständighet som kan förklara 17 procent av den totala ökningen av bidragstagandet 1984 och 40 procent året därpå (Knutsson & Stridsman, 1988).

De ovanstående visar hur processer av olika slag kort sikt kan

förklaringama på

ett väl etablerat samband. I såväl utvecklingen av arbetslöshetens

synas upphäva

struktur som i andra, mer fristående, förlopp finner vi förhållanden som åtminstone

får en starkare än arbetslöshetens nivå eller variationer.

temporärt genomslagskraft

Utvecklingen under 90 talet illustrerar också att relationen mellan de bägge kurvorna förändras då arbetslösheten till sin nivå mer påtagliga förändringar.

genomgår

Ett annat sätt att studera sambandet mellan arbetslösheten och socialbidragstagandets är att utifrån tvärsnittsdata analysera skillnader mellan landets

omfattning

kommuner. Den fråga man söker svar på är då om ett högt socialbidragstagande

Socialbidragstagande avser andel personeri befolkningen (barn som vuxna) om erhåller socialbidrag

någon gång under året. Arbetslöshet är relativa arbetslöshetstal (andel arbetslösa av arbetskraften)

utifrån arbetskratftsundersökningamas (AKU) årsmedelvärden. Källa SCB.

Arbetslinjen och socialbidrag 109

generellt sett motsvaras av ett högt socialbidragstagande ute i kommunerna. Under 80-talet genomfördes tre undersökningar som behandlade detta (Sparén, 1986; Halleröd, 1988; Aguillar & Gustafsson, 1989). Något överraskande visar resultaten från dessa att arbetslöshetens totala nivå inte har signifikanta effekter

några på

omfattningen av socialbidragstagandet. len av undersökningarna särstuderades dock

betydelsen av andelen arbetslösa utan arbetslöshetsunderstöd och denna variabel visade en samvariation med Senare -

mycket tydlig bidragstagandet. beräkningar

avseende de kommunala socialbidragskostnadernas samband med olika lokala förhållanden för 1994 - samma det vill

uppvisar mönster, säga inget positivt

genomslag av total arbetslöshet, men en klar koppling till andel arbetslösa utan A-kassa eller KAS (Byberg, 1996).

Förklaringen till att de totala arbetslöshetsnivåema på kommunivå inte får genomslag i form av högre bidragstagande är att län och kommuner med

hög

arbetslöshet generellt sett har högre andelar arbetslösa med A-kasseersättning. Det

gäller exempelvis de så kallade skogslänen (Värmlands län, Kopparbergs län och

Norrlandslänen) där arbetskraften i högre grad än i storstadsregionema är A-kassa

och fackföreningsanslutna. Att så är fallet beror sannolikt på en större erfarenhet av arbetslöshet i dessa områden och en därav utvecklad medvetenhet om det

ekonomiska skydd som A-kassetillhörighet innebär.

Vill man komma åt arbetslöshetens utbredning och betydelse på individnivå så är det att mer direkt, inom ramen för så kallade klientstudier, studera de

nödvändigt

personer som erhåller hjälp och vilka omständigheter som förorsakat deras försörjningsproblem. Arbetslöshet studeras på ett eller annat sätt i de flesta klientstudi-

er. Beskrivning av sysselsättningssituation kan minsta gemensamma sägas utgöra

nämnare, men ofta försöker man också kartlägga vad arbetslösheten mer direkt

betyder för bidragsbehoven.

Resultaten från de klientstudier som genomförts de senaste decennierna ger vid handen att mellan 25 och 50 procent av de vuxna bidragstagarna brukar vara arbetslösa vid bidragstillfället och att arbetslöshet som angiven orsak till försörjningssvårigheterna förekommer i ungefär vart tredje ärende. Räknar man in deltidsarbetslösa blir nivåerna något högre. Olika data pekar entydigt mot att arbetslöshetens betydelse mycket påtagligt förstärkts i takt med att arbetsmarknaden försämrats under 90-talet. Som exempel kan nämnas en lokal studie i

genomförd

Strängnäs där förhållandena 1984 och 1994 jämförts. Resultaten av denna visar att andelen arbetslösa bland klienterna ökat från 25 till 49 procent, andelen heltidsarbetande minskat från 33 till sju procent och andelen med inkomst från lön minskat från 48 till 25 procent (Hedberg, 1996). Eftersom socialbidragstagandet totalt sett ökat kraftigt under perioden så är tillskottet av arbetslösa” socialbidragstagare i kommunen i absoluta tal räknat, än mer

påtagligt.

l lO Arbetslinjen och socialbidrag

Arbetslösa socialbidragstagare

Arbetslöshet bland representerar emellertid inte någon homogen

socialbidragstagare

eller De som olika sätt är av betydelse för

enhetlig problematik. omständigheter på

arbetslöshetens och kan vara av mycket olika slag, liksom

uppkomst utsträckning

av för arbetsmarknadens variationer. Vad som trots allt förenar

graden känslighet

av de arbetslösa och mest skiljer dem från andra

merparten bidragstagama påtagligt

arbetslösa är avsaknaden av Detta följer tämligen givet av

arbetslöshetsersättning.

funktion och av det faktum att A-kassan i regel erbjuder ett fullgott

socialbidragens

ekonomiskt De arbetslösa saknar i regel rätt till ersättning

skydd. bidragstagarna

till arbetsmarknaden - en karakdärför att de har en svag eller instabil anknytning såväl i förhållande till arbetskraften i stort som i jämförelse med teristik som gäller med är också möjligheter att

arbetslösa A-kasseersättning. Följaktligen gruppens

konkurrera arbetsmarknaden när stora grupper med en relativt sett

på begränsade,

bättre i arbetslivet samtidigt står utan arbete.

förankring Hur avsaknaden av arbetslöshetsersättning än är för bidragsbehoven

avgörande

i ett vidare arbetslösheten i sig betraktas som det grundså måste dock, perspektiv, om arbetslöshetens orsaker på individnivå inrymmer

läggande problemet. Frågan

som i analytiskt hänseende bör hållas åtskilda.

två grundläggande delfrågeställningar

Den första vilken händelse, eller serie av händelser, som omedelbart föregått

gäller

in i arbetslösheten och som kan betraktas som orsak till att en person blivit steget andra rör vilka förhållanden som tenderar att

arbetslös. Den delfrågeställningen

individens arbetslöshet. Eller annorlunda uttryckt: vilka faktorer som permanenta ett inträde/återinträde i arbetslivet. Det senare bestäms i ett svårgripbart försvårar mellan individens resurser och arbetsmarknadens efterfrågan. Något

samspel

att ta sig ur förenklat kan man säga att de enskilda bidragstagarnas möjligheter och därmed också i varierande grad bestäms av

arbetslösheten, bidragsberoendet,

följande omständigheter:

Arbetsmarknadens När denna är lägre än

l. generella efterfrågan på arbetskraft.

av individer i arbetskraften, blir arbetslöshet. Normalt utbudet, i form följden detta vid men kan också teoretiskt (i framförallt

sett uppstår lågkonjunkturer,

ekonomisk av att arbetskraft är för högt. På individnivå

teori) följa priset på

obalansen i form av i form av få och hård konkurrens om

yttrar sig lediga jobb

de platser som finns. Arbetsmarknadens De kvalifikationer arbetsmarknaden

2. kvalifikationskrav.

i form av arbetslivserfarenhet o s v. När dessa krav inte

efterfrågar utbildning,

av den arbetskraftens resurser det som kallas

motsvaras tillgängliga uppstår

På individnivå kan detta yttra i svårigheter att få jobb strukturarbetslöshet. sig arbetslöshet och Vid hög arbetslöshet, av den

trots en låg många lediga platser.

kvalifikationskraven och personer med en

typ vi i dag upplever, höjs generellt arbetsmarknaden möter därför ytterligare svårigheter. marginell position på

och lll Arbetslinjen socialbidrag

3. Individens sociala situation. Som ett särfall av kvalifikationskraven ovan kan man betrakta arbetsgivamas mer eller mindre formulerade önskan att

tydligt

rekrytera arbetskraft som inte bär på form av Ju

någon psykosociala problem.

mer uppenbara problemen är, desto svårare är det i för den enskilde att få

regel

arbete på den öppna marknaden. Närvaron av kan dess-

psykosociala problem

utom, vilket i många fall är det avgörande, också att behålla

begränsa förmågan

eller klara av ett arbete. I en studie avseende ensamstående utan

bidragstagare

barn framkom att hälften av de som behövde av

drygt socialbidrag på grund

arbetslöshet hade kompletterande problem i form av missbruk,

psykiska problem

eller hälsorelaterade arbetshinder

(Bergmark, 1991).

4. Nationellt ursprung. En annan omständighet som successivt fått ökad

betydelse

och som också är kopplad till arbetsmarknadens krav är de arbetssökandes kulturella tillhörighet eller nationella Vittnesmål om att invandrare ursprung. diskrimineras av arbetsgivare kommer till konkret uttryck i

invandrargruppemas

allt större betydelse för det totala I är andel utländskt

socialbidragstagandet. dag

födda medborgare i kommunerna en av de faktorer som bäst förklarar variationer i socialbidragskostnader kommunerna emellan a a).

(Byberg,

5. Den individuella motivationen. Denna faktor är vad ökade arbetsincitament är tänkt att påverka - därför diskuteras den utförligare nedan. 6. F örvärvshinder. Bland dem som står utanför arbetskraften finns en relativt stor som vill förvärvsarbeta, men som av olika skäl brist

grupp (till exempel på

barntillsyn) är förhindrade att göra det. Andelen personer utanför arbetskraften som skulle vilja förvärvsarbeta omedelbart är bland nästan

socialbidragstagare

dubbelt så hög som för befolkningen som helhet.

Arbetslöshet och individuell motivation

Frågan om den individuella motivationens eller

arbetsviljans betydelse är ytterst

känslig. Å ena sidan intar bristande arbetsmotivation hos klienterna en central roll i den mytbildning och de vanföreställningar som förekommer när det

gäller

bidragstagandets orsaker. Å andra sidan bortses ofta helt från

motivationsaspekten

i de sammanhang där de strukturella betonas. att

förklaringama Oviljan problemati-

sera den individuella motivationen kan i viss mån också förstås som en reaktion

just

på de fördomar som förekommer. Under senare år har emellertid misstron mot

bidragstagamas försörjningsmoral

allt oftare uttryckts i mer etablerade sammanhang och avsaknaden av arbetsincitament respektive generositet i har, med varierande av

ersättningsnivåerna grad

klartext, utpekats som förklaringar till under 90-talet

socialbidragstagandets ökning

(se t ex Jonasson, 1996). Uppfattningen att bristande individuell motivation är en faktor av central betydelse för är emellertid inte

bidragstagandets omfattning

l 12 Arbetslinjen och socialbidrag SOU 1996: 151

form av iakttagelser eller forskning på området. grundad på någon systematiska

är den att trots den uppmärksamhet den givits

Sanningen motivationsproblematiken,

i olika underkastats mer granskning i den

sammanhang, aldrig någon ingående

svenska Andelen eller arbetsovilliga

socialbidragsforskningen. lågmotiverade

klienter måste därför i allt väsentligt betraktas som okänd. Det innebär att också en traditionellt hållning, där tanken på att klienter i någon meningsfull

progressiv

väljer socialbidrag framför arbete avvisas,

omfattning överhuvudtaget självmant

också saknar stöd. Att frågan kommit att bli så pass förbigången i

empiriskt

får sannolikt tillskrivas dess känslighet som dess komplexitet. Att

forskningen

i vilken en persons socioekonomiska status är ett resultat av

avgöra utsträckning

medvetna val är rent svårt, och karaktären eller

kunskapsteoretiskt mycket på

i klienternas till låter sig inte utan vidare fångas i

styrkan vilja självförsörjning

empiriska operationaliseringar.

Vad som i finns är enskilda forskningsresultat som på olika sätt berör

dagsläget

I ett flertal svenska (t ex Puide, 1985; Nilsson, 1989) har

frågan. undersökningar

framkommit av upplever starkt obehag av att söka

att merparten bidragstagarna

I huvudsak handlar det om man tycker sig bli

hjälp. upplevd stigmatisering,

betraktad som avvikande eller misslyckad i andras ögon. Upplevelsema av stigma är sannolikt den viktigaste förklaringen till att endast en minoritet av de som

formellt är berättigade till socialbidrag faktiskt ansöker om hjälp (Gustafsson, 1987).

Endast undersökningar (Isaksson & Svedberg, 1987; Bergmark, 1991) har

i ett par

om klienternas till arbete socialbidrag berörts mer

frågan inställning respektive

direkt. antyder att bidragstagarnas arbetsmoral i allt

Undersökningsresultaten

liknar den som folk i allmänhet har. Liknande resultat har framkommit i

väsentligt

bl a Storbritannien & 1992), men genomgående finns här en

(Dean Taylor-Gooby,

osäkerhet av i form av så kallad social önskvärd-

på grund uppenbara mätproblem

het i svaren? I studie bedömde handläggarna att cirka fyra procent av

Bergmarks

klienterna klart saknade vilja att klara sin försörjning på egen hand.

Om arbetsincitament

I de där socialbidragstagandet beskrivs som ett moralproblem är sammanhang

emellertid de enskilda individerna i inte den viktigaste måltavlan. Det

regel

föremålet för kritiken är istället de föregivna systemfel som anses

huvudsakliga

förstärka eller till och med uppmuntra ett överutnyttjande av bidragen.

möjliggöra,

När ökade arbetsincitament förordas är det vanligtvis utifrån ett missnöje med, och

i, nuvarande ersättningsnivåer och kvalifikationskrav. förslagna förändringar

Social önskvärdhet innebär, enkelt uttryckt, att den svarande i en undersökning önskar framställa sig

själv i så fördelaktig dager som möjligt i sina svar.

och 113

Arbetslinjen socialbidrag

När det gäller så uppfattas de som alltför och/eller

ersättningsnivåema generösa

alltför närliggande de inkomstnivåer som arbete under vissa förutsätt-

lågavlönat

ningar kan ge. Innebörden i kritiken är att leder till att de

höga ersättningsnivåer

relativa fördelarna med självförsörjning minskar, det vill att individer lockas

säga

att självmant gå från arbete till bidrag eller att man väljer att stanna i

socialbidragsta-

gande. Under senare år har också om hur stora skillnaderna mellan de

frågan

inkomster som socialbidragen ger och vad får varit ett av de mer

låginkomsttagare

centrala inslagen i debatten. Kritiker pekar att hushåll med

på hög försörjningsbörda

och små inkomster kan hamna under trots att de vuxna

gällande socialbidragsnivåer

i hushållet arbetar. Denna aspekt har bland annat behandlats i rapporten En social

försäkring (Finansdepartementet, 1994) där författarna dessutom tilldelar ersättningsnivåema för socialbidragen status av grundbult för hela

fördelningspo-

litiken. Med detta avser man i huvudsak två saker. För det första att nonnala

i samhället tar skada om det sista -

belöningsstrukturer allvarligt skyddsnätet

socialbidragen - är allt för För det andra att som

generöst. socialbidragen fungerar

en nedre riktpunkt eller ett golv för såväl lönebildning som nivåer inom andra socialförsäkringar. Konsekvensen av nuvarande är då,

(höga) socialbidragsnorrner

enligt rapportens författare, att förment nödvändiga korrigeringar nedåt i

låglönear-

beten och andra välfärdsreformer förhindras. Den uppmärksamhet som

ägnas

socialbidragen är således inte uteslutande betingad av ett intresse för stödformen i

utan också ett resultat av om dess reella och

sig, föreställningar symboliska

betydelse för löne- och socialpolitik i ett vidare sammanhang.

Det andra benet på vilket förordandet av ökade arbetsincitament vilar är de

föregivna brister som anses föreligga när det gäller vilka motprestationer som krävs

av bidragstagarna. Generellt uppfattas kraven vara för vilket innebär att

låga,

bidragens tillgänglighet och attraktionskraft blir för hög och bidragstagandet mer

omfattande än det annars skulle kunna vara. Arbetsincitament kan här vara allt från mer generella villkor till krav som mer direkt är kopplade till arbete eller arbetsmarknad. Det kan handla om sådant som tätare kontakter med

personliga handläggare,

medverkan i arbetsliknande verksamhet eller ökade krav vad som anses vara att

på

stå till arbetsmarkandens förfogande. Kraven kan i princip tjäna tre olika syften. För det första kan det handla om att göra bidragen mindre och mindre

lättillgängliga

attraktiva i det att man kräver en mängd motprestationer som kan uppfattas som en belastning av de som söker hjälp. Tanken med

är då att personer tvivelaktig försörjningsmoral eller sådana som inte absolut behöver skall bli mer benägna

hjälp

att välja att försörja sig via arbete. Samma sänkta ersätt-

syfte tjänar naturligtvis

ningsnivåer. För det andra kan ökade krav i olika former förordas utifrån en ambition att motverka passivisering bland klienterna. att

Föreställningen betydande

andelar av bidragstagama socialiseras in i en klientroll och ett och

bidragsberoende

uppfattningen att ökade krav på arbetssökande eller medverkan i arbetsliknande verksamheter av olika slag är ett sätt att bryta dessa är en av de mer

processer

114 Arbetslinjen och socialbidrag SOU 1996: 151

väletablerade idéerna i detta sammanhang. För det tredje innehåller också kritiken mot nuvarande villkor inte sällan element av rättviseöverväganden, där motprestationer från sida betraktas som ett sätt för dem att göra rätt för sig,

bidragstagamas

och som ett sätt att mer jämlika villkor mellan förvärvsarbetande och

uppnå

socialbidragstagare.

Det när det hur respektive krav på

empiriska underlaget gäller ersättningsnivåer

inverkar bidragstagamas beteende är emellertid än mer begränsat

motprestationer på

än om klienternas Det finns

(de blygsamma) kunskaperna försörjningsmoral.

data som stöder antagandet att nuvarande ersättningsnivåer

överhuvudtaget inga

eller kvaliñkationskrav skulle urholka allmän arbetsmoral eller generellt sett

att söka Påståenden med ett sådant innehåll bygger mer

påverka benägenheten hjälp.

om hur socialtjänsten fungerar än på några faktiska på vaga uppfattningar

observationer eller fakta. Den forskning som inriktats på hur

generellt applicerbara

och kvaliñkationskrav inom olika former av transfererin gar

ersättningsnivåer

arbetsutbudet, i Sverige och internationellt, ger inte heller några entydiga

påverkar

resultat & 1993; Gustafsson, 1994). Vidare visar analyser

(Atkinsson Mogensen,

avseende kommunala variationer att det, för 1994, inte föreligger några samband mellan socialbidragsnorrnemas nivå och vilka kostnader man har för socialbidragen

(Byberg, a a).

Att motiveras till arbete

Är då individuell motivation en faktor av betydelse för människors möjligheter att

av arbetslöshet? Ser vi till hur det förhåller sig i största allmänhet är

bryta perioder

svaret den Mer motiverade individer beter sig sannolikt på ett sätt

på frågan ja

som sett ökar deras chanser arbetsmarknaden, även om motivation i sig

generellt på

inte är faktor för att konkurrera om de jobb som finns.

någon avgörande förmågan

Om till att huruvida det är att via ändrade villkor för

frågan begränsas gälla möjligt

arbetslösa motivation ett sätt som

socialbidragen påverka socialbidragstagares på

att de i antal övergår till arbete och självförsörjning, är svaret långt

gör betydande

ifrån lika att vinna är

självklart. Möjligheterna framgång med den typen av åtgärder inte bara motivationsproblemens omfattning eller i vilken utsträckning avhängiga

faktiskt kan beteendet arbetsmarknaden, utan också - och

socialtjänsten påverka på

framförallt- vilka reella som att konkurrera om de arbeten

möjligheter föreligger som finns tillgängliga.

Mot av de senaste årens försämrade arbetsmarknad och det

bakgrund påtagligt

faktum att arbetslösa inte

socialbidragstagare generellt sett utgör en marginalgrupp

bara i samhället i stort utan också bland de arbetslösa finns det skäl att anta att en förstärkt inom i saknar förutsättningar att annat

arbetslinje socialtjänsten dagsläget

än bidragstagandets omfattning. Hårdare villkor och sänkta

marginellt påverka

Arbetslinjen och socialbidrag 115

ersättningsnivåer kan möjligen tjäna till att utestänga eller avskräcka vissa

bidragstagare, men i de fall försörjningsproblemen sträckt sig över längre perioder

utgör försörjning via lönearbete i regel inte ett omedelbart tillgängligt alternativ för

den enskilde. Bristande arbetsmarknadsförankring, sämre utbildning, social

belastning av olika slag och socialbidragstagandet i sig utgör faktorer som minskar

konkurrensmöjlighetema. Sant är visserligen att det finns stora grupper av arbetslösa

bidragstagare som mer tillfälligt uppbär bidrag och faktiskt lyckas i sina ansträng-

ningar att få ett arbete. Dessa är dock inte det huvudsakliga målet för de diskuterade

förändringarna då de genomgående har bättre objektiva förutsättningar att

konkurrera om de arbeten som finns, då skäl att ifrågasätta deras arbetsmoral saknas och då de ekonomiskt sett betyder ytterst lite för socialtjänsten. Korttidsberoende bidragstagare har och har alltid haft en förmåga att själva lösa sina problem, oavsett vilka insatser som görs eller vilken policy som tillämpas från socialtjänstens sida.

Frågan om vilka möjligheter och vilket ansvar socialtjänsten har när det gäller arbetslösa bidragstagare är dock, inför framtiden, utan tvekan värd en vidare diskussion. Problemet med de krav på en, via incitament, förstärkt arbetslinje är emellertid att de formuleras utan hänsynstaganden till aktuella kunskaper om hur klientgruppen är sammansatt och utan något tydligt intresse för eventuella

förändringars vidare konsekvenser. Föreställningen att socialbidragstagandets

omfattning i betydande grad är en funktion av individuell moral och mängden incitament i saknar helt stöd och är dessutom sett

handläggningen empiriskt logiskt oklar. Den forskning som gjorts visar tämligen entydigt på att socialbidragstagandets

variationer i allt väsentligt är en följd av utvecklingen på arbetsmarknaden och den

grad av skydd som välfärdssystemet i övrigt erbjuder. Att ensidigt betona individuell

motivation eller arbetsmoral i en situation där arbetslösheten är högre än på åtskilliga decennier för att tala klarspråk, antingen okunnigt eller direkt

ohederligt.

I ett vidare socialpolitiskt perspektiv finns det dock goda skäl att hålla fast vid en arbetslinje också för människor som går på socialbidrag. Diskussionen ovan har

främst varit avsedd att klargöra socialtjänstens begränsade möjligheter att

åstadkomma märkbara förändringar. En förbättrad arbetsmarknad, sänkta kvalifikationskrav för A-kasseersättning eller riktade arbetsmarknadsåtgärder är

förändringar med en uppenbar att lyfta människor ur bidragstagandet och

potential

-i bästa fall- hjälpa dem ut på arbetsmarknaden.

116 Arbetslinjen och socialbidrag SOU 1996: 151

Referenser

R. & Gustafsson, B. (1989). Kommunerna och ekonomiskt bistånd. Aguilar, Nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet. Atkinsson, A. B. & G. V. (red). (1993). and Work

Mogensen, Welfare Incentives. A North Perspective. Clarendeon Press, Oxford.

European

Å. (1991). Socialbidrag och försörjning. Diss. Institutionen för Bergmark, socialt arbete, Stockholms universitet.

Å. i - rättvisa och ekonomi. Bergmark, (1995). Prioriteringar socialtjänsten Institutionen för socialt arbete - Stockholms universitet.

I. (1996). Om arbetsmetoder i socialbidragshanteringen och deras Byberg, relation till omfattning. Opublicerat manus under

socialbidragstagandets arbete. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet. Cloward, R. & Piven, F. (1971). the Poor. Pantheon Books, New

Regulating York. Dean, H. & P. (1992). Culture. The of

Taylor-Gooby, Dependency explotion a myth. Harvester Wheatsheaf, Hempstead.

(1994). En socialförsäkring. Ds 1994:81. Finansdepartementet. Gustafsson, B. (1983). Socialhjälpens bestämningsfaktorer. DSF, Stockholm. Gustafsson, B. (1987). Som ett isberg? Om underutnyttjande av socialbi-

Nordiskt Socialt Arbete. nr 3. drag.” Gustafsson, B. (1994). “Transfereringarnas effekter arbetsutbudet och

på

annat beteende.” Ekonomisk Debatt, nr 7. Halleröd, B. (1988). Socialbidragstagande i kommunerna 1980 och 1985. Sociologiska institutionen, Umeå universitet.

K. ( 1996). i manus under Hedberg, Socialbidrag Strängnäs. Opublicerat arbete. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet. Isaksson, K. & L. (1987). Klienterna, arbetet och arbetslösheten.

Svedberg, Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet. Jonasson, L. DN debatt 4

(1996). Socialbidragen onödigt höga. april. Knutsson, G. & Stridsman, K. (1988). Fattiga i Sverige. Allmänna förlaget, Stockholm.

W. (1974). social assistance and social Korpi, Poverty, policy in post-war Sweden. från Institutet för social nr 16. Stockholms

Särtryck forskning, universitet. Nilsson, G. (1989). Fattigliv. Socialhögskolan, Lunds universitet. Puide, A. (1985). Klienterna och Institutionen för socialt

socialtjänsten. arbete, Stockholms universitet.

SOU 1996: 151 Arbetslinjen och socialbidrag 117

SCB & Svenska Kommunförbundet. (1994). Vad kostar verksamheten i Din kommun? SCB, Örebro.

Socialstyrelsen. (1995). Socialutgifterna och deras år 1993. finansiering SOS, socialtjänst 1995:2.

Sparén, P. (1986). Socialbidragstagandet i landets kommuner. Sociologiska

institutionen, Stockholms universitet.

S-Å. (1995). Unemployement and Economic Utkast.

Stenberg, Hardship.

Institutet för social Stockholms universitet.

forskning,

Svallfors, S. (1989). Vem älskar välfärdsstaten? Diss. Arkiv, Lund.

Svallfors, S. (1995). Välfärdsstaten i pressen. Umeå Studies in

Sociology,

Umeå universitet. Svenska Kommunförbundet. (1995). Kommunerna till 2020. Kommen-

fram

tus förlag, Stockholm. Taylor-Gooby, P. (1995). “Who wants the welfare state? for State

Support

Welfare in European Countries.” I Svallfors, S. (red) In the the

Eye of

Beholder. Impelo, Umeå.

Wallentin, H. (1988). “Värdiga och ovärdiga i socialpolitiken.” I Ronnby, A.

(red) Etik och idéhistoria i socialt arbete. Socionomen, Stockholm.

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 1 19

Tänk om marknadsekonomin inte räcker

Mikael Stigendal, samhällsanalytiker

Tänk om alla har fel! Tänk om varken eller räcker?

skattesänkningar skattehöjningar

Tänk om marknadsekonomin befinner sig i ett då den fulla

utvecklingsskede

sysselsättningen i traditionell mening helt enkelt inte längre är möjlig? I så fall leder ju fortsatta bara till bortkastade ännu fler

satsningar på arbetslinjen pengar,

desillusionerade människor och ökade budgetunderskott. Vad händer då?

Ja, då spricker väl Sverige i bitar. Det är ju i varje fall vad förespråkama av arbetslinjen tycks frukta. I dessa massarbetslöshetens tidevarv anses

arbetslinjen

nämligen ytterst syfta till integration. Massarbetslösheten som

skapar klyftor

riskerar att leda till permanenta utanförskap. Hela grupper av människor är på väg att leva sina liv i avskildhet från resten av samhället.

I stort sett alla politiker och verkar sätta sina till

myndigheter förhoppningar

marknadsekonomins riktiga jobb. Bara marknadsekonomin anses kunna

integrera Sverige. Satsningama på arbetslinjen i form av utbildning, omskolning och syssel-

syftar till att gjuta liv i marknadsekonomin. Men

sättningsåtgärder nytt återigen,

tänk om inga satsningar i världen räcker? Tänk om vår tids marknadsekonomi helt enkelt bara räcker till 2/3 av befolkningen, oavsett ekonomisk Vad vi

politik? gör

då?

Jag vill gärna tro på arbetslinjen, men dess nuvarande innebörd lär inte räcka.

Tidigare fungerade arbetslinjen i stort sett enbart som Smörjmedel i en annars

ganska väl fungerande ekonomi. Nu har man skruvat förväntningarna ordent-

upp ligt. Nu handlar det inte bara om mindre av människor här och där. Nu skall

grupper

arbetslinjen återskapa samhällsintegrationen av hela Sverige. Snacka om funktions-

förändring!

Dessvärre väcker denna stora ingen större

funktionsförändring uppmärksamhet.

Politikerna och myndigheterna fortsätter att satsa Problemet är inte

på kampanjer. själva arbetslinjen utan metoderna, tycks man mena.

I mina ögon aktualiserar däremot av funktion en rad

förändringen arbetslinjens

samhällsexistentiella frågor. Vad innebär t ex integration? Kan i sin

arbetslinjen

traditionella integrationen av det svenska samhället?

tappning verkligen återskapa

Är det överhuvudtaget lönt att försöka?

120 Tänk om marknadsekønomin inte räcker

Vad innebär integration?

Hur är man när man är integrerad? Vad innebär det att vara integrerad? Utgår vi från

svensk ordbok så översätts integration med sammansmältning. Integrerade männi-

skor smälter samman att i en helhet. Därmed delar de också i viss

genom ingå

varandras liv. Integration handlar uppenbarligen om mänsklig närhet, utsträckning

men funktionella grunder. Integrerade människor fyller en funktion.

på

Räcker det då med att ha ett för att vara integrerad? Nej, inte självklart, men

jobb

det kan säkert underlätta. Genom arbetsorganisation, lagar, regler och avtal

människor i en mening. System av roller och relationer

integreras systematisk Rollema med skyldigheter såväl som rättigheter. Vill vi platsa uppstår. förknippas

måste vi men då omfattas vi även av rättig-

i systemet uppfylla skyldighetema,

heterna. bestämmer när vi kan tala med varandra, vem vi

Systemrelationema

överhuvudtaget får tala med, hur, var och när.

Men tänk om vi inte talar samma Vad händer då med integrationen? Ja,

språk?

vissa fungerar förmodligen ändå väl, t ex arbete vid

systemintegrationer ganska

band. Andra fungerar sämre eller rentav inte alls.

löpande systemintegrationer

Invandrare kan ju t ex knappast arbeta inom hemtjänsten om de inte talar svenska.

Framför allt sätter språksvårigheter gränser för hur vi upplever integrationen. integration innebär nämligen inte nödvändigtvis att vi känner oss Systematisk

behöver inte hand i hand med vad vi kan

integrerade. Systematisk integration gå

kalla eller känslointegration, Arbetskamrater som inte talar samma

upplevelse-

kan kanske ändå fungera ihop, men de känner sig nog inte särskilt integrerade

språk

med varandra. Inte bara språket kan försvåra känslointegration, utan även t ex “fel” utseende eller “fel beteende. Mobbade elever tillhör visserligen samma skola och kanske även samma klass som sina belackare, men känner sig knappast delaktiga.

Vi kan känna oss utstötta trots att vi ingår i samma systematiska

uppenbarligen helhet. Systematisk integration är ingen garanti för känslointegration. Det räcker

således inte med att ha ett jobb, utan vi måste också känna oss delaktiga. I en bredare mening är det inte fråga om en integration av enbart känslor, utan även av tex nonner och moral.

I en bredare mening bör vi nog därför istället tala om kulturell integration. Med kultur då inte bara litteratur, konst, musik, teater och film, utan mer

syftar jag på

allmänt “meningen med livet. Kulturer stakar ut vad som är sant och falskt, rätt och fel, vackert och fult, möjligt och omöjligt. Kulturer kan vara stora eller

respektive

små, eller mer motsägelsefulla. Det är genom kulturer vi skaffar

ganska enhetliga

oss identiteter och känner oss delaktiga i gruppen eller kanske rentav samhälls-

gemenskapen.

Integration består uppenbarligen av två sidor, å ena sidan systematisk och å andra sidan kulturell. Kanske kan vi också tala om “utifrån-integration” och “inifrån-

Den systematiska integrationen grundar sig på krafter som vi inte integration.

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 121

bestämmer över, t ex lagar, regler och avtal. Vi är systematiskt integrerade när

själva

vi en bestämd funktionen, t ex jobbet, men även i familjen eller föreningen.

fyller på

En kulturell integration baserar sig däremot på egna ställnings-

framgångsrik

och känslor. Kraften kommer liksom inifrån. Ett väl fungerande samhälle

taganden

behöver båda sidorna. Först när den systematiska integrationen hänger ihop med den kulturella kan vi allvar tala om samhällsintegration.

på

Arbetslinjens ensidighet

Diskussionerna om tar oftast bara till samhällsintegrationens ena

arbetslinjen hänsyn sida, Frälsningen från utanförskap och utslagning nämligen systemintegrationen.

heter dvs arbete marknadsekonomins villkor. Ju fler människor

“riktiga jobb, på

som tar in den ordinarie arbetsmarknaden ju mindre ldyftor, tycks man mena.

sig på

S beroende av kulturell integration faller därmed

ysternintegrationens grundläggande utanför synfältet.

Beroendet visar t ex i de senaste årens proteststormar mot lönefönnåner och

sig

fallskärmsavtal inom Folk protesterar när samma normer och

näringslivet.

inte för “de där som för “de där nere”. I själva verket

värderingar tycks gälla uppe”

förutsätter hela marknadsekonomin nonner. Köpare och säljare måste

gemensamma

kunna lita varandra. Annars ingen göra affärer. Vad drar t ex närings-

ju på vågar

livet för slutsatser av i Är det inte just bristen stabila

utvecklingen Ryssland? på

nonner och i som försvårar handelsavtal och därmed

värderingar dagens Ryssland

marknadsekonomins utbredning?

Dessvärre tar diskussionerna om arbetslinjen i allt för liten grad upp marknadsekonomins beroende av kulturell integration. Diskussionerna präglas därför av

Allt för få sig t ex vilka konsekvenser olika inriktningar på

ensidighet. frågar

marknadsekonomin får för den kulturella integrationen. Vissa inriktningar på marknadsekonomin har ju faktiskt visat sig kunna underminera den kulturella

Västvärldens av och lågutbildade service-

integrationen. nya klass lågavlönade känner sig nog knappast särskilt delaktiga i samhällsutvecklingen. Om proletärer

samma marknadsekonomi breder ut sig i Sverige räcker det nog inte med “riktiga

Då kan faktiskt bidra till att förvärra splittringen och

jobb”. systemintegrationen upplösningen av kulturintegrationen.

I dessa tider av fiffel och förefaller marknadsekonomins beroende av gemen-

båg

samma normer och värderingar så uppenbar. Varför kvarstår då ensidigheten, kan man Varför oroar man sig inte för kulturintegrationen lika mycket som

ju fråga sig?

för systemintegrationen av marknadsekonomin?

Som ser det härstammar ensidigheten i stor utsträckning från national-

jag

ekonomisk teori. För renläriga nationalekonomer är nämligen integrationen inget

saknar betydelse i nationalekonomisk teori.

problem. Begreppet integration

122 Tänk om marknadsekonomin inte räcker SOU 1996: 151

Nationalekonomer vill gärna tro att samhället finns av sig själv. Om bara marknadskrafterna får verka fritt inställer sig automatiskt en jämvikt mellan utbud och efterfrågan. “Den enkla utbuds- och är vid det här över 200

efterfrågemodellen laget

år och den har -i mer sofistikerad form - kärnan i den national-

gammal, utgjort

ekonomiska teorin under hela det senaste århundradet”, skriver Klas Eklund i sin lärobok om ekonomi (s 57).

I jämviktsläget anses medborgarnas behov stämma överens med deras produktionsförmåga. Jämviktsläget ger uttryck för stabilitet och harmoni. Därför bör

politikerna hålla sig borta från marknaden eller skapa goda förutsättningar för

marknadskraftemas fria spel. Så länge utbud och efterfrågan inte befinner sig i

jämvikt kan politikerna räkna med men när jämvikten då upphör

problem, uppstår

också alla motsättningar, protester och rnissnöjen. I nationalekonomemas perspektiv står samhället och faller med hur fritt marknadens “osynliga hand”“ tillåts verka.

Nationalekonomins begrepp om marknadens “osynliga hand överensstämmer nog ganska väl med mina egna resonemang om vad jag tidigare kallade “utifrån-

integration. “Den osynliga handen bidrar till att integrera människor systematiskt,

men på funktionella grunder. Av analoga skäl kanske vi kan likna kulturintegrationen vid en marknadens “synliga hand”. Hur marknadskraftema

osynligt

än verkar baserar vi våra värderingar och normer vad vi ser. Marknadens

på synliga

händer” skapar mening och moral. Utan “de synliga händemas” kan vi inte

strategier

tro marknadsekonornin.

på

Hur står sig då den ensidiga synen integrationen i ett historiskt Var

på perspektiv?

det verkligen marknadens osynliga hand som

skapade Sveriges framgångsrika

l900-talshistoria? Berodde verkligen 1900-talets frånvaron av

framgångar på

“synliga händer”? I dessa tider av kanske vi borde oss hur

sarnhällsupplösning fråga

det kan komma sig att Sverige faktiskt finns.

Hur kan Sverige finnas ?

För så kort tid som 100 år sen fanns mer än i

Sverige knappast juridisk mening.

Svenskarna kände sig säkert inte sådär särskilt svenska, utan identifierade

sig nog

mest med sin lokala hemort. Bondesamhället innebar ingen särskilt hög grad av

samhällsintegration. Befolkningen producerade större delen av sina levebröd själva

och levde sina egna liv. Hur blev vi då försvenskade? Hur kunde vi

börja heja på samma blå-gula fotbollslag, norrlänning såväl som

skåning?

industrialiseringen i slutet av 1800-talet startade en

gigantisk integrationsprocess.

Sverige förvandlades till ett enda stort maskineri där rättigheter såväl som skyldigheter blev knutna till kuggarna. Vi blev i än

mycket högre utsträckning

tidigare beroende av varandra. Svenskarna flätade in sig i varandras tack

vardagsliv,

vare fabrikemas stora arbetsplatser, men även kvartersstädemas

bakgårdar,

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 123

och smågator. Därmed uppstod grogrunder för gemensamma intressen

portgångar

och identiteter.

Hur kan man då förklara Sveriges rekordsnabba förändring från jordbruksland till modernt industrisamhälle? Rör det sig verkligen bara om industrialiseringens

hand? Knappast. Andra länders historia visar hur industrialiserings-

osynliga mycket väl kan leda till fördjupade klyftor och samhällsupplösning.

processer

inte nödvändigtvis hand i hand med integration. I Sverige Industrialisering går

hittade istället och arbetarklass fram till gemensamma intressen, men det

kapitalister

sin tid och decennierna runt sekelskiftet kännetecknades av oförsonliga tog

stridigheter.

I t ex försvårades av mellan lantadel och

England industrialiseringen splittringen

I andra länder var det stridigheter inom arbetarklassen

industrikapitalister. många

mellan socialister och kommunister som omöjliggjorde ett brett samförstånd. I vissa

länder ledde till fascistiska maktövertaganden. I Sverige uppstod stridigheterna

däremot en nationellt systemintegration som kom att kallas den svenska

enhetlig

modellen och det var en rad målmedvetna strategiska beslut som banade vägen, i

synnerhet Saltsjöbadsavtalet 1938. Även mot industrialiseringens konsekvenser bidrog till samhällsikampen

Folkrörelsema enade och förenade. Svenskarna försvenskades genom

ntegrationen.

i folkrörelsema. Folk från land och stad såväl som från Norrland och engagemanget Skåne fram intressen. Folkrörelserna också till

pratade sig till gemensamma bidrog

att civilisera svenskarna utifrån en och samma mall. Svenskarna försvenskades inte bara tack vare gemensamma målsättningar, utan även på grundval av gemensamma normer, värderingar och ideal.

från ett skötsamhetsideal som började växa fram runt

Kulturintegrationen utgick

sekelskiftet bland folkrörelsernas decennier senare utgjorde

organisationer. Några

skötsamhetskulturen en självklar del av folkrörelsesverige. Genom skötsamheten ville arbetarna markera sin i samhället och samtidigt dölja en klass-

delaktighet Stävjandet av fylleri, slagsmål och vidlyftigt leverne skulle mässig underlägsenhet.

råda bot mindervärdeskänslor. Rena och välpressade kläder gav uttryck för

på

stolthet. Skötsarnheten kom att fungera som en slags inträdesbiljett till arbetar-

rörelsens gemenskap.

Tack vare skötsamhetskulturen vågade marknadsekonomins aktörer lita på varandra. Skötsamhetskulturens normer och värderingar utgjorde ett gemensamt forum för relationerna arbetsmarknaden mellan fackföreningar och företagare.

på

Även inom möttes borgare och socialdemokrater genom skötsam-

politiken

hetskulturen och utformade sina gemensamma intressen. Skötsamhetskulturens

händer” och vägledning åt marknadskrafternas “osynliga

“synliga skapade mening

hand. 1900-talets snabba expansion berodde i stor utsträckning på en synnerligen

av “synlig”“ och “osynliga händer. framgångsrik sammanflätning

124 Tänk om marknadsekonomin inte räcker SOU 1996: 15 l

Den svenska modellen

Vad borgerligheten och arbetarrörelsen enades om var egentligen ekonomiska

rationaliseringar av hela samhället. Massproduktion på löpande band infördes inom

industrin bekostnad av arbetarnas yrkesskicklighet. I gengäld höjdes lönerna. Lite

på

förenklat kan man säga att två sfärer uppstod; massproduktionssfären respektive

masskonsumtionssfären. Sfarerna bildade tillsammans vad man kan kalla

Då tänker nog läsaren i första hand på alla nya

slit-och-släng-ekonomin.

massproducerade varor som Siw Malmqvist sjöng om, men uttrycket slit-och-släng

stämmer även in på vad många arbetare råkade ut för inom industrin. Ratio-

naliseringama ledde till utslitning och utslagning när de löpande banden rullade allt

snabbare.

Slit-och-släng-ekonomins båda sfärer hängde ihop på flera olika sätt. Masspro-

duktionssfären genererade konsumtionsvaror, men också köpkraft genom höjda reallöner för löntagarna och ökade skatteintäkter för kommunerna. Framväxten av masskonsumtionssfären gjorde det möjligt för många att sina drömmar.

förverkliga

Fritiden blev ett begrepp.

I massproduktionssfären var det storföretagarna som bestämde, men inte vilka storföretagare som helst. Samförståndsviljan dominerade, men den svenska modellens storföretagare vämade även om utbyggda samband mellan utbud och

produktion och konsumtion, marknad och stat. Bankerna levde inga

efterfrågan,

egna liv som på 80-talet, utan var tätt knutna till storföretagen. Vinstema åter-

investerades i produktionen och frigjordes inte för spekulation.

Masskonsumtionssfären å sin sida genererade en efterfrågan på massproducerade varor, men också lojala, friska och välutbildade löntagare. Omsättningen av höjda löner i efterfrågan på just massproducerade varor var inte alls självklar, utan krävde stora förändringar av tidigare konsumtionsnormer. Nu för tiden ser vi hur höjda reallöner istället mycket väl kan leda till ett ökat sparande.

En av landets mäktigaste finansmän Ernst Wehtje förändringar av

förespråkade

konsumtionsnormema redan 1945: “Icke minst torde man här få inrikta sig att

på

uppfostra konsumenten till att efterfråga billiga standardvaror och pruta av på kravet på omväxling. Wehtje ställde sig intefrämmande till hjälp från staten. “Vill man med de maktmedel, som står till det allmännas förfogande, helt eller delvis upphäva individens frihet att själv bestämma sin konsumtion, kan man naturligtvis driva

rationaliseringen och standardiseringen alla produktionsområden oändligt mycket

på

längre än som hittills kunnat ske.

Familjen Wehtje härstammade från Malmö och där infriades

förhoppningarna

verkligen med besked genom kommunens bostadspolitik. I Malmö kom den svenska modellens samförstånd till uttryck genom ett samarbete mellan kooperativa HSB

och Wehtje-imperiets företag, särskilt Skanska (dåvarande Skånska Cement-

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 125

Samarbetet började redan 1946. Under flera decennier provade HSB och

gjuteriet).

Skanska gemensamt ut nya byggmetoder.

Den svenska modellen kulminerade i och med 60-talets rniljonprogram. På tio år skulle en i Sverige. Staten utfäste särskilda bostads-

miljon nya bostäder byggas

till som enligt direktiven skulle vara stora och fleråriga.

lånegarantier bostadsprojekt variantbegränsning bör iakttagas, hette det i direktiven. Sträng

I Malmö kom främst att symboliseras av Rosengård. Männi-

miljonprogrammet

skorna sina med fukt och drag, men utforrn-

slapp tidigare problem trångboddhet,

av samtidigt till socialt umgänge.

ningen Rosengård begränsade möjligheterna

Istället för lokala småbutiker byggde man ett stort och centralt köpcentrum, beläget

800 meters avstånd från områdets ytterkanter och placerat mitt över den stora

på

Bostadskvarteren utgjorde inte längre städer i staden, utan funktio-

genomfartsleden.

nella stadsdelar.

Bostäderna band. Produktionen inriktades på att skapa

producerades på löpande

för masskonsumtion, inte bara av själva bostaden, utan även av t ex

förutsättningar

bilar, hushållsmaskiner, TV och elektronik. Bostadspolitiken skapade därmed också andra konsumtionsnorrner. Genom saneringama av innerstädema tvingades människor bort inte bara från sina gamla kvarter, utan även in i nya levnadsmönster. Utformningen av rniljonprogrammets bostadsområden ställde individuell konsumtion i centrum och avskännade människorna från varandra.

Ekonomimänniskan

Vad blev vi för människor egentligen? Blev vi inte alltmer av en slags ekonomimänniskor? Den svenska modellen renodlade våra roller. På jobbet styckades

helheter sönder i funktionella bitar. Yrkesarbetamas kunskaper överfördes till

gamla produktionsledningen och byggdes in i maskinerna. Massproduktionssfärens utbred-

ut fantasi, kreativitet, egenhet, diskussion, umgänge och

ning trängde gradvis

egentänkande. Som kuggar i maskineriet abstraherades människor bort från sina konkreta Vi förvandlades till personnummer, såväl bokstavligen som bildligt.

jag.

Utbredningen av masskonsumtionssfären trängde å sin sida ut allt mer av det egna

i hemmet. Hemmalagad mat ersattes av lunchrestauranger och snabbmat.

skapandet

Med tiden kunde vi inte laga radion längre och än mindre stoppa strumpor. Stereo-

utformades så att folk inte skulle kunna koppla sladdarna på sina egna

anläggningar

sätt. Svenskarna allt ner i TV-fåtöljema. Så här i

egensinniga sjönk längre

framstår särskilt 80-talet som en tid av kollektiv upplösning.

backspegeln

Paradoxalt under denna tid som nationalekonomema har varnat för

nog är det just en ökande kollektivism.

nationalekonomer verkar fortfarande tro på en “sann mänsklig natur.

Många

Oberoende av tid och rum anses vi alla i grunden vara rationella egoister. Först när

126 Tänk om marknadsekonømin inte räcker SOU 1996; 151

vi driver våra egna intressen på bekostnad av andra förverkligar vi oss själva. Nonnala människor säljer dyrt och köper billigt. Annars är vi inte riktigt normala. Då förverkligar vi ju nämligen inte vår sanna natur”. Nationalekonomins människosyn har blivit hårt kritiserad under sin existens, men “likväl

fler-hundraåriga

har hypotesen om den nyttomaximerande människan överlevt som en grundsten i den nationalekonomiska analysen”, skriver Klas Eklund i sin lärobok (s 41).

Debatten om arbetslinjen präglas av nationalekonomemas människosyn. Enligt

min uppfattning förverkligades ekonomimänniskan redan i och med miljonprogrammet. Utforrrmingen av Rosengård lämpade sig inte för människor som ville

umgås och bry sig om varandra. Jag vill verkligen inte förringa betydelsen av den

materiella standardförhöjningen, men socialt sett byggdes miljonprogramsområdena

just för rationellt kalkylerande individualister.

Nationalekonomins människosyn prövades således redan på 70-talet. Resultatet visar sig tydligt i statistiken över arbetslöshet, socialbidragstagande, kriminalitet och missbruk. Trots all förfarande ensamhet och moralupplösning i dagens svenska samhälle pläderar nationalekonomema fortfarande för en ökad individualism. Debattretoriken går fullständigt i otakt med verkligheten.

Ensidigheten är uppenbarligen inte det enda problemet med vill

arbetslinjen. Jag

även framhålla begränsningarna i synen på systemintegration. Inte bara marknads-

ekonomin kan integrera människor systematiskt. Även t ex familjen inbegriper

“osynliga händer”, inte minst Särskilt framstår hemmafruns

kämfamiljen. osynliga

händer utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv. Ändå kan nog hemmafruns betydelse för 1900-talets snabba expansion knappast överskattas.

Den svenska modellens fall

Att den svenska modellen föll berodde säkert på ganska orsaker,

många tillfälliga

såväl som mer strukturella. Jag vill särskilt peka på hur modellen faktiskt också underminerade sig själv. Först och främst gäller det kulturintegrationen. Sköt-

samhetskulturen syftade ursprungligen till grundläggande maktförändringar i

samhället. Skötsamma arbetare förenades inte bara genom klädsel, uppförande och

klasstillhörighet, utan även genom sina politiska krav på kapitalismens avskaffande.

Skötsamhetskulturen överbryggde avstånden mellan rik och fattig, kvalificerad och okvalificerad, män och kvinnor, men på männens villkor. Männen pratade sig

samman på ölsjappen och idrottsplatsema. En av 30-talets legendariska MFF:are

Andreas Nilsson beskriver idrottsevenemangen på Malmö Idrottsplats som “en uppvisning i skötsamhet. Vi fick sätta in tre bänkrader innerkretsen, där man

på

kunde sitta och se om centern hade en finne på näsan. De kastade inte en lemonadkork; där var disciplin. Det var ordning och reda. Aldrig bråk och bus.

något

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 127

Det var en fest. Sen när matchen var slut så stod frun med barnen utanför och

väntade att mannen skulle komma ut, för det var ju hans nöje”.

på

I takt med masskonsumtionssfärens utbredning försvann skötsamhetskulturens

framtidsudd. påskyndade dess upplösning. Utfommingen Slit-och-släng-ekonornin

bostadsområden social utveckling utan

av miljonprogrammets gynnade ingen

till individuell masskonsumtion. Konsumtionen förlorade i stor utsträckning

syftade

sitt sociala innehåll och renodlades sitt materiella.

på

Det var också skötsamhetskulturen som 60- och 70-talets ungdomsrörelser

just

I all sin blockerade skötsarnhetskulturen för

vände sig emot. fömöjda likgiltighet

livet och utestängde luften som

självständiga initiativ, begränsade perspektiven på

andas. vände skötsamhet i alla

ungdomarna ville Ungdomarna sig nog inte mot

utan mot den särskilda kultur som likställde skötsamhet med mansvälde, former,

lydnad och lojalitet. underdånighet,

kulrninerade 80-talet. Påhejade av nationaleko-

Masskonsumtionskulturen på

nomerna satte intet ont anande svenskar sin djupt rotade trygghetskänsla på spel. förlorade inte bara och jobben, utan även

När bubblan sprack många besparingarna

av Hur av kulturintegrationen återstår efter 90-talets

sin känsla delaktighet. mycket

och Vad har dagens svenskar

massarbetslöshet, nyfattigdom politikerskandaler?

Vilka är vi svenskar Vad innebär det att vara svensk?

gemensamt? egentligen?

kulturella beror också invandringen. Invandrarna

Dagens mångfald givetvis på

har fört helt livet, och samhället. I mötet med

med sig nya synsätt på familjen

känner vi nakna.

invandrarna ursprungssvenskar oss nog många gånger ganska

Vilken är vår kultur? Vad tror vi Hur ser vi meningen med livet?

på? på

En ny människosyn

av arbetslinjen måste som jag ser det ta avstamp i en ny männi-

Omprövningen

Kritikerna av nationalekonomin måste få komma till tals. Människan finns

skosyn.

alltid redan i världen, menar så annars vitt skilda samhällsñlosofer som Gadamer,

Haberrnas, Sartre, Foucault och Bhaskar. Att ta vissa sociala egenskaper Althusser, betraktar t ex Derrida som en närvarons metafysik. Vi kan således inte

för givna

bara vända i likhet med vissa kritiker av nationalekonomin, och ersätta på steken, med altruism, dvs Människan är i grunden lika lite osjälvisk

egoismen osjälviskhet. som självisk.

för att ta vissa sociala för måste vi till botten med

Istället egenskaper givna gå

om vad socialt är. Vi kan inte tala om människan i socialt avseende om vi

frågan

hennes relationer till andra människor. I sitt sociala vara inte börjar med en syn på inte människan social utan hon är i social så fort vi möter henne,

hur grunden

betraktar tänker oss henne eller tala om henne. Det socialas skapande

henne, börjar

krafter inte utanför det sociala utan mitt i. Det sociala är så att säga sin egen

ligger

128 Tänk om marknadsekonomin inte räcker SOU 1996: l 51

orsak. Vi kan inte först och främst hänvisa till orsaker som utanför det sociala

ligger

i våra förklaringar av det sociala. Människan inte in i det sociala med en upp-

går

sättning färdiga sociala egenskaper. Det sociala kan inte reduceras till enbart uttrycksforrn för en sann mänsklig natur. Sociala sammanhang har istället sin egen logik och dynamik. Om sen människan utvecklar en rationellt kalkylerande

förmåga

beror på hur hon agerar i sitt sociala vara. Så fort vi talar om människor i socialt avseende talar vi om t ex kvinnor, män,

rika, fattiga, arbetare, hyresgäster, småföretagare, politiker, medborgare etc. Vi talar

inte i första hand om rationellt kalkylerande och nyttomaximerande individer. Vilken individuell egenskap bör vi då sätta mest värde på utifrån ovanstående definition? Jo, helt enkelt i vilken utsträckning människor klarar av sina relationer till andra. Sociala sammanhang, allt ifrån enskilda sociala relationer till samhällen, står och faller med människors förmåga till sammanhållning. Detta är vad jag menar med social kompetens. Det är den sociala kompetensen som samhällets

avgör utveckling i stort; t ex initiativfönnåga och ledarskap, men även förståelse,

konfliktlösningsförmåga, tolerans och lojalitet; allt beroende sammanhanget.

på

Utmärkande för social kompetens är rent allmänt ett bejakande av den målmedvetna handlingsfönnågan i sociala relationer. Vad samhället i första hand behöver är socialt kompetenta

medborgare. Utbildning är givetvis viktig, men jag vill sätta den sociala kompetensen i första

rummet. Social kompetens och dessutom inte alltid Det

utbildningsnivå hänger ihop.

är inte självklart att människor som tar sig igenom sin

långa utbildningar höjer

sociala kompetens. Omvänt finns det en outnyttjad potential av social

kompetens

bland lågutbildade och lågavlönade.

Om vi istället för grundlösa antaganden om människans sanna natur tar fasta

på

människors sociala kompetens förändras också sociala

perspektivet på problem.

Människor som inte kan utveckla målmedvetet handlingsinriktade relationer med andra människor brister i social kompetens. Då kan också sociala

problem uppstå.

Det kan gälla våld eller vandalism, men även och svek. Sociala

girighet problem

behöver därmed inte vara begränsade till som t ex

utpekade problemområden

Rosengård, utan kan även uppstå i mer välbärgade stadsdelar.

En social ekonomi

Jag förordar således en stor omprövning av arbetslinjen. Satsningarna mot arbets-

lösheten måste ta sin utgångspunkt i människors sociala

kompetens. Myndigheterna

kan inte bara inrikta sig marknadsekonomin, utan måste också

på befrämja

framväxten av vad man kan kalla en social ekonomi. Här vill till Jan

jag anknyta

Olssons bok “Den sociala ekonomin”. Med begreppet social ekonomi menar han “alla de företag och organisationer där människan kommer i första rummet” (s 7).

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 129

Olsson tänker sig den sociala ekonomin som en tredje sektor vid sidan om vinstinriktade företag och offentlig produktion. Den sociala ekonomin skall inte ersätta offentlig sektor. “Det alternativ jag förespråkar är att de arbetslösa och lågutbildade tas om hand på arbetsplatser som är demokratiska och där verksamheten förutom ett arbete innebär social integration, yrkesutbildning och självtillit.”

(s 262)

I Europa för närvarande en livlig diskussion om den sociala ekonomin.

pågår

Dåvarande EG antog termen i sitt officiella språkbruk 1989 och därefter etablerade kommissionen en särskild avdelning för social ekonomi. I februari 1994 publicerade man ett förslag till arbetsprogram. EU pekar också i sin vitbok från december 1993 på den sociala ekonomins betydelse för att överbrygga klyftorna mellan välutbildade med jobb och arbetslösa med låg utbildning.

Utifrån ett integrationsperspektiv vill jag med den sociala ekonomin mena nya former av systemintegration vid sidan om marknadsekonomin. Idag satsar man stora resurser som mycket väl skulle kunna i den sociala ekonomin, t ex

på åtgärder ingå

ALU. I myndigheternas ögon saknar emellertid åtgärderna ett eget värde. Istället framstår de som väntstationer. Människor “sysselsätts” i väntan på “riktiga jobb”.

Redan språkbruket ger ju klara besked om inställningen. i

sysselsättningen åtgärder

anses inte vara lika mycket värd som marknadsekonomins “riktiga jobb”.

Myndigheternas inställning visar hur arbetslöshetens skadeverkningar faktiskt kan

bero rådande mer än arbetslösheten i vilket även Mats

på föreställningar på sig själv,

Alvesson och Kaj Sköldberg poängterar: “Det kan ju vara så att konsekvenser av avsaknad av lönearbete inte bara handlar om naturlagsliknande samband utan också om social konstruktion av “arbetslöshet”, vari en del av problemet just är fasthållande av föreställningen om människans starka beroende av lönearbete och intima kopplingar mellan detta å ena sidan och identitet, självkänsla och till

förmåga

aktivitet å andra sidan. (s 203)

Marknadsekonomins närmast monopolliknande ställning går inte särskilt långt tillbaka i tiden. Historiskt sett har t ex även självhushåll och föreningsliv visat sig

kunna integrera människor systematiskt, visserligen inte på långt när lika globalt

som marknadsekonomin men ändå. Ovan pekade jag betydelse för

på kämfamiljens samhällsintegrationen av Sverige. Hemmafrurollen inbegrep inte bara materiella

funktioner, utan i högsta grad även sociala. Kämfamiljens styrka låg i dess mångfald

av relativt fast förankrade sociala band. Förankringen i traditioner och

släktskap,

gemensam historia möjliggjorde fostran av ganska disciplinerade, lojala och

motiverade arbetare.

Under ganska många decennier lärde vi oss att ta familjen för given och vissa

debattörer pläderar fortfarande för en återgång till familjära integrationsformer.

Dagens föräldrar anses ta för lite ansvar sina bam. Problemet är att dagens familjer knappast kan ta så värst mycket större ansvar för sina bam. Familjen har förlorat mycket av sin tidigare kraft. I Malmö utgör familjehushållen (dvs hushåll med minst

130 Tänk om marknadsekonomin inte räcker SOU 1996; 151

två medlemmar) runt 50% av alla hushåll (1990). Under den svenska modellens

andelen farniljehushåll till 75% (1960). Andelen barnfamiljer

glansdagar uppgick

har under samma sjunkit från 37% till 18% av alla hushåll. Mer än var

tidsperiod

består av bara en förälder, till skillnad från mindre än var tionde

fjärde barnfamilj

för 35 år sedan. Livet utanför marknadsekonomin präglas inte tillnärmelsevis i lika

hög grad som tidigare av familjen. absolut till kärnfamiljens exploatering av hemma-

Jag förespråkar ingen återgång

frun. Däremot vill understryka vikten av andra integrationsforrner än

jag verkligen

marknadsekonomins. En social ekonomi måste få växa fram, men inte på grundval av auktoritära och förhållanden. Demokrati och jämlikhet ser jag som

patriarkala

i den sociala ekonomin. Dessutom måste skyldigheter kopplas till

viktiga inslag

saknade i stor utsträckning motsvarande

rättigheter. Kämfamiljens skyldigheter ekonomiska och Myndigheter, politiker, föreningsliv och juridiska rättigheter.

arbete för men erbjöd ingen motsvarande legitimitet. företag tog hemmafruns givet,

av måste leda till en uppvärdering av arbetet utanför

Omprövningen arbetslinjen

marknadsekonomin. kan emellertid knappast legitimera framväxten

Myndigheterna

av en social ekonomi utifrån sin nuvarande människosyn. Enligt min uppfattning krävs som tar sin i människors sociala

det en ny människosyn utgångspunkt

Bara då kan den sociala ekonomin framstå som likvärdig med mark-

kompetens.

nadsekonomin. Bara då kan människorna i den sociala ekonomin uppleva sig som

viktiga och “riktiga” samhällsmedborgare.

Hur ekonomisk är en social ekonomi?

Ofta hamnar sociala lösningar i motsättning till ekonomiska. “Vi har inte råd”, brukar det heta. Som jag ser det måste motsättningen överbryggas. Sociala

ju

måste göras ekonomiska lika mycket som ekonomiska lösningar måste

lösningar

sociala. Vad kostar då en social ekonomi och har vi verkligen råd?

göras

Om vi med kostnaderna så bör ersättningen i den sociala ekonomin enligt min

börjar

a-kassenivå. Då kvarstår ändå en betydande skillnad till marknads-

mening ligga på

mässiga löner, vilket jag ser som en viktig poäng. Kanske kan löneskillnaden sporra människor att ta sig in på den ordinarie arbetsmarknaden, men inget tvång eller moraliserande får förekomma från myndigheternas sida. Man skall själv få välja om man vill arbeta kvar inom den sociala ekonomin och då nöja sig med ersättning på a-kassenivå, men i friare och mindre pressande arbetsformer. Om man istället vill använda den sociala ekonomin som ut på den ordinarie arbets-

språngbräda

marknaden skall det också stå en fritt. Då kan man räkna med högre löner, men å andra sidan kanske också hårdare krav.

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 131

Hur kan då Sverige ha råd med en social ekonomi? Åtminstone tre ekonomiska skäl motiverar varför arbetslinjen bör utvidgas till att gälla även en social ekonomi. För det första kan man fråga sig hur mycket alternativen kostar. Var slutar kostnaderna för den nuvarande tendensen till samhällsupplösning? Arbetslöshet, missmod och hopplöshet leder i många fall till hälsoproblem, men ibland även till missbruk och kriminalitet. Samhällsupplösning kostar pengar. Att satsa på en social ekonomi ser jag som fullständigt avgörande för samhällets fortlevnad.

För det andra måste vi av ekonomiska skäl börja fråga oss vad pengar egentligen är värda. Är verkligen det mest grundläggande måttet på samhällets

pengar rikedom? ställdes redan på 1700-talet av nationalekonornins grundare, men

Frågan

verkar ha försvunnit 1900-talet bland allt materiellt överflöd. Enligt min

på

uppfattning ett betydligt mer grundläggande mått på

utgör arbetsförmågan

samhällets rikedomar än pengar. Marknadsekonomins utbredning har lett till en oekonomisk generalisering av Att tänka för mycket i termer av

penningmåttet.

pengar är helt enkelt inte samhällsekonomiskt.

Arbetslinjen måste framför allt syfta till att ta tillvara och utveckla befolkningens

i bred mening. Allmänt sett består arbetsförmågan inte bara av

arbetsförmåga

formella kunskaper, utan även av initiativkraft, fantasi, kreativitet och social

kompetens. För att

göra ett bra jobb måste man kunna ta initiativ, skapa nya lösningar, engagera sig och klara av relationerna till sina medarbetare. Till hör

arbetsförmågans förutsättningar

inte bara utbildning, utan även t ex trygghet, materiell såväl som social, rekreationsmöjligheter, sjukvård, kommunikationer och barnomsorg. Om vi skärskådar t ex en datateknikers arbetsförmåga så finner vi resultatet av även många andras arbete. Inte bara datateknikern har del i sin egen arbetsförmåga, utan många andra.

Under den svenska modellens glansdagar var hemmafrun delaktig i mannens arbetsförmåga. Kostnaderna för hemmafruns arbete ingick också i mannens lön. Företagen erkände i praktiken värdet av hemmafruns arbete indirekt genom att

mannen kunde försörja hela familjen på sin lön. Hemmafruns matlagning, städning

och fostran betalade sig.

Dagens svenska företag bör då också ta betalt för vad hela arbetsförmågan kostar,

dvs även för t ex tryggheten, rekreationsmöjligheterna, sjukvården, kommu-

nikationerna och barnomsorgen. Betalningen för svenska företags produkter måste

räcka till att finansiera kostnaderna för hela arbetsförmågan. Om betalningen inte räcker så tar företagen helt enkelt för dåligt betalt. Om företagen av konkurrensskäl inte kan ta ut högre priser så säljer de helt enkelt fel produkter. Då måste myndig-

heterna stimulera fram förädlingar av företagens produkter och i sådana strategier

borde en social ekonomi verkligen kunna försvara sina kostnader.

En social ekonomi förbättrar enligt min uppfattning förutsättningarna för produkt-

förädling. Den sociala ekonomin syftar ju till att utveckla och berika lokalsamhällets sociala relationer. En social ekonomi skapar grogrunder för kreativitet och fantasi.

132 Tänk om marknadsekonomin inte räcker SOU 1996: 151

Framväxten av en social ekonomi ser jag som det bästa botemedlet mot desperation,

missmod och hopplöshet.

För det tredje måste vi av ekonomiska skäl slå vakt om inte bara själva arbetsförmågan, utan även bärarna av arbetsförmågan. Här vill jag anknyta till debatten

om arbetsdelning och arbetstidsförkortning. Arbetsdelning borde nämligen vara en

angelägenhet för de flesta och inte bara för de arbetslösa. Tempoökningar och nedskärningar inom marknadsekonomin leder till att allt fler människor bränner ut sig. En social ekonomi gör det möjligt för människor att tillfälligtvis byta jobb med varandra. Människor med arbete inom marknadsekonomin kan periodvis växla ner till ett lugnare tempo inom den sociala ekonomins ramar och samtidigt bidra till lokalsamhällets sociala utveckling.

Som jag ser det måste vi alla framöver dela på inte bara marknadsekonomins arbeten, utan även på ansvaret för lokalsamhället. Nationalekonomerna pläderar istället för ytterligare anpassningar till marknadsekonomins villkor, t ex genom befolkningsomflyttningar eller s k pig-jobb. Arbetslösheten kan bara minska om

människor flyttar dit där jobben finns, menar man. I dagens gränslösa Europa

kanske man måste flytta till Portugal om jobben finns där och då får det bli så, hörde jag en av de mest namnkunniga nationalekonomerna föreslå på radion i våras.

Dessvärre hamnar nationalekonomemas lösningar allt för ofta i motsättning till lokalsamhällets behov. I ett integrationsperspektiv betraktar jag en ökning av

befolkningsmobiliteten som fullständigt livsfarlig. Problemet är inte att människor

rotar sig för mycket i lokalsamhället, utan för lite. En liknande kritik kan riktas mot förslaget om s k pig-jobb. Problemet är inte att människor ägnar för mycket tid åt sina närmaste sociala relationer, utan för lite.

Referenser

Alvesson, Mats & Sköldberg, Kaj (1994) Tolkning och reflektion. Vetenskaps-

filosofi och kvalitativ metod. Lund: Studentlitteratur

Billing, Peter & Stigendal, Mikael (1994) Hegemonins decennier. Lärdomar från

Malmö om den svenska modellen (doktorsavhandling). Borås:

Möllevångens

Samhällsanalys (040/972966)

B jörkvold, J on-Roar (1991) Den musiska människan. Barnet, sången och lekfullheten genom livets faser. Kristianstad: 1991 Eklund, Klas (1992) Vår ekonomi. En introduktion till samhällsekonomin. Slovenia: Tiden Elmbrant, Björn (1993) Så föll den svenska modellen. Norge: T. Fischer & Co Ingelstam, Lars (1995) Ekonomi för en ny tid. Stockholm: Carlssons Olsson Hort, Sven E (1992) Segregation - ett svenskt dilemma? Stockholm: SOU 1992:19

SOU 1996: 151 Tänk om marknadsekonomin inte räcker 133

Olsson, Jan (1994) Den sociala ekonomin. Stockholm: Carlssons Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra? Finland: SNS Förlag Stigendal, Mikael (1996) Varför finns Malmö? Malmö: Malmö Stad Wetterberg, Gunnar (1995) Det nya samhället. Om den ofentliga sektorns

möjligheter. Falun: Tiden

SOU 1996: 151 Socialfärsäkringama vid massarbetslöshet 135

vid massarbetslöshet

Socialförsäkringama

Jan Bröms, SACO

Två oförenligheter slåss om herraväldet i välfárdsdebatten: - Den traditionella - Individen förväntas ha ett och en

synen yrke anställning på

heltid från vilken han eller hon kan bli sjuk eller arbetslös. Den enskilde bör inför denna möjlighet vara rejält försäkrad och ha rätt till en ersättning på anständigt

nivå fram till den dag då ett nytt heltidsjobb kunnat ordnas.

hög

- Den marknadsliberala - Ekonomins funktionssätt måste förbättras

synen genom

en ökad flexibilitet i olika avseenden och inte minst genom att individerna själva

aktivt söker sig nya utkomstmöjligheter som egenföretagare eller genom att ta

olika påhugg där sådana kan hittas. Socialförsäkringarna får inte ge en trygghet i passivitet som kan komma i konflikt med de nya och framväxande arbetslivs-

mönster som kräver att den enskilde tar vara på alla de inkomstmöjligheter som

kan dyka upp.

Kan inte Sverige åstadkomma en rejäl ekonomisk tillväxt - och det mycket snart så det käpprätt åt skogen med mycket av våra sociala strukturer. Undersyssel-

går

sättningen i landet ligger i storleksordningen 20 procent om vi räknar in allt som dolts i ofrivillig studieverksamhet, sjukpensioner och i familjernas egna ekonomier. Risken är att den totala arbetslösheten kommer att öka - inte att minska -

påtaglig

under de kommande åren. Vad blir det för verklighet som vi då tvingas att se i

vitögat?

inte att ropa

Hjälper

Uppenbart kan vi som samhälle inte bara passivt och med is i magen vänta in, eller vänta ut, en ekonomisk tillväxt av den storlek som krävs för att skapa det antal hundratusen nya heltidstjänster som behövs för att återföra den svenska ekonomin till rimlig balans. Innan de jobben är skapade måste det ske så mycket och så stora

förändringar både på produktionssidan och på efterfrågesidan i samhällsekonomin

att det vore naivt att blunda för att det handlar om ekonomiska processer som kommer att kräva lång tid - om de ens går att åstadkomma. Här hjälper det inte hur mycket politiker och samhällsdebattörer än ropar behovet av att nya jobb skapas

på

och att arbetslösheten bekämpas. Eftersom det inte finns några snabba lösningar kommer vi inte ifrån att diskutera vad som meningsfullt kan göras som uppehållande

136 Socialförsäkringama vid massarbetslöshet SOU 1996: 151

försvar under de år med mycket hög arbetslöshet som ser ut att ligga framför

många

oss. Hur undviker vi att det skapas uppgivenhet och destruktivitet i hopplöshetens

spår?

Men lika är att söka efter som på nytt skapar sådan verklig,

viktigt vägar

marknadsbaserad tillväxt som ger människorna bättre förutsättningar att göra sig

vi inte skapa en tillväxt i den totala efterfrågan så

själva självförsörjande. Lyckas

blir det mesta som hittas i form av starta bara en teknik att låta alltfler dela

på eget

en inkomstkaka. Fler frisörer innebär sannolikt inte att folk klipper

på krympande

sina hår oftare. Däremot minskar inkomsterna per frisörstol. Många tycks tro att det

är en att försöka lätta arbetslöshetsproblemen via arbetsdelning framkomlig väg på

och en baserad låga inkomster inom framförallt

lågproduktiv utveckling på

Men när den debatten förs är det viktigt att förstå att pigjobben

tjänstesektorema.

som idé innebär raka motsatsen till vad vi historiskt har menat med ekonomisk tillväxt. Klarar vi inte att få fart och växt i de delarna av ekonomin

högproduktiva

så finns det alternativ till att i accelererad takt söka efter lågproduktiva

inget

Fler måste få dela de hemmamarknadsjobb som går att

produktionslösningar. på

en storindustris eller valutaintäkter

skapa på grundval krympt högteknologiindustris

till landet. Men det kommer i så fall att behöva ske i huvudsak på marknadens villkor. Ett Sverige kommer inte att ha råd att i samma utsträckning som

fattigare

i och subventionera sådant som inte är konkurrenskraftigt.

dag stödja

mera svenskt

Köp

Ser vi bakom de retoriska fasaderna handlar de flesta förslag redan nu, enkelt och

formulerat, om att mera jobb hemmamarknaden genom att låta de

ytligt skapa på

reella inkomstskillnadema bli större. De som drar in de stora pengarna från marknaden skall stimuleras att köpa mera av personliga tjänster från de svenskar som annars skulle förbli arbetslösa. Fram till 1990-talets början skedde motsvarande

den offentliga sektorns expansion. En växande andel av alla inkomster genom

anslogs till tvångsköp av hemmamarknadstjänster inom vård, utbildning och annat

som vi med ett gott samhälle. Fler sysselsatta kunde via spridningen på

förknippar

hemmamarknaden dela de valutaintäkter som en stagnerande industrisektor drog

på

in i landet. Nu är den vägen mer eller mindre stängd. Den offentliga sektorn är överbelastad med uppdrag som vi har svårt att finansiera.

Inte minst den intensiva och omfattande konkurrens som pågår för att dra till det

och högkvalificerad, internationellt rörlig arbetskraft

egna landet investeringskapital

och arbetsplatser för dessa begränsar utrymmet för fortsatta skattehöjningar. Lika viktigt är att de höga skatterna gör det svårt att utveckla en bred tjänstemarknad medborgarna emellan och en ökad sysselsättning den vägen. De s k skattekilamas problem är väl kända. Hur många medborgare anser sig ha råd att släppa en hant-

SOU 1996: 151 Søcialförsäkringama vid massarbetslöshet 137

verkare över tröskeln till det egna hemmet? Högskattesamhällets problem accentueras av att vi som nation blivit fattigare relativt vår ekonomiska omvärld och världsmarknadens priser samt av en starkt sammanpressad inkomststruktur.

Sverige kommer med stor sannolikhet också under kommande decennier att förbli ett högskattesamhälle. Visst finns möjligheten att en starkare ekonomisk utveckling och ökad sysselsättning i kombination med alla de besparingar, ned-

dragningar och kostnadstrimmningar som genomförts och som pågår inom den

offentliga sektorn skall lämna utrymme för successivt sänkta skattesatser, men det är knappast en fråga att diskutera i dag. Det aktuella perspektivet är fortsatt hög arbetslöshet, kris i de offentliga finansema och därmed begränsade möjligheter att

öka ekonornins funktionsduglighet genom skattesänkningar.

Olika synsätt

Det finns i debatten två delvis konkurrerande synsätt hur ny sysselsättning skall

på

skapas. Det ena faster avseende vid framväxten av ny modem konkurrenskraftig produktion i den internationella konkurrensen. Det ger i sig kanske inte så stor

men i nästa led kommer inkomsterna från utlandet att spridas som

sysselsättning,

skatteintäkter och köpkraft hos hushåll och företag. Reallönema kommer att stiga i hela samhället, framförallt genom att det blir möjligt att en starkare

upprätthålla

valutakurs. Ju vi förmår att utveckla sådan och sådana

framgångsrikare produktion

delar av produktionskedjan som i internationell konkurrens ger riktigt höga förädlingsvärden desto starkare blir arbetsmarknaden också för den lågproduktiva

.

arbetskraften

Det andra synsättet handlar om att med allehanda fiffigheter inom landet, och trots de generellt sett höga skatterna, utveckla en ökad tjänstehandel medborgarna emellan. Normalt tänker man sig då att genom olika stödåtgärder öka konkurrenskraften inom relativt lågproduktiva verksamheter, d v s sådant som inte är konkurrenskraftigt vid dagens löner, skatter och relativpriser. Att kalla det hela för en pigdebatt, även om det är långt mer än bara frågan om tjänster inom hemmets väggar som aktualiseras, är därför på en högre abstraktionsnivå högst berättigat.

Saker och ting bör kallas vid sina rätta namn. Piglinjen, i alla dess varianter, består allra mest grundläggande av olika tekniska lösningar för att i administrativt godkända och reglerade former ge höginkomsttagarna fler och bättre konsum-

tionsmöjligheter för sina pengar. Viss konsumtion, turisttjänster, personlig service,

etc tänks konkurrera ut annan mindre sysselsättningsskapande

småföretagande

konsumtion, t ex importvaror, i höginkomsttagamas budgetar. Utan tillväxt totalt

sett är det dock svårt att se att selektiva åtgärder av de slag som brukar diskuteras

skulle kunna ge några större sysselsättningseffekter sedan alla bortträngningseffek-

ter och substitutioner tagits med i beräkningarna. Till stor del handlar det om att en

138 Socialförsäkringama vid massarbetslöshet SOU 1996: 151

tjänsteproduktion tar jobb från en annan. Pigan tar arbete och sysselsättning från resturangköken. I princip skulle vi kunna uppnå eftersträvade sysselsättningshöjande

effekter med betydligt mindre av konsumtionssnedvridningar och administrativa överbyggnader genom att acceptera en ökad lönespridning på marknaden.

Ökad flexibilitet nödvändig

Massarbetslösheten driver fram en intensifierad debatt om behovet av ökad flexibilitet på arbetsmarknaden. Vi kan se fram emot en utdragen intressekamp på lönebildningens- och arbetsrättens område. Med stor sannolikhet kommer villkoren för de grupper som har en svag marknadsposition att successivt urholkas. Också den

politiska makten kan förväntas att i arbetslöshetsförsäkringens regler, i arbetsrätt

och annat bidra till att en av arbetsmarknaden till den

påskynda anpassning

dramatiska försämring som inträffat för samhällsekonomin i stort. Men det blir som alla vet en smärtsam process. Att anpassa inkomster och arbetsvillkor till vad marknaden är villig att betala, något som brukar framställas som positivt när det gäller egenföretagande, blir omedelbart något traumatiskt negativt när det utsträcks till att gälla anställda i lönearbete. Risken finns att den övergripande samhällssolidariteten och idén om det organiserade välfärdssamhället den vägen kommer att få ta mycket stryk. Men så som världsekonornins spelregler ser ut finns det

egentligen

bara en fungerande strategi att lindra de anpassningsproblem som ser ut att behöva drabba de svaga i samhället och den handlar om att ge utvecklingskraft åt de

högproduktiva delarna inom näringslivet.

Ett i väsentliga avseenden annorlunda frågekomplex aktualiseras kring de människor som faktiskt är arbetslösa och som på grund av dåliga marknadsförutsättningar, sjukdom eller annat har svårt att få ett arbete på marknadens villkor. De blir fler och fler; t.o.m. fysisk ålder har i officiella sammanhang kommit att accepteras som en för individen handikappande faktor. Gränserna mellan sjukdom och friskhet blir alltmera diffusa. Ofrånkomligt är dock att de som inte förmår att skapa sin egen inkomst på något sätt måste ges den försörjning som de själva inte klarar tjänar ihop. Uppenbart innebär arbetslösheten också i övrigt ett betydande resursslöseri - inte minst vad gäller de berörda människornas egen livskvalitet. En första ytlig slutsats, som många tenderar att dra, är att eftersom samhället under alla omständigheter måste betala nästan full lön i form av arbetslöshetsersättning, förtidspension eller socialbidrag så borde man kunna se till att också få ut något nyttigt för pengarna. I sin mest extrema variant hävdar vissa att det är ren och skär dumhet att dra ner på offentliga verksamheter så länge alternativet för dem som friställs är arbetslöshet

och arbetslöshetsersättning.

Så som svensk ekonomi nu ser ut kommer vi inte ifrån att med ett helt annat allvar diskutera hur tid i arbetslöshet skall kunna användas på ett vettigare sätt än

SOU 1996: 151 Socialförsäkringama vid massarbetsläshet 139

till skogspromenader och hemma vid köksbordet. Menar vi allvar med den s k arbetslinjen så måste aktivitetsnivån och tempot i skeendena höjas högst avsevärt i arbetslöshetssituationema. Det som var möjligt under 1970- och 1980-talet; att se A-kassan och socialförsäkringama som främst system för den enskildes inkomsttrygghet under övergången från ett jobb till ett annat, håller inte längre. Kraft och kreativitet måste sättas in för att på olika sätt mobilisera idéer och program vars yttersta syfte bör vara att snarast möjligt återföra människor till ett marknadsarbete.

Hur ställa krav?

Hur skall man se på socialbidragstagarens, den arbetslöshetsförsäkrades eller den

arbetshandikappades skyldigheter? På vilka grunder kan myndigheter kräva att de

arbetslösa utanför den ordinarie arbetsmarknaden gör påtagliga insatser som en förutsättning för att de skall komma i åtnjutande av de sociala trygghetssystemen?

Skall kommunen kunna sända ut patruller av socialbidragsberoende ungdomar att

röja vass och sly? Kan man kräva av arbetslösa att de skall ställa upp och tvätta

klotter i tunnelbanevagnar?

Jag inbillar mig att en frågeställning som en storstadskommitté i läge med

dagens

närmast automatik kommer in på handlar om i vilken utsträckning man kan komma åt de stora pengar som ligger i socialförsäkringar, A-kassa och AMS-politik för att använda dem för något mera strukturerat och utvecklande än bara som

positivt

passiv försörjning. Motsvarande intentioner växer fram också när ungdomsfrågor, invandrarpolitik, studieñnansiering och annat hamnar utredares bord. man

på Frågar

Sveriges alla kommunalråd möter man massor av idéer om vad som borde kunna göras med de pengar som fram till nu skötts genom statliga förvaltningar.

Frikommunförslaget ser också, enligt sysselsättningspropositionens intentioner, ut att utvecklas i en mera långtgående och generellt systernförändrande riktning i och

med att AMS-politiken skall kommunaliseras.

Det är verkligen inga enkla frågeställningar som aktualiseras om vi vill öppna för nya och utvidgade former av samhällstjänst åt de arbetslösa. Det låter sig enkelt sägas att allting är bättre än passivitet. Ytterst få människor skulle ta skada av att i lämpliga former anstränga sig lite mer. Olika aktivitetskrav kan också vara ett mycket effektivt sätt att begränsa svartjobb och andra former av missbruk inom försäkringama. Kan nyttigheter, som annars inte skulle kunna bli

förverkligas,

utförda är detta heller inte att förakta. Allmänhetens lojalitet med försäkringarna och deras kostnader skulle säkerligen öka om tid i arbetslöshet användes till

något

vettigt. Det är lätt att se de många positiva sidorna och det tilltalande i att öka kravnivån på de arbetslösa. Workfare i stället för som amerikanarna

welfare

sager.

140 Socialförsäkringama vid massarbetslöshet SOU 1996: 151

Men det finns också ett antal tunga betänkligheter som måste fångas upp. Störst

om och respekten för människans personliga integritet. Även

av dessa är omsorgen

om ett allmänt socialförsäkringssystem är något helt annat än en privat generellt

kan vi inte utan vidare hävda att så fort den enskilde hamnat på

försäkring

lönelista så skall han eller hon också stå till förfogande. Vi kan

välfärdssystemens

inte som hittills varit

bara ta steget från det strikta ekonomiska försäkringsperspektiv förhärskande till att se de arbetslösa som en mer eller

i synen på välfärdssystemen

mindre rättslös slavarbetskraft som förväntas det som socialsekreterare och

göra

arbetsfönnedlare till dem. Skall vi utveckla aktivitetskraven på de halvsjuka

säger

och arbetslösa så måste möda först läggas ned på att utveckla system som

mycken

att de krav som ställs som skäliga, rimliga och i den enskildes lång-

gör upplevs

siktiga intresse.

I stället för

Ett andra handlar om undanträngningseffekter och riskerna för att olika

jätteproblem

slår sönder en redan existerande arbetsmarknad och tränger

arbetsmarknadsprogram

i arbetslöshet. Kommunerna t ex kan välja att låta försäkringarna ut nya grupper finansiera verksamheter för vilka man annars skulle betala marknadsmässiga löner. Vi kan få och samhället - inte minst kommunerna - kan göra sig lång-

inlåsningar

beroende av På motsvarande sätt är det viktigt att de

siktigt gratisarbetskradñen.

enskilda arbetslösa inte fastnar i systern av försäkringsfinansierade aktiviteter.

En worlçfare i alla dess varianter och som lätt kolliderar

tredje viktig aspekt på

med ovan är att det måste vara bättre att de arbetande arbetslösa gör

problemen

nyttigt än att de gör som egentligen inte alls efterfrågas. Det är bättre

något något

i den och det är bättre också sett ur individens egen synvinkel,

självklara meningen

som en mot marknadsarbete, att få arbeta i en

rehabilitering och ett steg på vägen

och med meningsfulla arbetsuppgifter som faktiskt

fungerande arbetsmiljö

Det i förljuget och destruktivt i det ständigt

efterfrågas. ligger något grunden

återkommande kravet att arbetsmarknadspolitiska insatser måste inskränkas till

på

att bara gälla som annars inte skulle komma till stånd och som ingen

produktion

skulle vara beredd att betala för marknadsmässiga villkor. Så rika är vi inte som

på

nation att vi kan slösa hur som helst med de arbeten som utförs.

Ovanstående tre betänkligheter mot att kräva aktiva arbetsinsatser från dem som

socialbidrag, A-kassa eller annat hänger inbördes starkt samman. De måste

går på

hanteras och behandlas ett medvetet sätt om det skall vara möjligt att kräva ett

på

större av tvångsarbete för att man skall komma i åtnjutande av de sociala

inslag välfärdssystemen. I den s k ESO-gruppen kring socialförsäkringssystemen, i vilken jag hade

förmånen att få delta, ägnade vi ett stort intresse åt dessa frågor. Våra överväganden

SOU 1996: 151 Socialförsäkringama vid massarbetslöshet 141

utmynnade i att för att kunna höja kravnivån de arbetslösa så måste vi först

på bygga

upp en institutionell ram som skyddar individen och som värderar arbeten som utförs i socialförsäkringamas namn med individens långsiktiga intresse som det allt

annat överskuggande viktiga. Som centralñgur i en offentlig försäkringsadrrxinistra-

tion introducerade vi idén om en tjänsteman som vi valde att kalla försäkringsombud. Denne skulle vara den arbetslöses kontaktperson och uppdraget skulle renodlat vara att fungera som ett stöd och en vägledare till den enskilde att hitta bästa möjliga roll i det samlade produktionssystemet. Hur detta skulle kunna till

gå

skall jag strax återkomma till.

Rätten till pengar

Först något ytterst grundläggande om vad som är samhällets ansvar och vad som är individens ansvar: De sociala trygghetssystemen är till sin struktur ytterst ekonomistiska. Trots alla goda sociala ambitioner som motiverar systemen handlar såväl regler som praktik till dominerande del om rätten till pengar. När sparförslag läggs fram koncentreras allt intresse till för hur länge i olika

försäkringstagare

situationer skall ha en rätt att lyfta ersättning. Kring Socialbidraget har det gjorts

extremt tydligt att sådant kan först när alla andra tänkbara källor till

utgå försörjning

är uttömda. Det må makes/makas inkomster, bilen eller sommarstugan som

gälla går

att sälja, omyndiga barns sparkonton etc. I den ekonomiska dimensionen känner

samhället (enkannerligen dess beslutfattare) ytterst få hänmingar över att vara skarp

i sitt kravställande. Men när det gäller krav tidsanvändning och att den enskilde

på

verkligen skall anstränga sig för att göra något åt sin situation blir det av

någon

anledning mycket mera känsligt.

Det finns starka skäl att försöka vända på det här helt och hållet. Mycket skulle vara vunnet om den tid och den kraft som socialsekreterare ägnar åt att rota i folks plånböcker i stället ägnades deras almanackor och tidsanvändning. Allt annat lika och med ett stort individuellt, mänskligt hänsynstagande borde man i själva verket kunna kräva mer av initiativ och ansträngningar att åt den

göra något egna

situationen av den som går på bidrag än av medborgarna i gemen. Det må gälla allt från arbetsträning till att gå på kvällskurser eller att stärka svaga muskler och ryggar så att man kan klara ett tänkt framtida arbete. Om inte just det; vad skulle annars innebörden vara av allt tal om att människorna var och en för sig bör ta ett större ansvar för sitt eget liv och sin egen försörjning?

Att gå från plånbokskontroll till tidskontroll i de sociala systemen innebär

något

mycket långtgående. Hanterat på ett okvalificerat sätt kommer det lätt att upplevas som misstro och förrnynderi i förhållande till de arbetslösa. Men det är ändå i en sådan riktning som systemen måste utvecklas. Ett exempel är den allt vanligare synpunkten att den arbetslöses kontakt med arbetsförmedlingen bör utmynna i en

vid massarbetsläshet 142 Socialförsäkringarna

individuell Den enskilde skall i en sådan plan avkrävas en strategi

handlingsplan.

över vad han eller hon avser att göra för att snarast hitta tillbaka till egenförsörjning. Arbetsfönnedlaren förväntas värdera och och kommer därmed

godkänna planerna

i att kunna för realismen och utfallen i

också förlängningen göras resultatansvarig

de kontrakt med de arbetssökande som handlingsplanerna i praktiken innebär och för de kostnader som ned olika av åtgärder. Med handlingsplanerna

läggs på typer

som instrument blir det sedan en och en managementfråga inom

utvecklingsfråga

arbetsmarknadsverket hur olika aktivitetskrav skall sträcka sig.

långt

Fri tid - fritid

ingen

ser det, oerhört att det samhället gör

Policymässigt är det, som jag viktigt politiska

att det som inte finns fri, förfoganderätt för den enskilde

tydligt princip någon privat

över tiden som arbetslös. Det räcker inte, som nu, med regler om att den arbetslöse skall stå till arbetsmarknadens och att han eller hon har skyldighet att

förfogande

marknadsarbete. Kraven bör kunna ställas betydligt längre än så. acceptera erbjudet bör vara att i förändra kring vad som när

Syftet grunden förväntningsbilden gäller

den arbetslöse möter sitt I stället för formuleringar som inbjuder

försäkringsombud.

till arbete - måste mer av skyldigheter till initiativ

passivitet- acceptera erbjuder

och aktivitet den enskilde. På ett närmast självklart sätt bör den som gör

läggas på

från första förväntas jobba med att stärka

anspråk på arbetslöshetsersättning dagen

sin situation och sina framtida chanser arbetsmarknaden. Det faktiska jobbsökeri-

på

et kan i normalfallet mycket begränsad del av arbetsveckknappast uppta mer än en an. Att ambitionsnivån detta sätt kan i Bilden höja på mångas ögon synas orealistiskt. av hur det faktiskt till en beskrivs oftast som motsatsen till

går på arbetsfönnedling

vad som ovan ställts Arbetslösa hävdar att de inte blir tagna på upp som ett ideal. förrän en i A-kassan närmar När man väl blivit placerad i

allvar utförsäkring sig.

anser ha gjort sitt och släpper intresset tills det på nytt om

åtgärd sig förmedlingen

år åter blir aktuellt att förhindra katastrofen med utförsäkring.

något drygt

har under det senaste året allt tydligare efter

Rundgångsproblemen uppmärksammats

att under tid varit en närmast i det offentliga samtalet.

lång tabubelagd fråga

är redan nu väg att krokna av överbelastning. Det är ingen

Arbetsförmedlingama på om att och arbetsförmedlingar är tvekan socialtjänst, socialförsäkringssystem

underbemannade om de skall förväntas individuellt stöd åt kraftigt ge ett kraftfullt hela sitt klientel: Hur skall man då kunna över uppdrag som till sin ambition

lägga vida överstiger det som man i dag gör?

måste man söka arbetsformer som är mindre omhändertagande och

Självklart

som över ett så stort ansvar som individen själv att lösa sin

skjuter möjligt på

är det i sak en helt korrekt att förmedlingen inte

situation. Antagligen politik

i vid massarbetslöshet 143 Socialförsäkringama

engagerar sig för djupt i arbetslösas situation. För den stora

många majoriteten

räcker det med att det finns om och

fungerande informationssystem lediga jobb

annat. Resten klarar de själva. Däremot blir det en kulturkrock med

naturligtvis

missnöje och ilska över att man inte får hjälp från och engagemang fönnedlingen i den mån den officiella policyn ambitioner och om de arbetssö-

förespeglar högre

kandes förväntningar tillåts vara att skall fixa

arbetsförmedlingen något.

Ansvarsöverföringen från individ till samhälle har fått sin starkaste

uttrycksfonn

i den s k utförsäkringsgarantin, d v s att när hotar så är arbetsfönned-

utförsäkring lingen skyldig att fixa ett beredskapsarbete, en en eller ALU-plats, utbildning något

annat. Själva existensen av en sådan regel är antagligen starkt i de

kulturskapande

förväntningar som läggs på förmedlingama också i övrigt. En rationell arbetsmarknadspolitik måste innebära väldigt mycket av problemsoitering och den viktigaste

sorteringsgrunden är att se till att individerna tar ansvar för sådant de har förutsättningar att klara på egen hand. Ju bättre man lyckas i det avseendet desto

tydligare

och desto skarpare kan man koncentrera sitt eget arbete strategiskt

på viktig hjälp till Självhjälp och på genuint problem.

svårlösliga

Mer av

självansvar

Hur en medveten uppstyming av mot mer av

arbetsmarknadspolitiken självansvar

skulle kunna gå till är en för lång historia i en kort artikel. för att rymmas Några tankar kan dock vara värda att nämnas.

- Den ekonomiska till individen

ersättningen böri görligaste mån vara

försäkrings-

bestämd och hållas åtskild från i

åtgärdssidan arbetsmarknadspolitiken.

Kassaersättningen är en upparbetad individuell och en för rättighet trygghet familjeekonomin. Åtgärder och olika aktivitetskrav är komponenter

i program med skyldigheter som bas och som bör syfta till att så snabbt och som

billigt

möjligt återföra den enskilde till ett marknadsarbete som denne har intresse och

läggning för. Ersättningar bör kunna medan utgå rutinmässigt, åtgärdssidan

rymmer utomordentligt komplexa problem där inte minst den enskildes motivation och personliga oftast är av för

förutsättningar avgörande betydelse

i de insatserna. Att individen i denna -

framgången offentliga stödja process ge

råd och att som myndighet ta ansvar för - är ett som

investeringsbesluten yrke kräver högsta professionalitet.

- Låter man arbetslöshetsersättningen trappas ned med arbetslöshetens längd ger detta en tydlig signal och ett incitament till den enskilde att påskynda processen fram till ett nytt arbete. Det blir ett tydligt gemensamt intresse för försäkringsom-

vid massarbetsläshet 144 Socialförsäkringama

budet och den arbetslöse att hitta en så snabb lösning som möjligt som inte sliter

på det framtida försäkringsskyddet.

- Individer bör i så som möjligt, och även när de är

begränsad utsträckning

arbetslösa, placeras i åtgärder. De bör själva och efter ett eget val ta ansvar för till arbete. En teknik att ordna detta är att i stället för att placeras vägen tillbaka eller liknande hos av

med introduktionsersättning, arbetsplatsutbildning någon

vald firma eller under en tid kunna

arbetsförmedlingen myndighet begränsad

omvandla en del av arbetslöshetsersättningen till ett lönebidrag (en lönevoucher). På så vis blir det den enskilde som tar ett ansvar för hur subventionen

själv

används och att den som rimligt meningsfull för den

praktik den ger upplevs

fortsatta De trista historier som i media kring

yrkeskarriären. uppmärksammats

också kommuner hur - och för den delen utnyttjat

förslagna företagare

skulle därmed undvikas. roll

godtrogna arbetsfönnedlare Försäkringsombudets

skulle bli det motsatta att försöka den arbetslöse att se till att den praktik peppa som denne är vettig och meningsfull.

väljer verkligen

- Med en bestående arbetslöshet nivå blir det nödvändigt att utveckla

på hög

arbetsformer som är till att hantera stora volymer av människor. Ett

anpassade

uttalad är att inte har att

ofta sanning arbetsmarknadspolitiken kapacitet

är omfatta mer än 3 á 4 procent av arbetskraften. Goddag yxskaft. Verkligheten vad den Antalet människor som saknar jobb, men som i ett bättre fungerande borde finnas i form av är faktiskt

samhällssystem någon produktiv sysselsättning

närmare av arbetskraften. Det är hela denna grupp som

20 procent självklart

det och som vi har anledning att fundera över och

representerar samhällsproblem

och utifrån vilka kriterier och den

hur den systemmässigt, praktiskt prioriteringar

skall kunna hanteras. Att AMS kan argumentera utifrån kartan även när den inte överensstämmer den sorts produktionsorienterade kultur med terrängen speglar som utvecklas inom som inte är föremål för en stark och

varje organisation

och motsvarande ägarstyming. Ingenting (varken

kontinuerlig uppdragsstyming

eller marknadskrafter) har tillräckligt kraftfullt tvingat organisationen

politiker

att tänka om och att inse att och omvärldsproblem inte längre tillåter

uppdrag

samma arbetsformer som de som var under 1970- och 80-talet. I det

möjliga

har våra inte bra varken i ägarrollen eller i

avseendet politiker gjort något jobb styrelserollen för att anpassa arbetsmarknadspolitiken till en ny verklighet.

- Arbetsmetodema måste sannolikt förändras radikalt. Arbetsmari en ny situation kan vara ett gott exempel. Självklart skall arbetslöshetstid

knadsutbildningama

hellre användas för och än att tid förspills i

utbildning kompetensbreddning

eller att den används för svartarbete eller att snickra på sommarstugan.

passivitet

Det bör förväntas och krävas av den arbetslöse att det finns ett för det fortsatta

SOU 1996: 151 Socialförsäkringama vid massarbetslöshet 145

arbetslivet meningsfullt aktivitetsprogram utöver själva jobbsökandet. Utbildning

är här ett utmärkt alternativ. Men det blir närmast absurt om ett litet begränsat urval av de arbetslösa erbjuds guldkantade lyxutbildningar som kvalitativt och kostnadsmässigt vida överträffar vad det ordinarie utbildningsväsendet har att erbjuda. I rådande läge är det inte ansvarsfullt att en arbetsförmedling ordnar så att någon förhoppningsfull ungdom får en fullt finansierad praktikutbildning på en trestjämig Pariskrog med traktamente och allt. Siktet måste i stället riktas in på om det går att använda Folkets Hus för distansutbildning i främmande språk, matematik, materialkunskap, data eller annat och då för stora grupper med

tentamen och andra rimliga krav som bör ställas på ett seriöst

uppföljning,

utbildningsprogram. Självfallet handlar det inte om att trakassera de arbetslösa med orimliga krav. Individens val och egna intresse måste få vara det styrande och det viktiga. Men kan utbildningsväsende, kommuner och arbetsmarknadsmyndigheter arbeta fram tillräckligt breda menuer av valaltemativ så är detta naturligtvis en stark grund att stå på för att ställa krav på att arbetslöshetstid används på ett vettigt sätt och att arbetslöshet därigenom i så begränsad omfattning som möjligt uppfattas som tid som kan disponeras helt efter eget

gottfinnande.

- En brist i det svenska samhället är att det finns ett så utbud av

begränsat

distansutbildningar och annat vars idé är att de skall kunna gå att förena med ett yrkesarbete. Hermodskulturen har ersatts av förväntningar om att studier i nya sammanhang, närmast som en rättighet, skall kunna bedrivas på heltid och med

en offentlig finansiering anpassad till detta. Detta kan naturligtvis bli utomor-

dentligt dyrt. Kan staten, med hjälp av modern teknik, utveckla ett utbud av utbildningsfaciliteter som går att använda i mera flexibla fonner så ökar sannolikheten för att dessa kan ges en plats också inom arbetsmarknadspolitiken. Den ofrånkomliga konflikten mellan att å ena sidan stå till arbetsmarknadens

förfogande och å den andra vilja fullfölja en givande utbildning skulle i någon

mån kunna begränsas. Men framförallt skulle intressekonflikten mellan dem som finansierat sin utbildning på traditionellt sätt och dem som ges en utbildning på arbetsmarknadspolitikens mera fönnånliga villkor bli mindre utmanande. Detta dilemma måste tas på största möjliga allvar. Det är högst otillfredsställande att låta arbetslösa professionella människor bli rundade i kön till de arbeten de hoppas på av andra som getts en modern och omfattande utbildning på helt andra villkor än vad de själva kunnat få. Samhället har all anledning att vara

försiktigt

med att släppa in arbetsmarknadspolitiken i det ordinarie utbildningsväsendet.

146 Socialförsäkringarna vid massarbetsläshet SOU 1996; 151

Utveckla brett spektrum

Ett mål i bör vara att utveckla ett så brett spektrum som

arbetsmarknadspolitiken

av och alternativa program för de arbetslösa. Detta kan ske

möjligt valmöjligheter

- t.ex genom att från och andra såväl genom medvetna offentliga program högskolor

utbildningsanordnare producera distansutbildningsmaterial - som genom att använda

marknader och initiativ. Utifrån en sådan infrastruktur av möjligheter skapas

privata

för våra såväl att ställa krav på de försäkrade som

förutsättningar försäkringsombud

att vara lyhörd för den enskildes behov och önskemål.

Studier och är i fall inte den rationella lösningen på den

utbildning många enskildes Praktik, arbetsträning och skyddade sysselsättningar måste få

problem.

vara andra centrala som den arbetslöse och hans eller hennes

inslag i det panorama

har att från. I fall står det från början klart att någon

försäkringsombud välja många

enklare är den rationella i andra fall med tiden otillfreds-

syssla lösningen, avslöjar

ställande studieresultat eller att behålla ett arbete samma sak.

upprepad oförmåga

Det är först här och i dessa fall som om särskilda kommunala (eller på annat

frågan

sätt ordnade) för arbete bör komma i fråga.

program praktiskt

Ekonomiska frizoner 147

Ekonomiska frizoner

Thomas Gür, Svenska Dagbladet

En god kontroll hänger på att man vet när

man måste släppa den?

I denna artikel utvecklas ett om möjligheten att skapa kommunala frizoner

förslag

för att i första hand i storstädemas radikalt förändra arbetsmar-

problemområden

knadssituationen för de sämst utrustade. För att sänka trösklarna till arbetsmarknaden för dessa sämst utrustade, och för att in i den officiella ekonomiska sektorns ramar dra in den verksamhet som äger rum, och de tjänster som utförs, i den inofficiella sektorn av ekonomin, krävs omfattade och generella

(eller svarta)

inom arbetsmarknads- och och inkomstskatte- och

avregleringar näringspolitiken,

inom Att något sådant skulle inträffa på det

lönekostnadssänkningar finanspolitiken.

är i dag osannolikt. För detta är den politiska förmågan för låg

rikspolitiska planet

och det politiska priset för högt.

De som framförts om att åstadkomma förändringar genom särskilda

förslag

insatser mot ex lågutbildade och ungdomar) och genom riktade

delgrupper (t subventioner eller positiv särbehandling av vissa kategorier (främst på

genom etnisk bas, alltså invandrare ) är å sin sida behäftade med ett antal brister och det

senare skulle, om det tillämpades, förmodligen vara direkt skadligt.

Den som jag föreslår att man kan gå är att en kommun eller en

möjliga väg

kommundel skulle, om den politiska majoriteten förelåg och statsmakten gav sitt tillstånd, inom kommunen eller till och med inom ett särskilt bostadsområde kunna införa mycket långtgående undantag från de regleringar som styr arbetsmarknadens och näringsidkandets villkor. De avregleringar och lättnader som man i dag inte kan införa riksplanet skulle experimentellt kunna genomföras inom en begränsad zon

på

(hädanefter för bekvärnlighetens skull kallad för kommunen även om frizonen skulle kunna omfatta en avgränsad del av en kommun).

Dessa avregleringar skulle vara som avskaffande av moms på tjänster,

åtgärder

avskaffade arbetsgivaravgifter och bolagsskatter, möjlighet till individuella avtal

utanför kollektivavtalet med kraftig inskränkning av fackföreningars sanktions-

möjligheter, rätt till längre provanställningstider o s v. Dessutom skulle kommunen

kunna sätta egna nivåer på socialhjälpen och andra bidrag som belastar dess ekonomi, samt även införa krav på motprestation.

Geoff Mulgan, Politik i en antipolitisk tid, Timbro Tendens, Stockholm 1996, s 62.

148 Ekonomiska frizoner SOU 1996151

Givetvis skulle reglerna i en sådan frizon endast gälla de företag som är etablerade och verksamma i kommunen och de människor som bor inom kommunens gränser. Detta skulle å sin sida inte vara ett hinder för nya företagsetableringar eller att människor som ville arbeta under frizonens villkor också flyttade in till kommunen i Hur den ekonomiska förlusten för staten i fonn av minskade

fråga.

skatteintäkter skulle kunna kompenseras är en fråga som jag berör i korthet, eftersom det i första hand är en om en kameral avvägning mellan statliga

fråga

skatter och statliga bidrag till kommunen, och i andra hand måste ses med

från de vinster som görs genom att människor kan blir självförsörjan-

utgångspunkt

att en del av den inofficiella sektorns transaktioner flyttas in i den de och genom officiella (och därmed beskattningsbara) sektorn.

Den av arbetsmarknaden som krävs för att de svagaste grupperna skall

förändring

kunna återinträda i den måste Ekonomiska frizoner på kommunal

börja någonstans.

bas är både bättre än riktat stöd, subventioner eller positiv särbehandling, och

politiskt mer genomförbara än övergripande förändringar på riksplanet.

Bakgrund

De storstadsområden som utmärks av hög arbetslöshet, stort bidragsberoende, låga medelinkomster, sociala bär också ett annat särdrag, nämligen att de är

problem på

invandrartäta, d v s en hög andel av befolkningen i området är invandrare i första eller andra Att dessa karaktäristiska sammanfaller leder många gånger

generationen.

till att i dessa områden beskrivs som invandrarproblem. Mot detta kan

problemen

anföras att medan det kan vara sant att alla, eller övervägande flertalet, av

i storstäderna också är invandrartäta bostadsområden, innebär

problemornrådena

detta att alla invandrartäta områden har varit eller är problemområden;

ingalunda

detta enligt maximen att om alla som bor i ghettot är svarta betyder det inte att alla svarta bor i ghettot.

Chefen för integrationsberedningens kansli Margareta Garpe påpekar sålunda att

av de närmare 150 000 personer med invandrarbakgrund som bor i Stockholm och som utgör 20 procent av Stockholms befolkning, är det bara omkring 40 000 som bor i de så kallade invandrartäta områdena? Men i en invandrartät kommun som

med närmare 70 000 invånare och där 48 procent av invånarna är av

Botkyrka

invandrarbakgrund, alltså 33 600 personer, bor 21 800 av dem, i den invandrartäta(re) kommundelen Norra Botkyrka. Det innebär att 65 procent eller två tredjedelar av invandrartäta kommunen Botkyrkas invandrare i första och andra generationen dessutom bor koncentrerat till den norra delen av kommunen. I ett särskilt bostads-

Margareta Garpe, Risk för brutalt klassamhälla på rasistisk gmnd, Svenska Dagbladet, 23 juni 1996.

SOU 1996: 151 Ekonomiska frizoner 149

område, är 85 procent av invånarna invandrare i första eller andra generatio-

Fittja,

nen? Dessa till trots är det samtidigt inte en slump att alla storstadsområ-

nyanseringar

den med ovan nänmda problem också utmärks av att de är invandrartäta områden. Att alla invandrartäta områden inte varit vad gäller sådana

problemområden

indikatorer som eller andelen bidragsberoende, som till exempel

sysselsättningstal

Möllevången i centrala Malmö under arbetskraftsinvandringens dagar, gamla

tvärtom vikten av att närma i dagens storstadsområden

understyrker sig problemen

med om vad som inträffat med invandrarnas sociala situation under

frågeställningen

de senaste decennierna. Det således att finna en förklaring till varför stor-

gäller

städemas redan fått så starka etniska (eller invandrarmässiga, för

befintliga problem

att ett nytt 0rd) förtecken.

uppfinna

I historia finns två fenomen som även uppenbarar sig i den svenska

invandringens

men som förefaller i beaktande av det svenska sam-

erfarenheten, svårhanterliga

hällets särskilda karaktäristiska, och som i sina svenska manifestationsformer särfrån den historiska erfarenheten, just av dessa karak-

skiljer sig gängse på grund

täristiska Dessa fenomen är koncentrationen av invandrare till särskilda områden i storoch den av invandrare i yrkesornråden eller

städerna, höga representationen

i samhället, som utmärks av inkomster och låg status.

positioner låga

Boendekoncentration

Koncentrationen av olika till områden är en del av

invandrargrupper speciella

mönster i modern tid. Detta fenomen blev för första föremål

invandringens gången

för akademisk under 1920-talet i världens då snabbast växande storstad,

forskning

och skildrades under termen segregation. Vad som utmärkte de ny-

Chicago,

anlända invandrarnas boende var att de, tvärtemot vad som förutspåtts om den stora stadens och det urbana livets verkan av de etniska skillnaderna

utjämnande

människor emellan, tenderade att koncentrera sitt boende till områden där de egna landsmännen redan var Kortfattat kan sägas att för nykomling-

överrepresenterade.

arna har fördelarna med en sådan initial koncentration uppvägt nackdelarna. Dessa fördelar kan i ekonomiska termer beskrivas som minskade transaktionskostnader för den närvaron av andra, mer erfarna, landsmän har gjort att anpassningen

nyanlände;

till underlättas den som rum.

majoritetssamhället genom kunskapsförrnedling äger

Den har kunnat få med allt ifrån att hitta rätt i staden till tolkhjälp

nyanlände hjälp

i sina kontakter med Den egna etniska enklaven har funge-

majoritetsbefolkningen.

3 1996-03-28. Siffrorna för Botkyrka Kommun, Områdesbeskrivningar 1996, Kommunkansliet respektive område framräknade efter diagram och tabeller för år 1994.

150 Ekonomiska frizoner

rat som ett slags tryckutjämningskammare i kontakterna med det nya landet. Nackdelarna har bland annat varit ett många gånger sämre boende, och att barnens integration i det nya landet hämmats genom sämre Och när

språkinlärning.

nackdelarna med det koncentrerade etniska boendet övervägt fördelarna har man

sökt sig tydligare in i majoritetssamhället.

För de svenska invandrarnas del har detta fenomen skildrats i ett antal arbeten av emigranthistorikem Ulf Beijbomf* Vad Beijbom, och många andra med honom, också visat är att det koncentrerade etniska boendet så småningom upplösts på grund av den sociala rörligheten hos de tidigare anlända invandrarna, av att den andra

generationen assirnilerats i majoritetssamhället, och att nyanlända invandrare av

annan nationalitet övertagit de billiga och allt mer förslummade lägenheterna i storstadens centrum (down-town) och satt sin etniska prägel bostadsområdet,

på

vilket ytterligare påskyndat de senare anlända invandrarnas utflyttning till bättre områden utanför stadens centrum (up-t0wn).5

I Sverige har detta fenomen fått en något annorlunda gestaltning. Det offentliga bostadsbeståndet och systemet med offentlig bostadsanvisning har inneburit att nyanlända invandrare kommit att koncentreras främst till nybyggda bostadsområden utanför storstadens centrum, och oftast byggda under miljonprogrammets dagar. Då bostäder anvisats allt eftersom nya invandrare anlänt, har den koncentration som därmed uppkommit skilt sig från det klassiska mönstret, som i städer som

Chicago,

då enskilda individer och familjer ur samma korn att söka till

folkgrupp sig

varandras närhet. I stället har människor med helt olika social, etnisk och kulturell bakgrund anvisats till samma bostadsområde beroende på när de kommit till Sverige eller när de stigit in genom bostadsförrnedlingens dörr, och det enda som förenat dem har varit att de inte varit etniska svenskar.

Ett undantag från detta mönster var att tidigt anlända invandrare i storstäder med tillräckligt gamla (och billiga hus) i centrum kom att söka sig till ett mer spontant koncentrerat boende; det tidigare nämnda Möllevången i Malmö är ett exempel på en mer klassisk koncentration av främst jugoslaviska, grekiska och turkiska invandrare.

Denna offentligt styrda koncentration av invandrare har lett till att fördelarna med en boendekoncentration av människor med samma inte

slags bakgrund uppkommit

Ulf Beijbom, Swedes in Chicago. A demographic and Social Study of the 1846 - 1880 Immigration,

Studia Historica Upsaliensa XXXVIII/Chicago Historical Society, Läromedelsförlaget, Uppsala 1971;

Från slum till förort, Chicagos Swede Town, i, Utvandring: den svenska emigrationen till Amerika

i historiskt perspektiv (red Ann-Sofie Kälvermark). Wahlström & Widstrand, Stockholm 1973;

Utvandrama och Svensk-Amerika, LT:s förlag, Stockholm 1986, samt, Mot löftets land. Den svenska

utvandringen, LT:s förlag, Stockholm 1995.

För en beskrivning av hur likartad denna process gestaltat sig för så olika grupper som irländare, tyskar,

judar, italienare, kineser, japaner, svarta, puero-ricaner och mexikaaner i USA, se, Thomas Sowell,

Ethnic America, Basic Books, New York 1981.

Ekonomiska frizoner 151

lika tydligt som när denna boendekoncentration skett spontant. Samtidigt har nackdelarna med ett boende utanför majoritetssamhället, med dåliga kontakter med

majoritetsbefolkningen, förstärkts ytterligare.

Men trots det styrda koncentererade boendet har det spontana mönstret för koncentrerat boende ändå slagit igenom i Sverige. Ibland har detta berott på att ett

stort antal människor med bakgrund i samma land anlänt samtidigt och

tillräckligt

anvisats bostäder i samma område, vilket t ex gäller syrianema/assyriema i

Ibland har detta koncentrerade boende åstadkommits genom att

Södertälje.

människor med samma eftersträvat att bo i närheten av varandra. En sådan

bakgrund

strävan har inneburit att ett område fått karaktären av en magnet; men en magnet som inte bara attraherat människor ur en befolkningsgrupp men även repellerat andra etniska svenskar). Just det stora koncentrationen av

grupper (främst

i Södertälje tycks ha fungerat detta sätt även, och samma

syrianer/assyrier på

fenomen i mindre skala ha genom den ökade inflyttningen av

synes uppkommit

turkar till Stockholmsförorten J ordbro.

Men som stelheten bostadsmarknaden försvårar uppkomsten av

precis på spontana befolkningskoncentrationer, och förvränger karaktären på de etniska

koncentrationer den leder till, försvårar den också rörligheten i boendet. Även hyresregleringarna och den jämna och höga bostadskvalitén i Sverige bidrar till denna Det innebär att de invandrare som initialt sökt till ett

låga rörlighet. sig

koncentrerat boende, eller ofrivilligt harrmat i det genom systemet med offentlig bostadsanvisning, har helt enkelt svårt att lämna slummen bakom sig när väl den sociala rörligheten väger tyngre än det etniska skydd ett koncentrerat boende kan ge. Till detta bidrar att tröskeln till att sin bostad är onaturligt hög i Sverige genom

äga att ledet mellan hyreslägenhet och egenhemsboende, ägarlägenheten, ersatts med

andelslägenheter eller bostadsrätter, samt att hyresregleringarna lett till att fenomen som svarta kontrakt eller personliga kontakter, något som missgynnar nykomlingar, har fått allt större betydelse på bostadsmarknaden.

Men oavsett om det etniskt koncentrerade boendet är resultatet av ofrivillig politisk styrning eller av sociala krafters spontana verkan, kompliceras bilden av att Sverige dels är ett mycket nytt invandrarland, dels av att det koncentrerade etniska boendet så tydligt sticker av mot ett etablerat svenskt politiskt mönster. Den etniskt

och kulturellt relativt homogena befolkningssammansättning som präglat Sverige,

eller det svenska hjärtlandet, under generationer har lett till att majoritetsbefolkning-

en av etniska svenskar inte har särskilt stor eller lång erfarenhet av vad en demografisk kännbar invandring i likhet med det som inträffat i Sverige sedan 1960-talet vill Med denna ackumulerade kulturella ovana i bagaget har

säga.

svenskar i allmänhet naturligt nog svårt att socialt och psykologiskt hantera det annorlunda. De flesta etniska svenskar har alltid kunnat förutsätta att folk är mest som dem själva, eftersom de människor som de mött i sin vardag just på grund av

majoritetsbefolkningens homogenitet varit som dem själva. Att stora grupper av

152 Ekonomiska frizoner SOU 1996151

människor med avvikande utseende, språk, klädsel, kroppsspråk och vardagskultur dessutom bor och uppträder koncentrerat blir därför också ett socialpsykologiskt

problem för majoritetssamhällets medlemmar.

Den likriktning av det sociala och urbana livet som svensk socialpolitik och

från och med andra världskrigets slut eftersträvat under parollen

samhällsplanering

om jämlikhet, har hos majoritetsbefolkningen ytterligare förstärkt de föreställningar

som att en befolkningskoncentration av avvikande grupper uppfattas som

gör något

onormalt och ohälsosamt. Diskussionen om invandrarnas segregerade boende präglas i och mycket av dels den svenska oerfarenheten av, och okunnigheten

mångt

om, de levnads- och bosättningsmönster som brukar uppträda i samband med massmigration, dels av att detta koncentererade boende går så i stick och stäv mot den svenska socialstatens projekt om enhetliggörande och utjämning av skillnader, och många också olikheter, människor emellan.

gånger

Låg självförsörjningsgrad

Men än själva koncentrationen av olika invandrargrupper, och främst

viktigare

nyanlända, till vissa områden är att dessa områden utmärks av ett boende med hög

arbetslöshet, och medföljande hög bidragsberoende. Just

låg självförsörjningsgrad

detta faktum stärker inte bara den initiala misstänksamhet mot det koncentrerade boendet som av ovan nämnda skäl redan präglar majoritetsbefolkningens attityd. Det utgör också en reell belastning på den offentliga ekonomin, försvårar anpassningen till det svenska samhället, och förstärker ytterligare de sociala problem som invandring av den skala som skett till Sverige under de senaste åren obönhörligen

ändå för med sig. Vad detta i sin tur betyder för majoritetsbefolkningens attityder

mot invandrare och invandring, och vilka tendenser i det svenska samhället som det förstärker o s v är tillräckligt ventilerat i den allmänna diskussionen för att behöva

“

dryftas här.

Det anmärkningsvärda är emellertid att detta mönster av allt lägre självförsörjningsgrad för den invadrade befolkningen, så kraftigt avviker från såväl vad som var

fallet i Sverige under massinvandringens inledningsskede som från vad som är

etablerat mönster i den moderna invandringens ekonomiska historia.

Det är givetvis så att invandrare i det nya landet initialt inte når upp till samma löneinkomster som de infödda, och detta inte ens i likartade yrken, samt att deras

inkomster är lägre än de infödda eftersom de vare sig genom eget

sammanlagda

sparande kommer upp i samma förmögenhetsnivå som infödda eller har haft samma

villkor som de infödda vad det gäller förmögenhetsöverföring över generationerna.

Den svenska amerikautvandraren, och sedermera riksdagsledamoten för de frisinnade, Ernst Beckman, beskrev rader invandrarens situation i arbets-

på några

marknaden i den nya landet bättre än många ekonomiska och sociologiska studier:

SOU 19963151 Ekonomiska frizoner 153

Det duger ej för invandraren att på andra sidan Oceanen söka fortsätta fömämt eller tarfligt dagdriveri. Det duger ej att vara så rädd om kläderna och om hudens mjellhet, att man ej vill stå som simpel karl i en mekanisk verkstad, afven om man i och på bär vitnesbörd om att höra till skolbildadt folk. Det duger

hufvudet fickan

inte att försmå grufarbetarens hacka, derför att man tror sig kallad till musikdirek-

6 tör. Det duger icke att vägra att grafva diken, därför att man hellre vill bli kusk.

Men så inträffar det som kallas den ekonomiska assimilationen av

småningom

invandraren. Den nyanländes inkomster når efter en tid samma nivå som de infödda inom samma Den ekonomiska rörligheten uppåt synes även fortsätta

yrkeskategori.

i nästa och ett återkommande mönster är att den andra generationens

generation,

inkomster ligger högre än infödda i motsvarande yrkesgrupper. Men mycket tyder

att de ekonomiska assimilationen av invandrare i Sverige inte äger rum i samma

på

som tidigare, och vad värre, att den kanske till och med upphört för

utsträckning

nyanlända invandrare.7 Svårighetema för invandrare att få fotfäste på arbetsmarknaden har dokumenterats i ett otal studier och jag anser mig inte behöva annat än att referensvis av dem här*

återge några

Att måste till för att förändra denna situation är också de flesta överens om,

något

och likaså att förändra den i riktning mot att de människor som bor i storstadsområdenas invandrartäta förorter i allt större utsträckning blir självförsörjande genom

som vi för enkelhetens skull kan kalla för Det finns

eget arbete; något arbetslinjen.

emellertid anledning att söka fastställa några av orsakerna till varför allt fler invandrare, och främst nyanlända sådana, i allt större utsträckning hamnar utanför den reguljära arbetsmarknaden, eftersom de man föreslår för att återupprät-

åtgärder

ta arbetslinjen också bör vara sådana som försöker angripa dessa orsaker.

Ernst Beckman, Amerikanska studier, Stockholm 1883, citerad i Ingvar Henricson och Hans Lindblad, Tur och retur Amerika. Utvandrare som förändrade Sverige, Fischer & Co, Stockholm 1995, s 205.

Enligt den första undersökningen av inkomstassimilation av invandrare i Sverige, fann forskarna

Gustafsson, Zamanian-B och Aguilar, att för den genomsnittliga invandraren ligger förväntan av en

likställd inkomst med motsvarande svensk vid en irrelevant tidspunkt; efter pensioneringen. Detta

betyder att de flesta invandrare inte kan förvänta sig en inkomst som är likställd med jämngamla i

under sin aktiva ålder. Björn Gustafsson, Max M Zamanian-B & Renato

ursprungsbefolkningen Aguilar, Invandring och försörjning, Daidalos, Göteborg 1990, s 147.

Se bland annat, Ylva Brune, Invandrare i svenskt arbetsliv, Statens invandrarverk, Norrköping 1993;

Ds 1995:68, Jan Ekberg & Lars Andersson, Invandring, sysselsättning och ekonomiska effekter,

Rapport till ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi; Thomas Liljegren & Christan

Råbergh, Arbetsmarknadspolitiska insatser för flyktingar och invandrare, Infomation från väglednings-

enheten 1995:4, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm 1995, samt, SOU 1996:55, Sverige, framtiden

och mångfalden, slutbetänkande från Invandraipolitiska kommittén, kap 8.1, Arbetssituationen och

försörjningen, ss 77 - 103.

154 Ekonomiska frizoner SOU 1996; 151

Utanförskapets mekanismer

I debatten brukar i huvudsak tre förklaringsmodeller ges för den höga arbetslösheten och utanförskapet på arbetsmarknaden för invandrare i Sverige.

Den första förklaringen är att invandringen har ändrat karaktär från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring. De invandrare som kom till Sverige på 1950- och l960-talen kunde direkt in i produktionen, vilket inte kan.

gå dagens flyktingar

En besläktad är att det svenska samhället från klassisk industriell

förklaring

produktion vid löpande band övergått till tjänsteproduktion eller särskilda

arbetsprocesser i industrin som ställer nya krav på arbetstagarna. Dessa krav som är inriktade kulturell kompetens, samverkan och samarbete, m m

på språklig förmåga

brukar kallas för dold kunskap eller tacit knowledge. Just sådana krav är svårare att uppfylla för de människor som kommer från andra kulturer, även om de formellt sett

har rätt slags utbildning och yrkesmeriter.

Den tredje förklaringen är en vidareutveckling av detta resonemang, och dess tes är att nyanlända invandrare har svårare att inlemmas i det svenska samhället eftersom de kommer från mer avlägsna och främmande kulturkretsar än sina

föregångare.

Dessa förklaringsmodeller låter onekligen bestickande, och de två första är också relevanta i diskussionen, men de räcker inte som av det stora utan-

förklaringar

förskap som uppstått på arbetsmarknaden under de senaste decennierna.

Den tredje tesen, den om att den kulturella avlägsenheten ökat med det geografiska avståndet, kan läggas åt sidan eftersom dess vederhäftighet och relevans är

omöjlig att pröva i verkligheten.

Det svenska samhälle som t ex en tamilisk kommer till i är inte

flykting dag

samma svenska samhälle som t ex en judisk flykting kom till under andra

Sedan femtio år har den svenska kulturen allt mer intemationaliserats

världskriget.

och för utifrån kommande kulturella

öppnats strömningar.

När de judiska flyktingarna kom till Sverige möttes de av argumentet att de kom från en så avlägsen kulturkrets att de inte skulle kunna inlemmas i det svenska samhället. Dessutom ansåg många också att det av rashygieniska skäl skulle vara farligt att låta dem i den svenska folkstarnrnen. Men tvärtom visade de

uppgå sig

judiska flyktingarna ha mycket goda förutsättningar att integreras i det svenska

samhället, trots kulturell avlägsenhet och etnisk avoghet mot dem. Ättlingama till

dessa judiska flyktingar är i dag förmodligen mer än infödda

framgångsrika

svenskar från samma sociala bakgrund.

Om det kulturella avståndet mellan det svenska samhället och nyanlända flyktingar vuxit eller minskat sedan andra världskriget är omöjligt att mäta. Vad som finns är däremot bevis för att kunnat i

invandrargrupper framgångsrikt integreras

samhället trots upplevda och omvittnade kulturella klyftor.

Ekonomiska frizoner 155

Tesen om invandringens förändrade karaktär är något försåtlig, eftersom denna

förändring ägt rum därför att arbetskraftsinvandring till Sverige omöjliggjordes

fackliga under 1960-talet. Mycket tyder därför på att det

genom påtryckningar

invandringstryck som finns gentemot Sverige tagit formen av en flyktinginvandring eftersom detta är det enda sättet att ta sig över den svenska gränsen. Och de första

åren av arbetskraftsinvandringens strypning fram till den chilenska flyktinginvan-

efter mot Salvador Allende hösten 1973, ägde den huvudsa-

dringen rnilitärkuppen

till Sverige rum från stater som tidigare hade utrnärkts

kliga flyktinginvandringen

av att vara ursprungsländer för arbetskraftsinvandring.

Vad som däremot ändrat karaktär är den svenska socialstaten. Den har genom

årtiondena alltmer möjligheterna att få sin försörjning garanterad om man öppnat

med bedriften att antingen födas i landet eller att ta sig över gränsen.

lyckas

Det finns därför i dag ett starkt samband mellan den svenska ekonomins kon-

och invandringen till Sverige efter 1970 trots att en stor del av invandrarna

junkturer

bestått av och Bäst detta med ett

politiska flyktingar anknytningsfall.° exemplifieras

citat ur den kvartalsrapport som invandrarverket gav till regeringen i slutet av 1994, och i vilken det om en särskild av flyktingar från ett tämligen avlägset land

grupp står att läsa förekommer att flera förefaller väl insatta i

följande: Rapporter

° svenska förhållanden och känner till sina sociala rättigheter.

Beträffande distinktionen arbetskraftsinvandrare kontra flyktingar kan anföras inte bara att den är konstlad, utan förmodligen också i stort irrelevant

många gånger

som för att i om en grupp invandrares möjligheter till

grund förväg avgöra

och i det svenska samhället. Trots allt tillhör några

anpassning integration

som ester, ungrare, polacker och tjecker de bäst anpassade

flyktinggrupper judar,

i Sverige vad och inkomstutveckling.

invandrargrupperna gäller yrkeskarriärer

Kanske kan liknande i framtiden om även syrianer/assyrier samt kanske

något sägas

också iranier, även om prognoser av detta slag inte bara lider av en inbyggd osäkerhet, utan också försvåras grund av att arbetsmarknaden i allt större

på

utsträckning stängts för nyanlända invandrare.

Tesen om kraven dold kunskap kan anses vara relevant för en särskild grupp

på

av invandrare, nämligen de med formellt stora meriter vad beträffar yrkeskunskaper och Men även i ett tjänstesamhälle finns det behov av människor som

utbildning.

utför arbeten som inte ställer krav kulturell kompetens, vilket inte minst den

höga på

expansion av små tjänsteföretag som invandrare står för visar.

För än mindre kvalificerade och arbeten behövs ibland varken utvecklade

tjänster

eller kunskap om kulturella koder m m. Faktum är att

språkkunskaper svårfångade

Christer Lundh & Rolf Ohlsson, Från arbetskraftsimport till flyktinginvandring, SNS Förlag,

Stockholm 1994, s 137. O

Kvartalsvis redovisning till regeringen, juli- december bå 1994/95, Statens invandrarverk, s 5.

156 Ekonomiska frizoner SOU 1996; 151

många av dessa tjänster, så som städning, tvättning, m m, i dag utförs på den svarta arbetsmarknaden och ofta av invandrare.

Huvudförklaringen till invandrarnas utanförskap på arbetsmarknaden står därför att söka i samma mekanismer som det utanförskap infödda drabbats av. Det handlar främst om höga lönekostnader och oflexibel arbetsrättslagstiftning 0 s v som gör det alltför kostsamt att anställa arbetskraft vars kvalifikationer antingen är låga eller svårbedömbara. Till dessa grupper kan man räkna in många nyanlända invandrare; men även de höga arbetslöshetstalen bland ungdomar visar på

oproportionerligt

detta inte är ett specifikt etniskt fenomen.

Dessutom tillkommer att höga bidrag och löneskatter gör det privatekonomiskt olönsamt för människor att söka sig till arbetsmarknaden.

många

Därmed framstår de som behövs för att bryta invandrarnas utanförskap

åtgärder

arbetsmarknaden i en annan dager. För några år sedan studerade Världsbanken

på

hur utvecklingsländer hade löst ett snarlikt problem; att skapa

framgångsrika

åt de allra fattigaste människorna, åt dem som hade svårast att

arbetsmöjligheter

komma in arbetsmarknaden. Världsbanken konstaterade att en framgångsrik

på

strategi var att uppmuntra dessa människor att använda sin mest tillgängliga resurs - sin arbetskraft.

Motiven för

förändringar

I kräver en sådan ansats lägre lönekostnader, enklare lagar om anställning,

Sverige

lägre löneskatter och lägre bidragsnivåer. Så länge inte statsmakterna förmår att betrakta invandrarnas, och med de inföddas, situation på arbetsmarknaden

många

i dessa termer, kommer mycket av arbetsmarknadspolitiken bara att vara ord och

fraser. I ljuset av detta ter sig också de arbetsmarknadspolitiska strategier som går ut på att höja arbetskraftens kompetens genom utbildningssatsningar o s v. som

halvbakade lösningar. Tanken att höja människornas kompetens så att de kan komma över trösklarna till arbetsmarknaden är tilltalande, men den måste förenas med en strategi om att också sänka dessa trösklar främst för dem inom arbetskraften

med lägst kvalifikationer. När det gäller anhörig- och flyktinginvandringen, finns

det och kommer det att finnas människor som, om de inte är analfabeter på sitt eget

ändå aldrig kommer att kunna lära sig svenska och mer därtill, för att komma

språk,

i för de kvalificerade jobben på arbetsmarknaden. Ett exempel härpå återfinns

fråga

i en skrivelse från Botkyrka kommun i vilken det påtalas att Botkyrka i stor

utsträckning fått tagit (sic) emot anhöriginvandring där föräldrar med låga

H

World development repoit 1990: Poverty. ...the productive use of the p0ors most abundant assettheir labor - through policies that hamess market incentives, social and political institutions, infrastructure and technology. WDR Poverty (1990) News Release, s 2.

SOU 1996151 Ekonomiska frizoner 157

utbildningsnivåer och relativt hög ålder återförenats med sina bam. Detta gör att

denna har det betydligt svårare att tillgodogöra sig svenskundervisning och

grupp också har svårt att slå in på den svenska arbetsmarknaden .2

sig

tänker här inte extensivt för varför ett förverkligande av Jag argumentera och en reell ökning av antalet arbetstillfällen i den officiella ekonomin

arbetslinjen

kräver omfattande av löneskostnadsbilden för företagen, för lägre

förändringar

skatter för de allra avlönade så att de kan leva sina arbetsinkomster utan att

lägst på

vara beroende av offentliga bidrag, för förändringar i arbetsrätten, mer flexibla

löne- och anställningsforrner, samt förändringar i nivåerna på socialförsäkringssys-

temen och liknande. Sådana har framförts i ett antal studier, med argument kvalificerade forskare som författare.” Min avsikt är att i första hand problematisera ur ett storstads- och samt att utveckla idén om en

frågan invandraiperspektiv

kommunala frizoner. Men för att belysa hur

framkomlig väg för förändringar genom de vad beträffar nödvändigheten av förändringar

generella åtgärdsförslagens primat

i arbetsrätten och i lönestrukturen (alltså hela skalan av ingångslöner/minirrtilöner, lönekostnader och trots alla försök att undvika en diskussion om

inkomstskatter),

dem, ändå kan det vara värt att kort de två förslag till

gör sig gällande, granska

som lämnats av kommittén.

generella stimulansåtgärder Invandrarpolitiska

Det första är att bör förlängas från sex till tolv

förslaget provansställningstiden

månader: Maximitiden tidsbegränsade ansträngningar för förlängas till 12 för

14 månader att öka hos att nyanställa. Det andra förslaget berör

för viljan företag

n Tjänsteskrivelse från kommunstyrelsens stab 1996-02-19, Botkyrka kommun, s 4.

m för Här kan nämnas den så kallade Lindbeckkommissionens rapport, SOU 1993:16, Nya villkor ekonomi och politik. Ekonomikomissionens förslag, den så kallade NBER-rapponen från 1995, Richard B Freeman, Birgitta Swedenborg & Robert Topel (red), NBER-rapporten: Välfärdsstat i omvandling -› Amerikanskt perspektiv på den svenska modellen, SNS Förlag, Stockholm 1995, och, Ingemar Ståhl och Kurt Wickman, Suedo-Sclerosis - en särskild elakartad form av eurosceolorosis. Marknadsekonomisk rapport 1993, Timbro, Stockholm 1993; Suedo-Sclerosis H. Ett akut eller kroniskt tillstånd? Marknadsekonomisk rapport 1994, Timbro, Stockholm 1994, och, En miljon utan jobb. Suedo-Sclerosis III. Marknadsekonomisk rapport 1995, Timbro, Stockholm 1996. För förslag med se den generella förändringar av samma slag vilka applicerats på frågan om invandrarnas sysselsättning tidigare nämnda ESO-rapporten Ds 1995:68, s 19: Ett mer flexibelt lönesystem och därmed större löneskillnader samt förändringar i arbetsrätten skulle fönnodligen underlätta inträdet på arbetsmarknaden både för invandrare och för nytillträdande infödd arbetskraft. För en utvidgad diskussion om generella åtgärder för ett ökat etniskt företagande bland invandrarentreprenörer i Sverige se, Thomas Gür & Jonas Hellman, En stjälpande hand - om invandrarföretagares villkor i Sverige, kap 9, ss 121 - 130.

“ sou 1996:55, s 356.

158 Ekonomiska frizoner SOU 1996: 151

möjligheten till lönesubventioner: I rådande arbetsmarknadsläge bör

tjänster

riktade till hushållen subventioneras i större omfattning för att dels öka den

15 ekonomiska tillväxten, dels minska arbetslösheten.

Invandrarpolitiska kommitténs första förslag är ett erkännande av att gällande arbetslagstiftning utgör ett hinder för svaga grupper att komma ut på arbetsmarkna-

den. Kommittén skriver att arbetsgivaren, om deras förslag förverkligas, inte behöver genast binda sig för en obestämd tidsperiod vid en arbetstagare vars

förmåga han är osäker på. Genom tidsbegränsad anställning kan arbetsgivaren enkelt utöka arbetsstyrkan vid en plötslig och kanske tillfällig ökning av arbetsmäng-

den .°

En förlängning av provanställningstiden (maximitiden för tidsbegränsade

anställningar) innebär i själva verket en förlängning av den tid under vilken arbetsrättslagstiftningens olika regler, så som sist-in-först-ut eller ju äldre arbetstagare desto längre uppsägningstid, inte gäller. Det är ett erkännande av att dessa

regler, åtminstone av den majoritet som i utredningen ställt sig bakom förslaget,

erkänns som ett hinder på arbetsmarknaden. Varför skulle man annars med argu-

mentet om att skapa fler jobb vilja förlänga den tid under vilken arbetsgivaren inte

är bunden att ta hänsyn till dessa regler?

Likadant förhåller det sig med förslaget om lönesubventioner. I den modell som kommittén skissar som sitt förslag till subventioner man att subventionen,

påpekar

för att inte belasta skall härröra från de

statsbudgeten ytterligare, arbetsgivaravgifter

och moms som företagen, och den löneskatt som den anställde, betalar till den offentliga sektorn. Alla inkomster till den offentliga sektorn från dessa arbetstimmar återgår som subvention till företaget. Det är denna subvention som sänker kostnaderna för tjänsten så att många kan få råd att den.7 I klartext

utnyttja

betyder detta att dagens arbetsgivaravgifter samt direkta och indirekta skatter är så höga att de fördyrar vissa tjänster till den grad att de antingen inte utförs eller utförs utanför den inofficiella ekonomin, något som även påpekas av kommittén.” Och genom att återföra en del av dessa utgifter för och den enskilde löntagaren

företagen

tillbaka till företaget eller till de hushåll som skall utnyttja av dess det

sig tjänster,

vill säga i praktiken sänka dessa avgifter och skatter, menar man sig kunna sänka priset på dessa tjänster så mycket att den ökade efterfrågan på dem också skall leda

till högre sysselsättning.

SOU 1996:55, s 358. 6

sou 1996:55, s 356. 17

SOU 1996:55, s 358. Förslaget skisseras på ss 487 - 490. g

sou 1966:55, s 358, samt s 488.

SOU 19962151 Ekonomiska frizoner 159

I de bägge redovisade förslagen erkänns att rådande arbetsmarknadspolitiska

och bestämmelser samt nivåer skatter och avgifter tränger ut människor från

lagar på

arbetsmarknaden. Men i stället för förslag om generella åtgärder föreslås undantag från rådande eller särlösningar utanför det rådande systemet.

regler

För den kommittén har de arbetsrättsliga lagarnas och de höga

Invandrarpolitiska

lönekostnademas aktualiserats av att invandrarnas, alltså såväl

utträngningseffekter

de naturaliserade svenskarnas som de utländska medborgarnas, sysselsättningsgrad och andel i arbetskraften minskat under hela 1990-talet, och nu har

kontinuerligt nått drastiskt För utländska medborgare ligger sysselsätt-

låga proportioner.

i under och för vissa, främst nyanlända

ningsgraden dag på mycket 50 procent

grupper så låga tal som 10-20 procent.

på

finns det att vama för att det kan finnas en del luft i dessa

Samtidigt anledning

alltså ett viss mörkertal, vad beträffar de proportioner av den invandrade siffror; arbetskraften för arbetsmarknaden. Vissa uppgifter som inte synes vara tillgänglig det allt ökande etniska bland invandrare tyder att en del av de

kring företagandet på

människor som formellt är arbetslösa eller befinner sig utanför arbetsmarknaden, väl kan ha i den inofficiella delen av ekonomin.

mycket sysselsättning

från jag hänvisade till tidigare beskrivs

I den rapport Arbetsmarknadsstyrelsen

fenomen som som en

detta som en del av det nya sysselsättningsmönstret uppstått

av arbetsmarknaden under 1990-talet för utomnordiska

_följd utvecklingen på

där ett stort antal och invandrare beskrivs

medborgare, nyanlända flyktingar

som den arbetsmarknaden. Det ökade invandrarfö-

sysselsatta utanför reguljära

beskrivs som ibland en etnisk subekonomi med inslag av svart eller grå

retagandet

och ekonomisk brottslighet .19

arbetskraft

Samma fenomen kan beskrivas med radikalt andra förtecken. En syriansk

givetvis

som av Oskar Pripp berättar att det händer att

företagare intervjuas etnologen

tar sitt arbete att under kortare tid hjälpa en släkting med

någon ledigt från för

Han ställer i en kiosk. Det sker helt ideellt och

företaget. upp och jobbar gratis

kiosken eller klarar konkurs. Man räddar de anställdas och restaurangen sig från 2°

ägarnas sysselsättning.

I vilken det förekommer att personer som till synes är utanför

omfattning

arbetsmarknaden ändå är inom den inofficiella delen av ekonomin är

sysselsatta

att Det är inte orimligt att anta att det förekommer till huvud-

omöjligt uppskatta.

delen i den sektorn, hos mindre och medelstora, och i första hand farniljeäg-

privata

I driver invandrare i större i med

da, företag. Sverige utsträckning företag jämförelse

den infödda Hos vissa invandrargrupper svarar dessutom det egna

befolkningen.

19 Liljegren & Råberg, aa, s 2. 20 Oskar Pripp, Att vara sin egen. Om småföretagare bland invandrare - mönster, motiv och möten, Mångkulturellt centrum/Sveriges Invandrarinstitut och Museum, Stockholm 1995, s 77.

160 Ekonomiska frizoner SOU 1996451

företagandet för en inte ringa del av den sysselsättningsfrekvens som de som tillhör

gruppen kan uppvisa. Andelen av de utländska i arbetskraften som är

medborgarna egna företagare eller medhjälpande familjemedlemmar har ökat sedan kraftigt

1970-talet. Då var andelen endast 3 procent, medan den i dag är 12 procent. Mellan åren 1990 och 1993 ökade andelen asiater som var sysselsatta på detta vis från 7 till 16 procent. Bland de turkiska medborgarna var ökningen från 16 till 20 procent, och bland iraniema från 6 till 25 procent.” Med tanke på att dessa tal berör de personer som antingen äger företaget eller i den officiella delen av ekonomin syns som anställda i företaget, är det inte orimligt att anta att det finns personer som också befinner sig inom företagets ekonomiska sfär och har en del av eller hela sin sysselsättning där, men vars verksamhet är förlagd till den inofficiella delen av ekonomin.”

Det ersättningssystem som tillämpas inom de små, familjeägda och familjedrivna

företagen rör sig givetvis inte enbart eller ens till huvuddelen inom den svarta eller gråa sektorn av ekonomin. Däremot uppfyller såväl ersättningssystemet som arbetsvillkoren i allmänhet de krav på flexibilitet som stundtals framförs, men mestadels med kraft avvisas, med motiveringen att sådant inte skall få förekomma svensk arbetsmarknad. Såväl flexibel lönesättning, alltså både konjunkturstyrda

på

löner och lägre ingångslöner samt ersättning under minimilönenivå, som flexibla arbetsvillkor, alltså avsteg från arbetsrättens krav på sist-in-färst-ut eller ju äldre en person är desto finns inom denna sektor av ekonomin.

längre uppsägningstid,

Likaså förekommer individuella avtal, alltså utanför kollektivavtalet och fackför-

eningens inblandningsrätt, och lägre sociala avgifter (rättare sagt inga alls).

Men att en del av arbetskraften är sysselsatt inom den inofficiella ekonomins sfär medför att det offentliga går miste om skatteintäkter, och att företagets personal arbetar utan försäkringar och skydd. Att företagare som inte anser sig ha råd med att anställa arbetskraft på grund av för höga lönekostnader i stället anlitar personal

som redan har sin försörjning garanterad i de offentliga trygghetssystemen är dessutom oacceptabelt.

Även ur företagets, och i ett vidare perspektiv samhällets, synvinkel medför det stora nackdelar att företag opererar utanför den officiella ekonomins sfar. Ett

företag

med svart arbetskraft når mycket snabbt sitt tillväxttak. När dess omsättning når en viss nivå riskerar skillnaden mellan denna omsättning och de förhållandevis få

som officiellt är anställda i företaget att dra till sig myndigheternas uppmärksamhet.

21 Uppgifterna härrör från SOU 1995:76, Arbete till Invandrare, Delbetänkande från lnvandrarpolitiska kommittén, s 30. 22 l samtal med ordförande, sekreterare och en expert inom Invandrarpolitiska kommittén har dessa påpekat att de, då de i kommitténs arbete, närmat sig denna frågeställning utgått från att fenomenet existerade, men att de, även om de inte kunde kvantifiera förekomsten av det, fått uppfattningen att det förekom i mycket större utsträckning än de antagit.

SOU 1996: 151 Ekonomiska frizoner 161

Därför väljer företag i denna situation att inte expandera över en viss nivå inom ramen för den officiella ekonomin, och förverkligar därmed inte sin fulla potential, till för såväl företaget som för samhällsekonomin i stort.

förfång

Ekonomiska frizoner

Det som således behöver göras är att genom radikala förändringar av arbetsmarknadssituationen för de sämst utrustade sänka de höga trösklama till arbetsmarknaden, att dra den inofficiella sektorn i ekonomin in i den officiella (göra svart sektor till och att ge även människor med låga inkomster möjlighet att försörja

vit)

arbete. Att detta skulle kunna åstadkommas med omfattande och sig på eget

generella avregleringar och inkomstskatte- och lönekostnadssänkningar genom

det planet förefaller emellertid som mycket osannolikt.

åtgärder på rikspolitiska

Hårtill är den politiska alltför låg och det politiska priset alltför högt.

förmågan

En att komma runt de som förhindrar det nödvändiga

möjlig väg låsningar

vore att i storstadskommuner med hög arbetslöshet och låg sysselsätt-

modellbytet

ningsgrad från de lagar och regleringar som förhindrar de svaga

göra undantag

grupperna att komma ut på arbetsmarknaden.

I en sådan kommun eller kommundel skulle den majoriteten, med

politiska

tillstånd av statsmakten, tex kunna införa mycket långt gående undantagsregler för

i kommunen: avskaffa tjänstemomsen, radikalt sänka eller helt

företagsamheten avskaffa arbets givaravgiftema, avskaffa dubbelbeskattningen, öppna för individuella

avtal utanför kollektivavtalet, avskaffa vissa bestämmelser i arbetsrättslagstiftningen så som om sist-in-först-ut eller uppsägningstider uppknutna till ålder.

principen

Vidare skulle kommunen kunna sätta egna nivåer och tidsperioder på socialhjäl-

krav motprestation för erhållande av socialhjälp. De arbeten pen, och även införa på som skulle basen av sänkta lönekostnader och individuella avtal skulle

erbjudas på

i fall leda till att personer och fick anställning till låga (lägre) löner

många erbjöds

än nu För att motverka att lågavlönade människor ändå blir bidragsberoen-

gällande.

de p g a levnadsomkostnader kan dessutom frizonen införa ett grundavdrag

höga

som är än i uppemot 50 000-60 000 kronor), och

mycket högre dag (kanske

dessutom radikalt lägre och successivt skatter för inkomster därutöver.

upptrappade

Allt enligt principen att man skall kunna leva på sin egen inkomst innan man börjar betala inkomstskatt.

Vi skulle därmed få ett antal ekonomiska frizoner på kommunal eller delkommunal nivå i vilka arbetsmarknad, näringsidkande samt bidrags- och skattesystem

andra regler än riksplanet. En sådan frizon skulle givetvis inte

fungerade enligt på

kunna förändra statens, ordningsmaktens eller rättsväsendets åtaganden inom kommunen ex i eller domstolars arbetssätt eller inför

(t förändringar polisens

vänstertrañk). skulle en sådan frizon, i det kommunala självstyrets nanm,

Ej heller

162 Ekonomiska frizoner

kunna avsäga sig uppgifter som statsmakten kommunerna (som att erbjuda

ålagt

skolplatser för fullgörande av skolplikten).

Den kommunala frizonens regler skull endast gälla de företag som är etablerade i kommunen och som anställer människor som bor inom dess gränser. Detta skulle däremot inte hinder för nya företagsetableringar eller att människor

utgöra något

som ville arbeta under de villkor som gällde i frizonen flyttade till kommunen i fråga. En tillåtelse för företag att flytta in i den ekonomiska frizonen skulle visserligen medföra en risk för att företag, i likhet med företag som fått lokaliseringsstöd, flyttade från en kommun till en annan och därmed också blott flyttade på befintliga arbeten. Men en avgörande skillnad skulle vara att företagen inte flyttade med offentligt stöd som motiv utan för att kunna sänka sina kostnader och därmed expandera ytterligare vilket inte skulle innebära att en omlokalisering blev ett

nollsummespel. En sådan avvägning om omlokalisering skulle vidare ske på företagsekonomiska grunder och inte basen av en överläggning mellan företaget

på

och någon myndighet om hur ytterligare offentliga medel skulle skjutas till som

riktat stöd till ett enskilt företag. Slutligen skulle en sådan omlokalisering också visa nyttan av institutionell konkurrens för såväl kommunen i som för statsmakten.

fråga

Den ekonomiska förlust i form av minskade skatteintäkter ett sådant system skulle leda till skulle kompenseras av främst minskade utgifter för kommunen och staten. Detta genom att fler människor blev självförsörjande, och genom att staten skulle kunna minska sitt arbetslöshetsunderstöd, dra in det riktade till

företagsstödet

samtliga företag i kommunen som en finansiell kompensation för sänkta eller avskaffade arbetsgivaravgifter, samt minska eller helt dra in kommunens bidrag från

det statliga skatteutjämningssystemet. Var en sådan brytpunkt mellan minskade

intäkter som kompenserades av minskade utgifter skulle från fall till fall,

gå avgörs

och har närmast karaktären av en makroekonomisk och beräkning.

avvägning

Att de ekonomiska frizonema dessutom i många fall skulle vara kommuner som har en stor mängd invandrare, varav en stor del befinner sig utanför arbetsmarknaden eller den officiella ekonomin, skulle också leda till ett ökat etniskt företagande inom den officiella delen av ekonomin. Viktigare än att invandrare lever koncentrerat är, som jag pekat på ovan, problemet med utanförskapet visavi arbetsmarknaden. Själva befolkningskoncentrationen lär vi få leva med eftersom den är i första hand ett socialt fenomen som verkar över generationerna. Men ekonomiska frizoner i vilka invandrarna i högre utsträckning kom in arbetsmarknaden

på på egna villkor skulle däremot bidra positivt till den etniska majoritetens uppfattning om deetniska

minoritetemas försörjningsläge.

Samtidigt bör man hålla i minnet att frizoner av olika slag också är undantag från generella regleringar, och att ekonomiska undantag brukar ha en konkurrenssnedvridande effekt. Men de snedvridningseffekter som kan finnas i andra slags undantag (riktat stöd, subventioner, positiv särbehandling) är avgjort större än den snedvridningseffekt som ett antal frizoner kan leda till. Och frizonema för dessutom med sig

Ekonomiska frizoner 163

en institutionell konkurrens, det vill en konkurrens på basen av olika

säga

och inte genom riktade finansiella subventioner, som kan tjäna som

regleringar

skådeexempel på riksplanet.

Den kommunala frizonens avtal med staten skulle vara tidsbegränsat, men av

främst i beaktande av företagens långsiktiga investeringskalkyler, nödvändighet,

röra om en över fem år, och, efter utvärderingar, kunna

sig längre period på som ett positivt exempel för förändringar över hela landet. Tillräckligt tjänstgöra

starka och skulle dessutom kunna driva

majoriteter modiga kommunalpolitiker

kraven ekonomiska frizoner gentemot statsmakten, och på dagordningen få upp

på

en diskussion om vad som annars kan eller inte kan göras. Den inom vilken den ekonomiska frizonen skall gälla är i det praktiska

period

behäftat med vissa problem. Tillkomsten av en frizon

genomförandet onekligen

förutsätter att två finns tillstädes: En det kommunala

slags politiska majoriteter på

som vill idén, och en riksplanet (riksdagen och de dess

planet genomföra på

som vill se idén Om zonen skall finnas och

förlängning regeringen) genomförd.

verka under en tid måste dessa också existera under denna tid,

längre majoriteter

eller åtminstone under de som denna tid skall sträcka sig över. Detta

mandatperioder

existensen av en bred eller kanske till och med

nödvändiggör antingen majoritet,

konsensus i huvudfåra, om att frizonema skall få verka över denna längre

politikens

eller att statsmakterna tillsammans med kommunen i fråga vidtar sådana tid, att frizonens existens är säkrad under den tid som bestämts vid arrangemang av zonen. Men det torde inte vara en vild gissning att förutsäga att det

upprättandet

med all säkerhet kommer att en diskussion om huruvida det sistnämnda är

uppstå

och att om manipulation i så

författningsmässigt genomförbart, anklagelser politisk

fall kommer att framföras. Således kvarstår att de kommunala frizonema måste vila dubbla och breda majoriteters bakom den grundläggande

på politiska uppslutning

tanken.

Det franska förslaget

Till dels om ekonomiska frizoner om ett av momenten i det

påminner förslaget

initiativ om av städer de relance pour la ville) som

en pakt för förnyelse (pacte

den franska lanserade i januari. I sin nationella plan för urban

regeringen

som Alain J nog, under ett

integration premiärminister uppé presenterade, lämpligt

besök i Marseille den 18 1996, föreslog han bland annat att cirka 40

januari

kommuner och kommundelar, som av den franska staten utpekats som lämpliga, skulle kunna anhålla om att få bilda zonesfranches, ekonomiska frizoner, i vilka bland annat anställda skulle i fem år helt befrias från företag med upp till femtio skatter och sociala framlades också för Europeiska kommissionen

avgifter. Förslaget

164 Ekonomiska frizoner SOU 19963 51

den 21 mars 1996, och den gav sitt godkännande för av detta

principiella åtgärder

slag.”

Den grundläggande ansatsen i det franska och det skissat

förslaget förslag jag upp

är mycket snarlikt. Dock finns det några väsentliga skillnader i det franska sättet att närma sig tillämpningen av idén och det sätt vilket jag menar är

lämpligt.

För det första är det franska förslaget utformat så att basen av ett

regeringen på antal kriterier om befolkningsmängd och -sammansättning, sysselsättningsnivån för

olika ålderskategorier, antalet inkomstnivåer mm centralt ut

lågutbildade, pekar

vilka kommuner som skulle kunna vara lämpliga som ekonomiska frizoner. Kommunerna får därefter ansöka om att få bilda dessa frizoner inom ramen för det

stora åtgärdspaket om urban integration som regeringen lagt fram. Det betyder att

det i stort sätt bara finns en modell att tillämpa för en ekonomisk frizon (den av centralregeringen i Paris bestämda) och att det bara är vissa kommuner (de av centralregeringen i Paris utpekade) som kan bli frizoner. Mitt bygger tvärtom

förslag

på att olika kommuner kan ha olika modeller för sina frizoner, och att det är den

lokala majoriteten som skall avgöra

politiska lämpligheten för om man passar som

frizon eller ej. För det andra ingår det franska frizonsförslaget i ett helt paket av olika slags andra offentliga åtgärder med riktade insatser om arbeten för

offentliga ungdomar

mellan 18-25 år, med offentligt stöd till reparation av bostäder, och med polisiära och juridiska Det är en princip men urholkar å andra

insatsförstärkningar. förståelig

sidan idén om frizonen som ett lokalt försök, vid sidan av de statliga

åtgärdspaketen,

att komma tillrätta med lokala problem. Att blanda åtgärder av klassiskt

offentligt

slag med en ekonomisk frizon kommer dessutom att försvåra av den

utvärderingen

effekt som just frizonen kan ha haft. Men i stort visar det franska att såväl som

förslaget problemformuleringen

förslaget om frizoner inte är en unik tanke.

Politiskt mod

Vilket parti eller vilket politiskt block de lokala politiker i som kan driva

Sverige

frågan om en ekonomisk frizon i sin kommun skulle komma ifrån låter jag här vara

23 Dessa och kommande uppgifter som zones franches bygger på ett antal artiklar i Le Monde. Se Philippe Bernard & Nathaniel Herzberg, Le plan banlieues est centré sur lemploi et les aides aux entreprises, Le Monde, 19 januari 1996; Nathaniel Herzberg, Trente-six villes vont concourir pour bénéñcier dune zone franche, Le Monde, 23 mars 1996; Nathaniel Herzberg, Trente-huit quartiers sensibles pressentis pour devenir zones franches urbajnes”, Le Monde, 30 mars 1996; Philippe Bernard, Les zones franches seront soumises au Parlement avant lété, Le Monde, 7 maj 1996, och, Philippe Bernard, Le gouvemement crée 38 zones franches dans des quaniers difñciles, Le Monde, 22 maj 1996.

SOU 1996: 151 Ekonomiska frizoner 165

har en om i vilken del av det fältet

osagt, även jag personligen uppfattning politiska

som nått Men tror att det finns anledning att varna för

sjukdomsinsikten längst. jag

att hysa fördomar. För tid sedan förklarade det socialdemokratiska kommunalrådet i

någon

Lars Johansson, att han under sina diskussioner om invandrarnas

Göteborg,

arbetsmarknadssituation kommit fram till att man måste välja mellan två lösningar: betalar staten mer... eller också måste vi tubba på kollektivavtalen. Efter

Antingen

för invandrare i Göteborgs kommun, där han

att ha refererat syssesättningsläget

också av med lägre krav på utbildning

påpekade att 30 procent låglönejobb

mellan Johansson att framförallt invandrare försvunnit 1987 och 1993, föreslog och anställer kunde undantas från

som startar egna företag familjemedlemmama

kollektivavtal. tror att vi kan att acceptera att familjemedlemmar

Jag finna vägar

i den här av arbetar med lägre inkomster än vad kollektivavtalen

typen företag

sade Johansson. Detta är men vi kan inte acceptera en

föreskriver, jättesvårt,

mot större arbetslöshet och mer bidragsberoende. Intervjuaren

utveckling

sammanfattar Johanssons med att ställa frågan på sin spets: om resonemang kollektivavtalen är så att de måste även grupper där 94 procent är

viktiga gälla för

arbetslösa eller Intervjun avslutas med att Lars Johansson

socialbidragsberoende

framhåller att det är något som måste diskuterasz” är behäftat med ett tankefel: av

Lars Johansson förslag avgörande begränsningen

från kollektivavtal till av

undantaget invandrarföretagare. Själva avgränsningen

vem som är eller är i Gäller det

invandrarföretagare ej sig tillräckligt problematisk.

utländska blott eller det utlandsfödda? Dessutom kan man också

medborgare gäller

anföra av natur. Varför skulle inte samma sak

några invändningar principiell gälla

svenska Och varför bara och inte andra anställa?

företagare? familjemedlemmar

Men vittnar Johanssons om en insikt i problemen och

samtidigt förslag glädjande

vikten av att dessa. Den av arbetsmarknaden som

på nya sätt att angripa förändring

krävs skall kunna återträda i den måste börja någonför att de svagaste grupperna stans. Ekonomiska frizoner kommunal bas är både bättre än positiv särbehandling

på

- som blott leder till ökade

av invandrare eller utlänningar något motsättningar

- och mer än

mellan befolkningsgrupper politiskt genomförbar övergripande

förändringar på riksplanet.

Vad som behövs är som kan visa att förändringsvilja

modiga kommunalpolitiker

lokal ohörsamhet inte bara behöver handla om att stå emot förslag från

och dåliga

statens sida, utan också driva bra förslag gentemot centralmakten.

24 diskuterar okonventionella Gert Gelotte, “Tillåt jobb utan kollektivavtal. S-politiker sätt att ge invandrare arbete, GöteborgsPosten, 22 april 1996. (Intervju med Lars Johansson).

SOU 1996: 151 Självanställningen -en ny form för förvärvsarbete 167

- förvärvsarbete

en för

Självanställningen ny form

Bo Persson

och arbetslöshet är två olika saker. En hypotes, värd att beakta,

Anställningslöshet

är nämligen att orsakerna till i antalet fasta jobb, anställningslösheten,

nedgången

får sökas andra håll än arbetslöshetens orsaker. Enligt min mening förklaras

på

anställningslösheten av infonnationstekniska förändringar som ändrat

djupgående

förutsättningarna för organisation och samordning av arbete i riktning mot ökad

autonomi för utförama. Arbetsköpama i minskande utsträckning tid och

efterfrågar

underkastelse och i ökande utsträckning eget omdöme och resultat. Innebörden av

detta är att arbetsköpet kan göras mer affärsmässigt, jämfört med anställning.

Lönsamheten i hierarkiska kommandorelationer sjunker och lönsamheten i laterala kontraktsrelationer stiger.

Tillsvidareanställning, eller fastanställning, är än så länge den dominerande

formen för arbetskontrakt den svenska arbetsmarknaden. Att ha ett jobb

på

betyder för de flesta förvärvsaktiva att ha en tillsvidareanställning. Att arbeta betyder att vara jobbet. En sådan relation, där säljaren ställer sin tid till

på

förfogande och köparen leder och fördelar arbetet, uppfattas ofta som den naturliga.

En i andelen fasta jobb behöver inte medföra arbetslöshet. Om så ändå

minskning sker, är den för Sveriges del mest näraliggande, generella förklaringen dåligt

fungerande arbetsmarknad Strategi och taktik i arbetsmarknadspolitiken får annan inriktning om man ser problemet som att råda bot den förklarade

på teknologiskt

anställningslösheten än om man ser det som att höja förvärvsintensiteten i de

som varaktigt saknar fast anställning. I det senare fallet bör åtgärderna grupper inriktas mot att få arbetsmarknaden att fungera väl.

Arbetslöshet kan också ha individuellt specifika orsaker, till exempel fysiska

En fungerande arbetsmarknad lurar en dock att överbetona de

handikapp. dåligt specifika arbetslöshetsförklaringama. Den dåligt fungerande arbetsmarknaden pro-

ducerar specifik arbetslöshet. Allt fler blir då klassificerade som tillhöriga svaga och

utsatta till exempel bostadssegregerade invandrare.

grupper,

I avsaknaden av fast anställning ser sociologen ett alienationsproblem och

ekonomen ett försörjningsproblem. I tabellen nedan redovisas det förklaringsschema till alienationens och arbetslöshetens generella orsaker som jag använt för den här artikeln.

- 168 Självanställningen ny form för förvärvsarbete SOU 1996: 151

Förklaringsschema för alienation och arbetslöshet

Yttring Orsak Verkan

A. Historisk/institutionen förklaring:

Anställningslöshet Teknisk förändring Alienation.

B. Ekonomiska förklaringar med premissen att marknaden fungerar väl:

1. Ekonomisk liknöjdhet Tradition, etc Varaktig allmän undersysselsättning

2. Snabb nedgång i allmän Konjunkturvariation Tillfällig allmän arbetslöshet ekonomisk aktivitet

3. Utslagning från arbetsmar- För höga, ej marknadsklare- Varaktig delarbetslöshet knaden rande löner

C. Ekonomiska förklaringar med premissen att marknaden inte fungerar väl:

Svag eller negativ tillväxt Felaktiga priser: Varaktig allmän arbetslöshet i a)marknadsmisslyckanden och utanför anställningen, felalb)regleringsmisslyckanden Iokeringar, misshushållning och centraldirigerad prisbildning

Syftet här är för det första att kort belysa betydelse för aliena-

anställningslöshetens

tionen i vår svenska samtid samt att diskutera

försörjningsproblemet (arbetslösheten)

och strategier för att komma tillrätta med det. Nettobortfallet av tillsvidareanställningar sedan 1990 kan visserligen ensamt förklara den sedan dess ökade arbetslösheten och förtidspensioneringen. Åtgärder som siktar mot att höja antalet och andelen fastanställningar i den arbetsföra delen av förefaller dock inte

befolkningen

längre vara effektiva. Det har skett ett trendbrott i Målet för

fastanställningsandelen.

arbetsmarknadspolitiken ska emellertid vara att få ner arbetslösheten, även om

antalet fastanställningar skulle sjunka ytterligare.

SOU 1996: 151 Självanstâllningen -en ny form för förvärvsarbete 169

redovisar också ett - - som bör kunna

Jag preliminärt förslag självanställningen

underlätta för anställningslösa att förvärvsarbeta på villkor som inte ytterligare snedvrider den redan skeva prisbildningen på arbete i Sverige.

Mitt inlägg ska betraktas som en förutsättninglös problemdiskussion från en

fristående utsiktspunkt. Syftet med den är inte att redovisa aktuella forskningsresultat eller ställningstaganden från skilda håll.

Sj älvanställningen

Ökar antalet fastanställningar, minskar arbetslösheten av den orsaken. Om antalet

fastanställningar inte ökar, utan minskar ytterligare, blir problemet att minska

arbetslösheten genom att få upp förvärvsintensiteten i de grupper som saknar fast

anställning - de anställningslösa.

Ett hinder för anställningslösas förvärvsarbete är existerande företagsformer. De

har blivit för krångliga. Och de villkor som omgärdar företaget är sådana att många företagare aldrig kan vara helt säkra på att inte ha gjort något straffbart. Osäkerheten

härvidlag är mycket dämpande på företagandet. Det är av stor social och ekonomisk

betydelse att öka legaliteten i småföretagandet. Företag är också för kostsamma att etablera, löpande administrera och att upplösa. Det skulle behövas en ny företags-

form. En sådan ny företagsform är självanställningen.

Det traditionella företaget är juridiskt bestämt. Det har ägare. Företag är

redovisnings- och uppgiftsskyldiga gentemot myndigheter och andra. Företag är

skattskyldiga. Företag har hemvist. Traditionella företags existensberättigande på

marknaden ligger i att kostnaderna för flexibilitet är högre än kostnaderna för varaktighet. betraktas därför som en bunt varaktiga kontrakt, bland andra

Företag fastanställningskontrakt. Varaktiga anställningskontrakt gör hierarkin till logisk

Organisationsform.

Den självanställde skulle alltså befrias från de flesta av ovan uppräknade, som

självklarheter uppfattade föreställningar om vad som krävs för företagande eller

förvärvsarbete som icke-anställd, nämligen ett Man ska dock hålla i minnet

företag.

att flertalet självklarheter har mindre än hundra år på nacken. Om företagandets kringvillkor hade tett sig lika självklara för hundra år sedan som de uppfattas vara nu, skulle ett antal av dagens svenska storföretag sannolikt inte existera.

En grov, preliminär skiss till självanställningen är följande:

självanställningen är en särskild, osofistikerad, kompletterande företagsform,

avsedd för anställningslösa. Det är ett enpersonsföretag som gör det möjligt att förvärvsarbeta legalt i gränslandet mellan fastanställning och traditionellt egen-

företagande. Självanställda skulle kunna samverka med andra självanställda och

sälja sina tjänster till traditionella företag i större och mindre portioner. Självanställningen skulle registreras genom att anställningslösa helt enkelt öppnar konto hos ett

- SOU 1996: 151 170 Självanställningen ny form för förvärvsarbete

kontoförande organ. Den fonnella administrationen av skulle

Självanställningen

skötas av detta organ. Skatter och avgifter skulle ersättas av en schabloniserad

självanställningsskatt som i princip uttogs som definitiv omsättningsskatt efter ett

schabloniserat kostnadsavdrag. Dylika schabloniseringar är inte ovanliga, som var

och en vet som har inkomstdeklarerat. Schablonbeskattning är för övrigt ingen nyhet. I adertonhundratalets samhälle beskattades både borgare och bönder efter schablon.

Vad beträffar nivåerna på det schabloniserade kostnadsavdraget och på själv-

anställningsskatten, krävs noggranna utredningar. Tre hänsynstaganden är då kanske

extra viktiga. Det första gäller de samhällsekonomiska effekterna och effekterna

på

statsfinansema. Det andra har att göra med de anställningslösas outsiderposition

relativt de som har fastanställning. Privilegieskillnadema är betydande. För det

tredje måste kravet på konkurrensneutralitet gentemot existerande företagsformer beaktas. Man får då inte i ovist nit försöka hindra att innovationen självanställning

kommer att starta en strukmromvandlingsprocess.

Det schabloniserade kostnadsavdraget skulle främst avse kostnader för

marknadsföring, kompetensutveckling och resor. Självanställningsskatten skulle

inkludera samtliga skatter och avgifter som kan vara aktuella för verksamheten;

moms och arbetsgivaravgifter, företagsskatt och inkomstskatt. Självanställningsskat-

ten skulle automatiskt betalas av det kontoförande organet.

Den tekniska utvecklingen infonnations- och kommunikationsornrådena ökar

på

möjligheterna för effektiv organisation och samordning av anställningslösas

förvärvsarbete. Transaktionskostnadema i förhållande till fastanställning och traditionellt egenföretagande förändras efterhand till den tänkta självanställningens

favör. Självanställningen passar de informationsteknologiska nätverken som hand

i handske. Men det som starkast talar för självanställning är näringsfriheten; existerande strukturer försvårar för personer som saknar fast anställning att

förvärvsarbeta och försörja sig. I detta ligger en växande politisk sprängkraft. Det

som också talar för Självanställningen är att den erbjuder som utlovat sänkt

politiker

arbetslöshet och ökat företagande något att komma med i båda hänseendena.

Självanställda skulle lätt kunna bilda och upplösa virtuella företag omkring

olika projekt och Den bärande tanken i självanställningen är alltså

uppdrag.

möjligheten att maximera företagandet och minimera företaget. Att befria före-

tagandet från den black om foten som företaget kommit att utgöra, om man så vill. Självanställningen bör passa många sorter av anställningslösa, men alldeles särskilt bör den passa anställningslösa segregerade grupper i storstadsområdena. Det skulle inte förvåna om det också visade sig att självanställning kom att gynna den kvinnliga delen av arbetskraften.

Det är en gissning att självsanställningen kommer att ge mellan hundrafemtio och trehundra tusen nya årsarbetstillfällen efter tre år. Det är sannolikt att självanställ-

SOU 1996: 151 Självanställningen -en ny form för förvärvsarbete 171

ningen kommer att göra mycket svart arbete vitt och leda till att mer förvärvsarbete blir utfört.

Vilka är de

anställningslösa?

Tre grupper: fastanställda, anställningslösa och övriga

Sveriges befolkning kan mycket grovt indelas i tre ungefärligen lika stora grupper. I den första gruppen som har fast anställning. De är tre miljoner.

ingår de personer Grupp nummer två omfattar de som är under sexton och över sextiofem år gamla

plus psykosomatiskt arbetsoförmögna. Den tredje gruppen utgörs av övriga, det vill

säga sådana arbetsföra som saknar fast anställning, de anställningslösa.

Gruppen anställningslösa är synnerligen heterogen. Hit räknas både egenföretaga-

re med AB eller HB eller KB i ñnnan, och sådana som saknar eget företag. Den

anställningslöse kan vara arbetslös eller fullt förvärvsmässigt engagerad. Och bland

de anställningslösa med förvärvsarbete finns både framgångsrika och mindre

fattiga och välbeställda. Anställningslös är också den som heltids-

framgångsrika,

studerar eller är sjuk- eller liksom de invandrare som är placerade

förtidspensionär,

i arbetskarantän. Anställningslösa är egenföretagare, konsulter, projektanställda,

författare, musiker, och många andra. Gruppen innehåller både sådana som mer eller mindre aktivt söker tillsvidareanställning och sådana som inte gör det.

Vad kan göras för att underlätta för de varaktigt anställningslösas förvärvsarbete?

ställs mot bakgrund av möjligheten eller risken att det antal eller den andel

Frågan

av befolkningen som fortsättningsvis kommer att sakna fast anställning förblir hög

eller växer. Det hör också till saken att de anställningslösas försörjning blir en allt större börda för staten. För att lätta denna börda måste som inte snedvrider

åtgärder

prisbildningen sättas in för att höja förvän/sintensiteten i gruppen anställningslösa. _

som inte är till exempel subventioner, ökar

(Andra åtgärder, marknadskonforma

i stället för minskar statens försörjningsbörda).

En annan uppdelning: SCBs arbetskraftsundersökningar

En annan uppdelning är den som SCB gör i sina arbetskraftsundersökningar. I AKU

indelas befolkningen mellan 16 och 64 sålunda (årsmedeltal 1995, miljoner):

A.

Befolkningen 5,52

därav Ej i arbetskraften 1,20

- SOU 1996: 151 172 Självanställningen ny form för förvärvsarbete

I arbetskraften 4,32 därav - 3,99

sysselsatta

B.

Sysselsatta 3,99

därav - fastanställda 3,04 - anställda 0,50

tidsbegränsat

- & 0,45

företagare medhjälpare

- mindre än 35 t/v 0,97

- 35 - t/v 3,02

Personer som har ett skyddat arbete, beredskapsarbete eller arbetar på utbild-

och personer som arbetar i Samhall eller är anställda med lönebidrag

ningsvikariat

och som sysselsatta. Denna grupp omfattar runt

rekryteringsstöd klassificeras

trehundra i runt

tusen personer. I gruppen Ej arbetskraften ingår fyrahundrafemtio tusen i utbildning som inte skulle beñnna sig där om

förtidspensionärer plus många

de istället hade sett möjligheter till förvärvsarbete. Utanför Ej i arbetskraften befinner sig i arbetskarantän. Av sysselsatta fastanställda plus

flyktinginvandrare

anställda är procent i direkt statlig och kommunal tjänst. Indirekt

tidsbegränsat fyrtio ytterligare tio procent av den offentlige arbetsgivaren i statliga och sysselsätts

kommunala bolag, etc.

och alienation

Anställningslöshet

Sällan har en så orimlig tes vunnit sådan och på sina håll tilltro,

uppmärksamhet,

som att historien har tagit slut. Den kapitalistiska marknadsekonornin

Fukujamas hade visat sin överlägsenhet Fukujama när den sovjetkommunistisslutgiltigt påstod

ka hade rasat samman. Marknaden klarar sig dock inte utan upp-

planekonomin

från andra, mera effektivt identitetsskapande institutioner. Detta har

backning

av en lång rad författare från Adam Smith och framåt. Smith ägnade för

påpekats

i sin åt att diskutera marknadsstödjande institutioner.

övrigt stort utrymme Inquiry

l är emellertid Marknaden i kris eftersom Familjen är satt på undantag, Gud

dag

har abdikerat liksom håller att - vad är sanning, Nationen är

Vetenskapen på göra

SOU 1996: 151 Självanställningen -en ny form för förvärvsarbete 173

i upplösning, Konsten ger mest uttryck för uppgivenhet och Demokra-

desperation,

tin är i vanrykte och Folkrörelsetanken blott en blek av sitt forna

återspegling jag.

Anställningen är den institution som i dag gör att de flesta människor kan svara på frågan: Vem är jag?. (Jag är byråchefi AMS, verkställande direktör i Volvo, kassabiträde hos Ica, kulturredaktör DN - man är sin befattning). Det är för-

på

ståeligt att anställningsinstitutionen är högt värderad. Så vad ska man hålla sig till, nu när också Anställningen förlorar greppet? Enligt SCB Arbetskraftsundersök-

ningar försvann sexhundratjugotusen fasta jobb i Sverige mellan åren 1990 och

1995.

Samhället hålls ihop av sina institutioner. En grupp av samhällen med likartade institutioner kan man kalla en civilisation, till exempel den västerländska civilisationen. Institutioner förändras. Den intressanta egenskapen hos institutionerna är emellertid inte att de förändras när tiden passerar dem, utan att de, samfallt betraktade, förtunnas och åter förtätas i ett pulserande förlopp.

I utspädningsfasen förlorar gamla institutioner sin makt över sinnena snabbare än nya eller andra institutioner erövrar de gamlas plats. I ett sådant institutionellt vakuum befann sig Europa mot slutet av adertonhundratalet och fråga är om inte situationen är densamma i dag, inför nittonhundratalets utgång. Gud give att detta inte ger upphov till liknande paroxysmer som européema fick uppleva under första hälften av det här seklet.

i stor skala medför kollektiva

Institutionsupplösning identitetsproblem. Längtan

efter ledning och ledare växer. Frågor börjar ställas om tidigare självklarheter: Vem är jag?, Vilka är vi ?. Sökandet efter identitet tog sig för förra sekelskiftets européer uttryck i att somliga emigrerade till Amerika. Andra stannade hemma, blev socialister och fascister och åstadkom två världskrig.

En institution är en uppsättning av allmänt delade föreställningar, nedskrivna eller ej, om hur skilda angelägenheter bör arrangeras och hur olika fenomen hänger ihop. Kyrkans idé formerar till exempel faktiskt existerande kyrkosamfälligheter. Feodalistiska föreställningar formade livet på landet, och Skrået som institution avgjorde hantverkarnas plats i samhället och syn på sig själva.

Marx beskrev livfullt det förfrärnligande, den identitetsförlust, som följde i spåren av att hantverkama och jordbrukets söner och döttrar flyttade in i fabrikerna och proletariserades. Han bidrog emellertid själv till alienationen bland annat genom talet om falskt medvetande och med sin skoningslösa kritik av de religiösa institutionerna: Religion är opium för folket. Marknadsrelationer och materialism förtingligar människan och gör henne till en löneslav och till en främling för sig själv och andra, var Marx invändningar mot Adam Smiths osynliga hand.

När löneslavama nu befrias från sina bojor, minskar inte alienationen. Den ökar till en början. Vi står i sanning inför en intressant och omvälvande framtid av kollektiv ångest. Vilka är handlingsaltemativen? Hur kommer identitetstomrummet att fyllas och med vad?

- SOU 1996: 151 174 Självanställningen ny form för förvärvsarbete

Det förefaller som om vi är mitt uppe i ett kvalitativt utvecklingsbrott av samma dimension som industrialismen en gång medförde. Tekniska och teknologiska

adertonhundratalet och tidigare ledde till vad man kan kalla en

förändringar på

institutionell revolution under nittonhundratalet. Mekaniken och arbetsfördelningens

andra institutionerna Anställningen och Aktiebolaget och med logik gav oss bland dem Fabriken och den hierarkiska samt Facket. Skråinstitu-

organisationsprincipen tionen, och Naturahushållningen blev satta på undantag.

Legoarbetet

Teknikdrivna institutionella förändringar har medfört att tre procent av befolk-

med åttio ä nittio procent för hundrafemtio år sedan, numera har sin

ningen, jämfört

utkomst av har varit så framgångs-

jordbruk. Myndighets/ Förvaltningsinstitutionen

rik senare tid att cirka procent av de förvärvsaktiva är engagerade av den

på fyrtio

arbetsgivaren med den som mönster, jämfört med runt tio procent år 1950.

offentlige

Vad stort sker, sker tyst och obemärkt. Det vi nu diffust börjar uppfatta är en ny,

revolution, IT-revolutionen, som innebär att våra föreställningar

teknikgenererad

om de institutioner som dominerar arbetsmarknaden, nämligen Anställningen, Facket, och kommer att revideras. Nya

Företaget Myndigheten/Förvaltningen,

- institutionella blueprints - kommer att uppstå i spåren på

föreställningskomplex

en informationsteknik som sedan tid fortsätter att breda ut sig. (IT och datorer

lång

har en förhistoria av automation, telefon, radio, TV).

Med detta historiska kan existerande arbetslöshet förklaras med att de

synsätt

etablerade institutionerna inte med i den och tekniska och

följer fortgående mäktiga

De dominerade arbetsmarknadsinstitutionema är

teknologiska föränderligheten.

och i behov av och Problemen med

missanpassade revidering komplettering.

är att alienation och fattigdom ökar i den grupp som saknar

anpassningströghetema

fast anställning.

I vad mån och i vilken grad institutionell konstruktion är styrbar är en kontroversiell Det man säkert kan är att vi ännu inte har uppnått det institutionella

fråga. säga

sluttillståndet. Det är dock svårt att sia om vad som ska komma istället för Anställ-

som dominerande form för arbetsköp, liksom om vad som kommer att

ningen

efterträda och våra etablerade föreställningar om Företag och Fack.

komplettera

är om för att minska alienationen i samhället har förutsebara effekter.

Fråga åtgärder

Men det är av yttersta vikt att hinder som finns för de anställningslösas möjligheter till via förvärvsarbete undanröjs. Och som som förlorat sitt fasta

försörjning många

och sedan etablerat som erfarit, stärks självkänslan och

jobb sig företagare

när man finner sig ha kontroll över sin egen försörj-

förtydligas jaguppfattningen

ning.

SOU 1996: 151 Sjâlvanställningen -en ny form 175

för förvärvsarbete

Försörjningsaspekten. Arbetslöshetsförklaringar

Analogt med kravet inom medicinens värld att ska som resultat av

terapin följa

och i teori - - kan man

vetenskap beprövad erfarenhet kedjan diagnos terapi, ställa kravet på arbetslöshetsbekämpande åtgärder att de ska bygga logiskt

på

sammanhängande orsak-verkan uppfattningar.

Här redovisas de fyra som den nationalekonorniska

arbetslöshetsförklaringar

fackkunskapen tror på. Syftet är att visa att åtgärder som ter relativt

sig förnuftiga

en arbetslöshetsförklaring inte alls passar till en annan förklaring. som

Åtgärder

vidtas utifrån diagnosen för svag samlad efterfrågan har till exempel inga som helst förutsebara effekter på dåligt fungerande arbetsmarknad. Och om marknaden fungerar dåligt, kommer också centralistiska i att hålla

åtgärder syfte

nere priset arbete att få den att fungera ännu sämre.

på

Utbredd ekonomisk liknöjdhet och konjunktur

Keynes har övertygande argumenterat för att arbetslöshet, (eller rättare undersyssel-

sättning av resurser, unempl0yment) kan förekomma även på en välfungerande

marknad - en marknad med rättvisande två orsaker till

prisbildning. Keynes såg arbetslöshet, nämligen dels konjunkturvariationer, ( business cycles) dels

traditionsförklarad allmän ekonomisk liknöjdhet, oberoende av konjunktur. Problemet i båda dessa fall han som för svag samlad efterfrågan. Som i

såg vanligt

ekonomkretsar utgick Keynes i sina analyser från ceteris att

paribus postulatet;

marknaderna fungerar enligt allmän jämviktstänkandet, det vill att de antas

säga

fungera väl. Det är denna marknadspremiss som den rationella för

utgör grunden

keynesianska åtgärdsförslag.

För höga löner och felaktiga löner

Vid sidan av Keynes två varianter; tradition och förekommer två

konjunktur, ytterligare arbetslöshetsförklaringar bland ekonomema. De är för höga löner (klassisk arbetslöshet) och dåligt fungerande arbetsmarknad. Den bland

experterna vanligaste förklaringen till för höga löner är att finner det

arbetsköpare

förmånligt att betala bättre än vad de egentligen skulle behöva. Skälet är att man antas få ut mer arbete per lönekrona i så fall. Arbetsköparna betalar således löner som med ekonomiskt språkbruk inte är marknadsklarerande. De för höga lönerna lockar fram ett extrautbud av arbete som inte har

efterfrågas. Tankegången givits

namnet löner även den

effektivitetslönehypotesen. Diagnosen för höga postulerar välfungerande marknader.

- SOU 1996: 151 176 Självanställningen ny form för förvärvsarbete

I

Med specifikt till lönerna, är skillnaden mellan för höga löner och

hänsyn

dåligt fungerande arbetsmarknad att lönerna, (eller snarare priset på arbete, eftersom lön är inkomst av anställning och mycket arbete utförs av andra än anställda) i det första fallet uppfattas som för höga, i det andra fallet som felaktiga. Snedvriden arbete är synonymt med uttrycket dåligt fungerande

prisbildning på

arbetsmarknad. Felaktiga löner betyder att somliga löner är för höga, andra för låga.

Felaktiga löner är detsamma som felaktiga relativpriser på arbete. Felaktiga löner

ger inte bara arbetslöshet. Snedvriden prisbildning på arbete innebär också

felallokering och misshushållning av humankapitalet, även den del därav som inte

är arbetslös. Med felaktiga löner är det inte logiskt möjligt att bilda sig en

om hur och utbud arbete skulle se ut om marknaden i

uppfattning efterfrågan på

stället fungerade väl. att arbetslösheten till exempel förklaras av ett

Uppfattningen

överutbud, som i effektivitetslönefallet, är därför ogrundad om stora skevheter i

prisbildningen förekommer.

marknader - med rättvisande -

På välfungerande prisbildning styr priserna

resurserna dit där de bäst behövs. Detta kallas ekonomspråk för prisets alloke-

på

ringsfunktion. Priserna bestämmer också hushållningen, så att det inte efterfrågas för mycket av sådant som är knappt eller slösas med det.

fungerande marknader utmärker sig således av konstlade prisrelationer;

Dåligt

felaktiga priser. Felaktiga priser har en lika effektivt styrande effekt som rättvisande

Men resurserna och de att det

priser. styrs till fel ändamål felaktiga priserna gör

slösas med sådant som borde vara dyrt, och snålas in på sådant som borde vara

billigt. Om detta kan man ha ekologiska invändningar som kanske är lika allvarliga

som invändningen att befolkningen till höga kostnader får en miserabel välfärd.

Ett exempel felaktiga priser, bland många som skulle kunna dras fram, är hur

på

föddes upp i det forna Sovjet. Alla priser var där centralt bestämda,

hushållsgrisen

till bröd och fodersäd. Prisrelationen mellan bröd och

exempel priserna på på

fodersäd var emellertid sådan att det var ekonomiskt fördelaktigare för hushållsgrisens att föda grisen bröd istället för fodersäd. De samhälleliga

ägare upp på

välfärdsförlusterna av felaktiga i det forna Sovjet var mycket stora.

prisrelationer

Och är om kommer sig efter den gigantiska

frågan naturmiljön någonsin att repa

felallokering och misshushållning som de centralbestämda priserna gav upphov till.

Den direkta arbete i Sverige är i stor utsträckning centralt

prissättningen på

dirigerad. Indirekt är marknaderna för arbete dessutom synnerligen påverkade av att

kringvillkoren för köp och försäljning av arbete bestäms av lagstiftning och av andra än och säljarna. Diagnosen dåligt fungerande arbetsmarknad ligger nära köparna

till hands. Vi har alltså att räkna med felaktiga relativpriser och som konsekvens

därav felallokeringar av det mänskliga kapitalet och misshushållning av det.

visar sig tydligt i den höga arbetslösheten. Det framgår inte lika

Misshushållningen

klart att det också rnisshushållas med den del av arbetskraften som inte är arbetslös. Ett tecken bland många på misshushållning av den senare gruppen är att det talas om

Självanställningen -en ny form för förvärvsarbete 177

brist på civilingenjörer. Ett tecken på felallokering av i stort är att

humankapitalet

det inte förefaller löna sig att studera och att studierna styr in på och

lågproduktiva,

ur försörjningssynvinkeln osäkra områden. Den samlade effekten av felaktiga priser

arbete är trendmässigt avtagande ekonomisk tillväxt.

på

Vad händer ifall marknaden de facto fungerar dåligt, men åtgärder mot arbetslösheten sätts in utifrån diagnosen att lönerna är för höga? Svaret är att om man lyckas pressa tillbaka reallönema överlag, så kommer av det skälet arbetsmarknaden inte att fungera bättre. Lägre priser på en dåligt fungerande marknad leder i stället till förstärkt misshushållning.

De lönenedpressande åtgärdemas effekt arbetslösheten är svår att förutse, om

på

premissen om välfungerande marknad inte gäller. Detsamma kan sägas om åtgärder för att stärka den samlade efterfrågan på en dåligt fungerande marknad.

Nationalekonomiska, empiriska analyser av samband arbetsmarknaden, till

på

exempel mellan skatter och tillväxt eller lön och produktivitet, baseras dock för det mesta på postulatet om välfungerande marknader, eller med andra ord, på

att allmän-jämviktsvillkor är för handen. Med denna premiss hade

förutsättningen

man erhållit likartade resultat om studierna, i stället för i Sverige, hade gjorts i det forna Sovjet. Det vill säga att de empiriska resultaten blir teoretiskt svårförklarliga. Skatter förefaller till exempel inte påverka tillväxten på något bestämt vis i redovisade empiriska studier.

Det skulle föra för att här redovisa och kommentera alla orsaker till att den

långt

svenska arbetsmarknaden fungerar dåligt. Orsakerna kan emellertid grupperas. Det

rör sig antingen om marknadsmisslyckanden eller om regleringsmisslyckanden och centraldirigerad prisbildning på arbete, eller om en blandning av marknads- och

regleringsmisslyckanden. Det finns nog ingen seriös, fristående ekonom som skulle vilja anta utmaningen att leda i bevis att den dåligt fungerande svenska arbetsmarknaden har sin främsta orsak i marknadsmisslyckanden.

Den svenska arbetsmarknaden fungerar dåligt. Arbetslösheten botas då inte med att trycka ner lönerna eller späda på den samlade efterfrågan. Strukturella föränd-

ringar måste prioriteras. Kostnaderna för den felaktiga prisbildningen kommer

annars att fortsätta växa.

Konjunkturarbetslöshet och strukturarbetslöshet

Mot denna bakgrund kan ekonomernas huvudförklaringar till arbetslösheten omgrupperas från fyra till två, nämligen att marknaden är, respektive inte är, väl-

fungerande. Klassisk arbetslöshet (effektivitetslönevarianten) plus de två keynesian-

ska arbetslöshetsvarianterna utgår från att marknadsvillkor gäller. Således behövs inga strukturella förändringar. Det är bara om marknaden ses som dåligt fungerande som strukturella åtgärder behöver sättas in.

- SOU 1996: 151 178 Självanställningen ny form för förvärvsarbete

En ytterligare förklaring: arbetstiden är för lång

Det är en allmänt omfattad självklarhet att förvärvsarbete normalt utförs av fast anställda medarbetare i företag och förvaltningar. Självklarheten i denna norm gör det svårt att komma tillrätta med arbetslösheten eftersom den står ivägen för deras förvärvsarbete som saknar fast anställning, de anställningslösa. Tanken att arbete sker i anställning får stöd i de svenska erfarenheterna av växande arbetslöshet under nittiotalet. Mellan 1990 och 1995 försvann som redan närrmts sexhundratjugotusen fasta jobb netto. Detta bortfall av tillsvidareanställningar förklarar helt och hållet

ökningen av uppmätt arbetslöshet. Självklarheten att arbete utförs i anställning gör

det förståeligt att arbetstidsförkortning förespråkas som en metod att sänka arbetslösheten. En lagreglerad arbetstidsförkortning skulle innebära att fler finge

anställning, är tanken. Genom att dela på jobben skulle anställningslösheten

minska och därmed arbetslösheten.

De flesta, för att inte säga nästan alla, tongivande ekonomer ställer sig avvisande till förslaget om arbetstidsförkortning som medel mot arbetslösheten. Den väsent-

ligaste invändningen mot lagreglerad eller kollektivavtalad arbetstidsförkortning är

att prisbildningen på arbete skulle snedvridas ytterligare. Marknaden skulle därigenom med andra ord komma att fungera ännu sämre än vad den redan gör.

Det sagda får räcka för att motivera att sortera bort för höga löner och keynesi-

ansk undersysselsättning som diagnoser på arbetslösheten i Sverige. Kvar står

konjunkturarbetslösheten mot strukturarbetslösheten, där arbetstidsförkortning bland

fastanställda kan ses som en icke marknadskonfonn terapi, baserad på den senare

diagnosen.

och taktik i

Strategi arbetslöshetsbekämpningen

För att lyckas, måste åtgärder och strategier som syftar till att få ner arbetslösheten vara effektiva, men dessutom socialt acceptabla och legitima. Det är emellertid svårt att tänka sig någon effektiv åtgärd som är helt okontroversiell. Så motstånd måste därför alltid Möjligheterna att få igenom effektiva varierar dock

påräknas. åtgärder

med situationens allvar och vald strategi.

med

En status quo strategi

Anses arbetslösheten vara konjunkturell, blir åtgärdemas inriktning att söka späda

på efterfrågan för att upprätthålla sysselsättningen i konjunkturdalarna. Sådana

åtgärder är knappast socialt kontroversiella därför att de i blott ringa omfattning

SOU 1996: 15 l Självanställningen -en ny fann för förvärvsarbete 179

förväntas Vare sig individer eller strukturer behöver

störa status quo i förvärvslivet. förändras. De invändningar som är av teknisk/ekonomisk natur, till exempel

görs

risken för okontrollerad inflation eller svårigheterna med timingen.

Hjälpstrategin

Klassificeras arbetslösheten som strukturell, står tre strategier till buds.

principiellt De år raseringsstrategin och kompletteringsstrategin. hjälpstrategin,

Hjälpstrategin från att individen behöver hjälp att anpassa sig till existeran-

utgår

de strukturella och institutionella ramar. Individen ska tillföras hon eller han

något

saknar, till eller kapital, för att kunna arbeta på de villkor som

exempel kompetens

är gällande i förvärvslivet. Om individen inte kan anpassas eller anpassa sig, klassificeras den som tillhörande en svag eller utsatt grupp. Då krävs ytterligare

hjälpinsatser. När inte heller de lyckas, blir förtidspensionering ofta lösningen på Strategin av många och ifrågasätts av få. Skepsis mot

problemet. förespråkas

omfattning börjar dock breda ut sig. Invändningar som kan riktas hjälpstrategins

emot den är att den inte visat sig framgångsrik på senare år, om man ser till gjorda

insatsers storlek, samt att den i längden gör många hjälpbehövande hjälpberoende.

Med arbetslöshet ställer dessutom så stora krav statskassan att

hög hjälpstrategin på

den måste modifieras av det skälet. Den individinriktade hjälpstrategin

antagligen

är dock ett traditionellt inslag i svensk arbetsmarknadspolitik.

En i med är AMS De allra

åtgärd, linje hjälpstrategin, fönnedlingsverksamhet.

flesta som tillsätts, dock vid sidan av AMS. Andra åtgärder är olika fonner

jobb går

av utbildning och kompetensutveckling. Om detta kan sägas att arbetslöshetsbe-

instanser olika håll är skeptiskt inställda. Utbildning som metod att

kämpande på

arbetslösheten - tror och inte i

långsiktigt bekämpa ingen på det; inte i Stockholm Bryssel, (citat ur rapport till Länsstyrelsen i Stockholm, 17/3 -96: Anställnings-

löshet och arbetslöshet- intervjuer angående anställningslösasförvärvsmöjligheter

av Bo Persson).

Raseringsstrategin

innebär som sagt av individen till existerande strukturer.

Hjälpstrategin anpassning

från tanken att strukturerna politiska beslut i ett slag

Raseringsstrategin utgår genom

ska till individerna och dessutom göras marknadskonforrna så att

anpassas

arbete blir rättvisande. är avreglering av

prisbildningen på Exempel på åtgärder

av arbetstidslagstiftningen, förbud mot centralistisk

anställningsrätten, förändring

180 Självanställningen - SOU 1996: 151

ny form för förvärvsarbete

lönebildning och lönesättning, förbud mot karteller, förbud mot förbundsvis

löneföljsamhet, uppgivande av inkomstbortfallsprincipen i ersättningssystemen, etc.

Raseringsstrategin har inte heller den varit Den är högeligen socialt

framgångsrik.

kontroversiell. Och den är sårbar på grund av sin revolutionära och med nödvändighet centralistiska infallsvinkel. Förespråkama för raseringsstrategin har inte förstått att det inte går till på samma vis att avveckla gamla, som att etablera nya, regler och strukturer. Avveckling förutsätter metoder att ta sig förbi hinder som inte finns i

nyetableringsfallet.

Kompletteringsstrategin

Paradigmskiften inom vetenskapens värld sker inte som följd av att gamla teorier

utsätts för angrepp, utan på grund av att nya synsätt uppträder som kommer gamla synsätt att te sig förlegade. Man kan säga att det nya paradigmet äter upp det gamla.

Analogt bygger kompletteringsstrategin mot arbetslösheten på tanken att öppna för,

eller släppa in, nya strukturer på förvärvslivets område som efterhand kommer att ersätta de uttjänta strukturerna. Lokala initiativ med autonoma medarbetarlag och därtill kopplad lokal kontroll över lönevillkoren är ett existerande exempel med evolutionär strukturell spridningspotential.

En strukturell som skulle underlätta de anställningslösas

komplettering

förvärvsarbete och som dessutom bör ha betydande potential är självanställningen.

Självanställningen bygger som nämnts på tanken att separera företagandet från

företaget. S jälvanställningen skulle, rätt utformad och förespråkad med hänsyn till legitirniteten, kunna bidra till ett stort uppsving i förvärvsintensitet bland de

anställningslösa.

Slutord

Arbetslöshetens orsaker kan vara specifika. Man ska dock hålla Havamals ord i minnet:

Halt man rider handlös går vall

döv man i drabbning duger

blind man är bättre än bränd lik är till intet gagn

Man behöver inte vara perfekt för att vara till nytta och glädje för sig själv och andra.

SOU 1996: 151 Självanställningen -en ny form för förvärvsarbete 181

Vad i storstadsområdena väger de generella orsakerna

gäller segregerade grupper

än de som förklaring till den höga arbetslösheten. De generella

tyngre specifika

orsakerna arbetsmarknad) drabbar dessutom segregerade samt

(dåligt fungerande

och utsatta extra hårt relativt övriga. Men en dåligt fungerande svaga grupper arbetsmarknad arbetslöshet överlag, även om det finns metoder att dölja

producerar

den. ligger därför inte i första hand i att

Lösningen på arbetslöshetsproblemet

arbetslöshetens specifika orsaker.

undanröja

Ovan har nämnts de två ekonomiska huvudförklaringarna till arbetslöshet, och struktur. Min tolkning av den svenska situationen ger till

nämligen konjunktur

resultat att vi har en fungerande arbetsmarknad, det vill säga struktur-

dåligt

som tar i missvisande priser. Jag har därför argumenterat för att

problem sig uttryck

strukturella, framför åtgärder. Anledningen är att effekter-

prioritera konjunkturella

na av inte kan förutses om marknaden (strukturerna) funge-

konjunkturella åtgärder

rar så dåligt som den svenska. Vad strukturella har två strategier ställts mot varandra; anpassning

gäller åtgärder

av individerna till existerande strukturer samt förändring av strukturerna för att individer. Vilken av de två strategiema som förespråkas är bland passa existerande annat en Ser man ett stort värde i att bibehålla existerande struk-

värderingsfråga.

Om existerande strukturer inte turer, väljs hjälpstrategin - att anpassa individerna. värdesätts lika eller om man inte tror möjligheter att

högt, på hjälpstrategins

reducera eller anser att är för högt, vill man

arbetslösheten, hjälpstrategins pris

kanske rasera existerande strukturer. Det förefaller besvärligt att nå politisk enighet

i dessa värderingsfrågor i Sverige.

Därför har en syftande till

jag förespråkat tredje strategi, kompletteringsstrategin,

att underlätta företagande och förvärvsarbete i den växande gruppen anställningslösa. har konkretiserats med en skiss till en ny kallad

Strategin företagsform,

Det som talar för en i konkurrens med de

självanställning. kompletteringsstrategi

båda andra är dels att den är effektivare än Dels väcker

strategiema hjälpstrategin.

den mindre och motstånd än raseringsstrategin. Det sagda

politiskt ideologiskt

innebär inte att vikt än vad den hjälpstrategin bör överges. Men den bör ges mindre i dag har.

för med två alienationsproblemet och försörj- Anställningslöshet sig problem;

I ett samhälle som det svenska, i stark institutionsupplösning, är

ningsproblemet.

den fasta för den starkast institutionen. Vad

anställningen många identitetsskapande

för och självkänsla, kan man

gäller fastanställningens betydelse jaguppfattning

emellertid om skillnader mellan boendesegregerade och andra anställnings-

fråga sig

lösa. Å bör inte de förra vara mer alienerade av att sakna fastanställning. De

priori

lever ofta nära etniskt lika personer i samma

boendesegregerade ju geografiskt

omständigheter.

Vad beträffar torde dock de segregerade grupperna vara

försörjningsproblemet

eftersom de har svårare eller anpassas, till i en svårare situation, att anpassa sig,

- 182 Självanställningen ny form för förvärvsarbete

rådande strukturer på arbetsmarknaden än andra. Relativt övriga missgynnas alltså

till exempel invandrare av storskalig satsning på hjälpstrategin och bör ha relativa

fördelar av strukturförändringar. Sammanfattningsvis borde de boendesegregerade grupperna ur försörjningssynvinkeln ha extra mycket att tjäna på förändringar och kompletteringar som kommer

den svenska arbetsmarknaden och prisbildningen på arbete att fungera mindre dåligt. S jälvanställningen kan visa sig vara en innovation som leder till förbättring.

SOU 1996: 151 Miljöer för arbete och företagsutveckling 183

för arbete och

Miljöer företagsutveckling

Anders Törnqvist & Lisbeth Birgersson , Chalmers Tekniska Högskola

Vilken betydelse har den byggda miljön i utsatta bostadsområden för etablering av

småföretag och andra sysselsättningsskapande verksamhet? Visst är det viktigt med

tillgång på billiga, välbelägna lokaler. Detta nämns ofta som en viktig faktor för

etablering och utveckling av småföretag, vid sidan av de primära förutsättningarna

- och

efterfrågan på företagets produkter, egen företagarkompetens startkapital (Bruno & Tyebjee, 1982). Men det behövs också nätverk av stödjande kompetens

för att småföretag skall komma igång och utvecklas. Samtliga dessa faktorer bör helst finnas inom ett begränsat geografiskt område. Därför menar många forskare

att olika regioner har olika förutsättningar att stimulera nyföretagande och

företagstillväxt.

Så det är för det första viktigt i vilken region de utsatta bostadsområdena finns.

Storstadsregionema uppvisar vanligen den högsta frekvensen nyföretagande

(Johannisson & Bång, 1992). Där finns människor med högre inkomster än

genomsnittet, efterfrågan på nya produkter och tjänster, en kulturell mångfald och

inte minst andra större och mindre företag. Men småföretagsorter som

många

Gnosjö och Anderstorp visar för det andra att den mindre ortens överblickbara sociala och fysiska miljö också har betydelse. I dessa orter har företagarna lätt för att spontant råka på varandra, inte bara i industriområdet utan också i samhället för

övrigt. Den lokala miljön erbjuder och synliggör ett nätverk av branschkolleger,

förbilder och rådgivare som är viktiga för småföretagandet.

Den byggda miljön har nämligen inte bara den praktiska funktionen att erbjuda

lämpliga, prisbilliga lokaler, utan bidrar också på längre sikt till att symbolisera och förmedla en kultur, som kan vara mer eller mindre gynnsam för arbete och entreprenörskap. Som det nu är har vi lättare att vänta oss små, dynamiska dataföretag i täta innerstadskvarter eller i äldre industriornrådens omvandlade byggnader än i källarvåningen på ett lamellhus i en 70-talsförort, även om lokalerna som sådana

kan vara likvärdiga.

Det finns således ett samspel mellan social och fysisk miljö. I den här uppsatsen redovisar vi resultaten av några studier av småföretagsamhetens samspel med stadens bebyggelse och försöker tillämpa dem på frågan om hur man kan främja företagsamhet i utsatta bostadsområden. Tillgång till en bred mångfald av lokaler i olika storlekar och prisklasser och i överblickbar närhet av varandra förefaller vara

en viktig förutsättning.

184 Miljöer för arbete och företagsutveckling SOU 1996: 151

Vi ger också exempel på hur samarbete för att förbättra den byggda miljön kan stimulera gemensamt handlande på andra områden. Det gäller uppbyggnad av

småföretagsmiljöer i äldre industribyggnader, men också förändringsarbete i stora

industriföretag och varsam förnyelse av bostadsområden. Miljöförändringar

engagerar ett praktiskt och lättfattligt sätt och förstärker det som är

många på

gemensamt bland människor på en plats. Miljön blir en bärare både av tradition och förhoppningar om en bättre framtid.

är och rörliga Småföretag expansiva

Går det att skapa nya företag och arbetstillfällen inom utsatta bostadsområden? Säkerligen det, men det är också viktigt att göra klart för sig att det enskilda

går

företaget troligen inte kommer att stanna där det en gång startades. Studier av

småföretagsutveckling vi gjort i Göteborg och Trollhättan visar på stor rörlighet

mellan olika lokaler och områden, oftast förenad med expansion och förbättrade förhållanden. Från källarlokaler och garage i bostadsområden flyttar nystartade företag till billiga lokaler i äldre arbetsområden, ofta i flera omgångar. På längre sikt flyttar vissa företag till egna byggnader i modernare områden.

Under en 1989-1992 förändrades sålunda användningen i hälften av

treårsperiod

drygt 300 lokaler i Trollhättans nio småindustriområden (Tömqvist,- 1995). Småföretag startades och lades ner, korn från bostadsområden och stadscentrum, flyttade mellan de olika områdena och flyttade ut till andra orter. I intervjuer med ca hundra företagare som flyttat in i ornrådenas lokaler under perioden uppgav en stor majoriet nära 70 %, att det främsta motivet var behov av större och bättre

på

lokaler. Lokalstorleken och lokalstandarden, mätt i byggtaxeringsvärdet, ökade också i motsvarande omfattning. De flyttande företagen, som var små med i genomsnitt 7 anställda, ökade även i 42 % av fallen sin sysselsättning. Detta skall jämföras med att under perioden, som innefattade den stora fastighetskrisen och

i början av 1990-talet, minskade sysselsättningen överlag bland

lågkonjunkturen

företagen i Trollhättan, men främst i större företag.

Man bör hålla i minnet att de flesta småföretag inte växer utöver en viss gräns. Men deras bidrag till sysselsättningen är ändå betydelsefullt. Av en aktuell studie

av dynamiken i svenskt näringsliv framgår att småföretag ( 200 anställda), trots stor omsättning nystartade och nedlagda företag, svarade för nära 70 % av

på

nettoökningen i sysselsättningen under senare delen av 1980-talet (Davidsson, m

fl, 1994).

Närmare studier av vilka områden som de flyttande företagen föredrog i

Trollhättan visade bl a på planeringens och fastighetsförvaltningens betydelse

(Törnqvist & Birgersson, 1995). Det var främst två områden bland totalt nio som attraherade de expansiva och rörliga företagen, ett modernt SO-talsområde samt ett

SOU 1996: 151 Miljöer för arbete och företagsutveckling 185

äldre, f d storindustriområde. Ett annat, likaledes äldre f d storindustriområde, förlorade i gengäld flera av sina småföretag. Skillnaden föreföll bestå i dels

bebyggelsens fysiska egenskaper, dels fastighetsägarnas inställning och arbetssätt.

Det mindre attraktiva området hade stora, djupa byggnader som innebar svårigheter att utforma lokaler för småföretag. Men området som helhet

lämpliga, lättillgängliga

var också slutet och svårtillgängligt. Det fanns planer på att exploatera delar av området och angränsande mark för bostäder och service, vilket skapade oro bland

för områdets framtid som en robust och expansiv företagsmiljö.

småföretag

Det attraktiva, äldre området förvaltades av en mindre fastighetsägare, som aktivt rekryterade hyresgäster och med små medel byggde om sina lokaler för deras behov. En ny vid en lättillgänglig, ny infart annonserade ut området, som

kontorsbyggnad

in erbjöd ett brett utbud av lokaler i olika storlekar och hyresnivåer.

längre Fastighetsägaren eftersträvade en sammansättning av hyresgäster som dels gav en

attraktiv, karaktär åt området, dels möjliggjorde ett lokalt utbyte av

expansiv

och tjänster bland företagen. Konsultñnnor kunde hjälpa hantverks- och

produkter med ekonomi och marknadsföring. Andra företag hjälpte till med småindustriföretag och Fastighetsägaren kunde själv hjälpa nystartade transporter ombyggnadsarbeten.

företag att bedöma ekonomin, upprätta en enkel budget och erbjuda

genom

startkostnader. I Trollhättan fanns också andra större

trappstegshyra som gav låga ett kommunalt industrihusbolag och stora bygg- och fastighetsförefastighetsägare,

och resurser också uppskattades av vissa typer tag, vars breda utbud professionella

av företag.

Hinder för ett brett utbud av småföretagslokaler

De nämnda studierna av småföretagens flyttningar tyder på vikten av mångfald,

såväl av lokaler av olika storlek och prisklass som av olika typer av fastighetsför-

för att skall kunna starta och utvecklas. De senaste åren har

valtning, småföretag

inneburit vakanser och överskott främst moderna kontorslokaler. Det hindrar inte

på

att det finns hot mot prisbilliga lokaler för mindre verk-

samtidigt mångfalden

samheter. Vi tror att bristerna gör sig gällande redan i bostadsområdena och i

blivande företagares uppväxtmiljöer.

brukar strukturella och kulturella faktorer bakom

Småföretagsforskare skilja på entreprenörskap och nyföretagande. Befolkningens sammansättning, tillväxt,

utbildning och inkomstnivåer, befintlig näringslivsstruktur, kommunikationer,

mm är strukturella faktorer som påverkar marknad och resurser för

bebyggelse

Kulturella faktorer är mer komplexa i sin påverkan. Man talar om

företagande.

individuella faktorer, såsom behov av frihet och av att prestera något. Förebilder inom livsstilar och livsformer inom områden och befolknings-

den egna familjen,

grupper är andra faktorer.

186 Miljöer för arbete och färetagsutveckling SOU 1996: 151

I en intressant studie för att undersöka förhållandet mellan dessa typer av faktorer kommer Davidsson (1993) fram till resultatet att det finns ett samband mellan bägge typerna i olika svenska regioner. I regioner med stort nyföretagande är både de strukturella och kulturella faktorerna gynnsamma. Där finns en köpstark marknad,

kapital och samtidigt som befolkningens livsstil och inställning är

rådgivning

gynnsamma för företagsamhet. Stockholmsregionen är ett positivt exempel, medan

typiska bniksorter ofta uppvisar sämre värden på flera av faktorerna. Men det skall också nämnas att de kulturella variationema mellan olika regioner är ganska små. Författaren framhåller att i Sverige som helhet finns övervägande positiva attityder

till företagande.

Som vi antydde inledningsvis har bebyggelsen i ett område både strukturell och kulturell betydelse. I många flerbostadsområden saknas källarutrymmen, bodar,

tillgängliga uterum, som fungerar som övergångszoner för ungdomar och vuxna

mellan hobby och arbete, mellan bostad och arbetsplats. Bondesarnhällets

och sammansmältning av arbete och fritid har

mångsyssleri småföretagsamhetens

inte kunnat få fotfäste i dessa områden.

I många äldre bostadshus finns lokaler i markplanet som tidigare använts för

butiker och hantverkare. Men detta bestånd har på senare tid decimerats.

småföretag,

Lokalerna tas i anspråk för de boendes behov. Det behövs ökade utrymmen för avfallshantering, lägenhetsförråd, tvätt och motion. Ett skäl är också att fastighetsförvaltaren ofta drar för besväret att blanda olika av hyresgäster. Små-

sig typer företag ofta som arbetskrävande och riskabla i relation till de hyresintäkter

uppfattas

de kan ge (Strömgren, 1995).

Miljonprogrammets bostadsområden blev medvetet storskaliga och enfunktionella. Arbete och service hänvisades till särskilda områden. Försök att i efterhand etablera bland bostäderna i ett av Göteborgs 60-talsområden, Gårdsten,

arbetsplatser

stötte på många problem (Mattsson, 1981, Mattson m fl, 1983). Företag drog sig för

att som pionjärer etablera sig i nya områden, längre ut från de centrala stadsdelarna (Sandahl, 1980). Det var svårt och dyrt att inrätta lämpliga lokaler i bostadshusen.

Hälsovårdsnonner, planbestärmnelser och ñnansieringssystem hindrade. Företagen,

bageri, charkuterifabrik, syfabrik, m fl, tröttnade och valde tillgängliga och störningståliga lokaler i andra, mer centralt belägna arbetsområden. Det finns också

exempel på att stora bostadsföretag motsätter sig etablering av småföretag i sina

områden, därför att de skulle konkurrera med detaljhandel och hantverksföretag i de butikscentra i närheten som ägs av samma bolag. (Planera Bygga Bo, 1995:2).

Risken för att småföretag nära bostadsbebyggelsen skulle störa boende genom buller och hälsofarliga utsläpp är vanligtvis dock inte särskilt stor. I stadsdelen Gröndal i Stockholm finns ett stort antal småföretag i bostadsnära lokaler, källare,

verkstäder En studie för att undersöka risken för miljöstömingar

garage, på gårdar.

visade på mycket få klagomål. Buller och luftföroreningar som kunde konstateras

härrörde praktiskt taget helt från genomfartstrañk i närheten (Törnqvist, 198la).

SOU 1996: 151 Miljöer för arbete och företagsutveckling 187

Som det ofta framhålls utgör de nya småföretagen i allt mindre utsträckning bullrande och rykande verkstäder utan ägnar sig snarare åt tj änsteproduktion. Redan

i dag finns betydligt mer än 70 % av jobben arbetsplatser med en övervägande

på

lokal marknad. De flesta arbetsställen är små, med serviceinriktade och personalintensiva verksamheter (Giertz & Reitberger, 1995). Förhoppningar väcks om ökade

möjligheter att integrera arbete och boende. Nya bostadsprojekt i Nyköping och Helsingborg har planerats med lägenhetsutfomming och teleteknisk installation som

möjliggör distansarbete och egen företagsamhet i anslutning till bostaden. I äldre arbetsområden kan man finna exempel på företagare som mer eller mindre officiellt integrerar arbete och boende. En reklamfotograf, en datakonsult, ett litet handelsföretag hyr en rymlig lokal i ett industriområde där också en bostad diskret kan inredas.

Men allt detta innebär inte att det skulle vara enkelt att tillåta företag i bostadsområden som tidigare inte haft några.

Den nya plan- och bygglagen har i vissa avseenden gett ökade möjligheter att enkelt ändra bebyggelsens utforrrming och användning. Men då krävs att grannarna och andra berörda godtar ändringarna. Även om många småföretag är föga störande för omgivning och i flera fall kan upplevas som ett tillskott till bostadsområdets miljö och service, finns rädslan för besvärande buller och trafik i framtiden, vilket i praktiken kan göra det svårt att ändra eller frångå planbestämmelser som endast tillåter boende. När väl lokaler för företagsamhet kan det vara svårt att

upplåtits

övervaka att inte nya, mer störande verksamheter flyttar in.

Det har gjorts försök bl a i Helsingborg med detaljplaner som integrerar boende och arbete. På en tomt har kunnat byggas både enfarniljshus och arbetslokaler. Tanken har varit att företagaren skall kunna bo intill sin verkstad. Men förhållande-

na förändras. Företag flyttar, makar skiljs, husen säljs. Ett nytt företag flyttar in som

stör familjen tomten, som nu inte har en relation till den aktuella verksamheten.

på

Våra studier av arbetsområden i Göteborg och Trollhättan tyder också på att vissa småföretagare har en kluven inställning till lokaler nära bostadsbebyggelse. Å ena sidan kan boende i närheten minska risken för inbrott, vilket är ett stort problem i många arbetsområden, där lokalerna vanligen står tomma på kvällar och helger. Å andra sidan vill många företagare känna sig fria från risken att störa kringboende, få och bli utsatta för restriktioner i sin verksamhet.

klagomål

Här behövs uppenbarligen fortsatta studier, både av vilka typer av företagslokaler som skulle behövas i bostadsområdena och av vilka former som kan användas för att juridiskt genomföra förändringarna och övervaka deras konsekvenser.

Men verksamhetsutrymmen och företagslokaler i själva bostadsområdet är bara

en del av det behövliga utbudet. Som framgått har många småföretag behov av flera lokaler under sin utveckling. Stadens äldre arbetsområden erbjuder ofta både gynnsamt läge och prisvärda småföretagslokaler, men utsätts också för fömyelsepla-

l ner som hotar mångfalden.

188 Miljöer för arbete och företagsutveckling SOU 1996: 151

Både i Stockholm och Göteborg finns exempel hur äldre centrala

många på

industri- och harrmområden omvandlats till köpcentra (Fältöversten, Östra

Nordstan), utbildningscentra (Lindholmen), moderna kontorskomplex (Hornsberg,

-Lilla Bommen) och bostäder (Norra Harnrnarbyharrmen) i vissa fall

Gullbergsvass integrerade med arbetsplatser (Eriksberg, Sannegårdshamnen).

I Stockholms aktuella översiktsplan 1996 förs återigen tankarna upp på att förnya och förtäta industriornråden för bostads- och kontorsändamål. Områdena

ytterligare

har attraktiva lägen nära vattnet, men är också betydelsefulla för många ytkrävande och verksamheter t ex byggvaruhandel. Små tjänste- och

transportberoende

inom data- och mediasektom har redan i viss mån ersatt de tyngre

handelsföretag

industriverksarnhetema. Det blir sannolikt svårt att få ekonomi i planerna på en omfattande för bostadsändamål, trots områdenas attraktiva lägen. Fastig-

förnyelse

heter skall sammanföras till större enheter och befintliga verksamheter lösas ut och evakueras, vilket belastar kostnaderna och skall betalas av bostadshyror. Vi menar dock att redan planerna som sådana utgör hot, som kan avskräcka från fortsatt

och i mindre skala, ett sätt som bevarar mångfalden och

upprustning omvandling på

bättre motsvarar företagsamhetens behov.

Kreativa för företagsutveckling miljöer

De återkommande omvandling av städernas äldre arbetsområden

planerna på de motstridiga värderingarna av dem. När vi inledde studier av Kungssten, avslöjar

ett arbetsområde i som började byggas ut i slutet av 1940-talet, ansåg

Göteborg

att området med sina småföretag i äldre byggnader var

några göteborgsplanerare

för inom en nära framtid (Törnqvist, 1987). I planerares och

moget rivning

ekonomers bedömningar av äldre arbetsområden framkommer fruktan för ond cirkel, stagnerande företag flyttar in i enkla, billiga lokaler och per-

där svaga, manentar ett fortskridande förfall (Johansson & Strömquist, 1979)

långsamt

I motsats till denna äldre områden visade studierna i Kungssten på

planerarsyn på

en bland företagen av de äldre, slitna lokalerna i området. Detta

hög värdering

avfärdas ofta med att dessa företag enbart är intresserade av lägsta möjliga hyra. Men detta är inte hela bilden. Företagen i Kungsstens sämsta lokaler visade sig vara

som kommit från ännu sämre lokaler, i t ex centralt

ganska unga, expansiva företag

visade sig också ha förmåga att i ett

belägna rivningsfastigheter. Småföretagama

utbud av olika alternativ välja lokaler så att deras brister har mindre allvarliga konsekvenser för deras verksamheter. Företag med små transportbe-

just exempelvis

hov kunde finna tillrätta i lokaler där för var

sig förutsättningar godsmottagning

mindre delade i de flesta fall företagens bedömning att

goda. Yrkesinspektionen lokalen i Kungssten representerade en betydelsefull förbättring. (Törnqvist, 1987)

SOU 1996: 151 Miljöer för arbete och företagsutveckling 189

Är det till och med så att just det som uppfattas som fysiska miljöbrister inte bara

kan kompenseras av andra faktorer utan tvärtom utgör positiva förutsättningar för företagsutveckling och kreativitet? Kulturgeografen Gunnar Törnqvist sammanfattar

sina studier av kreativa miljöer på följande sätt:

Den kreativa miljön kan beskrivas som kulturellt mångsidig, rik på originell

kompetens och präglad av goda kommunikationsmojligheter både inåt och utåt. För

de inre kommunikationerna tycks fysisk närhet ha stor betydelse. De kompetenser som behövs tar tid att bygga upp. För en betydande synergiejjfekt krävs mångfald och variation. Man kan också göra iakttagelsen att verksamheterna i den kreativa

miljön varför sig ofta är småskaliga. De utvidgas inte genom tillväxt utan genom

delning. Likformighet, och homogenitet bildar ingen bra grogrund för

uniformitet

kreativa processer. Andersson m H (1984), sid 116.

För kreativ förnyelse både när det gäller materiell och kulturell produktion behövs enligt Gunnar Törnqvist även något som kallas strukturell instabilitet. Den karaktäriserar en situation där det är svårt att förutsäga förändringar, utvecklingen kan få

okända förlopp. Det som från planerings- och kontrollsynpunkt upplevs som en

nackdel kan vara en förutsättning för att nya resurser skall frigöras och kombineras till nya mönster.

Det intressanta med dessa kännetecken kreativa är att de också skulle

på miljöer kunna negativa benämningar: trängsel, bristande enhetlighet och effektivitet,

ges

osäkerhet och konflikter. Som kan Kungssten och många andra

oordning, framgått

äldre områden faktiskt beskrivas i sådana termer.

Denna dubbla bild av den byggda miljön ger stort handlingsutrymme för att

även äldre bostadsområden. Fortsatt estetisk kontroll och enhetlighet behöver

förnya

är främst hur denna frihet att omvandla och berika

inte ges högsta prioritet. Frågan

den byggda miljön skall realiseras.

Att har ett behov av mångfald även i bebyggelsens utseende och

småföretagare

status av studier vi gjorde bland företagare i Trollhättan. (Törnqvist &

framgår

Birgersson, 1995) exempel: Ett företag som byggt nytt under högkonjunktu-

Några

ren eftersträvade medvetet rätt nivå byggnadsstandard och kvalitet för att ge

på

kunder och branschkolleger intryck av både soliditet och återhållsamhet. Men när

om tyckte trots detta att nybygget framstod som

konjunkturen slog platschefen

alltför och luxuöst. Några personer som nyligen startat en reklamfirma

påkostat

att deras jeansklädsel inte passade in bland konsultföretagen i ett nytt tyckte Chefen för ett litet verkstadsföretag som nyligen flyttat in i en företagscentmm.

år det så att lokalerna skulle vara sådana att det

några gammal byggnad uttryckte

både att ta emot en storföretagskund med ny SAAB och en

gick kostymklädd overallklädd kollega i en Toyota pickup.

190 Miljöer för arbete och företagsutveckling SOU 1996: 151

Iakttagelsema att företagens byggnader fungerar som signal och symbol för en

viss typ av företag bekräftades genom försök med sortering av fotografier

på

industrimiljöer (Törnqvist & Corander, 1996). Det visade sig att småföretagare i stor

utsträckning samma likheter och skillnader bland bilderna som planerama och

såg

sorterade dem i liknande grupper. Den karakteristiska skillnaden mellan grupperna var istället att småföretagare i stor utsträckning karakteriserade de avbildade miljöema i termer av verksamheter. De såg i bilderna små snickeriföretag och mekaniska verkstäder, stora industrikoncemer och familjeföretag, etc. Planerarna hade å sin sida fler och mer precisa uttryck för att beskriva den byggda miljöns egenskaper som sådana. De fäste sig vid bebyggelsens ålder, standard och skick.

Resultatet stämmer väl överens med andra miljöpsykologiska studier. Se t ex Canter (1977) och Rapoport (1982). Användare är intresserade av det praktiska och sociala utbytet de kan få av och i en viss miljö. Professionella bedömare gör mer

formella värderingar som är en följd både av yrkesträningen och yrkesuppgiften. Det

är planerarnas uppgift att bevaka många gruppers intressen och även ta ansvar för miljöns estetiska helhetsverkan. De reagerar både å egna och andras vägnar inför miljöer som ser alltför vanvårdade och förfallna ut.

Iakttagelsen att småföretagare använder och ofta flyttar inom en bred mångfald av lokaler av olika standard och storlek får i och med dessa studier ytterligare en dimension. Attraktiva lokaler för småföretagare innebär något mer än att de skall vara billiga och motsvara deras aktuella behov av utrymme och utrustning. De skall också motsvara deras egna kunders och kollegers uppfattningar om vad som är en

lämplig lokal för ett företag av deras storlek, status och Verksamhetsinriktning.

Vad som för planerare och andra iakttagare av äldre industribebyggelse i ett

statiskt, lokalt ter sig som äldre, slitna och mindre ändamålsenliga lokaler

perspektiv

framstår för den rörlige småföretagaren som intressanta alternativ till de lokaler han redan har.

Skillnader i uppfattningar och värderingar understryker behovet av att flera olika grupper får möjlighet att medverka i förändringar av den byggda miljön. Studierna bekräftar också bebyggelsens betydelse för att uttrycka och förmedla en kultur, som tex kan stödja småföretagsamhet och kollektiva verksamheter av olika slag. För att en entreprenörsanda skall utvecklas krävs tydliga exempel och synlig närhet till människor man kan lära av. Bebyggelsen bidrar till att ge identitet och överblick åt en livsform och kultur som man vill främja.

Såväl bebyggelse som livsfonner är synnerligen långlivade och ofta svårföränderliga företeelser. Den lätthet med vilken främst småföretagarna synes läsa av

bebyggelsens möjligheter att inrymma nya verksamheter och användningssätt tyder

ändå på att även mindre förändringar av den byggda miljöns utseende och

användning skulle kunna stödja framväxt av företagsamhet och entreprenörsskap i

utsatta bostadsområden. Men forskningen pekar på att dessa förändringar så fall

SOU 1996: 151 Miljöer för arbete och företagsutveckling 191

måste genomföras med aktiv medverkan från dem de berör, boende, småföretagare, anställda.

som ett led i en förändringsstrategi Fysiska miljöförbättringar

av den byggda miljön måste ske med andra insatser för att

Förändringar parallellt

resultaten skall bli bestående. Om inte upprustning av bebyggelsen åtföljs av sociala och ekonomiska förbättringar vidtar snart förfallet igen. Socio-ekonomiska

förbättringar en plats som inte följs upp och befästs genom fysiska förändringar

på

riskerar också att bli flyktiga. Detta framgår av studier av bostadsfömyelse,

förändringsarbete i stora företag och småföretagsutveckling i äldre industrianlägg-

ningar.

På 1980-talet genomfördes flera genomgripande fömyelseprojekt i nedgångna och

bostadsområden. Tanken var att snabbt höja områdenas attraktivitet

problemfyllda

och locka till mer resursstarka hushåll. Men enligt Öresjö (1996) kan resultatet

sig

av dessa såväl från ekonomisk, social som etisk

tum-around-projekt ifrågasättas De blev de sociala problemen avhjälptes knappast utan synpunkt. mycket dyra,

till andra områden och ingreppen i människors boende och levnads-

exporterades

förhållanden blev alltför En förnyelse utifrån de boendes