SOU 2001:90
Digital TV - modernisering av marknätet
Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet
Regeringen beslutade den 13 november 1997 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen. Kommittén skulle också medverka vid urvalet av programföretag för de digitala TV-sändningarna genom att yttra sig till Radio- och TV-verket över tillståndsansökningar. Vid behov har kommittén även haft i uppgift att ta initiativ till förslag till förändringar av t.ex. de regler som gäller för verksamheten.
Genom beslut den 13 januari 1998 förordnade chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Marita Ulvskog, numera generaldirektören Ann-Christin Nykvist som ordförande i kommittén. Som övriga ledamöter förordnades samma dag riksdagsledamöterna Charlotta Bjälkebring, Åke Gustavsson, Ola Karlsson, och Ewa Larsson, samt programchefen Gunlög Eiderbrant-Nilsson, numera seniorkonsulten Johan Jakobsson, f.d. riksdagsledamoten Catarina Rönnung och numera generalsekreteraren Anders Ljunggren. Som experter förordnades departementssekreteraren Jens Bjöörn, verksjuristen Malen Lindman-Terud, numera ämnesrådet Lars Marén, f.d. avdelningsdirektören Göran Mård, hovrättsassessorn Gunilla Svahn-Lindström och departementssekreteraren Lisbeth Unger. Samtliga förordnanden gällde fr.o.m. den 1 januari 1998.
Genom beslut den 9 juni 1998 entledigades Åke Gustavsson och samma dag förordnades riksdagsledamoten Annika Nilsson som ledamot i kommittén. Förordnandet gällde fr.o.m. den 6 maj 1998. Genom beslut den 1 november 1999 entledigades Gunlög Eiderbrant-Nilsson och samma dag förordnades projektledaren
Anders Broberg som ledamot i kommittén. Förordnandet gällde fr.o.m. den 1 november 1999.
Genom beslut den 23 september 1998 entledigades Jens Bjöörn och samma dag förordnades departementssekreteraren Klas Elm som expert i kommittén. Förordnandet gällde fr.o.m. den 16 september 1998. Genom beslut den 20 april 1999 entledigades Malen Lindman-Terud och samma dag förordnades verksjuristen Charlotte Ingvar-Nilsson som expert i kommittén. Förordnandet gällde fr.o.m. den 15 april 1999. Genom beslut den 23 juni 1999 entledigades, med verkan fr.o.m. den 18 juni 1999, Klas Elm från sitt uppdrag som expert i kommittén. Genom beslut den 21 mars 2000 entledigades Gunilla Svahn-Lindström och samma dag förordnades hovrättsassessorn Gunilla Carle som expert i kommittén. Förordnandet gällde fr.o.m. den 15 mars 2000. Genom beslut den 19 juni 2000 entledigades Lisbeth Unger och samma dag, med verkan fr.o.m. den 23 februari, förordnades departementssekreteraren Hans Öjemark som expert i kommittén.
Departementssekreteraren Åsa Finnström var kommitténs sekreterare under tiden 1 januari 1998 – 14 november 1999. Som huvudsekreterare fr.o.m. den 15 december 1999 förordnades civilingenjören Elisabeth Ferm och som biträdande sekreterare fr.o.m. den 18 oktober 1999 förordnades pol.mag. Kristian Viidas. Monica Berglund har varit kommitténs assistent.
Kommittén har tagit namnet Digital-TV-kommittén. Kommittén har den 6 maj 1998 till statsrådet Marita Ulvskog överlämnat en skrivelse angående frekvensutrymme för digitala TV-sändningar. Kommittén har den 13 oktober 1999 till statsrådet överlämnat en skrivelse om behandlingen av informationsprogram i TV-sändningar. Kommittén har den 17 maj 2000 till statsrådet överlämnat en skrivelse, med bifogad rapport, angående förslag om utbyggnad av marksänd digital TV.
Kommittén har den 6 maj 1998, den 12 november 1999 och den 16 augusti 2001 lämnat yttranden till Radio- och TV-verket om vilka programföretag som skulle ges tillstånd att sända i det digitala marknätet samt pekat på behovet av vissa regeländringar för att marknätet skulle fungera effektivt. Dessutom har kommittén i februari 1999 tagit fram rapporten Digital marksänd TV i andra länder.
Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Digital TV modernisering av marknätet. Betänkandet kommer även att finnas tillgängligt på http://www.sou.gov.se/digitaltv
Till betänkandet är fogat två reservationer. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i november 2001
Ann-Christin Nykvist
Charlotta Bjälkebring Anders Broberg Annika Nilsson Johan Jakobsson Ola Karlsson Ewa Larsson Anders Ljunggren Catarina Rönnung
/Elisabeth Ferm
Kristian Viidas
7
Innehåll
Ordlista.............................................................................11
Sammanfattning ................................................................19
Summary ..........................................................................29
1 Utgångspunkter för arbetet ..........................................39
1.1 Mediepolitisk bakgrund ...........................................................39 1.1.1 Målen för politik inom massmedieområdet ................39 1.1.2 Tidigare utredningar om digital TV .............................41 1.1.3 Andra utredningar av betydelse för kommitténs arbete..............................................................................42 1.2 Ett tredelat uppdrag .................................................................44 1.2.1 Medverkan vid urval av programföretag......................45 1.2.2 Initiativ till vissa regeländringar ...................................47 1.2.3 Utvärdering av marksänd digital TV............................47
2 Medielandskap i förändring .........................................51
2.1 Distribution av TV...................................................................51 2.1.1 Marksänd TV.................................................................53 2.1.2 Satellitsändningar ..........................................................53 2.1.3 Kabel-TV .......................................................................54 2.1.4 Alternativa tekniker för TV-sändning .........................56 2.2 Teknisk utveckling och konvergens........................................58 2.2.1 Digitala TV-sändningar ................................................59 2.2.2 Hur sändningarna går till..............................................61 2.2.3 Konvergensutvecklingen ..............................................62 2.3 Ett växande TV-utbud..............................................................63 2.3.1 Kort historisk bakgrund ...............................................64 2.3.2 Programutbudet ............................................................64 2.3.3 Publikens val..................................................................67
Innehåll SOU 2001:90
8
3 Marksänd digital TV i omvärlden...................................71
3.1 Storbritannien har kommit längst .......................................... 71 3.2 Våra nordiska grannländer ...................................................... 74 3.2.1 Danmark ....................................................................... 74 3.2.2 Finland .......................................................................... 75 3.2.3 Norge ............................................................................ 77 3.3 Utvecklingen i övriga Europa ................................................. 78 3.3.1 Belgien........................................................................... 78 3.3.2 Frankrike....................................................................... 78 3.3.3 Irland............................................................................. 79 3.3.4 Italien ............................................................................ 79 3.3.5 Nederländerna .............................................................. 80 3.3.6 Portugal......................................................................... 81 3.3.7 Spanien .......................................................................... 81 3.3.8 Tyskland........................................................................ 82 3.4 Utvecklingen utanför Europa ................................................. 83 3.4.1 USA............................................................................... 83 3.4.2 Japan.............................................................................. 84 3.4.3 Kanada........................................................................... 85 3.4.4 Australien...................................................................... 85 3.5 Olika förutsättningar i olika länder........................................ 86
4 Analys av sändningsverksamheten ................................89
4.1 Överväganden och förslag....................................................... 89 4.2 Marknadsutvecklingen för digital TV .................................... 93 4.2.1 Utvecklingen av det digitala marknätet ...................... 93 4.2.2 Sändningsoperatörernas roll förändras ....................... 95 4.2.3 Konkurrens och valfrihet............................................. 98 4.2.4 Prognoser och marknadsanalyser.............................. 102 4.3 Programföretagens intresse för marknätet .......................... 106 4.3.1 Programföretagens intentioner och drivkrafter ....... 106 4.3.2 Public service-företagen............................................. 108 4.3.3 Reklamfinansierade programföretag ......................... 110 4.3.4 Betal-TV-företag ........................................................ 111 4.3.5 Regionala programföretag.......................................... 112 4.3.6 Tjänsteföretag............................................................. 113
Innehåll
9
4.4 Konsumenternas intresse för digital TV...............................114 4.4.1 Introduktion av nya produkter följer ett mönster....114 4.4.2 Konsumenternas vanor och preferenser....................115 4.4.3 Regionala skillnader ....................................................116 4.4.4 Konsumentundersökningar........................................118 4.4.5 Nya tjänster och interaktivitet ...................................123 4.5 Marksänd digital TV en del av IT-infrastrukturen...............125 4.5.1 Strävan mot en öppen gemensam standard ...............125 4.5.2 Digital TV en väg in i informationssamhället ...........129 4.5.3 Bredband med olika tekniska lösningar.....................131 4.5.4 Mobilt bredband i framtiden ......................................132
5 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet...........135
5.1 Överväganden och förslag .....................................................135 5.2 Digital TV ger stora vinster ...................................................138 5.2.1 Att bestämma efterfrågan på frekvenser....................138 5.2.2 Svårt att värdera frekvensutrymmet...........................141 5.2.3 Kortare parallellsändningstid ger lägre kostnader.....143 5.2.4 Ökad möjlighet för regional TV ................................144 5.2.5 Ökad frihet för konsumenterna.................................145 5.2.6 Ökad konkurrens........................................................147 5.2.7 Övriga vinster..............................................................148 5.3 Digitaliseringen – en investering för framtiden....................149 5.3.1 Investeringskostnader.................................................149 5.3.2 Kostnader för drift och underhåll..............................150 5.3.3 Optionskostnader .......................................................151 5.4 Samhällsekonomiska beräkningar .........................................152 5.4.1 Samhällsekonomiska vinster med en tidig avveckling ....................................................................152 5.4.2 Konsekvenser vid en avveckling.................................155 5.4.3 Avveckling vid olika tidpunkter.................................156 5.4.4 Partiell avveckling .......................................................160 5.4.5 Differentiering av TV-avgiften...................................162
6 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna..........167
6.1 Överväganden och förslag .....................................................167 6.2 Regler för marksänd digital TV .............................................172 6.2.1 Nuvarande lagstiftning ...............................................172
Innehåll SOU 2001:90
10
6.2.2 Översyn av TV-direktivet.......................................... 175 6.2.3 Översyn av radio-_och_TV-lagen ............................... 177 6.2.4 Samordning av medie- och teleregleringen............... 179
6.3 Samarbete kring tekniska lösningar...................................... 181 6.3.1 Friare användning av överföringskapaciteten ........... 181 6.3.2 Ansvar för åtkomstkontroll och elektronisk programguide.............................................................. 183 6.3.3 TV-sändningarnas tillgänglighet................................ 185 6.3.4 Nordiskt TV-samarbete............................................. 186 6.4 Sändningstillstånd i det digitala marknätet .......................... 189 6.4.1 Tillståndsprocessen .................................................... 189 6.4.2 Kriterier för urval av programföretag........................ 191 6.4.3 Tillståndsperiodens längd .......................................... 193
7 Konsekvenser av förslagen .........................................195
Reservationer ...................................................................199
Litteraturförteckning .........................................................217
Bilagor
Bilaga 1
Kommittédirektiv ......................................................... 223
Bilaga 2
Yttrande till Radio- och TV-verket, 1998-05-06 (dnr 6/98) ...................................................................... 229
Bilaga 3
Skrivelse till regeringen, 1998-05-06 (dnr 17/98) ....... 241
Bilaga 4
Skrivelse till regeringen, 1999-10-13 (dnr 3/99) ......... 245
Bilaga 5
Yttrande till Radio- och TV-verket, 1999-11-12 (dnr 12/99) .................................................................... 249
Bilaga 6
Skrivelse till regeringen, 2000-05-17 (dnr 7/00) ......... 265
Bilaga 7
Yttrande till Radio- och TV-verket, 2001-08-16 (dnr 21/01) .................................................................... 309
Bilaga 8
Beräkning av en reducerad TV-avgift för hushåll med digital TV............................................................... 319
11
Ordlista
ADSL Asymmetrical Digital Subscriber Line. System för överföring av data med hög hastighet över fasta telefonnätet. API Application Program Interface. Gränssnitt som möjliggör att interaktiva tjänster kan utvecklas och användas. avkodare En apparat som omvandlar digitala signaler till analoga så att bild och ljud återges för TV-tittaren. bandbredd Frekvensområde som används för overföring av signaler. Anges i antal överförda bit per sekund. BBC British Broadcasting Corporation. Brittiskt public service-företag. binär Kan anta ett av två olika värden. bit Binär siffra, kan vara antingen 0 eller 1. bit/s Bit per sekund, måttenhet vid dataöverföring. bitströmmar Kombinationer av binära siffror. bredband En förbindelse för elektronisk kommunikation vanligen lika med eller större än 2 Mbit/s. bredbildsformat En traditionell TV-bild har ett format i proportionerna 4:3. Bredbildsformatet har proportionerna 16:9. CA Conditional Access. Kryptering av signal så att den endast är tillgänglig för de hushåll som beställt tjänsten.
Ordlista SOU 2001:90
12
CD Compact Disc, kompaktskiva. Skiva för optisk lagring av information i digital form. CEPT European Conference of Postal and Telecommunication Administrations. Samarbetsorgan för de europeiska post- och telemyndigheterna. CNN Cable News Network. USA-baserat kommersiellt programföretag. CSA Conseil Supérieur l´ Audiovisuel. Fransk myndighet som bl.a. sköter tillståndsgivning på TV-området. DAB Digital Audio Broadcasting. Digital ljudradio. dekoder En apparat som omvandlar krypterade TVprogram (används vid betal-TV). digital teknik Teknik där förändringar sker språngvis i binära serier, antingen 0 eller 1. digital TV Distribution av TV i digital form. digital-TV-box Se avkodare. DR Danmarks Radio. Danskt public service-företag. DVB Digital Video Broadcasting Project. Sändningsstandard utarbetad av ett internationellt organ med samma namn. DVD Digital Versatile Disc. Skiva för kompakt lagring av ljud, bild och annan data i digital form. EBU European Broadcasting Union. Samarbetsorgan för de europeiska public service-företagen. EPG Elektronisk programguide, för information om pågående och kommande TV-program. etermedia Radio och TV. ETSI European Telecommunications Standards Institute. Europeiskt standardiseringsorgan inom telekommunikations- och radioområdet.
Ordlista
13
FCC Federal Communications Commission. Regleringsmyndighet i USA. fiberoptik Optiskt system där ljus används för att överföra digitala signaler. frekvenskanal Ett frekvensutrymme för att sända ett analogt eller fyra till sex digitala program i marknätet. Kallas även radiofrekvenskanal eller multiplex. GPRS General Packet Radio Services. Digital mobiltelestandard som möjliggör fast uppkoppling mot Internetliknande tjänster i ett GSM-nät. GSM Global System for Mobile Communication. Digital mobiltelestandard. HDTV High Definition TV (högupplösnings-TV). Kräver större frekvensutrymme och ger en skarpare bild än vanlig TV. höghastighetsnät En förbindelse för elektronisk kommunikation i hög hastighet. informationssamhälle En ofta använd benämning på viktiga ut-
vecklingstendenser i västvärlden under de senaste decennierna.
interaktivitet Tvåvägskommunikation. I TV-sammanhang när tittaren kan kommunicera i samband med ett TV-program. Internet Globalt datornät med IP som kommunikationsprotokoll. IT Informationsteknik. Samlingsbegrepp för
datateknik och telekommunikation i samverkan.
ITC Independent Television Commission. Brittisk myndighet för tillståndsgivningen på TV-området. ITU Internationella Teleunionen. Globalt standardiseringsorgan.
Ordlista SOU 2001:90
14
ITV Independent Television Association. Sammanslutning av kommersiella programföretag i Storbritannien. kabel-TV I huvudsak vidaresändning av marknätets och satellitoperatörernas TV-program i ett kabelnät. kbit/s Kilo bit per sekund. 1 000 bit/s. kodning Bild, ljud och data omvandlas till digitala signaler, ettor och nollor. komprimering Avlägsnande av överflödig information i t.ex. en TV-sändning konvergens Sammansmältning av infrastruktur, tjänster, apparater eller branscher som ett resultat av den tekniska utvecklingen. kryptering Omvandling av innehåll för att förhindra obehörig åtkomst. krypteringsnyckel System för att återställa krypterat innehåll. KTH Kungliga tekniska högskolan. LAN Local Area Network. Lokalt datornät. LMDS Local Multipoint Distribution Service. Yttäckande radioaccess. marknätet Infrastrukturen för marksänd digital TV. marksänd TV Trådlös sändning som tas emot med en vanlig antenn. Mbit/s Mega bit per sekund. 1 000 000 bit/s. MEMO Multimedia Environment for Mobiles. Projekt för att koppla ihop digital radio med GSM för mobila tillämpningar. MHP Multimedia Home Plattform. En teknisk standard för mjukvaran i digitala avkodare. MMS Mediamätningar i Skandinavien AB. mobilitet Här att använda någon form av TV-mottagare under förflyttning. modem Utrustning för att överföra digital information via telenätet.
Ordlista
15
MPEG-2 Moving Pictures Experts Group. Version två av en standard för bild- och ljudkomprimering vid digital överföring. MTG Modern Times Group AB. MTV Music Television, USA-baserat kommersiellt programföretag. Mainos-TV, finländskt kommersiellt programföretag. multiplexering Digital teknik som innebär att flera programbärande signaler förenas till en gemensam signal. multiplex Se frekvenskanal. multiplexoperatör En aktör som har kontroll över digitala sändningar i en hel multiplex, frekvenskanal. must carry Se vidaresändningsplikt. MUX Multiplex. Se frekvenskanal. NMT Nordiska mobiltelefonsystemet. Analog mobiltelestandard. NOS De Nederlandse Omroep Stichting. Nederländskt public service-företag. Nordig Nordisk samarbetsorganisation som tar fram kravspecifikationer för digitala avkodare. NRK Norsk Rikskringkasting. Norskt public service-företag. NSAB Nordiska satellitaktiebolaget. Oftel Office of Telecommunications. Myndighet i Storbritannien som utfärdar teleoperatörstillstånd. parabolantenn Antenn som används för att ta emot satellitsändningar. pay per view System där konsumenten betalar för ett enskilt TV-program. penetration Antal registrerade abonnemang. Här antal hushåll som använder digital TV. portabilitet Flyttbarhet. När en digital avkodare på ett enkelt sätt kan flyttas mellan olika platser.
Ordlista SOU 2001:90
16
programföretag Ett företag vars huvudsakliga inriktning är att tillhandahålla TV-program. PTS Post- och telestyrelsen. public service Radio och TV i allmänhetens tjänst. radiofrekvenskanal Se frekvenskanal. radiolänknät Nät som är uppbyggt genom radioförbindelser. RTBF La Radio-télévision belge de la Communauté française. Belgiskt public service-företag som sänder på franska. rundradio Sändning av Radio och TV. rundstråle Sändning över ett stort område som riktas som en cirkel från sändaren. SABINA System for Asymmetric Broadband Internet Access. Ett system för asymmetrisk bredbandig Internetaccess. Satellitsänd-TV TV-sändning med hjälp av satellit. Tas emot med parabolantenn. set-top-box Se avkodare. SMS Subscriber Management System. Administrativt system för abonnenthantering. SOU Statens offentliga utredningar. SR Sveriges Radio. standardisering En överenskommelse för att samverkan och kommunikation skall kunna fungera mellan olika tekniska system. statistisk multiplexering
Teknisk procedur för att få plats med fler TV-program på ett givet frekvensutrymme.
strömmande video Direktuppspelad video över ett datanät, dvs. information skickas till och förbrukas av mottagaren i realtid. SVT Sveriges Television. sändningskapacitet Se överföringskapacitet. sändningstekniker Olika tekniker att sända, som marksändning, kabelsändning och satellitsändning.
Ordlista
17
TF Tryckfrihetsgrundlagen. transponder Den utrustning som tar emot och återutsänder eller förmedlar radiosignaler i kommunikations- och TV-satelliter. UHF Ultra High Frequency. Frekvensband mellan 300 - 3000 MHz. UMTS Universal Mobile Telecommunications System. Digital mobiltelestandard som möjliggör fast uppkoppling till Internet . UPC United Pan-Europe Communication. Nederländskt kabel-TV-företag. UR Sveriges Utbildningsradio. VHF Very High Frequency. Frekvensband mellan 30 - 300 MHz. vidaresändningsplikt Att kabel-TV-företag kostnadsfritt skall
vidaresända högst tre av SVT:s program samt ytterligare ett program som sänds med tillstånd av regeringen.
VRT De Vlaamse Radio- en Televisieomroep. Belgiskt public service-företag som sänder på flamländska. WAP Wireless Application Protocol. En samling industristandarder som ger mobilanvändaren tillgång till Internetliknande tjänster i GSMnäten. Webb-TV Överföring av ljud och bild över Internet. YLE Yleisradio (Rundradion). Finländskt public service-företag. YGL Yttrandefrihetsgrundlagen. åtkomstkontroll Se CA. överföringskapacitet Informationsmängd som kan överföras på
givet frekvensutrymme.
19
Sammanfattning
Bakgrund
Vår uppgift har varit att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen. Vi har också medverkat vid urvalet av programföretag. Vi har fortlöpande rapporterat våra iakttagelser till regeringen om förslag till förändringar av de regler som gäller för verksamheten.
Riksdagen beslutade våren 1997 om att införa marksänd digital TV. Målen för statens politik inom massmedieområdet att garantera yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald var vägledande för beslutet. Genom att digitalisera det rikstäckande distributionsnätet kan man slå vakt om konsumenternas valfrihet, ett brett programutbud och en radio och TV i allmänhetens tjänst. I en första etapp begränsades sändningarna till ett område som täcker omkring 50 procent av befolkningen. Riksdagen beslutade hösten 2000 att de digitala TV-sändningarna får byggas ut i hela landet.
Vi ger i de tre första kapitlen en bakgrund till våra bedömningar av utvecklingen av marksänd digital TV. I kapitel 1 Utgångspunkter för arbetet tar vi upp de politiska mål som låg till grund för beslutet att införa marksänd digital TV och redovisar kortfattat resultaten från tidigare utredningar. Vi nämner också utredningar om ITinfrastrukturen och konvergensutvecklingen som har betydelse för utvecklingen av digital TV. Avslutningsvis redogör vi för de beslut som har tagits under arbetets gång och vilka frågor vi har behandlat.
I kapitel 2 Medielandskap i förändring beskriver vi kortfattat de olika distributionsformerna, den tekniska utvecklingen och hur programverksamheten har utvecklats. TV-sändningar kan i dag nå ut till konsumenterna på tre olika sätt. Marksändningar tas emot med en vanlig antenn, satellitsändningar med en parabolantenn och i kabelnäten vidaresänds i huvudsak marknätets och satellitoperatörernas TV-program.
Sammanfattning SOU 2001:90
20
Mätningar av hur hushållen tar emot TV visar att omkring 30 procent eller ca 1,25 miljoner TV-hushåll endast använder marksänd TV. Därutöver använder många hushåll marksändningarna till sina extra TV-apparater. Med digital TV menas att distributionen sker i digital form. Eftersom dagens TV-apparater är konstruerade för att ta emot analoga signaler krävs att en avkodare (digital-TVbox) kopplas till TV-apparaten. Den omvandlar de digitala signalerna till analoga så att bild och ljud återges för TV-tittaren.
Vi har i kapitel 3 Marksänd digital TV i omvärlden valt att ge en relativt omfattande beskrivning av andra länders insatser när det gäller övergången till marksänd digital TV. Sverige och Storbritannien startade digitaliseringen av marknäten tidigt. Det har gett ett försprång gentemot många andra länder i form av kunskap och kompetens inom området. Länder i övriga Europa följer nu efter och har startat eller planerar att starta digitala marksändningar. Det gäller såväl i länder där många hushåll i dag använder marksändningar som i länder där annan distribution dominerar.
Analys av sändningsverksamheten (kapitel 4)
Vi gör en analys av sändningsverksamheten genom att redogöra för marknadsutvecklingen för digital TV, de deltagande programföretagens syn på marknätets möjligheter, ett antal konsumentundersökningar och utvecklingen av digital TV och andra bredbandslösningar. Med utgångspunkt från denna beskrivning gör vi följande överväganden:
N
Vi bedömer att marksänd digital TV är ett enkelt och effektivt sätt att nå ut till alla medborgare. Infrastrukturen för digital TV bör därför betraktas som en naturlig del av IT-infrastrukturen.
N
Vi anser att ett brett utbud av program och tjänster i marknätet bidrar till en sund konkurrens mellan de olika sändningsoperatörerna.
N
Vi föreslår att de digitala sändningarna av public service-programmen byggs ut till full befolkningstäckning, dvs. 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen.
N
Vi föreslår att det övriga sändningsutrymmet med ett utbud av kommersiella program byggs ut så långt som möjligt. Det är viktigt för att få största möjliga mångfald av program och tjänster till största möjliga del av befolkningen.
SOU 2001:90 Sammanfattning
21
N
Vi anser att det är positivt att de nordiska aktörerna på digital TV-marknaden har enats om kravspecifikationer för digitala avkodare. En öppen gemensam standard för digital TV innebär fördelar för såväl konsumenter som programföretag.
Vi konstaterar att övergången till digital distribution är en självklar utveckling av TV-mediet. Digital TV innebär en naturlig och tämligen enkel utveckling mot en effektivare TV-distribution. Programföretag och sändningsoperatörer är överens om att all TVsändning kommer att digitaliseras. Aktörerna framhåller att det är orimligt att behålla och underhålla ett analogt system för TVdistribution när den analoga tekniken i alla andra typer av kommunikationssystem ersätts med digital teknik.
Digital TV innebär stora mervärden och ökad valfrihet för konsumenterna. De viktigaste fördelarna är en bättre ljud- och bildkvalitet, att konsumenterna får fler program att välja bland och att de kan anpassa utbudet efter sina egna intressen. Digitaliseringen av marknätet ger konsumenterna tillgång till fler regionala program och en del tjänster i TV-miljön som tidigare enbart funnits i datormiljön. En annan fördel jämfört med de andra sändningssätten är möjligheten att lätt kunna förflytta avkodaren mellan olika platser, portabilitet. På längre sikt kan även mobila mottagare som kan användas på olika transportmedel finnas tillgängliga för konsumenterna.
Aktörerna på marknaden är överens om att den främsta drivkraften för konsumenterna i dag är ett ökat utbud av vanliga TVprogram. På längre sikt kan även interaktivitet och nya tjänster som t.ex. e-post och elektronisk handel locka nya konsumenter. Tillgången till interaktiva tjänster genom digital TV gör att även de som inte har tillgång till datorer kan ta del av informationssamhällets tjänster. Det innebär att infrastrukturen för digital TV bör betraktas som en naturlig del av IT-infrastrukturen.
Det har stor betydelse ur demokratisynpunkt att samhällsinformation kan nå ut till medborgarna. Det digitala marknätet intar en unik position genom att det i princip kan nå ut till samtliga hushåll och därmed utgör ett mycket effektivt och billigt sätt att nå medborgarna. I jämförelse med andra bredbandslösningar är marksänd digital TV ett mycket enkelt sätt att nå ut med stora informationsmängder till många användare samtidigt.
En grundläggande politisk ambition är att alla som bor i Sverige skall kunna ta emot TV-sändningar. Många hushåll med kabel-TV
Sammanfattning SOU 2001:90
22
bor i lägenheter där de inte kan ta del av TV-sändningar med hjälp av en egen parabolantenn. Flera hushåll med parabolmottagning har inte tillgång till kabel-TV eftersom de bor i fristående hus. Marksänd TV kan i dag tas emot av de flesta. Det digitala marknätet kan därför ses som en garanti för att konsumenterna även i framtiden skall ha reella möjligheter att välja mellan minst två mottagningssätt av TV.
Med en öppen gemensam standard för digital TV kan mediet utvecklas och digital TV bli mer användbart för konsumenterna. I dag använder sändningsoperatörerna olika, sinsemellan slutna system för digitala TV-sändningar. Det leder till att en konsument som har valt en viss leverantör av digital TV i regel är hänvisad till att endast välja ur det programutbud denna leverantör erbjuder. Detta begränsar konsumenternas valfrihet och leder till osunda inlåsningseffekter på marknaden. För programföretagen betyder olika standarder att utvecklingen av interaktiva tjänster dämpas.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet (kapitel 5)
Vi redovisar de stora ekonomiska vinster som ett teknikbyte från analoga till digitala marksändningar innebär. Vi redovisar också beräkningar som jämför kostnaderna för att sända både analogt och digitalt med konsumentkollektivets uppskattade kostnader vid teknikbytet. Våra slutsatser av dessa beräkningar är:
N
Vi bedömer att de analoga marksändningarna kan avvecklas år 2007. Ju snabbare en avveckling kan ske desto större samhällsekonomiska vinster uppnås. Fem år bör ge konsumenterna rimlig tid att anpassa sig till den digitala TV-tekniken.
N
Vi föreslår att en beredning får i uppdrag att utarbeta riktlinjer för en koncentrerad informationsinsats samt överväga andra åtgärder som kan främja och stimulera övergången till digital teknik. Uppdraget bör redovisas senast år 2005.
Den digitala tekniken är mer effektiv än den analoga tekniken vilket innebär att den också är billigare. En naturlig utveckling är därför att ersätta de analoga marksändningarna med digitala sändningar. Med ett digitalt marknät som täcker så gott som hela befolkningen kan det analoga marknätet avvecklas tidigare än om digitaliseringen enbart sker inom övriga plattformar. En avveckling
SOU 2001:90 Sammanfattning
23
av det analoga marknätet innebär att frekvensutrymme kan frigöras till förmån för ett ökat TV-utbud eller andra användningsområden.
Ju tidigare en avveckling av de analoga marksändningarna kan ske desto större samhällsekonomiska vinster uppnås. En viss tids parallellsändning av analoga och digitala program är dock önskvärd. Konsumenterna måste få rimlig tid att införskaffa nödvändig avkodarutrustning. Det är därför viktigt att göra en avvägning mellan konsumenternas behov av att anpassa sig till digital mottagning och de samhällsekonomiska kostnader som parallellsändningen innebär. Det är också viktigt att ta hänsyn till digitaliseringen av andra plattformar och hur man gör i andra länder. En positiv marknadsutveckling påverkar möjligheten att snabbt avbryta de analoga marksändningarna.
Att ange ett årtal för när de analoga marksändningarna skall avvecklas kan påskynda hushållens nödvändiga investeringar i digital mottagarutrustning. Ett avvecklingsår ger också programföretag och andra intressenter på marknaden förutsättningar att planera nuvarande och framtida marknadsstrategier. En avveckling är dessutom välkommen för de konsumenter som tidigt skaffar digitala avkodare. Dessa konsumenter tvingas nämligen indirekt vara med och bära de samhällsekonomiska kostnader som parallellsändningarna innebär.
Vi utgår från att vissa förutsättningar för en avveckling bör vara uppfyllda i god tid före år 2007. De digitala marksändningarna av public service-företagens program skall kunna tas emot av minst samma andel hushåll som i dag har möjlighet att ta emot programmen analogt. En annan förutsättning är att public serviceprogrammen kan tas emot avgiftsfritt. Det bör också finnas både enklare och mer avancerade digitala avkodare på marknaden.
Konsumenterna står inför många valsituationer vid bytet från analog till digital TV-teknik. De måste välja sändningsform, sändningsoperatör, utbud av program och om de önskar en enkel eller mer avancerad digital avkodare. Skall konsumenterna ha en verklig valfrihet måste de få saklig information om vilka valmöjligheterna är. Vi anser att en koncentrerad informationsinsats inför avvecklingen av de analoga marksändningarna är nödvändig.
För att påverka marknadsutvecklingen kan, förutom information till konsumenterna och ett i förväg bestämt avvecklingsår, också andra styrinstrument användas. Vi anser att det är rimligt att de som skaffar digital mottagning och därmed bidrar till att påskynda
Sammanfattning SOU 2001:90
24
teknikskiftet skall belönas. Exempelvis kan man tänka sig en differentierad TV-avgift.
Något annat som påverkar marknadsutvecklingen är priset på avkodare och olika former av subventioner. Ett lägre pris bidrar till en mer positiv marknadsutveckling. Det är flera faktorer som inverkar på detta som konkurrensen på marknaden, den tekniska utvecklingen samt införandet av en gemensam standard för mjuk- och hårdvara i alla avkodare.
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna (kapitel 6)
Vi beskriver vilka regler och lagar som gäller för de digitala marksändningarna och hur tillstånden fördelas till programföretag. Vi har redan tidigare i skrivelser till regeringen eller Radio- och TVverket tagit initiativ till vissa regeländringar. Vi beskriver hur dessa frågor har följts upp i pågående utredningar. Vi bedömer att det för den framtida sändningsverksamheten krävs följande förändringar:
N
Vi föreslår att en extern aktör får tillstånd att förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten. Den externa aktörens utbud bör i princip uppfylla samma riktlinjer och villkor som i dag gäller för urval och tillståndsgivning. De programföretag som föreslås ingå bör godkännas av en myndighet.
N
Vi föreslår att tillståndsgivningen i framtiden delegeras till en myndighet. I valet av myndighet bör hänsyn tas till konvergensen mellan IT-, telekommunikations- och mediesektorerna.
N
Vi föreslår att de digitala sändningstillstånden i marknätet under nästa period skall gälla i tio år. Sändningsverksamheten bör ses över vid något tillfälle under tillståndsperioden.
N
Vi föreslår att sändningarna av public service-företagens program skall vara okrypterade och kostnadsfria utöver TVavgiften. Det är också önskvärt med en ökad tillgänglighet till nordiska public service-program.
N
Vi föreslår att regeringen vid omförhandlingen av EU:s TVdirektiv verkar för att sändarlandsprincipen ses över. De programföretag som i huvudsak riktar sina TV-sändningar till ett annat land bör omfattas av mottagarlandets regelverk.
Den digitala tekniken innebär i sig att frekvensutrymmet kan användas på ett mer effektivt sätt. Inom ett utrymme där det med analog teknik kan överföras endast ett TV-program kan det i dag
SOU 2001:90 Sammanfattning
25
rymmas upp till sex digitala TV-program. Programföretagen har i dag enligt sändningstillstånden rätt till en viss överföringskapacitet i en specificerad frekvenskanal. Inom detta utrymme skall de sända ett visst utbud. Därutöver har de rätt att sända så många program och tjänster som kapaciteten tillåter. Överföringskapacitet får upplåtas, men bara till ett annat programföretag inom samma frekvenskanal. Systemet tillåter därmed en viss flexibilitet men tillåter inte att nya programföretag kommer med i nätet när t.ex. förbättrad teknik skulle möjliggöra detta.
En ännu högre grad av flexibilitet kan uppnås med den modell för tillståndsgivning som används i Storbritannien och Spanien. Där har man valt att låta en extern aktör förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten. Resterande kapacitet har delats ut till public service, regionala programföretag eller andra programföretag som man av speciella skäl önskar ha med eller som har tillstånd att sända i de analoga näten. De programföretag som sänder genom den externa aktören godkänns och får sändningstillstånd av ansvarig myndighet.
Vi föreslår att denna modell används i Sverige för delar av överföringskapaciteten. Vissa av programföretagen som redan har tillstånd att sända i det digitala marknätet bör efter tillståndsperiodens slut erbjudas att ingå i den externa aktörens utbud. Public service, de regionala programföretagen och programföretag med tillstånd att sända i det analoga nätet bör även i fortsättningen tilldelas egna tillstånd. Även i ett sådant system kan krav ställas som att sändningarna som helhet skall tilltala olika intressen och smakriktningar, att lokala och regionala program ges företräde samt att flera av varandra oberoende programföretag deltar i sändningarna.
Vi anser att tillståndsgivningen i framtiden bör delegeras till en myndighet. I valet av myndighet bör hänsyn tas till konvergensen mellan IT-, telekommunikations- och mediesektorerna. Myndigheten bör kunna ge tillstånd både till enskilda programföretag och till operatörer som själva sätter ihop ett programutbud. En myndighetsmodell kräver tydliga regler och kriterier för att kunna garantera största möjliga grad av yttrandefrihet och mångfald. Ett sådant system kan kräva lagändringar och det bör därför ses över i god tid innan de nuvarande digitala sändningstillstånden löper ut.
Vi anser att nästa tillståndsperiod för digitala marksändningar bör vara väsentligt längre än vad som gäller i dag. Motiven för en relativt lång tillståndsperiod är betydligt starkare än de som talar emot. Eventuella nackdelar kan uppvägas av att sändningsverk-
Sammanfattning SOU 2001:90
26
samheten ses över vid något tillfälle under sändningsperioden. Syftet med översynen är att kunna dela ut fler sändningstillstånd om utrymmet i de digitala frekvenskanalerna så medger. Om något programföretag förverkar rätten till sitt sändningstillstånd bör systemet vara så utformat att det medger att nya programföretag snabbt kan överta aktuellt tillstånd.
Riksdagen beslutade i maj 2001 att SVT:s och UR:s program skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver TV-avgiften. I beslutet poängteras att teknikskiftet från analog till digital TV inte får leda till att tillgängligheten av public service-företagens program blir sämre. Eftersom sändningarna är finansierade genom TV-avgifter skall de digitala programmen kunna tas emot utan krav på ytterligare betalning utöver vad som avser själva avkodarutrustningen.
För närvarande kan de nordbor som bor i gränsområden till Sverige inte ta del av de digitala marksändningarna. Det beror på att sändningarna är krypterade och på gällande upphovsrättsliga avtal som inte tillåter mottagning av de digitala programmen från ett annat land än det som avses.
Vi anser att sändningarna av public service-företagens program inte bara bör kunna tas emot avgiftsfritt, sändningarna bör även vara okrypterade. Teknikskiftet från analog till digital TV får inte för konsumenterna innebära en sämre tillgänglighet till programmen än vad som gäller i dag. Konsumenterna bör med en enkel digital avkodare kunna ta emot de digitala sändningarna så att övergången innebär så små förändringar som möjligt. De eventuella skäl som finns för krypterade sändningar anser vi vara underordnade kravet på sändningarnas tillgänglighet.
I EU:s TV-direktiv finns en bestämmelse om att den medlemsstat varifrån en sändning härrör skall se till att sändningen följer lagen i den medlemsstaten, den s.k. sändarlandsprincipen. Programföretag som riktar sig till den svenska publiken kan i och med det placera sina sändningar i ett annat land enbart för de mindre restriktiva reklamreglernas skull. Vissa programföretag som sänder på svenska till den svenska publiken har utifrån sådana hänsyn valt att sända från Storbritannien. Det gör att de svenska reklamreglerna som är till för att skydda konsumenterna delvis sätts ur spel.
I slutet av 2002 skall det göras en översyn av bestämmelserna i EU:s TV-direktiv. För de programföretag som riktar sina sändningar till många länder är det svårt att anpassa sig till de olika
SOU 2001:90 Sammanfattning
27
regelverken i länderna. För de programföretag som i huvudsak riktar sina sändningar till ett annat land bör TV-direktivet ändras så att mottagarlandets regelverk gäller.
29
Summary
Background
Our task has been to observe and evaluate the first stage of the rollout of terrestrial digital television in Sweden. We have also taken part in the selection of content providers. We have continuously reported our observations to the Government as regards proposals for regulatory change in this sphere of activity.
The Riksdag (Swedish parliament) approved the introduction of terrestrial digital television in the spring of 1997. This decision was guided by the government policy objectives for the media sector whereby freedom of expression, accessibility and diversity are to be guaranteed. Digitisation of the nationwide distribution network makes it possible to uphold consumers’ freedom of choice and to ensure a broad spectrum of programmes and a radio and television in service of the public. In the initial stage, broadcasting was restricted to a geographical area covering about 50 per cent of the population. In the autumn of 2000, the Riksdag approved the expansion of digital TV broadcasting to encompass the country as a whole.
In the first three chapters of our report we provide a background to our assessment of how terrestrial digital television has developed in this country. In Chapter 1, Basic Premises, we discuss the political objectives underpinning the decision to introduce terrestrial digital television and briefly summarise the findings of previous committee reports in this sphere. We also draw on reports concerning both IT infrastructure and convergence trends of relevance for the development of digital television. In conclusion, we specify the decisions that have been taken in the course of our work and the issues that we have dealt with.
In Chapter 2, Media Landscape in Transition, we briefly describe the various forms of distribution, technological development in this field and how programming has progressed. Today, television
Summary SOU 2001:90
30
broadcasting reaches consumers in three different ways. Terrestrial broadcasts are received by means of an ordinary TV antenna and satellite broadcasts by means of a parabola antenna, while the cable network mainly carries programmes from the terrestrial network and the satellite operators.
Studies of how households in Sweden receive television broadcasts show that around 30 per cent, or 1.25 million households, only use terrestrial TV. Further, many households use terrestrial broadcasts for their additional television sets as well. By digital television we mean distribution in digital form. As present-day television sets are constructed to receive analogue signals, a special decoder (set top box) has to be connected to the set. This converts the digital signals to analogue ones so that both sound and picture are conveyed to the television viewer.
In Chapter 3, Terrestrial Digital Television in the Outside World, we have chosen to provide a relatively detailed description of the steps taken by other countries in the transition to terrestrial digital television. Sweden and the UK began digitising their terrestrial networks early on. This has given them advantage over many other countries with respect to know-how and skills in this field. Countries in the rest of Europe are now following suit and have either started or are planning to start terrestrial digital broadcasting. This applies both to countries where many households already use terrestrial broadcasting and to those where other forms of distribution are predominant.
Analysis of broadcasting operations (Chapter 4)
We analyse broadcasting operations by describing market trends concerning digital TV, the views of the participating content providers concerning the future of the terrestrial network, a number of consumer surveys, and the development of digital TV and other broadband solutions. On the basis of this account, we offer the following considerations:
N
We view terrestrial digital television as a simple and efficient way of reaching all citizens. Infrastructure for digital television, therefore, should be regarded as a natural part of the IT infrastructure.
Summary
31
N
We consider that a broad range of programmes and services in the terrestrial network would contribute to healthy competition between the various broadcasting operators.
N
We propose that the digital broadcasting of public service programmes in Sweden should be expanded to cover the entire population, i.e. 99.8 per cent of those in permanent residence.
N
We propose that the remaining capacity for digital broadcasting, offering a range of commercial programmes, should be expanded as far as possible. This is important for ensuring that the widest possible range of programmes and services is available to the greatest possible share of the population.
N
We consider it beneficial that the Nordic actors in the digital television market have agreed on specific requirements for digital decoders. An open common standard for digital television broadcasting offers advantages for both consumers and content providers.
We find that the transition to digital broadcasting is a logical development of television. Digital TV represents a natural and fairly straightforward advance towards more effective television distribution. Content providers and broadcasting operators are agreed that all television broadcasting will be digitised in the future. They feel it is unreasonable to preserve and maintain an analogue system for TV distribution when analogue technology in all other types of communications systems are being replaced by digital technology.
Digital television represents considerable added value and greater freedom of choice for consumers. The most significant gains are better quality sound and pictures, a greater range of programmes for consumers to choose from and the fact that they can customise the range to match their own interests. Digitisation of the terrestrial network gives consumers access to a larger number of regional programmes and a number of services in the TV environment that were only previously available in the computer environment. Another advantage compared with other broadcasting forms is the ease with which the decoder can be moved from place to place – portability. In the longer term, mobile receivers that can be used in various modes of transport may also be available to consumers.
Market actors are agreed that the prospect of a wider range of ordinary TV programmes is what largely motivates consumers
Summary SOU 2001:90
32
today. In the longer term, interactivity and new services such as email and e-commerce may also attract new consumers. Access to interactive services via digital TV means that those who do not have access to computers will also be able to avail themselves of the information society’s services. This suggests that digital television infrastructure should be considered a natural part of IT infrastructure.
The possibility of reaching all citizens with public information is of great importance from a democracy viewpoint. The digital terrestrial network has a unique position in this respect in that it can in principle be extended to all households in the country and thus constitutes a very cheap and effective way of reaching the population. Compared with other broadband solutions, terrestrial digital television is a very simple way of sending large amounts of information to many users simultaneously.
A fundamental policy aim in Sweden is to give all citizens access to television broadcasting. Many households with cable TV are in flats where they are unable to receive television broadcasting via their own parabola antenna. Conversely, a number of households with parabola reception do not have access to cable TV as they live in detached houses. At present, terrestrial television are available to most people. The digital terrestrial network may therefore be seen as a guarantee that in the future, too, consumers will have a good chance of being able to choose between at least two reception forms for television broadcasting.
With an open common standard in place for digital TV, the medium can develop and digital broadcasting can become more useful to the consumer. Today, broadcasting operators use different, mutually incompatible systems for digital television broadcasting. This means that a consumer who has chosen a specific supplier of digital television can as a rule only choose from the range of programmes offered by that particular supplier. This limits the consumer’s freedom of choice and leads to limited competition in the market. In addition, differing standards makes it harder for content providers to develop interactive services.
Summary
33
Macro economic assessment of the technological shift (Chapter 5)
We describe the significant economic gains that a technological shift from analogue to digital terrestrial broadcasting would generate. We also present calculations comparing the costs of analogue and digital broadcasting as well as estimates of the costs to consumers as a whole of a switch in technology. The conclusions we draw from these calculations are as follows:
N
In our assessment, analogue terrestrial broadcasting can be phased out in 2007. The faster the phase out can be achieved, the greater the macro economic gains will be. Five years should give consumers a reasonable chance to complete the switch to digital TV technology.
N
We propose that a committee should be appointed to draw up guidelines for a concentrated information effort and also to consider other measures that might facilitate and encourage the transition to digital technology. Its final report should be delivered no later than 2005.
Digital technology is more effective than analogue technology, which means that it is cheaper as well. A natural course, therefore, is to replace analogue terrestrial broadcasting with digital terrestrial broadcasting. With a digital terrestrial network in place extending to virtually the entire population, the analogue terrestrial network can be phased out earlier than if digitisation were only to take place within the framework of other platforms. A phase out of the analogue terrestrial network would result in more frequency capacity becoming available for television broadcasting or other areas of use.
The sooner analogue terrestrial broadcasting is phased out, the greater the economic gains at the macro level. A period of parallel broadcasting of analogue and digital programmes, however, is desirable. Consumers must be given a reasonable amount of time to acquire the necessary decoder equipment. It is important to strike a balance between the consumers’ need to adjust to digital reception and the macro economic costs that parallel broadcasting would entail. It is also important to consider digitisation in other platforms and what other countries are doing in this field. Favourable market development would make it easier to quickly terminate analogue terrestrial broadcasting.
Summary SOU 2001:90
34
Specifying a final year for the phase out of analogue terrestrial broadcasting could encourage households to make the necessary investments in digital reception equipment more quickly. A phase out date would also give content providers and other interested parties in the market a chance to plan their present and future market strategies. Further, a phase out would be a welcome development for those consumers who acquire digital decoders at an early stage. This is because these consumers are indirectly forced to share the burden of macro economic costs that parallel broadcasting entails.
We are assuming that some of the phase out prerequisites will have been fulfilled in good time prior to the year 2007. It should be possible for the digital terrestrial broadcasting of public service programmes to reach at least the same proportion of households as is able to receive programmes in analogue form today. Another prerequisite is that public service programmes must not be liable to a charge over and above TV licensing fees. In addition, both straightforward and more advanced digital decoders should be available in the market.
Consumers face many different choices when switching from analogue to digital TV technology. They have to decide which broadcasting form, broadcasting operator and range of programmes they want and whether they want a simple or a more advanced digital decoder. If consumers are to have genuine freedom of choice, they must be given factual information on what the choices are. In our view, a concentrated information effort is needed prior to the phase out of analogue terrestrial broadcasting. Besides information to the consumers and the specification of a phase out date, other incentives may be needed for the purpose of influencing market developments. We feel it is reasonable to reward those who acquire digital reception equipment and who thereby hasten the technological shift. A differentiated TV licensing fee is one possibility.
Another factor affecting market development is the price of decoders and various kinds of subsidies. A lower price would contribute to a more positive market development. There are further factors involved here, such as market competition, technological development and the introduction of a common standard for soft- and hardware in all decoders.
Summary
35
Rules and licences for digital broadcasting (Chapter 6)
We describe the rules and laws that apply to digital terrestrial broadcasting and how licences are distributed to content providers. We have already initiated a number of regulatory changes by addressing the Government and the Radio and TV Authority. We describe how these matters have been followed up in official inquiries currently under way. In our assessment, the following changes are needed in respect of future broadcasting activities:
N
We propose that part of the total transmission capacity should be placed at the disposal of an external actor. The external actor’s range of supply should in principle be subject to the same guidelines and conditions as those currently applying to selection and licensing. A public authority should approve the content providers proposed for inclusion.
N
We propose that licensing in future should be delegated to a public authority. In choosing an authority, the convergence of the IT, telecommunications and media sectors should be taken into consideration.
N
We propose that licences for the next period of digital broadcasting in the terrestrial network apply for ten years. Broadcasting operations should be reviewed at some point during the licensing period.
N
We propose that transmission of the public service broadcasters’ programmes should be free to air and with no charge to the consumer over and above the TV licensing fee. Greater access to Nordic public service programmes is also desirable.
N
We propose that in renegotiating the EU’s Broadcasting Directive (Television Without Frontiers) the Swedish Government should seek a review of the country of origin principle. Content providers that direct their broadcasting principally at another country should be subject to the rules and laws of the recipient country.
An inherent feature of digital technology is that the frequency spectrum can be used more efficiently. In the same amount of spectrum necessary for one analogue TV programme can today up to six digital TV programmes be transmitted. Under their current broadcasting licences, content providers are entitled to a certain amount of transmission capacity in a specified multiplex. In addition, they are entitled to broadcast as many programmes and
Summary SOU 2001:90
36
services as such capacity allows. Transmission capacity may be leased out, but only to another content provider in the same multiplex. Thus the system allows a degree of flexibility but does not allow new content providers to enter the network, when for instance improved technology makes this possible.
Still greater flexibility can be achieved by applying the licensing model used in the UK and Spain. These two countries have chosen to place a specific amount of transmission capacity at the disposal of an external actor. The remaining capacity has been distributed to public service broadcasters, regional content providers or other content providers that the authorities have special reasons for wanting to include or which are licensed to broadcast over the analogue networks. Content providers that broadcast via the external actor are approved and licensed by the relevant authority.
We propose that this model should be applied in Sweden for parts of available transmission capacity. Certain specific content providers that are already licensed to broadcast over the digital terrestrial network should, at the conclusion of their licensing periods, be invited to become part of the external actor’s range of supply. Public service broadcasters, regional content providers and content providers licensed to broadcast over the analogue network should continue to be granted licences of their own. In this kind of system, too, it is still possible to impose conditions requiring those concerned to provide programming that taken as a whole caters for different interests and tastes, gives precedence to regional and local programmes and permits access to a number of mutually independent content providers.
We consider it advisable to delegate future licensing to a public authority. In selecting an appropriate authority, the convergence of the IT, telecommunications and media sectors should be taken into account. The authority chosen should be empowered to licence both individual content providers and operators that put together a range of programmes themselves. This model requires clear and unambiguous rules and criteria so as to guarantee the greatest possible degree of freedom of expression and diversity. Such a system may necessitate legislative change and should therefore be reviewed in good time prior to the expiry of current digital broadcasting licences.
In our view, the next licensing period for digital terrestrial broadcasting should be considerably longer than the present one. The arguments in favour of a comparatively lengthy licensing
Summary
37
period are much stronger than those against. Any disadvantages can be compensated for by the practice of reviewing broadcasting operations at some point during the licensing period. The purpose of such a practice would be to distribute further broadcasting licences if capacity in the available spectrum permit this. If a content provider should forfeit the right to a broadcasting licence, the system should be designed in such a way as to allow new content providers to rapidly take over the licence in question.
The Riksdag decided in May 2001 that transmissions from public service were to be available to the general public at no extra charge over and above TV licensing fees. In doing so, it emphasised that the transition from analogue to digital television broadcasting should not lead to any deterioration in the availability of public service programmes. As TV licensing fees finance public service , digital programmes must be available to the public without any payment being required over and above the cost of the decoder equipment itself.
At present, neighbouring Nordic residents in Swedish border areas are unable to access digital terrestrial broadcasts. This is due both to the encrypting of transmissions and to current copyright agreements that prohibit the reception of digital programmes from a country other than the one in question.
In our opinion, public service broadcasting over the digital network should not only be free to air but should also be unencrypted. The technological shift from analogue to digital television must not result in consumers having less access to programmes than they have today. They should be able to receive digital broadcasts by means of a simple decoder so that the transition involves as little adjustment as possible. In our view, the arguments that might be advanced in favour of encrypted transmissions are subsidiary to the requirement of universal availability.
The EU’s Broadcasting Directive includes a provision whereby the member state from which a broadcast emanates must ensure that it complies with the law in that particular member state – the country of origin principle. Content providers that focus specifically on Swedish viewers can thereby base their broadcasting in another country simply for the sake of the less restrictive advertising regulations that apply there. Accordingly, some content providers that broadcast in Swedish to a Swedish audience have chosen to base themselves in the UK. The Swedish rules on
Summary SOU 2001:90
38
advertising, designed to protect consumers here, are thereby circumvented.
The provisions of the EU Broadcasting Directive are to be reviewed at the end of 2002. Content providers directing their transmissions at a range of countries cannot easily adjust their operations to the different regulatory frameworks in these countries. In the case of content providers that direct the bulk of their broadcasting at another country, the Broadcasting Directive should be amended so that the rules and laws of the recipient country apply.
39
1 Utgångspunkter för arbetet
1.1 Mediepolitisk bakgrund
1.1.1 Målen för politik inom massmedieområdet
Målen för den svenska statens insatser på medieområdet är att värna yttrandefriheten, garantera massmediernas oberoende, säkerställa tillgänglighet till massmedierna och verka för en ökad mångfald samt motverka skadliga inslag i massmedierna. (prop. 2000/01:1, utgiftsområde 17)
Massmedier har en stor genomslagskraft och påverkar i stort sett alla aspekter i samhällslivet. Genom dagspressen, radio, TV och Internet får vi inte bara nyheter och information utan också underhållning och förströelse. Genom att sätta dagordningen för samhällsdebatten medverkar medierna till att ge oss en gemensam referensram om hur världen och samhället ser ut. Detta är en förutsättning för att vi skall kunna leva och verka tillsammans i ett demokratiskt samhälle.
Det är ytterst viktigt att alla kan delta i samhällsdebatten och att gemensamma viktiga frågor blir belysta och diskuterade på ett mångfacetterat sätt. Möjligheterna för detta ökar om flera olika och av varandra oberoende massmedieföretag konkurrerar på en öppen mediemarknad.
Medieområdet är för närvarande inne i en stor förändringsprocess som styrs av den tekniska utvecklingen och globaliseringen. Genom digital teknik ökar möjligheterna för nya röster att komma till tals i form av nya medier och flera aktörer. Samtidigt ökar risken för att medborgarnas rätt till ett allsidigt medieutbud begränsas då den ekonomiska makten koncentreras hos färre och större företag. Det är därför viktigt att statens åtgärder på medieområdet inriktas mot att hålla distributionskanalerna öppna och att motverka skadliga maktkoncentrationer.
Utgångspunkter för arbetet SOU 2001:90
40
Våren 1997 beslutade riksdagen om att införa marksänd digital TV i Sverige (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178). Motivet bakom beslutet var i första hand mediepolitiskt. Genom att behålla ett rikstäckande distributionsnät skulle det vara möjligt att även i framtiden garantera att TV-mediet huvudsakligen betjänar allmänna och demokratiska intressen. Det var och är en grundläggande politisk ambition att TV-sändningar skall kunna tas emot av alla som bor i Sverige. På så sätt kan TV utgöra ett gemensamt rum där frågor som är av vikt för alla kan behandlas. Det ansågs viktigt att slå vakt om konsumenternas valfrihet, ett brett programutbud och public service-företagens ställning.
Målen för statens politik inom massmedieområdet, att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald, skulle vara vägledande även inför den tekniska utveckling som nu pågår. Denna uppfattning låg bakom den överenskommelse som i februari 1996 ingicks mellan socialdemokraterna, centerpartiet och folkpartiet om riktlinjer till grund för ett ställningstagande till digitala TVsändningar i marknätet. Enligt de tre partierna skulle digitaltekniken användas så att den vidgar yttrandefriheten och mångfalden samt motverkar privat och offentlig maktkoncentration (prop. 1996/97:67).
Det konstaterades att olika distributionsformer även i fortsättningen kommer att existera sida vid sida. Statens åtgärder borde därför inriktas på att främja denna utveckling, samtidigt som staten ser till att grundläggande mediepolitiska krav kan upprätthållas. Införandet av digital TV skulle inte få innebära att publikens valfrihet inskränktes eller att Sveriges Televisions program inte längre kunde nås av alla i hela landet. Bedömningen gjordes att marksänd TV även i fortsättningen borde erbjudas som ett komplement till övriga distributionsformer.
Riksdagens beslut innebar att marksänd digital TV skulle införas i flera steg med möjlighet för staten att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skulle fortsätta. En grundläggande förutsättning för en utbyggnad skulle vara att de digitala marksändningarna bedömdes ha ekonomisk bärkraft.
SOU 2001:90 Utgångspunkter för arbetet
41
1.1.2 Tidigare utredningar om digital TV
Frågan om framtida distributionsteknik för TV via marknätet och en utökad sändningskapacitet har varit föremål för flera utredningar under de senaste åren. Den digitala teknikens utveckling och teknikens möjligheter och begränsningar har stått i centrum för en intensiv debatt om bl.a. tekniska vägval, informationssamhället, nya tjänster, yttrandefrihet och kostnader.
Den första utredningen som tog upp marksänd digital TV,
Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar (SOU 1994:34), skulle utreda möjligheterna för utökade analoga sändningar. Utredningen konstaterade att den frågan var nära kopplad till den digitala teknikens utveckling. Utredningen ansåg att det då inte var möjligt att ta ställning till om digitala marksändningar av TV borde införas, men att ett beslut borde fattas så snart förutsättningarna kunde överblickas.
I juni 1995 gav regeringen i uppdrag åt utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television till allmänheten att redovisa underlag för ett beslut om en eventuell övergång till digital teknik för marksänd TV. Utredningen överlämnade februari 1996 sitt slutbetänkande Från massmedia till multimedia – att digitalisera svensk television (SOU 1996:25). Utredningen föreslog att statsmakterna skulle fatta principbeslut om övergång till digital teknik för marksänd TV i Sverige. Utredningen föreslog också att nuvarande analoga TV-sändningar via marknätet skulle upphöra snarast möjligt, dock senast tio år efter starten av de digitala sändningarna.
Betänkandet beskrev olika sändningstekniker för TV-distribution och redogjorde för egenskaperna hos digital teknik. Utredningen redovisade ett antal studier av hur utbyggnaden av marknätet skulle kunna gå till. Studierna visade att när nödvändiga frekvenser var koordinerade borde det vara möjligt att bygga ut sammanlagt sex rikstäckande, eller så gott som rikstäckande, digitala nät vid sidan av de analoga näten. Utredningen uppskattade att totalt upp till 24 programtjänster av god teknisk kvalitet skulle kunna distribueras i dessa nät.
Efter riksdagens beslut om att införa digitala TV-sändningar fick utredningen om digital TV i uppgift att förbereda sändningarna. Utredningen skulle föreslå sändningsorter för de inledande sändningarna av marksänd digital TV, ge bidrag till lösningar av vissa tekniska och andra frågor gällande sändningsverksamheten samt
Utgångspunkter för arbetet SOU 2001:90
42
bedöma om Sveriges Television (SVT) skulle få möjlighet att finansiera vissa sändningar med avgifter. Uppdraget har redovisats i tre olika betänkanden.
I Betal-TV inom Sveriges Television (SOU 1997:60) föreslog utredaren att Sveriges Television borde få möjlighet att bedriva betal-TV-verksamhet vid sidan av sitt ordinarie programutbud. Utredaren lämnade i Rapport med förslag om sändningsorter (SOU 1997:103) förslag på sändningsområden för den första etappen i utbyggnaden av marksänd digital TV. Samordning av digital marksänd TV (SOU 1998:17) var slutbetänkandet från utredningen och behandlade modeller för samarbetsformer för det tekniska förverkligandet av sändningarna.
När det gäller frekvensplanering för TV är Sverige och övriga länder i Europa bundna av en plan från 1961, den så kallade Stockholmsplanen. Planen anger frekvensband och frekvenstilldelning för marksändningar och baseras på analog teknik. Inför introduktionen av marksänd digital TV ingick de europeiska länderna 1997 en överenskommelse, Chesteröverenskommelsen, om hur digitala sändningar skall kunna koordineras i tillägg till Stockholmsplanen. Post- och telestyrelsen (PTS) har på uppdrag av regeringen hittills koordinerat fyra digitala sändarnät. PTS fick våren 2001 uppdraget att koordinera ytterligare två digitala sändarnät.
1.1.3 Andra utredningar av betydelse för kommitténs arbete
Regeringen har sedan 1994 en kommission för analys av informationsteknikens påverkan på samhällsutvecklingen, IT-kommissionen. Kommissionen arbetar långsiktigt genom att lyfta fram, belysa och ge förslag på framtida möjligheter inom IT-området. Kommissionen skall också verka för en bred användning av informationstekniken och medverka till att information sprids till allmänheten.
IT-kommissionen arbetar i ämnesinriktade nätverk som kallas observatorier tillsammans med olika parter. Exempel på prioriterade områden är demokrati och medborgarskap, informationssäkerhet, IT-rättsliga frågor, infrastrukturfrågor, kunskap och kompetens samt tillväxt.
IT-kommissionen arrangerade 1999 en hearing om den nya digitala infrastrukturen som resulterade i delbetänkandet Framtids-
SOU 2001:90 Utgångspunkter för arbetet
43
säker IT-infrastruktur för Sverige (SOU 1999:134). Huvudslutsatsen var att Sverige bör bygga upp ett finmaskigt fiberoptiskt nät som skall ge alla människor i Sverige en fast Internetanslutning med tillräcklig kapacitet för att samtidigt kunna använda Internet, se på TV och prata i telefon.
Därutöver har ett flertal utredningar behandlat utbyggnaden av en IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet, som i dagligt tal ofta kallas bredbandsnät. IT-infrastrukturutredningen lämnade i betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) förslag till ett utbyggnadsprogram för att de glesare delarna skall få lika god tillgång till IT-infrastruktur som de tätare delarna av Sverige och till ungefär likartade priser.
Bredbandsutredningen hade i uppdrag att utveckla tankarna kring ett nationellt infrastrukturprogram, som omfattar hela infrastrukturen på IT-området. Utgångspunkten var att programmet i första hand skall vara vägledande och underlätta en utbyggnad av höghastighetsnät i marknadens regi. Staten skall dock genom regler och riktlinjer garantera säkerheten och framkomligheten i den tekniska infrastrukturen, utan att i detalj ange tekniska lösningar.
Redan tidigare hade Svenska Kraftnät AB fått i uppdrag att bygga ut ett stomnät för bredbandskommunikation mellan landets alla kommuner på marknadsmässiga villkor. Nu infördes tre nya stödformer för att stimulera utbyggnaden i kommersiellt mindre intressanta områden. Det första stödet avser regionala ledningsförbindelser som prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl. Det andra stödet kan sökas av kommuner för att ordna lokala nät med hög överföringskapacitet. Dessutom infördes en skattereduktion för fysiska och juridiska personer för anslutningsutgifter över ett visst belopp. Bredbandsutredningen har lämnat slutbetänkandet IT-infrastruktur för stad och land (SOU 2000:111).
Den tekniska utvecklingen leder till att gränsdragningen mellan IT-, tele- och mediesektorerna blir allt mer otydlig, vilket också brukar beskrivas som att dessa sektorer konvergerar (sammansmälter). Mot denna bakgrund tillsatte regeringen 1997 en utredning med uppgift att utreda behovet av en samordning av lagstiftningen för ljudradio, TV, övrig radiokommunikation och televerksamhet. Utredningen skulle också bedöma om det fanns behov av ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar.
Utgångspunkter för arbetet SOU 2001:90
44
Konvergensutredningen kom i betänkandet Konvergens och förändring (SOU 1999:55) fram till att konvergensen skapar problem vid tillämpningen av den lagstiftning som reglerar de olika sektorerna. Utredningen konstaterade att detta är speciellt tydligt när det gäller yttrandefrihetsgrundlagen, radio- och TV-lagen och telelagen. Dessa regelverk borde därför samordnas för att åstadkomma en så långtgående gemensam reglering som möjligt. Utredningen ansåg att det fanns goda förutsättningar för en gemensam reglering på området för infrastruktur men att det behövdes ytterligare översyn av begrepp och definitioner för att åstadkomma gemensam reglering av tjänster och innehåll.
Konvergensutredningen menade att såväl den svenska yttrandefrihetsgrundlagen som EG-rätten och andra internationella förpliktelser begränsade möjligheten att lagstifta. Utredningen föreslog därför att det fortsatta arbetet med konvergensfrågorna skulle relateras till andra aktuella utredningar och EU-kommissionens arbete med dessa frågor. Utredningen föreslog vidare att det fortsatta arbetet skulle samordnas inom ramen för en departementsövergripande beredning med uppgift att utarbeta underlag för val av samordningsstrategi och genomförandeplan.
Arbetet med konvergensfrågorna berör även Mediegrundlagsutredningen. Utredningen har analyserat behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Utredningen lämnade i januari 2001 sitt betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28).
I avsnitt 6.2 Regler för marksänd digital TV behandlar vi även pågående utredningar som kan ha betydelse för utvecklingen av digital TV.
1.2 Ett tredelat uppdrag
Våren 1997 beslutade riksdagen att digitala TV-sändningar skulle införas i Sverige. I en första etapp skulle sändningarna begränsas till fem områden som täcker omkring 50 procent av befolkningen. Regeringen beslutade därefter under hösten att två frekvenskanaler skulle upplåtas för marksänd digital TV och i vilka områden sändningarna skulle starta. Områdena var Stockholm med Mälardalen och Uppsala, norra Östergötland, södra och nordöstra Skåne, Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd.
SOU 2001:90 Utgångspunkter för arbetet
45
Regeringen beslutade också en förordning (1997:894) om tillståndsgivning för digitala TV-sändningar. Vår kommitté fick samtidigt sitt uppdrag (se direktiven i bilaga 1). Vi antog namnet Digital-TV-kommittén.
I slutet av 1998 beslutade regeringen att ytterligare en frekvenskanal skulle upplåtas för digitala TV-sändningar. I juni 1999 beslutade regeringen att upplåta en fjärde frekvenskanal för marksänd digital TV. I samband med budgetpropositionen för 2001 beslutade riksdagen att marksänd digital TV får byggas ut i hela landet. I juni 2001 beslutade regeringen att ett sändningsutrymme motsvarande ytterligare två frekvenskanaler får upplåtas för digitala TV-sändningar i hela landet.
Digital-TV-kommittén har ett tredelat uppdrag. Vi skall under tillståndsprocesserna medverka vid urvalet av programföretag för de digitala TV-sändningarna. Vi skall följa utvecklingen av marksänd digital TV och vid behov ta initiativ till förändringar av verksamheten eller regelverket. Avslutningsvis skall vi lämna ett slutbetänkande där vi redogör för vårt arbete och kommer med eventuella förslag inför framtiden.
1.2.1 Medverkan vid urval av programföretag
Regeringen beslutar om vilka företag som får tillstånd att sända marksänd digital TV. Vi deltar under vår mandatperiod vid urvalet genom att lämna yttrande till Radio- och TV-verket, som administrerar tillståndsgivningen. Urval av programföretag skall ske enligt vissa av riksdagen fastställda kriterier (se avsnitt 6.4.2).
I december 1997 utlyste Radio- och TV-verket lediga sändningstillstånd för marksänd digital TV. Det inkom totalt 57 ansökningar varav fyra senare meddelade att de drog tillbaka sina ansökningar. Efter en finansiell bedömning som genomfördes av en konsultfirma fann man att 31 av de sökande hade finansiella förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet. Dessa 31 sökande fick under våren 1998 tillfälle att närmare redovisa innehållet i sina ansökningar inför Digital-TV-kommittén.
I maj 1998 lämnade vi ett yttrande över ansökningarna gällande de två första tillgängliga digitala frekvenskanalerna (se bilaga 2). Efter förslag från Radio- och TV-verket meddelade regeringen i juni 1998 ett beslut som innebar att elva företag fick tillstånd att sända marksänd digital TV i de två frekvenskanalerna. Sveriges
Utgångspunkter för arbetet SOU 2001:90
46
Television AB (SVT), Sveriges Utbildningsradio AB (UR), TV 4 AB, TV 3 AB, Kanal 5 AB, Canal+ Television AB, Kunskaps-TV i Sverige AB, Televisionsaktiebolaget TV 8 och Cell Internet Commerce Development AB (numera eTV Holding AB) fick tillstånd att sända i samtliga områden. TV-Linköping Länkomedia AB och Landskrona Vision AB (numera Skånekanalen AB) fick regionala tillstånd.
Efter regeringens beslut om en tredje frekvenskanal fick de företag som tidigare hade för litet sändningsutrymme för att kunna genomföra dagliga sändningar tillgång till en sändningskapacitet som gjorde detta möjligt.
När regeringen beslutade om en fjärde frekvenskanal fanns det utrymme för nya företag att få plats i det digitala marknätet. I juli 1999 utlyste Radio- och TV-verket de nya tillstånden för marksänd digital TV. Totalt kom det in 38 ansökningar, varav 25 bedömdes ha tillräckliga finansiella förutsättningar att kunna bedriva sändningar. Dessa 25 företag redovisade sina ansökningar inför Digital-TV-kommittén under hösten 1999.
I november 1999 lämnade vi ett yttrande över ansökningarna gällande den fjärde frekvenskanalen (se bilaga 5). Efter förslag från Radio- och TV-verket meddelade regeringen i januari 2000 ett beslut som innebar att tre nya företag fick tillstånd att sända marksänd digital TV och att två företag fick ett utökat sändningsutrymme. De tre nya företagen var Modern Times Group AB, Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB och DTU Tele- vision AB. Canal+ Television AB och TV 4 AB fick tillgång till ett utökat sändningsutrymme. Stockholm 1 utnyttjade aldrig sitt tillstånd varför DTU i maj 2001 fick möjlighet att sända i alla områden utom Östergötland och Skåne där regionala programföretag sänder.
I juni 2001 utlyste Radio- och TV-verket ett sändningsutrymme motsvarande tre frekvenskanaler. Den tredje frekvenskanalen utlystes på nytt eftersom MTG meddelat att de hade för avsikt att sluta sända i marknätet. Totalt kom det in 41 ansökningar från 34 programföretag varav två återkallade sina ansökningar.
I augusti 2001 lämnade vi ett yttrande till Radio- och TV-verket över ansökningarna i fråga om de tillgängliga frekvenskanalerna (se bilaga 7). Vi bedömde att det totalt skulle finnas utrymme för 12–17 nya TV-program med nationella tillstånd och valde att lämna förslaget i prioritetsordning. Vi föreslog också att samtliga pro-
SOU 2001:90 Utgångspunkter för arbetet
47
gramföretag som sökte regionala tillstånd skulle prövas i den tekniska och finansiella bedömningen.
1.2.2 Initiativ till vissa regeländringar
I vårt yttrande till Radio- och TV-verket i november 1999 föreslog vi att vissa oklarheter och hinder för programföretagens verksamhet skulle analyseras och undanröjas där så var möjligt (se bilaga 5). Syftet var att introduktionen av marksänd digital TV skulle kunna genomföras på ett så kraftfullt sätt som möjligt. Förslagen gällde programföretagens möjligheter till en friare användning av den tilldelade sändningskapaciteten, en översyn av reklamreglerna i TV-sändningar, en översyn av telelagen, radio- och TV-lagen och lagen om radiokommunikation samt en förlängning av tillståndstidens längd.
Vid ytterligare tre tillfällen har vi lämnat förslag till förändringar av verksamhet och regelverk. I maj 1998 föreslog vi att regeringen skulle upplåta ytterligare sändningsutrymme för digitala TVsändningar (se bilaga 3). I oktober 1999 uppmärksammade vi att det fanns ett behov av att ändra i radio-_och_TV-lagen så att samhällsinformation och utbildningsprogram som sänds på uppdrag av någon annan inte behandlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser (se bilaga 4). I maj 2000 överlämnade vi en skrivelse till regeringen där vi föreslog att marksänd digital TV skulle få byggas ut i hela landet (se bilaga 6).
Våra förslag har följts upp genom att statsmakterna, som tidigare nämnts, successivt har beslutat om en utbyggnad av de digitala marksändningarna. Förslagen till regeländringar bereds eller behandlas i pågående utredningar.
1.2.3 Utvärdering av marksänd digital TV
Vi har till uppgift att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen. Parallellt med sändningsverksamheten skall vi enligt direktiven göra en utvärdering av tekniska, ekonomiska, juridiska och andra frågor. Vi har tolkat direktiven så att effekterna av konvergensen mellan medie-, IT- och telesektorerna skall vägas in i utvärderingen.
Utgångspunkter för arbetet SOU 2001:90
48
Utredningsarbetet har skett i dialog med programföretagen, Teracom AB, Radio- och TV-verket och andra aktörer av vikt för det digitala marknätet. Dessutom har vi haft kontakt med Konvergensutredningen och IT-kommissionen. Vi har under arbetets gång behandlat följande frågor.
Översiktlig beskrivning av teknikutvecklingen
Den tekniska utvecklingen av digitala medier går snabbt. Vi har därför som grund för utvärderingen tagit upp vissa tekniska begrepp som bredband, interaktivitet m.m. Digital TV kan distribueras via marksändning, satellit och kabel. Troligtvis kommer alla dessa sändningssätt att finnas även i framtiden. De alternativa distributionsformerna finns därför med i bedömningen av marksänd digital TV. Detta inkluderar även utbyggnad av s.k. bredbandsnät.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
Vi har med stöd av ett konsultföretag tagit fram ett antal modeller för samhällsekonomiska bedömningar. Arbetet har genomförts i två steg, där vi först enades om vilka antaganden som skulle gälla och sedan genomförde själva bedömningen.
Ekonomisk analys av sändningsverksamheten
Vi har genom intervjuer och ett seminarium kartlagt programföretagens intentioner och drivkrafter, deras syn på utbyggnaden av och reglerna för distributionen av marksänd digital TV. Syftet var att belysa pågående verksamhet och att diskutera framtida möjligheter i marknätet. Dessutom har vi tagit del av ett antal konsumentundersökningar för att få en uppfattning om konsumenternas intresse när det gäller digital TV.
Behov av eventuella regeländringar
För att introduktionen av marksänd digital TV skall kunna genomföras på ett så kraftfullt sätt som möjligt är det viktigt att eventuella oklarheter och hinder för programföretagens verksamhet
SOU 2001:90 Utgångspunkter för arbetet
49
analyseras och undanröjs där så är möjligt. Vi har därför diskuterat behovet av eventuella regeländringar inom följande områden; flexiblare tillståndsregler, tillståndstidens längd, principer för tillståndsgivning, reklamregler och juridiska konsekvenser av interaktiva tillämpningar.
Standardisering och nya tjänster
Övergången till digital teknik innebär att programföretagen kan erbjuda nya programkoncept och tjänster. Oberoende av om sändningarna distribueras genom marknät, satellit, kabel eller andra bredbandsnät finns möjligheter till interaktiva tjänster. Detta innebär ett mervärde för konsumenterna.
Marksänd digital TV i omvärlden
Vi har i februari 1999 gett ut en rapport Digital marksänd TV i andra länder. I och med den snabba utvecklingen inom digital TV har vi funnit ett ständigt behov av att löpande uppdatera informationen om vad som händer i vår omvärld. Vi har besökt ett antal konferenser och genomfört två studieresor, en till Storbritannien och en till Finland.
51
2 Medielandskap i förändring
Det svenska medielandskapet har under lång tid präglats av stabilitet. Skilda medier utvecklades inom sina områden och reglerades och finansierades på sinsemellan olika sätt.
Sedan mitten av 1980-talet har mycket förändrats. Vi har i Sverige fått kommersiell radio och TV samtidigt som den tekniska utvecklingen genom bl.a. ett utbrett användande av Internet har resulterat i en ökad sammansmältning mellan av tradition skilda branscher och medier. En vanlig TV kan för många människor bli ingången till IT-samhället.
Internationaliseringen av TV-mediet innebär ett ökat beroende av omvärlden. Speciellt märks det genom att internationella ägargrupper har etablerat sig inom såväl traditionella som nya medier. Utvecklingen på TV-området har inneburit en ökad mångfald i fråga om programutbudet.
Vi kan se en utveckling av hela medielandskapet som innebär att de tekniska skillnader som tidigare strikt delade upp olika medier långsamt suddas ut.
2.1 Distribution av TV
TV-sändningar kan nå mottagarna på tre olika sätt, genom satellitsändningar, kabelsändningar eller marksändningar. Markmottagning sker med antingen en centralantenn, en egen takantenn eller en liten inomhusantenn. Satellitsänd TV tas emot med hjälp av en parabolantenn. Parabolen kan användas av ett enskilt hushåll eller delas av flera hushåll. Kabelsändningar innebär i huvudsak vidaresändning av marksändningar och satellitsändningar via kabel.
Det finns ingen exakt siffra på hur många TV-hushåll det finns i Sverige. Betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst bedömer utifrån olika källor att antalet är omkring fyra miljoner (se s. 295, SOU 2000:55). Uppskattningar av hur fördelningen mellan de
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
52
olika mottagningssätten av TV ser ut utgår från uppgifter lämnade av antingen sändningsoperatörerna eller ett urval av TV-hushållen. Mediamätningar i Skandinavien AB (MMS) genomför varje halvår en s.k. basundersökning. Undersökningen genomförs med hjälp av telefonintervjuer av ett statistiskt representativt urval av den svenska befolkningen där man bl.a. frågar om hur de tar emot TV.
Utifrån resultaten av den senaste basundersökningen våren 2001 bedömer MMS att omkring 30 procent av de svenska hushållen använder en egen takantenn eller en centralantenn för att ta emot TV-sändningarna. Det är alltså ca 1,25 miljoner TV-hushåll som enbart använder marksändningar för sin TV-mottagning (se tabell 2.1).
Tabell 2.1. Fördelning i procent mellan olika mottagningssätt i
Sverige
Kabel-TV: 49 Egen parabol: 14 Samägd parabol: 6 Enbart marksändning: 31 Totalt: 100
Källa: Mediamätningar i Skandinavien AB, oktober 2001.
Alla de tre sändningsformerna står inför ett byte av sändningsteknik. Från att tills nu ha använt analog teknik har en övergång till digital teknik påbörjats. Digitala sändningar innebär bl.a. att vi får bättre bild- och ljudkvalitet och att fler program får plats på ett givet frekvensutrymme.
Digitaliseringen av TV-distribution är en logisk utveckling eftersom analog teknik har kommit att ersättas av digital teknik på allt fler områden. Exempel på områden där detta skett är musikindustrin (från vinylskivor till CD) och inom mobiltelefonin (från NMT till GSM).
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
53
2.1.1 Marksänd TV
Det finns 54 större sändarstationer för marksänd analog radio och TV. Dessa når merparten av de svenska hushållen. Dessutom finns ca 600 mindre, kompletterande sändarstationer för de hushåll som ligger så till att de inte kan nås av signalerna från någon av de stora sändarna. Sveriges Television (SVT) som använder alla sändare når ca 99,8 procent av hushållen. TV 4 sänder över ett något mindre område där bara ett fåtal av de mindre sändarna måste användas. Dessa sändningar når 98 procent av hushållen. Vid samma utbyggnad av de digitala sändningarna kan minst lika många hushåll nås.
Det är företaget Teracom AB (Teracom) som står för alla TVsändningar analogt såväl som digitalt i marknätet. Teracom ägs till 100 procent av staten. De programföretag som sänder i det analoga marknätet, dvs. SVT, UR och TV 4 är ålagda att använda Teracom för sina analoga sändningar medan det för de digitala marksändningarna inte finns sådana sändningsvillkor. Det finns med andra ord inga principiella hinder för någon annan sändningsoperatör att etablera digitala TV-sändningar i ett marknät.
Det digitala marknätet lämpar sig väl för regionala och lokala sändningar. Genom att välja vilka sändare som skall användas, kan olika signaler skickas ut i olika delar av landet. En begränsning med sändningarna i marknätet jämfört med de andra distributionssätten är att den totala sändningskapaciteten begränsas av tillgängligt frekvensutrymme. I och med digitaliseringen minskar detta i betydelse då kapaciteten i marknätet ökar.
De digitala sändningarna i marknätet har sedan starten 1999 successivt utökats. Med den planerade utbyggnaden av det digitala marknätet till sex frekvenskanaler kan det finnas upp till 29 olika TV-program tillgängliga i hela landet och tre program regionalt i många områden. Vilka programföretag som hittills har fått tillstånd att sända i det digitala marknätet framgår av avsnitt 1.2.1.
2.1.2 Satellitsändningar
Satelliter som används för TV-sändningar befinner sig 36 000 km ovanför ekvatorn. Satelliterna är geostationära vilket innebär att de alltid befinner sig ovanför samma punkt på jordytan eftersom de följer med i jordens rotation. TV-signalen sänds upp till satelliten från en station på jordytan. Satelliten tar emot signalen som för-
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
54
stärks och skickas tillbaka över ett visst bestämt geografiskt område. Satelliter kan användas till överföring mellan två sändarstationer för marksänd TV, förmedling av sändningar till ett kabel-TV-nät eller direkt mottagning av enskilda hushåll.
Satellitsändningar har en mycket stor kapacitet. På varje satellit finns normalt 12 24 s.k. transpondrar. Varje transponder kan antingen distribuera ett analogt TV-program eller 6 10 digitala TVprogram. Satellitsändningar är kostnadseffektiva om människor inom en stor yta skall nås eftersom sändningskostnaden är konstant. Teoretiskt täcker en satellit 100 procent av den yta den riktas mot. I praktiken kan dock vissa hushåll i ett område få problem med att ta emot signalen. Det beror på att en parabolantenn måste placeras med fri sikt mot söder för att mottagning skall vara möjlig.
Två företag dominerar på den svenska marknaden när det gäller kundadministration av satellitsänd TV. Dessa är det norska företaget Canal Digital och svenska Viasat.
Canal Digital grundades 1997 efter en fusion mellan
FilmNet/Multichoice och Telenor/CTV. Företaget ägs i dag av telekommunikationsföretaget Telenor AS som under 2001 tog över hela verksamheten genom att köpa resterande del av den tidigare delägaren Canal+. De digitala sändningarna inleddes hösten 1998. Canal Digital erbjuder ett stort antal internationella TV-program. Konsumenterna kan välja mellan olika paket inriktade på t.ex. underhållning, sport, filmer eller sätta ihop ett eget paket av specialprogram. Canal Digital vidaresänder också ett antal nordiska program, både kommersiella och public service.
Viasat ingår i mediekoncernen Modern Times Group AB (MTG). Viasat har verkat på marknaden sedan slutet av 1980-talet.
I dag bedrivs verksamhet i hela Norden och i Baltikum. Viasat inledde sina digitala sändningar under oktober 2000. Viasat erbjuder förutom koncernens egna TV-program TV 3, ZTV, TV1000, Cinema, Viasat Sport, TV 8 m.fl. också ett antal internationella TVprogram.
2.1.3 Kabel-TV
Vid sändning i ett kabelnät kan TV-signalen skickas direkt från en TV-studio och ut på nätverket. Detta sker ofta vid lokala kabelsändningar. Vanligare är dock vidaresändningar av satellit- eller
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
55
marksändningar som tas emot vid en central punkt och skickas i kabeln till de hushåll som har tillgång till nätverket.
Utbyggnaden av kabelnät till hushållen inleddes i början av 1980talet. Kabel-TV-föreningen som är en intresseorganisation för kabel-TV-företag anger att 2,3 miljoner hushåll i dag har möjlighet att ansluta sig till kabel-TV. Radio- och TV-verket uppskattar i rapporten Medieutveckling 2001 antalet sådana hushåll till 2,7 miljoner. Dessa uppgifter tyder på att mellan 57 och 67 procent av TVhushållen har möjlighet att ansluta sig till ett kabel-TV-nät.
Det finns omkring 70 olika kabel-TV-företag i Sverige men det är fyra som dominerar marknaden då de tillsammans anger att de täcker över 2 miljoner hushåll:
N
Comhem som ingår i Teliakoncernen.
N
UPC Sverige som är ett dotterbolag till Europas näst största kabel-TV-företag, United Pan-Europe Communication.
N
Kabelvision som ingår i Tele2-koncernen och har ett samarbetsavtal med Viasat.
N
Sweden on line som ägs av Telenor.
Trots att över 2 miljoner av de svenska hushållen kan ansluta sig till kabel-TV betyder det inte att så många hushåll har gjort ett aktivt val till förmån för denna mottagningsform. Faktum är att det är långt färre hushåll som faktiskt utnyttjar något ur det erbjudna kabelutbudet. En orsak kan vara att det som regel krävs extra betalning för att få tillgång till fler program än de som omfattas av vidaresändningsplikten (must carry). Vidaresändningsplikten finns reglerad i Radio-_och_TV-lagen (1996:844) och innebär att kabel-TV-företagen kostnadsfritt skall vidaresända högst tre av SVT:s program samt ytterligare ett program som sänds med tillstånd av regeringen. Digitala program behöver bara vidaresändas digitalt.
Det här betyder att en stor mängd hushåll är anslutna till ett kabel-TV-nät men ändå väljer att inte skaffa sig tillgång till fler TVprogram än de som erbjuds utan extra kostnad i det analoga marknätet.
I rapporten Större än TV (Marking och Nilsson, 1999) görs en uppskattning av hur stor andel av de anslutna kabelhushållen som väljer att abonnera på ett utökat TV-utbud. Uppskattningen bygger på de fyra stora företagens kunder och visar att 23 procent av dessa hade gjort ett aktivt val att betala extra för ett utökat TV-utbud. För det största företaget Comhem var det 10 procent av abon-
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
56
nenterna som valt ett utökat utbud. För de övriga tre företagen hade omkring 50 procent av abonnenterna gjort ett aktivt val. Skillnaden kan delvis förklaras med att betalningen för Comhems grundutbud normalt ingår i boendekostnaden och består av tio TVprogram, medan de andra tre företagen i utgångsläget begränsade sändningarna till de program som omfattas av vidaresändningsplikten.
Överföringskapaciteten i kabel-TV-näten är som regel ganska stor och hushållen erbjuds därmed ett brett utbud av program. Exakt hur många program som kan sändas beror på det enskilda nätets kvalitet och kapacitet. Kabelsändningar är lätta att avgränsa geografiskt vilket gör att de kan vara lämpliga för lokala eller regionala sändningar. En förutsättning är dock att hela den tänkta målgruppen är ansluten till kabel-TV-nätet. Det innebär att man som regel måste komplettera kabelsändningarna med exempelvis marksändningar om syftet är att nå ut till alla hushåll i ett större sändningsområde, t.ex. en kommun eller ett län.
Företaget Comhem startade digitala sändningar i november 1997 och var därmed först i Norden med att erbjuda digital TV till sina kunder. Inga andra kabel-TV-företag har ännu följt efter. UPC har aviserat att de kommer att inleda digitala sändningar i november 2001.
Tillväxten av nya kabel-TV-nät har under de senaste åren i praktiken upphört. Förklaringen är troligtvis att kabel-TV ses som en kostnadseffektiv mottagningsform på platser där befolkningstätheten är relativt hög som t.ex. i områden med flerfamiljshus. Det var också där som kabel-TV tidigt etablerades. Inget talar för en spridning av kabel-TV-nät till de platser som inte har tillgång till detta i dag, som t.ex. i glesbygden eller i glest bebyggda villaområden.
2.1.4 Alternativa tekniker för TV-sändning
Det finns ett stort intresse av att kunna använda tele- och datakommunikationsnät för överföring av rörliga bilder över större områden än vad t.ex. ett kabelnät tillåter. Olika tekniker utvecklas för att kunna ta del av t.ex. spelfilmer, konferenser, sportevenemang eller TV-program över Internet. Sändningen består av datafiler som innehåller ljud och bild. Det finns två metoder för att ta del av sådana sändningar. Antingen laddas hela den önskade data-
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
57
filen ned i en dator varvid filen kan öppnas och sändningen startar. Eller så görs sändningen tillgänglig medan datafilen laddas ner. I det senare fallet kallas sändningen för ”strömmande video”.
Den tekniska utvecklingen tillsammans med pågående uppgradering av infrastrukturen för tele- och datakommunikation har inneburit att marknaden för ljud- och bildöverföring på Internet har ökat. För att kunna ta del av sändningarna krävs särskild mjukvara till mottagaren (datorn). I dag erbjuder marknaden sinsemellan slutna standarder för denna typ av mjukvara, som för konsumenten är alltifrån gratis till ganska dyr beroende på vilken kvalitet som önskas.
Det finns ett flertal företag, speciellt USA-baserade, som erbjuder konsumenterna att ladda ner t.ex. långfilmer från Internet mot betalning. Eftersom en film är utrymmeskrävande (ca 200 megabyte) krävs en mycket snabb Internetanslutning för att nedladdningen inte skall ta orimligt lång tid.
De bild- och ljudsändningar som sker över Internet är än så länge inget reellt alternativ till traditionell TV-sändning. Det är dyrt och det går inte att få samma kvalitet i ljud och bild som vid en sedvanlig TV-sändning. Samtidigt har tekniken andra begränsningar. Varje användare måste aktivt begära att ett visst program skickas separat just till den personens dator. Om intresset är stort för t.ex. en film eller ett sportevenemang kan det lätt leda till att nätet överbelastas.
Tekniken innebär därmed att antalet samtidiga användare begränsas. Begränsningen uppstår i och med att varje tittare behöver tillgång till en viss mängd överföringskapacitet. Det totala antalet samtidiga användare avgränsas med andra ord av den tillgängliga överföringskapaciteten i det lokala, regionala, nationella eller globala nätverket. Olika tekniker (t.ex. multicast, broadcast) som är anpassade till flera samtidiga användare kan dock på sikt motverka sådan överbelastning.
I takt med att allt fler människor erbjuds tillgång till en hög överföringskapacitet genom olika former av s.k. bredbandsnät, kan kvaliteten på sändningarna och antalet samtidiga användare öka.
Bredband är ett samlingsbegrepp för datakommunikation i hög hastighet. I IT-infrastrukturutredningens betänkande Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) definierades bredband som en verklig överföringshastighet om minst 2 Mbit/s (miljoner bit per sekund) till såväl som från användaren. Detta ger en mycket snabb Internetuppkoppling som kan bära avancerade ljud- och bild-
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
58
tjänster. För TV-sändningar av fullgod kvalitet krävs dock en högre överföringskapacitet.
Den statliga IT-kommissionen har en vision om att alla svenskar skall få tillgång till en överföringskapacitet på 5 Mbit/s åt båda hållen. Om detta uppnås skulle det teoretiskt vara möjligt med fullgoda TV-sändningar över Internet.
En hög överföringshastighet till Internet kan uppnås på flera sätt, både genom någon typ av fast ledning och genom trådlösa förbindelser. Den pågående utbyggnaden av ledningsförbindelser för en snabbare Internettillgång leder till att allt fler människor i framtiden kan erbjudas datatrafik i hög hastighet. En utförlig beskrivning av näthierarkier och olika metoder för snabb uppkoppling till Internet ges bl.a. i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) och i betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85).
Den IT-politiska målsättningen är enligt IT-propositionen att Sverige som första land blir ett informationssamhälle för alla. Hushåll och företag i alla delar av landet bör inom de närmaste åren få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (prop. 1999/2000:86). Enligt rapporten IT-infrastruktur i Sverige (PTS, dnr 01-8703) har i dag ca 10 procent av hushållen tillgång till någon form av bredband. Om utbyggnadstakten fortsätter i samma takt bör målet enligt PTS kunna nås inom tre till fem år. Det finns dock tecken på att det kan ta betydligt längre tid än så. Den senaste tidens tillbakagång för företag inom IT och telekommunikation har minskat de kommersiella företagens investeringstakt betydligt. Samtidigt uppfattar många kommuner det statliga stöd som kan sökas för etablerandet av bredbandsnät som otillräckligt.
2.2 Teknisk utveckling och konvergens
På kort tid har den digitala tekniken förändrat förutsättningarna på TV-marknaden. Den tekniska utvecklingen möjliggör en effektivisering av TV-sändningarna. Fler program kan få plats på ett givet sändningsutrymme, energiåtgången minskar, sändningarna blir mindre störningskänsliga, ljud- och bildkvaliteten ökar och TVapparaten får ett utökat användningsområde.
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
59
2.2.1 Digitala TV-sändningar
Med digital TV menas att distributionen sker i digital form. Eftersom det stora flertalet av dagens TV-apparater är konstruerade för att ta emot analoga signaler krävs att en separat digital avkodare kopplas till TV-apparaten. Dessa kallas också set top box, dekoder eller digital-TV-box. Avkodaren omvandlar de digitala signalerna till analoga signaler så att de kan tas emot av TV-apparaten och återges som bild och ljud för TV-tittaren.
TV-tittaren kan kommunicera med programföretagen om avkodaren har ett modem för returkommunikation genom den fasta telefonledningen. Returkanalen används för olika interaktiva tillämpningar i sändningarna. I ett kabel-TV-nät skulle själva kabeln kunna användas som returkanal vilket ger en snabbare returkommunikation. Det pågår en utveckling för att även kunna använda radiobaserad teknik för returkommunikationen i satellit- och marksändningar. I dag består interaktiviteten av enkla tjänster som spel, elektronisk handel och omröstningar. I framtiden kommer sannolikt returkanalerna att utvecklas och återkopplingen ske i allt högre hastighet.
Den digitala tekniken är binär vilket betyder att den består av två beståndsdelar, ettor och nollor. ”Ettorna” och ”nollorna” är varandras motsatser t.ex. elektrisk spänning och avsaknad av spänning. En förändring vid digitala sändningar sker språngvis. Analog teknik innebär att förändringar sker kontinuerligt. TV-signalen kan där liknas vid en vågrörelse.
Vid användning av digital teknik representerar varje företeelse (ljud, bild, data) olika kombinationer av ettor och nollor. Digitala sändningar av ett TV-program tar mindre plats i anspråk än analoga sändningar. Vid analog sändning läggs ett TV-program in i en frekvenskanal (s.k. radiofrekvenskanal). Vid digital sändning används ett lika stort frekvensutrymme, en frekvenskanal, som vid analog sändning. Till skillnad från analog TV, kan vid digital sändning flera TV-program få plats och multiplexeras ihop med varandra i en och samma frekvenskanal. Denna digitala kanal av ettor och nollor benämns vanligtvis multiplex.
Hur många digitala program som får plats inom samma utrymme som ett analogt program beror på en mängd olika faktorer, bl.a. hur utrymmeskrävande programmet är och vilket distributionssätt som används. Anledningen till att digitala sändningar kräver mindre utrymme är att den digitala tekniken använder utrymmet på ett mer
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
60
effektivt sätt. Den information som sänds komprimeras bättre med digital teknik och det är endast förändringarna i en TV-sändning som behöver uppdateras. Hur stort utrymme som behövs till en digital sändning hänger därför bl.a. samman med typen av TVprogram som sänds.
Ju mindre föränderlig en sändning är desto mindre utrymme kräver den. En sändning av ett studioprogram kräver därför generellt sett ett smalare sändningsutrymme än exempelvis en sändning från en ishockeymatch. Det beror på att studiobakgrunden är konstant varvid denna information bara behöver skickas ut med längre mellanrum medan bilden från ishockeymatchen ändras hela tiden och därför uppdateras ständigt.
Dessutom gäller att ju högre bildkvalitet som önskas desto större sändningsutrymme eller kapacitet krävs till sändningen. Så kallad högupplösnings-TV (HDTV) kräver t.ex. fyra gånger så mycket sändningsutrymme som en ordinär digital sändning. Om signalen dessutom görs mer okänslig mot störningar, vilket bl.a. innebär att mindre avancerade antenner kan användas, krävs ett större sändningsutrymme.
Med de kvalitetskrav som gäller för de markbundna digitala sändningarna går det för närvarande att sända fyra till sex digitala program i en frekvenskanal eller multiplex, alltså på samma frekvensutrymme som ett analogt program. Generellt gäller att fler program får plats om det är tekniskt möjligt att samordna sändningarna med s.k. statistisk multiplexering.
En digital signal är mindre störningskänslig än en analog. Om en analog signal utsätts för störningar försämras kvaliteten, vilket genast märks i bild- och ljudåtergivningen. För att undvika detta krävs en hög signalstyrka. En digital sändning kan också störas, men det gör inget så länge mottagarutrustningen kan tyda vad som är en etta och vad som är en nolla. Sändningen rekonstrueras i mottagaren och återges felfritt för tittaren. Om den digitala signalen är så svag att den hamnar under den gräns som det tekniska systemet tillåter under en bildsekvens försvinner bilden helt och hållet.
Dessutom förstärks en digital signal av ”angränsande” digitala signaler. Det motsatta gäller för en analog signal, som försämras av ”angränsande” sändningar och därför måste sändas med en högre effekt. Högre effekt innebär ökad energiförbrukning.
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
61
2.2.2 Hur sändningarna går till
Ljud och bild som ingår i en TV-sändning fångas upp i t.ex. en studio med hjälp av en TV-kamera med mikrofon. Informationen omvandlas till elektriska signaler och digitaliseras (ettor och nollor). Bild, ljud och övrig data som t.ex. text-TV och tilläggstjänster existerar som egna signaler i form av bitströmmar, alltså kombinationer av ettor och nollor.
Programföretaget som har hand om sändningen skickar signalerna till en sändningscentral, för marknätet är det Kaknästornet. I centralen kodas och komprimeras signalerna vilket gör att överflödig information kan tas bort. Hänsyn tas till hur de mänskliga sinnena uppfattar rörliga bilder och ljud. Kodningen görs så att tittaren inte uppfattar någon kvalitetsförsämring.
Med den komprimeringsteknik som används i dag (MPEG-2) kan en digital TV-sändning av standardkvalitet överföras vid en överföringshastighet av 4 5 Mbit/s. Tekniken har hittills utvecklats snabbt vilket tyder på att man i framtiden kan komma ner till allt lägre överföringshastigheter med fortsatt bibehållen kvalitet. Sambandet som gäller är att ju lägre överföringshastighet som en sändning kräver desto mindre del av det begränsade frekvensutrymmet behöver tas i anspråk. En utveckling av kodnings- och komprimeringsteknikerna innebär att det utrymme som i dag används till marksänd digital TV i framtiden kommer att kunna bära allt fler TV-program och andra tjänster.
Efter komprimeringen blandas signalerna genom s.k. multiplexering vilket innebär att flera olika signaler sätts samman i en teknisk procedur. Detta ger en enda utsändningssignal.
I sändningscentralen sker förutom komprimering och multiplexering också en regelmässig kryptering av signalerna. Det innebär att signalerna förvrängs varvid det behövs två s.k. krypteringsnycklar för att tyda och återge dem på ursprungligt sätt. Den ena krypteringsnyckeln återfinns i själva utsändningen medan den andra är kopplad till konsumentens mottagarutrustning genom ett programkort. Krypteringen utgör ett system för åtkomstkontroll och genomförs för att försäkra att konsumenten får tillgång till det programutbud som hon eller han valt att abonnera på.
Utsändningssignalen ryms i en frekvenskanal som sänds ut i ”etern” eller i en kabel. Frekvenskanalen kan innehålla datasignaler från flera olika programföretag och består som regel av ett antal olika digitala TV-program med tillhörande tjänster.
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
62
Distributionen från sändningscentralen sker över ett transportnät, vilket för marknätet ofta är ett radiolänknät, till alla sändarstationerna. Sändarstationerna tar emot signalen varefter den omvandlas och sänds ut från stationen som en rundstråle, dvs. sändningen skickas ut i alla riktningar från sändarstationen. Rundstrålesignalen kan sedan tas emot av den enskilde TV-tittaren med hjälp av en antenn.
När signalen når tittarens avkodare omvandlas den till de ursprungliga signalerna som tolkas och sorteras så de blir de olika TV-program som ingår i sändningen. Sedan omformas informationen normalt tillbaka till analog form. De analoga signalerna kan tydas av TV-apparaten och återges som ljud och bild för TVtittaren.
2.2.3 Konvergensutvecklingen
Den tekniska utvecklingen leder till att det blir allt svårare att bedöma vad som är rundradio (radio och TV), telekommunikation och datorkommunikation. I förlängningen kan det innebära en ökad sammansmältning av teknikerna, s.k. konvergens.
I Konvergensutredningens betänkande Konvergens och förändring (SOU 1999:55) definieras begreppen och ges en grundlig beskrivning av nätkonvergens, tjänstekonvergens, apparatkonvergens och marknadskonvergens.
Nätkonvergens innebär att olika och av tradition åtskilda infrastrukturer kan integreras och bli bärare av likartade tjänster.
Exempel är telefoni som förmedlas genom kabel-TV-nät, TV-sändningar över ett datornät eller datatjänster som sänds över ett TVnät.
Tjänstekonvergens innebär att information som tidigare har varit förknippat med ett medium blir tillgängligt i andra medier, som exempelvis böcker i elektronisk form. Tjänstekonvergens innebär också att traditionellt skilda tjänster kombineras i samma medium t.ex. digitala uppslagsverk med en kombination av ljud, bild och text.
Apparatkonvergens är då en och samma apparat är anpassad till olika typer av tjänster. Exempel är TV-apparater som kan användas som datorer eller datorer som kan användas till att se på TV-sändningar.
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
63
Marknadskonvergens uppstår som en följd av sammansmältningen mellan nät, tjänster och apparater. Marknadskonvergensen innebär att företag engagerar sig i nya angränsande affärsområden.
Detta leder till att företag som av tradition har verkat inom skilda branscher börjar konkurrera inom varandras traditionella affärsområden. Exempel är TV-distributionsföretag som producerar program och programföretag som investerar i sändningsinfrastruktur.
Ett exempel på konvergensutvecklingen är att man kan visa rörliga bilder med ljud i moderna datorer samtidigt som Internetsidor kan överföras till en TV-apparat.
Digital TV innebär inte bara en effektivisering av själva sändningstekniken. De digitala sändningarna leder till att hela TVmediet förändras eftersom i princip vilken digital information som helst kan skickas genom en digital TV-sändning. Det innebär att tillämpningar som tills nyligen har varit förknippat med andra medier kan flytta in i en vanlig TV. Exempel är elektronisk handel, elektronisk post eller informationssökning.
2.3 Ett växande TV-utbud
Allt sedan de första svenska TV-sändningarna genomfördes från KTH i Stockholm har utvecklingen varit snabb. TV-sändningarna har från att i slutet av 1950-talet omfattat en rikstäckande sändning som bara visades under kvällstid, utvecklats till en mångfald av TVprogram som i flera fall är tillgängliga 24 timmar om dygnet.
Genom innovationer som färg-TV, text-TV, stereo-TV, satellitsänd TV och nu senast digital TV har sändningskvaliteten och valfriheten ökat. Angränsande innovationer som videobandspelaren och den digitala DVD-spelaren har ytterligare ökat valfriheten för konsumenterna.
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
64
2.3.1 Kort historisk bakgrund
Vi ger i rubrikform en kort tillbakablick över den TV-historiska utvecklingen i Sverige.
1954 Den första försökssändningen genomförs från KTH i Stockholm. 1957 Reguljära sändningar från Sveriges Radio startar.
1962 Direktsändningar via satellit mellan USA och Europa genomförs för första gången. 1966 Det första svenska försöket att sända färg-TV genomförs. 1969 TV2 startar. 1970 Starten för reguljära färg-TV-sändningar. Det första regionala TV-programmet, Sydnytt sänds. 1976 Försökssändningar med text-TV inleds. 1980 Starten för reguljära text-TV-sändningar. 1987 TV 3 inleder sändningar över satellit från Storbritannien. Därmed upphör Sveriges Televisions monopol. 1991 TV 4 får tillstånd och inleder reklamfinansierade sändningar i marknätet. 1992 Teracom AB bildas ur en del av Televerket och övertar ansvaret för TV-sändningar i marknätet. 1995 Den första testsändningen av marksänd digital TV genomförs från sändarmasten i Nacka utanför Stockholm. 1997 Reguljära digitala kabel-TV-sändningar inleds av Telia Infomedia Television (numera Comhem). 1998 Canal digital inleder digitala satellitsändningar. 1999 Teracom inleder reguljära sändningar i det digitala marknätet. 2000 Riksdagen beslutar att de digitala marksändningarna får byggas ut i hela landet. Viasat inleder digitala satellitsändningar.
2.3.2 Programutbudet
År 1986 hade de svenska TV-hushållen tillgång till två TV-program. I dag vänder sig ett stort antal kommersiella programföretag till den svenska publiken med ett utbud av både breda och
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
65
specialiserade TV-program. Utvecklingen har varit likartad i övriga Europa. Mellan 1996 och 1999 ökade utbudet av TV-program i EU med 147 procent (KOM/1999/540). En annan tendens är att många programföretag har ingått strategiska allianser eller fusioner med varandra eller med företag inom närliggande branscher. Ett exempel på detta i Europa är alliansen mellan de två mediaföretagen BSkyB från Storbritannien och tyska Kirchgruppen. På global nivå är sammanslagningen av mediaföretaget Time Warner och Internetföretaget American on Line ett annat exempel.
Den svenska TV-marknaden kan i huvudsak delas in i fem ägargrupper som konkurrerar om TV-tittarnas uppmärksamhet.
Public service-företagen
Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) är TV-företag i allmänhetens tjänst. SVT sänder de två allmänna programmen SVT1 och SVT2 samt i digital form nyhetskanalen SVT24 och de fem regionala programmen (SVT Syd, SVT Väst, SVT Östnytt 24 timmar, SVT Mälarkanalen och SVT Mitt).
Via satellit samt i marknätet över delar av Finland sänds dessutom SVT-Europa som består av material från SVT1 och SVT2. Programmet vänder sig i första hand till svensktalande i Finland och till utlandsboende svenskar.
UR sänder TV-program av utbildande karaktär på samma kanalplatser som SVT. Sändningstiderna är som regel förmiddagar och sena kvällar.
SVT och UR är aktiebolag som ägs av Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB.
Modern Times Group AB (MTG)
MTG ingår i Stenbecks-sfären och är ett medieföretag som verkar inom flera områden. Företaget har verksamhet inom TV, radio, tidningsutgivning, TV-produktion och Internet.
TV-verksamheten är omfattande med TV 3 som det viktigaste enskilda TV-programmet. MTG är en stor aktör på TV-området med verksamhet i hela Norden, Baltikum samt delar av övriga Europa. Sändningsverksamheten administreras av dotterbolaget Viasat.
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
66
Den svenska publiken kan, förutom TV 3 också ta del av bl.a. ZTV, TV 6 och TV 8 samt betal-TV-program som Viasat Sport, TV1000 och TV1000 Cinema.
TV 4 AB
TV 4 är det enda kommersiella TV-program som sänds i det analoga marknätet och har under de senaste åren varit mest populärt bland tittarna. Programverksamheten är den huvudsakliga verksamheten för det börsnoterade TV 4 AB. I det digitala marknätet sänds även regionala TV-program.
TV 4 kontrolleras av Nordens största mediekoncern, Bonniers, som både har ett direkt ägande i TV 4 samt ett indirekt ägande genom det finska mediabolaget Alma Media. Dessutom har MTG en stor aktiepost i TV 4.
Scandinavian Broadcasting System (SBS)
SBS är ett Luxemburgregistrerat företag som äger radio- och TVföretag i Norden, Östeuropa och Beneluxländerna. På den svenska TV-marknaden äger man Kanal 5.
Canal+
Canal+ är en fransk mediekoncern och Europas största operatör när det gäller betal-TV. I Sverige sänder Canal+ tre TV-program med film, sport och underhållning. Analogt sänds endast två TVprogram.
Övriga programföretag
Det finns också mindre och fristående programföretag på den svenska TV-marknaden. Exempel på sådana programföretag är DTU Television som sänder program för olika invandrar- och språkgrupper, eTV som sänder tjänsteinriktade TV-program som omfattar bl.a. elektronisk handel och K-World som sänder kunskaps- och utbildningsprogram. Dessa startade sin verksamhet i och med etablerandet av det digitala marknätet.
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
67
Några programföretag är regionala som t.ex. Skånekanalen och NollEttan i Östergötland. Dessa sänder innehåll med utgångspunkt från respektive region. Båda företagen sänder regionalt i det digitala marknätet och i lokala kabel-TV-nät.
Den svenska publiken kan också få tillgång till delar av utbudet från nordiska och europeiska public service-företag t.ex. BBC, DR, NRK, YLE. Dessutom kan den svenska TV-publiken ta del av ett flertal globala TV-program. Dessa är som regel sändningar som riktar in sig på särskilda målgrupper i hela Europa eller hela världen. Exempel på sådana är Eurosport (sport), Euronews (nyheter), CNN (nyheter), Discovery (dokumentärer) och MTV (musik).
Ett ökat utbud av TV-program blev möjligt genom relativt billig satellitsänd TV direkt till hushåll och genom utbyggnaden av kabel-TV-nät. Under kommande år kan utbudet förväntas öka ytterligare. Digitaliseringen leder till att det blir billigare och mindre krångligt för medieföretag och andra att nå ut till sina kunder. Exempel på nya aktörer på TV-marknaden kan vara dagstidningar, telekommunikationsföretag, spelföretag eller andra företag som uppstår i och med att TV erbjuder nya möjligheter.
2.3.3 Publikens val
Efter att de kommersiella programföretagen etablerade sig i början av 1990-talet tog de en allt större andel av tittarnas tid. Public service-programmen behöll dock en betydande andel av publiken. När de stora kommersiella TV-programmen (TV 3, TV 4 och Kanal 5) väl hade nått sin publik har relativt små förändringar ägt rum. Det stora utbudet av nya TV-program under de senaste åren har endast marginellt påverkat tittarsiffrorna.
Enligt utredningen Radio- och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2000:55) menar vissa bedömare att utvecklingen kommer att gå mot fler och i högre grad specialiserade TV-program varvid de stora etablerade och allmänna sändningarna kommer att minska i betydelse. Utredningen menar att varken arten eller hastigheten i denna förändring är självklar.
De stora programföretagen som sänder program med ett brett innehåll är fortfarande dominerande på marknaden. De fem mest populära TV-programmen (SVT1, SVT2, TV 4, TV 3 och Kanal 5) upptog 88 procent av tittarnas totala TV-tid under år 2000. De tre
Medielandskap i förändring SOU 2001:90
68
TV-program som sänder i det analoga marknätet upptar 71 procent av den totala tittartiden. För grafisk illustration se figur 2.1.
Figur 2.1. Tittarandelar i Sverige under 2000
Källa: Mediamätningar i Skandinavien AB, Årsrapport 2000.
Vid en jämförelse med år 1999 har dock de fem mest populära TVprogrammens dominans minskat något. Det beror främst på att Sveriges Televisions två program har fått något färre tittare. TVtittarnas intresse har i stället i högre grad inriktats mot betal-TVföretag och reklamfinansierade TV-program.
SVT:s program har minskat sin tittarandel sedan 1994 då SVT1 och SVT2 hade 54 procent av den totala tittartiden. Under 2000 var andelen 44 procent. Samtidigt har TV 3, Kanal 5 och övriga sändningar ökat sina andelar medan TV 4 de senaste åren konstant haft en tittarandel på 26–28 procent. För en utförligare bild av TVtittandet 1994–2000 se tabell 2.2.
SVT1
20%
TV3 11%
Kanal 5
6% Övrig TV
12%
TV4 27%
SVT2 24%
SOU 2001:90 Medielandskap i förändring
69
Tabell 2.2. Tittarandelar i procent i Sverige 1994–2000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
SVT1 27 25 24 22 22 22 20 SVT2 27 26 25 26 26 25 24 TV 4 26 28 28 27 27 27 27 TV 3 9 9 9 10 10 11 11 Kanal 5 3 4 4 6 6 6 6 Övriga 8 8 8 9 9 9 12 Totalt 100 100 100 100 100 100 100
Källa: Mediamätningar i Skandinavien AB, Årsrapport 2000.
En genomsnittlig dag under år 2000 tittade ett hushåll i Sverige 150 minuter på TV. Bland de som hade tillgång till mer än de analoga marksändningarna var tittartiden i genomsnitt 13 minuter längre eller 163 minuter. I allmänhet är äldre personer de största TV-konsumenterna. En person som är över 60 år tittar generellt mer än dubbelt så mycket på TV som en 20-åring.
Orsaken till varför ”satellithushållen” hade en högre genomsnittlig tittartid än befolkningen som helhet kan vara flera. En möjlig förklaring är att ett mer omfattande utbud av program leder till ett ökat genomsnittligt tittande. En annan förklaring kan vara att de som redan tidigare har ett större intresse av TV, och därmed ägnar mer tid åt TV, aktivt väljer ett större utbud av program.
Vid en jämförelse med andra länder i Europa är TV-tittandet i Sverige lågt. Enligt rapporten Större än TV (Marking och Nilsson, 1999) kan en del av förklaringen vara samhällstrukturen. Fler kvinnor förvärvsarbetar i Sverige än i t.ex. södra Europa vilket gör att ganska få personer i Sverige har möjlighet att ta del av TV under dagtid. Det har inneburit att TV-program under dagtid till för några år sedan var ovanliga i Sverige. Under senare år har utbudet av program på dagtid ökat i omfattning. Det har, tillsammans med ett ökat antal TV-program, inneburit att den genomsnittliga tittartiden har stigit under senare år från i genomsnitt 139 minuter per dag 1994 till ett genomsnitt på 150 minuter per dag 2000.
71
3 Marksänd digital TV i omvärlden
Många länder i Europa och övriga västvärlden har liksom Sverige inlett teknikskiftet från analoga till digitala TV-sändningar. Följande avsnitt är en uppdatering av rapporten Digital marksänd TV i andra länder, som kommittén presenterade i februari 1999. Avsnittet beskriver i huvudsak digitaliseringen av marksändningarna i respektive land. Faktauppgifterna är bl.a. hämtade från organisationen DigiTag (www.digitag.org), EU-kommissionens rapporter och underlag (främst från konsultföretaget IDATE) och en rapport från 2000 utarbetad av European Broadcasting Union (The position of Digital terrestrial television in selected European markets).
3.1 Storbritannien har kommit längst
Sändningsstart och marknadsutveckling
Det kan noteras att så många som 70 procent av hushållen i Storbritannien enbart använder marknätet för sin TV-mottagning.
Storbritannien var också först i Europa med att starta digitala marksändningar. Genom en lag från 1996 stadgades ett system med sex frekvenskanaler som var och en har möjlighet att bära upp till sex samtidiga program. Sedan den 15 november 1998 går det att ta del av de digitala sändningarna som för närvarande består av ca 30 TV-program, varav 9 är avgiftsfria. Public service-företaget, BBC, har ett brett utbud som består av en mängd program förutom de båda huvudsändningarna (BBC1 och BBC2). De andra programmen är en nyhetssändning (BBC News 24), en sändning med utbildningsprogram (BBC Knowledge), en sändning som följer den politiska riksdebatten (BBC Parliament) samt BBC Choice som har regionala versioner i Skottland, Nordirland och Wales. ITV, ITV2 Channel 4 och Channel 5 är de övriga avgiftsfria TV-sändningarna.
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
72
När satellitoperatören Skydigital och marknätets multiplexoperatör ITV Digital (tidigare OnDigital) intensifierade konkurrensen och började subventionera digitala avkodare för de kunder som tecknade ett tidsbundet betal-TV-abonnemang, ökade kundtillväxten snabbt. ITV Digital hade omkring 1,14 miljon abonnenter den 30 juni 2001 (motsvarande 4 procent av samtliga hushåll), Skydigital hade över 5 miljoner digital-TV-abonnenter vid samma tidpunkt.
I takt med att antalet abonnenter ökar erbjuds fler nya tjänster. Redan nu erbjuder ITV Digital diverse spel, beställning av film (s.k. pay per view), flera programrelaterade interaktiva tjänster samt e-post och Internet som tittaren får tillgång till samtidigt med TV-programmen.
Internetuppkopplingen sker genom telefonnätet, initialt med hjälp av ett 56 kbit/s modem som finns integrerat i den digitala avkodaren. På sikt planerar man att använda andra tekniker, speciellt s.k. ADSL-teknik, vilket skulle innebära en snabbare returkommunikation.
På den brittiska konsumentmarknaden finns numera TV-apparater med digitala avkodare integrerade. Deras andel av den totala TV-marknaden ökar i allt snabbare takt. Vi utgången av 2000 fanns 170 000 sådana TV-apparater i de brittiska hemmen.
Tillståndsprocessen
I Storbritannien har man ett dualistiskt system där sändningstillstånd dels ges till s.k. multiplexoperatörer som kontrollerar hela frekvenskanaler, dels till programföretagen som sänds i frekvenskanalerna. En frekvenskanal, av sex, har fördelats av regeringen till public service-företaget BBC.
Independent Television Commission (ITC) är ansvarig myndighet för att utfärda sändningstillstånd i de övriga fem frekvenskanalerna. Vid fördelningen skall de programföretag som sänder analogt i marknätet ges företräde och garanteras en överföringskapacitet som ger möjlighet att utveckla nya interaktiva tjänster och program. Utrymme i två frekvenskanaler har fördelats enligt sådana kriterier. I den ena har utrymme fördelats till ITV, Channel 4 och text-TV-tjänster där företaget Digital 3 and 4 Ltd är multiplexoperatör. I den andra har utrymme fördelats till Channel 5, walesiska S4C och sändningar på gaeliska över Skott-
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
73
land, där S4C Digital Networks Ltd är multiplexoperatör. De tre återstående frekvenskanalerna har fördelats till ITV Digital som fungerar som multiplexoperatör.
Multiplexoperatörernas sändningstillstånd är giltiga i 12 år. Tillstånden innehåller villkor som skall säkerställa så att programtjänsterna etableras enligt fastställt tidsschema, att de håller god teknisk kvalitet och att det inte förekommer någon olaga diskriminering mot eller till förmån för vissa programföretag. Programföretagens tillstånd gäller tills de själva eller ITC säger upp dem.
ITV Digital och övriga multiplexoperatörer samlar själva ihop de program och tjänster som skall erbjudas konsumenterna. De programföretag som skall sända måste dock godkännas och registreras av ITC. Dessa programföretag får alltså sändningstillstånd som är beroende av att de har ett avtal med multiplexoperatören. Detta innebär att vissa regler måste vara uppfyllda som att sändningarna överensstämmer med EU:s TV-direktiv (se avsnitt 6.2.2) och med ITC:s regler om bl.a. opartiskhet, begränsningar av våldsskildringar, reklam och sponsring av program. EU:s TV-direktiv innebär bl.a. krav på en viss andel europeiskt programinnehåll samt att minst 10 procent av programutbudet skall utgöras av oberoende produktioner. Dessutom är programföretagen skyldiga att underrätta ITC om hur avtalet mellan dem och multiplexoperatören ser ut.
Avveckling av de analoga sändningarna
I Storbritannien är intentionen att avvecklingen av de analoga sändningarna skall påbörjas mellan år 2006 2010. Vartannat år skall regeringen följa upp utvecklingen. Man har också upprättat en tittarpanel (Viewer’s Panel) som består av TV-tittare från hela Storbritannien. Panelen skall kontinuerligt ge statsmakten oberoende underlag och rekommendationer om digitaliseringen från ett tittarperspektiv.
Vissa kriterier skall vara uppfyllda innan en avveckling kan bli aktuell. Minst 95 procent av befolkningen skall nås av de digitala marksändningarna. Hushållspenetrationen för digital TV skall uppgå till 70 procent av befolkningen. De avgiftsfria TV-programmen skall kunna tas emot digitalt till ett överkomligt pris.
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
74
3.2 Våra nordiska grannländer
3.2.1 Danmark
Sändningsstart m.m.
Den 15 november 2000 gav den danska regeringen klartecken för en fortsatt utveckling av marksänd digital TV. Någon gång under 2001 beräknas sändningarna komma igång på allvar.
Hittills har en frekvenskanal reserverats för digitala marksändningar. Provsändningar har genomförts i Köpenhamnsområdet och med en sändare som täcker sydvästra Själland, delar av sydöstra Jylland och norra Lolland.
Provsändningarna har bestått av Danmarks radios (DR) två rikstäckande program, danska TV2 och regionala TV-program.
Försöken genomförs med hjälp av en testpanel. Panelen består i första hand av personer från antenn- och TV-branschen men också av vanliga konsumenter. Försök genomförs också med mobil TVmottagning.
Genom provsändningarna skall det bl.a. fastställas hur många samtidiga program, med acceptabel kvalitet, som ryms i en frekvenskanal. Det är bestämt att DR och TV2 skall sända två TVprogram var. Det utrymme som utöver detta kan frigöras skall användas till kommersiell TV. Längre fram skall ytterligare tre frekvenskanaler tas i bruk. Man räknar med att det digitala marknätet kommer att innehålla omkring 20 olika TV-program.
Då större delen av befolkningen kan nås av marksänd TV med hjälp av 16 större sändarstationer, kan det digitala marknätet byggas ut snabbt och till en låg kostnad.
Avveckling av de analoga sändningarna
I Danmark har man ännu inte fastställt någon avvecklingsplan för de analoga sändningarna. Förväntningarna är dock att digital TV kommer att marginalisera de analoga sändningarna inom en tidsperiod på 10 15 år. Därefter kan avvecklingen genomföras.
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
75
3.2.2 Finland
Den finska TV-marknaden domineras av tre aktörer YLE (Rundradion Ab) som är allmäntelevisionen (som sänder de två TVprogrammen TV1 och TV2), MTV Oy (som i marknätet sänder MTV 3) och Ruutunelonen Oy (som i marknätet sänder Nelonen). Av dessa program har MTV 3 flest tittare följt av Rundradions båda program. Nelonen som är en ny aktör på marknaden har under senare tid lockat allt fler TV-tittare.
Sändningsstart m.m.
Planeringen för införandet av marksänd digital TV har pågått sedan december 1995. Sändningarna startade i augusti 2001. I Finland sker övergången samtidigt i marknätet och de stora kabel-TVnäten.
Orsaken till varför lanseringen har dröjt är att man ville avvakta utvecklingen i andra länder, speciellt Storbritannien och Sverige.
Tre digitala frekvenskanaler sänds från starten. En av frekvenskanalerna är reserverad för Rundradion, vars verksamhet har sin grund i lag och inte i sändningstillstånd. I de övriga två kommer kommersiella program som de ovan nämnda MTV 3 och Nelonen att sändas. Rundradion sänder, utöver TV1 och TV2, tre nya program, nämligen YLE24 (nyheter), YLE Teema (kultur, utbildning och vetenskap), och FST-D (program på svenska).
De kommersiellt inriktade TV-sändningarna med marksänd TVmottagning är, förutom MTV 3 och Nelonen, City-TV, Sportkanal, Helsinki Medias filmkanal, Wellnet och Canal+. Finländarna kommer också att få tillgång till e-post och Internet genom TVapparaten.
Rundradion, MTV 3 och Nelonen har beslutat att sända sina program okrypterade och kostnadsfritt. Detta innebär att de TVprogram som i dag sänds analogt i marknätet erbjuds i digital form utan några extra kostnader för TV-tittarna.
Det är vidare reglerat att högst 15 procent av det tilldelade utrymmet får användas till televerksamhet. Denna verksamhet kommer att regleras i en kommande telemarknadslag.
I Finland ser man digital TV som en bredbandskanal till hemmen och menar därför att digital TV bör regleras genom samma lagstiftning som all övrig digital överföringsteknik. Det som efter-
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
76
strävas är alltså en lagstiftning som skall omfatta alla typer av digital överföring som datakommunikation, rundradio och telekommunikation. Regeringskansliet utreder för närvarande hur denna harmonisering av lagstiftningen skall gå till. Lagförslaget skall presenteras i samband med den första utvärderingen av de digitala sändningarna omkring årsskiftet 2002/2003.
Tillståndsprocessen
I Finland utdelas sändningstillstånden till de enskilda programföretagen. Systemet kan dock på grund av den pågående konvergensutvecklingen komma att ändras i framtiden. Det har övervägts om tillstånden i framtiden skall tilldelas nätoperatörer eller möjligen multiplexoperatörer.
Sändningstillstånden delas ut av den finländska regeringen. Urvalskriterierna är, utifrån en önskan om inbördes konkurrens mellan de digitala tjänsterna och ett brett utbud som tar hänsyn till minoritetsgruppers särskilda behov, följande:
N
Inget kommersiellt programföretag skall ha kontroll över en hel frekvenskanal.
N
Programföretagen inom en och samma frekvenskanal skall acceptera samordning och samarbete sinsemellan.
N
De företag som i dag sänder analogt i marknätet skall garanteras plats i det digitala marknätet.
N
Det skall ges plats till ytterligare minst ett programföretag från övriga Europa samt en eller två nya inhemska programföretag.
N
Det skall ges tillstånd till en sportkanal.
Tillstånden ges inte för en viss överföringskapacitet utan i stället för rätten att sända ett visst programutbud. Man delar ut fyra tillstånd per frekvenskanal. Detta motiveras med att det skall finnas tillräckligt med kapacitet för interaktiva tjänster. I slutet av 2002 skall man utvärdera sändningsverksamheten. Avsikten är att kunna dela ut fler sändningstillstånd om utrymmet i de digitala frekvenskanalerna så medger.
Efter regeringens beslut om sändningstillstånd i juni 1999 fick tillståndsinnehavarna i uppdrag att tillsammans med Rundradion sinsemellan avtala om alla tekniska, administrativa och ekonomiska aspekter på verksamheten i det digitala marknätet.
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
77
Avveckling av de analoga sändningarna
I samband med beslutet om de nu gällande analoga sändningstillstånden noterades det i regeringens protokoll som mål att upphöra med analoga sändningar när de aktuella koncessionerna löper ut i slutet av 2006. Detta mål har marknadsförts i myndigheternas kommunikation till allmänheten och till aktörerna på marknaden. Inget formellt beslut har tagits om avstängning av de analoga sändningarna. Vid tidpunkten för avstängningen skall de digitala sändningarna vara landsomfattande. Kostnaden för parallellsändningarna skall finansieras av de berörda programföretagen.
3.2.3 Norge
I Norge är en frekvensplanering för 95 procents befolkningstäckning av tre frekvenskanaler avklarad.
Företaget Telenor har fattat ett investeringsbeslut om att digitalisera marknätet. För 1,5 2 miljarder norska kronor beräknas 80 procent av hushållen få tillgång till marksänd digital TV.
Den verkliga övergången till digitala marksändningar skall ske under 2002. Inledningsvis skall tre frekvenskanaler med en befolkningstäckning på 65 procent vara i drift. Under de närmast följande åren skall en täckningsgrad på 80 procent uppnås.
Vilket programinnehåll som kommer att erbjudas i det digitala marknätet är ännu inte bestämt. Regeringen väntas utlysa de digitala sändningstillstånden i slutet av 2001. Troligtvis kommer det att bli de programföretag som sänder analogt i marknätet (NRK och TV2) blandat med program som i dag finns tillgängliga via satellit- och kabel-TV. Interaktiva tjänster och tillgång till Internet står också högt på dagordningen för nytt innehåll i det digitala marknätet.
Någon plan för hur och när det analoga marknätet skall avvecklas är inte utarbetad.
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
78
3.3 Utvecklingen i övriga Europa
3.3.1 Belgien
I Belgien är över 95 procent av befolkningen ansluten till kabel-TV.
För att öka konsumenternas valfrihet planeras det för testsändningar av marksänd digital TV. Det är de statliga public serviceföretagen RTBF och VRT som tillsammans med det kommersiella bolaget Canal+ inledningsvis skall delta i sändningsverksamheten. Två frekvenskanaler kommer att utnyttjas för ändamålet.
De fördelar som framhålls med marksänd digital TV är den trådlösa mottagningen som ger ökad flexibilitet och framtida möjligheter till mobil TV-mottagning.
Då Belgien har en mycket platt topografi kan ett litet antal sändarstationer täcka hela landet till en låg kostnad.
3.3.2 Frankrike
Sändningsstart
I Frankrike genomförs testsändningar i mindre skala, inledningsvis till 200 mottagare. Detta skall ge ett underlag för den fortsatta planeringen mot en digitalisering av marknätet.
Mer omfattande sändningar beräknas starta i slutet av 2002. Nätet skall byggas ut successivt och sändningarna kommer att täcka 75 80 procent av befolkningen 2003.
Tillståndsprocessen
Det franska parlamentet har antagit en lag för tilldelningen av frekvenser för marksänd digital TV. Sex frekvenskanaler har reserverats för digitala TV-sändningar. Man planerar att sammanlagt 33 program skall sändas vid starten.
Två frekvenskanaler tilldelas public service och regionala sändningar. De tre kommersiella programföretagen (TF1, M6 och Canal+) som i dag sänds i det analoga marknätet får dela på en frekvenskanal med rätt att sända två program var.
Sändningstillstånden i övriga tre frekvenskanaler skall fördelas av Conseil Supérieur l´Audiovisuel (CSA) som är ansvarig myndighet på området. CSA har i princip full frihet att ge tillstånd till de
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
79
programföretag som anses vara bäst lämpade. Man måste dock ta hänsyn till gällande lagstiftning och prioritera tillstånd för fri-TV, dvs. public service eller reklamfinansierad TV. Det är reglerat att inget enskilt företag får ha fler än fem sändningstillstånd. Dessutom får ett nationellt programföretag inte äga lokala programföretag och ingen ägare får kontrollera mer än 49 procent av röstvärdet i ett programföretag.
3.3.3 Irland
Irland har beslutat att sex frekvenskanaler skall utnyttjas för marksänd digital TV. Fyra av dessa skall ha en befolkningstäckning på någonstans mellan 90 och 95 procent. De övriga två skall täcka 85 procent av befolkningen.
Digitaliseringen kommer att innebära att ungefär 30 samtidiga TV-program kan sändas digitalt i marknätet.
Inget beslut har ännu tagits om tidpunkten för en avveckling av de analoga sändningarna. Men när detta sker planeras ytterligare sändningar i det frigjorda frekvensutrymmet.
3.3.4 Italien
Sändningsstart m.m.
I Italien har det genomförts testsändningar av marksänd digital TV över städerna Turin, Rom, Palermo och Pisa.
Den italienska regeringen har i augusti fastställt en ny frekvensplan, huvudsakligen för analoga sändningar. I planen finns utrymme avsatt för en introduktion av marksänd digital TV.
En nationell kommitté har i uppdrag att närmare definiera vilka åtgärder som behövs för en framgångsrik introduktion av marksänd digital TV. Kommitténs huvudsakliga uppgift är att lämna synpunkter på kvalitetskrav, nätplanering och olika ekonomiska aspekter.
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
80
Avveckling av de analoga sändningarna
I Italien är situationen komplex eftersom i princip allt tillgängligt frekvensutrymme används till analoga TV-sändningar. Än så länge sker endast testsändningar av marksänd digital TV i mindre skala.
Man har ändå beslutat att de analoga sändningarna skall upphöra vid utgången av 2006. För att kunna stimulera hushållen att skaffa avkodare har regeringen reserverat medel för ett bidrag till hushållen. Varje hushåll skall få ett bidrag som beräknas täcka 25 procent av anskaffningskostnaden för en avkodare. Man avser även att subventionera programföretagens teknikskifte med upp till 40 procent av kostnaderna.
3.3.5 Nederländerna
Sändningsstart m.m.
Omkring 90 procent av hushållen i Nederländerna använder kabel-TV. Marksänd digital TV ses som en attraktiv distributionsform som kan öka konkurrensen och ge unika fördelar som trådlös mottagning och mottagning med liten inomhusantenn.
Marksänd digital TV kommer att införas etappvis med start i Randstadområdet (Amsterdam, Rotterdam, Haag och Utrecht). Det finns för närvarande fem frekvenskanaler tillgängliga för digitala marksändningar. En av dessa skall tilldelas public serviceföretaget NOS. Övriga fyra fördelas till kommersiella företag efter en kvalitetsbedömning. Tillståndsprocessen beräknas vara slutförd under hösten 2001. Tillståndstidens längd är 15 år med beräknad sändningsstart under 2002.
Avveckling av de analoga sändningarna
Tidpunkten för en avstängning av det analoga nätet är för närvarande planerad till senast 2010. Det slutgiltiga beslutet om detta kommer att tas någon gång under 2003/2004.
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
81
3.3.6 Portugal
I Portugal startades ett mindre digitalt marknät i Lissabon i samband med Världsutställningen 1998. Sändningar i större skala skall inledas i april 2002. Efter fem år skall 95 procent av befolkningen kunna ta del av sändningarna. Avvecklingen av de analoga sändningarna är planerad till år 2007.
3.3.7 Spanien
Sändningsstart och marknadsutveckling
I Spanien använder över 90 procent av befolkningen marksändningar för sin TV-mottagning.
I maj 2000 inleddes de digitala marksändningarna i Spanien. Konsumenterna erbjuds för närvarande 14 TV-program, anslutning till Internet och tillgång till e-post. Alla program och tjänster tillhandahålls av den nationella betal-TV-operatören Quiero Televisión.
Det digitala marknätet täcker för närvarande 70 procent av befolkningen. Full befolkningstäckning kommer att uppnås inom några år. Quiero uppger att de i oktober 2001 hade 300 000 abonnenter.
Tillståndsprocessen
Tillståndsgivningen liksom tillståndens återkallande handhas av en myndighet. Sändningsutrymmet delades upp av regeringen med hänsyn till några fastställda riktlinjer varefter de programföretag som var intresserade av att sända lämnade in en intresseanmälan. Ett utrymme på 3,5 frekvenskanaler avsattes till en enskild nationell betal-TV-operatör. Operatören tilläts inte kontrollera några ytterligare frekvenser avsedda för TV-sändningar. Detta tillstånd tillföll den enda intresserade kandidaten, Quiero, som kan sända 14 17 TV-program och 5 musikprogram. En frekvenskanal avsattes till de fem program som sänds i det analoga marknätet (TVE 1, La 2, Tele 5, Antena 3 och Canal +). Sändningarna i denna frekvenskanal är regionalt nedbrytbara. Den återstående kapaciteten avsattes till två nya generella, nationella programföretag vilka efter ett urvalsförfarande blev, Veo TV och Net TV.
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
82
Dessutom har man över var och en av landets 17 autonoma regioner avsatt utrymme motsvarande en frekvenskanal för regionala sändningar. I detta utrymme är två sändningsutrymmen tillägnade regionala public service-företag. Resten av utrymmet kan tilldelas andra företag, offentliga eller privata, som i dag inte har någon analog koncession. Vilka programföretag som kommer att sända i denna frekvenskanal är ännu inte avgjort.
Tillståndsgivningen i Spanien påminner om den man hade i Storbritannien. Betal-TV-operatören Quiero har på samma sätt som ITV Digital rätt att sätta samman sitt programutbud utifrån egna kommersiella hänsyn.
Avveckling av de analoga sändningarna
De digitala marksändningarna som startade under våren 2000 beräknas vara fullt utbyggda, både i fråga om utbud och i fråga om täckningsgrad år 2002. Man har tidigare uppskattat att det bör ta ca 10 år för konsumenterna att byta ut den analoga mottagarutrustningen mot digital. Dessutom ses en tioårsperiod som ett lämpligt tidsperspektiv för myndigheternas planering och översyn inför avvecklingen av de analoga sändningarna. Därför har man satt avvecklingsdatumet för de analoga sändningarna till den 1 januari 2012.
3.3.8 Tyskland
Sändningsstart m.m.
Digitala marksändningar har ännu inte startat i Tyskland. Dock har omfattande tester med digitala marksändningar genomförts, framförallt i den norra delen av landet. Den tyska regeringen har åtagit sig att säkra tillgången på digitala mottagare till rimliga priser men det är ännu oklart hur detta praktiskt kommer att gå till.
Det stora hindret för en snabb introduktion av digitala marksändningar är att hitta tillräckligt med ledigt frekvensutrymme för att möjliggöra parallellsändningar. I dag använder man i princip allt tillgängligt frekvensutrymme till de analoga sändningarna. Det är bara public service-företagens sändningar som når full hushållstäckning. En stor mängd kommersiella aktörer bedriver dock mark-
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
83
sändningar i mindre skala eller som komplement till andra distributionssätt.
De regionala skillnaderna är stora i fråga om det direkta behovet av ett marknät för att se på TV. I exempelvis delrepublikerna Bremen, Niedersachen och Bayern använder ca 20 procent av hushållen marksändningar medan det i Thüringen bara är ett par procent av hushållen som ser på TV enbart via marknätet.
Räknat på hela Tyskland är det drygt 10 procent av befolkningen som ser på TV enbart via marknätet. Vid utvecklingen av marksänd digital TV koncentrerar man sig framförallt på möjligheten till mobil mottagning och portabilitet.
Avveckling av de analoga sändningarna
Till en början skall marksänd digital TV sändas i tre frekvenskanaler i stora städer och i andra områden med hög befolkningstäthet. Sändningarna kommer därefter etappvis att utökas till hela befolkningen. Under perioder på ett till två år skall det sedan ske en övergång, i varje område, med parallella sändningar analogt och digitalt, varpå de analoga sändningarna avvecklas och nästa område står på tur.
Den federala statsmakten har uttalat att målsättningen är att de analoga mark-, kabel- och satellitsändningarna skall vara avvecklade år 2010.
3.4 Utvecklingen utanför Europa
3.4.1 USA
Sändningsstart och marknadsutveckling
I USA har man valt en standard för marksänd digital TV som skiljer sig från den standard (DVB-T) som man enats om i Europa. För närvarande täcker marksändningarna knappt 63 procent av hushållen. Mindre än en promille av dessa hushåll har skaffat avkodarutrustning för att ta del av de digitala marksändningarna.
I USA var sändningarna initialt inriktade på att sända s.k. högupplösnings-TV (HDTV), men handlar i dag mer om att generellt höja kvaliteten i sändningarna. HDTV kräver särskilda TV-apparater och sändningarna är mer utrymmeskrävande än vanliga digi-
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
84
tala TV-sändningar. För att nå kommersiell framgång tycks vägen vara lång. Trögheten beror förmodligen på att de TV-apparater som återger ”högupplöst” bild är dyra, från ca 3 000 dollar per styck.
Tillståndsprocessen
I april 1997 antog amerikanska Federal Communication Commission (FCC) ett regelverk för introduktionen av marksänd digital TV. Enligt detta tilldelas alla befintliga programföretag som sänder analogt i marknätet ett frekvensutrymme på 6 MHz. Detta motsvarar det utrymme som de använder till sina analoga sändningar.
Man har satt upp ett antal villkor i samband med fördelningen av frekvensutrymmet. Ett sådant är att det frekvensområde som används för analoga sändningar skall lämnas tillbaka till FCC efter att övergången till digital TV har fullföljts. Ett annat villkor är att programföretagen skall sända åtminstone ett program som inte kräver betal-TV-abonnemang. Vidare skall det utbud som sänds analogt sändas parallellt i digital form. Programföretagen är fria att använda tilldelat utrymme till olika digitala tjänster som elektronisk handel eller annan typ av interaktivitet.
Avveckling av de analoga sändningarna
I USA skall avvecklingen av de analoga sändningarna preliminärt påbörjas år 2006. Förutsättningen för en avveckling är dock att minst 85 procent av hushållen då har skaffat en avkodare som möjliggör digital mottagning i någon form.
3.4.2 Japan
Sändningsstart m.m.
Provsändningar av marksänd digital TV skall enligt planerna inledas under den närmaste framtiden. Nationell täckning skall uppnås senast år 2006.
De programföretag som i dag sänder i det analoga marknätet kommer automatiskt att få möjlighet att sända digitalt. Nya programföretag kommer att släppas in efter det att de analoga sänd-
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
85
ningarna har avbrutits. Dock kan nya företag få möjlighet att komma in tidigare om de existerande programföretagen inte visar något intresse av att inleda digitala sändningar inom tre till sex år.
Avveckling av de analoga sändningarna
De analoga marksändningarna skall avvecklas år 2010 under förutsättning att två villkor uppnås. Dessa är att minst 85 procent av hushållen då har skaffat utrustning för att ta emot digital TV i någon form, samt att de digitala sändningarna har uppnått samma täckningsgrad som de analoga sändningarna har i dag.
3.4.3 Kanada
I Kanada har man valt samma system vid införandet av marksänd digital TV som man gjort i USA. Avvecklingen av de analoga marksändningarna är planerad till slutet av 2007.
De kanadensiska TV-bolagen har en avvaktande hållning till digital TV och vill först se hur introduktionen av den digitala tekniken går i USA. Målet är att introducera digital TV på bred front under 2004. Tidtabellen förklaras med att det blir billigare för både TV-bolagen och konsumenterna att först vänta och se hur den digitala introduktionen går i USA.
3.4.4 Australien
Sändningsstart m.m.
I Australien inledde man digitala marksändningar den 1 januari 2001. Till sändningsstandard valdes samma som i Europa (DVB-T). Sändningarna är, liksom i USA, snarare inriktade på bättre bildkvalitet än på ett breddat programutbud.
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
86
Avveckling av de analoga sändningarna
Avvecklingen av de analoga marksändningarna skall ske tidigast år 2008. Detta år gör man en utvärdering av marknadsutvecklingen för att närmare kunna bestämma ett avvecklingsdatum för de analoga sändningarna.
3.5 Olika förutsättningar i olika länder
EU-kommissionens avsikt när det gäller digital TV är att fastställa en rättslig ordning som är anpassad till den digitala distributionstekniken. Man önskar uppnå en väl avvägd balans mellan att uppmuntra investeringar från de första aktörerna, samtidigt som konsumenternas intressen skall skyddas och konkurrensen på marknaden som helhet skall främjas.
Med anledning av konvergensutvecklingen har EU-kommissionen genomfört en översyn av tillämpliga rättsakter inom tele- och rundradiområdet. Målsättningen är att det nya regelsystemet skall börja tillämpas år 2002.
Hittills har tillväxten för digital TV i Europa varit beroende av utvecklingen på marknaden för betal-TV (KOM/1999/540). Betal-TV-företagen har exklusiva rättigheter till attraktiva program som lockar stor publik. I affärsplanerna ingår möjligheten att subventionera uthyrning och försäljning av avkodare mot framtida abonnemangsintäkter. Utan sådana subventioner hade kostnaden för att skaffa en avkodare inledningsvis varit ett hinder för många konsumenter.
En förändring har dock skett. På den relativt mogna digital TVmarknaden i Storbritannien har intresset för digital s.k. fri-TV (finansierad genom reklam eller public service-avgifter) ökat markant. Av de hushåll som skaffade digital TV under våren 2001, har 30 40 procent valt bort betal-TV.
Den kommersiella drivkraften för marksänd digital TV skiftar mellan olika länder. Möjligheten till flexibel mottagning (portabilitet) och i framtiden mobilitet kan vara en drivkraft i länder med en hög andel hushåll med kabel-TV, t.ex. Belgien, Nederländerna och Tyskland. Tillgången till fler program kan vara den huvudsakliga drivkraften i andra länder, som i Spanien och Storbritannien, där många hushåll använder marknäten.
SOU 2001:90 Marksänd digital TV i omvärlden
87
På lite sikt kan också möjligheten till nya interaktiva tjänster driva utvecklingen. Framförallt gäller det länder där andelen hushåll med tillgång till persondatorer och Internet är lågt. På så sätt kan digital TV bli ett sätt att sprida informationssamhällets tjänster till en större del av befolkningen.
I tabell 3.1 finns en sammanställning för ett antal länder i Europa samt USA över hushållens mottagningsform, starten för digitala marksändningar och planerad avveckling av de analoga sändningarna.
Tabell 3.1. Sammanställning av andelen hushåll med marksänd TV samt startår för marksänd digital TV och planerad avvecklingstidpunkt för de analoga sändningarna i ett urval länder
Land Andel hus- håll med kabel- eller satellit-TV
Andel hus- håll med enbart mark- sänd TV
Startår för marksänd digital TV
Förväntad avveckling av marksänd analog TV
Danmark 70 % 30 %
2001 2011 2016
Finland
45 %
55 %
2001
2006
Frankrike
18 %
82 %
2002
2010
Norge
73 %
27 %
2002 Ingen uppgift
Spanien
6 %
94 %
2001
2012
Storbritannien 25 %
75 %
1998
2006 2010
Sverige
69 %
31 %
1999 Ingen uppgift
Tyskland
88 %
12 %
ev. 2002 2010
USA
71 %
29 %
1998
2006
Källor: IDATE och European Broadcasting Union, 2000.
Genom tabellen och den tidigare genomgången av länderna kan vi konstatera att förhållandena är mycket olika i länderna. Där en stor del av befolkningen, som t.ex. i Tyskland, sedan lång tid tillbaka har haft tillgång till ett stort antal TV-program via kabel- och satellitsändningar är det omedelbara mervärdet av att digitalisera marksändningarna mindre än i t.ex. Spanien där tillgången till nya program är en viktig drivkraft för att byta mottagningsteknik.
I Storbritannien och Spanien använder i dag en stor majoritet av befolkningen marksänd TV-distribution. Dessa länder har också kommit långt när det gäller digitaliseringen av marksändningarna. I Sverige använder omkring en tredjedel av befolkningen enbart marknätet för att ta emot TV-sändningar. Marknadsutvecklingen för marksänd digital TV har ändå varit relativt snabb. En del av
Marksänd digital TV i omvärlden SOU 2001:90
88
förklaringen kan vara att de svenska konsumenterna har stor teknikvana och därför historiskt sett (exempel är Internet och mobiltelefoni) snabbt tagit till sig ny teknik.
Vad gäller avvecklingen av de analoga marksändningarna tycks man i de flesta länder sikta på en fullständig övergång till digitala marksändningar inom en tidsperiod på ca 5 10 år från starten av sändningarna. Då planeringen har kommit olika långt varierar dock ambitionsnivån mellan länderna i fråga om praktisk genomförbarhet.
Införandet av marksänd digital TV i Europa togs upp vid en EUkonferens i Portugal våren 2000. Länderna var överens om att digitaliseringen av TV-distribution är oundviklig. Vad som diskuterades var när, hur och under vilka omständigheter övergången bör ske. En nyckelfråga som togs upp var strävan efter standardiserade system för de digitala sändningarna, speciellt behovet av en öppen gemensam standard för de digitala avkodarna.
Införandet av marksänd digital TV är en nationell fråga eftersom frekvenstilldelningen är ett nationellt ansvar. Därför finns det ingen allmänt tillgänglig modell för införandet inom hela EU. Situationen i medlemsstaterna varierar gällande marknadens storlek, tillgången till frekvenser och utbredningen av kabel- och satellitsändningar.
Gemensamma direktiv och andra regleringar anses trots detta spela en stor roll när det gäller standardisering, öppenhet och tillgänglighet. EU-kommissionen menar också att det är viktigt att medlemsländerna samarbetar när det gäller frekvensplanering och informationsutbyte.
89
4 Analys av sändningsverksamheten
4.1 Överväganden och förslag
Marksänd digital TV en del av IT-infrastrukturen
Vi bedömer att marksänd digital TV är ett enkelt och effektivt sätt att nå ut till alla medborgare. Infrastrukturen för digital TV bör därför betraktas som en naturlig del av IT-infrastrukturen.
Digital TV innebär en naturlig och tämligen enkel utveckling mot en effektivare TV-distribution. Övergången till digital distribution är en självklar utveckling av TV-mediet. Programföretag och sändningsoperatörer är överens om att all TV-sändning kommer att digitaliseras. Aktörerna framhåller att det är orimligt att behålla och underhålla ett analogt system för TV-distribution när den analoga tekniken i alla andra typer av kommunikationssystem ersätts med digital teknik.
Sverige var tillsammans med Storbritannien tidigt ute när det gäller marksänd digital TV. Det har gett ett försprång gentemot många andra länder i form av kunskap och kompetens inom området. Länder i övriga Europa följer nu efter och har startat eller planerar att starta digitala marksändningar. Det gäller såväl i länder där många hushåll i dag använder marksändningar som i länder där annan distribution dominerar.
Introduktionen av digital TV har hittills gått snabbare än för många andra jämförbara konsumentprodukter. Normalt tar det fem till sex år att övertyga de första tio procenten av hushållen. Så var det bl.a. när färg-TV infördes. När det gäller digital TV har det precis som för mobiltelefoner gått dubbelt så snabbt. Om utvecklingen håller i sig kommer hälften av de svenska hushållen att ha digital TV i slutet av 2003.
Digital TV innebär stora mervärden och ökad valfrihet för konsumenterna. De viktigaste fördelarna är en bättre ljud- och bild-
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
90
kvalitet och att konsumenterna får fler program att välja bland och kan anpassa utbudet efter sina egna intressen. Digital TV ger konsumenterna tillgång till fler regionala program och en del tjänster i TV-miljön som tidigare enbart funnits i datormiljön. För marksänd digital TV innebär även möjligheten att lätt kunna förflytta avkodaren mellan olika platser, portabilitet, en fördel. På längre sikt kan även mobila mottagare som kan användas på olika transportmedel finnas tillgängliga för konsumenterna.
Aktörerna på marknaden är överens om att den främsta drivkraften för konsumenterna i dag är ett ökat utbud av vanliga TVprogram. På längre sikt kan även interaktivitet och nya tjänster som t.ex. e-post och elektronisk handel locka nya konsumenter. Tillgången till interaktiva tjänster genom digital TV gör att även de som inte har tillgång till datorer kan ta del av informationssamhällets tjänster. Det innebär att infrastrukturen för digital TV bör betraktas som en naturlig del av IT-infrastrukturen.
Det har stor betydelse ur demokratisynpunkt att samhällsinformation kan nå ut till medborgarna. Det digitala marknätet intar en unik position genom att det i princip kan nå ut till samtliga hushåll och därmed utgör ett mycket effektivt och billigt sätt att nå medborgarna. I jämförelse med andra bredbandslösningar är marksänd digital TV ett mycket enkelt sätt att nå ut med stora informationsmängder till många användare samtidigt.
Marknadsutvecklingen för digital TV
Vi anser att ett brett utbud av program och tjänster i marknätet bidrar till en sund konkurrens mellan de olika sändningsoperatörerna.
Mycket talar för att det är under de närmaste åren som det avgörs vilka marknadsandelar de olika digitala TV-plattformarna kommer att ha i framtiden. De digitala sändningarnas möjligheter till fler TV-program och interaktiva tjänster ger mervärden för konsumenterna som kan omsättas till vinster för sändningsoperatörerna.
I den digitala TV-världen förekommer s.k. vertikal integration som betyder att samma affärsintressen i flera fall kontrollerar både administrationen av sändningarna och sändningarnas innehåll. Risken med detta är att konsumenternas valfrihet begränsas. Det förstärks av att konsumenterna genom boendeformen kan vara
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
91
beroende av ett visst sändningssätt och att sändningsoperatörerna använder olika sändningsstandarder. En utbredd vertikal integration tillsammans med konsumenternas beroende av en särskild sändningsoperatör kan innebära att konkurrensen på marknaden hämmas. Det leder i slutändan till höga kostnader och en begränsad valfrihet för konsumenterna.
Marknätets position på marknaden kommer att förstärkas genom regeringens beslut i mars 2001 om att låta koordinera en femte och en sjätte frekvenskanal. Det innebär att konsumenterna i framtiden kommer att kunna välja bland fler TV-program och tjänster. Många av hushållen med kabel-TV bor i lägenheter där de inte kan ta del av TV-sändningar med hjälp av en egen parabolantenn. Flera hushåll med parabolmottagning har inte tillgång till kabel-TV eftersom de bor i fristående hus. Marksänd TV kan i dag tas emot av de flesta.
Det digitala marknätet kan därför ses som en garanti för att konsumenterna även i framtiden skall ha reella möjligheter att välja mellan minst två mottagningssätt av TV.
De digitala marksändningarnas räckvidd
Vi föreslår att frekvenskanalen där public service är placerad skall byggas ut till full befolkningstäckning, dvs. 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen. Också när det gäller övriga frekvenskanaler, med ett utbud av kommersiella program, är det önskvärt med en så hög täckningsgrad som möjligt.
Det är angeläget att statens politik inom massmedieområdet, att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald också är vägledande när det gäller den tekniska utveckling som digitaliseringen av TV-sändningarna innebär.
Utvecklingen av digital TV går snabbt och andelen som i dag har tillgång till digital TV i någon form uppgår till ca 20 procent av de svenska hushållen. Digitaliseringen innebär en utveckling av TVmediet. Fler program kan sändas på ett givet frekvensutrymme samtidigt som de interaktiva möjligheterna gör att gränsen mellan TV och datorkommunikation suddas ut. Det innebär att TV får allt vidare användningsområde i framtiden.
En grundläggande politisk ambition är att alla som bor i Sverige skall kunna ta emot TV-sändningar. I dagsläget har 99,8 procent av
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
92
den fast bosatta befolkningen tillgång till public service-företagens analoga sändningar. Vi anser att även de digitala sändningarna av public service-företagens program bör nå 99,8 procent av befolkningen.
Med fullt utbyggda marksändningar till hela landet får fler konsumenter chansen att utnyttja de nya möjligheter som digital TV innebär i form av interaktiva tjänster, samhällsinformation, e-post och elektronisk handel. Även de konsumenter som är ovana vid datorer kan då ta del av informationssamhällets tjänster.
Det är önskvärt att även de frekvenskanaler som har ett utbud av kommersiella program når så många medborgare som möjligt. Vid utbyggnaden av dessa frekvenskanaler måste också hänsyn tas till programföretagens lönsamhetskrav och vad som är tekniskt genomförbart. Även inom dessa frekvenskanaler kan det komma att erbjudas väsentliga tjänster och i framtiden mobil mottagning. Staten har ett ansvar för att infrastrukturen för digital TV underlättar att medborgarna kan ta del av dessa tjänster. För att ge så många hushåll som möjligt tillgång till ett mångsidigt utbud av program och tjänster i det digitala marknätet anser vi att programföretag som eftersträvar stor räckvidd bör ges företräde vid frekvenstilldelningen.
Utveckling av de digitala avkodarna
Vi anser att det är positivt att de nordiska aktörerna på digital TV-marknaden har enats om kravspecifikationer för digitala avkodare. En öppen gemensam standard för digital TV innebär fördelar för såväl konsumenter som programföretag.
I dag använder sändningsoperatörerna olika, sinsemellan slutna system för digitala TV-sändningar. Det leder till att en konsument som har valt en viss leverantör av digital TV i regel är hänvisad till att endast välja ur det programutbud denna leverantör erbjuder. Detta begränsar konsumenternas valfrihet och leder till osunda inlåsningseffekter på marknaden. För programföretagen betyder olika standarder att utvecklingen av interaktiva tjänster dämpas.
De nordiska aktörerna på digital TV-marknaden har våren 2001 enats om att stödja och rekommendera tekniska kravspecifikationer som skall gälla alla digitala avkodare som tillverkas i framtiden, oavsett distributionsform. De nya avkodarna skall kunna
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
93
hantera två olika system för åtkomstkontroll så att konsumenten kan välja mellan två olika sändningsoperatörer. Kravspecifikationerna ger också en öppning för att kunna använda samma avkodare för olika distributionsformer. Avkodaren skall ha en extra ingång där det skulle vara möjligt att ansluta en tillsats anpassad till en annan mottagningsform. Enligt avsiktsförklaringen skall även äldre, enklare avkodare kunna användas av konsumenterna under en övergångsperiod. Dessa ger dock inte tillgång till nyutvecklade interaktiva tjänster.
Kraven utgår från de fastställda standarder som tagits fram av den internationella samarbetsorganisationen Digital Video Broadcasting (DVB). Den öppna gemensamma standarden kallas Multimedia Home Plattform (DVB-MHP). Standarden gäller för alla sändningsformerna och omfattar själva utsändningen, mjukvaran för utveckling av interaktiva tjänster och returkanalen för digitala TV-sändningar.
4.2 Marknadsutvecklingen för digital TV
Sverige var tillsammans med Storbritannien tidigt ute när det gäller marksänd digital TV. Det har gett ett försprång gentemot många andra länder i form av kunskap och kompetens inom området. Nu har i stort sett alla länder i Europa påbörjat utbyggnaden av digital TV. Våra nordiska grannländer Finland, Norge och Danmark har meddelat att de inleder digitala marksändningar under de närmaste åren. Spanien har byggt ut det digitala marknätet till 70 procent av befolkningen och beräknar att nå full befolkningstäckning inom några år. Även Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal och Tyskland avser att övergå från testsändningar till reguljära sändningar under de närmaste åren. Intresset för marksänd digital TV är lika stort i länder där många hushåll använder marksändningar som där annan distribution dominerar.
4.2.1 Utvecklingen av det digitala marknätet
De digitala marksändningarna har successivt utökats. Från att i april 1999 omfattat två frekvenskanaler (multiplexer) var de fyra i januari 2000. Sändningarna byggdes i första etappen ut till 50 procent av befolkningen.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
94
Utvecklingen av det digitala marknätet hämmades inledningsvis av att alla de programföretag som i första omgången fick sändningstillstånd inte inledde sina sändningar. De reklamfinansierade programföretagen saknade incitament att börja sända och det fanns i regelverket inga möjligheter att få dem att börja sända. En orsak som angavs var oklarheter gällande den tekniska samordningen och den roll som sändningsoperatören Senda i Sverige AB (Senda) skulle ha. Ett problem var också att det tillgängliga sändningsutrymmet var för begränsat för att kunna erbjuda konsumenterna ett tillräckligt nyhetsvärde.
Det digitala marknätet fick dock efterhand en mer positiv marknadsutveckling. Orsaker var att en fjärde frekvenskanal koordinerades till marksänd digital TV samtidigt som programföretagen med tillstånd successivt under 1999 och 2000 inledde sina sändningar. Därmed ökade det tillgängliga utbudet av TV-program. När dessutom Teracom startade företaget Boxer TV-access AB (Boxer), som började hyra ut avkodare till konsumenterna, ökade förutsättningarna för de digitala marksändningarna att nå fler konsumenter.
Efter riksdagens beslut under hösten 2000 om att marksänd digital TV får byggas ut till hela landet har Teracom avsatt resurser och utarbetat en plan för att successivt utvidga sändningarna. Den existerande infrastrukturen i form av sändarmaster för analog TV kan också användas för att marksänd digital TV skall nå hela landet. Det gör att utbyggnaden av de digitala marksändningarna kan genomföras på relativt kort tid. Den befintliga infrastrukturen för analog TV behöver endast kompletteras med mottagar- och sändarutrustning för digital TV.
Teracom lämnade en skrivelse till regeringen i januari 2001 i vilken man framhöll marknadsmässiga behov av en utökning av det tillgängliga sändningsutrymmet (Digital-TV-kommittén, dnr 4/01). Post- och telestyrelsen (PTS) fick därefter i uppdrag att låta koordinera en femte och en sjätte frekvenskanal (Ku2001/179/Me). Regeringen beslutade i juni 2001 om att upplåta även dessa frekvenskanaler till digitala TV-sändningar. Det innebär att konsumenterna kommer att kunna välja bland ännu fler TVprogram och tjänster och att det digitala marknätet på ett mer likvärdigt sätt kan konkurrera med övriga sändningssätt.
Enligt Teracom kommer de digitala sändningarna nå 90 procent av befolkningen vid årsskiftet 2001/2002. En befolkningstäckning på 98 procent, som motsvarar den analoga täckningen för TV 4, skulle enligt vad som tidigare angavs vara uppnådd i mitten av 2002.
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
95
Teracom har dock i september 2001 gjort en omprioritering i utbyggnadsplanen. När de befintliga fyra frekvenskanalerna vid årsskiftet når 90 procent av befolkningen avser man att tillfälligt skjuta på utbyggnaden. I stället har man tagit investeringsbeslut om att den femte frekvenskanalen skall nå 50 procent våren 2002.
För att nå en hushållstäckning på 98 procent måste alla de 54 större analoga sändarstationerna samt ca 30 av de mindre, kompletterande sändarna förses med möjlighet till digital utsändning. För att nå samma befolkningstäckning som SVT i dag har för de analoga sändningarna, 99,8 procent, krävs att ytterligare en del av de återstående ca 600 kompletterande småsändarna digitaliseras. Enligt uppgift från Teracom motsvarar kostnaden för att täcka de sista 1,8 procenten av befolkningen i en frekvenskanal, kostnaden för att bygga ut en helt ny frekvenskanal till 98 procent.
Det är tekniskt möjligt att bygga ut de första fyra frekvenskanalerna till full befolkningstäckning, dvs. 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen. Vissa av de kommersiella programföretagen kan av kostnadsskäl önska en lägre täckningsgrad. Staten har dock ett ansvar för att tillhandahålla en infrastruktur som erbjuder ett så mångsidigt utbud som möjligt till en så stor andel av befolkningen som möjligt. När det gäller den femte och sjätte frekvenskanalen är koordineringen inte avslutad och det är därför för tidigt att säga vilken täckningsgrad som är tekniskt möjlig.
4.2.2 Sändningsoperatörernas roll förändras
Aktörer på den svenska digital TV-marknaden
I det digitala marknätet är det tre företag som har olika ansvarsområden när det gäller utsändningen och samordningen av sändningarna samt marknadsföring och kundadministration. Dessa är Teracom, Senda och Boxer.
Teracoms roll är att sköta utsändningen av digital TV i marknätet och ansvara för den tekniska samordningen av sändningarna.
Senda har till uppgift att sköta abonnemangsadministrationen och den elektroniska programguiden (EPG) i det digitala marknätet. Dessutom skall man marknadsföra, samordna och paketera programutbudet. Företaget skall vara neutralt i betydelsen att inte favorisera eller missgynna något enskilt programföretag.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
96
Ursprungligen var det Teracom, SVT och TV 4 som ägde Senda. Flera programföretag med tillstånd i det digitala marknätet ogillade denna konstruktion eftersom man såg TV 4 som en direkt konkurrent som kunde komma att missbruka sin ställning. Ägarsammansättningen ansågs vara konkurrenssnedvridande och därför fanns ett behov av förändring. Detta ledde till att TV 4 helt gav upp sitt ägande och att SVT minskade sitt ägande till tio procent.
Boxer bildades hösten 1999 som ett dotterbolag till Teracom.
Företaget startades för att marknadsföra och hyra ut avkodare för marksänd digital TV. Boxer hyr i dag ut och säljer avkodare till konsumenterna, marknadsför marksänd digital TV samt utvecklar och erbjuder interaktiva tjänster i marknätet. Under år 2000 gick företaget Skandia Media Invest, som är en del av försäkrings- och investmentbolaget Skandia AB (Skandia), in i Boxer med 30 procent.
När det gäller digitala satellitsändningar är det sändningsoperatörerna Canal Digital och Viasat som tillhandahåller abonnemang, paketerar programutbudet och marknadsför sina respektive utbud. För att Viasat och Canal Digital skall kunna nå ut med sitt utbud till konsumenterna hyr de sändningskapacitet i satelliter. Denna marknad domineras av två aktörer.
Den ena är Nordiska satellitaktiebolaget (NSAB) som ägs av det statliga Svenska rymdaktiebolaget och det franska företaget Société Européenne des Satellites (SA) som köpte sin andel i NSAB av Teracom under år 2000. Rymdbolaget och SA äger 50 procent var av NSAB som sänder från tre satelliter, Sirius 2, Sirius 3 och Sirius W. NSAB distribuerar TV-programmen i Viasats utbud. Dessutom förmedlar NSAB de digitala satellitsändningarna av bl.a. SVT1, SVT2, SVT-Europa, SVT24, TV 4 och Kanal 5.
Den andra aktören är norska Telenor som under 2001 blev ensam ägare av Canal Digital. Satelliterna som används är Thor 1, Thor 2 och Thor 3. Från dessa sänds bl.a. Canal+ och Eurosport i digital form.
Vad gäller digital kabel-TV är det hittills bara kabel-TV-företaget
Comhem som erbjuder digitala sändningar. Comhem fungerar som sändningsoperatör i betydelsen att man administrerar abonnemang, paketerar TV-program och marknadsför utbudet.
Det kan tilläggas att UPC Sverige vid ett flertal tillfällen skjutit upp sin sändningsstart av digital TV. Orsakerna är troligtvis av teknisk natur eftersom man samtidigt som införandet av digital TV vill kunna erbjuda konsumenterna vad som erbjuds i dag i näten,
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
97
nämligen snabb Internetuppkoppling och telefoni. UPC har emellertid nu tillkännagett att de inleder digitala sändningar november 2001.
Åtkomstkontroll och kundregister
De företag som har hand om åtkomstkontrollen (Conditional Access, CA) är som regel också ansvariga för kundadministration och marknadsföring av sitt tillgängliga utbud av TV-program och tjänster. På digital TV-marknaden i Sverige är det alltså Senda tillsammans med Boxer, Viasat, Canal Digital och Comhem som fungerar som sändningsoperatörer för sina respektive plattformar. I marknätet har Senda hand om kundadministrationen, men programföretagen kan lägga upp egna kundregister.
Det ligger ett stort ekonomiskt värde i att äga de kundregister och rutiner som denna hantering innebär. De företag som bedriver sådan verksamhet betecknas ibland SMS-företag. Där SMS (Subscriber Management System) står för att de tar hand om kundhanteringen.
Sändningsoperatörerna samordnar TV-programmen och andra tillhörande tjänster. Dessa erbjuds konsumenterna i form av olika paket som kan väljas efter betalningsvilja och personliga preferenser.
Sändningsoperatörerna är en del av den infrastruktur som ursprungligen byggdes upp kring administrationen av betal-TV. I och med digitaliseringen av TV-sändningarna har deras roll förändrats. Ökat programutbud och möjligheterna att utnyttja nya tjänster, som t.ex. elektronisk handel, har blivit en realitet.
Elektronisk programguide (EPG)
Den elektroniska programguiden (EPG) är en tjänst för information om pågående och kommande TV-program från samtliga programföretag.
Med hjälp av en EPG kan programutbudet sorteras efter önskad genre och det går att få fakta om de program som pågår och snart skall börja. Informationen hämtas genom ett tryck på fjärrkontrollen och kan t.ex. vara en kort resumé av en långfilm eller en fördjupning i samband med en dokumentär.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
98
Kontrollen över EPG:n har av vissa bedömare beskrivits som en möjlighet att kunna styra konsumentens val av olika TV-program och tjänster. EPG:n kan vara ingången till en marknad för försäljning och information, med en returkanal som gör transaktioner mellan sändningsoperatören och konsumenterna möjlig.
I framtiden beskrivs ibland ett scenario där tittaren möts av en portal då TV-apparaten slås på. Portalen skulle vara individuellt anpassad till varje användare och alltså ha olika profil beroende på vem i ett hushåll som tittar. Detta skulle ge ökade möjligheter för sändningsoperatören att förmedla individuellt riktade reklambudskap till konsumenterna.
Sändningsoperatörerna kan ha en stark ställning såväl i förhållande till konsumenterna som till enskilda programföretag.
En EPG kan också vara mindre avancerad och endast fungera som en enkel programguide och inget mer. Företrädare för denna typ av EPG menar att den måste vara snabb och enkel för att bli en framgång. I annat fall utnyttjas den inte fullt ut och tappar sitt värde.
I det digitala marknätet ansvarar Senda för utformning av och funktionalitet i EPG:n. Programföretagen skall upplåta en del av sin sändningskapacitet till Senda för detta ändamål. EPG:n är enkel och neutral och kan kompletteras med programföretagens individuella EPG:er. Inget programföretag har än så länge valt att använda sitt sändningsutrymme till en egen EPG.
4.2.3 Konkurrens och valfrihet
Det är de olika sändningsoperatörerna som konkurrerar om konsumenterna. Konkurrensen mellan Senda/Boxer, Viasat, Canal Digital och Comhem sker genom aktiv marknadsföring och har i massmedierna ibland betecknats som ett ”digital TV-krig” mellan operatörerna och mellan de olika sändningssätten.
Sändningsoperatörerna försöker på olika sätt positionera sig under teknikskiftet från analog till digital TV. Övergången betraktas som en självklar och oundviklig utveckling av TV-mediet. De digitala sändningarnas möjligheter till fler TV-program och nya interaktiva tjänster kopplade till TV-programmen ger mervärden för konsumenterna som kan omsättas till vinster för sändningsoperatörerna. Därför vill sändningsoperatörerna var och en vara med och ta marknadsandelar på denna delvis nya TV-marknad.
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
99
Beskrivningen av konkurrensen som ett ”krig”, har särskilt använts då det gäller förhållandet mellan Viasat och Boxer. Bakgrunden är att MTG (Viasats moderbolag) först inte startade sina sändningar och därefter som kompensation för förlorade reklamintäkter krävde betalt för tre av sina reklamfinansierade TV-program (TV 3, TV 8 och ZTV) i det digitala marknätet. Viasat sänder samma TV-program kostnadsfritt i sitt eget satellitutbud.
MTG meddelade Teracom i juni 2001 att man hade för avsikt att upphöra med sändningarna av sina fem program i det digitala marknätet (TV 3, TV 8, ZTV, Viasat sport och TV1000) den 15 augusti 2001 (Digital-TV-kommittén, dnr 15/01). De skäl som angavs var att tillväxten av nya abonnenter hade varit för långsam och att oklara reklamregler var ett hinder för lönsamheten. Dessutom angav MTG att man prioriterade Viasats digitala satellitplattform som är en konkurrent till det digitala marknätet. Teracom krävde vid ett flertal tillfällen under sommaren 2001 besked av MTG om de avsåg att avbryta det tekniska samarbetet vid angivet datum. Teracom stängde av sändningarna vid det av MTG angivna datumet. Radio- och TV-verket återkallade därefter de av regeringen meddelade tillstånden för MTG den 25 oktober 2001 (Digital-TV-kommittén, dnr 23/01).
Satellitoperatörerna konkurrerar huvudsakligen genom att erbjuda sinsemellan olika TV-program som tillhandahålls som paket med varierande inriktning och i skilda prisklasser. I viss utsträckning kan konsumenterna även sätta samman egna paket av TVprogram. De båda operatörernas utbud skiljer sig åt och de allra flesta program som tillhandahålls av den ena är inte tillgängligt i den andra operatörens utbud.
De skilda utbuden kan bl.a. förklaras av att ett antal TV-program i Viasats utbud ägs av MTG som också kontrollerar Viasat varvid de exklusiva TV-programmen ger detta företag en fördel gentemot Canal Digital. Canal Digital har på motsvarande sätt skaffat exklusivt innehåll genom samarbete med olika programföretag som t.ex. den tidigare delägaren Canal+.
När det gäller kabel-TV är situationen en annan. Näten installeras efter överenskommelse mellan ett kabel-TV-företag och en hyresvärd eller bostadsrättsförening. Nyetablering av kabel-TV-nät har i princip upphört. Comhem som är det enda kabelföretaget som sänder digitalt har därför inriktat sin marknadsföring på de hushåll som redan är anslutna. Genom direktreklam erbjuder Comhem programpaket till olika priser.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
100
Konkurrensen mellan sändningsoperatörerna innebär att de genom subventionering av avkodare till konsumenterna tillsammans med en massiv marknadsföring försöker nå så stora marknadsandelar som möjligt.
Hur kostnadseffektiva dessa olika marknadsföringsinsatser har varit är mycket svårt att uppskatta. Det beror på att kostnaderna för olika reklamkampanjer och specialerbjudanden är att betrakta som affärsmässigt känslig information som de berörda företagen inte lämnar ut.
Genom att sändningsoperatörerna erbjuder avkodare som endast kan användas till det egna utbudet begränsas konsumenternas valfrihet när det gäller val av TV-program. Detta håller dock gradvis på att förändras. Redan i dag är det möjligt att vara abonnent både på Viasats och på Canal Digitals utbud under förutsättning att konsumenten köper en extra tillsats till sin avkodare. MTG:s beslut om att upphöra med sändningarna i det digitala marknätet innebar att mångfalden i det digitala marknätet tillfälligt försvagades. Efter en tid bör det dock få mindre betydelse i och med att MTG:s sändningar ersätts av andra programföretag.
Affärslogik och vertikal integration
Det går att schematiskt gruppera de olika roller som sändningsoperatörerna, programföretagen och sändarföretagen har på digital TV-marknaden.
Förenklat bedrivs dagens affärsverksamhet i fråga om digital TV genom att programföretagen tillhandahåller innehåll i form av TVprogram. Dessa paketeras, görs tillgängliga och administreras genom sändningsoperatörernas system för åtkomstkontroll, EPG och kundhantering. Sändarföretaget, i marknätet Teracom, sköter själva utsändningen och ser till att programmen når fram till slutkonsumenten enligt de krav som programföretagen och sändningsoperatörerna har ställt upp.
Sändningsoperatörens roll varierar. I det digitala marknätet är det programföretagen med sändningstillstånd som har de affärsmässiga kontakterna med sändningsföretaget, Teracom, i fråga om utsändningen och hur den tekniska samordningen av sändningarna skall gå till. Senda skall ha en neutral och samordnande roll där ansvaret för EPG:n ingår. Boxers huvuduppgift är att hyra ut eller
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
101
sälja avkodare och att paketera olika abonnemangsalternativ till konsumenterna.
Sändningsoperatörerna av satellit- och kabel-TV har en vidare roll än Senda och Boxer. Dessa paketerar, samordnar, tillhandahåller EPG:er, hyr ut avkodare och sköter kundadministrationen.
Dessutom har dessa sändningsoperatörer också till uppgift att förhandla med sändningsföretag om villkoren för själva sändningarna, samt med programföretagen om de villkor som skall gälla för att dessa skall få ingå i programutbudet.
Om ett och samma affärsintresse kontrollerar flera delar av den affärsverksamhet som digital TV innebär kan en samordning mellan delarna genomföras vilket kan ge stora affärsmässiga vinster. Fenomenet brukar kallas för ”vertikal integration”. De tydligaste samordningsvinsterna uppnås då samma affärsintresse agerar som sändningsoperatör samtidigt som man förser sändningsoperatören med innehåll i form av TV-program. Det förekommer i satellitvärlden genom att Viasat är ett dotterbolag till MTG som äger flera av de programföretag som sänder i Viasats utbud. Dessutom ingår MTG i samma intressesfär som Tele2 som äger kabel-TV-företaget Kabelvision.
Också i det digitala marknätet förekommer vertikal integration eftersom Teracom både ansvarar för sändningarna och är dominerande ägare av sändningsoperatören, Senda och uthyraren av avkodare, Boxer. Däremot har man inget ansvar för innehållet.
En utbredd vertikal integration tillsammans med konsumenternas beroende av en särskild sändningsoperatör kan innebära att konkurrensen på marknaden hämmas. Detta kan i slutändan leda till höga kostnader och en begränsad valfrihet för konsumenterna.
Missbruk av dominerande ställning tas upp i artikel 82 i EGfördraget. Flera faktorer har betydelse för att avgöra om ett företag har en dominerande ställning. En särskilt viktig faktor är företagets marknadsandel. Vid tillämpning av konkurrenslagen betraktas en marknadsandel på över 40 procent som ett tydligt tecken på dominerande ställning. En hög marknadsandel ger ett stort marknadsinflytande som kan användas för egen vinning.
Exempel på missbruk är att påtvinga konsumenterna oskäliga priser eller andra oskäliga villkor, att begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, att tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner eller att kräva att en avtalspart godtar vissa villkor som inte har med avtalet att göra.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
102
I EU-kommissionens förslag till nytt regelverk för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster behandlas konkurrensfrågor i det s.k. ramdirektivet (se avsnitt 6.2.4). Där anges hur de nationella tillsynsmyndigheterna skall kunna identifiera de marknader där det kan vara nödvändigt att införa tillfällig sektorsspecifik reglering för att säkerställa effektiv konkurrens. Det föreslås en ny definition av när ett företag skall anses ha betydande marknadsinflytande och det därför är motiverat att på förhand införa vissa skyldigheter. Det kan gälla tidigare monopolmarknader och/eller vertikalt integrerade marknader. Förslaget innebär bl.a. att det skall gå att använda nya kriterier för beräkning av marknadsinflytande. Dessa kriterier är t.ex. företagets storlek totalt sett, kontroll över infrastruktur som är svår att kopiera, vertikal integration samt ett välutvecklat distributions- och försäljningsnät.
4.2.4 Prognoser och marknadsanalyser
Branschorganisationen Digitalforum består av representanter för programföretag, sändningsoperatörer och övriga intressenter på den digitala TV-marknaden. Verksamhetens syfte är att främja en så snabb digitalisering av TV som möjligt. Digitalforum följer marknadsutvecklingen och lämnar prognoser om antalet hushåll med digital TV inom de olika plattformarna. Digitalforum anger att 350 000 nya hushåll skaffade digital TV i någon form under år 2000, vilket gav en totalsiffra på 415 000 hushåll vid årsskiftet 2000/2001. Tillväxten fortsatte inom alla plattformar och i början av oktober 2001 hade omkring 450 000 hushåll digital satellit-TV, 110 000 hushåll digital kabel-TV och 85 000 hushåll marksänd digital TV. Totalt hade alltså omkring 650 000 hushåll digital TV i oktober 2001.
Tillväxten av digitala satellithushåll har hittills varit relativt snabb jämfört med de andra två sändningssätten. En viktig orsak är enligt analysföretaget Mediavision (The Swedish TV-market 2001/2002, Digital-TV Moving Toward Mass Market, 2001) att sändningsoperatörerna har erbjudit befintliga kunder med analog mottagning goda villkor för att byta mottagarutrustning. I Viasats fall genomförde man t.o.m. ett kostnadsfritt byte av sändningsteknik för alla s.k. ”premiumkunder”. Dessa kunder abonnerar på alla program i Viasats utbud. Dessutom upphörde Viasat i maj 2001 med analoga sändningar av alla sina program utom TV 3 och ZTV. Canal Digital
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
103
slutade sända analogt i september 2001, med undantag för Kanal 5. Dessa händelser har troligen påskyndat övergången till digital TV för de hushåll som tidigare hade analog satellitmottagning.
En annan viktig drivkraft för de hushåll som inledningsvis byter från analog till digital TV är det stora utbud av TV-program som satellitsänd TV erbjuder. Mediavision menar dock att ökningstakten av hushåll med digital satellit-TV kommer att avta efter år 2002. De hushåll som i dag har analog satellitmottagning förväntas då ha bytt mottagningsteknik.
Orsaken till den jämförelsevis långsamma tillväxten för digital kabel-TV är enligt Mediavision att Comhem i sitt analoga grundutbud erbjuder tio populära TV-program. Det omedelbara mervärdet för konsumenten vid ett byte av sändningsteknik är därmed ganska litet. Även Comhem har vid övergången till digitala sändningar erbjudit sina analoga betal-TV-kunder att byta den analoga dekodern mot en digital avkodare. Troligtvis är det i huvudsak dessa kunder som i dag har digital kabel-TV.
Tillväxten för marksänd digital TV har hittills varit förhållandevis snabb. Under det första riktiga sändningsåret från mars 2000 (då samtliga TV-program hade börjat sända) till mars 2001 ökade antalet hushåll med 800 procent (från 7 000 till 55 000).
Den höga procentuella tillväxten för det digitala marknätet kan enligt Mediavision förklaras av den långsamma starten som hängde samman med det inledningsvis begränsade utbudet av TV-program, att inte alla programföretag startade sina sändningar och att avkodarna inte gick att hyra. Dessutom minskade tillväxten under hösten 2000 på grund av de för konsumenterna oklara beskeden om kostnaderna för några av de kommersiella TV-programmen i utbudet. I samband med att kostnadsbilden klarnade förbättrades tillväxten, för att åter minska när MTG slutade sända i marknätet. Teracom, Senda och Boxer menar att ett ökat utbud av TV-program skulle ge det digitala marknätet en snabbare abonnenttillväxt.
Prognoser över den framtida marknaden för digital TV
Mediavision ger i sin rapport också en prognos över den framtida marknadstillväxten för digital TV. Mediavision uppskattar att sammanlagt 850 000 hushåll kommer att ha digital TV vid utgången av 2001.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
104
Prognosen för utgången av 2002 är att 1 280 000 hushåll kommer att ha digital TV, vilket motsvarar ungefär 30 procent av de svenska TV-hushållen. Fördelningen mellan plattformarna anges till 150 000 hushåll i marknätet, 400 000 med kabel och 730 000 med satellit. Den närmaste tiden efter 2002 antas tillväxten för satellitsänd digital TV bromsa in medan tillväxten för kabel-TV antas öka i takt med att allt fler kabel-TV-nät digitaliserar. Även abonnenttillväxten för det digitala marknätet antas öka under de närmaste åren.
Mediavisions prognos över den framtida tillväxten av antalet hushåll med digital TV redovisas i figur 4.1.
Figur 4.1. Mediavisions prognos över den framtida tillväxten för digital TV
Källa: Mediavision, 2001.
Enligt Digitalforum, som i samråd med sändningsoperatörerna av digital TV, också lämnar prognoser över marknadsutvecklingen kommer 350 000 nya hushåll att skaffa digital TV-mottagning under 2001. Om detta slår in kommer nästan 20 procent av TVhushållen ha digital TV i början av nästa år. Det skulle i absoluta tal
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
2000
2001
2002
2003
År
Abonnemang i tu sent al
Mark Satellit Kabel Totalt
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
105
resultera i närmare 800 000 hushåll. Digitalforums prognos är med andra ord mer restriktiv än den som Mediavision presenterar.
Marknadsutvecklingen hittills, tillsammans med prognosen innebär enligt Digitalforum att tillväxten för digital TV är den snabbaste någonsin vid introduktion av en ny konsumentprodukt. Detta räknat från när sådan statistik infördes på 1960-talet, se figur 4.2.
Figur 4.2. Introduktionen av ett antal konsumentprodukter.
Källa: Branschkansliets Marknadsinformation AB, 2001.
Normalt tar det mellan fem och sex år innan 10 procent av hushållen har skaffat en ny produkt. Därefter tar det i genomsnitt fem år innan 50 procent har gjort detsamma. Detta mönster har gällt för t.ex. färg-TV, video och mikrovågsugnar. När sedan GSMtelefonerna introducerades på 1990-talet var tillväxten plötsligt dubbelt så snabb. Orsaken anges vara att mobilteleoperatörerna subventionerade telefonförsäljningen för att skynda på marknadsutvecklingen. Det är samma förklaring som anges för den snabba introduktionen av digital TV, där sändningsoperatörerna subventionerar avkodarutrustningen.
Om tillväxten för digital TV fortsätter att följa samma mönster som gällde för GSM-telefonerna kommer 50 procent av hushållen att ha skaffat digital TV i slutet av 2003. År 2005 kommer enligt
0 10 20 30 40 50 60 70 80
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
År
Penet ra tion %
Färg TV 1966 Video 1977 Mikro 1982 GSM 1992 Digital-TV 1997 Wide TV 1997
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
106
denna prognos nästan 70 procent av hushållen ha skaffat digital TV. Därefter kan det förväntas att tillväxttakten avtar.
Den fortsatta tillväxten för digital TV beror på ett flertal faktorer som den ekonomiska konjunkturen, storleken på sändningsoperatörernas subventioner, den tekniska utvecklingen av avkodare och när de analoga sändningarna avvecklas i olika sändningsplattformar.
Det bör påpekas att även om tillväxten av antalet nya konsumenter med digital TV fortsätter att följa ökningstakten för GSMtelefoner kommer det att ta lång tid innan alla hushåll har skaffat möjlighet att ta emot digitala TV-sändningar. Ännu finns det konsumenter som inte skaffat någon GSM-telefon trots att dessa funnits på marknaden sedan början av 1990-talet.
4.3 Programföretagens intresse för marknätet
4.3.1 Programföretagens intentioner och drivkrafter
Det finns en mängd olika företag som har intresse av att sända TV till allmänheten. Motiven kan vara skiftande. I det digitala marknätet finns alla typer av programföretag representerade. Public service-företag, reklamfinansierade programföretag och betal-TVföretag. Dessutom har programföretag som sänder regional TV fått en ökad möjlighet att nå ut till sin publik och det tjänsteinriktade programföretaget eTV visar på vissa av de nya möjligheter som digital TV erbjuder.
Vi har under våren 2000 genomfört intervjuer med programföretagen i det digitala marknätet samt anordnat ett seminarium där samtliga programföretag deltog. Seminariet hölls i november 2000. De frågor som diskuterades under intervjuerna och på seminariet rörde bl.a. valet av sändningssätt och synen på marknadsutvecklingen för digital TV.
Generellt gäller för samtliga programföretag som har sändningstillstånd i hela landet att de vill använda sig av alla tillgängliga sändningssätt. En ökad konkurrens mellan de olika sändningsformerna anses gynna både programföretagen som grupp och konsumenterna.
Den huvudsakliga drivkraften för att sända i det digitala marknätet är att nå ut till en större publik. Tillgängligheten ses som det digitala marknätets styrka. Några av programföretagen ansåg att
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
107
det digitala marknätet är en förutsättning för att nå ut till hushåll i glest bebyggda områden eller till sådana hushåll som inte tidigare har visat intresse av ett ökat utbud av TV-program.
De kommersiella programföretagen uppgav att de har intresse av att sända i det digitala marknätet så länge som detta är ett kostnadseffektivt sätt att nå unika hushåll.
Att det generellt sett finns ett intresse för marksänd digital TV framgår av att det vid varje tillståndsgivning varit ett relativt stort antal företag som ansökt om sändningstillstånd (se avsnitt 1.2.1). Intresset är enligt Radio- och TV-verket fortfarande betydande och visas genom att de kontinuerligt kontaktas av företag som är intresserade av att få sändningstillstånd i det digitala marknätet.
Samtliga programföretag är överens om att alla TV-sändningar i framtiden kommer att vara digitala. Den primära målgruppen för det digitala marknätet anges vara de hushåll som i dag saknar satellit- och kabelmottagning. Men man anser att även en del satellit- och kabelhushåll kommer att välja marksänd digital TV. En förutsättning för att så skall ske är att utbudet av TV-program och nya tjänster är och förblir konkurrenskraftigt i förhållande till andra sändningssätt.
Programföretagen som grupp menar att det framför allt är ett brett och varierat utbud av olika TV-program som på kort sikt har betydelse när det gäller marknadsutvecklingen för det digitala marknätet. På längre sikt får ett mervärde i form av nya interaktiva tjänster en ökad betydelse.
De kommersiella programföretagen ser genom marknätets digitalisering en möjlighet att nå fler konsumenter, delvis av en annan kategori än tidigare. Det gäller i första hand de hushåll som i dag endast har tillgång till de analoga marksändningarna. Denna grupp anses vara kommersiellt intressant när det gäller introduktion av nya tjänster genom digital TV på ett enklare sätt än över Internet.
Ett flertal av programföretagen menade också att det digitala marknätet är den ledande sändningsplattformen när det gäller introduktion av nya interaktiva TV-tjänster.
Alla programföretagen i det digitala marknätet utvecklar eller planerar att införa olika typer av interaktiva tjänster eller interaktiv reklam. Tillgängligt sändningsutrymme och antalet konsumenter med tillgång till digital TV är avgörande för när detta slår igenom på allvar. Flera av programföretagen har uppfattningen att den öppna gemensamma standarden, DVB-MHP, ökar möjligheterna för att utveckla mer intressanta tjänster.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
108
4.3.2 Public service-företagen
Det är två public service-företag som bedriver TV-sändningar till allmänheten, SVT och UR. Verksamheten för public service-företagen styrs av yttrandefrihetsgrundlagen, radio-_och_TV-lagen samt av företagens sändningstillstånd. Företagen är oberoende och självständiga utan kommersiella eller politiska intressen. För att säkra oberoendet ägs de av en stiftelse.
SVT har som public service-företag det primära syftet att till hela befolkningen distribuera sändningar som tillgodoser alla människors olika smakriktningar och behov. Det innebär att man bl.a. skall sända program som värnar om det svenska språket, speglar det multikulturella Sverige, medverkar till folkbildningen och tar ansvar för publikgrupper som inte får något utrymme i kommersiell TV. Programverksamheten skall också, såväl i utformning som i innehåll, utgå från ett perspektiv präglat av jämställdhet mellan kvinnor och män. (prop. 2000/01:94)
UR erbjuder utbildningsprogram och kurser till barn, ungdomar och vuxna på olika utbildningsnivåer. Utbildning och information sker via TV, radio och Internet. Verksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. UR sänder sina TV-program, analogt och digitalt, på SVT:s kanalplatser. Sändningarna har företrädesvis skett under tider på dygnet då få människor tittar på TV, dvs. under dagtid eller sent på kvällen.
Båda företagen finansieras i huvudsak med medel från det s.k. rundradiokontot hos Riksgäldskontoret. Storleken på de tilldelade medlen fastställs av riksdagen varje år. Finansieringen till kontot sker genom TV-avgiften. En liten del av SVT:s intäkter kommer dessutom från visningsrätter, tekniska tjänster och sponsring av sportsändningar.
I princip alla hushåll, 99,8 procent av de fast bosatta, nås av programmen från SVT och UR genom de markbundna analoga sändningarna. Sändningskostnaderna tar upp en stor del av de båda företagens budget. Av SVT:s utgifter var drygt 16 procent rena sändningskostnader 2000. UR:s sändningskostnader motsvarade ungefär en lika stor andel av deras totala kostnader.
En övergång till digitala sändningar skulle innebära en mycket stor besparing för båda företagen. Enligt uppgift från Teracom är kostnaden för drift och underhåll av det analoga marknätet ca 550 miljoner kronor per år (exkl. moms). Det är vad SVT, UR
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
109
och TV 4 tillsammans betalar i sändningsavgifter till Teracom för de analoga marksändningarna. Public service-företagens andel av dessa avgifter kan uppskattas till 450 miljoner kronor per år (inkl. moms)(se s. 261, SOU 2000:55).
Teracom anger att kostnaden för drift och underhåll av ett utbyggt digitalt nät (en frekvenskanal) som når 98 procent av befolkningen är omkring 160 miljoner kronor per år. Public serviceföretagens avgifter för att sända sina fyra program i det digitala marknätet till 99,8 procent av hushållen, vilket motsvarar de analoga sändningarnas befolkningstäckning, skulle bli ca 237,5 miljoner kronor (inkl. moms). Det innebär ca 60 miljoner kronor per TV-program. Detta kan jämföras med sändningskostnaderna för de analoga sändningarna som innebär en årlig avgift på 225 miljoner kronor för motsvarande hushållstäckning av ett TV-program. (För beräkningar av public service-företagens avgifter se avsnitt 5.3.2.)
SVT har därför ett stort intresse av att de analoga marksändningarna så snart som möjligt ersätts med digitala sändningar. Skälen är att sändningskostnaderna kan sänkas avsevärt och att den digitala tekniken ger möjlighet för företaget att erbjuda nya tjänster. Man framhåller att det är orimligt att behålla och underhålla ett analogt system för TV-sändningar när den analoga tekniken i alla andra typer av kommunikationssystem har ersatts av digital teknik (Ku2000/1259/1330,1681/Me).
Den digitala nyhetskanalen SVT24 startade i och med digitaliseringen av marknätet, men finns numera också tillgänglig via satellit. SVT utvecklade också inledningsvis flera nya intressanta tjänster för det digitala marknätet. Utvecklingen av nya tjänster har dock nedprioriterats i väntan på att en öppen gemensam standard blir tillgänglig.
En fullständig övergång till digitala sändningar skulle även för UR innebära en kraftig besparing av sändningsutgifterna. Digital TV ger också möjligheter för UR att få en utökad sändningstid och därmed en ökad räckvidd jämfört med tidigare. Ett exempel är den s.k. weekendkanalen som sändes under sommaren 2001, med utbildande och folkbildande program på bästa sändningstid under veckosluten. UR har framhållit att de möjligheter som digital TV medför, i form av nya tjänster och interaktivitet, är ett nödvändigt tillskott för ett modernt utbildningsföretag som UR. Utifrån detta anges att mycket tid och resurser läggs ner för att utveckla nya tjänster till digital TV.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
110
4.3.3 Reklamfinansierade programföretag
De reklamfinansierade programföretagen har som drivkraft att maximera antalet tittare vid varje sändning utifrån annonsörernas önskemål. Exempel på TV-program i det digitala marknätet som huvudsakligen finansieras genom reklamintäkter är TV 4 och Kanal 5.
Prissättningen av TV-reklam är konstruerad så att priset ökar med andelen möjliga tittare. För att kunna behålla sin andel av reklammarknaden bör ett programföretag därför försöka nå minst samma täckningsgrad som sina konkurrenter. Om detta inte kan uppnås för marknaden som helhet kan programföretaget i stället inrikta sig på särskilda målgrupper.
Exempelvis har TV 4 med en stor och bred publik under senare år varit attraktiv för annonsörerna eftersom deras program når ”alla”. Detta medan t.ex. ett programföretag som Kanal 5 mer har varit inriktat på att nå en viss kategori av människor. På hemsidan (www.kanal5.se) formuleras det enligt följande; ”… Vår huvudmålgrupp är moderna, aktiva, nyfikna och medvetna människor, vilka utgör en kommersiellt sett intressant publik”.
I takt med att de digitala marksändningarna nu byggs ut till samma täckningsgrad som de analoga sändningarna, kan de olika TV-programmens inriktning och innehåll successivt komma att förändras. Det skulle i så fall vara en direkt följd av att fler programföretag får likartade möjligheter att nå konsumenterna med sina sändningar.
Traditionellt sett har det varit mycket kostsamt att starta kommersiell TV och det har varit svårt att uppnå lönsamhet. En orsak är att de fasta kostnaderna, t.ex. sändningskostnaderna, varit höga. Digital TV ger lägre sändningskostnader och ökar därmed möjligheterna för programföretag att nå lönsamhet. Genom nya tjänster kan fler intäktsmöjligheter realiseras, som t.ex. elektronisk handel eller interaktiv TV-reklam.
Utvecklingen kan innebära att det i framtiden kommer att finnas reklambudskap som inte bara är riktade till generella målgrupper. Reklamen kan istället komma att vända sig till en speciell grupp hushåll eller t.o.m. en grupp enskilda individer i hushållen. Dessutom kan annonsörerna med interaktiv reklam skapa en närmare kontakt med konsumenterna. Interaktiv reklam gör det möjligt för tittaren att bl.a. beställa fördjupad information om en vara eller tjänst.
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
111
För TV 4 skulle en snabb övergång till digitala sändningar vara önskvärd eftersom företaget, precis som public service-företagen, under övergången har parallellsändningskostnader för analoga och digitala sändningar. Dessutom skulle TV 4 befrias från skyldigheten att betala koncessionsavgift till staten då denna bygger på ensamrätten att sända TV-reklam till hela landet med analog teknik. Koncessionsavgiften uppgick enligt Radio- och TV-verket till 549 miljoner kronor år 2000.
4.3.4 Betal-TV-företag
Betal-TV-företag bygger sin affärsidé på att kunna erbjuda ett exklusivt innehåll som människor är beredda att betala extra för. Genom ett stort utbud av de senaste filmerna, evenemangs- och sportsändningar lockas konsumenterna att teckna ett abonnemang för en fast månadsavgift eller i vissa fall per program (pay per view).
De programföretag som i Sverige tillhandahåller betal-TV har haft problem med att nå lönsamhet. Orsaken är enligt konsultföretaget Ernst & Young Management Consulting att betal-TV som företeelse är ganska ny i Sverige (Underlag för bedömning av marksänd digital TV, 1999). Ernst & Young menar dock att betal-TV kommer att öka i betydelse på den svenska marknaden. Skälen som nämns är de lägre sändningskostnader som digital TV innebär, att exklusivt innehåll kommer bli allt mer värdefullt i framtiden och att marknaden för betal-TV mognar.
Ju bredare publikgrupper programföretaget kan attrahera desto större blir den kommersiella framgången. En av drivkrafterna bakom övergången till digital teknik är de förbättrade möjligheterna till olika former av betal-TV som detta medför. Genom att sändningskostnaderna blir lägre kan betal-TV-utbudet bli allt mer individuellt anpassat. Det leder till att betal-TV-företagen får en möjlighet att nå fler konsumenter, kan erbjuda fler tjänster och därigenom kan ta ut högre abonnemangsavgifter från varje enskild konsument.
I det digitala marknätet finansieras bl.a. Canal+ (Canal+, Canal+ gul och Canal+ blå) och TV-programmet DTU7 med programavgifter. Storleken på betal-TV-företagens intäkter är beroende av det antal hushåll som nås och hur stor andel av dessa som är villiga att betala för det erbjudna utbudet.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
112
DTU7 startade som en följd av att DTU Television fick sändningstillstånd i det digitala marknätet. DTU är oberoende av stora medieföretag och sänder i dag i det digitala marknätet och i Comhems digitala kabelnät. DTU7 har för sin etablering varit mer eller mindre beroende av sitt sändningstillstånd i det digitala marknätet.
4.3.5 Regionala programföretag
Regionala programföretag är som regel inriktade på att förmedla regionala och lokala nyheter och sport samt att fungera som informationskanal åt företag, kommuner och organisationer som verkar i den aktuella regionen. Dessutom kan företag och andra näringsidkare som verkar på en regional nivå ta del av de möjligheter som digital reklam-TV innebär.
Tidigare var ett regionalt programföretag som regel hänvisat till kabel-TV-näten eftersom utrymmet i marknätet var för begränsat och satellitsändningar som regel för dyra. Med kabel-TV kan dock normalt inte alla hushåll i en region nås. Marknätets digitalisering innebär att förutsättningarna för regional och lokal TV har ökat avsevärt.
Möjligheten att sända över ett begränsat område gör de digitala marksändningarna särskilt lämpliga för regionala TV-sändningar. Teoretiskt skulle det gå att sända olika program från var och en av de 54 stora sändarmasterna i det digitala marknätet. Frekvensutnyttjandet och den sammanlagda driftskostnaden för 54 regionala sändningar blir då i princip densamma som för en rikstäckande sändning.
Analogt i marknätet sänder SVT och TV 4 program med regional anknytning som s.k. ”regionala fönster” i de rikstäckande sändningarna. Med digital TV ökar förutsättningarna för fler program med regional anknytning eftersom sändningarna tillåter ett större antal TV-program på ett givet frekvensutrymme.
Förutom att SVT och TV 4 har tillstånd för regionala sändningar finns det utrymme för ytterligare en regional sändning i varje område från fristående regionala programföretag. Exempel på fristående program med regional anknytning i det digitala marknätet är NollEttan som sänder över Östergötland och Skånekanalen som kan nås av de som bor i Skåne.
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
113
För de regionala programföretagen har det digitala marknätet haft en avgörande betydelse eftersom inget annat sändningssätt kostnadseffektivt kan nå alla invånare i de aktuella regionerna. TV-Linköping Länkomedia AB som sänder NollEttan anser att det digitala marknätets nedbrytbarhet ger en unik möjlighet att nå alla invånare i en viss region med sändningar från t.ex. sammanträden i kommunfullmäktige eller lokala sporthändelser.
4.3.6 Tjänsteföretag
Den digitala tekniken gör det möjligt för olika typer av tjänsteinriktade företag att nå ut till konsumenterna direkt eller i anslutning till olika TV-program. I det digitala marknätet sänder ett utpräglat tjänsteföretag, eTV. Verksamheten finansieras genom att företaget samarbetar med tjänsteleverantörer och antingen hyr ut en del av sitt sändningsutrymme till olika företag eller erbjuder elektronisk handel direkt riktad till konsumenterna.
Utgångspunkten för eTV är att försöka nå så många tittare som möjligt till en så låg kostnad och med en så hög kvalitet som möjligt. Marksänd digital TV ses av eTV som ett bra sätt att nå alla hushåll i Sverige. Man har märkt en ökad respons på programmets interaktiva utbud, speciellt på landsbygden. Marknätet anses dessutom fungera bra när det gäller att utveckla de nya tjänsterna.
Enligt analysföretaget Yankee Group kommer antalet hushåll med digital TV i Europa att uppgå till 24,5 miljoner i år, jämfört med 45,4 miljoner hushåll som har PC-baserat Internet. Analysföretaget uppskattar att digital TV kommer att ha fler användare än vanlig Internet efter år 2005, då båda kategorierna antas uppgå till 80 miljoner hushåll. De anser att digital TV framförallt kommer att vara intressant för de hushåll som inte har råd med en PC. Enligt analysföretaget kommer omsättningen för TV-baserad handel (T-handel) att öka från 270 miljoner US dollar till 17 miljarder US dollar år 2006. (Computer Sweden, Digital-TV går om PC-baserat Internet 2005, 2001-04-04.)
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
114
4.4 Konsumenternas intresse för digital TV
4.4.1 Introduktion av nya produkter följer ett mönster
När nya tekniska konsumentprodukter lanseras finns det en tendens att marknadsutvecklingen följer ett visst mönster, en s.k. S-kurva (se avsnitt 4.2.4). Exempel på produkter som följt denna utveckling är färg-TV, video, CD-spelare och mikrovågsugnar. Det ligger nära till hands att jämföra introduktionen av digital TV med dessa produkter. För de nämnda produkterna har det tagit fem till sex år att övertyga de första tio procenten av hushållen att köpa en ny produkt. Därefter går det fortare med en ökningstakt på tio procent per år. Efter omkring tio år har hälften av alla hushåll skaffat den nya produkten. Vid en viss tidpunkt börjar kurvan därefter plana ut.
Genom extern påverkan kan konsumentprodukter nå ut till hushållen betydligt snabbare. Det kan t.ex. vara staten som genom lagstiftning påverkar utvecklingen eller aktörer som genom subventioner försöker öka takten vid introduktionen av den nya produkten. Ett exempel på det senare är hur telekommunikationsbolagen har sålt digitala mobiltelefoner med stora rabatter. Tillväxten av mobiltelefoner har därför följt en utveckling som varit dubbelt så snabb och man har därmed lyckats nå hälften av hushållen efter bara sju år. Vi har tidigare konstaterat att statistik från branschkansliet Digitalforum visar att introduktionen av digital TV har en tendens till att följa en lika snabb tillväxtkurva som mobiltelefonerna. Förklaringen ligger i att operatörerna erbjuder konsumenterna att hyra en avkodare i samband med abonnemang.
Hur snabbt utvecklingen kommer att gå avgörs i slutändan av konsumenterna. Konsumenternas beteende, deras aktiva val, påverkar alltså utvecklingen. Det går att kartlägga vad som driver och motiverar olika konsumentgrupper genom att kombinera uppgifter om livssituation, livsstil och grundläggande värderingar med uppgifter om konsumtion och attityder till t.ex. varumärken. Precis som i dag kommer olika konsumentgrupper att använda TV på olika sätt även i framtiden. Det finns därför ett behov av en mångfald och flexibilitet när det gäller utbudet av TV-program och tjänster. Det är också viktigt att det finns både enkla och mer avancerade avkodare på marknaden.
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
115
Avgörande för om digital TV skall slå igenom är att konsumenterna upplever att de får något nytt och attraktivt. De viktigaste fördelarna med den digitala distributionsformen är en bättre ljud- och bildkvalitet, att konsumenten får fler program att välja bland och kan anpassa utbudet efter sina egna preferenser. Digital TV innebär också att det blir möjligt för konsumenten att få tillgång till en del tjänster i TV-miljön som tidigare enbart funnits i datormiljön, t.ex. genom uppkoppling till Internet. För marksänd digital TV innebär även möjligheten att lätt kunna förflytta avkodaren mellan olika platser, portabilitet, en fördel. På längre sikt kan även mobila mottagare finnas tillgängliga för konsumenterna.
4.4.2 Konsumenternas vanor och preferenser
Det är svårt att på ett så tidigt stadium avgöra hur konsumenternas framtida vanor, preferenser och betalningsvilja kommer att påverka utvecklingen. Det kraftigt ökade TV-utbudet och det ökade antalet program har hittills bidragit till att allt fler ser på TV varje dag. Tiden som konsumenterna ägnar åt TV och vilka TV-program som är mest populära har trots det ökade utbudet bara ändrats marginellt. Digitaliseringen av TV innebär att konsumenten erbjuds ännu fler program och tjänster. Den elektroniska programguiden erbjuder samtidigt en möjlighet för konsumenten att vara mer aktiv och selektiv genom att anpassa utbudet till egna preferenser.
Konsumenternas betalningsvilja när det gäller digital TV är beroende av hur de upplever mervärdet av de fördelar som erbjuds, i förhållande till priset och andra alternativ som kan fylla samma behov. En bättre ljud- och bildkvalitet kan initialt väcka intresse för digital TV bland det mindre antal hushåll som har problem med att ta emot analoga sändningar i marknätet och de konsumenter som upplever att analoga satellitsändningar ger en sämre kvalitet.
En annan kvalitetsaspekt är att digital TV ökar möjligheterna att sända och ta emot bredbild. När programföretagen sänder i bredbildsformat innebär det en nackdel för de tittare som har en vanlig analog TV genom svarta kanter upptill och nedtill i bilden. Även om det går utmärkt att använda en bredbildsmottagare i den analoga världen, är det först när den kopplas till en digital avkodare som man kan se program i bredbild med full kvalitet. Försäljningen av bredbildsmottagare ökar kraftigt vilket antyder att detta kan vara en väg till digital TV för ett antal hushåll.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
116
Aktörerna på marknaden är dock överens om att den avgörande drivkraften för konsumenterna är ett ökat utbud av vanliga TVprogram. På längre sikt kan även interaktivitet och nya tjänster som t.ex. e-post och elektronisk handel vara avgörande för om konsumenterna väljer att skaffa digital TV. Relativt sett innebär digitaliseringen att det blir ett ökat programutbud såväl i marknätet som i satellitvärlden.
En del bedömare menar att konsumenterna vid övergången till digital TV i första hand kommer att välja det distributionsalternativ man redan har analogt. Andra bedömare anser att digitaliseringen leder till att konsumenterna gör ett aktivt val av vilket programutbud de olika sändningsoperatörerna erbjuder. Det är då viktigt att konsumenterna har verkliga valmöjligheter mellan konkurrenskraftiga alternativ.
En nyhet för de konsumenter som i dag har analog marksänd TV är att de vid digitaliseringen erbjuds betal-TV. Det är positivt i och med att det ger ett större antal hushåll ökad valfrihet. Konsumenternas intresse för betal-TV har som redovisats varit relativt lågt i Sverige jämfört med andra länder. Digital TV gör det enklare för programföretagen att ta betalt direkt från konsumenten, dels genom kryptering och åtkomstkontroll, dels genom de ökade möjligheterna till interaktivitet.
Samtidigt kan det finnas konsumenter som även i fortsättningen endast önskar ett utbud av betalningsfria TV-program. I dag sänds alla program i krypterad form i det digitala marknätet, även public service-programmen. Detta har medfört att konsumenterna betalar en administrativ avgift för det kort som krävs för att ta emot TVsignalen.
4.4.3 Regionala skillnader
Konsumenternas intresse för marksänd digital TV skiljer sig något åt mellan olika delar av landet. Det kan vi se genom att studera konsumenternas uppvisade intresse för marksänd digital TV i de områden där sändningarna startade.
I figur 4.3 redovisas andelen hushåll med marksänd digital TV i de olika sändningsområdena. Vi har valt att särredovisa fördelningen i Stockholmsregionen, Uppsala och Västerås. Eventuella skillnader mellan konsumenternas intresse i storstad respektive i medelstora städer framgår därmed tydligare. Beräkningarna bygger
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
117
på uppgifter från Boxer om antalet abonnemang i respektive område april 2001 och det totala antal hushåll som Posten redovisar för de olika områdena.
Figur 4.3. Andelen hushåll med marksänd digital TV i ett urval områden, 30 april 2001
Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från Boxer, våren 2001.
Vi kan ur diagrammet utläsa att andelen hushåll som våren 2001 hade skaffat marksänd digital TV var störst i Stockholmsregionen. Över två procent av hushållen abonnerade på marksänd digital TV i denna region. Minst intresse visade konsumenterna i södra och nordöstra Skåne samt i Göteborgsregionen, dvs. övriga storstadsområden där omkring en procent av hushållen hade skaffat marksänd digital TV under perioden.
Även i norra Östergötland med bl.a. Linköping och Norrköping har intresset för marksänd digital TV varit större, knappt två procent av hushållen, än i jämförbara områden. Det beror troligtvis på den positiva inverkan som ett aktivt regionalt programföretag kan ha på intresset för digital TV.
I de mer glest befolkade områdena, Sundsvall och Östersund med omnejd, hade knappt 1,5 procent av hushållen skaffat marksänd digital TV vid utgången av april 2001.
Västerås
Uppsala
Göteborg
södra & nordöstra
Skåne
norra Östergötland
Sundsvall/ Östersund
Stockholm
0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5%
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
118
Vi kan konstatera att det finns vissa regionala skillnader i fråga om konsumenternas intresse för marksänd digital TV i de områden där sändningarna pågått sedan starten. Dock kan vi inte dra några slutsatser om intresset är större eller mindre i t.ex. storstad jämfört med mer glest befolkade områden. Orsaken är att resultaten dels är något motsägelsefulla och dels att skillnaderna mellan områdena är för små för att vi skall kunna dra några säkra slutsatser.
4.4.4 Konsumentundersökningar
Vi redovisar ett antal undersökningar som belyser konsumenternas intresse av digital TV. Alla undersökningarna visar att ett ökat utbud av TV-program är den främsta drivkraften för att skaffa digital TV. Det framgår att det som regel är yngre män i storstäder med relativt höga inkomster och med en viss teknikvana som är först med att skaffa digital TV. Möjligheten till interaktivitet är uppskattad av många men används ännu inte så flitigt. När interaktiviteten blir bättre och kan erbjuda större mervärden för konsumenterna tyder undersökningarna på ett ytterligare ökat intresse och en större potential för den nya distributionstekniken.
Ett forskningsprojekt med konsumentperspektiv
Forskningsrapporten …och nu blir det digital-TV! Vision och verklighet bland vanligt folk (Pernilla Jonsson och Lars Uhlin, 2000) redogör för kunskap om, attityder till och framtidsutsikter för digital TV. Forskarna konstaterade att det inte bara är tekniska, ekonomiska och politiska faktorer som styr utvecklingen av digital TV, utan även sociala och kulturella. Studien bygger på djupintervjuer med ett mindre antal personer med olika bakgrund och förutsättningar. Urvalet av personer har varit strategiskt vilket betyder att hänsyn tagits till faktorer som kön, ålder, utbildning och medieanvändning. Den omfattar både personer som använder och inte använder digital TV.
Undersökningen är en del av ett större pågående forskningsprojekt med syftet att studera digital TV ur ett konsumentperspektiv. Djupintervjuerna genomfördes för att öka förståelsen om individers inställning och förväntan på digital TV. I nästa steg kommer forskarna att försöka generalisera resultaten genom att
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
119
genomföra en standardiserad (kvantitativ) intervjuundersökning som skall baseras på ett relativt stort och representativt urval av den svenska befolkningen. Denna skall följas upp av kompletterande (kvalitativa) djupintervjuer med ett antal personer. Arbetet beräknas vara klart våren 2003.
Materialet är inte tillräckligt omfattande för långtgående generaliseringar men ger ändå indikationer på hur konsumenter kan uppfatta digital TV. Det är också viktigt att redovisa resultaten eftersom det är det enda forskningsprojektet i Sverige som tar upp digital TV ur ett användarperspektiv.
Undersökningen visar bl.a. att konsumenterna uppfattade digital TV framför allt som en utveckling av TV-mediet och att det inte var självklart med en konvergens mellan TV och dator/Internet. Digital TV fyllde samma funktion som analog TV. Det som lockade med digital TV var fler vanliga TV-program, inte de få interaktiva tjänster som fanns tillgängliga. Användarna styrde sitt tittande i första hand efter program och i andra hand efter programföretag. Forskarna antog att om de interaktiva tjänsterna utvecklades och i högre grad tog utgångspunkt i TV-mediets speciella förutsättningar, skulle dessa kunna driva utvecklingen av digital TV.
Enligt undersökningen var kraven på användarens teknikkunskap och förändringsbenägenhet stor. Bättre tillgänglighet till tekniken och en standardisering av avkodare skulle kunna leda till ett ökat intresse bland konsumenterna. Forskarna menade att digital TV i framtiden kan ha en stor demokratisk potential när det gäller individernas påverkan i samhället, t.ex. ökad valfrihet med ett större utbud samt direkt påverkan genom interaktivitet. Detta under förutsättning att TV-tittarna önskar att påverka och att programföretagen släpper på makten att diktera villkoren i utbudet.
Forskarna konstaterade att en mer komplex digital TV-värld med fler program och interaktiva tjänster innebär ett ökat behov av att få hjälp med att orientera sig och kunna välja vad man vill använda för tjänster. Eftersom undersökningen visade att användaren i högre grad styr tittandet efter program kan ett större utbud påverka programföretag som i dag har starka varumärken, t.ex. SVT och TV 4.
Forskarna menade att både marknadsföring och nyheter om digital TV i början var alltför teknikorienterad och ibland felaktig eller missvisande. Samtidigt har TV-tittarnas behov och önskemål undervärderats. Det ledde under det första året till en negativ
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
120
utvecklingsspiral genom att ett för dåligt innehåll erbjöds till ett för högt pris, med för få tittare som resultat, osv. Bristfällig information och otydlig marknadsföring bidrog till teknikrädsla och förvirring om digital TV.
Avslutningsvis konstaterade forskarna att digital TV kommer att slå igenom under förutsättning att större hänsyn tas till konsumenterna. De kunde redan då se att utvecklingen präglades mindre av den tekniska dimensionen och mer började koncentrera sig på innehållet. De angav att förutsättningar för ett lyckat projekt var lägre konsumentkostnad, enklare teknik och en utveckling av interaktiva tjänster som utgår från själva TV-mediet.
En kommersiell konsumentundersökning
Det har även presenterats en del kommersiella konsumentundersökningar om digital TV. Vi redogör för en av dessa som genomfördes av analysföretaget Message Plus Media AB i samarbete med
TEMO våren 2000 (Pressmeddelande 2000-09-18, Message Plus
Media). Den bygger på 550 telefonintervjuer baserade på ett riksrepresentativt urval ur telefonkatalogen där man frågade om inställningen till digital TV.
Undersökningen visade att män var mer intresserade av digital TV än kvinnor och att unga storstadsbor med hög inkomst både var mer intresserade av, och i större utsträckning redan hade skaffat sig digital TV än övriga svenskar.
Huvudslutsatsen från undersökningen var att bristande kunskaper om digital TV bromsar utvecklingen. Man konstaterade att en halv miljon svenskar då hade digitala TV-mottagare och att lika många tänkte skaffa sig en inom det närmaste året. Nästan samtliga av de tillfrågade kände till att digital TV existerade men endast en av fyra kunde spontant ange någon fördel med den nya distributionstekniken. De fördelar som spontant nämndes var antingen förbättrad ljud- och bildkvalitet eller tillgång till fler TV-program. Endast en mycket liten minoritet kände till de interaktiva möjligheter som den nya tekniken kan föra med sig.
När intervjupersonerna fick ta ställning till ett antal tänkbara tjänster visade det sig dock att nästan 50 procent efterfrågade möjligheten att själva få välja när de vill se ett visst program. Efterfrågan var också stor när det gäller tjänster som att beställa filmer och att själv kunna påverka innehållet i programmen. En
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
121
knapp femtedel av de intervjuade uppgav att de kunde tänka sig att köpa varor och tjänster via digital TV.
Analysföretaget menade att i och med att kunskapen om fördelarna med digital TV var så pass bristande borde det innebära att potentialen för ytterligare tillväxt var stor om man bara lyckades informera om de möjligheter som mediet innebär. De konstaterade att detta i och för sig var naturligt då det var få interaktiva tjänster som faktiskt fungerade och att reklamen för digital TV därmed framförallt kommunicerade utbudet av TV-program. Om aktörerna på marknaden skulle lyckas förklara vilka fördelar digital TV kan innebära så skulle intresset öka bland konsumenterna. Då fler skaffar digital TV kommer även de ekonomiska förutsättningarna för att skapa interaktiva tjänster att öka. Och då fler tjänster tillkommer ökar intresset ännu mer och den goda cirkeln är i gång.
En konsumentundersökning från Storbritannien
Det kan också vara intressant att presentera resultaten av en konsumentundersökning från Storbritannien, Consumers´ use of
Digital TV (Office of Telecommunications, 2000). Undersökningen bygger på intervjuer med 2 070 personer, av vilka 19 procent hade tillgång till digital TV. Intervjuundersökningen följdes upp genom kompletterande djupintervjuer med 250 personer som hade tillgång till digital TV.
I undersökningen visade det sig att den främsta drivkraften att skaffa digital TV var ett större utbud av TV-program snarare än tillgången till interaktiva tjänster. Mindre än 20 procent angav att de aktivt använde de interaktiva tjänsterna. Det var betydligt fler höginkomsttagare som hade skaffat digital TV än människor med lägre inkomster. Det var också vanligare i hushåll där man redan hade tillgång till Internet och mobiltelefon.
En ganska stor andel av dem som hade digital TV, 60 procent, ansåg att det var bra med möjligheten till elektronisk handel och 34 procent uppskattade möjligheter som e-post och Internetuppkoppling.
Den faktiska användningen av interaktiviteten var dock begränsad. Framtida tjänster som efterfrågades var fördjupad programinformation, film på beställning och TV-apparater med avkodaren integrerad.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
122
En kvantitativ kartläggning av marknaden för digital TV
SVT, Senda och Boxer har vid två tillfällen låtit ett konsultföretag genomföra en kvantitativ kartläggning av marknadsutvecklingen för digital TV, Kvantitativ intressemätning – Digital TV (GfK Sverige AB, 1999 och 2000). Den första genomfördes redan 1998 och den andra under hösten 2000. Till skillnad från de andra undersökningarna har man aktivt valt bort de hushåll som redan har tillgång till digital TV. Totalt intervjuades 460 personer genom hembesök, med lika fördelning mellan de tre kvotgrupperna hushåll med kabel-TV, med parabolantenn och med endast marknätet. Resultaten har för att kunna återspegla hela befolkningen viktats samman utifrån den fördelning som MMS angav (43 %, 25 % respektive 32 %).
Resultaten från år 2000 visar att 68 procent kände till någonting om digital TV, men endast sju procent ansåg sig känna till digital TV väl. Den upplevda kännedomen om digital TV har endast ökat marginellt sedan 1998. Parabolgruppen hade högst kännedom om digital TV och hushåll med markmottagning hade lägst kännedom. Man kunde även identifiera en del avvikelser mellan andra undergrupper i urvalet. Män, 18 34 åringar, hushåll med barn eller tonåringar och storkonsumenter av TV (20+ timmar per vecka) hade en högre kännedom om digital TV. Kvinnor, äldre än 55 år, lågutbildade och hushåll utan barn eller tonåringar hade en lägre kännedom. Konsultföretaget drar slutsatsen att om målet är att nå en massmarknad bör marknadskommunikationen anpassas efter att den stora allmänheten är relativt ointresserade av digital TV.
Totalt sett hade 27 procent övervägt att skaffa digital TV. Intresset var ungefär dubbelt så stort bland parabolhushållen och en fjärdedel av dessa kunde även tänka sig det marksända alternativet. Jämfört med 1998 var det totala intresset nu lägre. Den främsta drivkraften för dem som visat intresse för digital TV var ett ökat utbud samt bättre ljud och bild. De som var ointresserade ansåg sig inte ha behov av digital TV och var skeptiska till kostnaden, men såg egentligen inga nackdelar med konceptet. Intervjupersonerna fick också ta ställning till ett antal nya tjänster som kan erbjudas med digital TV. De tjänster som värderades högst var mer flexibla programpaket, beställa hem långfilm och sändningar i bredbildsformat. Internet samt nya interaktiva tjänster värderades lägre.
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
123
Intervjupersonerna fick också när det gäller marksänd digital TV ange vad man uppfattade som ett rimligt pris samt vilket intresse man hade av att köpa vid olika prisnivåer. Detta ger en indikation på konsumenternas betalningsvilja. Resultatet visar att priskänsligheten är relativt stor. Vid 199 kronor per månad för att hyra en avkodare med basutbudet var 9 procent intresserade och vid priset 99 kronor per månad var 29 procent intresserade.
4.4.5 Nya tjänster och interaktivitet
Vi kan konstatera att det än så länge inte är nya tjänster och interaktivitet som är drivkraften för att konsumenterna skall intressera sig för och skaffa digital TV. Alla teknikbyten tar tid. I början var det få som såg potentialen i text-TV, men när konsumenterna väl lärde sig att använda tjänsten har den blivit oumbärlig för många. Samma sak kan komma att gälla digital TV och de interaktiva tjänster som därmed följer.
Vi befinner oss bara i början av den digitala utvecklingsprocessen. Den kommer att visa att digital TV har en unik förmåga att förmedla såväl interaktiva program som informationstjänster. Digitaliseringen av TV öppnar nya möjligheter för producenter, programmakare och tjänsteutvecklare. Tack vare interaktiviteten är det möjligt att hålla direktkontakt med publiken och skapa ett mervärde för konsumenterna.
Interaktivitet innebär att TV-tittaren direkt kan påverka innehållet i det som sänds. Förekomsten av interaktivitet är inte någonting nytt. Det har under senare år blivit allt vanligare med program där TV-tittaren ges möjlighet att ringa, faxa eller skicka e-post för att ställa frågor eller lämna synpunkter. Också text-TV har inneburit en möjlighet för tittaren till s.k. lokal interaktivitet genom att kunna välja någon av alla de sidor som sänds ut kontinuerligt.
De flesta tjänster utvecklas än så länge i ett kommersiellt syfte och utgår inte från att utveckla själva programverksamheten. Speciellt finns det brister när det gäller att utveckla tjänster som utgår från TV-mediet genom att på ett naturligt sätt integrera tjänster i själva programmet. Det kan t.ex. handla om ytterligare information, deltagande i tävlingar eller att tittarna kan vara med och påverka programmets utveckling. Sådana tjänster kan ha stor betydelse för utvecklingen av t.ex. barnprogram, dokumentärer och program med samhällsinformation. Även när det gäller utveck-
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
124
lingen av de kommersiella tjänsterna finns en något avvaktande hållning eftersom man bedömer att antalet konsumenter med digital TV ännu är för få.
Flera programföretag och företag som utvecklar interaktiva TVtjänster, t.ex. Active TV och Cell Interactive, menar att det finns alltför få personer som har kunskap om både TV-mediet och datorkommunikation, vilket talar för ökade insatser på utbildning och kompetensutveckling inom detta område.
Hittills har ett antal olika interaktiva tjänster realiserats i digital TV. TV-sändningarna blir en kombination av video, stillbilder, ljud och text med ökad möjlighet till personliga val och fördjupningar.
Elektronisk programguide (EPG). Den elektroniska programguiden (EPG) är en tjänst för information om pågående och kommande TV-program från samtliga programföretag. Man kan likna en EPG med en Internetportal i betydelsen att den skall ge överblick över de TV-program och andra tjänster som finns tillgängliga.
Med hjälp av en EPG kan programutbudet sorteras efter önskad genre och det går att få fakta om de program som pågår och snart skall börja. Informationen hämtas genom ett tryck på fjärrkontrollen och kan t.ex. vara en kort resumé av en långfilm eller en fördjupning i samband med en dokumentär.
Internetanslutning. Anslutning till Internet via TV-mottagaren erbjuds i Storbritannien, Sverige, Finland och Spanien. Den information som erbjuds anpassas till att användaren tittar på TV och alltså befinner sig på längre avstånd från skärmen. Uppkopplingen sker genom ett 56 kbit/s modem som är integrerat med den digitala avkodaren. Det digitala marknätet skulle också kunna användas till att överföra Internetsidor tillsammans med TV-sändningarna. Det spelar ingen roll om signalerna då tas emot av en TV eller dator. Som returkommunikation kan man använda det fasta eller mobila telenätet.
E-post. I dag kan man ta emot e-post i sin TV-mottagare. Boxer erbjuder abonnenterna i det digitala marknätet upp till fem olika epostadresser för varje hushåll. Liknande system används i marknäten i Storbritannien och Spanien såväl som av de svenska satellitoperatörerna. För att skriva och skicka meddelanden används ett trådlöst tangentbord.
Spel. I digital TV kan olika typer av spel för egen förströelse och för sällskap erbjudas. Samtliga sändningsoperatörer i Sverige erbjuder någon form av spel som en sidotjänst till TV-programmen.
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
125
Elektronisk handel. Det går i dag att beställa vissa varor och tjänster direkt genom digital TV. Ett exempel på aktör som erbjuder sådana tjänster är eTV. Flera bedömare har uppfattningen att handel via digital TV kommer att öka kundunderlaget för elektronisk handel.
Tävlingar, omröstningar, interaktiv reklam. Med hjälp av fjärrkontrollen kan TV-tittaren delta i olika typer av omröstningar, frågesporter eller interaktiva reklaminslag. Detta sker genom att frågan, omröstningsalternativen eller reklamfilmen sänds ut med
TV-signalen och tittarens reaktion skickas tillbaks via telenätet. Antingen sänds meddelandet med hjälp av fjärrkontrollen eller genom att använda tangentbordet och skicka ett e-postmeddelande. Operatören har information om kunden i form av bostadsort osv. Informationen kan sedan användas för t.ex. riktad reklam då varje svar ger en bild av tittarens konsumtionsmönster och intressen.
Interaktiv reklam gör det möjligt för tittaren att bl.a. beställa fördjupad information om en vara eller tjänst. Företaget Active TV i Linköping har t.ex. utvecklat en tjänst där TV-tittaren kan beställa en provkörning av en bil hos sin lokala bilhandlare. De nya möjligheterna till reklam som digital TV medför kommer enligt vissa bedömare bli ett komplement till annan marknadsföring. Ibland beskrivs ett scenario där tittaren möts av en portal då TVapparaten slås på. Portalen kan vara individuellt anpassad till varje användare och alltså ha olika profil beroende på vem i ett hushåll som tittar.
Ju fler möjligheter som programföretag och andra intressenter får till att använda konsumenten i kommersiellt syfte desto mer är de beredda att subventionera avkodarna. Det kan tänkas att helt gratis avkodare kommer att erbjudas i framtiden. TV-tittaren betalar för utrustningen i form av den tid som hon exponeras av kommersiella budskap.
4.5 Marksänd digital TV en del av IT-infrastrukturen
4.5.1 Strävan mot en öppen gemensam standard
Det är viktigt från konsumentsynpunkt att avkodare med en öppen gemensam standard kommer ut på marknaden. Det är också viktigt för att programföretagen skall ha möjlighet att utveckla interaktiva
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
126
tjänster som kan användas i marknätet, kabel-TV, satellitsändningar och i andra framtida bredbandslösningar.
Tillverkarna producerar de apparater som efterfrågas på den globala marknaden. När digital TV når en större publik på fler stora marknader (Europa, USA och Japan,) kommer priserna på utrustningen att sjunka och konsumenternas efterfrågan att öka. Det behövs med andra ord volym. Det underlättas av en gemensam standard.
Internationellt standardiseringsarbete
Inom samarbetsorganisationen Digital Video Broadcasting (DVB) pågår ett omfattande arbete med standardisering av digitala TVsändningar. Inom DVB samarbetar omkring 290 organisationer från mer än 30 länder. Medlemmarna består av programföretag, sändningsoperatörer, elektroniktillverkare och myndigheter.
DVB har utvecklat sändningsstandarder för digital TV till mark-, satellit- och kabelsändningar (DVB-T, DVB-S, DVB-C). DVBstandarderna är öppna, i bemärkelsen allmänt tillgängliga. Standarderna är i Europa godkända av standardiseringsinstitutet ETSI (European Telecommunications Standard Institute).
ETSI behandlar för närvarande ett förslag till standard för en trådlös returkanal i marknätet, nämligen DVB-RCT. Om förslaget fastställs som standard innebär det att man möjliggör en trådlös bredbandsuppkoppling mot Internet genom TV-apparaten. I dag är det olika regelverk som reglerar utsändningar till allmänheten och mer individuellt anpassade tjänster. Regelverken måste därmed ändras om det i framtiden skall gå att använda en del av det frekvensområde som i dag är fördelat till TV-sändningar för returkommunikation.
Inom DVB-standarderna går det att använda och sända olika typer av mjukvara som styr interaktiva och andra tillämpningar i sändningarna (s.k. dataapplikationer). Det är alltså mjukvaran eller gränssnittet till dessa, det s.k. API (application program interface) som möjliggör att interaktiva tjänster kan utvecklas och användas. Exempel på API är Open-TV och Media Highway.
Olika, sinsemellan slutna varianter av Open-TV används av Senda i det digitala marknätet, i Viasats digitala satellitsändningar och i Comhems digitala kabelsändningar. Media Highway används av Canal Digital vid deras digitala satellitsändningar. Den nu-
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
127
varande situationen innebär att en interaktiv tjänst (applikation) som skall nå alla digitala TV-tittare i Sverige kan behöva utvecklas i upp till fyra olika varianter.
Det är också möjligt att använda olika system för åtkomstkontroll (CA) inom samma DVB-standard. Åtkomstkontrollen innebär att sändningen krypteras för att ge kontroll över vilka tittare som skall ha tillgång till sändningar, vilket är speciellt viktigt för betal-TV.
De olika, sinsemellan slutna systemen för digitala TV-sändningar gör att en konsument som i dag har valt en viss leverantör av digital TV som regel är hänvisad att välja ur det programutbud som denna leverantör kan erbjuda. Valfriheten begränsas alltså till det utbud som erbjuds av den valda leverantören.
Numera kan en tillsats, en s.k. CA-modul, kopplas till vissa avkodare för satellitsändning för att kunna ta emot krypterat utbud från ytterligare en operatör. Om operatörerna använder olika API går det endast att utnyttja interaktiva tjänster från ett system. Detta innebär att risken för inlåsning hos en särskild sändningsoperatör minskar något. Det finns dock inte på marknaden någon avkodare som kan ta emot signaler från olika distributionsformer, t.ex. marksändningar och kabelsändningar.
Inlåsningseffekterna kan begränsas ytterligare med hjälp av en gemensam och öppen standard för samtliga digitala distributionsformer.
I juli 2000 fastställdes den av DVB utvecklade öppna APIstandarden Multimedia Home Plattform (MHP). DVB-MHP är en teknisk standard som omfattar själva utsändningen, mjukvaran för interaktiva tjänster (applikationer) och returkanalen för digitala TV-sändningar. DVB-MHP innebär att endast ett öppet och gemensamt gränssnitt skall användas till alla digitala avkodare oavsett vilken distributionsform som används.
DVB-MHP är baserat på programmeringsspråket Java som också används vid annan typ av datorprogrammering. Det innebär att plattformen skall kunna ta hand om flera olika tjänster. Förutom TV-sändningar skall också Internet och telefoni kunna hanteras.
Den pågående utvecklingen som har resulterat i den gemensamma öppna standarden är värdefull både för konsumenter och för programföretag. För konsumenterna är den gemensamma standarden en fördel eftersom risken för att bli låsta till en speciell sändningsoperatör och/eller inom en speciell distributionsform minskar.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
128
För programföretagen är DVB-MHP värdefull eftersom utvecklandet av interaktiva tjänster förenklas. I stället för att som i dag tvingas ta fram samma tjänst flera gånger kan en och samma tjänst oförändrad användas på hela marknaden för digitala TV-sändningar.
Nordiskt samarbete om kravspecifikation
Nordig är ett nordiskt samarbete mellan flertalet nordiska programföretag och sändningsoperatörer. Utifrån de standarder som är satta av DVB har man tagit fram tekniska kravspecifikationer för hård- och mjukvara i avkodare för digital TV. Nordig har än så länge tagit fram två specifikationer, en för avkodare utan API/mjukvara (Nordig I) och en för mer avancerade avkodare med DVB-MHP som API (Nordig II).
Eftersom i princip alla företag på den nordiska TV-marknaden är medlemmar i Nordig ökar förutsättningarna för att hela Norden skall kunna betraktas som en homogen marknad för digitala avkodare. En större marknad kan stimulera tillverkarnas intresse av att ta fram avkodare som uppfyller Nordigs kravspecifikation.
En långsiktig ambition är att det i framtiden skall finnas avkodare på marknaden som kan användas oavsett distributionsform eller sändningsoperatör och bygger på DVB-MHP. För att påskynda övergången till den nya standarden har Nordig upprättat en migreringsplan. Parterna skrev i mars 2001 på en avsiktsförklaring att följa migreringsplanen.
Migreringsarbetet går grovt i tre steg. Först skall man från hösten 2001 endast stödja och rekommendera Nordig I för alla nya avkodare samt tillhandahålla CA-moduler även för tittare som är knutna till en annan satellitoperatör. Nästa steg är att från hösten 2002 endast stödja och rekommendera Nordig II för alla då nya avkodare. Dessa skall kunna ladda ner den mjukvara som DVB-MHP kräver. Slutligen måste programföretagen börja utveckla interaktiva tjänster i den nya standarden.
Enligt Nordigspecifikationerna finns ett krav om att avkodarna skall kunna hantera två olika system för åtkomstkontroll (CA) så att konsumenten kan välja mellan två olika sändningsoperatörer.
Kravspecifikationerna ger också en öppning för att kunna använda samma avkodare för olika distributionsformer. Avkodaren skall ha en extra ingång där det skulle vara möjligt att ansluta en
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
129
tillsats anpassad till en annan mottagningsform. Enligt migrationsplanen skall även äldre, enklare avkodare kunna användas av konsumenterna under en övergångsperiod. Dessa ger dock inte tillgång till (MHP-baserade) interaktiva tjänster.
Utveckling av avancerade avkodare
Utvecklingen av mer avancerade avkodare har börjat komma igång. Ett exempel är Nokias s.k. ”multimediaterminal”. Även andra tillverkare utvecklar avkodare som i realiteten är datorer och har en hårddisk där ljud och bild kan lagras och som är integrerade med Internet.
Dock förefaller det inte som särskilt troligt att avkodarna inom den närmaste framtiden kommer konstrueras för att hantera TVmottagning från olika distributionssätt. Orsaken är att efterfrågan på sådana egenskaper bedöms vara liten, då valet av avkodare i hög grad beror på boendesituation. Men om konsumenterna visar ett intresse skulle det tekniskt inte vara något problem att tillverka avkodare som kan hantera olika distributionsformer när MHP slagit igenom på allvar.
Digitalforum bedömer att efterfrågan på TV-apparater med inbyggd avkodare kommer att vara relativt begränsad under de närmaste åren. Orsaken anges vara att livslängden på TV-apparater respektive avkodare är så olika. Avkodare utvecklas kontinuerligt precis som persondatorer, vilket leder till en kort ekonomisk livslängd. En TV är i princip en teknisk standardprodukt och har därmed en relativt lång ekonomisk livslängd. Digitalforum menar därför att en kombination av de båda apparaterna i dag inte är konkurrenskraftig. På längre sikt kommer det säkert att finnas prisvärda TV-apparater med inbyggd avkodare, bara standardiseringsfrågorna löses.
4.5.2 Digital TV en väg in i informationssamhället
Vi har tidigare visat att både konsumenter och programföretag efterfrågar ett mer varierat utbud i det digitala marknätet. Det är viktigt ur konkurrenssynpunkt och för konsumenternas valfrihet att utbudet utökas. Marknätets position på marknaden kommer att förstärkas genom regeringens beslut i mars 2001 om att låta
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
130
koordinera en femte och en sjätte digital frekvenskanal (Ku 2001/179/Me).
Med en utökning till sex frekvenskanaler blir det möjligt att erbjuda ytterligare programtjänster inom t.ex. kategorierna nyhetsprogram, sportprogram, kunskapsprogram och musikprogram. Fler TV-program minskar också marknätets beroende av några få stora aktörer. Detta är mycket angeläget mot bakgrund av utvecklingen på senare tid.
Mer kapacitet för marksänd digital TV kan påverka marknadsutvecklingen så att digitaliseringen går snabbare. Ytterligare frekvenser kan då frigöras vid en tidigare tidpunkt eftersom det blir möjligt att avveckla de analoga sändningarna. Det lediga utrymmet kan då exempelvis användas till fler TV-program, tjänster och interaktivitet samt mobila bredbandslösningar.
Konvergensen mellan IT-, tele-, och mediesektorerna kan komma att resultera i ett förändrat användarmönster, och en helt ny syn på vad TV kan användas till. TV-apparaten slutar att vara ett passivt underhållnings- och informationsmedium och förvandlas till att bli en ”multimediacentral” som får en mängd olika användningsområden. En TV kommer då vara någonting annat än vad den är i dag och bestå av flera utbytbara delar.
Vid en konferens om marksänd digital TV under våren 2000 arrangerad av Portugal som ordförandeland i EU angavs att en av de drivande faktorerna för digital TV var att ”man för hem Internet till TV-soffan” (Conference on Digital Terrestrial Television). Även om hushållens tillgång till datorer och Internet är högre i Sverige än i många andra länder i Europa är det fortfarande ca 40 procent av hushållen som inte har möjlighet att ta del av informationssamhällets tjänster.
Programföretagen har redan börjat kommunicera med TVtittarna genom att under programmen hänvisa till sina hemsidor på Internet. Digitaliseringen av TV innebär att alla tittare, även de som är ovana vid datorer, kan nås under sändningen på ett enklare sätt. Programföretagen kan därmed skapa ett mer personligt förhållande till TV-tittarna. Detta har inte bara betydelse ur ren kommersiell synpunkt genom att man kan sända t.ex. interaktiv reklam, utan även mer direkt för programföretagen som genom interaktiviteten kan skapa ett större intresse för företaget.
Det har också en stor betydelse ur demokratisynpunkt att samhällsinformation kan nå ut till medborgarna. Det digitala marknätet intar en unik position genom att det når ut till i princip alla hushåll
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
131
och därmed utgör ett mycket effektivt och billigt sätt att nå medborgarna. I jämförelse med andra bredbandslösningar är rundradio ett mycket enkelt sätt att nå ut med stora informationsmängder till många användare samtidigt. Det innebär att infrastrukturen för digital TV bör betraktas som en naturlig del av ITinfrastrukturen.
4.5.3 Bredband med olika tekniska lösningar
Bredband är egentligen ett samlingsnamn för en rad olika tekniska lösningar som har det gemensamt att de gör snabba digitala kommunikationer möjliga. TV-sändningar, telefoni, radio, bilder och musik är exempel på information som kan förmedlas med digital teknik. Det är dock viktigt att betona att det inte finns någon officiell definition av begreppet bredband. IT-infrastrukturutredningen definierade bredband som minst 2 Mbit/s i båda riktningarna (SOU 1999:85). I dagsläget är detta inte tillräckligt för att överföra TV-program med fullgod kvalitet.
Dessutom kan ingen operatör garantera en viss hastighet annat än i sitt eget nät. Internet består av en mängd sammankopplade nät och den information som laddas ned eller skickas kan välja olika vägar över dessa nät. Det betyder att de hastigheter som operatörerna anger i realiteten inte uppnås med flera samtidiga användare. Det är också viktigt att komma ihåg att den hastighet som anges oftast gäller till användaren, från användaren gäller ofta en lägre hastighet.
Bredband kan levereras på många olika sätt. Det i dag snabbaste sättet är optisk fiber. De ledningar som grävs ned mellan olika orter och i storstäderna är ofta av optisk fiber. Andra alternativ är kopparledningar, som används exempelvis inom företag, samt mobiltelefoni och fast radioaccess som kan innebära trådlöst bredband.
Kabel-TV är den i dag vanligaste anslutningsformen av bredband för hushåll. Det finns två typer av nät: stjärnnät och kaskadnät. I stjärnnätet går en separat ledning fram till varje hushåll, vilket ger bättre kapacitet än i kaskadnätet där flera hushåll delar på samma ledning. De flesta kabel-TV-företag erbjuder i dag 512 Kbit/s till användaren och lägre från denna i sina nät.
ADSL (Asymmetrical Digital Subscriber Line) är en teknik som använder sig av outnyttjade frekvenser i det vanliga telefonnätet.
Analys av sändningsverksamheten SOU 2001:90
132
Det krävs att telefonstationen är förberedd för tjänsten och att abonnenten befinner sig i närheten av stationen. Tekniken lämpar sig därför bäst i tätorter. Det vanliga är en hastighet på 512 Kbit/s till användaren och lägre från denna.
Även elnätet kan användas som bas för datakommunikation, men måste ofta kompletteras med ett kabel- eller telenät den sista biten till hushållen. Fördelen är att infrastrukturen redan finns eftersom elnätet är kopplat till nästan alla hushåll. Sydkraft AB har testat tekniken i Skåne och anger att hushåll som tillhör samma transformatorstation kan dela på 2 Mbit/s.
Optisk fiber dras i dag ibland till flerfamiljshus eller villaområden när man ändå gör andra installationer. En bredbandsförbindelse med fiberoptisk kabel möjliggör helt symmetrisk kommunikation med mycket hög överföringskapacitet. Fiber ända fram till enskilda hushåll är dock i dagsläget inte speciellt vanligt.
Ett enklare sätt att ge möjlighet till en hög överföringskapacitet i ett hyreshus eller villaområde är att bygga ett datanät s.k. LAN (Local Area Network). Denna form av datanät knyter ihop datorer och annan teknisk utrustning och används ofta av företag, myndigheter, skolor och universitet. Ett LAN är från början anpassat för tjänster som kräver mycket hög kapacitet och innebär en fast uppkoppling.
4.5.4 Mobilt bredband i framtiden
Teracom arbetar med flera utvecklingsprojekt som ska ge trådlös information och kommunikation med hög kapacitet. Ett projekt är MEMO, som kombinerar det digitala radionätet (DAB) och mobiltelefonnätet GSM. Ett annat projekt, SABINA, kan i framtiden tekniskt sett ge möjlighet att använda Internet trådlöst. Genom att kombinera det digitala marknätet för TV med GSM. SABINA står för ”System for Asymmetric Broadband Internet Access”.
Teracom har fått ett tillfälligt tillstånd av PTS för att testa och utveckla tekniken i ett pilotprojekt. I jämförelse med andra mobila lösningar ger användningen av digital TV-teknik en betydligt högre överföringskapacitet än andra mobila lösningar.
Teracom ligger i frontlinjen av den internationella teknikutvecklingen inom området digitala rundradiosystem som bärare av data- och multimedietjänster. Målet är att i samspel med andra system
SOU 2001:90 Analys av sändningsverksamheten
133
skapa tekniska plattformar där mobilitet och interaktivitet står i fokus. Teracoms insatser på forsknings- och utvecklingsområdet har bidragit till att Sverige i dag är ett av de länder som kommit längst när det gäller införandet av digitala överföringssystem för radio och TV.
Yttäckande radiosystem för anslutning till de fasta telenäten, även kallat fast radioaccess (LMDS), är ett alternativ för operatörer att erbjuda tele- och datatjänster till konsumenter och företag. Fast radioaccess är en variant av trådlöst bredband som innebär att man använder radiovågor för överföring av tal och data istället för att gräva ner kabel eller fiber. Med fast radioaccess kan ett begränsat område täckas med bredbandig radiokommunikation för t.ex. snabb Internetaccess och videokonferenser.
PTS har bestämt att fyra rikstäckande tillstånd för fast radioaccess, trådlöst bredband, skall fördelas senast februari 2002. Det skall ske genom ett inbjudningsförfarande. Dessutom kommer man att utreda möjligheten att längre fram även fördela regionala tillstånd.
Mobiltelefonerna och mobiltelenäten kommer också successivt att kunna hantera allt högre överföringshastigheter. Utvecklingen sker stegvis genom att till en början förbättra de nuvarande GSMnäten med hjälp av nya tekniska lösningar. WAP (Wireless Application Protocol) är en samling industristandarder som ger mobilanvändaren tillgång till Internetliknande tjänster i GSMnäten i relativt låg överföringshastighet (9,6 kbit/s). Överföringshastigheten blir högre om en annan teknik används, GPRS (General Packet Radio Services), där standarden mer liknar den som används vid fast Internetuppkoppling.
UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) är tredje generationens mobiltelenät och kan integreras med GSM. Med UMTS-terminaler kan användarna få tillgång till datakommunikation och multimedia. UMTS skall kunna erbjuda multimedietillämpningar och dataöverföringstjänster med hastigheter upp till 2 Mbit/s.
Även när det gäller mobila lösningar för rundradio kan man på längre sikt förvänta att tekniken och branschen kommer att smälta samman med telekommunikation. Det talas redan nu om den fjärde generationens mobiltelenät där användaren skall kunna röra sig obehindrat in och ut i olika nätverk utan att någonsin förlora kontakten i denna ständigt uppkopplade fjärrförbindelse.
135
5 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
5.1 Överväganden och förslag
Avveckling av de analoga marksändningarna
Vi bedömer att de analoga marksändningarna kan avvecklas år 2007. Ju snabbare en avveckling kan ske desto större samhällsekonomiska vinster uppnås. Fem år bör ge konsumenterna rimlig tid att anpassa sig till den digitala TV-tekniken.
Den digitala tekniken är mer effektiv än den analoga tekniken vilket innebär att den också är billigare. En naturlig utveckling är därför att ersätta de analoga marksändningarna med digitala sändningar. Med ett digitalt marknät som täcker så gott som hela befolkningen kan det analoga marknätet avvecklas tidigare än om digitaliseringen enbart sker inom övriga plattformar. En avveckling av det analoga marknätet innebär att frekvensutrymme kan frigöras till förmån för andra tillämpningar.
Övergången till marksänd digital TV ökar förutsättningarna för regional och lokal TV till relativt låga kostnader. Att behålla marknätet vid teknikskiftet innebär en välfärdsvinst eftersom konsumenterna får ökad valfrihet. Möjligheten att enkelt kunna ta med sig den digitala avkodaren till t.ex. fritidshuset måste också värderas positivt. I framtiden blir det även möjligt att använda rundradiobaserade tekniker till mobila tillämpningar. Ett väl utbyggt digitalt marknät är en förutsättning för en fungerande konkurrens mellan plattformarna och när det gäller innehållet i sändningarna dvs. TVprogrammen.
Ju tidigare en avveckling av de analoga marksändningarna kan ske desto större samhällsekonomiska vinster uppnås. En viss tids parallellsändning av analoga och digitala program är dock önskvärd. Konsumenterna måste få rimlig tid att införskaffa nödvändig avkodarutrustning.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
136
Att, som i många andra länder, ange ett årtal för när de analoga marksändningarna bör avvecklas kan påskynda hushållens nödvändiga investeringar i digital mottagarutrustning. Ett avvecklingsår ger också programföretag och andra intressenter på marknaden förutsättningar att planera nuvarande och framtida marknadsstrategier. För att marknadsutvecklingen skall påverkas måste dock beskedet om avvecklingen av de analoga sändningarna vara enkelt, tydligt och trovärdigt.
Det är viktigt att göra en avvägning mellan konsumenternas behov av att anpassa sig till digital mottagning och de samhällsekonomiska kostnader som parallellsändningen innebär. Det är också viktigt att ta hänsyn till digitaliseringen av andra plattformar och hur man gör i andra länder. En positiv marknadsutveckling påverkar möjligheten att snabbt avbryta de analoga marksändningarna.
En avveckling är dessutom välkommen för de konsumenter som tidigt skaffar digitala avkodare. Dessa konsumenter tvingas nämligen indirekt vara med och bära de samhällsekonomiska kostnader som parallellsändningarna innebär. Ur konsumentsynpunkt är det också ett mervärde med bättre bild- och ljudkvalitet samt att frekvenserna vid en avveckling kan användas till ett ökat TV-utbud eller andra användningsområden, som mobila teletjänster.
Vår bedömning är att avvecklingen av de analoga marksändningarna kan genomföras år 2007. Detta ger konsumenterna rimlig tid att införskaffa digitala avkodare. Digitaliseringen av övriga plattformar bör då vara genomförd och året är avpassat efter våra grannländers planering.
Vi utgår från att vissa förutsättningar för en avveckling bör vara uppfyllda i god tid före år 2007. De digitala marksändningarna av public service-företagens program skall kunna tas emot av minst samma andel hushåll som i dag har möjlighet att ta emot programmen analogt. En annan förutsättning är att public service-programmen kan tas emot avgiftsfritt. Det bör också finnas både enklare och mer avancerade digitala avkodare på marknaden.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
137
Åtgärder för att främja och stimulera övergången till digital teknik
Vi föreslår att en beredning får i uppdrag att inför avvecklingen år 2007 utarbeta riktlinjer för en koncentrerad informationsinsats samt överväga andra åtgärder som kan främja och stimulera övergången till digital teknik. Uppdraget bör redovisas senast år 2005.
Hur snabbt den digitala TV-utvecklingen kommer att gå avgörs i slutändan av konsumenterna. Precis som i dag kommer olika konsumentgrupper att använda TV på olika sätt även i framtiden. Det finns därför ett behov av en mångfald och flexibilitet när det gäller utbudet av TV-program och tjänster. Det är också viktigt att det finns både enkla och mer avancerade digitala avkodare på marknaden.
Vi befinner oss bara i början av den digitala utvecklingsprocessen. Den kommer att visa att digital TV har en unik förmåga att förmedla såväl interaktiva program som informationstjänster. Med en utökning till sex frekvenskanaler i det digitala marknätet blir det möjligt att erbjuda ett stort antal TV-program och interaktiva tjänster.
Ett antal konsumentundersökningar visar entydigt att det fortfarande finns ett stort informationsbehov om digital TV och dess möjligheter. Konsumenterna efterfrågar innehållsrelaterad information och vill veta vilka fördelar digital TV ger dem. Hittills har dock informationen varit alltför teknik- och marknadsorienterad. Det har bidragit till att konsumenterna ännu inte fullt ut kan se vad digital TV kan ge för mervärden.
Konsumenterna står inför många valsituationer vid bytet från analog till digital TV-teknik. Konsumenten måste välja sändningsform, sändningsoperatör, utbud av program och om man önskar en enkel eller mer avancerad digital mottagare. Skall konsumenterna ha en verklig valfrihet måste de få saklig information om vilka valmöjligheterna är. Vi anser att en koncentrerad informationsinsats inför avvecklingen av de analoga marksändningarna är nödvändig.
För att påverka marknadsutvecklingen kan, förutom information till konsumenterna och ett i förväg bestämt avvecklingsår, också andra styrinstrument användas. Vi anser att det är rimligt att de som skaffar digital mottagning och därmed bidrar till att påskynda teknikskiftet skall belönas. Exempelvis kan man tänka sig en differentierad TV-avgift.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
138
Något annat som påverkar marknadsutvecklingen är priset på avkodare och olika former av subventioner. Ett lägre pris bidrar till en mer positiv marknadsutveckling. Det är flera faktorer som inverkar på detta som konkurrensen på marknaden, den tekniska utvecklingen samt införandet av en gemensam standard för mjuk- och hårdvara i alla avkodare.
I och med att det är svårt att bedöma marknadsutvecklingen och den tekniska utvecklingen så långt i förväg bör en beredning få i uppdrag att följa upp om den tekniska och ekonomiska utvecklingen gör det rimligt att genomföra avvecklingen år 2007.
5.2 Digital TV ger stora vinster
5.2.1 Att bestämma efterfrågan på frekvenser
Vid en samhällsekonomisk bedömning av marksänd digital TV måste hänsyn tas till åtminstone två aspekter när det gäller frekvensanvändningen. Dels innebär en övergång till digital sändningsteknik att frekvensutrymmet kan användas mer effektivt. Dels innebär tiden med parallella sändningar av digital och analog TV en samhällsekonomisk kostnad. Det är dyrt och ineffektivt att använda en begränsad naturresurs, frekvensutrymmet, till två närmast identiska tjänster som använder två olika tekniker, analog och digital.
Värdet på det frekvensområde som i dag är koordinerat för radio- och TV-sändningar bygger ytterst på dess alternativa användning, exempelvis olika mobila teletjänster. Ju fler användningsområden som kunde vara aktuella desto större blir efterfrågan på frekvenser.
Post- och telestyrelsen (PTS) har i ett underlag till Digital-TVkommittén framfört att i princip alla frekvenser kan användas till olika typer av mobila tjänster (Digital-TV-kommittén, dnr 13/01). Dock är vissa frekvenser mer lämpade för en viss typ av tjänster. Orsaken är bl.a. att vågutbredningen är olika i olika frekvensband. I princip är utbredningen på lägre frekvenser bättre än på högre frekvenser. Sändningar på lägre frekvenser täcker vanligen större områden än sändningar på högre frekvenser. Det innebär att det behövs färre sändare för att täcka en given yta ju lägre frekvensområde som utnyttjas (i de frekvensband som här är aktuella).
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
139
Som exempel kan de frekvenser som i dag används till analoga TV-sändningar användas till alla typer av telekommunikationssystem med radioaccess för olika teletjänster. Tjänsterna kan baseras på i princip vilken standard som helst såsom GSM, UMTS eller över digitala marknätet t.ex. med användning av DVB-MHP. Frekvenserna kan också användas till tjänster som inte är mobila som t.ex. fast radioaccess.
En stor efterfrågan höjer värdet på det tillgängliga frekvensbandet. PTS konstaterar bl.a. i rapporten, Den framtida användningen av frekvensområdet 470 862 MHz (Digital-TV-kommittén, dnr 3/00), att efterfrågan på ekonomiskt och tekniskt lämpligt frekvensutrymme är större än tillgången. Vidare antog PTS att den ekonomiska betydelsen och tekniska användningen av radiofrekvenser kommer att öka än mer i framtiden vilket kommer att leda till en ännu större efterfrågan. PTS gjorde därför bedömningen att det kommer att råda frekvensbrist inom överskådlig framtid.
Frekvensfördelningen mellan olika tillämpningar fastställs genom internationella avtal inom International Telecommunication Union (ITU) och European Conference of Postal and Telecommunication Administrations (CEPT). Den nuvarande frekvensfördelningen mellan länderna för markbunden TV bygger på Stockholmsplanen från 1961 och Chesteröverenskommelsen från 1997. De internationella överenskommelserna går i huvudsak ut på att alla länder, liksom i viss mån olika tjänster, skall ha lika tillgänglighet till ett bestämt frekvensutrymme. Varje land har dock möjlighet att använda frekvenserna för alternativa tjänster så länge dessa inte stör användningen i andra länder eller kräver skydd från användningen i andra länder.
De frekvenser som är aktuella för marksänd TV är VHF-bandet (Very High Frequency), som omfattar frekvenser mellan 30 och 300 MHz samt delar av UHF-bandet (Ultra High Frequency) där TV distribueras i bandet 470 862 MHz. De digitala marksändningarna sker alla inom UHF-bandet. Frekvensområdet 790 862 MHz är förutom för rundradio också reserverat för fast och mobil radio.
I de internationella avtalen har man kommit överens om att dela in de frekvenser som är avsedda för TV i frekvenskanaler. I de flesta av Europas länder motsvarar en frekvenskanal 7 MHz i VHF-bandet och 8 MHz i UHF-bandet. Sammanlagt finns ca 60 frekvenskanaler för marksänd TV. Vid en analog sändning
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
140
motsvaras en frekvenskanal av ett TV-program, medan en frekvenskanal kan bära fyra till sex digitalt utsända program.
Det skulle i princip gå att inom ett visst område sända TV på varannan frekvenskanal. Det förutsätter att sändningarna inte behöver tas emot utanför den enskilda sändarens täckningsområde, att hänsyn inte behöver tas till omgivningen och att inga mindre kompletterande sändare behövs.
I realiteten är dock möjligheterna betydligt mer begränsade. Det maximala antalet användbara rikstäckande digitala frekvenskanaler beror bl.a. på vilken kvalitet som önskas i sändningarna, dvs. hur störningskänsliga signalerna tillåts vara. Efter en utökning av de digitala sändningarna till sex rikstäckande frekvenskanaler bedömer Teracom att möjligheterna för ytterligare sändningar med bibehållen kvalitet är begränsade. När de analoga sändningarna avvecklas kan även detta frekvensområde användas till ytterligare digitala TV-sändningar eller andra tillämpningar, t.ex. mobila teletjänster.
Vid ITU:s världsradiokonferens år 2000 identifierades vilka frekvensområden som kan användas till tredje generationens mobiltelefoni, UMTS, och vilka frekvensband som är lämpliga vid en expansion av denna teknik. Beslutet innebär att det frekvensområde som i dag används för TV-sändningar inom de närmaste åren troligen inte kommer att beröras av denna typ av tjänster.
Det framtida frekvensbehovet kommer sannolikt att påverkas av hur kodnings- och komprimeringstekniken av digitala signaler utvecklas. Detta leder till att ett givet frekvensutrymme i framtiden kan rymma en större mängd olika tjänster, såväl TV-program som andra, jämfört med i dag. Utvecklingen kan förväntas fortsätta vilket leder till att skillnaderna i frekvenseffektivitet för digitala TV-sändningar fortsätter att öka jämfört med de analoga TVsändningarna.
Så länge som TV-sändningar i marknätet distribueras parallellt både analogt och digitalt är frekvensutnyttjandet emellertid en samhällsekonomisk belastning. Ett snabbt teknikskifte innebär att tiden med en ineffektiv frekvensanvändning kan begränsas.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
141
5.2.2 Svårt att värdera frekvensutrymmet
Det finns olika metoder att beräkna värdet av ett frekvensutrymme. Det kan t.ex. uttryckas som alla individers samlade nytta utöver vad som har betalats för en aktuell tjänst dvs. konsumentöverskottet. En annan metod är att värdet uttrycks som alla producenters samlade intäkter utöver de rörliga produktionskostnaderna och benämns då producentöverskottet. Dessa mått är relativt svåra att använda i praktiken då det krävs omfattande statistiska undersökningar för att få fram ett värde.
Våren 2001 publicerades en rapport i Storbritannien där man gav frekvenserna ett värde utifrån en uppskattning av konsument- och producentöverskotten för så gott som alla radiofrekvenser (The Radiocommunications Agency, The Economic Impact of Radio). Från beräkningen undantogs dock värdet av flygradio och militär radio.
Det sammanlagda värdet av radiofrekvenserna uppskattades till 20 miljarder brittiska pund, varav 17 miljarder definierades som konsumentöverskott och resterande tre miljarder pund som producentöverskott. De användningsområden som stod för de största överskotten var mobiltelefoni med 40 procent och radio och TV med 36 procent.
En annan metod att försöka bestämma ett värde på frekvenserna är utifrån uppvisad betalningsvilja för utnyttjandet av ett frekvensområde.
TV 4 betalar, enligt lagen om koncessionsavgift på televisionens och radions område (1992:72), förutom själva sändningskostnaderna en årlig koncessionsavgift för ensamrätten att sända reklam-TV i analoga marknätet. Denna uppgick, enligt Radio- och TV-verket, år 2000 till en fast avgift på knappt 56 miljoner kronor och en rörlig avgift som baseras på reklamförsäljningen till 492 miljoner kronor.
Det går alltså att argumentera för att koncessionsavgiftens storlek, som baseras på vad TV 4 skall betala för sitt sändningstillstånd, också är vad det aktuella frekvensutrymmet i praktiken är värt. Dock tar ett sådant ställningstagande ingen hänsyn till konsumenternas samlade värdering av sändningarnas innehåll. Det kan tänkas att konsumenterna har både högre och lägre värdering av TV 4 än vad TV 4 årligen betalar i koncessionsavgift. Ingen hänsyn tas heller till hur hög betalningsviljan skulle vara om fler programföretag fick samma möjlighet att nå ut till konsumenterna, vilket gäller i den digitala världen.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
142
Ett ytterligare sätt att få en uppfattning om frekvensernas ekonomiska värde är att studera de belopp som tidigare, på marknadsmässig grund, har betalats för att få disponera ett visst frekvensutrymme. De exempel på marknadspriser som förekommit vid fördelning av frekvenser är dock inte direkt jämförbara med de förhållanden som gäller för de frekvensband som i dag är avsatta för radio- och TV-sändningar. Sådana exempel kan endast ge en uppfattning om att värderingen av frekvensutrymmet kan ligga högt.
I stora delar av Europa auktionerades tillstånd ut under år 2000 för tredje generationens mobiltelenät, UMTS. För denna teknik är frekvensområden avsatta som skall användas för att möjliggöra digitala mobila teletjänster i relativt hög överföringshastighet som bl.a. skall ge en möjlighet för användarna att ladda ner rörliga bilder till mobila terminaler.
Under våren 2000 auktionerades UMTS-tillstånd ut i Tyskland och Storbritannien. I Tyskland blev slutresultatet att sex företag tillsammans betalade motsvarande knappt 420 miljarder kronor för tillstånden som är giltiga i 15 år. I Storbritannien betalade fem företag tillsammans motsvarande över 300 miljarder kronor för sina tillstånd.
Under hösten 2000 har intresset för att söka UMTS-tillstånd minskat i hela Europa. En del bedömare talar om att affärsmodellerna i många fall har varit för optimistiska och att de stora vinster som teleoperatörerna förväntat sig inte är självklara. De auktioner som ägt rum i t.ex. Italien och Österrike inbringade betydligt lägre summor än vad som kunde förväntas utifrån de tidigare resultaten i Tyskland och Storbritannien. I Österrike som folkmängdsmässigt ligger nära Sverige resulterade auktionerna i slutbud som motsvarar sex miljarder kronor fördelat på sex operatörer.
I Sverige har UMTS-tillstånden fördelats av PTS utifrån vissa i förväg uppställda kriterier. De fyra företagen (Europolitan AB, HI3G Access AB, Orange Sverige AB och Tele2 AB) som i december 2000 fick tillstånd att driva UMTS-nät i Sverige har i ansökningarna angett att de skulle investera mellan 26 och 37 miljarder kronor i utbyggnaden av respektive nät.
Dessa företag eftersträvar dock att få ner investeringskostnaderna på ett påtagligt sätt genom att samarbeta när det gäller uppbyggnaden av infrastrukturen. Deras ansökningar tyder ändå på att de värderar möjligheten av att få disponera ett visst frekvens-
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
143
utrymme, under de 15 år som tillstånden gäller, till åtskilliga miljarder kronor.
5.2.3 Kortare parallellsändningstid ger lägre kostnader
Eftersom den digitala tekniken är mer effektiv än den analoga tekniken innebär det att den också är billigare. En naturlig utveckling är därför att ersätta de analoga marksändningarna med digitala sändningar.
Problemet är att teknikbytet inte kan genomföras över en natt eftersom konsumenterna måste komplettera sina TV-apparater med en avkodare för att kunna ta del av de digitala sändningarna. Samtidigt innebär tiden med parallella sändningar, analogt och digitalt, höga kostnader för de programföretag som i dag sänder i det analoga nätet, dvs. för SVT, TV 4 och UR.
Med ett digitalt marknät som täcker så gott som hela befolkningen bedömer vi att möjligheterna för att kunna avveckla det analoga marknätet tidigare är större än om digitaliseringen enbart sker genom kabel, satellit, och/eller med hjälp av andra bredbandslösningar. En avveckling av det analoga marknätet innebär att det frekvensutrymme som i dag används till analoga TV-sändningar kan frigöras till förmån för andra tillämpningar.
Ett marknät är i dag nödvändigt för att nå alla hushåll i hela landet med TV-sändningar. Dessutom blir konsumenternas valfrihet större när de även digitalt kan välja markmottagning. Avvecklingen av de analoga marksändningarna förenklas därför jämfört med om inget liknande alternativ skulle finnas tillgängligt på marknaden.
Kostnaden för drift och underhåll av de analoga sändningarna är, enligt Teracom, cirka 550 miljoner kronor per år för de tre rikstäckande TV-sändningarna. Detta är vad programföretagen som sänder analogt i marknätet betalar i sändningsavgifter till Teracom. Efter avskrivningar blir den rörliga kostnaden för drift och underhåll 510 miljoner kronor per år. Beloppet speglar den årliga samhällsekonomiska vinst som en avveckling av de analoga sändningarna medför.
En del av de analoga sändningskostnaderna utgörs av energiförbrukning. En analog sändning använder nämligen en högre energieffekt vid utsändningen än en digital sändning. Som en jämförelse används 94 procent mindre energi vid utsändningen av
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
144
ett digitalt TV-program jämfört med ett analogt program. Det innebär att det blir en relativt stor energibesparing vid ett byte av utsändningsteknik.
Skillnaden i energiförbrukning mellan tre analogt utsända program och tre digitala TV-program har av Teracom uppskattats till 108 000 MWh på ett år. Detta motsvarar årsförbrukningen för ca 4 500 eluppvärmda villor enligt uppgift från Sydkraft AB.
5.2.4 Ökad möjlighet för regional TV
Marknätet ger en möjlighet att sända över ett avgränsat område. Detta ökar förutsättningarna för regional och lokal TV. Det är också möjligt att sända regional TV över hela landet via satellit.
Vid en jämförelse mellan regional marksänd TV och regional satellitsänd TV är sändningskostnaden för närvarande lägre i marknätet än vid en satellitsändning. Enligt de uppgifter vi har är det svårt att uppskatta hur mycket billigare det skulle bli för varje enskilt TV-program som sänds regionalt i marknätet jämfört med en sändning via satellit.
Resurskostnaderna för att distribuera regional och lokal TV i marknätet beror på hur många TV-program som ”delar” på ett sändarnät. Enkelt uttryckt är det möjligt att sända ett mycket stort antal regionala och lokala TV-program i det digitala marknätet till samma sammanlagda sändningskostnad som ett rikstäckande TVprogram. För en satellitsändning är kostnaden i stället densamma oavsett om programmet riktar sig till hela Europa, hela landet, eller till ett geografiskt mer avgränsat område.
Vi antar t.ex. att alla de nuvarande 16 regionala TV 4-stationerna i framtiden kommer att sända egna TV-program i det digitala marknätet. Vi antar att kostnaden för att sända ett TV-program via satellit är 5 miljoner kronor per år. I det digitala marknätet behövs en fjärdedel av en frekvenskanal för att sända regionala program till en sammanlagd kostnad på 40 miljoner kronor. Besparingen skulle då vid en jämförelse med att sända programmen via satellit bli i storleksordningen 40 miljoner kronor per år, dvs. knappt 2,5 miljoner per område. SVT med tio regionala stationer skulle utifrån motsvarande resonemang göra en besparing på fem miljoner kronor per år, jämfört med om de regionala programmen skulle sändas via satellit.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
145
Att använda satellitsändningar är inte ens en valmöjlighet för de regionala programföretagen som endast verkar på regional nivå. NollEttan i Östergötland anser att de och andra företag som i dag arbetar med regionala TV-sändningar, inte har någon reell möjlighet att distribueras via satellit.
Ett skäl är att det är dyrt för ett litet företag med begränsade resurser att hyra sändningskapacitet i en satellit. Ett annat skäl är att satellitoperatörerna verkar på en global marknad, som innebär att de gör affärer med stora och etablerade TV-företag uppbundna under långa kontraktstider. Detta innebär att intresset från satellitoperatörerna av att sända regionala TV-program kan vara begränsat.
Många typer av TV-program kräver särskilda sändningsrätter för att få sändas ut. Detta gäller t.ex. sändningar av sport och evenemang. Sändningsrättigheterna är som regel billigare ju färre människor som kan ta del av sändningarna. För ett regionalt programföretag som t.ex. vill visa regional sport blir kostnaderna för detta lägre om man sänder via ett marknät jämfört med från satellit.
5.2.5 Ökad frihet för konsumenterna
Nytta för de som föredrar marksänd TV
Mediamätning i Skandinavien AB (MMS) uppskattade i oktober 2001 att omkring 30 procent eller ca 1,25 miljoner av de svenska hushållen enbart använder marknätet för sin TV-mottagning.
Det digitala marknätet möjliggör för de hushåll som i dag har marksänd TV att även i framtiden ha det. Det kan tänkas att dessa hushåll vill behålla marknätet som mottagningsform och därför är betjänta av ett digitalt marknät. På grund av detta ser de ett mervärde av marksänd TV jämfört med andra sändningsformer. Om det digitala marknätet skulle avvecklas blir de i framtiden hänvisade till någon annan mottagningsform av TV.
Man kan tänka sig att ersättningen företrädesvis kommer att ske med hjälp av satellitsänd TV. En utgångspunkt kan därför vara att de hushåll som i dag tar emot TV från marknätet, vid en avveckling av marksändningarna, kommer att bli hänvisade till satellitmottagning. Att tvingas byta mottagningsform värderas därför som en välfärdsförlust för konsumenterna.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
146
Värderingen bygger inte på vad konsumenterna faktiskt måste betala för att ersätta markmottagningen med satellitmottagning utan speglar de reella merkostnader som ett byte av mottagningssätt innebär för samhället i stort. Det faktum att satellitoperatörer genom kraftiga subventioner erbjuder konsumenterna satellitmottagning till en låg initialkostnad skulle alltså inte påverka värderingen i detta fall.
Beroende på hur komplicerad en ersättning av marksändningarna är kan man skatta en välfärdsförlust för de hushåll som skulle tvingas att byta mottagningsform. För de som från sin bostad inte kan nås av satellitsänd TV och skulle ha mycket stora kostnader för att skaffa en annan TV-mottagning, exempelvis kabel, kan man anta en välfärdsförlust som är mycket stor. Förlusten skulle alltså i detta fall spegla den förlorade möjligheten av att kunna ta del av TVsändningar överhuvudtaget.
SVT anger på sin hemsida att 56 procent av de svenska hushållen har två TV-apparater eller fler (www.svt.se). En stor andel av de hushåll som i dag har TV-mottagning från satellit använder alltså marknätets sändningar till hushållets kompletterande TV-apparater. Det innebär att en stor andel av de hushåll som har satellitmottagning kan uppleva ett mervärde av att ett marknät finns tillgängligt.
Det kan antas att TV-tittandet i fritidshus också har ett värde för konsumenterna. Värderingen kan göras enligt de principer som gäller för permanenthushållen. Det bör också framhållas att ägare av husvagnar och fritidsbåtar upplever ett mervärde om dessa kan se på TV i sin husvagn eller från fritidsbåten.
Mottagning med inomhusantenn
Portabilitet innebär här att en avkodare på ett enkelt sätt kan flyttas mellan olika platser inom ett hushåll eller till en annan adress och fortfarande fungera tillfredsställande. Teracom har angett att 66 procent av de svenska hushållen skall kunna ta del av marksänd digital TV med hjälp av en inomhusantenn. Detta innebär en hög grad av portabilitet.
Det är generellt sett lättare att flytta en avkodare än en avkodare tillsammans med en parabolantenn som dessutom behöver installeras på nytt.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
147
Genom att värdera fritidsboendets ökade nytta av marksänd digital TV värdesätts redan en stor del av portabiliteten. Det kan trots detta tänkas att många människor upplever ett ytterligare mervärde av att ha en enkel möjlighet att kunna flytta sin avkodare mellan olika platser. Det kan gälla inom den egna bostaden, ut i trädgården, till en annan adress, till husvagnen eller till båten.
Mobilitet i framtiden
Att se på TV i rörelse är för närvarande tekniskt möjligt vid digital marksändning men inte genom andra distributionsformer. Mobilitet ger ett mervärde för de konsumenter som har behov av att använda någon form av TV-mottagare under förflyttning.
Liknande tjänster kan komma att erbjudas i tredje generationens mobila telenät, UMTS, även om de överföringshastigheter som inom den närmaste framtiden kommer att erbjudas är otillräckliga. Dessutom skiljer sig teknikerna från varandra.
Förenklat är den digitala TV-tekniken bättre om flera samtidiga användare skall ta del av samma innehåll, TV-program, medan UMTS-tekniken snarare är lämpad för individuellt anpassade val. Mobil digital TV ökar med andra ord tillgängligheten av sändningar som är till för många samtidiga tittare.
För att möjliggöra fullgod mobil TV-mottagning krävs dock större investeringar i det digitala marknätet än vad som har gjorts hittills. Detta eftersom mobil mottagning kräver fler sändare som är tätare placerade än vad som är fallet i det digitala marknätet i dag.
Marksänd digital TV ger med andra ord ökade förutsättningar för att mobila lösningar med fullgod TV-mottagning kan utvecklas i framtiden. Det kan ge ett påtagligt mervärde för konsumenterna.
5.2.6 Ökad konkurrens
Ett digitalt marknät innebär ökad konkurrens mellan de olika distributionsformerna.
Enskilda hushåll som har kabel-TV kan välja ett annat likvärdigt alternativ om det finns ett digitalt marknät. Bostadsrättsföreningar och hyresvärdars drivkrafter för att välja marksänd TV från en gemensam centralantenn ökar dessutom om marknätet har ett attraktivt utbud.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
148
En annan konkurrensaspekt är den möjlighet till direkt konkurrens mellan programföretagen som gäller med nuvarande system för åtkomstkontroll (CA-system) i marknätet, där hela utbudet av program och tjänster finns på samma krypteringskort. För konsumenterna negativa inlåsningseffekter kan därmed begränsas. Ett väl utbyggt digitalt marknät ger en ökad förutsättning för konkurrens när det gäller innehållet i sändningarna, dvs. TVprogrammen.
Den framtida utvecklingen är mycket svår att förutse. Faktum är dock att det digitala marknätet i dag ger förutsättningar för en ökad konkurrens mellan programföretagen såväl som mellan de sändningsoperatörer som för närvarande driver marknadsutvecklingen.
Vad en ökad möjlighet till konkurrens, mellan de olika sändningsoperatörerna och mellan programföretagen, leder till är svårt att bedöma i dagsläget. Ökad konkurrens innebär generellt en lägre prisnivå och en bättre kvalitet, dvs. samhällsekonomiska vinster.
5.2.7 Övriga vinster
Beredskapsargument
Styrelsen för psykologiskt försvar publicerade i maj 2000 en rapport, Digital radio och TV en sårbarhetsstudie (SPF 157/99). I denna går de igenom frågor kring säkerhet och beredskap.
Av rapporten går det inte att utläsa om digitala sändningar är bättre eller sämre än analoga sändningar vad det gäller att uppfylla olika beredskapsaspekter. Digitala system är sårbara på ett annat sätt än vad de analoga är. Som exempel ställer den digitala tekniken nya krav på den personal som skall hantera säkerheten i TVsändningarna. Det krävs större kunskap om system i den digitala världen jämfört med vad som gäller för de analoga sändningarna.
Det finns ingen säker uppgift på vilket sändningssätt som är minst sårbart och därmed bäst anpassat för olika typer av krissituationer. I propositionen om digitala TV-sändningar framgår det att det ur beredskapssynpunkt är önskvärt med flera parallella sändningssätt för TV (prop. 1996/97:67). Det beror på att flera samexisterande distributionssystem leder till att samhällets sårbarhet blir lägre. Om ett system slås ut är det värdefullt om flera parallella system kan utnyttjas.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
149
Ett digitaliserat marknät svarar upp mot beredskapsbehoven genom att det möjliggör lokaloberoende mottagning, ett minskat energibehov och att utsändningen kan ske från flera av varandra oberoende sändarstationer.
Marknadsutvecklingen för digital TV
Sverige ligger, internationellt sett, i framkant vad det gäller digitaliseringen av TV. Hittills har endast tre länder vid sidan om Sverige påbörjat marksänd digital TV i full skala, Storbritannien, Spanien och Finland (se kapitel 3).
Genom att fullfölja digitaliseringen av marknätet kan marknadsutvecklingen för alla former av digital TV påskyndas. Det förefaller troligt att den tidiga digitaliseringen av marknätet har möjliggjort den under senare år snabba utvecklingen av digital TV i Sverige.
En snabb marknadsutveckling med en stimulerande konkurrens leder till att förutsättningarna för att behålla det relativa försprång som i dag finns gentemot många länder i omvärlden kan förstärkas.
Samhällsekonomiskt kan en expansiv marknadsutveckling innebära kompetensfördelar gentemot omvärlden. Det innebär ökade exportmöjligheter, en snabbare ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättningsgrad för samhället i stort.
5.3 Digitaliseringen – en investering för framtiden
5.3.1 Investeringskostnader
Teracom uppger att kostnaden för att bygga ut en digital frekvenskanal till rikstäckning är omkring 300 miljoner kronor. Denna investering ger 98 procent av de svenska hushållen möjlighet att ta del av digitala marksändningar.
Grovt räknat behövs nio av de större sändarna för att nå 50 procent av den svenska befolkningen. Med 22 sändare nås 70 procent, 36 sändare behövs för att nå 85 procent och 98 procent av hushållen kan nås om alla de 54 större sändarstationerna används.
Utbyggnaden av de digitala sändningarna pågår och kommer enligt Teracom att täcka 90 procent av befolkningen vid utgången
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
150
av 2001. Långsiktigt strävar man efter en befolkningstäckning på 98 procent av befolkningen.
Teracom uppger att kostnaden för att bygga ut en frekvenskanal ytterligare, till full hushållstäckning 99,8 procent, är lika stor som kostnaden för att bygga ut en frekvenskanal till 98 procent täckning. Det innebär en sammanlagd kostnad på 600 miljoner kronor för att i en frekvenskanal nå samma täckningsgrad som SVT har i det analoga nätet.
5.3.2 Kostnader för drift och underhåll
Kostnaden för drift och underhåll av det digitala marknätet uppskattas till 160 miljoner kronor per frekvenskanal och år. Det är den kostnad som Teracom har angivit för drift och underhåll av en digital frekvenskanal som sänder till 98 procent av hushållen. Summan inkluderar avskrivningar och är Teracoms förväntade intäkter för en frekvenskanal.
Efter avskrivningar blir kostnaden 110 miljoner kronor per frekvenskanal och år med en avskrivningsränta på fyra procent och en avskrivningstid på 15 år utifrån den avskrivningstid som Teracom använder sig av. Avskrivningstiden tycks vara rimlig då den för jämförbara infrastruktursatsningar, inom telekommunikationssektorn, sätts till 20 år för det passiva nätet och 5 år för det aktiva.
I takt med att fler frekvenskanaler görs tillgängliga för marksänd digital TV uppger Teracom att vissa s.k. synergieffekter kan uppnås. Det betyder att de rörliga kostnaderna för drift och underhåll räknat per frekvenskanal skulle bli lägre än de angivna 110 miljoner kronor per år. Produktionsresurserna, exempelvis personalen, kan användas mer effektivt. Hur stora dessa effekter blir har dock inte angivits.
Kostnaderna är beräknade per frekvenskanal vilket betyder att de minskar, räknat per TV-program, i takt med att allt fler program får plats inom ett givet frekvensutrymme.
Teracom anger att kostnaderna för drift och underhåll vid en utökning av sändningarna till 99,8 procent av befolkningen skulle innebära ökade sändningsavgifter för ett TV-program på mellan fem och tio miljoner kronor. Alltså skulle sändningsavgifterna för SVT:s fyra program öka med 20 40 miljoner kronor, och bli 180 200 miljoner kronor (exkl. moms). Det innebär att de digitala
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
151
sändningarna skulle nå alla de hushåll som i dag kan ta del av SVT:s analoga marksändningar till en kostnad av 225 250 miljoner kronor per år (inkl. moms).
5.3.3 Optionskostnader
Med optionskostnad avses risken att satsa på ”fel” teknik. Om satsningen på ett digitalt marknät skulle visa sig vara en mindre lyckad investering kan kostnaderna, till följd av den tekniska och ekonomiska felsatsningen, bli höga. En fortsatt drift och utveckling tillför i ett sådant fall inget mervärde eftersom fördelarna visar sig vara mycket små i förhållande till kostnaderna.
Optionskostnaden påverkas av investeringarnas alternativanvändning. Om det digitala marknätet har andra användningsområden än att sända TV minskar betydelsen av denna. Som vi tidigare redogjort för kan de frekvenser som används till digitala TV-sändningar också användas till andra tjänster, exempelvis mobila teletjänster. Den tillgängliga infrastrukturen i form av sändarmaster kan också användas för att sätta upp olika typer av digitala distributionssystem som exempelvis sändare för UMTS eller mobilt bredband.
Uppbyggnaden av den digitala infrastrukturen gör att marknätet kan användas på ett mycket flexibelt sätt. TV-sändarna kan relativt enkelt omformas till förmån för andra användningsområden.
Teracom utnyttjar, som en försöksverksamhet, redan i dag samma typ av tekniska system som det digitala marknätet använder för fast såväl som mobil datakommunikation. Det digitala marknätet har med andra ord alternativanvändningar som denna och andra liknande former av digital informationsöverföring.
Det är i dag olika regelverk som reglerar utsändningar till allmänheten och den mer individuellt anpassade televerksamheten. Därför går det inte att utan vidare använda de frekvenser som är avsatta för radio- och TV-sändningar till någon annan verksamhet. Regeringen beslutade i april 2001 om direktiv till en utredning som skall se över regelverket för elektronisk kommunikation (dir. 2001:32).
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
152
5.4 Samhällsekonomiska beräkningar
Samhällsekonomiska beräkningar visar att marksänd digital TV ger stora vinster. Ju snabbare de analoga sändningarna kan ersättas med digital teknik desto större blir vinsterna.
5.4.1 Samhällsekonomiska vinster med en tidig avveckling
I maj 2000 utarbetade vi en skrivelse till regeringen där vi föreslog att de digitala marksändningarna skulle byggas ut till rikstäckning (bilaga 6). Till skrivelsen bifogade vi en rapport som bl.a. innehöll en samhällsekonomisk bedömning av marksänd digital TV och vad en utbyggnad till rikstäckning skulle innebära från en samhällsekonomisk utgångspunkt.
Vi gjorde beräkningarna genom att tillämpa den samhällsekonomiska modell som Ernst & Young Management Consulting (Ernst & Young) tog fram på vårt uppdrag under våren 1999 (Digital-TVkommittén, dnr 6/99). Vi anpassade modellen efter de förutsättningar som gällde våren 2000. Utifrån den samhällsekonomiska modellen genomförde vi ett antal beräkningar. Dessa beräkningar utgick från ett nollalternativ och ett antal grundantaganden som värdesattes.
Utgångspunkt för beräkningarna
I en samhällsekonomisk bedömning jämförs olika alternativa utvecklingsvägar utifrån ett nollalternativ. Det innebär en situation där ingenting görs, dvs. en framskrivning av nuläget.
Vår utgångspunkt var ett nollalternativ där vi antog att det sker en fortsatt drift av de analoga sändningarna under marknätets ekonomiska livslängd som Ernst & Young uppskattade till 20 år. Dessutom antogs att de digitala marksändningarna skulle avvecklas.
Eftersom digitaliseringen av TV-sändningar ses som en självklar och oundviklig utveckling av TV-mediet antogs det att i princip alla hushåll i framtiden kommer att ta del av digitala sändningar på ett eller annat sätt. Utvecklingen innebär att det analoga marknätet kommer att tjäna en allt mindre del av befolkningen.
Frågan var alltså om vi i framtiden skulle ha ett marknät för TV eller inte. Om detta är fallet måste de nuvarande analoga sänd-
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
153
ningarna på sikt avbrytas för att ersättas med digitala marksändningar.
Ett avbrytande av de analoga sändningarna kommer sannolikt att behöva ske längre fram i tiden jämfört med om ingen ersättning finns tillgänglig i form av digitala marksändningar. Utan ett digitalt marknät antas med andra ord behovet av det analoga marknätet finnas kvar under en betydligt längre tid än annars.
Konsekvensen av nollalternativet var att vi i framtiden helt kommer att vara utan marksänd TV när de analoga marksändningarna avvecklas. De samhällsekonomiska beräkningarna gav med andra ord en jämförelse mellan de fördelar och kostnader som marksänd TV har för samhället i stort.
De samhällsekonomiska beräkningarna av en utbyggnad
Med utgångspunkt från Ernst & Youngs modell värdesattes en del av de samhällsekonomiska vinster och kostnader som ett digitalt marknät innebär. Vinsterna var möjligheten av att kunna avveckla de analoga marksändningarna, mervärdet av ett marknät för hushåll och fritidshushåll och en ökad möjlighet för regionala sändningar. Kostnaderna var digitala sändningskostnader och investeringskostnaderna för det digitala marknätet.
De samhällsekonomiska beräkningarna genomfördes med tre olika diskonteringsräntor på noll, fyra respektive fem procent per år.
De beräkningar som gjordes utan diskonteringsränta genomfördes för att spegla resursanvändningen vid en situation utan tidspreferenser för vinster och kostnader, som är ett läge där vi är likgiltiga för när i tiden vinster och kostnader inträffar. Därutöver beräknades alternativen med Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) rekommenderade diskonteringsränta på fyra procent, samt med Riksrevisionsverkets rekommenderade ränta för statliga myndigheter, som är fem procent.
När vi använde en diskonteringsränta på fyra procent var det positiva utfallet mellan 142 och 1 260 miljoner kronor beroende på vilka antaganden som gjordes. Med fem procents diskonteringsränta blev det positiva utfallet mellan 133 och 1 170 miljoner kronor. När beräkningarna genomfördes helt utan ränta blev utfallet ett positivt värde på mellan 329 och 1 859 miljoner kronor.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
154
Beräkningarna med hjälp av den samhällsekonomiska modell som Ernst & Young har utarbetat visade alltså att en satsning på marksänd digital TV ger samhällsekonomiska vinster jämfört med om en sådan satsning inte skulle ske.
Vår känslighetsanalys visade att de samhällsekonomiska vinsterna blir allt större ju tidigare de analoga marksändningarna kan avvecklas. Ett avvecklingsår 2007 i stället för 2010 gav samhällsekonomiska vinster som var 1 118 miljoner kronor högre, med vår kalkylperiod på 20 år och en använd diskonteringsränta på fyra procent.
Varje år som avvecklingen kan tidigareläggas gav samhällsekonomiska vinster på 510 miljoner kronor, vilket motsvarar de rörliga kostnaderna för de analoga marksändningarna. Dessutom innebär en avstängning av de analoga sändningarna att frekvenser frigörs till förmån för andra tillämpningar.
Det är mycket viktigt att notera, gällande de genomförda beräkningarna, att värderingen av de konsekvenser, främst fördelar, som inte värdesattes antingen helt saknades eller fanns med i mycket begränsad omfattning. Dessa konsekvenser vägs dock in i den slutgiltiga samhällsekonomiska bedömningen av marksänd digital TV.
Ej värdesatta aspekter
Oavsett vad som betraktas som mest trovärdigt skall alltså icke värdesatta fördelar och icke värdesatta kostnader tas i beaktande och vägas in i bedömningen av de samhällsekonomiska effekterna av marksänd digital TV. Dessa är:
+ Effektivare frekvensutnyttjande + Ökad konkurrens + Snabbare marknadsutveckling av digital TV + Portabilitet + Vinst för konsumenter med fler än en TV-apparat + Framtida möjlighet till mobil TV-mottagning + Beredskapsaspekter Ineffektiv frekvensanvändning vid parallellsändning Optionskostnaden
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
155
Vi kan genom uppställningen konstatera att de flesta av de icke värdesatta konsekvenserna av en digitalisering av marknätet har en positiv samhällsekonomisk effekt. Med andra ord antas de leda till en ökad välfärd.
Orsaken är att det är lättare att uppskatta kostnaderna än fördelarna. Det beror på att kostnaderna till stor del är variabler som är relativt enkla att isolera och uppskatta som exempelvis investeringskostnader och kostnaderna för drift och underhåll.
Fördelarna däremot är till stor del sådana som förväntas ge resultat på sikt eller är mycket svåra att ge ett exakt värde som exempelvis en effektivare frekvensanvändning eller en ökad konkurrens.
Enligt de slutsatser som Ernst & Young framförde bör exempelvis möjligheten till ökad konkurrens ha en så stor samhällsekonomisk betydelse att kalkylens utfall skulle peka på en positiv värdering av marksänd digital TV i de allra flesta fall. Detta oavsett vilka antaganden som ställs upp i övrigt.
Också antagandet om en snabbare marknadsutveckling bedömdes av Ernst & Young innebära en kraftig och avgörande samhällsekonomisk vinst.
Den samhällsekonomiska analysen av en utbyggnad av de digitala marksändningarna visade att ett marknät går att motivera samhällsekonomiskt med hjälp av den samhällsekonomiska modellen.
Något som belystes tydligt av de samhällsekonomiska beräkningarna var att parallellsändningen av samma program analogt och digitalt innebär stora samhällsekonomiska kostnader, både i fråga om rena sändningskostnader och genom ett ineffektivt utnyttjande av frekvensutrymmet. En snabb övergång minimerar de kostnader som är förknippade med parallella sändningar av analog och digital TV.
5.4.2 Konsekvenser vid en avveckling
Vid en avveckling av de analoga marksändningarna uppnås stora vinster. De analoga sändningarna har enligt uppgift från Teracom i dag drifts- och underhållskostnader på omkring 550 miljoner kronor. Det kan jämföras med en digital frekvenskanal som bedöms ha drifts- och underhållskostnader på omkring 160 miljoner kronor vid en befolkningstäckning på 98 procent. Dessutom kan en frekvenskanal bära minst fyra samtidiga digitala TV-program. Det
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
156
kan jämföras med att det i den analoga världen krävs en frekvenskanal för att sända ett enda TV-program.
En bedömning som Ernst & Young gjorde är att ett avvecklingsdatum skulle påskynda marknadsutvecklingen för digital TV. Orsaken är att konsumenternas val av TV-utrustning skulle påverkas av vetskapen om att de analoga sändningarna kommer att ersättas med digitala sändningar inom en överskådlig tid. Ett beslut om ett avvecklingsdatum för de analoga sändningarna kan därför antas snabba på utbytet av gammal TV-utrustning och öka antalet hushåll som skaffar digital TV-mottagning.
En avveckling av de analoga sändningarna kommer att innebära en välfärdsförlust för de hushåll som inte har skaffat en avkodare för digital TV vid tiden för avvecklingen. Välfärdsförluster drabbar också de hushåll som har tillgång till fler än en TV-apparat och inte kan ta del av digitala sändningar genom samtliga TV-apparater i hushållet.
Hushållens utgifter för att skaffa avkodare ger inte någon större samhällsekonomisk effekt. Det beror på att utvecklingen ofrånkomligt antas leda till att analoga TV-sändningar på sikt ändå kommer att försvinna och att konsumenterna därmed ändå blir tvungna att skaffa avkodare.
Att införskaffa den mottagarutrustning som behövs för att kunna ta del av framtidens TV sker alltså endast vid ett tidigare tillfälle än vad som är nödvändigt jämfört med om avvecklingen av det analoga nätet dröjer. Dock innebär ett tidigarelagt införskaffande av avkodare en merkostnad för konsumenterna. Det beror på att tidpunkten för när uppoffringar görs eller fördelar infaller inte bör uppfattas som likgiltigt.
Denna merkostnad skall inte betraktas som en samhällsekonomisk kostnad eftersom de förluster som konsumenterna drabbas av motsvaras av de vinster som kommer elektronikhandeln till del.
5.4.3 Avveckling vid olika tidpunkter
Ekonomiska effekter vid en avveckling
En avveckling av de analoga marksändningarna får i praktiken tre ekonomiska effekter. För det första uppnås en vinst motsvarande kostnaderna för de analoga sändningarna som har uppskattats till 550 miljoner kronor per år. Denna vinst kommer de företag som i
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
157
dag sänder i det analoga marknätet till del. Exklusive avskrivningar är vinsten 510 miljoner kronor per år vilket kan betraktas som en samhällsekonomisk vinst. Det beror på att en avveckling av de analoga sändningarna frigör resurser i samhället som kan användas till annat än för utsändning av TV eftersom detta redan görs mer effektivt med digital teknik.
För det andra uppnås en samhällsekonomisk vinst i och med att det frekvensområde som i dag används till analoga marksändningar frigörs. Detta frekvensområde kan användas till fler TV-program eller i framtiden till andra tjänster som exempelvis olika typer av mobila teletjänster.
Den tredje ekonomiska effekten är de kostnader som är förknippade med en avveckling av de analoga marksändningarna. Den uppkommer för de konsumenter som inte har ersatt sin analoga mottagning med en digital när de analoga sändningarna avbryts. Detta är inte en samhällsekonomisk kostnad men är ändå av intresse för att spegla konsumenternas samlade välfärdsförlust. Liknande välfärdsförluster drabbade de hushåll som har haft analog satellitmottagning när dessa sändningar avbröts. Canal Digital och Viasat har avbrutit sina analoga satellitsändningar under 2001.
Det bör noteras att det inte är alla konsumenter som drabbas av kostnader vid en avveckling av de analoga marksändningarna. De konsumenter som före avvecklingen har skaffat avkodare för att ta del av digitala sändningar vinner i stället på att avvecklingen går så snabbt som möjligt. Detta beror på att dessa konsumenter indirekt tvingas vara med och bära de samhällsekonomiska kostnader som parallellsändningen av analoga och digitala program innebär samtidigt som de inte har något mervärde av de analoga sändningarna.
Jämförelse mellan den samhällsekonomiska vinsten och konsumentkollektivets kostnader
I tabell 5.1 redovisas ett räkneexempel av den samhällsekonomiska vinsten vid en avveckling av de analoga sändningarna för ett antal olika år. Dessutom ges en uppskattning av de kostnader som en avveckling innebär för konsumentkollektivet. Dessa storheter är egentligen inte jämförbara eftersom vinsterna kommer hela samhället till del och kostnaderna endast drabbar en del av samhället, nämligen de konsumenter som ännu inte skaffat digital TV. Jämförelsen kan ändå vara relevant för att ge en bild av vilken typ
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
158
av vinster och kostnader som en avveckling av de analoga sändningarna innebär.
Vinsterna är beräknade genom en summering av kostnaderna, exklusive avskrivningar, för drift och underhåll av de analoga marksändningarna till och med år 2020. Detta är det år till vilket kalkylperioden i vår samhällsekonomiska modell sträcker sig. För att undvika en överskattning av fördelar och kostnader som inträffar i framtiden har vi i räkneexemplet använt en diskonteringsränta på fyra procent.
Kostnaderna är de som de konsumenter som i dag använder det analoga marknätet bidrar med vid avvecklingstidpunkten tillsammans med en uppskattad välfärdsförlust för samtliga konsumenter. För dem som i dag enbart använder marknätet består kostnaden av att införskaffa en digital avkodare. Utlägget för en sådan uppskattas till 5 500 kronor per styck. Priset är det rekommenderade konsumentpris som Boxer ger till återförsäljare vid försäljning av avkodare direkt till konsumentmarknaden. Enligt Boxer sker i praktiken ingen sådan försäljning på den svenska marknaden utan konsumenterna hyr eller köper i stället avkodarna under förutbestämda kontraktstider. En kostnad på 5 500 kronor är betydligt högre än det sammanlagda pris som i dag gäller för att hyra eller köpa en avkodare tillsammans med ett abonnemang hos Boxer (oktober 2001).
Det är sannolikt att priset på avkodare i framtiden kommer att bli lägre i takt med att tekniken utvecklas och att tillverkningen sker i allt större serier. Samtidigt kan det förväntas att enklare avkodare kommer ut på marknaden. Orsaken till varför vi valt ett högt pris är att inte riskera att underskatta konsumenternas välfärdsförlust vid en avveckling av de analoga sändningarna.
Hänsyn har också tagits till den välfärdsförlust som drabbar de hushåll som har kompletterande TV-apparater med vilka de i dag tar emot sändningar från det analoga marknätet. Denna beräkning bygger på en uppskattning av att samtliga hushåll i genomsnitt har 2,2 TV-apparater var (Branschkansliet, mars 2001) och att de kompletterande TV-apparaterna har ett värde för konsumenterna på 500 kronor (Ernst & Young, 1998). Detta skall alltså ses som konsumenternas värdering av de kompletterande TV-apparaterna. Denna kostnad kan betraktas som en samhällsekonomisk kostnad eftersom det förlorade värdet är en ren förlust för konsumenterna som inte genererar vinster någon annanstans i samhället.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
159
För att göra en uppskattning av konsumenternas samlade välfärdsförluster vid en avveckling av de analoga sändningarna har vi antagit en marknadsutveckling som överensstämmer med den tillväxt som gällde för färg-TV från och med 1968. Denna prognos är konservativt vald, marknadsutvecklingen för digital TV har hittills varit dubbelt så snabb som utvecklingen för färg-TV (se avsnitt 4.2.4, figur 4.2). Prognosen har valts för att undvika en underskattning av konsumenternas kostnader i samband med teknikskiftet.
Tabell 5.1. Uppskattade vinster, exklusive frekvensvinst, och kostnader av att avveckla de analoga marksändningarna, räknat i miljontals kronor
År Avvecklingsvinst Konsumentkostnad Utfall 2001 6 951 - 9 269 - 2 318 2002 6 441 - 8 377 - 1 936 2003 5 969 - 7 541 - 1 572 2004 5 516 - 6 509 - 993 2005 5 080 - 5 704 - 624 2006 4 661 - 4 952 - 291 2007 4 258 - 4 175 83 2008 3 870 - 3 451 419 2009 3 497 - 2 777 720 2010 3 139 - 2 279 860 2011 2 795 - 1 816 979 2012 2 463 - 1 505 958
Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från Teracom, Ernst & Young,
Branschkansliet och Boxer.
Beräkningarna visar att skillnaden mellan de samhällsekonomiska vinster som en avveckling av de analoga sändningarna innebär och konsumentkollektivets uppskattade kostnader av detta är störst år 2011. Det innebär inte att de största samhällsekonomiska vinsterna uppnås om de analoga sändningarna avvecklas detta år utan bara att skillnaden mellan konsumenternas samlade kostnader och de samhällsekonomiska vinsterna är som störst då, givet våra förutsättningar. I tabellen kan vi se att redan år 2007 är vinsterna till följd av avvecklingen större än konsumenternas kostnader.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
160
Med en längre kalkylperiod eller en snabbare antagen marknadsutveckling skulle de samhällsekonomiska vinsterna vara större än konsumenternas kostnader närmare i tiden än år 2007.
Om vi också hade möjlighet att värdera det frekvensutrymme som i dag används till de analoga sändningarna skulle säkerligen skillnaden mellan de totala samhällsekonomiska vinsterna och konsumenternas kostnader till följd av teknikskiftet vara mycket stor redan i ett tidigt skede.
Tidigare förslag om avvecklingsår
I utredningen Från massmedia till multimedia – att digitalisera svensk television (SOU 1996:25) föreslog utredaren att de analoga marksändningarna skulle avvecklas snarast möjligt, dock senast 10 år efter sändningsstarten. Detta innebar enligt utredningens förslag år 2007. Regeringens bedömde i propositionen Digitala TVsändningar (prop. 1996/97:67) att det vid tidpunkten inte fanns tillräckligt med underlag för att fatta ett så långtgående beslut.
I utredningen Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett beredningsunderlag (SOU 2000:55) förespråkar utredaren en avveckling av de analoga sändningarna mellan fem och senast tio år efter att utbyggnaden av de digitala marksändningarna är genomförd. Med gällande utbyggnadsplan skulle detta innebära en avveckling mellan åren 2007 2012.
Det är viktigt att göra en avvägning mellan konsumenternas behov av att anpassa sig till digital mottagning och de samhällsekonomiska kostnader som parallellsändningen innebär. Det är också viktigt att ta hänsyn till digitaliseringen i andra plattformar samt att hänsyn tas till hur man gör i andra länder. En positiv marknadsutveckling påverkar möjligheten att snabbt avbryta de analoga marksändningarna.
5.4.4 Partiell avveckling
En möjlighet vid avvecklingen av de analoga sändningarna är att avveckla dem i olika takt i olika delar av landet, en s.k. partiell avveckling. Det finns mycket som talar för att det är samhällsekonomiskt motiverat att genomföra avvecklingen på detta sätt.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
161
Några exakta siffror över vad en partiell avveckling av de analoga sändningarna betyder i praktiken kan vi inte ge. Det är svårt att uppskatta kostnaderna för drift och underhåll av sändningarna räknat per sändare eftersom sådana upplysningar är affärsmässigt känslig information som inte lämnas ut. Dessutom har Teracom uppgett att driftskostnaderna för de olika sändarna varierar kraftigt beroende på bl.a. deras placering.
Generellt skulle dock en avveckling av en sändning i glesbygd leda till att färre konsumenter drabbas av välfärdsförluster i form av kostnader för att skaffa avkodare jämfört med om avvecklingen skulle gälla en sändare som sänder över ett storstadsområde. Effektivitetsvinster uppnås alltså om avvecklingen av de analoga marksändningarna påbörjas i glesbygd. Orsaken är att sändningskostnaderna per invånare är betydligt högre där jämfört med områden med en högre befolkningstäthet. Ju färre hushåll som är beroende av en specifik analog sändare desto större blir den samhällsekonomiska vinsten vid en avveckling av denna.
Alternativkostnaden av ett ineffektivt frekvensutnyttjande är högst där efterfrågan på användbara frekvenser är störst. Detta innebär att de samhällsekonomiska vinsterna av ett snabbt teknikskifte blir tydligast där frekvensbristen förväntas bli mest påtaglig i framtiden, dvs. i storstadsområdena. Detta betyder att det kan vara samhällsekonomiskt rationellt att avveckla de analoga sändningarna i olika takt beroende på hur stor efterfrågan är på användbara frekvenser i olika delar av landet.
De frekvenser som i dag används till analoga TV-sändningar i marknätet kommer, som vi tidigare redogjort för, inom de närmare åren inte att användas till annat än TV. Längre fram är det dock troligt att detta frekvensområde kommer att få nya användningsområden.
Från en samhällsekonomisk utgångspunkt behöver man sannolikt därför inte ta så stor hänsyn till frekvenseffektivitet som vid de faktiska analoga sändningskostnaderna. Med andra ord är det sannolikt mest rationellt att starta en partiell avveckling av de analoga sändningarna över glest bebyggda områden.
Det som rent generellt talar för en partiell avveckling är att avstängningen av de analoga marksändningarna innebär en stor teknisk omställning. Det är en fördel om de eventuella tekniska problem som avvecklingen medför inte inträffar i hela landet samtidigt. Dessutom blir det lättare att hantera informationsspridning, att svara på förfrågningar och i övrigt administrera en
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
162
avveckling av de analoga sändningarna om denna sker i flera steg. En möjlighet är att anpassa avvecklingen efter andelen hushåll med digital TV i varje region. Ju större andel hushåll med digital TV desto lägre blir konsumentkollektivets välfärdsförluster vid en avveckling av de analoga sändningarna.
5.4.5 Differentiering av TV-avgiften
Vi kan konstatera att ett byte av sändningsteknik från analog till digital TV skulle innebära stora besparingar för de programföretag som i dag sänder analogt i marknätet. Enligt uppgifter från Teracom är kostnaden för drift och underhåll av det analoga marknätet cirka 550 miljoner kronor per år (exkl. moms). Detta är vad SVT, UR och TV 4 tillsammans betalar i sändningsavgifter till Teracom för de analoga marksändningarna. Eftersom sändningsavtalen mellan Teracom och programföretagen är konfidentiella kan vi endast ange en uppskattning av vad public serviceföretagen har för sändningskostnader. Dessutom måste vi lägga på moms eftersom public service-företagen inte har avdragsrätt för utgående moms på bl.a. sändningskostnader.
Vi antar att public service-företagens sändningsavgifter till Teracom är ca 450 miljoner kronor per år (inkl. moms). Denna uppskattning för public service-företagens kostnader används också i betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst (se s. 261, SOU 2000:55).
Public service-företagens program i det analoga marknätet når ut till 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen. Sändningsavgiften för att sända en digital frekvenskanal till samma befolkningstäckning har tidigare uppskattats till 225 250 miljoner kronor per år, alltså omkring 237,5 miljoner kronor (inkl. moms) (se avsnitt 5.3.2).
När de analoga sändningarna avbryts bedömer vi alltså att SVT och UR får en sänkning av sina distributionskostnader med ca 212,5 miljoner kronor per år räknat i dagens penningvärde. Dessutom sänder SVT för närvarande fyra samtidiga digitala TVprogram i sin frekvenskanal. Kapaciteten kommer troligtvis att öka i takt med den tekniska utvecklingen.
Public service-företagen förväntas således kunna sänka sina sändningskostnader betydligt när de analoga sändningarna avbryts.
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
163
Dock kommer kostnaderna för parallellsändningen av båda analoga och digitala program under övergångsperioden att vara omfattande.
I regeringens proposition Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 (prop. 2000/01:94) föreslås att ett särskilt distributionskonto inrättas i Riksgäldskontoret för att möjliggöra att kostnaderna för parallellsändningen utjämnas över en längre tidsperiod. Enligt propositionen skall medel föras från rundradiokontot till distributionskontot som successivt skall ökas för att efter fem år motsvara kostnaderna för SVT:s och UR:s analoga TV-distribution. Från distributionskontot skall det sedan tillföras medel till programföretagen som motsvarar kostnaderna för sändningar av både analoga och digitala program. Underskottet som kommer att uppkomma på distributionskontot täcks sedan av lån i riksgälden. När de analoga sändningarna har upphört skall betalningarna från rundradiokontot till distributionskontot fortsätta tills underskottet är återbetalat.
Ju snabbare en övergång från analoga till digitala sändningar kan ske desto större besparingar kan SVT och UR göra när det gäller sändningskostnaderna. En snabb marknadsutveckling ligger med andra ord i deras intresse. För att öka drivkraften för hushållen att överge sin analoga mottagning till förmån för digitala sändningar är det rimligt att de som skaffar digital mottagning och därmed bidrar till att påskynda teknikbytet belönas. Man kan exempelvis tänka sig en reducerad TV-avgift för de hushåll som utnyttjar den digitala mottagningstekniken. Distributionsformen i sig bör inte vara avgörande. Även de som väljer att ta del av public service-företagens program via digital satellitsändning bör få sänkt TV-avgift. Det viktiga är att hushållen tar emot sändningarna från SVT och UR utan att behöva använda det analoga marknätet.
I tabell 5.2 presenterar vi ett räkneexempel på hur en sänkning av TV-avgiften kan motiveras beräknat på gällande avgift för 2001. Detta för de hushåll som går över till digital mottagning av SVT:s och UR:s program.
Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90
164
Tabell 5.2. Räkneexempel över hur en sänkning av TV-avgiften för hushåll med digital mottagning kan motiveras
TV-avgiften 2001:
1668 kr
SVT:s och UR:s besparing per år efter avveckling av det analoga nätet:
212,5 milj. kr
Besparing per hushåll under 10 år diskonterat med 4 % per år:
394 kr
TV-avgift för de som går över till digital TV 2001:
1 274 kr
Påslag till distributionskontot för att täcka åter- betalningen av parallellsändningar:
125 kr
Reviderad TV-avgift för digital-TV-hushållen 2001: ca 1 400 kr Skillnad mellan analog och digital TV-avgift: 268 kr
Källor: Beräkningar utifrån uppgifter från SVT, Teracom och Radiotjänst i
Kiruna (se bilaga 8).
I exemplet ovan får de hushåll som byter från analog till digital mottagning av public service-företagens sändningar en reduktion av TV-avgiften på 268 kronor. Denna motiveras av den sänkning av sändningsavgifterna som ett byte från analog till digital sändningsteknik innebär för de berörda programföretagen. Besparingen kommer programföretagen till del från det att de analoga sändningarna avbryts och framåt.
Vi har tidigare konstaterat att avvecklingen av de analoga marksändningarna kan ske år 2007. Därför måste besparingen per hushåll diskonteras. Genom att summera besparingarna från och med år 2007 och tio år framåt får vi en besparing på ca 394 kronor vilket skulle innebära att de lägre sändningskostnaderna motiverar en motsvarande sänkning av TV-avgiften allt annat lika.
Eftersom tiden med parallellsändningar kommer att bli kostsam för public service-företagen och eftersom dessa tvingas lånefinansiera merkostnaderna påför vi till TV-avgiften den årliga kostnaden per hushåll för de analoga sändningarna. Denna uppskattas till 125 kronor per hushåll och år.
Räkneexemplet ger en reducering av TV-avgiften för 2001 och innebär en TV-avgift på 1 400 kronor för de som går över till digital mottagning av public service-företagens program. Exemplet kan användas för att ge en konkret siffra på hur stor reduktion av TVavgiften som kan motiveras, utifrån våra antaganden, för de hushåll
SOU 2001:90 Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet
165
som skaffar digital mottagning. En differentierad TV-avgift skulle öka drivkraften för hushållen att byta mottagningsteknik. Det skulle snabba på teknikskiftet vilket gynnar public service-företagen då tiden med kostsamma parallellsändningar kan begränsas och lånet till riksgäldskontoret kan återbetalas snabbare.
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
176
lemsstater skall tillåta fri mottagning och får inte hindra vidaresändning av en TV-sändning från en annan medlemsstat av skäl som omfattas av direktivet. TV-direktivet innehåller minimiregler som gäller för TV-sändningar från EU:s medlemsstater, bl.a. bestämmelser om europeiska produktioner, återutsändning av för samhället viktiga evenemang, TV-reklam, skydd av minderåriga och replikrätt.
För att underlätta det faktiska genomförandet av direktivet har det inrättats en kontaktkommitté under kommissionen. Kontaktkommittén består av företrädare för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande. Kommittén träffas regelbundet för att diskutera praktiska problem och övriga frågor i samband med genomförandet. Sverige företräds av Kulturdepartementet och Granskningsnämnden för radio och TV.
Artikel 26 i TV-direktivet fastställer att EU-kommissionen senast den 31 december 2000 och vartannat år därefter skall överlämna en rapport till Europaparlamentet, rådet och Ekonomiska och sociala kommittén. Rapporten skall behandla genomförandet av TV-direktivet och, om nödvändigt, innehålla nya förslag för att anpassa direktivet till utvecklingen på TV-området.
I januari 2001 lämnade EU-kommissionen en rapport om tillämpningen av TV-direktivet (KOM/2001/9). Rapporten behandlar tidsperioden sedan direktivet ändrades i juli 1997 fram till och med slutet av 2000. Rapporten tar bl.a. upp samordningen mellan de nationella myndigheterna och EU-kommissionen, skydd av minderåriga, genomförandet av artikeln om evenemang av särskild vikt för samhället, tillämpningen av reklamreglerna, medlemsstaternas införlivande av TV-direktivet samt en analys av lagstiftningen på TV-området i de länder som har ansökt om medlemskap i EU.
TV-direktivets bestämmelser skall ses över i slutet av 2002. Mot bakgrund av detta innehåller rapporten inga nya förslag om ändringar av TV-direktivet.
Europaparlamentet har i juli 2001 i en resolution med anledning av rapporten från EU-kommissionen understrukit att det är viktigt att hålla fast vid huvudaspekterna i TV-direktivet (A5-0286/2001). Detta i synnerhet i fråga om kulturell mångfald, pluralism i programutbudet och skydd av minderåriga. Europaparlamentet framhåller att TV-direktivet kommer att behöva reformeras med
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
177
anledning av utvecklingen av digital TV och de möjligheter till nya programtyper som det innebär.
I samband med omförhandlingen av TV-direktivet skulle det vara möjligt att anpassa reglerna för reklam så att programföretag inte kan utnyttja sändarlandsprincipen för att komma undan t.ex. de svenska reglerna. För de programföretag som sänder inom ett land innebär TV-direktivet inga problem. För de programföretag som riktar sina sändningar till många länder är det svårt att anpassa sig till olika regelverk. För de programföretag som i huvudsak riktar sina sändningar till ett annat land bör sändarlandsprincipen ändras så att mottagarlandets regelverk gäller.
6.2.3 Översyn av radio-_och_TV-lagen
Vi har i samband med tillståndsgivningen vid två tillfällen uppmärksammat regeringen på att det finns behov av att se över radio-_och_TV-lagen (bilaga 4 och 5). Detta för att ändra reglerna så att samhällsinformation och utbildningsprogram som sänds på uppdrag av någon annan inte behandlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser. Framför allt är det angeläget att sådana program inte räknas in i den högsta tillåtna annonstiden. Vi framförde också i det senare yttrandet att det skulle vara önskvärt med en översyn av reklamreglerna. Målet för översynen skulle vara att konkurrensvillkoren på den svenska reklam-TV-marknaden bör vara likvärdiga för företag som är etablerade inom och utom Sverige.
Kulturdepartementet har i mars 2001 presenterat en departementspromemoria om förslag till ändrade regler om annonser och reklam (Ds 2001:18). Syftet med förslaget är att anpassa de svenska reglerna om hur annonser får sättas in i TV-sändningar till vad som gäller inom EU.
Regeringen beslutade i juni 2000 att en särskild utredare skulle se över vissa bestämmelser i radio-_och_TV-lagen och lagen om TVavgift (dir. 2000:43). I februari 2001 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2001:11). Uppdraget skall vara slutfört före utgången av maj 2002.
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
178
I uppdraget för den särskilda utredaren ingår följande frågor:
N
Skydd av barn: Utredaren skall överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll.
Det kan ske t.ex. genom att det ställs upp krav på att visst innehåll skall kunna blockeras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget.
N
Avgiftspliktiga TV-mottagare: Utredaren skall se över reglerna för avgiftsskyldighet i syfte att anpassa dem till den utveckling som har skett när det gäller TV-distribution och mottagare, dock utan att grunderna för TV-avgiftssystemet rubbas.
N
Program som sänds på uppdrag av andra: Utredaren skall överväga hur lagstiftningen kan ändras så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att det räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser.
N
Myndighetsmeddelanden: Utredaren skall överväga om det mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen bör göras någon ändring av bestämmelserna om vilka skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som kan åläggas programföretagen.
N
Placering av sponsringsmeddelanden: Utredaren skall överväga ändring i radio-_och_TV-lagen så att det bl.a. klarläggs vad som skall gälla i fråga om sponsringsmeddelanden i samband med längre pauser i program.
N
Åtgärder vid underlåtelse att lämna vissa uppgifter: Utredaren skall lägga fram förslag som ger Granskningsnämnden för radio och TV möjlighet att få fram nödvändiga uppgifter från programföretagen, t.ex. genom att använda föreläggande som kan förenas med vite.
N
Jurisdiktion: Utredaren skall överväga behovet av lagstiftning som säkrar svensk jurisdiktion över TV-sändningar i det svenska marknätet.
N
Tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar: Utredaren skall lägga fram förslag som gör att samma regler kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt.
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
179
N
Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television:
Utredaren skall lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att Sverige skall kunna ratificera konventionen.
N
Betalningsskyldighet för TV-avgift vid dödsfall: Utredaren skall se över reglerna för betalningsskyldighet av TV-avgift i det fall den avgiftsskyldige avlider.
De reviderade utredningsdirektiven innebär att lösningar på de problem som vi aktualiserat för närvarande övervägs.
6.2.4 Samordning av medie- och teleregleringen
Sammansmältningen mellan data-, tele- och mediemarknaderna ställer krav på att se över gällande regelverk för de olika områdena. Den tekniska utvecklingen medför att traditionellt olika tjänstetyper som tele-, data-, radio- och TV-tjänster kan integreras och förmedlas genom infrastrukturer som tidigare varit tekniskt avgränsade för en viss typ av tjänst. De rättsliga konsekvenserna av denna konvergens är främst att sektorsspecifika regleringar som t.ex. för televerksamhet och medieområdet blir svårare att tillämpa på nya tjänster. Osäkerhet kan uppstå om vilket regelverk som skall tillämpas och ibland kan en aktivitet eller tjänst omfattas av mer än ett regelverk.
Regelverken är också utformade med olika utgångspunkter och har olika syften. Regleringar av IT- och telesektorerna präglas av tanken att underlätta utvecklingen av olika tjänster och produkter genom en återhållsam lagstiftning som ger marknadskrafterna utrymme att verka inom lagen för generell konkurrenslagstiftning. Inom mediesektorn är utgångspunkten den grundlagsskyddade etableringsfrihet som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Både den svenska regeringen och EU-kommissionen har vid ett flertal tillfällen tagit upp behovet av regeländringar som en följd av konvergensen. Den svenska Konvergensutredningen (SOU 1999:55) kom fram till att man bör sträva efter en gemensam reglering av tele-, radio- och TV-verksamhet. Utredningen menade att förutsättningarna var goda för en sådan samordning på infrastrukturområdet. När det gäller de innehållsrelaterade medielagarna
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
180
ansåg utredningen att det framförallt handlade om att se över begrepp, definitioner och avgränsningar i gällande lagstiftning.
I november 1999 föreslog EU-kommissionen ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster. Det har utvecklats till förslag om nya regler som för närvarande behandlas av Europeiska unionens råd och Europaparlamentet. De nya reglerna skall främja en fortsatt dynamisk utveckling av elektroniska kommunikationstjänster och bidra till att skapa goda förutsättningar för en fungerande marknad. Direktiven gäller infrastrukturer och själva överföringen för alla typer av elektronisk kommunikation, allt ifrån datakommunikation till digital TV. Regelverket omfattar dock inte tjänster i form av tillhandahållande av innehåll som överförts med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller utövande av redaktionellt ansvar över detta innehåll.
Det nya regelverket för elektronisk kommunikation består av fem direktiv samt ett beslut. Direktivet om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (det s.k. ramdirektivet) utgör en form av grunddirektiv i det nya regelverkspaketet (KOM/2000/393). Ramdirektivet fastställer målsättningen att åstadkomma ett harmoniserat regelverk samt de nationella regleringsmyndigheternas uppgifter. Det anger även ett antal grundläggande bestämmelser för tillämpningen av övriga direktiv. Bland annat definieras begreppet betydande marknadsinflytande. Begreppet kan bl.a. få betydelse för att komma tillrätta med problemen med vertikal integration.
Auktorisationsdirektivet (KOM/2000/188) omfattar tillståndsgivning av alla elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät. När det gäller utsändningar till allmänheten (exempelvis marksänd digital TV) omfattas alltså näten och överföringstjänster. Däremot omfattas inte leverantörer av innehåll till radio- och TV-sändningar.
Två av de andra direktiven kan beroende av hur slutskrivningarna blir komma att beröra utvecklingen av digital TV. Tillträdes- och samtrafiksdirektivet (KOM/2000/384) behandlar bl.a. standardisering av digitala sändningar. Direktivet om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter (KOM/2000/392) är användar- och konsumentinriktat. Det behandlar bl.a. grundläggande standarder för digital mottagarutrustning. Dessutom tas bestämmelser om vidaresändningsplikten (”must-carry”) upp. Det är än så länge en öppen fråga om det kommer att krävas en öppen gemensam
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
181
standard för digitala avkodare (DVB-MHP) eller om det överlåts till marknaden att åstadkomma detta.
I april 2001 beslutade regeringen att tillsätta en utredning för att lämna förslag till ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation (dir. 2001:32). Uppdraget innebär att de telepolitiska målen och syftena med lagen om radiokommunikation (1993:599) skall ses över. Uppdraget skall redovisas senast 1 april 2002.
Utgångspunkten är att en samordning skall ske mellan de telepolitiska och de IT-politiska målen. I utredarens uppdrag ingår även att ange hur de politiska målen skall uppnås samt att beskriva statens roll i förhållande till marknaden i detta samanhang. Utredaren skall dessutom genomföra en fullständig översyn av telelagen (1993:597) och lagen om radiokommunikation och lämna förslag på hur rättsakter inom EU skall kunna tillämpas i den svenska lagstiftningen på dessa områden. Om radio-_och_TV-lagen påverkas av de nya EU-direktivens regler om infrastruktur för elektronisk kommunikation skall även denna lag ses över. Slutligen skall utredaren beskriva den nuvarande myndighetsstrukturen för radio-, TV-, IT- och telekommunikation samt föreslå nödvändiga förändringar av organisationerna om detta visar sig vara nödvändigt.
6.3 Samarbete kring tekniska lösningar
6.3.1 Friare användning av överföringskapaciteten
Vi tog i vårt yttrande till Radio- och TV-verket i november 1999 upp att det är viktigt att den digitala teknikens fördelar tas till vara (bilaga 5). Vi konstaterade att överföringskapaciteten kan användas på ett effektivare sätt genom s.k. statistisk multiplexering. Genom detta kan fler program rymmas inom varje frekvenskanal. Utvecklingen av kodnings- och komprimeringstekniken kan i framtiden innebära att allt fler program kommer att få plats inom varje frekvenskanal.
Programföretagen kan enligt sändningstillstånden komma överens om en friare användning av överföringskapaciteten genom att överlåta sändningsutrymme till varandra. Tillstånden ger dem även rätt att sända flera samtidiga program om den tillgängliga kapaciteten medger det.
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
182
Efter den senaste tillståndsgivningen förfogar de flesta tillståndshavare över en fjärdedel av överföringskapaciteten i en frekvenskanal, dvs. 5,5 Mbit/s. De dominerande programföretagen har en garanterad tillgång på överföringskapacitet som är större än så. SVT har tillgång till överföringskapaciteten i en hel frekvenskanal, dvs. 22 Mbit/s. TV 4 och Canal+ förfogar över en halv frekvenskanal vardera, eller 11 Mbit/s.
SVT har alltså enligt sändningstillståndet rätt att använda all tillgänglig överföringskapacitet i en hel frekvenskanal. Villkoren är att SVT skall sända fyra program, SVT1, SVT2, SVT24 och regionala program i samtliga regioner. Så som tillstånden är utformade kan SVT, och även UR, om de vill och överföringskapaciteten tillåter sända ytterligare program och andra tjänster. I vårt yttrande framhöll vi att exempelvis möjligheten att utöka sändningarna av nordiska program borde prövas.
Rätt till överlåtelse av sändningsutrymme gäller dock endast inom en och samma frekvenskanal. Programföretag som sänder i olika frekvenskanaler får därmed inte upplåta sändningsutrymme till varandra. Vissa av programföretagen framförde dessutom vid ansökningstillfället 1999 att sändningstillstånden inte var utformade för att åstadkomma en gynnsam samverkan.
I yttrandet till Radio- och TV-verket pekade vi på ett behov av att se över om sändningstillstånden var utformade med tillräcklig hänsyn till att överföringskapaciteten kan användas på ett friare sätt. Detta skulle innebära att sändningstillstånden och övriga regelverk kan anpassas i takt med att kodnings- och komprimeringstekniken utvecklas och fler program får plats på ett givet sändningsutrymme. En anpassning skulle innebära att fler TVprogram och relaterade tjänster kan sändas i det digitala marknätet. Utvecklingen skulle vara positiv för hushållen eftersom en ökad mångfald ger större valfrihet. För värnandet av yttrandefriheten är det dessutom viktigt att så många röster som möjligt ges utrymme i etern.
Ett alternativt sätt att fördela sändningstillstånd är att som i Storbritannien och Spanien bevilja tillstånd för hela frekvenskanaler. Delar av överföringskapaciteten har från början delats ut till public service, regionala programföretag och andra programföretag som t.ex. de som sänder i de analoga näten. Vissa frekvenskanaler har man låtit en extern aktör som multiplexoperatör förfoga över.
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
183
De programföretag som sänder genom den externa aktören godkänns och registreras av ansvarig myndighet. Multiplexoperatören bestämmer i princip själva vilka TV-program som skall ingå i sändningarna. Krav kan ändå ställas på att programmen skall uppfylla vissa i förväg uppställda kriterier, liksom att de programföretag som sänder är godkända av myndigheten.
Även i detta system kan vissa regler krävas som att sändningarna som helhet skall tilltala olika intressen och smakriktningar, att lokala och regionala program ges företräde samt att flera av varandra oberoende programföretag deltar i sändningarna.
6.3.2 Ansvar för åtkomstkontroll och elektronisk programguide
I Digital TV-utredningens slutbetänkande, Samordning av digital marksänd TV (SOU 1998:17) behandlades modeller för samarbetsformer och för det tekniska förverkligandet av sändningarna. Utredaren betonade vikten av en teknisk samordning i fråga om åtkomstkontroll (CA) och elektronisk programguide (EPG). Skälet var att det skulle underlätta för konsumenterna vid övergången till marksänd digital TV.
De samordningsmodeller som utredaren presenterade bygger på två principiellt skilda synsätt. Enligt den ena modellen är nätoperatören, Teracom, också ansvarig för den tekniska samordningen och för statistisk multiplexering. Enligt den andra modellen har programföretagen en bestämmanderätt över den tekniska samordningen. Utredaren beskrev för- och nackdelar med de båda modellerna. Regeringen valde ett system som innebär att tillstånden går direkt till programföretagen och alltså mest liknar den andra modellen.
Programföretagen har därmed en möjlighet att utveckla tjänster som har ett naturligt samband med programverksamheten. Det innebär att programföretagen inom frekvenskanalen fritt kan pröva och utveckla program och andra tjänster som regleras av radio-_och_TV-lagen.
Teknisk samverkan med andra tillståndshavare är enligt radio-_och_TV-lagen ett villkor för att ett programföretag skall kunna få sändningstillstånd. Radio- och TV-verket har inför tillståndsgivningen en aktiv roll i samordningsprocessen. I ett avtal mellan
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
184
aktörerna som verkar inom marksänd digital TV fastställs vilka uppgifter de olika parterna skall ha vid den tekniska samordningen.
Samordningsavtal mellan Teracom, Senda och programföretagen
Inför den första tillståndsgivningen upprättades ett avtal mellan Teracom, Senda och de sökande programföretagen. Parterna i avtalet har successivt blivit fler i takt med att fler programföretag har fått sändningstillstånd.
Avtalet fastställer att Sendas uppgift är att etablera, utveckla och vidmakthålla en standardiserad plattform för marksänd digital TV i Sverige. Verksamheten skall finansieras bl.a. med avgifter för hanteringen av programkort. Enligt avtalet får avgifter endast användas för att täcka Sendas investeringar och avskrivningar, kostnader för hantering av programkort, administration, avsättningar till fond, marknadsföring, produktutveckling samt övriga kostnader som är förknippade med denna verksamhet.
Avtalet innebär att parterna har enats om att Teracom skall sköta den tekniska driften och statistisk multiplexering av programmen. Parterna har också enats om att Senda skall fungera som plattformsoperatör i meningen att handha en gemensam EPG och svara för åtkomstkontrollen (CA). Senda får enligt avtalet även handha kundhantering (SMS). Detta hindrar dock inte att programföretagen kan lägga ut en egen EPG och upprätta egna kundregister (SMS).
Senda, Teracom och programföretagen har kommit överens om att samtliga program och tjänster skall ha ett enhetligt system för åtkomstkontroll (CA) som baseras på ett gemensamt programkort vilket gäller för hela det digitala marknätet. Det innebär att alla program och tjänster är krypterade. Senda har skyldighet och ensamrätt att själva eller genom Teracom sända ut bemyndigande och all annan typ av signalering som är förknippad med åtkomstkontrollen. Sendas skyldighet gäller för samtliga program och tjänster i det digitala marknätet.
Parterna är genom avtalet också överens om att det skall finnas en gemensam EPG för det samlade utbudet i det digitala marknätet. Denna skall samordnas av Senda och bl.a. innehålla programtablåer och annan basinformation om utbudet. Därutöver har programföretagen rätt att inom sina tillgängliga sändningsutrymmen utforma en individuell EPG.
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
185
Avtalet mellan Senda, Teracom och programföretagen gäller till utgången av 2002. Om Sendas del i avtalet av någon anledning upphör att gälla skall programföretagen genom omröstning utse någon annan att sköta dessa uppgifter. Röstvärdet bestäms utifrån det tilldelade sändningsutrymmet och med hänsyn till det antal områden som det aktuella sändningstillståndet är giltigt för.
Utöver samverkansavtalet har Senda också träffat specifika avtal med varje programföretag. Avtalen rör innehållet i EPG:n, åtkomstkontrollen (CA), kundhanteringen (SMS) och andra tekniska frågor. Dessa avtal har skilda förutsättningar och avtalstider. SVT har sagt upp sitt avtal med Senda angående dessa frågor till årsskiftet 2001. Uppsägningen berör inte samverksavtalet där SVT alltjämt är part t.o.m. utgången av 2002.
6.3.3 TV-sändningarnas tillgänglighet
Riksdagen beslutade i maj 2001 att SVT:s och UR:s sändningar skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver TV-avgiften. Det poängteras att teknikskiftet från analog till digital TV inte får leda till att tillgängligheten av SVT:s och UR:s sändningar blir sämre. Eftersom SVT:s och UR:s sändningar är finansierade genom TV-avgifter framförs att de digitala sändningarna bör kunna tas emot av hushållen utan krav på ytterligare betalning. Detta gäller utöver de kostnader som avser själva avkodarutrustningen. (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01: KU:94, rskr. 2000/01:268)
Utbyggnaden av marksänd digital TV till rikstäckning och det faktum att de analoga sändningarna i framtiden kommer att upphöra innebär i sig en omställning för hushållen. Det är då inte motiverat att allmänheten skall belastas med ytterligare kostnader, utöver TV-avgiften, för att ta del av SVT:s sändningar. I propositionen Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 (prop. 2000/01:94) framhålls att det ändå kan finnas behov av att kryptera sändningarna även i fortsättningen, t.ex. med hänsyn till det tekniska samarbetet. Det skall dock inte innebära att någon särskild avgift får tas ut för programkorten av de konsumenter som bara vill kunna ta del av public service-TV. SVT har motiverat kryptering av sändningarna med att det gör det enklare att ta in TV-avgifter, att det av upphovsrättsliga skäl är bra att känna till hur många som abonnerar på SVT:s program, att kunskap om var hushållen finns är
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
186
värdefullt vid en avveckling av de analoga sändningarna samt att det ger möjligheter för framtida betaltjänster (SOU 2000:55).
Det kan tilläggas att public service-företagens digitala sändningar är okrypterade i Storbritannien såväl som i Finland. Det motiveras i båda fallen med att hushållen inte skall behöva betala något utöver TV-avgiften för att kunna ta del av dessa sändningar. Med ett sådant system blir public service-företagens relation med konsumenterna densamma som i dag gäller för de analoga sändningarna.
6.3.4 Nordiskt TV-samarbete
De första tankarna på ett nordiskt TV-samarbete väcktes redan 1955. Nordiska rådet föreslog att man gemensamt skulle bygga ut sändarnäten och även gemensamt producera TV-program på nordisk basis. En orsak var att det då nya mediet ansågs vara för kostsamt för att kunna utvecklas i de enskilda länderna.
Sedan dess har ett antal olika utredningar och förslag om utbyte av TV-program och om samarbete inom TV-området mellan de nordiska länderna presenterats. Utredningarna och förslagen redovisas kortfattat i betänkandet Grannlands-TV i kabelnät (SOU 1997:68).
De nordiska TV-utredningarna har framför allt varit inriktade på samnordiska helhetslösningar. När dessa inte blivit av har bilaterala initiativ genomförts. Det var efter ett sådant initiativ under 1980talet som Finlands fjärde TV-program, bestående av svenska TVprogram från SVT med nuvarande kanalnamnet SVT-Europa, började distribueras över delar av Finland. På samma sätt komponerar finska Rundradion (YLE) TV-program för de finsktalande i Sverige under namnet TV Finland. Dessa program sänds i svenska kabel-TV-nät samt över Stockholmsområdet via det analoga marknätet.
Nordiska rådet har i en rekommendation 1997 föreslagit regeringarna i Norden att avsätta medel för att försäkra ett utökat nordiskt TV-samarbete (rek. 20/1997/nord). Syftet med förslaget är att det skall vara möjligt att se grannlands-TV även när TVsändningarna digitaliseras. Dessutom önskar man öka stödet till nordiska samproduktioner av TV-program.
Medieanalysinstitutet Nordicom har gjort en uppskattning över hur många nordbor som i dag har möjlighet att ta del av grannlands-TV och som därmed kan komma att beröras negativt i och
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
187
med den pågående digitaliseringen av sändningarna (Nordic Media Trends, 2001). I Danmark är det drygt 50 procent av befolkningen som i dag har möjlighet att ta del av SVT:s analoga sändningar. I Norge kan omkring 40 procent av befolkningen ta del av de svenska programmen. I Finland har (förutom SVT-Europa) knappt 10 procent av befolkningen denna möjlighet. I Sverige kan i dag omkring 10 procent av befolkningen se dansk public service-TV och 3 procent kan se norska eller finska (förutom TV Finland) public service-sändningar.
De begränsningar av tillgängligheten till grannlands-TV som digitaliseringen kan komma att innebära har i januari 2001 åter uppmärksammats genom ett medlemsförslag från mittengruppen i Nordiska rådet.
Medlemsförslaget föreslår att de nordiska regeringarna skall säkerställa fortsatta sändningar av grannlands-TV då marknäten digitaliseras. Regeringarna bör enligt förslaget verka för att de som bor i Norden skall ha möjlighet att abonnera på TV-program i ett annat nordiskt land och att sändningarna av nordisk public service-TV ökar i hela Norden. Man tycker också att det är viktigt att höga kostnader inte skall drabba nordiska medborgare som vill ta del av ett gränsöverskridande TV-utbud. Dessutom understryker man att nationella avtal om upphovsrätt inte får bli ett hinder för en ”gränslös television”.
I maj 2001 överlämnade en arbetsgrupp i Finland en rapport till kommunikationsministern. Rapporten tar upp möjligheterna att ta del av SVT:s program i samband med digitaliseringen av sändningarna. Arbetsgruppen bestod av representanter från kommunikationsministeriet, public service-företaget YLE och sändarföretaget Digita.
I rapporten förordas att tillgängligheten till SVT:s program skall vara minst densamma efter digitaliseringen som den är i dag för de analoga sändningarna. Detta förutsätter förhandlingar mellan Finlands och Sveriges regeringar. Syftet med sådana förhandlingar är att klargöra bl.a. kostnaderna för upphovsrätt samt frågan om kryptering av SVT:s sändningar.
Det är främst tekniska och ekonomiska skäl som rest hinder för ett brett nordiskt TV-utbud. Den tekniska utvecklingen bidrar nu till att sänka hindren. Genom digitaliseringen blir det möjligt att förmedla fler TV-program inte bara i kabelnät och via satellit utan också i de digitala marknäten. Digitaliseringen ger möjligheter både till ett större utbud och till sändningar för väsentligt lägre kost-
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
188
nader. En ny politisk situation har uppstått när det gäller att möjliggöra ett utbud där alla hushåll kan ta del av TV-program från alla de nordiska länderna.
Av drygt 100 ansökningar för sändningstillstånd i det svenska digitala marknätet har endast en gällt nordiska grannlandsprogram. Att intresset från grannländernas public service-företag är så svagt beror troligtvis på att uppdragen är så formulerade att de enbart fokuserar på ett TV-utbud för det egna landets tittare. Uppdragens utformning försvårar vidarespridning av nordisk grannlands-TV. Samtidigt har kommersiella företag primärt andra intressen än att sprida public service-TV eftersom de hittills har trott på större vinster genom andra satsningar.
Rörligheten över nationsgränserna är stor och växande. I dag har mer än tio procent av befolkningen i Sverige rötter i och nära släktingar i de nordiska grannländerna. Antalet kortare vistelser i de nordiska grannländerna ökar. Internationell rörlighet på arbetsmarknaden är för många med lägre inkomster och kort utbildning endast praktiskt möjlig inom Norden. Integrationen inom näringslivet växer. Allt flera svenska arbetsplatser är beroende av vad som sker med dessa företag också i grannländerna. Den kulturella samhörigheten i Norden är mycket stor. Den svenska kulturen kan inte förstås utan kunskaper om dess nordiska sammanhang. En ökad tillgång till nyhetsförmedling, kultur och dokumentärprogram via nordisk grannlands-TV berikar Sverige.
SVT sänder för närvarande sina program i det digitala marknätet krypterat. Endast den som har tillgång till ett särskilt kort i sin mottagare kan ta del av utbudet. När de analoga sändningarna ersatts av digitala sändningar skulle det därför inte vara möjligt för de som bor i gränsregionerna i grannländerna att ta del av dessa program med egen antenn. Åtskilliga tiotals tusen tittare som i dag tar emot svenska sändningar genom s.k. ”over-spill” vid gränserna skulle gå miste om denna möjlighet. Ett genomförande av vårt förslag om att public service-företagens program skall sändas okrypterade gör att tillgängligheten av de svenska public serviceprogrammen i gränstrakterna kan behållas.
I Finland sänder redan YLE okrypterat i det digitala marknätet. Det finns dock risk för att andra public service-företag i Norden väljer att sända krypterat. Det skulle innebära att flera än 100 000 TV-tittare i Sverige som tar del av grannlands-TV i form av s.k. ”over-spill” mister denna möjlighet. Det gäller främst tittare i Skåne och Västsverige.
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
189
Det är angeläget att den tidigare nämnda överenskommelsen mellan Sverige och Finland som i dag gäller för de analoga sändningarna säkerställs också efter övergången till digitala sändningar i marknäten.
Om hela det frekvensutrymme som i dag är reserverat för TVsändningar tas i bruk för digitala marksändningar i Sverige skulle det kunna användas för att distribuera mer än 50 TV-program. Minst en frekvenskanal borde kunna användas för distribution av vardera ett program från våra fyra nordiska grannländer till alla TVhushåll i Sverige.
Många hushåll är i dag beroende av kommersiella kabel-TVföretags beslut eller har valt att göra sig beroende av satellitmottagning av TV. Endast det största av kabel-TV-företagen, Comhem, har hittills erbjudit nordisk grannlands-TV utanför gränsregionerna. Denna service erbjuds till de kunder som anskaffat en digital avkodare och då till ett pris som är tiofaldigt högre än kostnaden för upphovsrätten (enligt Copyswede).
När det gäller priset på mottagning av nordisk grannlands-TV digitalt krävs konkurrens mellan olika plattformar. Dagens faktiska monopol för distribution av nordisk grannlands-TV bör därför undanröjas genom att åtgärder vidtas för att möjliggöra sådana sändningar också i det digitala marknätet.
6.4 Sändningstillstånd i det digitala marknätet
6.4.1 Tillståndsprocessen
Det är regeringen som beslutar om vilka programföretag som skall få tillstånd att sända marksänd digital TV och vilket sändningsutrymme som får upplåtas för detta. Radio- och TV-verket utlyser tillstånden, handlägger ansökningarna och ger ett motiverat förslag till regeringen om hur sändningstillstånden skall fördelas. Innan Radio- och TV-verket lämnar sitt förslag har vi under vår mandatperiod yttrat oss över ansökningarna. Tillståndsgivningen är reglerad i förordningen(1997:894) om marksänd digital TV.
Radio- och TV-verket tillkännager på lämpligt sätt när det finns lediga tillstånd för marksända digitala TV-sändningar. De anger också vilka områden som tillstånden kommer att gälla i och om det gäller nationella eller regionala tillstånd. Radio- och TV-verket prövar de sökandes tekniska och finansiella förutsättningar. I de tre
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
190
ansökningsomgångar som hittills ägt rum har verket anlitat konsulthjälp för att bedöma företagens finansiella förutsättningar att bedriva sändningar. I bedömningen ingick att ta ställning till om den angivna finansieringen var realistisk i förhållande till kostnader för planerad programverksamhet och distributionskostnader.
Efter detta har vi yttrat oss över de inkomna ansökningarna och lämnat motiverade förslag till Radio- och TV-verket om vilka programföretag som borde få sändningstillstånd. Vårt arbete har främst varit inriktat på att granska de sökandes planerade programutbud.
Radio- och TV-verket har därefter fortsatt kontakterna med programföretagen för att samordna de sökande tekniskt när det gäller multiplexering, elektronisk programguide (EPG) och åtkomstkontroll (CA). Att företagen kan komma överens har varit ett villkor för att komma vidare i processen. Radio- och TV-verket har lämnat ansökningarna och motiverade förslag till fördelning av tillstånden till regeringen, med beaktande av våra yttranden.
Regeringen beslutar om sändningstillstånden och villkoren för dessa. Sändningarna skall inledas senast ett bestämt datum. Regeringen beslutar också om eventuella förändringar av tillstånden t.ex. i fråga om tillståndstidens längd samt sändningarnas geografiska och innehållsmässiga omfattning.
Tillståndsprocessen är både tids- och arbetskrävande med många parter inblandade. En del programföretag upplever den som krånglig eftersom de har större erfarenhet av att förhandla direkt med en sändningsoperatör på marknadsmässiga grunder. Dessutom innebär systemet för tillståndsgivningen att det är svårt att ersätta ett programföretag som av någon anledning avbryter sina sändningar. Det är också svårt att snabbt få med nya programföretag när teknikutvecklingen skulle tillåta det.
I Storbritannien och Spanien tilldelas sändningstillstånd för hela frekvenskanaler. Ansvarig myndighet godkänner och registrerar de programföretag som deltar i sändningarna. Det ställs också krav på att vissa villkor och regler skall vara uppfyllda. Tillståndsgivningen har alltså i dessa länder delegerats till en myndighet.
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
191
6.4.2 Kriterier för urval av programföretag
De urvalskriterier som enligt propositionen om digitala TVsändningar skall tillämpas för marksänd digital TV är att mer än ett programföretag skall delta i sändningarna på varje ort. Normalt bör inte ett företag ensamt kunna disponera en hel frekvenskanal. Programutbudet bör som helhet tilltala olika intressen och smakriktningar. Lokala och regionala program bör ges företräde liksom program som är förankrade i den svenska kulturkretsen. Företag som redan sänder med tillstånd av regeringen skall beredas tillfälle att medverka. Det skall eftersträvas att flera av varandra oberoende programföretag deltar i sändningarna. (prop. 1996/97:67)
De sökandes finansiella förutsättningar har vid de tre tillståndsgivningarna bedömts av en revisionsfirma, Öhrlings Pricewaterhouse Coopers AB. Förutsättningarna värderades utifrån uppgifter i respektive ansökan där programföretagen presenterade en genomarbetad affärsplan. I affärsplanerna redovisades fullständiga budgetar för de två första verksamhetsåren, där både kostnader och intäkter fanns uppskattade. Dessutom tog ansökningarna upp förutsättningarna för att finansiera sändningarna på lång sikt.
Vid den första tillståndsgivningen gjordes bedömningen att sammanlagt 31 av 57 sökande hade finansiella förutsättningar att sända digital TV. Vid den andra tillståndsgivningen bedömde man att 25 av de 38 sökande företagen hade finansiella förutsättningar. Vid den tredje tillståndsgivningen bedömdes endast de programföretag som vi i prioritetsordning rekommenderade. Av dessa hade 19 programföretag finansiella förutsättningar att sända digital TV.
Vi har i yttrandena till Radio- och TV-verket (bilaga 2, 5 och 7) eftersträvat att mer än ett programföretag skall delta i sändningsverksamheten på varje ort. En central utgångspunkt har varit strävan efter mångfald både i fråga om det samlade programutbudet och ifråga om de olika programföretagens finansiering och ägarbild. Det bedömdes också som värdefullt att såväl redan etablerade programföretag med många tittare som nybildade företag skulle finnas med i det digitala marknätet. Lokala och regionala programföretag gavs företräde liksom sådant programutbud som är förankrat i den svenska kulturkretsen. Ett TV-program definierades som en sändningstid på minst 50 timmar per vecka.
Vi har framhållit vikten av att det begränsade frekvensutrymmet används på ett så effektivt sätt som möjligt. Den principiella utgångspunkten för det allmänna bör därför vara att det tilldelade
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
192
frekvensutrymmet används så att det leder till största möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet enligt YGL 3 kap. 2 § andra stycket. Det tillgängliga frekvensutrymmet kan användas mer effektivt om sändningarna samordnas genom statistisk multiplexering.
I 9 § förordningen om marksänd digital TV anges det vad som skall framgå av Radio- och TV-verkets förslag över vilka programföretag som skall få tillstånd att sända marksänd digital TV. Där skall det framgå om:
N
den sökande har tekniska och ekonomiska förutsättningar för att bedriva sändningar,
N
den sökande kan delta i samverkan om multiplexering, åtkomstkontroll och elektronisk programguide,
N
den sökande godtar vissa villkor enligt radio-_och_TV-lagen (se nedan),
N
den sökande vill förena sändningstillståndet med villkor att sända eller producera regionala program,
N
programföretag som redan har tillstånd för analoga marksändningar kan få möjlighet till digital utsändning,
N
flera av varandra oberoende programföretag kan delta i sändningarna,
N
fler än ett programföretag kan sända program till ett visst område och om fler än ett programföretag kan disponera en frekvenskanal.
Förslaget skall dessutom ta hänsyn till i vilken utsträckning programutbudet som helhet kan förväntas att tilltala olika intressen och smakriktningar. Lokala och regionala TV-program samt sådana program som är förankrade i den svenska kulturkretsen skall ges företräde.
Av ansökan skall det alltså framgå om den sökande godtar ett antal villkor som får ställas enligt 3 kap. 1, 2 och 4 §§ radio-_och_TV-lagen (1996:844) och som avser skyldighet att:
N
sända TV-program med digital teknik,
N
sända över det eller de områden som regeringen har bestämt,
N
sända TV-program under i genomsnitt minst 50 timmar per vecka under ett kalenderår eller, om tillståndet endast avser del av dygnet, under en proportionellt kortare tid,
N
utöva sändningsrätten sakligt,
SOU 2001:90 Regler och tillstånd för de digitala sändningarna
193
N
ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen,
N
i programverksamheten respektera den enskildes privatliv,
N
sända ett mångsidigt programutbud,
N
kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det,
N
till Granskningsnämnden för radio och TV lämna uppgifter som är nödvändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de krav som gäller för programverksamheten, och
N
iaktta att ägarförhållandena och inflytandet i företaget inte får förändras mer än i begränsad omfattning.
Radio- och TV-verket har bedömt att de programföretag som vi föreslagit hade visat att de hade tekniska och ekonomiska förutsättningar att bedriva marksänd digital TV. Radio- och TV-verkets förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånd har därför i princip följt förslagen i våra yttranden vilka därmed legat till grund för regeringens beslut.
6.4.3 Tillståndsperiodens längd
Tillstånden för att sända marksänd digital TV har delats ut till programföretag vid flera tillfällen och är giltiga t.o.m. utgången av 2002. Programföretagen har alltså i denna första omgång tillstånd att sända under fyra år eller kortare tid, beroende på när tillstånden delades ut.
Regeringen föreslår i propositionen Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 (prop. 2000/01:94) att public service-företagens tillstånd att bedriva analoga sändningar skall vara fyra år, fr.o.m. 1 januari 2002 t.o.m. den 31 december 2005.
Vid fastställandet av periodens längd har olika förhållanden beaktats. Eftersom de aktuella företagen verkar på en marknad där förutsättningarna ständigt förändras ställer det höga krav på anpassningsförmåga och utvecklingsarbete inom företagen. Det innebär också att riksdag och regering med jämna mellanrum behöver ta ställning till behov av eventuella förändringar i företagens verksamhet. Mot bakgrund av att en beredningsprocess
Regler och tillstånd för de digitala sändningarna SOU 2001:90
194
inför en ny tillståndsperiod är krävande och tar tid anser regeringen att en tillståndsperiod inte skall vara alltför kort.
Den viktigaste motiveringen för en relativt lång tillståndsperiod anses vara att ge programföretagen långsiktiga planeringsförutsättningar. Det skapar stabilitet och underlättar företagens planläggning liksom deras relationer med aktörer i omvärlden.
Vad som talar mot en alltför lång tillståndsperiod anges vara de stora förändringar som kan förväntas till följd av den tekniska utvecklingen. Det gäller inte bara övergången från analog till digital sändningsteknik utan också utvecklingen av nya medieformer och hur dessa påverkar förutsättningarna på marknaden.
I Finland gäller de digitala sändningstillstånden i marknätet i 10 år. Det ger företagen som har sändningstillstånd en möjlighet att långsiktigt planera sin verksamhet. I slutet av år 2002 skall det dock göras en första utvärdering av sändningarna. Skälet är att man skall kunna erbjuda fler programföretag sändningstillstånd om det visar sig att det tillgängliga utrymmet medger det.
I Storbritannien beviljas sändningstillstånd för hela frekvenskanaler. Tillståndshavare är desamma som i det analoga nätet samt multiplexoperatören ITV Digital. Tillstånden är giltiga i 12 år. Den långa tillståndsperioden motiveras med att tillståndshavarna får möjlighet att långsiktigt utveckla plattformen.
195
7 Konsekvenser av förslagen
Kommitténs direktiv
För vårt arbete har regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare gällt. De innebär att vi skall pröva offentliga åtaganden, redovisa regionalpolitiska konsekvenser, redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
Genom kommittéförordningen (1998:1474), som trädde i kraft den 1 januari 1999, har ovan nämnda generella direktiv upphävts.
Enligt 14 § i denna förordning gäller i stället att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall en finansiering föreslås.
Vidare gäller enligt 15 § i förordningen att om förslagen i ett betänkande har betydelse för det kommunala självstyret, skall konsekvenserna anges. Samma sak gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags möjligheter, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Konsekvenser av förslagen
Kommitténs förslag om att de analoga marksändningarna kan avvecklas år 2007 innebär att kostnaderna för parallellsändningar av analoga och digitala program upphör. Den beräknade samhällsekonomiska vinsten av en avveckling redovisas i avsnitt 5.4.3. Dessutom särredovisas en relativt hög uppskattning av konsumenternas
Konsekvenser av förslagen SOU 2001:90
196
kostnader till följd av en avveckling där vinsterna för de konsumenter som före avvecklingen skaffat möjlighet till digital mottagning inte har beräknats. Sammantaget innebär en avveckling år 2007 stora samhällekonomiska vinster.
Förslaget om att frekvenskanalen där public service är placerad skall byggas ut till full befolkningstäckning, dvs. 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen, innebär vissa investeringskostnader. Teracom har angett att den totala investeringskostnaden för att bygga ut en frekvenskanal till full befolkningstäckning uppgår till omkring 600 miljoner kronor. Utbyggnaden möjliggör en avveckling av de analoga sändningarna av public service-företagens program i hela landet.
SVT och UR bedöms för närvarande betala årliga distributionsavgifter för de analoga sändningarna på 450 miljoner kronor (inkl. moms). När de analoga sändningarna avvecklas befrias företagen från dessa kostnader. En avveckling år 2007 ger en sammanlagd besparing för public service-företagen på över fyra miljarder kronor med en använd diskonteringsränta på fyra procent och med en beräkning som sträcker sig t.o.m. år 2020. Det innebär en total vinst som vida överstiger investeringskostnaderna för de digitala sändningarna.
I förslaget om avveckling av de analoga marksändningarna föreslår vi att en beredning får i uppdrag att utforma information och främja övergången till digital teknik. Beredningen skall enligt förslaget redovisa sitt uppdrag senast 2005. Förslaget innebär vissa kostnader men dessa bedöms vara små i förhållande till de samhällsekonomiska vinster som en avveckling av de analoga marksändningarna innebär.
Kommitténs förslag i övrigt innebär inga stora offentliga åtaganden. Förslaget om att tilldela en myndighet uppdraget att administrera, kontrollera och besluta om tillståndsgivningen för marksänd digital TV innebär sannolikt inte några ökade kostnader. En myndighet, Radio- och TV-verket, har redan i nuvarande system ett betydande administrativt och förberedande ansvar för regeringens tillståndsgivning.
Vi har i betänkandet redovisat fördelarna med marksänd digital TV i fråga om regionala TV-sändningar. Med utgångspunkt från detta är vår bedömning att förslaget om att avveckla de analoga marksändningarna till förmån för digitala sändningar leder till ökade förutsättningar för regionala TV-sändningar. Det innebär ökad tillgänglighet till regionala nyheter, sport och politiska möten
SOU 2001:90 Konsekvenser av förslagen
197
till gagn för samverkan och demokrati på regional nivå. Etablerandet av fler regionala programföretag kan också antas leda till fler arbetstillfällen för journalister, tekniker och andra i de aktuella regionerna.
Dessutom ger regionala programföretag en möjlighet för lokala och regionala näringsidkare att använda TV-mediet för marknadsföring. Det bör öka möjligheten för dessa, ofta mindre företag att nå ut till nya kundgrupper.
Med den digitala tekniken kan man sända fler TV-program och andra tjänster på ett givet frekvensutrymme. Det ger ökat utrymme för TV-program som riktar sig till särskilda grupper, t.ex. program för olika invandrargrupper på respektive hemspråk. En sådan utveckling gör det möjligt att nå ut med samhällsinformation på olika språk som ger invandrare som kommer till Sverige större möjligheter att bli fullt delaktiga i samhället.
Förslagen är enligt vår mening jämställdhetspolitiskt neutrala. Förslagen bedöms inte heller medföra några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
199
Reservationer
Reservation av Johan Jakobsson (fp)
Den nya tekniken ger fantastiska möjligheter för massmedierna. Mångfalden kan öka. Tillfällen till konstnärliga uttryck kan bli fler. Demokratins arenor för debatt och upplysning kan bli fler och mer dynamiska. Informationstekniken har drastiskt höjt massmediernas tillgänglighet och sänkt distributionskostnaderna. Aldrig tidigare i mänsklighetens historia har ett så rikt utbud av journalistik och underhållning funnits nåbart för så många mediekonsumenter. Aldrig tidigare har det varit så billigt för skapare av medieinnehåll att nå ut till många människor.
Det är inte längre distributionstekniken som avgör hur stor mångfald som kan komma de svenska mediekonsumenterna till del. Större betydelse har i stället det svenska språkområdets litenhet. Det är svårare att få ekonomin att gå ihop för medieproduktion på svenska som normalt har en maximal publik på fyra och en halv miljon hushåll än för engelskspråkig som kan nå miljarder människor i hela världen. Det är därför public service måste ges rejäla resurser och inriktas på att stödja svenska produktioner av hög kvalitet. I dag är allt för mycket av public service-företagens intresse inriktat på teknik och bred underhållning.
Yttrandefrihet och oberoende massmedier är grundläggande för den svenska demokratin. Tryckfrihetsförordningen ger konstitutionellt skydd till flera traditionella medieformer. Tyvärr har audiovisuella medier, radio och TV, inte åtnjutit samma höga grad av frihet och skydd mot inblandning. Den nya tekniken ger tillfälle att förstärka mediernas oberoende från den statsmakt de har i uppgift att granska.
Det är mot denna bakgrund som folkpartiet under många år har verkat för att lediga TV-frekvenser skall ställas till marknadens förfogande. Syftet är att vidga yttrandefriheten och öka mångfalden
Reservationer SOU 2001:90
200
för konsumenterna. Genom mera tidsenliga regelverk skulle mediernas oberoende också stärkas.
Kommittémajoriteten ansvarig för marknätets misslyckande
Introduktionen av marksänd digital TV är hittills ett misslyckande. Få hushåll har skaffat avkodare. De ursprungliga prognoserna från Kulturdepartementets bolag Teracom sa att 100 000 hushåll skulle ha skaffat avkodare den 1 januari 2000. Inte ens i dag, snart två år efter detta datum, har den nivån uppnåtts. Bara 85 000 avkodare har levererats. Flera sändningsutrymmen är ännu outnyttjade. Samtidigt stiger kostnaderna för de inblandade statliga företagen, främst Teracom och Boxer.
Denna situation har inte uppstått av en slump. Den är inte heller en följd av normala trögheter vid ett teknikskifte. Orsaken är de politiska beslut som fattats av Digital-TV-kommittén och regeringen. Digital-TV-kommitténs majoritet bär ett tungt ansvar för marknätets misslyckande.
Jag har kritiserat och reserverat mig mot Digital-TV-kommitténs tidigare beslut om att på godtyckliga grunder välja ut de företag som givits koncessioner. Dessa ställningstaganden av majoriteten har dels inneburit en snedvridning av konkurrensen mellan programföretagen. Dels att massmediernas rättssäkerhet och möjlighet att värja sig mot politiska påtryckningar har minskat. Programföretagens framgång i det system som kommittémajoriteten har förordat beror mer på skicklighet inför statliga utredningar och i den politiska maktens korridorer än på förmågan att göra program som har kvalitet och tilltalar publiken.
De tre ansökningsomgångarnas politiska skönhetstävlingar kvalificerade TV-kanaler av två kategorier. Dels sådana som har visat sig ointresserade av att utnyttja denna distributionsform. Dels sådana som inte har lyckats locka användare till marknätet i förväntad omfattning.
Nu drar kommittémajoriteten vissa slutsatser av tidigare missgrepp. Förslag förs fram om att det ska delegeras till en myndighet och till en extern multiplexoperatör att besluta om vilka programföretag som skall få sända i det digitala marknätet. Den nyvunna probleminsikten är bra. Tyvärr är dock förslagen till lösningar otillräckliga. Statsmakternas oförmåga att välja innehåll som kan locka
SOU 2001:90 Reservationer
201
abonnenter till marknätet förändras inte av att en statlig myndighet tar över ansvaret från regeringen.
I stället borde distributionen av digital TV och andra medieformer avregleras. Det offentliga bör avveckla ägandet. Kabel-TVverksamheten i Telia bör helprivatiseras liksom hela detta börsbolag i övrigt. Distributionstekniken för analoga och digitala marksändningar som ägs och drivs av Teracom bör privatiseras. Statens ägande i bredbandsföretag bör avvecklas. Även frekvensutrymmet för radio- och TV-sändningar bör avregleras. Ett statligt frekvensregister bör införas där ägandet av frekvensutrymme formaliseras på motsvarande sätt som ägandet av fastigheter formaliseras i ett fastighetsregister.
Post- och telestyrelsen gör bedömningen att det kommer att råda frekvensbrist i framtiden. Därför är det angeläget att utrymmet fördelas på ett bättre sätt än efter de nuvarande kommandoekonomiska principerna. Radiofrekvenserna bör auktioneras ut och de skall vara möjligt att sälja vidare. För att ge förutsättningar för en effektiv användning av resurserna skall det vara upp till ägaren av ett frekvensutrymme att avgöra vad distributionskapaciteten skall användas till. Någon reglering av om utrymmet används till ljud, bild eller textöverföring mellan enskilda eller till många behövs inte.
Med ett sådant regelverk skulle marknätet för digital TV slippa att överföringskapacitet viks för programföretag som inte vill sända. Priset som sätts på distributionen skulle också fungera så att de programkanaler sållas fram som har störst förutsättning att väcka intresse bland konsumenterna.
Teknikneutral lagstiftning
I dag kan man lyssna på radio via datorn och ta emot e-post på telefonen. Det blir allt mer absurt att olika tekniker har olika regler. Digital-TV-kommitténs majoritet nöjer sig med att konstatera att det pågår översyn av de regelverk som berörs av konvergerande tekniker. De omoderna lagarna hämmar utvecklingen av massmedierna – inte minst på digital-TV-området. Därför borde Digital-TV-kommittén har förordat en teknikneutral lagstiftning.
Ett och samma medieföretag använder sig ofta av flera olika distributionsformer. Från att ha varit enmedieföretag går de flesta aktörer i branschen mot att vara multimedieföretag. Aftonbladet,
Reservationer SOU 2001:90
202
för att ta ett exempel, ger ut en papperstidning, är engagerat i TVkanaler, distribuerar textnyheter via mobiltelenäten och har en webbupplaga där det också sänds radio. Kanal 5, ett annat exempel, sänder TV via satellit och via det digitala marknätet.
Reklamreglerna i marknätet är mer restriktiva än de som gäller för satellitdistribution. I de sändningstillstånd för marknätet som regeringen meddelar sker en regleringen av vilket redaktionellt innehåll som skall förekomma. Sådana regler slipper programkanaler som distribueras med annan teknik, t.ex. satellit, kabel eller Internet. De korta tillståndsperioderna i det digitala marknätet är också en konkurrensnackdel.
Dessa exempel belyser att det digitala marknätet missgynnas av regelverken. Medieföretagen kan välja andra distributionsformer och blir mindre intresserade av det digitala marknätet på grund av sådana nackdelar.
Den minsta gemensamma nämnaren för de olika lagar som berör överföring av audiovisuella tjänster är telelagen. Denna lagstiftning har samma förhållningssätt till vad som skickas mellan två datorer som till vad som sägs mellan två människor i ett telefonsamtal. Innehållet regleras inte. En ny samlad teknikneutral lagstiftning för IT-området bör ha telelagen som utgångspunkt. Innehållet bör inte regleras, annat än med de lagar som gäller för samhället i övrigt – t.ex. lagen om hets mot folkgrupp.
Även om tillståndsperioderna för det digitala marknätet förlängs till tio år som kommittémajoriteten förordar innebär det en konkurrensnackdel jämfört med de distributionsformer där det råder etableringsfrihet.
Avveckling av analoga TV-sändningar 2007?
Digital-TV-kommittens majoritet förordar att statsmakterna skall fatta beslut om avveckling av de analoga TV-sändningarna. Bedömningen är att det kan ske 2007.
Jag menar att ett sådant kommandoekonomiskt beslut är olämpligt.
Det är bättre att decentralisera beslutet och låta tittare och TVföretag avgöra. Ibland görs det jämförelser mellan introduktionen av marksänd digital TV och andra teknikskiften. De som försvarar regeringens agerande i digital TV-frågan gör ofta sådana paralleller för att peka på att det inte är ovanligt med en viss tröghet i början.
SOU 2001:90 Reservationer
203
Det förtjänar därför att påpekas att många sådana teknikskiften skett utan att statsmakterna varit inblandade. Det fattades aldrig något statligt beslut om digitalisering av musikindustrin, om övergången till CD-spelare. Det har heller inte krävts några regeringsbeslut för övergången från videoindustrins VHS-band till DVD-skivor. Med den avreglering som folkpartiet föreslår blir det upp till konsumenter och producenter i varje region att avgöra om tekniken skall bytas.
Ytterligare utbyggnad?
Digital-TV-kommitténs majoritet vill ha en utbyggnad av det digitala marknätet så att det når 99,8 procent av alla hushåll. Förslaget är ofinansierat och samhällsekonomiskt ineffektivt. Enligt Teracom skulle det kosta 300 miljoner kronor att öka räckvidden från 98 procent till 99,8 för bara en av alla de frekvenskanaler som nu planeras. Därtill kommer ökade driftskostnader på flera miljoner kronor per år.
Det är förvisso bra om så många hushåll som möjligt har tillgång till ett så stort medieutbud som möjligt, men det är irrationellt att binda sig vid en viss teknik. I glesbygd är det billigare med andra distributionsformer som satellit och i framtiden utnyttjande av befintlig infrastruktur som el- och telenäten.
Enligt Teracom är bolaget på grund av digital-TV-utbyggnaden i behov av nytt kapital. Om kommittémajoritetens förslag om ännu mer omfattande utbyggnad vinner gehör blir den ekonomiska situationen för kulturdepartementets bolag än mer akut. Teracoms förslag om aktieägartillskott från staten måste avvisas. Det finns i sammanhanget anledning att erinra om ställningstagandet i propositionen om digitala TV-sändningar (1996/97:67) att ”sändningsverksamheten skall i sin helhet bekostas av de medverkande företagen och således inte finansieras med statsbudgetmedel.”
Straffskatt på äldre TV-mottagare?
Digital-TV-kommitténs majoritet argumenterar för att de som inte skaffar en digital-TV-mottagare skall få betala en 268 kronor högre TV-avgift. Folkpartiet menar att TV-avgiften är en otidsenlig skattekonstruktion och bör avskaffas. Ett rejält stöd till public
Reservationer SOU 2001:90
204
service-produktion bör i stället finansieras genom oberoende stiftelser.
Att låta TV-avgiften vara högre för människor som av en eller annan anledning väljer att inte skaffa den nya tekniken är stötande. I många fall lär det handla om äldre människor som är helt ointresserade av nya digital-TV-funktioner. Varför skall dessa människor som inte bett om något teknikskifte straffas med högre skatt?
SOU 2001:90 Reservationer
205
Reservation av Ola Karlsson (m)
Undertecknad Ola Karlsson reserverar mig mot Digital-TVkommitténs slutbetänkande.
Historien om digital TV i marknätet är en tydlig illustration över (s) problem att hantera ett allt öppnare samhälle. Det är också berättelsen om ett statsråds, Marita Ulvskog, alltmer tragikomiska kamp mot medborgarnas rätt att välja, och att själva bestämma över sin TV.
Över en miljard kronor har plöjts ner. Boxar subventioneras med hundratals miljoner kronor av statliga bolag, som dessutom har subventionerat Stenbecks programföretag. Utbudet är mindre, den tekniska kapaciteten är sämre och frekvensutrymme som skulle kunna användas till mobila datatjänster tas i anspråk.
Fria media som kan verka oberoende av statlig styrning är av avgörande betydelse för ett fritt och öppet samhälle. Ett urval av programföretag som baseras på en politisk skönhetstävling ger inte ett sådant oberoende. Sändningstillstånd som förenas med krav på att hålla sig till en i förväg lämnad programförklaring och med krav på att ägarförhållanden och inflytande inte förändras, ger inte heller, det oberoende från statsmakten som är nödvändigt. Det är också diskutabelt ur grundlagssynpunkt. Kommittén borde därför verkat för ett teknikval och en urvalsprocess som utesluter den politiska styrningen och godtycket.
Urvalsprocessen har som väntat visat sig bli en politisk skönhetstävling. Det politiskt korrekta väljs på godtyckliga grunder. Politikerstyrning av media borde i stället ersättas med en fri tävlan mellan olika program och olika teknik. Det skulle gynna tittarna, förbättra TV-utbudet och gagna teknikutvecklingen.
Genom kraftiga statliga satsningar stöttas marknätet framför satellit och kabel som distributionsform för digital TV. Marknätet är den teknik som medger lägst antal TV-program. Det är den teknik som har dåliga möjligheter till interaktivitet, dvs. kommunikation i båda riktningarna. Det är den teknik som medger lägst antal tilläggstjänster och den teknik som har sämst möjligheter till individuella val. Men det är den enda teknik som medger en stark politisk styrning vilket verkar vara det enda och bärande argumentet för valet av marknätet för de digitala sändningarna. Valet av marknätet bygger därför på fel grund. Risken är uppenbar att marknätet leder in i en teknisk återvändsgränd där stora belopp investeras i en teknik som inte ger största möjliga mångfald och
Reservationer SOU 2001:90
206
yttrandefrihet. Risken med detta teknikval är att vi halkar efter i informationssamhället, att vi inte får de jobb, de företag och den konkurrenskraft som vi annars skulle kunna få. Det finns därför inga godtagbara skäl för staten att välja marknätet framför andra distributionsformer.
Grunden för att yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, tillåter politisk reglering är bristen på radiofrekvenser. Med digital teknik via satellit och kabel finns det ett tekniskt utrymme för hundratals nya TV-program och tjänster. Det öppnar för samma villkor som gäller tidningsbranschen. Då det blir viktigare att övertyga tittaren och lyssnaren om värdet av programmen än att övertyga politiker och byråkrater. Då bortfaller behovet av politisk styrning. Den utvecklingen är bra, och den bör bejakas.
Digital TV i marknätet kan med god marginal klassas som 1990talets största kultur- och mediepolitiska fiasko. Projektet har kantats av förseningar och fördyringar. När man började sända fanns inga som kunde titta eftersom inga mottagningsboxar fanns tillgängliga. Ett halvår efter den kommersiella starten den 1 april (!) 1999 hade bara 500 köpt den nödvändiga boxen. Sveriges Television (SVT) blev tvungna att dra i bromsen för den ambitiösa satsningen på regionala sändningar eftersom det bara fanns fem boxar ute i hela Sundsvalls/Östersundsområdet. Programmet som gjordes av tio medarbetare kunde alltså bara ses av fem hushåll. I oktober 2001 finns bara ca 85 000 markboxar ute och de optimistiska prognoser som redovisas i betänkandet pekar på en linjär ökning om ca 50 000 per år vilket skulle innebära att den primära målgruppen nås om ca 25 år. Trots mycket omfattande reklam- och subventionskampanjer är det en mycket långsam ökningstakt hittills.
Frågan om det digitala marknätet handlar därför inte bara om bortkastade miljarder och försök till politisk kontroll över TV. Det handlar även om att möjligheterna att bygga ut andra mobila tjänster försvåras. Frekvensutrymmet i etern är begränsat och det skall räcka till TV, radio, personradiotrafik, mobilteletjänster och radiobaserat bredband. Det gör det angeläget och nödvändigt att utnyttja frekvenserna effektivt och till rätt saker. Digital TV och DAB-radio i marknätet riskerar att låsa upp breda frekvensområden som annars kan användas till mobila Internettjänster. Det riskerar att skada IT-utvecklingen i Sverige.
SOU 2001:90 Reservationer
207
Det finns ett antal frågeställningar som staten har att ta ställning till som på olika sätt berör frågan om digitalisering av marknätet.
Vilka användningar skall frekvensutrymme reserveras för och i vilken omfattning?
Finns det anledning för staten att frångå neutralitet mellan olika tekniker?
Hur skall SVT kunna reducera kostnaderna för sin distribution? Finns det anledning för staten att särskilt subventionera viss distribution?
Vilken roll skall statliga bolag spela?
Jag anser att kommittén nogsamt undvikit de flesta av dessa frågeställningar och i stället ensidigt redovisat material som talar till förmån för marknätet medan kritiska frågor och svar undvikits.
Frekvensanvändning
Användningen av frekvensutrymme berör inte bara Radio och TV utan är också en central fråga för att säkra utrymme för framtida mobila tele- och datatjänster. Resultatet av de digitala radio- och TV-sändningarna i marknätet har lett till, förutom kraftigt ökade kostnader, att ett allt större frekvensområde används för radio och tv, medan utrymmet för framtida tjänster inom mobila tele-, Internet- och bredbandstjänster minskar kraftigt. Detta riskerar att skada Sveriges IT-utveckling.
Användningen av frekvenser blir allt viktigare för IT-utvecklingen. Mobila tele-, Internet- och bredbandstjänster kommer att öka kraftigt med åtföljande behov av frekvensutrymme. Hela frekvensbandet är inte lämpligt för mobila sändningar på grund av känslighet för störningar och de lämpliga frekvensbanden borde därför i första hand tillförsäkras för just tjänster som kräver mobilitet (rörlighet). Band 4 5, 470 862 MHz, är, enligt Post- och telestyrelsen, PTS, mycket väl lämpat för mobila teletjänster men blockeras i dag till stor del av digital TV och vissa analoga TVsändningar.
Ett av regeringens argument inför starten av digitala sändningar av TV och radio i marknätet var behovet av effektivare frekvensanvändning. Genom att använda digital teknik kan samma antal TV-program sändas på ett betydligt mindre frekvensområde. Det utrymme som används för ett analogt TV-program kan med digital
Reservationer SOU 2001:90
208
teknik rymma fyra till sex TV-program. Tanken sades vara att med en snabb övergång till digitala sändningar kunna släcka ner de analoga för att dessa frekvensutrymmen bl.a. skulle kunna användas till mobila teletjänster. Vidare skulle kostnaderna för sändningarna kunna sänkas kraftigt.
Resultatet hittills av digitaliseringen av marknätet är att frekvensanvändningen för TV har tredubblats. Samtidigt ser vi inget som tyder på ett så kraftigt konsumentintresse att det blir möjligt att släcka de analoga sändningarna. Resultatet är en kraftigt utökad frekvensanvändning och inte en minskning som utlovats. Enligt min mening borde redan före försöksperiodens slut tillräckligt frekvensutrymme säkras för mobila tele- och datatjänster innan beslut fattas om ytterligare TV-sändningar i marknätet.
Digitalisering av distributionen
De flesta bedömare är överens om att den framtida distributionen av TV kommer att ske digitalt. Det finns dock anledning att minnas utvecklingen av video. Från början fanns tre parallella system, bara ett överlevde kommersiellt.
En av myterna för att försvara marknätet som spridits från kulturdepartementet är att marknätet är nödvändigt för att nå samtliga hushåll. Detta är fel, vilket konstateras i den av Ernst & Young framtagna rapporten för digital-TV-kommittén: ”I princip hela den del av befolkningen som inte är kabel-TV-ansluten kan potentiellt ta emot televisionssändningar från satelliter, antingen direkt eller via olika former av matar-/kabelnät.” ”Det innebär att så gott som hela svenska befolkningen kan se public service-kanaler digitalt även om ett marknät inte byggs.”
En digitalisering av marknätet är alltså inte nödvändigt för att en digital distribution av TV skall komma alla till del.
När man läser kommitténs betänkande är det lätt att få uppfattningen att marknätet är det enda som kan nå samtliga hushåll. Detta är fel. Det finns ett mycket stort antal hushåll som är beroende av centralantenn och kabelnät och som bor så att sändningarnas styrka inte medger mottagning med inomhusantenn. Dessa hushåll kommer oavsett vad som händer med marknätet att vara beroende av kabelnät eller framtida bredband för att kunna se TV.
SOU 2001:90 Reservationer
209
Inför beslut i riksdagen hösten 2000 om att bygga ut marknätet var förslaget ute på remiss. Kritiken var inte varit nådig. Statskontoret och Post- och telestyrelsen var bland dem som varnade politikerna för att bygga fast sig i en teknik för TV-sändningar som kan vara överspelad inom några få år. Dessutom finns det redan nät för att sända digital TV. Man kan se det via satellitsändningar som i princip når hela landet och kan tas ner via parabol eller via kabel-TV som når hushållen i städerna.
Statskontoret pekar på att kostnaderna för att bygga ut marknätet för digital TV ytterligare motsvarar cirka 2 500 kronor per hushåll, vilket skulle räcka till att subventionera varje familj med en egen parabol för att nå de hushåll som kan vara intresserade.
När det finns väl fungerande, befintliga alternativ som har högre teknisk kapacitet, är billigare, har bättre utrymme för interaktivitet och når hela befolkningen saknas anledning att subventionera fram marknätet som hittills inte klarat grundläggande kommersiella krav. De skäl som kommittén redovisar är enligt min uppfattning inte tillräckliga.
Billigare distribution för SVT
SVT har ett starkt intresse av att sänka kostnaderna för distributionen. I dag betalar SVT ca 450 miljoner kronor per år för att nå den dryga tredjedel av hushållen som är beroende av marknätet. Resterande hushåll nås kostnadsfritt via kabelnät, eller via satellit och SVT får där betalt för distributionen.
Dagens parallella sändningar i både det analoga och det digitala nätet har lett till kraftigt ökade kostnader för SVT.
SVT:s sändningar finansieras med offentliga medel. Det innebär att de skall vara tillgängliga för alla utan villkor om särskild betalning. SVT:s program bör därför erbjudas samtliga satellitoperatörer för kostnadsfri distribution inom Sverige. En sådan lösning ökar tillgängligheten för tittarna och minskar beroendet av marknätet.
Jag anser att mycket talar för att SVT i en kostnadsbedömning bör prioritera de betydligt billigare sändningarna via satellit och kabel framför det dyrbara marknätet.
Jag vill inte utesluta framtida statliga insatser för att stimulera en övergång till digital mottagning. Sådana stimulanser måste i så fall ske teknikneutralt, dvs. lika oavsett mottagningsteknik. Staten och
Reservationer SOU 2001:90
210
SVT måste även agera konkurrensneutralt mellan olika distributörer så att inte skadlig konkurrenssnedvridning uppstår.
Kraftiga subventioner
I propositionen om digitala TV-sändningar 1996/97:67 anförde regeringen att en grundläggande förutsättning för en utbyggnad givetvis är att de digitala marksändningarna bedöms ha en ekonomisk bärkraft. Om utvärderingen visar att sändningarna inte har ekonomisk bärkraft skall programföretagens tillstånd att bedriva marksändningar inte förlängas efter den första tillståndsperiodens slut. Beträffande finansieringsformerna anförde utskottet, 1996/97KU17 ”Utskottet utgår ifrån att ett sådant eventuellt samarbete inte kommer att innebära att statliga medel används för att subventionera hushållens anskaffning av avkodare.”
Mycket tidigt stod det klart att det behövs mycket stora subventioner för att få konsumenterna att skaffa en mottagare/box. De första försöken att sälja dekodrar blev ett stort misslyckande, ett litet antal konsumenter skaffade en box. Priset, ca 5 000 kronor var alldeles för högt för att tilltala större kundgrupper. Efter ett halvår hade endast 500 boxar sålts.
För att hantera problemet startade Teracom hösten 1999 dotterbolaget Boxer som fick i uppdrag att hyra ut boxar.
Boxer har dels hyrt ut boxar till starkt subventionerade priser, dels sålt dem i olika erbjudanden. Priset i dag, oktober 2001 lär vara 1995 kronor, tidigare har samma box erbjudits för 995 kronor. Nokia-boxen har tidvis erbjudits för 95 kronor. Det innebar i praktiken att Boxer skänkte bort boxen gratis och var tvungen att skicka med ca 150 kronor till radiohandlaren för att denne skulle vara intresserad att sälja varan till kunderna.
Subventionerna är omfattande. Boxers egna uppgifter är drygt 3 000 kronor per box när konsumenten köper den Subventionerna har kommit från moderbolagen, Skandia media invest och helstatliga Teracom. Teracom har i sin tur finansierat kalaset med att dels sälja sin andel i NSAB, Nordiska satellit AB, dels via upplåning och dels via att bolaget sluppit betala den normala utdelningen till staten.
Det är uppenbart att mycket stora belopp, hundratals miljoner, använts för att subventionera hushållens mottagare. Huvuddelen av
SOU 2001:90 Reservationer
211
dessa medel är, i strid med riksdagsbeslutet, statliga, och kommer via det helstatliga bolaget Teracom.
Det är också uppenbart att subventionerna varit helt avgörande för möjligheten att få konsumenterna att efterfråga boxar för marknätet.
Släckning av analoga sändningar
Mycket talar för ett starkt ökat behov att olika tjänster i etern i framtiden. Mobil telefoni och datatrafik kommer att vara av avgörande betydelse för IT-utvecklingen i Sverige. Det talar för nödvändigheten av en effektivare frekvensanvändning än i dag. Det kommer att vara möjligt att släcka ner de analoga sändningarna först när det mycket stora flertalet skaffat digital mottagning, sannolikt då via kabel och satellit. För att nå dit krävs att den mycket stora grupp som är nöjda med ett utbud bestående av TV1, TV2 och TV4 övertygas om behovet av digital mottagning. Det är inte sannolikt att de är beredda att betala mycket för att förändra något de är nöjda med. Det kommer därför sannolikt att krävas betydligt billigare boxar än dagens för att nå denna målgrupp. Utvecklingen hittills visar inte på något sätt att det digitala marknätets aktörer lyckats nå denna målgrupp på ett kommersiellt acceptabelt sätt.
Jag anser det därför fel att i dag sätta upp ett stoppdatum för de analoga sändningarna till 2007. Tittarna skall inte tvingas in det digitala marknätet.
Samhällsekonomisk analys
I den samhällsekonomiska analys som kommittén redovisar framgår klart grundproblemet med projektet. Det förväntas att TVtittarna skall investera för att programföretagen skall få lägre kostnader
Digitaliseringen erbjuder konsumenterna inget nytt, utan är bara en annan teknik för distributionen. De som vill ha fler program har sedan lång tid kunnat välja detta via kabel eller satellit. Interaktivitet har funnits via hemdatorer.
Att få konsumenterna att investera miljardbelopp för att programbolagen skall tjäna pengar framstår inte som något kommer-
Reservationer SOU 2001:90
212
siellt stabilt projekt. I det perspektivet blir det närmast logiskt att kommittén förordar en stängning av det analoga nätet för att tvinga in tittarna i det digitala marknätet.
Friare användning av överföringskapacitet
I betänkandet föreslås att en s.k. extern aktör skall få tillstånd att förfoga över viss del av överföringskapaciteten.
Skälet till regeringens val är att marknät, till skillnad från satellit och kabel, ger utrymme för politisk styrning. Varje deltagande företag måste passera den politiska skönhetstävlingen. Det är den socialdemokratiska maktkoncentrationen över TV man värnar, inte mångfald och tittarnas intressen.
I de senaste ansökningarna för sändningstillstånd till det digitala marknätet avslöjas också vilket tänkande som finns. Det helstatliga bolaget Teracom sökte tillstånd för att kunna sända upp till tio TVprogram. Avsikten är att Teracom själva skall avgöra vilka andra program som får sända. Av en tillfällighet (?) är det Kulturdepartementet som utser styrelse i bolaget. Dagens politiska skönhetstävling skulle med den föreslagna modellen ersättas av något ännu värre. En förhandling i slutna rum, där Kulturdepartementets ombud kan ställa krav långt utöver vad som i dag är möjligt. Genom att kombinera möjligheten att reglera såväl programinnehåll som kostnaderna för utsändningarna (som Teracom sköter), skapas möjligheter till politisk styrning som skulle göra Berlusconi i Italien grön av avund. Det kan av vissa uppfattas som praktiskt och oförargligt, men blir detta verklighet ökar statens makt och styrning över TV dramatiskt. Att flytta besluten om vilka som skall få sända, till statliga bolag som styrs från regeringen, är oacceptabelt. Det är inte statens inflytande som skall stärkas. Det är mediernas oberoende och frihet som bör skyddas.
Boxers försäljning av personuppgifter
Som tidigare redovisats har helstatliga bolaget Teracom startat dotterbolaget Boxer för att hyra ut mottagare (boxar) till det digitala marknätet för TV. Eftersom tittarna inte vill betala vad boxarna kostar har Boxer infört stora subventioner för dem som köper eller hyr en box. För att finansiera verksamheten räknar
SOU 2001:90 Reservationer
213
därför Boxer med flera intäktskällor. Dels uthyrning och försäljning, dels interaktiva TV-applikationer, dels portalen boxer.tv och dels försäljning av kunduppgifter.
För att få in pengar till kalaset räknar Boxer därför med att kunna sälja information om TV-tittarna. Boxer vill dels ha reklaminslag, dels starta en portal, liknande dem som finns på Internet. Boxer kommer att registrera tittarna varje gång de besöker reklaminslagen, och även registrera vilka hemsidor tittarna besöker via portalen. Boxer kommer alltså att registrera allt det som varje tittare surfar till och tittar på via portalen. Bolaget kommer att ha tillgång till namn- och adressregister och kommer därför att kunna erbjuda hugade spekulanter följande: ”Mot betalning får ni information om vad Kalle Karlsson och Stina Svensson valt att titta på.” Bolaget kommer att kunna sälja uppgifter om de har besökt en porrsida, ett politiskt parti eller läkemedelsbolagets sida om psykofarmaka eller graviditetstest. Boxer kan erbjuda upplysningar om allt för dem som öppnar plånboken.
För att kunna titta på marksänd digital TV måste man i dag teckna ett köp eller hyresavtal med Boxer och Senda som innehåller en acceptans av bolagens allmänna villkor. Bland Boxers allmänna villkor finns bl.a. en passus om samtycke till behandling av personuppgifter mm: ”Personuppgifter som anges i detta avtal, … och sådan information som uppkommer genom att kunden nyttjar de tjänster som omfattas av detta Avtal kommer att behandlas av Boxer i ett eller flera automatiserade register. Ändamålet med behandlingen är att … samt överlåta såväl uppgifter som statistik och konsumentprofiler till tredje part för kommersiella bruk.”
Detta måste förhindras och stoppas. Jag anser det helt felaktigt att man ska vara tvungen att acceptera insamling och försäljning av personlig information för att kunna se på TV via det digitala marknätet. Ett statligt företag skall inte ägna sig åt sådant; helst inget annat företag heller. Försäljning av personuppgifter för att kunna subventionera statliga bolags försäljning av avkodare är skandal.
Fel att differentiera TV-licens
Kommittén redovisar hur TV-licensen skulle kunna differentieras för att den vägen locka in tittarna till det digitala marknätet. Resonemanget öppnar visserligen för intressanta möjligheter som att
Reservationer SOU 2001:90
214
bara de som nyttjar marknätet skulle betala för distributionen via licensen. Kabel och satellitdistributionen sker ju kostnadsfritt för SVT. En ytterligare variant är att bara de som tittar på SVT skulle betala licens, de övriga skulle med samma resonemang inte medföra några kostnader alls.
Jag anser att ett koncentrerat public serviceuppdrag skall ses som en del av det statligt finansierade kulturutbudet, komma alla till del och därför betalas via statsbudgeten. En differentiering av tv-licensen är felaktigt och innebär att man går i från grundläggande principer.
Dyrare sändningar
Marknätet är den dyraste distributionsformen av kabel, satellit och marknät. Att distribuera ett TV-program via marknätet kostar ca 40 miljoner kronor för att täcka ett område motsvarande 98 procent av hushållen. Som jämförelse kan nämnas att det skulle kosta ca 4 miljoner kronor att distribuera ett program digitalt via satellit, enligt uppgift från Canal digital.
Statliga företagen
Jag anser inte att det finns någon anledning för staten att starta och driva bolag som säljer och hyr ut boxar, driver portaler eller säljer information om kunder.
Det borde inte finnas något statligt intresse i sådan verksamhet. Det leder dessutom till osund konkurrens eftersom de statliga företagen kan verka på helt andra villkor än vanliga kommersiella företag. Det finns heller ingen anledning att riskera skattebetalarnas pengar i den här typen av projekt.
I Boxer, som i dag ägs till 70 procent av helstatliga Teracom, bör det statliga ägandet avvecklas omedelbart.
Teracom bör renodlas till att vara ett bolag som tillhandahåller utsändningar och infrastruktur. Bolaget är sannolikt mycket intressant för de företag som avser bygga och driva nya mobiltelenät. En snar privatisering, för att ge Teracom tillgång både till riskkapital och kompetent ägande, är nödvändigt för att företaget skall kunna utvecklas och möta framtiden positivt.
SOU 2001:90 Reservationer
215
De mycket stora investeringar företaget tvingats göra i det digitala marknätet och i Boxer, hindrar bolaget finansiellt vad gäller andra satsningar på infrastrukturen.
Jag anser att kommittén är ett utmärkt exempel på att det inte går att på politisk väg kommendera och administrera fram ett teknikskifte hos konsumenter. Kommittén har enligt min mening undvikit en kritisk analys av digital TV i marknätet. Kommitténs betänkande saknar därför förutsättningar att ligga till grund för fortsatta överväganden om digital TV.
Ola Karlsson Riksdagsman (m)
217
Litteraturförteckning
Advisory Committee on Public Interest Obligations of Digital
Television Broadcasters, final report, Charting the Digital broadcasting Future, USA, 1998 Abigail Thomas, Department for Culture, Media and Sport,
Regulation of broadcasting in the digital age, Storbritannien, 1999
Bipe Consulting, Digital Switchover in the Member States, Material
från arbetsseminarium, Bryssel, 24 april 2001 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, The intro-
duction of digital radio and television in Germany, Tyskland, 1998
Consumers´Association, Turn on Tune in Switched off Con-
sumer attitudes to digital TV, Storbritannien, 2001 Digital-TV-kommittén, Digital marksänd TV i andra länder, 1999 DigiTag, Proceedings of the DigiTag Seminar on Added Value
Services for DTT, Dublin, 18-19 May 2000
Ds 1998:5, Digital marksänd TV lagändringar Ds 2001:18, Ändrade regler om annonser i TV-sändningar Ernst & Young Management Consulting, Underlag för bedömning
av marksänd digital TV, konsultuppdrag åt Digital-TV-kommittén (dnr6/99)
EU-konferens under det portugisiska ordförandeskapet, arbets-
dokument, Digital Terrestrial Television (DVB-T), Lissabon, februari 2000 Europaparlamentet och europeiska rådet, Television utan gränser,
direktiv 89/552/EEG ändrat genom direktiv 97/36/EG Europaparlamentet, Betänkande, om den tredje rapporten från
kommissionen till rådet Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén om tillämpningen av direktiv 89/552/EEG- Television utan gränser, A5-0286/2001
European Broadcasting Union, The position of Digital Terrestrial
Television in selected European markets, 2000
Europeiska kommissionen, Utvecklingen av marknaden för digital
television i Europeiska Unionen, KOM (1999) 540
Litteraturförteckning SOU 2001:90
218
Europeiska kommissionen, om tillträde till och samtrafik mellan
elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM (2000) 384
Europeiska kommissionen, om behandling av personuppgifter och
skydd för privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation,
KOM (2000) 385 slutlig Europeiska kommissionen, om auktorisation för elektroniska kom-
munikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 188
Europeiska kommissionen, om samhällsomfattande tjänster och an-
vändares rättigheter, KOM (2000) 392
Europeiska kommissionen, om ett gemensamt ramverk för elektro-
nisk kommunikation och tillhörande tjänster, KOM (2000) 393
Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till rådet,
Europaparlamentet och ekonomiska och sociala kommittén om tillämpningen av direktiv 89/552/EEG, ”Television utan gränser”, KOM (2001) 9 slutlig
Europeiska kommissionen, förslag till riktlinjer för marknads-
analyser och beräkningar av betydande inflytande på marknaden utförda i enlighet med artikel 14 i förslaget till direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2001) 175
Gfk Sverige AB, Kvantitativ intressemätning Digital TV, 1999 Gfk Sverige AB, Kvantitativ intressemätning Digital TV, 2000 Hadenius S & Weibull L, Massmedier En bok om press, radio och
TV, 7 uppl. Falun: Albert Bonniers Förlag, 1999
IDATE, Development of digital TV in Europe, 2000 Independent Television Commission, Invitation to Apply for Multi-
plex Service Licences, Storbritannien, 1996
IT-kommissionen, Hearing om infrastrukturen för digitala medier,
1997 Jonsson P & Uhlin L, …och nu blir det digital-TV! - Vision och verklighet bland vanligt folk. Lund: Lunds universitet, 2000 Kommunikationsministeriet, Förhandlingar skall föras med Sverige om televisionsrogrammens sebarhet, Finland, 2001 Konstitutionsutskottets betänkande, 1996/97:KU17, Digitala TVsändningar m.m. Konstitutionsutskottets betänkande, 2000/01:KU26, Ändrade regler om koncessionsavgift på televisionens område Kulturutskottets betänkande, 2000/01:KrU8, Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 Kulturutskottets yttrande 1996/97:KrU4y, Digitala TV-sändningar
SOU 2001:90 Litteraturförteckning
219
Marking J & Nilsson M, Större än TV En bok om användare,
kanaler och annonsörer i den digitala TV-världen. Jönköping:
Media Marketing, 1999 Mediamätningar i Skandinavien AB (MMS) Årsrapport 1999, 2000 Mediamätningar i Skandinavien AB (MMS), Årsrapport 2000, 2001 Mediavision, Convergence and Digitalisation – The Swedish TV
market 2000/2001, 2000
Mediavision, Streaming Media- Beyond Internet and TV, 2000 Mediavision, The Swedish TV-market 2001/2002 Digital-TV
moving towards mass market, 2001
Ministry of Post and Telecommunication, Post and tele-
communication in Japan 1999, Japan, 2000
Ministry of Post and Telecommunication, 2000 Communications in
Japan Expanding Frontiers: IT in the 21st Century, Japan, 2000
Modern Times Group MTG AB, Uppsägning av avtal avseende ut-
sändning av digital-TV, Etapp 1, Digital-TV-kommittén (dnr 15/01)
National Economic Research Associates, Use of radio and its
impact on the Swedish economy, 1998
Nordicom, Mediebarometern 1998, 1999 Nordicom, Nordic Media Trends 2001, 2001 Nordig, Nordig II Digital Integrated Receiver Decoder Specification-
for use in cable, satellite and terrestrial networks, Version 1.0
Nordiska rådet, rekommendation nr 20/1997/nord angående utökat
TV-samarbete, 1997
Nordisk ministerråd, Public service selskapenes stillning i den digi-
tale framtid, TemaNord 1997:3
Nordisk ministerråd, Inlåsta Kulturskatter en utredning om för-
värv av rättigheten till sekundärt bruk av bl.a. Public service organisationernas arkivmaterial, TemaNord 1997:559
Nordisk ministerråd, Konvergens mellom telekommunikasjon og
kringkasting- Kultur- og mediepolitiske utfordringer, TemaNord 1997:560
Nordisk ministerråd, A study on the ”Second Phase” of Community
Information Society Policy, TemaNord 1998:504
Nordisk ministerråd, Public service broadcasting i den digitala fram-
tiden Konferensrapport, TemaNord 1998:535
NUTEK, Rapport till IT-infrastrukturutredningen, 1999 Office of Telecommunications, Consumers´use of Digital TV,
Storbritannien, 2000
Litteraturförteckning SOU 2001:90
220
Post- och telestyrelsen, Den framtida användningen av frekvens-
området 470-862 MHz, 2000
Post- och telestyrelsen, Det framtida utnyttjandet av frekvens-
utrymmet, 1999
Post- och telestyrelsen, IT-infrastrukturen i Sverige – Utbyggnad,
tillgänglighet och måluppfyllelse, 2001
Post- och telestyrelsen, Underlag till Digital-TV-kommittén, Digi-
tal-TV-kommittén (dnr 13/01) Post- och telestyrelsen, WRC-2000 Slutrapport, 2000 Proposition 1996/97:3, Kulturpolitik Proposition 1996/97:67, Digitala TV-sändningar Proposition 1997/98:184, Ändringar i radio-_och_TV-lagen
( 1996:844 ), m.m.
Proposition 1999/00:86, Ett informationssamhälle för alla Proposition 2000/01:1, Bugetpropositionen för 2001, utgifts-
område 17 Proposition 2001/02:1, Bugetpropositionen för 2002, utgifts-
område 17 Proposition 2000/01:94, Radio och TV i allmänhetens tjänst
2002 2005
The Radiocommunications Agency, The economic impact of radio,
Storbritannien, 2001 Radio- och TV-verket, Att sända digital marksänd TV, 1999 Radio- och TV-verket, Att sända program i kabel, 1999 Radio- och TV-verket, Att sända program över satellit, 1999 Radio- och TV-verket, Digitalisering och tillståndsprocess 1998 En
undersökning om digital marksänd TV, 1999
Radio- och TV-verket, En guide till digital TV, 2000 Radio- och TV-verket, Medieutveckling 1999, 1999 Radio- och TV-verket, Medieutveckling 2000, 2000 Radio- och TV-verket, Medieutveckling 2001, 2001 Radio- och TV-verket, Mediestatistik 2000, 2001 Radio- och TV-verket, Statistisk årsbok 1999, 2000 SOU 1994:34, Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar SOU 1996:25, Från massmedia till multimedia att digitalisera
svensk television
SOU 1997:60, Betal-TV inom Sveriges Television SOU 1997:68, Grannlands-TV i kabelnät SOU 1997:103, Rapport med förslag om sändningsorter SOU 1998:17, Samordning av digital marksänd TV SOU 1999:30, Yttrandefriheten och konkurrensen
SOU 2001:90 Litteraturförteckning
221
SOU 1999:55, Konvergens och förändring SOU 1999:85, Bredband för tillväxt i hela landet SOU 1999:126, Politikens medialisering SOU 1999:134, Framtidssäker IT-infrastruktur för Sverige SOU 2000:55, Radio och TV i allmänhetens tjänst ett berednings-
underlag
SOU 2000:111, IT-infrastruktur för stad och land SOU 2001:28, Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet- Utvidgat
grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet
Styrelsen för psykologiskt försvar, Digital radio och TV en sår-
barhetsstudie, 1999
Sveriges Television, Lusserapporten 1999, 1999 Sveriges Television, Public service-uppföljning 1999, 2000 Sveriges Television, Strategi 2002-2005, 2001 Sveriges Television, SVT i det nya medierummet Viktiga framtids-
frågor för public service, 2000
Sveriges tekniska attachéer, utlandsrapport, Video på Internet
tekniken, aktörerna och affärsmodellerna, 1998
Teknologi-Rådet, Fremtidens tv og radio, Köpenhamn, Höring den
1 feb 2000 for folketingets kulturudvalg og forskningsutvalg Teracom, Fortsatt utbyggnad av de digitala mark-TV-näten, Digital-
TV-kommittén (dnr 4/00) Teracom. Behov av förberedelse för ytterligare två digitala mark-TV-
nät, Digital-TV- kommittén (dnr 4/01)
World Radiocommunication Conference 2000, The main results
Additional spectrum for IMT-2000 third generation mobile systems, Istanbul, 2000
Öhrlings Pricewaterhouse Coopers, Kartläggning av tele- och IT-
infrastruktur, 1999
Artiklar, pressmeddelanden
Computer Sweden, elektroniskt nyhetsbrev, Digital-TV går om
PC-baserat Internet 2005, 2001-04-04
Digitalforum, Digital fakta nr 5, 2000 Message Plus Media, Kunskapslucka bromsar Digital-TV utveck-
lingen, Pressmeddelande 2000-09-18
Vipåtv, Omvärldsanalys, nr 20, 8 juni 2001 Vipåtv, Omvärldsanalys, nr 24, 17 augusti 2001
Bilaga 1
223
Kommittédirektiv
Utvärdering av marksänd digital TV, m.m. Dir. 1997:134
Beslut vid regeringssammanträde den 13 november 1997.
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen. Kommittén skall också medverka vid urvalet av programföretag för de digitala TV-sändningarna genom att yttra sig till Radio- och TV-verket över tillståndsansökningar.
Kommittén skall följa verksamheten med digital marksänd TV och fortlöpande rapportera sina iakttagelser till regeringen. Vid behov skall kommittén ta initiativ till förslag till förändringar av t.ex. de regler som gäller för verksamheten.
Kommittén skall lägga fram minst två utvärderingsrapporter. Den första rapporten skall läggas fram senast när sändningarna har pågått under ca ett år. Kommitténs slutrapport skall senast läggas fram i god tid före utgången av den första tillståndsperioden, såvitt nu kan bedömas före utgången av oktober 2001.
Bakgrund
Riksdagens beslut om digitala TV-sändningar (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178) innebär att digital marksänd TV skall införas i flera steg med möjlighet för staten att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skall fortsätta. I en första etapp skall sändningar inledas på ett begränsat antal orter i Sverige. Kärnan i sändningsverksamheten skall vara digitala marksändningar av TV, men även andra tjänster än traditionella TVprogram skall kunna förekomma. Sändningsverksamheten skall i
Bilaga 1 SOU 2001:90
224
sin helhet bekostas av medverkande företag och således inte finansieras med statsbudgetmedel. När det finns tillräckliga erfarenheter skall regeringen ta ställning till sändningarna och den fortsatta utbyggnaden. En grundläggande förutsättning för en utbyggnad är att de digitala marksändningarna bedöms ha ekonomisk bärkraft. En kommitté skall följa verksamheten och fortlöpande rapportera till regeringen. Kommittén skall också medverka vid urvalet av de företag som skall delta i sändningarna.
I propositionen om digitala TV-sändningar uttalas att målen för statens nuvarande politik inom massmedieområdet, att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald, bör vara vägledande även inför den tekniska utveckling som nu pågår. Digital distribution kan ske genom många olika distributionsvägar, t.ex. satelliter, kabel-TV-nät, telenät eller marksändarnät. I framtiden kommer olika distributionsformer att existera sida vid sida. Statens åtgärder bör vara inriktade på att främja denna utveckling, samtidigt som staten ser till att grundläggande mediepolitiska krav kan upprätthållas. Introduktionen av digital-TV får inte innebära att publikens valfrihet inskränks.
En särskild utredare har till uppgift att förbereda sändningarna (Utredningen om digital-TV, Ku 1997:01). Enligt direktiven (dir. 1997:19) skall utredningen lägga fram förslag om sändningsorter, utarbeta former för samarbete samt bedöma om Sveriges Television bör få möjlighet att finansiera vissa sändningar med avgifter. Utredningen har hittills lagt fram två förslag, dels delbetänkandet (SOU 1997:60) Betal-TV inom Sveriges Television, dels rapporten (SOU 1997:103) Rapport med förslag till sändningsorter.
Regeringen har denna dag beslutat en förordning om marksänd digital TV, som innehåller föreskrifter som skall tillämpas vid annonsering och handläggning av ansökningar om tillstånd för digitala TV-sändningar. Tillstånd för digitala TV-sändningar meddelas av regeringen. Regeringen har också denna dag beslutat att sändningar av digital TV skall få inledas i följande områden: Stockholm med Mälardalen och Uppsala, norra Östergötland, södra och nordöstra Skåne, Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd. I beslutet anges att regeringen för närvarande bedömer att sändningarna skall ha inletts senast den 1 januari 1999 samt att regeringen har för avsikt att fastställa tillståndstiden så att tillståndshavarna har möjlighet att sända i fyra år efter den tidpunkt då sändningarna senast skall ha inletts.
Bilaga 1
225
Urvalet av programföretag
Enligt förordningen skall ansökningar om tillstånd ges in till Radio- och TV-verket. Verket skall översända ansökningarna till kommittén för yttrande. Därefter skall Radio- och TV-verket överlämna ansökningarna till regeringen för prövning med ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden.
Sökande skall i ansökan ange sina tekniska och finansiella förutsättningar att bedriva sändningar samt redovisa sina planer på att ingå överenskommelser med övriga sökande om samverkan i olika tekniska frågor.
De urvalskriterier som enligt propositionen om digitala TVsändningar skall tillämpas är att mer än ett programföretag deltar i sändningsverksamheten på varje ort. Normalt bör inte ett företag ensamt kunna disponera en hel s.k. multiplex. Programutbudet som helhet bör tilltala olika intressen och smakriktningar. Lokala och regionala program bör ges företräde, liksom program som är förankrade i den svenska kulturkretsen. Det skall eftersträvas att flera av varandra oberoende programföretag deltar. Programföretag som redan sänder med tillstånd av regeringen skall beredas tillfälle att medverka.
Utvärderingen
Utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television till allmänheten har föreslagit att staten skall fatta ett principbeslut om att bygga ut ett rikstäckande nät av digitala marksändningar i Sverige. Detta framgår av betänkandet Från massmedia till multimedia (SOU 1996:25). Utredningen ansåg också att de nuvarande analoga sändningarna bör läggas ner inom en tioårsperiod. Regeringen ansåg i sin proposition Digitala TV-sändningar emellertid att det inte fanns tillräckligt underlag för att redan nu fatta ett så långtgående beslut. I stället uttalade regeringen att en eventuell övergång till ny teknik för marksänd TV skall ske i flera steg, med möjlighet för statsmakterna att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skall fortsätta.
Enligt vad som anförs i propositionen är det angeläget att erfarenheterna från den praktiska verksamheten fortlöpande tas till vara så att staten kan fatta nödvändiga beslut utan onödigt dröjs-
Bilaga 1 SOU 2001:90
226
mål. Parallellt med sändningsverksamheten skall det därför göras en utvärdering av tekniska, ekonomiska, juridiska och andra frågor.
Den tekniska utvecklingen av digitala medier sker snabbt. Det är ännu för tidigt att dra slutsatser om vilken teknik som kommer att dominera i framtiden. Sverige är även starkt beroende av den internationella utvecklingen. Det är därför viktigt att en bedömning av alternativa distributionsformer vägs in i utvärderingen av de digitala marksändningarna.
När det finns tillräckliga erfarenheter kan regeringen och riksdagen ta ställning till sändningarna och den fortsatta utbyggnaden. En grundläggande förutsättning för en eventuell utbyggnad är att de digitala marksändningarna bedöms ha ekonomisk bärkraft. Härvid skall utgångspunkten vara att en eventuell fortsatt utbyggnad skall finansieras av medverkande företag och utan statliga bidrag eller subventioner. Om utvärderingen visar att sändningarna inte har ekonomisk bärkraft kommer programföretagens tillstånd att bedriva digitala marksändningar inte att förlängas efter den första tillståndsperiodens slut.
Uppdraget
En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen. Kommittén skall också medverka vid urvalet av programföretag för de digitala TV-sändningarna.
Kommittén skall följa verksamheten med digital marksänd TV och fortlöpande rapportera sina iakttagelser till regeringen. Vid behov skall kommittén ta initiativ till förslag till förändringar av t.ex. de regler som gäller för verksamheten. En fråga som särskilt skall studeras är hur tillståndsförfarandet och samarbetet mellan programföretagen fungerar.
Kommittén skall lägga fram minst två utvärderingsrapporter där det skall ingå en ekonomisk analys av sändningsverksamheten. Analysen skall bl.a. omfatta sändningskostnaderna och programföretagens och konsumenternas intresse och betalningsvilja. Den skall också innefatta en bedömning av nya tjänster och alternativa distributionsformer.
Kommittén skall medverka vid urvalet av de företag som skall delta i sändningarna genom att yttra sig till Radio- och TV-verket över tillståndsansökningarna.
Bilaga 1
227
Arbetsformer
Den första rapporten skall läggas fram senast när sändningarna har pågått under ca ett år. Kommitténs slutrapport skall senast läggas fram i god tid före utgången av den första tillståndsperioden, såvitt nu kan bedömas före utgången av oktober 2001.
Kommittén skall samråda med IT-kommissionen (SB1995:01) och Konvergensutredningen (Ku 1997:05). För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:24) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
(Kulturdepartementet)
Bilaga 2
229
1998-05-06 Dnr 6/98
Digital-TV-kommittén
(Ku 1997:06)
Radio- och TV-verket
Box 123 136 22 HANINGE
Yttrande över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV
Bakgrund
Regeringen beslutade den 13 november 1997, med utgångspunkt i riksdagens beslut om digital marksänd TV (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178), att sändningar av digital marksänd TV får inledas i fem områden i landet. Dessa områden är Stockholm med Mälardalen och Uppsala, Norra Östergötland, Södra och nordöstra Skåne, Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd. Regeringen beslutade samma dag en förordning (1997:894) om marksänd digital TV. Förordningen innehåller föreskrifter som skall tillämpas vid annonsering om möjligheter att få tillstånd för digitala TV-sändningar och handläggning av ansökningar om tillstånd. Regeringen beslutade vidare att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 1997:134) med uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen av dessa sändningar. Kommittén (Ku 1997:06), som antagit namnet Digital-TV-kommittén, skall följa verksamheten med digital marksänd TV och fortlöpande rapportera sina iakttagelser till regeringen. Kommittén skall också medverka vid urvalet av de företag som skall delta i sändningarna genom att yttra sig till Radio- och TV-verket över tillstånds-
Bilaga 2 SOU 2001:90
230
ansökningarna. Radio- och TV-verket skall därefter överlämna ansökningarna till regeringen med ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden. Regeringen beslutar därefter om hur tillstånden skall fördelas.
Radio- och TV-verket beslutade den 24 mars 1998 att med stöd av förordningen om marksänd digital TV inhämta yttrande från Digital-TV-kommittén över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV. Vid ansökningstidens utgång den 2 februari 1998 hade 57 ansökningar kommit in till Radio- och TV-verket. På uppdrag av Radio- och TV-verket har revisionsbyrån Öhrlings Coopers & Lybrand AB granskat de sökandes finansiella förutsättningar. De sökande som inte bedömdes ha finansiella förutsättningar vid Radio- och TV-verkets beslut den 24 mars har beretts tillfälle att komplettera sin ansökan till Radio- och TV-verket senast den 6 april 1998.
Samtliga ansökningar inkl. kompletteringar samt Öhrlings Coopers & Lybrand AB:s rapport om de sökandes finansiella förutsättningar har överlämnats till kommittén från Radio- och TVverket. Kommittén har träffat samtliga sökande som revisorerna bedömt har finansiella förutsättningar för att bedriva marksänd digital TV på det sätt som redovisats i respektive ansökan. De sökandes presentationer för kommittén har ägt rum den 14, 15 och 22 april (se bilaga 1).
Enligt EG:s reviderade TV-direktiv skall programföretag som är etablerade i en medlemsstat följa reglerna i den medlemsstaten. Kommittén noterar att den promemoria om genomförande av EG:s TV-direktiv (Ds 1998:21), som nyligen har varit på remiss, innehåller förslag om att den som sänder TV-program efter tillstånd av regeringen skall vara etablerad i Sverige. Syftet med förslaget är att säkerställa att den som sänder marksänd TV skall stå under svensk jurisdiktion och därmed vara skyldig att följa svensk lagstiftning. Kommittén välkomnar förslaget. Det är angeläget att alla företag som får möjlighet att använda det digitala marknätet kommer att lyda under svenska bestämmelser. I huvudsak kommer radio-_och_TV-lagen (1996:844) att tillämpas på TV-sändningarna i det digitala marknätet. Vid förmedling av vissa tjänster kan dock även telelagen (1993:597) komma att vara tillämplig. De svenska bestämmelserna enligt radio-_och_TV-lagen innebär bl.a. att programföretagen blir skyldiga att låta programverksamheten präglas av principen om alla människors lika värde, t.ex. när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män, och att avstå från att sända reklam som särskilt syftar
Bilaga 2
231
till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år. Kommitténs utgångspunkt att skapa bredd och mångfald i programutbudet innebär sannolikt också att jämställdheten gynnas. Kommittén noterar också att den digitala tekniken ökar TV-företagens möjligheter att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade.
Kommittén välkomnar den överenskommelse som enligt uppgift har träffats mellan nordiska TV-företag, teleföretag och sändaroperatörer om en gemensam teknisk specifikation för digitalavkodare.
Kommitténs bedömning
Den principiella utgångspunkten för det allmännas handlande är att radiofrekvenserna bör tas i anspråk på ett sätt som leder till största möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (se Yttrandefrihetsgrundlagen 3 kap 2 § andra stycket). Ett viktigt led i detta är att främja mångfalden i TV-utbudet. De inkomna ansökningarna visar att intresset är mycket stort för digital marksänd TV. De sökande redovisar planer på ett varierat programinnehåll där den nya teknikens möjligheter tas till vara. Det begränsade sändningsutrymmet gör att inte samtliga sökande med finansiella förutsättningar kan beredas utrymme i enlighet med sina önskemål. Detta aktualiserar frågan om att snarast möjligt få fram fler frekvenser som kan användas för digital marksänd TV. Regeringen uppdrog den 28 mars 1996 åt Post- och telestyrelsen att i första hand koordinera frekvenser för fyra digitala sändarnät för TV. Styrelsen skall även bedöma förutsättningarna för koordinering av ytterligare två digitala sändarnät. Kommittén avser att i en skrivelse till regeringen ta upp frågan om att ytterligare frekvensutrymme, utöver de nuvarande två näten, görs tillgängligt för digital marksänd TV
Kommittén har vid sitt ställningstagande tagit sin utgångspunkt i regeringens och riksdagens beslut (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178).
Enligt regeringens beslut den 13 november 1997 gäller att två sändningskanaler (frekvenser) skall upplåtas i varje sändningsområde. En överföringskapacitet motsvarande ca en fjärdedel av utrymmet i en sändningskanal disponeras för varje program. En överföringskapacitet motsvarande högst ca hälften av utrymmet i en frekvens disponeras för sändningar i ett område. Återstående utrymme disponeras för sändningar i samtliga områden.
Bilaga 2 SOU 2001:90
232
Kommittén har eftersträvat att mer än ett företag deltar i sändningsverksamheten på varje ort. En central utgångspunkt är strävan efter mångfald, dvs. att olika programtjänster kompletterar varandra så att sändningarna som helhet kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar. Kommittén har också eftersträvat en variation beträffande programkanalernas finansiering och i hur ägandebilden ser ut. Det har också ansetts värdefullt att både väl etablerade programföretag med en relativt stor tittarkrets och företag som nyligen bildats eller är under bildande finns med i det digitala TV-utbudet. Lokala och regionala program har getts företräde liksom program som är förankrade i den svenska kulturkretsen.
TV-företag som för närvarande bedriver marksändningar bör, enligt regeringens proposition om digitala TV-sändningar (prop. 1996/97:67), beredas tillfälle att delta i de digitala sändningarna redan under den första utvecklingsfasen med sina nuvarande sändningar.
Enligt regeringens proposition skall den övervägande delen av sändningskapaciteten användas för TV-tjänster, inkl. tilläggstjänster som är direkt knutna till programmen. Vid sidan av detta bör det kunna förekomma andra tjänster, t.ex. utbildningstjänster och teletjänster av olika slag. Kommittén vill understryka att det är av avgörande betydelse att sådana andra tjänster finns med i det digitala TV-utbudet då detta för tittaren kommer att innebära en viktig förändring i jämförelse med de analoga sändningarna och att den digitala teknikens möjligheter tas tillvara. Om nya frekvenser kan tas i bruk för digital marksänd TV kommer även utrymmet för andra tjänster att kunna bli betydligt större än enligt kommitténs nu aktuella förslag.
Vissa ansökningar har avsett sändningar som inte beräknas kunna starta vid den angivna tiden, dvs. omkring den 1 januari 1999. Kommittén har inte ansett sig kunna föreslå att tillstånd redan nu skall beviljas för sådana sändningar. Vid ett senare tillståndsgivningstillfälle kan dessa ansökningar förnyas. Vissa ansökningar avser också ett sändningsutrymme som understiger 50 tim/vecka som i denna process har bedömts motsvara en kanal. Kommittén anser att sådana sökande inte bör ges egna tillstånd i detta skede. TV har en viktig roll som kunskapsförmedlare och det är därför angeläget att utbildning och allmän folkbildning får ett utrymme i det digitala marknätet. I denna ansökningsomgång har inte alla sökanden med sådan inriktning kunnat beredas plats.
Bilaga 2
233
Kommittén vill framhålla att de sökande som vid denna tillståndsomgång inte kan beredas plats genom ett eget sändningstillstånd i det digitala marknätet i flera fall bör kunna fungera som programproducenter åt andra tillståndshavare. Radio- och TVverket bör möjliggöra att sådana kontakter kommer till stånd i den fas av beredningen som nu tar vid. Särskilt angeläget är att producenter av utbildnings- och folkbildningsprogram ges möjlighet till sådan samverkan.
Folkbildning och kunskapsförmedling är och bör också fortsättningsvis vara en viktig del i den radio och TV i allmänhetens tjänst som erbjuds av Sveriges Utbildningsradio via Sveriges Televisions programkanaler SVT1 och SVT2. Kommittén konstaterar att Sveriges Television, i enlighet med nuvarande sändningstillstånd, skall bereda utrymme för sändningar av Utbildningsradion även i sina digitala sändningar av SVT1 och SVT2. Det är angeläget att Utbildningsradion erbjuds möjligheter att utveckla även nya former av produktion och samarbete inom ramen för dessa sändningar och att detta kan ske i minst nuvarande omfattning. Med anledning av att Utbildningsradions verksamhet nyligen har utretts (SOU 1997:148) och att frågan om Utbildningsradions framtid för närvarande bereds i Regeringskansliet finns inte förutsättningar att innan denna beredning är avslutad ge Utbildningsradion tillstånd för digitala TV-sändningar i en egen kanal.
Kommittén vill också understryka att många av de sökande som inte är etablerade på TV-marknaden har bedömt ansökningstiden som kort. Att etablera en TV-kanal innebär givetvis ett omfattande arbete och att stora resurser investeras. För att möjliggöra för de sökande som kommittén nu inte förordar att aktualisera sin ansökan på nytt samt för andra tillkommande intressenter att ansöka om sändningstillstånd bör ytterligare frekvenser så snart som möjligt tas i anspråk. Kommittén vill också framhålla att det är av stor vikt att det finns utrymme för ytterligare regionala sändningstillstånd vid kommande tillståndsgivning.
I det förslag till fördelning som kommittén nu lämnar har utgångspunkten varit att det är angeläget att så många som möjligt får tillstånd att sända digital TV i marknätet. Detta innebär trots denna utgångspunkt att det inte finns plats för alla. Det innebär också att det inte är möjligt att uppfylla alla önskemål som de sökanden uppgett i sina ansökningar. Kommittén anser att för att i största möjliga utsträckning använda det tillgängliga frekvensutrymmet så bör i vissa fall flera tillståndshavare dela på utrymmet i en kanal. Ett
Bilaga 2 SOU 2001:90
234
sådant delningsförfarande kan utformas på olika sätt bl.a. beroende på vad berörda aktörer finner lämpligt. Utrymmet skulle t.ex. kunna delas genom att vissa tillståndshavare sänder vid regelbundet återkommande tillfällen i s.k. fönster hos en annan tillståndshavare. Tillstånden kan också avse delar av dygnet alternativt vissa veckodagar. Vid en senare tidpunkt när ytterligare frekvensutrymme finns tillgängligt kan denna fördelning komma att omprövas.
Kommittén föreslår att följande sökanden ges tillstånd att sända digital TV i enlighet med radio-_och_TV-lagen (1996:844):
Sändningar i samtliga områden: Sändningar i ett område:
N Sveriges Television AB och
Sveriges Utbildningsradio AB: SVT1 och SVT2 N TV4 AB N Sveriges Television AB: SVT24 N TV3 AB N Kanal 5 AB N Canal+ Television AB N KunskapsTV i Sverige AB N Televisonsaktieboalget TV 8 N Cell Internet Commerce
Development AB
N Landskrona Vision AB N TV-Linköping Länkomedia AB N TV4 Norr AB N CBA Lokal TV AB (TV4
Stockholm) N TV4 i Göteborg AB N Sveriges Television AB:s
regionala programkanaler
Kommentarer till förslaget
Enligt regeringens och riksdagens beslut skall TV-företag som i dag bedriver marksändningar beredas tillfälle att medverka i de digitala sändningarna. TV4 AB samt Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB (SVT1, SVT2) bör ges tillstånd för sådana sändningar.
Kommittén föreslår att ett sändningsutrymme upplåts för breda reklamfinansierade underhållningskanaler. En viktig vägledning har varit tittarnas val av programkanal i dag. Det har ansetts naturligt att valet, bland de kanaler som inte sänder i marknätet i dag, därmed står mellan TV3 AB och Kanal 5 AB. Dessa kanaler, av vilka TV3 är den största, har i dag flest tittare av de reklamfinansierade programkanalerna. I första hand bör dessa programkanaler dela på utrymmet.
Bilaga 2
235
KunskapsTV i Sverige AB och Televisionsaktiebolaget TV8 föreslås dela sändningsutrymme med varandra eller med programföretag som ges möjlighet till sändningar i ett område.
Ett särskilt utrymme bör upplåtas för sändningar av nya tjänster. Cell Internet Commerce Development AB bör ges tillstånd för sändningar av sådana tjänster. I tillståndet bör inga krav på sändningar av traditionella TV-program ställas.
Kommittén vill framhålla betydelsen av att samtliga regionala program, inkl. Sveriges Television AB:s och TV4 AB:s regionala fönster, sänder i samma frekvens. Detta innebär bl.a. att de totala kostnaderna blir lägre eftersom den regionala multiplexeringen är samlad i en frekvens och att flexibiliteten blir stor i den frekvens som används för sändningar i samtliga områden.
Kommittén överlämnar härmed sitt yttrande. Följande ledamöter står bakom beslutet: Ann-Christin Nykvist, Charlotta Bjälkebring, Gunlög Eiderbrant-Nilsson, Ewa Larsson, Anders Ljunggren och Catarina Rönnung.
Ledamoten Johan Jakobsson anser att kommittén inte borde ha fattat något beslut. Han hänvisar till sin bifogade reservation (bilaga 2). Ledamoten Ola Karlsson yrkar avslag på yttrandet och hänvisar till sin bifogade reservation (bilaga 3). Ledamoten Åke Gustavsson har inte deltagit i beslutet.
För kommittén enligt uppdrag
Stockholm den 6 maj 1998
Ann-Christin Nykvist ordförande
/Åsa Finnström sekreterare
Kopia till Samtliga sökanden
Bilaga 2 SOU 2001:90
236
Underbilaga 1
Presentationer av de sökande har ägt rum enligt följande:
14 april
Kunskaps TV i Sverige AB Kanal S AB Dagengruppen AB/TV-Inter AB Trav och galopp Etirosport Sales Organisation Sveriges Television AB
15 april
TV-Linköping Länkomedia AB/Plattform Östergötland Landskrona Vision AB Malmö Media Intressenter AB Sveriges Utbildningsradio AB Canal+ Television AB TV4 AB (inkl. TV4 Öst AB, TV4 Norr AB , TV4 Göteborg AB, CBA lokal TV AB, TV Skåne AB) Televisionsaktiebolaget TV8 Modern Times Group TV3 AB TV 6 Broadcasting AB TV I000 TV-shop Europe AB Z-TV aktiebolag Moderna Tider förlags AB Senda AB Teracom AB Cell Internet Commerce Development AB
22 april
Göteborgs-Posten nya AB Stiftelsen Livets ord Svenska Radionätet KB
Bilaga 2
237
Underbilaga 2
Johan Jakobsson ledamot i digital-TV-kommittén 1998-05-06
Reservation med anledning av beslut om yttrande över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV till Radio- och TV-verket.
Folkpartiet har verkat för att lediga TV-frekvenser ska ställas till marknadens förfogande. Syftet är att vidga yttrandefriheten och att öka mångfalden för konsumenterna.
Därför beklagar jag att utformningen av regelverket för de nya digital-TV-kanalerna och urvalet av dem har utformats på ett sätt som riskerar motverka just yttrandefrihet och mångfald.
Beslutet att på godtyckliga grunder välja ut de företag som ska få koncessionerna är olyckligt. Inom kategorin bred, reklaimfinansierad programkanal har kommittén utan hållbar motivering pekat ut två av flera sökande. Av de intresserade betal-TV-kanalerna valdes Canal +, men inte TV 1000 ut. Det ar inte rimligt att staten av subjektiva, politiska skäl väljer det ena programföretaget framför det andra inom samma nisch.
Detta ställningstagande innebär dels en snedvridning av konkurrensen mellan programföretagen. Dels innebär det att massmedias rättssäkerhet och möjlighet att värja sig mot politiska påtryckningar minskar. Programföretagens framgång beror i ett sådant system som kommittémajoriteten förordar mer på skicklighet inför statliga utredningar och verk och i maktens korridorer än på förmågan att göra program som har kvalitet och tilltalar publiken.
De bortvalda kanalerna borde ha fått möjlighet att presentera bud på de tillstånd som istället gick till värsta konkurrenterna. Nu fick de inte ens den chansen. Därmed har till exempel Canal + fått förläning av staten utan att behöva betala för sig.
Fördelningsbeslutet ges än större betydelse i och med den proposition om bland annat kabel-TV som regeringen väntas besluta om nästa vecka. TV 3 och SVT 24 kan ges samma status som obligatoriska gratiskanaler som SVT och TV 4 har idag. Det skulle dels innebära ett mycket starkt gynnande av dessa kanaler på deras konkurrenters bekostnad. Dels skulle det innebära omotiverad konfiskation av kabel-TV-företagens egendom. Så blir det om det
Bilaga 2 SOU 2001:90
238
ursprungliga förslaget inom Kulturdepartementet (Ds 1998:5) genomförs.
Detta, i kombination med att man nu stadfäster ett regelverk med stora godtyckliga inslag, öppnar möjligheter att utnyttja fördelningsbesluten för politiska ändamål. Det vore mycket olyckligt om den politiska mediemakten i Sverige nu ökar. Jag kan inte medverka till detta.
Stockholm dag som ovan
Johan Jakobsson
Bilaga 2
239
Underbilaga 3
Reservation ang. yttrande över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV
Jag delar inte digital TV-kommitténs ställningstagande vad gäller yttrande till Radio- och TV-verket. Yttrandet borde i stället baserats på följande ståndpunkter.
Fria media som kan verka oberoende av statlig styrning är av avgörande betydelse för ett fritt och öppet samhälle. Ett urval av programföretag som baseras på en politisk skönhetstävling ger inte ett sådant oberoende. Sändningstillstånd som förenas med krav på att hålla sig till en i förväg lämnad programförklaring och krav på att ägarförhållanden och inflytande inte förändras, ger inte heller, det oberoende från statsmakten som är nödvändigt. Det är också diskutabelt ur grundlagssynpunkt. Kommittén borde därför verkat för ett teknikval och en urvalsprocess som minimerar den politiska styrningen och godtycket.
Urvalsprocessen har som väntat visat sig bli en politisk skönhetstävling. Det politiskt korrekta väljs på godtyckliga grunder. Politikerstyrning av media borde istället ersättas med en fri tävlan mellan olika program och olika teknik Det skulle gynna tittarna, förbättra tv-utbudet och gagna teknikutvecklingen.
Genom kraftiga statliga satsningar söker man etablera marknätet framför satellit och kabel som distributionsform för digital TV. Valet av marknätet bygger på fel grund. Marknätet är den teknik som medger minst antal kanaler. Det är den teknik som har dåliga möjligheter till interaktivitet, dvs. kommunikation i båda riktningarna. Det är den teknik som medger minst antal tilläggstjänster och den teknik som har sämst möjligheter till individuella val. Men det är den enda teknik som medger en stark politisk styrning. Det verkar vara det enda och bärande argumentet för valet av marknätet för de digitala sändningarna. Risken är uppenbar att marknätet leder in i en teknisk återvändsgränd där stora belopp investeras i en teknik som inte ger största möjliga mångfald och yttrandefrihet. Risken med detta teknikval är att vi halkar efter i informationssamhället, att vi inte får de jobb, de företag och den konkurrenskraft som vi annars skulle kunna få. Det finns därför inga godtagbara skäl för staten att välja marknätet framför andra distributionsformer.
Bilaga 2 SOU 2001:90
240
Grunden för att yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, tillåter politisk reglering är bristen på radiofrekvenser och ett behov att ordna dessa. Med digital teknik via satellit och kabel finns det ett tekniskt utrymme för hundratals nya kanaler och tjänster. Det öppnar för ett förhållande liknande det som fäller tidningsbranschen, där det blir viktigare att övertyga tittaren och lyssnaren om värdet av programmen än att övertyga politiker och byråkrater. Då bortfaller behovet av politisk styrning. Den utvecklingen är bra, och den bör bejakas.
Stockholm den 6 maj 1998
Ola Karlsson
Bilaga 3
241
1998-05-06 Dnr 17/98
Digital-TV-kommittén
(Ku 1997:06)
Regeringen
Kulturdepartementet 103 33 STOCKHOLM
Angående frekvensutrymme för digitala TV-sändningar
Digital-TV-kommittén har i dag avgett yttrande till Radio- och TV-verket över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV. Mot bakgrund av iakttagelser som kommittén har gjort under urvalsarbetet föreslår kommittén att regeringen så snart det är möjligt med hänsyn till tillgången på sändningsfrekvenser beslutar att ytterligare sändningstillstånd för marksänd digital TV skall utlysas.
Resultatet av kommitténs urvalsarbete
Kommittén har vid sitt ställningstagande tagit sin utgångspunkt i regeringens och riksdagens beslut (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178): Det bör eftersträvas att mer än ett företag deltar i sänd-
ningsverksamheten på varje ort.  Lokala och regionala program bör ges företräde, liksom pro-
gram som är förankrade i den svenska kulturkretsen.  Olika programtjänster bör komplettera varandra så att sänd-
ningarna som helhet kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar.
Bilaga 3 SOU 2001:90
242
 TV-företag som för närvarande bedriver marksändningar bör
beredas tillfälle att delta i de digitala sändningarna.
Vissa iakttagelser
Alla sökande har inte kunnat beredas plats
Vid ansökningstidens utgång hade 57 ansökningar kommit in till Radio- och TV-verket. På uppdrag av Radio- och TV-verket har revisionsbyrån Öhrlings Coopers & Lybrand granskat ansökningarna och bedömt vilka av de sökande som har finansiella förutsättningar för att bedriva marksänd digital TV på det sätt som redovisats i respektive ansökan. Även om några av de sökande närmast bör betraktas som programproducenter bedömer kommittén att betydligt flera företag skulle kunna ges sändningstillstånd än vad den nu utlysta sändningskapaciteten ger utrymme för.
Bristen på utrymme har försvårat urvalsarbetet
Den principiella utgångspunkten för det allmännas handlande inom detta område är att radiofrekvenserna bör tas i anspråk på ett sätt som leder till största möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (se YGL 3 kap. 2 § andra stycket). Detta talar för att den som vill sända skall få tillstånd till det, i varje fall om det inte finns särskilda skäl däremot. Det begränsade sändningsutrymmet gör att inte samtliga sökande med finansiella förutsättningar kan beredas utrymme i enlighet med sina önskemål. Detta aktualiserar frågan om att snarast möjligt få fram fler frekvenser som kan användas för digital marksänd TV. Kommittén anser att det skulle vara mycket värdefullt om flera tillstånd kunde utlysas inom en nära framtid.
Ansökningstiden var för kort för vissa sökande
Ytterligare ett skäl som talar för detta är att tidsplanen för ansökningsförfarandet inte synes ha gett vissa sökande tillräcklig tid för att förbereda sig, särskilt när det gäller att ordna med finansiering för sändningsverksamheten. Detta gäller troligtvis i särskilt hög grad för de sökande som nu inte bedriver TV-sändningar. Vid en
Bilaga 3
243
ny ansökningsomgång skulle dessa sökande kunna vara bättre förberedda.
Ansökningar om sändningar längre fram har inte kunnat beaktas
Vissa ansökningar har avsett sändningar som inte beräknas kunna starta förrän längre fram i tiden. Kommittén har inte ansett sig kunna föreslå att tillstånd redan nu skall beviljas för sådana sändningar. Vid ett senare tillståndsgivningstillfälle skulle dessa ansökningar kunna förnyas.
Kommitténs förslag
Enligt vad kommittén har inhämtat finns det realistiska möjligheter att under år 1999 påbörja ytterligare sändningar av marksänd digital TV. Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att regeringen så snart det är möjligt med hänsyn till tillgången på sändningsfrekvenser beslutar att ytterligare sändningstillstånd för marksänd digital TV skall utlysas.
Denna skrivelse har beslutats av Ann-Christin Nykvist, Charlotta Bjälkebring, Gunlög Eiderbrant-Nilsson, Johan Jakobsson, Ewa Larsson, Anders Ljunggren och Catarina Rönnung. Ledamöterna Åke Gustavsson och Ola Karlsson deltog inte i beslutet.
För kommittén enligt uppdrag Stockholm den 6 maj 1998
Ann-Christin Nykvist ordförande
/Åsa Finnström sekreterare
Bilaga 4
245
1999-10-13 Dnr 3/99
Digital-TV-kommittén
(Ku 1997:06)
Kommittésekreterare Åsa Finnström
Regeringen
Kulturdepartementet 103 33 STOCKHOLM
Behandlingen av informationsprogram i TV-sändningar
Sammanfattning
Den nuvarande regleringen i radio-_och_TV-lagen (1996:844) innebär att program som sänds på uppdrag av någon annan anses som annonser och bl.a. räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. Statsmakternas avsikt var bl.a. att de ökade sändningsmöjligheter som skapas genom den digitala televisionen skall kunna utnyttjas för t.ex. samhällsinformation eller utbildningsprogram, även om programmen sänds på uppdrag av någon annan än det sändande TV-företaget. Nuvarande lagstiftning sätter emellertid så snäva gränser för den tillåtna sändningstiden att det i praktiken blir omöjligt att sända sådana program.
Kommittén föreslår därför att regeringen tar initiativ till sådana ändringar av radio-_och_TV-lagen att samhällsinformation och utbildningsprogram, som sänds på uppdrag av någon annan, inte behandlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser. Framför allt är det angeläget att programmen inte räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser.
Bilaga 4 SOU 2001:90
246
Ärendet
LänkoMedia AB, som har tillstånd för regionala digitala TVsändningar i norra Östergötland, har uppmärksammat digital-TVkommittén på ett problem med nuvarande bestämmelser om annonser.
Enligt sin tillståndsansökan avser företaget att bl.a. sända informationsprogram på uppdrag av kommun, landsting, bostadsbolag, fackförbund m.m. samt utbildningsprogram kopplade till gymnasieskola och universitet.
Granskningsnämnden för radio och TV har granskat sändningarna och funnit att informationsprogram från Hyresgästföreningen och LO-facken i Linköping utgör sändningar som sänds på uppdrag av någon annan och som är annonser. De skall därför omges av särskilda signaturer och inräknas i den tillåtna annonsvolymen.
LänkoMedia AB konstaterar att följden av denna tolkning blir att den reklamtid som finns för att finansiera sändningarna upptas av informationsprogram. Inte heller utbildningsprogram som sänds på uppdrag av något utbildningsorgan skulle kunna sändas utan att betraktas som annons.
Gällande lagstiftning
7 kap. radio-_och_TV-lagen (1996:844) behandlar reklam och annan annonsering. Följande regler gäller för annonser i televisionen.
Enligt 1 § 3 st. avses med annonser reklam samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan.
Före och efter varje sändning av annonser skall det sändas en särskild signatur som tydligt skiljer annonserna från övriga sändningar (1 § 1 st.).
Av en annons som inte är reklam skall det framgå i vems intresse den sänds (2 §).
Personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer får inte uppträda i annonser (3 §).
Annonser får sändas under högst tio procent av sändningstiden per dygn (5 § 2 st.). Under en timme mellan hela klockslag får annonser sändas under högst åtta minuter i normalfallet men i tio
Bilaga 4
247
minuter mellan kl. 19.00 och 24. 00 samt annars i rena undantagsfall (5 § 1 st.).
Den sammanlagda annonstiden vid ett givet tillfälle får inte understiga en minut sedan sändningstiden för den särskilda signaturen har frånräknats (6 §).
Annonser skall, med vissa undantag, sändas mellan programmen (7 § 1 st.).
Digital-TV-kommitténs bedömning
De utökade sändningsmöjligheter som skapas genom den digitala tekniken kan utnyttjas för att förbättra informationen till medborgarna från t.ex. kommuner och landsting eller olika organisationer. De kan också användas för utbildningsändamål, något som särskilt nämns i regeringens proposition om digitala TV-sändningar (se prop. 1996/97:67 s. 29).
Med nuvarande lagstiftning kommer emellertid informationsprogram som sänds på uppdrag av andra att innefattas i begreppet annonser och därmed omfattas av de regler som gäller för sådana. Det innebär bl.a. att den sammanlagda mängden av informationsprogram, reklaminslag och vissa andra meddelanden högst får uppgå till 10 % av sändningstiden och att sändningstiden under en viss timme får uppgå till högst åtta eller tio minuter.
Den aktuella bestämmelsen torde syfta till att skapa en gemensam ram för kommersiell reklam och andra korta meddelanden. Om den även skall tillämpas för informationsprogram eller utbildningsprogram som sänds på uppdrag av utomstående organ torde det i praktiken bli omöjligt för TV-företagen att sända sådana program.
Digital-TV-kommitténs förslag
Avsikten vid introduktionen av marksänd digital TV var att de ökade sändningsmöjligheter som skapas genom den digitala televisionen kan utnyttjas för t.ex. samhällsinformation eller utbildningsprogram, även om programmen sänds på uppdrag av någon annan än det sändande TV-företaget.
Kommittén föreslår därför att regeringen tar initiativ till sådana ändringar av radio-_och_TV-lagen att samhällsinformation och utbildningsprogram, som sänds på uppdrag av någon annan, inte
Bilaga 4 SOU 2001:90
248
behandlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser. Framför allt är det angeläget att programmen inte räknas in i den högsta tillåtna annonstiden.
För kommittén enligt uppdrag
Ann-Christin Nykvist ordförande
Kopia till LänkoMedia AB
Bilaga 5
249
1999-11-12 Dnr 12/99
Digital-TV-kommittén
(Ku 1997:06)
Radio- och TV-verket
Box 123 136 22 HANINGE
Yttrande över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV
Bakgrund
Regeringen beslutade den 13 november 1997, med utgångspunkt i riksdagens beslut om digital marksänd TV (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178), att sändningar av digital marksänd TV får inledas i fem områden i landet. Dessa områden är Stockholm med Mälardalen och Uppsala, norra Östergötland, södra och nordöstra Skåne, Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd. Regeringen beslutade samma dag en förordning (1997:894) om marksänd digital TV. Förordningen innehåller föreskrifter som skall tillämpas vid annonsering om möjligheter att få tillstånd för digitala TV-sändningar och handläggning av ansökningar om tillstånd. Regeringen beslutade vidare att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 1997:134) med uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen av dessa sändningar. Kommittén (Ku 1997:06), som antagit namnet Digital-TV-kommittén, skall följa verksamheten med digital marksänd TV och fortlöpande rapportera sina iakttagelser till regeringen. Kommittén skall också medverka vid urvalet av de företag som skall delta i sändningarna genom att yttra sig till Radio- och TV-verket över tillståndsansökningarna. Radio- och TV-verket skall därefter överlämna an-
Bilaga 5 SOU 2001:90
250
sökningarna till regeringen med ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden. Regeringen beslutar därefter om hur tillstånden skall fördelas.
Digital-TV-kommittén lämnade den 6 maj 1998 ett yttrande (Dnr 6/98) till Radio- och TV-verket över ansökningarna gällande de två första frekvenserna för digital marksänd TV. Efter förslag från Radio- och TV-verket meddelade regeringen den 25 juni 1998 beslut av innebörden att följande företag fick tillstånd att sända television med digital sändningsteknik, nämligen Sveriges Television AB , Sveriges Utbildningsradio AB, TV 4 AB (publ.), TV 3 AB, Kanal 5 AB, Canal + Television AB, Kunskaps-TV i Sverige AB, Televisionsaktiebolaget TV8, Cell Internet Commerce Development AB, TV-Linköping Länkomedia AB och Landskrona Vision AB. Sveriges Television AB skall sända dels SVT1, SVT2 eller SVT Europa, dels SVT24, dels de regionala programmen i samtliga områden. TV 4 AB skall sända dels i samtliga områden, dels regionalt i Stockholm med Mälardalen och Uppsala, Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd. Beslutet innebar att företagen fick tillstånd att sända i två frekvenskanaler och att vissa företag skulle dela överföringskapacitet. Regeringen beslutade den 13 augusti om en viss ändring i det nämnda beslutet avseende Sveriges Television AB. Den 22 december 1998 beslutade regeringen att ytterligare en frekvenskanal skulle upplåtas för digitala TV-sändningar. Regeringen ändrade vidare sina beslut från den 25 juni 1998 så att de i detta beslut angivna företagen fick tillstånd att sända i tre frekvenskanaler och att vissa företag fick tillgång till större överföringskapacitet.
Enligt regeringens beslut den 23 juni 1999 (Ku98/1128/Me) gäller att sändningsutrymme för digitala TV-sändningar som motsvarar ytterligare en frekvenskanal får upplåtas i de fem aktuella sändningsområdena. En överföringskapacitet motsvarande ca en fjärdedel av utrymmet i frekvenskanalen disponeras för varje program. Högst tre sändningstillstånd i varje sändningsområde – tillsammans med redan meddelade tillstånd – skall avse sändningar i endast det området. Sammantaget innebär beslutet att fyra frekvenskanaler kommer att disponeras för digitala TV-sändningar i marknätet.
Vid ansökningstidens utgång den 15 september 1999 hade 38 ansökningar kommit in till Radio- och TV-verket. På uppdrag av Radio- och TV-verket har revisionsbyrån Öhrlings Pricewaterhouse Coopers granskat de sökandes finansiella förutsättningar.
Bilaga 5
251
25 sökande har bedömts ha finansiella förutsättningar att bedriva marksänd digital TV på det sätt som redovisats i respektive ansökan (bilaga 1).
Radio- och TV-verket beslutade den 6 oktober 1999 att med stöd av övergångsbestämmelserna till förordningen om marksänd digital TV inhämta yttrande från Digital-TV-kommittén över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV. Samtliga ansökningar inkl. kompletteringar samt revisionsbyråns rapport om de sökandes finansiella förutsättningar har överlämnats till kommittén. Kommittén har träffat samtliga sökande som Radio- och TV-verket bedömt har finansiella förutsättningar. De sökandes presentationer för kommittén har ägt rum den 19 och 27 oktober samt den 2 november 1999.
Av de företag som har tillstånd att sända i det digitala marknätet är det fortfarande tre som inte alls har inlett sändningar. Det är TV 3 AB, Kanal 5 AB och Cell Internet Commerce Development AB. Modern Times Group (MTG), som äger TV3, och Cell Internet Commerce Development AB har ansökt om ytterligare sändningsutrymme i den nu aktuella tillståndsomgången.
Kommitténs bedömning
Val av programföretag
En central utgångspunkt för kommitténs överväganden om fördelning av tillstånd för digital marksänd TV är strävan efter mångfald (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178). Riksdagsbeslutet innebär att sändningarna skall tilltala olika intressen och smakriktningar, att lokala och regionala program skall ges företräde liksom program som är förankrade i den svenska kulturkretsen. TV-företag som bedriver analoga marksändningar bör beredas plats i det digitala marknätet. Kommittén framhöll i sitt förra yttrande till Radio- och TV-verket i maj 1998 att det är värdefullt att både väl etablerade programföretag med en relativt stor tittarkrets och företag som nyligen bildats finns med i utbudet i det digitala marknätet. Kommittén vill åter betona vikten av detta.
Som framhölls i kommitténs yttrande till Radio- och TV-verket i maj 1998 är den principiella utgångspunkten för det allmännas handlande att radiofrekvenserna bör tas i anspråk på ett sätt som leder till största möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i
Bilaga 5 SOU 2001:90
252
enlighet med Yttrandefrihetsgrundlagen 3 kap 2 § andra stycket. Ett viktigt led i detta är att givna sändningstillstånd används i enlighet med de villkor som gäller. Även om digital teknik innebär att flera TV-kanaler får rum på ett givet frekvensutrymme än vad som skulle vara möjligt med analog teknik, så är sändningsutrymmet i marknätet begränsat. Det är därför angeläget att de företag som har sändningstillstånd också sänder. Detta blir särskilt tydligt under en pågående tillståndsprocess där ett stort antal sökande är intresserade av att påbörja sändningar i det digitala marknätet. I detta perspektiv så är det enligt kommitténs uppfattning svårt att försvara att ett företag med sändningstillstånd tillåts behålla detta utan att utnyttja det.
Enligt radio-_och_TV-lagen (1996:844) får ett tillstånd att sända ljudradio- eller TV-program återkallas om ett villkor som har förenats med tillståndet har åsidosatts på ett väsentligt sätt (11 kap. 2 §) och om beslut om återkallelse inte framstår som en alltför ingripande åtgärd (11 kap. 1 §). Kommittén menar att det framstår som ett väsentligt åsidosättande av ett tillståndsvillkor att inte börja sända och att regeringen i en sådan situation bör anmäla till Radio- och TV-verket att tillståndet skall återkallas. Det skulle vidare inte vara försvarbart att ett företag erhåller ytterligare sändningstillstånd om man inte med säkerhet kan säga att det har för avsikt att utnyttja tillståndet.
Enligt kommitténs mening bör nya sändningstillstånd bestämmas till att gälla under en kortare tid, t.ex. tre månader för en tillståndshavare som relativt enkelt kan påbörja sina sändningar och nio månader för en tillståndshavare som avser att bygga upp en ny verksamhet. Om tillståndshavaren har inlett sändningar inom denna tidsperiod bör tillståndet förlängas så att det kommer att gälla under hela den aktuella tillståndsperioden, vilket för närvarande är till den 31 december 2002. Om tillståndshavaren inte har inlett sändningar i enlighet med tillståndet före denna tidpunkt bör tillståndet inte förlängas. På detta sätt ökar möjligheten för regeringen att se till att frekvensutrymmet utnyttjas. Senare i detta yttrande tar kommittén upp frågan om att det kan finnas behov av att förlänga tillståndstiden för både befintliga och nya tillstånd med åtminstone ett eller två år (se s. 10).
Kommittén vill också understryka betydelsen av att den digitala teknikens fördelar tas till vara. Möjligheterna att med hjälp av s.k. statistisk multiplexering använda den tillgängliga överföringskapaciteten effektivare bör utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt.
Bilaga 5
253
De uppgifter kommittén inhämtat från teknisk expertis talar för att fem programkanaler bör rymmas inom varje multiplex. Detta bekräftas redan av internationella erfarenheter. I takt med teknikutvecklingen bl.a. på kodningområdet kommer möjligheterna att rymma fler kanaler inom multiplexerna att förbättras ytterligare.
Kommittén konstaterar att Sveriges Television AB tillsammans med Sveriges Utbildningsradio AB efter regeringens beslut den 22 december 1998 har rätt att använda all tillgänglig överföringskapacitet i frekvenskanal A. Enligt tillståndsvillkoren skall Sveriges Television AB sända fyra program, SVT1, SVT2 , SVT24 samt regionala program i samtliga regioner. Tillståndet ger även Sveriges Television AB, och Sveriges Utbildningsradio AB efter överenskommelse med Sveriges Television AB, rätt att sända ytterligare program om den tillgängliga överföringskapaciteten medger det. Så som tillståndet att sända digital television är utformat kan alltså Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB använda sig av möjligheterna att utnyttja överföringskapaciteten mer effektivt till att sända flera program eller andra tjänster. I detta sammanhang skulle t.ex. möjligheten att utöka sändningarna av nordiska program kunna prövas.
Flera företag som har tillstånd att sända i det digitala marknätet har ansökt om ytterligare sändningsutrymme. I princip anser kommittén att möjligheterna att upprätthålla en bredd i utbudet förstärks om dessa kanaler ges ytterligare utrymme och därmed kan utveckla sin verksamhet. En allvarlig komplikation är dock att alla företag för närvarande inte utnyttjar det tillstånd man har att sända i det digitala marknätet.
Företrädare för Cell Internet Commerce Development AB har informerat kommittén om att avsikten är att sändningsstarten skall ske när avkodarna är uppgraderade för interaktiva tillämpningar. Detta kommer enligt uppgift att ske under november månad. MTG har inte gett någon klar bild av när sändningarna kommer att inledas.
Kommittén kan i dagsläget inte bedöma om TV 3 AB och Cell Internet Commerce Development AB kommer att inleda sina sändningar. Kommittén har därför valt att ta fram tre olika alternativ till fördelning av tillstånden. Kommittén vill i detta sammanhang åter erinra om att ett stort antal företag som har ansökt om tillstånd att sända digital TV i marknätet inte kan ges denna möjlighet p.g.a. knappheten på frekvensutrymme. Kommittén prioriterar alternativen i ordningen 1, 2 och 3.
Bilaga 5 SOU 2001:90
254
I samtliga alternativ föreslår kommittén att TV 4 AB och Canal + Television AB får tillgång till ytterligare sändningsutrymme och att Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB får tillstånd. Kommittén bedömer att det är värdefullt att TV 4 AB ges möjlighet att erbjuda ett komplett programutbud i samtliga fem sändningsområden och tillstånd bör därför ges för regionala sändningar även i norra Östergötland och i södra och nordöstra Skåne. Canal + Television AB erbjuder i dag tre TV-kanaler (Canal+, Canal+ gul och Canal+ blå) i sitt utbud via kabel och satellit. För att ge tittarna ett likvärdigt alternativ i det digitala marknätet är det rimligt att Canal + Television AB erhåller ytterligare sändningsutrymme. Canal + Television AB har inför kommittén framhållit möjligheterna med statistisk multiplexering och menar att de tre kanalerna kan rymmas inom ett överföringsutrymme som motsvarar en halv frekvenskanal, dvs. totalt 11 Mbit/s. Kommittén föreslår också att Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB får tillstånd att sända i Stockholm med Mälardalen och Uppsala. Det utbud som företaget planerar skulle på ett värdefullt sätt bidra till ökad mångfald i regionen och erbjuda intressanta utvecklingsmöjligheter för regional och lokal digital TV.
När dessa kanalutrymmen har fördelats återstår två kanalplatser, dvs. 11 Mbit/s för sändningar i samtliga områden. Dessutom återstår 5,5 Mbit/s för regionala sändningar i Göteborg med omnejd samt i Sundsvall och Östersund med omnejd.
I det första alternativet föreslås att MTG och närstående företag tilldelas ett sändningsutrymme som totalt omfattar en hel frekvenskanal, dvs. ytterligare 11 Mbit/s. I dag har MTG tillstånd för sändningar av TV 3 AB och Televisionsaktiebolaget TV 8, vilket sammantaget motsvarar en halv frekvenskanal. Enligt kommitténs mening skulle det vara till fördel för mångfald och konkurrens och för publikens valmöjligheter om också vissa program från MTG fanns med i de digitala utbudet i marknätet. Tillstånd bör i första hand ges för ZTV, Viasat Sport och TV 1000. Det som har framkommit vid kommitténs samtal med MTG ger emellertid inte grund för att bedöma om MTG har för avsikt att utnyttja ytterligare sändningsutrymme om företaget får tillgång till ett sådant. Enligt kommitténs uppfattning bör en förutsättning för att regeringen skall ge ytterligare sändningstillstånd för något företag i MTG-gruppen vara att regeringen är övertygad om att tillståndet kommer att utnyttjas. I annat fall bör inga nya tillstånd ges till
Bilaga 5
255
gruppens företag. I stället bör regeringen ta initiativ till återkallelse av tillstånd som inte utnyttjats.
För sändningar i Göteborg med omnejd samt i Sundsvall och Östersund med omnejd föreslås att tillstånd meddelas DTU Television AB, vars avsikt är att sända program för olika invandrar- och språkgrupper i Sverige. En stor del av utbudet kommer att bestå av program från public service-kanaler i andra länder och programmen kommer i stor utsträckning att vara textade på svenska. DTU Television AB bedöms på ett väsentligt sätt bidra till ökad mångfald i det samlade programutbudet och bör därför beredas möjlighet att inleda sändningar. Företaget har ansökt om tillstånd att sända i samtliga områden, vilket emellertid inte är möjligt i detta alternativ på grund av brist på frekvensutrymme. Kommittén anser dock att det är angeläget att även andra vägar prövas för att ge DTU Television AB mer sändningsutrymme. En sådan väg är att undersöka möjligheterna för DTU Television AB att hitta samarbetslösningar med tillståndshavarna i övriga regioner, dvs. Landskrona Vision AB, TV-Linköping Länkomedia AB, Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB, TV 4 AB och Sveriges Television AB. Radio- och TV-verket bör aktivt uppmuntra till att sådana samarbetslösningar kommer till stånd.
Kommitténs andra alternativ till fördelning av sändningstillstånd innebär att Cell Internet Commerce Development AB får tillgång till ytterligare 5,5 Mbit/s för den resekanal som planeras att utformas i samverkan med den brittiska TV-kanalen Landmark Travel Channel. Resekanalen innebär en intressant kombination av traditionell TV och interaktiva tjänster där den digitala teknikens möjligheter tas tillvara. Cell Internet Commerce Development AB får därmed tillgång till totalt 11 Mbit/s. Det andra utrymmet om 5,5 Mbit/s förelås delas av AB Trav & Galopp och DTU Television AB under förutsättning att företagen kommer överens om hur en uppdelning kan utformas. En sådan överenskommelse bör träffas innan Radio- och TV-verket lämnar sitt förslag till regeringen. Trav och galopp är av stort intresse för många människor och bedöms vara ett värdefullt inslag i det digitala TV-utbudet. För sändningar i Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd föreslås inga tillståndshavare.
Det tredje alternativet till fördelning innebär att AB Trav & Galopp och DTU Television AB delar sändningsutrymme i enlighet med förslaget i alternativ två. Det återstående utrymmet om 5,5 Mbit/s föreslås tilldelas försäkringsbolaget Skandia, vars pro-
Bilaga 5 SOU 2001:90
256
gramutbud kommer att bestå av omfattande fakta- och nyhetsbehandling vad det gäller privat-ekonomiska frågor. För sändningar i Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd föreslås inga tillståndshavare.
Sammanfattningsvis innebär de tre alternativen att följande sökande ges tillstånd att sända digital TV i enlighet med radio-_och_TV-lagen:
Alternativ 1  TV 4 AB får tillstånd att disponera en överföringskapacitet
motsvarande totalt en halv frekvenskanal, 11 Mbit/s, i samtliga sändningsområden, vilket möjliggör regionala sändningar i norra Östergötland samt södra och nordöstra Skåne.  Canal + Television AB får tillstånd att disponera en över-
föringskapacitet motsvarande totalt en halv frekvenskanal, 11 Mbit/s, vilket med hjälp av statistisk multiplexering ger möjlighet att sända tre samtidiga program i samtliga områden. Krav bör dock ställas på att minst två samtidiga program skall sändas.  Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB får tillstånd att
sända regionalt i Stockholm med Mälardalen och Uppsala.  Modern Times Group och gruppen närstående företag får till-
stånd att disponera all överföringskapacitet i en frekvenskanal för sändningar i samtliga områden. Tillstånd bör ges för kanalerna ZTV, Viasat Sport och TV1000, vilka får dela på ett utrymme om 11 Mbit/s.  DTU Television AB får tillstånd att sända regionalt i Göteborg
med omnejd samt i Sundsvall och Östersund med omnejd.
Alternativ 2  TV 4 AB får tillstånd att disponera en överföringskapacitet
motsvarande totalt en halv frekvenskanal, 11 Mbit/s, i samtliga sändningsområden, vilket möjliggör regionala sändningar i norra Östergötland samt södra och nordöstra Skåne.  Canal + Television AB får tillstånd att disponera en över-
föringskapacitet motsvarande totalt en halv frekvenskanal, 11 Mbit/s, vilket med hjälp av statistisk multiplexering ger möjlighet att sända tre samtidiga program. Krav bör dock ställas på att minst två samtidiga program skall sändas.
Bilaga 5
257
 Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB får tillstånd att
sända regionalt i Stockholm med Mälardalen och Uppsala.  Cell Internet Commerce Development AB får tillstånd att
disponera en överföringskapacitet om totalt en halv frekvenskanal, 11 Mbit/s, för att, vid sidan om den andra tjänst som Cell Internet Commerce Development AB redan har tillstånd för, sända resekanalen Travel i samtliga områden.  AB Trav & Galopp och DTU Television AB får tillstånd att dela
på ett utrymme om 5,5 Mbit/s för sändningar i samtliga områden.
Alternativ 3  TV 4 AB får tillstånd att disponera en överföringskapacitet
motsvarande totalt en halv frekvenskanal, 11 Mbit/s, i samtliga sändningsområden, vilket möjliggör regionala sändningar i norra Östergötland samt södra och nordöstra Skåne.  Canal + Television AB får tillstånd att disponera överförings-
kapaciteten motsvarande en halv frekvenskanal, 11 Mbit/s, vilket med hjälp av statistisk multiplexering ger möjlighet att sända tre samtidiga program i samtliga områden. Krav bör dock ställas på att minst två samtidiga program skall sändas.  Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB får tillstånd att
sända regionalt i Stockholm med Mälardalen och Uppsala.  Försäkringsbolaget Skandia får tillstånd att använda ett utrym-
me om 5,5 Mbit/s för sändningar i samtliga områden.  AB Trav & Galopp och DTU Television AB får tillstånd att dela
på ett utrymme om 5,5 Mbit/s för sändningar i samtliga områden.
Kommentar till förslaget
I alternativ två och tre föreslås att tillstånd inte ges för sändningar i Göteborg med omnejd samt i Sundsvall och Östersund med omnejd då det i dessa områden inte finns någon sökande utanför MTG-grupen som bedöms ha finansiella förutsättningar att påbörja sändningar i dessa områden.1 Det är dock angeläget att, om så är
1
En förutsättning för alternativ två och tre är att det inte med säkerhet kan bedömas att
företag i MTG-gruppen har för avsikt att utnyttja nya sändningstillstånd. Därmed är det inte aktuellt att meddela tillstånd till Viasat i Sverige AB för regionala sändningar i Göteborg med omnejd.
Bilaga 5 SOU 2001:90
258
möjligt, även detta utrymme fördelas. För sändningar i Göteborg med omnejd återstår en sökande, Västra Götaland Television AB. Uddevalla Television har dragit tillbaka sin ansökan för sändningar i samma område. Dessa två sökande bör dock båda ges möjlighet att ytterligare komplettera sin ansökan beträffande de finansiella förutsättningarna. Om inte företagen kan visa att de har finansiella förutsättningar bör sändningstillståndet utlysas på nytt. Det samma gäller tillståndet för sändningar i Sundsvall och Östersund med omnejd där det i denna tillståndsomgång inte finns någon sökande.
För att ett företag skall kunna använda statistisk multiplexering är det nödvändigt att all överföringskapacitet företaget disponerar finns i samma frekvenskanal. Om tillstånd ges i enlighet med kommitténs yttrande behöver därför vissa av de nuvarande tillståndshavarnas placering i frekvenskanalerna ändras.
Vissa ansökningar avser sändningsutrymme som avsevärt understiger 50 timmar per vecka, vilket i denna form har bedömts motsvara en kanal. Kommittén har inte funnit det vara möjligt att i nuvarande skede ge sådana sökande egna sändningstillstånd. Kommittén vill dock framhålla att dessa programföretag i flera fall bör kunna fungera som programproducenter, åt de företag som innehar sändningstillstånd.
Förutsättningar för digitala TV-sändningar i marknätet
För att introduktionen av digital marksänd TV skall kunna genomföras på ett så kraftfullt sätt som möjligt är det viktigt att eventuella oklarheter och hinder för programföretagens verksamhet analyseras och undanröjs där så är möjligt. I det följande vill kommittén fästa Radio- och TV-verkets uppmärksamhet på några områden där det finns anledning att se över nuvarande regler.
Friare användning av överföringskapaciteten
I det föregående har kommittén förordat att möjligheten att utnyttja överföringskapaciteten effektivare genom s.k. statistisk multiplexering skall tas till vara. Vissa tillståndssökande har inför kommittén anfört att det sätt på vilket sändningstillstånden är utformade inte är det mest lämpliga för statistisk multiplexering.
Bilaga 5
259
För närvarande disponerar de flesta tillståndshavare en fjärdedel av överföringskapaciteten i en frekvenskanal, 5,5 Mbit/s. Programföretagen har enligt sändningstillstånden möjlighet att komma överens om en friare användning av kapaciteten genom att upplåta kapacitet till varandra. Tillstånden ger dem även rätt att sända flera samtidiga program om den tillgängliga kapaciteten medger det. Tillståndsvillkoren är emellertid utformade utan att någon särskild hänsyn har tagits till att programföretagen har rätt att sända flera program.
Enligt kommitténs mening finns det behov av att se över om sändningstillstånden har utformats med tillräckligt hänsynstagande till att överföringskapaciteten kan användas på ett friare sätt.
Regler för reklam i TV-sändningar
Kommittén har redan påtalat för regeringen (Dnr 99/3) att det finns behov av att ändra radio-_och_TV-lagen så att samhällsinformation och utbildningsprogram som sänds på uppdrag av någon annan inte behandlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser. Framför allt är det angeläget att sådana program inte räknas in i den högsta tillåtna annonstiden. Det kan dock finnas skäl att initiera en vidare översyn av reklamreglerna, t.ex. när det gäller möjligheterna att låta reklaminslag avbryta program. Ett mål för en översyn bör vara att konkurrensvillkoren på den svenska reklam-TV-marknaden, så långt det är möjligt utan att syftena med den svenska lagstiftningen åsidosätts, bör vara likvärdiga för företag som är etablerade inom och utom Sverige.
Den digitala tekniken möjliggör olika slag av interaktiva tillämpningar. Denna utveckling leder till att telelagen, radio och TV lagen och tillämpningen av lagen om radiokommunikation bör ses över.
Tillståndstidens längd
Enligt den bedömning som redovisas i regeringens proposition om digitala TV-sändningar bör tillståndstiden för den första etappen vara högst fyra år. De nuvarande sändningstillstånden gäller till
Bilaga 5 SOU 2001:90
260
utgången av år 2002. I och med att sändningsverksamheten inte har kommit igång på allvar förrän under hösten 1999 kommer tillstånden att utnyttjas under kortare tid än fyra år.
Om även de tillstånd som det nu är aktuellt att fördela skulle gälla till samma datum, blir tillståndstiden endast tre år. För de programföretag som inte kan inleda verksamheten omedelbart blir tillståndstiden ännu kortare. Detta medför givetvis en stor olägenhet för företagen.
Enligt kommitténs mening finns det anledning att förlänga tillståndstiden för både befintliga och nya tillstånd med åtminstone ett eller två år. På så sätt kommer även de företag som får tillstånd i den nu aktuella omgången att ges möjlighet att utveckla verksamheten under den tid som förutsattes i propositionen.
Även om det faller utanför ramen för det nu aktuella yttrandet vill kommittén understryka vikten av att de företag som har inlett sändningar under den första etappen ges möjlighet att fortsätta sändningarna efter beslut om fortsatt utbyggnad av digital marksänd TV.
Kommittén överlämnar härmed sitt yttrande. Följande ledamöter står bakom beslutet: Ann-Christn Nykvist, Charlotta Bjälkebring, Anders Broberg, Ewa Larsson, Anders Ljunggren och Catarina Rönnung.
Ledamoten Ola Karlsson har reserverat sig mot beslutet (bi- laga 2). Ledamoten Johan Jakobsson har lämnat ett särskilt yttrande (bilaga 3). Ledamoten Annika Nilsson har inte deltagit i beslutet.
För kommittén enligt uppdrag
Ann-Christin Nykvist ordförande
Kristian Viidas sekreterare
Kopia till Samtliga sökande Kulturdepartementet
Bilaga 5
261
Underbilaga 1
Sökanden som bedöms ha finansiella förutsättningar enligt Radio- och TV-verket
N
AB Svenska Spel
N
AB Trav & Galopp
N
Boxer TV Access AB
N
Canal+ Television AB
N
Cell Internet Commerce Development AB
N
Dagengruppen AB / TV-Inter
N
Discovery Communications Europe
N
DTU Television AB
N
Eurosport Sales Organisation
N
Försäkringsaktiebolaget Skandia
N
Infotainment Television Network AB
N
Länkomedia AB
N
Riksmedia Sverige AB
N
Senda i Sverige AB
N
Stiftelsen Livets Ord
N
Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB
N
TV 4 AB
N
TV6 Sverige AB
N
TV-Shop Europe AB
N
TV1000 AB
N
Viasat Sverige AB, Göteborg
N
Viasat Sverige AB, Malmö
N
Viasat Sverige AB, Sport
N
Viasat Sverige AB, Stockholm
N
ZTV AB
Bilaga 5 SOU 2001:90
262
Underbilaga 2
Reservation
Regeringens satsning på marknätet för digital TV har blivit ett stort fiasko. Erfarenheten hittills är höga kostnader, kanaler som inte vill sända, få dekodrar sålda inga tittare, kraftiga förseningar och orealistiska planer. Slutsatsen är att den dryga miljard projektet hittills kostat framstår som bortkastade pengar.
Samtidigt går bredbandsutvecklingen i snabb takt. Bra överföringskapacitet och goda möjligheter till interaktivitet skapar därmed möjligheten att gå från massutsändning till mer individuell kommunikation. Utvecklingen tyder på att radiobaserade bredband kommer att vara en viktig del för att tillgodose bredbandslösningar för hela Sverige. Att nu fördela ytterligare frekvenser för TV innebär att värdefullt frekvensutrymme blockeras. Därmed minskar utrymmet för radiobaserad individuell bredbandskommunikation.
Kommittén borde därför rekommenderat regeringen att inte fördela ytterligare frekvenser för marksänd digital TV före försöksperiodens slut.
Stockholm den 12 november 1999
Ola Karlsson (m)
Bilaga 5
263
Underbilaga 3
Särskilt yttrande
Introduktionen av marksänd digital-TV är hittills ett misslyckande. Få hushåll har skaffat avkodningsboxar. Flera sändningsutrymmen är ännu outnyttjade. SVT har beslutat att väsentligt begränsa ambitionerna på området. TV-branschen misstror projektet. Intäkterna uteblir. Samtidigt stiger kostnaderna för de inblandade statliga företagen.
Denna situation har inte uppstått av en slump. Den är inte heller en följd av normala trögheter i samband med ett teknikskifte. Orsaken är politiska beslut fattade av digital-TV-kommittén och regeringen.
Utfallet hittills har bland annat präglats av metoden för urval av vilka programföretag som ska ges sändningstillstånd. Processen har främst kännetecknats av politiska ambitioner att statsmakterna ska bestämma vem som ska få sända vad. Intresset för vad TV-konsumenterna och branschen vill ha har varit begränsat. Den första ansökningsomgångens politiska skönhetstävlan kvalificerade TVkanaler av två kategorier. Dels sådana som har visat sig ointresserade av att utnyttja denna distributionsform. Dels sådana som på egen hand inte har lyckats locka användare till marknätet.
Nu fattar digital-TV-kommittén beslut om en andra omgång av sändningstillstånd. Beslutsmetoden är den samma. Möjligen kan man tolka kommittémajoritetens ambition att locka MTGkanalerna in i marknätet som ett växande intresse för kommersiella drivkrafter. Beslutsmetodens tillkortakommanden kvarstår dock. Kommittén fastställer sin rekommendation om vilka kanaler som ska ges sändningstillstånd i okunnighet om vilka företag som har ambition att börja sända. Också ovissheten om vilket innehåll som har förmåga att locka tittare till marknätet är den samma som vid första ansökningsomgången.
Digital-TV-kommittén borde ha erbjudit sökande kanaler att tävla mot varandra med bud på sändningstillstånden. Med ett pris på distributionsrätten undviker staten att ge tillstånd till kanaler som i praktiken inte är intresserade av att utnyttja detsamma. Prissättningen skulle också fungera för att sålla fram de TV-kanaler som har störst potential att väcka intresse bland konsumenterna.
Bilaga 5 SOU 2001:90
264
Med beklagande konstaterar jag att kommitténs majoritet har valt en annan inriktning. Mot denna bakgrund deltar jag inte i beslutet.
Stockholm den 12 november 1999
Johan Jakobsson (fp)
Bilaga 6
265
2000-05-17 Dnr 7/00
Digital-TV-kommittén
(Ku 1997:06)
Regeringen
Kulturdepartementet 103 33 STOCKHOLM
Angående förslag om utbyggnad av marksänd digital TV
Digital-TV-kommittén har i uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen och att medverka vid urvalet av programföretag för de digitala TVsändningarna. Kommittén skall fortlöpande rapportera sina iakttagelser till regeringen och vid behov ta initiativ till förslag till förändringar av t.ex. de regler som gäller för verksamheten.
Kommittén har vid två tillfällen lämnat yttranden om vilka programföretag som bör ges tillstånd att sända i det digitala marknätet samt pekat på behovet av vissa regeländringar för att marknätet skall fungera effektivt. Kommittén har också tagit fram rapporten
Digital marksänd TV i andra länder.
Det digitala marknätet har nu ett varierat utbud med 18 TVkanaler och TV-tittarnas intresse för distributionsformen har ökat betydligt. Kommittén har i sitt arbete funnit att det nu finns starka motiv för att snabbt bygga ut det digitala marknätet så att det i princip når alla hushåll. Bedömningen grundar sig främst på intervjuer med programföretag som sänder i det digitala marknätet, prognoser om digitalisering av TV-distribution samt den samhällsekonomiska bedömning av marksänd digital TV som kommittén gjort.
Kommittén föreslår att beslut fattas så att marksänd digital TV får byggas ut i hela landet. Kommitténs överväganden och förslag
Bilaga 6 SOU 2001:90
266
redovisas i rapporten Förslag om utbyggnad av marksänd digital TV, som härmed överlämnas (bilaga 1).
Följande ledamöter står bakom beslutet: Ann-Christin Nykvist (s), Charlotta Bjälkebring (v), Anders Broberg (kd), Ewa Larsson (mp), Anders Ljungren (c), Annika Nilsson (s) och Catarina Rönnung (s).
Ledamöterna Johan Jakobsson (fp) och Ola Karlsson (m) har reserverat sig mot beslutet (bilaga 2 och bilaga 3).
För kommittén
Ann-Christin Nykvist ordförande
/Elisabeth Ferm huvudsekreterare
Bilagorna finns på vår hemsida: http://www.sou.gov.se/digitaltv
Bilaga 6
267
Underbilaga 1
2000-05-07 Dnr 7/00
Digital-TV-kommittén
(Ku 1997:06)
Förslag om utbyggnad av marksänd digital TV Förslag om utbyggnad av marksänd digital TV Förslag om utbyggnad av marksänd digital TV Förslag om utbyggnad av marksänd digital TV
Bilaga 6 SOU 2001:90
268
Innehållsförteckning
1. Förslag om utbyggnad av marksänd digital TV ...................
2. Det svenska TV-landskapet..............................................
3. Digitaliseringen kan gå snabbt.........................................
4. Stora vinster med en snabb utbyggnad .............................
5. Möjligheter till utbyggnad av det digitala marknätet...........
6. Internationell utblick......................................................
7. Samhällsekonomisk bedömning av marksänd digital TV ......................................................................
7.1 Nollalternativet.................................................................
7.2 Samhällsekonomiska kostnader och fördelar ................. 7.3 Värdering av en effektivare frekvensanvändning............
7.4 Samhällsekonomiska beräkningar ...................................
Bilaga: Programföretag med tillstånd att sända i det digitala
marknätet
Bilaga 6
269
1 Förslag om utbyggnad av marksänd digital TV
Vi anser att det finns starka motiv för en fortsatt utbyggnad av de markbundna digitala TV-sändningarna. Vi föreslår att åtgärder vidtas så att utbyggnaden av det digitala marknätet på ett flexibelt sätt snabbt kan anpassas till konsumenternas efterfrågan. Vi föreslår därför att riksdagen beslutar om att marksänd digital TV får byggas ut i hela landet.
Digital-TV-kommittén har i uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen. Vi skall fortlöpande rapportera våra iakttagelser till regeringen och vid behov ta initiativ till förslag till förändringar av t.ex. de regler som gäller för verksamheten. I vårt uppdrag ingår att göra en ekonomisk analys av sändningsverksamheten. Analysen skall bl.a. omfatta sändningskostnaderna och programföretagens och konsumenternas intresse och betalningsvilja.
I och med att sändningarna i realiteten kom igång först under början av år 2000, har vi bedömt att det är för tidigt att göra en fullständig analys av programföretagens ekonomiska bärkraft. Sekretariatet har därför som ett första steg i analysen genomfört intervjuer med programföretagen om deras syn på den digitala framtiden. Programföretagen är eniga om att all TV-sändning kommer att digitaliseras och att det digitala marknätet snabbt bör byggas ut till rikstäckning för att kunna konkurrera med övriga plattformar.
Programföretagen tror på ett genombrott för digital TV under året, med en kraftig tillväxt för alla de tre stora distributionsplattformarna som är tillgängliga för hushållen, dvs. digitala sändningar via satellit, kabel och det markbundna nätet. Denna syn beläggs i en studie från analysföretaget Mediavision AB, Convergence and digitalisation – The Swedish TV market 2000/2001.
I och med att alla programföretag, med tillstånd att sända i samtliga områden som det digitala marknätet täcker, nu har börjat sända ser vi ett ökat intresse från konsumenterna för denna distributionsform. Från knappt 1 000 registrerade hushåll i början av december 1999 finns nu drygt 15 000 utlevererade avkodare. Tillväxttakten har under början av året varit hög och ökar nu med
Bilaga 6 SOU 2001:90
270
närmare 2 000 nya abonnemang i veckan. Det kan förväntas att tillväxtakten ökar ytterligare under året.
Vid en internationell jämförelse ligger Sverige tillsammans med Storbritannien längst fram när det gäller övergången till marksänd digital TV. Ett stort antal europeiska länder har beslutat att eller planerar att ersätta de analoga marksändningarna med digitala med start inom ett till fem år. Flera länder planerar att stänga av de analoga sändningarna under tidsrymden 2006 2012.
Vi har genomfört en samhällsekonomisk analys av marksänd digital TV som bygger på en modell framtagen av Ernst & Young Management Consulting. Slutsatsen är att det är samhällsekonomiskt starkt motiverat med en fortsatt användning och en snabb utbyggnad till rikstäckning av det digitala marknätet. Känslighetsanalysen visar positiva resultat vid alla de olika antaganden som gjorts.
Viktiga orsaker till detta är att den digitala distributionstekniken erbjuder betydligt fler möjligheter än den analoga och att distributionskostnaderna i det digitala marknätet är betydligt lägre än i det analoga nätet. Marksänd digital TV innebär stora mervärden och ökad valfrihet för konsumenterna.
En övergång till digital sändningsteknik innebär en effektivare användning av det begränsade frekvensutrymmet. Ju snabbare ett teknikbyte kan ske desto tidigare kan frekvensutrymme frigöras. I Post & Telestyrelsens nyligen presenterade rapport, Den framtida användningen av frekvensområdet 470 862 MHz, poängteras att frekvensutrymmet är en ändlig naturresurs som det i en snar framtid kommer råda brist på. Post & Telestyrelsen anser att det är viktigt med en snabb övergång till digital teknik för att ge utrymme till bl.a. mobilt Internet.
Teracom AB har i en skrivelse april 2000 till regeringen och Digital-TV-kommittén hemställt att åtgärder snarast vidtas för att möjliggöra dels rikstäckning av de nuvarande fyra digitala mark-TV-näten, dels att ett femte och sjätte marknät etableras.
Teracoms planer sträcker sig till 98 procents hushållstäckning. Vi eftersträvar att det digitala marknätet på sikt byggs ut till samma geografiska täckningsgrad som gäller för public service i det analoga marknätet, alltså till 99,8 procent.
Sammantaget anser vi att det finns starka skäl för att vidta åtgärder som ger förutsättningar för så många TV-tittare som möjligt att få tillgång till marksänd digital TV. Vi föreslår därför att riksdagen fattar beslut om att marksänd digital TV får byggas ut till
Bilaga 6
271
rikstäckning. Det ankommer enligt förordningen om marksänd digital TV (1997:894) därefter på regeringen att besluta om sändningstillstånd i nya områden. Vi tar i denna rapport endast ställning till en utbyggnad av de nuvarande fyra digitala mark-TV-näten och inte till behovet av eller möjligheterna till att nu etablera fler mark-TV-nät.
2 Det svenska TV-landskapet
Den svenska TV-historien kan kort beskrivas i rubrikform: 1950-talet: TV-sändningarna startar. 1960-talet: TV:n finns i många svenska hem. Två TV-kanaler. 1970-talet: Färg-TV och regionala sändningar. 1980-talet: Kabel- och satellitsändningar. 1990-talet: En tredje markbunden TV-kanal. 2000-talet: Digital TV.
När de reguljära sändningarna startade 1957 hade konsumenterna tillgång till en TV-kanal. På drygt 40 år har TV-mediet utvecklats till att omfatta ett stort utbud av TV-kanaler som av konsumenterna kan tas emot antingen genom marknätet, kabel eller satellit. Digitaliseringen av marknätet står som garant för att vi även i fortsättningen kan behålla ett rikt och varierat utbud och därmed värna om yttrandefrihet, mångfald och tillgänglighet.
I den analoga världen ser fördelningen mellan de tre distributionsformerna ut enligt följande:
Det svenska TV-landskapet år 2000
tusental
Invånarantal 8 857 Antal hushåll 4 218 Antal TV-hushåll 3 997 Antal hushåll med tillgång till kabel-TV (% av TV-hushåll) 1 927 (48 %) Antal hushåll med egen parabolantenn (% av TV-hushåll) 563 (14 %) Antal hushåll med samägd parabolantenn (% av TV-hushåll) 223 (6 %) Antal hushåll med enbart marksändning (% av TV-hushåll) 1 284 (32 %)
Källa: SCB och MMS Mediamätning i Skandinavien AB.
Bilaga 6 SOU 2001:90
272
Våren 1997 beslutade riksdagen att digital marksänd TV fick inledas i fem områden som täcker omkring 50 procent av befolkningen. Områdena är Stockholm med Mälardalen och Uppsala, norra Östergötland, södra och nordöstra Skåne, Göteborg med omnejd samt Sundsvall och Östersund med omnejd.
Regeringen har vid två tillfällen, juni 1998 och januari 2000, beslutat om vilka företag som skulle få tillstånd att sända television med digital sändningsteknik i marknätet. Tillstånden gäller till utgången av år 2002. Eftersom alla de stora svenska TV-företagen samt några nya aktörer sänder i det digitala marknätet har marknätet ett rikt och varierat utbud av TV-kanaler. (Se bilaga Programföretag med tillstånd att sända i det digitala marknätet.)
I november 1997 inledde Telia Infomedia Television (numera com hem AB) digital kabelsänd TV. Digital satellitsänd TV inleddes av Canal Digital under hösten 1998.
Den andra satellitoperatören på den svenska marknaden, Viasat, skall också inom kort inleda digitala satellitsändningar. Kabel-TVföretaget UPC (tidigare Stjärn-TV) kommer att sända digital kabel-TV från och med våren 2001.
Det svenska TV-tittandet
Sveriges Television (SVT) har ett stort genomslag bland hushållen med SVT1 och SVT2. I den digitala världen har man även startat nyhetskanalen SVT24, SVT Europa för sändningar till utlandsboende svenskar och regionala sändningar i marknätet.
Förutom SVT finns det i huvudsak fyra stora mediekoncerner som konkurrerar om TV-tittarnas tid. Bonniers är Nordens största mediekoncern och har kontrollen över TV4 genom direkt och indirekt ägande. Mordern Times Group MTG med bl.a. TV3, dominerar när det gäller kanalutbudet. Till den svenska publiken riktar man sig även med ZTV, TV6 och TV8 samt film-, sport- och evenemangskanalerna Viasat Sport, TV1000 och TV1000 Cinema. Europas största operatör vad det gäller betal-TV-kanaler är Canal Plus som sänder tre samtidiga film-, sport- och evenemangskanaler. Genom uppköp av Scandinavian Broadcasting System (SBS) som bl.a. äger Kanal 5 har den stora europeiska kabel-TVaktören United Pan-Europe Communications (UPC) etablerat sig på den svenska marknaden.
Bilaga 6
273
I och med digitaliseringen av marknätet öppnades möjligheter för ytterligare TV-kanaler att etableras. Nya aktörer som inlett sändningar i det digitala marknätets alla områden är kunskapskanalen K-World och en tjänsteinriktad interaktiv TV-kanal för bl.a. elektronisk handel kallad eTV.
Det regionala utbudet av TV-kanaler har också ökat. SVT och TV4 har tillstånd att sända regionalt i samtliga fem områden. De tidigare lokala kabel-TV-företagen TV-Linköping Länkomedia och Landskrona Vision har genom digitaliseringen av marknätet fått en möjlighet att nå alla medborgare i respektive region, med NollEttan i Östergötland och Skånekanalen i Skåne.
Under hösten 2000 kommer nya aktörer inleda sändningar med start i det digitala marknätet. Dessa är DTU Television, som skall sända program för olika invandrar- och språkgrupper i Sverige och Stockholm 1 som skall sända regionala program över Stockholm med Mälardalen och Uppsala.
Vi kan konstatera att det trots ett allt större kanalutbud fortfarande är ett fåtal TV-kanaler som dominerar. I diagrammet nedan kan vi se att de tre analogt marksända kanalerna (SVT1, SVT2 och TV4) stod för tre fjärdedelar av den totala tittartiden under år 1999.
De nämnda kanalerna tillsammans med de två största satellitkanalerna (TV3 och Kanal 5) svarar för 91 procent av det svenska TV-tittandet under detta år.
Källa: MMS Mediamätning i Skandinavien AB, Årsrapport 1999.
Tittarandelar i Sverige under
1999
SVT1
22%
SVT2
25%
TV3 11%
Kanal 5
6%
TV4 27%
Övrig TV
9%
Bilaga 6 SOU 2001:90
274
Olika undersökningar visar att det totala TV-tittandet inte påverkas så mycket av det befintliga kanalutbudet. I de hushåll där det finns tillgång till satellit-TV genom kabel eller egen parabol var den genomsnittliga tittartiden, under 1999, endast nio minuter längre per dag jämfört med befolkningen som helhet.
I tabellen nedan redovisas TV-tittandets genomsnittliga fördelning utspritt över veckan med ”satellitbefolkningen” särredovisad. Vi kan här se att tittandet är mer omfattande under veckosluten, dvs. när människor är lediga.
TV-tittandet fördelat över veckan under 1999
Totala befolkningen över 3 år
Satellitbefolkningen över 3 år
Vardagar (må-to)
131 min
140 min
Fredagar
146 min
152 min
Lördagar
164 min
172 min
Söndagar
166 min
177 min
Genomsnittlig dag
143 min
152 min
Källa: MMS Mediamätning i Skandinavien AB, Årsrapport 1999.
Vad som kommer hända med den totala tittartiden och TVkanalernas framtida tittarandelar i och med att TV nu digitaliseras får framtiden utvisa.
3 Digitaliseringen kan gå snabbt
Digital TV innebär en naturlig och tämligen enkel utveckling mot en effektivare TV-distribution. Digital distribution är billigare eftersom fler program får plats på samma utrymme. Dessutom ger digitaliseringen nya möjligheter till interaktivitet och hopkoppling med datorfunktioner.
Vi har intervjuat de programföretag som har tillstånd att sända i marknätet för att diskutera deras syn på digitaliseringen och marknadsutvecklingen av digital TV. Vi har också tagit del av en studie, Convergence and digitalisation – The Swedish TV market 2000/2001, utarbetad av analysföretaget Mediavision.
Bilaga 6
275
Programföretagen tror på en digital utveckling
Det finns tydliga indikationer på att det efter en trög start kommer att ske ett genombrott för digital TV under slutet av 2000 eller början av 2001. Alla viktiga aktörer på den svenska TV-marknaden har gått över till eller beslutat att gå över till digitala sändningar.
Programföretagen är överens om att samtliga TV-sändningar kommer att digitaliseras. Programföretagen använder eller avser att använda alla tillgängliga distributionsplattformar i nuläget, dvs. marknätet, kabel och satellit. En ökad plattformskonkurrens anses gynna både programföretag och TV-tittare.
Programföretagen påpekar att det är viktigt att marknätet är med på ett tidigt stadium för att kunna konkurrera med övriga distributionsplattformar om hushållen. Marknätets primära målgrupp bedöms av programföretagen vara de hushåll som i dag saknar satellit- och kabelmottagning. Hur många TV-hushåll som i framtiden kommer att välja marksänd digital TV anses bero på hur snabbt marknätet byggs ut och på hur många som kommer ha tillgång till kabel-TV.
Digitaliseringen av marknätet har särskilt haft betydelse för de regionala företagen och för de företag som etablerades tack vare att de fick tillstånd att sända i marknätet. De två regionala företagen som fick tillstånd att sända i marknätet i första omgången har från början byggts upp som kabel-TV-företag där endast en mindre del av regionens hushåll har kunnat nås. Båda företagen menar att det inte går att få lönsamhet med så pass få hushåll. De anger också att det är för dyrt att sända regional TV via satellit. Digitaliseringen av marknätet har därför avgörande betydelse för dessa företags överlevnad och är en förutsättning för att de skall kunna nå alla hushåll i regionen.
Positiva tendenser i marknadsutvecklingen
Även analysföretaget Mediavision utgår från att det kommer att ske en digitalisering av de tre distributionsformerna. Bakgrunden till analysen av den digitala framtiden är prognoser om de tre största kommersiella TV-företagens (TV4, TV3 och Kanal 5) utveckling och framtida andelar av reklammarknaden.
Mediavision anser att två händelser under våren 2000 kommer att få avgörande betydelse för utvecklingen av digital TV. För det
Bilaga 6 SOU 2001:90
276
första att MTG beslutat att starta digitala satellitsändningar under våren eller sommaren 2000 och att ambitionen är att stänga av de analoga satellitsändningarna så snart som möjligt, helst redan under våren 2001. För det andra att UPC som är en stor aktör i Europa inom kabel-TV och bredband, har köpt företaget SBS. UPC äger sedan tidigare uppköp ett av de stora kabelföretagen Stjärn-TV och får genom denna affär tillgång till ett programföretag i Sverige, Kanal 5.
Mediavision anser därför att tidigare prognoser om utvecklingen av digital TV bör omvärderas och att de troligtvis har varit alltför konservativa. Det påpekas att penetrationen1 även är beroende av att det kommer att ske en snabb produktion av digitala mottagare, avkodare. Tekniska brister med avkodarna och att inte alla programföretag började sända skapade stora problem för marknätet under år 1999. Mediavision menar därför att år 2000 bör ses som det första året för digital marksändning i Sverige.
Källa: Mediavision AB, Convergence and digitalisation – The
Swedish TV market 2000/2001.
1
Penetration har i rapporten betydelsen antal registrerade abonnemang, alltså antal hushåll
som använder digital TV.
Mediavisions prognos över framtida penetration av digital TV
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
1999
2000
2001
2002
År
Ant al abonnemang i tu sent al
Mark Satellit Kabel Totalt
Bilaga 6
277
Mediavision uppskattar att penetrationen kommer att öka starkt inom alla tre distributionsformer under 2000 2001. Vid slutet av år 2000 uppskattas 100 000 hushåll abonnera på digital marksändning, 200 000 på digital satellitsändning och 100 000 på digital kabelsändning. Därefter förutses att digital marksändning får en något mindre ökningstakt och att digital kabelsändning ökar snabbare än det första året.
Vid slutet av 2002 uppskattar Mediavision att 1 250 000 hushåll kommer att ha digital TV, vilket motsvarar 30 procent av TVhushållen. Fördelningen mellan distributionsplattformarna anges till 250 000 hushåll i marknätet och 500 000 vardera i satellit och kabel. Man har i prognosen utgått från nuvarande geografiska täckningsgrad i det digitala marknätet.
Tillgängligheten en konkurrensfördel för marknätet
Programföretagen anger att den främsta drivkraften för att sända i marknätet är att nå nya kundgrupper och alltså en större publik. Några företag nämner att marknätet är en förutsättning för att nå hushåll i mindre tätbebyggda områden och hushåll som inte tidigare visat intresse för kommersiell TV. En rikstäckande tillgänglighet är därmed marknätets styrka.
Programföretagen anser därför att det är viktigt med en snabb utbyggnad av det digitala marknätet. Eftersom en stor del av marknätets målgrupp finns i områden som i dag inte nås av marksänd digital TV, nämner flera företag vikten av att nätet byggs ut till full hushållstäckning. En snabb utbyggnad av det digitala marknätet är också en förutsättning för att det analoga nätet skall kunna avvecklas. En snabb avveckling av det analoga nätet har dessutom stor ekonomisk betydelse för de programföretag som i dag sänder i det analoga marknätet. Även de andra programföretagen anser att ett tidigt avvecklingsdatum är viktigt ur konsumentsynpunkt och för att frigöra frekvensutrymme.
Innehåll och tjänster driver utvecklingen
Att samtliga distributionsformer erbjuds hushållen på goda och jämförbara villkor kommer självklart att påverka hur snabbt den digitala utvecklingen sker. Det är därför avgörande för konsumenternas intresse att avkodare kan hyras till ett relativt lågt pris.
Bilaga 6 SOU 2001:90
278
Programföretagen menar att ett brett och varierat utbud av TVprogram är avgörande för penetrationen i marknätet under uppbyggnadsfasen. Genom att ytterligare TV-företag har fått tillstånd att sända under år 2000 anser man att alla viktiga TV-kanaler finns med i marknätet.
På längre sikt menar programföretagen att ett mervärde eller nyhetsvärde i form av interaktiva tjänster och reklam kommer att ha stor betydelse för ett ökat intresse bland konsumenterna. De kommersiella programföretagen kan genom digitaliseringen av marknätet nå en ny kundgrupp, som i dag endast har tillgång till utbudet i det analoga marknätet. Denna kundgrupp anses vara kommersiellt intressant inte bara som TV-tittare, utan även för introduktion av nya interaktiva tjänster på ett enklare sätt än över Internet.
Digital TV en väg till Internet
Vid en konferens om digital marksänd TV under våren 2000 arrangerad av Portugal som ordförandeland i EU angavs en av de drivande faktorerna för digital TV vara att ”man för hem Internet till TV-soffan”.
Programföretagen har redan börjat kommunicera med TV-tittarna genom att under programmen hänvisa till sina hemsidor på Internet. Digitaliseringen av TV innebär att alla tittare, även de som är ovana vid datorer, kan nås under sändningen på ett enklare sätt. Programföretagen kan därmed skapa ett mer personligt förhållande till TV-tittarna. Detta har inte bara betydelse ur ren kommersiell synpunkt genom att man kan sända t.ex. interaktiv reklam, utan även mer direkt för programföretagen som genom interaktiviteten kan skapa ett större intresse för kanalen.
Flera programföretag menar att marknätet i dag är ledande när det gäller implementering av interaktiva tjänster. Marknätet är den enda distributionsplattformen som erbjuder en rent interaktiv kanal för information och e-handel och flera programföretag testar olika tjänster med interaktiv reklam och tävlingar i marknätet. Orsaken är en väl utvecklad teknik för att sända denna typ av information och att man i marknätet klarar av att hantera returkanalen. Som returkanal används det fasta telefonnätet, men en utveckling pågår för att även kunna använda andra kanaler t.ex. det mobila nätet. Även i satellit och kabel är man i dag hänvisad till det
Bilaga 6
279
fasta telefonnätet som returkanal. I framtiden kan man dock tänka sig att kabel-TV smälter samman med datorkommunikation och att man därigenom får en symmetrisk returkanal. Detta har dock ingen större betydelse för TV-tittaren så länge det handlar om enklare tjänster, för vilka behovet av returkommunikation är litet.
Samtidigt som programföretagen vill se en snabb utbyggnad av det digitala marknätet, prioriteras utökat frekvensutrymme för interaktiva tjänster högt. Några företag menar att det begränsade sändningsutrymmet i marknätet i framtiden kan verka hämmande på marknätets utveckling i förhållande till övriga plattformar. Samtliga programföretag anser att det är viktigt att det nu har utvecklats en för alla plattformar gemensam, öppen teknisk standard (DVB:s2 Multimedia Home Platform) för interaktiva tillämpningar. Nu gäller det att alla parter accepterar denna standard och att produktionen av avkodare som kan hantera standarden kommer igång.
Enligt Mediavisions rapport kan handeln via digital TV i Sverige omsätta 600 miljoner kronor redan år 2002. Av de drygt 800 000 svenska hushåll som beräknas ha digital TV vid slutet av år 2001 bedöms omkring hälften aktivt använda interaktiva tjänster via TV:n, t.ex. för handel. År 2002 värderas andelen aktiva hushåll vara uppe i 600 000. Spenderar varje hushåll 1 000 kronor årligen på handel via TV:n innebär det en total omsättning på 600 miljoner kronor. Samtidigt hänvisar Mediavision till andra rapporter som anser att hushållen mycket väl kan spendera betydligt mer än så.
Företag engagerade i e-handel ser digital TV som en viktig faktor för ökat intresse för elektronisk handel. Analysföretaget Jupiter Communications anger i en analys av framtida e-handel att i stort sett lika många, ca 30 procent av hushållen i Sverige, kommer att handla via digital TV som via Internet år 2002.
4 Stora vinster med en snabb utbyggnad
Om marknätet digitaliseras kommer stora fördelar att kunna uppnås för konsumenterna, programföretagen och för samhället i stort.
2
DVB = Digital Video Broadcasting Projekt är ett frivilligt samarbete mellan program-
företag, tillverkare, sändningsoperatörer och myndigheter i mer än 30 länder för att utveckla gemensamma standarder för digital TV.
Bilaga 6 SOU 2001:90
280
Kortare parallellsändningstid ger lägre kostnader för programföretagen
Kostnaden för drift och underhåll av det analoga marknätet är cirka 550 miljoner kronor per år. Detta är vad SVT, UR och TV4 betalar i distributionsavgifter till Teracom för de analoga marksändningarna, exklusive moms.
Då dessa företag också sänder i det digitala marknätet, och alltså kommer att betala för distributionen också på denna plattform, önskar de en så kort parallellsändningstid som möjligt.
Enligt den betalningsmodell som Teracom har förhandlat fram med programföretagen är den största delen av distributionsavgiften i det digitala marknätet rörlig och baserad på antalet abonnenter. Därför är det svårt att bedöma programföretagens framtida kostnader för de digitala sändningarna mer än att de kan förväntas öka för varje år.
Enligt Mediavisions prognos med 100 000 aktiverade abonnemang vid slutet av år 2000 skulle de digitala distributionsavgifterna för exempelvis SVT, med tre rikstäckande TV-program och regionala sändningar, uppgå till 6 miljoner kronor (exkl. moms). År 2001 skulle avgifterna vara knappt 16 miljoner kronor (exkl. moms).
Ökningen beror dels på att avgifter för distribution utgår för hela 2001, till skillnad mot för bara de tre sista månaderna år 2000, och dels på att antalet abonnenter beräknas öka successivt under år 2001. Dessa siffror skall dock ställas mot kostnaderna för att sända analogt.
Trots att programföretagens kostnader för den digitala distributionen i marknätet förväntas öka i tämligen snabb takt under de kommande åren så kommer de aldrig i närheten av vad den analoga distributionen kostar.
Ett rikstäckande digitalt marknät med den prognostiserade hushållstäckningen på 35 procent av hushållen som abonnenter beräknas i dagsläget innebära distributionskostnader motsvarande omkring 40 miljoner kronor per rikstäckande programkanal. Denna siffra antas dessutom bli lägre i takt med att fler program får plats inom ett givet frekvensutrymme. Vi kan jämföra detta med distributionskostnader på mer än 150 miljoner kronor för att uppnå samma hushållstäckning för ett analogt distribuerat program.
Trots att programföretagens avgifter är låga vid digital utsändning jämfört med analog, är den ekonomiska påfrestningen ändå
Bilaga 6
281
betydande för de programföretag som parallellsänder. En så kort parallellsändningstid som möjligt är därför av största vikt för dessa företag.
Effektivare frekvensutnyttjande
Den digitala distributionstekniken erbjuder betydligt fler möjligheter än vad den analoga tekniken gör.
En uppenbar fördel är att frekvensanvändningen blir effektivare. Det frekvensutrymme som i dag krävs för utsändning av ett analogt distribuerat program kan bära minst fem program som sänds med digital teknik.
Antalet digitala program inom givet frekvensutrymme kan varieras och beror på flera olika faktorer, såsom önskad bild- och ljudkvalitet eller typen av TV-program. Ett studioprogram kräver exempelvis mindre frekvensutrymme än en sportsändning. Detta beror på att mängden information som behöver sändas kan reduceras utan att tittaren märker någon kvalitetsmässig förändring.
Vid en digital sändning skickas endast de delar av bilden och ljudet som har förändrats sedan tidigare, medan en analog utsändning skickar allt ljud och all bild kontinuerligt.
Den digitala tekniken erbjuder med andra ord stor flexibilitet när det gäller att utnyttja givet frekvensområde optimalt.
I Post & Telestyrelsens nyligen presenterade rapport, Den framtida användningen av frekvensområdet 470 862 MHz, poängteras att radiofrekvenser är en ändlig naturresurs och att det sannolikt kommer att råda brist på dessa under överskådlig framtid. Med detta som utgångspunkt är det viktigt att användningen av det begränsade frekvensutrymmet blir så effektivt som möjligt.
Genom att erbjuda möjligheten för så gott som alla att ta del av marksänd digital TV, ökas utsikten att kunna avbryta de analoga marksändningarna och därmed nå ett effektivt frekvensutnyttjande.
Ökad möjlighet för regional TV
I och med marknätets digitalisering ökar förutsättningarna för regional och lokal TV.
Vi kan konstatera att digitala marksändningar generellt är lämpliga för regionala sändningar genom möjligheten att sända över ett
Bilaga 6 SOU 2001:90
282
begränsat område. Förenklat går det att sända olika program från var och en av de 54 stora sändarmasterna i ett digitalt marknät till i princip samma sammanlagda driftskostnad och med samma frekvensutnyttjande som vid en rikstäckande sändning.
I det analoga marknätet sänder SVT2 och TV4 program med regional anknytning som ”regionala fönster” i de rikstäckande sändningarna. I och med att sändningarna digitaliseras möjliggörs ett ökat regionalt utbud. För närvarande har SVT regionala digitala TV-kanaler i de fem områden där det i dag bedrivs marksänd digital TV. TV4 sänder regionalt i tre av områdena och kommer i september 2000 att inleda sändningar i de två återstående områdena genom särskilda regionala TV-kanaler.
Dessutom finns redan två fristående programföretag med regional anknytning som bedriver sändningar i det digitala marknätet, NollEttan som sänder över Östergötland och Skånekanalen som kan nås av de flesta boende i Skåne. I Stockholmsregionen kommer den regionala kanalen Stockholm 1 påbörja sändningar i det digitala marknätet under oktober 2000.
Regional TV kan genom ökad räckvidd och bättre sändningstider generera en större samhällelig nytta. Genom närheten till medborgare och beslutsfattare kan sändningar med regional eller lokal anknytning bidra till att stimulera den offentliga debatten.
Viktigt är också att det finns alternativa regionala program i varje region för ett främjande av yttrandefrihet och mångfald.
Ökad frihet för konsumenterna
Marksänd digital TV innebär definitivt ett mervärde för konsumenterna. Genom digitaliseringen av de markbundna TV-sändningarna kan kanalkapaciteten ökas avsevärt, åtminstone fem gånger, på sikt förmodligen ännu mer.
Det blir med marksänd digital TV lättare att få tillgång till TVsändningar av hög sändningskvalitet med hjälp av en enkel flyttbar mottagarutrustning. Det beror på att det krävs mindre signalstyrka för att ta emot digitala sändningar. Konsumenten kan därmed lättare flytta TV-utrustningen mellan olika platser, t.ex. till fritidshuset eller husvagnen.
Tillgänglighet och enkelhet är inte bara en fördel gentemot den analoga tekniken utan också en av de saker som gör marksänd digital TV konkurrenskraftig i förhållande till digital satellit- eller
Bilaga 6
283
kabel-TV, där man i högre grad är hänvisad till stationär mottagning.
Det digitala marknätet är dessutom den enda distributionsform där mobil mottagning kan realiseras, dvs. mottagning av ljud och bild i rörelse exempelvis på tåg, i buss och i bil. Denna ökade flexibilitet innebär ett mervärde för konsumenten.
En annan stor fördel som en utbyggnad av marksänd digital TV leder till är ökad valfrihet. Genom ett rikstäckande digitalt marknät, med ett brett och varierat utbud, ges varje konsument möjlighet att välja den distributionsform som är bäst anpassad för de aktuella behoven.
Om marknätet inte digitaliseras riskerar vi en situation där valfriheten inskränks. Om teknikskiftet från analog till digital TV enbart sker genom andra distributionsformer än via marknätet, kan resultatet bli att den breda tillgången till TV på sikt kan komma att begränsas. Det som alltjämt betraktas som allmän tillgänglig television kan komma att undanhållas en betydande del av befolkningen.
5 Möjligheter till utbyggnad av det digitala marknätet
Det nuvarande digitala marknätet kan i etapper inom två år byggas ut till rikstäckning. Ett nät för marksänd digital TV kan i framtiden användas till mycket mer än bara TV-sändningar.
Nuvarande TV-sändningar i marknätet
I Sverige finns för närvarande 54 större sändarstationer för marksänd analog radio och TV. Utsändningarna från dessa förser merparten av Sverige med ljud och bild. För de hushåll som är belägna så att de inte nås av signalerna från någon av de stora sändarstationerna finns cirka 600 mindre, kompletterande sändarstationer, som täcker in luckorna i utsändningen.
I dag används nio av de större sändarna och åtta av de mindre, kompletterande sändarna för utsändning av marksänd digital TV. Detta är tillräckligt för att nå omkring 50 procent av de fast bosatta i Sverige.
Bilaga 6 SOU 2001:90
284
Det är Teracom som står för alla TV-sändningar analogt såväl som digitalt i marknätet.
Det bör påpekas att Teracom inte har något formellt monopol vad gäller marksändningar av TV. De programföretag som sänder i det analoga marknätet (SVT, UR och TV4) är dock ålagda att använda Teracom för sina analoga utsändningar medan det för de digitala marksändningarna inte finns sådana sändningsvillkor.
Det finns med andra ord inget principiellt hinder för andra sändningsoperatörer att etablera digitala TV-sändningar i marknätet. Det som hittills har hindrat en sådan utveckling är höga etableringskostnader i form av infrastrukturinvesteringar.
Vi kan emellertid konstatera att det redan råder en betydande plattformskonkurrens då utbudet i det digitala marknätet finns tillgängligt också genom satellitsändningar och/eller kabel-TV.
Möjlighet till utbyggnad av det digitala marknätet
Teracom har i en skrivelse till regeringen och Digital-TV-kommittén i april angivit att man har en god beredskap för en fortsatt utbyggnad av de digitala mark-TV-näten. Teracoms styrelse har beslutat att avsätta resurser och utarbetat en plan för att successivt utvidga det digitala marknätet genom att möjliggöra digital utsändning från de sändarstationer där i dag enbart analog utsändning sker.
För att möjliggöra marksänd digital TV i hela landet behöver den befintliga infrastrukturen för analog TV kompletteras med ett antal systemkomponenter. Men i övrigt kan existerande infrastruktur (sändarmaster) användas. Detta gör att en utbyggnad av de digitala marksändningarna kan genomföras snabbt.
Teracom har aviserat att investeringen kommer att ske i etapper varvid 70 procent av de fast bosatta kan nås av digitala marksändningar under slutet av år 2000, 85 procent i slutet av år 2001 och 98 procent (motsvarande den analoga täckningen för TV4) vid halvårsskiftet 2002.
För att uppnå en hushållstäckning på 98 procent måste alla de 54 större sändarstationerna samt knappt 30 av de mindre, kompletterande sändarna förses med möjlighet till digital utsändning.
Bilaga 6
285
Var sker utvidgningen först?
Enligt Teracoms plan skall de större sändarstationerna utrustas med möjlighet till digital utsändning i följande takt:
N
I dag används de större sändarstationerna, Göteborg Brudaremossen, Hörby Sallerup, Malmö Jägersro, Norrköping Krokek,
Stockholm Nacka, Sundsvall S Berget, Uppsala Vedyxa, Västerås Lillhärad och Östersund Brattåsen, till digital TV-utsändning.
N
För 70 procents hushållstäckning måste dessutom följande större sändarstationer digitaliseras: Borlänge Idkerberget, Borås Dalsjöfors, Gävle Skogmur, Halmstad Oskarström, Helsingborg
Olympia, Jönköping Bondberget, Kiruna Kirunavaara, Motala Ervasteby, Nässjö, Skövde, Vännäs Granlundsberget, Älvsbyn och Örebro Lockhyttan.
N
För att nå 85 procents hushållstäckning behöver ytterligare 14 större sändare utrustas för digital utsändning. Dessa är:
Bollnäs, Emmaboda Bälshult, Gällivare, Hudiksvall Forsa, Kalix, Karlshamn, Karlstad Sörmon, Pajala, Skellefteå, Sunne Blåbärskullen, Trollhättan, Uddevalla Herrestad, Visby Follingbo och Västervik Fårhult.
N
98 procents hushållstäckning nås om möjlighet till digital utsändning också upprättas i: Arvidsjaur Julträsk, Bäckefors,
Filipstad Klockarhöjden, Finnveden, Karlskrona Vämö, Kisa, Lycksele Knaften, Mora Eldris, Sollefteå Multrå, Storuman, Sveg Brickan, Tåsjö, Varberg Grimeton, Vislanda Nydala, Ånge Snöberg, Örnsköldsvik Ås, Östhammar Valö och Överkalix.
För att uppnå de angivna täckningsgraderna måste vidare, i varje område, ett antal mindre kompletterande sändare digitaliseras.
Sändningskostnader i det digitala marknätet
För närvarande tar Teracom inte ut någon distributionsavgift av de sändande företagen i det digitala marknätet. En avgift kommer emellertid att införas när 100 000 eller fler hushåll har skaffat en digital avkodare, eller senast den 1 oktober 2000.
Programföretagens avgift kommer enligt Teracom att bestå av en proportionellt mindre del fast och en proportionellt större del
Bilaga 6 SOU 2001:90
286
rörlig kostnad. Den rörliga kostnaden baseras på antalet hushåll som skaffat en avkodare för digitala sändningar i marknätet.
Teracoms framtida intäkter är alltså starkt beroende av den framtida efterfrågeutvecklingen av marksänd digital TV.
Teracom har angivit att de förväntade framtida kostnaderna (inklusive avskrivningar) för en digital frekvenskanal med en befolkningstäckning på 98 procent är omkring 160 miljoner kronor per år. De förväntade framtida kostnaderna kommer alltså att vara omkring 640 miljoner kronor per år för fyra digitala frekvenskanaler.
Alternativ användning av ett digitalt marknät
Enligt Teracom finns en omfattande alternativanvändning av det digitala marknätet till såväl fast som mobil (asymmetrisk) datakommunikation i så kallad bredbandshastighet. Ett utbyggt nät för marksänd digital TV kan utifrån en sådan utgångspunkt ses som en del av den samhälleliga IT-infrastrukturen.
Det digitala marknätet kan t.ex. användas för att möjliggöra snabb och mobil Internetaccess till en stor del av de svenska hushållen. Ett system för detta har utvecklats vilket kallas SABINA.3
Systemet innebär att data och information från Internet läggs ut i det digitala marknätet och kan hämtas hem av ett stort antal konsumenter. Som returkanal används andra nät t.ex. mobiltelenätet GSM.
En viktig fördel är att hela Sverige kan nås till en relativt låg kostnad. Överallt där det i dag är möjligt att ta del av marksänd analog TV kan det i framtiden bli möjligt att erbjuda exempelvis internetacess i så kallad bredbandshastighet.
En annan fördel är att mottagningen är mobil. Detta ökar flexibiliteten avsevärt då SABINA kan användas oberoende av var användaren fysiskt befinner sig.
3 SABINA står för ”System for Asymmetric Broadband Internet Access”, (ett system för
asymmetrisk bredbandig internetaccess).
Bilaga 6
287
6 Internationell utblick
Också utanför Sverige sker planering och upprättande av tidtabeller för införandet och vidareutvecklingen av marksänd digital TV.
Europa
Arbetet med att införa marksänd digital TV har kommit olika långt i de europeiska länderna.
Trots att provsändningar pågår i flera europeiska länder är det ännu bara i Storbritannien och i Sverige som marksänd digital TV finns att tillgå på konsumentmarknaden.
Den kommersiella framgången för marksänd digital TV har varit betydande i Storbritannien. Den 31 mars 2000 fanns cirka 640 000 abonnemang registrerade för marksänd digital TV. Detta motsvarar omkring 2,7 procent av de brittiska hushållen. I takt med att abonnentstocken ökar erbjuds fler tjänster i marknätet. Redan nu finns olika typer av spel samt en tjänst för elektronisk post. Under hösten 2000 finns det planer på att erbjuda Internet via TV:n.
En viktig förklaring till de stora framgångar som marksänd digital TV har i Storbritannien är förekomsten av plattformskonkurrens. Det var när satellitsända Skydigital och marksända Ondigital började skänka bort digitala avkodare till alla som tecknade ett betal-TV-abonnemang hos de respektive företagen som förutsättningarna för nuvarande snabba marknadsutveckling lades.
Av de andra europeiska länderna är det Spanien och Finland som ligger närmast vad det gäller införandet av ordinarie digitala marksändningar.
I Spanien är allt klart för att inleda digitala marksändningar. Nätet skall täcka 80 procent av befolkningen före utgången av juli månad 2000. Inom tre år skall det vara utbyggt till 95 procents befolkningstäckning. Det kommer att sändas både nationella och regionala program i det spanska digitala marknätet. Ett hyrkoncept för digitala avkodare har lanserats och enligt nuvarande planering skall de analoga marksändningarna avbrytas år 2012.
Finland kommer som andra nordiska land att införa marksänd digital TV i full skala. Tillstånd har delats ut till programföretag, marknätet har bolagiserats och förhandlingarna om tekniska lösningar har inletts. Sändningarna startar under hösten 2000 och man
Bilaga 6 SOU 2001:90
288
har redan fattat ett preliminärt beslut om att avbryta de analoga marksändningarna år 2006.
Andra länder som är långt framme vad det gäller planeringen för införandet av marksänd digital TV är Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Italien.
Enligt nuvarande planering skall utbyggnaden av marksänd digital TV i Tyskland påbörjas under år 2000. Sedan skall digitaliseringen av marknätet och avstängningen av de analoga sändningarna ske i etapper. Den tyska målsättningen är att en fullständig digitalisering av marknätet och ett avbrytande av de analoga marksändningarna skall vara genomförd år 2010.
I Nederländerna skall marksänd digital TV införas etappvis med start i Randstadområdet under sista kvartalet år 2000. Tidpunkten för en avstängning av det analoga nätet är för närvarande planerad till senast år 2010. Det slutgiltiga beslutet kommer att tas senast 2004.
I Frankrike beräknas kommersiella sändningar starta i slutet av 2001 och nå 75-80 procents befolkningstäckning under år 2003.
I Italien pågår provsändningar över städerna Turin, Rom, Palermo och Pisa. Övergången till digital TV skall ske i etapper och en fullständig övergång till marksänd digital TV är beräknad till år 2006.
Ett stort antal europeiska länder planerar för ett teknikbyte i marknätet. Utvecklingen har kommit olika långt men målet är det samma överallt, dvs. att ersätta de analoga sändningarna med digitala. Länderna anser att marknät behövs och att näten måste utvecklas genom att digitaliseras.
En konferens om marksänd digital TV organiserades inom ramen för det portugisiska ordförandeskapet och hölls i Lissabon under februari 2000. Några slutsatser från konferensen var att marksänd digital TV kan öka kanalutbudet, införa och utveckla nya tjänster och funktioner, förbättra den nuvarande kvaliteten på ljud och bild, realisera en effektiv frekvensanvändning och möjliggöra lägre distributionskostnader för programföretagen.
USA, Japan, Kanada
Också utanför Europa i USA, Japan och Kanada, finns strategier för ett teknikbyte.
Bilaga 6
289
I USA har digitala marksändningar inletts och avvecklingen av det analoga marknätet skall preliminärt påbörjas år 2006, under förutsättning att minst 85 procent av hushållen då har skaffat utrustning för digitala sändningar.
I Japan är avvecklingstidpunkten satt till år 2010, med samma restriktion som i USA gällande andel hushåll med digital TV.
I Kanada avvaktas utvecklingen i USA. Preliminärt gäller att digitala sändningar skall införas och att det analoga marknätet skall avvecklas i slutet av år 2007.
7 Samhällsekonomisk bedömning av marksänd digital TV
Samhällsekonomiska beräkningar av marksänd digital TV visar att stora vinster uppnås vid fortsatt användning och snabb utbyggnad av det digitala marknätet.
Beräkningarna är gjorda genom tillämpning av den samhällsekonomiska modell som Ernst & Young Management Consulting (Ernst & Young) har tagit fram på Digital-TV-kommitténs uppdrag (Dnr 99/6).
Jämfört med då uppdraget slutfördes, våren 1999, har några av förutsättningarna ändrats eftersom de förhållanden som antogs inte stämmer överens med de uppgifter som nu finns tillgängliga.
7.1 Nollalternativet
I en samhällsekonomisk bedömning jämförs olika alternativa utvecklingsvägar utifrån ett nollalternativ. Det innebär en situation där ingenting görs, dvs. en framskrivning av nuläget.
När det gäller marksänd digital TV valde Ernst & Young ett nollalternativ som innebär att det inte sker någon fortsatt drift eller utbyggnad av marksänd digital TV. Vidare skulle de analoga marksändningarna finnas kvar tills i princip alla hushåll nås av TV- sändningar genom andra distributionsformer så som satellit, kabel eller olika bredbandslösningar. Detta leder till att de analoga marksändningarna kommer avvecklas senare än vid en fortsatt användning och utbyggnad av det digitala marknätet.
Bilaga 6 SOU 2001:90
290
Nollalternativet kan sammanfattas enligt följande:
N
Ingen utbyggnad av marksänd digital TV.
N
Avveckling av de befintliga digitala marksändningarna.
N
Det analoga marknätet avvecklas vid den tidpunkt då andra distributionsformer av TV kan nås av alla hushåll.
I följande avsnitt redovisas och diskuteras de variabler som Ernst & Young identifierade för att beskriva den nytta och kostnad som marksänd digital TV genererar. Där det är möjligt görs också en kvantifiering.
7.2 Samhällsekonomiska kostnader och fördelar
För att få en överblick över vad som värderades av Ernst & Young har vi nedan ställt upp de beskrivna kostnaderna och fördelarna i ett så kallat ”T-konto”, med fördelarna till vänster och kostnaderna till höger:
+
Avveckling av analogt nät tidigare Effektivare frekvensutnyttjande Nyttan för de hushåll som föredrar marksänd TV Nyttan för fritidshushåll och husvagnsägare som föredrar marksänd TV Nyttan för de med övernattningsbara fritidsbåtar som vill s e på TV Regional TV Portabilitet Konkurrens Snabbare marknadsutveckling för DTV Mobilitet Beredskapsargument
Investeringskostnader Drift och underhåll av digitalt marknät Optionskostnad Ineffektiv frekvensanvändning vid parallellsändning
Bilaga 6
291
Samhällsekonomiska kostnader
Investeringskostnaden för att bygga ut det digitala marknätet till rikstäckning
Kostnaden för att bygga ut en digital frekvenskanal till rikstäckning uppges av Teracom vara 250 300 miljoner kronor, dvs. totalt 1 000-1 200 miljoner kronor för de fyra frekvenskanaler som för närvarande finns tillgängliga.
Hittills har 450 miljoner kronor investerats inom ramen för den nuvarande täckningsgraden. Denna investering består av icke återvinningsbara kostnader (sunk costs) vilket innebär att de inte skall beaktas vid en samhällsekonomisk bedömning.
Det behövs alltså ytterligare högst 750 miljoner kronor i investeringskostnader för att bygga ut nuvarande fyra frekvenskanaler till rikstäckning.
Det digitala marknätets ekonomiska livslängd bedöms vara minst 20 år enligt Ernst & Youngs analys. Minst denna kalkylperiod används därför vid beräkningarna.
Drift och underhåll
Kostnaden för drift och underhåll av det digitala marknätet antas vara 160 miljoner kronor per frekvenskanal och år. Efter avskrivningar blir kostnaden 110 miljoner kronor per frekvenskanal och år om vi använder en avskrivningsränta på fyra procent och en avskrivningstid på 15 år så som Ernst & Young har gjort utifrån den avskrivningstid som Teracom använder i sin årsredovisning. Avskrivningstiden tycks vara riktig då den för jämförbara infrastruktursatsningar, inom telekommunikationssektorn, sätts till 20 år för det passiva nätet och 5 år för det aktiva.
Kostnaden för drift och underhåll består av både fasta och rörliga kostnader vilket betyder att dessa inte är desamma i dagsläget som vid en situation med ett digital-TV-nät som är utbyggt till rikstäckning. Med hänsyn till detta är kostnaden för drift och underhåll av det digitala nätet lägre under de år som nätet är under uppbyggnad, jämfört med då full utbyggnad har realiserats.
Noterbart är att kostnaderna är beräknade per frekvenskanal, vilket betyder att de minskar, räknat per TV-kanal, i takt med att allt fler program får plats inom det givna utrymmet. Detta har inte beaktats i kalkylen.
Bilaga 6 SOU 2001:90
292
Optionskostnad
Optionskostnad innebär risken att satsa på ”fel” teknik. Om ett digitalt marknät skulle visa sig vara en otidsenlig och onödig investering kan kostnaden bli hög vid en fortsatt drift och utbyggnad.
Denna risk minskas genom att ”vänta och se” hur utvecklingen blir i t.ex. andra länder.
Optionskostnaden påverkas av investeringarnas alternativanvändning. Om det digitala mark-TV-nätet kan användas för annat än att sända ut TV, minskar denna kostnads betydelse. Utifrån uppgifter från Teracom finns en sådan alternativanvändning till fast såväl som mobil (asymmetrisk) datorkommunikation.
Samhällsekonomiska fördelar
Möjligheten att kunna avveckla det analoga mark-TV-nätet tidigare
Om ett digitalt mark-TV-nät byggs antas möjligheterna för att kunna avveckla det analoga marknätet tidigare vara större än om digitaliseringen sker enbart genom kabel, satellit, ”bredband” och/eller på annat sätt.
Kostnaden för drift och underhåll av det analoga nätet är cirka 550 miljoner kronor varje år för de tre rikstäckande kanalerna. Efter korrigering för avskrivningar blir den samhälleliga resurskostnaden 510 miljoner kronor per år enligt de avskrivningar som Ernst & Young beräknat.
I sin samhällsekonomiska analys har Ernst & Young haft som utgångspunkt att det analoga marknätet kan avvecklas 10 år tidigare om ett digitalt marknät byggs ut, jämfört med om så inte sker.
Vi kan vidare konstatera att en stor del av de analoga distributionskostnaderna är energiförbrukning. Som en jämförelse används 94 procent mindre energi vid utsändningen av en digital TV-kanal jämfört med en analog.4 Också från energibesparingssynpunkt blir
4
Teracom har jämfört energiåtgången vid utsändningen av en analogt respektive digitalt
distribuerad TV-kanal, båda med 98 % befolkningstäckning. Om båda TV-kanalerna sände dygnet runt skulle skillnaden i energiåtgång vara 36 000 MWh på ett år. Enligt Sydkraft motsvarar detta årsförbrukningen för 1 440 eluppvärmda villor med två vuxna och två barn. Beräkningen har gjorts utifrån antagandet om fyra digitala TV-kanaler per frekvenskanal. Vid statistisk multiplexering blir energiåtgången räknat per digital TV-kanal mindre.
Bilaga 6
293
med andra ord fördelen större ju tidigare som bytet från analog till digital teknik kan ske.
Kvantifierad nytta för de hushåll som föredrar marksänd TV
Enligt Ernst & Young är det 32 procent, (ca 1,25 miljoner), av de svenska hushållen som enbart har tillgång till marknätet för sin TVmottagning. Dessa hushåll antas föredra marksänd TV framför andra distributionsformer. Om det digitala marknätet inte byggs ut utan helt avvecklas skulle dessa hushåll vara hänvisade till någon annan mottagningsform av TV, och då företrädesvis satellitsänd TV.
Ernst & Young har antagit att de hushåll som lätt kan ersätta den marksända mottagningen med satellitmottagning värderar möjligheten av att kunna fortsätta använda marknätet till 1 000 kronor och att de hushåll som har större svårigheter att göra detta värderar markmottagningen till 3 000 kronor.
För de hushåll som är belägna på platser där det är omöjligt att åstadkomma satellitmottagning är värderingen av marknätet mycket högt. Värderingen bestäms genom summering och diskontering av TV-avgiften under hela kalkylperioden plus ett antagande om att två TV-apparater behöver köpas. En nu och en efter 10 år, båda till kostnaden 5 200 kronor. Beroende på använd diskonteringsränta ligger detta belopp någonstans mellan 30 000 och 40 000 kronor, per sådant hushåll. Beloppet speglar med andra ord värderingen av marknätet för de som från sin fastighet inte kan nås med satellitsänd TV och skulle ha mycket stora kostnader för att skaffa en annan TV-mottagning (exempelvis via kabel) än marksänd TV.
Man kan också tänka sig att de satellithushåll som har mer än en TV har ett mervärde av marknätet då satellitmottagningen endast nyttjas via en TV-apparat. Denna aspekt har dock inte värderats då vi inte funnit några tydliga exempel på att en sådan betalningsvilja existerar.
Bilaga 6 SOU 2001:90
294
Kvantifierad nytta för de fritidshushåll som föredrar marksänd TV
Ernst & Young antog att TV-tittandet i fritidshus kan värderas till minst 1000 kronor per hushåll enligt de principer som gäller för de permanent boende.
Det framhålls också att ägare av husvagnar och fritidsbåtar upplever ett mervärde om dessa kan se på TV i sin husvagnen eller från fritidsbåten. Detta mervärde har emellertid inte värderats av Ernst & Young men ett förslag är att anta samma värdering som för fritidshusen, vilket vi också har gjort vid de samhällsekonomiska beräkningarna.
Dessutom måste ett antagande göras över hur många av de fritidsboende som föredrar marksänd TV och alltså vinner en fördel av en digitalisering av marknätet.
Det finns 590 000 fritidshushåll, 200 000 husvagnar och 150 000 övernattningsbara fritidsbåtar i Sverige. Ernst & Young antog att upp till 80 procent av de svenska sommarstugehushållen föredrar marksänd TV. För de övernattningsbara fritidsbåtarna och husvagnarna har vi antagit samma fördelning.
Regional TV
Marknätet ger, genom sin cellstruktur, en möjlighet att sända över ett klart avgränsat område. Dvs. ökade möjligheter till regional och lokal TV. Man kan också tänka sig att sända regional TV, över hela landet, via satellit.
Vid en jämförelse mellan regional marksänd TV och regional TV sänd via satellit kan vi konstatera att sändningskostnaden för närvarande är lägre i marknätet än vid satellitsändning. Enligt de uppgifter som finns tillgängliga är det svårt att exakt beräkna hur mycket billigare det skulle bli för varje enskild TV-kanal att sända regional TV i marknätet jämfört med att sända via satellit.
Resurskostnaderna för att distribuera regional och lokal TV i marknätet är beroende av hur många TV-kanaler som ”delar” på ett sändarnät. Enkelt uttryckt är det möjligt att sända ett mycket stort antal regionala och lokala TV-kanaler i det digitala marknätet till samma sammanlagda distributionskostnad som för en rikstäckande kanal. För en satellitsändning är kostnaden i stället den samma
Bilaga 6
295
oavsett om TV-kanalen riktar sig till hela landet eller till ett geografiskt mer avgränsat område.
Om vi för att exemplifiera antar att alla de nuvarande 16 regionala TV4-stationerna i framtiden kommer att sända egna TVkanaler i det digitala marknätet skulle besparingen, utifrån de tillgängliga uppgifterna, bli i storleksordningen 40 miljoner kronor per år (dvs. knappt 2,5 miljoner per kanal) jämfört med om de 16 stationerna skulle sändas via satellit. SVT med nio regionala stationer skulle utifrån motsvarande resonemang göra en besparing på fem miljoner kronor per år.
Portabilitet
Det är lättare att flytta en digital omvandlare än en digital omvandlare och en parabolantenn som dessutom behöver installeras på nytt.
Genom värderingen av fritidshushållens ökade nytta av marksänd digital TV har vi värderat en stor del av portabilitetens samhälleliga mernytta för TV-tittarna. Ändå kan det tänkas att många människor upplever ett ytterligare mervärde av att ha en enkel möjlighet att kunna flytta sin TV mellan olika platser.
Konkurrens
Ett digitalt marknät innebär en ökad konkurrens mellan de olika distributionsformerna.
Enskilda hushåll som har kabel-TV kan välja ett annat likvärdigt alternativ om det digitala marknätet byggs ut. Bostadsrättsföreningars eller hyresvärdars drivkraft för att välja marksänd TV från en gemensam centralantenn ökar dessutom om marknätet har ett attraktivt utbud.
En annan konkurrensaspekt är den möjlighet till direkt konkurrens mellan programföretagen som gäller med nuvarande SMSsystem (alla TV-kanalerna finns på samma avkodarkort) i marknätet. För konsumenterna negativa inlåsningseffekter kan därmed begränsas.
Ett tydligt exempel är möjligheten till konkurrens mellan de båda betal-TV-kanalerna TV1000 och Canal Plus. Om man som TV-tittare t.ex. inte är nöjd med TV1000 kan man utan att behöva
Bilaga 6 SOU 2001:90
296
skaffa ett nytt avkodarkort eller en ny antenn byta till Canal Plus. Ett byte som för närvarande är dyrare (tidsmässigt och ekonomiskt) vid satellitmottagning p.g.a. att det då krävs ett byte av programkort och mottagare (från Viasat till Canal Digital).
Vad en ökad möjlighet till konkurrens, mellan de olika distributionsformerna och mellan programföretagen, leder till är svårt att bedöma i dagsläget. Ökad konkurrens innebär generellt en lägre prisnivå och en förhöjd kvalitet, dvs. en samhällsekonomisk vinst. Denna effekt kan vara mycket påtaglig. Ernst & Young hävdar att konkurrensutsättning av monopolmarknader historiskt har inneburit samhällsekonomiska vinster på upp till 20 procent av den aktuella marknadens omsättning.
Marknadsutveckling av digital TV
Sverige ligger, internationellt sett, i framkant vad det gäller digitaliseringen av TV. Genom att fullfölja digitaliseringen av marknätet, argumenterar Ernst & Young för att marknadsutvecklingen för all digitalt utsänd TV påskyndas. Detta innebär att förutsättningarna för att behålla det relativa försprång gentemot många länder i omvärlden, som för närvarande finns, skulle förstärkas.
Den samhällsekonomiska vinsten av en snabbare marknadsutveckling kan yttra sig i en kompetensfördel gentemot omvärlden. Detta kan innebära ökade exportmöjligheter, snabbare ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning.
Mobilitet
Att se på TV i rörelse (på tåget, bussen eller i bilen) är för närvarande tekniskt möjligt vid digital marksändning men inte genom andra distributionsformer.
För att möjliggöra fullgod mobil TV-mottagning krävs dock större investeringar än de 750 miljoner kronor som en utbyggnad till full hushållstäckning har beräknats till. Att bygga ut marksänd digital TV ger med andra ord en möjlighet att i framtiden utveckla mobil TV-mottagning.
Vad denna möjlighet skall värderas till är svårt att säga, mer än att den ger ett mervärde för de som vill använda TV:n under förflyttning.
Bilaga 6
297
Beredskapsargument
Det finns ingen säker uppgift på vilken distributionsform som är minst sårbar vid krig eller terrorattacker. Generellt gäller att flera samexisterande distributionssystem innebär mindre sårbarhet vid dylika händelser.
7.3 Värdering av en effektivare frekvensanvändning
En aspekt som är viktig men mycket svår att värdera är alternativkostnaden av att använda det begränsade frekvensutrymmet för utsändning av TV.
Vid en samhällsekonomisk bedömning av marksänd digital TV finns två aspekter vad det gäller frekvensanvändningen. Dels innebär en övergång till digital sändningsteknik av TV i marknätet att en effektivare användning av frekvensutrymmet uppnås, dels innebär tiden med parallellsändningar en samhällsekonomisk kostnad. Detta då det från en samhällsekonomisk utgångspunkt är ineffektivt att använda en begränsad naturresurs, frekvensutrymmet, till att bära i det närmaste identiska tjänster med två olika tekniker, analog och digital.
Det samhälleliga värdet av frekvensbandet bygger ytterst på dess alternativa användning, exempelvis till olika mobila teletjänster. Ju fler användningsområden desto större blir efterfrågan på frekvenser, vilket höjer värdet på det tillgängliga frekvensbandet. Post- och Telestyrelsen konstaterar bland annat i rapporten, Den framtida användningen av frekvensområdet 470 862 MHz, att efterfrågan på ekonomiskt och tekniskt lämpligt frekvensutrymme är mycket stort och att den ekonomiska betydelsen av radiofrekvenser kommer att öka än mer i framtiden.
Det finns olika sätt att beräkna värdet av frekvensutrymmet. Det kan t.ex. uttryckas som alla individers samlade nytta utöver vad som har betalats för en aktuell tjänst, konsumentöverskott. En annan metod är att värdet uttrycks som alla producenters samlade intäkter utöver deras rörliga produktionskostnader, producentöverskott. Problemet med dessa mått är att det krävs omfattande statistiska undersökningar för att få ett tillförlitligt värde.
Enligt Post- och Telestyrelsens rapport, Det framtida utnyttjandet av frekvensutrymmet, har någon sådan undersökning inte
Bilaga 6 SOU 2001:90
298
genomförts gällande användningen av radiobaserade tjänster. Detta försvårar givetvis en ”prissättning” av frekvensutrymmet.
Det framtida frekvensbehovet kommer sannolikt att påverkas av hur komprimeringstekniken av digitala signaler utvecklas. Detta leder till att ett givet frekvensutrymme i framtiden kan rymma en större mängd olika tjänster, såväl TV-program som andra, jämfört med i dag. Ett givet frekvensutrymme kan för närvarande utnyttjas minst fem gånger så effektivt med digital sändningsteknik som med den analoga tekniken. Men så länge som TV i marknätet distribueras parallellt både analogt och digitalt innebär frekvensutnyttjandet en samhällsekonomisk belastning. Ett snabbt teknikskifte innebär att tiden med ineffektivt frekvensutnyttjande begränsas.
Då alternativkostnaden av en ineffektiv frekvensanvändning är högst där efterfrågan på användbara frekvenser är störst, bör de samhällsekonomiska vinsterna av ett snabbt teknikskifte vara tydligast där frekvensbristen förväntas bli mest påtaglig i framtiden, dvs. i storstadsområdena. Med utgångspunkt från detta kan det vara samhällsekonomiskt rationellt att avveckla de analoga sändningarna i olika takt beroende på den förväntade efterfrågan på användbara frekvenser i de skilda regionerna.
7.4 Samhällsekonomiska beräkningar
Vi har nedan genomfört en känslighetsanalys av vår samhällsekonomiska modell. Detta innebär att vi gör beräkningar utifrån vissa alternativa förutsättningar för att pröva den påverkan som en förändring av en enskild variabel ger. Alla beräkningsalternativen har mycket gemensamt och utgår från de grundantaganden som har värdesatts.
Beräkningarna är dessutom utförda med tre olika diskonteringsräntor på noll, fyra respektive fem procent.
De beräkningar som görs utan diskonteringsränta genomförs för att spegla resursanvändningen vid en situation utan tidspreferenser för fördelar och kostnader, dvs. ett läge där vi är likgiltiga för när i tiden fördelar och kostnader inträffar. Därutöver beräknas alternativen med Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) rekommenderade diskonteringsränta på fyra procent, samt med Riksrevisionsverkets rekommenderade ränta för statliga myndigheter, som är fem procent.
Bilaga 6
299
Det är mycket viktigt att notera, gällande samtliga beräkningsalternativ, att värderingen av de konsekvenser, främst fördelar, som inte har värdesatts antingen helt saknas eller finns med i mycket begränsad omfattning. Dessa konsekvenser skall dock alla vägas in i den slutgiltiga samhällsekonomiska bedömningen av marksänd digital TV.
Alternativ med endast de kvantifierade variablerna
Detta alternativ är i princip beräknat enligt det exempel som presenterades i Ernst &Youngs rapport, dvs. att kalkylperioden är 20 år, att 84,5 procent av de potentiella användarna av marksänd digital TV lätt kan ersätta marksändningen med satellitmottagning, att 12,5 procent ur samma grupp med större svårigheter kan ersätta marknätet och att 3 procent endast kan ersätta marksändningen med mycket stora besvär och till mycket höga kostnader.
Vidare gäller att en satsning på marksänd digital TV möjliggör en avveckling av det analoga marknätet 10 år tidigare än om ingen sådan satsning sker, samt att avvecklingen genomförs om 10 år.
Dessutom antas att 80 procent av fritidshushållen har en preferens för marksänd TV. Utöver detta har vi dessutom tagit hänsyn till betalningsviljan hos dem som vill se på TV i husvagnen eller i den övernattningsbara fritidsbåten. Även för dessa antas 80 procent ha en preferens för marksänd TV.
Vi har också antagit att en utbyggnad av det nuvarande digitala marknätet ger plats till sammanlagt 30 regionala kanaler och att kostnaden per regional kanal i genomsnitt är 1 miljon kronor lägre per år jämfört med vid satellitdistribution. I och med att nätet inte är fullt utbyggt de första åren antar vi att antalet regionala TVkanaler är de nuvarande 13 under kalkylens tre första år, för att därefter vara 30 stycken.
Investeringskostnaden för att bygga ut marknätet till rikstäckning antas vara 750 miljoner kronor. Detta är det högsta värdet i det tidigare nämnda kostnadsintervallen för denna investering. Värdet är valt för att minska risken att underskatta investeringskostnadens storlek.
Investeringskostnaden kommer enligt Teracom att delas upp på tre år, vilket innebär att de utgifter som inträffar längre fram i tiden inte bör värderas på samma sätt som de som inträffar närmare i tiden.
Bilaga 6 SOU 2001:90
300
Vid tillämpandet av en modell där vi räknar med att hela investeringskostnaden inträffar vid en enda tidpunkt överskattar vi dess betydelse vilket påverkar utfallet av kalkylen negativt. Därför antar vi att utbyggnaden till rikstäckning kommer att innebära lika stora investeringskostnader under tre på varandra följande år.
Eftersom kostnaderna för drift och underhåll av det digitala nätet består av både fasta och rörliga kostnader har vi antagit att de totala drifts- och underhållskostnaderna är 50 procent år 1 och 75 procent år 2 jämfört med de år då det digitala marknätet är fullt utbyggt.
Antagandena om investeringskostnaderna och kostnaderna för drift och underhåll görs med hänsyn till den avsiktsförklaring angående utbyggnadstakt som Teracom har presenterat.
Resultatet av beräkningarna blir med respektive diskonteringsränta:
0%: + 329 miljoner kronor 4%: + 142 miljoner kronor 5%: + 133 miljoner kronor
Dessa beräkningar visar att en utbyggnad av marksänd digital TV ger ett samhällsekonomiskt mervärde motsvarande 142 miljoner kronor när vi använder 4 procents diskonteringsränta. Det innebär en samhällsekonomisk besparing på 142 miljoner kronor jämfört med nollalternativet.
Alternativ med 10 år längre kalkylperiod
I det föregående alternativet antogs det digitala marknätets ekonomiska livslängd, och därmed kalkylperioden, vara 20 år. Här har vi istället utsträckt kalkylperioden till 30 år vilket ger ett annat kalkylresultat. I övrigt gäller samma antaganden som i det föregående alternativet vilket ger utfallet:
0%: + 1646 miljoner kronor 4%: + 648 miljoner kronor 5%: + 399 miljoner kronor
Bilaga 6
301
Kortare parallellsändningstid
Om vi antar att avvecklingen av det analoga marknätet kan realiseras tidigare än år 2010 förbättras kalkylresultatet avsevärt, då kostnaderna för drift och underhåll av detta nät försvinner tidigare jämfört med det första alternativet.
En annan aspekt är att de frekvenser som de analoga sändningarna tar i anspråk kan frigöras för alternativ användning på ett tidigare stadium.
Med antagandet att det analoga marknätet avvecklas tre år tidigare än i det förstnämnda alternativet, eller år 2007, blir kalkylresultatet, exklusive vinsten av frigjorda frekvenser, följande:
0%: + 1859 miljoner kronor 4%: + 1260 miljoner kronor 5%: + 1170 miljoner kronor
En större andel hushåll helt beroende av marknätet
Här har vi antagit att 5 procent, (istället för som tidigare 3 procent), av de hushåll som använder marknätet inte kan ersätta markmottagningen med satellitmottagning samtidigt som andra alternativ skulle bli orimligt dyra.
I övrigt är antagandena de samma som i den första beräkningen, varpå resultatet blir:
0%: + 1336 miljoner kronor 4%: + 865 miljoner kronor 5%: + 806 miljoner kronor
Icke värdesatta aspekter
Oavsett vad som betraktas som mest trovärdigt skall även icke värdesatta fördelar, icke värdesatta kostnader samt övriga aspekter tas i beaktande och i görligaste mån vägas in, för att möjliggöra en bedömning av den samhälleliga vinst eller förlust som modellen anger för en utbyggnad av marksänd digital TV.
Bilaga 6 SOU 2001:90
302
Här följer en repeterande summering av dessa effekter, där + anger en samhällelig fördel och - en samhällelig kostnad:
+ Effektivare frekvensutnyttjande + Ökad konkurrens + Snabbare marknadsutveckling av digital TV + Portabilitet + Framtida möjlighet till mobil TV-mottagning + Beredskapsaspekter Ineffektiv frekvensanvändning vid parallellsändning Optionskostnaden
Vi kan genom uppställningen konstatera att de flesta av de icke värdesatta konsekvenserna av en digitalisering av marknätet har en positiv samhällsekonomisk effekt, dvs. att de antas leda till en ökad samhällelig välfärd.
Orsaken till detta är, liksom Ernst & Young påpekar, att det är lättare att uppskatta kostnaderna än fördelarna då kostnaderna till stor del handlar om variabler som är relativt enkla att isolera som investeringskostnader och kostnaderna för drift och underhåll medan en stor del av fördelarna är sådana som förväntas ge resultat på sikt eller är mycket svåra att ”prissätta”, som en effektivare frekvensanvändning eller en ökad konkurrens.
Enligt de slutsatser som Ernst & Young framfört bör exempelvis möjligheten till ökad konkurrens ha en så stor samhällsekonomisk betydelse att kalkylresultatet pekar på en positiv värdering av marksänd digital TV i de allra flesta fall, oavsett vilka antaganden som ställs upp i övrigt.
Också antagandet om en snabbare marknadsutveckling bedömdes av Ernst & Young innebära en kraftig och avgörande samhällsekonomisk fördel.
Något annat som har belysts genom beräkningarna är att parallellsändningen av samma program analogt och digitalt innebär stora samhällsekonomiska kostnader, både i fråga om rena distributionskostnader och vad det gäller ineffektivt utnyttjande av frekvensutrymme.
Vad det gäller frågan om partiell avveckling (dvs. den samhällsekonomiska effekten av att avveckla de analoga sändningarna i olika takt i olika delar av landet) är det svårt att dra några slutsatser. Detta därför att det är svårt att uppskatta kostnaderna för drift och
Bilaga 6
303
underhåll av infrastrukturen räknat ”per mast” då sådana upplysningar utgör affärsmässigt känslig information som inte lämnas ut.
En slutsats som kan dras gällande partiell avveckling av det analoga nätet är att efterfrågan på användbart frekvensutrymme med stor sannolikhet är störst där det finns ett starkt kommersiellt intresse för alternativa användningar, dvs. i storstadsområdena. Efterfrågan på frekvenser kan därmed motivera en kortare tid med parallellsändningar i dessa områden.
Slutsatsen av den samhällsekonomiska bedömningen är, utifrån gjorda antaganden, att det är samhällsekonomiskt motiverat med fortsatt användning och fortsatt utbyggnad av marksänd digital TV.
Bilaga 6 SOU 2001:90
304
Underbilaga 2
Programföretag med tillstånd att sända i det digitala marknätet
Sändningsområden
N
Stockholm med Mälardalen och Uppsala
N
Norra Östergötland
N
Södra och nordöstra Skåne
N
Göteborg med omnejd
N
Sundsvall och Östersund med omnejd
Företag med sändningstillstånd
N
Sveriges Television AB (SVT1, SVT2, SVT24 och regionala kanaler)
N
Sveriges Utbildningsradio AB
N
TV4 AB (TV4 och regionala kanaler)
N
Modern Times Group MTG AB (TV 3, TV8, ZTV, TV1000 och Viasat Sport)
N
Kanal 5 AB
N
Canal + Television AB (Canal+, Canal+ gul och Canal+ blå)
N
Kunskaps-TV i Sverige AB (kanalnamn K-World)
N
Cell Internet Commerce Development AB (kanalnamn eTV)
N
DTU Television AB
N
Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB (endast Stockholm med Mälardalen och Uppsala)
N
TV-Linköping Länkomedia AB (kanalnamn NollEttan, endast Östergötland)
N
Landskrona Vision AB (kanalnamn Skånekanalen, endast Skåne)
Bilaga 6
305
Så här fördelas TV-kanalerna i de fyra frekvensnäten
Frekvens A Frekvens B Frekvens C Frekvens D
SVT1 SVT2 SVT24 SVT regionala UR
TV4 TV4 regionala K-World Sth: Stockholm1 Österg: Nollettan Skåne: Landskr Vision GB: DTU Sundsv./Östers.: DTU
Canal + Canal + Gul Canal + Blå Kanal 5 eTV
TV 3 TV 8 ZTV Viasat Sport TV1000
Bilaga 6 SOU 2001:90
306
Underbilaga 3
Johan Jakobsson Ledamot i digital-TV-kommittén (fp) 2000-05-17
Reservation
Jag reserverar mig mot digital-TV-kommitténs beslut att föreslå en utbyggnad av marksänd digital-TV.
Marknätet för digitala TV-sändningar är hittills ett misslyckande. Trots att det snart har gått två år sedan de första sändningstillstånden delades ut och trots betydande marknadsföringsinsatser från statliga Teracom AB har endast cirka 15 000 abonnenter anslutit sig.
Det finns flera skäl till att uppbyggnaden av marksänd digital-TV har gått dåligt. En orsak är formerna för urvalet av medverkande TV-kanaler. Processen har mer kännetecknats av politiskt godtycke än av lyhördhet för vad konsumenter önskar och vad TV-producenterna kan erbjuda. En annan orsak till marknätets få användare kan vara att hushållens intresse i grunden inte är tillräckligt stort för denna distributionsform.
I propositionen som låg till grund för riksdagsbeslutet om digitala TV-sändningar i marknätet (prop. 1996/97:67) poängterades att det är först när det finns tillräckliga erfarenheter som det är möjligt att ta ställning till en eventuell utbyggnad. Som en precisering av detta slog propositionen fast att ”En grundläggande förutsättning för en utbyggnad är givetvis att de digitala marksändningarna bedöms ha ekonomisk bärkraft”. Någon sådan ekonomisk bedömning som underlag för kommitténs beslut att förorda en utbyggnad finns inte idag.
Propositionen hävdade också att teknikutvecklingen kan leda till en ändrad bedömning när det gäller var tyngdpunkten i TV-distributionen bör ligga. Den pågående utbyggnaden av bredbandsnät kan vara en sådan förändrad omständighet. Också detta talar för att det är olämpligt att nu förorda en utbyggnad av marknätet.
Intresset för att använda det frekvensutrymme som marksänd digital-TV tar i anspråk till andra kommunikationstjänster har också blivit större. Mobilt Internet är en sådan möjlighet. Utan att känna till värdet av alternativanvändningen av frekvensutrymmet är
Bilaga 6
307
det oklokt att låta digital-TV-sändningarna ta ytterligare distributionsresurser i anspråk.
Mot denna bakgrund borde digital-TV-kommittén inte ha föreslagit en utbyggnad av marknätet.
Stockholm, dag som ovan
Johan Jakobsson
Bilaga 6 SOU 2001:90
308
Underbilaga 4
Reservation
Undertecknad reserverar sig mot beslutet i Digital-TV-kommittén att förorda en utbyggnad av marknätet för digital TV.
Marknätet för digital TV är hittills ett misslyckande. 14 månader efter sändningsstarten har idag endast ca 15000 hushåll skaffat den dekoder som krävs för mottagning. Av dessa är det endast 7% som vågat köpa medan resterande hyr dekoder.
Kommittén ska enligt direktivet från regeringen i sina utvärderingsrapporter göra en ekonomisk analys av sändningsverksamheten. Analysen skall bl.a. omfatta sändningskostnaderna och programföretagens och konsumenternas intresse och betalningsvilja. Den skall också omfatta en bedömning av nya tjänster och alternativa distributionsformer.
I rapporten som majoriteten nu lägger fram ingår knappt några av dessa, av regeringen anvisade, delar. Inte minst programföretagens och konsumenternas betalningsvilja är av avgörande betydelse för marknätets utveckling. Även alternativa distributionsformer, såsom t ex utbyggda bredbandstekniker, kommer att vara avgörande för utvecklingen. Inte någon av dessa avgörande faktorer redovisas eller analyseras i rapporten.
En fortsatt utbyggnad av marknätet, utan hänsyn till alternativa distributionsformer och konsumenternas betalningsvilja, riskerar att låsa upp breda frekvensområden som annars kan användas till mobila internettjänster. En sådan utveckling riskerar därmed att skada IT-utvecklingen i Sverige.
Stockholm den 17 maj 2000
Ola Karlsson (m)
Bilaga 7
309
2001-08-16 Dnr 21/01
Digital-TV-kommittén
(Ku 1997:06)
Radio- och TV-verket
Box 123 136 22 HANINGE
Yttrande över inkomna ansökningar om tillstånd att sända digital TV
Bakgrund
Regeringen har den 13 november 1997, den 22 december 1998, den 23 juni 1999 och den 21 december 2000 beslutat om områden och sändningsutrymme för marksänd digital TV. Besluten innebär att ett sändningsutrymme som motsvarar fyra frekvenskanaler får upplåtas för digitala TV-sändningar i hela landet.
I samband med införandet av digital TV beslutade regeringen en förordning (1997:894) om marksänd digital TV. Förordningen innehåller föreskrifter om annonsering och handläggning av ansökningar vid tillståndsgivning för digitala TV-sändningar. Regeringen beslutade vidare att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 1997:134), som antagit namnet Digital-TV-kommittén (Ku 1997:06). Kommittén skall följa verksamheten med marksänd digital TV och fortlöpande rapportera sina iakttagelser till regeringen. Kommittén skall också medverka vid urvalet av de företag som skall delta i sändningarna genom att yttra sig till Radio- och TV-verket över tillståndsansökningarna. Radio- och TV-verket skall därefter överlämna ansökningarna till regeringen med ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden. Regeringen beslutar därefter om hur tillstånden skall fördelas.
Bilaga 7 SOU 2001:90
310
Regeringen har genom beslut den 25 juni 1998 och den 20 januari 2000 meddelat att följande företag har tillstånd att sända television med digital sändningsteknik, nämligen Sveriges Television AB , Sveriges Utbildningsradio AB, TV 4 AB, TV 3 AB, Kanal 5 AB, Canal + Television AB, Kunskaps-TV i Sverige AB, Televisionsaktiebolaget TV8, Cell Internet Commerce Development AB, TV-Linköping Länkomedia AB och Landskrona Vision AB (namnändrat till Skånekanalen AB), Modern Times Group MTG AB, DTU Television AB och Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB.
Vissa av tillstånden har ändrats genom regeringsbeslut den 13 augusti 1998, den 22 december 1998, den 27 april 2000, den 30 november 2000, den 7 december 2000, den 21 december 2000 och den 3 maj 2001. Tillståndet för Stockholm 1 Lokaltelevision i Stockholm AB upphörde att gälla vid utgången av mars 2001.
Ytterligare sändningsutrymme för marksänd digital TV
Regeringen uppdrog den 15 mars 2001 till Post- och telestyrelsen att, så snart det kan ske, koordinera de frekvenser som behövs för ett femte och ett sjätte rikstäckande sändarnät för marksänd digital TV.
Regeringen beslutade den 28 juni 2001 att ett sändningsutrymme motsvarande ytterligare två frekvenskanaler får upplåtas för digitala TV-sändningar i hela landet. Radio- och TV-verket skall senast den 27 augusti 2001 avge förslag till regeringen om fördelning av tillstånd i enlighet med 9 § förordningen (1997:489) om marksänd digital TV.
Modern Times Group MTG AB har den 19 juni 2001 i ett pressmeddelande meddelat att sändningarna i det digitala marknätet av programkanalerna TV 3, ZTV, TV 8, Viasat Sport och TV 1000 skall upphöra den 15 augusti 2001. Radio- och TV-verket har därför utlyst ett sändningsutrymme motsvarande tre frekvenskanaler. De aktuella sändningarna har upphört.
Radio- och TV-verket har uppmärksammat de sökande på att frekvenskoordineringen ännu inte är avslutad och att antalet lediga sändningstillstånd också är beroende av om ytterligare sändningstillstånd blir ledigt genom att vissa tillståndshavare upphör med sina sändningar. De nya sändningstillstånden kommer inledningsvis att gälla till utgången av 2003.
Bilaga 7
311
Radio- och TV-verket beslutade den 8 augusti 2001 att med stöd av övergångsbestämmelserna till förordningen (1997:894) om marksänd digital TV att inhämta yttrande från Digital-TV-kommittén över inkomna ansökningar om tillstånd att sända marksänd digital TV. Vid ansökningstidens utgång den 7 augusti 2001 hade 41 ansökningar kommit in till Radio- och TV-verket. Kommittén har tagit del av samtliga ansökningar inklusive kompletteringar. Radio- och TV-verkets bedömning av de sökandes finansiella förutsättningar att bedriva sändningar kommer att göras efter det att kommittén har lämnat sitt yttrande.
Kommitténs bedömning
En principiell riktlinje är att radiofrekvenserna bör tas i anspråk på ett sätt som leder till största möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (se Yttrandefrihetsgrundlagen 3 kap 2 § andra stycket). Ett viktigt led i detta är att främja mångfalden i TV-utbudet.
En central utgångspunkt för kommitténs överväganden om fördelning av tillstånd för marksänd digital TV är därför strävan efter mångfald. Riksdagsbeslutet (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178) om marksänd digital TV innebär att programutbudet som helhet bör tilltala olika intressen och smakriktningar, att lokala och regionala program bör ges företräde liksom program som är förankrade i den svenska kulturkretsen. Programföretag som redan sänder med analog teknik bör beredas plats i det digitala marknätet.
I bedömningen beaktar kommittén också sändningsvillkoret om att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen.
Antalet inkomna ansökningar visar att intresset för marksänd digital TV är mycket stort. Det begränsade sändningsutrymmet gör att inte samtliga sökandes önskemål kan tillgodoses. Kommittén strävar dock efter att så många programföretag som möjligt skall beredas plats i det digitala marknätet. Genom att utnyttja s.k. statistisk multiplexering kan enligt de uppgifter som kommittén har inhämtat upp till sex program rymmas inom varje frekvenskanal.
Kommittén strävar efter att de olika programmen i marknätet skall komplettera varandra så att sändningarna som helhet kan komma att tilltala olika intressen och smakriktningar. Det är kom-
Bilaga 7 SOU 2001:90
312
mitténs bedömning att det nuvarande utbudet bör kompletteras med program med inriktning mot sport, musik, film, nyheter och dokumentärer.
Det är angeläget att det lediga sändningsutrymmet i de tillgängliga frekvenskanalerna kan tas i bruk så snart som möjligt. Erfarenheterna visar att mindre programföretag utan tidigare erfarenhet av TV-sändningar behöver relativt lång tid för att komma igång med sändningarna. Kommittén föreslår därför att i första hand etablerade programföretag som redan finns på den svenska TV-marknaden och efterfrågas av konsumenterna får möjlighet att sända i det digitala marknätet. Ett brett utbud av program och tjänster bidrar till en sund konkurrens mellan de olika sändningsoperatörerna. En fungerande konkurrens kommer konsumenterna till godo genom ökad valfrihet och lägre priser.
Kommittén anser att det är viktigt att marknätets styrka när det gäller lokala och regionala sändningar tas tillvara. I dag har Sveriges Television AB och TV 4 AB tillstånd att bedriva regionala sändningar i hela landet och två regionala programföretag tillstånd att bedriva sändningar i Skåne respektive Östergötland. Kommittén anser att det frekvensutrymme som i två områden används av de regionala programföretagen kan utnyttjas på ett effektivare sätt om så många regionala programföretag som möjligt får tillstånd att sända i det digitala marknätet. Kommittén uppmanar därför Radio- och TV-verket att, efter den tekniska och finansiella bedömningen, verka för en samordning mellan de regionala programföretagen så att samtliga företag på något sätt kan delta i sändningarna. Detta kräver att DTU Television AB som i dag har ett tillstånd att sända i hela landet i mån av plats, måste tilldelas en ny placering i någon av frekvenskanalerna.
Det är viktigt att så många konsumenter som möjligt kan ta del av informationssamhällets fördelar. Kommittén bedömer att framförallt de regionala programföretagen kan spela en viktig roll när det gäller att som ett komplement till det lokalnära utbudet erbjuda interaktivt lärande och underhållning.
Kommittén anser att det är mycket positivt att de nordiska aktörerna på digital TV-marknaden nu har enats om en kravspecifikation för digitala avkodare. En öppen gemensam standard för digitala TV-sändningar innebär fördelar för såväl konsumenter som programföretag. Övergången från en mjukvara till en annan kräver dock under en övergångsperiod parallellsändning av interaktiva tjänster och elektronisk programguide (EPG). Kommittén föreslår
Bilaga 7
313
därför att ett specificerat utrymme i en av frekvenskanalerna avsätts till marknätets gemensamma programguide.
Kommittén är positivt inställd till de planer Sveriges Utbildningsradio AB har att utöka verksamheten med utveckling av digitala tilläggstjänster och produktion av digitala TV-program. Kommittén anser dock att dessa planer bör kunna förverkligas genom överenskommelse med Sveriges Television AB om garanterat sändningsutrymme inom den frekvenskanal som har tilldelats public serviceföretagen.
TV 4 AB önskar ett utökat sändningsutrymme för att inleda samarbete med fyra för marknätet nya aktörer. Kommittén tillstyrker önskemålen från TV 4 AB om att disponera en hel frekvenskanal.
Med hänsyn till ovanstående överväganden bedömer kommittén att det finns utrymme för 12–17 nya program i det digitala marknätet. Eftersom tilldelningen av tillstånd kräver att olika programföretag samarbetar genom att utnyttja s.k. statistisk multiplexering och att sändningsutrymmet blir tillgängligt vid olika tidpunkter lämnar kommittén förslagen i prioritetsordning.
Kommittén föreslår, eftersom programföretagen kommit olika långt i förberedelserna, att följande program i prioritetsordning ges nödvändigt utrymme för rikstäckande sändning i det digitala marknätet:
N
Eurosport, Eurosport Sales Organisation (sänder i dag i DTU)
N
Nickelodeon, MTV Networks Europe (sänder i dag i K-World)
N
MTV Nordic, MTV Networks Europe
N
Discovery Channel, Discovery Communications Europe
N
Cinecinemas, Cinecinemas AB
N
Animal Planet, Discovery Communications Europe
N
(nyheter), TV 4 AB (i samarbete med CNN)
N
(sport), TV 4 AB (i samarbete med ATG, AB Svenska Spel och Riksidrottsförbundet)
N
VH1, MTV Networks Europe
N
Eurosportnews, Eurosport Sales Organisation
N
Sendas EPG, Senda i Sverige AB
N
Digi-TV, Calico nr 2200 AB unä Digital Television i Sverige AB
N
E!, NonStop Television AB
N
Kanal 7, Eagle Nest Broadcasting
Bilaga 7 SOU 2001:90
314
N
Live Networks, Live Networks AB
N
Style, NonStop Television AB
N
(film), NonStop Television AB
Kommittén föreslår, under förutsättning att programföretagen har finansiella och tekniska förutsättningar, att samtliga programföretag som sökt regionala sändningstillstånd i nya områden får tillstånd att sända. I några fall finns flera sökande inom samma område. Kommittén uppmanar därför Radio- och TV-verket att verka för att de sökande i dessa områden samordnar sina sändningar.
Ett av företagen Calico nr 2092 AB unä Lokal-TV Nätverket i Sverige AB söker sändningstillstånd för hela landet. Verksamheten syftar till att sända kompletterande material till lokala eller regionala sändningar. Kommittén föreslår att de får tillstånd men bara i de områden där det finns en annan regional eller lokal tillståndshavare.
Kommittén föreslår alltså att följande programföretag prövas för regionala sändningstillstånd:
N
Calico nr 2092 AB unä Lokal-TV Nätverket i Sverige AB (se ovan)
N
Ronald Blomqvist Produktion AB, Smålandskanalen (Småland)
N
Jönköpings Lokal-TV-förening (Jönköpings kommun)
N
Kenbi Media, TV-Gotland (Gotland)
N
Calico nr 2124 AB unä Lokal-TV Väst AB (Västra Götaland inkl. Göteborg)
N
Ringside Production AB, TV Fyrstad (Fyrstadsområdet, Bohuslän, Dalsland)
N
Öppna Kanalen i Göteborg (Göteborg)
N
Calico nr 2123 AB unä Lokal-TV i Stockholm AB (Mälardalen inkl. Stockholm)
N
Fredrik Grannas, Kanal 7 (Eskilstuna, Torshälla)
N
Interactive Entertainment IAE, 3D Channel (Stockholm)
N
QCE Läromästaren Sverige HB, QTV (Uppland, Mälardalen)
N
Stiftelsen Sion (Mälardalen inkl. Stockholm, Uppsala)
Bilaga 7
315
Följande ledamöter står bakom beslutet: Ann-Christin Nykvist (s), Charlotta Bjälkebring (v), Anders Broberg (kd), Ewa Larsson (mp), Anders Ljungren (c), Annika Nilsson (s) och Catarina Rönnung (s).
Ledamöterna Johan Jakobsson (fp) och Ola Karlsson (m) har reserverat sig mot beslutet (bilaga 1 och bilaga 2).
För kommittén
Ann-Christin Nykvist ordförande
/Elisabeth Ferm huvudsekreterare
Kopia för kännedom:
Samtliga sökande Kulturdepartementet
Bilaga 7 SOU 2001:90
316
Bilaga 1
Stockholm 2001-08-15
Johan Jakobsson ledamot i Digital-TV-kommittén (fp)
Reservation
Jag reserverar mig mot Digital-TV-kommitténs beslut om yttrande om tillstånd att sända digital TV.
Introduktionen av marksänd digital-TV är hittills ett misslyckande. Få hushåll har skaffat avkodningsboxar. Flera sändningsutrymmen är ännu outnyttjade. Samtidigt stiger kostnaderna för de inblandade statliga företagen; främst Teracom och Boxer.
Denna situation har inte uppstått av en slump. Den är inte heller en följd av normala trögheter i samband med ett teknikskifte. Orsaken är politiska beslut fattade av digital-TV-kommittén och regeringen.
Utfallet hittills har präglats av metoden för urval av vilka programföretag som ges sändningstillstånd. Processen har främst kännetecknats av ambitioner att statsmakterna ska bestämma vem som ska få sända vad. Intresset för vad TV-konsumenterna vill ha har varit begränsat. Det har saknats engagemang för att låta massmedierna stå fria från detaljregleringar.
De två tidigare ansökningsomgångarnas politiska skönhetstävlan kvalificerade TV-kanaler av två kategorier. Dels sådana som har visat sig ointresserade av att utnyttja denna distributionsform. Dels sådana vars sändningar inte har lyckats locka användare till marknätet i förväntad omfattning.
Nu fattar digital-TV-kommittén beslut om en tredje omgång av sändningstillstånd. Beslutsmetoden är den samma. Av tidigare missgrepp har man inget lärt. Möjligen kan man tolka kommittémajoritetens prioritering av företag som säger sig redo att börja sända snart som ett växande intresse för vad som kan attrahera publik. Beslutsmetodens tillkortakommanden kvarstår dock. Kommittén fastställer sin rekommendation om vilka kanaler som ska ges sändningstillstånd i okunnighet om vilka sökande som har ambition att verkligen börja sända. Ovissheten om vilket innehåll som har förmåga att locka abonnenter till marknätet är den samma som vid tidigare ansökningsomgångar.
Bilaga 7
317
Digital-TV-kommittén borde ha erbjudit sökande kanaler att tävla mot varandra med bud på sändningstillstånden. Med ett pris på distributionsrätten undviker staten att ge tillstånd till kanaler som i praktiken inte är intresserade av att sända. Prissättningen skulle också fungera för att sålla fram de TV-kanaler som har störst potential att väcka intresse bland konsumenterna. Med beklagande konstaterar jag att kommitténs majoritet har valt en annan inriktning.
Bilaga 7 SOU 2001:90
318
Bilaga 2
Reservation
Jag reserverar mig mot Digital-TV-kommitténs beslut 15 augusti ang yttrande över nya sändningstillstånd för marksänd digital TV. Nuvarande sändningar är en försöksverksamhet som pågår fram till utgången av 2002. När sändningarna startades skulle dessa omfatta ca 8 olika program (kanaler). Numera omfattar sändningarna ca 18 olika program.
I Digital-TV-kommitténs uppdrag ligger att utvärdera försöksverksamheten. Utvärderingen skall avlämnas i oktober i år. I direktiven från regeringen anförs bl.a.: ”En grundläggande förutsättning för en eventuell utbyggnad är att de digitala marksändningarna bedöms ha en ekonomisk bärkraft. Härvid skall utgångspunkten vara att en ev fortsatt utbyggnad skall finansieras av medverkande företag och utan statliga bidrag eller subventioner.”
Erfarenheten hittills är att det krävts mycket stora subventioner från de statliga företagen för att uppnå dagens dåliga siffror vad gäller tittare. I dag finns ca 80 000 dekodrar ute vilket kan jämföras med de prognoser som förutsade 100 000 dekodrar redan 1 januari år 2000.
Det finns ingen anledning att före pågående utvärdering ytterligare utöka försöksverksamheten med tillstånd för fler frekvenser. Ansökningarna reser dessutom en rad frågor om vilka länders olika lagstiftning som samtidigt kommer att gälla, behov av ytterligare mycket stora subventioner från statliga företag samt integriteten för de enskilda tittarna.
En fortsatt utbyggnad av marknätet, med ytterligare fördelning av sändningstillstånd för digital TV, riskerar dessutom att låsa upp breda frekvensområden som annars kan användas till mobila tele-, data- och internettjänster. En sådan utveckling riskerar att skada IT-utvecklingen i Sverige.
Stockholm den 15 augusti 2001
Ola Karlsson Riksdagsledamot (m)
Bilaga 8
319
Beräkning av en reducerad TV-avgift för hushåll med digital TV
Förklaring Beräkning/Källa Resultat TV-avgiften 2001 Radiotjänst 1 668 kr Antal avgiftsbetalande hushåll 2001 Radiotjänst 3,6 milj. hushåll Analoga sändningskostnader för SVT och UR per år Uppskattning 450 milj. kr Analoga sändningskostnader per hushåll och år 450 milj. kr / 3,6 milj. 125 kr Digitala sändningskostnader per år Teracom 237,5 milj. kr Digitala sändningskostnader per hushåll och år 237,5 milj. / 3,6 milj. 65,97 kr SVT:s och UR:s besparing per hushåll och år efter avveckling av det analoga nätet
125 65,97
59,03 kr
Besparing per hushåll och år fr.o.m. 2007 med räntan 4 % 59,03 / (1,04)^6 46,65 kr Besparing per hushåll under 10 år diskonterat med 4% per år
46,65+ 46,65 / (1,04) .. +46,65 / (1,04^9) 393,51 kr
TV-avgift för de som går över till digital TV 2001 1 668 – 393,51 1 274,49 kr Påslag till distributionskontot för att täcka återbetalning av parallellsändningskostnaderna 125 kr
Reviderad TV-avgift för digital-TVhushållen 2001 1 274,49 + 125 ca 1 400 kr Skillnad mellan analog och digital TV-avgift
1 668 – 1 400
268 kr