SOU 2003:125
Fyra rapporter om folkbildning
Sammanfattning
Statskontoret har på uppdrag av den statliga utvärderingen av folkbildningen 2004, SUFO 2, analyserat Folkbildningsrådets myndighetsroll i syfte att pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av rådets myndighetsuppgifter.
Statskontoret har gjort följande huvudsakliga iakttagelser:
Statens överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till Folkbildningsrådet är jämförelsevis långtgående. I samband med reformen år 1991 gavs Folkbildningsrådet i ansvar att – med utgångspunkt i statens motiv – fördela bidrag till studieförbund och folkhögskolor i syfte att stärka folkbildningens roll i samhället. Statens direkta styrning sker genom utfärdande av förordning för statsbidragsgivning samt genom en återkommande utvärdering av folkbildningen som ska äga rum var femte år.
Statens styrsignaler har inte varit konsekventa. Trots en uttalad uppfattning att folkbildningen inte ska resultatstyras i vanlig bemärkelse finns det ett behov av att klargöra om de nuvarande formerna för uppföljning och utvärdering är tillräckliga.
Ansvarsförhållandena mellan staten och Folkbildningsrådet är otydliga och relationen mellan staten och rådet bygger i hög utsträckning på förtroende.
Folkbildningsrådet har aktivt och till synes framgångsrikt lyckats hantera den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och samtidigt fullgöra medlemsuppgifter.
Folkbildningen har kommit att involveras inom allt fler politikområden. Det gäller inte bara inom utbildningspolitiken utan också inom om andra områden, såsom arbetsmarknad, regional utveckling, folkhälsa och miljöpolitik. En följd av detta är att
flera särskilda uppdrag har kommit att formuleras och finansieras vid sidan av det generella statsbidraget.
Folkbildningsrådets medlemmar har olika behov av och förväntningar på rådet beträffande dess sätt hantera medlemsuppgifterna. Uppgifterna har ökat i antal och vidgats till sitt innehåll. Medlemmarnas uppfattning skiljer sig också beträffande rådets myndighetsroll.
Att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter till ideella föreningar är enligt riksdagsbeslut och rättspraxis möjligt. Möjligheten kan övervägas när det finns en större krets av intresserade för verksamheten och när det finns ett behov av att ge verksamheten en mer självständig ställning.
Ett motiv för att använda sig av denna möjlighet är att staten bättre kan nå sina syften genom att de offentliga förvaltningsuppgifterna kan utföras med större legitimitet och relevans.
Enligt Statskontoret aktualiseras i detta sammanhang frågan om det överhuvudtaget är lämpligt att delegera förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning, då detta ställer höga krav på tilllämpning av offentligrättsliga principer. Ett syfte med att överlämna uppgifter till en ideell förening är att utnyttja de demokratiska strukturer som manifesterar en ideell förening. Det kan dock också komma att strida mot behovet av att – ifråga om myndighetsuppgifter – kunna tillämpa auktoritära beslutsprinciper. Ett överlämnande av förvaltningsuppgifter innebär också att statens möjligheter att påverka verksamhetens inriktning till viss del begränsas. Myndighetsformen är i detta sammanhang mer flexibel.
Det kan dessutom finnas risk för att den ideella organisationens oberoende undergrävs och dess möjligheter att föra fram nya, kritiska perspektiv på samhällets utveckling minskar.
Utifrån Statskontorets iakttagelser beträffande överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till Folkbildningsrådet lämnas följande förslag:
Folkbildningsrådets juridiska status och förutsättningar att fullgöra sina förvaltningsuppgifter behöver klargöras. Vidare bör ansvarsförhållandena mellan rådet och staten tydliggöras. Därigenom kan rådets olika roller bättre hållas isär.
Mot bakgrund av statens riktlinjer för samverkan med ideella föreningar finns det anledning att se över rådets stadgar. En sådan översyn bör kunna initieras av staten, även om staten inte utgör en av föreningens medlemmar.
Regeringen behöver klargöra sin syn på hur folkbildningens resultat ska följas upp och utvärderas, vilket bl.a. innebär en bedömning av om Folkbildningsrådets strategier och metoder för uppföljning och utvärdering har varit tillräckliga.
Det kan enligt vår bedömning finnas skäl att ytterligare bejaka folkbildningens villkor och särart, och därvid låta folkbildningens aktörer i större utsträckning formulera statens syfte med statsbidraget. Detta skulle bidra till en minskad detaljstyrning. Samtidigt finns det skäl för staten att stärka styrningen ifråga om särskilda uppdrag vid sidan av det generella statsbidraget.
Samtidigt finns det starka skäl – inte minst med tanke på de ökade kontaktytorna mellan folkbildningen och det offentliga utbildningsväsendet – att fördjupa utvärderingsfunktionerna. Enligt vår bedömning bör i detta sammanhang möjligheterna prövas att i större utsträckning genomföra externa utvärderingar. Detta bl.a. i syfte att utvärdera folkbildningen i förhållande till andra utbildningsformer.
Det finns anledning att klargöra hur statens revision av Folkbildningsrådet ska utföras i samband med att Riksrevisionen övertar ansvaret för årlig revision av ideella föreningar. För närvarande har inte Riksrevisionen rätt att genomföra sådan revision. Samtidigt ska regeringen enligt rådets stadgar utse en revisor som tidigare hämtats från Riksrevisionsverket.
Utifrån olika utgångspunkter kan olika alternativ för att utveckla styrningen av folkbildningen övervägas. Det är, enligt vår bedömning, fullt möjligt att dra olika slutsatser av de legala och förvaltningspolitiska förutsättningarna samt av ett sannolikt ökat beroende av omvärlden för folkbildningen. Nedan redovisas tre olika alternativ:
1. Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll
Vissa offentligrättsliga förhållanden förtydligas och möjligheten att låta staten utgöra en av Folkbildningsrådets medlemmar övervägs. Inriktningen mot egenkontroll och verksamhetsutveckling bejakas. De externa utvärderingsfunktionerna förstärks.
2. Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer
Rollfördelningen mellan staten och folkbildningens aktörer klargörs. Folkbildningsrådet (eller motsvarande) får större ansvar att ange hur statsbidraget ska användas. Verksamheten blir inte föremål för sedvanlig resultatstyrning, utan en extern utvärderings- och tillsynsfunktion (myndighet) svarar för den utvärdering och kontroll som i första hand ligger till grund för statens omprövning vid förlängning av avtalet.
3. Bildande av myndighet
En myndighet inrättas antingen nämndmyndighet eller en myndighet med styrelse med fullt ansvar. Folkbildningens aktörer utser majoriteten av ledamöterna. Myndigheten ges i uppdrag att formulera mål och inriktning för verksamheten. Lämpliga samrådsformer med folkbildningens aktörer övervägs. Resultatstyrning och uppföljning samt tillsyn kan stärkas och utformas olika beroende på utbildningsform och sammanhang.
Samtliga dessa alternativ rymmer problem som måste vägas in i en slutlig bedömning. Alternativen utesluter heller inte varandra. Det bör också vara möjligt att tillämpa delar av de presenterade modellerna oavsett vilken organisationsform som väljs för de offentliga förvaltningsuppgifterna. Enligt vår sammanvägda bedömning står Folkbildningsrådet och staten inför ett vägval när det gäller hur de offentliga förvaltningsuppgifterna bäst bör utformas för att gagna både folkbildningens utveckling och tillgodose rättmätiga krav på insyn, kontroll och flexibilitet.
1. Inledning
1.1. Uppdraget
Statskontoret har fått i uppdrag av kommittén Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, att analysera förutsättningarna för Folkbildningsrådets myndighetsuppgifter. Uppdraget återfinns i bilaga 1. Kommittén har i uppdrag att lämna en samlad bedömning i vilken utsträckning statens syften med bidragsgivningen infriats.
1
Statskontoret ska enligt uppdraget särskilt:
─
analysera hur regeringens styrning av folkbildningen och Folkbildningsrådet har utformats och kommit till uttryck i propositioner, regleringsbrev, riktlinjer m.m.
─
göra relevanta jämförelser med andra organisationer som på motsvarande sätt utför myndighetsutövande uppgifter, samt
─
pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av de myndighetsuppgifter som är förbundna med statens stöd till folkbildningen med utgångspunkt i den syn på folkbildningens frihet som uttryckts i de två senaste propositionerna om folkbildning.
1.2. Bakgrund
Staten fördelar varje år ca 2,5 mdkr i bidrag till folkhögskolor och studieförbund inom folkbildningen. I samband med den omfattande reformeringen av det offentliga skolväsendet samt översynen av statens åtagande rörande folkbildning, flyttades myndighetsansvaret för bidragsgivning m.m. till en ideell förening, Folkbildningsrådet (FBR).
Sedan år 1991 fördelas och redovisas statens bidrag av denna ideella förening. Bakom rådet står de tre medlemmarna Folkbildningsförbundet (FBF) – som representerar studieförbunden, Rörelse-
1
Dir 2001:74 Utvärdering av folkbildningen.
folkhögskolornas intresseorganisation (RIO) – som representerar de rörelsedrivna folkhögskolorna samt Landstingsförbundet (Lf) – som representerar de landstingsägda folkhögskolorna.
Regeringen har slagit fast vissa syften med sin bidragsgivning. Statsbidraget ska medverka till att stärka demokratin, bredda kulturintresset samt öka enskildas engagemang i samhällsutvecklingen. Utbildning som syftar till att överbrygga utbildningsklyftor ska prioriteras.
2
Med dessa syften som grund uppdrar regeringen åt
Folkbildningsrådet varje år att dels fördela statens bidrag, dels redovisa och följa upp samt utvärdera effekterna av rådets bidragsgivning och i vilken utsträckning denna leder till att statens syften förverkligas.
Att ge ideella föreningar myndighetsuppgifter, eller mer korrekt uttryckt offentliga förvaltningsuppgifter, som rör statlig bidragsgivning förekommer i olika sammanhang. Ett näraliggande exempel är Riksidrottsförbundet som fördelar ca 0,5 mdkr. årligen i statligt stöd till idrotten. Andra exempel kan sökas inom kultur- och biståndsområdet. Ett motiv till att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter till enskilda organ har varit att skapa en större självständighet i förhållande till vad den traditionella myndighetsformen ger utrymme för.
Som ideell förening har Folkbildningsrådet två roller. Rådet ska dels fullgöra offentliga förvaltningsuppgifter och i detta avseende utgå från de krav som ställs på myndighetsformen, dels fullgöra de medlemsuppgifter som medlemmarna beslutar om. Denna dubbla roll står i fokus i Statskontorets utredning.
1.3. Genomförande
Statskontoret har utgått från tidigare genomförda utredningar och utvärderingar. 1996 års statliga utvärdering har därvid varit av intresse, likaså Riksrevisionsverkets granskning från år 1999 samt, inte minst, forskaren Lena Lindgrens studier av Folkbildningsrådet.
För att få frågan om Folkbildningsrådets dubbla roll belyst, har vi intervjuat personer inom folkbildningen och personer inom utbildningssektorn med anknytning till folkbildning (bilaga 3). Peter Winai, Gränsorganisationer AB, har på Statskontorets uppdrag genomfört en jämförande kartläggning (bilaga 2).
2
Förordning om statsbidrag till folkbildningen (SFS 1991:977).
Statskontoret har haft löpande avstämning med utredaren samt redovisat preliminära iakttagelser för kommitténs expert- och forskargrupp den 11 april 2003.
Statskontoret har också låtit Folkbildningsrådet ta del av den slutliga rapporten innan den fastställdes.
Rapporten har utarbetats av en projektgrupp bestående av Anna Björklöf, Claes Elmgren (projektledare), Gunnar Gustafsson och Jonas Jarefors.
2. En historisk tillbakablick
2.1. Vad är folkbildning?
Folkbildningen består av två delar, studieförbund och folkhögskolor. Folkbildningen ingår inte i det offentliga utbildningsväsendet, utan räknas till det s.k. icke-formella lärandet.
3
Det finns för närvarande tio studieförbund:
Arbetarnas Bildningsförbund
Folkuniversitetet
Medborgarskolan
Nykterhetsrörelsens Bildningsförbund
Sensus Studieförbund (tidigare SKS och KMS)
Sisu – idrottsutbildarna
Studiefrämjandet
Studieförbundet Bilda (tidigare FS)
Studieförbundet Vuxenskolan
Tjänstemännens Bildningsförbund
Utmärkande för studieförbundens utbildningsverksamhet är studiecirkeln. Under år 2001 genomfördes ca 320 000 cirklar med drygt 2,6 milj. deltagare och antalet studietimmar uppgick till drygt 13 miljoner. Varje cirkel hade i genomsnitt drygt åtta deltagare och omfattade 40 timmar.
4
För budgetåret 2002 kan en liten nedgång
noteras.
5
Antalet folkhögskolor uppgår till 147, varav 103 är s.k. rörelsefolkhögskolor och 44 är landstings- eller regionfolkhögskolor. Under år 2001 deltog drygt 28 000 personer i s.k. långa kurser, vilket innebär att varje deltagare studerade i genomsnitt 33 veckor. Antalet deltagare i s.k. korta kurser uppgick till ca 85 000 per
3
Formellt lärande är, enligt Skolverket (2000), den utbildning som sker inom det formella
utbildningsväsendet, såsom förskola, ungdomsskola, gymnasium, kommunernas vuxenutbildning och grundläggande högskoleutbildning. Icke-formellt lärande är organiserad utbildning som ligger vid sidan av det formella utbildningsväsendet men som är knutet till en speciell lärandesituation. Hit hör folkbildningen, arbetsmarknadsutbildning, personalutbildning m.m.
4
Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001.
5
Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002.
halvår, vilket innebär att varje deltagare studerade drygt en vecka. Till detta kommer olika åtaganden i särskild ordning som kurser finansierade av arbetsmarknadsmyndigheter och kommuner samt genom det tidigare Kunskapslyftet.
6
Under år 2002 har antalet
deltagare minskat med ca nio procent till följd av utfasningen av Kunskapslyftet och därmed minskad volym inom den särskilda utbildningssatsningen.
7
Folkbildningen utgör en relativt stor andel av utbildningsväsendet på eftergymnasial nivå. Grundläggande högskoleutbildning är i särklass den utbildningsform som samlar flest studerande. Inom högskolan ryms drygt 260 000 helårsstuderande.
8
Om vi enbart ser
till antalet studerande inom det som vanligtvis räknas som vuxenutbildning samlar folkbildningen näst flest studerande efter den kommunala vuxenutbildningen.
9
Följande tabell som avser
budgetåret 1998 illustrerar antalet studerande inom folkbildningen i förhållande till andra utbildningsformer inom det offentliga utbildningsväsendet som rör vuxnas lärande.
10
6
Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001.
7
Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002.
8
9
Inom den kommunala vuxenutbildningen sker dock en nedtrappning i samband med att
Kunskapslyftet har avslutats och kommunerna kommer att få ersättning via det generella statsbidrags- och utjämningssystemet.
10
SCB 2001. Av olika skäl finns ingen kontinuerligt uppdaterad sammanställning för senare år, vilket hade varit intressant. SCB har regeringens uppdrag att utarbeta en statistisk rapport om vuxenutbildning var tredje år.
Antal och andel helårsstuderande efter utbildningsform 1998
Utbildningsform
Antal Andel i %
Kommunal vuxenutbildning inkl Statens skola för vuxna (numera Nationellt centrum för flexibelt lärande) 179 000
33
Icke traditionella studenter på universitet och högskolor 100 000 18
Studieförbund 90 000 16
Personalutbildning 85 000 16
Arbetsmarknadsutbildning 38 000 7
Folkhögskola 31 000 6
Särvux, Sfi
17 000
3
Kvalificerad yrkesutbildning
6 400
1
Totalt 546 000 100
2.2. Folkbildningens historiska ursprung
Folkbildningens rötter kan sökas till 1700-talets upplysningsfilosofi och i vissa länder till 1800-talets romantik. Folkbildningen har starka rötter i Norden, där framväxten av väckelserörelsen, nykterhetsrörelsen och fackföreningsrörelsen gav utrymme för folkbildningens utveckling. Folkbildningen har därigenom varit intimt förknippad med folkrörelsens utveckling.
Folkbildningens bildningsideal kan spåras i stor utsträckning från personer och idéer som kom att få stor betydelse för den högre utbildningens utveckling i Europa.
11
Folkbildningen har sedan dess tillkomst fått någon form av statligt stöd. Redan år 1884 anslogs ett statligt stöd till föreläsningsverksamhet. 1912 års biblioteksreform innebar att statliga medel ställdes till förfogande för föreningar med rikstäckande verksamhet med mer än 20 000 medlemmar, vilket bl.a. låg till grund för bildandet av ABF.
12
Staten har genom statsbidrag velat ge folkbildningen ökade möjligheter att stärka demokrati, bildning och kultur. Samtidigt har det sedan 1944 års Folkbildningsutredning funnits ett slags spänningsförhållande mellan det offentliga utbildningsväsendet och folk-
11
Liedman, 1997.
12
Wallin, 2000.
bildningen. Folkbildningen kom att utgöra en kompensation för att det reguljära utbildningsväsendet inte var tillräckligt utbyggt. Det var därför oundvikligt att folkbildning till viss del kom att erbjuda utbildning i elementära ämnen. Detta var också en förklaring till att viss yrkesutbildning kom att bedrivas inom folkbildningen. Enligt forskaren Kerstin E. Wallin har statliga utredningar under senare år betraktat folkbildningen mer och mer som ett ”instrument för insatser som man bedömer angelägna och nödvändiga.”
13
2.3. Bakgrund till reformen
Flera förhållanden bidrog till att ansvaret för att fördela statsbidrag till folkbildningen år 1991 övergick till Folkbildningsrådet.
14
Reger-
ingen hade initierat en översyn av statens åtagande rörande folkhögskolorna. I detta sammanhang såg regeringen behov av att förenkla statsbidragsgivningen samt av att sätta kvalitet och förnyelse i fokus.
15
Folkhögskoleutredningen, som låg till grund för reformen, diskuterade kring vilka konsekvenser utvecklingen av det allmänna utbildningsväsendets kunde tänkas få för folkhögskolorna.
16
Det
allmänna utbildningsväsendet har successivt övertagit uppgifter som tidigare var centrala för folkhögskolorna. En tydligare profilering och inriktning i syfte att nå de svårrekryterade borde därför eftersträvas. Folkhögskolan skulle således, enligt utredningen, vara ett eget alternativ till det offentliga utbildningsväsendet.
17
Regeringen bedömde samtidigt att folkbildningen hade spelat en historiskt viktig roll för samhällets demokratisering genom att ge människor ökade möjligheter till utbildning och deltagande i det politiska livet. Utmärkande för folkbildningsarbetet var den fria och frivilliga studieformen, vilken regeringen såg som en ”förutsättning för yttrandefriheten och för de enskilda medborgarnas möjlig-
13
ibid., s. 82.
14
Myndighetsuppgifterna som i huvudsak bestod av att fördela statsbidraget var före 1991 års reform en uppgift för Skolöverstyrelsen, SÖ. Bidraget var uppdelat på studieförbund och folkhögskolor. Statsbidraget till studieförbunden återfanns under olika anslagsposter. Förutom SÖ f. SÖ fördelade stöd till folkhögskolornas drift.
15
16
Någon motsvarande översyn av statens relation till studieförbunden gjordes inte. Däremot lämnade SÖ 1988 en rapport om studieförbundens uppgifter som Folkbildningsförbundet senare redovisade sin syn på. Rapporten och förbundets synpunkter låg sedan till grund för regeringens proposition.
17
heter att bilda opinioner.”
18
Folkbildning var, enligt regeringen, unik
i så måtto att den framgångsrikt förenade individualitet med solidaritet. Folkbildningens historiskt betydelsefulla roll skulle därför inte bara värnas, utan också stärkas för att möta samhällets förändringar.
Sättet att åstadkomma detta var att betona folkbildningens frihet och frivillighet. Folkbildningen måste själv formulera sina mål och känna ansvar för sin verksamhet samt föra en levande diskussion om innehåll och kvalitet. Detta var också ett skäl till att man valde att lägga ut bidragsgivning och övriga myndighetsuppgifter på en ideell förening. Därigenom skulle kvalitet och förnyelse fokuseras. En myndighet bedömdes ha sämre förutsättningar att åstadkomma detta. Ett folkbildningsråd borde således inrättas som folkbildningens eget organ.
Samtidigt som staten såg över sitt förhållande till folkbildningen lades nya riktlinjer fast för ansvaret för ungdomsskolan. Ett nytt statsbidragssystem infördes och kommunerna övertog ansvaret för att leda och utveckla skolan. Skolöverstyrelsen avvecklades och en ny förvaltningsmyndighet, Statens skolverk, inrättades.
2.4. Villkoren för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna
Ett grundläggande villkor för att överföra ansvaret för folkbildningen till ett folkbildningsråd var att dess aktörer bildade en ideell förening som omfattade samtliga studieförbund och folkhögskolor. Staten överlät, i samband med regeringens proposition samt riksdagens beslut, helt till folkbildningens aktörer och blivande medlemmar i Folkbildningsrådet att fastställa stadgar, organisera verksamheten, utse styrelse samt, att med utgångspunkt i de mål som staten beslutade om för statens bidragsgivning, fastställa kriterier för fördelning av statsbidraget. Hur stor del av statsbidraget som togs i anspråk för att förvalta myndighetsuppgifterna var också en fråga som medlemmarna fick bestämma.
19
I samband med över-
lämnandet av myndighetsuppgifterna till Folkbildningsrådet ändrades lagen om överlämnade av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets ansvarsområde.
20
18
19
20
SFS 1976:1046.
Vid sidan av uppgiften att fördela statsbidrag pekade staten ut uppföljning och utvärdering som den andra huvuduppgiften för Folkbildningsrådet. Staten var angelägen om att få underlag för att bedöma om statens mål med det statliga stödet till folkbildningen uppnåddes. Rådets uppföljning och utvärdering skulle således relateras till den statliga bidragsgivningen. Vid sidan av rådets utvärderingar förutskickade regeringen att staten också skulle genomföra en egen utvärdering och bedömning av den verksamhet som var statsbidragsberättigad. En sådan fördjupad utvärdering skulle göras vart tredje år. Folkbildningen kom därigenom att omfattas av det allmänna införandet av mål- och resultatstyrning. Regeringen såg också inledningsvis ett behov av produktivitetsmått även för folkbildningen.
Regeringen såg vidare ett behov av att ge rådet i uppgift att följa upp och utvärdera verksamheten som en del i rådets egna bedömningar och beslut. Även om svårigheterna att belysa verksamheten i kvalitativa termer är betydande, borde rådet och ansvariga inom folkbildningen finna lämpliga former för detta arbete. Regeringens uppfattning var att en egeninitierad utvärdering och uppföljning skulle bidra till att den ideologiska debatten kunde hållas levande och folkbildningens utmärkande drag tas tillvara.
Rådet gavs också i uppdrag att lämna anslagsframställning och resultatredovisning. Tillämpliga delar av dåvarande budgetförordning skulle tillämpas. Regeringen slog också fast att RRV årligen skulle granska rådets framställning och verksamhet i övrigt samt att staten skulle utse en av rådets revisorer.
Staten beslutade också vid ett senare tillfälle att offentlighetsprincipen skulle gälla avseende Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget.
2.5. Sammanfattning
Folkbildningen har uppfattats som en viktig del i den svenska samhällsutvecklingen. Trots att folkbildningen vanligtvis inte räknas till det offentliga utbildningsväsendet har den, enligt många bedömare, spelat en viktig roll för utvecklingen av det offentliga utbildningsväsendet. Samtidigt som folkbildningens grundtanke är att särskilja sig från utbildningsväsendet i övrigt, har den tagits i anspråk för att kompensera bristen på en tillräckligt utbyggd ungdomsskola och vuxenutbildning.
Sett till antal studerande är folkbildningen en omfattande utbildningsform. Efter högskolan samlar folkbildningen flest medborgare vid sidan av den kommunala vuxenutbildningen.
I samband med överlåtandet av myndighetsuppgifterna till Folkbildningsrådet år 1991, uttalade regeringen sin syn på folkbildningens betydelse för samhällets demokratisering och pekade på behovet av att stärka och förtydliga folkbildningens samhällsroll. Samtidigt som staten därmed ökade ambitionsnivån beträffande folkbildningen, överlät staten till folkbildningens företrädare att i högre grad än tidigare ansvara både för att förverkliga de nationella intentionerna för folkbildningen och för att följa upp och utvärdera folkbildningens utveckling. Regeringen hämtade i detta sammanhang i stor utsträckning intryck från resultatstyrningsdebatten och uttryckte förväntningar på uppföljning, omprövning och utvärdering som i princip för vilken myndighet som helst.
3. Den konstitutionella kontexten
3.1. Utgångspunkter
Myndighetsformen är att föredra
Statlig verksamhet bör enligt regeringen och riksdagen i första hand bedrivas i myndighetsform. Myndighetsformen bedöms vara tillräckligt flexibel för att kunna anpassas till olika behov och sammanhang. Införandet av resultatstyrning, delegeringen av personalpolitiken samt möjligheterna till olika ledningsformer ger enligt regeringen vidare tillräckliga möjligheter till flexibilitet och till att tillgodose specifika behov.
21
Statsmakterna eftersträvar också en renodling av statens uppgifter i syfte att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheter samt mellan staten och enskilda rättssubjekt. Det innebär att verksamhet som inte är anslagsberoende och som kan utsättas för konkurrens bör överföras till andra former, antingen affärsverk eller bolag.
22
Regeringen och riksdagen har också tagit ställning till lämpligheten av att inrätta nämndmyndighet. Enligt regeringen bör nämndmyndigheter användas i begränsad omfattning och antalet nämndmyndigheter bör minska. Istället bör särskilda beslutsfunktioner skapas inom befintliga förvaltningsmyndigheter.
23
Att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter
Offentliga förvaltningsuppgifter kan dock enligt regeringen överlämnas till annan än myndighet. Avsteg från huvudregeln kan således göras. Regeringsformen anger att bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller enskild individ kan anförtros offentliga förvaltningsuppgifter. Innefattar uppgiften
21
prop. 1995/96:61, SOU 1994:147.
22
prop. 1995/96:61 samt prop. 1997/98:136.
23
myndighetsutövning, måste detta dock ske med stöd av lag. Detta skedde också i samband med bildandet av Folkbildningsrådet.
24
Motivet till att överlåta offentliga förvaltningsuppgifter till ett privaträttsligt organ som en ideell förening kan, vilket nämnts tidigare, vara flera. Det kan röra sig om finansiella och marknadsmässiga aspekter (gäller i första hand bildande av bolag) eller behov av en mer effektiv samverkan med någon annan part, t.ex. med Landstingsförbundet.
25
Ett annat skäl, som bl.a. gäller i fallet med
Folkbildningsrådet, är ett behov av att ge verksamheten en mer självständig framtoning.
Regering och riksdag har slagit fast att de former som i första hand ska användas, i de fall verksamheten är beroende av återkommande tilldelning av statsanslag, är aktiebolag eller ideell förening. Verksamhetsformen ideell förening kan ”övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras.”
26
Myndighetsformen kan således enligt regeringen i vissa fall uppfattas som otillräcklig. Hänsyn till verksamhetens specifika förutsättningar kan därför motivera avsteg från huvudregeln att organisera statlig verksamhet i myndighetsform.
Inom kulturområdet och inom utbildningsområdet finns ett relativt stort antal statliga stiftelser vilka är beroende av årliga statliga anslag. Ett motiv för bildandet av dessa har varit att skapa en större handlingsfrihet för myndighetsutövandet och en mer självständig ställning för dessa organ. I samband med att staten beslutade om att aktiebolag eller ideell förening bör övervägas för överlåtande av offentliga förvaltningsuppgifter, slog staten också fast att nya anslagsstiftelser inte längre ska kunna inrättas.
27
Reglering av överlämnande
En rättslig reglering för ideella föreningar saknas i dag. Regeringen har inte sett behov av en sådan reglering då det finns generella principer för hur verksamhetsformen i fråga ska utformas samt att
24
RF 11:6.
25
Bildandet av Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut, SPRI, är ett sådant exempel. SPRI är numera nedlagt.
26
prop. 1995/96:61, s.10.
27
det också finns ett flertal exempel på ideella föreningar med myndighetsuppgifter.
28
Sedan riksdagens beslut om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, har Statskontoret utarbetat förslag till riktlinjer för hur överlämnande av förvaltningsuppgifter bör ske.
29
Regeringskansliet har vidare nyligen utfärdat riktlinjer som utgår från riksdagens beslut. Dessa gäller i de fall staten är en av medlemmarna i föreningen.
30
Staten bör se till att den tillsammans med övriga föreningsbildare får ett ”bestämmande inflytande” i föreningen. Syftet är att minimera att ett särintresse får ett för stort inflytande över den verksamhet som lämnats över till den ideella föreningen.
31
Staten bör också se till att extern redovisning och revision regleras i föreningens stadgar samt att formerna för hur staten kan upphöra med sitt stöd klargörs.
När det gäller styrning och kontroll kan formerna anpassas till verksamhetens innehåll, vilket innebär att en betydande självständighet kan ges till de verksamheter där det anses motiverat. Formerna för styrning och kontroll bör klaras ut vid bildandet av en ideell förening för att ge förutsättningar för en adekvat resultatuppföljning.
Staten kan ge direktiv till och ställa krav på användningen av bidragsmedel samt krav på redovisning av resultat och annan uppföljning.
Särskilda uppdrag som aktualiseras vid sidan av de offentliga förvaltningsuppgifterna kan läggas på en ideell förening. Denna möjlighet bör i sådana fall anges i föreningens stadgar.
Regleringsbrev utfärdas inte till ideella föreningar. Myndigheter som fördelar statens bidrag till den ideella föreningen får inte utfärda några föreskrifter utöver de som regeringen fastställt.
Ett finansieringsavtal bör finnas mellan föreningsbildarna. Detta avtal anger det belopp som staten åtar sig att stödja
28
ibid.
29
Statskontoret 1997:25. Utgångspunkten för detta uppdrag var dock att se hur verksamheter i s.k. anslagsstiftelser kunde överföras till aktiebolag eller till ideella föreningar.
30
Finansdepartementet, 2003.
31
prop. 1995/96:61, s. 10, Finansdepartementet a.a s. 9.
verksamheten med. För att regeringen skulle kunna göra åtaganden över flera år, krävs ett bemyndigande från riksdagen.
3.2. Reglering av överlämnande till Folkbildningsrådet
Alla aktörer bör omfattas
Statens överlämnande av förvaltningsuppgifter till Folkbildningsrådet innebär att rådet fullgör myndighetsutövning.
Staten har helt och hållet överlåtit åt Folkbildningsrådet att upprätta stadgar, besluta om organisation, arbetsformer samt villkor för bidragsgivningen. Staten är inte medlem i föreningen och har således inget inflytande över utnämningen av styrelse. Ett villkor från statens sida vid bildandet av rådet var dock att alla aktörer inom folkbildningen skulle omfattas av föreningen Folkbildningsrådet.
Staten granskar dock folkbildningen och dess resultat genom att låta genomföra utvärderingar med viss regelbundet. Hittills har en utvärdering genomförts och en andra utvärdering pågår. Utvärderingarna syftar till att lämna underlag för eventuella omprövningar från statens sida.
Är rådet en ideell förening?
Det är i dagsläget oklart om Folkbildningsrådet i strikt juridisk bemärkelse är att betrakta som en ideell förening. För att en ideell förening ska kunna existera krävs att nya medlemmar kan tas in utan att de grundläggande fördragen ändras.
32
Enligt rättspraxis kan
en ideell förening vara sluten om det finns önskemål om detta inom föreningen. Ett undantag är dock om ett medlemskap i en förening ”är av stor betydelse för den enskildes försörjning”.
33
Dessa föreningar
är att betrakta som öppna och beslut att utestänga en sökande kan också underställas domstolsprövning. Att nya medlemmar skulle vilja ansluta sig till föreningen kan, enligt vår bedömning, inte uteslutas. I rådets stadgar framgår inte om och hur nya medlemmar kan införlivas. För närvarande pågår ett internt arbete som syftar till att klargöra detta förhållande.
32
Marcusson, 1997.
33
Hemström, 2000, s. 113.
Frågan är då vad rådet är om det inte uppfyller kraven på ideell förening. Därtill kan läggas det förhållande som regleras i rådets stadgar som säger att om någon av medlemmarna skulle vilja lämna föreningen, upplöses föreningen automatiskt.
34
Detta hänger
sannolikt samman med villkoret från statens sida när rådet bildades att alla aktörer skulle omfattas. Tillsammans med oklarheterna om nya medlemmar kan anslutas ger det intrycket av att rådet snarare är att betrakta som sluten förening eller en korporation.
Oklara ansvarsförhållanden
Ansvarsförhållandet mellan staten och Folkbildningsrådet samt de tre medlemmarna är inte formaliserat i lag, förordning eller i stadgar. Mellan staten och rådet finns således ingen reglering av ansvarsutkrävande. Samtidigt kan statens återkommande utvärderingar av folkbildningen ses som en reglerad form av ansvarsutkrävande. Staten kan vidare besluta sig för att återta de offentliga förvaltningsuppgifterna.
Folkbildningsrådets stadgar reglerar heller inte formerna för statens styrning, vilket följer av att staten ville ge rådet ett tydligt ansvar för verksamheten. Samtidigt har staten i andra sammanhang utfärdat riktlinjer som säger att staten och de berörda parterna bör reglera hur styrning, uppföljning samt kontroll ska utformas. Stadgarna innehåller heller ingen möjlighet som reglerar ett eventuellt initiativ från staten att återkalla sitt åtagande.
För enskilda tjänstemän finns i samband med myndighetsutövning och tjänstefel särskilda straff- och skadeståndsregler. Detta gäller också i de fall myndighetsutövning sker inom ramen för en ideell förening. Det är dock oklart i vilken utsträckning rådet har reglerat detta i syfte att klargöra enskilda tjänstemäns ansvar rörande tjänstefel m.m.
Reglering genom särskild förordning
Staten satte vid bildandet upp ett antal mål för rådets huvudsakliga uppgift att fördela statsbidraget. Denna uppgift regleras i en särskild förordning. Efter hand har förordningen förändrats och uttrycker numera regeringens syften snarare än mål med bidrags-
34
Stadgar för Folkbildningsrådet, § 10 Upplösning.
givningen till folkbildningen. I förordningen har staten också reglerat formerna för uppföljning.
Av förordningen och av beslut som riksdagen fattade i samband med bildandet av föreningen framgår, att ett styrmedel skulle vara mål- och resultatstyrning. I samband med senare ställningstaganden har dock regeringen slagit fast att den sedvanliga mål- och resultatstyrningen inte lämpar sig för folkbildningen och att andra allmänna principer för ideella föreningar ska tillämpas.
Förordningen ställer också krav på att återrapportering och revision av rådets verksamhet sker.
Riktlinjer i stället för regleringsbrev
Regeringen utfärdar sedan år 1998 inget regleringsbrev för Folkbildningsrådet. Verksamheten regleras istället genom årliga riktlinjer till rådet. Dessa är dock till sitt innehåll att likna vid ett regleringsbrev. Statens finansiella åtagande regleras genom regleringsbrev till Kammarkollegiet, som halvårsvis på rekvisition betalar ut statens bidrag till rådet.
Särskilda uppdrag
Vid sidan av uppgiften att fördela det generella statsbidraget har staten även uppdragit till rådet att fördela ersättning till folkhögskolor som deltagit i regeringens särskilda utbildningssatsning Kunskapslyftet. Att notera är att verksamhet som tidigare finansierats genom Kunskapslyftet fr.o.m. budgetåret 2006 kommer att finansieras genom det generella statsbidraget. Staten har genom särskilda uppdrag kommit att finansiera ett flertal verksamheter inom olika politikområden (se vidare kap. 4). Möjligheterna att tilldela rådet särskilda uppdrag regleras inte i rådet stadgar.
Kontroll, insyn och finansiering
Regeringen har genom förordningen beslutat att staten får utse revisor som ska granska verksamheten. Rådet har genom stadgarna införlivat detta krav och årlig revision sker. Vidare är delar av lagen om årsredovisning för myndigheter tillämpliga på Folkbildningsrådet. Någon effektivitetsrevision av ideella föreningar som får
organisationsstöd har RRV dock inte rätt att genomföra eftersom lagen (1987:519) bara omfattar bolag och stiftelser. Den nya Riksrevisionen har hittills inte getts rätt att granska ideella föreningar vad avser årlig revision, i de fall mottagaren är skyldig att redovisa användningen av medlen.
35
Däremot har Riksrevisionen rätt att
företa effektivitetsrevision. Regeringen har dock uppdragit åt Statskontoret att analysera förutsättningarna för att den årliga revisionen att bl.a. kunna omfatta ideella föreningar.
Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har begränsad rätt att granska verksamhet som rör de offentliga förvaltningsuppgifterna och rådets myndighetsutövning.
Offentlighetsprincipen och meddelarfrihet gäller i viss utsträckning för rådet. Föreningen är upptagen i bilagan till sekretesslagen och är därför att jämställa med myndighet i fråga om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsordningen. Detta gäller dock endast den del av rådets verksamhet som berör fördelning av statsbidrag.
Förvaltningsrättsliga principer som offentlighets- och likabehandlingsprinciperna etc. är tillämpliga på Folkbildningsrådets verksamhet. Regeringsformens 1 kap 9 § gäller uttryckligen rådets myndighetsutövning.
Något finansieringsavtal mellan staten och Folkbildningsrådet finns ej.
3.3. En förvaltningspolitisk diskussion
En regel med undantag
Det offentligrättsliga regelverket, som bl.a. omfattar regeringsformen, tryckfrihetsordningen samt förvaltningslagen, har utformats med myndighetsformen som utgångspunkt. I realiteten är dock långt ifrån all statlig verksamhet organiserad i form av statliga myndigheter. I själva verket finns en uppsättning av former för att organisera statlig förvaltning. Statens uttalade mål är dock att myndighetsformen ska vara huvudregeln för den verksamhet som inte bör konkurrensutsättas och att användningen av nämndmyndigheten bör vara sparsam. Då förvaltningsuppgifter läggs utanför myndighetssfären för att t.ex. handha funktioner som innefattar myndighetsutövning ska särskilda regleringar skapas för att
35
Lag (2002:1022) 2§.6.
motsvara de som ryms inom det offentligrättsliga regelverket. Det kan då vara relevant att tala om ett organisatoriskt synsätt med funktionella utvidgningar.
36
Rättsstatens värderingar
Ett argument för myndighetsformen som den önskade organisationsmodellen, är att det finns vissa grundläggande demokratiska värden såsom möjligheter till insyn, överklagande, effektivitet och rättssäkerhet som staten vill tillgodose genom det offentligträttsliga regelverket. Detta uttrycker ett antal centrala rättsprinciper om likabehandling, offentlighet, möjligheter till kontroll som konkretiseras i förvaltningslagen och i förekommande fall i särlagstiftning för olika delar av statsförvaltningen (t.ex. högskolelag). När det är fråga om myndighetsutövning, i synnerhet gentemot tredje man, blir dessa principer och regleringar centrala. Av den anledningen kan inte offentliga förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning, överlämnas annat än med stöd av lag. Det innebär att riksdagen måste ge sitt godkännande i varje enskilt fall. I detta sammanhang förväntas också staten utforma de särskilda regleringar som bedöms som viktiga för att det offentligrättsliga regelverket ska gälla.
En mångfald av organisatoriska lösningar
Statsförvaltningens organisering visar på en mångfald av lösningar. Antalet statliga myndigheter, som i dag uppgår till ca 280 st., kan grovt delas in i förvaltningsmyndigheter, affärsverk samt andra förvaltningsorgan. En enhetlig terminologi tycks dock saknas i sammanhanget. Av förvaltningsmyndigheterna är ca 70 st. s.k. centrala ämbetsverk. Det innebär att de är dels direkt underställda regeringen, dels har en riksomfattande verksamhet. Utbildningsanordnare, museer och forskningsinstitutioner räknas vanligtvis inte som ämbetsverk, även om deras verksamhet ofta är rikstäckande. Affärsverken uppgår numera endast till ett fåtal, då flera av dessa har bolagiserats. Beträffande övriga förvaltningsorgan finns ett flertal nämnder, råd, institut, delegationer och beredningar
36
Marcusson, 1997.
m.m.. Det är inte alltid möjligt att förstå att bakom en dylik benämning döljer sig en myndighet.
37
Ideell förening är således bara ett av fler möjliga sätt att organisera offentliga förvaltningsuppgifter. Sverige är inte ensamt om att använda sig av olika organisatoriska lösningar i detta avseende. Motsvarigheter finns i våra nordiska grannländer och i anglosaxisk litteratur talas förekommer uttrycket ”indirect public administration” och ”quasi non-governmental organizations”.
Gränslandet mellan offentligt och privat
Enligt ett juridiskt betraktelsesätt uppstår ett obestämt gränsland mellan det offentliga och det privata när förvaltningsuppgifter överlämnas till ideella föreningar. Det innebär att både rättsliga regler för offentlig förvaltning och för privat verksamhet tillämpas. För ideella föreningar finns normer som rör stadgar, god föreningssed, användande av majoritetsprincip och likhetsprincip och som uttryckts i lag (1987:667) om ekonomiska föreningar. Därutöver finns annan lagstiftning som reglerar hantering av näringsverksamhet (bokföringslagen).
Begreppet gråzonsverksamhet kan användas i detta sammanhang. Professorn i förvaltningsrätt, Lena Marcusson, har utgått från ett antal kriterier för att jämföra denna typ av verksamhet med den som bedrivs inom myndighetsområdet.
Förekommer myndighetsutövning?
Gäller offentlighetsprincipen?
Har RRV rätt att granska verksamheten?
Gäller förvaltningslagen i sin helhet, för vissa ärenden eller för en viss del?
Kan besluten överklagas?
Sker finansieringen helt eller delvis genom det allmänna?
Enligt Lena Marcusson ges en splittrad bild när verkligheten prövas mot dessa kriterier. Det är inte alltid givet att tillräcklig grad av förutsägbarhet, vilket är viktigt kriterium för rättssäkerhet, kan garanteras och förutsättningar för kontroll varierar då verksamheterna är så pass skiftande. Samtidigt kan det i de enskilda fallen
37
Marcusson, 1997 samt Statskontoret 1997.
finnas skäl för särlösningar. Avsteg kan med andra ord göras från myndighetsformen.
38
Bilden kan bli än mer komplex beroende på i vilken utsträckning den ideella föreningen fullgör andra uppgifter som inte ryms inom det offentligrättsliga regelverket. Om en förening exempelvis har många medlemsuppgifter, kan oklarheter uppstå om huruvida regelverken för offentliga förvaltningsuppgifter eller för privata uppgifter är tillämpbara. Ett alternativ kan då vara att i så stor utsträckning som möjligt tillämpa offentligrättsliga principer och regleringar i syfte att undvika oklara ansvarsförhållanden. Detsamma gäller förutsättningarna att kontrollera verksamheten ifråga.
Demokratisk kontroll och auktoritära principer
Utmärkande för ideella och ekonomiska föreningar är att de är uppbyggda enligt demokratiska principer. Det kan dock finnas exempel på föreningar som är uppbyggda enligt auktoritära principer. Något förbud eller liknande mot detta finns inte, då föreningsfrihetens principer bygger på att statsmakterna inte ska kunna styra hur en förening avser att samverka och utföra sina uppgifter. En skillnad måste dock, enligt Hemström, göras i de fall ideella föreningar ansvarar för offentliga förvaltningsuppgifter. Motivet för att samverka med ideella föreningar är ju att de är demokratiskt uppbyggda.
39
Olika typer av överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter
Marcusson gör en uppdelning av olika typer av överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till enskilda organ såsom ideella föreningar, stiftelser, korporationer, anstalter, aktiebolag m.fl. enligt följande:
40
Officiell prövning
Fördelning av offentliga medel
Utseende av offentliga funktionärer
Beslut om reglerade tjänster
38
Marcusson, 1997.
39
Hemström, 2000.
40
Marcusson, 1997, s. 24.
Beslut om medlemskap och disciplinåtgärder i offentligrättsliga korporationer
Vad avser fördelningen av offentliga medel till just ideella föreningar, står Folkbildningsrådet för en relativt stor andel av de medel som staten avsätter. Det finns ingen ideell förening som fördelar lika mycket medel som rådet. Under budgetåret 1993/1994 fördelades sammanlagt ca 11,5 mdkr till ideella föreningar, varav 2,5 utgjordes av medel till folkbildningen. Den förening som fördelar störst bidrag efter rådet är Riksidrottsförbundet vars statsbidrag uppgår till ca 0,5 mdkr.
41
Under 1990-talet har såväl statens som kommunernas bidrag till ideella föreningar (i nationalräkenskaperna används begreppet hushållens intresseorganisationer) minskat. Under 1999 uppgick dessa till ca 8,5 mdkr.
42
Bidraget till folkbildningen har dock varit relativt
konstant under tiden
Några utvecklingstendenser inom förvaltningspolitiken
Ideella föreningar kan spela olika roller i politikens genomförande. Lena Lindgren refererar till forskning som gör åtskillnad mellan samverkan i beslutsprocessens policyformuleringsfas och samverkan i dess implementeringsfas.
43
Det torde dock vara svårt att
hålla denna rågång tydlig i varje enskilt fall. Ifråga om Folkbildningsrådet finns det, vilket vi kommer att visa senare, skäl att tala om en roll både vad avser policy och implementering.
Det är vanligt att tala om en allmän avkorporativisering i samhället som bl.a. tagit sig i uttryck i att de centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna inte längre formellt är representerade i statliga styrelser. Samtidigt menar Lindgren att det kan finnas skäl att tala om motsatsen och att forskningen tidigare inte uppmärksammat det faktum att staten mer och mer – på såväl statlig som kommunal nivå – börjat ta ideella organisationer i anspråk för att utföra offentliga uppgifter och som viktiga välfärdsproducenter. ”Många av organisationerna inte bara samverkar i den offentliga beslutsprocessens implementeringsfas, de ansvarar själva fullt ut för politikens genomförande.
44
”
41
42
Statskontoret, 2003 (Margareta Ringqvist)
43
Lindgren, 2001.
44
ibid. s. 11.
Lindgren refererar också till forskning som gör gällande att det, när det gäller statens syn på bruket av ideella organisationer som genomförare av offentliga tjänster, finns två huvudlinjer. Den ena innebär att staten å ena sidan strävar efter en tydligare och mer hårdhänt styrning av statliga bidrag. Å andra finns det ett ökat intresse från ideella organisationer att ikläda sig rollen som producent och leverantör av offentliga tjänster på statlig och inte minst kommunal nivå.
45
Forskare har också pekat på att denna utveckling kan föra med sig vissa risker för både stat och ideella föreningar. Staten får svårt att överblicka effekterna av bidragen och föreningarna blir mer beroende av staten än av sina medlemmar.
46
Det har vidare diskuterats om inte en särskild lagstiftning för ideella föreningar borde införas. Frågan har behandlats vid ett flertal tillfällen i riksdagen.
47
Regering och riksdag har dock avvisat en
sådan, delvis med motivet att det finns generella riktlinjer för hur ideella föreningar med förvaltningsuppgifter bör hanteras samt med hänvisning till en omfattande praxis på området. Ytterligare ett motiv som framskymtar är att en särlagstiftning skulle göra det svårt att vidta förändringar och finna flexibla lösningar. Frågan är dock om förekommande praxis är tillräckligt enhetlig.
Enligt den juridiska litteraturen tyder existerande förhållanden snarare på motsatsen. Det gäller såväl ideella föreningar som andra former av organisering av offentliga förvaltningsuppgifter. Frågan har också belysts i olika utredningar som pekar på att överlämnandet av förvaltningsuppgifter till enskilda organ ofta är inkonsekvent och svåröverskådligt.
48
Merparten av de regleringar som gäller för offentlig verksamhet tillkom under en period då det var mer eller mindre självklart att förvaltningsuppgifterna skulle handhas av statliga eller kommunala organ.
49
Som vi sett ser verkligheten annorlunda ut i dag. Frågan är
därför om staten har gjort bedömningen att en särlagstiftning för ideella föreningar med förvaltningsuppgifter ytterligare skulle bidra till en fragmentisering och därmed motverka statens huvudinriktning för förvaltningspolitiken, nämligen att myndighetsformen är att föredra.
45
Lindgren, 2001
46
Petersson, 2000.
47
Hemström, 2000.
48
SOU 1993:71 samt SOU 1997:38.
49
Lindgren, 2001.
En annan förklaring kan vara att en lagstiftning skulle uppfattas som motsägelsefullt. Staten har ju inte bildat folkrörelsen. Därför bör inte heller staten föreskriva en lag som omfattar folkrörelsen som skulle kräva en precisering av ideell förening och därmed också vad en folkrörelse är.
Den policy och riktlinjer som statsmakterna slagit fast kan mot denna bakgrund ses som ett uttryck från statens sida att åstadkomma större enhetlighet och transpararens i hanteringen av offentliga förvaltningsuppgifter. Genom att i första hand använda sig av myndighetsformen garanteras också att de grundläggande principerna om likabehandling, offentlighet och kontrollmöjligheter tillgodoses.
3.4. Sammanfattning
Myndighetsformen är normen för hanteringen av offentliga förvaltningsuppgifter. Det offentligrättsliga regelverket utgår från myndigheten som modell. Ett grundläggande skäl till detta är en ambition att garantera de demokratiska och rättsliga principer som staten angivit som styrande för statsförvaltningens verksamhet och för övrig statligt finansierad verksamhet.
Befintlig praxis visar samtidigt på en mångfald av organisatoriska lösningar vad gäller överförandet av förvaltningsuppgifter till enskilda organ. Skälen till uppkomsten av dessa lösningar är historiskt betingade och grundar sig till viss del på uppfattningen att myndighetsformen inte alltid är den optimala för att t.ex. garantera tillräckligt hög grad av självständighet. Det finns vidare ingen enhetlig praxis för hur sådana enskilda organ ska hanteras eller för hur villkoren för överlämnade av offentliga förvaltningsuppgifter ska vara utformade. Det finns dock sedan ett antal år ett klart mål från statens sida om att eftersträva myndighetsformen och att arbeta efter generella riktlinjer när det gäller ideella föreningar och bolag som ansvarar för myndighetsutövning. Ett antagande i detta sammanhang tycks vidare vara att staten bör vara en av föreningsbildarna och således att betrakta som delaktig i föreningens verksamhet.
I fråga om överlämnandet av uppgifter till Folkbildningsrådet är statens överlämnande relativt långtgående. De förvaltningsuppgifter som anförtrotts rådet innebär myndighetsutövning. Staten finns inte med som medlem och utser heller inte någon ledamot i
föreningens styrelse. Ansvarsförhållandet mellan staten och föreningen och dess medlemmar är heller inte tydliggjort. En form av ansvarsutkrävande sker dock i samband med de återkommande utvärderingarna av folkbildningen som staten låter göra.
Ett villkor för överlämnandet av uppgiften att fördela statsbidrag var att verksamheten skulle bli föremål för mål och resultatstyrning. På denna punkt har staten tonat ned sina ambitioner och hänvisat till de generella riktlinjer som numera är framtagna för styrning av ideella föreningar. Samtidigt uttrycker staten krav på redovisning av i vilken utsträckning statsbidragsgivningen motsvarar statens syften. En viss oklarhet tycks därmed ha uppstått.
4. Folkbildningsrådet
4.1. Uppgifter
Folkbildningsrådet är en ideell förening bildad år 1991 av Folkbildningsförbundet (FBF), Landstingsförbundet och Rörelsefolkhögskolornas riksorganisation (RIO). Rådet har enligt sina stadgar till uppgift att för medlemmarnas räkning fullgöra det som regering och riksdag kräver för att statsbidrag ska utgå till den verksamhet som bedrivs av studieförbund och folkhögskolor.
Av staten har Folkbildningsrådet anförtrotts följande uppgifter beträffande studieförbunden och folkhögskolorna:
att fördela allmänna och särskilda medel till verksamheten,
att lämna budgetunderlag och årsredovisningar samt
att följa upp och utvärdera studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet.
Utifrån dessa uppdrag svarar också rådet för samordningen av vissa strategiska frågor när det gäller folkbildningspolitisk bevakning i ett svenskt, nordiskt och internationellt perspektiv samt vissa utvecklingsinsatser inom IT-området, främst via Folkbildningsnätet.
På uppdrag av medlemsorganisationerna svarar Folkbildningsrådet för central drift och utveckling av Folkbildningsnätet. Vidare svarar rådet för uppgifter beträffande intern och extern kommunikation och publicering av för folkbildningen gemensamma informationsmaterial samt företräder folkbildningen i vissa nordiska och internationella organ.
Från RIO och Landstingsförbundet har Folkbildningsrådet fått ett särskilt uppdrag att svara för centrala informationsinsatser om folkhögskolornas kursutbud via Folkhögskolornas informationstjänst.
50
Rådets uppgifter har sedan dess tillkomst utökats. Detta hänger delvis samman med att samhället i ökad utsträckning använt sig av folkbildningens tjänster. På så sätt har verksamheten också kommit
50
Folkbildningsrådet verksamhetsplan 2003.
att beröra allt fler politikområden. Folkbildningsrådet har t.ex. erhållit uppgifter inom ramen för Kunskapslyftet samt givits ett ansvar för informationsinsatser i samband med folkomröstningen om EMU. Dessutom har särskilda utbildningsinsatser genomförts i samband med aktivitetsgarantin (SAGA). Folkbildningsrådet har också ökat sina insatser på IT-området, bl.a. genom skapandet av det s.k. Folkbildningsnätet. Trots att Folkbildningsrådets roll på många av dessa områden inte klart har formulerats från statens sida, har Folkbildningsrådet till stor del kommit att företräda den samlade folkbildningen. Bland ytterligare uppgifter som tillkommit kan nämnas redovisning av kursutbudet inom folkbildningen för våra nationella minoriteter och medverkan i EMU-delegationens beredningar av ansökningar. Utöver detta har rådet även givits ett antal särskilda utredningsuppdrag av regeringen, vilka rapporterats isärskild ordning. Under år 2002 har särskilda rapporter avrapporterats avseende:
folkhögskolornas särskilda utbildningssatsning för arbetslösa,
kommunernas och landstingens bidrag till studieförbund och folkhögskolor samt
utbildning för hållbar utveckling i icke-formell vuxenutbildning.
51
4.2. Organisation
Folkbildningsrådets högsta beslutande organ är representantskapet som består av 21 ombud från rådets medlemsorganisationer. Av dessa svarar Folkbildningsförbundet för 11 ombud och Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation och Landstingsförbundet för vardera 5 ombud. Representantskapet behandlar styrelsens och revisorernas berättelser och beslutar om ansvarsfrihet. Representantskapet fastställer vidare ekonomiska ramar för Folkbildningsrådets budget.
Styrelsen
Styrelsens ordförande utses direkt på representantskapsmötet. Medlemmarna utser själva övriga styrelseledamöter. Styrelsen behandlar ärenden om statsbidragsfördelning. I detta arbete ingår
51
Folkbildningsrådets årsredovisning år 2002.
bl.a. att fastställa kriterier för statsbidragen till studieförbund folkhögskolor. Styrelsen behandlar vidare ansökningar från nya studieförbund och folkhögskolor samt lämnar rådets årsredovisning. Till styrelsen är ett antal arbetsgrupper knutna. Exempel på arbetsgrupper som var verksamma under år 2002 är gruppen för statsbidrag till nya studieförbund, för IT-strategiska frågor, en styrgrupp för Folkbildningsnätet samt en planeringsgrupp för projektet Folkbildningens framsyn.
52
Samspelet med rådets medlemmar sker i form av adjungering av ledamöter till styrelsen och representation i beredningsgrupper. Vidare ska särskilda samråd genomföras kring frågor som är av mer övergripande och principiell karaktär, t.ex. verksamhetsplan och ekonomisk budgetram för rådet.
Oväldiga styrelseledamöter
Från och med år 1995 beslutades att tillämpa den s.k. ”styrelsemodellen”, vilket innebar att styrelsens självständighet i förhållande till rådets medlemmar och till de beredande organen markerades. Ledamöterna i styrelsen och beredningar skulle vara så ”oväldiga” som möjligt med vilket avsågs att de förväntades företräda en helhetssyn på folkbildningen och inte i första hand bevaka respektive medlemsorganisations intressen. Modellen förutsattes vidare stärka rådets integritet och beslutskapacitet samt bidra till att renodla de stiftande medlemmarnas roll som intresseorganisationer.
53
Tillfälliga beredningsorgan
De tre första åren efter rådets bildande fanns tre delegationer knutna till rådet (studieförbunds-, folkhögskole- och FoU-delegationen). Medlemmarna i dessa föreslogs av de tre medlemsorganisationerna och utsågs därefter av styrelsen. Delegationerna hade en relativt starkt ställning.
Hösten år 1999 förändrades rådets arbetsformer beträffande beredningen av de frågor som styrelsen hade att behandla. De tre tidigare permanenta beredningsorganen avvecklades till förmån för
52
Folkbildningens framsyn är ett av regeringen initierat särskilt uppdrag till Folkbildningsrådet som ska redovisas senast den 1 mars 2004.
53
PM 2001-11-15, Folkbildningsförbundet, Sammandrag av Lena Lindgrens rapporter ”I medlemmars ställe (1998) samt ”I myndighets ställe” (2001).
ett system med tidsbegränsade beredningsgrupper i specifika ärenden, t.ex. för IT-strategiska frågor.
54
Samråd
För att öka medlemsinflytandet i övergripande och principiellt viktiga frågor inrättades också ett stadgat samrådsförfarande mellan styrelse och medlemsorganisationer, s.k. MO-samråd. Samråden gäller verksamhetsplanen, rådets egen budget samt de beslutsunderlag som årligen lämnas till regeringen. Andra frågor som kan bli föremål för samrådsförfarande är medlemsuppdragets innehåll, större förändringar i bidragsfördelningsreglerna, ansökningar om statsbidrag till nya studieförbund och folkhögskolor samt fastställande av långsiktiga utvärderingsplaner. En orsak till införandet var att kritik framkommit från företrädare för folkbildningens organisationer om en otydlighet beträffande ansvarsfördelningen mellan rådet och medlemsorganisationerna. En synpunkt som framkom var också att vissa medlemmar upplevde att deras inflytande minskat.
55
Kansliet
Till rådet är ett kansli med ca tio anställda knutet. Kansliets står för en stor del av det löpande arbetet och dess arbete består bl.a. av insatser med koppling till statsbidragsfördelning, uppföljning, resultatredovisning och utvärdering av studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. Kansliet bistår vidare Regeringskansliet och olika utredningar med material och uppgifter om folkbildningen.
56
54
Se ovan.
55
Se ovan.
56
Folkbildningsrådets årsredovisning för år 2002.
4.3. Kontroll, uppföljning och utvärdering
Inledning
Staten styr folkbildningen främst genom statsbidragsförordningar, folkbildningspropositioner och utskottsbetänkanden. Vidare sker en styrning via den årliga budgetprocessen och genom särskilda regeringsbeslut. FBR:s ställning som ideell förening innebär dock vissa särdrag beträffande formerna för den statliga styrningen i förhållande till vad som gäller för statliga myndigheter. Som exempel kan nämnas att regeringen sedan år 1998 inte längre meddelar några krav på anslagets användande i form av regleringsbrev med åtföljande återrapporteringskrav. I stället erhåller Folkbildningsrådet riktlinjer för användandet av anslaget för bidrag till folkbildningen. I riktlinjerna anger regeringen ett antal mål för verksamhetens inriktning:
Folkbildningens verksamhet skall bidra till att göra det möjligt för kvinnor och män att påverka sin livssituation och skapa engagemang för att delta aktivt i samhällsutvecklingen. Folkbildningens verksamhet skall stärka och utveckla demokratin. Folkbildningen skall bidra till ett breddat kulturintresse i samhället och en ökad delaktighet i kulturlivet samt främja kvinnors och mäns kulturupplevelser och eget skapande.
Enligt riktlinjerna ska statsbidraget också bidra till att höja utbildningsnivån i samhället och utjämna utbildningsklyftor. Vidare anges att verksamheter som riktar sig till personer med utländsk bakgrund, deltagare med funktionshinder och arbetslösa bör prioriteras.
57
När staten i och med reformen tonande ner den egna ambitionen att styra folkbildningen och detta ansvar överfördes till folkbildningens egna organisationer, skulle det uppvägas av en utvecklad målstyrning och folkbildningen förväntades själv ta ett fast grepp om den egna verksamheten, genom bl.a. kontinuerliga mål och innehållsdiskussioner. Detta förutsatte en förbättrad uppföljnings och utvärderingsverksamhet. Staten förväntade sig information om hur folkbildningen utvecklades, inte minst i kvalitativt avseende, samt hur syftena med statsbidraget uppfylldes.
58
57
Riktlinjer för Folkbildningsrådet avseende användningen av anslaget 25:1 Bidrag till Folkbildningen, Regeringsbeslut 2002-12-19.
58
Folkbildning – styrning och kontroll, RRV- rapport 1999:44.
Kontroll
Folkbildningsrådet ska följa upp och utvärdera studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet i förhållande till statens syften med stödet till folkbildningen och de villkor som föreskrivs för att statsbidrag ska utgå för verksamheten. Rådet har inte någon lagfäst rätt att vidta sanktioner mot folkhögskolor och studieförbund som bedöms genomföra verksamhet som inte står i samklang med statens syften med stödet till folkbildningen. Däremot fastställer rådet årligen statsbidragsvillkor och kriterier för redovisningen av den statsbidragsberättigade verksamheten. Uppfylls inte dessa så återkrävs, efter en dialog med mottagaren, statsbidraget i samband med reducering av kommande statsbidragsutbetalningar. Folkbildningen förväntas således till stor del tillse verksamheten genom egenkontroll. Folkbildningsrådets förutsättningar att bedriva tillsyn och kontroll över folkbildningen begränsas till viss del av den särställning rådet har i förhållande till sina medlemmar. Rådets kontroll av folkbildningen kan jämföras med den kontroll som tidigare utövades av Skolöverstyrelsen. Styrelsen styrde folkbildningen tämligen detaljerat vad avser verksamhetens innehåll, utformning av kursmaterial m.m. På samma sätt som i dag använde sig styrelsen av sanktioner, t.ex. genom återtagande av statsbidrag.
Uppföljning
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen sker på flera nivåer. Genom statens återkommande utvärderingar (SUFO) erhålls övergripande förändringar och utveckling. Genom Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering skapas kunskap och information om hur verksamheten i olika avseenden utvecklas i förhållande till statens mål avseende fördelning av statsbidrag. På lokal och regional nivå har respektive studieförbund och dess avdelningar samt varje folkhögskola ett ansvar för att redovisa verksamhetens utveckling i form av verksamhetsberättelser och måldokument. Dessutom sker löpande ekonomisk revision av verksamheterna.
Folkbildningsrådet följer upp folkbildningen genom deltagande i Folkbildningsförbundets och studieförbundens årsstämmor, besök på förbundsledningar och lokalavdelningar. Vidare hålls möten med studieförbunden ordföranden för att diskutera återkoppling av gemensamma aktuella frågor av uppföljningskaraktär. Rådet anord-
nar konferenser för folkhögskolornas rektorer, administrativa personal samt informatörer. Dessutom genomförs årligen besök vid ett antal folkhögskolor. Representanter för rådet deltar också i RIO:s och Rektorsföreningens årsstämmor. Under perioden 2001– 2003 genomför rådet en förstärkt uppföljning som avser studieförbunden och deras avdelningar. För folkhögskolorna görs motsvarande analys genom dokumentstudier samt ett antal intervjuer och besök. Vidare genomförs årligen ett antal särskilda uppföljningsinsatser, exempel på sådana insatser som planeras för år 2003 är:
─
en studie av effekterna av studieförbundens vidtagna åtgärder med koppling till det interna kontrollarbetet med fokus på målgruppsarbetet
─
en analys av innehållet i folkhögskolornas policydokument
─
en undersökning av folkhögskolornas ekonomiska situation (tillsammans med SUFO 2).
59
Utvärdering
Folkhögskolans och studieförbundens verksamhet utvärderas enligt en av rådets styrelse fastställd utvärderingsplan. Som ett led i utvärderingsarbetet genomförs seminarier om rådets FoU-verksamhet och folkbildningsforskning. Rådet verkar i detta avseende för att utveckla kontakter och samverkan med universitet och högskolor. Rådet för folkbildningsforskning, MIMER, är en samverkanspart i detta arbete.
Exempel på egna pågående utvärderingsprojekt är:
─
Säkring av kvalitet i folkbildningens målgruppsarbete
─
Folkbildningen och de demokratiska utmaningarna
─
Effekter av samhällsstödets utveckling och av ändrade fördelningsmodeller 2001–2003
─
Utvärdering av fem år med särskilda medel för utvecklings- och försöksverksamhet
60
För att erhålla statsbidrag fordrar Folkbildningsrådet att varje folkhögskola och studieförbund och deras avdelningar upprättar ett måldokument och en utvärderingsplan samt årligen upprättar en
59
Folkbildningsrådets verksamhetsplan för år 2003.
60
Folkbildningsrådets verksamhetsplan för år 2003.
verksamhetsberättelse. Som ytterligare statsbidragsvillkor gäller vidare att i årsredovisningen/verksamhetsberättelsen ska finnas ett antal uppgifter beträffande statsbidragens användning och innehållet i den ekonomiska redovisningen samt beträffande genomförda utvärderings- och utvecklingsinsatser. Syftet är bl.a. att med hjälp av dessa dokument kunna garantera en viss standard för målstyrningen.
Riksdagens beslut år 1991 innebar att staten vart tredje år skulle göra en fristående utvärdering av folkbildningen. En sådan utvärdering genomfördes och redovisades år 1996.
61
I enlighet med 1998
års folkbildningsproposition har dock beslutats att denna utvärdering istället för var tredje år, ska ske var femte år.
4.4. Folkbildningens finansiering
Fördelning av statsbidrag
I och med bildandet av Folkbildningsrådet fördes statsbidragen till studieförbund och folkhögskolor samman till ett gemensamt anslag. I realiteten existerade det ”gemensamma” statsbidraget endast under ett budgetår. Fr.o.m. år 1992/93 tillkom två särskilda anslag via dåvarande Arbetsmarknadsdepartementet för folkhögskolornas riktade insatser för dem som var eller riskerade att bli arbetslös. Fr.o.m. följande år utökades det särskilda folkhögskoleanslaget till medel för 10 000 extra studieplatser vilket innebar en ökning av statsbidragen till folkhögskolorna motsvarande ca 50 procent av folkhögskoledelen inom det allmänna anslaget. Från och med år 1997 rubricerades det särskilda folkhögskoleanslaget som en del av det s.k. Kunskapslyftet, men utgick fortfarande som ett särskilt anslag som fördelades av Folkbildningsrådet och reglerades dessutom via en särskild förordning. Samtidigt bortföll det andra särskilda anslaget (100 mnkr) som till 90 procent hade tilldelats studieförbunden. Efter Kunskapslyftets upphörande utgår medel för folkhögskolans särskilda utbildningsinsatser motsvarande 7 000 extra platser. Från och med år 2006 ska de särskilda medlen finnas i det allmänna folkbildningsanslaget.
Mot bakgrund bl.a. av den kritik som riktats mot statsbidragsfördelningen för att den har stimulerat volymjakt istället för att fokusera frågor om verksamhetens kvalitet, genomfördes föränd-
61
ringar av systemet fr.o.m. 2001 som innebar att det tidigare volymbidraget togs bort och ersattes med ett utvecklingsbidrag och ett utökat målgruppsbidrag. Statsbidraget till studieförbunden består i dag till 70 procent av ett basbidrag som beräknas i förhållande till ett genomsnitt av genomförda studietimmar verksamhetsåren 1995/96 till 1998. Bidraget ligger fast i tre år (2001–2003) och bidragsnivån behålls under ytterligare en treårsperiod. Detta förutsatt att studieförbunden når minst 90 procent av den egna verksamheten, mätt i antalet studietimmar beräknat på ett genomsnitt av verksamhetsåren 1999–2002. 18 procent av statsbidraget utgörs av ett målgruppsbidrag som är ett tilläggsbidrag för verksamhet riktad till särskilt prioriterade grupper; funktionshindrade, invandrare och arbetslösa. Målgruppsbidraget omfördelas varje år och baseras på redovisad verksamhet senast kända verksamhetsår, dvs. målgruppsbidraget för år 2003 fördelas utifrån genomförd verksamhet år 2001. Dessutom utgår ett utvecklingsbidrag som motsvarar 12 procent av statsbidraget. Syftet med utvecklingsbidraget är att främja utvecklingsarbete som förnyar och skapar nya former av verksamhet. Syftet är också att ge studieförbunden förutsättningar att möta nya behov och skapa en följsamhet med aktuella behov i samhället.
Förutom dessa medel fördelar staten årligen ca 10 mnkr för folkbildningens utvecklings- och försöksverksamhet. Från och med år 2002 ingår dessa medel i det allmänna folkbildningsanslaget.
62
Ökad extern finansiering
Förutsättningarna för statlig styrning av folkbildningen har påverkats av att verksamheten under 1990-talet i ökad utsträckning kommit att finansieras med särskilda medel utanför det generella statsbidraget. Det gäller t.ex. utvecklings- och försöksverksamhet inom distansutbildnings- och IT-områdena, som har finansierats av KKstiftelsen och Distansutbildningsmyndigheten (DISTUM). Vidare har folkhögskolorna tagit del av satsningar inom ramen för satsningen på IT i skolan, ITiS.
Andra exempel på finansiering av folkbildningen utanför det generella statsbidraget är:
─
informationsinsatser om europeisk integration,
62
Fördelning av statsbidrag inom folkbildningen, Folkbildningsrådet 2003.
─
projektbidrag för folkbildning om EMU,
─
folkbildning om EMU,
─
folkbildning mot narkotika samt
─
folkhögskolans särskilda utbildningssatsning inom aktivitetsgarantin (SAGA-anslaget).
Folkbildningsrådet har vidare under år 2002 erhållit särskilda medel för att utveckla arbetsformer o. dyl. inom ramen för projektet Folkbildningens framsyn.
63
Kommuner och landsting
Kommunerna för studieförbundens del och landstingen för folkhögskolornas del har vid sidan av staten varit de viktigaste bidragsgivarna till folkbildningen. Under 1990-talet och fortfarande har kommunernas bidrag till studieförbunden minskat avsevärt i många kommuner och helt upphört i några kommuner, framför allt i Storstockholmsområdet. Det kommunala stödet har också i en del kommuner fått karaktären av projektbidrag och ersättningar för specifika uppgifter som formulerats av kommunerna utifrån kommunala behov.
Uppdragsfinansiering
Ett annat utmärkande drag är att studieförbund och folkhögskolor har utvecklats mot att i allt större utsträckning genomföra folkbildnings- och utbildningsuppdrag åt kommuner, myndigheter, organisationer och företag. För i vart fall folkhögskolornas del handlar det dock i de flesta fall om en begränsad del av verksamheten.
Anslagsutveckling och ekonomi
Anslagsutvecklingen inom folkbildningen har enligt Folkbildningsrådet inneburit att statsbidraget urholkats samtidigt som de kommunala bidragen har minskat. För att möta utvecklingen har många studieförbund och folkhögskolor genomfört organisatoriska och
63
Folkbildningsrådets årsredovisning för år 2002.
administrativa åtgärder. Förutom rationaliseringar och en minskning av antalet avdelningar har studieförbunden tvingats höja medlemsavgifterna och folkhögskolorna har tvingats minska lärartätheten.
64
Enligt Folkbildningsförbundet har statsbidraget för studie-
förbunden de senaste tio åren minskat med 14 procent och kommunbidragen med 40 procent. Mellan år 1998 och år 2000 har deltagaravgifternas andel av studieförbundens intäkter ökat från 23 till 27 procent. Andelen lokalavdelningar har på tio år minskat från 1 500 till drygt 500 st.
65
En konsekvens av anslagsutvecklingen är vidare enligt Folkbildningsrådet att ett allsidigt folkbildningsutbud inte längre kan erbjudas i alla kommuner och orter. En bidragande orsak till detta är att ett flertal kommuner minskat eller dragit in stödet till folkbildningen.
4.5. Folkbildningsrådets dubbla roller
Folkbildningsrådet uppgifter att dels fördela statsbidrag, dels företräda medlemmarnas intressen innebär att rådet har dubbla roller. Man kan därmed hävda att det finns en inbyggd konflikt i systemet.
Folkbildningsrådets myndighets- och medlemsuppgifter har sedan rådets tillkomst utökats. En konsekvens av detta är att de olika uppgifterna allt mer har kommit att integreras i varandra. Det är inte alltid givet vad som är att betrakta som myndighets- respektive medlemsuppgifter. Våra intervjuer visar också att företrädare för medlemsorganisationerna upplever en otydlighet avseende rådets uppgifter och mandat.
Folkbildningsrådets ställning upplevs av många intervjuade innebära en fördel i dess kommunikation med medlemsorganisationerna. Rådet uppfattas inte som en myndighet, vilket möjliggör ett mjukare samtalsklimat. Att beslut om bidragsfördelning fattas av personer som har erfarenhet av folkbildningsvärlden innebär att rådets beslut möter en hög acceptans. De beslut som fattas av rådets styrelse är redan förankrade, vilket gör dem lättare att verkställa. Representanter för folkbildningen har uttryckt att den demokratiska förankringen i beslut om statsbidragsfördelning spelar en mycket viktig roll inom folkbildningen, då den har sina rötter i folkrörelserna.
64
Folkbildningsrådet. Budgetunderlag för perioden 2004–2006
65
Folkbildningsförbundet, Studieförbundens organisation 2002, september 2002 slutrapport.
Rådets ställning kan dock även innebära svagheter. En svaghet, förutom otydligheten beträffande dess olika uppgifter, är att det innebär en risk för intressekonflikter i samband med beslutsfattandet. Risken finns att styrelsen inte har förmåga att fatta kontroversiella beslut eller drar sig för att genomföra stora förändringar som skulle innebära omprioriteringar mellan medlemsorganisationerna eller deras medlemmar i sin tur.
I sin rapport från år 1999 pekar Riksrevisionsverket på att Folkbildningsrådet i viss utsträckning tagit beslut som krävt integritet och handlingskraft. Ett exempel på detta anges vara bidragsfördelning vid sidan av resursfördelningsmodellen och godkännande av ett tjugootal nya folkhögskolor. RRV konstaterar dock också att det finns exempel på motsatsen, dvs. att Folkbildningsrådet har visat exempel på bristande handlingsförmåga. Exempel på detta anges vara att fördelningen mellan å ena sidan studieförbund och å andra sidan folkhögskolor har legat fast sedan rådet tog över ansvaret från Skolöverstyrelsen.
66
I våra intervjuer har olika uppfatt-
ningar framträtt om huruvida rådets styrelse har förmåga att fatta kontroversiella beslut. Det har därvid påpekats att det faktum att fördelningen mellan studieförbund och folkhögskolor har legat fast inte behöver vara ett resultat av bristande handlingsförmåga, utan är en konsekvens av att den existerande fördelningen är den bästa.
Forskaren Lena Lindgren har i en studie påpekat att det saknas tydliga riktlinjer från medlemmarnas sida beträffande hur de ser på Folkbildningsrådets hantering av medlemsuppgifterna. Lindgren hänvisar dock till en rapport från Folkbildningsrådet från 1993, i vilken fastslås att de uppgifter som Folkbildningsrådet utför på medlemmarnas uppdrag ska vara a) intresseneutrala, dvs. inte favorisera någon del av folkbildningen, b) ska kunna utföras mer rationellt av Folkbildningsrådet, c) ska av samtliga medlemsorganisationer anses öka i trovärdighet och slagkraft genom att hanteras av Folkbildningsrådet och d) ska vara direkt kopplade till myndighetsuppgifterna.
67
En vanlig förklaring till hur rådets verksamhet har utvecklats, är enligt Lindgren, att det finns en inneboende kraft i organisationen. Ambitioner från styrelse och kansli har sedan starten 1991 lett till att rådet har utökat sina uppgifter, och rådet har i vissa fall kritiserats för att gå utanför sin formella kompetens. Det har också påpekats att det finns ett mönster i att verksamheter inom Folk-
66
RRV 1999.
67
Lindgren, 2001.
bildningsrådet startas upp med en ursprunglig tanke om att dessa ska drivas i form av tidsbegränsade projekt. Någon plan för avveckling har dock inte gjorts upp och verksamheten har i realiteten permanentats. Att Folkbildningsrådet tar egna initiativ utan att medlemsorganisationerna känner att de har haft en möjlighet att påverka har bidragit till en upplevelse av minskat inflytande bland medlemmarna.
68
Lindgren påpekar att en utveckling av det här
slaget kan komma att hota de grundläggande fördelarna med den nuvarande organisationslösningen. Om Folkbildningsrådets legitimitet minskar i medlemmarnas ögon, kan också förankringen och förståelsen för rådets beslut komma att minska.
Skillnader mellan medlemsorganisationerna
Ett faktum som påverkar Folkbildningsrådets förutsättningar att utveckla folkbildningen är att medlemsorganisationerna är väldigt olika till sin karaktär. De tre medlemsorganisationerna – FBF, RIO och Landstingsförbundet – skiljer sig t.ex. åt beträffande storlek och organisation. Dessa skillnader gör att de tre medlemsorganisationerna anser sig ha olika behov av stöd från rådet och skilda förväntningar på och uppfattningar om vilka rådets uppgifter bör vara.
FBF består av tio studieförbund av varierande storlek och med egna centralorganisationer. RIO består av 103 st. folkhögskolor. Landstingsförbundet är den mest udda av de tre. Som en landstingens intresseorganisation ska förbundet utgöra ett stöd åt landstingens politiska ledningar. Folkbildning är inte en av förbundets primära verksamheter och kontaktpunkten för rådet är inte Landstingsförbundets styrelse, utan den rektorskonferens som finns inom förbundet.
Studieförbunden har egna centrala organisationer och därigenom ett mindre behov av stöd än de enskilda folkhögskolorna. Studieförbunden klarar på egen hand av att sköta till exempel sina internationella kontakter. Detta gäller särskilt de stora studieförbunden. På de 147 folkhögskolorna inom RIO och Landstingsförbundet finns däremot ett stort intresse av att rådet sköter internationella kontakter eftersom få eller inga av folkhögskolorna enskilt har den möjligheten.
I de fall där folkhögskolorna har behov av en stödfunktion som studieförbunden klarar helt själva har man löst detta genom att
68
Lindgren, 2001.
vissa av medlemsuppgifter sköts av Folkbildningsrådet enbart för folkhögskolornas räkning. Detta gäller för FIN, Folkhögskolornas Informationstjänst, som finansieras genom folkhögskolornas statsbidrag.
Det är inte bara mellan studieförbund och folkhögskolor det finns skillnader, utan även inom de två delarna. Den interna spännvidden är störst inom Folkbildningsförbundet, som består av studieförbund med olika ideologiska utgångspunkter. Det gör att FBF har svårare än Landstingsförbundet eller RIO att komma fram till en tydlig gemensam ståndpunkt i vissa frågor, t.ex. Folkbildningsrådets roll som opinionsbildare.
Inom folkhögskolevärlden finns vidare skillnader mellan de rörelsedrivna skolorna inom RIO och de landstingsägda inom Landstingsförbundet.
Förutom interna skillnader finns även skillnader i hur staten behandlar studieförbunden och folkhögskolorna, t.ex. genom att folkhögskolorna ingick i Kunskapslyftet, medan studieförbunden stod utanför.
4.6. Sammanfattning
Förutsättningar att följa upp och utvärdera verksamheten
En fråga som lyfts fram i våra intervjuer är att Folkbildningsrådet genom sina dubbla roller kan få problem med att ställa relevanta krav på redovisning, uppföljning och utvärdering av verksamheten. Myndighetsformen kan vidare göra rådet mindre benäget att bedriva en effektiv tillsyn och kontroll över verksamheten.
Tidigare studier av folkbildningen har ofta innefattat en kritik mot att systemet tenderar att premiera volymjakt. Vidare har en oförmåga att styra verksamheten mot kvalitetstänkande uppmärksammats. Vad som framkommit i våra intervjuer i detta avseende är att detta är en komplex fråga. En förutsättning för att åstadkomma en utveckling mot ökad kvalitet är att staten tydligare anger och definierar de övergripande motiven för folkbildningen. Detta bl.a. som underlag för uppbyggnad av kunskap om folkbildningens kvalitet och effekter.
Kännetecknande för folkbildningen är vidare att verksamheten i hög grad är – och förväntas vara – styrd nerifrån. Verksamheten är vidare till stor del efterfrågestyrd och efterfrågad av ett flertal
intressenter utifrån delvis olika behov. Folkbildning är också per definition en vag och komplex verksamhet med flera – och till viss del oförenliga – mål. Vissa av folkbildningens mål är dessutom svårdefinierade och därmed svåra att artikulera, styra gentemot. Detta är faktorer som samtliga påverkar de faktiska förutsättningarna att styra, följa upp och utvärdera verksamheten.
I våra intervjuer och dokumentstudier har ett antal aspekter kopplade till uppföljning och kontroll av folkbildningen trätt fram:
Det är inte självklart att folkbildningen ska styras i traditionell bemärkelse. Åtminstone inte i termer av mål och resultatstyrning såsom för statliga myndigheter.
Det är svårt att sätta upp generella, relevanta kvalitetsmått för folkbildningen.
Folkbildningens resultat bör kontinuerligt följas upp av dess egna organ genom verksamhetsstatistik, revision etc. Den statliga uppföljningen och utvärderingen bör ske återkommande och genomföras av från folkbildningen oberoende aktörer.
Oberoende utvärderingar kan med fördel även omfatta studier i vilka folkbildningens effekter och resultat jämförs med annan verksamhet, t.ex. inom det offentliga utbildningsväsendet.
Det finns ett behov av att synliggöra folkbildningens prestationer. Folkbildningen har ingenting att förlora sådana utvärderingar, snarare tvärtom.
En iakttagelse utifrån våra intervjuer är att det finns en viss ambivalens hos folkbildningens företrädare när det gäller synen på och behovet av oberoende extern utvärdering. Vissa förespråkar en stärkt sådan utvärdering medan andra ger uttryck för en viss tveksamhet. Samtidigt som behovet av att lyfta fram folkbildningens resultat upplevs som viktigt, betonas vikten av att utvärderingen sker utifrån folkbildningens specifika perspektiv.
En förändrad finansieringsbild
En iakttagelse är att folkbildningen har kommit att beröra alltfler politikområden och att verksamheten har kommit att finansieras av ett flertal aktörer utanför det allmänna statsbidragssystemet. En konsekvens av detta är att statens roll som finansiär inte blir lika tydlig. Som exempel kan nämnas att staten för vissa studieförbund i
dag inte längre svarar för huvuddelen av finansieringen. Denna utveckling får konsekvenser för förutsättningarna att styra verksamheten. Det innebär t.ex. att statens roll som ensam finansiär och ”ägare” med krav på resultatinformation, avrapportering och styrning inte längre är lika entydig.
Utvecklingen accentuerar också motsättningen mellan å ena sidan en ambition att folkbildningen själv genom ett schabloniserat bidragssystem ska kunna avgöra vilka verksamheter och målgrupper som ska prioriteras, och å andra sidan en utveckling mot en ökad statlig styrning genom allt fler inriktningsangivelser i regleringsbrev och riktlinjer.
Det nuvarande statsbidragssystemet kan, genom att bygga på en låsning av vissa fastställda andelar vad avser fördelning av medel mellan studieförbunden, också verka konserverande på folkbildningens förutsättningar till utveckling och förnyelse.
Statsbidragssystemets konstruktion kan också innebära svårigheter för nya medlemsorganisationer att ta sig in i systemet. I syfte att åtgärda detta har rådet nyligen initierat en översyn av sina stadgar.
De dubbla rollerna skapar oklarheter
Folkbildningsrådets roll och uppgifter uppfattas till vissa delar av medlemmarna som otydliga, och en synpunkt är att det finns ett behov av att tydliggöra rådets olika uppgifter. Samtidigt är dock de flesta av de intervjuade överens om att rådet sköter sina medlemsuppgifter på ett tillfredsställande sätt.
Vissa företrädare för medlemsorganisationerna anser att Folkbildningsrådets uppgifter och mandat har utökats alltför mycket, och att detta har skett utan tillräcklig förankring i medlemsorganisationerna. En synpunkt som framkommit vid våra intervjuer är att vissa av rådets medlemsuppgifter borde handhas av medlemsorganisationerna och inte av rådet. Från medlemsorganisationerna har kritik också framförts om att medlemsinflytandet över folkbildningens utveckling har minskat.
Det kan uppfattas som naturligt att det finns verksamheter inom Folkbildningsrådet som är svårt att kategorisera enbart som uppdrag av medlemmarna eller av staten. Ett exempel på detta är den folkbildningspolitiska bevakningen, som är en naturlig del av rådets kontakter med regering och departement beträffande statsbidrags-
fördelningen, men också en uppgift som utförs mer effektivt av rådet än av medlemmarna var och en för sig.
5. Överväganden och förslag
5.1. Utgångspunkter
Inledning
Vår övergripande bedömning är att Folkbildningsrådet uppfattas som en aktiv och skicklig aktör och att rådet väl har förmått hantera de dubbla roller som är förenade med myndighets- och medlemsuppgifterna.
Vår bedömning är också att Folkbildningsrådet är väl medvetet om det spänningsförhållande som kan råda mellan dess olika uppgifter. Rådet har under 1990-talet initierat en genomlysning av dessa frågor. Frågan om de dubbla rollerna var också central i avgående ordförandens avskedstal vid rådets senaste representantskap den 9 april 2003, vilket kan tolkas som en insikt om ett upplevt problem.
För att ge Folkbildningsrådet och dess hittillsvarande verksamhet rättvisa i en diskussion om hur formerna för styrning, kontroll, uppföljning och utvärdering av folkbildningen kan utvecklas, bör enligt vår bedömning följande förhållanden uppmärksammas.
För det första kommer det sannolikt alltid finnas ett spänningsförhållande mellan olika roller och uppgifter när en ideell förening anförtros offentliga förvaltningsuppgifter, vilka innebär myndighetsutövning, samtidigt som föreningen ansvarar för medlemsuppgifter.
För det andra bör hänsyn tas till hur omvärldsförändringar kan ha påverkat folkbildningens förutsättningar att verka. Förändringar i omvärlden kan tänkas ha både negativa och positiva effekter för folkbildningens utveckling.
Vår avslutande diskussion syftar till att problematisera dessa förhållanden för att därefter peka på tänkbara sätt att utveckla funktionerna styrning, uppföljning, kontroll och utvärdering.
Motiv för och mot att lägga ut förvaltningsuppgifter
Att bejaka ett spänningsförhållande mellan olika roller och uppgifter kan ses som ett principiellt argument för en delegering av den typ av uppgifter som Folkbildningsrådet i dag ansvarar för. Genom att på detta sätt lägga ansvaret nära verksamheten och låta dem som berörs av fördelningen av statsbidragen vara delaktiga i utformandet av kriterier för hur denna fördelning ska ske, kan segslitna diskussioner och potentiella konflikter undvikas. De berörda aktörerna kan inte på samma sätt invända mot statsmakternas beslut, utan måste själva ta ansvar för såväl beslut som genomförande. Dessutom underlättas möjligheterna att föra en diskussion om verksamhetens kvalitet och relatera denna till förvaltningsuppgifterna. Den ideella föreningen har rimligen kompetens att bedöma och låta utvärdera verksamheten samtidigt som föreningen genom sin demokratiska struktur har en förankring i verksamheten. De offentliga förvaltningsuppgifterna kommer således att utföras med större legitimitet och relevans.
Samtidigt väcks frågan om det överhuvudtaget är lämpligt att lägga denna typ av förvaltningsuppgifter på en ideell förening. Modellen rymmer inbyggda konflikter mellan olika roller som kan vara principiellt tveksamma. Dessutom uppstår oklarheter i vilken utsträckning offentligrättsliga principer verkligen ska tillämpas.
En ideell förening förutsätts vara demokratiskt uppbyggd. Det är således naturligt att medlemmarna förväntar sig kunna påverka beslut om kriterier och inriktning på verksamheten. Samtidigt förutsätter den typ av myndighetsutövning som lagts på rådet integritet och förmåga att med utgångspunkt i de syften som riksdagen slagit fast, fatta beslut oberoende av vad en enskild medlem tycker. Oväldesprincipen som rådets styrelse praktiserat är därför följdriktig. Men den kan då uppfattas som ett demokratiproblem. Att nominera och utse ledamöter uppfattas i det perspektivet inte som tillräckligt. Samtidigt ger inte rättspraxis egentligen något utrymme för att tillämpa auktoritära principer för de offentliga förvaltningsuppgifterna som utförs av ideella organisationer.
69
I detta sammanhang bör också en diskussion föras om det inte innebär en motsägelse att ge ideella organisationer förvaltningsuppgifter med hänvisning till att de står utanför den offentliga sektorn. Tanken med dessa organisationer är att de ska stå fria från statligt inflytande för att kunna främja demokrati och föra fram
69
Hemström, 2000, se också kap 3.3.
nya perspektiv på samhällets utveckling. De ideella organisationerna är viktiga för demokratin men det är just utanför den offentliga sektorn som de kan spela en roll. Att ge dessa offentliga förvaltningsuppgifter är därför inkonsekvent.
70
Omvärldsförändringar påverkar
En förändrad omvärld påverkar. Det är förvisso alltid vanskligt att tala om omvärldsförändringar som om de vore något nytt. Ett bestående intryck från våra intervjuer och dokumentstudier, är dock att flera förhållanden i omvärlden ställer folkbildningen inför nya utmaningar. I folkbildningens eget utvecklingsarbete Folkbildningens framsyn diskuteras också sådana. Följande frågeställningar, som är hämtade från rådets eget informationsmaterial, kan illustrera den pågående diskussionen.
Vilken roll kan folkbildningen spela i den regionala utvecklingen? Som kompetensförsörjare för regional tillväxt – eller som arena för fri och frivillig bildning? Går de att förena?
Vad är bäst? Fler samhällsuppdrag eller fler externa uppdrag till folkbildningen?
Självständighet och samhällsstöd. Går det att skapa både och för folkbildningen?
Vilka behov är det vi ska möta? Utvecklingen går fort – vilken roll kommer folkbildningen att spela jämfört med andra aktörer?
Hur utvecklar vi folkbildningens särart? Är det en fråga om förhållningssätt? Ämnesutbud? Eller om pedagogiskt upplägg?
Förändringar i omvärlden kan tänkas ha både negativa och positiva effekter för folkbildningens utveckling. En ökad efterfrågan och ett ökat omvärldsberoende kan utgöra ett hot mot folkbildningens fria ställning. En ökad fragmentisering kan också komma att undergräva folkbildningens legitimitet. Det är därför angeläget att slå vakt om folkbildningens autonomi.
Att folkbildningen efterfrågas kan också ses som ett tecken på dess relevans och nytta. Samhället har ett behov av att i olika sammanhang och på olika sätt dra nytta av folkbildningen. Detta visar om inte annat det stora antalet särskilda uppdrag som tillkommit
70
För en vidare diskussion om dessa farhågor, se Rothstein, 1992.
sedan Folkbildningsrådet bildades. Det kan därför finnas skäl att synliggöra kontaktytorna mellan staten och folkbildningen.
5.2. Otydliga styrsignaler och ansvarsförhållanden
Motsägelser
Vi har kunnat konstatera en grundläggande motsägelse i statens styrning av Folkbildningsrådet sedan propositionen om folkbildning 1991/92. Samtidigt som staten initierade ett överlämnade av de offentliga förvaltningsuppgifterna till rådet med hänvisning till folkbildningens autonomi och med förhoppningen att stärka folkbildningens roll i samhället, använde man sig av gängse resultatstyrning och såg också behov av indikatorer på produktivitet. Regeringens ställningstaganden i den senaste propositionen om folkbildning 1997 att styrningen av rådet och dess verksamhet ska anpassas till vad som gäller för ideella föreningar i allmänhet, tycks i stort sett ha bestått i att istället för regleringsbrev utfärdas numera riktlinjer med likalydande anvisningar. Samtidigt upplever Folkbildningsrådet att detaljstyrningen har ökat både vad avser statsbidragsgivningen och ifråga om de särskilda uppdragen.
Oklarheten mellan vad regeringen förväntar sig och vad som faktiskt görs gäller också i hög grad funktionerna uppföljning och utvärdering. Rådet har till uppgift att ”kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till de syften, …, som föreskrivits för att statsbidrag skall utgå”.
71
Detta är också en uppgift
som årligen uppmärksammas i riktlinjerna till rådet. Folkbildningsrådets sätt att hantera denna uppgift är att fokus på egenkontroll och anlitande av externa utvärderingar. Om detta är tillfyllest har dock aldrig riktigt framgått. I den senaste propositionen om folkbildning diskuteras i första hand behoven av att bredda och förnya den statliga utvärderingen av folkbildningen.
Myndighet eller förening
Folkbildningsrådets medlemsuppgifter har utökats under 1990talet. Enligt vår bedömning får omfattningen och inriktningen av medlemsuppgifterna återverkningar på statens möjligheter att styra
71
Förordning 1991:977 3§.
den verksamhet som lämnats över till en ideell förening, särskilt om medlemsuppgifterna skulle kunna motiveras som myndighetsuppgifter. Oklarheter mellan olika roller och uppgifter kan därigenom uppstå.
Frågan kan också ställas om staten förutsåg att rådet skulle utveckla medlemsuppgifter i den utsträckning som skett. Några restriktioner avseende detta kunde regering eller riksdag knappast utfärda med tanke på att överlämnandet av de offentliga förvaltningsuppgifterna var tämligen långtgående. Huruvida rådets folkbildningspolitiska roll enbart ska ses som intressebevakning eller som nödvändig omvärldsorientering för att fullgöra förvaltningsuppgifterna, är inte helt givet. Helt klart är dock att rådet ger intryck av en synnerligen aktiv dialog med statsmakterna om t.ex. nya uppdrag och problem som folkbildningen står inför.
Praktiskt för omvärlden
Det går dock inte att bortse från att den dubbla rollen har varit praktisk för omvärlden och för statsmakterna. Det är kanske t.o.m. så att de omvärldsförändringar som har ägt rum under 1990-talet och som bl.a. inneburit ökad externfinansiering och nya uppdrag mer eller mindre har förutsatt en aktör som kunnat tala för folkbildningen och översätta statsmakternas behov för att därigenom kunna ta folkbildningens tjänster i anspråk. Rådet har i detta perspektiv kommit att uppfattas mer som en myndighet än som en intresseorganisation. Det har därför setts som naturligt att använda sig av Folkbildningsrådet när nya uppdrag för folkbildningen aktualiserats. Och rådet har måhända i sin tur sett dessa nya uppdrag som ett resultat av medlemsuppgifterna att bevaka och främja folkbildningens intresse.
Detta förhållande kan delvis förklaras av de tidigare redovisade skillnaderna mellan medlemmarna. När medlemmarna är oklara på vilken omfattning eller inriktning medlemsuppgifterna bör få, får rådets styrelse och kansli möjligheter att artikulera medlemsuppgifterna och kan då för att ge uppgifterna starkare stöd, välja att se dem som myndighetsuppgifter. Medlemsuppgifterna kan därmed riskera att sammanfalla med de offentliga förvaltningsuppgifterna.
Sammantaget framträder en delvis motsägelsefull och splittrad bild. Relationen mellan staten och Folkbildningsrådet utgår från folkbildningens autonomi och självförvaltning. Samtidigt har staten
ett legitimt intresse av att ange syfte och inriktning rörande de särskilda uppdragen. Därutöver kan staten ha ett behov av kunskap och redovisning av uppdragens genomförande. Staten ser givetvis de särskilda uppdragen som myndighetsuppgifter, men som vi pekat på tidigare, kan det finnas mekanismer som gör att rådet uppfattar dem som medlemsuppgifter.
Bygger på förtroende
Oavsett orsakerna till den utveckling som ovan beskrivits, är den nuvarande situationen enligt vår bedömning otillfredsställande ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv. Oklarheter beträffande ansvarsförhållanden och svårigheter att utläsa i vilken utsträckning de offentligrättsliga regelverken är tillämpliga, kan innebära att möjligheterna till en effektiv kontroll, uppföljning och utvärdering blir lidande. Den nuvarande konstruktionen bygger i hög utsträckning på förtroende genom informella kontakter mellan den ideella föreningen och staten. Så länge staten har förtroende för det sätt på vilket förvaltningsuppgifterna fullgörs, kan modellen antas fungera. Men om problem skulle uppstå och staten och föreningen intar olika uppfattningar om hur ett visst problem bör åtgärdas, finns inga ansvarsutkrävande mekanismer utöver att regeringen kan föreslå riksdagen att statsbidraget bör reduceras eller att huvudmannaskapet för förvaltningsuppgifterna bör förändras.
Vår bedömning är att det finns behov av mer nyanserade styrmekanismer och former för kommunikation mellan staten och Folkbildningsrådet. Att dessa styrmekanismer också är synliga och möjliga för utomstående att kontrollera är dessutom viktigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv.
5.3. Ett jämförande perspektiv
Jämförelsevis stor frihet
Vi kan konstatera att statens överlämnande av förvaltningsuppgifter till Folkbildningsrådet är relativt långtgående. Statens bidrag är relativt stort och rådet har, jämfört med t.ex. Riksidrottsförbundet, stor frihet att disponera bidraget enligt egna avvägningar (se vidare bilaga 2). Den ökade styrningen av Riksidrottsförbundet kan, mot bakgrund av de iakttagelser som forskaren Lena Lindgren
gjort, ses ett exempel på hur staten stramat upp sin kontroll och styrning av bidragsgivningen till ideella föreningar. Om så är fallet, kan vi konstatera att Folkbildningsrådet än så länge inte omfattats av denna generella förändring.
Vem har mest att förlora?
Samtidigt är frågan vad som läggs i begreppet styrning. Det är inte säkert att statens styrning stärks mer om de offentliga förvaltningsuppgifterna utförs inom ramen för en myndighet. Exemplen med Riksidrottsförbundet och Forum Syd kan ses som ett ökat intresse att styra från statens sida. Genom att utnyttja formellt fristående organisationer för att förverkliga politiska ambitioner uppnås styreffekter som en myndighet inte skulle kunna uppnå. Enligt detta betraktelsesätt har staten mer att vinna än att förlora på att utnyttja ideella föreningar och liknande organ för förvaltningsuppgifter. Och de som har mest att förlora på att låta sig inkorporeras i staten på detta sätt är föreningens medlemmar.
72
Kanske kan fallet med
Folkbildningsrådet också vara ett sådant exempel.
Många medlemsuppgifter
I förhållande till de föreningar och funktioner som ingått i Statskontorets jämförelse kan vi konstatera att medlemsuppgifterna tycks vara mer framträdande i fallet med Folkbildningsrådet. Samtidigt har vi tidigare pekat på att rådets medlemmar har olika förväntningar på rådets medlemsuppgifter och att det är oklart i vilken utsträckning dessa bör rubriceras som myndighets- eller medlemsuppgifter.
Komplex verksamhet
Frågan har ställts om inte folkbildning som verksamhet är mer komplex än andra jämförbara verksamheter. De mål som folkbildningen syftar till att nå handlar om att säkerställa demokratiska värden och om att den enskildes personliga utveckling ska gagnas. Dessa mål låter sig inte omsättas i uppföljningsbara och på förhand
72
För en generell diskussion kring denna problematik, se Rothstein, 1992.
givna kriterier. Det är möjligt att folkbildningen i detta avseende skiljer sig från t.ex. idrottsrörelsen eller andra delar av det civila samhället. Men i förhållande till utbildningsområdet i stort kan frågan ställas hur stora skillnaderna egentligen är. Bildningsbegreppet är något som förväntas återfinnas i det offentliga utbildningsväsendet.
Kopplingar till det offentliga utbildningsväsendet
Gränserna mellan det formella, offentliga utbildningsväsendet och det icke-formella lärandet har i praktiken blivit mindre tydliga. Kommunerna har numera ett samordnande ansvar för vuxenutbildning vilket innefattar ett flexibelt stöd för vuxnas lärande. Ett uttryck för denna utveckling är bildandet av s.k. lokala lärcentra som numera återfinns i ca 160 kommuner. Begrepp som vägledning och validering har kommit att inta en central roll i utbildningspolitiken som också syftar till ökad samverkan både mellan olika utbildningsanordnare och mellan utbildningsanordnare och olika delar av samhället. Begrepp som mångfald, flexibilitet och öppenhet präglar många av de åtgärder som regeringen initierat inom högskoleområdet. Folkbildningen har uppmärksammat denna utveckling i sitt projekt Folkbildningens framsyn.
Skillnaderna mellan folkbildning och andra former av utbildning är därmed kanske inte så stor, förutom de rent formella. Folkbildningen har också, som vi kunnat se i kap 4, blivit mer och mer upptagen som en viktig aktör i framförallt regeringens utbildnings- och arbetsmarknadspolitik. På detta sätt minskar folkbildningens särart. Kanske är det så att folkbildningen steg för steg håller på att institutionaliseras i den offentliga politiken och att en konsekvens av detta är ett behov av en ökad professionalisering inom folkbildningen?
Under alla omständigheter väcks frågan om folkbildningen ska ses som en fristående och tydligt urskiljbar utbildningsform eller om folkbildningen i likhet med det offentliga utbildningsväsendet ska ta sig an samhällets utmaningar såsom de formuleras av statsmakterna.
Förutsättningar för resultatstyrning
Ett annat perspektiv är de problem som staten generellt sett har haft när det gäller resultatstyrning och verksamhetsanpassning. Kritiken mot det nuvarande systemet med resultatstyrning är genomgående och pekar på de svårigheter som finns att formulera relevanta mål som ger verksamheten rättvisa. En annan del av kritiken handlar om den bristande återkopplingen från regeringens sida och oklarheten om hur resultaten ska användas.
Frågor om resultatuppföljning och kvalitet inom utbildningsområdet är generellt sett svåra men inte omöjliga. Inom forskningen finns alltjämt självreglerande mekanismer som kontrollerar kvalitet och innehåll. När det gäller grundläggande högskoleutbildning har Högskoleverket på basis av nationella och internationella erfarenheter och kunskap utformat olika metoder för att granska kvalitet och kvalitetsarbete. Denna utveckling kom till då det inte fanns några systematiska kvalitetsuppföljningar inom högre utbildning och sedan mitten av 1990-talet genomförs återkommande utvärderingar inom högskolan.
Det säger sig självt att folkbildningens utvärderingsfunktioner i hög utsträckning måste finna sina egna former. Exemplet visar dock att det är möjligt att följa upp och utvärdera en komplex verksamhet som högre utbildning trots allt utgör.
Folkbildningsrådet är sammanfattningsvis en unik organisation med ett långtgående ansvar för de offentliga förvaltningsuppgifterna. I det avseendet tycks rådet skilja sig från övriga ideella föreningar såsom Riksidrottsförbundet. Statskontoret har dock inte inom ramen för detta uppdrag kunnat göra en fullständig analys av olika ideella föreningar, varför viss försiktighet bör påkallas. Samtidigt finns det skäl som pekar på ökade beröringspunkter mellan folkbildning och övriga delar av utbildningssamhället, vilket väcker frågor om folkbildningens förhållande till det offentliga utbildningsväsendet. För att spegla denna utveckling skulle ökade utvärderingsinsatser kunna motiveras.
5.4. Möjliga former för styrning och kontroll
Ett vägval
Statskontorets ska enligt uppdraget pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av de myndighetsuppgifter som är förbundna med statens stöd till folkbildningen. Utifrån de resonemang som förts ovan är det fullt möjligt att dra olika slutsatser. Vår avsikt är att peka på olika alternativ som var för sig kan motiveras beroende på vilken betydelse som fästs vid att klargöra ansvarsförhållanden och centrala offentligrättsliga frågor och vilka slutsatser som dras av ett troligt ökat omvärldsberoende.
Vår bedömning är att de politiska och verksamhetsmässiga motiv som låg till grund för reformen år 1991 fortfarande kan ses som relevanta. Ett rimligt antagande är att folkbildningens autonomi behöver stärkas för att klara ett ökat omvärldstryck och ökat antal uppgifter. Det är emellertid också möjligt att dra en omvänd slutsats; att staten även framledes kommer att ha ett behov av att vända sig till folkbildningen för särskilda ändamål. Att låta en myndighet överta förvaltningsuppgifterna skulle i ett sådant perspektiv förefalla logiskt. Det ökade antalet särskilda uppdrag för folkbildningen och den allmänna inriktningen av utbildningspolitiken mot ökad samverkan kan tas som intäkt för detta.
Tre modeller
Vi ser därför tre alternativa modeller för en utveckling av de förvaltningsuppgifter som är förenade med statens bidrag till folkbildningen.
1. Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll
2. Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer
3. Bildande av myndighet
Generella frågor
Oavsett vilket av de tre alternativen som väljs bör följande förhållanden beaktas.
Gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och medlemsuppgifter behöver klargöras, vilket bl.a. innebär att ansvarsregleringen mellan staten och Folkbildningsrådet och mellan rådets medlemmar och dess styrelse tydligare behöver regleras.
Centrala offentligrättsliga principer måste i högre utsträckning beaktas och regleras. Det handlar om principer som rör rättssäkerhet och det handlar om funktioner som rör tillsyn och revision.
Om rådet även fortsättningsvis ska ansvara för offentliga förvaltningsuppgifter behöver rådets juridiska status klargöras och stadgarna kompletteras med utgångspunkt i statens riktlinjer för samverkan med ideella föreningar.
Staten måste i högre utsträckning klargöra sin syn på styrning av förvaltningsuppgifterna. Det finns enligt vår uppfattning starka skäl att bejaka folkbildningens särart vilket kan innebära att folkbildningen bör ges större ansvar att omsätta statens syfte för bidragsgivningen. I praktiken kan detta innebära att staten inte lika tydligt markerar vilka målgrupper som ska omfattas av de utbildningsinsatser som statsbidraget finansierar. Det kan också innebära ett klargörande hur resultatstyrningen bäst bör utformas.
Kvalitetsfrågorna kräver samtidigt ökad uppmärksamhet. Ett genomgående drag i utbildningssammanhang är att kvalitetsfrågorna fått större uppmärksamhet. En orsak till detta är den ökade betydelsen som utbildning numera tillmäts. Flera av våra intervjupersoner med hemvist inom folkbildningen har dessutom framhållit att folkbildningen skulle tjäna på en ökad utvärdering i ett större sammanhang. De insatser som rådet hittills har genomfört behöver således kompletteras.
Skillnaden mellan grunduppdraget att fördela statsbidraget och därtill hörande uppföljnings- och utvärderingsuppgifter och förekomsten av särskilda uppdrag måste beaktas. I bägge fallen handlar det – juridiskt sett – om möjligheter att ta del av statliga förmåner. Mottagaren kan i princip tacka nej till sådana om kraven för att ta del av förmånen anses för besvärande. I praktiken kan det vara svårt med hänsyn till folkbildningens finansieringsbehov. Poängen är dock att ifråga om de separata
uppdragen kan staten ha legitima motiv att styra i större utsträckning än för de medel som ställs till förfogande inom ramen för statsbidraget. Konkret skulle det kunna innebära att de särskilda uppdragen blir föremål för resultatstyrning i gängse betydelse, medan styrningen av det generella statsbidraget ges en annan utformning.
Av dessa frågor är sannolikt behovet av ökade utvärderingsinsatser det som kan diskuteras. Hur ska en verksamhet kunna kvalitetsgranskas som per definition ska stå fri från samhällets inflytande och som på egen hand ska formulera sina mål och roll i samhället? Att kvalitetsgranska och då utgå från formulerade mål skulle därmed komma i konflikt med statens syn folkrörelsens roll och det förhållande att folkbildningen inte är en del av det offentliga utbildningsväsendet.
Vi menar dock att det måste kunna vara möjligt att externt granska en verksamhet oavsett hur komplex denna bedöms vara. Ingen verksamhet kan vara så svår att en utomstående inte ska kunna granska den – i så fall uppstår ett allvarligt demokratiproblem.
Alternativ 1. Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll
Motivet till att välja denna modell är i stort detsamma som låg till grund för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna 1991. Folkbildningen bör själv ansvara för att fördela statsbidraget, vilket innebär att folkbildningens aktörer bättre kan fokusera frågor kring innehåll och kvalitet. Ett annat motiv är att vissa juridiska aspekter som inte uppmärksammades vid bildandet av rådet, kan klargöras med bibehållande av nuvarande modell, i kombination med ökad extern utvärdering.
Följande åtgärder bör därför vidtas.
Rådets stadgar bör ses över vad gäller möjligheterna att ta in nya medlemmar samt avseende formerna för upplösning av föreningen. Det innebär sannolikt också att paragrafen som reglerar föreningens upphörande bör ses över. En diskussion mellan rådets medlemmar och staten bör också initieras i syfte att reglera ansvarsförhållanden för rådets myndighetsutövning samt överväga om formerna för uppföljning och utvärdering även bör anges i stadgarna.
Att göra staten till en av medlemmarna bör övervägas. Därigenom kan kontaktytorna i ökad utsträckning formaliseras vilket möjliggör ökad transpararens och insyn. Staten behöver dock inte göra anspråk på inflytande på samma sätt som nuvarande medlemmar, i fråga om t.ex. styrelsens sammansättning. Möjligheten att låta staten utse en ledamot som kan adjungeras till rådets styrelse skulle i det sammanhanget kunna vara lämpligt.
Ett alternativ till att låta staten utgöra en av medlemmarna i syfte att formalisera kontaktytorna mellan rådet och staten, är att underställa rådets stadgar till regeringen för godkännande. Det innebär att förändringar som rådet vidtar, kan prövas av regeringen i efterhand.
Utvecklingen mot ökad egenkontroll och förstärkt uppföljning bör bejakas. Rådet har under de senare åren tagit initiativ till och har också fått särskilda medel för att bedriva ett utvecklingsarbete inom folkbildningen.
Regeringen bör tydligare klargöra sin uppfattning om statsbidraget till folkbildningen i vanligt bemärkelse ska resultatstyras. Vår bedömning är att behoven av verksamhetsanpassning är stora och att regeringen måste aktivt delta i utformningen av lämpliga metoder för hur kvalitet i folkbildning ska kunna speglas. Resultatstyrningen kan mycket väl utformas olika för det generella statsbidraget och de särskilda uppdragen.
Vi vill i detta sammanhang knyta an till de förslag som SUFO 1 väckte angående formerna för den statliga utvärderingen av folkbildning. Utredningen fann att en fastare organisation som kunde arbeta under längre tid och bygga upp en egen kunskapsbas borde övervägas. Med tanke på att de frågor som bör uppmärksammas i en återkommande utvärdering från statens sida sannolikt är relativt konstanta över tid, kan ett komplement till en återkommande statlig utvärdering vara att regeringen ger befintliga förvaltningsmyndigheter inom utbildningsområdet i uppdrag att utvärdera delar av folkbildningen i ett jämförande perspektiv med t.ex. grundläggande högskoleutbildning. Detta bidrar till att folkbildningens såväl styrkor
som svagheter kan belysas i förhållande till andra jämförbara utbildningsformer.
73
Riksrevisionens granskningsmandat vad avser årlig revision av Folkbildningsrådet måste klargöras. För närvarande utser regeringen en revisor som vanligtvis hämtas från Riksrevisionsverket. En sådan lösning är inte längre möjlig i och med att Riksrevisionen har inrättats som oberoende granskningsorgan under riksdagen. Frågan är då om regeringen även i fortsättningen ska utse en revisor eller om detta – beroende på vad som regleras generellt för årlig revision av ideella föreningar – kan ses som en uppgift för Riksrevisionen.
74
Konsekvenser
Folkbildningsrådets hittillsvarande roll och insatser bejakas och inga större förändringar genomförs som påverkar nuvarande ordning. Snarare förstärks rådets inledda arbete att i högre grad fokusera uppföljning och egenkontrollen. De regleringar som föreslås avseende rådets juridiska status och ansvarsförhållanden bör kunna bidra till att klargöra rådets myndighetsroll. Kontinuitet och förtydligande blir vägledande.
Om alternativet att låta staten vara en av medlemmarna, eller som en variant att regeringen godkänner rådets stadgar, kan relationen mellan rådet och staten formaliseras på ett sätt som leder till ökad insyn och ökade möjligheter för staten att påverka.
Modellen förutsätter att staten klargör sin syn på mål- och resultatstyrning av folkbildningen och utvecklar formerna för extern uppföljning och utvärdering. Ett problem som bör beaktas i detta sammanhang är att oklarheter och eventuellt dubbelarbete kan uppstå mellan rådets uppföljnings- och utvärderingsinsatser och liknande aktiviteter som genomförs av andra myndigheter. Detsamma gäller rådets aktiviteter och en statlig utvärderingsfunktion.
En svaghet med denna modell är att rollkonflikten mellan myndighets- och medlemsrollen består och riskerar att fördjupas. Konflikten gäller främst de legitima krav på demokratisk struktur och beslutsfattande inom rådet som ideell förening och de förvalt-
73
Statskontorets kontakter med Högskoleverket och Skolverket visar att det i princip skulle vara möjligt. En reservation görs dock för Skolverkets del, som nu har att utveckla sin utbildningsinspektion i enlighet med riksdagens beslut.
74
För närvarande kan dock inte den nyligen inrättade Riksrevisionen granska ideella föreningar vad avser årlig revision.
ningsrättsliga krav som ställs på likabehandling och opartiskhet som ofta förutsätter auktoritära beslutsprinciper. De föreslagna förtydliganden som föreslagits ifråga om förvaltningsuppgifterna är inte tillräckliga för att häva denna konflikt.
Ett annat problem med denna modell är att fokuseringen på volymjakt och kvantitet – i den utsträckning som denna bedöms som problematisk – kvarstår.
Om staten blir en av medlemmarna uppstår nya problem. Vem är egentligen ansvarig för verksamheten och kommer regeringen att kunna granska verksamheten på ett oberoende sätt?
Alternativ 2. Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer
Utgångspunkten för att välja denna modell är att de skäl som låg till grund för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna 1991 har ökat i betydelse. Folkbildningens autonomi behöver i högre grad värnas för att klara ett ökat omvärldsberoende. Ett sätt att stärka folkbildningens autonomi samtidigt som relationerna mellan staten och folkbildningen klargörs är att upprätta ett avtal mellan staten och folkbildningens aktörer.
Följande åtgärder bör därför vidtas.
Staten och rådet avtalar under en längre period, förslagsvis fyra år, om inriktningen av statens bidrag till folkbildningen. I avtalet uttrycks syftet med statsbidraget på en mer övergripande nivå. Vilka specifika grupper som ska vara föremål för folkbildningens insatser behöver t.ex. inte anges. I avtalet bör dock framgå att statens syften med statsbidraget är att skapa förutsättningar för folkbildningen att vara nydanande i fråga om innehåll, former och förmåga att nå nya målgrupper som vanligtvis inte kommer i åtnjutande av offentliga utbildningsinsatser. I avtalet kan staten också bejaka folkbildningens särart och historiska roll som folkrörelse.
I avtalet regleras vilka offentligrättsliga principer som ska tilllämpas, vilket bl.a. innebär att rådet har att tillse att statsbidraget används i enlighet med fattade beslut.
Avtalet bör också reglera principerna för hur särskilda uppdrag ska genomföras och redovisas.
Staten och föreningen bör vidare i ett avtal komma överens om ansvaret för redovisning, uppföljning samt utvärdering. Rådet
skulle t.ex. inte behöva inkomma med budgetunderlag. En årsredovisning enligt dagens ordning krävs dock för att regeringen ska kunna redovisa statens ekonomiska utfall till riksdagen samt för att regeringen ska kunna redovisa verksamhetsutvecklingen i kvantitativa termer.
Som en följd av ett ökat ansvar för att precisera inriktningen av användningen av statsbidraget, bör ökade utvärderings- och kontrollfunktioner övervägas. En avtalslösning förutsätter att regeringen låter genomföra utvärderingar av folkbildningen som bl.a. kan ligga till grund för statens överväganden i samband med att avtalet ska förlängas.
Ett sätt är att bibehålla och utveckla den nuvarande modellen med återkommande statliga utvärderingar genom att permanenta dessa och även ge en sådan funktion ett tillsynsansvar. I praktiken innebär det att en myndighet inrättas. En sådan myndighet bör ha ett öppet mandat att med utgångspunkt i avtal och i folkbildningens egna mål och strategier följa upp och utvärdera resultat och effekter samt utöva tillsyn över folkbildningen. På samma sätt som det är viktigt att en sådan statlig utvärderingsfunktion har insikt i folkbildningens villkor, är det av legitimitetsskäl avgörande att utvärderingsinstrumentet kan fungera som en extern granskning. En sådan utvärderingsfunktion bör i högre utsträckning utvärdera folkbildningen i förhållande till andra utbildningsformer.
Ett alternativ till att inrätta en ny myndighet kan vara, vilket vi också berör i alternativ 1, är att ge en befintlig förvaltningsmyndighet inom utbildningsområdet i uppdrag att utvärdera valda aspekter av folkbildningen. Vid dessa myndigheter finns en betydande erfarenhet och kompetens kring utvärderingsfrågor i allmänhet. Det borde enligt vår mening vara möjligt att använda denna kompetens även i folkbildningssammanhang.
Vidare bör Riksrevisionens granskningsmandat klargöras vad avser årlig revision.
En avtalslösning förutsätter också att rådets juridiska status klargörs. För att uppfylla kravet på ideell förening krävs att nya medlemmar kan ansluta sig till föreningen.
Regeringen skulle med denna modell inte ge rådet årliga riktlinjer. En förordning för statsbidragsgivningen krävs av offent-
ligrättsliga skäl. Den bör dock utformas med utgångspunkt i vad parterna kommit överens om i avtalet.
Modellen förutsätter också att regeringen ges ett bemyndigande av riksdagen att avsätta resurser för folkbildningen under flera budgetår.
Konsekvenser
Folkbildningsrådet och dess medlemmar får ett tydligare ansvar för att formulera mål för verksamheten och för att säkerställa att statsbidragsgivningen bidrar till att folkbildningen lever upp till samhällets förväntningar och till folkbildningens egna mål. Rådet ansvarar också, i enlighet med avtalet, för kontroll av att mottagarna av bidraget efterlever rådets beslut.
Staten anger på en övergripande nivå förväntningarna på folkbildningen samt anger motiv till att statsbidrag ska utgå. Staten respekterar avtalet och låter rådet hantera statsbidraget samt tillkommande särskilda uppdrag enligt avtalets riktlinjer och villkor.
Rådets myndighetsroll försvinner därmed. Istället framträder rådet som ideell förening och företrädare för dess medlemmar. Det är också möjligt att tänka sig en annan organisationsform, beroende på vad folkbildningens aktörer finner vara bäst.
En svaghet kan vara att denna modell blir svår att efterleva i praktiken. Den politiska dagordningen förutsätter möjligheter att ta initiativ och folkbildningens aktörer har dessutom ett behov av informella kontakter och möjligheter att direkt påverka utbildningspolitiken.
Ett annat problem är möjligen att modellen är relativt oprövad och kan därför ge upphov till styrningsproblem. Den accentuerar rollkonflikten mellan demokratiska strukturer och auktoritära beslutsprinciper. En organisationsmodell som avviker från praxis och dessutom också från regeringens riktlinjer för statens samverkan med ideella organisationer kan rymma oförutsedda problem.
Modellen kan vidare ge upphov till oklarheter mellan vad som är statens ansvar att följa upp och utvärdera och vad som ingår i rådets ansvar att fullgöra förvaltningsuppgifterna.
Alternativ 3. Bildande av en myndighet
Motivet till att välja denna modell är att skapa åtskillnad mellan de offentliga förvaltningsuppgifter som är förenade med statens stöd och de medlemsuppgifter som de olika organisationerna kan ha intresse av. Ett annat motiv är att staten har ett större behov av att samverka med folkbildningen samt att de medel som avsätts varje år är relativt omfattande. Detta motiverar också en tillsynsfunktion för en myndighet.
För att rollerna mellan staten och folkbildningen tydligt ska kunna hållas isär, bör därför en myndighet svara för de offentliga förvaltningsuppgifterna. En ökad tydlighet i utförandet kommer därmed att både tillgodose grundläggande offentligrättsliga principer och ge större utrymme för folkbildningsanordnare att fokusera innehållsfrågor. En myndighetslösning ger också större möjligheter att verksamhetsanpassa statens styrning av statsbidraget och övriga uppgifter.
Följande åtgärder bör därför vidtas.
Förvaltningsuppgifterna läggs på en ny myndighet. Möjligheten att låta en befintlig myndighet ansvara för uppgifterna skulle i princip kunna prövas. Emellertid bedömer vi behovet av egen framtoning som stort och risken skulle vara stor att folkbildningen kom i skymundan. Dessutom är det inte självklart vilken myndighet som skulle vara lämpad att ansvara för folkbildningsuppgifterna.
Med utgångspunkt i dagens ordning skulle en nämndmyndighet eller en myndighet med styrelse med fullt ansvar kunna övervägas. Dessa utmärks av en kollektiv beslutsform och, i vissa fall, möjligheter för berörda intressen att nominera ledamöter till styrelsen. Två av de jämförelseobjekt som ingått i vår studie, Presstödsnämnden och Nämnden för statens stöd till trossamfund, är nämndmyndigheter.
75
Myndighetens styrelse bör ges en central roll. Staten bör överväga ett öppet nomineringsförfarande som innebär att de nuvarande medlemsorganisationerna ges möjlighet att utse ledamöter. En modell som bör övervägas är att regeringen utser ordförande samt några ytterligare ledamöter och att folk-
75
För närvarande pågår dock en översyn av verksförordningen vilket också kan komma att förändra indelningen i myndighetsformer.
bildningens egna organisationer utser majoriteten av styrelsens ledamöter.
76
Regeringen bör på ett övergripande plan, utan att t.ex. ange exakt vilka målgrupper som bör komma i åtnjutande av statligt finansierade folkbildningsinsatser, kunna ange syfte och inriktning för statsbidraget. Myndigheten och dess styrelse tar därefter fram kriterier för statsbidraget samt utforma lämpliga former för uppföljning och utvärdering.
Formerna för kontroll, uppföljning och utvärdering skulle därmed i högre grad kunna utgå från folkbildningens förutsättningar. Därtill skulle en tillsynsfunktion kunna skapas. Möjligheterna att verksamhetsanpassa resultatstyrningen skulle kunna tas tillvara, vilket innebär att regeringen tydligare kan ange, med hänvisning till folkbildningens särart, att resultatstyrning inte är tillämplig i alla delar.
Det bör i detta sammanhang vara möjligt att finna en ordning där folkbildningens aktörer själva formulerar sina mål. En jämförelse kan göras med grundläggande högskoleutbildning som innebär att universitet och högskolor har ett stort mått av autonomi.
En extern kompletterande utvärderingsfunktion bör prövas även i detta fall. Det finns som, vi tidigare framfört, skäl att förstärka kvalitetsuppföljningen av folkbildningen. Regeringen bör därför överväga att med jämna mellanrum låta genomföra en statlig utvärdering även i fallet med en myndighet. Regeringen kan vidare uppdra åt någon av de befintliga myndigheterna utvärdera aspekter av folkbildningen som regeringen är särskilt intresserad av.
Konsekvenser
Staten återtar ansvaret för de offentliga förvaltningsuppgifterna. Någon oklarhet mellan myndighets- eller medlemsroll uppstår inte.
Genom att styrelsens majoritet utses av folkbildningens aktörer säkerställs såväl legitimitet som sakkunskap. Myndigheten kan dessutom välja arbetsformer som på olika sätt involverar folkbild-
76
En liknande ordning tillämpas för Vetenskapsrådet som är en myndighet inom utbildningsområdet. Merparten av ledamöterna utses genom s.k. elektorsval bestående av forskare vid universiteten.
ningens aktörer. Staten kan genom myndighetsformen verksamhetsanpassa styrningen av sin bidragsgivning genom att utforma uppgifterna i enlighet med folkbildningens egna villkor.
Mot bakgrund av de skillnader som faktiskt finns mellan folkhögskolor och studieförbund kan myndigheten anpassa styrningen och uppföljningen samt utvärderingen beroende på olika verksamhetsmässiga förutsättningar. I vissa fall kan det vara mer motiverat med fokus på resultatstyrning, i andra fall bör andra former för styrning och uppföljning övervägas.
Folkbildningsrådets nuvarande mandat upphör. Rådet kan dock även framledes existera som ideell förening med nuvarande medlemsuppgifter. En fråga som aktualiseras är dock hur de informationstjänster som vänder sig till studerande ska hanteras. På samma sätt som de uppfattas som medlemsuppgifter, kan de möjligen motiveras som myndighetsuppgifter.
Ett problem som kan uppstå är att folkbildningen går miste om den samlade kraft som Folkbildningsrådet utgör. Utan de offentliga förvaltningsuppgifterna finns möjligen inte tillräckligt starka incitament för folkbildningens egna organisationer att gå samman i centrala frågor.
Modellen väcker också ett antal principiella frågeställningar om folkbildningens roll som folkrörelse. En myndighetsmodell kan riskera att kväva det ideella engagemanget och undergräva folkbildningen som omdanande kraft i samhället.
Å andra sidan låg förvaltningsuppgifterna tidigare inom ramen för en myndighet utan att folkbildningen allvarligt tog skada av detta. Det kan även diskuteras i vilken utsträckning den nuvarande modellen har bidragit till en förnyelse och fokus på kvalitet.
Vidare utgör statsbidraget inte längre en lika stor andel av folkbildningens finansiering. För delar av folkbildningen utgör statsbidraget endast en mindre del av den totala finansieringen. Uppdragsfinansiering och annan extern finansiering har blivit allt viktigare. För andra delar av folkbildningen är dock den statliga finansieringen av större betydelse.
Litteratur
Propositioner, offentliga utredningar m.m.
Regeringens proposition 1990/91:82 Om folkbildning Regeringens proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är
beroende av statligt stöd, m.m. Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i med-
borgarnas tjänst Regeringens proposition 2002/03:1, Utgiftsområde 16 SOU 1990:65 Folkhögskolan i ett framtidsperspektiv SOU 1993:71 Organisationernas bidrag SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet SOU 1996:127 Folkbildningens institutioner SOU 1996:159 Folkbildningen – en utvärdering SOU 1997:38 Myndighet eller marknad Marcusson, Lena. Förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet.
Lagar, förordningar samt regleringsbrev m.m.
Kungörelse (1974:152) om ny regeringsform Dir 2001:74 Utvärdering av folkbildningen Lag (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom
Utbildningsdepartementets verksamhetsområde Förordning (SFS 1991:977) om statsbidrag till folkbildning Förordning (SFS 1996:1397) om statsbidrag för en särskild utbild-
ningsinsats inom folkhögskolan Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen
Material från Folkbildningsrådet
Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001 Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002 Folkbildningsrådet verksamhetsplan 2003 Folkbildningsrådets budgetunderlag 2004–2006 IT-handbok för folkbildningen, 2003 Synpunkter med anledning av RRV: s rapport Folkbildning –
styrning och kontroll 1999:44
Stadgar för Folkbildningsrådet Rapport, Framtidens folkbildningsråd, november 1993. Riktlinjer för Folkbildningsrådet avseende användningen av ansla-
get 25:1 Bidrag till Folkbildningen, Regeringsbeslut 2002-12-19. PM (2003) Fördelning av statsbidrag inom folkbildningen
Material från Folkbildningsförbundet
PM 2001-11-15, Sammandrag av Lena Lindgrens rapporter ” I
medlemmars ställe” (1998) samt ”I myndighets ställe” (2001) Studieförbundens organisation 2002, september 2002, slutrapport
Övriga rapporter
Folkuniversitetet, College, Folkuniversitetets collegemodell för
gränszonen gymnasieskola – högskola, 2003 Finansdepartementet. Riktlinjer för regeringskansliets arbete med
bildande av aktiebolag och ideella föreningar, 2003 Hemström, Carl (2000) Organisationernas rättsliga ställning: om
ekonomiska och ideella föreningar, Norstedts juridik Liedman, Sven-Eric (1997), Bildningsbegreppet i skola och universi-
tet, i antologin Bildningsgång, Natur och Kultur 1997 Lindgren, Lena (2001) Varken privat eller offentligt. Folkbildnings-
rådet i myndighets ställe, CEFOS 2001 Petersson, Olof (2000) Statsbyggnad – den offentliga maktens orga-
nisation, SNS förlag Rothstein, Bo (1992) Den korporativa staten, Nordstedts Riksrevisionsverket (1999) Folkbildning – styrning och kontroll
1999:44 Skolverket (2000) Det livslånga och livsvida lärande
SCB (2000) Vuxenutbildningen i Sverige 2000 Statskontoret 1997:7A Statens nämndmyndigheter, del 1 Statskontoret 1997:25. Statens samverkan med andra parter i aktie-
bolag eller ideell förening. Statskontoret, 2003 (Margareta Ringqvist) Sammanställning av
nationalräkenskaper rörande offentligt stöd till hushållens intresseorganisationer
Wallin, Kerstin E. (2000) Folkbildning på export? Sammanhang,
förutsättningar, möjligheter. Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet 2000
Bilaga 1 Uppdragets direktiv
Bilaga 2 Ett jämförande perspektiv
– En studie genomförd av docent Peter Winai, Gränsorganisationer AB
Allmänt
Det finns en rad olika organisationer med uppgiften att kanalisera statliga bidrag till företag och enskilda organisationer. Formerna varierar, från rent statliga myndigheter till fristående organisationer. De organisationer som undersökts här har det gemensamt att de fördelar statliga medel. Två av dem – Riksidrottsförbundet och Forum Syd – är enskilda organisationer dvs. ideella föreningar. De har medlemsuppgifter som består i att bevaka och odla medlemmarnas gemensamma intressen. De två andra organisationerna – Statens nämnd för stöd till trossamfund och Presstödsnämnden – är statliga nämnder och har alltså inte medlemsuppgifter.
Riksidrottsförbundet
Riksidrottsförbundet är en ideell förening och paraplyorganisation som på riksplanet representerar idrottsorganisationerna i samhället och som samtidigt har till uppgift att förmedla statsbidrag till dessa.
Motiv för val av modellen
Valet av modell kan ses som en avvägning av viljan att å ena sidan stödja idrottsrörelsen och samtidigt påverka utvecklingen på angelägna områden, och å andra sidan respektera idrottsrörelsens integritet.
Generellt kan skönjas ett ökat intresse från samhällets och statens sida att ta till vara idrottens möjligheter i samhällsutvecklingen. Dessa ambitioner kommer tydligt till uttryck i den senaste Idrottspropositionen
77
. De specificeras också bl.a. i årliga ”Riktlinjer för statens stöd till idrotten ”
78
(se vidare nedan).
77
Prop. 1998/99:107; En idrottspolitik för 2000-talet – folkhälsa, folkrörelse och underhållning..
78
Riktlinjer för statens stöd till idrotten budgetåret 2003; Regeringsbeslut IV 8, 2002-12-12.
Hur styr staten?
Riksidrottsförbundet har från och med år 2000 fått en förtydligad myndighetsroll vid fördelningen av det statliga anslaget till idrotten. En särskild förordning innehåller föreskrifter om statsbidrag till idrottsverksamhet. Offentlighetsprincipen gäller numera för den del av Riksidrottsförbundets verksamhet som består i fördelning av statsanslaget
79
. Syftena med statsbidraget specificeras i ett antal punkter som avser barns och ungdomars intresse, alla människors möjlighet att utöva motion, lika förutsättningar för kvinnor och män, integration och god etik. Förvaltningsuppdraget från regeringen till RF specificeras dels i ovannämnda riktlinjer och dels i regleringsbrev, där anslaget är uppdelat i delposter
80
.
De övergripande syften med statsbidraget som anges i riktlinjerna är samma punkter som i förordningen. I riktlinjerna anges mål och återrapporteringskrav för sju verksamhetsgrenar. Krav på återrapportering anges i anslutning till målen för varje verksamhetsgren.
2003 tilldelas idrotten ett ramanslag på 455 mnkr. Anslaget är underindelat i sju poster i huvudsak enligt verksamhetsgrenarna, därutöver finns en post till regeringens disposition. Huvuddelen av anslaget kanaliseras via RF.
Därutöver kanaliseras stöd till idrottsrörelsen via RF på i princip tre olika vägar.
Ett särskilt bidrag från Svenska Spels totala överskott på i storleksordningen 60 mnkr tilldelas RF, som får prioritera hur pengarna ska användas. Pengarna går huvudsakligen till Specialidrottsförbunden och RF:s egen verksamhet.
Dessutom går överskottet från Svenska Spels värdeautomater till ungdomsidrotten (80 %) och ungdomsorganisationerna (20 %). Man räknar med ett överskott på över 600 mnkr under 2002, för disposition under 2003.
Slutligen tillkommer ett överskott från Svenska Spel på en miljard kronor, med avsikten att fördelas över fyra år.
I det sistnämnda fallet är stödet förknippat med ett antal deluppdrag, som innebär att idrottsrörelsen åtar sig att:
79
SFS Förordning 1999:1177; Lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Riksidrottsförbundet (1995:361).
80
Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende anslaget Stöd till idrotten.
1. Öppna dörrarna för fler;
2. Hålla tillbaka avgifterna;
3. Satsa mer på flickidrotten;
4. Delta i kampen mot droger och
5. Intensifiera samarbetet med skolorna.
Ett tiotal separata regeringsbeslut om tilldelning till idrotten brukar komplettera riktlinjer och regleringsbrev under anslagsåret.
Budgetdialogen mellan RF och regeringskansliet är inte formaliserad i samma utsträckning som den med statliga myndigheter. På RF ställs krav på årsredovisning, liknande dem som ställs på myndigheter, men inte lika detaljerade. Årsredovisningen innehåller återrapportering av verksamhetens utveckling.
För närvarande arbetar RF med frågan om hur man ska hantera beslutet om extrastödet på en miljard, riktat till fem delområden. Viss tveksamhet har uttrycks om hur man ska kunna hantera ett stöd av denna omfattning. Det kommer att ställas krav på återrapportering och på metodik för denna återrapportering.
Staten utövar inget formellt inflytande vid utnämningen av RF:s styrelse och ledning, dvs. någon formell utnämningsmakt finns inte. Däremot finns naturligtvis utrymme för indirekt påverkan via folkrörelser och politiska partier,
Årligen revideras RF av en auktoriserad revisor.
Stödmottagarnas påverkan
Riksidrottsförbundet är en folkrörelse, krav på öppenhet, insyn och demokratiska val. Organisationen bärs upp av en legitimitet från idrottsrörelsens organisationer. Dessa – som är liktydiga med stödmottagarna – utövar sitt inflytande via stämman som äger rum vartannat år och genom motioner, i enlighet med folkrörelsetraditioner. Stämmoåret hålls ledningskonferenser med utrymme för dialog. Vartannat år, då man inte har stämma, genomförs Riksidrottsforum, dvs. konferenser för att stimulera idédebatten inom idrottsrörelsen.
Utformningen av RF:s uppgifter visavi stödmottagarna
Anslagen till specialförbunden fördelas enligt en nyckel antagen av stämman. Denna nyckel är då och då föremål för debatt, och det händer att den ifrågasätts av både stora och små förbund. Det kan nämnas att vissa av förbunden numera har färre än 10 000 medlemmar, som är kvalifikationsgränsen för stöd. Fotbollsförbundet, som omfattar en tredjedel av det totala antalet medlemmar i specialförbunden, får stort stöd, men inte alls i proportion till sin storlek. Samtidigt har Fotbollsförbundet egen spelverksamhet, sponsorstöd osv.
Inom RF pågår ett projekt för utvärdering och kvalitetsutveckling. Syftet är att öka förbundets möjligheter att utvärdera anslagen till SF. Sedan tidigare finns en formaliserad dialog med SF, där man samlat in uppföljningsmaterial. Drygt 30 förbund följs upp per år, dvs. under en stämmoperiod har samtliga SF gåtts igenom.
RF är företrätt av 21 distriktsförbund.
Styrproblem
Ett problem som uppmärksammats är SF:s lyhördhet och förmåga att svara upp emot statsmaktens ”beställningar”. Framför allt de små förbunden kan ha svårt att ta till sig policysignaler, bl.a. på grund av sina begränsade resurser. De stora organisationerna får visserligen stora belopp från andra aktörer, men har ändå kapacitet att vara lyhörda mot RF och staten när det gäller policies ifråga om t.ex. jämställdhet, mångfald eller kamp mot droger.
Förändringar i statens styrning
Huvudmännen för RF har växlat genom åren. Numera är Justitiedepartementet RF:s huvudman. Som ett resultat av de ambitioner som uttrycks i idrottspropositionen har RF fått en mer artikulerad myndighetsroll vid fördelningen av statsanslag och samtidigt fått ett mer omfattande ansvar genom de villkorade stödpengarna från spelverksamhet.
Forum Syd
Forum Syd, liksom ett antal andra ramorganisationer, har till uppgift att bearbeta ansökningar från enskilda organisationer om stöd för internationellt utvecklingsbistånd. Forum Syd är också samverkansorgan för flera ideella organisationer även i andra frågor än fördelning av biståndspengar. Forum Syd är en ideell förening.
Anslagna medel för bistånd via Sida genom ramorganisationer och andra enskilda organisationer uppgick budgetåret 2002 till 900 mnkr. För verksamhet i Central- och Östeuropa uppgick anslagna medel till 63 mnkr. Anslagen fördelades ut till ca 300 organisationer som arbetar i ett 100-tal länder.
Varje år vänder sig omkring 250 föreningar till Forum Syd med ansökningar om ekonomiskt stöd för samarbete med syd och öst. Hittills har årligen 80–90 miljoner kronor fördelats på olika projekt.
Motiv för val av modellen
1995 sammanslogs två paraplyorganisationer med uppdrag att hantera bidrag för utvecklingsbistånd till en, Forum Syd. Tillkomsten av Forum Syd
81
gav Sida en särskild kanal för stödgivning
till framför allt små ideella organisationer, vid sidan av etablerade rörelser som Rädda Barnen, SMR osv.
Modellen innebär att ekonomiskt stöd kanaliseras från staten i två led, via Sida och Forum Syd (samt andra paraplyorganisationer) till enskilda organisationer (EO).
Hur styr staten?
För Sida gäller av riksdag och regering angivna biståndsmål, som bl.a. inbegriper att främja det civila samhället i utvecklingsländer.
Regeringen styr/påverkar inte de enskilda organisationerna på annat sätt än genom resurstilldelning via Sida, dvs. anslag och delanslag specificerade för ändamålet enskilda organisationer. Användningen av anslagen är förknippad med villkor som beskrivs i det följande.
En dominerande modell för resurstilldelning till EO är systemet med ramavtal med ett antal svenska organisationer, däribland
81
Forum Syd bildades genom en sammanslagning av SVS/Fredskåren vad är SVS? och BIFO.
Forum Syd. Systemet hanteras av två avdelningar inom Sida: SEKA (som arbetar med enskilda organisationer och med humanitärt bistånd), samt informationsavdelningen.
Ett antal kriterier för urval av de s.k. ramorganisationerna har utarbetats. Numera finns två nivåer av ramorganisationer: Dels sådana som arbetar direkt med Sida, dels programavtalsorganisationer, som får stöd via en ramorganisation. Bland Sidas bedömningskriterier
82
ingår organisationens legitimitet, kompetens i
utvecklings- och metodfrågor, kommunikationsförmåga, tillförlitlighet i system osv.
Ramavtal förekommer för tre typer av organisationer:
1. Bidragsförmedlande ramorganisation, som har eget ramavtal med Sida. Bland dessa ingår Forum Syd.
2. Ramorganisation med egen verksamhet, som har eget ramavtal med Sida. Ett exempel är Rädda Barnen.
3. Organisationer med programavtal med ramorganisation – fleråriga av Sida godkända avtal.
Sida anger ramar för och har en nära dialog med ramorganisationerna kring beredning och uppföljning av utvecklingssamarbete, och kring metod- och policyutveckling. Sida ser ramorganisationerna som viktiga kommunikationslänkar till andra svenska organisationer.
En grundläggande princip för Sidas samarbete med ramorganisationerna är att de lokala organisationerna står i fokus och att det är lokala initiativ i samarbetslandet som är utgångspunkten för utvecklingsinsatserna.
Ett övergripande syfte med ramsystemet är att etablera ett samarbete som omfattar så breda grupper som möjligt. Sida fastställer genom regelverk och uppföljningsprocedurer ramar för hur bidragen får användas och för hur de ska avrapporteras.
Forum Syd, som alltså är en av flera ramorganisationer, erbjuder bidragsmöjligheter på fem områden. Svenska organisationer kan söka bidrag, men får själva stå för en del av insatsernas kostnad. (Vid utvecklingssamarbete i Central- och Östeuropa får man t.ex. stå för 20 % av kostnaden.)
Ansökningarna ställs till ramorganisationen, t.ex. till Forum Syd, som gör sin bedömning och lämnar en samlad rekommendation till
82
Se vidare Sida PM 2002-09-23; Kriterier för urval av ramorganisationer.
Sida. Normalt ifrågasätter Sida inte rekommendationen; däremot ställs specificerade krav på återrapportering. Sida har en arsenal av kontroll- och uppföljningsinstrument:
Systemrevision av ramorganisationerna;
Riktade uppföljningar av stöd;
Krav på revision av projekt som fått stöd;
Specificerade återrapporteringskrav;
Stickprov vid beredning och rapportering.
Dessutom erbjuder Sida en utvecklad metod och diagnosmodell (Oktagonen) för värdering av samarbetsorganisationer.
Stödmottagarnas påverkan
Medlemsorganisationerna kan påverka Forum Syd och dess inriktning genom medlemsmötet och sina ombud som väljer ordförande och styrelseledamöter. Medlemsorganisationerna har motionsrätt. Forum Syd karakteriseras således av drag som är typiska för en folkrörelseorganisation.
Forum Syd och de andra ramorganisationerna har genom ansökningsförfarandet relativt täta kontakter med Sida. Sida eftersträvar en öppen dialog med ramorganisationerna.
Utformningen av Forum Syds uppgifter visavi stödmottagarna
Olika former av dialog och metodstöd förekommer. Både Sida och (t.ex.) Forum Syd anordnar seminarier, ger ut handledningar osv. Exempel är handböcker i organisationsutveckling och -värdering, samt metoder för organisationsbedömning (t.ex. den ovannämnda Oktagonen).
Styrproblem
Avvägningssvårigheter finns när det gäller graden av delegering till ramorganisationerna. Ramorganisationerna har i nuvarande modell ett avgörande inflytande over bedömningen av ansökningar. Sidas ambition är att delegera ansvaret helt och hållet, samt att genomföra kontroll och utvärdering i efterhand. Det förekommer dock
att organisationer vänder sig direkt till Sida, när de finner sina ansökningar orättvist bedömda.
Förändringar i statens styrning
Inga avgörande förändringar av styrmekanismerna har vidtagits på senare tid. Det rör sig i huvudsak om justeringar av regelverk osv. Sida har nyligen fått ett regeringsuppdrag som består i att redovisa kriterier för valet av ramorganisationer. Tidigare har valet skett genom tjänstemannabeslut.
Statens nämnd för stöd till trossamfund
Motiv för val av modellen
Det övergripande syftet med statens stöd anges vara ”att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva långsiktig religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg”.
En avvägning har gjorts mellan behovet av att ha en neutral myndighet som fördelar medlen och förankringen hos stödmottagarna. För uppgiften har inrättats en särskild nämnd. Detta kan vara ett uttryck för att man finner uppgiften svår att anförtro mottagarna; det är också möjligt att mottagarna finner det vara en bra lösning att staten svarar för medelsfördelningen. Det kan noteras att det är regeringen som på förslag av nämnden avgör vilka trossamfund som är berättigade till statligt stöd.
Hur styr staten?
Statens stöd till trossamfunden regleras i två lagar och en förordning – Lag om trossamfund (SFS 1998:1953), Lag om stöd till trossamfund (SFS 1999:932) samt Förordning om statsbidrag till trossamfund (SFS 1999:974).
Stödet är uppdelat i två delar – statsbidrag och statlig avgiftshjälp. Det senare innebär att staten hjälper till med uppbörd av medlemmars avgifter till respektive samfund.
Statsbidraget är i sin tur upp delat i tre bidragsformer:
organisationsbidrag
verksamhetsbidrag
projektbidrag
För att vara berättigat till stöd krävs bl.a. att samfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på och att det är stabilt och har egen livskraft. Ett tjugotal trossamfund och samverkansorgan är för närvarande berättigade till stöd.
Stödmottagarnas påverkan och utformningen av uppgifter visavi stödmottagarna
SST:s verksamhet leds av en nämnd med nio ledamöter. Ett kansli och olika beredningsorgan bereder ärenden. Exempel på organ inom SST är f.n. Rådet Ortodoxa och Österländska kyrkors Ekumeniska Råd (OÖKER) och Islamiska samarbetsrådet (IS).
Styrproblem och förändringar i statens styrning
Efter flera år av utrednings- och remissarbete tog riksdagen i november 1999 beslut om en ny lag om stöd till trossamfund.
Anledningen till behovet av ny lagstiftning var den förändrade relationen mellan staten och Svenska kyrkan. Svenska kyrkan blev nu ett trossamfund bland andra. Den nya lagen trädde i kraft den 1 januari 2000 och innebär delvis nya mål och förutsättningar för statsbidraget.
På senare tid har företrädare för trossamfunden artikulerat ett missnöje som har sin bakgrund i obalansen av stöd jämfört med idrottsrörelsen.
Presstödsnämnden
Presstödsnämnden är en statlig myndighet med uppgift att värna mångfalden på dagstidningsmarknaden. Nämnden fördelar det statliga stödet till dagspressen.
Motiv för val av modellen
Bakgrunden till inrättandet av nämnden är omsorgen om demokrati och pluralism i samhället. Den kanske viktigaste argumentationen handlade om behovet av att stödja andratidningar för att inte ett tidningsmedium skulle dominera helt på en ort. Samtidigt har man velat delegera en speciell uppgift till en både politiskt och professionellt sammansatt församling. Nämndkonstruktionen kan alltså ses som resultatet av en politisk kompromiss. Senare har presstödsnämnden fått andra uppgifter, bl.a. att ”följa och analysera den ekonomiska utvecklingen för olika tidningsgrupper och övriga väsentliga förändringar inom dagspressen”
83
. Vidare har nämnden t.ex. fått uppdraget att kartlägga och analysera situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i Sverige
84
.
Hur styr staten?
Presstödsnämnden är sammansatt av personer med erfarenheter och kunskaper från olika delar av samhället, framför allt media. Nämndens ledamöter utses av regeringen. Antalet ledamöter är tio, med lika många suppleanter.
Presstödet till dagstidningar utgår i form av dels driftsstöd, dels distributionsstöd. Driftsstödet går till dagstidningar som klassificeras som andratidningar på sin utgivningsort. I storleksordningen åttiotalet dagstidningar uppbär f.n. driftsstöd. Driftsstödet uppgår till drygt 450 mnkr/år. Distributionsstödet lämnas till alla dagstidningar som deltar i organiserad samdistribution. Distributionsstödet uppgår till c:a 73 mnkr/år och ges till drygt 140 dagstidningar.
Ansökan om driftsstöd inges årligen till Presstödsnämnden. Distributionsstöd kräver att tidningsföretaget förbinder sig att inte själv distribuera någon del av sin upplaga.
Regler för presstödet finns i presstödsförordningen och Pressstödsnämndens föreskrifter om presstöd
85
.
Nämnden har ett kansli bestående av fyra personer. Kansliet svarar även för Taltidningsnämndens behov av kanslistöd.
83
Enligt förordningen (SFS 1988:673).
84
Regeringsbeslut den 14 juni 2001 (Ku 2001/1542/Me).
85
Presstödsförordningen (1990:524) och Presstödsnämndens föreskrifter om presstöd (KRFS).
Styrproblem och förändringar i statens styrning
Inga omedelbara styrproblem har identifierats. Tänkbara problem kan handla om beräkningsgrunder för vad som anses berättiga till stöd.
Vad skiljer och förenar med Folkbildningsrådet
Olika lösningar har valts för fördelning av ekonomiskt stöd inom olika områden – alltifrån ”rent” statliga nämndkonstruktioner till, som i Riksidrottsförbundets fall, delegering till en frivillig/ideell organisation. Kombinationen representerar Sida/ramorganisationer en mellanform, där både en statlig myndighet och en frivillig/ideell organisation ingår.
Två av organisationerna är ideella föreningar. De har också det gemensamt med Folkbildningsrådet att de har tydliga medlemsuppgifter. I dessa två fall finns alltså en brytning mellan två roller – att bevaka intressen gentemot staten och att fungera som statens instrument i medelsfördelning. De två andra organisationerna är statliga nämnder. Ser man närmare på dessa två nämnder, visar det sig dock att intressenter – mottagare av stöd – finns representerade i nämnderna. Även om ledamöterna sitter i nämnden för att verka för nämndens bästa, kan man naturligtvis i verkligheten och informellt inte bortse från en möjlig koppling till partsintressen.
Folkrörelseförankringen
Förankringen i folkrörelser som arbetar med de uppgifter som är föremål för stödet finns hos både RF och Forum Syd. Samtidigt kan noteras att båda organisationerna är paraplyorganisationer eller intermediära organisationer i den meningen att deras medlemmar är just organisationer och inte individer. Man kan inte utan vidare sluta sig till att RF har mindre tyngd på medlemsuppgifter än FBR. Det finns en rad uppgifter av gemensamt intresse för specialförbunden som RF driver. Genom att det är specialförbunden som är medlemmar i RF, är avståndet till ”fältet” och den enskilde medlemmen ibland mycket stort; på så sätt får möjligen medlemsuppgifterna mer administrativ/kameral karaktär. Exempel kunde vara frågor om anläggningar, statistikproduktion, idrottens roll i
samhället osv. När det gäller Forum Syd förefaller uppgiften att fördela medel att dominera över medlemsuppgifterna.
Genom Statens nämnd för stöd till trossamfund, liksom hos Presstödsnämnden, har staten behållit ett starkare grepp om stödverksamheten. Man kan spekulera i orsakerna. Kanske handlar det om en vilja att säkerställa insyn och möjligheter till överklagande. Kanske uppfattas fördelningsproblematiken vid presstöd respektive stöd till trossamfund som varande för känslig att överlåtas till enskilda organisationer. Det är också möjligt att det rör sig om tillfälligheter – lämpliga konstruktioner vid tidpunkten för inrättandet.
De ojämnbördiga styrkeförhållandena i RF har kommenterats ovan: Det har förekommit att de minsta förbundens medlemskap ifrågasatts (när deras medlemsantal krympt under den beslutade gränsen på 10 000). De stora medlemmarna har kunnat peka på att de inte får stöd i proportion till sin storlek, de mindre medlemmarna kan hänvisa till att de stora har hög grad av självfinansiering. Det förefaller som om dessa spänningar kunnat hanteras. När det gäller Forum Syd tycks inte inbördes skillnader mellan föreningarna ha artikulerats som ett särskilt problem.
Styrningen av intermediären
Den direkta styrningen av organisationen är starkare i nämndkonstruktionen, bl.a. genom utnämningsmakten och genom de mer strikta reglerna för budgetdialog och årsredovisning. Samtidigt kan noteras att såväl Riksidrottsförbundet som ramorganisationerna inom biståndet styrs av sofistikerade instruktioner.
Man kan inte generellt se en tendens till ökade styrambitioner från statens sida visavi Riksidrottsförbundet respektive Forum Syd. Däremot visar staten, både genom RF och genom konstruktionen med ramorganisationer inom biståndet, tydligt intresse att utnyttja formellt fristående organisationer som instrument för ambitioner inom olika politikområden. Effekten kan då bli ett starkare statligt inflytande, t.ex. genom krav på uppföljning av projekt som fått stöd.
Intermediärens styrning av stödmottagarna
Den grundligast utformade styrningen av stödmottagarna står kombinationen Sida/ramorganisationerna för. Förutom ett väl reglerat ansökningsförfarande, kontrolleras både ramorganisationerna och de projekt som tar emot stöd av Sida. Dessutom följer ramorganisationerna själva upp projekten. Motsatsen representeras av de båda nämnderna, där den starkaste kontrollen består i själva ansökningsförfarandet.
Någon motsvarighet till Folkbildningsrådets oväldesprincip tycks inte finnas hos RF; fördelningsnycklarna är framförhandlade. Visserligen kan de ifrågasättas då och då, men i grunden tycks de ha legitimitet hos medlemsorganisationerna. Hos Forum Syd kan man möjligen tala om en motsvarighet till oväldesprincipen. Här gäller det ju att Forum Syd tydligt kan visa att man följer Sidas villkor för ramorganisationerna.
I alla dessa avseenden – folkrörelseförankringen, styrningen av förmedlingsorganet och förmedlingsorganets styrning/kontroll av stödmottagarna – tycks Folkbildningsrådet representera en mellanform. Man har en folkrörelseförankring genom att Folkbildningsförbundet och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation utgör två av de tre medlemmarna och sin anknytning till offentlig sektor genom Landstingsförbundets medlemskap. Statens styrning av rådet påminner närmast om styrningen av RF. Rådets styrning/ påverkan av medlemsorganisationerna sker genom uppföljning som inte är lika grundlig som Sidas/ramorganisationernas, men möjligen noggrannare än de exempel på nämnder som beskrivits här.
Generellt tycks det finnas ett utrymme för noggrannare uppföljning i efterhand, för att få kunskap om både resultat hos stödmottagarna och effekter i ett vidare perspektiv, utan att för den skull gripa in i stödmottagarnas integritet. Stödet till Riksidrottsförbundet representerar en intressant modell, med en kombination av statsanslag av konventionellt snitt och villkorsbundet stöd riktat till vissa målområden. En annan intressant modell är uppdelningen i två steg av stödgivningen till organisationer som arbetar med utvecklingsbistånd: Här svarar Sida för den övergripande uppföljningen och styrningen mot definierade önskvärda effekter, medan ramorganisationerna svarar för administrationen och bedömningen av enskilda projekt.
Bilaga 3 Intervjupersoner
Ewa Arenbro Kanslichef RIO Anders Castberger Rektor NBV Agneta Charpentier Utredare samverkansdelegationen, sekreterare SUFO 96 Maicen Ekman Kanslichef Folkbildningsförbundet Karl-Arne Eriksson T.f. förbundsrektor Studiefrämjandet Sigbrit Franke Universitetskansler Högskoleverket
Anders Franzén Departementsråd,
Utbildnings-
departementet
Anders Gradin Rektor Studieförbundet Vuxenskolan Lars Göransson f.d. departementsråd, Utbildningsdepartementet, huvudsekreterare SUFO 1 Mona Hillman Pinheiro f.d. förbundssekreterare ABF Pia Johansson Hovrättsråd Hovrätten över Skåne och Blekinge Tage Johansson Vice ordförande RIO Jan-Sture Karlsson Generalsekreterare Folkuniversitetet Leif Kindblom Ordförande Studiefrämjandet Rolf Larsson Riksrevisionsverket Lena Lindgren Docent i offentlig förvaltning, Göteborgs universitet Anders Ljunggren Ordförande Folkbildningsrådet, Generalsekreterare Föreningen Norden Karin Löfdahl Ordförande Stockholms länsbildnings förbund Berit Oscarsson f.d. riksdagsledamot
Lasse Magnusson Folkbildningssekreterare Folkbildningsrådets kansli Lena Marcusson Professor i förvaltningsrätt Uppsala universitet Britten Månsson-Wallin Kanslichef, Folkbildningsrådets kansli
Astrid Netzén Uggla Kansliråd Finansdepartementet Lars Petersson Utredningssekreterare Högskoleverket Leif Svensson Riksrevisionsverket Per Thullberg Generaldirektör Skolverket Gudmund Toijer Hovrättsråd Svea Hovrätt Bo Toresson f.d. ordförande Folkbildningsrådet Sten Törnblom f.d. ordförande Folkbildningsförbundet Ewa Ställdahl VD Vårdalsstiftelsen, f.d. ledamot Folkbildningsrådet Ulf Wetterberg VD Landstingsförbundet
f.d. ledamot Folkbildningsrådet
Särdrag kostar
– en studier om folkhögskolornas ekonomiska förhållanden
Bo Löwkrantz Emma Fryksmark
1 Bakgrund och uppdrag
Under hösten 2001 tillsattes en utredning med uppgift att utvärdera folkbildningen. Den ska avge sitt betänkande i mars 2004. Utvärderingen är den andra i ordningen och har antagit namnet Statens utvärdering av folkbildningen 2004 (SUFO 2). Under vintern och våren 2002 uppmärksammade RIO (Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation) genom sina medlemmar, att allt fler rörelsefolkhögskolor går en allt sämre ekonomi tillmötes. Flera samverkande faktorer såsom ett volymmässigt minskande statsbidrag och ett statsbidrag som inte räknas upp i takt med kostnadsutvecklingen – särskilt vad gäller kostnader för personal – upplevs av rörelsefolkhögskolorna som ett urholkande av deras möjligheter att bedriva ett kvalitetsmässigt gott folkbildningsarbete. Också den successivt förbättrade arbetsmarknaden, förändringar i studiestödssystemen samt ett kraftigt minskat kommunalt kunskapslyft har bidragit till ökande ekonomiska svårigheter för folkhögskolorna.
Mot den här bakgrunden ansåg RIO:s styrelse våren 2002 att de enkäter kring folkhögskolornas ekonomi, som dittills genomförts vart tredje år och senast 2000 i Folkbildningsrådets regi, borde tidigareläggas. I den situationen var det naturligt för RIO att söka kontakt med SUFO 2. I samråd med SUFO 2 formulerades en utredning om folkhögskolornas ekonomi. RIO och SUFO 2 inbjöd också Landstingsförbundet att samverka kring utredningen.
Utredningens syften formulerades successivt i olika grupperingar med företrädare för RIO och dess arbetsgrupp för ekonomifrågor samt företrädare för SUFO 2 och Landstingsförbundet.
Utredningens huvudsyfte är att beskriva folkhögskolornas ekonomiska förhållanden samt att undersöka och förklara deras ekonomiska utveckling under senare år. Vidare ska utredningen analysera den ekonomiska utvecklingens konsekvenser på kort och lång sikt.
Som utgångspunkt för utredningsarbetet diskuterades olika kostnads- och intäktsfaktorers utveckling under senare år samt yttre faktorer såsom t.ex. konsekvenser för folkhögskolan av studiestödssystemens förändringar.
Utredningen ska ge en samlad bild av skolornas förhållanden men också ge information och förklaringar för olika skolgrupperingar såsom
storstadsskolor
tätortsskolor
landsbygdsskolor
skolor av olika storlek med avseende på statsbidrag
internatskolor med olika omfattning av internat
externatskolor
skolor som i stor utsträckning vänder sig till funktionshindrade
rörelsefolkhögskolor
landstingsfolkhögskolor
I utredningen ingår att göra jämförelser med tidigare undersökningar samt att beskriva hur folkhögskolornas folkbildningsarbete har påverkats och påverkas av den ekonomiska verkligheten. Detta gäller t.ex. hur varierande former och omfattning för samhällsstödet till skolorna utvecklar och begränsar innehåll och form för folkhögskolornas arbete.
I utredningsdirektiv för SUFO 2 har följande frågeställningar framhållits:
Statsbidraget
I tidigare utvärdering har konstaterats att Folkbildningsrådets (FBR) kriterier för fördelning av bidrag till alltför stor del inriktats på kvantitet och inte på kvalitet. I detta sammanhang bör SUFO 2 bl.a. belysa om bidragstilldelningen successivt anpassas till den
utveckling av verksamheten som sker inom studieförbund och folkhögskolor.
Under kunskapslyftsperioden 1997–2002 har folkhögskolor och studieförbund i allt större utsträckning genomfört utbildning som styrs av en uppdragsgivare. Därmed har folkbildningen kommit att agera på en utbildningsmarknad på samma villkor som många andra utbildningsanordnare. Mot denna bakgrund bör, enligt utredningsuppdraget till SUFO 2, belysas om och i så fall på vilket sätt den externt finansierade verksamheten påverkat den ideologiska kärnan inom folkbildningen i dess strävan att vara opåverkad av kommersiella intressen.
Landstingsbidragen
Bidragen från kommuner och landsting till studieförbund och folkhögskolor har minskat kraftigt under 1900-talet. Av Folkbildningsrådets rapport Utvecklingen av kommunernas och landstingens bidrag till folkhögskolor och studieförbund (FBR 2001-02-28) framgick att fyra kommuner inte lämnade bidrag till studieförbunden. I rapporten sädes också, att mycket talar för, att antalet kommuner som inte lämnar bidrag kommer att öka till ett 20-tal under de närmaste åren. Den brist på lokal verksamhet och svårigheten att bibehålla ett lokalt nätverk, som detta kan leda till kan få allvarliga konsekvenser.
Regeringen har flera gånger framhållit att staten varken kan eller bör ersätta detta bortfall av bidrag. Utvärderingen bör belysa konsekvenserna av denna utveckling för folkbildningens möjligheter att nå sina mål.
Funktionshindrades möjligheter till folkhögskolestudier
Undervisningen och miljön vid folkhögskolorna har visat sig vara av stor betydelse för deltagare med svåra och komplicerade funktionshinder. Många folkhögskolor har skaffat sig specialkunskaper och erfarenheter som ofta krävs för att möta och utbilda människor med funktionshinder. Folkhögskolan är speciell i detta sammanhang genom att den erbjuder längre kurser som särskilt vänder sig till människor med funktionshinder.
Många folkhögskolor genomför korta kurser som vänder sig till vuxna som nyligen drabbats av ett funktionshinder och till deras anhöriga – s.k. anpassningskurser.
Det råder dock oklarheter om hur särskilt anpassat internatboende, habilitering och assistans inom folkhögskolan skall finansieras. När det gäller dessa kostnader handlar det ofta om huruvida kommuner respektive landsting förklarar sig villiga att bistå den funktionshindrade med bidrag.
Finansieringsfrågor för deltagare med behov av särskilt anpassat internatboende, assistans och habiliteringsinsatser är viktiga för folkhögskolornas möjligheter att nå de handikappolitiska målen. Utvärderingen bör belysa i vilken utsträckning undervisning och stöd anpassas till olika individers behov.
I de förberedande diskussionerna delades utredningen upp i två steg. Båda utredningsstegen har genomförts av Bo Löwkrantz. Under utredningens andra steg har Emma Fryksmark biträtt i arbetet.
Det första steget omfattar kartläggning av folkhögskolornas ekonomi och analyser med utgångspunkt från en enkät som vände sig till samtliga folkhögskolor. Arbetet i denna del har slutförts och rapporten Folkhögskolornas ekonomi 2001, textdel respektive tabelldel finns tillgänglig hos RIO (rio@folkbildning.net).
Det andra steget omfattar fördjupade analyser enligt direktiven för SUFO 2 med bl.a. enkätresultaten som utgångspunkt. Arbetet baseras dock till större delen på intervjuer med 18 rörelse- och landstingsfolkhögskolor av varierande storlek, externat – internat och belägenhet (bilaga 1). Folkhögskolor med omfattande verksamhet med funktionshindrade kursdeltagare har ägnats särskild uppmärksamhet. Arbetet baseras också på intervjuer med företrädare för Sisus (Statens institut för särskilt utbildningsstöd), Folkbildningsrådet, Utbildningsdepartementet, SCB (Statistiska Centralbyrån).
I denna rapport redovisas hela utredningsarbetet. Rapporten omfattar alltså båda utredningsstegen men redovisningar av statistikmaterial har begränsats till sådan information som är nödvändig som stöd för rapportens analyser. För mer detaljerad information hänvisas till rapporten Folkhögskolornas ekonomi 2001, textdel respektive tabelldel.
2 Sammanfattning
Rapporten diskuterar folkhögskolornas ekonomiska förhållanden. Diskussionen baseras på enkäter under perioden 1991/92–2001 samt intervjuer med folkhögskolor. Utredningen har haft en referensgrupp till sitt förfogande. Rapporten avhandlar särskilt
folkhögskolornas ekonomiska situation
stats- och landstingsbidragens utveckling
folkhögskolornas kostnadsutveckling
nya skolors ekonomiska situation
funktionshindrades ekonomiska förutsättningar vid folkhögskolestudier
Man kan konstatera att betydligt fler folkhögskolor – både rörelse- och landstingsskolor – har redovisat underskott för verksamhetsåret 2001 i jämförelse med 1999. Man kan också konstatera att det genomsnittliga underskottet har ökat.
Tabell 1. Ekonomiskt resultat 1999 och 2001. Tusental kr
Resultat Rörelseskolor Landstingsskolor
Underskott Överskott Underskott Överskott
Antal 2001
22 13
Medelvärde
554
286
Antal 1999
17 20
Medelvärde
308
514
Mer än hälften av underskottsskolorna redovisar ett underskott om mer än 2,5 procent av omslutningen. Så många som åtta har ett underskott om 10 procent eller mer. Majoriteten rörelsefolkhögskolor med överkott har överskott som utgör mindre än 2,5 procent av omslutningen.
Om man gör jämförelser längre tillbaka i tiden, framkommer det att folkhögskolornas samlade underskott 2001 för första gången överstiger de samlade överskotten. Med andra ord, folkhögskolorna går fr.o.m. 2001 totalt sett med underskott.
Orsakerna till den kraftigt förändrade situationen kan antas bero på ett antal samverkande faktorer. I intervjuer och i referensgruppen har följande diskuterats:
minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverksamhet/ökad konkurrens
lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutvecklingen
minskade insatser från landstingen
minskande möjligheter att öka deltagarintäkter
huvudmännens ökade svårigheter att bistå sina skolor ekonomiskt
ökande personalkostnader
ökande kostnader för lokaler
ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper
förändrade utrustningsbehov
svårigheter att anpassa verksamheten
Statsbidraget
Folkhögskolorna tillförsäkrades 1991/92 ett statsbidrag i paritet med vad som gällde för 1990/91, dvs. det sista året då statsbidragen i princip följde den statliga löneregleringen. Redan 1992/93 minskades bidraget kraftigt och inte förrän 1999 nådde det allmänna bidraget 1991/92 års nivå i absoluta tal.
Man kan konstatera en eftersläpning från 1991om drygt 100 miljoner kronor efter en omräkning med konsumentprisindex. En omräkning av det allmänna bidraget baserad på lönekostnadsutvecklingen sedan 1991 ger en eftersläpning om mer än 300 miljoner kronor. Uttryckt per deltagarvecka borde 2001 års anslag på 1 238 kr/dv ha omräknats till 1 386 respektive 1 676 kronor/dv.
Effekten av besparingarna 1992/93 mildrades genom att folkhögskolorna som en följd av arbetsmarknadspolitiska beslut tillfördes volymvillkorade statsbidrag. Skolorna kunde då genomföra en ökad verksamhet inom ramen för den organisation man hade såväl i lokaler som i personal. Vid den tidpunkten upplevde man därför inte besparingarna som särskilt påfrestande. När volymerna nu successivt minskar inträder effekter av besparingarna 1992/93.
Dessa effekter är sannolikt en bidragande orsak till många skolors nu försämrade resultatutveckling.
Att skolorna tog till sig ett ökat antal kursdeltagare inom ramen för den befintliga organisationen medförde bl.a. en lägre lärartäthet i kursverksamheten i förhållande till tidigare. Förhållandena har också urholkat folkhögskolans löner och i jämförelse med andra skolformer har folkhögskolan generellt sett ett lägre löneläge som inte kompenserats med ökade statsbidrag.
Landstingens bidrag
I rapporten diskuteras landstingens bidrag till rörelsefolkhögskolorna och huvudmannainsatser för sina egna folkhögskolor. Även om man i absoluta tal kan konstatera successivt ökande insatser från landstingen har dessa med hänsyn till KPI och lönekostnadsutvecklingen sjunkit sedan 1991/92. Inte heller att landstingsfolkhögskolornas huvudmannainsats under senare år har ökat i förhållande till omslutningen är ett uttryck för ett ökat ansvarstagande från landstingens sida. Den ökade huvudmannainsatsen beror på att landstingens interndebiteringar för lokalhyror och administrativa tjänster har ökat förhållandevis mer. Ifråga om interndebiteringar konstaterar flera landstingsfolkhögskolor bl.a. att dessa ofta följer schabloner, som har sin utgångspunkt i andra sammanhang och att detta leder till överdebiteringar.
Effekterna av de reellt sett minskade insatserna från landstingens sida innebär svårigheter för folkhögskolan att nå sina mål, precis som då det statliga stödet minskades. Försämrade ekonomiska förutsättningar leder till lägre lärartäthet, att sociala insatser minskas, sämre förmåga att hålla lokaler och utrustning i gott skick, svårigheter att investera i IT etc. Minskningarna bidrar också enligt skolintervjuerna till att man kan tvingas ta sig an verksamheter som ligger vid sidan av det egentliga folkbildningsarbetet.
Verksamhetsförändring och -anpassning
Folkhögskolorna har liksom varje annan organisation att anpassa verksamheten efter förändrade omvärldsfaktorer. Detta kräver att en folkhögskola identifierar skeenden i tid och rum. Verksamhetsanpassning kräver också att skolan bygger strategier för vad som
kan förändras under olika antagna och givna betingelser. Det är också viktigt att skolan uppfattar sig som en aktör, som har förmåga att påverka utvecklingen och alltså inte i alla lägen accepterar för skolan negativa omvärldsförändringar.
Verksamhetsförändringar måste ständigt prövas mot frågeställningar om vad som
är folkbildningsideologiskt acceptabelt
utvecklar skolan i ett folkbildningsideologiskt perspektiv
ligger i skolans/huvudmannens idé och profil
är kvalitetsmässigt förbättrande/acceptabelt
Begreppet folkbildningsideologiskt perspektiv är naturligtvis inte ett en gång för alla givet begrepp. Folkbildningsbegreppet måste kontinuerligt prövas och utvecklas. Detta kräver att skolan finns i ett utvecklingsarbete och i debatt tillsammans med andra aktörer inom och utom folkbildningen. Detta kräver också att skolans personalgrupper och ledning/styrelse genom utbildning och erfarenhet har en förankring i folkbildningens grundläggande idévärld.
Faktorer som påverkar ekonomin
I intervjuerna har skolorna givit uttryck för olika förhållningssätt till en rad faktorer som påverkar ekonomins utveckling:
att optimera intäkter och kostnader
organisationens betydelse och omfattning
närhet till ekonomifunktioner
uppfattar inte signaler i tid
felbedömning av omställningsbehov och –tid
medinflytandefrågor
svårigheter att agera i en tät social miljö
Bidragsfrågor
I rapporten diskuteras behov av förändringar i kriterierna för bidragsfördelning utifrån synpunkter som framförts bland intervjuade skolor och i referensgruppen.
Den nuvarande volymbaserade bidragsfördelningen ger ett lika stort bidrag per deltagarvecka oberoende av skolornas storlek. Det är rimligt att anta att kostnaderna per deltagarvecka för folk-
högskoleverksamhet i princip sjunker ju större en skola är. Omvänt kan det betyda att förhållandevis små folkhögskolor har begränsade förutsättningar att hålla en likvärdig kvalitet i jämförelse med större skolor. Bl.a. från den utgångspunkten bör tanken om en differentiering av statsbidraget i form ett grundbidrag och ett volymberoende bidrag prövas.
Av olika skäl sviktande huvudmannaintresse för en folkhögskola har resulterat i flera överlåtelser till nya huvudmän. Detta aktualiserar en diskussion om nedläggningar av skolor och återförandet av statsbidragsresursen. Detta leder i sin tur till en rad problem om avvecklingsprocedurer och avvecklingskostnader. I dag synes det inte finnas någon beredskap att hantera sådana frågeställningar vilket i sig leder till den enklare vägen: att överlåta. I syfte att öka folkhögskoleresursens rörlighet bör former för och kostnadshanteringen vid avveckling av folkhögskola utvecklas.
De nuvarande 90 respektive 95 procentiga volymkraven för fullt statsbidrag har till syfte att ge viss stabilitet även då en folkhögskola av olika skäl inte når sin tilldelade volym ett visst år. Systemet ger inte fullt ut de önskade effekterna eftersom vissa skolor regelmässigt lägger verksamhetens omfattning på miniminivån. Det vore önskvärt med ett mer generellt bidragssystem med t ex längre fördelningscykler. Detta skulle kunna medge volymsvängningar men över tid ändå kräva verksamhet för hela det tilldelade statsbidraget.
Funktionshindrade deltagare
Kan folkhögskolorna nå de handikappolitiska målen, om de måste avvisa deltagare med funktionshinder på grund av oklarheter när det gäller finansiering av kostnader som uppstår i samband med studier på folkhögskola? Detta är en grundläggande frågeställning i rapportens diskussion om funktionshindrades folkhögskolestudier.
I intervjuerna har skolorna uttryckt att finansieringsfrågan ofta är ett stort hinder för sökanden som är funktionshindrade, trots att det finns särskilda statsbidrag för merkostnader. Vissa kommuner och landsting har utarbetat en policy för hur de handlägger förfrågningar om olika former av bistånd, medan andra är tveksamma till om och hur de ska arbeta med en ansökan. Det gör att bemötandet och handläggningen varierar mellan olika kommuner. Flera folkhögskolor uppger att antagna sökande inte kan påbörja sina
studier, då man inte har fått något beslut angående finansieringen av merkostnaderna för särskilt boende och assistans under studietiden.
I rapporten diskuteras om svårigheterna i kontakter med kommuner och landsting kan bero på att det saknas
en klar medvetenhet om funktionshindrades rättigheter att fritt välja utbildningar
en tydlig medvetenhet om gränsdragningen mellan utbildning och rehabilitering
en välgrundad bedömning av insatsbehovet under utbildningsperioden
en medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven
en samordning av olika aktörers finansieringsansvar.
Särdrag kostar
Folkhögskolan är en del av det fria och frivilliga folkbildningsarbetet. Folkhögskolornas huvuduppgift är att ge allmän medborgerlig bildning. Varje folkhögskola bygger sin kursverksamhet utifrån huvudmannens specifika intressen/idéburna profil, pedagogiska/metodiska idéer, traditioner, kunskap och erfarenheter i personalgrupperna, omgivande intressenters uppfattningar/krav, uppdragsgivares behov etc. I den meningen är folkhögskolan unik i det nationella arbetet med vuxnas lärande.
Folkhögskolornas ekonomi baseras huvudsakligen på offentliga bidrag i form av stats- och landstingsbidrag. Om det svenska samhället även i fortsättningen ska ha tillgång till en utbildning/ bildning baserad på de värden som folkhögskolan representerar, krävs det att skolformen tillförsäkras resurser som garanterar stabilitet och utveckling på dess egna villkor. Särdrag kostar.
Metodfrågor
Det andra steget i ekonomiutredningen bygger till stor del på intervjuer med skolor som valts ut med hänsyn till ett antal parametrar som antas ge en mångfacetterad bild av de områden utredningen behandlar. De skolor som valts ut beskrivs i bilaga 1. Det andra steget bygger också på en fördjupning av enkäten från 2002.
Nedan diskuteras några metodproblem. Dessa kan delas in i två grupper: dels specifika problem som har samband med populationen, dels generella problem som har samband med de valda metoderna.
Valet av skolor har gjorts med hänsyn till följande faktorer
storlek med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag
externat – internat av olika storlek
belägenhet
arbete med funktionshindrade
ny/äldre skola
huvudman med avseende på landsting respektive rörelse
Antalet intervjuade skolor uppgår till 18. I valet av skolor har faktorerna arbete med funktionshindrade samt ny/äldre skola prioriterats, vilket delvis förklarar att förhållandevis få landstingsskolor ingår i intervjuunderlaget. Intervjuerna har genomförts under en längre period, hösten 2002 – sommaren 2003.
Intervjuerna har genomförts utifrån ett antal i förväg preciserade områden/frågeställningar. Dessa har utvecklats under intervjuperioden.
Tolkningsproblem
Varje folkhögskola bygger sin kursverksamhet i linje med huvudmannens specifika intressen/idéburna profil, pedagogiska/metodiska idéer, traditioner, kunskap och erfarenheter i personalgrupperna, omgivande intressenters uppfattningar/krav, uppdragsgivares behov etc. I syfte att få ett underlag som kan underlätta samman-
ställningar och jämförelser har de frågor som ställts under intervjuerna varit så precisa och tolkningsfria som möjligt. Svaren har ändå givit upphov till svårigheter vid sammanställningar och jämförelser. Orsaken till detta förklaras i huvudsak av att respondenternas referensramar varierar kraftigt beroende på bakgrund, utbildning och erfarenheter. Också uppfattningar om vad som kan betecknas som folkbildningens kärna varierar, liksom var gränserna går ifråga om det genuina folkbildningsarbetet i förhållande till annan verksamhet. Problemställningen kan formuleras på ett annat sätt: Hur kan folkhögskolorna utvecklas i samklang med det omgivande samhällets förändringar och ändå sägas var en del av det traditionella folkbildningsarbetet? Vilka och hur skarpa är gränserna i folkbildningens utveckling? Hur tolkas dessa frågeställningar av folkbildningens aktörer?
Tidigare undersökningar
Grunden till det nuvarande bidragssystemet arbetades fram i anslutning till folkbildningspropositionen 1991, dvs. i det sammanhang då Skolöverstyrelsen lades ned och ansvaret för statsbidragsfördelningen till folkhögskolorna övergick till det nyskapade Folkbildningsrådet. Från den tidpunkten har FBR genomfört undersökningar avseende skolornas ekonomi vart tredje år, 91/92, 94/95–96 (omfattade 1½ år) och senast 99. Mot bakgrund av att folkhögskolan i 1991 års proposition tillfördes ett i förhållande till 1990/91 i princip oförändrat statsbidrag, är det naturligt att jämförelserna bakåt i tiden går tillbaka till detta år.
Undersökningarna har haft ett likartat upplägg med en stomme av gemensamma frågeställningar. Detta har beaktats vid formuleringen av enkäten för 2001 års undersökning. Det betyder att jämförelser kan göras tio år tillbaka. I jämförelserna måste hänsyn tas till de relativt stora förändringar som ägt rum genom att folkhögskolan alltmer kommit att användas som ett aktivt arbetsmarknadspolitiskt instrument. Det reguljära statsbidraget kompletterades med det s.k. K-anslaget, vilket senare övergick till ett särskilt statsbidrag, som i sin tur 1997 lyftes in i folkhögskolornas del av det s.k. kunskapslyftet. Folkhögskolornas verksamhet ökade också genom uppdrag från det kommunala kunskapslyftet. De statsbidragsförändringar man siffermässigt kan konstatera vid jämförelser bakåt i tiden, har alltså samband med förändringar i verk-
samhetsnivå. Ett ökat statsbidrag behöver därmed inte vara ett utryck för en generösare tilldelning. I de fall då folkhögskolorna har tillförts ökade statsbidrag utöver pris- och löneomräkning har statsbidragen också villkorats med ett krav om ökade verksamhetsvolymer.
För att särskilt belysa de ekonomiska villkoren över tid kompletterades enkäten med frågor, som avsåg att beskriva skolornas uppfattningar om förändringar i förhållande till de två föregående åren. I enkätens del 2 anger skolorna också på vilka områden man finner det angeläget att öka insatserna, men där man idag anser att man inte har råd att göra sådana satsningar, samt omfattningen av förestående investeringar.
Svarsfrekvens
Av de 147 folkhögskolorna besvarade 133 enkäten. Av dessa bedömdes sju svar som ej användbara. De 14 icke svarande skolorna har – i den mån vi kommit i kontakt med dem under enkätperioden – angivit att man inte vill eller att man av olika skäl haft svårt att ta fram informationen. Några skolor har bedömts vara så särpräglade att de inte tagits med. Det är skolor som arbetar med gravt funktionshindrade och som för denna verksamhet uppbär förhållandevis stora bidrag från Sisus.
Det slutliga antalet skolor som ingår i undersökningen är 123. Underlaget är därmed lika stort som i 1999 års enkät.
När man – med avseende på skolornas storlek mätt i statsbidrag – jämför de skolor som tagits med i beräkningsunderlaget med totalpopulationen, visar det sig att det endast är små rörelseskolor som är något underrepresenterade. I fråga om geografisk belägenhet är rörelseskolor i storstad något underrepresenterade, vilket i sig är en återspegling av att små rörelsefolkhögskolor i stor utsträckning återfinns i dessa regioner.
Svarsfrekvensen och beräkningsunderlagets storlek och spridning får därför bedömas som tillräckligt för undersökningens analyser.
Metodproblem
Folkhögskolan är en del av det fria och frivilliga folkbildningsarbetet. Detta innebär att folkhögskolorna i princip har frihet att arbeta utan centrala direktiv. Detta medför att skolorna i många avseenden är varandra mycket olika. Varierande, mer eller mindre kostsamma och intäktsgivande inriktningar, olika storlek, olika uppfattningar om pedagogiska och metodiska insatser i kursverksamheten ger strukturella skillnader i ekonomierna. Den traditionella friheten medför dessutom att folkhögskolor hanterar ekonomiadministration och ekonomistyrning på olika sätt och med olika kompetens.
Faktorer av det här slaget bidrar till att man vid undersökningar av folkhögskolornas ekonomi ställs inför en rad metodproblem. Också varierande former för hur folkhögskolorna är organiserade – stiftelser, ideella föreningar, landstingsförvaltning etc. – ger svårigheter.
Övrigt
Utöver det grundmaterial enkätsvaren representerar har också statistik i form av konsumentprisindex, uppgifter om löneutveckling från Arbetsgivaralliansen och Landstingsförbundet samt Svenska Folkhögskolans Lärarförbund (SFHL), en enkät om landstingens bidrag till folkhögskolorna genomförd av Folkbildningsrådet 2002 samt äldre material från tidigare genomförda enkäter legat till grund för de jämförelser över tid som görs i rapporten.
Rolf Berndtssons uppföljningsstudie Nya folkhögskolor utgiven av Folkbildningsrådet i serien Folkbildningsrådet utvärderar No 1, 2003 har haft betydelse för rapportens diskussioner om denna skolgrupps ekonomiska situation.
4 Folkhögskolornas ekonomi
I den tidigare redovisade kartläggningen diskuteras skolornas intäkts- och kostnadsutveckling. Jämförelser görs mellan olika grupperingar med avseende på huvudmannatillhörighet, storlek, externat och graden av internat samt skolornas belägenhet. Redovisningen bygger i stort sett på genomsnittsberäkningar av enkätmaterialet.
I syfte att ytterligare belysa skolornas ekonomiska förhållanden har ett antal intäkts- och kostnadsposter bearbetats med avseende på spridning. I några sammanhang ges också sammanställningar i form av kvartiler. Ytterligare jämförelser har gjorts i avsikt att finna förklaringsgrunder till den ekonomiska utvecklingen.
I detta avsnitt redogörs i sammanställningar mer ingående för beräkningar och resultat för vissa poster i enkätens båda delar. I den mån det är möjligt beskrivs utvecklingen sedan 1991 med hjälp av tidigare undersökningar.
I en analys av folkhögskolornas ekonomiska förhållanden kan intäkts- respektive kostnadsposter jämföras mellan olika grupperingar såväl i dagsläget som över tid. I det följande presenteras och diskuteras resultaten av enkätbearbetningen och jämförs med information om anslagsutveckling, konsument- och lönekostnadsindex, undersökningar i andra sammanhang. Materialet uppdateras och diskuteras utifrån intervjuerna med de 18 folkhögskolorna.
I bilaga 6–10 återges en del av det tabellmaterial som tidigare publicerats i anslutning till redovisningen av den ekonomiska kartläggningen.
När det gäller folkhögskolornas intäkter diskuteras dessa vanligen i ett antal grupperingar. Dessa är de offentliga bidragen och deras utveckling, dvs. bidrag från stat och kommun, offentliga projektmedel från staten och EU etc. De flesta folkhögskolor bedriver vid sidan av den direkt statsbidragsfinansierade kursverksamheten också olika former av konferens- och uppdragsverksamhet. Den tredje intäktsgruppen utgörs av skolornas intäkter från kursdeltagare och andra. Dessa intäkter avser huvudsakligen ersättningar för kost och logi, studiematerial etc. En särskild intäktsgrupp utgörs av huvudmannainsatserna och slutligen kan man urskilja kapital- och fondintäkter samt extraordinära intäkter som en särskild grupp.
De statliga bidragen
De statliga bidragen har i enkäten delats upp i posterna
allmänt statsbidrag
särskilt statsbidrag
förstärkningsbidrag för funktionshindrade respektive invandrare
bidrag från Sisus
särskilda projektmedel för utvecklingskostnader från FBR
projektmedel samt övriga statsbidrag t.ex. från EU
Den dominerande intäktsposten utgörs för de allra flesta folkhögskolor av statliga bidrag i olika former eller i genomsnitt 50,4 procent för samtliga folkhögskolor. Rörelsefolkhögskolorna har en något större andel, 52,7 procent, och landstingsfolkhögskolorna har en betydligt mindre, 45,8 procent. Någon särskild tendens beroende på en skolas storlek kan inte urskiljas i det statistiska materialet för någon av de båda grupperna. Däremot kan man konstatera att de traditionella statliga bidragen i viss utsträckning – särskilt för rörelseskolorna – minskat i betydelse i skolornas finansiering i jämförelse med projektmedel bl.a. från EU.
Vid jämförelser under den senaste 10-årsperioden är – med undantag av 1991/92 – de statliga bidragens andel av skolornas intäkter i stort sett konstant. Avvikelsen är mindre än 0,8 procentenheter för rörelsefolkhögskolor och 1,1 procentenheter för landstingsfolkhögskolor.
I och med att folkhögskolornas särskilda statsbidrag minskades från 2002/03 skulle det ha inträffat relativt kraftiga förändringar i relationen mellan olika intäktsposter, om inte de kommunala uppdragen samtidigt hade minskat. Man kan därför inte se några större relativa förskjutningar mellan dessa båda intäktsposter.
Allmänt och särskilt statsbidrag
Om man studerar skillnader i allmänt och särskilt statsbidrag, kan man konstatera att storstadsskolorna har en förhållandevis högre andel särskilda statsbidrag. Om man också studerar rörelsefolkhögskolor med enbart externat, vilka i de flesta fall utgörs av nya små folkhögskolor i storstadsområdena, kan man konstatera en kraftig avvikelse från medelvärdet vad gäller särskilda statsbidrag (21,6 procent i förhållande till tolv procent för gruppen rörelseskolor). Detta är konsekvensen av att inrättandet av nya folkhögskolor i stor utsträckning har finansierats med statsbidrag ur det tidsbegränsade särskilda statsbidraget dvs. det bidrag som successivt minskat under de tre senaste åren.
Övriga statliga bidrag
De övriga statliga bidragen har ökat i betydelse. Allt fler folkhögskolor har vid sidan av de traditionella bidragen tagit på sig olika former av projektverksamhet. Vid jämförelse mellan skolgrupperna är andelen övriga bidrag – samtliga delposter – större för rörelsefolkhögskolorna än för landstingsfolkhögskolorna. Vid intervjuerna konstaterades att allt fler landstingsskolor ökar sin andel projektverksamhet.
Landstingsbidragen
Landstingen utger bidrag till rörelsefolkhögskolorna i det egna landstingsområdet. Bidragens nivå följer ofta ersättningsnivåerna enligt Landstingsförbundets rekommendation om interkommunala ersättningar. Bidraget till rörelsefolkhögskolorna i ett landstingsområde är dock till sitt totalbelopp maximerat. I praktiken betyder detta att bidragen till rörelsefolkhögskolorna är lägre än rekommendationen.
Därutöver utger alla landsting – med ett undantag – s.k. interkommunala ersättningar till samtliga rörelsefolkhögskolor och landsting eller landstingsfolkhögskolor för kursdeltagare, som studerar vid folkhögskolor utanför det egna landstingsområdet. Ersättningarna är villkorade av en ömsesidighet. Det innebär att en rörelsefolkhögskola eller ett landsting erhåller ersättning endast om (det egna) landstinget utger ersättningar till andra landsting eller till rörelsefolkhögskolor utanför det egna landstingsområdet.
Det av Landstingsförbundet rekommenderade bidraget låg 2001 på 325 kronor/deltagarvecka (340 kronor 2002 och 2003). De flesta landsting ansluter sig till rekommendationen; endast två landsting ligger 2003 kvar på den lägre nivån 325 kr/dv. Norrbottens län landsting utger över huvud taget inte interkommunala ersättningar, vilket alltså medför att folkhögskolorna i Norrbottens län inte erhåller bidrag för sina utomlänselever.
I detta sammanhang är det av intresse att försöka belysa de senaste årens utveckling av landstingens totala bidrag till rörelsefolkhögskolorna såväl inom som utom landstingsområdet. (Ersättningar/kostnader för landstingens egna skolor diskuteras under rubriken huvudmannatillskott.)
Man kan konstatera att landstingens bidrag till rörelseskolorna ökat mellan 1991 och 2001. I genomsnitt ökades bidraget med 0,82 mnkr till 2,047 mnkr. Om man tar hänsyn till KPI har bidragen i realiteten sjunkit.
I en jämförelse per deltagarvecka har landstingens genomsnittliga bidrag till rörelseskolorna per deltagarvecka minskat från 268 kronor 1999 till 252 kronor 2001.
Tabell 2. Landstingens bidrag till rörelsefolkhögskolor 1999 och 2001, tusental kr
1999 2001
Antal Summa Medel Antal Summa Medel
Bidrag eget landsting
88 124 763 1 418 82 119 832 1 461
Bidrag andra landsting
80 52 554 657 77 47 822 621
Totalt
177 317 2 075
167 654 2 082
Ing. värde allm. dv.
89 453 369
82 463 207
Ing. värde särsk. dv.
89 208 959
82 201 115 89
Totalt dv.
662 328
664 322
Bidrag/dv.
268
252
Beräkningarna bygger på en jämförelse mellan 1999 och 2001 års enkäter. Det vore önskvärt att göra jämförelser längre tillbaka i tiden. Det saknas dock fullständig information för att kunna göra detta. Det genomsnittliga bidraget till rörelseskolorna från det egna landstinget har ökat från 1,418 mnkr till 1,461 mnkr. För interkommunala ersättningar gäller det omvända förhållandet: 1999 utgavs i genomsnitt till rörelseskolorna 0,657 mnkr mot 0,621 mnkr 2001. Omräknat till totalt bidrag/ersättning per deltagarvecka kan man konstatera att bidraget sjunkit från 268 kronor till 252 eller med 6 procent
Att bidraget per deltagarvecka de båda åren ligger väsentligt lägre än den rekommenderade nivån, är delvis en konsekvens av att alla kurstyper inte genererar landstingsbidrag, samt att landsting utger ett lägre bidrag per deltagarvecka än det rekommenderade. Att ersättningsnivån sjunker totalt kan också vara ett uttryck för ett färre antal ”interkommunala” kursdeltagare eller att sådana kursdeltagare i vissa kurser inte genererar bidrag.
Uppdragsverksamhet och konferenser
I de tidigare enkäterna har uppdrags- och konferensverksamhet särskiljts som självständiga poster. Man kan konstatera att dessa verksamheter har mindre betydelse för landstingsfolkhögskolorna än för rörelsefolkhögskolorna. För rörelsefolkhögskolorna kan
man konstatera ett samband mellan posterna. De enkättillfällen som redovisar högre uppdragsverksamhet redovisar samtidigt lägre intäktsandel av konferenser och omvänt. För landstingsfolkhögskolorna kan man inte konstatera ett sådant samband. Detta kan tyda på att rörelsefolkhögskolorna i regel är mer angelägna att utnyttja sin kapacitet i fråga om lokaler och förläggning fullt ut. Det kan också tyda på att rörelsefolkhögskolorna har en högre standard på sitt internat.
I enkäten 2001 särredovisas uppdragsverksamhet inom ramen för det kommunala kunskapslyftet från annan uppdragsverksamhet. Andelen intäkter från uppdrag i det kommunala kunskapslyftet är högre för rörelsefolkhögskolorna. Om man ser till olika grupperingar kan nämnas att rörelsefolkhögskolor i storstadsområden och tätorter sammantaget har en förhållandevis högre andel. I intervjuerna har man menat att de förhållandevis små statsbidragsvolymerna måste kompletteras med olika former av uppdragsverksamhet för att man ska kunna hålla bredd och djup i det pedagogiska arbetet. Några av de intervjuade rörelseskolorna, inrättade 1997, har mer än hälften av sin verksamhet finansierad med externa resurser företrädesvis via det kommunala kunskapslyftet.
I intervjuerna menar de flesta – såväl landstings- som rörelsefolkhögskolor – att andelen uppdragsverksamhet efter en nedgång under 2001–2002 kommer att öka framöver. Uppdragsverksamheten kommer också att ändra karaktär. Ökningen är en konsekvens av minskade statsbidragsvolymer och ett minskat kommunalt kunskapslyft. Även de intervjuade landstingsfolkhögskolorna uppger att man ser möjligheter att bättre nyttja ledig kapacitet genom att ta till sig ökad uppdragsverksamhet och annan extern verksamhet.
Intäkter från kursdeltagare
Personal- och deltagarintäkter avser huvudsakligen ersättningar för kost och logi samt studiematerial. Vid en jämförelse med utfallet i tidigare enkäter har de båda posterna sammantaget en större andel av de totala intäkterna. Detta gäller samtliga skolor. Landstingskolorna ligger på en något lägre nivå. I intervjuerna har man uppgivit kostnaden för kost och logi till i storleksordningen 3 000 till 4 000 kronor per fyra veckor. Variationerna är dock stora beroende
på rumsstandard och antal måltider. De skolor som anordnar korta kurser har i regel högre priser för kost och logi.
Alla folkhögskolor har i intervjuerna angivit att man tar ut en deltagaravgift för service och/eller material. Avgiften pendlar i allmän kurs mellan 500 och 1 000 kronor per läsår. Avgiften täcker kopiering, visst material, eftermiddagskaffe, vissa gemensamma sammankomster och dylikt. Vissa linjer, särskilt inom konsthantverk, kan ha betydande avgifter för material.
Övriga intäkter och extraordinära intäkter
Den relativa andelen för posten övriga intäkter går för de båda skoltyperna åt motsatta håll. Rörelsefolkhögskolorna redovisar en högre andel än landstingsfolkhögskolorna. Orsaken är troligen att ekonomisystemen skiljer sig åt mellan rörelseskolorna i större utsträckning än vad som gäller för landstingsskolorna.
I tidigare enkäter har extra ordinära intäkter liksom delar av ianspråktagna fondmedel redovisats under posten övriga intäkter. Justering av 2001 års uppgifter medger en jämförelse över tid. Man kan konstatera en ökning för rörelsefolkhögskolorna både i förhållande till 1999 och i förhållande till landstingsskolorna. Detta torde ha samband med att rörelsefolkhögskolorna under 2001 uppburit återbetalningar för tidigare pensionskostnader (s.k. alectamedel).
Huvudmannens tillskott
Vid en jämförelse över tid inom de båda skolgrupperna kan man se att för rörelsefolkhögskolorna är huvudmannatillskottets andel av de totala intäkterna tämligen konstant på en nivå om ett par procentenheter. För landstingsfolkhögskolorna har andelen ökat med knappt 5 procentenheter och utgör 2001 knappt en tredjedel av de totala intäkterna.
Utan närmare granskning av de båda skolgruppernas ekonomiska strukturer skulle man kunna påstå att landstingen tar ett betydligt större ekonomiskt ansvar än rörelsehuvudmännen. Av bilaga 5 framgår att knappt en tredjedel eller närmare bestämt 32,2 procent av landstingsskolornas samlade intäkter består av insatser från
huvudmännens sida. Motsvarande andel för rörelseskolorna är 1,5 procent.
Vid jämförelse måste dock följande kommentarer ges: En förhållandevis stor del stor del av landstingsskolornas kostnader är kostnader för lokaler (24,4 procent mot 19,2 procent för rörelseskolorna) och utgörs för nästan alla landstingsskolor av interndebiteringar. I praktiken innebär det att en ökning av hyreskostnader i de allra flesta fall motsvaras av ett ökat huvudmannatillskott.
På intäktssidan saknar landstingfolkhögskolorna posten landstingsbidrag (med undantag för att några få skolor själva direkt uppbär interkommunala ersättningar). Den posten utgör för rörelsefolkhögskolorna 10 procent av deras totala intäkter.
När man jämför de båda skolgruppernas huvudmannainsatser diskuteras ofta värdet av vad man brukar kalla fria nyttigheter, d.v.s. tjänster som lämnas skolorna utan krav på särskild ersättning. Det är en utbredd uppfattning att landstingen ofta består sina skolor med fria nyttigheter till ett betydande värde.
Landstingen debiterar regelmässigt tjänster såsom personal- och ekonomiadministrativa funktioner samt rådgivning och olika former av specialisthjälp etc. Debiteringen har antingen formen av en totalkostnad för administrativa funktioner eller är specificerad för vissa funktioner. Debiteringarna följer i allmänhet en schablon, som sällan tar hänsyn till vad landstingsskolan i själva verket har behov av eller reellt nyttjar. Det händer också att landstingsskolor tvingas hålla en relativt hög kompetens i sin egen administration för att kunna möta huvudmannens formella krav på redovisningar, sammanställningar m.m., som ofta inte är relevanta i ett folkhögskolesammanhang.
Rörelsefolkhögskolor har sällan möjligheter att köpa tjänster hos sina huvudmän utan är, när det t.ex. gäller specialisthjälp, hänvisade att köpa dessa utifrån.
Att kvantifiera värdet av eventuella fria eller delvis fria nyttigheter liksom skillnaden mellan de båda skoltyperna vad avser mängden fria nyttigheter är inte möjligt.
Denna diskussion bör beaktas då man jämför de båda skolgruppernas huvudmannatillskott. Att i någon form av beräkningar ge uttryck för skattningar av de diskuterade värdena är inte möjligt. Man kan konstatera att huvudmannainsatsen är betydligt större från landstingens sida vad gäller ekonomiskt tillskott men – på
grund av interndebiteringar för lokaler – väsentligt lägre än den tredjedel av de totala intäkterna, som anges i tabellmaterialet.
På kostnadssidan har man sedan länge haft en indelning i ett antal olika områden. Dessa är personalkostnader för undervisning, administration, internat/kök/lokalvård samt vaktmästeri/fastighetsskötsel. Samma delområden förekommer för gruppen förbrukning (varor) samt tjänster (servicefunktioner etc.). Lokalkostnader för såväl internat som för undervisningsverksamhet i form av hyror eller räntekostnader och avskrivningar för ägda fastigheter utgör vanligen en grupp. Slutligen brukar kapital- och fondkostnader samt extraordinära kostnader diskuteras särskilt.
Personalkostnader
I enkäten 2001 har till skillnad från tidigare enkäter personalkostnader hållits isär från andra kostnadstyper. Detta har gjorts för de kostnadsställen man naturligen urskiljer vid skolorna: undervisning, administration, kök/internat/lokalvård samt fastighet (vaktmästare).
Personalkostnaderna utgör totalt drygt 60 procent av folkhögskolornas omslutning. Det föreligger inga skillnader mellan rörelse- och landstingsskolor. För undervisning är personalkostnaderna lika för de båda grupperna, dvs. såväl rörelse- som landstingsskolor sätter in lika stora andelar personalresurser i förhållande till de totala kostnaderna. Detsamma gäller för fastigheter (vaktmästeri) medan man kan spåra skillnader för administration och kök/ internat/lokalvård. En del av de administrativa behoven tillgodoses av landstingskanslierna i form av olika köpta tjänster, vilket gör att landstingsskolorna har en förhållandevis något lägre kostnadsandel för administrativ personal. Det omvända förhållandet gäller kök/ internat/lokalvård, vilket troligen är ett uttryck för att rörelsefolkhögskolor sett sig tvungna att genomföra besparingar i första hand inom detta område. Landstingsfolkhögskolorna är förmodligen mer trögrörliga när det gäller anpassningar i dessa funktioner.
I intervjuerna har de flesta uppgivit att man minskar personalen med i regel flera tjänster. Minskningarna, som genomförs före-
trädesvis under 2002 och 2003, sker inom alla personalkategorier men främst inom gruppen pedagogisk personal. Minskningarna sker genom att lediga tjänster inte återbesätts och genom att skolorna anlitar ett färre antal timlärare än tidigare. Vid många folkhögskolor förekommer direkta uppsägningar av pedagogisk personal.
Kostnader för olika funktioner
Med kostnader för olika funktioner förstås alla kostnader exklusive personalkostnader för undervisning, administration, kök/hushåll samt fastigheter/lokaler. Efter en viss bearbetning kan man också göra jämförelser med tidigare enkäter.
Man kan i jämförelsen mellan de båda skolgrupperna konstatera samma tendenser som för personalkostnaderna ovan. Den mest markerade skillnaden föreligger för posten fastighetskostnader, där landstingen ligger på en väsentligt högre nivå. Se diskussionen under avsnittet huvudmannens tillskott. I jämförelse med enkäten 1999 kan man inte spåra några större skillnader inom respektive grupp med undantag av posten fastighetskostnader, vars andel ökat från 16,1 procent av de totala kostnaderna för rörelseskolorna till 19,2 procent, dvs. en ökning med drygt 3 procentenheter av omslutningen. Större delen av kostnadsökningen härrör från ökade hyreskostnader för i första hand de små nya externaten i storstads- och tätortsområdena.
Vid en detaljstudie av posten ”förbrukning” kan man notera att kostnaderna för förbrukningsmaterial för fastighetsskötsel har en betydligt större andel av kostnaderna för rörelseskolorna, vilket indikerar att dessa skolor i större utsträckning hanterar sin fastighetsskötsel själva. För landstingsskolorna motsvaras dessa kostnader av den högre andelen hyreskostnader. Skillnaden förklaras också delvis av att rörelsefolkhögskolorna, till skillnad från landstingsskolorna, inte har eller endast i mycket liten utsträckning har avdrag för ingående moms på de varor och tjänster de köper in.
Övriga kostnader och extraordinära kostnader
Sammantaget ligger posterna övrigt och extraordinära kostnader och kapitalkostnader, som inte utgör räntekostnader för fastigheter, på ungefär samma nivå som tidigare. Detta gäller båda skolgrupperna. Rörelseskolorna ligger på en högre nivå jämfört med landstingsskolorna och förklaringen torde vara densamma som för posten övriga intäkter, d.v.s. att landstingsskolorna har mer homogena och tydligare ekonomisystem.
Nästan alla rörelsefolkhögskolor upprättar egen balansräkning. Bland dem som besvarat enkäten är det endast fyra, som har sin ekonomi samordnad med huvudmannens. Landstingsskolorna har i regel sin ekonomi samordnad med huvudmannens. Endast nio skolor upprättar egen balansräkning.
Av de rörelsefolkhögskolor som besvarat enkäten har 50 ett bokfört värde på fastigheter. Det betyder att lite mer än hälften av rörelsefolkhögskolorna äger sina fastigheter. Det genomsnittliga bokförda värdet uppgår till drygt 14,7 miljoner kronor. 43 rörelsefolkhögskolor har en genomsnittlig fastighetsbelåning om drygt 11,2 miljoner kronor. Landstingsskolorna äger i princip inte de fastigheter i vilka verksamheten bedrivs.
Bokförda värden av övriga tillgångar redovisas av nästan alla rörelsefolkhögskolor. Det genomsnittliga värdet uppgår till ca 4,7 miljoner kronor. Några få direktavskriver sina inventarieinköp.
Landstingsfolkhögskolorna redovisar knappt 2,3 miljoner kronor övriga bokförda värden.
Likvida medel uppgår för rörelseskolorna till drygt 13 procent av omslutningen. För landstingsskolorna utgör motsvarande siffra 37 procent.
Kortfristiga skulder utgör genomsnittligt för rörelsefolkhögskolorna 131 procent av likvida medel. Landstingsfolkhögskolorna redovisar 145 procent.
Slutligen, det egna kapitalet utgör för rörelsefolkhögskolorna 38 procent av den utgående balansens omslutning. För landstingsfolkhögskolorna är motsvarande siffra 25 procent.
Det föreligger ingen bearbetad information om folkhögskolornas utgående balanser från tidigare år.
Många av de intervjuade rörelsefolkhögskolorna ser nu sitt uppbyggda egna kapital användas till att täcka senare års underskott.
Av enkäten 2002 framgår folkhögskolornas resultat, dvs. underskott respektive överskott. Vid bearbetningen har hänsyn tagits till eventuella extraordinära intäkter och kostnader samt avsättning eller ianspråktagande av fonder. Det betyder att de underskott respektive överskott som redovisas i sammanställningen nedan utgör resultat under ”normala” förhållanden. I fråga om de landtingsfolkhögskolor som i princip redovisar nollresultat sedan landstingets kostnadstäckning lagts till intäkterna, har jämförelse med budget gjorts i syfte att bedöma om skolan har underskott eller överskott.
Resultat underskott – överskott 2001
Skolornas resultat i absoluta tal
I tabellen nedan kan man konstatera att betydligt fler folkhögskolor – både rörelse- och landstingsskolor – har redovisat underskott för verksamhetsåret 2001 i jämförelse med 1999. Man kan också konstatera att det genomsnittliga underskottet har ökat samtidigt som de skolor som fortfarande redovisar överskott har ett lägre genomsnittligt överskott. Om man gör jämförelser längre tillbaka i tiden, framkommer det att folkhögskolornas samlade underskott 2001 för första gången överstiger de samlade överskotten. Med andra ord, folkhögskolorna går fr.o.m. 2001 totalt sett med underskott.
Tabell 3. Antal skolor med överskott respektive underskott 1999 och 2001, tusental kr
Resultat Rörelseskolor Landstingsskolor
Underskott Överskott Underskott Överskott
–250
8
8
251–500
5
3
501–1000
4
2
1001–2500
5
0
2501–5000
0
0
5001–
0
0
Antal 2001
22
13
Medelvärde
554
286
Antal 1999
17
20
Medelvärde
308
514
Skolornas resultat i förhållande till omslutningen
Tabellen redovisar antal skolor med underskott/överskott i ett visst intervall. För att få en mer preciserad bild av underskottens betydelse ges i nedanstående tabell en sammanställning med utgångspunkt från underskottens/överskottens andel av omslutningen.
Tabell 4. Antal skolor med överskott respektive underskott uttryckt i förhållande till omslutningen, 2001
Resultat Rörelseskolor Landstingsskolor
% av omslutningen Underskott Överskott Underskott Överskott
–2,5
13
10
2,5–5,0
4
2
5,1–10,0
5
1
10–
0
0
Antal 2001
22
13
Medelvärde
997 571
554 286
Också i detta perspektiv visar rörelsefolkhögskolorna upp en besvärlig ekonomisk situation. Mer än hälften av underskottsskolorna i denna kategori har ett underskott om mer än 2,5 procent av omslutningen. Så många som åtta har ett underskott om tio procent eller mer. Majoriteten rörelsefolkhögskolor med överskott har ett överskott som utgör mindre än 2,5 procent av omslutningen.
Landstingsfolkhögskolorna har i förhållande till omslutningen sammantaget ett lägre underskott än rörelsefolkhögskolorna. Överskottsskolorna visar samma bild som rörelsefolkhögskolorna.
Skolornas resultat i förhållande till skoltyp
I syfte att finna eventuella mönster har skolor med underskott respektive överskott grupperats med hänsyn till faktorer såsom:
storlek med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag
andelen uppdrags- och konferensverksamhet i förhållande till omslutningen
externat och graden av internat
belägenhet
minskad lärartäthet 2001 i förhållande till 1999–2000
Det har inte kunnat påvisas samband mellan någon av de uppräknade faktorerna och skolornas ekonomiska resultat. En skolas storlek synes alltså – som det framkommer i denna undersökning – sakna betydelse för det ekonomiska utfallet. Det har heller inte kunnat påvisas att folkhögskolor med ett mer omfattande internat skulle ha – som det ofta hävdas – sämre ekonomiska förutsättningar för sin verksamhet.
Orsakerna till den kraftigt förändrade situationen kan antas bero på ett antal samverkande faktorer. I intervjuer och i referensgruppen har följande diskuterats:
minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverksamhet/ökad konkurrens
lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutvecklingen
minskade insatser från landstingen
minskande möjligheter att öka deltagarintäkter
huvudmännens ökade svårigheter att bistå sina skolor ekonomiskt
ökande personalkostnader
ökande kostnader för lokaler
ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper
förändrade utrustningsbehov
svårigheter att anpassa verksamheten
Minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverksamhet/ökad konkurrens
I intervjuerna och i enkätens andra del pekar många skolor på problemen med minskande volymer, både i den statsbidragsberättigade verksamheten och i uppdragsverksamheten. Minskningarna har samband med den successiva bantningen av det särskilda statsbidraget med 30 procent under 2001 och 2002 samt en kraftig minskning av uppdragen inom det kommunala kunskapslyftet.
Svårigheter att anpassa till lägre verksamhetsvolymer
Alla folkhögskolor har under de senaste tio åren ökat sina verksamhetsvolymer med externa finansieringar. Ökningen var under de första åren måttlig och kunde äga rum utan att skolorna behövde öka sin organisationsnivå. Under slutet av 1990-talet ökade skolornas volymer genom kommunala uppdrag, vilket av kvalitetsskäl tvingade fram nysatsningar på lokaler och utrustning. Antalet anställda i de olika personalgrupperna ökade också. Skolorna har idag svårigheter att snabbt anpassa den större fysiska organisationen till de förändrade lägre volymerna.
Få organisationer torde på kort tid kunna klara så kraftiga svängningar i verksamhetens omfattning som folkhögskolorna hanterat. Det är naturligtvis angeläget att skolformen med sina fria pedagogiska och metodiska resurser kan vara ett instrument i det arbetsmarknadspolitiska arbetet eller i andra sammanhang då folkhögskolan bedöms ha särskilt goda förutsättningar att nå resultat. Under perioden 1991–2003 har folkhögskolan tillförts resurser för olika ändamål:
För kursverksamhet:
särskild utbildningsinsats (motsvarande), successivt ökande fr.o.m. 1992 till som mest 10 000 årsplatser (50 procent av det allmänna anslaget)
SAGA-anslaget från 2002, 120 mnkr
De många uppdragen ger kraftiga variationer i verksamhetsnivåer. Nuvarande former för bidragsfördelning kan inte hantera sådana relativt kraftiga förändringar. Detta leder till ekonomiska påfrestningar i synnerhet för rörelsefolkhögskolorna, som genom fonderade medel eller särskilda huvudmannainsatser har få möjligheter att finansiera underskottsperioder. Detta aktualiserar frågor om ett mer generellt bidragssystem som neutraliserar kortvariga förändringar i verksamhetsnivåer. Se också avsnitt 5.
För utvecklings- och försöksverksamhet:
Distansutbildningskommittén (DUKOM)
KK-stiftelsen
Distansutbildningsmyndigheten (Distum)
Centrum för flexibelt lärande (CFL)
IT i Skolan (ITiS)
Skolorna tillfördes under perioden tillsammans med studieförbunden sammanlagt närmare 150 mnkr för utvecklingsarbete inom dessa områden.
Därutöver har folkhögskolorna tillförts resurser för informationsarbete om narkotika, europeisk integration och EMU.
Nya externa uppdrag
De flesta intervjuade menar att verksamhetsminskningarna 2001 och 2002 medför behov att kompensera sig. Många folkhögskolor försöker därför nu ta till sig andra offentliga utbildningsuppdrag i form av utbildningar eller projekt, delvis finansierade med EUmedel.
Flertalet skolor rapporterar ett påbörjat eller ökat samarbete med försäkringskassor kring långtidssjukskrivna, samverkan med kommunernas socialtjänster och andra institutioner kring insatser för missbrukare, särskilda utbildningsprojekt för insatser i segregerade
bostadsområden etc. Några skolor, framför allt landstingsfolkhögskolor, rapporterar en ökad närhet och samverkan med sina huvudmän/landsting kring bl.a. folkhälsoarbete.
Flertalet folkhögskolor rapporterar kursverksamhet med de medel som ställts till förfogande för kurser med långtidsarbetslösa (SAGA).
Nästan alla skolor som utredningen kommit i kontakt med rapporterar samarbetssvårigheter med arbetsförmedlingarna. Skolorna bedömer att svårigheterna främst beror på bristande information om skolornas möjligheter men också på ett ointresse från förmedlingarnas sida. Faktorer som personalförändringar eller omorganisationer hos arbetsförmedlingar och försäkringskassor gör att skolorna ställs inför stora informationsproblem. Några skolor rapporterar att kursdeltagare, som påbörjat studier vid skolan, tvingas avbryta dessa för att i stället fortsätta i andra av uppdragsgivaren upphandlade utbildningar. Skolor har också mött något man beskriver som ideologiskt motstånd till folkhögskolans sätt att genomföra kursverksamhet.
Under senare tid har några skolor eller deras huvudmän startat gymnasiala friskolor.
Styrande effekter av uppdrags- och konferensverksamhet
Uppdrags- och konferensverksamhetens omfattning är förhållandevis liten i jämförelse med övriga intäkter. För rörelsefolkhögskolor utgör kursverksamhet på uppdrag av kommuner finansierad med resurser ur kunskapslyftet endast 2,3 procent och övriga uppdrag 4,9 procent av omslutningen. Konferenser svarar för 5,4 procent. Motsvarande siffror för landstingsfolkhögskolorna är 1,7 procent, 2,0 procent respektive 1,5 procent. Enskilda skolor uppvisar betydande volymer. Detta gäller i första hand små nya folkhögskolor som genom en förhållandevis mer omfattande uppdragsverksamhet kan bredda sin lärargrupp.
I intervjuerna har frågan om uppdrags- och konferensverksamhetens eventuella negativa inverkan på det genuina folkbildningsarbetet diskuteras, dvs. om själva folkhögskoleverksamheten förändras i riktning från vad som i många sammanhang uttrycks som folkbildningens kärna. Samtliga intervjuade hävdar med eftertryck att så inte är fallet och menar att flera faktorer verkar i motsatt riktning:
särskilda möjligheter har givits och ges fortfarande att anordna kommunala kurser som folkhögskolekurser
skolorna är särskilt observanta vid utveckling och genomförandet av uppdragsverksamhet
skolorna ges möjligheter till jämförelser och ges nya infallsvinklar som påverkar folkbildningsarbetet i en positiv riktning.
Många menar att uppfattningar om vad som kan betecknas som folkbildningens kärna varierar, liksom var gränserna går ifråga om det genuina folkbildningsarbetet i förhållande till annan verksamhet. Uppdragsverksamheten kan ge folkhögskolorna möjligheter att utvecklas i samklang med det omgivande samhällets förändringar.
Lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutveckling
Det allmänna folkhögskoleanslaget
En studie av folkbildningsanslaget, dvs. det anslag ur vilket bidragen till studieförbunden och det allmänna bidraget till folkhögskolorna finansieras liksom driften av FBR och FIN (Folkhögskolornas informationstjänst), visar att anslaget bantades kraftigt redan året efter det att de nya formerna för statsbidragen introducerades (1991).
Inte förrän 1999 nådde anslaget – beloppsmässigt – åter upp till 1991 års nivå. Vid en omräkning av anslaget med hänsyn till konsumentprisindex (KPI) ligger anslaget vad avser folkhögskoledelen under senare år tämligen konstant drygt 100 miljoner kronor under 1991 års anslagsnivå.
De dominerande kostnaderna vid en folkhögskola är lönekostnader. Dessa utgör i genomsnitt drygt 60 procent av skolornas omslutning. Vid en jämförelse med hänsyn till lönekostnadernas utveckling sedan 1991 får man fram en skillnad för folkhögskolans del om 317 mnkr 2001; en skillnad som under senare år accelererat i jämförelse med anslaget.
Diagram 1. Det allmänna folkhögskoleanslaget och inflationen
Under perioden 1991–2001 har den verksamhetsnivå uttryckt i deltagarveckor, som fastställts för varje folkhögskola genom årliga s.k. ingångsvärden, inte varierat i någon större utsträckning. Det betyder att anslagsvariationerna inte har samband med förändringar i verksamhetsnivå. För att i stort sett neutralisera förändringar i verksamhetsnivå kan man ange anslagsutvecklingen omräknad med KPI och lönekostnadsindex per deltagarvecka genomförd verksamhet. 1991/92 utgjorde det allmänna anslaget 1 137 kr/dv vilket sedan sjönk fram till 1994/95 till 1 039 kr/dv innan anslaget i förhållande till verksamhetsnivå åter vände upp beloppsmässigt. Utvecklingen under tioårsperioden från 1991 framgår närmare av nedanstående diagram.
700 000 800 000 900 000 1 000 000 1 100 000 1 200 000 1 300 000
1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96
1997 1998 1999 2000 2001
Deltagarveckor
Kkr
Faktiskt anslag Omräkning KPI Omräkning löneindex Deltagarveckor
Diagram 2. Det allmänna folkhögskoleanslaget per deltagarvecka
Man kan alltså konstatera en eftersläpning från 1991 om drygt 100 mnkr efter en omräkning med konsumentprisindex. En omräkning av det allmänna bidraget baserad på lönekostnadsutvecklingen sedan 1991 ger en eftersläpning om mer än 300 mnkr. Uttryckt per deltagarvecka borde 2001 års anslag 1 238 kr/dv ha omräknats till 1 386 respektive 1 676 kronor/dv.
Man kan naturligtvis ifrågasätta rimligheten i att bygga en indexserie med start 1991, dvs. mer än 10 år tillbaka i tiden. Om indexserien i stället börjat 1993 hade man kunnat visa en kontinuerligt positiv anslagsutveckling och därmed i slutänden en bättre följsamhet mot KPI och löneindex. Som framhållits tidigare, är skälet till att använda 1991 som startår att folkhögskolan vid övergången till det nya statsbidragssystemet garanterades en bidragsnivå, som låg i paritet med det tidigare statligt lönereglerade bidraget. Redan året efter minskades bidraget kraftigt, vilket framgår av diagrammen ovan. Effekten av besparingarna mildrades genom att folkhögskolorna som en följd av arbetsmarknadspolitiska beslut tillfördes volymvillkorade statsbidrag. Skolorna kunde då genomföra en ökad verksamhet inom ramen för den organisation man hade såväl i lokaler som i personal. Vid den tidpunkten upplevde man därför inte besparingarna som särskilt påfrestande. När volymerna nu minskar inträder effekter av besparingarna 1992/93. Dessa effekter är sannolikt en bidragande orsak till många skolors nu försämrade resultatutveckling.
900 kr 1 100 kr 1 300 kr 1 500 kr 1 700 kr 1 900 kr
1991
/92
1992
/93
1993
/94
1994
/95
1995
/96
1997 1998 1999 2000 2001
Bidrag per deltagarvecka
Faktiskt Omräkning KPI Omräkning löneindex
Verksamhet med särskilda statsbidrag
Som ytterligare en effekt av besparingarna 1992/93 kan man konstatera att de särskilda bidrag, som folkhögskolorna erhållit under större delen av 90-talet och fortfarande erhåller för att anordna verksamhet i anslutning till allmänna arbetsmarknadspolitiska åtgärder, har bestämts till sin storlek med utgångspunkt från bidraget per deltagarvecka i det allmänna anslaget. Det betyder att folkhögskolorna under denna period genomförde ytterligare en närmare hälften så stor verksamhet i deltagarveckor med stöd av ett statsbidrag som i sin allmänna del endast delvis omräknats med hänsyn till pris- och löneutveckling.
Även om man nu parerar de minskade statsbidragsvolymerna, kan det förväntas att majoriteten av folkhögskolorna kommer att få en allt mer besvärlig ekonomisk situation. Detta är en konsekvens av att statsbidragsnivåerna urholkades i förhållande till de förutsättningar som gällde för folkhögskolan före 1991/92.
Minskande insatser från landstingen
I direktiven för SUFO 2 aktualiseras frågorna om kommunernas och landstingens ansvar för folkbildningsarbetet och det markeras att regeringen flera gånger har framhållit att staten varken kan eller bör ersätta detta bortfall av bidrag. SUFO 2 bör enligt direktiven belysa konsekvenserna av denna utveckling för folkbildningens möjligheter att nå sina mål.
Endast ett fåtal folkhögskolor uppbär ett mycket blygsamt ekonomiskt stöd från primärkommuner.
I avsnittet under landstingsbidrag har redovisats att landstingens bidrag till rörelsefolkhögskolorna reellt har sjunkit. Om man också sätter bidragen i relation till verksamhetsökningarna under de senaste tio åren, kan man i förhållande till verksamhetens omfattning konstatera en sänkning av landstingens ersättningar till rörelseskolorna. Landstingen har alltså inte levt upp till de förväntningar som ställdes på dem i propositionen 1991. Det ska dock sägas att inrättandet av närmare 20 nya folkhögskolor under perioden har medfört en ytterligare belastning på landstingen.
Samtidigt kan man konstatera att landstingens huvudmannainsatser ökat och utgjorde i genomsnitt 5,115 mnkr 1991/92 per landstingsskola och 6,642 mnkr 2001. Ökningen utgör 30 procent.
För att få en någorlunda korrekt bild när man gör en sådan jämförelse, måste man ta hänsyn till förändringar i interndebiteringar för fastighetskostnader. Dessa har i genomsnitt per skola under samma period ökat från 2,933 mnkr till 5,083 mnkr eller med närmare 75 procent. Om man också tar hänsyn till kostnadsutvecklingen under perioden kan man konstatera, utan att närmare kvantifiera, att landstingens samlade ekonomiska insatser minskat under de senaste tio åren.
Effekterna av de reellt sett minskade insatserna från landstingens sida innebär svårigheter för folkhögskolan att nå sina mål, precis som då det statliga stödet minskades. Försämrade ekonomiska förutsättningar leder till lägre lärartäthet, att sociala insatser minskas, sämre förmåga att hålla lokaler och utrustning i gott skick, svårigheter att investera i IT etc. Minskningarna bidrar också enligt skolintervjuerna till att man kan tvingas ta sig an verksamheter som ligger vid sidan av det egentliga folkbildningsarbetet.
I intervjuerna har flera rörelseskolor uttryckt oro för landstingsbidragens negativa utveckling. Det gäller såväl bidragen från de egna landstingen som ersättningarna från andra landsting. Man har också pekat på att landstingens regelsystem för de interkommunala ersättningarna/bidragen leder till styrningar av skolornas verksamhet. Kraven om ömsesidighet och att alla kurstyper inte genererar bidrag medför att omsvängningar i rekrytering och förändringar i kursstrukturerna påverkar landstingsbidragen. Många skolor anordnar kurser kortare än 15 veckor eller deltidskurser i syfte att bättre kunna möta korttidsutbildades behov. Man menar att – även om totalbeloppen från landstingen inte ökar – bör regelsystemet ges en sådan utformning att skolorna inte är låsta i sin organisation.
Minskande möjligheter att öka deltagarintäkter
I enkätens andra del frågades efter skolornas prissättning för kost och logi samt deltagaravgift. Av diagram 3 framgår att endast ett fåtal skolor höjt priserna under 2001 i förhållande till genomsnittet 1999 och 2000. I intervjuerna menar de flesta att det inte finns underlag att ta ut högre priser av långkursdeltagarna därför att studiestöden är alltför knappa. Nästan alla intervjuade skolor uppger att alltfler kursdeltagare brister i sin förmåga att betala både internatkostnader och deltagaravgifter.
Diagram 3. Priser för kost och logi 2001 jämfört med 1999 och 2000
Deltagarintäkter kommer förmodligen framöver att utgöra en mindre andel av skolornas totala intäkter. Flertalet av de intervjuade internatskolorna överväger att minska eller har minskat antalet måltider till de studerande. I den mån skolan inte har helgkurser eller konferenser serveras inte mat till långkursdeltagarna under helger. Flera skolor menar också att det som förr kallades ”måltidstvånget” inte går att upprätthålla. Kursdeltagarna lagar numera ofta sitt kvällsmål i internatens pentry.
Man menar att denna utveckling i hög grad orsakats av ökande personalkostnader för kök och internat. Man menar också att långkursdeltagare som en konsekvens av ett alltför knappt studiestöd i allt större utsträckning väljer billigare måltidsalternativ.
Huvudmännens ökande svårigheter att bistå sina skolor ekonomiskt
Rörelsefolkhögskolornas huvudmän bistår sina folkhögskolor – om det överhuvudtaget förekommer – med en mycket begränsad ekonomisk insats särskilt sett i förhållande till landstingen, vars huvudmannatillskott är betydande.
0%
4%
77%
19%
0%
0%
2%
88%
10%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Minskat avsevärt
Minskat
Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelsefolkhögskolor Landstingsskolor
Begreppet rörelsefolkhögskola används som en samlingsbeteckning för alla folkhögskolor som inte har landsting eller region som huvudman. Det betyder att begreppet rymmer allt ifrån små ideella organisationer eller stödföreningar, med eller utan ekonomiska förutsättningar att ta ett aktivt ansvar för sin folkhögskolas ekonomi, till folkrörelser i begreppets egentliga mening. Flera rörelsehuvudmän har också rönt ett minskande medlemsintresse under det senaste kvartsseklet och saknar därför många gånger det engagemang, som ofta präglade kontakten med folkhögskolan. Man har därmed inte längre lika stora förutsättningar eller kanske vilja att bistå sin folkhögskola ekonomiskt.
Formellt krävs ett ekonomiskt ansvarstagande från huvudmannens sida. Detta kommer till uttryck i FBR:s kriterier vid ansökan om statsbidrag för en ny folkhögskola eller ansökan om övertagande av en befintlig. I övrigt förekommer det inte någon prövning av huvudmännens ekonomiska förutsättningar att bedriva folkhögskoleverksamhet. Detta kan inte heller rimligen krävas. Det är inte ovanligt att rörelsefolkhögskolors huvudmän uttrycker en förväntan om att deras skolor ska vara finansierade utan något stöd från huvudmannens sida.
Ökande personalkostnader
Lönekostnadsutvecklingen inom utbildning stagnerade under 90talet. Under senare år har kommuner och staten tvingats lyfta lönerna för stora lärargrupper i syfte att göra läraryrket mer attraktivt och löneutvecklingen för lärare har därför genomsnittligt varit mer positiv än för många andra yrkesgrupper. Kommunerna har erhållit särskilda statsbidrag för detta ändamål, något som folkhögskolan som skolform inte kommit i åtnjutande av.
Vid en jämförelse mellan folkhögskolans lärare och jämförbara lärargrupper vid andra skolformer kan man konstatera löneskillnader. Folkhögskollärare har en lönenivå som ligger lägre än andra motsvarande lärarkategorier. Folkhögskolorna saknar idag möjligheter att inom nuvarande statsbidragsramar och andra resurser höja lönenivån. Detta betyder sannolikt att skolformen på sikt kommer att ha svårigheter att rekrytera lärare med en bakgrund och utbildning som garanterar lägst nuvarande kvalitetsnivå. Det finns också risk att lärare vid folkhögskola söker sig bort från skolformen.
I tidigare enkäter redovisar folkhögskolorna en sänkning av den genomsnittliga lärartätheten med 15–20 procent i förhållande till 1991 års nivå. I enkätens andra del redovisar knappt hälften av rörelsefolkhögskolorna ett minskat antal undervisningstimmar för 2001, som inte beror av förändringar i verksamhetsnivå, i förhållande till genomsnittet av de två föregående åren. Motsvarande uppgift för landstingsfolkhögskolorna är drygt en tredjedel.
Diagram 4. Förändring undervisningstimmar
Också för de övriga områdena administration, kök/internat/lokalvård samt fastighet redovisar skolorna minskade personalinsatser (se bilaga 10).
Personalminskningarna ger ökade påfrestningar för personalgrupperna. Hälften av landstingsfolkhögskolorna redovisar för samma tid ökad ohälsa i personalgrupperna. Rörelseskolor, som redovisar ökat antal sjukskrivningar, är något färre. Ett större antal sjukskrivningar leder i sig till ökade kostnader. Fr.o.m. halvårsskiftet 2003 ökar kostnaderna för skolornas sjuklöner. Se diagram 5.
47%
2%
7%
42%
1%
0%
12%
52%
33%
2%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Minskat avsevärt
Minskat Lika Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
Diagram 5. Sjukskrivningar
I intervjuerna har de flesta skolorna, såväl landstings- som rörelseskolor, markerat fortsatta personalminskningar som inte beror av volymförändringar. Minskningarna gäller företrädesvis pedagogisk personal.
I intervjuerna har också några skolor presenterat riktlinjer för beräkning av lärartäthet. Man uppger ett belopp för lärarlönekostnader i relation till statsbidraget per deltagarvecka. 600 kronor och 650 har nämnts. Detta medger en lärartäthet om omkring 1,4 undervisningstimmar per deltagarvecka vilket, i jämförelse med vad som gällde före 1991, utgör en minskning av lärartätheten med knappt en tredjedel. Då bidrag för ökad lärartäthet utges till funktionshindrades studier har en förhållandevis låg lärartäthet vid en skola också återverkningar för kostnader för ökad lärartäthet för funktionshindrades studier. Se också avsnitt 7.2.
Ökande kostnader för lokaler
Kostnaderna för lokaler hyror och underhåll vid en given verksamhetsnivå (alternativt per deltagarvecka) varierar kraftig mellan folkhögskolorna. Detta beror i huvudsak på följande faktorer:
lokaler och internat ägs av skolan
lokaler och internat ägs av huvudmannen
lokaler och internat ägs av helt utomstående organisation/ företag
1%
42%
48%
8%
1%
9%
40%
47%
5%
0%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Minskat avsevärt
Minskat
Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
hyra baseras på självkostnad
hyra baseras på marknadens prisnivå
skolan har enbart externat
skolans belägenhet
lokalernas ändamålsenlighet
Av enkätens del 1 framgår att ungefär 50 av de svarande rörelsefolkhögskolorna äger sina lokaler för undervisning och internat. Av dessa saknar omkring 20 räntekostnader, dvs. man har inte belånat sina lokaler. I några fall saknar man avskrivningar.
Resterande knappt 40 folkhögskolor hyr lokalerna antingen av eller genom sin huvudman eller på den öppna marknaden. De nya folkhögskolorna i de större tätorterna och storstäderna betalar i regel marknadsmässiga hyror. Enligt intervjuerna betalar rörelseskolor, som hyr lokaler av sin huvudman eller huvudmannen närstående, ofta en hyra som baseras på självkostnad. Det förekommer att huvudmän debiterar marknadsmässiga hyror.
Landstingsfolkhögskolorna hyr regelmässigt sina lokaler av huvudmannen. Skolor som bedriver kursverksamhet på annan ort kompletterar sina lokaler genom förhyrningar på den öppna marknanden. Även om det förekommer inslag av marknadsmässiga bedömningar av hyresnivån synes denna i regel vara baserad på landstingets självkostnad. I några sammanhang bedöms självkostnaden utifrån andra verksamhetskriterier (sjukvård) vilket kan ge förhållandevis kostsammare lokaler.
Folkhögskolor, som äger sina lokaler, och landstingsfolkhögskolor har i regel svårare att anpassa sina lokalytor till skiftande behov. För landstingsfolkhögskolor gäller ofta att lokalerna inte helt igenom är anpassade till folkhögskoleverksamheten som sådan. I några fall debiteras skolor för kostnader för skötsel av stora parkytor eller annan markvård.
Skolor som hyr uppvisar inte oväntat lägre driftskostnader för sina lokaler.
Vid en detaljstudie kan man konstatera att rörelsefolkhögskolor som hyr sina lokaler oftare redovisar underskott.
I enkätens andra del redovisar förhållandevis många skolor behov av renovering eller standardhöjande åtgärder. Landstingsfolkhögskolor redovisar oftare än rörelsefolkhögskolorna behov av standardhöjande åtgärder i form av modernisering av internaten.
Ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper
I enkäten ombads skolorna presentera de tre mest angelägna områdena för vilka man i mån av ekonomiska möjligheter vill öka sina insatser.
Merparten skolor menar, vilket också bekräftas i intervjuer, att allt fler sökanden till folkhögskolorna har en ofullständig eller avbruten gymnasieskola bakom sig, eller, som det utryckts i referensgruppen, normalitetsbegreppet har blivit allt smalare i gymnasieskolan. Den allmänna bedömningen är att folkhögskolan allt oftare möter människor som behöver ett ökat stöd i undervisningen utan att de för den skull kan anses vara funktionshindrade. För att kunna behålla kvaliteten förutser de flesta folkhögskolorna ökade insatser för det sociala arbetet i anslutning till undervisningen liksom att lärartätheten måste upprätthållas även om utrymmet i stats- och landstingsbidrag inte medger detta. Man förutser också ökade personalutvecklingsinsatser.
Det andra området för vilket man förväntar sig ett ökat behov av insatser är rekrytering till allmänna kurser. I enkätens del 2, diagram 6, redovisar omkring två tredjedelar av skolorna att man under 2001 ökat sina ekonomiska insatser för rekrytering av kursdeltagare.
Diagram 6. Insatser för rekryteringsarbete
7%
9%
49%
39%
2%
0%
65%
26%
2%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Minskat avsevärt
Minskat
Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
Alla intervjuade skolor ger uttryck för ökade svårigheter att nå de primära målgrupperna. Ofta anger man att svårigheter i kontakter med arbetsförmedlingar, försäkringskassor och andra institutioner ökar behoven av informationsinsatser. Också i själva antagningssituationen, menar många, ökar arbetsinsatserna för framför allt lärare i samband med intervjuer. Det faktum att sökanden i allmänhet inte accepterar ett nej från skolan ökar arbetsbelastningen. Alltfler antagna sökanden till de långa allmänna kurserna uteblir vid kursstarten, vilket ytterligare belastar skolorna ekonomiskt.
Förändrade utrustningsbehov
Vid en kartläggning av folkhögskolornas ekonomi måste man också diskutera skolornas nivå och standard ifråga om utrustning.
Närmare sextio procent av skolorna uppger att man 2001 ökat investeringar för IT i förhållande till de två närmast föregående åren. I fråga om övriga investeringar kan man inte se ett liknande förhållande. Snabb utvecklingstakt vad gäller IT ger höga kostnader. Detta gäller framför allt programvaror och drift (nätverksadministration och kommunikation). Speciallinjer såsom media, journalistik etc. samt viss kursverksamhet för funktionshindrade är särskilt utrustningskrävande.
Vid skolbesöken uppgav många skolor att man prioriterar personalinsatser och att man därför i konkurrensen mellan olika resurkrävande områden hellre senarelägger investeringar i lokaler och utrustning. Detta ger en bild av att skolorna har ett uppdämt investeringsbehov vars omfattning är svårbedömt. Det är i första hand IT-investeringar som får stå tillbaka. Detta kan leda till hinder i utvecklingen av kursverksamheter som är teknikkrävande, t.ex. viss verksamhet med funktionshindrade. För sådan verksamhet utges inte särskilda statsbidrag för grundinvesteringar.
Diagram 7. Investeringar för IT-verksamhet
Svårigheter att anpassa verksamheten
Att anpassa verksamheten efter förändrade omvärldsfaktorer kräver att en folkhögskola identifierar skeenden i tid och rum. Verksamhetsanpassning kräver också att skolan bygger strategier för vad som kan förändras under olika antagna och givna betingelser. Det är också viktigt att skolan uppfattar sig som en aktör, som har förmåga att påverka utvecklingen, och alltså inte i alla lägen accepterar för skolan negativa omvärldsförändringar.
Verksamhetsförändringar måste ständigt prövas mot frågeställningar om vad som
är folkbildningsideologiskt acceptabelt
utvecklar skolan i ett folkbildningsideologiskt perspektiv
ligger i skolans/huvudmannens idé och profil
är kvalitetsmässigt förbättrande/acceptabelt
Begreppet folkbildningsideologiskt perspektiv är naturligtvis inte ett en gång för alla givet begrepp. Folkbildningsbegreppet måste kontinuerligt prövas och utvecklas. Detta kräver att skolan finns i ett utvecklingsarbete och i debatt tillsammans med andra aktörer inom och utom folkbildningen. Detta kräver också att skolans personalgrupper och ledning/styrelse genom utbildning och erfarenhet har en förankring i folkbildningens grundläggande idévärld.
11%
44%
34%
11%
0%
5%
49%
33%
14%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Minskat avsevärt
Minskat Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
Det är mot bakgrund av den här korta introduktionen som man ska se diskussionen om skolornas möjligheter att påverka sin ekonomi.
I intervjuerna har skolorna givit uttryck för olika förhållningssätt till en rad faktorer som påverkar ekonomins utveckling:
att optimera intäkter och kostnader
organisationens betydelse och omfattning
närhet till ekonomifunktioner
uppfattar inte signaler i tid
felbedömning av omställningsbehov och -tid
medinflytandefrågor
svårigheter att agera i en tät social miljö
Att optimera intäkter och kostnader
Att optimera intäkter och kostnader innebär i det här sammanhanget att man prövar dem i flera dimensioner; att man prövar de olika ekonomiska faktorernas inbördes beroenden i sig och vid förändringar av verksamheten. För att exemplifiera innebär det att man vid förändring av olika verksamhetsinriktningars inbördes omfattning prövar intäkternas utveckling och ställer dem mot de kostnadsförändringar som därvid uppkommer. På vilka sätt förändras intäkterna, då skolan förändrar omfattningen av en viss verksamhet och vilka olika kostnadsförändringar uppträder därvid? Hur ser det ekonomiska utfallet ut på kort och lång sikt?
Många av de intervjuade skolorna arbetar med frågeställningar av den här arten, men få gör genomarbetade och gedigna analyser. Man menar att det krävs tillgång till en mer ekonomiskt kvalificerad personal än vad man vanligen har möjlighet att nyttja.
Organisationens betydelse och omfattning
Skolorna uppvisar många olika organisationsstrukturer. Dessa är huvudsakligen beroende av skolornas storlek, tradition och relation till huvudmannen.
Under intervjuerna har relationen skolledning – styrelse diskuterats med avseende på beslutskompetens. I de allra flesta fall finns det en detaljerad delegationsordning som klart uttrycker såväl beslutskompetens mellan skolledning och styrelse som mellan
skolledning och övriga befattningshavare vid skolan. I några fall och oftast vid de mindre rörelseskolorna saknas eller är medvetenheten låg vad gäller beslutskompetensens gränser mellan ledning och styrelse. Endast i något fall är rektor också ledamot av styrelsen.
I intervjuerna har nästan alla skolledare uttryckt sin tillfredsställelse över att skolans styrelse sällan initierar eller regelmässigt hanterar frågor som avser verkställighet. Man menar också att detta – i perspektivet av att snabbt kunna hantera frågor om omställning och förändring – är viktigt. Skolledningarna har, med något undantag och under normala förhållanden, fullständig frihet att hantera förändringar inom de totala budgetramarna. I nästan samtliga intervjuade skolor beslutar rektor om anställning av personal.
Den administrativa kompetensen varierar starkt mellan skolorna. De faktorer som synes styra graden av kompetens är skolornas storlek och närhet till huvudmannen. Större skolor har i allmänhet mer kvalificerad personal i ekonomiadministrationen, vilket torde bero på att ekonomifunktionernas komplexitet ökar med en skolas storlek, men också att en större skola har bättre ekonomiska förutsättningar att kunna finansiera sådan personal. Skolor som saknar möjlighet att köpa framför allt ekonomiadministrativa funktioner av huvudmannen har i allmänhet behov av högre kompetens i administrationen. Detta gäller i regel större rörelsefolkhögskolor som saknar huvudman med en mer omfattande bakomliggande administration. Det finns dock exempel på landstings(region)folkhögskolor som måste hålla sig med en hög ekonomiadministrativ kompetens för att kunna klara komplexiteten i sina relationer till huvudmannen.
I intervjuerna och i andra sammanhang konstateras inte oväntat ett visst positivt samband mellan skolornas resultatutveckling och graden av kompetens i de ekonomiadministrativa funktionerna. Samtidigt kan man konstatera ett visst avstånd mellan ekonomfunktioner och det pedagogiska arbetet.
Närhet till ekonomifunktioner
Närheten till ekonomiadministrativa funktioner har betydelse att snabbt och effektivt kunna hantera och följa upp resultatutveckling, vilket de flesta intervjuade har givit uttryck för. Skolor, som har merparten av sina vardagliga ekonomifunktioner utanför
skolan, har svårare att få fram relevant information för uppföljning och korrigeringar i ekonomistyrningen. Detta gäller regelmässigt där huvudmannens system är byggda för andra verksamhetsområden. Sådana skolor får också en del icke relevant information eller tvingas bearbeta informationen för att få den användbar. Skolor som köper sina ekonomiadministrativa tjänster från professionella företag har ofta ett mycket gott stöd från sin leverantör. Många anser dock att det förmodligen skulle vara billigare att ta hem arbetet.
På samma sätt som graden av kompetens i ekonomiadministrationen samvarierar med resultatutveckling har närheten till ekonomihantering och ekonomiinformation ett samband. Skolor med en högre grad av egenhantering uppvisar ofta ett mer positivt resultat vilket kan bero på att man snabbare kan möta löpande behov av budgetförändringar.
Andra faktorer som påverkar resultatutvecklingen
Även om en skola har en god omvärldsuppfattning och information om villkor och möjligheter, så krävs det analyser och handlingsförmåga. En rad faktorer påverkar skolans framtida utveckling såsom
att uppfatta signaler i tid
att bedöma omställningsbehov
att bedöma omställningstid
medinflytandefrågor
att agera i en tät social miljö
Det kan vara svårt att uppfatta vad som är relevanta signaler om omställningsbehov. Detta kräver förmåga att analysera skeenden i relation till skolans aktuella verksamhet och verksamhetsinriktning. I det här sammanhanget har också förmågan att bedöma tidsperspektiv för förändringsarbete betydelse. Medinflytandefrågor och förankringsarbete måste få ta den tid som krävs för att konflikter inte ska uppkomma. Folkhögskolorna är små enheter där personal och skolledning ofta finns i nära relation till varandra och det förekommer inte sällan att anställda vid rörelsefolkhögskolor har framträdande positioner i huvudmannaorganisationen.
För att kunna möta problemställningar av den här arten krävs väl genomtänkta strategier och handlingsplaner. I intervjuerna har det
framkommit att skolorna har starkt varierande uppfattningar om dessa faktorers betydelse i ledningsarbetet. Detta kan naturligtvis vara beroende av i vilken grad skolan tidigare varit tvungen att hantera sådana frågor men också en kompetensfråga i skolledningen.
5 Samhällsstödets effekter för folkhögskolornas folkbildningsarbete
Utifrån ett utvärderingsperspektiv ingår i arbetet att beskriva hur folkhögskolornas folkbildningsarbete har påverkats och påverkas av den ekonomiska verkligheten. Det gäller t.ex. hur varierande former för och omfattning av samhällsstödet till skolorna utvecklar och begränsar innehåll och form för folkhögskolornas arbete.
Det samhällsstöd som diskuteras i detta sammanhang är olika former av direkta och indirekta statsbidrag och villkoren för dessa. Landstingens bidrag/huvudmannainsatser och effekter har diskuterats under 4.2.
Inledningsvis ges en kort bakgrund till förändringarna 1991 i statens bidragsgivning och bidragsfördelningen till folkhögskolorna. Därefter diskuteras bidragens rörlighet i förhållande till behov av folkhögskoleverksamhet och slutligen några möjliga utgångspunkter för förändring av fördelningskriterier.
I skriften Folkbildningsrådets statsbidragsfördelning ger FBR en utförlig redovisning av anslagsutvecklingen och anslagens fördelning till folkhögskolorna under perioden 1991–2002.
I folkbildningspropositionen 1991markerades folkbildningens eget ansvar för folkbildningsarbetet och dess utveckling. Från statsmaktens sida proklamerades – utifrån folkbildningens egen vilja – ett målstyrt och självstyrande system. Den detaljstyrning genom förordningar och allmänna föreskrifter och råd, som dittills präglat statmaktens bidragsgivning, upphörde i stort sett genom överlämnandet av anslagen och bidragsfördelningen till FBR, den ideella föreningen bildad av Folkbildningsförbundet (studieförbunden) samt RIO och Landstingsförbundet (folkhögskolorna), som avlöste skolöverstyrelsen.
FBR:s fördelningskriterier
Folkbildningen tillförsäkrades ett i princip oförändrat statsbidrag i nivå med 1990/91 års anslag. Det ankom på FBR att fördela anslaget till driften av sin egen administration, till studieförbunden och till folkhögskolorna. FBR valde att i en avsiktsförklaring mellan rådets tre medlemmar fördela statsbidraget mellan studieförbunden och folkhögskolorna i paritet med respektive områdes tidigare bidragsnivåer. Fördelningen kom därvid att bli 1 182,5 mnkr eller 57,7 procent till studieförbunden och 866,12 mnkr eller 42,3 procent till folkhögskolorna. Denna fördelningsgrund tillämpas fortfarande för det allmänna folkbildningsanslaget.
I 1991 års proposition visade regering och riksdag sin tilltro till folkbildningens förmåga att utveckla och driva folkbildningsarbetet på sina egna villkor. Inte minst tillkomsten av FBR med sin sammansättning av folkbildningens företrädare är uttryck för detta.
Ett partsammansatt organ har små eller i praktiken inga möjligheter att fördela resurser mellan sig på grundval av en egen värdering av parternas kvalitativa insatser. Det är därför helt naturligt att den anslagsfördelning som gjordes 1991 mellan studieförbund och folkhögskolor kom att ha sin utgångspunkt i kvantitativa bedömningssätt. Det är inte heller nu möjligt att genomföra en omvärdering av anslagsrelationen mellan folkhögskola och studieförbund. Om en förändring – som inte är betingad av ”klara kvantitativa yttre omständigheter” – anses nödvändig, måste detta beslutas utanför folkbildningen självt, dvs. tas på den politiska nivån.
En ”klar kvantitativ yttre omständighet” kan anses föreligga då anslaget till folkhögskolorna för särskild utbildningsinsats fr.o.m. 2006 läggs samman med folkbildningsanslaget. Sammanläggningen bör medföra att relationen omräknas så att studieförbunden och folkhögskolorna inte beloppsmässigt får ändrade förhållanden.
Anslagets fördelning mellan folkhögskolorna
Det allmänna anslagets fördelning mellan folkhögskolorna baseras sedan början av 1980-talet på varje skolas tidigare år genomförda verksamhetsvolymer. En folkhögskolas möjlighet att öka sin verksamhetsvolym är ytterst begränsad och möjlighet föreligger i princip endast då andra skolor inte når upp till sin medgivna volym. För
de 10 000 utbildningsplatser (numera 7 000) som tillkom under 1990-talet har principen varit densamma.
Det skulle fr.o.m. 1991/92 ha varit möjligt att variera verksamhetsvolymer inom en treårsperiod utan negativa konsekvenser för den enskilda skolan i form av framtida minskningar av statsbidraget. Genomförandet av denna princip hindrades bl.a. genom den anslagsreduktion, som genomfördes redan året efter nyordningen 1991.
Den nuvarande anslagsfördelningen mellan folkhögskolorna baseras helt på kvantitativa bedömningar utan hänsynstagande till folkhögskolors skiftande kvalitet och inriktningar eller förändringar i regionala behov.
Av samma skäl som för anslagets fördelning mellan studieförbund och folkhögskolor är det inte möjligt eller ens önskvärt att i kvalitativa bedömningar företa omfördelningar av anslaget till folkhögskolorna. Detta är något som man både i intervjuerna och i referensgruppen tagit avstånd från.
Det är däremot angeläget att kunna möta regionala förändringar i behovet av folkhögskoleverksamhet. Det är också angeläget att nya intressegrupperingar får möjligheter att profilera folkhögskoleverksamhet på egna villkor.
I referensgruppen och i intervjuerna har man uttryckt att inrättandet av nya folkhögskolor kan vara ett sätt att låta nya huvudmannagrupper få tillgång till folkhögskola. Inrättandet av nya skolor kan också vara ett sätt att möta förändringar i regionala behov liksom att skolor etablerar filialverksamheter. I bilaga 2 ges en sammanställning över antalet filialer.
Inte oväntat uttrycker man i intervjuerna och i referensgruppen, att behoven av nya folkhögskolor och ökad verksamhet i områden med framväxande behov bör mötas med ökade resurser. Man tar bestämt avstånd från en finansiering genom nedskärningar hos befintliga folkhögskolor eller med stöd av tillfälliga resurser. Man menar också att alltför låga ingångsvolymer vid inrättandet av nya folkhögskolor kan leda till bristande kvalitet eller att kompletteringar med annan verksamhet medför att folkhögskoleprofilen tunnas ut.
Under senare år har såväl landstings- som rörelsehuvudmän överlåtit folkhögskolor till nya huvudmän. Överlåtelse har ägt rum till etablerade institutioner såsom studieförbund och Svenska kyrkan samt till nybildade intressegrupperingar. I både referensgruppen och bland merparten intervjuade har man uppfattningen, att
statsbidragsresursen bör återgå i sin helhet till FBR i syfte att möta behovet av nya skolor och regionala behov.
Man tar också avstånd från den handel med statsbidragsresurser som förekommit under 1990-talet. Merparten av den s.k. handeln med deltagarveckor, med i hög grad varierande värdering av deltagarveckans värde, torde ha begränsats i och med FBR:s diskussion i maj 2002 i Riktlinjer för anordnarskap och statsbidragets avgränsning avseende folkhögskolorna om ansvaret för anordnandet av en folkhögskolekurs. Man menar att statsbidragsresurser, som frigörs genom att enskilda skolor inte når upp till sina bidragsberättigade volymer, ska återföras till FBR.
Styrning genom differentieringar
Det allmänna anslaget, som 1991/92 stod till förfogande för fördelning till folkhögskolorna, räknades fram genom att först avsätta medel till FBR:s administration, driften av FIN, avsättning av resurser för förstärkningsbidrag för funktionshindrades studier samt vissa andra särskilda stöd t.ex. förstärkningsbidrag för musikundervisning. Bidraget differentierades mellan landstingsfolkhögskolor och rörelsefolkhögskolor med hänsyn till den differentiering som tillkom under 80-talet som en kompensation för vissa arbetsgivaravgifter.
Under perioden från 1991 har FBR genomfört flera förändringar i fördelningsprinciperna. Avsikten med vissa förändringar har varit en önskan om att förenkla statsbidragshanteringen men också att styra folkhögskoleverksamheten både mot vissa målgrupper och pedagogiskt/metodiskt. Avsikten har i andra sammanhang varit delvis den motsatta; att avskaffa styrningar av bidrag till viss verksamhet. Förändringar i fördelningsprinciperna har också tvingats fram som en konsekvens av anslagsförändringar. De viktigaste förändringarna under perioden är följande:
införandet av särskilt bidrag för verksamhet med deltagare med tidigare kort utbildning och stöd till skolor med internat
avskaffandet av ovan nämnda stöd
avskaffandet av de särskilda stöden till musikutbildningar och vissa andra utbildningar samt vissa bidrag till några enskilda folkhögskolor
förenkling av hanteringen av särskilda stöd för funktionshindrades studier (förstärkningsbidragen).
FBR genomförde 1995, i avsikt att förstärka intentionerna i 1991 års proposition, ytterligare differentieringar i bidragsfördelningen. Således tillkom ett särskilt bidrag för korttidsutbildade och för kursdeltagare i internat. Det särskilda bidraget för internatboende motiveras av en då pågående diskussion om att det är förhållandevis dyrare att driva ett internat än ett externat.
Omfördelningen för korttidsutbildade och internaten visade sig ha sammantaget mycket marginella effekter. Båda bidragen avskaffades 1999 i samband med att också förstärkningsbidragen för musik och vissa andra bidrag avskaffades. De senare bidragen avskaffades med motivet att det bör vara en enskild skola som avgör vilka verksamheter som ska prioriteras. Från 1999 finns det alltså ett enhetligt bidrag per deltagarvecka. Vissa differentieringar kvarstod dock eller infördes:
förstärkningsbidragen till funktionshindrades studier
förstärkningsbidragen till invandrares studier
en minskad differentiering mellan landsting- och rörelsefolkhögskolorna nu i form av ett särskilt profilbidrag om 2,5 procent
ett särskilt utvecklingsbidrag om 5 procent
De differentieringar som genomförts och förändrats under perioden 1991–2001 har haft till syfte att förstärka intentionerna i motiven för statens bidragsgivning till folkhögskolorna.
Differentieringarna med utgångspunkt från funktionshindrade och senare också invandrare har sin bakgrund i en schabloniserad differentiering från mitten av 1970-talet. Bidraget utges till skolor som har en merkostnad i kursverksamheten som kan härledas till en deltagares funktionshinder eller en invandrares språksvårigheter. Differentieringen har självfallet till syfte att underlätta skolornas arbete med dessa grupper.
Differentieringen med hänsyn till korttidsutbildade och internatboende kom dock att få, som sagts, marginella effekter. Externatskolor i storstadsområden med förhållandevis många korttidsutbildade vägdes mot internatfolkhögskolor med många kursdeltagare med en god utbildningsbakgrund. Differentieringen ledde till en svåröverskådlig hantering av bidragsfördelningen och kunde också ifrågasättas utifrån perspektivet av de allmänna villkor för statsbidragen, som säger att folkhögskolan bl.a. ska vända sig till
korttidsutbildade. Man kan inte heller påstå att skolorna har ökade kostnader som en följd av att man arbetar med korttidsutbildade.
Differentieringen mellan rörelse- och landstingsfolkhögskolor är i och för sig en fortsättning på den tidigare differentieringen, men nu ett uttryck för en förväntan om en tydlig profilering av rörelsefolkhögskolorna.
Utvecklingsbidraget är i sig ingen differentiering utan ett krav om att skolorna ska sätta av ett belopp om 5 procent av statsbidraget för utvecklingsarbete. Begreppet utvecklingsarbete har i detta sammanhang en bred definition.
Behovet av förändringar
I det föregående har en rad behov av förändringar i kriterierna för bidragsfördelning diskuterats utifrån synpunkter som framförts bland intervjuade skolor och i referensgruppen. Här ges ytterligare några kommentarer:
Den nuvarande volymbaserade bidragsfördelningen ger ett lika stort bidrag per deltagarvecka oberoende av skolornas storlek. Det är rimligt att anta att kostnaderna per deltagarvecka för folkhögskoleverksamhet i princip sjunker ju större en skola är. Omvänt kan det betyda att förhållandevis små folkhögskolor har begränsade förutsättningar att hålla en likvärdig kvalitet i jämförelse med större skolor. Bl.a. från den utgångspunkten bör tanken om en differentiering av statsbidraget i form ett grundbidrag och ett volymberoende bidrag prövas.
Av olika skäl sviktande huvudmannaintresse för en folkhögskola har resulterat i flera överlåtelser till nya huvudmän. Diskussionen ovan om nedläggning av en skola och återförandet av statsbidragsresursen leder till en rad problem om avvecklingsprocedurer och avvecklingskostnader. I dag synes det inte finnas någon beredskap att hantera sådana frågeställningar vilket i sig leder till den enklare vägen: att överlåta. I syfte att öka folkhögskoleresursens rörlighet bör former för och kostnadshanteringen vid avveckling av folkhögskola utvecklas.
De nuvarande 90 respektive 95 procentiga volymkraven för fullt statsbidrag har till syfte att ge viss stabilitet även då en folkhögskola av olika skäl inte når sin tilldelade volym ett visst år. Systemet ger inte fullt ut de önskade effekterna eftersom vissa skolor regelmässigt lägger verksamhetens omfattning på miniminivån. Det
vore önskvärt med ett mer generellt bidragssystem med t.ex. längre fördelningscykler. Detta skulle kunna medge volymsvängningar men över tid ändå kräva verksamhet för hela det tilldelade statsbidraget.
6. De nya folkhögskolornas ekonomi
Under perioden 1991–2000 tillkom 20 nya folkhögskolor, samtliga rörelseskolor. I enkätmaterialet är de nya folkhögskolorna något underrepresenterade. Mot den bakgrunden och då de nya folkhögskolorna i flera sammanhang antas uppvisa särdrag, önskade referensgruppen en djupare belysning av skolornas ekonomiska situation i samband med intervjuerna. Belysningen begränsas just till de ekonomiska förhållandena. De nya skolornas beskrivs och analyseras i Rolf Berndtsson: Nya folkhögskolor – En uppföljningsstudie av de folkhögskolor som blivit självständiga mellan åren 1991– 2000.
6.1. De nya folkhögskolorna
De 20 nya folkhögskolorna har inrättats vid fyra olika tidpunkter under perioden 1991–2000 (se bilaga 3). Gruppen nya folkhögskolor skiljer sig i sina ekonomier från övriga skolor på en rad punkter. Gruppen är inte heller homogen. Skolorna uppvisar inbördes förhållandevis stora olikheter. I bilaga 8 och 9 finns medelvärdes- och kvartilberäkningar för de nya folkhögskolornas intäkts- och kostnadsposter. Medelvärdesberäkningarna baseras på 14 skolor. Därvid har en skola exkluderats, då den i sin struktur kraftigt skiljer sig från de övriga i gruppen. Skolan finns däremot med i kvartiltabellen
I fråga om storlek kan man konstatera att den minsta skolan bara genomföra en fjärdedel så många deltagarveckor som den största, som ligger på närmare 10 000 deltagarveckor. Medianvärdet för gruppen ligger på drygt 4 600 deltagarveckor. Detta kan jämföras med hela gruppen rörelsefolkhögskolors motsvarande värde om 7 200 deltagarveckor.
Merparten eller tolv av de nya folkhögskolorna är externat. Av de åtta internatskolorna genomför en skola endast sin kortkursverksamhet i internat. Hälften av internatskolorna har omkring eller mer än 50 procent av sina kursdeltagare i internatet. I jäm-
förelse med samtliga rörelseskolor är gruppen externat kraftigt överrepresenterad.
Hälften av de nya skolorna är lokaliserade till storstadsområden. Bara fem skolor kan betecknas som landsbygdsskolor. Också på denna punkt skiljer sig gruppen nya skolor från den äldre.
Tre av de nya skolorna arbetar till större delen eller uteslutande med funktionshindrade personer.
6.2. Ekonomiska särdrag
Intäkter
Gruppen nya folkhögskolor baserar sin ekonomi i betydligt större utsträckning på statsbidrag. I förhållande till de totala intäkterna utgör statsbidrag i olika former 63,6 procent mot 52,7 procent för hela gruppen rörelseskolor. Ifråga om allmänt bidrag ligger grupperna nära varandra med 28,1 procent för nya respektive 27,6 procent för samtliga. Däremot skiljer sig grupperna åt när det gäller det särskilda bidraget. Nya folkhögskolors särskilda statsbidrag utgör 22,2 procent av de totala intäkterna, vilket kan jämföras med 12,0 procent för hela gruppen rörelsefolkhögskolor. Detta beror framför allt på att de skolor som inrättades 1997 och 2000 tilldelades förhållandevis stor del av sitt statsbidrag ur det särskilda anslaget.
Också när det gäller bidrag från landstingen, såväl från det egna landstinget som från övriga, är andelen större i jämförelse med hela gruppen rörelsefolkhögskolor, 13,9 procent respektive 10,0 procent.
Sammantaget har de offentliga bidragen en betydligt större andel av de nya skolornas totala intäkter eller omkring tre fjärdedelar i jämförelse med hela gruppens två tredjedelar. Därtill kommer att gruppen nya folkhögskolor har uppdrag inom det kommunala kunskapslyftet med en andel om 5,3 procent av intäkterna. För hela gruppen är motsvarande andel 2,3 procent.
Kostnader
De nya folkhögskolornas kostnadsandel för personal är större än för hela gruppen rörelseskolor, 63,2 procent respektive 59,5 procent av de totala kostnaderna. Särskilt posten ”personal för undervis-
ning” har en betydligt större andel av kostnaderna. Det betyder inte att de nya folkhögskolorna skulle ha en högre lärartäthet i sin kursverksamhet utan snarare att man har lägre kostnader i andra sammanhang, t.ex. för internat.
Nästan alla nya folkhögskolor hyr sina lokaler och gruppen redovisar en andel för lokalkostnader om 9,3 procent av de totala kostnaderna. Hela gruppen rörelsefolkhögskolor redovisar 6,3 procent.
För den grupp nya folkhögskolor som bevarat enkäten är huvudmannainsatserna i stort sett obefintliga med undantag för en skola. Medianvärdet ligger på 200 000 kr.
Resultat
I gruppen nya folkhögskolor redovisar sex skolor underskott och åtta överskott. Några underskott är förhållandevis kraftiga, mer än 10 procent av omslutningen. Överskotten härrör enligt skolintervjuerna i flera fall från uppdragsverksamhet.
Orsaker till särdragen
Sammantaget uppvisar alltså gruppen nya skolor en ekonomistruktur som skiljer sig från hela gruppen rörelsefolkhögskolor. Detta beror på att många nya skolor inrättats med merparten av sitt statsbidrag ur det särskilda anslaget samt att skolorna är förhållandevis små. Merparten nya skolor är externat och man hyr i regel sina lokaler. I gruppen återfinner vi tre skolor vars verksamhet domineras av kurser för funktionshindrade.
6.3. Kvalitetsfrågor
I intervjuerna med företrädare för nya folkhögskolor har tre områden diskuterats ingående:
lärarbredd
utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT
uppdragsverksamhet
Lärarbredd
FBR strävar i statsbidragsfördelningen efter att låta små folkhögskolor nå eller behålla en total volym om lägst 4 000 deltagarveckor. Motivet för detta är bl.a. att en folkhögskola med en låg bidragsnivå har sämre ekonomiska möjligheter att hålla en jämförelsevis bred lärarkompetens i sin kursverksamhet. Nästan alla intervjuade skolor har dock uppgivit att man på olika sätt försöker kompensera detta förhållande genom att
ha förhållandevis fler deltidsanställda
anställa lärare med bred kompetens
köpa in undervisningstjänster för vissa smala kursmoment
öka kursverksamheten med stöd av extern finansiering (uppdrag)
Utifrån intervjuerna kan man konstatera att de små nya folkhögskolorna knappast kan sägas erbjuda sina kursdeltagare ett smalare ämnesutbud.
Utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT
De nya folkhögskolorna har en förhållandevis hög utrustningsnivå. Den är ändamålsenlig i förhållande till verksamhetens krav. Detta framkommer såväl i intervjuer som i enkätsvaren. Inom ITområdet varierar utrustningsnivån men bara en skola når knappast vad som kan anses vara acceptabel standard. Nästan alla uppger att man har besvärande höga kostnader för IT-drift. Detta gäller områdena administration av nätverk, bredbandsuppkoppling och programvaror. En skola med en synnerligen hög kompetens inom IT-området har byggt upp sina funktioner utifrån att man säljer sådana tjänster.
Uppdragsverksamhet
Gruppen nya folkhögskolor har en mer omfattande uppdragsverksamhet än folkhögskolor i allmänhet. Detta gäller särskilt uppdrag finansierade inom ramen för det kommunala kunskapslyftet. I några skolor dominerar uppdragsverksamheten och för någon utgör den 60–70 procent av den totala kursverksamheten.
Frågan är om dessa skolor i grunden är att betrakta som folkhögskolor i sitt sätt att genomföra kurserna, eller om skolorna genom villkor för uppdragsverksamheten är att jämställa med vilken entreprenör som helst inom vuxenutbildning.
De nya skolor med en mer omfattande uppdragsverksamhet, som intervjuats, menar – med eftertryck – att man arbetar med hela kursverksamheten på ett ”folkhögskolemässigt sätt”. Man påstår detta utifrån att
merparten lärare är utbildade folkhögskollärare
många lärare har en omfattande tidigare erfarenhet av arbete vid folkhögskola
man genomför huvuddelen av uppdragen som folkhögskolekurs
man är särskilt observant på förhållandet
externa verksamheter utvecklar folkhögskoledelen
Man har alltså i diskussionerna visat en synnerligen hög grad av medvetenhet i fråga om uppdragsverksamhetens eventuella negativa influenser på kursverksamhetens folkhögskoledel.
Det finns knappast fog för att påstå att en omfattande extern kursverksamhet skulle ha ett negativt inflytande varken på kort eller lång sikt.
7. Ekonomiska förutsättningar för funktionshindrades folkhögskolstudier
I det här avsnittet diskuteras skolornas ekonomiska förutsättningar att möta funktionshindrades behov i undervisningssituationen samt funktionshindrades ekonomiska förutsättningar att möta sina behov av särskilt boende/assistans och habiliteringsinsatser under folkhögskoleperioden.
I avsnittet diskuteras de olika bidragskonstruktionerna, bedömning av begreppet merkostnad samt finansieringsansvar. Gränserna mellan utbildning och rehabilitering avhandlas.
Under utredningsarbetet har det framstått som alltmer angeläget att diskutera dels rimliga kostnadsfördelningar mellan utbildande och rehabiliterande institutioner, dels folkhögskolornas bedömningar av insatsbehov och kostnadsnivåer.
Avsnittet baseras huvudsakligen på skriftlig information från FBR och Sisus samt samtal med företrädare för Sisus och med en grupp som företrädde skolor med en mer omfattande kursverksamhet med funktionshindrade. I folkhögskoleintervjuerna har arbetet med funktionshindrades studier och ekonomi diskuterats.
7.1. Funktionshindrade vid folkhögskola
Folkhögskolorna har sedan länge arbetat med utbildningar för funktionshindrade i särskilda kurser eller integrerat i annan kursverksamhet. Kursverksamhetens omfattning för funktionshindrade varierar kraftigt mellan folkhögskolorna. Många folkhögskolor har tillägnat sig särskilda förutsättningar i arbetet med olika grupper funktionshindrade. Detta har man gjort genom att under lång tid utveckla ändamålsenliga pedagogiska/metodiska arbetssätt, satsat på personalutveckling för arbete med funktionshindrade, anpassat lokaler och internat samt byggt ut möjligheter till rehabilitering/ habilitering. Några folkhögskolor har handikapporganisation(er) som huvudman. För information om vilka folkhögskolor som har mer omfattande kursverksamhet för olika grupper funktions-
hindrade hänvisas till FIN:s årliga sammanställning över folkhögskolorna och deras inriktning.
Kursverksamheten med funktionshindrade organiseras som korta och långa kurser särskilt avsedda för kursdeltagare med ett visst funktionshinder. Många studerar i kurser tillsammans med icke funktionshindrade kursdeltagare.
De s.k. anpassningskurserna intar en särställning. Anpassningskurser är kurser om en till tre veckor för funktionshindrade med i huvudsak förvärvade funktionshinder. Anpassningskurserna vänder sig till följande grupper funktionshindrade:
synskadade
vuxendöva
dövblinda
människor med afasi
människor med psykiska funktionshinder
människor med medicinska funktionshinder
7.2. De ekonomiska stöden till funktionshindrades studier
Om och i vilken grad folkhögskolorna ska kunna nå de handikapppolitiska målen är beroende av vilka ekonomiska stöd som utges till skolorna för merkostnader vid funktionshindrades studier. Avgörande är också i vilken utsträckning den funktionshindrade har möjlighet att finansiera särskilt boende och habiliteringsbehov under sin studieperiod. Detta är i sin tur i hög grad beroende av vilka förhållningssätt politiker och handläggare har i förhållande till funktionshindrades rätt och frihet att studera vid folkhögskola.
De stöd som står till förfogande hanteras av FBR, Sisus, landstingen och kommunerna.
Statsbidrag till folkhögskolorna
Statsbidrag till folkhögskolorna utges som förstärkningsbidrag, tillläggsbidrag och bidrag till särskilt utbildningsstöd/assistans.
Förstärkningsbidragen finansieras genom att FBR avsätter omkring 10 procent av det allmänna och särskilda statsbidragen till
folkhögskolorna. För 2002 utgjorde detta belopp 123 mnkr varav bidraget för invandrare utgör ca 20 mnkr.
Sisus bidrag till folkhögskolorna utgörs av bidrag till särskilt utbildningsstöd/assistans och det s.k. tilläggsbidraget om sammanlagt ca 130 mnkr. Eftersom bidragen är kopplade till varandra har FBR och Sisus utvecklat ett nära samarbete och en gemensam hantering i arbetet med bidragens fördelning.
Förstärkningsbidragen
Förstärkningsbidraget skall användas för utökade pedagogiska insatser för kursdeltagare med funktionshinder och invandrare med brister i svenska språket.
Sådana insatser är främst
ökad lärartäthet
ökade samordnings- och syo-insatser
ökade kurators- och psykologinsatser
Stödet ska avse merkostnader. Fram t.o.m. 2002 hanterades förstärkningsbidraget i två nivåer: lågschablon respektive högschablon. Vilken schablon som skulle tillämpas var beroende av funktionshinder och/eller merkostnadernas omfattning. Lågschablonen utgavs med ett visst belopp per deltagarvecka med verksamhet som avser funktionshindrade och invandrare till folkhögskolorna utan något krav på att inge kostnadsredovisning för merkostnaderna. Högschablonen utgavs med ett högre belopp per deltagarvecka med nämnda grupper dock med högst det belopp som skolan redovisade.
Fr.o.m. 2003 har bidragshanteringen förenklats. En grundschablon utges baserad på ett ingångsvärde i form av deltagarveckor med verksamhet, som avser funktionshindrade och invandrare. Ingångsvärdet bestäms utifrån tidigare genomfört antal deltagarveckor. Skolan ska nå upp till minst 95 procent av ingångsvärdet. Om detta krav inte uppfylls, minskas förstärkningsbidraget i motsvarande omfattning för året och skolan ges ett lägre ingångsvärde året därpå.
Om merkostnaderna överstiger grundschablonen kan skolan ansöka om extra förstärkningsbidrag för funktionshindrade. Sådant bidrag har samordnats med de bidrag Sisus förfogar över.
Totalt har alltså 10 procent av folkhögskolans allmänna och särskilda statsbidrag avsatts till grundschablonen och extra förstärkningsbidrag till funktionshindrades studier och invandrares studier.
Särskilt utbildningsstöd och tilläggsbidrag
Bidrag ur anslagen särskilt utbildningsstöd/assistans och det s.k. tilläggsbidragen utges av Sisus.
Som villkor för särskilt utbildningsstöd/assistans gäller enligt Sisus instruktion stöd i alla de funktioner, som hör till den dagliga livsföringen, som den studerande inte klarar själv och som inte bör tillgodoses genom kommunen, försäkringskassan eller genom stödåtgärder av folkhögskola.
Tilläggsbidraget avser bidrag till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen.
I Sisus tillämpning utges de båda bidragen i första hand till kostnader för
assistans som inte bör bekostas av kommun eller försäkringskassa
tolk för döva, dövblinda och vuxendöva
anpassning av teknisk utrustning och läromedel m.m.
I andra hand, dvs. om det finns tillgängliga medel, utges bidrag till merkostnader för
handledning av personal
anpassning av teknisk utrustning
anpassade läromedel
organiserade fritids- och kulturresor
studieresor
viss rehabilitering/habilitering
personalutrymmen för assistenter
Anslaget ”särskilt utbildningsstöd” uppgår till 90 mnkr och tillläggsbidraget till 40 mnkr. Bidragen utges efter ansökan från folkhögskolorna och samordnas med ansökan om extra förstärkningsbidrag från FBR utöver grundschablonen.
Villkor för bidrag
De villkor som ställs på folkhögskolorna vid arbete med funktionshindrade är – förutom sedvanliga villkor – att skolan aktivt utvecklar ett medvetet förhållningssätt till arbetet med funktionshindrade och invandrare. Som statsbidragsvillkor för förstärkningsbidrag gäller därför att folkhögskolorna ska ha ett policydokument. Detta ska innehålla en beskrivning av skolans
allmänna förhållningssätt till deltagare med funktionshinder och invandrare med brister i svenska språket
vilka grupper skolan vänder sig till
pedagogiska/metodiska arbetssätt
integrationsfrågor
utvecklingsarbete
fortbildning för såväl lärare som annan personal,
kontakter med intresseorganisationer för de grupper skolan arbetar med
lokaler och teknisk utrustning
rekryteringsarbetet.
Förutom att skolorna kontinuerligt ska bearbeta och utveckla sitt förhållningssätt till arbetet med funktionshindrade och invandrare krävs det att skolorna utvecklar en hög grad av kostnadsmedvetenhet och en strikt hantering av kostnadsbegreppen. Det krävs en noggrann följsamhet till FBR:s och Sisus gemensamma riktlinjer, annars har skolorna inte lika förutsättningar att möta funktionshindrades behov.
De olika kostnadsslagen
Merparten av bidragen till folkhögskolorna används till förstärkning av det pedagogiska arbetet genom ökad lärartäthet samt till personal för assistans. Nedan följer en diskussion kring några i det här sammanhanget centrala begrepp:
begreppet merkostad
kostnad för ökade personella insatser, framför allt lärare
ökad kostnad för övriga insatser
kostnader för assistans
Begreppet merkostnad
I FBR:s och Sisus gemensamma riktlinjer för bedömning av merkostnader definieras begreppet som en merkostnad för funktioner, som behöver utökas som följd av att funktionshindrad deltar i skolans kursverksamhet.
Merkostnad kopplad till undervisningssituationen utgörs huvudsakligen av ökade kostnader som en följd av förhållandevis mer personal i det pedagogiska arbetet än i kursverksamhet med icke funktionshindrade, d.v.s. i första hand lärare men även för syo- och kuratorsinsatser samt psykologinsatser. Merkostnad anses föreligga först då lärarinsatsen väsentligt utökats.
Merkostnad i andra sammanhang utgörs av de ökade kostnader skolan har för en viss verksamhet eller funktion som inte utgör grundkostnad, dvs. den kostnad som skolan har för icke funktionshindrade.
Merkostnad för assistans utgörs i första hand av skolans kostnader för assistans, som bedöms nödvändiga för att den studerande ska kunna klara av studiesituationen trots sitt funktionshinder. Bidrag till merkostnad för assistans utges endast om deltagaren inte kan få stöd på annat sätt, t.ex. genom kommun och försäkringskassa.
Begreppet ökad lärartäthet
Begreppet kostnader för ökad lärartäthet har varit föremål för ständiga diskussioner mellan skolorna å ena sidan och FBR respektive Sisus å den andra. Begreppet rymmer frågeställningar i flera dimensioner:
vad anses vara en normal lärartäthet i en viss kurs?
hur bestäms behovet av ökad lärartäthet i en viss kurs?
hur bestäms kostnaden för den ökade lärartätheten?
I de bidragsbestämmelser som avlöstes av 1991 års folkbildningsproposition angavs en skyldighet, att sätta in ett visst lägsta antal undervisningstimmar om 40 minuter per deltagarvecka för hela kursverksamheten, för att en skola skulle erhålla ett oreducerat statsbidrag. Under 1990/91 gällde faktorn 2,0 undervisningstimmar per deltagarvecka. Bidrag för ökad lärartäthet utgavs först då skolan uppfyllt detta villkor.
I tidigare enkäter (bl.a. Sisus utredning av anpassningskurser) anger flertalet skolor att lärartätheten under senare år har sänkts till 1,7–1,8 undervisningstimmar per deltagarvecka. I intervjuerna uppgav majoriteten att lärartätheten fortfarande ligger på ungefär denna nivå. I intervjuerna har några skolor presenterat riktlinjer för beräkning av lärartäthet, som ger en väsentligt lägre lärarinsats. Man uppger ett belopp för lärarlönekostnader i relation till statsbidraget per deltagarvecka. 600 kronor och 650 har nämnts. Detta medger en lärartäthet om omkring 1,4 undervisningstimmar per deltagarvecka. I jämförelse med vad som gällde före 1991 är detta en minskning av lärartätheten med knappt en tredjedel. Eftersom bidrag för ökad lärartäthet utges till funktionshindrades studier, ger en förhållandevis låg lärartäthet vid vissa skolor ökade påfrestningarna på de anslag, som står till förfogande.
På frågan om hur behovet av ökad lärartäthet för en enskild kurs med funktionshindrade bestäms svarar de flesta att det är skolans erfarenheter och den omfattning av lärare som finns att tillgå, som ligger till grund för bedömningen. Detta gäller framför allt skolor med en omfattande repetitiv kursverksamhet. Mindre ofta utgör graden av funktionshinder utgångspunkt för att bestämma antalet lärare i en viss kurs. Några skolor har under senare år ökande svårigheter att rekrytera till vissa kurser för funktionshindrade. Detta medför att skolorna arbetar med färre kursdeltagare i kurserna än normalt. Eftersom lärarinsatsen inte kan minskas direkt proportionellt i förhållande till antalet deltagare medför detta i praktiken en förhållandevis högre lärartäthet.
Kostnaden för ökad lärartäthet rymmer också faktorn kostnad per timme. I Sisus utredning om anpassningskurserna uppger folkhögskolorna timkostnader, som i olika bidragssammanhang varierar kraftigt mellan skolorna. Man har haft olika mer eller mindre välgrundade principer för att räkna ett belopp och en timkostnadsvariation mellan ytterligheterna 250 till 750 kronor har hittats. Ännu svårare blir jämförelsen mellan skolorna om man beaktar att en arbetstimme antingen är ett uttryck för en undervisningstimme om 40 minuter eller en klocktimme om 60 minuter. Om man sedan kopplar begreppet timme (om 40 eller 60 minuter) till begreppet lärares undervisningsskyldighet, som – beroende på utformningen av lokala avtal – varierar mellan skolorna, blir jämförelserna ännu svårare.
Övriga merkostnader
Övriga merkostnader ges olika prioriteringar vid bedömningen av skolornas ansökningar. Se avsnittet 7.2. Förutom de kostnader som där anges som bidragsberättigade, har skolorna merkostnader för
byggnadskomplettering (anpassning av undervisningslokaler och internat)
fortbildning och kompetensutveckling av personal
måltider för personal som äter tillsammans med funktionshindrade
rekrytering och information
administration
Bidrag för de uppräknade kostnadstyperna medges uttryckligen inte.
7.3. Omfattning och resurser
Folkhögskolornas förstärkningsbidrag
För att få en uppfattning om folkhögskolornas samlade verksamhet med funktionshindrade anges här antalet deltagarveckor som legat till grund för förstärkningsbidrag samt däremot svarande bidrag.
Tabell 5. Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade 2001
Lågschablon Högschablon Totalt förstärknings-
bidrag
Deltagarveckor 46 107 124 456
170 563
Bidrag / dv
210
760
Totalt belopp 9 682 470 94 586 560 104 269 030
Tabell 6. Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade 2001
Lågschablon Högschablon Totalt förstärknings-
bidrag
Deltagarveckor 42 404 125 577
167 981
Bidrag / dv
210
760
Totalt belopp 8 904 840 95 438 520 104 343 360
Av tabellerna 5 och 6 framgår att antalet deltagarveckor med förstärkningsbidrag sjunkit mellan de båda åren.
Folkhögskolornas verksamhet med deltagare med behov av assistans anges i följande tabell:
Tabell 7. Antal deltagarveckor förstärkningsbidrag och antal studerande med assistans 2001/02 och 2002/03
Läsår 2001/02 2002/03
Deltagarveckor
43 597 38 631
Antal studerande med assistans 3 449 3 093
Av tabellen framgår att antalet deltagarveckor och antalet deltagare med assistans sjunkit.
Tilläggsbidrag
Anslaget för 2002 utgjorde 40 mnkr. Av detta anslag avsattes 4,2 mnkr till Synskadades Riksförbund och 12,7 mnkr till anpassningskurser vid folkhögskola. Resterande 22,9 mnkr fördelades till skolorna som ytterligare bidrag utöver vad man erhållit ur förstärkningsbidraget. Anslagets belastning 2000–2002 framgår av tabellen nedan.
Tabell 8. Tilläggsbidrag till folkhögskolorna 2000, 2001 och 2002
2000 2001
2002
Antal fhsk Bidrag Antal fhsk Bidrag Antal fhsk Bidrag
Sökt bidrag
56 34577
65 31538
79 39255
Bevilja bidrag
53 21072
60 22012
65 22907
Andel beviljat %
95 61
92 70
82 58
Av tabellen framgår att merkostnader om totalt 16,8 mnkr inte kunde finansieras ur anslaget.
Särskilt utbildningsstöd/assistans
Folkhögskolornas ansökningar ur anslaget utbildningsstöd/assistans uppgick till drygt 106 mnkr för 2002, vilket var en ökning med 4,6 procent jämfört med föregående år. Knappt 88 mnkr kunde finansieras med anslaget. Det betyder att drygt 18 mnkr eller 17 procent inte kunde finansieras. Den ofinansierade delen kunde delvis täckas med FBR:s förstärkningsbidrag med 11 mnkr. 7 mnkr var således ofinansierade.
Medelsbrist
Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade kräver betydligt ökade bidrag för att kunna möta föreliggande behov. Förstärkningsbidragen 2001 sänktes efterhand med 40 kr/dv som en följd av att anslaget översökts.
Tilläggsbidragen, dvs. de bidrag som utges sedan förstärkningsbidragen tagits i anspråk, kunde bara möta skolorna med 58 procent av det totalt sökta beloppet.
Anslaget särskilt utbildningsstöd/assistans kunde inte möta folkhögskolornas behov. Av ansökt belopp 106 mnkr kunde 7 mnkr inte finansieras.
7.4. Utbildning och rehabilitering
I folkhögskolornas arbete med funktionshindrade har – utifrån ett ansvar för finansiering – gränserna mellan rehabilitering och utbildning diskuterats kontinuerligt.
Diskussionen om särskilt anpassningskursernas funktion/syften, men också delar av annan kursverksamhet med funktionshindrade, handlar i grunden om huruvida verksamheten kan anses vara en folkbildningsuppgift eller om den är ett led i ett rehabiliteringsarbete. Frågeställningen kan uttryckas på annat sätt. Ska verksamheten finansieras inom ramen för de medel som står till folkhögskolornas förfogande genom deras huvudmän, FBR och Sisus, eller är finansieringen en fråga för vårdgivande institutioner, dvs. huvudsakligen ett primärt landstingsansvar?
Avgränsningsfrågor
I folkbildningens och folkhögskolans idé och arbetsvillkor ligger tanken om frihet och frivillighet. Skolformen ska vara fri från externa centrala och lokala påbud om mål, innehåll och genomförandet av kursverksamheten. Ett deltagande i en folkhögskolekurs ska vara frivilligt. Detta ligger i folkbildningens tradition och är också klart utsagt i folkbildningspropositionen och dess förarbeten.
I folkbildningens och folkhögskolans tradition ligger också att arbeta med samhällets utsatta grupper och i folkbildningspropositionen framhålls korttidsutbildade, människor med funktionshinder och invandrare särskilt.
I folkhögskolan får det enligt förordningen inte förekomma statsbidragsfinansierade verksamheter, som tjänar kommersiella syften. Inte heller har det ansetts vara förenligt att bedriva statsbidragsfinansierad kursverksamhet på områden där annan samhällsinstitution kan anses ha det ekonomiska ansvaret. Den senare frågan är svårbedömd och har från tid till annan vållat problem. Utgångspunkten är dock att det är den enskilda skolan, som utifrån sin uppfattning, mål för verksamheten och traditioner, i första hand avgör om en viss kurs hör hemma i den statsbidragsfinansierade verksamheten.
FBR menar att det har funnits en oskriven praxis kring de här frågorna men utvecklingen har visat att det också finns behov av
vissa fastlagda principer. Folkbildningsrådet har 2002 i Riktlinjer för anordnarskap och statsbidragets avgränsning avseende folkhögskolorna uttryckt följande under rubriken ”Statsbidragets användning och avgränsning”:
Den fria och frivilliga folkbildningen förutsätter varje människas frihet att själv välja tid för och inriktning av sina studier. Härav följer att all utbildning, som genomförs på någons uppdrag och som riktar sig till en avgränsad målgrupp med skyldighet att delta, inte kan vara bidragsgrundande.
Rådet skriver vidare att riksdag och regering har fastställt att:
Statsbidraget får inte användas till verksamheter med kommersiellt syfte.
I folkbildningspropositionen 1991 tydliggörs att:
Endast genom att hävda det fria bildningsarbetets värden och ideal och verksamhetens obundenhet och oberoende kan folkhögskolor och studieförbund skapa respekt och förtroende för sig själva och sin roll i samhället. En verksamhet som utförs på uppdrag och finansieras på kommersiell bas får en annan karaktär än den som bärs upp av en fri och frivillig folkbildning och stöds av samhälleliga bidrag.
(prop. 1990/91:82, kap. 1.)
Resurserna skall inte ... användas för en verksamhet med kommersiellt syfte. Studier som ingår i personalutbildning och aktiviteter som är ett led i vårdprogram skall t.ex. inte finansieras med statliga bidrag.
(prop. 1990/91:82, kap. 2.)
FBR menar att det är viktigt att i ett vård- och rehabiliteringssammanhang avgränsa vad som är folkhögskoleutbildning och vad som är sådan vård eller rehabilitering, som skall finansieras av annan, och att det är studieinnehållet för den enskilde som måste vara det som avgör.
Kursverksamhetens funktion, syften och innehåll
Ett sätt att bedöma huruvida kursverksamhet för funktionshindrade hör hemma i folkhögskolans statsbidragsfinansierade verksamhet kan vara att diskutera kursernas funktion, syften och innehåll. Också sättet att genomföra en kurs kan ha betydelse i detta sammanhang.
I en tidigare undersökning och i intervjuerna med skolorna har dessa frågeställningar diskuterats.
Bilden är tämligen splittrad. Kursverksamhetens funktion synes variera beroende på kurstyp och graden av funktionshinder. De viktigaste funktionerna för flertalet kurstyper uppges vara att
utveckla kommunikationsförmåga
ge kunskaper om funktionshindret
ge sociala kontakter
ge impulser att komma ingång/gå vidare/få nya intresseområden.
Kommunikation
Att i olika former utveckla sin kommunikationsförmåga är ett traditionellt arbetsområde för folkhögskolan och kanske ett av de viktigare momenten i dess kursverksamhet. Att vara/bli synskadad, döv eller dövblind medför ett krav om att finna (nya) sätt för kommunikation. Att i kursform vid folkhögskola arbeta med TSS (tecken som stöd för tal), punktskrift eller att den som drabbats av afasi kan återvinna sin kommunikationsförmåga torde vara självklar verksamhet. Skolformens pedagogiska möjligheter och frihet att självständigt utveckla sin kursverksamhet tillsammans med deltagarna kan ge sådan kursverksamhet särskilda kvalitéer.
Om kommunikationsträning vid folkhögskola ska förekomma som folkhögskolekurser krävs att innehåll och metod ansluter till skolformens sätt att arbeta. Det betyder att kurserna inte bör genomföras med enbart för kurserna ”inlånade” lärare. Det krävs också att ”inlånade” lärare har någon form av dokumenterad pedagogisk kompetens och/eller en omfattande vana att undervisa vuxna. Kopplingen till andra moment i kursen bör vara stark och i kurserna bör det förekomma lärarlagsarbete där både specialpedagogisk personal och ”allmänlärare” är representerade.
Kunskaper om funktionshindret
Ökade kunskaper om funktionshindret – såväl direkt medicinska som sociala – är en nödvändig del i en rehabiliteringsprocess. Kunskaper om funktionshindret och dess bakgrund kan ges med olika syften och djup. Grundläggande kunskaper om hur man
medicinskt hanterar sin dagliga situation bör inte ses som en självständig folkbildningsuppgift. Att ge grundläggande kunskaper på detta område tillhör de inledande momenten i en rehabiliteringsprocess och bör ligga som en del i en vårdgivande institutions ansvar. Fördjupade kunskaper på ett mer teoretiskt plan kan däremot anses vara en folkbildningsuppgift och torde kunna utgöra ett självständigt moment i en folkhögskolekurs. Synsättet utesluter naturligtvis inte att grundläggande kunskaper om funktionshindret också ges i t.ex. en TSS-kurs.
Sociala funktioner
Mål/funktioner av karaktären ”sociala/bryta isolering/få perspektiv” är en konsekvens av att människor kommer samman i kursform. Folkhögskolan har alltid ansetts ha unika möjligheter att ge kursdeltagare sådana kvalitéer. Målen/funktionerna är inte självständiga utan bör betraktas som en konsekvens av förhållningssätt, arbetsformer och miljö.
Aktiverande funktioner
Att anordna folkhögskolekurser som har som utgångspunkt att ge impulser att komma igång, gå vidare och få nya intresseområden är en traditionell folkhögskoleuppgift vare sig man har funktionshinder eller ej och är i sig ett självständigt och tillräckligt mål. Ett deltagande i en kortare kurs för funktionshindrade är för många ofta inledningen till längre studier. Innehåll och metod ska ge inblickar i vad t.ex. årslånga studier kräver och kan ge. Kurser med en sådan funktion ger också möjligheter att bedöma i vilken utsträckning ett deltagande i en längre kursverksamhet är realistiskt.
Kontakten med andra människor med samma eller likartat funktionshinder kan ge impulser att bygga upp en vilja att komma vidare i en förändrad livssituation.
Ansvaret för gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering
I de riktlinjer som tidigare citerats skriver FBR att:
Frågor om avgränsning vad gäller bidragsgrund för statsbidrag har stark koppling till frågor om etiken i folkbildningsarbetet. Folkhögskolornas ansvar att var för sig och gemensamt sätta gränser mot oönskad verksamhet förutsätter en levande och fortlöpande dialog om etiska vägval och gränsdragningar i folkbildningen. Etikdialogen behöver föras på både nationell och lokal nivå. Folkbildningsrådet har tillsammans med sina medlemsorganisationer ansvar för att den äger rum på det nationella planet. De enskilda skolorna måste samtidigt initiera och stimulera dialogen i den egna verksamheten samt sinsemellan i olika grupperingar.
Diskussionen ovan är med flit vag. I ett folkbildningssammanhang bör den inte vara mer preciserad än så. Det är just folkbildningens egen uppgift att bygga verksamheten. Det är den enskilda skolan som, mot bakgrund av propositionstexter, FBR:s riktlinjer, sina egna mål, syften och traditioner, avgör var gränserna mellan utbildning och rehabilitering går.
7.5. Att nå de handikappolitiska målen
Kan folkhögskolorna nå de handikappolitiska målen, om de måste avvisa deltagare med funktionshinder på grund av oklarheter när det gäller finansiering av kostnader som uppstår i samband med studier på folkhögskola?
I intervjuerna har skolorna uttryckt att finansieringsfrågan ofta är ett stort hinder för sökanden som är funktionshindrade, trots att det finns särskilda statsbidrag för merkostnader. Vissa kommuner och landsting har utarbetat en policy för hur de handlägger förfrågningar om olika former av bistånd, medan andra är tveksamma till om och hur de ska arbeta med en ansökan. Det gör att bemötandet och handläggningen varierar mellan olika kommuner. Flera folkhögskolor uppger att antagna sökande inte kan påbörja sina studier, då man inte fått något beslut om finansieringen av merkostnaderna för särskilt boende och assistans under studietiden.
En folkhögskola uppger inför höstterminen 2003 följande bild, som gäller skolans kontakter för antagna funktionshindrade sökanden med behov av assistans eller annat stöd som kommun har ansvar för.
Antalet antagna
Lösning av finansieringsfrågorna gick snabbt utan omfattande diskussioner 6 Finansieringsfrågorna löstes efter vissa diskussioner 13 Finansieringsfrågorna löstes efter omfattande diskussioner 26 Finansieringsfrågorna löstes inte. Studierna påbörjades inte 10
Orsaken till svårigheter i kontakter med kommuner och landsting kan bero på att det saknas
en klar medvetenhet om funktionshindrades rättigheter att fritt välja utbildningar
en tydlig medvetenhet om gränsdragningen mellan utbildning och rehabilitering
en välgrundad bedömning av insatsbehovet under utbildningsperioden
en medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven
en samordning av olika aktörers finansieringsansvar
Funktionshindrades rätt att välja utbildning och utbildningsform
Nästan alla folkhögskolor, som arbetar med funktionshindrade, har i intervjuerna uppgivit att man i kommunerna eller hos försäkringskassa inte sällan möter ett ifrågasättande av skolans bedömning att anta en funktionshindrad till en viss utbildning.
En funktionshindrads rätt att fritt välja utbildning och utbildningsform får aldrig ifrågasättas av dem som har att i samråd med den funktionshindrade bedöma insatsbehoven under en utbildningsperiod. Antagning till en viss utbildning ska i princip utgöra tillräcklig grund för att handläggare ska acceptera och fatta beslut i biståndsärenden.
Gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering
Gränsdragningsproblematiken kring utbildning och rehabilitering har diskuterats ingående i avsnitt 7.4. Det är en folkhögskolas ansvar att inte sätta in statsbidragsresurser i verksamheter som primärt är att betrakta som rehabilitering för vilken annan institution (landstingen) har finansieringsansvaret. Det finns ett antal utbildningar – särskilt de s.k. anpassningskurserna – som, av de skäl som diskuterats i föregående avsnitt, till övervägande del bör betraktas som rehabilitering och som därmed är ett ansvar för landstingen. En överföring av finansieringsansvaret för sådana verksamheter skulle frigöra resurser och ge folkhögskolorna bättre förutsättningar att nå de handikappolitiska målen i arbetet med funktionshindrade.
Bedömning av insatsbehovet under utbildning
Folkhögskolornas möjligheter att nå de handikappolitiska målen är beroende av möjligheter att kunna arbeta snabbt och smidigt tillsammans med landstingens och kommunernas handläggare. Så sker också i många kontakter men påfallande många menar, att skolorna tvingas sätta av alltför stora personella resurser för att kunna lösa sina funktionshindrade kursdeltagares ekonomi kring särskilt boende och rehabilitering under studietiden. Nästan alla intervjuade folkhögskolor med en mer omfattande kursverksamhet med funktionshindrade rapporterar om svårigheter i kontakter med kommunernas och försäkringskassornas handläggare. De flesta menar att detta kan beror på
handläggares okunskap om folkhögskola som studieform
handläggares bristande vana att hantera ansökningar om stöd vid folkhögskolestudier
Man utesluter inte heller att svårigheterna kan bottna i
att en handläggare ifrågasätter lämpligheten av en viss utbildning
att en kommun av ekonomiska skäl inte medger bidrag
I intervjuerna har det framkommit att skolornas sätt att tillsammans med den funktionshindrade bedöma insatsbehovet varierar. De flesta skolor gör en individuell bedömning och rättar kostnadsbilden efter denna. Det förekommer att skolor debiterar för insats-
behov på ett mer schablonmässigt sätt, vilket uppenbarligen ses som otillfredsställande.
Medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven
I avsnitt 7.3 diskuteras omfattningen av skolornas verksamhet med funktionshindrade och de resurser som står till förfogande. En bedömning av huruvida tillgängliga resurser står i rimlig proportion till verksamhetens behov kan enkelt göras genom att jämföra folkhögskolornas ansökningar om bidrag med faktiskt utgivet. En sådan jämförelse tar dock inte hänsyn till en rad svårhanterade frågeställningar om bl.a.:
verksamhetens kvalitet i sig och variation mellan skolor
verksamhetens omfattning
tolkning av begreppet merkostnad
begränsningar vid ansökningsförfarandet; skolorna avstår från att söka
bidragens tillgänglighet
Folkhögskolornas kursverksamhet med funktionshindrade ska i princip genomföras med en kvalitet, som når samma nivå som med icke funktionshindrade kursdeltagare. Några skolor menar i intervjuerna att det finns ett gap mellan ambition och möjlighet; ett gap som i huvudsak beror på att tillgängliga bidrag inte är tillräckliga. Man menar vidare att en viss bidragsnivå etablerar en viss kvalitetsnivå och att det finns få incitament att ompröva behovet av resurser. Man fortsätter i gamla hjulspår.
Det ligger i skolformens idé att folkhögskolorna kan och ska skilja sig åt i fråga om sättet att genomföra kursverksamheten. Detta kan ge olika resursbehov för en och samma verksamhet. Skillnader i resursbehov kan också bero på skillnader i tradition och erfarenheter.
Skulle kursverksamheten med funktionshindrade öka om anslagen vore större? I Sisus årsredovisning för 2002 pekar myndigheten på en nedgång i omfattningen av folkhögskolornas arbete med funktionshindrade. 2002 genomfördes 167 981dv mot 170 563 dv året innan. Två faktorer kan förklara denna utveckling.
Den totala kursverksamheten har minskat genom besparingarna i anslaget till det särskilda bidraget. Detta medför att också verksamheten med funktionshindrade minskar. En annan förklaring kan
vara att förstärkningsbidrag 2001 reducerades i efterhand. Högschablonen reducerades med 40 kronor till 760. Detta medför att skolor med en förhållandevis svag ekonomi inte vågar arbeta med funktionshindrade i samma utsträckning som tidigare. En skola måste på förhand veta omfattningen av de resurser som står till dess förfogande innan funktionshindrade antas.
Trots noggrant utformade riktlinjer för begreppet merkostnad gör skolorna olika bedömningar av vad som kan rymmas i begreppet. Detta kommer tydligast till uttryck i merkostnad för ökad lärartäthet. Den ska vara väsentligt utökad innan merkostnad kan anses ha uppkommit. Detta ger upphov till skillnader i bedömningar av bidragsbehovet.
I riktlinjerna har vissa kostnadsområden undantagits från bidrag. Det betyder alltså att det finns kostnader som aldrig anges i ansökan. Sådana begränsningar medför att det inte finns någon tydlig uppfattning om det egentliga medelsbehovet.
I intervjuerna har det framkommit att skolor avstår från att arbeta med vissa grupper funktionshindrade. Man söker inte extra förstärkningsbidrag eller tilläggsbidrag eftersom dessa bidrag kräver att skolan ska kostnadsredovisa sina insatser. Man ”nöjer sig med” att genomföra kursverksamhet med funktionshindrade, som inte kräver kvalificerade insatser, dvs. schablonbidraget.
Samordning av olika aktörers finansieringsansvar
FBR och Sisus förfogar årligen över mer än 200 mnkr för att möta funktionshindrades stödbehov vid folkhögskolestudier. Man har under lång tid successivt utvecklat ett nära samarbete i sina strävanden att utveckla och förfina metoderna för fördelning av bidragen till skolorna för funktionshindrades studier.
Som exempel kan nämnas att ärenden om extra förstärkningsbidrag ur folkhögskoleanslagen helt samordnats och hanteras av Sisus. Detta har medfört administrativa förenklingar för såväl skolorna som de bidragsfördelande institutionerna. Skolor med en mer omfattande verksamhet med funktionshindrade har i intervjuerna uttryckt en mycket stor tillfredsställelse över de administrativa förenklingar som genomförts under senare år.
Det finns dock uppenbara brister i hanteringen av funktionshindrades stöd för särskilt boende och assistans under studietid från kommunernas sida. Det vore därför önskvärt med en översyn
och gemensamma riktlinjer mellan staten och kommuner. Det innebär att överläggningar med kommunförbunden bör intensifieras och att rekommendationer till kommunerna förtydligas.
Referenser
Berndtsson, Rolf (2003). Nya folkhögskolor, Folkbildningsrådet,
Folkbildningsrådet utvärderar No 1, 2003 Folkbildningspropositionen: Proposition 1991/91:82. Om folkbild-
ning. Stockholm 1991 Folkbildningsrådet (2001). Utvecklingen av kommunernas och
landstingens bidrag till folkhögskolor och studieförbund. Folkbildningsrådet (2002). Riktlinjer för anordnarskap och stats-
bidragets avgränsning avseende folkhögskolorna. Folkbildningsrådets statsbidragsfördelning 2003. Folkhögskolornas ekonomi 2001, textdel respektive tabelldel. RIO
och Landstingsförbundet. Sisus, 2002: Information om stöd i vuxenutbildning för studerande
med funktionshinder Sisus, 2003: Budgetunderlag för åren 2004-2006 Sisus, 2003: Årsredovisning, budgetåret 2002
Därutöver har utredningen haft tillgång till:
Äldre enkätmaterial Årsredovisningar och annat material från intervjuade skolor FBR:s och Sisus arbetsmaterial rörande bidragsfördelningar
Bilaga 1
Referensgrupp
Utredningen har haft en referensgrupp till sitt förfogande. Gruppen har i utredningens andra steg haft ett sammanträde. Gruppen är utsedd av RIO respektive Landstingsförbundet.
Från RIO: Ewa Arenbro, kanslichef, RIO Gunnar Falkeby, biträdande rektor, Ljungskile folkhögskola Elsie Hemgren, rektor, Företagarnas folkhögskola Staffan Hübinette, lärare, Tollare folkhögskola Maud Johansson, rektor, Bona folkhögskola (till januari 2003) Tage Johansson, rektor, Runö folkhögskola Klas Sjögren, rektor, Hellidens folkhögskola
Från Landstingsförbundet: Sven-Eric Carlsson, handläggare, Landstinget Gävleborg (till mars 2003) Ulf Hammarberg, utvecklingschef, Landstinget Örebro Gösta Hassel, rektor, Katrinebergs folkhögskola Lisbet Mellgren, handläggare, Landstingsförbundet (från okt 2002) Birgitta Nesterud, rektor, Göteborgs folkhögskola Johanna Åfreds, handläggare, Landstingsförbundet (till september 2002) Helene Åkerlind, rektor, Wiks folkhögskola
I gruppens sammanträden har också SUFO 2:s sekreterare Anders Ekman deltagit.
Bilaga 2
Intervjuade folkhögskolor
R/L = Rörelsefolkhögskola resp landstingsfolkhögskola Läge: S = storstad, T = tätort, L = landsbygd > 5 mnkr = skolan har ett allmänt och särskilt statsbidrag om mer än 5 mnkr Funktionshindrade: x = skolan arbetar med vissa grupper funktionshindrade enligt information i FIN:s årliga skrift Folkhögskolor
Skola R/L Läge Startår >5 mkr F-hinder Rektor
Wik L L x x Helene Åkerlind
Ljungskile R L
x x Gunnar Falkeby
(bitr.)
Botkyrka R S 1997 Olle Pilsäter
Västerås R S 1997 x Erling Holmström
Hällefors R L 2000 Peter Carlsson
Hvilan R S x x Thomas Carlström
Visingsö R L x Jarmo Villanen
Ädelfors R L x x Rolf Axelsson Örenäs R T 1997 Rose-Marie Andersson
S:t Maria R S 1997 Piroska Bakram (tf) Hyllie Park R S 1997 x Per-Inge Andersson
Katrineberg L L x
Gösta Hassel
Västanvik R L
x Gunilla Kolm
Företagarna R L
x
Elsie Hemgren
Vindelns L L
x x Per Sjögren
Edelvik R L
x Margareta Karlsson
Solvik R T x x Staffan Berglund
Framnäs R T
x
x Sven Ivar Lidström
Bilaga 3
Förkortningar och uttryck
Allmänt statsbidrag Bidrag till folkhögskolorna och studieförbunden ur anslagsposten 1 Deltagarvecka Produkten en deltagare och en kursvecka FBR Folkbildningsrådet FIN Folkhögskolornas informationstjänst Folkbildnings förbundet Studieförbundens intresseorganisation Folkhögskolans Folkhögskolans andel av kunskapslyftet (10 kunskapslyft procent) Förstärkningsbidrag Bidrag till ökade undervisningskostnader för funktionshindrade och invandrare Huvudmanna- tillskott Huvudmannens ekonomiska insatser Ingångsvärde Lägsta volymkrav uttryckt i deltagarveckor Interkommunal Ersättning för utomlänsstuderanden. Utges även ersättning till rörelseskolor. K-anslag Arbetsmarknadspolitiskt anslag i kompletteringsproposition KK-stiftelsen Stiftelsen för kunskap och kompetensutveckling Kommunala Kommunernas andel av kunskapslyftet (90 kunskapslyftet procent) KPI Konsumentprisindex Kunskapslyftet Den särskilda vuxenutbildningssatsningen 1997– 2002 KY-utbildning Kvalificerad (eftergymnasial) yrkesutbildning Landstings Folkhögskola med offentlig huvudman (landsting folkhögskola eller
region)
RIO Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation Rörelsefolkhögskola Folkhögskola med icke offentlig huvudman SFHL Svenska folkhögskolans lärarförbund SUFO 2 Statens utvärdering av folkbildningen 2004 Sisus Statens institut för särskild utbildningsstöd Särskilt statsbidrag Bidrag till folkhögskolorna ur anslagspost 2
Bilaga 4
Kvantitativa uppgifter om folkhögskolorna
Folkhögskolornas frihet att organisera sin verksamhet ger strukturella skillnader. I enkäten har några olika sådana skillnader efterfrågats eller tagits fram med ledning av enkäten:
huvudmannatillhörighet
storlek
geografisk belägenhet
externat/internat och internatets omfattning
verksamhet på annan plats/ort (filialer)
Skolornas storlek har beskrivits med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag. För beskrivning av internatets omfattning har andelen internatboende kursdeltagare uttryckt i begreppet deltagarveckor använts som mått. Med filialverksamhet menas att skolan regelbundet bedriver kursverksamhet utanför skolans huvudlokaler.
Huvudmannatillhörighet
Grupperingen i huvudmannatillhörighet – rörelsefolkhögskolor respektive landstingsfolkhögskolor – är traditionell och används i de flesta fall då skolformen beskrivs. Orsaken är naturligtvis de stora skillnader som präglar grupperna i fråga om möjligheter till t.ex ideologisk profilering, ekonomiska förutsättningar, organisation och många andra faktorer.
Det bör i sammanhanget nämnas att gruppen rörelsefolkhögskolor är med avseende på huvudmannens organisatoriska och ekonomiska stabilitet mycket heterogen. Många rörelsefolkhögskolor,, både äldre och yngre har en ideell förening eller annan form av sammanslutning vars enda uppgift är att bedriva folkhögskoleverksamhet – s.k. stödföreningsskolor. Många – dock inte alla – saknar ekonomisk stabilitet i den meningen att man kan gå in med huvudmannatillskott av betydelse. Andra folkhögskolor har
folkrörelser eller andra större institutioner, ofta med en betydande organisatorisk och ekonomisk stabilitet, som huvudman.
Under 2001 tillhörde 99 folkhögskolor gruppen rörelsefolkhögskolor och 48 folkhögskolor gruppen landstingsskolor (regionskolor). I beräkningsunderlagen ingår 82 rörelseskolor respektive 41 landstingsskolor. 2002 förändrades huvudmannaskapet för fyra landstingsskolor och antalet rörelseskolor är således numera 103.
I det statistiska materialet har uppdelning på grupperna rörelse- respektive landstingsfolkhögskolor gjorts i de flesta samanhang.
Storlek
Skolornas storlek kan anges på flera sätt. I undersökningen har storlek med avseende på det sammanlagda allmänna och särskilda statsbidragen under 2001 använts.
Samtliga folkhögskolor fördelar sig på de fem storleksgrupperna enligt tabellen nedan:
Statsbidrag, mnkr < 5 5–7 7–9 9–11 > 11 Alla
Totalt antal skolor 16 38 50 33 10 147
Andel av totala antalet skolor 11 % 26 % 34 % 22 % 7 % 100 %
En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller.
Statsbidrag, mnkr < 5 5–7 7–9 9–11 > 11 Alla
Totalt antal RIO-skolor 15 24 26 25 9 99
Andel av totala antalet rörelseskolor 15% 24% 26% 25% 9% 100%
Statsbidrag, mnkr < 5 5–7 7–9 9–11 > 11 Alla
Totalt antal landstingsskolor
1 14 24 8 1 48
Andel av totala antalet landstingsskolor
2% 29% 50% 17% 2% 100%
Rörelsefolkhögskolorna har en större och jämnare spridning i storlek än landstingsfolkhögskolorna. De flesta nya folkhögskolor (skolor nya under 1990-talet) har tillkommit genom att filialer blivit självständiga; avknoppningar från i nästan alla fall rörelsefolkhögskolor. Inte någon ny skola drivs i landstingsregi. De nya skolorna är små enheter.
Geografisk belägenhet
Skolorna har grupperats efter geografisk belägenhet i grupperna storstadsskolor, tätortsskolor respektive landsbygdsskolor. Det är skolans egen bedömning som ligger till grund för klassningen. För de skolor som inte lämnat svar har ”geografisk plats” i regel kunnat bestämmas med ledning av de svarande skolorna.
Samtliga folkhögskolor fördelar sig på de tre grupperna enligt tabellen nedan:
Geografisk plats Storstad Tätort Landsbygd Alla
Totalt antal skolor
33 49
65 147
Andel av totala antalet skolor 22% 33% 44% 100%
En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller:
Geografisk plats
Storstad Tätort Landsbygd Alla
Totalt antal rörelseskolor 31 30
38 99
Andel av totala antalet RIO-skolor 31% 30% 38% 100%
Geografisk plats
Storstad Tätort Landsbygd Alla
Totalt antal landstingsskolor
2 19 27 48
Andel av totala antalet landstingsskolor
4% 40% 56% 100%
I fråga om geografisk plats har rörelseskolorna en jämnare spridning än landstingsskolorna. Mer än hälften av landstingsskolorna är belägna på landsbygden. De små nya rörelsefolkhögskolorna har i regel etablerats i storstadsområdena.
Externat/internat
Den traditionella uppfattningen om folkhögskolan är att den drivs i internatform. I enkäten har skolorna angivit andel internatboende uttryckt i fyra grupper deltagarveckor som härrör från kursdeltagare som bor i skolans internat eller om skolan är ett renodlat externat. De fyra grupperna jämte externatet är mindre än 25 procent, 25–50 procent, 50–75 procent eller mer än 75 procent.
De folkhögskolor som ingår i bearbetningen av enkäten fördelar sig på de fem storleksgrupperna enligt tabellen nedan:
Externat/Internat Externat < 25 % 25–50 % 50–75 % > 75 % Totalt
Totalt antal skolor 21 27
51
20 3 122
Andel av totala antalet 17% 22% 42% 16% 2% 100%
En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller.
Externat/Internat Externat < 25 % 25–50 % 50–75 % > 75 % Totalt
Totalt antal RIOskolor 18 17 30 13 3 81
Andel av RIOskolor
22% 21% 37% 16% 4% 100%
Externat/Internat Externat < 25 % 25-50 % 50-75 % > 75 % Totalt
Totalt antal landstingsskolor
3 10 21 7 41
Andel av landstingsskolor 7% 24% 51% 17% Saknas 100%
Närmare en femtedel av folkhögskolorna är externat och vid ungefär en tredjedel av skolorna härrör högst hälften av antalet deltagarveckor från kursdeltagare som bor i skolans internat. Landstingsskolorna synes ha ett förhållandevis större antal deltagare i internatet.
Filialverksamhet, kurser på annan plats
Skolorna ombads i enkäten ange ungefär hur många deltagarveckor som bedrivs vid skolans olika regelbundna kursplatser – huvudskola respektive filial(er). Begreppet filial är inte entydigt. I det här sammanhanget menas regelbunden kursverksamhet förlagd till lokaler på annan plats än där huvuddelen av kursverksamheten genomförs. Antalet deltagarveckor skulle inkludera eventuell uppdragsverksamhet.
Nedanstående tabell beskriver antal skolor och platser samt omfattningen av filialverksamheten uttryckt i deltagarveckor.
Folkhögskolornas filialverksamhet
Rörelseskolor Landstingsskolor Alla
Antal Dv Antal Dv Antal Dv
Hela verksamheten
308 745
173 237
481 982
Huvudskolan
40 208 276 21 130 502 61 338 778
Filialer
100 469 42735 143 204
Andel huvudskolan
67% 75% 70%
Andel filialer
33% 25% 30%
Antal orter
85 28 113
Hela verksamheten avser antalet dv inklusive uppdragsverksamhet som genomförs av skolor med filialer. Huvudskolan avser antalet dv inklusive uppdragsverksamhet som genomförs i skolans huvudlokaler. Filialer avser antalet dv inklusive uppdragsverksamhet. Antal orter avser antal orter med filialverksamhet. Obs en skola kan ha flera filialer på samma ort.
I enkäten har 40 av 82 rörelseskolor eller knappt hälften uppgivit att man bedriver regelbunden verksamhet på annan plats än i skolans huvudlokaler. Förhållandena är desamma för landstingsskolorna. De rörelseskolor som bedriver filialverksamhet har en tredjedel av antalet deltagarveckor förlagda till filialer. Motsvarande uppgift för landstingsskolorna är 30 procent. De svarande skolorna bedriver filialverksamhet på 113 olika platser. Eftersom många skolor driver mer än en filial är antalet filialer större.
Några få skolor bedriver regelbundet kursverksamhet i utlandet.
Bilaga 5
Nya folkhögskolor
Nya skolor 1991 Huvudman (vid tillkomst)
Arbetarrörelsens folkhögskola Västra Sveriges arbetares i Göteborg folkhögskoleförening Dalkarlså Pingströrelsen Finska folkhögskolan i Göteborg Stiftelsen Göteborgs finska folkhögskola Färnebo folkhögskola Miljö- och fredsrörelser. Solidaritetsgrupper Kvarnby folkhögskola Vänsterpartiet Malmö folkhögskola Hyresgästernas Riksförbund och Folkhögskoleföreningen i Malmö
Nya skolor 1994
Furuboda folkhögskola Föreningen Furuboda, kristen humanistisk Litorina folkhögskola Karlskrona kommun, Östersjöinstitutet, Föreningen Norden, Karlskrona företagar- och hantverksförening Rinkeby folkhögskola MångKulturellt Folkbildnings-Centrum Vårdinge by folkhögskola Antroposofiska sällskapet
Nya skolor 1997
S:t Maria (Malmö) Katolska kyrkan Folkhögskolan i Hyllie Park Örebromissionen och Nybygget – kristen samverkan Örenäs folkhögskola LO Folkhögskolan i Valjeviken Neurologiskt Handikappades Riksförbund
Sommenbygdens folkhögskola Folkhögskoleförening med kommuner och organisationer Mo Gårds folkhögskola Stiftelsen Pro Communicatio Nordica och Mo Gård Folkhögskoleförening Folkhögskolan i Angered Folkhögskoleföreningen i Angered Botkyrka folkhögskola Församlingar inom Svenska Missionsförbundet o Syrisk Ortodoxa kyrkan Folkhögskolan i Västerås ABF Västerås och LO i Västmanland
Ny skola 2000
Hällefors folkhögskola Föreningen Hällefors folkhögskola, Hällefors kommun och Sveriges arbetarteaterförbund
Bilaga 6
Folkhögskolornas intäkter och kostnader 1991/92–2001
Rörelsefolkhögskolor
Medelvärde i procent
INTÄKTER
91/92 94/95 96 99 01
Allmänt statsbidrag 48 32,6 31,6 28,1 27,6 Särskilt statsbidrag 15 14,7 11,9 12,0 Övriga statsbidrag 4,7 6,7 12,6 13,1
S:a statsbidrag, motsv. 48,0 52,3 53,0 52,6 52,7
Landstingsbidrag 13 10,2 8,9 10,1 10,0 Huvudmannabidrag 2 2,2 2 1,9 1,5 Kommunbidrag 1 0,5 0,8 0,6 0,4 Deltagarintäkter 13 13 11,4 12,3 13,8 Personalintäkter 3 2,9 2 1,6 1,0 Konferensintäkter 7 5,9 8,1 6,1 5,4 Uppdragsintäkter 5 6,1 4,1 7,4 7,1 Övriga intäkter 8 4,7 7,9 6,5 7,4 Ränteintäkter 2,2 1,8 1 0,8
100 100 100 100 100
S:a intäkter tkr
15 118 19 448 20 169 19 493 20 470
KOSTNADER 91/92 94/95 96 99 01
Undervisning 43 48 47,2 48,9 47,5 Administration 9 9,3 9,9 11,2 11,5 Kök/hushåll 17 13,2 15 13,3 12,9 Fastigheter 18 16,6 16,1 16,1 19,2 Övriga kostnader 5 6,3 4,5 5 5,9 Räntor 3 4,2 4,7 0,6 0,5 Avskrivningar 5 2,4 2,6 4,8 2,5
100 100 100 100 100,0 S:a kostnader tkr 14 481 19 400 20 228 19 246 20 723
Landstingsfolkhögskolor
Medelvärde i procent
INTÄKTER
92 95 96 99 01
Allmänt statsbidrag 41 31,1 29,3 26,3 26,4 Särskilt statsbidrag 13,1 12,4 10,8 10,5 Övriga statsbidrag 3,1 5,2 8,7 8,9
S:a statsbidrag, motsv. 41,0
47,3 46,9 45,8
45,8
Landstingsbidrag
1,4 1,2 1,1 0,3
Huvudmannabidrag 37 28,8 30,2 27,4 32,2 Kommunbidrag 0,4 0,7 0,1 Deltagarintäkter 12 10,4 9,4 9,4 11,7 Personalintäkter 1 1 0,9 1,5 0,3 Konferensintäkter 2 2,6 2,4 2,2 1,5 Uppdragsintäkter 4 5,2 4,4 4,8 3,7 Övriga intäkter 3 3,1 4,1 5,4 4,2 Ränteintäkter 0,2 0,1 1 0,1
100 100 100 100 100
S:a intäkter tkr
13 821 18 678 19 056 20 783 20 628
KOSTNADER Undervisning 43 49,9 48,4 47,2 48,3 Administration 7 7,3 8,1 9,7 8,9 Kök/hushåll 18 13,9 13,7 13,3 13,5 Fastigheter 21 23,1 24,9 23,1 24,4 Övriga kostnader 6 3,8 2,6 4,7 3,2 Räntor 2 1,6 1,7 0,2 0,4 Avskrivningar 3 0,6 0,6 1,6 1,2 100 100 100 100 100,0 S:a kostnader tkr 13 968 18 412 18 944 20 663 20 832
Bilaga 7
Intäkter/kostnader rörelsefolkhögskolor 2001, kvartiler
Intäkter
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Statsbidrag allmänt
1 622 4 325 5 612 7 325 10 494
Statsbidrag särskilt
723 1 769 2 447 2 892 6 148
Statsbidrag först f-hinder 21 169 523 1 244 2 760
Statsbidr först invandrare 10 65 147 354 1 229
Allmänt ingångsvärde dv 1 500 4 000 5 190 6 721 9 143
Särskilt ingångsvärde dv 444 1 688 2 240 2 756 5 994
Faktiskt allmänt dv
555 3 837 4 965 6 338 10 429
Faktiskt särskilt dv
786 1 652 2 229 2 717 5 615
Statsbidrag SISUS
5 156 399 2 234 29 108
Projekt FBR
36 69 139 200 433
Projekt övrigt
23 93 204 549 5 057
Övriga statbidrag
47 323 482 1 301 4 770
Summa statsbidrag
2 781 8 069 10 286 12 474 37 751
Landstingsbidrag eget
210 980 1 373 1 895 3 952
Landstingsbidrag övriga
15 191 525 879 2 524
Summa landstingsbidrag 443 1 434 2 041 2 530 4 697
Kommunbidrag egen
5 34 80 167 1 134
Kommunbidrag annan
51 58 78
91 148
Summa kommunbidrag
5 50 80 167 1 134
Uppdr, kom kunskapslyft
52 339 751 1 504 3 825
Övriga uppdrag
43 253 696 1 246 11 221
Konferenser
1 209 887 1 949 19 629
Summa uppdrag o konf
7 827 1 816 2 777 29 238
Ersättningar kost o logi
242 1 309 2 294 3 203 20 639
Övriga deltagarersättn.
11 165 437 738 10 214
Summa deltagarersättningar 11 821 2 191 3 411 21 074
Övriga intäkter personal
28 10 209 443 1 143
Övriga övriga
4 196 490 1 119 9 794
Summa övriga intäkter
4 295 649 1 487 9 864
Ränteintäkter
4 27 63 197 958
Övriga kapitalintäkter
2 20 86 210 307
Summa kapitalintäkter
4 30 87 235 958
Ianspråktagna fondmedel 5 240 550 867 7 500
Kostnader
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Extra ordinära intäkter 1 238 439 931 4 000 Summa fondmedel extraordinära intäkter 1 239 540 1 015 7 950 Huvudmannatillskott 6 60 230 920 5 130
S:a intäkter
4 032 13 820 18 909 24 507 72 365
Resultat underskott 19 188 545 1 181 4 143
Undervisning
1 794 4 082 5 785 6 874 28 195
Administration
235 581 878 1 305 4 631
Kök
46 668 1 255 1 984 5 459
Fastighet
108 361 596 903 2 521
Soc undrvisning
487 1 650 2 249 2 789 12 490
Soc administration 22 246 343 549 1 852
Soc kök
14 250 505 763 2 464
Soc fastighet
29 153 236 350 986
Summa personalkostn 2 727 8 665 10 871 14 313 52 359
Kostn styrelse
2 18 29 58 335
Kostn konsultationer 3 29 60 107 1 401
Inhyrd personal
25 211 389 937 3 855
"Externa" personal kostn 10 138 301 912 3 936
Förbr undervisning
2 627 950 1 491 5 221
Förbr administration
34 336 576 852 2 741
Förbr kök
6 499 875 1 444 6 222
Förbr fastighet
50 1 091 1 842 2 495 13 595
Summa förbrukning
36 2 233 4 275 6 139 27 751
Räntekostn fastighet
5 251 624 851 2 570
Avskrivning fastighet
6 303 441 677 1 560
Hyreskostnader
5 317 798 1 337 4 406
Summa fastighet o lokal 23 594 1 065 1 708 4 406
Övriga kostnader
7 250 530 1 200 11 201
Avskrivningar undervisn 5 139 238 458 1 242
Avskrivningar övrigt
1 104 224 324 2 282
Summa avskrivningar
3 248 418 674 2 742
Fondavsättningar
30 285 435 755 1 400
Extra ordinära kostnader 40 88 436 1 208 4 000
Fondmedel extraord kostn 30 206 445 955 4 000
Räntekostnader
1 4 25 123 1 161
Övriga kapitalkostnader 1 4 11 53 3 361
Summa kapitalkostnader 1 11 25 135 3 584
Summa kostnader
4 604 13 691 19 326 25 660 70 697
Resultat överskott
4 118 200 713 4 032
Bilaga 8
Intäkter/kostnader landstingsfolkhögskolor 2001, kvartiler
Intäkter
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Statsbidrag allmänt
3 271 4 761 5 357 5 801 8 317
Statsbidrag särskilt
856 1 814 2 145 2 591 4 711
Statsbid först f-hinder
5 212 497 898 2 883
Statsbidrag först inv
3 19 43 84 305
Allm ingångsvärde dv
3 100 4 513 5 078 5 499 7 538
Särsk ingångsvärde dv
811 1 719 2 111 2 477 4 266
Faktisk allmänt dv
112 4 360 4 804 5 345 6 965
Faktisk särskilt dv
16 1 634 2 004 2 632 4 065
Statsbidrag SISUS
74 185 420 1 348 4 757
Projekt FBR
36 54 73 107 284
Projekt övriga
27 147 323 1 129 5 114
Övriga statbidrag
44 90 298 483 6 761
Summa statsbidrag
3 276 7 462 8 700 10 396 21 712
Landsting eget
Landsting övriga
403 531 562 607 637
Summa landstingsb
403 531 562 607 637
Kommunbidrag egen
152 152 152 152 152
Kommunbidrag annan
37 81 124 461 797
Summa kommunbidr
124 157 189 493 797
Uppdr, kom kunskapsl
23 172 752 1 400 5 121
Övriga uppdrag
9 128 342 620 2 523
Konferenser
5 161 259 645 3 651
Summa uppdr o konf
40 290 657 1 629 6 235
Ersättningar kost o logi
11 1 451 1 874 2 454 4 111
Övriga deltagarersätt
36 158 382 505 6 644
Summa deltagarersättningar 149 1 680 2 239 3 005 10 711
Övriga intäkter personal
5 72 119 137 333
Övriga övriga
7 361 753 1 542 3 337
Summa övriga intäkter
12 338 753 1 446 3 404
Ränteintäkter
2 94 103 124 283
Övriga kapitalintäkter
Summa kapitalintäkter
2 94 103 124 283
Ianspråktag fondmedel
400 470 540 610 680
Extra ordinära intäkter
193 193 193 193 193
Kostnader
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Summa fondmedel extraordinära intäkter
193 297 400 540 680
Huvudmannatillskott
3 413 5 540 6 289 7 763 11 130
S:a intäkter
10 426 16 996 20 547 22 122 35 221
Resultat underskott
42 189 302 726 1 665
Undervisning
2 142 4 400 5 584 6 692 12 255
Administration
340 546 725 1 084 1 903
Kök
89 1 103 1 512 1 769 3 199
Fastighet
82 393 681 914 1 624
Soc undervisning
841 1 860 2 262 2 677 4 721
Soc administration
137 221 290 433 797
Soc kök
38 446 571 717 1 265
Soc fastighet
33 162 271 368 621
Summa personalkostn
5 877 9 930 11 592 13 294 21 074
Kostn styrelse
25 64 72 117 399
Kostn konsultationer
5 32 51 207 943
Inhyrd personal
25 233 401 723 6 806
"Externa" personal kostn 36 301 522 875 6 922
Förbr undervisning
137 900 1 262 1 564 4 117
Förbr administration
49 267 433 656 2 102
Förbr kök
55 616 810 1 058 2 697
Förbr fastighet
45 192 418 948 2 859
Summa förbrukning
137 2 602 3 088 4 085 6 273
Räntekostn fastighet
2 28 106 180 197
Avskrivning fastighet
3 128 3 170 3 213 3 255 3 297
Hyreskostnader
1 438 2 665 3 204 3 847 10 851
Summa fastighet o lokal
1 438 2 689 3 247 3 796 10 851
Övriga kostnader
36 301 638 1 304 5 804
Avskrivningar undervisn
17 65 136 240 808
Avskrivningar övrigt
4 50 104 210 733
Summa avskrivningar
18 98 242 391 1 059
Fondavsättningar
696 696 696 696 696
Extra ordinära kostnader
116 353 590 1 154 1 717
Fondmedel extraord kostn 116 701 1 286 1 502 1 717
Räntekostnader
2 14 44 100 636
Övriga kapitalkostnader
2 4 11 35 904
Summa kapitalkostnader 2 13 43 95 1 540
Summa kostnader
10 205 16 755 20 442 22 591 35 194
Resultat överskott
17 80 221 491 928
Bilaga 9
Intäkter/kostnader nya skolor, medelvärden
Intäkter
Total Medelv Medelv % Total
Statsbidrag allmänt
38 750 2 768 28,1 % 27,6 %
Statsbidrag särskilt
30 623 2 187 22,2 % 12,0 %
Statsbidrag först f-hinder
3 411
244
2,5 % 3,5 %
Statsbidrag först invandr
3 354
240
2,4 % 1,0 %
Allmänt ingångsvärde dv
35 750 2 554
Särskilt ingångsvärde dv
27 781 1 984
Faktisk allmänt dv
40 950 2 925
Faktisk särskilt dv
27 973 2 141
Statsbidrag SISUS
6 895
493
5,0 % 5,1 %
Projekt FBR
623
45
0,5 % 0,3 %
Projekt övriga
959
69
0,7 % 1,4 %
Övrigt statbidrag
3 025
216
2,2 % 1,8 %
Summa statsbidrag
87 640 6 260 63,6 % 52,7 %
Landstingsbidrag eget
14 747 1 053 10,7 % 7,1 %
Landstingbidrag övriga
4 354
311
3,2 % 2,8 %
Summa landstingsbidr
19 101 1 364 13,9 % 10,0 %
Kommunbidrag egen
300
21
0,2 % 0,3 %
Kommunbidrag annan
0
0
0,0 % 0,0 %
Summa kommunbidr
300
21
0,2 % 0,3 %
Uppdr, kom kunskapslyft
7 015
501
5,1 % 2,3 %
Övriga uppdrag
7 821
559
5,7 % 4,9 %
Konferenser
248
18
0,2 % 5,4 %
Summa uppdrag o konf
15 084 1 077 11,0 % 12,6 %
Ersättningar kost o logi
4 113
294
3,0 % 11,2 %
Övriga deltagarersätt
4 256
304
3,1 % 2,6 %
Summa deltagarersättningar
8 369
598
6,1 % 13,8 %
Övriga intäkter personal
831
59
0,6 % 1,0 %
Övriga övriga
3 763
269
2,7 % 4,9 %
Summa övriga intäkter
4 594
328
3,3 % 5,9 %
Ränteintäkter
305
22
0,2 % 0,6 %
Intäkter
Total Medelv Medelv % Total
Övriga kapitalintäkter
95
7
0,1 % 0,1 %
Summa kapitalintäkter
400
29
0,3 % 0,8 %
Ianspråktagna fondmedel
2 013
144
1,5 % 1,7 %
Extra ordinära intäkter
0
0
0 % 1,0 %
Summa fondmedel extra ordinära intäkter
2013
144
1,5 % 2,5 %
Huvudmannatillskott
223
16
0,2 % 1,5 %
S:a intäkter
137 724 9 837 100,0 % 100,0 %
Resultat underskott
2 993
214
2,2 % 2,5 %
Kostnader
Total Medelv Medelv % Total
Undervisning
49 573 3 541
36,5 % 28,5 %
Administration
7 166 512
5,3 % 5,3 %
Kök
2 805 200
2,1 % 5,7 %
Fastighet
1 952 139
1,4 % 2,9 %
Soc undervisning
19 680 1 406
14,5 % 11,5 %
Soc administration
2 860 204
2,1 % 2,2 %
Soc kök
1 078
77
0,8 % 2,3 %
Soc fastighet
705
50
0,5 % 1,2 %
Summa personalkostn
85 820 6 130
63,2 % 59,5 %
Kostnader styrelse
330
24
0,2% 0,2 %
Kostnader konsultationer
688
49
0,5 % 0,3 %
Inhyrd personal
1 000
71
0,7 % 2,3 %
"Externa" personal kostn
2 018 144
1,5 % 2,8 %
Förbrukning undervisning 10 704 765
7,9 % 6,0 %
Förbrukning administration 4 441 317
3,3 % 3,2 %
Förbrukning kök
2 324 166
1,7 % 4,7 %
Förbrukning fastighet
3 792 271
2,8 % 8,7 %
Summa förbrukning
21 261 1 519
15,6 % 22,6 %
Räntekostnad fastighet
582
42
0,4 % 1,5 %
Avskrivning fastighet
529
39
0,4 % 1,5 %
Hyreskostnader
15 130 1 081
11.1 % 3,3 %
Summa fastighet o lokal
16 251 1 161
12,0 % 6,3 %
Övriga kostnader
2 192 157
1,6 % 4,5 %
Avskrivningar undervisning 1 979 141
1,5 % 1,4 %
Avskrivningar övrigt
1 421 102
1,0 % 1,1 %
Kostnader
Total Medelv Medelv % Total
Summa avskrivningar
3 400 243
2,5 % 2,5 %
Fondavsättningar
158
11
0,1 % 0,6 %
Extra ordinära kostnader
0
0
0,0 % 0,8 %
Fondmedel extraord kostn
158
11
0,1 % 1,3 %
Räntekostnader
1 371
98
1,0 % 0,3 %
Övriga kapitalkostnader
3 383 242
2,5 % 0,3 %
Summa kapitalkostnader
4 759 340
3,5 % 0,5 %
Summa kostnader
135 859 9 704 100,0 % 100,0 %
Resultat överskott
4 858 347
3,6 % 1,2 %
Bilaga 10
Intäkter/kostnader nya skolor, kvartiler
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Statsbidrag allmänt
1 622 4 325 5 612 7 325 10 494
Statsbidrag särskilt
723 1 769 2 447 2 892 6 148
Statsbidrag först f-hinder 21 169 523 1 244 2 760 Statsbidrag först inv 10 65 147 354 1 229 Allm ingångs värde dv 1 500 4 000 5 190 6 721 9 143 Särsk ingångsv dv 444 1 688 2 240 2 756 5 994 Faktisk allmänt dv 555 3 837 4 965 6 338 10 429 Faktisk särskilt dv 786 1 652 2 229 2 717 5 615 Statsbidrag SISUS 5 156 399 2 234 29 108 Projekt FBR 36 69 139 200 433 Projekt övriga 23 93 204 549 5 057 Övriga statbidrag 47 323 482 1 301 4 770 Summa statsbidrag 2 781 8 069 10 286 12 474 37 751 Landstingsbid eget 210 980 1 373 1 895 3 952 Landstingsb övriga 15 191 525 879 2 524 Summa landstingsb 443 1 434 2 041 2 530 4 697 Kommunbidrag egen 5 34 80 167 1 134 Kommunbidr annan 51 58 78 91 148 Summa kommunbidr 5 50 80 167 1 134 Uppdrag, kom kunskapsl 52 339 751 1 504 3 825 Övriga uppdrag 43 253 696 1 246 11 221 Konferenser 1 209 887 1 949 19 629 Summa uppdrag o konf 7 827 1 816 2 777 29 238 Ersättningar kost o logi 242 1 309 2 294 3 203 20 639 Övriga deltagarers 11 165 437 738 10 214 Summa deltagarersättningar 11 821 2 191 3 411 21 074 Övr inäkter personal 28 109 209 443 1 143
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Övriga övriga
4 196 490 1 119 9 794
Summa övriga intäkter
4 295 649 1 487 9 864
Ränteintäkter 4 27 63 197 958 Övriga kapitalintäkter 2 20 86 210 307 Summa kapitalintäkter 4 30 87 235 958 Ianspråkt fondmedel 5 240 550 867 7 500 Extra ordinära intäkter 1 238 439 931 4 000 Summa fondmedel extraordinära intäkter 1 239 540 1 015 7 950 Huvudmannatillskott 6 60 230 920 5 130 S:a intäkter 4 032 13 820 18 909 24 507 72 365 Resultat underskott 19 188 545 1 181 4 143
Kostnader
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Förbr undervisning
2 627 950 1 491 5 221
Förbr administration
34 336 576 852 2 741
Förbr kök
6 499 875 1 444 6 222
Förbr fastighet
50 1 091 1 842 2 495 13 595
Summa förbrukning
36 2 233 4 275 6 139 27 751
Räntekostn fastighet 5 251 624 851 2 570 Avskrivning fastighet 6 303 441 677 1 560 Hyreskostnader 5 317 798 1 337 4 406 Summa fastighet o lokal 23 594 1 065 1 708 4 406 Övriga kostnader 7 250 530 1 200 11 201 Avskrivningar undervisn 5 139 238 458 1 242 Avskrivningar övrigt 1 104 224 324 2 282 Summa avskrivningar 3 248 418 674 2 742 Fondavsättningar 30 285 435 755 1 400 Extra ordinära kostnader 40 88 436 1 208 4 000 Fondmedel extraord kostn 30 206 445 955 4 000
Minvärde 1 kvartil Median 3 kvartil Maxvärde
Räntekostnader 1 4 25 123 1 161 Övriga kapitalkostnader 1 4 11 53 3 361 Summa kapitalkostnader 1 11 25 135 3 584 Summa kostnader 4 604 13 691 19 326 25 660 70 697 Resultat överskott 4 118 200 713 4 032
Bilaga 11
Förändringar under senare år
Diagrammen på följande sidor avser bl.a. att belysa förändringar under senare år, som skolorna genomfört i syfte att nå en balanserad ekonomi. Utgångspunkten är förhållandena under 2001 och jämförelsen görs med ett genomsnitt av förhållandena 2000 och 1999. Sammanställningen redovisar i diagramform svarens fördelning på de olika svarsalternativen uttryckt i procent av antalet avgivna svar för respektive fråga. Varje frågas exakta formulering anges i anslutning diagrammet.
Diagram 11:1. Förändring antal tjänster i administrationen
Antalet tjänster för administration i förhållande till verksamhetens omfattning. Ett förhållandevis större antal rörelsefolkhögskolor än landstingsskolor synes ha minskat administrationens omfattning mätt i antal tjänster.
34%
0%
9%
55%
1%
0%
14%
70%
16%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Minskat avsevärt Minskat
Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
Diagram 11:2. Förändring antal tjänster i kök/internat/lokalvård
Antalet tjänster för kök/internat/lokalvård i förhållande till verksamhetens omfattning. Drygt en fjärdedel av skolorna har minskat sina personalinsatser i kök/internat/lokalvård. Det gäller båda skoltyperna.
Diagram 11:3. Förändring antal tjänster fastighet
Antalet tjänster för fastighet i förhållande till verksamhetens omfattning. Personalinsatserna för fastighetsskötsel har minskat, dock inte i samma utsträckning som för kök etc.
0%
4%
24%
8%
64%
2%
26%
0%
2%
70%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Minskat avsevärt
Minskat Lika Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
0%
4%
78%
18%
0%
0%
0%
81%
19%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Minskat avsevärt
Minskat Lika Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
Diagram 11:4. Internatets beläggning
Internatets beläggning. Totalt kan man inte spåra några större förändringar i internatens beläggning. Antalet skolor som redovisar ökningar resp. minskningar i internatet är ungefär lika många.
Diagram 11:5. Deltagaravgifter
Deltagaravgifter (ej kost och logi) utöver allmän kostnadsökning. Endast ett fåtal skolor har ökade deltagaravgifter. Möjligheterna till höjda avgifter för betalningssvaga grupper är små.
3%
2%
26%
46%
23%
5%
23%
40%
28%
5%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Minskat avsevärt
Minskat Lika Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
1%
11%
80%
8%
0%
0%
12%
88%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Minskat avsevärt
Minskat Lika Ökat Ökat avsevärt
Rörelsefolkhögskolor Landstingsskolor
Diagram 11:6. Konferensverksamhet
Konferens- eller annan extern verksamhet. Drygt 40 procent av skolorna ökar sin konferensandel. Många anser detta är en konsekvens av och en förberedelse för minskad uppdragsverksamhet
Diagram 11:7. Projektverksamhet
Projektverksamhet i förhållande till statsbidragsberättigad verksamhet. Den relativt kraftiga ökningen av projektverksamhet är troligen resultatet EUmedel för personalutveckling växtkraft mål 3
8%
38%
7%
5%
49%
0%
2%
39%
51%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Minskat avsevärt
Minskat Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
6%
35%
48%
11%
0%
0%
27%
63%
10%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Minskat avsevärt
Minskat Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
Diagram 11:8. Personalutveckling
Personalutvecklingsinsatser. Insatserna har ökat kraftigt. Detta är troligen konsekvensen av skolornas deltagande i EU:s växtkraft mål 3. Man anger stora personalutvecklingsbehov vad gäller att kunna möta svaga grupper i kursverksamheten.
Diagram 11:9. Investeringar exklusive IT
Investeringar i övrigt. Antalet skolor som minskat sin investeringsnivå exklusive IT-investeringar är något fler än skolor som ökat. Förhållandevis fler rörelseskolor än landstingsskolor har minskat.
8%
51%
40%
1%
0%
5%
58%
33%
5%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Minskat avsevärt
Minskat Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelsskolor Landstingsskolor
0%
5%
18%
54%
24%
0%
2%
16%
63%
19%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Minskat avsevärt
Minskat
Lika
Ökat Ökat avsevärt
Rörelseskolor Landstingsskolor
Folkbildningen och kulturen
– en kartläggning i åtta kommuner
Förord
Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, har enligt direktiven bl.a. att belysa folkbildningens betydelse för kulturlivet och i vilken utsträckning folkbildningen bidrar till att de kulturpolitiska målen nås.
SUFO 2 har gjort en kartläggning i åtta kommuner för att belysa vilken betydelse främst studieförbunden har för kulturlivet, med betoning på amatörkultur, i dessa kommuner. Inriktningen av kartläggningsarbetet togs fram av utredningens sekretariat i samverkan med en arbetsgrupp med representanter för studieförbunden och Amatörkulturens samrådsgrupp, Ax. I utformningen av projektplanen har även Ants Viirman, Svenska Kommunförbundet, deltagit.
Kartläggningen har genomförts av bildningskonsulenterna Jan-Eric Rosenqvist, Länsbildningsförbundet Sörmland, Åke Carlsson, Östergötlands Bildningsförbund, Kjell Wåglin, Bildningsförbundet Mittnorrland, samt Anita Hollström, Norrbottens Bildningsförbund. Denna slutrapport har sammanställts utifrån deras kommunvisa rapporter. För sammanställning och bearbetning av slutrapporten svarar Christina Lundquist, Vägledning & Pedagogisk Rådgivning, och SUFO 2:s sekretariat. För inledningskapitlet svarar sekretariatet, resultatredovisningen har gjorts i samverkan mellan sekretariatet och Christina Lundquist. För den sammanfattande diskussionen och slutsatserna svarar Christina Lundquist.
