SOU 1997:38

Myndighet eller marknad : statsförvaltningens olika verksamhetsformer : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

1. Den offentliga förvaltningen ur ett rättsligt perspektiv

1.1. Inledning

1.1.1. Ett organisatoriskt synsätt med funktionella utvidgningar

Förvaltningsmyndigheten är den grundläggande verksamhetsformen inom den Offentliga sektorn. Det är också med utgångspunkt från hur den offentliga verksamheten normalt organiseras som det of- fentligrättsliga regelverket byggts upp. Regeringsformen, tryckfri— hetsförordningen och mycket av den lagstiftning som i övrigt regle- rar förhållandena inom den offentliga sektorn, utgår från förvalt- ningsorganisationen. Det är vanligt att tala om ett organisatoriskt synsätt.

För många av de övergripande rättsreglerna för den offentliga verksamheten bestäms det huvudsakliga tillämpningsområdet med utgångspunkt från detta organisatoriska synsätt. Så länge som en uppgift utförs inom myndighetssfären är det övergripande Offent- ligrättsliga regelverket tillämpligt. När samma uppgift sköts av någon annan än en myndighet gäller inte längre den generella regle- ringen. Särskilda regleringar måste skapas för att uppnå de syften det offentligrättsliga regelverket har när det gäller de offentliga för— valtningsuppgiftema.

Ett stort antal offentliga förvaltningsuppgitter utförs samtidigt i privaträttsliga former, utanför myndigheternas krets. Det organisa— toriska synsättet kompletteras då ibland, och i olika utsträclming, med rättsregler som tar sikte på själva uppgiften - funktionen. Man talar om fiinktionella utvidgningar. Genom sådana funktionellt be- stämda utvidgningar och särskilda regleringar har lagstiftaren ut- sträckt det offentligrättsliga regelverket till att i vissa fall gälla utan- för det organisatoriskt avgränsade tillämpningsområdet, dvs. utan- för förvaltningsmyndighetemas område. Särskilt angeläget blir detta naturligtvis för sådana uppgifter som innehåller moment av offentlig maktutövning.

Valet av verksamhetsfortn för Offentlig verksamhet i ett rättsligt perspektiv måste ses mot bakgrund av denna grundläggande struk- tur.

1.1.2. I och utanför myndighetsområdet

Även om huvudfonnen för den Offentliga verksamheten är förvalt- ningsmyndigheten, kan konstateras att privaträttsliga verksamhets— former för offentliga förvaltningsuppgifter förekommer på många håll.1 För flera verksamhetsområden - företrädesvis inom affärs— verkssfaren men också på andra håll inom statsförvaltningen - har organisationsförändringar innebärande byte av verksarnhetsforrn genomförts. Slående är bolagiseringen av flera stora affärsverk. Men också inom ett antal andra myndigheters verksamhetsområden har aftärsverksamheten särskilts, varefter dessa uppgifter överförts i privaträttslig form.

Privaträttsliga verksamhetsformer har också använts för annan verksamhet än affärsverksamhet, exempelvis som form för samver- kan med enskilda för att lösa uppgifter av allmänt intresse eller i fall när det finns behov av att ge viss verksamhet en tydligt fristående ställning.

1.1.3. Inledande frågeställningar

Utgångspunkten är alltså att vår oft'entligrättsliga lagstiftning präg- las av en organisatorisk grundsyn, där myndighetsforrnen ger det primära tillämpningsområdet. När privaträttsliga former används förutsätts särregleringar eller fimktionellt bestämda utvidgningar för att Offentligrättsliga regler skall gälla. 1 stor utsträckning används begreppet myndighetsutövning för att markera särskilt viktiga funk- tioner.

Begreppen ”myndighetsutövning”, ”Offentlig förvaltningsupp- gift” oc ”myndighet” bildar basen i det offentligrättsliga regelver- ket. De närmast komrnande avsnitten syftar till att belysa innebör- den av dessa begrepp.

1 För en historisk tillbakablick på de juridiska aspekterna på olika förvaltningsformer utanför myndighetsområdet, se Marcusson 1, sid 77 ff.

1.2. Förvaltning och myndighetsutövning

1.2.1. Offentlig förvaltning

Den Offentliga förvaltningens positiva innehåll kan inte bestäm- mas begreppsmässigt, eftersom det beror av den offentliga verk- samhetens faktiska omfattning i ett visst samhälle vid en viss tid- punkt.2 Offentlig förvaltning utanför de mest centrala statsfunktio- nema, domstolsorganisationen, utrikesrepresentationen och polisvä- sendet med flera kämverksamheter, är mycket skiftande. Staten kan i större eller mindre utsträckning genomföra tvångsregleringar på skilda områden men också ställa olika slag av nyttigheter till med- borgarnas förfogande. Det kan avse infrastruktursatsningar, sjuk- vård, utbildning eller sociala insatser av olika slag. Därutöver driver staten rena affärsföretag, antingen i monopolställning eller i konkur- rens med det enskilda näringslivet.

För att beskriva och analysera regelverket blir därmed begreppet offentlig förvaltning inte alltid ändamålsenligt. I det följande an— vänds uttrycket som ett samlingsbegrepp för sådan verksamhet som bedrivs av det allmänna.

1.2.2. Offentliga förvaltningsuppgifter

Om nu begreppet offentlig förvaltning inte låter sig bestämmas rättsligt på ett enkelt och entydigt sätt får man söka andra begrepp. En bestämning som ofta används i detta sammanhang är ”offentlig förvaltningsuppgift”. (Härefter används omväxlande termen Offent- lig förvaltningsuppgift och förvaltningsuppgift.) Hur skall en of- fentlig förvaltningsuppgift definieras som rättsligt begrepp?

Legaldefinition (en definition angiven i lag) saknas här liksom i så många andra fall i det Offentligrättsliga regelverket. l regerings- forrnens förarbeten talas om förvaltningsuppgifter som ”verksamheter som innefattar förvaltning för det allmännas räkning” respektive om ”förvaltningsuppgift som det allmänna har”.3 Någon mer precis rättslig innebörd har inte givits de Offentliga förvalt— ningsuppgiftema. Rättsligt sett är det alltså inte enkelt att ringa in vad som avses med offentliga förvaltningsuppgifter. Det finns för- fattare som menat att det är i det närmaste ogörligt att med någon

2 Strömberg 1, sid 16. 3 Prop 197390, sid 396.

grad av exakthet identifiera vad som rättsligt sett avses med begrep- pet offentlig förvaltningsuppgift.4

Myndighetsutövning är en särskild typ av offentlig förvaltnings- uppgift som närmare definieras i avsnitt 1.2.3. Frågan är här om man vid Sidan av myndighetsutövningen kan urskilja övriga Offentli- ga förvaltningsuppgifter med någon precision.

För de uppgifter som utförs inom den offentliga förvaltningen gäller regeringsformens krav på beaktande av allas likhet inför lagen och på iakttagande av saklighet och opartiskhet (RF 119), oberoende av om uppgiften utförs av en domstol, en förvaltningsmyndighet eller någon annan. Dessa krav gäller alltså inte bara myndighets- utövningen. Det finns därmed ett förvaltningspolitiskt intresse av att kunna identifiera också dessa uppgifter.

] avhandlingen Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet (1989) har fyra kriterier använts för att bedöma vad som kan anses vara offentliga förvaltningsuppgifter vid sidan av den särskilt defi- nierade myndighetsutövningen. Dessa kriterier är:

' Uppgiften skall vara av den arten att den skulle kunna utföras av en myndighet.

. Stat eller kommun skall utöva styrning och kontroll i någon form över verksamheten.

' Stat eller kommun skall medverka vid finansieringen av verk- samheten.

. Uppgiften skall innebära påverkan i någon form på medborga- re eller grupper av medborgare.5

Med utgångspunkt från de angivna kriterierna får man en ut- gångspunkt för att identifiera offentliga förvaltningsuppgifter obero- ende av vem som utför dem.

Allt myndigheterna gör har inte sin grund i offentligrättsliga regleringar. En myndighet är inte bara det organ som är satt att utföra de förvaltningsuppgifter som kan identifieras genom organets instruktion. Myndigheten företräder också det allmänna som part - i civilrättsliga förhållanden. Även denna typ av handlande är i någon

4 Jfr Ragnemalm, Sid 106 f. 5 Marcusson 1, sid 107.

mening att betrakta som offentlig förvaltningsuppgift. I flera avse- enden är ju en myndighetsföreträdares handlande i sådana samman- hang Offentligrättsligt intressant, eftersom myndighetsföreträdaren handlar på det allmännas mandat. Det är därför naturligt att hand- landet skall kunna granskas av allmänheten och av det allmännas kontrollorgan.

Myndigheternas möjligheter att ingå avtal av olika slag begrän- sas av det faktum att en myndighet inte har någon egen rättssubjek- tivitet. Myndigheter kan bara ingå avtal för huvudmannens (statens eller kommunens) räkning och inom ramen för myndighetens befo- genheter. Myndigheternas privaträttsliga handlande är alltså begrän- sat av det Offentligrättsliga regelsystemet. Bland annat kan här hän- visas till regleringen av den offentliga upphandlingen.

Men ibland förekommer också avtalskonstruktioner inom de om— råden, där myndigheterna har rent Offentligrättsliga uppgifter. Myn— digheter försöker kanske uppnå resultat genom att åstadkomma ”frivilliga” uppgörelser i stället för att använda de maktmedel som de blivit anförtrodda. Sådana ”avtal” måste särskiljas från de rent civilrättsliga avtalen. Effekten kan annars bli att myndigheten kringgår de regler som gäller för myndighetsutövningen och de Of- fentliga förvaltningsuppgiftema på området.

1.2.3. Myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning har länge förekommit i svensk rätt och är numera centralt för hela det Offentligrättsliga regelver- kets uppbyggnad. Trots detta saknar begreppet legaldefinition.

De uppgifter som innefattar myndighetsutövning identifieras allmänt med utgångspunkt från den definition som gavs i 3 & äldre förvaltningslagen. Begreppet används i senare lagstiftning men då utan legaldefinition. I förarbetena till nu gällande lagstiftning hänvi- sas bara till denna definition, av vilken det framgår att med myndig- hetsutövning avses sådant handlande som innebär ”att med stöd av lag eller författning utöva befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat därmed jämförligt förhållande.”6

Enligt förvaltningslagens förarbeten innebär alltså myndighets- utövning handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet som

6 Se närmare HellnerS/Malmquist, sid 150 ff. Numera har dock av- skedande förvandlats till en civilrättslig påföljd, varför det inte längre utgör myndighetsutövning att fatta beslut om avskedande.

ska leda till bindande beslut om rättighet, skyldighet, förmån eller förpliktelse för enskild enligt lag eller annan författning. Stödet i en offentligrättslig norm är avgörande för vad som skall innefattas i begreppet myndighetsutövning.

Myndighetsutövning sägs i lagmotiven ytterst vara ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Befo- genheten till myndighetsutövning måste vara grundad på lag eller på annat sätt kunna härledas ur bemyndigande från de högsta statsor- ganen. Till myndighetsutövning hör sådan Offentlig verksamhet där myndigheter ensidigt bestämmer om enskildas skyldigheter eller om ingrepp i den enskildes frihet. Beslut som innebär åläggande eller ingrepp i personlig frihet liksom faktiska åtgärder som innebär så— dana ingrepp är myndighetsutövning. Också gynnande beslut faller in under begreppet. Till myndighetsutövning hör beslut om rättig- heter och förmåner av Olika slag, t.ex. medborgarskap, anställning i staten, sjukpenning och socialbidrag, om besluten fattas med till- lämpning av Offentligrättsliga bestämmelser.7 Till begreppet myn- dighetsutövning hör också vissa beslut som har indirekta rättsverk- ningar, t.ex. beslut om examination och registrering.

Utanför begreppet faller råd, anvisningar, upplysningar och and— ra oförbindande uttalanden, t.ex. beslut att avge ett remissyttrande. Interna planeringsbeslut och utredande verksamhet eller agerande som enbart innebär tillämpning av avtal eller privaträttsliga regler utgör inte heller myndighetsutövning. .

Till begreppet myndighetsutövning kopplas viktiga rättsverk- ningar i bl.a. regeringsformen och förvaltningslagen. Myndighets- utövning används som avgörande kriterium vid bestämning av det offentliga skadeståndsansvaret och för att avgränsa det straffrättsli- ga ansvaret för offentliga funktionärer. I den mån J OS och IK:s tillsyn utsträckts att gälla utanför myndighetsområdet, bestäms till- synsområdet av begreppet myndighetsutövning. Begreppet åter- kommer i 1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Lagstiftaren har alltså i skilda sammanhang knutit an till be- greppet myndighetsutövning utan att begreppet givits en exakt be- stämning i lagtext. Begreppet avses ha väsentligen samma betydelse i de Olika sammanhang, där det förekommer, även om de Olika" funktioner reglerna har naturligtvis kommer att påverka tolkningen.8

7 Strömberg 1, sid 20. 8 Marcusson 1, sid 240, Strömberg 1, sid 19.

1.3. Förvaltningsmyndighetema

1.3.1. Utgångspunkt

I regeringsformen skiljs mellan å ena sidan beslutande försam- lingar och å andra sidan myndigheter, till vilka både regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndighetema hör. Utanför denna krets av Offentliga aktörer står de ”enskilda”, ett begrepp som om- fattar både enskilda individer, organisationer, företag och samman- slutningar.

Den organisatoriska utgångspunkten i regeringsformen uttrycks klart i RF 118 med orden ”för rättskipningen finns domstolar och för den Offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvalt— ningsmyndigheter”. Från denna huvudprincip om hur den Offentliga verksamheten skall vara organiserad har därefter lagstiftningen för den offentliga sektorn byggts.

Den offentliga sektorns förvaltningsorganisation är mångskiftan— de, och det är inte alltid så enkelt att känna igen en myndighet som man först kan tro. En genomgång av de samlade regleringsbreven ger många exempel på organ som helt eller delvis är finansierade med statliga medel utan att det uppenbart är fråga om en myndighet.

1.3.2. Myndighetsbegreppet enligt RF, TF, Seer och FL

Vad är då en myndighet i rättslig mening? 11 kap RF skiljer mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. En förvaltningsmyndighet kan lyda under regeringen eller under riksdagen.

RF innehåller däremot ingen definition av begreppet myndighet. Av förarbeten till regeringsformen framgår att begreppet myndighet i RF:s mening inte omfattar sådana organ som är organiserade i privaträttslig form, t.ex. aktiebolag eller ideella föreningar och stif— telser.9

I Petrén/Ragnemalms grundlagskommentar sägs sammanfatt- ningsvis att begreppet myndighet inkluderar regeringen men inte rättssubjekt organiserade i privaträttsliga former och inte heller statsägda aktiebolag eller i övrigt organ som faller in under be-

9 Prop 197390, sid 233.

stämmelsen i RF 11 kap 6 & 3 st, dvs. sådana privaträttsliga organ till vilka förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning överlämnats med stöd av lag.10 Till förvaltningsmyndighetema räk- nas i regeringsfortnens mening däremot de alhnånna försäkringskas- soma.

HOlmberg/Stjemquists grundlagskommentar anger att samtliga statliga och kommunala organ med undantag för riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna är myndigheter enligt rege- ringsformens terminologi. Organ som är organiserade i privaträttsli- ga former är däremot inte myndigheter, även om de utövar offentlig makt. ”

Kompletterande bestämningar till myndighetsbegreppet i rege- ringsformen finns i förarbeten till senare lagstiftning som tryckfri- hetslagstiftningen, sekretesslagstiftningen och förvaltningslagen.

Vid ändringarna av tryckfrihetsförordningen 1976 uttalades att det var både naturligt och nödvändigt med ett enhetligt myndighets- begrepp i grundlagama. Samtidigt fanns en klar önskan att inte begränsa Offentlighetsprincipens tillämpningsområde. 12 Frågan om att likställa vissa privaträttsliga organ som Svensk Bilprovning AB med myndigheter vid Offentlighetsprincipens tillämpning togs därför upp inom ramen för arbetet med sekretesslagstiftningen. Lagtekniskt löstes frågan utan att själva myndighetsbegreppet förändrades. För att vidga Offentlighetsprincipens tillämpningsområde till privaträtts- liga organ med offentliga uppgifter infördes i Seer 118 en bestäm- melse som innebär att rätten att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar också skall gälla de organ som sär- skilt räknas upp i bilaga till Seer.

Idag omfattar bilagan omkring trettio direkt namngivna organ samt vissa grupper av organ som ”bolag, föreningar, samfälligheter eller andra enskilda där totalförsvarspliktiga fullgör civilplikt”. När det gäller Offentlighetsprincipens tillämpning i övrigt behandlas den mer utförligt senare i texten (se nedan avsnitt 3.4).

I förarbetena till förvaltningslagen kopplas grundlagamas, sek- retesslagstiftningens och förvaltningslagens myndighetsbegrepp ihop så att begreppet förvaltningsmyndighet där ska ha samma betydelse som det kommit att tilläggas i RF. Förvaltningslagens myndighets- begrepp överensstämmer med tryckfrihetsförordningens och sekre-

10 Petrén/Ragnemalm sid 36. ” Holmberg/Stjemquist sid 55. 12 Prop 1975/761160, sid 133 ff.

tesslagens myndighetsbegrepp med den skillnaden att regeringen och domstolarna inte hör till förvaltningsmyndighetemas krets. 13

Även om myndighetsbegreppet saknar legaldefinition är begrep- pet alltså ändå enhetligt med utgångspunkt från regeringsformens organisatoriska synsätt.

1.3.3. Förvaltningsmyndigheternas självständighet

]. 3. 3. 1 En lagstyrd förvaltning

Förvaltningsmyndighetema står i ett principiellt lydnadsförhål— lande till regeringen - de är ju ytterst regeringens organ för att verk- ställa den förda politiken. I ett internationellt perspektiv intar de svenska förvaltningsmyndighetema en självständig ställning, efter- som de i många frågor är utrustade med en självständig beslutande- rätt. 14 Myndighetsbeslut i individuella ärenden kan dock som regel överklagas till högre myndighet, i sista hand ibland till regeringen, eller till förvaltningsdomstol.

Som framgår av stadgandet i RF 11:7 får inte någon myndighet eller något beslutande organ bestämma hur en förvaltningsmyndig- het skall besluta i enskilt fall som rör myndighetsutövning mot en- skild eller tillämpning av lag. I detta avseende är förvaltningen helt lagstyrd. Stora delar av den offentliga verksamheten ligger emeller- tid utanför tillämpningsområdet för RF 11:7. Hit hör en stor del av den producerande verksamheten liksom utredande och planerande arbete.

1. 3. 3.2 Formell styrning

Bilden av den självständiga svenska förvaltningsmyndigheten blir emellertid inte fullständig utan redovisning av de påverkan— smöjligheter som ligger i regeringens hand. Här skall endast de rättsliga styrmedlen behandlas. Ett viktigt styrinstrument ligger i utnämningsmakten. Som en följd av den nya verksförordningen (1995: 1322) beslutar myndigheterna numera själva om sin organi- sation och anställning av personal, men myndighetschefen tillsätts av regeringen. I verksförordningen ges generella föreskrifter om

13 Hellners/Malmquist, sid 43. 14 Strömberg 1, Sid 38

myndigheternas ledning. Verksförordningen anvisar två typer av ledningsforrn för förvaltningsmyndighetema: enrådighetsverk med insynsråd eller myndigheter med av regeringen tillsatta styrelser. 1 modellen med enrådighetsverk har myndighetschefen en stark Ställ- ning. Myndighetschefer vid enrådighetsverk ansvarar ensamma för verksamheten inför regeringen.

Förvaltningsmyndighetema styrs genom normgivning - genom av riksdagen beslutad lag och genom regeringens förordningar. Vik— tiga instrument i detta avseende är de instruktioner som utfärdas i förordningsform för respektive myndighet. Instruktionerna brukar innehålla bestämmelser om respektive myndighets huvuduppgifter, ledning och organisation i stort, medelsförvaltning och revision, anställningar, överklagande av myndighetens beslut m.m.

Ett annat centralt styrinstrument är naturligtvis finansmakten. Genom budgetpropositionen och övriga riksdagsbeslut om anslag och specifikationer i regleringsbrev sätter regering och riksdag de ekonomiska ramarna för respektive verksamhet.

Till sist ligger även ett styrinstrument i det faktum att regeringen är högsta besvärsinstans i många slag av ärenden. Regeringen kan härigenom genom att utforma sin praxis i önskad riktning också styra myndigheternas handlande.

1.3.4. Rättsligt sett en del av en helhet

En förvaltningsmyndighet är inte en självständig juridisk person utan utgör en del av den sammanhållna statliga verksamheten. Myndigheterna kan inte utan författningsstöd ingå avtal med var- andra och inte heller annat än å statens vägnar ingå avtal för statens räkning utan författningsstöd. 1 SOU 1994: 136 finns en utförlig genomgång av hithörande frågor. Bl.a. anges där att det i regerings— formens motiv förutsatts att regeringen i stor omfattning överlåtit till underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt dispo- nera statens tillgångar och att sådan överlåtelse kan ske i förordning och genom andra direktiv. 15 I den nya lagen (1996: 105 9) om stats- budgeten regleras regeringens befogenheter avseende hanteringen av statliga medel och möjlihgeten för regeringen att delegera befogen— heter till de Statliga förvaltningsmyndighetema.

15 SOU 1994:136,s 144.

En enskild myndighet kan inte som eget rättssubjekt kära och svara i domstol och kan inte heller själv äga fast egendom. 16 Detta innebär att en myndighet skall ses som en förvaltare av statens till- gångar. Medel som myndigheterna mottar i form av donationer och liknande anses tillfalla Staten. För den fasta egendom som förvaltas av statliga myndigheter gäller F (1996:1190) om överlåtelse av Statens fasta egendom, m.m. I förordningen regleras formerna för försäljning av fast egendom som tillhör staten. Som huvudprincip gäller att det fordras regeringsbeslut för mer omfattande försälj- ningar. Inom vissa beloppsramar kan vissa angivna myndigheter själva fatta beslut om och genomföra försäljningar.

Myndigheternas bristande rättssubjektivitet har också sagts in- nebära att de inte utan regeringens tillstånd kan medverka i bolags- bildning eller annan samverkan i juridiskt bindande former utanför de angivna befogenheterna. I betänkandet ”Former för statlig verk- samhet” hävdas att det krävs riksdagsbeslut för att staten skall kun— na medverka vid bildande av aktiebolag, om detta förutsätter att kontanta medel eller annan egendom tillskjuts och att de myndighe- ter som använt anslagsmedel för att bilda stiftelser utan stöd av riksdagsbehandling bör avveckla dessa. 17

Om en myndighet använder redan anslagna medel och inom ra- men för sina befogenheter bildar bolag eller medverkar vid Stiftelse- bildning, saknas klargörande rättslig reglering. Regeringen har ut- talat att bolag under myndigheter inte bör förekomma och att statlig verksamhet inte bör bedrivas i Stiftelser annat än i undantagsfall. Å andra sidan har regeringen också uttalat att universitet och högsko— lor skall äga rätt att äga bolag för forskning men att det då krävs regeringens medgivande i varje Särskilt fall.18 Även detta krav på medgivande är emellertid omtvistat.19

16 I SOU 1994:136, sid 150 not 1 påpekas dock att universiteten i Lund och Uppsala torde betraktas som självständiga rättssubjekt i ett avseende, nämligen då det gäller vissa fastighetsinnehav. ” SOU 1994:147, Sid 97. 18 SOU 1994:136, Sid 155. Se även prop 1992/93:170, sid 198. 19 SOU 1994:136, sid 155. Se även bet. 1992/93zUbU 15, sid 24.

1.3.5. Typer av myndigheter

1.3.5.1 Centrala ämbetsverk och andra myndigheter

Förvaltningspolitiken har sedan början av 1990-talet inriktats på att minska den statliga förvaltningen.20 Även om antalet myndighe- ter minskat något, finns på central nivå flera hundra myndigheter. Deras uppgifter skiftar liksom benämningarna. Det finns inte någon enhetlig terminologi för myndighetsnamnen.

Myndighetssfären kan delas upp i centrala ämbetsverk, affärs— verk och andra förvaltningsorgan.21 Av dessa tre typer har affärs- verken det största måttet av ekonomisk frihet.

Av förvaltningsmyndighetema utgör c:a 70 st. centrala ämbets- verk Affärsverkens antal har minskat genom de senaste årens bola- giseringar och idag återstår bara fyra. Övriga centrala statliga för- valtningsorgan representerar en rik flora av nämnder, råd, institut, anstalter, delegationer, beredningar etc. med uppgifter av många- handa slag. Det är i dag inte alltid möjligt att redan av namnet sluta sig till att man har att göra med en myndighet.

Med de centrala ämbetsverken avses vanligen myndigheter direkt underställda regeringen med ett rikstäckande verksarrihetsområde.22 I begreppet ingår dock inte utbildningsanstalter, museer och forsk- ningsinrättningar som visserligen normalt har hela landet som upp- tagningsområde men som ändå inte faller inom ramen för vad som utgör centrala ämbetsverk.

] . 3. 5. 2 Uppdragsmyndigheter

Stora delar av förvaltningsmyndighetemas verksamhet bedrivs som uppdragsverksamhet, dvs. verksamheten finansieras inte genom anslag i statsbudgeten utan genom myndighetens egna taxor och avgifter. Ur detta förhållande har utvecklats en myndighetstyp som får sägas ligga mellan affärsverket och den rena anslagsmyndighe- ten. Läkemedelsverket är ett exempel på en sådan renodlad upp- dragsmyndighet. Hos andra förvaltningsmyndigheter är verksamhe-

20 Petersson/Söderlind, sid 68. 7-1 Petersson/Söderlind, sid 68 ff. 22 Petersson/Söderlind, sid 68.

ten uppdelad i en anslagsfinansierad myndighetsdel och en avgiftsfr- nansierad uppdragsdel.

Mellan de renodlade anslagsmyndighetema och affärsverken har alltså uppstått vad som får betecknas som en mellanform - upp- dragsmyndigheten. Verksamhet bedriven i denna förvaltningsform finansieras inte via anslag utan via taxor och avgifter i verksamhe- ten. Till skillnad från affa'rsverkens verksamhet redovisas upp- dragsmyndighetemas intäkter och utgifter inom statsbudgeten. För uppdragsmyndighetemas del beslutas taxor och avgifter normalt av myndigheten själv, för att finansiera verksamhet, vars inriktning och innehåll regeringen i regleringsbrev beslutat om. När det gäller upp- dragsmyndighetemas taxor och avgifter granskas kostnadsutveck— lingen fortlöpande av RRV.

] . 3. 5. 3 Affärsverk

Gemensamt för affärsverken är att de driver statlig affärsverk- samhet i särskild forrn - affärsverksformen. Denna myndighetstyp har sitt ursprung i 1911 års budgetreform. Genom reformen föränd- rades redovisningsprincipema för de verk som gavs ställning som affärsverk. Utmärkande för affärsverksforrnen var att verkens eko- nomiska omslutning inte skulle redovisas över statsbudgeten. Redo- visningen skulle istället ske enligt den s.k. affärsbokföringsprincipen som innebar att redovisningen endast skulle avse överskott resp underskott i verksamheten. Syftet med reformen var att skapa en lämpligare förvaltningsform för sådan verksamhet som staten skulle driva på affärsmässig grund. Den övergripande ekonomiska mål- sättningen för affärsverken är alltså att verken med egna intäkter skall täcka sina kostnader inklusive avskrivningar och dessutom lämna den avkastning Staten kräver på det statskapital som dispone- ras.

Fem av de tidigare affärsverken har bolagiserats. Kvar i affars- verksform är bara SJ, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska kraftnät. Tillsammans hade dessa 1995 drygt 20 000 anställda och svarade för 0,5 % av sysselsättningen i Sverige.23 Den statliga fö- retagssfären i övrigt svarar för 5 % av sysselsättningen.24

23 Prop 1996/9711, volym 1, sid 95. 24 Källa enligt uppgift i finansplanen för 1997, Sid 95. SCB:s natio- nalräkenskaper och centrala företagsregistret.

1.3. 5.4 Beslutsgrupper och övervakningskommittéer

Förutom den Skiftande flora av privaträttsliga organ som be- handlas senare finns skäl att i detta sammanhang ta upp en speciell myndighetstyp, nämligen de s.k. beslutsgruppema och de till denna typ kopplade internationella organ som benämns övervak- ningskommittéer.

Återflödet i form av stöd och bidrag till Sverige från EU:s bud- get hanteras i princip av de svenska sektorsmyndighetema inom respektive område. För den del av återflödet som kommer via de s.k. strukturfondema har emellertid särskilda överenskommelser träffats som ställer krav på komplettering av förvaltningsorganisationen.

För genomförande av strukturfondprogrammen för målen 2, 5b och 6 har regeringen inrättat särskilda beslutsgrupper. En besluts— grupp har till uppgift att inom ramen för ett samlat programdoku- ment eller ett fastställt Operativt program besluta om stöd för EU:s strukturfonder. Beslutsgruppemas ledamöter utses av regeringen som enligt Förordning (1995: 1325) med instruktion för besluts- grupper ska se till att det bland ledamöterna finns företrädare för kommunen, länsstyrelser, landsting och länsarbetsnämnder. Upp- giften att företräda regionen i en beslutsgrupp måste dock betraktas som ett statligt uppdrag, eftersom gällande statliga regler skall till- lämpas när det gäller arvoden, resersättning och ersättning för mis- tade avlöningsförtnåner i enlighet med statliga regler ur särskilda anslag under berörda länsstyrelser. Beslutsgruppen är alltså en stat- lig myndighet med en speciell sanunansättning.

Enligt det regelverk för strukturfondema som Europeiska ge- menskapen antagit skall programmen också granskas av övervak— ningskommittéer som inrättas genom avtal mellan respektive med- lemsstat och EU-kommissionen. En övervakningskommitté är där- med inte någon statlig myndighet utan en internationell inrättning, där den svenska regeringen utser de nationella ledamöterna inklusive ordföranden. Kommissionen och i förekommande fall Europeiska Investeringsbanken utser sina ledamöter. De nationella ledamöterna är i majoritet.

Övervakningskommittéemas verksamhet omfattar ansvar för uppföljning och utvärdering av genomförande av de program som finns inom respektive strukturfond. Det kan också gälla vissa för- ändringar av de enskilda programmen. Uppgifterna kan undantags- vis avse förvaltningsuppgifter som normalt är förbehållna svenska myndigheter. I enstaka fall kan det även gälla myndighetsutövning i form av ärendeprövning i fråga om större projekt. Enligt den propo-

sition som behandlar frågan om överlåtelse av förvaltningsuppgifter i detta avseende förutsätts överlåtelsen bara omfatta vad som fram- går av ett samlat programdokument eller ett redan fastställt opera- tivt program.25

Förvaltningsorganisationen kompletteras alltså med en ny typ av myndighet, beslutsgruppen och den till denna kopplade övervak- ningskommittén, som i vissa fall har förvaltningsuppgifter, som kan innefatta myndighetsutövning. Övervakningskommittéema är ett slags internationella inrättningar som grundas på rådsförordningar och avtal mellan medlemsstaten och kommissionen.

1.4. Privaträttsliga organ utanför myndig- hetsorganisationen

1.4.1. Överlämnande av förvaltningsuppgift till en- skild

Om nu det mesta av det som myndigheterna sysslar med utgör förvaltningsuppgifter, så innebär inte det att förvaltningsuppgifter bara utförs i myndighetssfären. Offentlig förvaltningsuppgift kan också överlåtas på enskilda rättssubjekt. En inte obetydlig del av den Offentliga verksamheten utförs av sådana enskilda rättssubjekt. Dessa kan vara offentligt ägda och kanske också bildade just för det ändamål som ligger i den aktuella förvaltningsuppgiften. Men det kan också vara fråga om förvaltningsuppgifter som överlåtits på andra, fristående och privatägda rättssubjekt eller om från början rent privata verksamheter som mer och mer dragits in i den Offentli- ga förvaltningen, t.ex. genom statliga föreskrifter i samband med statsbidrag.

Företeelsen har grundlagsstöd i RF 11 kap 6 813 st där det före- skrivs att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, Stiftelse eller enskild individ, samt att överlämnandet skall ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutöv- ning.

Till gruppen privaträttsliga organ med Offentligrättsliga Särdrag hör många av de statliga företagen, som har uppgifter i gränslandet mellan offentligt och privat. En annan stor grupp utgör de pri- vaträttsliga organ som får olika former av statligt stöd för sin verk-

” Prop 1995/96:201,sid 6. Se även lag (1996:506) om överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en övervakningskommitté

samhet. Det kan då vara fråga om rena statsbidrag till uppgifter som det finns en politisk vilja att uppmuntra och Stödja. Så är fallet inom t.ex. kultursektorn. Det kan också vara fråga om situationer då det allmänna tillsammans med en privaträttslig part driver och fi- nansierar en verksamhet, t.ex. forskningsstiftelser i samverkan mel- lan högskola och näringsliv.

1.4.2. Gråzonsverksamhet

När offentliga förvaltningsuppgifter utförs av privaträttsliga or- gan uppstår ett obestämt gränsland mellan det Offentliga och det privata. Uttrycket gråzonsverksarnhet används ibland för att be- nämna denna brokiga samling av privaträttsliga subjekt med offent- ligrättsliga uppgifter. För att kunna jämföra dessa skilda verksam- heter med den normala myndighetsorganisationen kan sex kriterier användas.26

' Förekommer myndighetsutövning? . Gäller offentlighetsprincipen? ' Har RRV rätt att granska verksamheten? . Gäller FL i sin helhet, för vissa ärenden eller för en viss del? 0 Kan besluten överklagas? ' Sker finansieringen helt eller delvis genom det allmänna?

När privaträttsliga organ med Offentliga förvaltningsuppgifter prövas mot de angivna kriterierna framträder en splittrad bild. Det för rättssäkerheten avgörande kriteriet förutsebarhet är när det gäl- ler dessa organ inte alltid uppfyllt, eftersom det många gånger först i efterhand klarläggs vilka regelverk som är tillämpliga.

Inom den grå zonen förekommer många olika grader av anknyt- ning till myndighetsområdet. Verksamheterna är ytterst skiftande och behovet av kontroll och rättssäkerhetsgarantier kan variera.

Företeelsen förekommer i många länder. I Finland talas om ”medelbar förvaltning”. I engelskspråkig facklitteratur omnämns ”indirect public adminstration”. I Storbritannien förekommer fristå-

26 Marcusson 11, sid 291 f. I artikeln tas även ett sjunde kriterium upp, nämligen frågan om anställningen är statligt reglerad eller inte. Med nya LOA har rättsläget förändrats på denna punkt, varför det krite- riet nu utelämnats.

ende organ utanför förvaltningen, s.k.”quasi non-govemmental or- ganizations” eller ”quangos”.27

1.4.3. Överlämnande av myndighetsutövning

Enligt RF 11 kap 6 & 3 st får alltså enskilda organ medges be— sluta om Offentligrättsligt reglerade förmåner och förpliktelser bara om beslutanderätten delegerats med stöd av lag. För att ett sådant överlämnande skall anses giltigt måste krävas att den överlämnade uppgiften beskrivs på ett konkret sätt och att även uppgiftsmottaga- ren tydligt anges.

Som exempel på fall, då myndighetsutövning överlämnats till en- skild brukar ofta nämnas besiktningsverksamheten hos Svensk Bil- provning AB och Advokatsamfundets disciplinära ingripanden mot advokater.28 Andra enheter med verksamheter av denna typ är ar- betslöshetskassoma och Radiotjänst i Kiruna AB (RIKAB).

De Olika typer av överlämnande av myndighetsutövning som främst uppmärksammats enligt praxis efter grundlagens ikraftträ- dande har delats upp i fem olika grupper:

. Officiell provning . Fördelning av offentliga medel ' Utseende av offentliga funktionärer . Beslut om statligt reglerade tjänster 0 Beslut om medlemskap och disciplinåtgärder i Offentligrättsliga korporationer.

Sedan nya LOA trätt i kraft finns det skäl att se annorlunda punkten fyra, eftersom den statligt reglerade anställningen, t.ex. hos Svenska Institutet numera vilar på rent arbetsrättslig grund.

Även beslut om betyg och disciplinåtgärder anses ha karaktären av myndighetsutövning och överlåts med stöd av skollagen till fri- stående skolor. Olika typer av tillståndsgivning kräver också lagstöd, t.ex. Nordiska museets prövning av tillstånd till utförsel av kulturföremål.29

27 För en redovisning av diskussionen i olika länder, se Indirect Pub- lic Administration in fourteen countries. 28 För en utförlig kartläggning av offentlig förvaltning i dessa for- mer, se Marcusson 1, sid 248 ff. 29 Marcusson 1, sid 177 f.

1.4.4. Offentligrättsliga korporationer, anstalter och stiftelser

Ur Offentligrättsligt perspektiv kan det vara berättigat att skilja mellan å ena sidan formellt privaträttsliga organ som reellt har en Stark anknytning till den Offentliga sektorn genom författningsbe- stämmelser om organisation och genom sitt enda uppdrag att sörja för offentliga förvaltningsuppgifter, och å andra sidan sedvanliga privaträttsliga organisationer som vid sidan av sin ordinarie verk- samhet blivit anförtrodda Offentliga förvaltningsuppgifter.30 När man i den juridiska doktrinen urskilt särskilda oHentligrättsliga subjekt vid sidan av stat, kommun och kyrka, har man brukat sorte- ra dem i korporationer, anstalter och stiftelser.31

Dessa organs Offentligrättsliga ställning kan komma till uttryck på olika sätt. Deras organisation kan vara bestämd genom speciell lagstiftning eller genom stadgar som är fastställda av regeringen. Det kan vara föreskrivet i lag eller författning att de skall finnas, varför de inte kan upplösas genom medlemsbeslut. Det kan också vara föreskrivet att organets beslut skall kunna överklagas hos stat- lig myndighet.32

De Offentligrättsliga korporationema kännetecknas av att de är sammanslutningar av medlemmar, fysiska eller juridiska personer.33 De skiljer sig från andra föreningar genom att deras rättssubjektivi- tet grundas på ett offentligrättsligt erkännande av något slag. Ibland grundas det på att verksamheten är reglerad i lag - ibland har rege— ringen fastställt stadgar för organet. Till de Offentligrättsliga korpo- rationema kan räknas Advokatsamfundet och arbetslöshetskassoma.

De Offentligrättsliga anstalterna grundar också sin rättssubjekti- vitet på ett statligt erkännande i någon form. Det främsta exemplet på en offentligrättslig anstalt är kanske försäkringskassoma. Även akademier och bransch—forskningsinstitut omnämns ibland som anstalter. Riksbanken har tidigare omtalats som anstalt, men i RF framgår att den är en myndighet under riksdagen (RF 9: 12).

Som självständiga Offentligrättsliga stiftelser har tidigare om- nämnts stiftelser med enskild huvudman men Offentligrättsliga drag,

30 Marcusson 1, sid 254 31 Marcusson 1, sid 260. 32 Strömberg 1, sid 29 33 Marcusson 1, sid 261

t.ex. av regeringen fastställda stadgar. Musikaliska Akademin, Nor- diska museet och Nobelstiftelsen kan räknas hit.

På senare år har dock t.ex. Strömberg tagit avstånd från den ti— digare kategoriseringen och menat att de flesta av de sammanslut- ningar som tidigare hänförts till denna grupp numera måste betrak- tas som privaträttsliga subjekt, åt vilka förvaltningsuppgifter över- lämnats enligt RF 1126.34 En annan möjlighet är att som i fallet med försäkringskassorna vidga myndighetsbegreppet. Eftersom det i dag inte finns särskilda rättsregler som anknyter just till dessa fristående Offentligrättsliga subjekt, blir det svårt att ge mening åt denna indel- ning. Oavsett om man hänför gruppen till en särskild kategori eller likställer den med de nedan behandlade privaträttsliga rättssubjek- ten, blir frågan om vilka slags förvaltningsuppgifter som utförs avgörande för olika rättsliga bedömningar.35

1.4.5. De statliga aktiebolagen

Till de statliga aktiebolagen brukar räknas bolag där staten inne— har aktiemajoriteten. Särskilda rättsregler för sådana bolag saknas i stort sett i Sverige, och aktiebolagslagens regler är fullt ut tillämpli- ga.36 För kommunala aktiebolag gäller dock enligt kommunallagen särskilda bestämmelser vid sidan av aktiebolagslagen (se kommu- nallagen 3: 16-19). Sådana kommunala bolag, där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande, skall enligt sekretesslagen tilläm- pa offentlighetsprincipen (Seer 19).

Den statliga företagssfaren är omfattande. Regeringens Skrivelse till riksdagen 1995/96:20 med 1995 års redogörelse för företag med statligt ägande innehåller beskrivningar över 62 aktiebolag. 37 Också kvarvarande affärsverk ingår i redogörelsen. Omsättningen i de statliga företagen uppgick under år 1994 till c:a 230 miljarder kro- nor. Enligt samma källa uppgick antalet heltidstjänster 1994 i ge- nomsnitt till 220.000.

Bland dessa företag och företagsgrupper finns såväl bolag vars verksamhet utgör renodlad konkurrensutsatt näringsverksamhet som företag som delvis sysslar med förvaltningsuppgifter.

En grupp av de statliga bolagen bedriver monopolverksamhet. Hit hör Systembolaget AB och AB Tipstjänst. En annan grupp har

34 Strömberg 1, Sid 29 35 Marcusson 1, Sid 262 f. 35 Marcusson 1, sid 252. 37 Regeringens skrivelse 1995/96:20.

myndighetsutövande uppgifter. Till den senare gruppen hör AB Svensk Bilprovning och Apoteksbolaget AB. Därutöver finns en grupp företag som är beroende av statligt stöd för sin verksamhet, t.ex. Kungliga Teatern AB och Kungliga Dramatiska Teatern AB.

1.4.6. Föreningar med Offentligrättsliga uppgifter

Offentliga förvaltningsuppgifter överlämnas även till föreningar. Exempel på ekonomiska föreningar med offentliga förvaltningsupp- gifter fanns tidigare på jordbrukets och fiskets områden i form av s.k. regleringsföreningar. Dessa hade till uppgift att fördela bidrag och stöd i marknadsreglerande syfte.38 Exempel på ideella förening— ar med offentliga förvaltningsuppgifter är Svenska språknämnden som är en sluten ideell förening med 20 medlemmar,39 och Tekniska Nomenklaturcentralen TNC, som är en öppen ideell förening.40

I prop 1995/96:61, (Former för statlig verksamhet) förordades att aktiebolagsforrnen eller formen ideell förening används för de fall staten avser att samverka med annan part i verksamhet som fortlöpande är beroende av statligt stöd. Ett exempel där uttalandena i propositionen fått genomslag är i de förslag som läggs fram i prop 1995/96:99 om hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut SPRI:S fortsatta verksamhet. Med motiveringen att det finns skäl att ge verksamheten vid SPRI (tidigare en stiftelse) en tydlig självständig ställning och med hänvisning till att det torde finnas intresse för uppgiften hos en större krets föreslås att staten tillsammans med Landstingsförbundet bildar en ideell förening, där styrning och kon- troll kan anpassas efter verksamhetens innehåll.41

38 Lagen (1993:649) om marknadsreglering på fiskets område, upp- hävd 1995-01-01 genom SFS 1994:1709 och lag 1967340 om prisregle- ring på jordbrukets område upphävd 1991-07—01 genom SFS 1990:615. 39 Klassificeringen sluten ideell förening har gjorts i SOU 1995:93 med utgångspunkt från att en skillnad mellan ideell förening och enkelt bolag ligger i att en organisation anses ha föreningskaraktär Om antalet medlemmar kan fluktuera medan ett bolag normalt anses föreligga om det krävs en ändring av den inbördes regleringen för att nya medlemmar Skall kunna tillkomma.

40 1 SOU 1995:93, sid 83 föreslås att dess föreningar skall slås sam- man och bilda en ny ideell förening.

41 Prop 1995/96:99, sid 5.

1.4.7. Stiftelser

Bland privaträttsliga organ med förvaltningsuppgifter utgör stif- telsema en någorlunda avgränsad och relativt stor grupp. De kan delas in i Stiftelser som står under statlig kontroll i den mening att de har av staten fastställda stadgar och offentliga stiftelser, som bildats av stat eller kommun, eventuellt tillsammans med annan.

Exempel på stiftelser som inte tillhör den statliga verksamheten men som ändå är styrda av statliga regleringar är Nobelstiftelsen och Musikaliska akademin. Därutöver finns en stor grupp offentliga stiftelser som fortlöpande är beroende av statligt stöd, t.ex. Svenska institutet. För närvarande pågår ett avvecklingsarbete avseende Sådana stiftelser som för sin existens är beroende av årliga anslag.

När det gäller dessa anslagsfinansierade stiftelser, kan konstate- ras att den nya stiftelselagen (1994: 1220) inte medger bildande av nya sådana stiftelser. Befintliga anslagsfinansierade stiftelser kan dock leva kvar med stöd av den nya lagens övergångsbestämmel- ser.42 De s.k. anslagsstiftelsema, som varit särskilt vanliga inom kultursektorn, har lämnats utanför den nya lagstiftningen. Detta kan bero på att verksamhetsfonnema aktiebolag och ideell förening anses kunna fylla de behov av privaträttsliga former som kan finnas för denna typ av verksamhet. Vid behandlingen av prop 1995/96:61 uttalade dock lagutskottet, Särskilt med hänvisning till de offentligt bildade stiftelsema, att det kan komma att krävas en ny rättslig form vid sidan av aktiebolaget och föreningen för att helt tillfredsställa behovet av rättslig reglering för de skilda slag av verksamheter som är beroende av fortlöpande statligt stöd.43 Stiftelser som är bildade av offentliga rättssubjekt och stiftelser som står under förvaltning av statlig myndighet står endast under begränsad tillsyn.44

1.5. Avslutande synpunkter

Regeringsforrnens enkla och klara tudelning mellan myndigheter och enskilda håller inte för en konfrontation med verklighetens be- skrivning av den offentliga förvaltningens skiftande verksamhets- former. En ganska svåröverskådlig mångfald av verksamheter mel- lan myndigheter och enskilda breder ut sig. Osäkerheten om olika

42 Se närmare Hemström, sid 22 f. 43 1995/962LU7, Sid 9 f. 44 Jfr Stiftelselagen 9:10 första st.

organs rättsliga status har ibland historiska orsaker, och det kan också finnas skäl för att behålla möjligheten till variationer. En närmare diskussion om dessa stållningstaganden förs i det avslutan- de kapitlet av rapporten. Men redan nu kan sägas att man inför nya val av verksamhetsformer bör eftersträva klara stållningstaganden med avseende på den valda verksamhetsformens Offentligrättsliga Status. Om något annat än myndighetsforrnen väljs för en viss verk— samhet, bör också följa en bedömning av de rättsliga konsekvenser som följer. Denna fråga behandlas i avsnitt 3. Vi skall nu först Stu- dera hur verksamhetsförändringar under senare tid genomförts.

2. Förändringar i verksamhets- form

2.1. Förvaltningspolitiska utvecklingstenden- ser

Under en följd av år har myndigheter och affärsverk i en del fall givits förutsättningar som typiskt sett gäller för aktiebolag. I syfte att begränsa statens kostnader och för att främja förändringsbenä- genhet och effektivitet har många myndigheter och affärsverk haft att eftersträva ekonomisk lönsamhet i delar av sin verksamhet.

De negativa bieffektema av att driva författningsreglerad verk- samhet tillsammans med affärsverksamhet har emellertid uppmärk- sammats under 90-ta1et. I en utredning om SMHI:s verksamhets- form behandlas synen på verksamhetsform för Offentlig affärsverk- samhet. 45 Där pekas bl.a. på risken för att det uppstår oklarheter beträffande en myndighets uppgift, när författningsreglerad verk- samhet bedrivs tillsammans med affärsverksamhet. Under sådana omständigheter kan en myndighet lätt komma att ta risker utanför sina befogenheter. I vissa fall kan en myndighets blotta närvaro på en marknad också riskera att snedvrida konkurrensen. Den strävan som nu finns att renodla verksamhetsfonnema för det offentliga åtagandet bör ses mot denna bakgrund.

Renodling av verksamhetsfonnema har drivits av regeringar av Olika politisk färg. 1 1991 års budgetproposition uttalades att ren konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsfortn.46 Istället bör bolagsfonnen övervägas för sådan verksamhet. Rege- ringen sade också att det vid sådana överväganden alltid bör prövas om verksamheten över huvud taget bör bedrivas i statlig regi.

Den regering som tillträdde 1991 hade en tydlig strategi att både bolagisera och privatisera konkurrensutsatt myndighetsverksamhet. I budgetpropositionen 1992 sades bland annat att det alltid skall prövas om verksamheten är en statlig angelägenhet, innan styrning- en av en verksamhet läggs fast.47 Vidare sades att myndighetsför-

45 SOU 1995:99. 46 Prop 1990/91 : 100, bil. 2, sid 32. 47 Prop 1991/92:100, bil. 1, sid 40-41.

men borde tillämpas för statlig verksamhet samt att konkurrensut- satt verksamhet inte borde bedrivas i myndighetsfonn, om inte sär- skilda Skäl talade för det. I normalfallet borde konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas av staten. Men om så ändå måste bli fallet borde deti så fall ske i bolagsform.

Denna budgetproposition föregicks av prop 1991/92:69, som be- handlade förslag till privatisering av 35 statligt ägda företag. Därut- över fick den då Sittande regeringen bemyndigande att privatisera ytterligare ett företag. Av dessa sammanlagt 36 företag har 20 helt eller delvis sålts eller överförts till annan ägare under perioden 1992-94. Några mindre företag har avvecklats. Av de 16 företag som förvaltades under Näringsdepartementet har följande sålts eller delvis överförts till annan ägare under perioden 1992—94.

Assi Domän AB SSPA Maritime Consulting AB (Tidi are ASSI, Domän och Ncb)

Sveri es Geolo_iska AB (SGAB) _—

I 1993 års budgetproposition presenterades följande generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas vara aktuell för ombildning till aktiebolag: 48

. verksamheten är av betydande omfattning, ' den styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål, 0 den bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, . den har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel, ' den innefattar inte myndighetsutövning.

I 1995 års budgetproposition understryks behovet av en fortgå- ende renodling för det offentliga åtagandet liksom behovet av att återkommande pröva vilken verksamhetsform som är lämpligast.

48 Prop 1992/93: 100, bil. 1, sid 92-93.

Vidare sägs att myndighetsutövning och affärsverksamhet bör hållas åtskilda.49

2.2. Typer av förändringar

I 1997 års budgetproposition beskrivs tre huvudlinjer i föränd- ringsmönstret inom statsförvaltningen. Som en huvudlinje beskrivs affärsverksamhetens bolagisering och tendensen att byta verksam- hetsform från myndighet till bolag också för statlig verksamhet utanför aftärsverkssfären. En annan huvudlinje går ut på att skilja statens funktioner för förvaltning och rättskipning från varandra genom att utöka förvaltningsdomstolarnas uppgifter. Som den tredje huvudlinjen beskrivs tendensen att inom förvaltningsmyndighetemas kärnverksamhet inrikta verksamheten på kollektiva tjänster och myndighetsutövning. För förvaltningsmyndighetemas kärnverksam- het slås ännu en gång fast att myndighetsformen bör tillämpas.50

Den förändringslinje som går ut på att skilja funktionema för förvaltning från dem för rättskipning kommer inte att beröras här. De två andra däremot kommer nedan att behandlas något mer utför-

ligt. 2.2.1 Bolagisering av affärsverken

Den mest framträdande forrnförändringama ligger i bolagise- ringen av affärsverken. Under loppet av fyra år har fem av åtta affärsverk överförts till aktiebolagsform. Under 1991 omvandlades Affärsverket FFV till aktiebolag genom att överföring till Celsius- koncernen. Domänverket och Statens Vattenfallsverk blev aktiebo- lag 1992 och Televerket 1993. Postverket slutligen övergick i bo- lagsform under 1994. Förändringarna har berört närmare 100 000

statsanställda. 5 1

När riksdagen under våren 1991 beslutade att affärsverken skulle inriktas mot en omvandling till aktiebolag, anfördes som främsta argument för denna utveckling att affärsverken som förval- tare av viktiga delar av samhällets infrastruktur kommit att arbeta på alltmer intemationaliserade marknader med ökade inslag av kon— kurrens, varför utveckling och förnyelse krävdes av affärsverken. Det konstaterades att statens affärsverksamhet behövde ges en så-

49 Prop 1994/95:100, bil. 1, sid 73. 50 Prop 1996/97: 1, sid 98. 51 Prop 1996/9711, vol 1 sid 97.

dan organisationsfonn att ägarrollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt.

Andra argument för affärsverkens bolagisering som anförts se- nare har varit behoven av att Skapa likvärdiga konkurrensvillkor och bättre möjligheter för en mer affärsmässig drift. De friare for- merna för lönesättning och personalrekrytering har också förutsatts kunna skapa bättre möjligheter att få kompetent personal. I aktie- bolagsfonnen får styrelsen för verksamheten också ett mer direkt ansvar för investeringarna och dess finansiering - vilket i sin tur skapar förutsättningar för mer företagsmässiga beslut.

Mot bolagiseringama har framförts argument om att affärsver- ken inte enbart haft kommersiella uppgifter utan också viktiga sam- hällsuppgifter. Verksamhetemas stora allmänna intresse för sam— hället framfördes som skäl att behålla myndighetsformen med in- flytande från riksdag och regering och insyn för allmänheten.

Intemationaliseringen på vissa marknader, exempelvis på tele- området, har i vissa sammanhang förts fram som argument för att också svenska staten bör använda sig av en internationellt välkänd företagsforrn som aktiebolagsformen.52 Andra motiv som behovet av att renodla roller och effektivisera beslutsfattandet har också framförts.53 Också möjlighet att samäga i konsortier och allianser har förts fram som argument för bolagisering. 54

I anslutning till att affärsverkens affärsverksamhet bolagiserades tillskapades också nya myndigheter för de förvaltningsuppgifter som inte ansågs kunna följa med över i den nya verksamhetsformen. Vid bildandet av Vattenfall AB 1992 avskildes t.ex. det svenska stom- kraftnätet som fördes till ett nytt affärsverk - Svenska kraftnät.

2.2.2. Uppdragsmyndigheternas verksamhet renodlas

De taxe- och avgiftsfinansierade delarna av inom enskilda myn- digheter, dvs. uppdragsverksamheten, har också Särskiljts i en del fall.

Som exempel på myndigheter med produktion av efterfrågestyr— da varor och tjänster som drivs i myndighetsform kan nämnas Flygtekniska försvarsanstalten, Läkemedelsverket, Patent- och re- gistreringsverket, Styrelsen för teknisk ackreditering och Sveriges

52 Prop 1992/93:200, sid 273. 53 Prop 1990/91:87, En näringspolitik för tillväxt _.sid 135. 54 Prop1992/932200, sid 271 f.

meteorologiska och hydrologiska institut. Av dessa är Flygtekniska försvarsanstalten, Läkemedelsverket, PRV, Styrelsen för Teknisk ackreditering och SMHI kvar i myndighetsform, trots att verksam- heten vid dessa myndigheter har många affärsmässiga inslag.

När det gäller SMI-H:s verksamhetsform presenterades i SOU 1995199 en ingående analys av förutsättningama för bolagisering. Utredaren konstaterade att alternativen att bolagisera hela SMI—II respektive att ombilda SMI-II till affärsverk enligt hans mening var olämpliga.55 Han förordar i utredningen att SMHI:s verksamhet tills vidare hålls samman i myndighetsform men att myndighetsrollen skall renodlas och att myndighetsverksamhetens direkta beroende av affärsverksamheten bryts. Tanken bakom detta är att myndighetens uppdragsverksamhet, inte dess affärsverksamhet, bör lämna bidrag till infrastrukturen. Statsmaktema bör istället formulera avkast- ningskrav på affärsverksamheten. Genom en bibehållen myndighets- form tänks styrningen av en blandad myndighets-, uppdrags- och affärsverksamhet kunna renodlas.

2.2.3. Bolagisering av serviceverksamhet inom den offentliga sektorn

Ett antal myndigheter med uppdragsverksarnhet med affärsmäs- siga inslag har dock bolagiserats. De rena myndighetsuppgiftema har blivit kvar i myndighetsfortn. Här finns flera exempel.56 Statens bakteriologiska laboratorier (SBL), Statens maskinprovning- ar(SMP) och Statens provningsanstalt (SP) har delats och bolagise- rats på detta sätt.

AmuGruppen AB blev aktiebolag den 1 juli 1993. Innan dess bedrevs verksamheten av en s.k. uppdragsmyndighet. AmuGruppen AB säljer utbildning, kompetensutveckling och konsulttjänster till Arbetsmarknadsverket, företag, kommuner och landsting samt för- säkringskassorna. Målet är att åstadkomma ny sysselsättning för personer som är arbetslösa eller riskerar att bli det. Ett annat exem- pel på ett företag som ingår bland de statliga företagen och som har en verksamhet som väl kan definieras som en Offentlig förvaltnings- uppgift är Sveriges Provnings och Forskningsinstitut AB - SP. SP är landets centrala institution för teknisk utvärdering, provning, certifiering, mätteknik och forskning inom det angivna verksamhets- området. I koncernen ingår också dotterbolaget Svenskt Byggod-

55 SOU 1995:99, sid 14.

kännande AB (SITAC) som utfärdar nationella och europeiska typ- godkännanden av bygg- och anläggningsprodukter samt certifierar personer för olika uppgifter inom det nya systemet för kvalitets- kontroll i byggandet.

Riksdagen har godkänt de riktlinjer för den statliga fastighetsför- valtningen som redovisades i prop l99l/92:44.57Genom behand- lingen av prop 1992/93:37 om ny organisation för förvaltningen av statens fastigheter och lokaler har riksdagen därefter godkänt bil- dandet av de två fastighetskoncemema Vasakronan Holding AB och Statliga Akademiska hus AB. Av den sistnämnda propositionen framgår att ett av syftena med bolagiseringama var att ”på ett bättre sätt klara ut” styrelsen och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen än vad som antogs vara möjligt inom myn- dighetsformen. 58 I den tidigare propositionen motiverades bolagise— ringen med en strävan att åstadkomma en marknadsstyrd inriktning av verksamheten, en flexiblare hantering av det statliga fastighetsin— nehavet och därmed en för staten effektivare fastighetsförvaltning. 59

I anslutning till att merparten av statens fastighetsbestånd över- fördes till de två fastighetskoncemema bildades också två myndig- heter. Den ena, en stabs- och servicemyndighet, fick i uppgift att fungera som stöd till regeringen och myndigheterna i lokalförsörj- ningsfrågor. Den andra fick i uppgift att förvalta de fastigheter - t ex utrikesfastigheter, slott och museer - som inte ansågs lämpa sig för att förvaltas i bolagsform.

2.2.4. Bolagsform för samverkan med andra

Aktiebolaget används också när staten i ny verksamhet vill finna en form för att samverka med andra parter. Här finns ett exempel i prop 1994/95:78, ”Ett Sverigehus i S:t Petersburg”. Genom en överenskommelse mellan den svenska regeringen och S:t Petersburg stad bildades ett ryskt bolag - A/O Dom Shvetsii - med syfte att förvalta fastigheter i S:t Petersburg för etablering av ett Sverigehus med officiella, kulturella och kommersiella funktioner. Ambitionen har här varit att projektet skall genomföras med kommersiella vill- kor och med en långsiktig egen finansiell bärkraft. Statens ägarandel vid bildandet uppgick till 36 % och de resterande delarna ägdes vid

57 Bet l99l/92:FU8,rskr 1991/92:107 58 Prop 1992/93:37, sid 5. 59 Prop 1991/92:44, sid 13.

bildandet av Skanska International Building AB (49 %) och S:t Petersburg stad (15%). Till aktiekapital har staten tillskjutit 13 miljoner kr och i kapitaltillskott ytterligare 7,2 miljoner. För att projektet skall kunna genomföras förutsattes även en statlig garanti för bolaget inom en ram på 100 miljoner kr.

2.2.5. Bolagiserade stiftelser

Under 1990-talet har ett par stora statligt bildade stiftelser har överförts i aktiebolagsform. De regionala utvecklingsfondema bola- giserades 1993/94 genom bildande av staten helägda ALMI- koncemen med de delägda regionala dotterbolag som ingick i kon- cernen. Ett annat exempel är Stiftelsen Samhall som 1992 omvand— lades till ett av staten helägt aktiebolag med ett antal regionala dot- terbolag.

Som beskrivits i avsnitt 1.4.6 har i och med den nya stiftelsela- gen de s.k. anslagsstiftelsema inte befunnits vara någon lämplig form för nybildning.

2.2.6. Bolagisering som en form för avveckling av ägande

Bolagsforrnen ger flexibilitet i fråga om förändringar i ägande. Ett exempel på en bolagiserad myndighet där det statliga ägandet avvecklats kort efter bolagiseringen finns i SIPU - Statens institut för personalutveckling.

Exempel på ett strategiskt samhällsintresse som från att ha före- trätts av ett helägt statligt bolag övergått till privat aktieägande är SAKAB, som numera ägs av WMI Sellbergs.

2.2.7. Stiftelsebildningar

Även om stiftelsebildningar för den offentliga verksamheten som ovan konstaterats inte kan väntas representera någon stark trend numera, finns ändå exempel under 1990-talet på nybildade stiftelser. Dels har stiftelseforrnen använts för de omdiskuterade forsk- ningsstiftelsema och dels som form för två högskolor.

Under perioden 1993-94 överfördes 18 miljarder kronor av lön- tagarfondsmedel till elva olika forskningsstiftelser. Först bildades två forskningsstiftelser - en för miljöstrategisk forskning och en för strategisk forskning. Därefter ombildades Chalmers Tekniska hög- skola och högskolan i Jönköping till stiftelser. Ytterligare forsk- ningsstiftelser som bildades av löntagarfondsmedlen under denna

period är KK-stiftelsen, som stödjer kunskap och kompetensutveck- ling, Östersjöstiftelsen, Stiftelsen för intemationalisering av högre utbildning och forskning, Vårdalstiftelsen, som stödjer forskning på vård- och allergiområdet, Stiftelsen Innovationscentrum, Stiftelsen framtidens kultur samt Stiftelsen för internationella institutet för industriell miljöekonomi.

2.2.8. Bildande av föreningar

SPRI - Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut - är ett exem- pel på en av staten och Landstingsförbundet anslagsfinansierad verksamhet i stiftelseform som genom riksdagens behandling av prop 1995/96:99 ombildats till en ideell förening.

I samband med riksdagsbehandlingen av den generella frågan påpekades från lagutskottets sida att användningen av formen ideell förening kan bli problematisk. Utskottet pekar därvid särskilt på att det är viktigt att se till att den ideella förening som skapas har till- räckliga drag av ideell förening för att en sådan skall anses föreligga i juridisk mening. Utskottet säger sig ”för sin del inte kunna utesluta att det slag av anpassningar som i det syftet måste göras kan inne- bära att den ideella föreningen inte blir en så användbar verksam- hetsform för anslagsberoende verksamheter som regeringen förutsatt vid utformningen av propositionens förslag” om SPRI:S fortsatta verksamhet. Här åsyftas bl.a. kravet att en ideell förening förutsätts kunna ta in nya medlemmar utan att det grundläggande fördraget förändras.60

2.2.9. Avslutande synpunkter

Trots att valet av verksamhetsform tycks ha tilldragit sig större förvaltningspolitiskt intresse under den här studerade perioden än tidigare, kan utvecklingen ändå inte anses entydig. De grundläggan- de frågoma om verksamhetsfonnemas rättsliga betydelse har knap- past diskuterats med sikte på en bedömning av den offentliga för- valtningen i stort. Målsättningen att vid sidan av myndighetsformen endast använda aktiebolag och ideella föreningar kan dessutom ifrå- gasättas rent principiellt. Dessa frågor behandlas i avsnitt 4.

50 1995/961LU7, sid 9 f. Se även ovan avsnitt 1.4.6.

3. Rättsliga konsekvenser av verksamhetsformen

3.1. Inledning

Regeringsformen och stora delar av den Offentligrättsliga lag- stiftningen i övrigt utgår från ett organisatoriskt synsätt. Det offent- ligrättsliga regelverket utgår från att offentlig verksamhet bedrivs i myndighetsform. Lagstiftaren har därför genom funktionellt be- stämda, utvidgningar av regelverket sökt tillgodose krav på rättssä- kerhet, insyn och kontroll över enskilda organ som utför förvalt- ningsuppgifter. Framför allt har detta skett med hjälp av det funk- tionella begreppet myndighetsutövning. När det gäller tillsyn och revision har regelverkens tillämpningsområde i vissa fall utsträckt ytterligare - och kan därmed omfatta även andra förvaltningsupp- gifter än myndighetsutövning.

Det följande avsnittet syftar till att mer detaljerat belysa skillna- den mellan myndighetsforrnen och de privaträttsliga formema för offentlig förvaltning, när det gäller möjligheten att delegera norm- givning, handläggningsregler, Offentlighetsprincipens tillämpning, rätten att överklaga, bestämmelserna för tillsyn och kontroll, perso- nalens ställning och formerna för styrning.

3.2. Norrngivningsmakten

Regeringsformen skiljer mellan norrngivning och beslutsfattande i enskilda fall. En formell definition av offentligrättslig normgivning utgår från att normgivning som sker genom offentliga organ omfat- tas av 8 kap RF, medan ett materiellt kriterium på offentlig norm- givning är dess karaktär av ensidigt diktat. Privaträttsliga normer däremot kännetecknas av att de grundas på frivilligt ingångna av- tal.61

Enligt de regler som ges i RF 8:7-12 och RF 1316 kan norrngiv- ningsmakten delegeras till regeringen som i sin tur kan delegera rätten att meddela föreskrifter till förvaltningsmyndighet eller till kommun (subdelegation). Däremot kan norrngivingsmakten inte delegeras till privaträttsliga organ. Detta innebär att enskilda organ

61 Strömberg 11, sid 27 f.

som utför förvaltningsuppgifter inte själva kan utfärda sådana de- taljregler för sin verksamhet som innefattar offentlig normgivning. Det kan ibland vara svårt att, när offentlig förvaltning utförs av enskilda, avgöra var gränsen går mellan interna föreskrifter, som i dessa fall får uppfattas som privaträttsliga, och externa föreskrifter som riktar sig till enskilda utanför organisationen och skulle kunna ses som Offentligrättslig normgivning.

3.3. Förvaltningslagens tillämplighet

Av l & förvaltningslagen (FL) framgår att lagen gäller för för— valtningsmyndighetemas och domstolarnas handläggning av ären- den.

En rättslig konsekvens av att förvaltningsuppgifter utförs utanför myndighetssfären är alltså att förvaltningslagen inte är tillämplig - med ett undantag. I förarbetena till förvaltningslagen jämställs för- säkringskassorna med myndigheter. För försäkringskassomas del övervägs för närvarande en förändring av verksamhetsformen - från offentligrättslig anstalt till ren myndighet.62

För de enskilda som utför förvaltningsuppgifter krävs alltså sär- regleringar, om de intressen som förvaltningslagen avser att skydda ska tillgodoses. Några olika typlösningar används på detta områ- de.63

För vissa enskilda organ anges i särskild lagstiftning att FL är tillämplig i sin helhet, vid handläggning av viss ärendetyp. Så är t ex fallet för Radiotjänst i Kiruna AB. Det sägs i 14 & lagen (1989z4l) om TV-avgift att förvaltningslagen skall tillämpas när bolaget handlägger ärenden enligt den aktuella lagstiftningen.

En annan modell är att göra vissa enstaka regler i FL tillämpliga genom särskild lagstiftning för det enskilda organet. Så är fallet för de riksprovplatser som är bolag eller annan juridisk person. I 23 & lagen (1992:1119) om teknisk kontroll föreskrivs att 23-25 QQ i förvaltningslagen skall tillämpas i fråga om de beslut avseende an- givna typer av myndighetsutövning som delegerats till de enskilda organen som omfattas av lagen.

En tredje modell är att förvaltningslagens regler för överklagande skrivs in i den särskilda lagstiftningen som gäller för det aktuella organet. Så är t.ex. fallet när det gäller arbetslöshetskassoma. I

62 SOU 1996:64. 63 Marcusson 1, sid 392.

lagen (1973 :370) om arbetslöshetsförsäkring har förvaltningslagens regler för handläggning av omprövning av beslut, rättelse av skrivfel och överklagande i övrigt förts in i lagtexten. Denna tredje modell skall dock inte sammanblandas med den generella reglering av över- klagande av enskilda organs beslut som behandlats nedan under avsnittet om rätten att överklaga.

Slutligen förekommer en modell där särskilda förfaranderegler direkt skrivs in i lagstng för ett enskilt organ. Det kan då gälla t. ex. kommunikationsprincipen, regler för jäv, öppettider och proto- kollföring.

Särregleringar av detta slag kan göra det svårt att orientera sig om vilka regler som gäller för ett enskilt organs handläggning av förvaltningsuppgifter. Inom denna sektor skiftar verksamhetens art i mycket stor omfattning . De enskilda organen lever också under sina respektive associationsrättsliga regleringar. Enligt Hell- ners/Malmquist lämpar sig många av FL:s regler inte heller för tillämpning hos sådana organ jämsides med de civilrättsliga regle- ringar som gäller för deras verksamhet.64Å andra sidan framstår det som otillfredsställande att det i vissa fall är oklart i vilken utsträck- ning förvaltningslagen skall tillämpas, t.ex. när arbetslöshetskassor- na utför myndighetsutövning.

Hur skall man då bedöma de fall då ingen särskild reglering finns eller då sådan reglering bara omfattar enstaka förfaranderegler? Bestämd lösning saknas.65 Iawaktan på en sådan kan givetvis domstolarna i angelägna fall skapa en lämplig praxis genom hänvis- ningar till att förvaltningslagen bör tillämpas analogt.66JO har dock uttalat att förvaltningslagen inte gäller för a-kassoma och har granskat handläggningen i myndighetsutövningsärenden endast uti- från de regler som fastställts i lagen om arbetslöshetsförsäkring och i arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter.67

3.4. Offentlighetsprincipen

När ett organ är definierat som myndighet är Offentlighetsprinci- pen, som den regleras i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, tillämplig.

64Hellners/Malmquist, sid 43.

65 Marcusson 1, sid 396. 66 Jfr Marcusson 1, sid 396, där andra lösningar diskuteras. 67 Se senast JO:s beslut den 6 december 1996, dnr 1511-199

Offentlighetsprincipen kommer bl.a. till uttryck i att vem som helst enligt tryckfrihetsförordningen har rätt att ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna och som inte omfattas av sekretess. Offentlighetsprincipen innebär också att anställda hos statliga och kommunala myndigheter är tillförsäkrade yttrandefrihet - om inte sekretesslagen föreskriver tystnadsplikt. Dessutom har de som är anställda hos en förvaltningsmyndighet meddelarfrihet - dvs. rätt att skaffa fram uppgifter och lämna uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem. Meddelarfriheten begränsas dock av vissa i sekretesslagen uppräknade tystnadsplikter. Med meddelarfri— heten följer också meddelarskyddet - d v s rätten för dem som har meddelarfrihet att också lämna uppgifter anonymt. Med rätten till anonymitet följer slutligen ett förbud för myndigheter att efterforska vem som lämnat viss uppgift.

Tanken på att utsträcka Offentlighetsprincipen också till andra organ än myndigheter har aktualiserats vid flera tillfällen. Senast diskuterades frågan i prop 1986/87: 151 mot bakgrund av de förslag som lagts i betänkandet Handlingsoffentlighet utanför myndighets- området.68 Mot en mer utsträckt tillämpning av Offentlighetsprinci- pen anfördes av DepC att ett stort behov av sekretess ibland kan leda till att Offentlighetsprincipen kan bli utan betydelse. Som ex- empel nämndes de verksamheter där staten genom enskilda organ bedriver affärsverksamhet i konkurrens med andra privata företag. Ett annat skäl mot offentlighet uppgavs vara ett pågående refonnar- bete avseende ett visst angivet organ. Slutligen påpekades att det för myndigheterna finns ett regelsystem som bildar den rättsliga bak- grunden för offentlighetsprincipens tillämpning genom de regler som finns om arkivvård, ärendehandläggning ansvar och tillsyn. Enligt DepC måste man tveka inför att bygga upp motsvarande regelsys- tem för enskilda rättssubjekt.69

Lagstiftaren stannade för en lösning som innebär att offentlig- hetsprincipen inte tillämpas utanför myndigheternas krets om det inte finns ett särskilt stadgande som innebär att principen skall till- lämpas för hela eller delar av verksamheten hos organet ifråga. Lagtekniskt har detta lösts så att Seer 138 innehåller en hänvisning till en bilaga, där de privaträttsliga organ för vilka Offentlighetsprin-

68 SOU 198361 69 Prop 1986/871151

cipen skall tillämpas räknas upp.70 Där anges också om offentlig- hetsprincipen skall tillämpas för hela eller delar av verksamheten. I bilagan återfinns t ex AB Svensk Bilprovning, där Offentlighetsprin- cipen skall tillämpas för den obligatoriska kontrollverksamheten, och Handelshögskolan i Stockholm avseende statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktorander.

Utgångspunkten för regleringen är att Offentlighetsprincipen skall gälla i alla allmänna angelägenheter, oavsett om det är myn- digheter eller enskilda som driver verksamheten. Av regleringens förarbeten framgår även att varken begreppet förvaltningsuppgift eller begreppet myndighetsutövning är tillräckligt klart bestämt för att kunna användas som grund för en generell regel som avgränsar Offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet.

Trots detta är det svårt att i alla de avsedda fallen känna sig övertygad av de skäl som framförts. Exempelvis arbetslöshetskas- somas verksamhet, som har stora likheter med försäkringskassor- nas, innefattar myndighetsutövning av stor betydelse för enskilda. De skäl som talar för Offentlighetsprincipen i offentlig förvaltning i allmänhet kan med samma tyngd åberopas här.

3.5. Rätten att överklaga beslut

Myndigheters beslut kan generellt sett sägas vara överklagbara hos närmast högre förvatningsmyndighet också utan särskilt författ- ningsstöd, när beslutet har personlig och ekonomisk effekt mot nå- gon. För prövning hos förvaltningsdomstol krävs däremot ett sär- skilt författningsstöd enligt den svenska traditionen.

Beslut hos annat organ än myndighet kan inte överklagas, om inte en särskild författningsbestämmelse finns. Statliga myndigheter har normalt inte heller rätt att överklaga beslut av andra statliga myndigheter - med undantag för de fall det finns särskilt författ- ningsstöd. Genomförandet av tvåpartsprocess vid förvaltningsdom- stolama har dock lett till att förvaltningsmyndigheter i betydligt större utsträckning fått rätt att överklaga i de fall, då deras egna beslut upphävts.

70 Det hör till kännetecknen för detta område av statlig verksamhet att former och innehåll ändras med ganska täta mellanrum, varför för- fattningen är aktuell en mycket kort tid. Den senast daterade ändringen som skett vid denna rapports färdigställande kommer från SFS 1996zll81.

När det gäller de privaträttsliga organen med offentliga förvalt- ningsuppgifter förutsätts särskilt författningsstöd för att ett beslut skall kunna överklagas. Sådan särskild stadgad besvärsrätt före- kommer också på många håll - t. ex. tidigare för beslut fattade av Statens Bostadslåneaktiebolag - SBAB.71 Rätten att överklaga är normalt kopplad till de fall då myndighetsutövning överlämnats till enskilt organ.

I de fall särskild överklaganderätt stadgats över enskilt organs beslut, gäller lagen (198611142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. I denna lag regleras formema för överklagandet - inte själva rätten att klaga.

3.6 1025 och IK:s tillsynsområden

J Kzs tillsynsområde omfattar den statliga sektorns myndigheter och befattningshavare vid myndigheterna och andra knutna till de statliga myndigheterna som innehar uppdrag varmed följer myndig- hetsutövning. När det gäller den statliga företagssektom omfattar IK:s tillsyn också de tjänstemän och uppdragstagare vid affärsver- ken som fullgör uppdrag i de statliga aktiebolagen. Under J Kzs till- syn står också kommunala myndigheter och andra myndigheter som ej är statliga, tjänstemän vid dessa myndigheter och andra som in- nehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning.

J 015 tillsyn gäller primärt myndigheternas verksamhet men har utsträckts till att omfatta verksamhet som innefattar myndighets- utövning även utanför myndighetsområdet. Den kontroll som ligger i J Ozs granskningsrätt gäller alltså även de privaträttsliga organen som har sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets- utövning.

De grundläggande reglerna för J Ozs granskning återfinns i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Ombuds- männen har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet ef- terlever lagar och andra författningar, samt i övrigt fullgör sina åligganden. Under JO:s tillsyn står statliga och kommunala myndig- heter, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndighe- ter, men också andra som innehar tjänst eller uppdrag varmedföljer myndighetsutövning, i den delen av verksamheten. JO:s tillsyn om- fattar därutöver tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk

71 Jfr F (1994:1999) med bemyndigande för SBAB och Venatianus AB att besluta i ärenden om bostadslån m.m. som numera upphävts, SFS 1996: 1 182.

när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande.

Ombudsmännen skall särskilt i sin tillsyn tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsfor- mens bud om saklighet och opartiskhet, och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. I sammanhanget kan noteras att regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i den offentliga verksamheten dock gäller alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen.

JO:s skyldighet att utöva tillsyn utanför myndighetssfären är alltså begränsad till två grupper av personer. Den ena gruppen om— fattar de personer som på grund av tjänst eller uppdrag har myn- dighetsutövande uppgifter - och då bara i de delar som har med myndighetsutövningen att göra. Den andra gruppen omfattar tjäns- temän och uppdragstagare i statliga affärsverk när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten har ett be- stämmande inflytande. Tillsynen över den första gruppen kan inte förväntas skilja sig mycket från motsvarande tillsynsuppgifter inom myndighetssfären. Det måste dock understrykas att JO:s granskning kan bli ganska begränsad i den mån förvaltningslagen inte anses direkt tillämplig på åtgärder vid myndighetsutövning hos enskilda organ. När det gäller tillsynen över den senare gruppen torde tillsy- nen vara inriktad företrädesvis på att dessa befattningshavare inte vidtar uppgifter som strider mot lag, även om JO enligt instruktio- nens 6 & har möjlighet att uttala sig om en åtgärds felaktighet eller lämplighet. I övrigt faller all offentlig förvaltning utanför myndig- hetssfären utanför J Ozs tillsyn.

3.7. Riksdagens revisorer och RRV

Enligt 12 kap RF har Riksdagens revisorer till uppgift att grans- ka den statliga verksamheten. Riksdagsrevisorema har rätt att in- fordra handlingar, uppgifter och yttranden som behövs för gransk- ningen. Revisoremas granskning tar sikte på förhållanden med an- knytning till statsbudgeten, men får också avse mera allmänna be- dömningar. Granskningen skall dock vara inriktad på frågor av mer generell innebörd.

Av lag (1987 :5 18) med instruktion för Riksdagens revisorer framgår att granskningen får omfatta i stort sett all statlig verksam- het - i de flesta fall också sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse. Den delen av granskningen kan omfatta aktiebolag eller stiftelser vars verksamhet är reglerad i lag

eller annan författning, eller över vilka staten som ägare, genom tillskott av statliga medel, genom avtal eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande. Riksdagsrevisoremas granskningsrätt när det gäller övrig statlig verksamhet som bedrivs i andra privaträttsli— ga former eller organisationer där annan än staten har ett bestäm- mande inflytande, har kopplats till den offentliga medelsanvänd- ningen. Om det föreligger redovisningsskyldighet för statliga medel gentemot staten eller finns särskilda föreskrifter om medelsanvänd- ningen, föreligger också granskningsrätt för revisorerna.

Riksdagsrevisorema får även granska verksamhet som staten bedriver i privaträttslig form om verksamheten är reglerad i författ- ning, om staten är ägare eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Syftet härmed är att ge revisorerna befogenhet att revidera förhållanden inom de statliga företagen som avser deras samhällsuppgifter och hänger ihop med de särställning företagen har - t ex i form av monopol eller beroende av statlig fi— nansiering. Av hänsyn till företagens affärsmässiga ställning måste dock revisionen vara varsam. Företagen har därför inte ålagts någon formell skyldighet att tillhandahålla handlingar”. Själva gransk- ningen är alltså formellt sett avgränsad till sådana förhållanden som är offentligt tillgängliga, exempelvis sådana årsredovisningshand- lingar som de granskade företagen är skyldiga att publicera i den mån det granskade organet inte själv medger ytterligare insyn.

Revisionen kan alltså omfatta såväl företag som bedriver myn- dighetsutövning som företag som har andra förvaltningsuppgifter

Granskningen skall företrädesvis ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet.

Revisorerna skall enligt 4 & påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för en god hushållning med statens medel och för att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. Särskilt skall de uppmärksamma möjligheter att öka statens in- komster, göra besparingar och effektivisera den statliga verksam- heten.

Till granskningsrätten har kopplats en motsvarande skyldighet att tillhandahålla uppgifter. Uppgiftsskyldigheten för myndigheter och andra organ som tar emot statsmedel regleras i lag (1974z585) om skyldighet att tillhandahålla Riksdagens revisorer vissa hand- lingar m.m. Av denna lagstiftning framgår att statliga myndighet,

72 Prop 1986/87:99, sid 44 ff.

kommun eller annan som tar emot statsmedel för viss verksamhet är skyldiga att på begäran tillhandahålla riksdagens revisorer de all- männa handlingar, uppgifter och yttranden som revisorerna anser sig behöva för sin granskning. I fråga om uppgift som skall hållas hemlig får fråga om utlämnande hänskjutas till regeringen.

Regeringens organ för motsvarande uppgift är RRV. Verkets uppgifter är reglerad i dess instruktion (F 1988z80). Verket har att granska myndigheternas verksamhet från effektivitets-, revisions- och redovisningssynpunkt och har rätt att få handlingar och andra upplysningar. RRV får även granska den verksamhet staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser om verksamheten är reglerad i lag eller annan författning, eller om staten som ägare, genom till- skott av anslagsmedel, genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.”. RRV granskar också vissa i lag uppräknade stiftelser och deras dotterbolag. Lagen förut- sätter här att kompletterade bestämmelse om RRst rätt att utse revisor intagits i bolagsordning respektive stiftelseurkund.

3 . 8 Personalens ställning

3.8.1. Offentligrättslig reglering

Också när det gäller den statliga personalens ställning har det organisatoriska synsättet genomsyrat rättsreglerna. RF förutsätter en offentligrättslig reglering av vissa frågor beträffande de statsan- ställda. I RF 11:9 återfinns grundläggande bestämmelser om offent- lig tjänst, såsom krav på svenskt medborgarskap i vissa fall och principen om sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet vid beslut om tjänstetillsättning. Enligt RF 11:10 krävs i övrigt lagfonn för grundläggande bestämmelser om statstjänstemärmens rättsställ- ning. För förvaltningsmyndighetemas del regleras detta genom la— gen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Denna lagstiftning är i sin helhet tillämplig för arbetstagare hos de statliga myndighe- terna, de allmänna försäkringskassorna - som jämställs med myn- dighet också i detta avseende - riksdagen och kyrkomötet.

73 Lag (19871519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser.

3.8.2. Lagen 1994z260 om offentlig anställning

Lagen (1994:260) om offentlig anställning - nya LOA - inne— håller väsentligt färre regler än tidigare lagstiftning. Nya LOA har begränsats till att reglera bara de Offentligrättsliga inslagen i an- ställningsförhållandet. I övriga delar tillämpas LAS också för de offentliganställda. För statsanställda som är anställda med fullmakt, t.ex. domare, gäller i vissa avseenden i stället reglerna i la- gen(1994:261) om filllmaktsanstållning.

De Offentligrättsliga inslagen i anstälhiingsförhållandena för de statsanställda omfattar:

. lagreglerade bedömningsgrunder för anställning . krav på svenskt medborgarskap i vissa fall . reglering av bisysslor och förening av anställningar ' lagreglerat disciplinansvar vid tjänsteförseelse . inskränkningar i rätten att genomföra stridsåtgärder i vissa fall . lagreglering av periodiska hälsoundersökningar

' vissa bestämmelser som reglerar anställningsförhållandet för myndighetschefema, eftersom LAS saknar bestämmelser för anställda i företagsledande ställning. ' föreskrifter om anställningsförfarandet enligt anställnings- förordningen (1994:373) 6-8 åå. . rätten att överklaga beslut om anställning

För statsanställda, men även för andra som sysslar med myndig- hetsutövning, finns också ett särskilt straffrättsligt ansvar för tjäns- teutövningen (BrB 20: 1).

De Offentligrättsliga regleringarna syftar till att verka som skydd för medborgarnas krav på demokratisk styrning, insyn och rättssä- kerhet. Regleringama har även till syfte att skapa de bästa förut- sättningama för att de offentliga uppgifterna fullgörs på ett riktigt sätt.

När det gäller nya LOA:s tillämpningsområde diskuterades möj- ligheterna att begränsa tillämpningsområdet på olika sätt. En möjlig begränsning ansågs ligga i hur en viss verksamhet finansierades - dvs. om den var anslagsberoende eller självfinansierad. Lösningen avfärdades emellertid med hänvisning till de svårigheter som kunde förväntas uppstå, när det gällde att dela upp myndigheterna på ett lämpligt sätt utifrån finansieringsgraden. En annan möjlighet som diskuterades var att avgränsa LOA:s tillämpningsområde till an-

ställda med myndighetsutövande uppgifter. Denna modell ansågs inte heller lämplig med hänvisning till att det finns många andra offentliga funktioner som ur samhällets synvinkel kan uppfattas som lika viktiga som ren myndighetsutövning. Ett så avgränsat tillämp- ningsområde ansågs därmed bli för snävt. En ytterligare möjlighet som övervägdes var att lämna affärsverkens personal utanför LOA:s tillämpningsområde med hänvisning bl.a. till dessa myndig- heters konkurrenssituation som kunde motivera en anpassning till arbetsmarknaden i övrigt. Också denna lösning lämnades därhän med motiveringen att bolagiseringen av aftärsverken kunde förvän- tas lösa de svårigheter som kunde ligga i att LOA:s regler gäller också för affärsdrivande verksamhet.

Begreppet ”statligt reglerad anställning” i gamla LOA 211 inne- bärande ”anställning där enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen avlöningsförmånema fastställdes under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer” användes i den äldre lagstiftningen som bestämning av tillämpningsområdet. I nya LOA används däremot inte längre begreppet för att bestämma tillämp- ningsområdet, eftersom den omständigheten att staten förbehållit sig rätten att ha inflytande över anställningsvillkoren inte ansågs utgöra bärande skäl för att sådana arbetstagare skulle omfattas av LOA.74

Tillämpningsområdet för nya LOA omfattar alltså myndigheter- na men inte de privaträttsliga organen för offentlig förvaltning. Detta innebär i sin tur att anställningsförhållandena för dem som utför förvaltningsuppgifter utanför myndighetsområdet inte är skyd- dat av de Offentligrättsliga regleringarna i LOA. Anställningsfor- hållandena för den personal som utför förvaltningsuppgifter i dessa delar vilar alltså uteslutande på privaträttslig grund.

3.8.3. Tjänstetillsättningar

Enligt 11 kap 9 & regeringsformen tillsätts tjänster vid domstolar och förvaltningsmyndigheter av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens tillsättningsansvar ifråga om chefer vid statliga myndigheter omfattade 1976 såväl myndig- hetschefer och avdelningschefer som byråchefer. Genom riksdagens verksledningsbeslut (prop 1986/87z99, KU 29 rskr 226) delegerades rätten att anställa byråchefer och därmed jämställda arbetstagare som inte direkt lyder under myndighetens chef till myndigheter un- der regeringen. I den nya verksförordning som trädde i kraft 1996-

74 Him/Aspegren, sid 87.

01-01 finns numera en generell reglering av beslutanderätten i fråga om anställning av personal inom förvaltningsmyndighetema som innebär att endast myndighetschefer anställs genom beslut av rege- ringen.

Vid tillsättning av statlig tjänst får avseende fästas enbart vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Med ”förtjänst” avses den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring och med ”skicklighet” förstås lämpligheten för viss befattning. Vid tjänstetillsättningar är det även möjligt att ta hänsyn till andra sakli- ga grunder. Som exempel kan nämnas jämställdhetsaspekter och andra arbetsmarknadspolitiska hänsyn samt lokaliseringspolitiska skäl.75

Inom myndighetssfären är alltså rekryteringsgrundema reglerade i lag. När det gäller anställning hos de privaträttsligt organiserade organen med myndighetsfunktioner gäller däremot ingen annan reg- lering än den som följer av de regler som gäller för associationsfor- men i fråga.

3.8.4. Meddelarfriheten

Meddelarfriheten och meddelarskyddet har helt kort berörts i an- slutning till Offentlighetsprincipen. Rätten att fritt i vilket ämne som helst meddela sig med press och författare för publicering, utan att för den skull drabbas av straff eller andra påföljder, gäller alla an- ställda och uppdragstagare hos de statliga och de kommunala myn- digheterna. Den gäller dock inte motsvarande grupper anställda hos enskilda organ, även om organet skulle ha offentliga förvaltnings- uppgifter med offentlig finansiering. Anställda hos statliga bolag eller stiftelser omfattas alltså inte av meddelarfriheten i dag.

3.8.5. Avslutande synpunkter

Den rättsliga regleringen av den offentliga förvaltningens verk- samhet ger trots den grundläggande enhetliga utgångspunkten i myndighetsbegreppet ett ganska splittrat intryck. Ett sätt att hantera frågorna kring offentlig förvaltning i annan form än myndighetsform har varit att anknyta till begreppet myndighetsutövning. På det sät- tet har både det straffrättsliga tjänsteansvaret och stats och kom— muns skadeståndsansvar utsträckts till verksamheter utanför myn- dighetsområdet. En annan utväg är att speciallagstifta i de enskilda

75 Strömberg II, sid 65.

fall då väsentliga funktioner överlämnas. Ytterligare en variant finns i kommunallagens reglering av de kommunala bolagen och andra verksamhetsformer. Föreskrifter ges där för olika typer av formellt privaträttsliga subjekt i offentlig förvaltning. Slutligen har diskute- rats om de ”gamla” fristående Offentligrättsliga personerna (se ovan avsnitt 1.4) skulle kunna få en mer bestämd, avgränsad rättslig reg— lering anpassad till dessa verksamhetsformer eller om någon helt ny typ av juridisk person borde tillskapas för särskilda, offentligrättsli- ga uppgifter. Dessa olika lösningar skall diskuteras i rapportens avslutande avsnitt.

Oavsett vilka lösningar som väljs, visar genomgången av de rättsliga konsekvenserna att ett val av verksamhetsform alltid måste föregås av en juridisk analys och förenas med klara stållningstagan— den i frågorna kring de rättsliga effektema av valet. Den situation med Specialregler och funktionellt bestämda regler i en blandning som vi lever med i dag kan vara besvärande både ur effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv. En enhetlig rättslig styrning av de grundläggande generella förvaltningsfrågoma skulle vara att föredra för att underlätta både för enskilda, som vill veta vilka krav som kan ställas, och för offentligt verksamma i olika verksamhetsformer.

4. Förvaltningspolitiken och verksamhetsformerna

4.1. Inledning

I denna avslutande del av rapporten tas några övergripande frå- gor upp till diskussion. Som utgångspunkt behandlas först argu- menten för myndighetsforrnens användbarhet (4.2). Därefter be- handlas frågan om de privaträttsliga verksamhetsformer som det offentliga åtagandet stundom bedrivs i för närvarande. Är dessa former lämpliga ur rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt eller bör de avvecklas eller förändras (4.3)? Så diskuteras frågan om vilka utgångspunkter man bör ha när man i fortsättningen väljer verksamhetsformer för det offentliga åtagandet (4.4) och vilka alter- nativ som kan bli aktuella (4.5). Rapporten avslutas med en kort- fattad sammanfattning av de viktigaste slutsatserna (4.6).

4.2. Myndighetsfonnens fördelar

Beskrivningen av förvaltningens skiftande verksamhetsformer och de rättsliga konsekvenserna av en sådan splittring måste leda till en första grundläggande fråga: Behöver vi i dag andra verksamhets- former i offentlig förvaltning än myndighetsformen?

Det finns klara fördelar med ett enhetligt myndighetsbegrepp och en enhetlig verksamhetsform, förvaltningsmyndigheten. I ett sådant system finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styr- ningen: generella förvaltningsrättsliga regler och principer kan till- lämpas och ingå i kunskapsmassan hos myndigheternas företrädare och anställda, vilket bidrar till rättssäkerhet och effektiv handlägg- ning.

Drivkraften bakom bland annat uppbyggandet av en generell för- farandelagstiftning, förvaltningslagen, och en gemensam proces— sordning i organiserandet av de allmänna förvaltningsdomstolama, har varit just en sådan strävan att stärka rättssäkerheten och effekti- viteten i förvaltningen. En enhetlighet både vad gäller formella reg- ler och grundläggande uppbyggnad av materiella förvaltningsrättsli- ga regler har ett egenvärde, som framstår allt tydligare i tider då den offentliga verksamheten ifrågasätts. Tillämpligheten av offentlig- hetsprincipen och meddelarfriheten i offentlig förvaltning bidrar till

att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det alhnänna. Det nödvändiga samarbetet mellan olika organ för offent— lig förvaltning underlättas av en gemensam bas av rättsliga regler. Ansvaret för uppgifterna blir tydligare både internt och externt om kontroll och sanktioner utgår från gemensamma normer och är ut- formade på ett enhetligt sätt.

Andra fördelar med myndighetsformen är att den erbjuder en etablerad struktur för styrning och kontroll av användningen av allmänna medel. Offentlig verksamhet har till skillnad från privata företag sammansatta, samhälleliga mål som måste avvägas mot varandra. Marknadens principer är inte avsedda för en sådan sam- manvägning.

Slutligen hävdas numera ofta att myndighetsformen blivit så flexibel att andra former egentligen inte behövs. Flexibiliteten tänks då verka på två sätt: Dels finns goda möjligheter att tillgodose en viss verksamhets särskilda behov av t.ex. en självständig framto- ning, dels har regeringen handlingsfrihet när det gäller att disponera om, avveckla myndigheter eller ändra uppgifternas fördelning mel- lan myndigheter.

4.3. Offentlig förvaltning genom enskilda

4.3.1. Inledning

Om man med insikt om myndighetsforrnens fördelar betraktar den grå zonen, kan det givetvis framstå som ganska naturligt att rekommendationen måste bli att alla dessa bolag, stiftelser, före- ningar och andra organ med offentliga förvaltningsuppgifter borde avvecklas snarast. Myndighetsuppgiftema bör läggas på existerande eller nyskapade myndigheter och affärsverksamheten tas om hand av privatägda företag eller avvecklas, beroende på marknadss'rtua- tionen.

Bortsett från att en sådan avveckling naturligtvis inte låter sig göras över en natt, kan det finnas andra argument för att det trots allt även på längre sikt bör finnas plats för andra än myndigheter i offentlig förvaltning. Detta kan antingen bero på att myndighetsfor- men inte är tillräckligt flexibel för olika behov eller på att andra verksamhetsformer har fördelar som väger över nackdelen med ett oöverskådligt och oenhetligt organisationsmönster. En diskussion om andra verksamhetsformers berättigande vid ett framtida val av former för det offentliga åtagandet skall föras i avsnitt 4.4. I ut-

gångsläget har vi dock att ta ställning till hur den grå zon som redan finns bör hanteras, innan vi eventuellt bygger på med nya former.

4.3.2. Reglera mera eller avveckla?

Av redogörelsen i avsnitt 3 har framgått att olika utvidgningar har gjorts av det gemensamma regelsystemet för myndigheter till att omfatta framför allt situationer då myndighetsutövning anförtrotts enskilda rättssubjekt. Framställningen har emellertid också visat att utvidgningama inte alltid skett utifrån en genomgripande analys av uppgifternas karaktär.

Tjänsteansvaret och skadeståndsansvaret för det allmänna gäller generellt för all myndighetsutövning. Däremot har förvaltningsla- gens och oHentlighetslagstiftningens tillämpningsområden begrän— sats genom det organisatoriska betraktelsesättet, med ett allmänt undantag: försäkringskassorna.

Man kan tänka sig två olika modeller för en förstärkning av rätt- senlighet och rättssäkerhet inom den grå zonen. Antingen skulle förvaltningslagen och offentlighetslagstiftningen kunna göras till- lämpliga på all myndighetsutövande verksamhet oavsett organisa- tionsfonn eller också skulle särskilt betydelsefulla sådana verksam- heter även utanför myndighetsområdet underkastas det gemensam- ma regelsystemet. Den andra lösningen har i och för sig redan till- lärnpats vad gäller offentlighetslagstiftningen (se ovan avsnitt 3.4), men hittills mycket selektivt.

Den myndighetsutövning som förekommer utanför myndighets- området är av mycket olika karaktär och av varierande vikt för en- skilda. De organ som anförtros myndighetsutövningen har olika stark anknytning till det allmänna och myndighetsutövningen är ibland mycket marginell i förhållande till den övriga verksamheten. Om enskilda organ skulle regleras precis som myndigheter, blir det till slut inte längre meningsfullt att över huvud taget arbeta med dessa gråzonsorgan. En total avveckling av existerande gråzonsor- gan är i praktiken omöjlig att genomföra.

Dessa förhållanden gör att det knappast framstår som realistiskt att förorda den första modellen. Då återstår alltså att gå vidare med selektiva lösningar av den typ som förekommer för närvarande.

Några reflexioner kan dock göras avseende denna lösning. För det första framstår det som svårt att motivera att en verksamhet, som huvudsakligen sysslar med myndighetsutövning och därtill en myndighetsutövning som är djupt ingripande för enskilda, inte skulle vara skyldig att följa förvaltningslagen. I en sådan verksamhet är

också JO:s och IK:s kontroll av stor betydelse, och det kan finnas en risk att denna tillsyn begränsas alltför hårt, om rätten att fatta ingri- pande beslut för enskilda inte binds samman med en skyldighet att iaktta förvaltningslagens regler. För det andra bör man även i andra fall, där myndighetsutövningen är mer begränsad men ändå kombi- nerad med en rätt att överklaga beslut, allvarligt överväga om inte förvaltningslagen borde göras tillämplig vid den aktuella ärende- handläggningen. Slutligen bör utifrån samma grundsyn offentlig- hetslagstiftningens utvidgning övervägas.

I ett läge där försäkringskassorna föreslås bli förvaltningsmyn- digheter borde en diskussion föras också om arbetslöshetskassomas ställning. Även om man inte väljer myndighetsformen i detta fall, finns det starka skäl för att lagfästa tillämpningen av förvaltningsla- gen och införa oftöntlighetsprincipen för kassomas myndighetsutöv- ning. I de förslag som nu diskuteras om en ny typ av a-kassa tycks dessa principiella aspekter inte ha tilldragit sig något nämnvärt in- tresse.

Som redan antytts kan det när de viktigaste generella reglerna för offentlig förvaltning införts för gråzonsorganen bli befogat att fråga sig om den avvikande verksamhetsformen längre har något berättigande. Om verksamheten ansetts som så väsentlig ur alhnän synpunkt att alla dessa generella regler måste gälla, borde konsek- vensen bli att verksamheten helt och hållet övergår i myndighets- form. Om, å andra sidan, myndighetsutövningen är begränsad och det allmännas behov av kontroll framstår som svagt, borde en av- veckling av det offentliga engagemanget i form av föreskrifter och finansiering övervägas.

Vi återkommer därmed till den fråga som ställdes i början av detta avsnitt (4.3.1).

4.4. Former för det offentliga åtagandet

4.4.1. Argumenten

Vilka är då de tyngst vägande argumenten för att offentlig för- valtning i vissa fall hellre bör bedrivas i annan form än myndighe- tens? En underförstådd förutsättning är här att verksamheten som sådan anses behöva en offentligrättslig anknytning i någon form. En ren privatisering avses alltså inte, även om i vissa fall argumenten för t.ex. bolagisering av statlig verksamhet närmast pekar mot att ett följdriktigt steg borde vara just privatisering i stället för bildande av

ett statligt bolag (se ovan avsnitt 2.1 angående kriterierna för när statlig affärsverksamhet bör övergå i bolagsform).

Ett första argument som ofta åberopas är att en viss statlig verk- samhet är av så speciell karaktär att myndighetsformen blir för be- gränsande. Bakom argumentet ligger då en uppfattning om att myn- dighetsformen inte kan anpassas till dessa speciella förutsättningar. Verksamheten kräver i olika avseenden större flexibilitet. Den verk- samhet som bedrivs kräver t.ex. samarbete med olika intressenter, varvid en självständig framtoning underlättar.

Som motargument har, vilket redan antytts, på senare tid allt of- tare lyfts fram att myndighetsformen numera i själva verket är så flexibel att den passar för olika verksamheters behov: resultatstyr- ningen och ramlagstiftningen innebär stor frihet vad avser medlen, organisatoriska detaljregler har försvunnit och myndighetschefen kan ofta själv bestämma t.o.m. över rekrytering av de högsta che- ferna. Anställningsförhållandena inom myndigheterna har alltmer närmat sig förhållandena på den privata sidan och de ordinarie till— synsmyndighetemas makt har minskat. Ledningen för en myndighet kan också variera så att hänsyn tas till olika behov, t.ex. en stark central ledning i enrådighetsverken, en professionell förankring ge- nom modellen styrelse med fullt ansvar eller en allmän medborgerlig förankring i lekmannastyrelsema. En annan viktig sida av flexibili- teten är regeringens möjlighet att påverka verksamhetens inriktning, uppdelningen av uppgifter på olika myndigheter och nybildning och avveckling av myndighetsorganisationer.

Andra argument tar sikte på att den typiska myndighetsuppgiften myndighetsutövning inte förekommer i verksamheten och att denna är utsatt för konkurrens och därvid hindras av myndighetsreglema.

I dessa fall borde argumentationen kompletteras med något skäl för offentligt huvudmannaskap över huvud taget, t.ex. behovet av kontroll över centrala folkförsöijningsresurser eller infrastruktur eller att verksamheten av andra skäl är av särskild samhällelig bety- delse och inte kan överlämnas enbart åt privata intressenter. Public service-media är ett exempel på verksamhet vars offentliga huvud- mannaskap motiveras av det senare skälet.

Ytterligare ett argument som brukar nämnas är behovet av sam- verkan mellan olika intressenter, statliga, kommunala, privata. Så- dan samverkan kan försvåras på flera sätt, om den måste drivas av myndigheter. För det första finns i dag hinder i regelverket, eftersom myndigheternas befogenheter att ingå avtal, t.ex. om att bilda stiftel- ser eller vidta andra förrnögenhetsdispositioner, är begränsade. Vi-

dare kan det vara svårt att åstadkomma en samverkan byggd på likvärdigt, ömsesidigt ansvar, om den ena parten är en myndighet. Parterna uppfattas inte som likställda. Även kraven på öppenhet och insyn i verksamheten kan uppfattas som hindrande för ett närmare samarbete.

För att möjliggöra samverkan har på senare år framför allt hän— visats till att aktiebolag och ideella föreningar skulle vara lämpliga verksamhetsformer, medan däremot stiftelseforrnen efter den nya stiftelselagens tillkomst ansetts olämplig och, när det gäller s.k. anslagsstiftelser, utesluten.

4.4.2. Alternativa lösningar: ett exempel

Som tidigare berörts har ett antal olika lösningar prövats för att finna lämpliga verksamhetsformer: affärsverksamhet har skilts ut från annan offentlig verksamhet hos uppdragsmyndighet eller aktie- bolag, stiftelser har inrättats på högskolesidan, bolag har använts inom samma område för samverkan.

Frågan är dock om det inte finns goda skäl för att ytterligare pröva hypotesen om myndighetsformens flexibilitet. På senare tid har funnits tendenser att utveckla regelverket på ett sådant sätt att även förvaltningsmyndigheter under regeringen kunnat tillförsäkras en tämligen hög grad av självständighet, inte bara inom ramen för RF 11:7 utan även vad gäller generella stymingsformer inom myn- digheten, ekonomisk förvaltning och anställningspolitik. Ett exempel på att en myndighet givits särskild utformning är Statens arbetsgi— varverk, som sedan några år tillbaka fungerar som en avgiftsfinan- sierad uppdragsmyndighet med en markerat självständig ledning.76

Som exempel på en verksamhetsgren som efterlyser nya verk- samhetsformer kan nämnas högskoleväsendet. I första hand uttrycks ett önskemål om att universitets och högskolors särskilda ställning och uppgifter borde markeras genom att de fick en särskild, fristå- ende stälhiing, t.ex. som särskilda Offentligrättsliga korporationer. En annan möjlighet skulle kunna vara att högskolorna fick en ställ- ning liknande domstolarnas. Detta torde dock kräva en ändring i regeringsformen.

Från högskolornas sida framhålls att forskning och undervisning på akademisk nivå är en verksamhet som bör stå markerat fri från statsmakternas direkta inflytande. Dels hävdas också att den ökande samverkan med näringslivet och andra aktörer ställer krav på att

76 Se Rinn/Aspegren, sid 41 f.

högskolorna skall kunna ingå avtal t.ex. om bolagsbildning och över huvud taget bedriva ekonomisk verksamhet på ett effektivt sätt i anslutning till sådan samverkan.77

Frågan är komplex och kan inte lösas genom en enkel formel. Olika överväganden kan behöva göras för olika delar av högskolor— nas verksamhet. Grundläggande utgångspunkter är dock att den offentligt finansierade högskolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och att en verksamhet som är i så stor utsträckning beroen- de av offentliga medel givetvis måste styras och kontrolleras av det alhnänna. Samtidigt kan konstateras att detta samhälleliga intresse av forskning och utbildning på hög nivå bäst tjänas av att dessa verksamheter får bedrivas med en omfattande autonomi.

Högskolans verksamhet är också sammansatt. I den mån tjänste- tillsättningar och studentfrågor om examination etc. är författnings- reglerade utgör handläggning i sådana frågor myndighetsutövning och därmed får det sedvanliga kontroll- och sanktionssystemet anses vara behövligt. Men omfattningen av högskoleverkets tillsyn och av kompetensen för Överklagandenämnden för högskolan att överpröva högskolans beslut kan givetvis diskuteras, liksom olika detaljregler i högskoleförordningen och tjänstestrukturen i stort, vilken för övrigt just nu är föremål för översyn.

Som särskilda behov, sammanhängande med behovet av auto- nomi, för en framgångsrik forskning och utbildning framstår möj- ligheterna till en relativt långsiktig planering med stabila grundläg- gande regler och smidiga samarbetsformer med forskningsinstitutio- ner, näringsliv och andra intressenter. Detta kan leda till ett önske- mål om särskilda lösningar avseende anslagsfrågor och ekonomisk styrning, samt ett större handlingsutrymme i ekonomiska frågor.

Vad som ovan sagts angående myndighetsformens flexibilitet borde kunna medge ett hänsynstagande till sådana behov. Vidare skulle man med samma utgångspunkt kunna överväga förändringar avseende högskolestyrelsemas sammansättning och utseende av rektor för att markera en större autonomi.

Även frågor om högskolors rätt att motta och hantera dona- tionsmedel skulle kunna särregleras så att en större självständighet garanterades.

I detta sammanhang bör nämnas att särskilda initiativ ganska nyligen tagits för att underlätta samverkan mellan högskolan och

77 Jfr Strömholm, sid 305 ff.

näringslivet genom både stiftelsebildning och bildande av aktiebolag för forskning.78

Innan ytterligare förändringar övervägs på detta område, vore det dock mycket motiverat att göra en utvärdering av hur högsko- lestiftelsema i Jönköping och Göteborg fungerat och även söka nå full klarhet i vilka regler som i dag upplevs som ett hinder för hög— skolorna.

Frågan rörande lämpliga former för samverkan med andra är inte exklusiv för högskolorna. Som ovan (1 .4.6 och 1.4.7) angivits har aktiebolag eller ideella föreningar utpekats som de privaträttsliga verksamhetsformer som i fortsättningen bör användas i detta sam- manhang. Samtidigt har en särskild typ av samverkan inrättats ge- nom de s.k. beslutsgruppema (se ovan 1.3.5.4).

Det finns en del invändningar mot förordandet av aktiebolag och ideella föreningar som verksamhetsformer i dessa sammanhang. Ideella föreningar är i dag inte reglerade i lag som associationsform, ocn det råder osäkerhet om hur många intressenter som krävs för att få till stånd en förening och hur samverkan skall regleras för att uppfylla kriterierna för en sådan förening. Aktiebolagen är främst utformade för näringsverksamhet och regelsystemet är uppbyggt för att tillgodose andra intressen än sådana som främst gör sig gällande i offentligt finansierad eller understödd verksamhet. Dessa omstän- digheter talar för att ett mer omfattande bruk av dessa verksamhets- former för statlig verksamhet inte är lämpligt. Både Lagutskottet och Kulturutskottet har uttryckt tveksamhet inför aktiebolagsfonnen och ideella föreningar som enda lösningar och markerat behovet av en utredning om en ny associationsfonn för anslagsberoende verk- samhet.79

Möjligheterna för förvaltningsmyndigheter att själva ingå avtal och medverka vid bildandet av aktiebolag eller stiftelser har ännu inte klarlagts. I två statliga betänkanden har hävdats olika uppfatt- ningar i frågan, och det framstår nu som väsentligt att man skapar klarhet i frågan om myndigheternas kompetens eller krav på att regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande ger myndigheter kompetens i dessa avseenden.80

78 Se prop 1992/93: 170 och Strömholm, s 297 f.. 79 1995/96zLU7, s 9 f, 1993/941KrU2y och KrUly. 80 Se SOU 1994:136 och SOU 1994:147.

4.5. Tänkbara andra verksamhetsformer

4.5.1. Modifieringar av existerande privaträttsliga former

Hittills har frågan om myndighetsform eller inte diskuterats uti- från de lösningar som har sin grund i RF ll:6 st 3 och alltså bygger på att det finns redan utvecklade och reglerade privaträttsliga for- mer för verksamhet, vid sidan av de enskilda individer som också kan anförtros förvaltningsuppgifter. Praktiskt taget varje överlärn- nande av sådana uppgifter åtföljs av någon form av styrning. Det sätts upp villkor för verksamhetens bedrivande, vilket bygger på att det enskilda organet fiivilligt åtagit sig uppgiften, om inte lagformen används. Anknytningen till det Offentligrättsliga regelsystemet har utformats på varierande sätt.

Men i stället för att reglera mellanhavanden med dessa enskilda i varje fall för sig kan man givetvis generellt modifiera själva den privaträttsliga formen i olika avseenden för att passa just den of- fentligrättsliga uppgiften.

Det tydligaste exemplet i svensk rätt på en sådan anpassning gäller de kommunala bolagen och stiftelsema som genom reglering- en i kommunallagens 3:e kapitel fått en utformning som skiljer sig väsentligt från vad som gäller motsvarande statliga organ.

För helägda kommunala bolag och för stiftelser för vilka kom- mun (eller landsting) är ensam stiftare gäller följande: Efter beslut av fullmäktige får vården av kommunala angelägenheter, för vars handhavande inte särskild ordning föreskrivits, överlämnas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomiskt förening, en ideell före- ning, en stiftelse eller en enskild individ (KL 3:16). I paragrafen erinras om att överlämnande av myndighetsutövning kräver lagstöd enligt RF ll:6 st 3. I de fall överlämnande sker till ett helägt aktie- bolag eller till en stiftelse som kommunen bildar ensam skall full- mäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor och se till att fullmäktige får yttra sig innan beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Bolag, föreningar eller stiftelser, i vilka kommunen enligt närmare definitioner i lagen har ett rättsligt bestämmande inflytande, skall tillämpa Offentlighetsprincipen och sekretesslagen på samma sätt som myndigheterna (Seer 119 och KL 3:16). För enheter, där kommunen har en mindre dominerande

ställning skall man i den omfattning som är rimligt tillämpa samma principer som enligt KL 3: 16 med hänsyn tagen till andelsförhållan- dena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (KL 3: 17). När det gäller Offentlighetsprincipen, skall fullmäktige i dessa fall verka för att allmänheten skall få insyn. Innan en verksamhet över- lämnas, skall fullmäktige se till att man får en möjlighet att kontrol- lera och följa upp verksamheten.

Det regelsystem som härmed har införts för kommunerna kan gi- vetvis ses som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Behovet av inflytande och kontroll över de kommunala företagen har motive- rat att den Offentligrättsliga anknytningen förstärkts, samtidigt som den privaträttsliga associationsformen med dess omfattande regle- ring bibehållits. Härmed har kommunala aktiebolag och stiftelser givits en särställning och kan inte längre klart klassificeras i det gängse systemet. Riberdahl har talat om en hybrid mellan kommu- nal myndighet och privaträttsligt rättssubjekt. Han har också påpe- kat att den bristande samordningen mellan kommunallagen och den nya stiftelselagen lett till ökad statlig kontroll av de kommunala verksamhetsstiftelsema samtidigt som kommunerna själva ålagts att utöva kontroll och tillsyn i ökad utsträckning.81

Man kan med fog kritisera en sådan bristande konsistens i lag- stiftarens behandling av frågan om verksamhetsformer för offentlig förvaltning.

Men framför allt har ingen som helst argumentering förekommit som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan t.ex. den stat- liga bolagsverksarnheten hållits utanför vad avser Offentlighetsprin- cipens tillämpning.

4.5.2. Särskilda Offentligrättsliga subjekt

Ett yttersta steg jämfört med den anpassning av den civilrättsliga formen som beskrivits i föregående avsnitt är givetvis att skapa en för offentlig verksamhet särskilt avpassad typ av rättssubjekt. I svensk rätt har detta tidigare diskuterats framför allt i samband med de kommunala bolagens ställning.82 De förslag som lanserats har avfärdats med hänvisning till att man kan tillgodose kraven på insyn m.m. på annat sätt och att introduktionen av en ny företagsform

81 Riberdahl, sid 238 och 241 rr. 82 Se särskilt SOU 1965:40 Kommunala bolag

skulle skapa både svårbemästrade administrativa problem och risk för rättslig oreda.83

Argumenten mot en ny associationsfonn har onekligen fog för sig även i dag. Samtidigt kan man inte helt bortse från de behov som påvisats framför allt vad gäller särskilda former för samverkan mellan myndigheter och privata organisationer. De civilrättsliga verksamhetsformer som nu främst rekommenderas har en del nack- delar. Inte minst salmas i dag en klar och entydig lösning vad gäller utformningen av den Offentligrättsliga anknytning som behövs. I det läget kan man på nytt behöva ta upp diskussionen om att skapa en ny offentligrättslig association som särskilt utformas just för samar- bete, som tillgodoser behovet av en självständighet och samtidigt garanterar insyn och kontroll samt ett rimligt statligt inflytande i förhållande till de offentliga åtagandenas vikt och omfattning.

4.5.3. Lagstödet för ny verksamhet

Enligt generella kommittédirektiv skall numera en prövning ske av om en viss verksamhet i fortsättningen bör vara ett offentligt åtagande. Det förefaller naturligt att man dessutom på samma sätt alltid överväger om en verksamhet skall bedrivas i myndighetsform eller på annat sätt, liksom för övrigt om lokal, regional eller central nivå skall väljas. Som framgått tidigare i rapporten finns det starka argument för att myndighetsformen är den normala verksamhets- formen för offentliga åtaganden. Man måste alltså alltid kunna an- föra några särskilda skäl för att i det enskilda fallet välja något an- nat.

Om ny verksamhet överlämnas till andra än myndigheter, finns genom bestämmelsen i RF 11 kap 6 & 3 st en fastlagd form för övervägande: riksdagen måste ge stöd i lag för verksamheten. Uti- från de stållningstaganden som härvid bör göras avseende verksam- hetens art och omfång och uppgiftsmottagarens kompetens har se- dan den myndighet som i praktiken överlämnar uppgiften genom föreskrifter eller avtal en skyldighet att utforma nödvändiga förbe- håll och instruktioner. Men om lagstödet är mycket obestämt, finns en risk för att prövningen av lämpligheten i överlämnandet inte blir tillräckligt seriös. Regeringen kan dock i de flesta fall medverka till tydliga stållningstaganden i dessa situationer.

En förvaltningspolitisk rekommendation i detta hänseende är att både riksdagen och regeringen alltid överväger verksamhetsformens

83 Se vidare DsC 1985: 13 Kommunala företag, 5 27 ff.

lämplighet i det enskilda fallet. En sådan rekommendation bör ut- vidgas till att omfatta även de fall då andra förvaltningsuppgifter än myndighetsutövning överlämnas och på motsvarande sätt överföras som en regel för myndigheterna under regeringen. Som en jämförel- se kan nämnas att det i kommunallagen har införts en bestärmnelse om sådana fall då kommunen överlämnat vården av kommunala angelägenheter till andra än helägda kommunala bolag och stiftelser som kommunen ensam bildat. I KL 3: 19 stadgas att fullmäktige i sådana fall skall se till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. En motsvarande föreskrift för regeringen skulle även kunna inskärpa betydelsen av en nog- grann prövning innan uppgifter överlämnas. Därutöver bör även i varje enskilt fall övervägas i vilken mån Offentligrättsliga regler skall gälla för verksamheten med utgångspunkt i de kriterier som angivits ovan i avsnitt 1.4.2.

4.6. Avslutande sammanfattning

Mycket kortfattat kan några av slutsatserna i rapporten samman— fattas på följande sätt:

Normalt har myndighetsformen så stora fördelar och är så flexi- bel att den bör vara självklar för större delen av det offentliga åta- gandet.

När existerande gråzonsorgan bibehålls bör åter övervägas om en utvidgning av det Offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktigare verksamheter. Frågan om insyn i statliga ak- tiebolag och stiftelser bör övervägas särskilt.

Förvaltningsmyndighetemas möjligheter att ingå avtal och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klarläggas.

Frågorna om särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för samverkan med organisationer m.m. för högskolorna och andra bör övervägas.

När annat än myndighetsform används för det offentliga åtagan- det skall riksdagen och regeringen i varje enskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det Offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli tillämpligt.

Genomgången av de rättsliga konsekvenserna visar att ett val av verksamhetsform alltid måste föregås av en juridisk analys och för- enas med klara ställrringstaganden i frågorna kring de rättsliga kon- sekvenserna av valet. En enhetlig rättslig styrning av de grundläg-

gande generella förvaltningsfrågoma är att föredra för att underlätta både för enskilda och för offentligt verksamma. Rättsosäkerhet är i grunden effektivitetshämmande.

KÄLLFÖRTECKNING

1 Offentligt tryck m.m.

Prop 1973:90. Ny regeringsform och ny riksdagsordning Prop 1975/76: 160. Nya grundlagsbesstämmelser angående all- männa handlingars offentlighet

Prop 1985/86:80. Ny förvaltningslag Prop 1986/87:99. Ledning av den statliga förvaltningen Prop 1986/87:151.Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

Prop 1990/91:87. En näringspolitik för tillväxt. Prop 1990/91:100. Förslag till statsbudget, finansplan mm Prop 1991/92:7. Ombildning av statens hundskola till aktiebolag Prop 1991/92:69. Privatisering av statens bakteriologiska labo- ratorium

Prop 1991/921100. Förslag till statsbudget, finansplan mm Prop 1992/93:37. Om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter

Prop 1992/93:100. Förslag till statsbudget, finansplan mm Prop 1992/93: 152. Ombildning av AMU-gruppen till aktiebolag Prop 1992/93 169. Lokalförsörjning för den högre utbildningen Prop 1992/93: 170. Forskning för kunskap och kompetens Prop 1992/93:200. Telelag och förändrad verksamhetsform för televerket Prop 1992/93:239 om ombildning av Statens provningsanstalt till aktiebolag

Prop 1992/93:226. Skogsvårdsorganisationen Prop 1993/94:38. Postlag förändrad verksamhetsform för post- verket

Prop 1994/95:100. Förslag till statsbudget, finansplan mm Prop 1994/95: 166. Finansiering av lantrnäteri- och fastighets- dataverksamheten

Prop 1994/952177. Turistpolitik

Prop 1995/96:61. Former för vekrsamhet som är beroende av statligt stöd, m.m.

Prop 1995/96:99. SPRIS fortsatta verksamhet

Prop 1995/96:106. Överlåtelse av verksamheten vid statens ma- skinprovning till Sveriges provnings och forskningsinstitut AB

Prop 1995/96:201 om vissa regionalpolitiska frågor Prop 1996/97:1. Förslag till statsbudget, finansplan mm

Bet. 1991/92zFU8, Bet. l992/93:UbU15 Bet. 1993/94zKrU1y Bet. 1993/941KrU2y Bet. 1995/96:LU7 Rskr 1991/92:107 Regeringens skrivelse till riksdagen 1989/90120 Regeringens skrivelse till riksdagen 1990/91120 Regeringens skrivelse till riksdagen 1991/92:20 Regeringens skrivelse till riksdagen 1992/93:20 Regeringens "skrivelse till riksdagen 1993/94:20 Regeringens skrivelse till riksdagen 1994/95:20 Regeringens skrivelse till riksdagen1995/96:20 Statsliggaren 1989/90 Statsliggaren 1990/91 Statsliggaren 1991/92 Statsliggaren 1992/93 Statsliggaren 1993/94 Statsliggaren 1994/95 Statsliggaren 1995/96

SOU 1965:40. Kommunala bolag. SOU 1983 :61. Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet SOU 1994:136. Statliga myndigheters avtal. SOU 1994: 147. Former för statlig verksamhet. SOU 1995:93. Omprövning av statliga åtaganden SOU 1995:99. SMHI:s verksamhetsform. SOU 1996:64. Försäkringskassan i Sverige.

DsC l985:13. Kommunala företag.

2 Litteratur

Hellners, Trygve & Malmquist, Bo, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 4 uppl. Fritzes 1995

Hemström Carl, Organisationemas rättsliga ställning, 4 uppl, Norstedts 1988.

Hemström Carl, Stiftelsemas rättsliga ställning, Norstedts 1996. Hinn, Eskil & Aspegren, Lennart, Statlig anställning, Publica 1994.

Holmberg, Erik & Stjemquist, Nils, Grundlagama med tillhö- rande författningar. Norstedts, 1980.

Indirect Public Administration in fourteen countries. Modeen, Tore & Rosas, Allan ed. Åbo akademis förlag, 1988.

Marcusson Lena; Offentlig förvaltning utanför myndighetsområ- det, Iustus 1989 (cit Marcusson I)

Marcusson, Lena & Petersson, Olof: Orienteringspunkter i den grå zonen, Nordisk Admirnistrativt Tidskrift (Cit Marcusson II)

Petersson, Olof & Söderlind, Donald;Förvaltningspolitik, 2 uppl, Publica 1993.

Petersson, Olof, Rättsstaten. Publica 1996. Petrén, Gustaf & Ragnemalm, Hans, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar. Liber, 1980.

Ragnemalm, Hans, Regeringsformen ll:6. Överlämnande av förvaltningsuppgifter till enskilt subjekt. Förvaltningsrättslig Tid- skrift 1976, sid 106 f.

Riberdahl, Curt, De kommunala vekrsamhetsstiftelsema och den nya stiftelselagen, de Lege, Juridiska fakulteten i Uppsala, Årsbok, årgång 6, 1996, sid 231 ff..

Riksrevisionsverket, Stiftelser för offentlig verksamhet. Rapport 1990-08-31.

Strömberg Håkan, Allmän förvaltningsrätt, 17 uppl, Publica 1995 (cit Strömberg I)

Strömberg, Håkan Vår författning, 14 upp], Studentlitteratur 1995 (cit Strömberg II)

Strömholm, Stig, Behöver universitet och högskolor en särskild associationsfonn? de Lege, Juridiska fakulteten i Uppsala, Årsbok, årgång 6, 1996, sid 295 ff.

Marknadsliknande verksamhets- former i staten

Statskontoret

Sammanfattning

Statskontoret har halt i uppdrag av Förvaltningspolitiska kom- missionen att utifrån färdiga och pågående utredningar

. sammanställa förekommande varianter av marknadsliknande verksamhetsformer

. sammanställa erfarenheter av att tillhandahålla tjänster genom marknadsliknande verksamhetsformer

cpeka på viktigare luckor i vetandet på området.

I första hand diskuteras erfarenheter från statlig sektor, men dessa kompletteras även med kommunala erfarenheter. Marknadsliknande verksamhetsformer kan delas in i fyra grupper utifrån finansiering och verksamhetsform:

l. Intemköp (t.ex. beställar-utföraimodeller, resultatenheter)

2. Extemköp (t.ex. upphandling)

3. Myndigheters affärsverksamhet (konkurrensutsatt verksamhet i myndighetsform)

4. Bolagisering

Utvecklingen mot ökade marknadsinslag innehåller några vanliga utvecklingssteg. I regel inleds utvecklingen med intemköp och/eller resultatenheter. Nästa steg är att verksamhet upphandlas eller bola- giseras. Bolagisering kan även ske i samband med upphandling eller efter det att upphandling genomförts.

Initiativ till förändringar tas i regel från den politiska nivån. Myndigheter har möjlighet att besluta om införande av intern- och extemköp. Incitarnenten för detta är dock svaga och i vår studie finns bara enstaka exempel på sådana initiativ eller på att myndig- heten ger formella förslag på bolagisering. Därför är det nödvändigt med politiska initiativ för att åstadkomma en ökad tillämpning av marknadsliknande verksamhetsformer.

Det saknas samlade uppgifter om omfattningen av marknadslik— nande verksamhetsformer. I den mån vi hittat uppgifter har dessa återgetts. T.ex. hade 1995 omkring 80 kommuner infört beställar- utförarmodell i hela eller delar av organisationen. Köpta tjänster

motsvarade ca 10 % av förvaltningskostnadema vid statliga myn- digheter såväl 198 8/89 som 1992/93. När löneandelen i den statliga produktionen jämförs 1970 och 1995 tyder siffrorna på en ökning av andelen köpta tjänster. Sedan 1980 har 19 statliga myndigheter eller delar av dessa ombildats till aktiebolag (exklusive dotterbo- lagsbildningar). Av dessa var fem tidigare affärsverk. 1992 fanns över 1 000 kommunala bolag med en total omsättning på drygt 85 miljarder kronor. Den kommunala verksamheten exklusive bolag omsatte som jämförelse knappt 300 miljarder kronor.

I forskning, som främst gällt kommuner och landsting, har kons- taterats att olika ”blandlösningar” är vanliga, dvs. utvecklingsstegen följs inte lika konsekvent som beskrivits ovan. T.ex. renodlas inte rollfördelningen eller anbudsförfarandet när beställar- utförarmodeller införs och vid bolagiseringar bibehålls en stark koppling till huvudmannen.

Av de exempel och den litteratur som vi studerat framgår att ge- nomförda förändringar mot ökade marknadsinslag till övervägande del lett till ökad kostnadseffektivitet, även om det förekommer fall med negativt resultat.

Grundläggande villkor för att förändringen ska lyckas är att

- verksamheten är lämplig att förändra - genomförandet sker på ett kompetent sätt

Kriterier för att bedöma huruvida upphandling respektive bolagi- sering är lämplig att genomföra har tagits fram av Statskontoret respektive RRV. Kriterierna för bolagisering har sedan justerats av regeringen och beslutats av riksdagen.

Två gemensamma kriterier är att det ska finnas en existerande eller potentiell konkurrens och att sambanden mellan myndighets- och affärsverksamheten är små vad gäller t.ex. strategisk kompe— tens, utrustning och databaser. I prövningen ingår även att avgränsa vilken verksamhet som bör vara kvar i myndigheten respektive vad som ska upphandlas eller bolagiseras.

Ofullständigheter har kunnat noteras i vissa av de beslutsunder- lag som analyserats. Främst gäller bristerna bedömningar av kon— kurrensförhållanden och kompetensmåssiga samband mellan myn- digheten och den verksamhet som ska upphandlas/bolagiseras. I de fall där beslutsunderlaget varit ofullständigt har ingen bolagisering genomförts.

Genomförandet är också av stor betydelse för vilka effekter som uppnås. En central del i genomförandet av intern- och extemköp är myndighetens beställarkompetens. En erfarenhet är att det kan ta

lång tid att bygga upp beställarkompetensen. De misstag som skett vid upphandlingar verkar oftast bero på bristande beställar- kompetens.

Vid övergång till statligt bolag är en väsentlig faktor hur staten utövar sin ägarroll, bl.a. vad gäller avkastningskrav.

Rätt genomförda upphandlingar sänker kostnaderna. Dels ökar effektiviteten i utförandet, dels preciseras den beställda tjänsten på ett mer genomtänkt sätt. Att kostnaderna sänks visas i ett flertal studier. T.ex. sänktes kostnaderna för lokalvård vid statliga myn- digheter med över 20 % genom konkurrensupphandling. I Stock- holms stad kunde kostnaderna sänkas med ca 10 % vid upphandling av äldreomsorg, gatudrift och -underhåll samt missbruksvård för vuxna.

Kvalitetsuppföljningar är nödvändiga för att beställaren ska kun- na se att tjänsten överensstämmer med vad som avtalats. Ett exem- pel där kvaliteten utvärderats är äldreomsorgen i Stockholms stad. Där har man, trots att kostnaderna sänkts med ca 10 %, inte funnit stöd för att kvaliteten är sämre än i jämförbara enheter som inte upphandlats.

I studerade exempel och i litteratur har vi noterat att effektivi- tetsvinster uppstått i följande moment:

1. Tydligare preciserad beställning 2. Intema resultatenheter

3. Konkurrensupphandling 4. Bolagisering

Vilka effektivitetsvinster som kan uppnås i de olika momenten varierar. Flera studier pekar dock på betydande effektivitetsvinster i de tidiga skedena av marknadsutsättning (intern- och extemköp).

Samtidigt tyder flera studier på att det viktigaste för effektivite- ten är konkurrens, inte verksamhetsform eller ägande. Även om en effektivisering kan ske vid bolagisering, har andra motiv, som t.ex. renodling genom särskiljande av myndighets- respektive af- färsverksamhet, varit mer framträdande i några av de studerade" fallen.

I de fall vi särskilt studerat har upphandling och bolagisering till- lämpats på sådana tjänster respektive verksamheter som, enligt vår bedömning, är lämpliga. Verksamheterna har i stort uppfyllt kriteri- erna och varit oproblematiska beträffande politisk styrbarhet och rättssäkerhet. Vissa bolagiseringar har t.o.m. lett till ökad rättssä- kerhet då myndighetsutövning och affärsverksamhet skilts åt.

De studerade verksamheter som varit aktuella för bolagisering har haft följande gemensamma drag:

. De har varit affärsverksamheter utan myndighetsutövning . De har inte styrts primärt av politiska uppgifter eller mål

0 De har verkat som resultatenhet inom en myndighet eller helt intäktsfinansierad myndighet

. De har till övervägande del agerat på marknader där det funnits konkurrens.

Vår bedömning är att det går att öka effektiviteten i staten genom ytterligare upphandling av tjänster. Detta gäller både stödtjänster (t.ex. lokalvård) och myndighetsspecifika tjänster (t.ex. vissa IT- tjänster och underhållsarbete av tekniska anläggningar). Utifrån tidigare generella uttalanden av Statsmaktema och de kriterier som finns utarbetade finns också skäl att överväga ytterligare bolagise- ringar. T.ex. gäller det för verksamheter som tidigare föreslagits för bolagisering, men där detta inte fullföljts.

När det gäller behov av ytterligare kunskap kan konstateras att det saknas en samlad bild av omfattningen av marknadsinslag i offentlig sektor. Vidare finns ett behov av att erfarenheter om dessa olika lösningar dokumenteras och sprids i större utsträckning än idag, inte minst för att ge stöd för goda lösningar. Exempel på frå- gor av särskilt intresse är effekter av statliga bolagiseringar, er- farenheter av genomförande (t.ex. av ”blandlösningar”) och för- hållandet mellan offentlig och privat sektor vid införande av mark- nadsinslag.

74 SOU 199738 1 Inledning

Uppdraget

Förvaltningspolitiska kommissionen gav 1996-02-01 Statskontoret i uppdrag att redovisa erfarenheterna av styrning genom mark- nadsliknande verksamhetsformer inom staten. Uppdraget innebär att, utifrån färdiga och pågående utredningar,

osammanställa förekommande varianter av marknadsliknande verksamhetsformer,

' sammanställa erfarenheter av att tillhandahålla tjänster genom marknadsliknande verksamhetsformer,

. peka på viktigare luckor i vetandet på området.

I första hand ska erfarenheter från statlig sektor sammanställas, men även kommunala erfarenheter kan beaktas när de erbjuder in- tressanta kompletteringar eller analogier.

Den redovisning som görs här är en bearbetning av Statskonto— rets PM ”Marknadsliknande verksamhetsformer i staten” (1996-05- 15) till Förvaltningspolitiska kommissionen.

Arbetets uppläggning - avgränsningar

Promemorian har tagits fram av en projektgrupp bestående av av- delningsdirektör Ola Norr, projektledare, byrådirektör Karin Edin och avdelningsdirektör Roger Pyddoke. Ola Norr och Karin Edin har gemensamt svarat för huvudtexten. Roger Pyddoke har deltagit såväl i uppläggningen av arbetet som under arbetets gång med erfa- renheter och annat stöd. Under arbetet har även organi- sationsdirektör Erik Lindgren bidragit med synpunkter och under- lagsmaterial.

De iakttagelser och slutsatser som redovisas i fortsättningen byg- ger på befintliga utredningar. Detta innebär att vi inte samlat in nytt material där kunskap saknas. Främst har vi utgått från offentligt tryck som utredningar, propoSitioner och riksdagsbeslut. Vidare har myndighetsrapporter från i första hand Statskontoret och Riksrevi-

sionsverket använts. Även annan litteratur med anknytning till äm- net har studerats.

Vi har tagit del av olika genomgångar av forskning på området. Dessutom har vi haft tillgång till översikter av svensk förvaltnings— politisk forskning som gjorts för några ämnesområden. Översiktema har beställts av Statskontoret och kommer under detta år att pub- liceras i en bok. Vi har dock inte studerat enskilda forsknings- projekt.

Tyngdpunkten när det gäller erfarenheter av marknadsliknande verksamhetsformer ligger på erfarenheter av beslutsunderlag inför beslut om förändringar mot större marknadsinslag. Effekter av för- ändringarna i enskilda fall har redovisats i den utsträckning vi funnit material om detta. I stor utsträckning beskrivs effekter utifrån olika litteraturöversikter.

Redan här kan dock konstateras att dokumentation om effekter till följd av förändringar av verksamhetsformer i marknadsriktning endast finns i begränsad omfattning vad gäller svenska förhållanden. Detta gäller framför allt förändringar i form av bolagiseringar. Nå- gon sammanställning fmns inte heller av omfattningen av för- ändringarna inom staten. Detta diskuteras vidare senare.

I promemorian berörs olika marlmadsliknande verksamhetsfor- mer inom staten. Frågan om privatisering av statliga bolag dis- kuteras dock inte. Avreglering innebär att regleringar och konkur- renshinder på olika marknader tas bort. Vi behandlar endast denna förändring indirekt, då offentlig verksamhet berörs genom t.ex. bo- lagisering.

Studerade exempel

Vi har studerat exempel på utredningar/förändringar i riktning mot marknadsliknande verksamhetsformer. Det gäller bolagiseringar, upphandling och beställar-utförarrelationer. Det handlar dock inte om någon heltäckande genomgång, utan om just exempel för att belysa intressanta frågeställningar.

Vi har valt att rikta uppmärksamheten på myndigheter som inte är affärsverk. Komplettering har även skett med ett exempel från kommunal sektor.

Följande exempel har särskilt studerats: Beställar-utförarrelation

' Riksskatteverkets dataservice Upphandling

* Lokalvård vid statliga myndigheter ' Invandrarverkets förläggningsverksamhet * Konkurrensupphandling i Stockholms stad av äldreomsorg, gatuan och -underhåll samt missbruksvård för vuxna

Bolagisering

* Skogsvårdsorganisationens frö- och plantverksamhet ' Banverkets industridivision * Vägverkets produktionsdivision * AMU-gruppen ' Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndig- hetema (RRV-rapport)

' Konsten att bolagisera en myndighet - lärdomar från tre bola- giseringar (RRV-rapport F 1993125)

De studerade exemplen finns beskrivna mer utförligt i bilagor till det PM som redovisades till Förvaltningspolitiska kommissionen 1996-05-15.

2 Marknadsliknande verksam- hetsformer

Vad är det?

Under senare år har en mängd förändringar genomförts inom of— fentlig förvaltning. Många av dessa förändringar innebär att or- ganisation och styrning ges större eller mindre inslag av lösningar som utgår från hur ekonomiska marknader fiingerar. Begreppen för att beskriva de olika förändringarna har varit många.

För att göra tydligare vilken typ av förändringar som genom- förts, har vi grupperat dessa. Grupperna är dock inte strikt åtskilda från varandra, utan det finns samband mellan dem. T.ex. brukar bolagisering föregås av att verksamheten organisatoriskt skiljs ut och finansieras av interna eller externa avgifier. Vidare finns ge— mensamma nämnare mellan dem i form av att likartade villkor bör vara uppfyllda för att det ska vara lämpligt att göra förändringen. Detta kommenteras ytterligare efter det att grupperna presenterats.

Två faktorer är centrala när offentliga verksamhetsformer ska grupperas, hur verksamheten finansieras respektive vilken orga- nisationsforrn produktionen har. Finansieringen kan ske med anslag eller avgifter. Anslagen kan gå till den myndighet som utför verk- samheten eller till en myndighet som upphandlar verksamheten in- ternt eller externt. Avgifiema för frivilligt efterfrågade varor eller tjänster kan vara marknadsanpassade eller satta enligt andra prin— ciper.

Organisationsformen för produktionen kan antingen vara myn- dighet eller någon privaträttslig organisation (bolag etc.). Ägandet till den privaträttsliga organisationen kan vara offentligt eller privat.

Det vi här diskuterar är hur statlig verksamhet organiseras och finansieras, oavsett om det sker inom den offentliga förvaltningen eller i bolag. Det innebär att frågor om avreglering av olika mark- nader inte ryms inom denna ram. Avregleringar syftar till att för— bättra marknaders fimktionssätt även utanför den statliga verksam- heten, t.ex. genom att ta bort regleringar och att öka konkurrensen. Som ett led i detta arbete kan man förändra den offentliga verksam- heten, t.ex. genom att bolagisera. Behov kan också uppstå av nya myndigheter som övervakar marknaden. Ett exempel på detta är

telemarknaden, där Televerket bolagiserades och Post- och telesty- relsen inrättades som tillsynsmyndighet. Andra exempel på avregle- ring är elmarknaden och hissbesiktningar.

Avreglering kommer i fortsättningen enbart att behandlas indi- rekt när förändringarna även påverkar organisationen av den offent- liga verksamheten. I tabellen nedan sammanfattas offentliga verksamheters finansie-

ring och produktion

Finansiering Produktion

[nternköp Anslag Myndighet

Extemköp Anslag Extern organisation, t.ex. bolag

Myndigheters Avgifter Myndighet affärsverksam— het

Bolagisering Avgifter Aktiebolag

1. Internköp inom en myndighet eller inom staten

I den första gruppen handlar det om att inom en myndighet eller inom staten skapa en organisation som innehåller marknadsinslag. Finansieringen sker med anslag och produktionen sker i myn- dighetsform. Anslaget kan antingen gå direkt till den producerande myndigheten eller till en myndighet som beställer av en annan myn- dighet.

Exempel på sådana inslag är införande av beställar-utförarmo- deller, intemdebiteringl-handel, införande av resultatenheter samt ersättning och budgetering efter prestation. Inom vissa kommuner har s.k. pengsystem (t.ex. skol- och bamomsorgspeng) införts. Så- dana system ger en viss konkurrens mellan utförare och om dessa även kan vara organisationer utanför kommunen innebär det också inslag av intemköp.

Intressentfinansiering och ökad avgifisfinansiering kan även räk- nas till denna grupp om finansieringen kommer från andra statliga myndigheter

Denna sorts marknadsliknande verksamhetsform finns inom hela den offentliga sektorn. Av de studerade exemplen är Riksskatte— verkets dataservice exempel på beställar-utförarmodell och resulta- tenheter. I viss mån är även Banverket och Vägverket exempel på detta. Intressentfinansiering förekommer t.ex. på SMI—H, Sveriges Geologiska Undersökning och Lantmäteriverket. När det gäller viss officiell statistik har beställaransvar förts över från SCB till sek- torsmyndigheter, som då fått anslag för detta.

2. Extemköp

Till den andra gruppen - myndigheter gör extemköp - räknas upphandling av tjänster. Finansiering sker via anslag till den bestäl- lande myndigheten, men en extern organisation sköter produktionen.

Vid upphandling förekommer ibland att också särskilda enheter inom den beställande myndigheten har möjlighet att lämna anbud. Frågor som aktualiseras i en sådan situation diskuteras senare i rapporten.

Exempel från denna grupp är lokalvården vid statliga myndighe- ter och Invandrarverkets förläggningsverksarnhet. Även på Banver- ket och Vägverket förekommer inslag av upphandling. Ett kom- munalt exempel vi studerat är konkurrensupphandling i Stockholms stad av äldreomsorg, gatudrifi och -underhåll och missbruksvård för vuxna.

3. Myndigheters affärsverksamhet

Vissa myndigheter bedriver uppdragsverksamhet vid sidan av si- na myndighetsuppgifter. Detta sker ibland i konkurrens med andra. Finansiering av uppdragsverksamheten sker med avgifier, medan produktionen äger rum i myndighetsform.

Till denna grupp räknar vi även en speciell form av konkurrens- utsättning av myndigheter. Det är när myndigheter som tidigare hafi monopol på viss verksamhet i stället bedriver den i konkurrens med andra. Finansiering sker här inte med avgifter. Exempel på detta är arbetsförmedling, där det numera är tillåtet för andra än Arbets- marknadsverket att bedriva sådan verksamhet.

4. Bolagisering Bolagisering innebär att finansiering i regel sker utan anslag och att verksamheten organiseras i aktiebolagsform. De exempel på genomförda eller föreslagna bolagiseringar vi särskilt studerat är Skogsvårdsorganisationens frö- och plantverk- samhet, AMU-Gruppen samt delar av Vägverket och Banverket. Två rapporter från Riksrevisionsverket där bolagiseringsfrågor analyseras för ett antal myndigheter har också studerats.

Samband och gemensamma nämnare mellan grupperna

Mellan dessa grupper finns samband. Bolagisering föregås i regel av att beställar-utförarmodell införs eller av att bolaget först blir en resultatenhet. Upphandling föregås ibland också av att beställar-ut- förarmodell införs. Vidare kan en avreglering föregås av bolagi- sering (t.ex. på telemarknaden).

Organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningen un- der 1980- och början 1990-talet beskrivs i Statskontorets rapport 199415. I denna rapport beskrivs en utvecklingslinje från byråkra- tikritik i början av 1980-talet till de senaste årens renodling av stats- förvaltningens verksamhetsidé med utgångspunkt i myndig- hetsutövning och bolagisering av statens affärsverksamhet.

En gemensam nämnare mellan interna beställar-utförarrelationer, extern upphandling och bolagisering är att de leder till ökade krav på myndigheten att tydligt formulera vilka tjänster den efterfrågar. Myndighetens beställarkompetens behöver utvecklas.

En annan gemensam nämnare är att flera av de kriterier som bör vara uppfyllda vid upphandling respektive bolagisering är gemen- samma. Det ställs således delvis samma krav när en verksamhet ska upphandlas respektive bolagiseras. Kriterierna sammanfattas i ka- pitel 4.

Sarnmanfattningsvis kan sägas att de senaste årens förändringar mot marknadsliknande verksamhetsformer har tagit sig olika ut- tryck, men kan ses som en process med en bestämd riktning. De gemensamma dragen i förändringarna är tydliga och kan samman- fattas med tre begrepp - kund—leverantörsförhållanden, renodling och konkurrens.

Omfattning

Under 1990-talet har intresset för förändringar som innebär öka- de marknadsinslag inom offentlig sektor varit starkt. Det är dock svårt att hitta uppgifter om hur stort genomslag dessa förändringar fått i staten och i kommunerna. Uppgifter om omfattningen av marknadsliknande verksamhetsformer finns inte samlade. Inom staten kan t.ex. interna marknadsrelationer införas utan att något beslut behöver fattas utanför myndigheten själv. Därav följer att omfattningen inte fångas upp och ställs samman. Samma förhållan- de gäller upphandling.

Vi har i detta avsnitt ställt samman uppgifter som ändå kan ge en bild av omfattningen. Vi har gjort en särskild genomgång av bolagi- seringar under senare år. Det är dock inte fråga om någon heltäck- ande bild för alla olika marknadsliknande verksamhetsformer. Att uppgifter inte systematiskt samlas in på detta område är en allvarlig brist när det gäller kunskapen om utvecklingen i den offentliga sek- torn. Detta vidareutvecklas i kapitel 8.

Internköp

Vi har inte kunnat finna några samlade uppgifter om omfattningen av intemköp inom staten.

I boken ”Om den offentliga sektom” (Ringqvist, 1996) redovisas uppgifter från olika källor som kan ge viss ledning om omfattningen i kommunerna.

År 1993 hade ca 50 kommuner beställar- och utförarorga- nisation i hela eller delar av organisationen. Två år senare hade antalet ökat till omkring 80. Vid denna tidpunkt hade dock några kommuner, som infört den nya modellen i hela organisationen, från- gått den, medan andra infört den för delar av verksamheten, främst det tekniska området. (Ursprunglig källa: Kommunaktuellt nr 1/93 och 12/95)

Extemköp

I Statskontorets rapport ”Åtgärder för ökad konkurrens” (1994126) redovisas bl.a. resultat från en kartläggning av upphandlingens om— fattning i staten.

Kartläggningen bygger på en enkät till alla civila myndigheter och speglar förhållandena budgetåret 1992/93. Jämförelser bakåt i tiden gjordes också. Svarsfrekvensen var ca 25 %. En anledning till det stora bortfallet'var att många myndigheter inte har en re- dovisning av sin verksamhet som gör det möjligt att lätt svara på frågan om hur mycket tjänster som köps och om de upphandlas i konkurrens.

Kartläggningen tyder på att den totala volymen köpta tjänster räknat som andel av anslaget för statlig förvaltning var oförändrad mellan 1988/89 och 1992/93. De köpta tjänsterna motsvarade ca 10 % av förvaltningskostnadema. Svaren får p.g.a. låg svarsfrekvens tolkas försiktigt. I rapporten redovisas tecken på att upphandlingen ökat, men detta har inte kunnat beläggas säkert.

Däremot ökade andelen tjänster som upphandlades i konkurrens. När det gäller stödtjänster ökade andelen som upphandlats i kon- kurrens från ca 30 till ca 40 % mellan budgetåren 1991/92 och 1992/93. Av de myndighetsspecifika tjänsterna upphandlades en oförändrat hög nivå (ca 85 %) i konkurrens. Bland de myndighets- specifika tjänsterna dominerade tekniska verksamheter. Exempel på myndighetsspecifika tjänster som upphandlades var byggnadsar- beten, laboratorietjänster, information och utbildning.

Att andelen köpta tjänster ökat inom staten kan man få stöd för genom att jämföra löneandelen av statens totala produktion över tiden. 1970 var löneandelen 56 %, medan den 1970 sjunkit till 45 %. (Ringqvist, 1996) Denna förändring bör dock tolkas med försik— tighet. Under perioden ändrades beräkningssättet, varför skillnaden i verkligheten torde vara något mindre. Vidare beror skillnaden inte enbart på köp av externa tjänster, utan även på t.ex. en ökad andel köpta varor, datorisering och rationaliseringar.

Kommunala entreprenader har tidigare dominerats av tekniska och kapitalintensiva verksamheter. I en studie från Svenska Kom- munförbundet, ”Externa resurser i kommunaltekniken”, anges att andelen entreprenader 1992 utgjorde 26 % av resurserna inom om- rådena gata, park och vatten & avlopp. I studien används ett breda- re begrepp — externa resurser - för att beskriva hur stor del av den kommunaltekniska verksamheten som är utsatt för ett marknadstest. Till externa resurser räknas, förutom entreprenader, även utnyttjan- de av produktionsresurser som ägs av annan än kommunen. Vanli- gen omfattar det olika maskinuthyrningar, t.ex. snöröjningsfordon och grävmaskiner, och inköp av material. Andelen externa resurser inom den kommunaltekniska förvaltningen uppgick samma år till omkring 60 procent.

Entreprenader förekommer också inom andra verksamheter som stödfunktioner och inom skola, vård och omsorg. Följande tabell visar omfattningen av privata alternativ inom kommunsektorn. Uppgifterna om andelen anställda i privata bolag eller motsvarande former kommer från en studie från ESO ”Vad blev det av de enskil- da altemativen?” (Ds l995z5). Uppgifterna om hur stor andel av verksamheten som bedrivs i entreprenader eller i annan form kom— mer från Socialstyrelsen och Skolverket och har redovisats i rege- ringens skrivelse 1994/951220, ”Utvecklingen inom den kommunala sektorn”. Tabellen speglar förhållanden 1994.

Andel enskilt Andel entre anställda, % prenaderl, %

Missbrukarvård 57 Barnomsorg 8 Hälso— och sjukvård -

Äldreomsorg 4 Skolan 2

- betyder att uppgift saknas.

1. I regeringens skrivelse 1994/95 anges inte om andelen avser antal anställda, ekonomiska resurser etc.

Bolagisering

l Statskontorets rapport ”Komrnunala verksamheter i egen förvalt- ning och i kommunala aktiebolag - en jämförande studie” (1993z9) redovisas statistik från SCB/Sv Kommunförbundet om kommunala bolag. För att ett bolag ska räknas som kommunalt ska kommunen äga mer än 50 % av det.

Den 1 januari 1992 fanns 1 034 kommunala aktiebolag med en total omsättning på drygt 85 miljarder kr. Den kommunala verk- samheten exklusive bolag omsatte som jämförelse knappt 300 mil- jarder kr. Antalet anställda i kommunala bolag var 46 471 personer. Jämfört med förhållandena två år tidigare hade alla siffror ökat något. Från 1990 till 1992 blev det t.ex. 114 fler bolag.

Vi har särskilt kartlagt de bolagiseringar av statliga myndigheter som genomförts under 1980- och 90-talet. De bolagiseringar som ingår i vår kartläggning berör hela eller delar av statliga förvalt-

ningsmyndigheter. Avsnittet redovisar däremot inte några av de dotterbolag till myndigheter som tillkommit under denna tid. Det ska dock påpekas att omfattningen på denna tillkomst är stor. I övrigt har vi försökt att ge en så heltäckande bild som möjligt. Det kan dock finnas enstaka bolagiseringar som inte kommit med i förteck- ningen.

Aktiebolagsformen används mest för affärsverksamhet. RRV definierar i rapporten ”Bolagisering, privatisering eller fortsatt myndighetsdrift” (1994:7) begreppet statlig affärsverksamhet som sådan verksamhet som är avgifts-/självfinansierad och frivilligt efterfrågad.

En verksamhet kan med stöd av lag ha kvar uppgifter som inne- bär myndighetsutövning efter en bolagisering. Grundlagen öppnar för möjligheten att lägga ut myndighetsutövning på enskilda juridis- ka personer. Ett exempel på ett sådant bolag är AB Svensk Bilprov- ning.

Genomförda bolagiseringar

De flesta bolagiseringar har genomförts under 1990-talet. Det finns dock några som genomfördes under 1980-talet.

De affärsverk som bolagiserats sedan 1980 är följande:

Affärsverk Bolagisering

Försvarets fabriksverk (FFV) —) FFV AB 1990 Statens vattenfallsverk —) Vattenfall AB 1992 Domänverket _) Domän AB 1992, samman

slagning med Assi AB till AssiDomän AB 1994

Televerket —) Telia AB 1993 Postverket —) Posten AB 1994

Övriga myndigheter/delar av myndigheter som bolagiserats är, i kronologisk ordning:

Myndighet/del av myndighet Bolagisering rin_ Sveriges Geologiska Under- Sveriges geologiska Likvidation 1995 sökning (SGU) - Uppdragsverk- AB (SGAB) 1982 .-

sarnheten -) Statens hundskola —) Sveriges Hundcenter KoMunägt 1995 AB 1992

Vaccinverksamhet inom Sta- SBL Vaccin AB 1992 tens bakteriologiska laborato- rium —) ___— verket —) Rundradio AB 1992 Delar av Byggnads-styrelsen —) Vasakronan Holding AB, Statliga akade miska hus AB 1993 Statens provningsanstalt (SP) Sveriges Provnings- Ja —) och Forskningsinstitut AB 1993 Försvarsmedia -) Ja

AM U-Gruppen —) AmuGruppen AB 1993

Frö- och plantverksarnheten Svenska Skogsplantor inom Skogsvårds- AB 1993 organisationen —)

SSPA Maritime Con sulting AB 1984

Statens Skeppsprovnings- anstalt (SSPA) ')

Swedesurvey vid Lantmäteri- verket (LMIO —)

Swedesurvey AB 1993

Fastighetsekonomiska upp-

] regeringens proposition om aktiv förvaltning av statens före- tagsägande (prop 1995/96: 141) föreslås att regeringen ska få be- myndigande från riksdagen att kunna genomföra ägarförändringar i 10 aktiebolag. Detta i syfte att skapa en mer aktiv och professionell ägarförvaltning i konkurrens med andra ägare. Intäkter från försälj- ning ska användas för amortering av statsskulden. Bland dessa ak- tiebolag nämns SBL vaccin, SAQ Kontroll och Teracom Svensk Rundradio.

En bolagisering som är ”på gång” är av Statens maskinprov- ningar (SMP). 1994 föreslogs att SMP skulle bolagiseras (prop 1994/9525). Den socialdemokratiska regeringen tog tillbaka för- slaget och tillsatte en tjänstemannagrupp med uppgift att utreda— SMPs verksamhetsform. Motivet var EG:s direktiv. Nu finns ett nytt förslag (prop 1995/96:106) om att SMP tas över av Sveriges provnings- och forskningsinstitut AB.

SOU 199723 8 87 3 Mönster i omprövningen

Vem tar initiativ?

Av det studerade materialet att döma tas initiativ till förändrade verksamhetsformer från den politiska nivån. Att företrädare för den berörda verksamheten tar initiativet verkar höra till undantagen. Av de studerade exemplen är det bara AMU-Gruppen som gjort en formell framställning om en förändrad verksamhetsform, från av— giftsfinansierad myndighet till bolag.

Att omvandlingstrycket inte kommer från de myndigheter som själva berörs bekräftas också i Statskontorets rapport ”Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektom” (1994126). Där kons- tateras att få nya upphandlingar har kommit till stånd, trots att flera utredningar sedan mitten av 1980-talet pekat på möjligheten att öka effektiviteten i offentlig förvaltning genom att upphandla verksam- het i konkurrens.

Att avgränsa uppgifter som kan utföras av andra än myndigheter kräver ingående kännedom om de berörda verksamheterna. Denna kännedom finns huvudsakligen hos tjänstemän i myndigheterna, inte på den politiska nivån. _

Att införa beställar—utförarrelationer, oavsett om det är inom en organisation eller om det sker med externa utförare, leder i regel till ett motstånd inom den egna organisationen. Detta gäller särskilt om egenregiverksarnhet riskerar att förlora en upphandling och om detta får till följd att egen personal måste sägas upp.

I Statskontorets rapport beskrivs detta som en ”moment 22- situation”, där vare sig myndigheterna eller den politiska nivån tar initiativ till undersökningar och försöksverksamheter som kan leda till kännedom om nya mer effektiva lösningar. En sådan låsning kan, enligt rapporten, bara brytas genom att en dialog etableras om alter- nativa utfommingar av myndigheters verksamheter. Här har rege- ringen ett särskilt ansvar att inleda sådana dialoger.

Har väl en affärsinriktad verksamhet etablerats, t.ex. i form av en resultatenhet, kan det uppstå en strävan hos personalen på den enheten att gå vidare, att ”löpa linan ut” när det gäller af- färsmässighet. Det kan då leda till önskemål om att bolagisera af- färsverksamheten. AMU—Gruppen har redan nämnts som ett exem- pel på detta, men som ytterligare exempel kan affärsverksamheten

vid SMHI nämnas. I sådana fall kan situationen vara omvänd, att (del av) myndigheten vill gå vidare med bolagisering, medan man från politiskt håll bedömer att det inte är lämpligt.

Kedja av beslut och förändringar

I rapporten ”Organisations- och strukturförändringar i statsförvalt- ningen” (Statskontoret 199415) kartläggs strukturförändringama i statsförvaltningen sedan 1980. Idenna rapport beskrivs en utveck- lingslinje från byråkratikritik i början av 1980-talet till de senaste årens renodling av Statsförvaltningens verksamhetsidé med utgångs— punkt i myndighetsutövning och bolagisering av statens affärs- verksamhet.

När det gäller verksamhetsformer kan en motsvarande utveckling ses. De olika stegen i denna utveckling kan översiktligt beskrivas på följande sätt, där pilarna anger reformvägen:

Inom myndigheten Externt

Anslagsfinaniserad Konkurrens- myndighetsverk- —) upphandling samhet 31 *I» 7! Internköp inom myn- dighet - Resultatenheter, Bolagisering Beställar/utförar- -) (Statligt eller privat) modeller

') Vanliga reformvägar _) Tänkbara reformvägar

Den första förändringen från anslagsfinansierad verksamhet i myndighetsform är att skapa marknadsinslag inom myndigheten (eller inom staten). Det kan ske i form av beställar—utförarmodell (med endast interna utförare), intemdebiteringl-handel, införande av resultatenheter etc.

Nästa steg är att anslagsfinansierad myndighetsverksamhet upp- handlas av externa utförare. Detta kan ske såväl med som utan att egenregiverksamhet tillåts lämna anbud.

Ett tredje steg är när en verksamhet förs bort från en myndighet, t.ex. i form av bolagisering. Det innebär samtidigt att finansieringen sker via avgifter/priser för de tjänster/varor som produceras. Bola- gisering kan ske direkt från det första steget med interna resultaten- heter och beställar-utförarrelationer, eller efter det att den egna regi- verksamheten utsatts för konkurrens utifrån. Bolaget kan ägas av staten (helt eller med en majoritetspost) eller som ett ytterligare steg privatiseras (helt eller med en statlig minoritetspost).

Till denna översiktliga bild ska läggas avregleringar av skilda marknader. Avregleringar syftar främst till att öka konkurrensen inom den aktuella sektorn, men detta påverkar ofta hur myndig- hetsverksarnheten organiseras. Som exempel kan telemarknaden nämnas, där Televerket bolagiserats samtidigt som Post- och tele- styrelsen inrättats som tillsynsmyndighet.

Denna bild av att förändringarna bildar en kedja enligt ett 10— giskt mönster bekräftas i de fall vi studerat. T.ex. gäller det AMU- Gruppen, Vägverket och Banverket. Det är dock inte fråga om nå- gon ”naturlag” att det första steget fortsätts ända fram till privatise- ring. Verksamhetens karaktär och förutsättningar för ökade mark- nadsinslag tillsammans med en politisk bedömning avgör hur långt man gått i de enskilda fallen.

Vägverket

Vägverket indelades 1991 formellt i en produktionsdel och en be- ställardel. 1993 fattades beslut om att produktionsverksamheten skulle utsättas för konkurrens och att upphandlingen från externa utförare skulle öka successivt. Strategin innebar även att verksamheten så småningom skulle bolagiseras, med sikte på 1995, för att i ett senare skede kunna privatiseras. Någon bolagisering har dock inte genomförts.

AMU

AMU blev en uppdragsmyndighet 1986 under namnet AMU—Gruppen, vilket skapade en klar beställar-utförarrelation mellan AMU-Gruppen och Arbetsmarknadsverket (AMV). Upphandlingen av arbetsmarknadsutbild- ning från andra utförare än AMU-Gruppen ökade successivt. Som exem- pel kan nämnas att dubbelt så mycket arbetsmarknadsutbildning från andra utförare upphandlades 1991/92 i jämförelse med föregående år och tredubbelt i jämförelse med året dessförinnan. 1993 bolagiserades AMU- Gruppen. Denna bolagisering utgör ett exempel på fall där myndigheten själv varit den pådrivande parten. AMU-Gruppens styrelse gjorde på eget initiativ en formell ansökan om att få ombildas till aktiebolag.

I detta sammanhang är tiden en betydelsefull faktor. De föränd- ringar som beskrivs ovan tar ofta lång tid att genomföra. Föränd- ringar av olika slag kan behöva genomföras för att det ska vara lämpligt att gå vidare. Exempel finns där det tagit över tio år att gå från myndighetsverksamhet till bolag.

Tidens betydelse innebär också att bedömningar kan förändras. T.ex. kan en bolagisering eller extern upphandling bedömas vara olämplig att genomföra för tillfället. Det innebär dock inte att för- hållandena inte kan ändras. Det kan därför vara aktuellt för den politiska nivån och myndigheten själv att ta initiativ till att förut- sättningar skapas så att ökade marknadsinslag kan införas. En vik- tig faktor i detta sammanhang är myndighetens beställarkompetens.

Det ska nämnas att det under 1990-talet inte har funnits några större politiska meningsskiljaktigheter i riksdagen beträffande kon- kurrensutsättning och bolagiseringar av statens affärsverksamheter. En skillnad är dock privatiseringar, där den borgerliga regeringen uttalade en mer positiv inställning.

Forskningen har konstaterat blandlösningar

Den gruppering av marknadsliknande verksamhetsformer som gjor— des i kapitel 2 och den kedja av beslut och förändringar som beskri— vits ovan kan ge intrycket att de lösningar som valts i olika fall kan inordnas i några få typgrupper. Denna bild motsäges delvis av forskning på området.

Statskontoret kommer under detta år att publicera forsknings- översikter från olika ämnesområden med det gemensamma temat förvaltningspolitik. I översiktema från ämnesområdena företags- ekonomi (Hansson, 1995) respektive nationalekonomi (Hultkrantz och Larsson, 1996) konstateras att det förekommer många ”bland- lösningar”. Som exempel på avsteg från idealbilden nämns att var- ken rollfördelningen eller anbudsförfarandet renodlas när beställar- utförarrnodeller införs, en stark koppling till huvudmannen bibehålls vid bolagiseringar och att ingen tydlig intäktssida urskiljs vid infö- randet av resultatenheter.

1 den företagsekonomiska översikten, som främst utgår från er- farenheter inom kommuner och landsting, anges att den förhärs- kande strategin varit att införa tydligare gränser och kontrakts- relationer mellan beställande- och producentfunktioner. Däremot har det ofta varit en ”mjuk” konkurrensutsättning av producent- funktionen, främst via kostnadsjämförelser och punktvisa externa upphandlingar. Den tolkning som görs i översikten är att man sökt en strategi där balans kan uppnås mellan å ena sidan kraven på en professionell utförarorganisation med konkurrenskraftiga priser, och å andra sidan kraven på en lättillgänglig organisation där transak— tionskostnader kan hållas låga och inga allt för starka intressen stri- der mot de traditionellt offentliga.

I översikten diskuteras förhållandet att man i forskningen inte kunnat se att marknadsinslagen hah förväntade effekter. En förkla- ring till detta kan vara en tidseftersläpning i forskningen i förhållan- de till praktiken. En tendens till starkare effekter har noterats i färs- ka studier, även om det är ett för litet underlag för att dra säkra slutsatser kring.

Att olika blandlösningar väljs kan enligt vår mening ses på två olika sätt. Det kan ses som en anpassning av modeller som hämtats från andra förhållanden så att de passar offentlig förvaltning. Med denna tolkning blir blandlösningar positiva.

Det andra synsättet ger en mer problematisk bild av blandlös- ningar. Dessa leder eller kommer i framtiden att leda till problem

t.ex. vad gäller konkurrensneutralitet, oklara roller och outnyttjade effektivitetsvinster.

4 Villkor för lyckade mark- nadslösningar

Som vi konstaterade i inledningen har få utvärderingar och upp- följningar gjorts av ökade marknadsinslag inom staten. Av de exem- pel vi studerat, liksom av den övriga litteratur vi tagit del av, fram- går att resultaten av genomförda förändringar till övervägande del hah positiva effekter. Detta exemplifieras senare. Samtidigt finns exempel på förändringar som fått negativa effekter.

Redan dessa konstateranden gör att vi kan dra slutsatsen att för- ändringar mot marknadsliknande verksamhetsformer kan vara ett sätt att öka effektiviteten eller att uppnå andra mål. För att så ska ske har vi funnit att följande två villkor bör vara uppfyllda.

1. Verksamheten ska vid en prövning ha visats vara lämplig för förändringen.

2. Förändringen måste genomföras på ett kompetent sätt.

Prövning av lämpligheten

Kriterier

För att det första villkoret ska vara uppfyllt krävs att en noggrann prövning görs av de förhållanden som bör vara för handen för att genomföra förändringen. När det gäller dessa förhållanden har vi funnit att kriterier ställts upp för upphandling respektive bolagise- ring. Kriterier som bör uppfyllas när det gäller upphandling redovi- sas i Statskontorets rapport ”Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektorn” (1994226), medan kriterier som bör vara upp- fyllda vid bolagisering redovisas av Riksrevisionsverket i rapporten ”Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltnings- myndighetema” (1992). De kriterier som bör vara uppfyllda för att en beställar-utförrarrelation ska vara lämplig att införa har vi, inom ramen för detta projekt, tagit fram. Dessa kriterier sammanfattas i nedanstående tabell.

Beställar-utfö- Upphandling Bolagisering rarrelation (RRV:s kriterier) Ekonomisk redovis- Verksamheten är av betydan- ning är möjlig på de omfattning respektive enhet

Tjänsten ska gå att Tjänsten ska gå att precisera precisera

Små kompetensmässiga sam- Små kompetensmässiga sam- band mellan myn- band mellan myn- dighetsuppgiftema och entrepre- dighetsuppgifterna och bola- naden get

Det finns existerande eller potentiell konkurrens Verksamheten har en affärs— mässig mognad

Det ska nämnas att RRV:s kriterier för bolagisering har justerats av statsmakterna (prop 1992/93:100, bilaga 1, bet 1992/931FiU10 resp FiU20, rskr 1992/93: 189). I denna studie har vi dock bedömt det lämpligt att utgå från RRVs kriterier. Kriteriet om små kompe- tensmässiga samband mellan myndighetsuppgihema och bolaget togs bort och följande kriterier lades till: ”verksamheten har kom- mersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslags- medel”, ”verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgiher och mål” samt ”verksamheten innebär ingen myndighetsutövning”.

Statsmaktemas kriterier om att verksamheten inte ska styras av politiska uppgiher och mål eller innebära myndighetsutövning har vi valt att behandla närmare inom ramen för den diskussion om de allmänna förvaltningspolitiska värdena längre fram i kapitlet.

Som kan konstateras utifrån tabellen är flera kriterier gemen- samma för de olika verksamhetsformema. Gemensamt är också att en avgränsning måste göras mellan de uppgiher som även fortsätt— ningsvis ska vara kvar i myndigheten (beställarfunktionen om det är en intern beställar-utförarmodell) respektive vilka uppgiher som ska läggas ut på (interna eller externa) utförare eller i bolag. Oavsett vilka förändringar det är fråga om är denna uppdelning central för

Det finns existerande eller po- tentiell konkurrens

resultatet. Vidare gäller det för den myndighet som är beställare att precisera den tjänst som eherfrågas på ett bra sätt.

I detta sammanhang kan myndigheters verksamhet delas in i tre kategorier:

' kärnverksamhet ' myndighetsspecifik verksamhet . stödverksamhet

Kärnverksamhet är sådan verksamhet som inte bör läggas ut på entreprenad eller bolagiseras, utan behållas i myndighetsform. Det är sådan verksamhet som utgör det offentliga åtagandets kärna. Till kärnverksamhet hör t.ex. myndighetsutövning, produktion av po- litiknära beslutsunderlag, planerings- och beställarfunktion. (Även myndighetsutövning kan dock, om särskilt lagstöd finns, läggas ut på annan organisation än myndighet.)

Det offentliga åtagandet är i regel mer omfattande än vad som räknas in i kärnverksamheten. I myndighetens ansvar ligger att se till (t.ex. genom uppföljning) att det offentliga åtagandet inom om- rådet fullföljs. Det är dock inte nödvändigt att hela det offentliga åtagandet utförs av myndigheten (se nedan om myndighetsspecifik verksamhet.)

När det gäller beställarliinktionen innehåller denna, enligt rap- porten ”Kostnadsbesparingar av anbudskonkurrens i offentlig sek- tor” (Statskontoret 1992: 13), i första hand följande:

1. Föra dialog med den politiska beställaren.

2. Medverka till att producera beslutsunderlag för den politiska beställningen, t.ex. planering och prognoser. Dit räknas också be- dömning av konkurrensförutsättningama på marknaden för denna uppgih.

3. Utveckling. Vissa offentliga uppgifter, som t.ex. försvaret, kan kräva betydande forsknings- och utvecklingsinsatser som det kan vara ändamålsenligt att utföra i egen regi.

4. Kravspecifikation (kvalitet).

5. Upphandling (anbudsförfarande, ersättningsformer och avtal). Om sparpotentialer skall realiseras är det Viktigt att konkurrensen verkligen utnyttjas.

6. Kvalitetskontroll.

7. Kostnadsjämförelse.

Myndighetsspecifik verksamhet är sådan verksamhet som stöd- jer myndighetens speciella inriktning. Denna verksamhet kan i prin- cip vara möjlig att upphandla, men myndigheten behåller beställar- kompetensen. T.ex. är vägbyggen en specifik verksamhet inom Vägverket, men det är inte nödvändigt att det är Vägverket som utför själva byggnationen. Vägverkets kärnverksamhet är att be- ställa byggnation för att kunna tillhandahålla vägar som uppfyller vissa samhälleliga mål. Däremot kan en utomstående entreprenör stå för produktionen.

Stödverksamhet är sådan verksamhet som är av generell stöd- karaktär, dvs. verksamhet som det finns behov av hos många myn- digheter. Exempel på sådan stödverksamhet är lokalvård och gene- rellt IT-stöd.

Upphandling (intern eller extern) är således möjlig både vad gäl- ler myndighetsspecifik verksamhet och stödverksamhet. Om sedan upphandling är lämplig i det enskilda fallet får prövas bl.a. mot de tidigare redovisade kriterierna.

Bolagisering av hela eller delar av en myndighet gäller i regel verksamhet som här kallas myndighetsspecifik. Ett av kriterierna för bolagisering är att de kompetensmässiga sambanden ska vara små mellan verksamheten som ska bolagiseras och den verksamhet som är kvar i myndighetsform. Detta förutsätter också att myndigheten har en beställarkompetens för de tjänster man är beroende av och som produceras av bolaget (eller något annat företag).

Beslutsunderlagen inför bolagiseringar har i vissa fall varit ofullständiga

Vi har funnit att det inför bolagiseringar fimnits vissa ofullstän- digheter i beslutsunderlagens analys utifrån de kriterier som RRV fastställt. Vi har särskilt studerat beslutsunderlag till bolagise- ringar/bolagiseringsöverväganden av fyra myndigheter/delar av myndigheter, nämligen Frö- och Plantverksamheten inom Skogsvårdsorganisationen, industridivisionen inom Banverket, pro- duktionsdivisionen inom Vägverket och AMU-Gruppen.

I följande modell placerar vi in beslutsunderlagen för de analyse- rade verksamheterna, eher bedömning av kriteriebehandlingen84.

_— Kriterier

Omfattning BanV VägV, 3Frö- ___ __....." AMU samband

Affärs-mässighet BanV Frö- och plant

1. Behandlar inte kriteriet 2. Behandlar kriteriet men inte tillräckligt 3. Gör en tillräcklig analys av kriteriet

Anm. ]: AMU-Gruppen har inte behandlat kriteriet kompetens- mässiga samband. Detta är emellertid inte relevant då hela myn— digheten bolagiserades.

Anm. 2: Bedömningen tillräcklig analys behöver inte innebära noggrann analys.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att de beslutsunderlag vi bedömt som otillräckliga är dels den utredning som prövade Ban- verkets Industridivisions lämplighet för bolagisering (Ds l994z27), dels den utredning som hade som uppgih att förbereda en bolagise- ring av Vägverkets produktionsdivision (SOU 1994:15).

I båda dessa utredningar saknas en analys av verksamheternas eventuella kompetensmässiga koppling till myndighetsuppgiftema. Vi anser dessutom att det finns en otillräcklig analys av kon- kurrensförhållandena på de marknader där verksamheten agerar. Det faktum att det funnits en dominerande köpare, Vägverket re- spektive Banverket, har t.ex. inte problematiserats. Den bristande konkurrensen på leverantörssidan, främst beträffande industridivi- sionens marknad, behandlades heller inte som ett problem.

84 Underlaget till utvärderingen finns i bilaga 4 till den promemoria (Marknadsliknande verksamhetsformer 1996-15-15) som Statskontoret avlämnat till förvaltningspolitiska kommissionen.

En analys av konkurrensen kräver inte enbart att man räknar antalet köpare och säljare på marknaden, utan man måste också beakta vilka säljare och köpare som i realiteten har kompetens och kapacitet att producera och sälja respektive köpa varan/tjänsten, samt den potentiella konkurrensen som kan Hnnas. Beträffande det senare bör en bedömning göras av hur lång tid det kan förväntas ta för potentiella konkurrenter att etablera sig samt vilka investerings— kostnader som är förenade med ett inträde på marknaden.

En väl fungerande existerande eller reellt potentiell konkurrens— marknad utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering ska anses lämplig.

Vi har formulerat några möjliga förklaringar till varför det i vis- sa beslutsunderlag, enligt vår bedömning, funnits brister i analysen utifrån kriterierna. Vi har dock inte gjort någon bedömning av vilka förklaringar som är aktuella i de studerade exemplen.

Beslutet har redan fattats

Beträffande två av de beslutsunderlag vi studerat var beslutet om bolagisering i princip redan fattat när utredningarna tillsattes.

Okontroversiella verksamheter

Verksamheten i fråga har ansetts som politiskt ointressant och sak- nat stora inbyggda konflikter.

Otillräcklig kompetens hos utredare

De personer som satt med i utredningarna hade inte tillräckligt med kompetens för att kunna analysera verksamheterna utifrån de krite— rier som finns.

Ideologi

Det fanns vid den tidpunkt då utredningarna gjordes ett utpräglat politiskt stöd för att bolagisera verksamheter, vilket skulle kunna ha föranlett bristande analys. Det fanns svaga krav eller begränsat intresse av att pröva verksamhetens lämplighet, vilket omfattar en redovisning och analys av potentiella problem med bolagisering, och endast intresse av att ta fram fördelar med en bolagisering. Det kan även bero på utredarens samt myndighetens subjektiva inställning.

RRVs analys

RRV hade i sin studie av konkurrensutsatt affärsverksamhet, ”Kon- kurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndighetema” kommit fram till att vissa av verksamheterna lämpade sig eller ”i princip” lämpade sig för bolagisering, vilket kan ha föranlett be- dömningen att ytterligare analys inte behövdes i dessa fall. RRVs bedömning måste dock, enligt vår uppfattning, ses som en relativt grov uppskattning av verksamheternas lämplighet för bolagisering och mer som en rekommendation om fortsatt prövning.

Där analysen i beslutsunderlaget inte varit tillräcklig, har ingen bolagisering genomförts. En möjlig tolkning av detta är att när statsmakterna finner ett beslutsunderlag som visar på tveksamheter beträffande analysen av förutsättningama för en bolagisering, så avvaktar man med ett beslut om bolagisering. Andra förklaringar kan dock inte uteslutas. Den politiska inställningen till bolagisering- en har givetvis också betydelse.

Att besluten i dessa fall blivit annorlunda än vad som föreslagits av utredningar visar på betydelsen av att varje verksamhet, där ett ökat marknadsinslag övervägs, prövas noggrant, dels utifrån de generella kriterier som vi tidigare redovisat, dels utifrån de specifika förutsättningar som finns i det enskilda fallet. Detta är nödvändigt för att kunna bedöma lämpligheten av en sådan förändring. Om det visar sig att en verksamhet inte lämpar sig för en förändring, bör det prövas om kriterierna kan uppfyllas längre fram om särskilda åtgär- der sätts in.

Genom att ta fram ett grundligt underlag underlättar man den efterföljande hanteringen, såväl för dem som ska besluta som för dem som berörs av förändringarna.

Värden inom förvaltningen

Vi redogjorde tidigare för de kriterier som bör vara uppfyllda för att en förändring ska vara lämplig. Det finns dock ytterligare värden som bör beaktas när en förändring övervägs. Det är de allmänna förvaltningspolitiska värdena:

. Demokrati - politisk styrbarhet . Rättssäkerhet OEffektivitet

Dessa krav hänger samman, balanserar och understödjer varand- ra. De kan dock råka i konflikt. Även om det inte är önskvärt att behöva prioritera något av dessa krav mer än något annat kan det ur en praktisk synvinkel vara nödvändigt. Vilket krav som kommer i förgrunden beror på verksamheten ifråga. För de verksamheter som grundar sig på rättstillämpning kan rättssäkerhet komma att bli det utslagsgivande kravet. I verksamheter som styrs utifrån tydliga sarnhällspolitiska mål kan politisk styrning komma att bli det över- ordnande kravet, medan det för affärsverksamhet med företagseko- nomiska mål kan komma att bli kostnadseffektivitet som blir det överordnade kravet.

När man bolagiserar en myndighet överför man verksamheten från en offentligrättsligt till en privaträttsligt reglerad sfär. Ett ak- tiebolag är, till skillnad från en myndighet, en självständig juridisk person som är skild från statsförvaltningen, äger och förfogar över sin egendom och styrs av sina egna organ, vilka främst är bo- lagsstämman och styrelsen.

En bolagisering innebär förändringar i möjligheterna att upprätt— hålla kraven på politisk styrbarhet, rättssäkerhet och effektivitet.

Politisk styrning

Statens styrmedel vad gäller statliga bolag består dels av norm- givning i form av lagstiftning, dels av de styrmedel man som ägare har enligt aktiebolagslagen.

Som ägare kan staten styra bolaget genom bestämmelser i bo- lagsordningen, röstning på bolagsstämman samt genom de av stäm- man valda styrelseledamötema. Valet av styrelseledamöter kan, en- ligt befintligt material (PM Regeringskansliet 1994-12-22), ses som det starkaste instrument regeringen har för att styra bolagets ut- veckling. Ett bolags verksamhet kan också begränsas eller ges viss inriktning genom avtal. Vid sidan av detta förekommer även visst informellt ägarinflytande genom underhandskontakter mellan ägare och den direkta bolagsledningen. (Ds 19921101)

En slutsats i departementspromemorian ”Bolagisering av affärs- verk - Konstitutionella aspekter” (Ds 1992: 101) är att statens reella styrmöj ligheter inte på något dramatiskt sätt minskar genom en bolagisering, utan att det snarare är styrfonnema som är föremål för

förändring. Detta avser bolagisering av affärsverk, men då affärs- verk styrs av samma grundregler som myndigheter skulle ett lik- nande resonemang kunna föras även i fråga om bolagiseringar av

”vanliga” myndigheter.

Som ägare kan staten utöva ekonomisk styrning genom att bl.a. ställa krav på avkastning och utöva politisk styrning genom att skri- va in politiska mål för verksamheten i bolagsordningen.

Man kan, i enlighet med den indelning som görs i regeringens proposition, ”Aktiv förvaltning av statens företagsägande” (1995/961141), indela de statsägda bolagen i två kategorier: Bolag vars verksamhet styrs av sektorpolitiska mål och som ofta antingen har monopol på sin verksamhet eller agerar under begränsad kon- kurrens och bolag med affärsverksamhet som agerar på en konkur- rensutsatt marknad. Exempel på bolag som faller inom den först— nämnda kategorin är Apoteksbolaget AB, Systembolaget AB och Kungliga Teatern AB (Operan).

Beträffande den ekonomiska styrningen har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet (1994-12-22) arbetat fram en promemoria där det framhålls att ”staten bör vara en professionell och aktiv ägare, som ställer krav på effektivitet och avkastning”. Arbetsgruppen menar att bolagen ska ge en stabil ekonomisk utveckling av verk- samheten, ska tillgodose ägarens krav på kapitalavkastning och förrnögenhetstillväxt, ge förutsättningar för jämförelse med andra företag med motsvarande verksamhet samt vara marknadsmässiga, långsiktiga och konkurrensneutrala. För den ekonomiska styrningen framhåller gruppen tre faktorer som bör följas upp och kontrolleras:

. Finansiell risk, exempelvis soliditet och räntetäckningsgrad . Lönsamhet, avkastning på. eget kapital . Utdelning på det kapital ägaren binder i verksamheten

Detta år tillämpligt på den andra kategorin bolag, men svårt att fullt ut tillämpa på den förstalkategorin.

I regeringens proposition 1995/96: 141 läggs förslag om riktlinjer och bemyndigande för förvaltning av statens företagsägande i kom- mersiella företag. Dessa förslag syftar till att effektivisera det statli— ga ägandet och ge staten samrna förutsättningar som övriga ägare i näringslivet. Förslagen berör de kommersiella konkurrensutsatta bolagen. Bolagen ska arbeta under krav på effektivitet, avkastning på kapital, strukturanpassning och uppfyllelse av företagets verk- samhetsmål.

Styrningen har i praktiken varit passiv. Detta framhålls i rege- ringens proposition (1995/962141). Ägandet har varit av s.k. insti- tutionell karaktär, såsom ägandet utövas av t.ex. försäkringsbolag och aktiefonder. Detta bedöms som negativt för såväl bolaget som för samhällsekonomin, medan ett aktivt ägande bedöms som posi— tivt. Att statens styrning varit svag framgår även av de bolag RRV studerade i rapporten ”Konsten att bolagisera en myndighet” (1993125), de f.d. statliga bolagen DAFA Data AB, SGAB och SSPA Maritime Consulting AB.

Rättssäkerhet

Då det är privaträttsliga regler som gäller för statliga aktiebolag, är bl.a. förvaltningslagens jävs- och besvärsregler inte längre gällande. Tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip gäller heller inte. Generellt gäller lagen om skydd för företagshemligheter. Om bola- get genom lagstiftning har hand om uppgifter som är myndighets- utövning kan emellertid Offentlighetsprincipen göras tillämplig på den delen.

Det allmänna kravet på saklighet och opartiskhet som gäller för myndigheter gäller inte i ett aktiebolags verksamhet. Styrelsen och ledningen för bolaget är skyldiga att verka med bolagets bästa för ögonen. (Ds 1992:101, sid 24).

Det kan p.g.a. dessa förändringar vara svårt att upprätthålla en norm om saklighet och opartiskhet när en f.d. myndighetsverk- samhet bedrivs i aktiebolagsform. Huruvida detta är ett problem ur rättssäkerhetsperspektiv beror på verksamheten ifråga.

Effektivitet

Kravet på effektivitet innebär att verksamheten ska uppnå avsedda resultat, och att dessa resultat ska uppnås med minsta möjliga re- sursåtgäng.

Ett av motiven för bolagisering som återfinns både generellt och i Statsmaktemas uttalanden är att aktiebolagsfonnen möjliggör en effektivare förvaltning av statens kapital. Det teoretiska resone- manget är att ett konkurrensutsatt aktiebolag där ledningen har pressen på sig att långsiktigt sträva efter maximal vinst för aktie- ägarna kommer att skapa incitament att hålla nere kostnademaEn myndighet har däremot inte samma press på sig att hålla kostnader- na nere för att kunna överleva. Ett bolag kan, till skillnad från en myndighet, gå i konkurs.

En generell slutsats som flera studier visar är dock att konkur- rensen har större betydelse än verksamhetsformen för att åstad- komma effektivitet. (Detta diskuteras vidare i kapitel 6.)

Granskning

För samtliga dessa värden spelar granskningen en viktig roll. Det handlar om att upptäcka och korrigera fel och brister. När en statlig verksamhet bolagiseras upphör reglerna om kontroll av myndighe- ternas verksamheter att gälla, vilket innebär att kontrollen från JO:s, J K: och RRV:s sida upphör. Om det är ett helägt statligt aktiebolag kan det emellertid bli föremål för granskning av Riksdagens reviso- rer enligt lag (19871518) med instruktion för Riksdagens revisorer. Dessutom kan bolaget omfattas av RRVs granskning, t ex genom ändring i lag (1987:519) om RRVs granskning av statliga aktiebo— lag och stiftelser. Om bolaget har uppgifter som innefattar myndig— hetsutövning omfattas den delen av verksamheten av IK:s och JO:s kontroll (Ds 1992: 101).

I samband med flera bolagiseringar har även omregleringar av marknader skett. Syftet med omregleringen har ofta varit att öppna en tidigare monopolmarknad för konkurrens. Man har då ansett att statens affärsverksamhet bäst bedrivs i aktiebolagsform. Staten har i de fall det bedömts nödvändigt, kunnat utöva kontroll över aktörer- na på marknaden genom att inrätta en tillsynsmyndighet. Detta gjordes i samband med omregleringen av elmarknaden, postmarkna- den samt telemarknaden, då Statens Vattenfallsverk, Postverket samt Televerket bolagiserades.

RRV menar i sin studie ”Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter” (1992) att deras egna förvaltningsrevi- sionella granskningar av sådan tillsynsverksamhet generellt visar på att det behövs utveckling av tillsynsorganens mandat och kompe- tens.

Sammanfattningsvis kan vi således konstatera att möjligheterna att upprätthålla de värden som gäller för den statliga förvaltningen förändras i och med en bolagisering.

Då man genom en bolagisering för bort verksamheten från en of- fentligrättsligt- till en privaträttsligt reglerad sfär, tar man bort delar av den grund på vilken förutsättningama för politisk styrning och upprätthållande av rättssäkerhet vilar.

Det finns dock möjligheter för staten som ägare att återskapa de- lar av grunden genom att göra tillägg i bolagsordningen om t.ex. ökad offentlighet, ingå avtal med bolaget eller lagstifta om vissa specifika regler för bolaget. Huruvida ett sådant förfarande är lämpligt eller inte är en bedömningsfråga, då det finns skäl som talar både för och emot.

Huruvida en bolagisering kan komma att hota förvaltningens grundläggande värden måste, enligt vår mening, bero på vilken sorts verksamhet man bolagiserar. Vi menar att en bolagisering av sådana verksamheter som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl fungerande marknad med konkurrens, inte medför ett hot mot rätts- säkerheten eller demokratin.

Kompetent genomförande

Det andra villkoret för att en förändring ska ge ett bra resultat är att genomförandet sker på ett kompetent sätt. Detta bekräftas både av de studerade exemplen och av annan litteratur. Exempel på betydel- sen av genomförandet ges t.ex. i den studie av Stefan Fölster som senare refereras. Där studerades kommunal upphandling och decent- ralisering.

RRVs utvärdering av bolagiseringama av SGAB, DAF A och SSPA (”Konsten att bolagisera en myndighet”, l993z25), visar på att även genomförandet har betydelse för resultatet. Utvärderingen visar på olika resultat beträffande bolagens eftöktivitetsutveckling. DAFA Data AB utgör ett exempel på ett bolag (numera privatägt) som efter bolagsbildandet uppvisade större verksamhetsomfattning och större lönsamhet, vilket ledde till sänkta priser och högre kvali- tet för konsumenterna.

SGAB (som 1995 trädde i likvidation) visade på det omvända; minskade marknadsandelar samt dålig lönsamhet. Bolaget SSPA Maritime Consulting (numera privatägt) visade åren efter bolagi- seringen på god lönsamhet och stor orderingång. Efter det uppvisade bolaget förlust i några år för att sedan återigen gå med vinst.

I utvärderingen poängteras vikten av att en bolagisering genom— förs på rätt sätt. Beträffande bolagiseringen av DAF A, som utgör ett lyckat exempel, ställde staten vid bolagsbildandet klara avkast- ningskrav på verksamheten. Detta gjordes varken på SGAB eller SSPA. DAF A var dessutom en ung organisation med en före- tagsidentitet och en affärsverksamhet utan direkta myndighets-

uppgifter, som agerade i en politiskt ointressant miljö. För SGAB formulerade inte staten någon affärsidé. SGAB ärvde dessutom den tidigare myndighetens (SGU) myndighetskultur.

Annan litteratur som tar upp genomförandeproblemätiken är t.ex. Donahue, ”Den svåra konsten att privatisera”.

Det har inte varit möjligt att inom ramen för detta projekt i detalj diskutera faktorer i genomförandet som kan påverka resultatet. I de exempel vi särskilt studerat har analysen främst grundat sig på beslutsunderlag. Det betyder att det i första hand är lämpligheten som diskuteras, och endast i begränsad utsträckning genomförandet. För en helhetsbedömning av förändringarna behövs dock kunskap om själva genomförandet.

Här ska ges några exempel på upphandlingar som uppmärksam- mats och som påstås ha misslyckats eller som blivit föremål för konflikt i något avseende. Vi har inte gjort någon systematisk sam- manstälhiing av misslyckanden, utan inventerat minnet för att kom- mentera några fall.

I Fölster (1993) definieras misstag som att undvikbara fel görs. Fölster menar att ett misstag begåtts om relevant tillgänglig in- formation inte använts. Ett misslyckande definieras (sid 18) som en organisationsförändring som leder till högre kostnader. Fölster pe- kar på att upphandlingar av kommunal verksamhet och etablering av privata utförare av kommunal verksamhet ofta lett till högre kostnader när kommunen inte jämfört kostnadema med etablerad egenregiverksamhet.

Vi vill här skilja mellan exempel och erfarenheter som tyder på att en marknadsliknande styrform är bra eller dålig i sig och erfa- renheter som snarare visar på att den genomförts på ett dåligt sätt. En ytterligare distinktion som är viktig att komma ihåg är den mel- lan problem som är av övergående karaktär och sådana som kan väntas vara inbyggda i en viss lösning. Det går naturligtvis inte att med anspråk på vetenskaplig generaliserbarhet säga något bestämt om orsakssambanden bakom de i massmedia presenterade ”skandalema”. Vårt intryck är dock att det i de flesta fallen är ex- empel på övergående brister i genomförandet.

De vanligaste bristerna verkar vara att beställaren är ovan eller ny i beställarrollen och därför gör olika nybörjarfel. Ett vanligt fel är att man inte förutser problem med kvalitet, konkurser eller att nya företag kan vara opålitliga.

Skandalen kring Medanalys verkar kunna tillskrivas en rad så- dana faktorer. Landstingets beställare i Stockholm kan inte ha haft en realistisk bild av vad verksamheten kunde kosta. Vidare måste verifieringen av företagets förutsättningar att äta sig budet varit otillräckliga. Det förefaller inte troligt att problemen med Medana— lys kommer att upprepas inom landstingens provverksamhet.

I Stockholm uppmärksammades tidigt ett fall med ett upphandlat servicehus - Trossen. Det visade sig att klienterna fått otillräcklig vård i olika avseenden. Problemen verkade bero på oklarheter i ru- tinerna för hur hjälpbehoven skulle fastställas och hur klienternas tillfredsställelse skulle följas upp. En senare utvärdering av äldre- omsorg på entreprenad i Stockholm (Jonsson, 1996) tyder på att klienterna på de upphandlade enheterna inte får sämre omvårdnad än klienterna i offentlig vård.

Lokalvården vid Arlanda flygplats är ytterligare ett exempel som varit föremål för konflikter. Här har fackliga företrädare i egen regi hävdat att entreprenören lagt ett så lågt bud att det inte är möjligt att genomföra uppgiften. Vid flera myndigheter har också entreprenörer lejt vidare uppgiher till företag som utnyttjat svart arbetskraft. En annan invändning har varit att man upphandlat ett onödigt stort städområde, vilket i sin tur reducerat antalet möjliga konkurrenter.

Att den offentliga upphandlaren inte utnyttjar tillgänglig konkur- rens eller inte jämför kostnaderna för att producera i egen regi är ett annat vanligt problem.

Fölster pekar också på att en del kommuner i sin iver att få fram privata alternativ låtit detta gå ut över kostnaderna. Kommunerna har ibland subventionerat ”avknoppare” för att på det sättet etablera privata alternativ. Dessa har ibland, t.ex. i Stockholms stad, givits förmånliga långa avtal.

Som avslutning av detta avsnitt vill vi understryka att det är centralt att bedöma såväl lämplighet som själva genomförandet när effekter av förändringar ska studeras. Detta gäller för alla de för- ändringar som redovisades i kapitel 2 och är särskilt viktigt att sär- skilja i de fall när förändringen har gett dåligt resultat. Det blir då möjligt att bedöma om förändringen i sig var olämplig eller om det var genomförandet som brast.

5. Bedömning av verksamheter- nas lämplighet

Vår bedömning är att de genomförda entreprenader och bolagi- seringar vi studerat är oproblematiska beträffande politisk styr- barhet och rättssäkerhet.

De exempel på genomförda eller föreslagna bolagiseringar vi studerat är Frö- och plantverksamheten inom Skogsvårdsorganisa- tionen, AMU-Gruppen, industridivisionen inom Banverket och pro- duktionsdivisionen inom Vägverket. Av dessa har Frö- och plant- verksamheten sarnt AMU-Gruppen bolagiserats.

Vi har dessutom tagit del av ytterligare sex bolagiseringsförslag utifrån RRVs rapport ”Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos för- valtningsmyndighetema” (1992). Dessa är Försvarsmedia, Swedrnar inom Fiskeriverket, Kartcentrum och Swedesurvey inom Lantmäte- riverket, Språksektionen vid Statens invandrarverk samt Banskolan inom Banverket. Av dessa har Försvarsmedia och Swedesurvey bolagiserats. Riksdagen har beslutat att bolagisera Kartcentrum, som ingår i resultatenheten Metria inom LMV. Därefter har dock riksdagen beslutat att avvakta medatt genomföra bolagiseringen.

Det exempel på en beställar-utförarrelation vi studerat är Riks- skatteverkets dataservice. Beträffande konkurrensupphandling har vi studerat lokalvård på statliga myndigheter, Invandrarverkets för- läggningsverksamhet och dessutom Stockholms stads äldreomsorg, gatudrift och -underhåll samt missbruksvård för vuxna.

Vi har i vår studie av beslutsunderlag och annat utredningsma- terial kunnat utläsa att flera av de verksamheter som bolagiserats eller varit föremål för bolagiseringsöverväganden uppvisar vissa gemensamma drag, nämligen följande:

. Verksamheterna har varit affärsverksamheter utan myndig- hetsutövning.

' De har primärt inte styrts av politiska uppgifter eller mål.

0 De verksamheter som utgjort en del av en myndighet har innan bolagiseringsfrågan aktualiserats under en tid drivits som självstän-

diga resultatenheter inom myndigheten med eget ansvar för perso— nal, ekonomi och resultat, inom vilken de kunnat utveckla sin af- färsmässighet.

. De hela myndigheter vi studerat har haft en tids erfarenhet av att vara intäktsfinansierade.

Dessa karaktärsdrag hos verksamheterna implicerar, enligt vår mening, att de är okontroversiella och okomplicerade ur ett politiskt styrbarhets- och rättssäkerhetsperspektiv.

Huruvida det finns ett behov av att politiskt kunna styra verk- samheten i fråga, utöver ekonomisk styrning, beror på vad det är för sorts verksamhet. Eftersom de verksamheter vi studerat inte primärt har styrts utifrån politiska mål när de varit i myndighetsform torde behovet av politisk styrning när verksamheten ombildas till aktie- bolagsform vara liten.

Vid upphandling har myndigheten kvar ett övergripande ansvar för verksamheten. Entreprenaden utförs istället för att tjänsten drivs i egen regi. Detta är en viktig skillnad mot den renodling som sker när man bolagiserar en verksamhet.

Att myndigheten har kvar ansvaret innebär t.ex. att myndigheten har ansvar för att beställa rätt tjänst och att följa upp att resultatet motsvarar vad man avtalat om. När entreprenaden upphör är det myndighetens ansvar att göra en ny upphandling eller att åter utföra tjänsten i egen regi.

I ett stymingsperspektiv är det centralt med en god beställarkom- petens hos myndigheten. Om denna kompetens brister riskerar myn- digheten att vara bunden av ett dåligt avtal under viss tid eller att bryta avtalet med de konsekvenser det medför.

Beträffande upphandling torde inte möjligheterna till politisk styrning påverkas av att vissa tjänster upphandlas, om upphand- lingen genomförs på ett kompetent sätt. Genom den process som föregår upphandlingen kan styrningen t.o.m. förbättras, genom t ex bättre kostnadsmedvetande och kvalitetsstyming.

En bolagisering innebär försämrade möjligheter att upprätthålla normen om saklighet och opartiskhet gentemot alla medborgare i samhället. Vi menar dock att detta i de studerade fallen inte är något problem ur rättssäkerhetssynpunkt, då verksamheterna varit affärs- verksamheter utan myndighetsutövning.

Offentlighetsprincipens upphörande kan dock medföra problem om andra myndigheter är beroende av den information som finns i bolaget. Ett exempel på detta är att kommunerna, för att kunna

utöva sitt tillsynsansvar vad gäller hissäkerhet, är beroende av de hissregister som SAQ Kontroll AB (f.d. AB Statens Anläggnings— provning) innehar. SAQ Kontroll har dock ingen skyldighet att till- handahålla registren till kommunerna.

Detta behöver emellertid inte principiellt vara ett problem då sta- ten som ägare kan reglera sådant i bolagsordningen eller lagstift- ningsvägen.

Det finns även exempel på bolagiseringar där man kunnat uppnå ökad rättssäkerhet. Beslutet om att bolagisera Frö— och plantverk- samheten inom Skogsvårdsorganisationen motiverades med bl.a. detta. I beslutsunderlagen såg man en bolagisering som ett medel för att åstadkomma opartiskhet och likabehandlande. Liknande motiv framfördes även vid bolagiseringen av den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten vid Lantmäteriverket. Bolagiseringen säker- ställde att myndighetsutövning och uppdragsverksamhet åtskildes.

Beträffande entreprenader ingår normalt inte myndighetsutöv- ning, varför rättssäkerhet knappast är ett problem. Det utesluter inte att en entreprenör kan handla felaktigt, men det är då en fråga om att avtalet inte följs och att åtgärder kan vidtas för att det inte ska ske. Beställaren har ett ansvar att se till att avtalet följs.

Vår bedömning är att de genomförda bolagiseringar samt ent- reprenadupphandlingar vi studerat i stort har uppfyllt de upp- ställda lämplighetskriterierna. *

Vi konstaterade tidigare att brister funnits i vissa beslutsunder- lag, främst beträffande kriterierna om fungerande konkurrens samt små kompetensmässiga samband.

Vi kommer här att kommentera dessa kriterier ytterligare. Utifrån studerat material kan vi säga följande om de marknader på vilka de studerade verksamheterna agerat:

. Det har i de flesta fall funnits en existerande eller en reellt potentiell konkurrens bland leverantörer.

.Det har i flera fall funnits en dominerande beställare/köpare

OVårt intryck är att det inte funnits några formella konkurrens- hinder. Det har dock i varierande i grad funnits andra reella konkur- renshinder. Detta i form av samband mellan affärsverksamheten och

myndighetsuppgifter.

Talar man om potentiell konkurrens är det viktigt att denna är reell, dvs. att den inom en nära framtid förväntas uppkomma i rea- liteten. Existensen av en dominerande köpare på marknaden kan hämma konkurrensen på så sätt att potentiella konkurrenter inte vågar etablera sig på marknaden. Detta gäller framförallt i sådana branscher där ett inträde på marknaden är förenat med höga investe— ringskostnader som inte är återvinningsbara.

Exempel på verksamheter som agerar på marknader där det till viss del funnits bristande konkurrens på såväl köpar- som på säl- jarsidan är Vägverkets produktionsdivision och Banverkets in- dustridivision. I båda dessa fall skulle Vägverket respektive Ban- verket ha blivit de dominerande köparna av divisionemas varor och tjänster. Dessutom är delar av de marknader som divisionerna age- rar på förenade med relativt höga inträdeskosmader. Dessa två fak- torer kan vara en bidragande orsak till den iakttagna bristande kon- kurrensen.

Att det finns en dominerande köpare behöver dock inte betyda att en bolagisering inte ska genomföras. Detta måste noggrant över- vägas utifrån konkurrenssituationen bland leverantörerna. Vi kan konstatera att sådana överväganden inte alltid gjorts i de studerade beslutsunderlagen inför bolagisering.

Vad gäller upphandling och konkurrenshinder är det främst frå- gan om hur man ska hantera egenregiverksamhet vid upphandling som är intressant i sammanhanget.

Beträffande de verksamheter som har bolagiserats verkar det inte ha funnits några formella konkurrenshinder i form av lagar och reg- ler, på de marknader där de har verkat. Konkurrenshindren har legat i den konkurrensfördel som affärsverksamhetens koppling till myn- dighetsuppgiftema ofta ger.

Flera av de verksamheter vi studerat har före bolagiseringen kunnat konstateras ha en konkurrensfördel genom kopplingen till myndighetsuppgiftema eller genom att bara vara en myndighet.

Konkurrensfördelen ligger i det gemensamma utnyttjandet av re- surser som anläggningar, information och kunskap. Detta innebär att verksamheten kan ha ett naturligt monopol.

Myndighetsidentiteten kan även skapa konkurrensfördelar av mer informell karaktär som legitimitet, kollegialitet och tradition.

Aftärsverksamhetens utnyttjande av de gemensamma resurserna utgör en viktig kostnadsmässig fördel för verksamheten. Ska nya entreprenörer etablera sig kan det innebära relativt höga investe- ringskostnader. Dessa kostnader kan vara s.k. sunk costs, dvs. kost- nader som inte är återvinningsbara vid ett utträde ur branschen,

vilket kan hindra potentiella konkurrenter att etablera sig på mark- naden. Detta kan förstärkas ytterligare om det finns en dominerande köpare/beställare av verksamhetens tjänster.

Hur pass omfattande och betydelseftrllt sambandet mellan affärs- verksamheten och myndighetsverksamheten är har, enligt RRVs studie av konkurrensutsatt affärsverksamhet (1992), i vissa fall varit svårt att bedöma. I några av de exempel vi studerat har detta samband inte bedömts vara ett avgörande hinder för en bolagisering. Det beslutsmaterial vi tagit del av tyder dock på att sambandet är svårt att kvantifiera och värdera. Här finns ett behov av att dessa bedömningar utvecklas.

Vi anser att det finns en potential i bolagiseringar respektive upphandhng.

Utifrån generella uttalanden av statsmakterna och de kriterier som finns utarbetade anser vi att det kan finnas skäl att i framtiden överväga ytterligare bolagiseringar. Vi har dock inte tagit ställning till om det är lämpligt att nu bolagisera de verksamheter som nämns nedan.

Verksamheterna i tabellen nedan har vi bedömt som potentiellt bolagiserbara. Med detta avses sådana myndigheter som efter ut— redning ansetts lämpliga för bolagisering, men där ett beslut inte fattats, genomförandet uppskjutits eller där det finns uttalanden om att verksamheten i framtiden skulle lämpa sig för bolagisering. Det ska nämnas att vi inte ämnat ge en heltäckande bild av potentialen i bolagiseringar.

M ndi_het/del avm ndi_hct

Produktionsdivisionen inom Vägverket Industridivisionen inom Banverket Den kartografiska uppdrags- och förlags- verksamheten inom Lantmäteriverket Den uppdragsfinansierade serviceverksamheten inom Verket för Högskoleservice (VHS) Banskolan inom Banverket Språksektionen vid Statens Invandrarverk Swedmar inorn Fiskeriverket Statens Järnvä ar (SJ)

Banverkets industridivisions förutsättningar för en bolagisering har utretts i departementspromemorian ”Entreprenader på nya spår” (Ds 1994:27). Promemorian föreslog en bolagisering av in- dustridivisionen. Förslaget redovisades dock aldrig för riksdagen. Beträffande Vägverkets produktionsdivision utreddes frågan i be- tänkandet ”På väg” (SOU 1994:15), där förslaget blev att överföra verksamheten till ett aktiebolag. Riksdagen fattade beslut om bola- gisering (prop 1993/94: 180, TU32, rskr. 387). På förslag av den nytillträdda socialdemokratiska regeringen beslutade riksdagen att upphäva beslutet och låta produktionsdivisionen vara kvar i myn- dighetsform tills vidare (prop 1995/96:91, TU ll, rskr. 130).

Den kartografiska uppdragsverksamheten och förlagsverksamhe- ten inom Lantmäteriverket (LMV) utreddes i betänkandet ”Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag” (SOU 1993199), där en bolagisering av verksamheten föreslogs. Beslut fattades om bolagisering (prop 1993/94:214), men riksdagen har dock senare beslutat att avvakta med tidpunkt för genomförandet (prop 1994/95: 166).

Beträffande uppdragsverksamheten inom Verket för högskoleser- vice (VHS) finns frågan utredd i betänkandet ”Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m.” (SOU l995z73). Där föreslås ett bildande av ett statligt helägt servicebolag med högsko- lorna som företrädare för staten. Bakgrunden var propositionen ”Ett högskoleverk” (prop 1994/95: 165), där regeringen föreslog att ett högskoleverk skulle inrättas 1995, och då överta VHS myndighets- uppgifter, samt att uppdragsverksamheten skulle överföras till ak- tiebolag. Regeringen fick riksdagens bemyndigande att senare in- rätta ett sådant servicebolag och tillsatte ovanstående utredning, med syfte att få ett underlag för ett slutligt ställningstagande.

I regeringens proposition ”Tillträde till högre utbildning m.m.” (1995/96: 184), föreslås att riksdagen återkallar sitt godkännande av att ett statligt helägt servicebolag bildas. En anledning till detta är invändningar som vissa remissinstanser hade mot bildandet av ett aktiebolag, bl.a. med hänvisning till de allmänna kriterier för bolagi- sering som Statsmaktema fastställt. En annan anledning är regering— ens syn på den högre utbildningen. Centrala värden för ett antag- ningssystem är bl.a. stabilitet, rättssäkerhet och överblickbarhet. Statsmaktema ska därför ha ansvaret för utformningen av antag- ningssystemets regler.

Swedmar, Språksektionen samt Banskolan bedömde RRV i sin rapport ”Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyn- dighetema” (1992) skulle lämpa sig för en bolagisering. Vad vi vet har inte verksamheterna prövats ytterligare.

Frågan om att bolagisera Statens Järnvägar (SJ) har väckts av verket själv (1993). Bolagiseringsfrågan hade dock tidigare aktua- liserats i och med 1988 års trafikpolitiska beslut. Regeringen har förklarat att man vill awakta med en bolagisering tills SJ -koncemen får en starkare ekonomisk ställning. (Se ”Effektivitetsmålet i trafik- politiken”, Statskontoret 199612, kap 6.)

Vi anser även att det finns möjligheter att använda upphandling i högre utsträckning än idag. Det gäller såväl myndighetsspecin verksamhet som stödtjänster. Vi har dock inte gjort någon total ge- nomgång av lämpliga verksamheter, utan ger här några exempel.

I Statskontorets rapport ”Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektom” (1994126) uppskattas att man skulle kunna spara upp till 120 milj. kr årligen genom att fullt ut konkurrensutsätta lokalvården vid de statliga myndigheterna. I samma rapport ges även exempel på upphandling av myndighetsspecin verksamhet (företagsrevision) vid Skatteförvaltningen. Entreprenören tar fram underlag för myndighetens beslut. Denna typ av tjänster kan också vara aktuella att pröva vad gäller konkurrensupphandling vid andra myndigheter. Andra tjänster som skulle kunna upphandlas är IT- tjänster och underhåll av tekniska anläggningar.

114 SOU1997138 6 Effekter av förändringar

Rätt genomförda upphandlingar sänker kost- nadema

Att rätt genomförda upphandlingar sänker kostnader visas i tre fall vi särskilt studerat. Detta påstående stöds också av flera andra studier, som också refereras.

De fall vi särskilt studerat gäller ' upphandling av lokalvård vid statliga myndigheter

. Stockholms stads upphandling av äldreomsorg, gatudrift och -underhåll samt missbruksvård för vuxna

. kommunala upphandlingar i jämförelse med decentralisering

Den första studien avser lokalvård på statliga myndigheter. Stu- dien redovisas i ”Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektom” (Statskontoret 1994:26) och bygger på en enkät till 534 statliga myndigheter. Svarsfrekvensen var 67 %. P.g.a. bristeri vissa svar sållades en ”kämgrupp” ut bestående av 174 myndigheter (33 %).

Denna studie visar att kostnadema sänks betydligt vid upphand- ling. Kostnadssänkningama beror dels på ökad effektivitet, dels på minskad städfrekvens. Ökad effektivitet stod för 10 % av kostnads- sänkningen, medan minskad städfrekvens svarade för 12. Eftersom myndigheterna väljer att minska städfrekvensen kan det tolkas som en justering av överkvalitet,

Detta exempel visar tydligt på två olika effekter som kan uppnås vid upphandling. Dels ökar effektiviteten i utförandet, dels pre- ciseras den beställda tjänsten på ett mer genomtänkt sätt. I detta fall gav det senare ledet större kos'madsminskningar än den ökade effek- tiviteten i utförandet.

Den andra studien gäller upphandlingari Stockholms stad som utvärderats av Institutet för kommunal ekonomi (IKE) vid Stock- hohns universitet. Kostnadsminskningama för de tre verksam- heterna (äldreomsorg, gatudrift och -underhåll samt missbruksvård

för vuxna) låg i samtliga fall på ca 10 %. Vid beräkning av denna siffra har hänsyn också tagits till de ökade kostnader som uppstått i samband med upphandlingen, s.k. transaktionskostnader. Det gäller t.ex. kostnader för att genomföra själva upphandlingen.

För äldreomsorgen kunde också konstateras att i egen verksam- het som ännu inte konkurrensutsatts sänktes kostnaderna med mel- lan 3 - 5 % inför hotet att bli konkurrensutsatt.

De uppgifter om kvalitet i äldreomsorgen som studerats ger inte stöd för att kvaliteten hos de upphandlade enheterna skulle vara sämre än i jämförbara kommunala enheter som inte upphandlats.

Den tredje studien gäller kommunala upphandlingar i jämförelse med decentralisering inom kommunema till resultatenheter (Fölster, ”Sveriges systemskifte i fara?” kapitel 7). Studien baseras på 96 kommunala verksamheter, varav 60 har upphandlats eller decentra- liserats, medan de övriga ingår som kontrollgrupp. Verksamheterna finns inom primärvård (ll % av alla verksamheter i studien), tek- niska tjänster (26 %), hemtjänst (9 %), vårdhem (19 %), daghem (15 %) och annat (20 %). (l Fölsters text används begreppet privati- sering för det vi i den här redovisning kallar upphandling. Vi har valt att även i referatet av Fölsters resultat använda begreppet upp- handling.)

Undersökningen bygger på uppgifter som samlades in under 1992. Många av de studerade verksamheterna hade drivits privat eller decentraliserat relativt kort tid. Resultatet kan därför förändras på sikt.

Av de studerade upphandlingama innebar nästan hälften (18 fall av 38) någon form av misslyckande (verksamheten hade blivit mind- re effektiv, kostat mer för kommunen och/eller gått i konkurs eller lagts ned).

Trots att kommunens kostnader ökat i nästan en tredjedel av de undersökta fallen har upphandlingen i genomsnitt lett till avsevärda effektiviseringar och även till en del kostnadssänkningar för kom- munen. ,

Upphandling sänkte kommunens kostnader med 9 %. En nästan lika stor kostnadssänkning, 8 %, uppstod även i kommunala verk- samheter med intäktsansvar. Kostnadseffektiviteten ökade också mest vid upphandling. Enbart budgetansvar minskade kostnaderna mycket lite i förhållande till kontrollgruppen.

Kostnaderna har också justerats för kvalitetsförändringar. Då konstaterades att kommunernas kostnad minskade mer när kommu- nala verksamheter fick intäktsansvar än vid upphandling. Någon

uttrycklig förklaring till detta ges inte i rapporten, men vår tolkning är att detta beror på kvalitetsskillnader mellan upphandlad verk- samhet och kommunal verksamhet med intäktsansvar.

Fölster menar att det är för tidigt att uttala sig om tidstrenden i effektiviseringen. Det verkar dock som om skillnaderna mellan de upphandlade respektive kommunala verksamheterna tenderar att minska över tiden. Många upphandlade verksamheter har initialt låga kostnader, men höjer successivt kraven gentemot kommunen. Samtidigt har verksamheter som är kvar i kommunal regi under tiden blivit mer kostnadseffektiva.

Vidare visas att såväl väl utformade kontrakt som högre grad av konkurrens minskar kommunens kostnader. Större påverkan på kostnadema blir det dock om upphandling sker i konkurrens med verksamhet i egen regi.

Kostnadsförändringen efter upphandling visar stora variationer. Fölster konstaterar vissa skillnader mellan borgerligt styrda (b) respektive socialdemokratiskt styrda kommuner (s). Kostnadseffek- tiviteten förbättrades något mer i s-kommunema. Även kommunens kostnad minskade mer i s-kommunema. Vid en närmare analys vi- sade det sig att s-kommunema hade bättre utformade kontrakt, hög- re grad av konkurrens och högre andel konkurrens med egen regi.

Fölster konstaterar att de upphandlade verksamheterna i genom- snitt inte skiljer sig från dem som inte upphandlats. Detta kan för- klaras av motiven för upphandling. Motivet att en verksamhet fun- gerar dåligt har sällan använts. Det är också betydligt svårare att upphandla en verksamhet som fungerar dåligt. I vissa fall har därför politiker valt att först upphandla verksamheter som går bra. En rätt vanlig inställning är också att representativa verksamheter ska upp- handlas först för att ge en rättvisande bild av effektema av en all- män privatisering.

Fölsters studie visar således att såväl upphandling som resultat- enheter med intäktsansvar ökar kostnadseffektiviteten. Att även intemköp kan sänka kostnadema visas i exemplet med Riksskatte- verkets dataservice. 1992 infördes beställar-utförarrelation mellan sakverksamheten och IT-funktionen. RSV har utvärderat för- ändringen och uppskattat kostnadsbesparingama till över 100 milj. kr per år mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94. Detta mot- svarade 15 - 20 % av den totala IT-budgeten.

Ytterligare studier finns som visar på ökad effektivitet av upp— handling. I Statskontorets rapport ”Effektivitetsmålet i trafikpo- litiken” ( l996z2) refereras två studier om effekter av konkurrens- upphandling av busstrafik som genomförts av länstrafikhuvudmän. I

den första studien finner man i enstaka upphandlingar kostnadsbe- sparingar i intervallet 5 - 45 %. Den andra studien kommer fram till en kostnadsminskning på i genomsnitt 7 %. En starkt bidragande orsak till de olika värdena torde vara att den andra siffran gäller ett genomsnitt för all trafik, dvs. även den som inte är kon- kurrensupphandlad, medan intervallet gäller enstaka fall där kon- kurrensupphandling genomförts.

I Statskontorets rapport ”Den offentliga sektorns utmanare” (199lz22) refereras studier där offentlig egen regi jämförs med upp- handlad privat verksamhet. Poole och F ixler (1987) har gått igenom ett antal amerikanska jämförelser mellan offentlig egenregi- produktion och entreprenad. Undersökningama täcker ett stort antal verksamheter. Resultaten visar genomgående på lägre kostnader vid entreprenad vilket, enligt författarna, indikerar ett betydande empi- riskt stöd för att entreprenader är effektivitetshöjande.

Carrick (1988) hävdar däremot att de empiriska beläggen för den offentliga sektorns ineffektivitet baseras på felaktiga underlag. I en egen undersökning av anbudstävlingar och kostnadsjämförelser inom det amerikanska försvarsdepartementet kommer Carrick fram till att den offentliga egenregin inte är så ineffektiv som andra studi- er vill påskina. En stor mängd av den aktuella myndighetens egen produktion sker lika effektivt som inom den privata sektorn. Han finner emellertid belägg för att introduktion av konkurrens lockar fram ett effektivare beteende.

Även om de refererade resultaten inte är helt entydiga anser vi ändå att man kan dra slutsatsen att upphandling i konkurrens kan sänka kostnaderna i jämförelse med egen regi. (Egenregiverk- samheten kan dock vara med och lämna anbud. Denna situation diskuteras i kapitel 7.)

Besparingarna vid upphandling ligger dels i att tjänsten pre- ciseras bättre av beställaren, dels i att tjänsten utförs effektiva- re.

Konkurrens Viktigare för effektivitet än ägan- det

Bolagisering av verksamheter som tidigare bedrevs av en myndighet kan ske av många olika skäl. Några vanliga skäl kan sammanfattas på följande sätt:

. Konkurrensutsatt affärsverksamhet bör ej bedrivas i myndighets- form.

' Bolagisering av affärsverksamheten gör att den kvarvarande myn- dighetsverksamheten renodlas - myndighetsverksamhet och affärs- verksamhet blandas inte ihop. Styrningen av verksamheterna kan effektiviseras. Affärsverksamheten kan helt styras av affärsmässiga överväganden, medan myndighetsverksamheten kan styras mot de politiska mål som finns uppställda

. Affärsverksamhet bedrivs bäst när det finns ett regelverk som är anpassat för sådan verksamhet.

. Bolagisering ger större frihet vad gäller prissättning, val av verk- samhetsinriktning, marknadsutveckling m.m.

. En bolagisering kan öka konkurrensen på den aktuella marknaden.

Några av argumenten för en bolagisering kan sammanfattas med att verksamhet i bolag är effektivare än om den bedrivs i myndig- hetsform. Vidare kan bolag vara offentligt ägda eller privata. Finns det belägg för skillnader i effektivitet mellan dessa alternativ?

Den litteratur vi studerat är inte helt entydig på denna punkt. På- fallande många studier kommer till slutsatsen att det inte är verk— samhetsformen i sig som avgör effektiviteten, utan det är andra faktorer som avgör detta. Vanligast är att hävda att effektiviteten beror på konkurrens, inte på verksamhetsform.

Statskontoret har t.ex. i en jämförelse mellan kommunal verk- samhet bedriven i förvaltningsform respektive i bolagsform inte kunnat finna någon skillnad i effektivitet mellan dessa former. (”Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag - en jämförande studie”, l993z9).

I rapporten ”Den offentliga sektorns utmanare” (Statskontoret 1991122) refereras studier där offentlig och privat verksamhet jäm- förs.

Efter att ha granskat ett flertal studier finner Domberger och Piggot (1986) 13 studier (av totalt 54) där de privata inte var mer effektiva. I sex av dessa bedömdes data vara tillförlitliga. I samtliga dessa fall var det offentliga företaget konkurrensutsatt. Domberger och Piggot drar därför slutsatsen att det snarare är konkurrensför- hållanden än ägarförhållanden som har betydelse för produktivitet och kostnadsnivåer.

Borcherding et al. (1982) presenterar en översikt över närmare 50 jämförande undersökningar mellan offentlig och privat produk- tion. Dessa avser vitt skilda verksamheter och är hämtade från Australien, Kanada, Schweiz, USA och Västtyskland. Studierna indikerar att privat produktion är billigare än offentlig. Men enligt rapporten är kanske en viktigare slutsats att skillnaden i kostnader förefaller bli insigrrifikant då tillräcklig konkurrens etableras mellan offentliga och privata producenter.

Vidare refereras Juås och Thompson (1989), som gjort en omfat- tande genomgång av utländska och svenska jämförande studier. Författarna finner indikationer på att den privata sektorn, med få undantag, är mer effektiv än den offentliga. Vad gäller sophämtning finner de detta belagt. Slutsatserna omgärdas emellertid med reser- vationer. T.ex. gäller det

. skevhet i urvalet . oklarheter hur de studerade undersökningarna genomförts

. iakttagelser att bristande konkurrens, snarare än ägarforrnen, leder till effektivitetsförluster.

Sammanfattningsvis konstateras i Statskontorets rapport ”Den offentliga sektoms utmanare” att kostnadsjämförelser mellan of- fentlig egen regi och privat produktion talar för att effektivitets- vinster står att finna genom överföring av produktion till privat regi. Det finns dock vissa undantag som gör att resultaten inte utan vida- re kan tolkas som alhnänt giltiga. Konkurrensens betydelse är ett centralt tema. Rapportens författare finner det väl belagt att infö- rande av mer konkurrens - snarare än skifte av ägarform - innebär

en betydande potential för kostnadsreduceringar och effektivitets- vinster när det gäller offentlig tjänsteproduktion.

Även Fölster konstaterar i ”Systemskifiet i fara?” att i internatio- nella jämförelser är slutsatsen ofta att de privatägda bolagen är mer effektiva än de offentligt ägda. Det är emellertid enligt Fölster an- märkningsvärt hur ofta offentliga företag ändå bedöms vara lika produktiva som privata. Detta händer speciellt ofta när både de offentliga och privata verksamheterna är utsatta för konkurrens. Av detta har många dragit slutsatsen att införandet av konkurrens på produktmarknaden är betydligt viktigare än fråga om offentligt eller privat ägande.

I departementspromemorian ”SJ , Televerket och Posten - bättre som bolag?” (Ds 1991177) refereras delvis samma studier som vi nämnt ovan. I promemorian påpekas att det i många studier inte klarläggs om de studerade företagen/verksamhetema tilldelats pro- duktionsuppgiften efter någon form av konkurrens, t.ex. formell anbudskonkurrens, eller på annat sätt utan konkurrens. Det sannoli- ka torde vara att fler av de privata företagen än av de offentliga tilldelats uppgifien i konkurrens. Det innebär enligt promemorian att de fall i litteraturen där de privata företagen framstår som klart effektivare till stor del kan vara uttryck för värdet av (anbuds)konkurrens.

En slutsats av de studier som refererats är att konkurrensen är den viktigaste faktorn för effektiviteten. Denna kan ske i form av anbudskonkurrens eller på en marknad utan någon dominerande beställare.

Hur övriga faktorer, som verksamhetsform och ägarförhållan- den, påverkar effektiviteten är inte lika tydligt. Visserligen visas i flera studier att privat verksamhet är effektivare än offentlig. Flera studier drar dock slutsatsen att, om hänsyn tas till skillnader i kon- kurrensförhållanden, effektiviteten i stort är jämförbar mellan of- fentlig och privat verksamhet.

När ökar effektiviteten?

Sammanfattningsvis har vi kunnat identifiera effektivitetsvinster i olika steg i den kedja av förändringar mot ökade marknadsinslag som vi presenterade i kapitel 3.

En förutsättning för ett bra resultat är att verksamheten vid pröv- ning visat sig lämplig att förändra i riktning mot större mark- nadsinslag. I detta ligger bl.a. att en lämplig avgränsning gjorts till

den verksamhet som även fortsättningsvis ska vara kvar i myndig- heten/ beställarfimktionen.

Som vi tidigare konstaterade är också genomförandet av stor be— tydelse för vilka effekter som uppnås. När det gäller intern- eller extemköp är beställarkompetensen central. I detta ligger såväl för- mågan att göra beställningen på ett bra sätt, som att följa upp att producenten följer det ingångna avtalet.

De moment där vi noterat att effektivitetsvinster uppstått är föl— jande:

]. Tydligare preciserad beställning

Att klart precisera den tjänst man önskar utförd kan synas som en självklarhet. Inte desto mindre ger det ofta förändringar i tjäns— tens innehåll. Den refererade studien om lokalvård på statliga myn- digheter kunde t.ex. visa en kostnadsminskning på 12 % när städ- frekvensen minskade. Att precisera tjänsten behöver dock inte alltid innebära sänkta krav och kostnader, kraven kan även öka när be- ställningen preciseras.

Att precisera önskad tjänst ingår som ett moment både vid in- tern- och extemköp.

2. Interna resultatenheter Interna resultatenheter med intäktsansvar blev effektivare än re- sultatenheter med enbart budgetansvar (Fölster, 1993). Att hain- täktsansvar betyder att man har möjlighet att styra intäkterna, t.ex. genom att man får ersättning efter prestation. I Fölsters tidigare refererade jämförelse mellan kommunala re- sultatenheter med intäktsansvar och upphandlade enheter gav re- sultatenhetema lägre kostnader för kommunen.

3. Konkurrensupphandling Vi har tidigare refererat flera studier som visar att upphandling i konkurrens leder till sänkta kostnader. Två slags effekter har konstaterats. Förutom att upphandlingen i sig ökar effektiviteten, leder även hotet mot de verksamheter som ännu inte varit föremål för konkurrensupphandling till ökad effektivitet.

4. Bolagisering Bolagisering kan också bidra till ökad effektivitet. Det gäller då dels att verksamheten i sig utförs effektivare, dels kan bolagise- ringen öka konkurrensen på marknaden.

I vilket av dessa steg de största effektivitetsvinsterna kan göras går inte att uttala sig om generellt utifrån det material vi studerat. Detta torde också variera beroende på de särskilda omständigheter som finns i olika fall. Som vi tidigare konstaterat är dock konkur- rensförhållandena av större betydelse än verksamhetsformen.

Här kan också noteras att i flera studier har genomsnittssiffror vad gäller kostnadseffektivitet angetts. Variationerna i enskilda fall har dock varit betydande. Som exempel på detta kan nämnas kon— kurrensupphandlingen av länstrafikbolagens busstrafik. Där läg besparingarna inom intervallet 5 - 45 %. (”Effektivitetsmålet i tra- fikpolitiken”, Statskontoret 199612)

Ett samlat intryck från det studerade materialet är dock att en betydande del av effektivitetsvinsterna kan uppnås i de tidiga skedena (intern- och extemköp). Det betyder att det i många fall bör finnas goda möjligheter att höja effektiviteten med dessa åtgär- der.

Detta utesluter dock inte att ytterligare effektivisering kan ske vid en bolagisering. Vi har dock konstaterat att i flera av de stu- derade bolagiseringama har andra motiv, som t.ex. särskiljande av myndighets- respektive affärsverksamhet, varit framträdande.

7. Offentliga aktörers påverkan på marknaden

När den offentliga sektorn ingriper i marknadens funktion p.g.a. någon marknadsimperfektion, kan detta ske på tre sätt:

. regleringar . finansiering och/eller . produktion

Oavsett vilket sätt ingripandet sker på ger det effekter på mark- naden. Effektema kan vara såväl förväntade eller oväntade som positiva eller negativa. Det har inte varit möjligt att göra en hel- täckande beskrivning av effekter på marknaden av marknadslik- nande verksamhetsformer. Vi ska dock peka på tre specifika frågor inom detta område. Det gäller konkurrensneutralitet, hantering av egenregiverksamhet vid upphandling samt hur konkurrensvillkoret påverkas av att det bara finns en köpare/beställare.

När affärsverksamhet bedrivs av en myndighet (eller kommun) och denna verksamhet sker i konkurrens med andra, ifrågasätts ofta om myndigheten arbetar på samma villkor som övriga konkurrenter. Afiärsverksamheten har ofta sitt ursprung i den ordinarie myndig— hetsverksamheten och har därför klara samband med denna. Skilje- linjen mellan myndighets- och affärsverksamheten kan därför bli otydlig. Denna fråga har behandlats i betänkandet ”Konkurrens i balans” (SOU 19951105), där även exempel ges på fall där konkur- rensen snedvridits av offentlig affärsverksamhet. De fall som an- mälts gäller i stor utsträckning kommuner.

I betänkandet grupperas dessa fall i tre typsituationer:

1. konkurrenssnedvridande prissättning

2. bristande konkurrensneutralitet vid konkurrensutsättning av egenregiproduktion

3. stöd till privat näringsverksamhet som snedvrider konkurren- sen

I betänkandet ges förslag bl.a. till hur dessa situationer ska und- vikas.

Sammanfattningsvis menar vi att offentlig affärsverksamhet bör bedrivas på ett sådant sätt att konkurrensneutralitet uppnås i så stor utsträckning som möjligt. Bolagisering av en affärsverksamhet kan vara motiverad av att den då bedrivs i en organisation fristående från myndighetsverksamheten. Det kan då vara lättare att uppnå konkurrensneutralitet.

Den andra frågan vi vill peka på gäller hur egenregiverksamhet bör hanteras vid upphandling. Ska den egna verksamheten vara med och konkurrera med utomstående företag?

De erfarenheter vi studerat ger argument både för och emot att behålla en egenregiverksamhet.

I Fölsters studie, som tidigare refererades, konstaterades att kost- naderna blev lägre för kommunen om det fanns egenregiverksamhet som konkurrerade med externa företag. Till det kan läggas kostna- der för avveckling av den egna verksamheten. Detta talar för att egen verksamhet åtminstone delvis bör behållas, eftersom konkur- rensen därmed ökar. En bibehållen egenregiverksamhet kan också motverka prishöjningar till följd av kartellbildning eller andra kon- kurrensminskrringar från privata företag.

Det finns dock vägande skäl emot att låta den egna verksamheten delta i anbudsupphandling. Riskerna för att konkurrensneutralitet inte upprätthålls är betydande. Redan misstanken om att så kan ske kan vara till men såväl för myndigheten som för egenregi- verksamheten.

Invandrarverkets förläggningsverksamhet analyserades i ”Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektom” (Statskontoret 1994z26). Bedömningen var där att det inte var en långsiktigt acceptabel lösning att låta egenregiverksamhet tävla med utomstående, eftersom myndigheten när det gäller egenregiverksam- heten får hantera ”ägarfrågor” av företagskaraktär (t.ex. avkast- ningskrav och vinstdispositioner eller hantering av förlust). Därför konstaterades att den typen av konkurrens endast bör accepteras under ett övergångsskede medan en marknad etableras och beställar- fimktionen byggs upp.

Om bedömningen görs att en verksamhet lämpar sig för upp- handling i konkurrens, betyder det att verksamheten i egen regi på sikt inte behövs. Den bör då avvecklas eller bolagiseras.

Skäl att behålla konkurrensutsatt verksamhet i egen regi är dock om det finns betydande kompetensmässiga samband mellan beställ- ning och produktion, om den konkurrensutsatta affärsverksamheten

har en outvecklad affärsidé eller om beställarkompetensen är out- vecklad.

Under en övergångsperiod kan det vara aktuellt att behålla egen- regiproduktion för att villkoren för att upphandling ska vara lämplig är helt uppfyllda. Ett av dessa kriterier kan vara att fungerande konkurrens inte hunnit etableras. Om myndighetens verksamhet är omfattande kan egenregiverksamhet behållas i en del som inte kon- kurrensupphandlas, samtidigt som andra delar upphandlas utan att den egna verksamheten kan lämna anbud. På det sättet kan problem med konkurrensneutralitet undvikas, samtidigt som det finns en möjlighet att jämföra och utmana såväl den egna som den upp- handlade verksamheten.

Vi har tidigare refererat en forskningsöversikt som anger att oli- ka ”blandlösningar” är vanliga. Till dessa kan de fall räknas när den egna verksamheten deltar i konkurrensupphandling. Vi menar att det är angeläget att erfarenheter samlas in om denna och andra bland- lösningar, främst för att se om det finns former som inte är lämpliga eller hur problem ska undvikas.

Den tredje frågan vi vill peka på gäller hur konkurrensen påver- kas av att det endast finns en dominerande köpare/beställare. Som exempel kan nämnas den föreslagna bolagiseringen av Banverkets industridivision. I detta fall skulle Banverket ha blivit den enda be- ställaren av det föreslagna bolagets tjänster. Detta innebär att säl- jarna blir helt beroende av Banverkets beställningar, vilket kan hämma konkurrensen på så sätt att potentiella konkurrenter inte vågar etablera sig på marknaden. Detta gäller framförallt i sådana branscher där ett inträde på marknaden är förenat med höga investe- ringskostnader och som inte är återvinningsbara. (Vi bortser då från möjligheten att utföra tjänster utomlands.)

Bedöms situationen så att det, trots begränsningen i antalet kö- pare, finns tillräckligt många entreprenörer för att det ska upp- komma fungerande konkurrens, är detta inget som behöver hindra en bolagisering. Det är dock en omständighet som bör bedömas ingående när lämpligheten av förändringen prövas.

8. Behov av ytterligare kunska— per

Omfattningen av marknadsinslag inte känd

Tidigare konstaterades att det inte finns någon samlad statistik vad gäller olika marknadsinslag inom offentlig sektor. Denna brist har påtalats i flera fall i den studerade litteraturen.

Enbart uppgifter om omfattning och utvecklingstendenser är av stort värde för att få en riktig bild av hur verkligheten ser ut. I den översikt om företagsekonornisk forskning vi tidigare refererat kon- stateras t.ex. att omfattningen av marknadsinslag är mindre än man kan få intryck av i den offentliga debatten. En samlad statistik un- derlättar också utvärderingar av genomförda förändringar, t.ex. genom att ge underlag vid bedömning av orsaker till produktivitets- förändringar. En sådan statistik bör också vara intressant för myn— digheter och kommuner genom de jämförelser en samlad statistik ger möjlighet till.

Att samla in och sammanställa uppgifter om marknadsinslag i offentlig sektor torde kräva betydande insatser från såväl de som ska lämna uppgifter, som de som ska ta ansvara för och producera statistiken. Det bör därför bedömas i vilken utsträckning befintlig statistik kan vidareutvecklas. Intresset av att få fram ny statistik måste också balanseras mot de kostnader det medför.

Ett exempel på brister i statistiskt underlag är en utredning som Statskontoret utfört på uppdrag av Kommunala fömyelsekommit- tén. Statskontorets uppdrag var att studera om organisationsföränd— ringarna genererar några skillnader i kostnaderna för den kom- munala verksamheten. Utredningen, som redovisas i Statskontoret 1996120, Organisation och kostnader i kommunerna, pekar på att nya organisationsformer med inslag av decentralisering och konkur- rensutsättning generellt sett inte leder till sänkta kostnader för att bedriva kommunal verksamhet. Man fann sänkta kostnader med anledning av ny organisation bara inom barnomsorgen, däremot inte inom äldre- och handikappomsorgen, grundskolan och gymnasie- skolan. I rapporten ges dock flera reservationer vad gäller datamate- rialets kvalitet och därmed reservationer vad avser slutsatsemas säkerhet.

Detta pekar på det angelägna i en annan utredning som Statskon- toret för närvarande arbetar med. Den ska redovisas till regeringen senast den 1 februari 1997 och innebär att lämna förslag till

0 hur underlaget för statens uppföljning av kommunernas och landstingens styr—, organisations- och verksamhetsformer kan för- bättras, vilka uppgifter som behöver inhämtas och vem som ska svara för insamling, bearbetning och sammanställning,

. hur en återkommande uppföljning av produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn kan åstadkommas med beaktande av respektive sektorsmyndighets ansvar för uppföljningen inom sitt ansvarsområ- de och det arbete som bedrivs för att öka jämförbarheten i de eko- nomiska uppgifter som staten samlar in från kommuner och lands- ting,

. vilka internationella jämförelser som regelbundet kan och bör göras inom områden som ekonomi, verksamhetsformer, brukarin- flytande m.m.

Fler erfarenheter behöver tas till vara

Huvuddelen av förändringarna mot ökade marknadsinslag har ägt rum under 1990-talet. Även om vissa erfarenheter dokumenterats, kan vi konstatera att det i många frågor finns behov av ytterligare kunskaper. Vi ska här peka på några sådana frågor.

Få utvärderingar

Förhållandevis få utvärderingar har genomförts när det gäller ef- fekter av förändringar inom staten som innebär ett ökat mark- nadsinslag. Även om vi i några av exemplen kunnat ange vissa ef- fekter, är det enbart den av RRV genomförda utvärderingen av tre bolagiseringar, som skedde under 1980-talet, som är en mer genom- arbetad utvärdering.

Det är därför intressant att regeringen under våren 1996 tillsatt en utredare för att utvärdera Byggnadsstyrelsens uppdelning i myn- digheter och bolag.

Vissa utvärderingar har genomförts inom kommuner och lands- ting. Ett exempel på en sådan utvärdering är den tidigare refererade av konkurrensupphandling i Stockholms stad.

Att använda utvärderingar när det gäller alla former av verksam— hetsformer leder bl.a. till att kunskaperna ökar om

- vilka effekter som uppnåtts (Har målen med förändringen upp- nåtts? Varför/varför inte?)

- hur förändringar bör genomföras för att vara lyckosamma

Dra lärdom av både goda och dåliga exempel

Under senare år har forskningen om den offentliga sektorn ökat markant. Flera forskningsprojekt med anknytning till de frågor som behandlas i denna rapport pågår, men har ännu inte avrapporterats.

I den företagsekonomiska forskningsöversikten (Hansson, 1995) konstateras att huvudintresset inom det området främst har gällt kommuner och landsting. Vidare konstateras att perspektivet ”är genomgående kritiskt granskande och de resultat som lyfts fram är genomgående de problem och hinder som funnits för förändring. Det är också slående hur lite ”receptinriktad” litteraturen är. Överhu- vudtaget ägnas väldigt lite intresse åt enskilda åtgärder eller instru- ment och vad som kan göra dem framgångsrika.”

Vi anser att det finns ett behov av att i större utsträckning än vad som sker idag ta till vara erfarenheter från de förändringar med öka- de marknadsinslag som genomförs. Det handlar då om att komp- lettera den forskning som i dag pågår. Ett viktigt syfte bör vara att utifrån erfarenheter ge råd så att de förändringar som genomförs blir lyckade.

Viktiga lärdomar kan dras av såväl lyckade som misslyckade förändringar. Vi vill särskilt peka på vikten av att studera de fall när förändringarna helt eller delvis misslyckats. I dessa fall är det vik- tigt att ta reda på om det var lämpligheten eller genomförandet som brustit, så att dessa rrrisstag förhoppningsvis undviks av andra.

I och med ökade marknadsinslag i den offentliga sektorn blir gränserna mellan offentlig och privat sektor mindre skarp. Det inne- bär också att den offentliga sektom i högre grad påverkar hur olika marknader fungerar. Därmed ökar risken för konflikter mellan of- fentliga och privata aktörer. Situationen ställer ökade krav på kun- skaper och medvetenhet i den offentliga sektorn om hur det egna agerandet påverkar marknaden. Frågan om förhållandet mellan den

offentliga och privata sektorn behöver uppmärksammas ytterligare, såväl generellt som i form av praktiska erfarenheter.

Två exempel på frågor som har med förhållandet mellan offent- lig och privat sektor ska här nämnas. De ”blandlösningar” som i praktiken införts kommenterades tidigare med att de antingen kan ses som anpassningar till förhållandena inom offentlig sektor eller problematiska lösningar som leder till andra problem, t.ex. bristande konkurrensneutralitet gentemot privata entreprenörer. Hur dessa lösningar fungerat i praktiken är därför intressant att få belyst.

Den andra frågan gäller effekter av bolagiseringar, inte minst in- om staten. Frågor i det sammanhanget är t.ex. hur den verksamhet som bolagiserats, den som är kvar i myndighetsform respektive marknaden där bolaget verkar påverkas. Vidare är frågor om styr- ning av offentligt ägda bolag intressanta.

I de studerade exemplen kunde vi konstatera att belysningen av de eventuella samverkansfördelar som finns mellan myndighets- och affärsverksamheten i flera fall inte behandlats på ett tillräckligt sätt inför beslut om bolagisering. Denna typ av bedömningar är även nödvändiga att göra inför en extern upphandling.

Sådana bedömningar kan vara svåra att genomföra på ett ingåen- de sätt. Även här är det angeläget att goda exempel sprids för hur denna fråga kan behandlas - ett led i erfarenhetsåterföringen.

Övriga frågor

I och med ökade marknadsinslag kan finnas en risk för korruption och andra oegentligheter, t.ex. mutor vid upphandling.

I Sverige finns liten kunskap om sådana fenomen, varför det kan vara värdefullt att fokusera på frågor om hur olika former av oegentligheter ska undvikas respektive hanteras om de uppträder. Ett annat exempel på oegentligheter som uppmärksammats är när entreprenörer anlitar svart arbetskraft.

Vi har konstaterat att genomförda förändringar var lämpliga i de studerade fallen och att det finns en potential för att gå vidare med upphandlingar och att överväga ytterligare bolagiseringar. Det har däremot i denna genomgång inte varit möjligt att närmare gå in på hur långt det är lämpligt att gå i marknadsutsättning och vilka ef- fekter det skulle kunna ge. Att se vad man kan uppnå respektive ”var gränsen bör gå” för denna typ av förändringar skulle kunna vara utgångspunkter för fortsatta studier.

En annan fråga är hur man hanterar avregleringar, bolagisering- ar och privatiseringar som inte blivit lyckade. Kan respektive bör man återgå till de tidigare förhållandena, eller finns det andra sätt att ”rädda situationen”?

Litteraturförteckning

Donahue (1992), "Den svåra konsten att privatisera ", SNS Förlag

ESO, (Ds l995z5) ”Vad blev det av de enskilda alternativen?

Finansdepartementet, (Ds l99lz77), ”S], Televerket och Posten - bättre som bolag?

Fölster m.fl., (1993), ”Sveriges systemskifte ifara? Industri— ens utredningsinstitut, Stockholm.

Hansson, (1996), ”Översikt över förvaltningspolitisk forskning inom företagsekonomi ”. Kommer senare att publiceras av Statskontoret.

Hultkrantz, L & Larsson, H, (1996), ”Den offentliga sektorns organisation: Aktuella frågor i nationalekonomiskforskning”. Kommer senare publiceras av Statskontoret.

Institutet för kommunal ekonomi, Stockholms universitet: - Jonsson (1995), ”Genomförandet av Stockholms stads konkur- rensprogram ”

- Högberg (1996), ”Kostnadsejfekter av konkurrensutsättning - en studie av Stockholms stads äldreomsorg”

- Almqvist (1996), ”Effekter av konkurrenshotet - en studie av egen regis resultatenheter inom äldreomsorgen i Stockholms stad "

- Jonsson (1996), ”Konkurrensutsättning och kvalitet - en stu- die av Stockholms stads äldreomsorg”

- Nurmis (1996), ”Transaktions- och övertalighetskostnader som följd av konkurrensutsättning - en studie av äldreomsorg”

- Almqvist (1996), "Vilka kvalitetskrav ställs i anbudshand— lingar? - en granskning av upphandlingar av äldreomsorgen i Stockholms stad ”

Jordbruksdepartementet, (Ds 1994:47), ”Bolagisering av sta- tens maskinprovningar ”.

Kommunikationsdepartementet, (Ds 1992: 101), ”Bolagisering av affärsverk - Konstitutionella aspekter ”.

Kommunikationsdepartementet, (Ds 1994:27), ”Entreprenader på nya spår”.

Ringqvist, M, (1996), ”Om den offentliga sektorn ”, Fritzes Förlag AB, Stockholm.

RRV, (1992120), "Skogsvårdsorganisationens plantverksam- het”.

RRV (1992), ”Konkurrensutsatt affärsverksamhet hosförvalt- ningsmyndigheter ”.

RRV (1993125), ”Konsten att bolagisera en myndighet

RRV (1994:7), ”Bolagisering, privatisering eller fortsatt myn- dighetsdrift?

SOU 1992: 1 l 1, ”Den framtida Skogsvårdsorganisationen ”. SOU 19921123, ”Ett hav av möjligheter”. SOU l992:133, ”Mottagandet av asylsökande och flyktingar”.

SOU 1993199, ”Kart- och fatsighetsverksamhet i myndighet och bolag”.

SOU 1994:15, ”På väg”.

SOU 1995173, "Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m.

SOU 19952105, ”Konkurrens i balans”.

Svenska Kommunförbundet (1993), ”Externa resurser i kom- munaltekniken ”

Statskontoret, (1991122), ”Den offentliga sektorns utmanare ”.

Statskontoret, (1992113), ”Kostnadsbesparingar av anbudskon- kurrens i Ojfentlig sektor ”.

Statskontoret, (199319), "Kommunala verksamheter i egen för- valtning och i kommunala aktiebolag - en jämförande studie

Statskontoret, (1994z5), ”Organisations- och strukturföränd- ringar i statsförvaltningen ”.

Statskontoret, (1994126), "Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektorn ”.

Statskontoret, (199612), ”Ejfektivitetsmåleti trafikpolitiken ”.

Statskontoret, (199620), ”Organisation och kostnader i kom- munerna

Kronologisk förteckning

1. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. 32. Följdlagstiftning till miljöbalken. M.

2. lnkomstskartelag. del I-Ill. Fi. 33. Att lära över gränser. En studie av OECD:s

3. Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiska samarbete. Fi.

4. Förbättrad miljöinformation. M. 34. Övervakning av miljön. M.

5. Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för 35. Ny kurs i trafikpoliriken + bilagor. K. arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande av penningtvätt. Fi. ON . Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrägor. K. 37. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. U. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring 38. Myndighet eller marknad. på sex förvaltningsomräden. Fi. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. . Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S.

9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av Statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapoliriken. Fi. 11. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12.1T-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. II"-kommissionens rapport 1/97. K. 13. Regionpolitik för hela Sverige. N. 14. IT i kulturens tjänst. Ku. 15. Det svåra samspelet. Resultarsrymingens framväxt och problematik. Fi. 16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 17. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. 19. Bättre information om konsumenrpriser. In. 20.Konkurrenslagen 1993-1996. N. 21. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. U. 22. Aktiebolagets kapital. Ju. 23. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik. demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnar av Folkomröstningsurredningen, IT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. K. 24. Välfärd i verkligheten - Pengar räcker inte. S. 25. Svensk mat — på EU-fat. Jo. 26. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. Jo. 27.Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. 28.1 demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi. 29. Bampornografrfrägan. Innehavskriminalisering m.m. Ju. 30. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi. 31. Kristallkulan - tretton röster om framtiden. II"-kommissionens rapport 3/97. K. x] oo

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22] Barnpornografifrägan. lnnehavskriminalisering m.m. [29]

Socialdepartementet

Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten - Pengar räcker inte. [24]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. [6] IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23] Kristallkulan — tretton röster om framtiden. IT-kommissionens rapport 3/97. [31] Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. [35]

Finansdepartementet

Inkomstskattelag. del l-lIl. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av Statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter. miljö och sysselsättning. [11] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter. tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] 1 demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30] ' Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. [33] Bekämpande av penningtvätt. [36] Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. [38]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21]

Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37]

J ordbruksdepartementet

Svensk mat — på EU-fat. [25] EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels— försörjningen. [26]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]

Kulturdepartementet IT i kulturens tjänst. [14]

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]

Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]

Inrikesdepartementet Bättre information om konsumentpriser. [19]

Miljödepartementet

Förbättrad miljöinformation. [4] Följdlagstiftning till miljöbalken. [32] Overvakning av miljön. [34]