Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.

Till ordförande i delegationen förordnades den 22 november 2001 generaltulldirektör Kjell Jansson. Vid samma datum förordnades som ledamöter av delegationen Lena Ek (centerpartiet), Nina Ekelund Cronberg (kristdemokraterna), Carina A Elgestam (socialdemokraterna), Nils-Göran Holmqvist (socialdemokraterna), Ingemar Josefsson (socialdemokraterna), Lars Lindblad (moderaterna), Harald Nordlund (folkpartiet), Jonas Ringqvist (vänsterpartiet) och Ingegerd Saarinen (miljöpartiet). Nina Ekelund Cronberg entledigades den 17 juni 2002. Som ledamot förordnades den 18 juni 2002 Jan Fjellstedt (kristdemokraterna). Harald Nordlund entledigades den 2 februari 2003. Som ledamot förordnades den 6 maj 2003 Lennart Fremling (folkpartiet).

Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades den 17 december 2001 Olle Björk (Näringsdepartementet), Bo Diczfalusy (Svenskt Näringsliv), Per-Olof Granström (Svensk

Energi), Agnes von Gersdorff (Miljödepartementet), Martin Hill (Finansdepartementet), Cecilia Kellberg (Näringsdepartementet), Åsa Leander (Finansdepartementet), Björn Strenger (Näringsdepartementet) och Stefan Wallin (Svenska Petroleuminstitutet). Som sakkunniga förordnades den 16 april 2002 Magnus Schultzberg (Finansdepartementet) och Karin Sjökvist (Näringsdepartementet). Stefan Wallin entledigades den 5 maj 2003. Som sakkunniga förordnades den 6 maj 2003 Yvonne Fredriksson (Näringsdepartementet), Caroline Hellberg (Finansdepartementet), Lotta Medelius-Bredhe (Näringsdepartementet), Ebba Tamm (Svenska Petroleuminstitutet) och Anders Turesson (Miljödepartementet). Som sakkunnig deltog under november-december 2002 även Elisabeth Folkunger (Miljödepartementet).

Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 26 mars 2002 Anders Lundin. Som sekreterare förordnades Svante Eriksson (från den 18 februari 2002), Ulrika Raab (från den 11 april 2002), Lennart Östblom (från den 1 september 2002) och Ronald Liljegren (från den 22 oktober 2002). Ulrika Raab entledigades den 31 mars 2003. Sekretariatet har under april-maj 2003 även biträtts av Anna-Sofia Carlsson, Lars Zetterberg och Markus Åhman.

Utredningen har antagit namnet FlexMex2-utredningen. Fram till avlämnandet av detta delbetänkande har delegationen avhållit 17 kommittésammanträden.

Inom ramen för delegationens arbete har ett tjugotal underlagsrapporter framtagits av konsulter, myndigheter m.fl. Uppdragen framgår av kapitel 4.

Den 20 februari 2003 inbjöds branschföreträdare och Svenska Naturskyddsföreningen till en hearing angående principer för tilldelning av utsläppsrätter m.m. De synpunkter som framfördes framgår av kapitel 13.

Under februari-mars 2003 besökte företrädare för delegationen Storbritannien, Tyskland, Finland, Nederländerna, Danmark och Frankrike. Syftet med länderbesöken var att få en uppfattning om det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera direktivförslaget avseende ett system för handel med utsläppsrätter inom EU, att presentera det arbete som utförts i Sverige samt att diskutera frågor av gemensamt intresse. Intrycken från studiebesöken framgår av bilaga 3.

Delegationen får härmed överlämna delbetänkandet Handla för bättre klimat.

Reservationer har lämnats av ledamöterna Lars Lindblad och Ingegerd Saarinen. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Jan Fjellstedt, Lennart Fremling, Lars Lindblad, Jonas Ringqvist och Ingegerd Saarinen. Särskilda yttranden har också lämnats av sakkunniga Bo Diczfalusy, Per-Olof Granström och Anders Turesson.

Stockholm i maj 2003

Kjell Jansson Lena Ek Carina A Elgestam Jan Fjellstedt Lennart Fremling Nils-Göran Holmqvist Ingemar Josefsson Lars Lindblad Jonas Ringqvist Ingegerd Saarinen

/Anders Lundin

Svante Eriksson

Sammanfattning

Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären utgör en väsentlig utmaning som möter det internationella samfundet under 2000-talet. Stabiliseringen skall nås samtidigt som man söker nå en högre levnadsstandard. Med nuvarande teknologi kommer det att bli utomordentligt svårt. För att på lång sikt begränsa risken för framtida klimatförändringar måste de globala utsläppen minska. År 2050 bör enligt riksdagen utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare för att därefter minska ytterligare.

En begränsad klimatpåverkan kan endast uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. För att uppnå målet erfordras dessutom ett omfattande internationellt samarbete och insatser i alla länder.

Handel med utsläppsrätter är ett viktigt, kostnadseffektivt styrmedel för att verka i riktning mot målet att stabilisera och minska koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Det ställs sedan ett krav på att de anläggningar som omfattas av handelssystemet vid en viss angiven tidpunkt skall kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag med höga kostnader för att göra utsläppsminskningar kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen.

I 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har riksdagen fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2008−2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd.

Syftet med delbetänkandet

I oktober 2001 publicerade EG-kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.1 Ministerrådet enades i december 2002 om en gemensam ståndpunkt2angående direktivets innehåll, som Europaparlamentet förväntas ta ställning till sommaren 2003. Framställningen i detta betänkande baseras på rådets gemensamma ståndpunkt.

Enligt direktivförslaget skall ett EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter införas från den 1 januari 2005. Enligt förslaget avser handelssystemet endast utsläpp av koldioxid. Detta betänkande behandlar i första hand systemets första period åren 2005−2007. Under denna period skall enligt direktivförslaget tilldelning av utsläppsrätter ske gratis. Bland andra väsentliga inslag i direktivet kan nämnas att medlemsstaten skall utveckla en nationell fördelningsplan som skall utgöra basen för tilldelningen av överlåtbara utsläppsrätter och att den nationella fördelningsplanen skall uppfylla de kriterier som framgår av bilaga III i direktivet.

Enligt direktivförslaget skall handelssystemet inledningsvis omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I Sverige kommer den handlande sektorn härmed att omfatta ca 300 anläggningar.

Med detta betänkande redovisar FlexMex2-utredningen framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för för-

1 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 2 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (13 mars 2003) samt Corrigendum (17 mars 2003).

delningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005.

Delegationen vill poängtera att det alltjämt återstår för Europaparlamentet att ta ställning till rådets förslag till direktiv och att kommissionens kommande förtydliganden av direktivet kan komma att ändra förutsättningarna för de förslag som delegationen lämnar i det följande.

Delegationens förslag Tilldelningsprinciper

Vad gäller principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2005−2007 kan delegationens förslag sammanfattas i följande punkter:

  • Det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008−2012. Riksdagen skall vid kontrollstationen år 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.
  • Delegationen vill understryka att trots att den statistik som ligger till grund för delegationens ställningstagande vad gäller den handlande sektorn kvalitetssäkrats i särskild ordning, så är den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller även de prognoser som använts.
  • Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO

2

per år

under perioden 2005−2007. Bedömningen baseras på följande beräkningar:

  • Historiska bränslerelaterade utsläpp 11,2 Mton CO

2

  • Historiska icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp 6,2 Mton CO

2

  • Statistisk osäkerhet32,0 Mton CO 2

3 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO

2

per år för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget representerar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen.

  • Nya deltagare, varav

Nya anläggningar 2,0 Mton CO

2

Prognos ökning av råvarurelaterade utsläpp 2,3 Mton CO

2

Övrigt 0,6 Mton CO

2

  • Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför propositionen i fråga i september 2003. I det sammanhanget bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov. Riksdagens beslut mot bakgrund av regeringens proposition i september 2003 skall utgöra grunderna för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004.
  • Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter.
  • Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i utsläpp från rå-varor, som fram till och med år 2007 inte är utbytbara om man vill tillverka produkten och utsläpp från fossila bränslen, som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera kraft-, värme-, eller transportenergi.
  • De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998−2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under ett år under denna tidsperiod skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under en treårsperiod.
  • Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k. opt-out) bör inte användas.
  • Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör inte användas.
  • Det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transport-

systemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets4 första åtagandeperiod 2008−2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Därutöver förespråkar delegationen att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet,5 under åtagandeperioden 2008−2012 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.16 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl.

  • Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel tillgängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya deltagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp som sker mellan år 2001 och år 2005 i den nationella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya deltagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas årligen under perioden 2005−2007. Delegationen återkommer till regelsystemet för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen.
  • Tidigare vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden under åren 1998−2001 används vid fördelningen.
  • Undantag från deltagande i handelssystemet under perioden

2005−2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till långsiktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten.

4 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997. EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002. 5 I den fortsatta framställningen används ofta detta begrepp som synonym till direktivförslaget. 6 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03).

  • Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år under perioden 2005−2007 skall fattas senast den 1 oktober 2004.
  • Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas.
  • En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljöområdet saknas i dag. Delegationen föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd.

Delegationens förslag – Utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering

I betänkandet har delegationen övervägt tre alternativ när det gäller frågan om koldioxidskatten bör behållas (eventuellt inklusive vissa begränsningsregler) eller tas bort i de sektorer som kommer att omfattas av handel med utsläppsrätter. Därvid gör delegationen följande bedömning:

  • SNED:s7 förslag till nytt energiskattesystem har inte remissbehandlats och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsningsregler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de alternativ som undersöks i betänkandet utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete. Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energiskattesystem kommer att införas. Delegationen anser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet.

7 Svåra skatter! Betänkande från Skattenedsättningskommittén (SOU 2003:38).

Delegationens förslag – organisatoriska frågor

Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter:

  • Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknadslösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter.
  • Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005−2007 läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket.
  • För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna inrättas.
  • Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med

Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen.

  • Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i CO

2

-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör

ges antingen till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Naturvårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.

  • Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. Naturvårdsverket bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut.
  • Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas.
  • Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare bör antingen ges till Naturvårdsverket eller till den

organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma.

  • Naturvårdsverket och Energimyndigheten bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl.
  • Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under 2005−2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2-utredningen och Energimyndigheten.
  • Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första perioden 2005−2007, vilka främst kommer att utföras under år 2004, komma att kosta ca 15−20 mkr. Den löpande verksamheten under åren 2005−2007 torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca 5 mkr. Åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter.
  • Arbetet under perioden 2005−2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas.

I betänkandets andra del Bakgrund redovisas en detaljerad bakgrund till de förslag som redovisats i betänkandets första del

Överväganden och förslag.

Summary

Stabilising the concentrations of greenhouse gases (GHG) in the atmosphere is an essential challenge facing the international community in the 21st century. This stabilisation must be achieved while a higher living standard is simultaneously striven for. With present-day technology, this will be extremely difficult. To reduce the risk of future climate changes in the long term, global emissions must decrease. By the year 2050, according to the Riksdag, Sweden’s total annual emissions must be lower than 4.5 tonnes of carbon dioxide (CO

2

) equivalents per capita. A further

decrease must then ensue.

Limited impact on the climate is attainable only through an active climate policy that is integrated throughout society. Achieving this objective requires extensive international collaboration and efforts in every country.

Trading in emission allowances (‘emissions trading’) is a key, cost-effective policy instrument for helping to bring about the objective of stabilising and reducing GHG concentrations in the atmosphere. An emission allowance entitles the holder to emit one tonne of CO

2

equivalents. The basis for emissions trading is the

setting of a cap on total emissions (the maximum quantity of allowances) for installations in a particular region included in the scheme over, for example, one year. Nevertheless, this does not involve imposing a cap on emissions from individual installations. Rather, a certain number of transferable emission allowances are allocated to each installation covered by the scheme. In aggregate, these allowances correspond to the cap on total emissions in the region concerned. A requirement is then imposed whereby the plants included in the trading scheme at a certain specific date should be able to show possession of trading allowances corresponding to each installation’s actual emissions. Operators with high costs of reducing emissions will purchase emission

allowances, which are offered on a market by operators whose costs of reducing emissions are low.

In its 2002 resolution on climate policy (Govt. Bill 2001/02:55, Report 2001/02MJU10, Govt. Comm. 2001/02:163), the Riksdag laid down that Swedish emissions of the six GHG, averaged over the period 2008−12, should be at least 4 per cent lower than the country’s emissions in 1990. The emission figures must be corrected for a normal year, to ensure comparability between years with respect to variation in temperature and precipitation.

Purpose of the interim report

In October 2001, the European Commission published a draft directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for trading in GHG emission allowances within the Community.1 The Council agreed, in December 2002, on a Common Position2 regarding the content of this directive, on which the European Parliament is expected to decide in summer 2003. The presentation in this report is based on the Council’s Common Position.

Under the draft directive, an EU-wide scheme for trading in GHG emission allowances (the ‘Community scheme’) is to be introduced from 1 January 2005. Under this proposal, the Community scheme relates to emissions of carbon dioxide only. This report deals primarily with the initial period of the scheme, from 2005 to 2007, during which emission allowances should − according to the draft directive − be allocated free of charge. Other key features of the directive include the stipulation that each Member State should devise a national allocation plan to form the basis for allocating transferable emission allowances, and the requirement that this national allocation plan should meet the criteria contained in Annex III of the directive.

Under the draft directive, the Community scheme should initially comprise installations used for ‘energy activities’, including combustion installations with a rated thermal output exceeding

1 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC − COM(2001) 581 final. 2 Common Position adopted by the Council with a view to the adoption of a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (13 March 2003) and the Corrigendum (17 March 2003).

20 MW in power and heat production; ‘production and processing of ferrous metals’; ‘mineral industry’; and ‘other activities’, including production of pulp, paper and board. In Sweden, the trading sector will therefore comprise some 300 installations. In this report, the Commission on a system and regulatory framework for the flexible mechanisms of the Kyoto Protocol3(FlexMex2 Commission) presents its views on two aspects in particular. One is the principles on which the allocation of emission allowances is intended to be based. The other is how the national allocation plan should be drawn up, for Sweden’s part, in the run-up to the scheme of emissions trading that is to be introduced throughout the EU from 1 January 2005. The FlexMex2 Commission wishes to point out that it still remains for the European Parliament to decide on the proposed Council directive, and that the European Commission’s forthcoming clarification of the directive may come to alter the basis of the following proposals submitted by the FlexMex2 Commission.

The FlexMex2 Commission’s proposals –– allocation principles

With respect to the principles for allocating emission allowances in conjunction with the introduction of a European Community emissions-trading scheme for the period 2005−07, the FlexMex2 Commission’s proposals may be summarised in the following points.

  • It is the quantity of emission allowances allocated to the

Swedish trading sector that should be compared with the national targets to be attained in 2008−12. The Riksdag will, as a supplement to its 2004 checkpoint, consider a target that includes the flexible mechanisms.

  • The FlexMex2 Commission wishes to emphasise that, although the figures on which the FlexMex2 Commission’s standpoint is based have undergone quality assurance according to a special procedure, they are nonetheless subject to marked uncertainty. This assessment also applies to the forecasts that have been used.

3 The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, an international agreement by 159 nations to reduce worldwide GHG emissions, was adopted at the Third Conference of Parties (COP) in Kyoto, Japan, on 11 December 1997. The EU ratified the Kyoto Protocol on 31 May 2002.

  • The FlexMex2 Commission’s assessment is that the Swedish trading sector’s aggregate emission-allowance requirement may amount to some 24 million tonnes (Mton) of CO

2

annually in

2005−07. This assessment rests on the following calculations:

  • Historical fuel-related emissions 11.2 Mton CO

2

  • Historical emissions related to non-replaceable raw materials 6.2 Mton CO

2

  • Statistical uncertainty42.0 Mton CO 2
  • New entrants, including

New installations 2.0 Mton CO

2

Forecast increase in emissions related to non-replaceable raw materials 2.3 Mton CO

2

Others 0.6 Mton CO

2

  • The final figure, representing the Swedish trading sector’s aggregate emission allowances, will be set by the Government after the FlexMex2 Commission’s interim report has been circulated for official comment prior to the Government Bill in question in September 2003. In this context, the Government should balance the trading sector’s scope against other sectors’ needs. The Riksdag’s decision in response to the Government Bill of September 2003 will form the basis of the allocation plan that the Government is to submit to the Commission not later than March 31 2004.
  • Allocation to sectors and installations should be based on historical activities.
  • CO

2

emissions in each sector are divided into two categories:

first, emissions from raw materials that cannot be replaced if the product is to be manufactured, and, secondly, emissions from fossil fuels that are replaceable and are used for the primary purpose of producing power, heat or transport energy.

  • Average emissions during the four-year period 1998−2001 will serve as the basis for allocation of the total number of emission allowances. In cases where exceptional circumstances (e.g. breakdowns or large-scale conversions) prevailed for an

4 Owing to the uncertainty associated with the historical statistical data, the trading sector’s emission-allowance requirement should be raised by an additional 2 Mton CO

2

a year, to

take into account the risk of available data underestimating actual emission rates in the historical data on which the FlexMex2 Commission’s assessment is based. The addition represents half of the statistically calculated potential underestimate.

installation for a year during this period, the operator should be eligible to apply for the allocation of emission allowances on the basis of its average emissions over a three-year period instead.

  • The option for a Member State to apply, under Article 27, for temporary exemption for certain installations (‘opt-out’, as it is called) should not be exercised.
  • The option for the Member State to engage in trading in emission allowances for installations below the capacity limits defined in Annex I of the directive should not be exercised.
  • Further measures are required to increase requirements concerning the transport sector’s contribution to a limited climate impact. An overall strategy should be drawn up to make the transport system more efficient, bring about the introduction of more fuel-efficient vehicles and clarify how renewable forms of energy are to be introduced in various sectors. The FlexMex2 Commission points to the need, at this stage, for analysing the scope for and consequences of including transport in the trading sector during 2008−12, the first Commitment Period of the Kyoto Protocol, for the purpose of restricting GHG emissions. In addition, the FlexMex2 Commission recommends that activities not covered by the trading directive should be permitted, during the 2008−12 Commitment Period, to join the trading scheme. This would enable them to meet the stipulations that, under point 51.1 of the Community’s environmental guidelines5, are necessary to obtain a reduction in, or exemption from, taxes introduced for environmental reasons.
  • New entrants will be taken into consideration when the total number of emission allowances available for trading is set. These ‘new entrants’ include both activities that have received their first permits for GHG emissions and those that have renewed their permits for GHG emissions after the national allocation plan has been reported to the European Commission. The FlexMex2 Commission proposes that the increase forecast, between 2001 and 2005, in emissions related to non-replaceable raw materials should be entered in the national allocation plan under the heading ‘New entrants that

5 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03).

have renewed their permits’ and allocated annually during the period 2005−07. The FlexMex2 Commission will reconsider the regulatory system for new entrants when further clarification has been obtained from the Commission.

  • ‘Early action’ (i.e. measures taken previously) is taken into account partly through the use of average emission figures in the years 1998−2001 in the allocation.
  • Exemption from participation in the trading scheme during

2005−07 should not be granted with reference to long-term agreements. The FlexMex2 Commission finds that, under point 51.1 of the Community’s environmental guidelines, whether operators participate in the trading scheme or have long-term agreements with the state makes no difference in terms of grounds for obtaining exemption from, or a reduction in, taxes introduced for environmental reasons.

  • Decisions on the emission allowances granted for the separate years in the period 2005−2007 are to be taken not later than 1 October 2004.
  • The statistical quality assurance that has already begun should be developed further and extended to comprise other sectors that are contributing to climate change. Collaboration in forecasting between the National Institute of Economic Research and the Swedish Energy Agency, in particular, should also be developed and reinforced. A strategic plan for this collaboration should be promptly drawn up.
  • An overall impact analysis and coordination of the management of existing and proposed policy instruments in the environmental sector are lacking at present. The FlexMex2 Commission therefore proposes that the Government investigate the scope and forms for bringing about this kind of necessary coordination.

The FlexMex2 Commission’s proposals emissions trading, carbon tax and financing

In its report, the FlexMex2 Commission has considered three options with respect to the matter of whether carbon tax should be retained (possibly including certain limitation rules) or abolished in

the sectors that will be covered by emissions trading. The FlexMex2 Commission’s assessment of this matter is as follows:

  • SNED’s6 proposal for a new system of energy taxation has not yet been circulated for official comments. Some investigative work remains to be done to clarify the practical scope for implementing an alternative in which carbon tax, including certain limitation rules, is retained. The FlexMex2 Commission therefore does not wish, in this situation, to recommend one of the options surveyed in its report. Instead, it proposes that the question of the role of carbon tax in the future scheme of emissions trading be raised for further elucidation in the FlexMex2 Commission’s continued investigative work. Accordingly, greater clarity should be obtained in the matter of the requirements for introduction of SNED’s proposals for a new energy-tax system. The FlexMex2 Commission considers that proposals should be financed primarily within the system of energy and environmental taxes.

The FlexMex2 Commission’s proposals organisational issues

The proposals put forward by the FlexMex2 Commission may be summarised in the following points:

  • The scheme of emissions trading, with its market-based design, differs from the regulatory system of the Swedish Environmental Code. There may therefore be reasons to allow both systems to function separately to bring about an efficient procedure and, in view of this dual-system functioning, set up a new public agency to administer emissions trading.
  • However, the preparatory period between now and the initiation of the trading scheme on 1 January 2005 is brief. For practical reasons, most of the tasks to be performed before and during the period 2005−07 will have to be promptly assigned to existing agencies at central level, especially the Swedish Energy Agency and the National Environmental Protection Agency.

6Svåra skatter! (‘Thorny Taxes’), a report from the Swedish Committee on Energy Taxation of the Business Sector, SOU 2003:38.

  • Nonetheless, to create a more independent decision-making process for emissions trading, an autonomous, small agency with overall responsibility for these issues should be set up.
  • The Swedish Government should assign the FlexMex2

Commission, in cooperation with the Energy Agency, the Environmental Protection Agency and Statistics Sweden (SCB), to compile additional documentation for the continued drafting of the allocation plan. The requisite legislative proposals should be drawn up by the FlexMex2 Commission.

  • The assignment of issuing, as the authorised public agency concerned, permits for operators to conduct activities after 1 January 2005 that will yield CO

2

emissions covered by the

trading directive should be given either to Svenska Kraftnät (the utility that owns and operates Sweden’s national electricity grid) or to the county administrative boards. The Environmental Protection Agency should be promptly assigned to develop regulations, criteria and systems for the permit-issuing procedure.

  • A decision on allocation of emission allowances should be taken by the small, autonomous agency whose establishment is proposed by the FlexMex2 Commission. The Environmental Protection Agency should be charged with receiving and preparing applications for allocation of emission allowances and, in consultation with the Swedish Energy Agency and Swedish Business Development Agency (NUTEK), submit draft decisions.
  • Permit and allocation decisions should be subject to appeal.

Appeal against other decisions should normally also be permitted.

  • The task of issuing emission allowances to operators should be entrusted either to the Environmental Protection Agency or to the organisation that will later be charged with keeping a register of the emission allowances held by these operators, and of changes in the same.
  • The Environmental Protection Agency and the Energy Agency should be commissioned to jointly draft and publish suitable information material, which should then be disseminated to operators, the public, etc.
  • The Environmental Protection Agency should be assigned to develop appropriate procedures for inspection, monitoring, cancellation of allowances, etc to take place during 2005−07. This assignment should also include considering any organisational issues that may arise. The work should take place in consultation with the FlexMex2 Commission and the Energy Agency.
  • A rough estimate is that the tasks involved in the run-up to the initial period, 2005−07, which will mainly be performed during the year 2004, will cost some SEK 15−20 million. Activities in the years 2005−07 should be considerably less costly: the annual expense may amount to an estimated SEK 5 million at most. In part, at least, it should be possible to meet the financing requirement by means of charges.
  • Work in 2005−07 should be evaluated in good time before the next period, and this evaluation should include reconsideration of the organisational issue.

Part two of the report, entitled ‘Background’, provides a detailed account of the background to the proposals reported in part one, ‘Considerations and proposals’.

Del 1 Överväganden

1. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem perioden 2005

−2007

Med detta betänkande redovisar FlexMex2-utredningen framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005.

Delegationen gör det mot bakgrund av att riksdagen fattat beslut om att halten av de sex växthusgaserna tillsammans skall stabiliseras i atmosfären.1 För att nå detta mål erfordras ett omfattande internationellt samarbete och insatser i alla länder.

För att på lång sikt begränsa risken för framtida klimatförändringar måste de globala utsläppen minska. År 2050 bör enligt riksdagen utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare för att därefter minska ytterligare. En begränsad klimatpåverkan skall uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. Handel med utsläppsrätter är ett viktigt styrmedel för att verka i riktning mot målen.

I oktober 2001 publicerade kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.2 Ministerrådet

1 Halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna skall tillsammans stabiliseras på en nivå som är lägre än 550 ppm i atmosfären. Koldioxidhalten år 2000 var cirka 370 ppm. 2 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig).

enades i december 2002 om en gemensam ståndpunkt3 angående direktivets innehåll, som Europaparlamentet förväntas ta ställning till sommaren 2003. Framställningen i detta betänkande baseras på rådets gemensamma ståndpunkt, som bl.a. innebär att:

  • medlemsstaten skall utveckla en nationell fördelningsplan som skall utgöra basen för tilldelningen av överlåtbara utsläppsrätter.
  • den nationella fördelningsplanen skall uppfylla de kriterier som framgår av bilaga III i direktivet.
  • tilldelningen av utsläppsrätter skall vara gratis för perioden

2005−2007.

Delegationen vill poängtera att direktivet ännu inte är slutligt fastställt och att kommissionens kommande förtydliganden av direktivet kan komma att ändra förutsättningarna för de förslag som delegationen lämnar i det följande.

Sammanfattning av delegationens förslag

Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter:

  • Det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008−2012. Riksdagen skall vid kontrollstationen år 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.4
  • Delegationen vill understryka att trots att den statistik som ligger till grund för delegationens ställningstagande kvalitetssäkrats i särskild ordning, så är den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller även de prognoser som använts.

3 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (13 mars 2003) samt Corrigendum (17 mars 2003). I den fortsatta framställningen benämns direktivförslaget ofta handelsdirektivet. 4 Att en sådan kontrollstation skall hållas framgår av den svenska klimatstrategi som riksdagen antog våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163). Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall enligt riksdagens beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.

  • Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton5 CO

2

per

år under perioden 2005−2007. Bedömningen baseras på följande beräkningar:

  • Historiska bränslerelaterade utsläpp 11,2 Mton CO

2

  • Historiska icke-utbytbara råvaru- relaterade utsläpp 6,2 Mton CO

2

  • Statistisk osäkerhet62,0 Mton CO 2
  • Nya deltagare, varav Nya anläggningar 2,0 Mton CO

2

Prognos ökning av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp 2,3 Mton CO

2

Övrigt 0,6 Mton CO

2

  • Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför propositionen i fråga i september 2003. I det sammanhanget bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov. Riksdagens beslut mot bakgrund av regeringens proposition i september 2003 skall utgöra grunden för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004.
  • Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter.7
  • Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i utsläpp från råvaror, som fram till och med 2007 inte är utbytbara om man vill tillverka produkten och utsläpp från fossila bränslen, som är

5 Delegationen föreslår i avsnitt 1.5.3 att torv skall behandlas på ett med biobränsle likvärdigt sätt. Emissionsfaktorn för biomassa skall enligt handelsdirektivets bilaga IV vara noll. Om kommissionen gör en annan bedömning av torvens hantering än den som delegationen föreslagit kan den handlande sektorns behov av utsläppsrätter bli cirka 25 Mton CO

2

per år.

Det innebär att de historiska bränslerelaterade utsläppen i energisektorn ökar med 0,9 Mton CO

2

per år.

6 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO

2

per år för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget representerar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen. 7 Som framgår av kapitel 12 kan historiska emissionsvolymer, benchmarking och bästa tillgängliga teknik användas som historisk tilldelningsbas (s.k. grandfathering).

utbytbara och som används med det primära syftet att producera kraft-, värme -, eller transportenergi.8

  • De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998−2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under ett år under denna tidsperiod skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under en treårsperiod.
  • Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k. opt-out), bör enligt delegationen inte användas.
  • Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör enligt delegationen inte användas.
  • Delegationen ser med oro på de prognoser som i dag görs om ökade utsläpp av växthusgaser i transportsektorn9. Enligt delegationen krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets10 första åtagandeperiod 2008−2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser.11 Därutöver förespråkar

8 I den fortsatta framställningen kommer vi att använda de kortare begreppen icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp och utbytbara bränslerelaterade utsläpp. I tabellerna kommer vi av utrymmesskäl att använda begreppen råvaruutsläpp och bränsleutsläpp. 9 SIKA, Etappmål för en god miljö (SIKA Rapport 2003:2). Följande förslag till etappmål läggs fram i rapporten: År 2010 är utsläppen av klimatpåverkande gaser från transportsektorn högst tio procent högre än år 1990. År 2020 har utsläppen minskat med minst tio procent jämfört med år 1990. Vidare sägs att ett förbättrat underlag för bördefördelningen mellan sektorer tas fram inför kontrollstationen år 2004, då även etappmålen för transportsektorn omprövas. 10 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997. EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002. 11 Det handelssystem som föreslås under perioden 2005−2007, bygger på ett s.k. nedströms system för handel, vilket innebär att skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs vid

delegationen att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet, under åtagandeperioden 2008−2012 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.112 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl.

  • Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel tillgängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya deltagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördel-ningsplanen anmälts till kommissionen.13 Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp som sker mellan år 2001 och år 2005 i den natio-nella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya deltagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas årligen under perioden 2005−2007. Delegationen återkommer till regelsystemet för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen.
  • Tidigare vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden under åren 1998−2001 används vid fördelningen.14
  • Undantag från deltagande i handelssystemet under perioden

2005−2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till långsiktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten.

  • Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år under perioden 2005−2007 fattas senast den 1 oktober 2004.
  • Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer

utsläppspunkten eller brukarledet. För transportsektorn skulle transaktionskostnaderna för denna lösning bli mycket höga. Av detta skäl används i detta fall i stället ett s.k. uppströms system för handel, vilket skulle innebära att oljeraffinaderier, andra importörer, naturgasimportörer är de som gör åtaganden om att begränsa utsläppen av koldioxid. 12 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). 13 Se avsnitt 1.5.2. 14 Åtgärder som vidtagits under perioden 1990−1997 beaktas inte.

som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas.

  • En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljöområdet saknas i dag. Delegationen föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd.

I detta kapitel redovisas delegationens förslag till principer för ett system för fördelning av utsläppsrätter för perioden 2005−2007. Det är delegationens bedömning att dessa principer i huvudsak kan användas efter år 2007. Handelssystemet inklusive tilldelningsförfarandet bör dock utvärderas inför åtagandeperioden 2008−2012 varvid förändringar i dessa principer inte kan uteslutas.

I avsnitt 1.1 redovisas två viktiga utgångspunkter inför fördelningen av utsläppsrätterna. Den första innebär att den nationella utsläppsnivån inte kan styras genom att öka eller minska antalet utsläppsrätter. Den andra innebär att det inte medför en konkurrensfördel på marginalen att producera ytterligare en enhet för företag som får utsläppsrätterna gratis jämfört med de företag som måste köpa utsläppsrätterna. I avsnitt 1.2 beskrivs de krav som handelsdirektivet ställer på utformningen av fördelningsplanen. Vidare diskuteras omfattningen av handelssystemet. I avsnitt 1.3 redovisas de ansträngningar som gjorts för att basera delegationens överväganden på bästa möjliga statistik. Beräkningen av det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn för perioden 2005−2007 redovisas i avsnitt 1.4. I avsnitt 1.5 diskuteras några generella synpunkter på fördelningsplanens utformning. I avsnitt 1.6 redovisas delegationens överväganden rörande viktiga faktorer som påverkar utfallet av en fördelningsmodell. Där beskrivs också några huvudmodeller som delegationen arbetat med för att analysera effekterna på sektorer och anläggningar. I avsnitt 1.7 redovisas resultat på sektorsnivå av modellanalyserna. I avsnitt 1.8 redovisas modellresultat när tilldelningen görs direkt till anläggningsnivå. Dataunderlaget för dessa beräkningar är kvalitetssäkrade. Trots detta är de förenade med relativt stor osäkerhet. I kapitlets annex A illustreras i diagramform det faktum att tilldelningen av

utsläppsrätter endast handlar om hur mycket som skall betalas av den handlande sektorn, och inte om utsläppens faktiska storlek. I annex B anges fördelningen av de totala utsläppsrätterna på huvudgrupper. I annex C redovisas de emissionsfaktorer som används vid de modellberäkningar som delegationen låtit göra.

1.1 Inledande överväganden

I ett handelssystem som omfattar alla verksamheter som ger upphov till utsläpp garanteras miljön genom ett kvantitativt utsläppstak. Ett av kraven i ett handelssystem med tak är att deltagarna i handeln åläggs att vid en överenskommen tidpunkt visa upp att de faktiska utsläppen motsvaras av ett lika stort innehav av utsläppsrätter. Handel resulterar i att alla får samma kostnad för att minska utsläppen med ytterligare en enhet.

Det intressanta är att oberoende av hur många utsläppsrätter som delas ut till ett enskilt företag kommer företaget att hamna på den utsläppsnivå som anges av skärningspunkten mellan det internationella marknadspriset på utsläppsrätter och företagens marginalkostnadskurva för att minska utsläppen. Det internationella marknadspriset och företagets marginalkostnadskurva för att minska utsläppen är givna och oberoende av hur många utsläppsrätter som delas ut till ett enskilt företag och är i princip oberoende av antalet utsläppsrätter, som delas ut initialt i Sverige. Den nationella utsläppsnivån (vad som släpps ut i Sverige) som uppnås inom ramen för handelssystemet kan inte styras genom att öka eller minska antalet utsläppsrätter (se annex A). Sverige kan däremot enligt handelsdirektivet självt bestämma det totala antalet utsläppsrätter som delas ut gratis till de handlande företagen och vem som skall få dem. Hänsyn skall dock tas till de kriterier som anges i direktivets bilaga III.

Den initiala fördelningen är en fördelnings- och industripolitisk fråga snarare än en miljöpolitisk fråga. En av de största utmaningarna med att utveckla ett system för handel med utsläppsrätter är att besluta om vem som skall få det ekonomiska värde, som är förknippat med användningen av den nya, begränsade resurs som en utsläppsrätt innebär. En av de viktigaste uppgifterna som delegationen har, för att få till stånd en fungerande marknad för handel med utsläppsrätter, är därför att besluta om hur den inledande fördelningen skall göras.

Tilldelning baserad på någon form av historiska utsläpp (grandfathering) påverkar de genomsnittliga kostnaderna, men inte de marginella kostnaderna (varje utsläpp har en alternativkostnad, eftersom företaget inte kan sälja den utsläppsrätten). Av det skälet leder inte grandfathering till att företaget får en konkurrensfördel för att producera ytterligare en enhet i förhållande till det företag som måste köpa utsläppsrätten. Tilldelning som baseras på grandfathering innebär en överföring av en klumpsumma. Storleken på förmögenhetsöverföringen beror på hur många utsläppsrätter som tilldelas och på marknadspriset. Ägaren blir dock alltid mer förmögen än i en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut, eller där de tilldelade utsläppsrätterna är lika många som de ursprungliga oreglerade utsläppen.

1.2 Den nationella fördelningsplanen

Målet med att upprätta en nationell fördelningsplan är för det första att fastställa antalet utsläppsrätter som inledningsvis skall fördelas till de anläggningar i Sverige som omfattas av handelsdirektivet (Det totala antalet utsläppsrätter för handelssystemet i Europa fastställs därmed eftersom summan av medlemsländernas utdelade utsläppsrätter definierar det totala antalet utsläppsrätter som ingår i handelssystemet). För det andra skapar fördelningsplanen en möjlighet att bedöma om den handlande sektorn på ett acceptabelt sätt medverkar till att landet når de mål för utsläppen som satts upp för samtliga samhällssektorer. Detsamma gäller förhållandet mellan sektorer inom den handlande sektorn och mellan anläggningar inom respektive delsektor i den handlande sektorn, förutsatt att man som delegationen förordar, inledningsvis definierar ”delbubblor” för de delsektorer som ingår i den handlande sektorn.

Enligt den gemensamma ståndpunkt som antogs av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (15792/02) skall enligt artikel 9 medlemsstaterna för perioden 2005−2007 upprätta en nationell fördelningssplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för perioden och över hur den föreslår att fördela dem. I artikel 10 anges att för treårsperioden 2005−2007 skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis.

Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i handelsdirektivets bilaga III15, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem (bilaga III pkt 10). Planen skall offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. Planen skall granskas av den kommitté som inrättats med stöd av artikel 8 i beslut 93/389 EEG och som skall biträda kommissionen.

Den nationella fördelningsplanen skall underkastas prövning för bedömning av om den är förenlig med EG:s regler om statsstöd. Reglerna om statsstöd återfinns i EG-fördraget i artiklarna 87–89. Av artikel 87.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att till EG-kommissionen anmäla sådana planerade förändringar i lagstiftningen som kan betraktas som statsstöd. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller handlar i strid mot kommissionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav.

Inom tre månader efter att en nationell fördelningsplan anmälts av Sverige i enlighet med vad som ovan sagts får kommissionen avslå planen eller någon del av denna om den av kommissionen anses vara oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller fördelningen av utsläppsrätterna inte skett gratis. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall följas av en motivering.

För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaten bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas senast tre månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den nationella fördelningsplan som inlämnats och bedömts av kommissionen. Beslut skall vara förenliga med kraven i

15 Se kapitel 7, faktaruta 7.2, där innehållet i bilaga III redovisas.

fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88 i detta. Det poängteras att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter.

Den av regeringen utsedda behöriga myndigheten skall senast den 28 februari varje år under perioden 2005−2007 utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter.

När handelsperioden börjar den 1 januari 2005 måste enligt delegationens mening alla frågor som rör fördelningen av utsläppsrätter vara lösta. Om det vore möjligt att revidera fördelningen av utsläppsrätter skulle detta skapa osäkra spelregler för företagen. Det skulle därmed finnas incitament för företagen att uppvakta politiker för att få fler utsläppsrätter i stället för att köpa dessa på marknaden för utsläppsrätter. Det sammanlagda antalet utsläppsrätter måste vara fixerat under en period. Det skulle åter leda till osäkerhet om det under pågående period skulle vara möjligt att ändra det sammanlagda antalet utsläppsrätter. Företag (anläggningar) som gör investeringar för att reducera utsläppen på grundval av den initialt tilldelade mängden utsläppsrätter skulle förfördelas av en senare ytterligare tilldelning av utsläppsrätter, eftersom detta skulle leda till ett ökat utbud av utsläppsrätter och därmed kan priset på utsläppsrätter förväntas sjunka. Likaså skulle en i efterskott beslutad minskning av antalet utdelade utsläppsrätter innebära osäkerhet och effektivitetsförluster.

1.2.1 Omfattning av handelssystemet

EG-kommissionen uppskattar att handelssystemet kommer att omfatta mellan 4 000 och 5 000 anläggningar16 inom EU och täcka ca 46 procent av koldioxidutsläppen. De sektorer och anläggningstyper som omfattas framgår av faktaruta 7.1 i kapitel 7.

16 Sannolikt innebär detta en underskattning av antalet. Se avsnitt 7.1.1.

1.2.2 Möjligheten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under tröskelvärden

Delegationens förslag: Delegationen föreslår att den möjlighet

som finns enligt artikel 24 att från och med år 2005 låta handeln med utsläppsrätter även omfatta anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för de verksamheter som beskrivs i handelsdirektivets bilaga I inte skall utnyttjas. Delegationen vill peka på behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008−2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser.

Ju fler anläggningar som omfattas av ett handelssystem, desto effektivare blir handelssystemet som styrmedel för att uppnå ett gemensamt klimatmål. Att sätta kostnadseffektiva mål för varje sektor och delsektor utan möjlighet till handel är mycket svårt. Av bl.a. det skälet har FlexMex2-utredningen låtit analysera förutsättningarna för att redan under perioden 2005−2007 inkludera den svenska transportsektorn i handelssystemet.17 I den gemensamma ståndpunkten som antogs av miljöministrarna i december 2002 framgår att möjligheten att inkludera andra sektorer än de som räknas upp i bilaga I endast står till buds från och med år 2008.18Detta innebär att transportsektorn inte kan inkluderas i handelssystemet redan från år 2005.

Enligt delegationen finns det dock behov av att redan nu börja analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets första åtagandeperioden 2008−2012.

Möjligheten att i handelssystemet inkludera anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet skulle i huvudsak beröra anläggningar i energisektorn. ÅF har i sin utredning19konstaterat att t.ex. 20 MW gränsen för tillförd effekt skapar vissa

17 Per Kågeson: ”Trafiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter.” PM 2002-12-12. 18 Det kommer också att förutsätta att kommissionen godkänner att sådan verksamhet inbegrips, med beaktande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre marknaden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet och planerade övervaknings– och rapporteringssystems tillförlitlighet. 19 ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter” (september 2002) och ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och uppdatering”(maj 2003).

gränsdragningsproblem. Samtidigt anger ÅF att det skulle röra sig om marginella koldioxidutsläpp som skulle kunna inkluderas i systemet, om kapacitetsgränsen sänktes. Delegationen har inte annan information tillgänglig än att de kapacitetsgränser som anges i direktivet kommer att användas av andra länder i handelssystemet. Av dessa skäl förordar delegationen att anläggningar under de angivna kapacitetsgränserna inte omfattas av handelssystemet.

1.2.3 Möjligheten till tillfälligt undantag för vissa anläggningar

Delegationens förslag: Den i direktivet angivna möjligheten att

tillfälligt undanta vissa anläggningar bör inte utnyttjas av Sverige.

Om en medlemsstat så önskar kan man hos EG-kommissionen ansöka om att vissa verksamheter och vissa anläggningar fram till och med den 31 december 2007 tillfälligt skall få undantas från handelssystemet. För att kommissionen skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av annan nationell politik kommer att begränsa utsläppen lika mycket som om anläggningarna omfattades av handelssystemet. Vidare kräver kommissionen att anläggningarna underkastas samma krav på övervakning, rapportering och sanktioner som gäller för handelssystemet.

Kommissionen kommer endast att medge undantag från gemenskapens handelssystem under förutsättning att berörda anläggningar uppfyller samma krav som om de omfattades av handelsdirektivet. Undantagen kommer dessutom endast att ges tillfälligt fram till och med den 31 december 2007. Detta står enligt delegationen i skarp kontrast till näringslivets krav på stabila och långsiktiga planeringsregler.

En utgångspunkt för delegationens bedömning är det faktum att ju fler som deltar i handelssystemet desto större förutsättningar har systemet att lyckas med uppgiften att reducera koldioxidutsläppen till lägsta möjliga kostnad. Det är därutöver viktigt för delegationen att förespråka ett system där den flexibilitet och handlingsfrihet som tillgången till ett marknadsbaserat handelssystemet innebär får en viktig roll i strävan att reducera koldioxidutsläppen. De enskilda

anläggningarna får i ett marknadssystem en central roll i beslutsprocessen och kan anpassa besluten till sina speciella förutsättningar.

Den nu gällande modellen för näringslivets energibeskattning utgör genom sin utformning statsstöd och är därmed underkastad EG-kommissionens prövning av varje förändring av betydelse av modellen.

När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar en försvagning av sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag utgör generellt sett driftsstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget.20

Enligt punkt 51.1 i miljöriktlinjerna kan dessa undantag under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftsstöd. Om en medlemsstat inför nya miljöskatter21 på ett icke harmoniserat område eller högre än gemenskapsnivå kan som framgår av kapitel 11 undantagsbeslut vara motiverade i följande två fall:

  • Skattebefrielsen kan villkoras genom avtal mellan medlemsstaten och de stödmottagande företagen.
  • Skattebefrielsen kan tillåtas även utan avtal eller villkor. Detta förutsätter, om nedsättningen avser en harmoniserad skatt, att det belopp som företagen faktiskt betalar är högre än gemenskapens minimibelopp. Om nedsättningen avser en nationell skatt i avsaknad av en gemenskapsskatt skall de företag som beviljas nedsättningen likväl betala en betydande del av den nationella skatten.

Oavsett att möjligheterna att få sådant stöd godkänt kan bedömas som goda, medför enligt SNED22 ett införande av en sådan förutsättning i energibeskattningssystemet att Sverige fortsatt har en energibeskattning som är beroende av EG-kommissionens tidsbegränsade beslut. SNED-kommittén föreslår att begränsningsregelns tillämpning inte görs beroende av att berörda företag ingått långsiktiga avtal. Från det pågående arbetet med energiskatte-

20 Med driftsstöd avses operativt stöd. 21 I miljöriktlinjernas svenska lydelse används genomgående uttrycket avgift. Korrekt uttryck borde dock vara skatt. Exempelvis betecknas uttrycken i riktlinjernas engelska och franska lydelse ”tax” respektive ”taxe”. 22 Skattenedsättningskommitténs betänkande ”Svåra skatter!” (SOU 2003:38).

direktivet23 har bland annat framkommit att långsiktiga avtal kan vara en framkomlig väg för att underskrida den tänkta minimiskattesatsen på el.

Av samma skäl förespråkar delegationen att undantag från deltagande i handelssystemet inte skall kunna göras med hänvisning till att långsiktiga avtal i dag kan vara grund för skattenedsättning. Företrädare för EG-kommissionen har framhållit att deltagande i handelssystemet är ett starkare skäl till att bevilja skattenedsättning. Enligt delegationen kan det däremot på kort sikt finnas utrymme för frivilliga avtal, eftersom handelsdirektivet endast omfattar ett begränsat antal sektorer av det svenska samhället. Delegationen vill dock starkt understryka vikten av att på sikt göra handelssystemet heltäckande.

1.3 Data och förutsättningar för den empiriska analysen

En avgörande utgångspunkt i analysen av alternativa fördelningssystem är kunskap om storleken och fördelningen av koldioxidutsläppen år 1990 fram till år 200124. Det gäller både koldioxidutsläppen totalt för Sverige och för de ca 300 anläggningar som i enlighet med direktivförslaget skall ingå i handelssystemet. Prognoser för koldioxidutsläppen för tiden fram till år 2010 är också av grundläggande betydelse för att kunna utarbeta ett handelssystem som skall begränsa kostnaderna för att dels uppnå det av riksdagen uppsatta nationella målet, dels uppfylla åtagandet enligt Kyotoprotokollet. De analyser som genomförts av delegationen med avseende på olika fördelningsmetoder baseras på statistikunderlag som på uppdrag av delegationen tagits fram av Naturvårdsverket och Energimyndigheten25.

Det skall observeras att analysen av olika tilldelningsmetoder, som redovisas nedan, inte kommer att utgöra underlag för den slutliga tilldelningen i handelssystemet för perioden 2005

2007. Den slutgiltiga tilldelningen på anläggningsnivå kommer att baseras på ett

23 Det nu föreliggande direktivförslaget grundar sig på ett förslag som kommissionen lämnade år 1997 (KOM (97) 30 slutligt, EGT C 139, 6.5.1997, s. 14). Det ursprungliga förslaget har omarbetats väsentligt. Ekofin-rådet nådde i mars 2003 en politisk överenskommelse om direktivet. Direktivet beräknas, efter förnyat hörande av parlamentet, formellt kunna beslutas av rådet så att det kan träda i kraft den 1 januari 2004. 24 Statistik för år 2002 blir tillgänglig först i mars 2004. 25 Rapport från Naturvårdsverket och Energimyndigheten den 10 april 2003.

ansökningsförfarande, där varje berörd anläggning kommer att lämna erforderliga uppgifter.

Inför den anmälan om tilldelningsmetod för perioden 2005−2007 som Sverige skall lämna till EU-kommissionen senast den 31 mars 2004 har delegationen analyserat konsekvenserna på bl.a. anläggningsnivå av olika tilldelningsmetoder. Med de ledtider som är praxis för remissförfarande, propositionsarbete och lagrådsremiss, måste delegationen fatta beslut om förslag till tilldelningsmetod i maj 2003. För att få en, för de berörda anläggningarna acceptabel tilldelningsprincip måste delegationen i analysen av tilldelningsprinciper arbeta med bästa möjliga befintliga statistiska underlag. Utsläppsuppgifterna som ingår i underlaget för val av tilldelningsmetod bör, enligt delegationen, inte alltför mycket avvika från de utsläppsuppgifter som slutligen kommer att användas utifrån de inlämnade ansökningarna, eftersom ett val av tilldelningsmetod i så fall kan sägas vara taget på felaktiga grunder.

De officiellt rapporterade svenska CO

2

-utsläppen har genom

åren justerats och räknats om vid flera tillfällen, vilket till en del varit beroende av att energistatistikens kvalitet och utformning inte svarat mot utsläppsberäkningarnas behov. Naturvårdsverket arbetar bl.a. genom SMED26 för att förbättra den officiella svenska utsläppsstatistiken som används i internationell rapportering. Tidsperspektivet för färdigställande av det arbetet är dock avsevärt längre än den tid som delegationen har till sitt förfogande.

Det statistiska underlaget som legat till grund för delegationens analyser har varit kvalitetssäkrade data som tagits fram för delegationens räkning inom ramen för SMED. Huvudkälla för bränsleanvändningen på anläggningsnivå har varit de energiuppgifter som anläggningarna redan lämnat till SCB för åren 1990−2001. Främsta skälen till detta är att enhetlighet eftersträvas i val av datakälla och att det med givna tidsramar var enda möjligheten att täcka in de flesta anläggningarna.

För att delegationen skulle få en uppfattning om kvaliteten i lämnade energiuppgifter har dessa jämförts med uppgifter lämnade till myndigheterna i andra sammanhang. Inlämnade miljörapporter från berörda anläggningar är i detta sammanhang den i särklass viktigaste alternativa källan till uppgifter om bränsletyp/-användning samt CO

2

-utsläpp. Alternativa datakällor för bränsleanvänd-

ningen, emissionsfaktorer, systemgränser mellan förbrännings- och

26 SMED, Svenska MiljöEmissionsData, ett samarbete mellan IVL, SCB och SMHI.

processutsläpp har använts där data från huvudalternativen saknats eller identifierats som felaktiga. Speciellt svåranalyserade anläggningar/branscher har specialstuderats, bl.a. SSAB och Sveriges raffinaderier.

Kvalitetsanalysen har utgått från år 2001 som typår. Baserat på resultatet från jämförelsen av olika datakällor ned på anläggningsnivå, bedömdes osäkerheten i utsläppssiffror per företagskategori, samt totalt för hela den handlande sektorn. Även siffror som finns för icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp av CO

2

har medtagits i

bedömningen. Resultatet för den handlande sektorn år 2001 har därefter tillämpats på övriga år under tidsperioden 1990−2001. Hänsyn har därvid tagits till kvalitetsvariationer till följd av vald datainsamlingsmetod för energistatistiken. Dessutom har utsläppssiffror för transportsektorn och totala utsläppssiffror för Sverige jämte tillhörande osäkerhetsuppskattningar tagits fram. Osäkerheten i uppskattningarna för de totala utsläppen av alla växthusgaser för alla samhällssektorer ligger under perioden 1990−2001 på i storleksordningen +/-20 procent. Samma osäkerhetsintervall gäller för utsläppen av CO

2

från transportsektorn. För de totala

utsläppen av CO

2

varierar osäkerheten i uppskattningarna under

samma tidsperiod. Mellan år 1990 och år 1996 är osäkerheten ungefär +/-5 procent, för att sedan öka till 10 procent under åren 1997−2001. Osäkerheten i uppskattningarna av CO

2

-utsläppen från

den handlande sektorn är cirka +/-20 procent under perioden 1990−2001.

Med det sålunda kvalitetssäkrade dataunderlaget skapas de idag bästa möjliga tillgängliga förutsättningar för att den i mars 2004 till EU-kommissionen lämnade anmälan om fördelningsmetod för perioden 2005−2007 skall vara acceptabel för de berörda anläggningarna vad avser dataunderlag. De historiska siffrornas kvalitet och robusthet är också av betydelse för delegationens bedömning av de prognoser för framtida utsläpp av CO

2

som Energimyndig-

heten för delegationens räkning har tagit fram.

1.4 Det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn

Delegationens förslag: Delegationen gör bedömningen att den

handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till 24 Mton CO2 per år under perioden 2005−2007.

Hur stort skall det sammanlagda antalet initialt utdelade utsläppsrätter till den handlande sektorn vara? Den gemensamma ståndpunkten som antogs av rådet i december 2002 lämnade vissa frihetsgrader till medlemsstaten att tilldela det antal utsläppsrätter som på ett tillbörligt sätt speglar de nationella förutsättningarna. I den gemensamma ståndpunkten anges inte heller hur en medlemsstat skall bestämma hur många utsläppsrätter som skall fördelas till enskilda anläggningar. Bilaga III pkt 1 anger att den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstaternas skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyoto-protokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av handelsdirektivet och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin.

Den nationella fördelningsplanen skall spegla en lämplig fördelning av utsläppsrätter till den handlande sektorn jämfört med de övriga samhällssektorerna likaväl som den skall utgöra en väl avvägd plan för hur fördelningen av utsläppsrätter skall göras inom den handlande sektorn, dvs. mellan sektorer och inom sektorer.

Det första steget blir att besluta om vilken andel av tillåtna utsläpp år 2010 under Kyotoprotokollet, som den handlande sektorn i EU:s handelssystem skall stå för. Eftersom det saknas mål för perioden 2005-2007 kan medlemsstaten göra en bedömning av vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas under perioden 2005−2007 för att målen år 2010 skall nås. En sådan bedömning bör ske med hänsyn till utgångsläget och andra viktiga samhällsmål samt de kriterier som handelsdirektivet anger. Svaret kan fås exempelvis genom en ”top-down” ansats eller genom en ”bottom-up” ansats. Dessa kommer nu att beröras.

”Top-down” ansatsen

Det finns många vägar som kan leda till målet år 2010. Medlemsstaten har frihetsgrader att välja väg över tiden så länge målet nås. En preliminär bedömning av lämplig andel av utsläppen som den handlande sektorn skall stå för kan fås genom att jämföra bl.a. följande metoder att definiera den andel av totalt tillåtna utsläpp som skall uppnås av den handlande sektorn.

1. Andelen som den handlande sektorn skall ansvara för av den totalt tillåtna utsläppsmängden bestäms av den handlande sektorns andel av de totala utsläppen ett visst historiskt år eller genomsnitt av år.

2. Andelen motsvaras av den förväntade framtida andelen av den totalt tillåtna mängden utsläpp.

3. Andelen bestäms av den andel som representerar de bidrag som anläggningar i den handlande sektorn skulle bidra med om Kyotomålet skall kunna nås till lägsta möjliga kostnad. Denna metod innebär att aktiviteter med de lägsta kostnaderna för att reducera utsläppen får bidra mer än de aktiviteter där kostnaderna är högre. Metoden kan därmed sägas i viss mån beakta ”early action”.27

Om dessa ansatser jämförs kan man få ett intervall som anger gränser för det sammanlagda antalet utsläppsrätter som kan delas ut till den handlande sektorn. För att nå Kyotomålet måste det sammanlagda antalet utsläppsrätter vara konsistent med de förväntade resultaten för faktiska utsläpp från de andra samhällssektorer som tillsammans med antalet initialt tilldelade utsläppsrätter till den handlande sektorn skall resultera i att målet enligt Kyotoprotokollet nås.

”Bottom-up” ansatsen

Samtidigt med att en topdown ansats utvärderar den andel som den handlande sektorn skall svara för, om Kyotoprotokollets mål skall nås, kan motsvarande beräkningar göras med en bottom-up ansats,

27 Delegationen har på grund av avsaknad av data inte gjort några beräkningar med denna metod.

som tar sin utgångspunkt i utsläppen från de enskilda anläggningarna som ingår i handelssystemet.

Delegationen har i sitt utvärderingsarbete använt sig av en kombination av de båda ansatserna. Som framhålls i kapitel 12 tjänar de olika modelltyperna delvis olika syften. I det praktiska arbetet finns inte vattentäta skott mellan ansatserna. Kvar står dock det faktum att bottom-up ansatsen skapar större förutsättningar att ta hänsyn till den enskilda anläggningens förutsättningar. Det har inte varit möjligt av data- och tidsskäl för delegationen att fullt ut analysera konsekvenserna för fördelningsplanen med denna ansats.

Det finns i det här sammanhanget skäl att påpeka att det inte finns något a-priori skäl till att de båda ansatserna skulle ge olika resultat vad gäller den svenska fördelningsplanen. Man kan med en bottom-up ansats inte utan vidare addera de enskilda anläggningarnas bedömda tilldelning. Den sammanlagda mängden måste sedan vara av en storleksordning som gör att det nationella målet i dess helhet nås samtidigt som de krav på reduktion av CO

2

-utsläpp

som ställs på de olika samhällssektorerna är samhällsekonomiskt effektiva och speglar en fördelning av ansvaret att minska koldioxidutsläppen som anses vara rättvis. En top-down ansats måste på samma sätt ta hänsyn till att bilaga III kriterierna uppnås på anläggningsnivå samtidigt som förutsättningar skapas för att samhällets övriga mål kan uppnås. En top-down ansats med tilldelning först till sektornivå innan fördelning till anläggningsnivå begränsar i och för sig i viss mån frihetsgraderna för tilldelningen till enskilda anläggningar.

För att reducera risken för att speciella omständigheter skall drabba enskilda anläggningar har en analys gjorts av variationen i utsläppsmängden för åren 1990−2001 för varje i handelssystemet ingående anläggning. Skulle en sådan analys visa stor variation finns anledning att analysera om tilldelning till sådana anläggningar skall behandlas i särskild ordning under förutsättning att tilldelningen uppfyller bilaga III:s kriterier. I denna mening har delegationen utfört en bottom-up analys.28

I tabell 1.1 nedan visas den handlande sektorns utsläpp av koldioxid för åren 1990-2001. I enlighet med delegationens bedömning av hur torv bör behandlas (se avsnitt 1.5.3) ingår inte utsläpp från torvförbränning. Som framgår av tabellen uppgick med detta sätt att räkna summan av utsläppen år 2001 till 18,3 Mton CO 2 .

28 Vissa resultat från en sådan analys beskrivs i avsnitt 1.8.

Tabell 1.1. Utsläpp av koldioxid från den handlande sektorn 1990−2001 (miljoner ton CO

2

)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Raffinaderier* 1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 1,9 2,2 2,3 2,1 2,3 2,3 2,3 Massa, Papper 1,6 1,5 1,4 1,8 2,3 2,3 2,7 2,5 2,4 2,3 1,9 2,2 Mineral 2,7 2,6 2,4 2,6 2,6 2,8 2,8 2,6 2,7 2,6 2,9 3,0 SSAB lnkl koksverk, exkl. Lukab, OK2/OK3

1,9 2,0 1,9 2,5 2,8 2,5 2,1 2,5 1,8 2,4 2,3 2,7

Järn och Stål exkl. SSAB

0,4 0,5 0,4 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6

Rostning/Sintring 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5 Energi, inkl. indpannor

4,9 6,1 6,9 6,7 8,2 7,4 8,7 7,7 7,6 6,8 6,0 7,0

Summa

13,6 14,7 15,2 16,1 18,8 17,9 19,5 18,7 17,7 17,2 16,4 18,3

* SMED redovisar inte värden för raffinaderier för åren 1991−1993. De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991-1993 är beräknade som tidsviktade medelvärden av värdena för år 1990 och år 1994.

I arbetet med kvalitetssäkring av historiska data (1990−2001) konstaterade Naturvårdsverket att osäkerheten för såväl Sveriges totala utsläpp av alla gaser som för de totala utsläppen av alla gaser från transportsektorn bedöms ligga i intervallet 10−20 procent mellan 1990 och 2001, vilket bedöms vara bra i ett internationellt perspektiv. Osäkerheten för koldioxidutsläppen i den handlande sektorn bedömdes ligga runt +/-20 procent under samma period.

Delegationen har vid sin bedömning av det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn tillämpat en försiktighetsprincip. Mot bakgrund av att de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet i stor utsträckning konkurrerar på en internationell marknad, finns det enligt delegationen skäl att ta särskild hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån. Om tilldelningen baserades på en sådan underskattning förväntas de svenska anläggningarna förfördelas i förhållande till sina internationella konkurrenter. Av detta skäl har delegationen valt att öka det totala antalet utsläppsrätter med 2 Mton CO

2

per år, som motsvarar ca 10 procent av den statistiskt rappor-

terade bedömda utsläppsnivån idag. Denna ökning kompenserar

alltså bara för hälften av en eventuell maximal statistisk underskattning av den faktiska utsläppsnivån.

Delegationen föreslår vidare att en buffert på 2 Mton CO

2

per år

avsätts för att tillgodose behovet av utsläppsrätter för nya deltagare. Delegationen föreslår därutöver att en buffert på 2,3 Mton CO

2

per

år avsätts för att tillgodose delegationens förslag att täcka behovet av utsläppsrätter för ökningen av icke-utbytbart råvarurelaterat CO

2

-utsläpp under perioden 2005−2007. Sammantaget gör delegationen bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO

2

per år under perioden 2005−2007. I annex B redovisas beräkningen och fördelningen av totala antalet utsläppsrätter.

1.5 Val av tilldelningsmetod – generella synpunkter

Det är viktigt att notera att det föreslagna handelsdirektivet har fördelat olika uppgifter till kommissionen och medlemsstaterna. Därmed har man å ena sidan försökt förhindra att fördelningen till berörda anläggningar görs på ett sätt som står i strid med EU:s statsstöds- och konkurrensregler, samtidigt som man å andra sidan lämnat frihetsgrader som gör det möjligt för en medlemsstat att ta hänsyn till de specifika förutsättningar som råder i landet i fråga. Kommissionen kommer i sin utvärdering att granska den nationella fördelningsplanen mot bakgrund av det åtagande medlemsstaten gjort i samband med bördefördelningen inom EU för att uppnå åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Den granskning som görs enligt statsstödsreglerna och konkurrensreglerna syftar till att undvika att snedvridning av konkurrens uppstår till följd av den nationella fördelningsplanen.

1.5.1 Vilken tilldelningsbas skall användas?

Delegationens förslag: Delegationen har analyserat olika till-

delningsmetoder och funnit att en emissionsbaserad tilldelning bäst svarar mot de kriterier delegationen angivit för val av tilldelningsmetod.

Som framgår av analysen i kapitel 12 är den emissionsbaserade tilldelningsmetoden den som bäst uppfyller de kriterier som dele-

gationen fastställt. Den är enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Nackdelen har bedömts vara att den inte alltid stämmer överens med möjligheterna att minska utsläppen. Det skulle en fördelningsmetod baserad på benchmarking eller bästa tillgängliga teknik göra. Samtidigt uppfyller dessa metoder knappast kriterierna enkelhet och transparens. Det avgörande för delegationen har dock varit att det inte funnits data tillgängliga för att på ett mer allomfattande sätt använda benchmarking eller bästa tillgängliga teknik. Delegationen föreslår att ansträngningar görs att inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skapa en databas som gör det möjligt att använda dessa metoder.

1.5.2 Hur skall nya deltagare hanteras?

Delegationens förslag:

  • Nya deltagare föreslås behandlas olika beroende på dels vid vilken tidpunkt som tillstånd enligt handelsdirektivet erhålls, dels om anläggningen fått ett första tillstånd att släppa ut växthusgaser eller fått ett gammalt tillstånd förnyat.
  • När det gäller en anläggning som fått ett första tillstånd bedöms det framtida behovet av utsläppsrätter på grundval av en benchmarkinganalys eller bästa möjliga teknik.
  • När det gäller en anläggning som fått ett gammalt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av verksamheten görs en uppdelning i icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp och i bränslerelaterade utsläpp.
  • När det gäller bränslerelaterade utsläpp hänvisas nya deltagare som fått sitt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av verksamheten till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. Delegationen bedömer att den framtida marknaden för utsläppsrätter kommer att göra det möjligt för nya deltagare att köpa bedömt behov av utsläppsrätter för att täcka bränslerelaterade utsläpp.
  • När det gäller icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp föreslås nya deltagare få utsläppsrätter i förhållande till regeringens bedömning av det framtida behovet för att täcka berörda anläggningars behov av icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp.

Artikel 11 pkt 3 i handelsdirektivet anger att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter.29 Vidare anges i bilaga III pkt 6 att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. Det finns inte något i direktivet eller i kommentarerna till den aktuella paragrafen som anger att nya deltagare skall erhålla utsläppsrätter på samma villkor som de anläggningar som bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I den 1 januari 2005 och som ingår i den fördelningsplan som Sverige underställer kommissionens prövning senast den 31 mars 2004.

Överväganden och bedömningar

Enligt delegationen ställer det legala språket i de berörda avsnitten i direktivet ganska låga krav på medlemsstaten. Nya deltagares behov skall beaktas. Det enda som krävs av medlemsstaten är att sättet på vilket nya deltagare skall få tillgång till utsläppsrätter skall beskrivas.

Anläggningar som kommer i drift efter den 1 januari 2005 men under perioden 2005-2007 bör enligt delegationens mening inte per automatik tilldelas utsläppsrätter i denna period. Delegationen föreslår nämligen att hanteringen av nya deltagare baseras på vid vilken tidpunkt en ny deltagare erhåller tillstånd enligt handelsdirektivets artikel 4:

1. Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd före den 31 mars 2004, blir installationen behörig att få gratis tilldelning av utsläppsrätter.

2. Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd enligt handelsdirektivet mellan den 31 mars och den 1 september 2004 gör regeringen eller den myndighet regeringen utser en bedömning av kommande utsläpp och tilldelar anläggningen utsläppsrätter inom ramen för den totala bubbla (inklusive buffert) som är anmäld av regeringen den 31 mars 2004.

29 I Artikel 3 pkt h definieras ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen.

3. Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd enligt handelsdirektivet mellan den 1 oktober 2004 och den 1 januari 2007 föreslås regeringen eller den myndighet regeringen utser fatta ett av följande beslut:

− Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utnyttjar eventuellt kvarvarande utrymme i avsatt buffert och tilldelar anläggningen utsläppsrätter vid tidpunkt då anläggningen av regeringen bedöms tas i drift.

− Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer beslutar att behov av utsläppsrätter får inköpas av företagen i fråga på andrahandsmarkanden. Detta kan under alla förhållanden bli fallet om bufferten är fullt utnyttjad.

Det finns enligt delegationen skäl till att anläggningar som bedriver kontinuerlig verksamhet från den 1 januari 2005 kan behandlas på annat sätt än de anläggningar som kommer i drift efter den 1 januari 2005, men före slutet av år 2007. Den förstnämnda typen av anläggningar byggdes vid en tidpunkt då införandet av ett handelssystem inte kunde förutses. Ägare av den senare typen av anläggningar har emellertid denna vetskap och anläggningarna byggs med full kännedom om att ett handelssystem skall införas. Delegationen menar dock att nya deltagare i regel är bärare av ny teknik och i regel har låga specifika utsläpp av koldioxid och vill därför ge nya deltagare förutsättningar för att medverka till att reducera koldioxidutsläppen.

En gratistilldelning av utsläppsrätter förutsätter att staten förfogar över utsläppsrätter som kan delas ut till nya deltagare. Eftersom en tilldelning till nya deltagare, som får sitt första tillstånd inte kan baseras på historiska utsläpp måste en annan tilldelningsmetod väljas. Möjliga alternativ kan exempelvis vara någon form av bästa möjliga teknik eller benchmarking. Delegationen förutsätter i sina resonemang att nya deltagare använder en teknik och bränslen som ur koldioxidsynpunkt är fördelaktiga. Oberoende av vilken metod som väljs måste tilldelningskriterierna i direktivförslagets bilaga III uppfyllas.

Möjligheten för staten att inom ramen för en given bubbla avsätta en buffert för nya deltagare finns enligt handelsdirektivet. Detta skulle emellertid minska antalet utsläppsrätter för de anläggningar som redan är i drift.

Enligt bilaga III pkt 6 skall den nationella fördelningsplanen innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i

gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. Skälet till att delegationen förordar en uppdelning av koldioxidutsläppen i ickeutbytbara råvarurelaterade utsläpp och utbytbara bränslerelaterade utsläpp är att en sådan uppdelning gör det möjligt att i samband med fördelningen av utsläppsrätter göra en åtskillnad mellan sådana utsläpp som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att substituera för och sådana som är bundna till en på kort sikt icke substituerbar råvara och därför inte går att på ett kostnadseffektivt sätt byta ut.30

Mot denna bakgrund föreslår delegationen att framtida, av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, bedömd omfattning av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp definieras som utsläpp från nya deltagare och tilldelas utsläppsrätter. Framtida bränslerelaterade utsläpp från befintliga anläggningar som fått ett förnyat tillstånd hänvisas till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter.

Enligt handelsdirektivet skall koldioxidutsläpp från användning av fossila avfallsbränslen vid t.ex. cementproduktion täckas med utsläppsrätter på samma sätt som andra fossila bränslen. För alternativa fossila bränslen föreslås dock att det pågående arbetet med dessa frågor i anslutning till den fortsatta behandlingen av direktivet avvaktas.

Den nationella fördelningsplanen skall enligt bilaga III pkt 4 stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. Som en direkt följd av EU:s krav på minskad svavelhalt i bensin och diesel, kommer Scanraffs planerade tillverkning av vätgas att leda till ökade koldioxidutsläpp31. Enligt delegationen bör anläggningen vara behörig att efter förnyat tillstånd och ansökan få gratis tilldelning för de icke-utbytbara råvarurelaterade utsläppen från den föreslagna bufferten.

30 Icke-utbytbart råvarurelaterat och bränslerelaterat utsläpp definieras i avsnitt 1.6.2. 31 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv 98/70/EG. KOM(2001) 241 slutlig.

1.5.3 Hur skall torv behandlas?

Delegationens förslag: Torv skall behandlas på ett med bio-

bränslen likvärdigt sätt.

Riksdagen beslutade med anledning av regeringens proposition 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008−2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s32 definitioner (2001/02:MJU 10). Enligt denna definition var koldioxidutsläppen från torveldning i den handlande sektorn år 2001 cirka 0,9 Mton CO

2

.

Vid riksdagens behandling av regeringens förslag om att införa ett elcertifikatssystem den 1 maj 2003 beslutade riksdagen att genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att vidta åtgärder så att torv, av miljömässiga skäl, skall vara certifikatsberättigade (2002/03:NU06). Vidare anförde riksdagen att regeringen omgående bör göra en anmälan härom till EG-kommissionen och återkomma till riksdagen i frågan i budgetpropositionen för år 2004. Riksdagen ville med uttalandet tillkännage som sin mening att torv skall behandlas på ett med biobränslen likvärdigt sätt. Emissionsfaktorn för biomassa skall enligt handelsdirektivets bilaga IV vara noll.

Delegationen ansluter sig till vad riksdagen anfört i Näringsutskottets betänkande.

Vid beräkningen av den handlande sektorns behov av utsläppsrätter har delegationen behandlat torven på ett med biobränsle likvärdigt sätt. Om kommissionen gör en annan bedömning av torvens hantering än den som delegationen föreslagit skall den handlande sektorns behov av utsläppsrätter öka med cirka 0,9 Mton CO

2

per år.

32 Intergovernmental Panel on Climate Change.

1.6 Alternativa modeller

Delegationens förslag: Fördelningen av utsläppsrätter baseras

på fördelningsåren 1998−2001. Icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp behandlas i särskild ordning.

1.6.1 Val av fördelningsgrundande år – Early action

Delegationens förslag: Fördelningsgrundande år skall vara

1998−2001.

Delegationens bedömning redovisas i avsnitt 1.7.

1.6.2 Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp och utbytbara bränslerelaterade utsläpp

Delegationens förslag: Icke-utbytbara råvarurelaterade ut-

släpp33 skall behandlas i särskild ordning.

Med icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp avses koldioxidutsläpp som bildas från kol som är bundet till den råvara som skall förädlas och där den använda processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi. Vid vissa industriprocesser sker en emission av koldioxid där kolet initialt är bundet till råvaran som skall processas och därför inte kan bytas ut. Det finns i och för sig alternativ till produkten, men det finns inte några alternativa tillverkningssätt inom aktuell tidsperiod (2005−2007) om man vill tillverka produkten. Med utbytbart bränslebaserat utsläpp avses utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi.

Tre principiella fall av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp kan urskiljas34:

33 I förslagsrutan i kapitlets inledning användes de längre begreppen utsläpp från råvaror, som fram till och med år 2007 inte är utbytbara, om man vill tillverka produkten och utsläpp från fossila bränslen, som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera kraft-, värme-, eller transportenergi. 34 En detaljerad beskrivning av hur icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp hanterats i delegationens överväganden ges i avsnitt 1.7.

  • Tillverkning av kalk, cement och katalytisk krackning för bensin-framställning. För att bilda den önskade produkten måste kolet först avlägsnas. Därvid uppstår koldioxid som en icke önskvärd restprodukt.
  • Järn- och stålframställning. Kolet är i detta fall inte bundet i den produkt som skall framställas, utan tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran, i det här fallet syre.
  • Vätgasframställning. Kolet är bundet i den råvara som skall förädlas.

Med icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp menar vi emissioner som inte är utbytbara till en rimlig kostnad till 2005−2007.

Delegationen är medveten om att en sådan definition ger utrymme för tolkningar. Trots detta finner delegationen att starka skäl föreligger för en särbehandling av icke-utbytbara råvarurelaterade CO

2

-utsläpp.

De verksamheter som är förknippade med icke-utbytbara råvarurelaterade CO

2

-utsläpp karaktäriseras av att de totala utsläppen i

mycket hög grad utgörs just av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp och att de som regel konkurrerar på en marknad utanför EU. Detta motiverar enligt delegationen en särbehandling av ickeutbytbara råvarurelaterade CO

2

-utsläpp.

1.6.3 Övervägda modeller (A-D)

I arbetet har delegationen, förutom de ställningstaganden som gjorts beträffande lämplig storlek på bubblan, också mer grundligt övervägt effekterna av fyra alternativa modeller som skiljer sig åt vad beträffar hanteringen av icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp, val av fördelningsgrundande år och hantering av tidigare vidtagna åtgärder (”early action”).

Modell A: Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp behandlas inte i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 19982001

  • ”Bubblan” bestäms av genomsnittet av utsläppen för åren

1998−2001. Här ingår de icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp som ägt rum under samma period. Nya deltagare beaktas.

  • Fördelningen av utsläppsrätter sker med utgångspunkt från åren 1998−2001.
  • Eftersom bubblan och fördelningsgrunden är desamma får respektive bransch utsläppsrätter i förhållande till sina genomsnittliga emissioner under åren 1998-2001.

Profil:

  • Viss hänsyn tas till förändringar över tiden
  • Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp behandlas på samma sätt som bränslerelaterade utsläpp

Modell B: Icke-utbytbara, råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 19982001

  • Bubblan bestäms av två delbubblor: bränslerelaterade- samt icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp. Nya deltagare beaktas.
  • Bränslerelaterade utsläpp är desamma som i modell A. Ickeutbytbara råvarurelaterade utsläpp ökar i förhållande till modell A eftersom prognostiserad produktion år 2005 tas med för berörda anläggningar.

Profil:

  • Totala bubblan ökar med de ökade prognostiserade icke-utbytbara råvarurelaterade utsläppen år 2005.
  • Anläggningar med icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp får utsläppsrätter som motsvarar av delegationen bedömd prognostiserad produktionsökning

Modell C: Icke-utbytbara, råvarurelaterade utsläpp behandlas inte i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 4 maxår

  • Bubblan bestäms på samma sätt som i modell A och utgör alltså genomsnittliga utsläpp för åren 1998−2001.
  • Det som skiljer detta alternativ från alternativ A är att branscherna får välja vilka år som skall vara fördelningsgrun-

dande. På så vis görs ett försök att ta hänsyn till industrispecifika förutsättningar

  • Maxårsfördelningen skalas ner så att bubblan uppnås.

Profil:

  • En annan fördelning fås än i modell A. Vinnare är sektorer med stora variationer i koldioxidutsläppen mellan åren.

Modell D: Icke-utbytbara, råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 4 maxår, sammanhängande

  • Bubblan bestäms av två delbubblor: bränslerelaterade- samt icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp. Nya deltagare beaktas.
  • Icke-utbytbara, råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning. Eftersom detta är fallet delas fördelningen ’max fyra år’ upp i två delar, en för bränslerelaterade utsläpp och en för icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp.
  • Fördelningsstapeln för bränslerelaterade utsläpp skalas ner för att uppnå bubblan.

Profil:

  • Nedskalningen sker på de bränslerelaterade utsläppen.

1.7 Modellresultat och val av modell: Tilldelning till sektorer baserad på SMED-data

Delegationens förslag: Fördelningsplanen inför perioden

2005−2007 skall baseras på modell B, som innebär att ickeutbytbara råvarurelaterade CO

2

-utsläpp behandlas i särskild

ordning och att de fördelningsgrundande åren fastställs till 1998−2001.

Delegationen föreslår att den kommande fördelningsplanen baseras på modell B. Utredningen har alltså valt att behandla icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp i särskild ordning. Skälet till detta är att dessa utsläpp är en del av den kemiska processen. Det finns i detta avseende inte några andra anpassningsmöjligheter till krav på minskade CO

2

-utsläpp än att minska produktionen under den

aktuella tidsperioden 2005−2007. När det gäller bränslerelaterade utsläpp finns däremot valmöjligheten att övergå till ett bränsle som inte släpper ut lika mycket CO

2

.

Delegationen har vidare valt att ange att de fördelningsgrundande åren skall vara 1998−2001. Detta tillgodoser enligt delegationen bäst den avvägning mellan att å ena sidan ta hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och å andra sidan ta hänsyn till den produktionsutveckling som ägt rum över tiden. I modell D förutsätts branschen göra den avvägningen. I modell B anger delegationen vilka fördelningsår som skall gälla och tar därmed indirekt ställning till den ovannämnda avvägningen. Den sektor som enligt delegationens analys skulle gynnas jämfört med övriga branscher i den handlande sektorn på att själv få välja de fyra sammanhängande åren är energisektorn. Övriga sektorer skulle relativt sett falla sämre ut i modell D i förhållande till det utfall som blir resultatet när fördelningsperioden fastställs till åren 1998−2001. Denna effekt förstärks i modell C, där branschen får välja de för branschen mest gynnsamma fyra åren utan att de behöver vara sammanhängande. Enligt Energimyndighetens prognos är emellertid energisektorn just den sektor som har störst potential att reducera CO

2

-ut-

släppen. Dessa argument har sammantaget föranlett delegationen att förespråka modell B.

Delegationen har i sin analys använt de kvalitetssäkrade historiska data och prognosdata som Naturvårdsverket och Energimyndigheten försett delegationen med. Uppgifterna har kvalitets-

granskats och osäkerheten har uppskattats i redovisade uppgifter. I analysen används uppgifter aggregerade till branschnivå och delbranschnivå. SSAB:s stålverk/koksverk i Luleå och Oxelösund redovisas separat.

Bubblans storlek i den handlande sektorn

Åren 1998−2001 har valts som utgångspunkt för bubblans storlek. Sena år för att få representativitet och flera år för att utjämna för speciella händelser.

Vad räknas till icke utbytbara råvarurelaterade CO

2

-utsläpp?

Med icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp avses emissioner som inte är utbytbara till en rimlig kostnad inför perioden 2005−2007. Delegationen är medveten om att en sådan definition ger utrymme för tolkningar. I de modeller där ickeutbytbara råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning ingår följande som icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp:

Cement- och kalkindustrin: Frigörandet av koldioxid i samband med bränning av kalksten eller dolomit betraktas som ickeutbytbara råvarurelaterade utsläpp. Bränsleanvändningen för att tillföra värmeenergin betraktas som bränslerelaterade utsläpp. I

Sveriges rapportering till klimatkonventionen betraktas dessa emissioner som icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp. Uppgifter om Cementas icke-utbytbara råvarurelaterade emissioner är inhämtade från Cementa. Uppgifter om emissioner från osläckt kalk är beräknade av SMED med följande emissionsfaktorer: Kalksten: 0,785 ton CO

2

/ton bränd kalk. Dolomit: 0,913 ton CO

2

/ton

bränd dolomit.

Glastillverkning: Utsläpp relaterade till användningen av kalksten, soda och dolomit betraktas av delegationen som ickeutbytbara råvarurelaterade emissioner. SMED har beräknat dessa emissioner enligt samma metod som används för Sveriges rapportering till klimatkonventionen. Följande emissionsfaktorer har använts: Kalksten: 0,440 ton CO

2

/ton kalksten. Soda: 0,415 ton

CO

2

/ton soda. Dolomit: 0,477 ton CO

2

/ton dolomit.

Mineralullstillverkning: Utsläpp relaterade till användningen av kalksten och dolomit betraktas av delegationen som icke-utbytbara

råvarurelaterade emissioner. SMED har beräknat dessa emissioner enligt samma metod som används för Sveriges rapportering till klimatkonventionen. Följande emissionsfaktorer har använts: Kalksten: 0,427 ton CO

2

/ton kalksten. Dolomit: 0,477 ton CO

2

/ton

dolomit.

SSAB (Masugn, stålverk, koksverk)35. Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp definieras här som masugns- och LD-gas inom masugn, stålverk och koksverk. Utsläpp som bildas vid förbränning av koksgas räknas som bränslerelaterade utsläpp. En alternativ definition är att från totalt tillförd kol och koks i masugnar subtrahera exporterad gas till kraftvärmeverken. Den senare definitionen ger högre icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp eftersom den även omfattar kol som avgår i form av processförluster, kol bundet i slagg samt kol bundet i stål.36 Delegationen har gjort en sådan alternativ beräkning och då använt emissionsfaktorerna 2,54 ton

CO

2

/ton stenkol och 3,30 ton CO

2

/ton koks. I resultaten av

modellberäkningarna redovisas båda alternativen. I Sveriges rapportering till klimatkonventionen beräknas SSAB:s processemissioner på ett annat sätt, men Naturvårdsverket ser för närvarande över metoderna för beräkningen av icke-utbytbara koldioxidemissioner från SSAB.

Höganäs anläggning i Höganäs använder koks och antracit vid reduktion av malm till metalliskt järn. Delegationen definierar detta som icke-utbytbara råvarurelaterade emissioner. SMED har använt emissionsfaktorn för koks respektive stenkol från tabellen i annex C. En annan emissionsfaktor bör dock användas för antracit.

I Sveriges rapportering till klimatkonventionen betraktas förbrukning av koks som processrelaterad, men inte förbrukning av antracit.

Ovako och övriga elektrostålverk använder antracit och koks för att ”skumma slaggen”, få till stånd optimala förhållanden i smältan och ett önskat kol/metallinnehåll i stålet. Det är osäkert om utsläppsrätter behövs för detta. Om man för SSAB använder alternativ två ovan (totalt tillförd kol och koks i masugnar minus gaser till kraftvärmeverken) som definition på icke-utbytbara råvarurelaterade emissioner bör man, för att vara konsekvent, även redovisa elektrostålverkens antracit- och koksförbrukning som

35 I sitt arbete med kvalitetssäkring av historiska data framför Naturvårdsverket att det inte finns något entydigt sätt enligt rådande UNFCCC riktlinjer att göra uppdelningen på råvarubundet och bränslebundet koldioxidutsläpp. 36 I IVL:s analyser har detta kol beräknats motsvara ca 0,6 Mton CO

2

.

icke-utbytbara råvarurelaterade emissioner. Av denna anledning görs det här. SMED har använt emissionsfaktorn för koks respektive stenkol från tabellen i annex C. Även här bör en annan emissionsfaktor för antracit användas. Företagen, Ovako undantaget, har inte redovisat användningen av kol och koks till energistatistiken. I Sveriges rapportering till klimatkonventionen betraktas förbrukning av koks som processrelaterad, men inte förbrukning av antracit.

Rostning/Sintring. CO

2

-emissioner vid pelletstillverkning

(LKAB) från användningen av dolomit och kalksten betraktas som icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp. SMED har beräknat dessa emissioner enligt samma metod som används för Sveriges rapportering till klimatkonventionen. Följande emissionsfaktorer har använts: Dolomit: 0,477 ton CO

2

/ton dolomit. Kalksten: 0,427

ton CO

2

/ton kalksten.

Energisektorn. Delegationen har valt att behandla utsläppen från förbränning av masugns- och LD-gas i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund) på samma sätt som om det vore ett icke-utbytbart råvarurelaterat utsläpp. Ett sådant synsätt är inte problemfritt. Utsläpp av koldioxid som resulterar från förbränning av andra gaser, som t.ex. naturgas, kan svårligen betraktas som icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp. I Sveriges rapportering till klimatkonventionen betraktas emissioner från förbränning av masugns- och LD-gas i kraftvärmeverk som bränslerelaterat utsläpp och inte som icke-utbytbart, råvarurelaterat utsläpp.

Delegationen har ändå valt att definiera det som ett icke-utbytbart, råvarurelaterat utsläpp. Orsaken till detta är att det knappast finns någon alternativ avsättning än kraftvärmeverket för masugnsgas eftersom den är energifattig och därför ger mycket höga koldioxidemissioner per energienhet, ca 3 gånger högre än kol. Masugnsgas blir därför mycket svår att avsätta (sälja) om inte användaren (köparen) erhåller utsläppsrätter för gasen, antingen från säljaren eller som en tilldelning.

Det finns ett alternativt sätt att argumentera. Masugnsgas består till stor del av kolmonoxid. En del av det kol/koks som tillförs masugnen förbränns till kolmonoxid (icke fullständig oxidation) i masugnen. Denna gas, masugnsgasen (kolmonoxiden) säljs vidare till kraftvärmeverket där den bränns (oxideras fullständigt) till koldioxid. Vägen från kolatom till koldioxid har alltså gått via två steg där primäroxidationen (från kol till kolmonoxid) sker i masugnen och sekundäroxidationen (från kolmonoxid till koldioxid)

sker i kraftvärmeverket, båda under avgivande av värme. Man kan alltså argumentera för att miljöbelastningen för koldioxiden borde delas av masugnen och kraftvärmeverket. Det rimliga blir därför att tilldela kraftvärmeverket utsläppsrätter som ungefär motsvarar emissionerna från masugnsgasen. LD-gas är något mer energirik än masugnsgas, men fortfarande energifattig (ca dubbelt så höga utsläpp som kol) och delegationen har därför valt att betrakta även LD-gasen på samma sätt som ett icke-utbytbart råvarurelaterat utsläpp. Den tredje gasen som produceras av SSAB, koksugnsgas, är däremot en mycket energirik gas med lägre emissioner per energienhet än t.ex. olja, gasol och naturgas. Även om koksugnsgas bildas som en oundviklig konsekvens av koksningsprocessen anser delegationen inte att den är svår att avsätta och betraktar den därför inte som ett råvarurelaterat utsläpp. Emissionsfaktorer för masugnsgas och LD-gas är hämtade från tabellen i annex C.

Raffinaderier. Delegationen har valt att betrakta Scanraffs emissioner från den katalytiska krackern som icke-utbytbara råvarurelaterade emissioner. Emissioner från den planerade anläggningen för vätgasframställning betraktas också som icke-utbytbara råvarurelaterade emissioner. Motivet till detta är att anläggningarna är en konsekvens av ett EU-direktiv som kräver lågsvavliga drivmedel för transportsektorn och uppfyller därför kriteriet i handelsdirektivets bilaga III, punkt 4: ”Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen”. Anläggningarna producerar vätgas som i sin tur används för framtagning av lågsvavligt drivmedel.

Uppgifter om Scanraffs icke-utbytbara råvarurelaterade emissioner är inhämtade från Scanraff. Naturvårdsverket håller på att se över metoder för beräkningen av processemissioner från raffinaderierna.

Resultat i de olika modellerna

I det följande visas resultaten för tilldelningen av de olika fördelningsmodeller som delegationen övervägt. Eftersom delegationen förordar modell B framför modell D, av skäl som angivits ovan, finns det inte anledning att visa resultaten av modell C, som endast förstärker de effekter som delegationen fann förknippad med modell D och som gjorde att delegationen valde modell B framför modell D.

Fördelningsmodell A

  • Tilldelning där icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp inte särbehandlas
  • Bubbelår: 1998−2001 = 17,4 Mton
  • Fördelningsgrundande år: 1998−2001

SSAB:s icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp: intern förbrukning av masugns och LD gas

Figur 1.1. Modell A

Den totala bubblan definieras som medelemissionerna 1998−2001, dvs. 17,4 Mton. Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläppen från raffinaderier är 0,2 Mton, från stålindustrin 2,2 Mton och från rosterier 0,1 Mton och från mineralindustrin 1,6 Mton. Emissioner i energisektorn från förbränning av masugns- och LD-gas utgör 2,2 Mton. Om dessa gasemissioner räknas som icke-utbytbara, råvarurelaterade utsläpp var de totala icke-utbytbara råvarurelaterade utsläppen 6,2 Mton. Bränslerelaterade utsläpp var då 11,2 Mton. Eftersom bubblans storlek överensstämmer med de totala emissionerna blir tilldelningen densamma som vad emissionerna var. Emissionerna och tilldelningen redovisas i tabellen nedan.

0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00 14,00 16,00 18,00 20,00

Bubbla (emis 98-

01)

Fördelning (emis

98-01)

Tilldelning

Råvaru Bränsle Energi, inkl indpannor Järn- och stålindustri, sinterier Mineralindustri Papper/massa industri Raffinaderier

17,4

17,4

17,4

Råvaru

6,2

Bränsle

11,2

0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00 14,00 16,00 18,00 20,00

Bubbla (emis 98-

01)

Fördelning (emis

98-01)

Tilldelning

Råvaru Bränsle Energi, inkl indpannor Järn- och stålindustri, sinterier Mineralindustri Papper/massa industri Raffinaderier

17,4

17,4

17,4

Råvaru

6,2

Bränsle

11,2

Tabell 1.2. Tilldelning enligt modell A

Medelemissioner 1998-2001

Milj ton CO

2

Tilldelning Milj ton CO

2

Bränsle Råvaru Summa Bränsle Råvaru Summa

Raffinaderier 2,0 0,2 2,2 2,0 0,2 2,2 Massa, Papper 2,2 2,2 2,2 2,2 Mineralindustri 1,2 1,6 2,8 1,2 1,6 2,8 SSAB inkl koksverk, exkl Lukab, OK2/OK3

0,2 2,0 2,3 0,2 2,0 2,3

Övrig järn- och stålindustri 0,4 0,2 0,6 0,4 0,2 0,6 Rostning/Sintring 0,36 0,07 0,4 0,36 0,07 0,4 Energi, inkl industripannor 4,7 2,2 6,9 4,7 2,2 6,9

Totalt 11,2 6,2 17,4 11,2 6,2 17,4

Fördelningsmodell B

  • Tilldelning där icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp särbehandlas
  • Bubbelår bränslerelaterade utsläpp: 1998-2001 = 11,2 Mton
  • Fördelningsår bränslerelaterade utsläpp: 1998-2001
  • Bubbelår icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp: 2005 = 8,5

Mton

  • Total bubbla 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton
  • SSAB:s icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp: intern förbrukning av masugns- och LD-gas
  • Energisektorns förbränning av masugnsgas och LD-gas räknas som icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp

Figur 1.2. Modell B

Bränslerelaterade utsläppsrätter

Bubblan för bränslerelaterade utsläpp definieras som medelemissioner under 1998−2001, dvs. 11,2 Mton. Fördelningen på sektorer baseras också på vad de bränslerelaterade utsläppen var under åren 1998−2001, vilka redovisas i tabellen nedan.

Tabell 1.3. Bränslerelaterat modell B

Medelemissioner 1998-

2001 Milj ton CO

2

Tilldelning Milj ton CO

2

Raffinaderier 2,0 2,0 Massa, Papper 2,2 2,2 Mineralindustri 1,2 1,2 SSAB inkl. koksverk, exkl. Lukab, OK2/OK3

0,2 0,2

Övrig järn- och stålindustri

0,4

0,4

Rostning/Sintring 0,4 0,4 Energi, inkl industripannor 4,7 4,7

Totalt 11,2 11,2

Eftersom bubblans storlek överensstämmer med de bränslerelaterade utsläppen blir tilldelningen densamma som emissionerna var.

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00

Bubbla (emis 98-

01)

Fördelning (emis

98-01)

Tilldelning

Råvaru Bränsle Energi, inkl indpannor Järn- och stålindustri, sinterier Mineralindustri Papper/massa industri Raffinaderier

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Bränsle

11,2

Bränsle

11,2

Bränsle

11,2

19,7

19,7

19,7

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00

Bubbla (emis 98-

01)

Fördelning (emis

98-01)

Tilldelning

Råvaru Bränsle Energi, inkl indpannor Järn- och stålindustri, sinterier Mineralindustri Papper/massa industri Raffinaderier

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Bränsle

11,2

Bränsle

11,2

Bränsle

11,2

19,7

19,7

19,7

Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp

För icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp görs tilldelningen utifrån prognostiserade utsläpp år 2005. Data som ligger till grund för dessa utsläpp har samlats in från berörda branscher. De ickeutbytbara råvarurelaterade utsläppen är uppdelade i två delar: dels som en andel baserad på historiska emissioner (1998 till 2001) och dels som en andel som anger ökningen mellan 1998/2001 och 2005. Summan av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp är 8,5 Mton. Den totala bubblan blir då 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton.

Tabell 1.4. Resultat av tilldelningen för icke-utbytbara råvarurelaterade och bränslerelaterade utsläpp enligt modell B

Tilldelning

Bränsle- historiskt

98-01

Milj ton

CO

2

Tilldelning Råvaru – historiskt

98-01

Milj ton

CO

2

Tilldelning

Råvaru – ökning till

2005 Milj ton CO

2

Tilldelning

Totalt

Milj ton

CO

2

Raffinaderier 2,0 0,2 0,0 * 2,3 Massa, Papper 2,2 2,2 Mineralindustri 1,2 1,6 0,4 3,2 SSAB inkl koksverk, exkl Lukab, OK2/OK3

0,2 2,0 1,0

(1,6 **)

3,2

Övrig järn- och stålindustri

0,4 0,2 0,2 0,7

Rostning/Sintring 0,4 0,1 0,0 0,4 Energi, inkl industripannor

4,7 2,2 0,7 7,6

Totalt 11,2 6,2 2,3 19,7 *) Scanraff planerar en vätgasanläggning med icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp på 0,6

Mton som tas i drift tidigast 2006. **) Uppgiften inom parantes gäller om man räknar SSAB:s icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidemissioner som tillförd kol och koks i masugn minus gaser till kraftvärmeverk i stället för intern förbrukning av masugns- och LD-gas.

Fördelningsmodell D

  • Tilldelning där icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp särbehandlas
  • Bubbelår bränslerelaterade utsläpp: 1998-2001 = 11,2 Mton
  • Fördelningsår bränslerelaterade utsläpp: maximal sammanhängande 4-årsperiod
  • Bubbelår icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp: år 2005 = 8,5

Mton

  • Total bubbla: 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton

Figur 1.3. Modell D

Bränslerelaterade utsläpp

Bubblan för bränslerelaterade utsläpp definieras som medelemissioner under åren 1998−2001, dvs. 11,2 Mton. Fördelningen av utsläppsrätter baseras på sektorernas ur emissionssynpunkt maximala sammanhängande fyraårsperiod. Maximala emissioner redovisas i tabellen nedan, vänstra kolumnen. Eftersom summan av maxårsemissionerna är större än bubblan behöver en nedskalning göras så att summan av utsläppsrätter blir lika med bubblans storlek. Tilldelningen visas i den högra kolumnen. Skalfaktorn blir i det här fallet ca 0,70 (11,2/16,0)

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00

Bubbla (emis 98-

01)

Fördelning (max

4-årsperiod)

Tilldelning

Råvaru Bränsle Energi, inkl indpannor Järn- och stålindustri, sinterier Mineralindustri Papper/massa industri Raffinaderier

19,7

24,5

19,7

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Bränsle

11,2

Bränsle

16,0

Bränsle

11,2

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00

Bubbla (emis 98-

01)

Fördelning (max

4-årsperiod)

Tilldelning

Råvaru Bränsle Energi, inkl indpannor Järn- och stålindustri, sinterier Mineralindustri Papper/massa industri Raffinaderier

19,7

24,5

19,7

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Råvaru

8,5

Bränsle

11,2

Bränsle

16,0

Bränsle

11,2

Tabell 1.5. Bränslerelaterat modell D

Emissioner maximal

fyraårsperiod Milj ton CO

2

/år

Tilldelning Milj ton CO

2

Raffinaderier 2,3 1,6 Massa, Papper 2,8 1,9 Mineralindustri 1,3 0,9 SSAB inkl koksverk, exkl Lukab, OK2/OK3 0,3 0,2 Övrig järn- och stålindustri 0,5 0,3 Rostning/Sintring 0,5 0,3 Energi, inkl industripannor 8,4 5,9

Totalt 16,0 11,2

Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläppsrätter

Tilldelning görs utifrån en prognos av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp år 2005, dvs. 8,5 Mton för alla branscher. Vi redovisar detta uppdelat i två delar: en andel baserad på historiska emissioner (1998 till 2001) och en andel som anger ökningen mellan 1998/2001 och 2005. Summan av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp är 8,5 Mton. Den totala bubblan blir då 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton.

Tabell 1.6. Resultat av tilldelningen för icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp och bränslerelaterade utsläpp enligt modell D

Tilldelning

Bränsle- historiskt

98-01

Milj ton

CO

2

Tilldelning

Råvaru – historiskt

98-01

Milj ton

CO

2

Tilldelning

Råvaru – ökning till

2005

Milj ton

CO

2

Tilldelning

Totalt

Milj ton

CO

2

Raffinaderier 1,6 0,2 0,0 * 1,8 Massa, Papper 1,9 1,9 Mineralindustri 0,9 1,6 0,4 2,9 SSAB inkl. koksverk, exkl. Lukab, OK2/OK3

0,2 2,0 1,0

(1,6**)

3,2

Övrig järn- och stålindustri

0,3 0,2 0,2 0,7

Rostning/Sintring 0,3 0,1 0,0 0,4 Energi, inkl industripannor 5,9 2,2 0,7 8,8

Totalt 11,2 6,2 2,3 19,7 *) Scanraff planerar en vätgasanläggning med icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp på 0,6

Mton som tas i drift tidigast 2006. **) Uppgiften i parentes gäller om man räknar SSAB:s icke-utbytbara koldioxidemissioner som tillförd kol och koks i masugn minus gaser till kraftvärmeverk i stället för intern förbrukning av masugns- och LD-gas.

Sammanfattning av fördelningsmodellerna A, B och D

I tabellen nedan sammanfattas utfallet av tilldelningen på branschnivå för de tre olika tilldelningsmodellerna A, B och D. På grund av avrundningseffekter ger en summering av delsummor inte alltid samma resultat som den angivna summan.

Tabell 1.7. Sammanfattande jämförelse av modellerna A, B och D

Modell A

Modell B

Modell D

Bränsle Råvaru Summa Bränsle Råvaru Summa Bränsle Råvaru Summa Raffinaderier 2,0 0,2 2,2 2,0 0,2 (0,8*)

2,3 1,6 0,2

(0,8*)

1,8

Massa, Papper 2,2

2,2 2,2 2,2 1,9 1,9

Mineralindustri 1,2 1,6 2,8 1,2 2,0 3,2 0,9 2,0 2,9 SSAB inkl koksverk, exkl Lukab, OK2/OK3

0,2 2,0 2,3 0,2 3,0

(3,6**)

3,2 0,2 3,0

(3,6**)

3,2

Övrig järn- och stålindustri

0,4 0,2 0,6 0,4 0,3 0,7 0,3 0,3 0,7

Rostning/Sintring 0,4 0,1 0,4 0,4 0,1 0,4 0,3 0,1 0,4 Energi, inkl industripannor

4,7 2,2 6,9 4,7 2,9 7,6 5,9 2,9 8,8

Totalt 11,2 6,2 17,4 11,2 8,5 19,7 11,2 8,5 19,7 *) Uppgiften i parentes avser Scanraff planerade vätgasanläggning på 0,6 Mton som tas i drift tidigast 2006 tillsammans med den befintliga katalytiska krackern som står för 0,2 Mton. **) Uppgiften inom parentes gäller om man räknar tillförd kol och koks i masugn minus gaser till kraftvärmeverk som SSAB:s icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp i stället för intern förbrukning av masugns- och LD-gas.

1.8 Tilldelning direkt till anläggning

Jämförelse mellan modell A och modell B

I figuren nedan redovisas utfallet på anläggningsnivå av en jämförelse mellan modell A och modell B. Jämförelsen uttrycks som kvoten mellan B/A. Om utfallet hade varit detsamma i modell A som i modell B blir kvoten 1. Av figuren framgår att:

  • Modell B innebär bättre utfall för 17 anläggningar jämfört med modell A.
  • Övriga anläggningar är oförändrade.

Figur 1.4. Jämförelse mellan utfallet i modell A och utfallet i modell B (B/A)

Jämförelse mellan modell B och modell D

I figuren nedan redovisas resultaten från en jämförelse på anläggningsnivå av utfallet i modell B med utfallet i modell D. Jämförelsen uttrycks som en kvot mellan D/B. De två anläggningar som har de högsta kvoterna 98, respektive 84 visas inte i figuren.

Figur 1.5. Jämförelse mellan utfallet i modell B och modell D (D/B)

0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00

1

15 29 43 57 71 85 99

113 127 141 155 169 183 197 211 225 239 253 267

Anläggningsnummer

Kvot B /A

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00

1

14 27 40 53 66 79 92

105 118 131 144 157 170 183 196 209 222 235 248 261

Anläggningsnummer

Kvot D /B

Av figuren framgår:

  • 169 anläggningar får en D/B-kvot mindre än 1,0, dvs. för dessa anläggningar ger modell D ett sämre utfall än modell B.
  • 109 anläggningar får en D/B-kvot mindre än 0,8, dvs. för dessa anläggningar ger modell D minst 20 % sämre utfall än modell B.
  • 103 anläggningar får en D/B-kvot större eller lika med 1,0, dvs. för dessa anläggningar ger modell D ett bättre utfall än modell B.
  • 81 anläggningar får en D/B-kvot högre än 1,2, dvs. för dessa anläggningar ger modell D minst 20 % bättre utfall än modell B.
  • 43 anläggningar får en D/B-kvot högre än 2,0, dvs. för dessa anläggningar ger modell D mer än dubbla tilldelningen. Av dessa 43 anläggningar tillhör 40 stycken energisektorn. Dock förekommer även ett stort antal energianläggningar bland dem som får lägre tilldelning.
  • Ingen anläggning får en D/B-kvot under 0,70, dvs. ingen anläggning får mindre än 70 % av B-tilldelningen.
  • I det mest extrema fallet får en anläggning 98 gånger mer utsläppsrätter i modell D jämfört med modell B.

Effekten av valfri 4-års period (modell D)

  • Medelemissionerna för förbränning 1998-2001 är 11,2 Mton.

Om anläggningarna istället får välja en maximal 4-årsperiod blir summan för alla anläggningar 16,0 Mton. För att skala ner emissionerna så att den ursprungliga bubblan uppnås blir skalfaktorn 0,70.

Illustration av variationen i emissioner hos enskilda anläggningar (Slagighet)

Valet av fördelningsgrundande år kan ha stor betydelse för enskilda anläggningar. Anläggningar med höga utsläpp under åren 1998−2001 gynnas av en fördelningsmodell där sena fördelnings-

grundande år väljs (som i modellerna A och B), medan anläggningar med högre emissioner före 1998 tjänar på en modell där tidiga fördelningsgrundande år väljs, alternativt där de själva får välja fördelningsgrundande år(som i modell D).

För att illustrera hur emissionerna i anläggningar kan variera mellan 1990−2001 har 12 stycken “typanläggningar” valts ut för att illustrera problematiken. Urvalet är hämtat från industrisektorn och grundas på verkliga data, men anläggningarnas namn anges inte. Anläggningarna redovisas i figurerna 1.6

1.17 nedan. Emis-

sionernas utveckling under perioden 1990−2001 påverkar vilken tilldelningsmetod som kan anses vara bäst för det enskilda företaget.

  • Figurer 1.6

1.9 illustrerar anläggningar med relativt liten varia-

tion. Avtagande emissioner (figur 1.6) kan bero på emissionsreducerande åtgärder som exempelvis en utfasning av fossila bränslen, alternativt av produktionsminskningar. Långsamt ökande emissioner (figurerna 1.7 och 1.8) kan bero på produktionsökning eller exempelvis en övergång till produkter som ger högre emissioner per producerad enhet. Stabila emissioner (figur 1.9) kan bero på stabil produktion, alternativt en kombination av emissionshöjande och emissionsminskande effekter.

  • Figurer 1.10

1.11 illustrerar anläggningar med kraftig ökning av

emissionerna. Det kan bero på att verksamheten är nystartad, på en kraftig produktionshöjning eller på en omläggning av produktsortimentet.

  • Figurer 1.12

1.13 illustrerar anläggningar med kraftig minsk-

ning av emissionerna. Möjliga orsaker kan vara nedläggning/driftstopp, kraftig produktionsminskning eller utfasning av fossila bränslen till biobränslen.

  • Figurer1.14

1.15 illustrerar anläggningar där emissionerna kul-

minerar under mitten av tidsperioden. Det kan bero på ett produktionstopp, alternativt att man efter en tid av ökade emissioner genomfört emissionsreducerande åtgärder.

  • Figurer 1.16

1.17 illustrerar anläggningar där emissionerna

varierar kraftigt över hela tidsperioden.

Illustrationerna är inte avsedda att ge uttömmande förklaringar till förekommande variationer utan snarare visa att variationerna finns

och att valet av tilldelningsmetod har betydelse för enskilda anläggningar.

Figur 1.6. Mjuk minskning

Figur 1.7. Mjuk ökning

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Figur 1.8. Ökning

Figur 1.9. Stabil

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Figur 1.10. Kraftig ökning

Figur 1.11. Kraftig ökning

0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 20 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Figur 1.12. Kraftig minskning

Figur 1.13. Kraftig minskning/Driftstopp?

0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Figur 1.14. Kulminerande

Figur 1.15. Kulminerande

0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Figur 1.16. Kraftiga variationer

Figur 1.17. Kraftiga variationer

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Annex A

Annexet har medtagits för att demonstrera några fundamentala insikter.

Den optimala utsläppsnivån för ett företag är oberoende av den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. Däremot kommer den totala kostnaden för företagen att bero på den initiala tilldelningen.

1. Hur bestäms priset på utsläppsrätter?

Vi antar att vi har två företag A och B. Marginella kostnadskurvor för att minska utsläppen ligger till grund för utbuds – och efterfrågeanalysen på marknaden för utsläppsrätter. Ett företags marginella kostnadskurva för att minska utsläppen kan tolkas som företagets efterfrågan på utsläppsrätter vid olika priser. Vi antar vidare att företag A och företag B har olika kostnader för att minska utsläppen och därmed olika efterfrågekurvor för utsläppsrätter. I figur 1 representeras dessa av MC

A

och MC

B

.

Marknadens efterfrågan på utsläppsrätter får vi genom att summera företag A:s och företag B:s efterfrågan vid olika priser. Jämviktspriset på utsläppsrätter bestäms av skärningspunkten mellan utbudet av det fixerade utsläppet på Q

0

enheter och den

aggregerade efterfrågan (MC

A

+ MC

B

). Jämviktspriset blir p*.

Figur 1. Marknaden för utsläppsrätter

2. Allokering av utsläppsrätter

Överlåtbara utsläppsrätter innebär att man sätter ett tak för de totala utsläppen och sedan delar ut individuella utsläppsrätter som precis täcker den givna ramen. Den första frågan som uppkommer är hur man skall fördela utsläppsrätterna. Det finns i princip två metoder:

  • Gratis tilldelning enligt någon slags fördelningsnyckel
  • Auktionering

3. Ur effektivitetssynpunkt spelar det inte någon roll hur fördelningen av överlåtbara gratis utsläppsrätter sker mellan företagen.

Vi skall nu visa att det ur effektivitetssynpunkt inte spelar någon roll hur tillstånden fördelas, så länge det finns en fungerande marknad. Däremot kommer den initiala fördelningen att påverka förmögenhetsfördelningen i samhället, eftersom de företag som

Pris kostnad

P*

MC

A

Q

O

MC

B

Utsläpp Q

MC

A

+ MC

B

= Efterfrågan på utsläppsrätter

Fixerad utsläppsnivå = Utbud av utsläppsrätter

Pris kostnad

P*

MC

A

Q

O

MC

B

Utsläpp Q

MC

A

+ MC

B

= Efterfrågan på utsläppsrätter

Fixerad utsläppsnivå = Utbud av utsläppsrätter

tilldelas en utsläppsrätt gratis får en tillgång som kan säljas på en marknad. Ett annat sätt att uttrycka detta är att den initiala fördelningen kommer att påverka den slutliga fördelningen av de totala kostnaderna. Analysen utförs i figur 2.

Figur 2. Marknaden för utsläppsrätter

Vi ser i figur 2 utsläppssituationen för företag A och företag B. I figuren framgår också att det fixerade utbudet av utsläppsrätter är 600 enheter. I det oreglerade fallet släpps sammanlagt 1 500 enheter ut, varav 500 av företag A och 1 000 av företag B.

Fall 1: A tilldelas 300 utsläppsrätter och B tilldelas 300 utsläpps-

rätter

Vi antar nu att myndigheten delar ut 600 utsläppsrätter och att företagen får 300 utsläppsrätter var. Vid denna initiala tilldelning ser vi att företag A har en marginalkostnad för att minska ut-

Pris kostnad

MC

A

MC

B

Utsläpp

MC

A

+ MC

B

= Efterfrågan på utsläppsrätter

100 300 500 600

1 000

1 500

400 600 700 1 000

Allokerade utsläppsrätter = Utbud

Tilldelning B Fall 2

Tilldelning Fall 1

Jämviktspris

Pris kostnad

MC

A

MC

B

Utsläpp

MC

A

+ MC

B

= Efterfrågan på utsläppsrätter

100 300 500 600

1 000

1 500

400 600 700 1 000

Allokerade utsläppsrätter = Utbud

Tilldelning B Fall 2

Tilldelning Fall 1

Jämviktspris

släppen på 400, och företag B:s marginalkostnad för att minska utsläppen är 700. Eftersom marginalkostnaderna för att minska utsläppen skiljer sig åt mellan företag A och företag B finns förutsättningar för handel. Så länge företag B bjuder företag A mer än 400 för en utsläppsrätt accepterar företag A detta eftersom det bara kostar 400 att minska utsläppen med motsvarande enhet. Efter detta byte framgår det av kurvorna att företag B:s betalningsvilja för ytterligare en enhet är lägre. För företag A gäller det omvända. För att sälja ytterligare en utsläppsrätt vill man ha mer eftersom kostnaderna för att minska utsläppen har ökat.

Handeln kommer att pågå till dess att B:s besparing av släppa ut ytterligare en enhet är lika stor som företag A:s kostnadsökning för att minska sina utsläpp med ytterligare en enhet. När priset på utsläppsrätter nått priset p* har vi nått denna jämviktspunkt. När jämvikt råder kommer företag A att släppa ut 200 ton, eller om vi så vill reducera utsläppen med 300 ton från utgångsläget, medan företag B släpper ut 400 ton eller reducerar utsläppen med 600 ton. Den slutliga fördelningen av utsläppsrätter leder till att den godkända utsläppsnivån 600 enheter nås till lägsta totala kostnader.

Fall 2: Företag A får 100 utsläppsrätter och företag B får 500

utsläppsrätter

Vi kan också i figur 2 lätt förvissa oss om att den slutliga fördelningen av utsläppen mellan företag A och företag B är oberoende av hur den initiala allokeringen av utsläppsrätter till företag och företag B ser ut. Det kan vi förvissa oss om genom att gå igenom ovanstående analys, men där vi t.ex. startar med att företag A får 100 utsläppsrätter och företag B får 500 utsläppsrätter. Vi ser då att när jämvikt råder kommer priset på utsläppsrätterna fortfarande att vara 600 och reningskostnaderna kommer naturligtvis fortfarande att vara desamma.

4. Ur fördelningssynpunkt (företagens totala kostnad) spelar den initiala allokeringen av utsläppsrätter däremot stor roll.

Den initiala fördelningen av utsläppsrätter kommer att påverka den slutliga fördelningen av de totala kostnaderna.

I Fall 1 har företag A en kostnad för att minska utsläppen på 90 000 medan företag B:s kostnad är 180 000. A tilldelades initialt 300 utsläppsrätter, men sålde 100 till B, vilket inbringar 60 000 i intäkter till företag A. Företag A:s totala reduktionskostnader blir 90 000 – 60 000 = 30 000. Företag B får en totalkostnad på 180 000 + 60 000 = 240 000.

I Fall 2 kommer företag A att bli köpare av 100 utsläppsrätter, medan företag B blir säljare av 100 utsläppsrätter. Det totala reduktionskostnaderna för företag A blir därför 90 000 + 60 000 = 150 000. På motsvarande sätt blir de totala reduktionskostnaderna för företag B 180 000 – 60 000 = 120 000.

Totala reduktionskostnader A B Fall 1 30 000 240 000 Fall 2 150 000 120 000

Exemplet illustrerar hur känslig fördelningen av de totala kostnaderna kan vara för hur utsläppsrätterna fördelas i det initiala skedet.

Annex B

Beräkning och fördelning av totala antalet utsläppsrätter i den handlande sektorn

Modell B

Historiska bränslerelaterade utsläpp 11,2 Mton Historiska icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp 6,2 Mton (Modell B historiska utsläpp) (17,4 Mton)

Statistisk osäkerhet 2,0 Mton

Nya deltagare

  • Nya anläggningar (Ryaverken, Sydkraft AB, Scanraff m.fl.)

2,0 Mton

  • Prognos icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp 2,3 Mton
  • SSAB:s slagg m.m. (max) 0,6 Mton

Annex C

Emissionsfaktorer som används i samband med modellanalyser

Bränsle Emissioner Enhet g/MJ Användning Källa Eldningsolja, 1, dieselolja

2,68 ton CO

2

/m

3

75,3 All Användning 1)

Eldningsolja 2-5 2,97 ton CO

2

/m

3

76,2 All Användning 1)

Gasol 3,00 ton CO

2

/m

3

65,1 All Användning 1)

Naturgas 1,98 ton CO

2

/1 000 m

3

56,5 All Användning 1)

Koksugnsgas 0,69 ton CO

2

/1 000 Nm

3

37,6 All Användning 2)

Masugnsgas 0,86 ton CO

2

/1 000 Nm

3

299 All Användning 2)

LD-gas 1,50 ton CO

2

/1 000 Nm

3

185 All Användning 2)

Kol 2,47 ton Co

2

/ton 90,7 All Användning 1)

Koks 2,89 ton Co

2

/ton 103,0 All Användning 1)

Torv 0

37

(1,06) ton Co

2

/ton 0 (107,3)

4)

Användning för el- och värmeproduktion

1)

Torv

0 (0,59) ton Co

2

/ton 0 (97,1)

4)

Industriell användning 1)

Avfall 0,31 ton Co

2

/ton

32,7 Användning för el- och värmeproduktion

1)

Övriga petroleum, bränngas

60,0 Användning i

raffinaderier

3)

1) Naturvårdsverket, 2003. 2) Jernkontoret, 2003. 3) SCB, 2003. 4) Mätningar har visat att emissionsfaktorn för torv för svenska förhållanden sannolikt är lägre,

ca 91−96 g/MJ (Åstrand, 2003). Dessutom leder torvanvändning till att metanemissionerna vid den naturliga myren undviks samt att ett nytt koldioxidupptag skapas. Över ett tidsperspektiv på 100−300 år innebär detta en samlad klimatpåverkan för torv som ligger någonstans mellan biobränsle och kol (Uppenberg, Zetterberg, Åhman, 2001).

37 I delegationens beräkningsunderlag har emissionsfaktorn noll används för torv. Om kommissionen gör en annan bedömning av torvens hantering än den som delegationen föreslagit i avsnitt 1.5.3 skall den inom parentes angivna emissionsfaktorn gälla för delegationens beräkningar. Detta innebär att delegationens uppskattade behov av utsläppsrätter under perioden 2005−2007 skall ökas med cirka 0,9 Mton CO

2

per år.

2. Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering

Delegationens förslag: SNED:s1 förslag till nytt energi-

beskattningssystem har inte remissbehandlats och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsningsregler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de undersökta alternativen utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete. Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energibeskattningssystem kommer att införas. Delegationen anser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet.

Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall utredningen föreslå en finansiering.

En fråga som delegationen måste ta ställning till är om Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten.

1 Svåra skatter! Betänkande från Skattenedsättningskommittén (SOU 2003:38).

2.1. Principiella utgångspunkter

Skatteväxlingskommittén utgick i sitt betänkande från vissa principer för differentiering av skattenivåer. En grundläggande princip är att miljörelaterade skatter tas ut i ett tidigt led i produktionskedjan för att uppnå en så effektiv styreffekt som möjligt. Kommittén ansåg det dock lämpligt att tillämpa olika principer på olika miljöskatter beroende på miljöproblemens karaktär. Problem med koldioxidutsläpp kännetecknas av att det inte spelar någon roll var i världen utsläppen sker. Från principen om likformighet följer att en skatt på koldioxid bör vara lika stor i alla länder.

Handel med utsläppsrätter möjliggör en harmonisering av marginalkostnaderna för att minska koldioxidutsläppen mellan svenska företag samt mellan svenska och europeiska företag. En utjämning av marginalkostnaderna innebär att utsläppsreduktionerna kommer till stånd där kostnaden för reduktionerna är som lägst, vilket är ett samhällsekonomiskt effektivt sätt att minska utsläppen på.

En harmonisering av marginalkostnaderna förutsätter att de handlande sektorerna i de olika länderna betalar samma pris för utsläpp på marginalen. Detta är en viktig princip. Av många skäl är marginalkostnaderna inte harmoniserade i dag vilket betyder att nivån på ett enskilt lands koldioxidskatt måste beakta den internationella situationen. Detta kan göras genom att hålla nere den generella nivån på koldioxidskatten eller genom att tillämpa speciella nedsättningsregler.

2.2. Bakgrund

2.2.1. Beskattning av industrins fossilbränsleanvändning – nuvarande system

Det nuvarande svenska systemet för beskattning av fossilbränsleanvändning resulterar i att marginalkostnaderna för utsläppsminskning skiljer sig åt mellan svenska tillverkningsföretag, tjänsteföretag och hushåll. Inom respektive grupp sker dock en utjämning av marginalkostnaderna mellan det stora flertalet aktörer eftersom undantagsregler endast gäller ett fåtal företag (se nedan). Att differentiera skatterna mellan konkurrensutsatt industri och andra aktörer, såsom sker i det svenska systemet, kan vara samhälls-

ekonomiskt motiverat i de fall då andra länder inte beskattar sina utsläpp.2

Nuvarande svenska energiskattesystem innebär att:

  • Tillverkningsföretag betalar en skattesats som uppgår till

25 procent av hushållens och tjänsteföretagens koldioxidskattenivå. Energiskatt på bränslen och el utgår inte.

  • Energianvändning som används för annat ändamål än motordrift och uppvärmning (t.ex. metallurgiska processer) är skattebefriad.
  • Tillverkningsföretag, vars koldioxidskatt överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet, får ytterligare nedsättning av koldioxidskatten. På den överskjutande delen av 0,8 procent betalar företagen 24 procent i skatt. Omkring 50 företag utnyttjar denna regel. (Cirka hälften av dessa företag tillhör cement-, kalk-, glas- och keramikbranschen. Ett fåtal företag är massa- och pappersföretag. I övrigt är det mestadels livsmedels-, textil- och fodertillverkningsföretag som utnyttjar 0,8-procentsregeln.)
  • Av dessa ca 50 företag är det ca 5 företag inom cement- och kalkindustrin som utnyttjar 1,2-procentsregeln. Denna regel innebär att den del av koldioxidskatten som överstiger 1,2 procent av försäljningsvärdet inte belastas med någon skatt. EU:s minimiskatter på olja måste dock alltid respekteras.
  • I dagsläget är det alltså ca 50 företag som betalar en reducerad koldioxidskatt på marginalen och ett fåtal företag som inte betalar någon skatt alls på marginalen.

2.2.2. Beskattning av fossila bränslen i Sverige och övriga EU-länder

Den effekt som en svensk CO 2 -skatt har på ett handelssystem beror i hög grad på vilken energibeskattning de andra länderna kommer att tillämpa. Inom EU finns det genom mineraloljedirektivet harmoniserade minimiskattesatser på olja och gasol. Förslaget till energiskattedirektiv3 omfattar även minimiskattesatser på

2 Se t.ex. Bergman, L. (1996), “Sectoral Differentiation as a Substitute for International Coordination of Carbon Taxes: A Case Study of Sweden”. 3 Det nu föreliggande direktivförslaget grundar sig på ett förslag som kommissionen lämnade år 1997 (KOM (97) 30 slutligt, EGT C 139, 6.5.1997, s. 14). Det ursprungliga förslaget har omarbetats väsentligt. Ekofin-rådet nådde i mars 2003 en politisk överenskommelse om

kol, naturgas och el (motsvarar ca 0,5 öre/kWh)4. I energiskattedirektivet föreslås även att nuvarande minimiskattesatser på olja och gasol höjs med ca 15 procent.

Tabell 2.1. Beskattning av industrins koldioxidutsläpp i Sverige,

EU:s nuvarande minimiskatter på olja samt föreslagna minimiskatter enligt energiskattedirektivet (anges inom parentes)

Bränsle Enhet CO

2

-skatt i Sverige (industrin) kr/enhet

EU:s minimiskattesatser kr/enhet

Kol ton 473

(ca 40)

Lätt eldningsolja

m

3

544 160 (ca 190)

Tung eldningsolja

m

3

544 125 (ca 140)

Gasol (stationära motorer)

ton

572 320 (ca 375)

Naturgas

1 000 m

3

407 (ca 50)

Jämfört med nuvarande och föreslagna minimiskattenivåer på olja, gasol, kol och naturgas ligger de svenska skattesatserna för industrin förhållandevis högt.

Uppgifter om skattesatser på de icke harmoniserade bränslena kol och naturgas är svåra att få tag på för de olika EU-länderna. Det är förhållandevis få länder som beskattar kol. Danmark, Finland, Sverige, Italien, Nederländerna och Storbritannien tillhör de länder som beskattar kol. En stor andel av det kol som används är dock i regel skattebefriat, t.ex. kol som används för elproduktion och råvaruändamål. Naturgas beskattas av flertalet EU-länder. Grekland, Irland, Luxemburg, Portugal och Spanien hör till de länder som i dagsläget inte beskattar naturgas.

I nedanstående figur illustreras hur energianvändningen inom hela industrin (inte bara handelssektorerna) är fördelad på olika energislag i olika EU-länder.

direktivet. Direktivet beräknas, efter förnyat hörande av parlamentet, formellt kunna beslutas av rådet så att det kan träda i kraft den 1 januari 2004. 4 Dessa minimiskattesatser gäller näringslivets beskattning. För hushållen gäller högre minimiskattenivåer.

Figur 2.1. Industrins energianvändning (%) fördelad på energislag i olika EU-länder samt Norge, år 2000

Källa: ”Energy Balances of OECD Countries, 1999–2000” IEA Statistics 2002.

Av figuren framgår att energianvändningen inom svensk och finsk industri skiljer sig avsevärt från energianvändningen i övriga EUländer. Andelen fossila bränslen är låg, medan däremot el- och biobränsleanvändningen utgör en hög andel av industrins totala energianvändning. (Den höga andelen biobränsle beror på massa- och pappersindustrins användning av returlutar m.m.)

2.2.3. Skattenedsättningskommitténs (SNED) förslag till nytt energibeskattningssystem

SNED:s utgångspunkt är att all näringsverksamhet, juridiskt sett, är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall behandlas lika i energibeskattningen. SNED föreslår att endast miljörelaterade, och således inte fiskala skatter skall tas ut på näringslivets energiförbrukning. Synsättet bygger på att koldioxidskatten

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Austria

Be lg iu m

Denmark

Finland

France

Germany

Gr eece

Ireland

Italy

Luxem bour g

Netherlands

No rw ay

Portugal

Spain

Sweden

UK

Kol

Olja

Gas

Biobränsle El

Övrigt

anses vara ett effektivt styrmedel när det gäller att minska näringslivets koldioxidemissioner.

SNED:s förslag till modell för näringslivets energibeskattning är generell såtillvida att hela näringslivet ingår. Liksom fallet är med gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi).

Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skattesystemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skattenedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra.

Nedan sammanfattas SNED:s förslag till nytt energibeskattningssystem, den s.k. näringslivsmodellen:

  • Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skillnad från icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvaltning) som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). Med stöd av det nya energiskattedirektivet skall dock en energiskatt motsvarande minimiskattenivån gälla för näringslivets elförbrukning.
  • Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sektorerna skall tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning.
  • Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen tas bort. I stället föreslås att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme för icke yrkesmässig verksamhet.
  • Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till 19 öre per kg koldioxid (25 procent av nivån för hushåll och offentlig förvaltning).
  • En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva företag. Denna begränsar koldioxidskatteuttaget på bränslen respektive energiskatteuttaget på el hos dessa företag till 0,7 procent av företagets försäljningsvärde. Dock skall EG:s minimiskattenivåer iakttas. Begränsningsregeln gäller bara för företag som uppfyller energiskattedirektivets definition av energiintensiv verksamhet.5

5 Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på minst 3 procent av produktions- (försäljnings-) kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på 0,5 procent.

2.3. Överväganden

  • Alternativa modeller

I sitt arbete har delegationen övervägt tre alternativ när det gäller frågan om Sverige bör använda både koldioxidskatten och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål.

  • Ha kvar CO

2

-skatten med vissa begränsningsregler

  • Ta bort CO2-skatten − finansiering av skattebortfall utan SNED
  • Ta bort CO

2

-skatten − finansiering av skattebortfall med SNED

2.3.1. Bibehålla CO

2

-skatten

2.3.1.1 Motiv

Det finns i princip två argument för att behålla koldioxidskatten för de svenska sektorer som deltar i det europeiska systemet för utsläppshandel.

Förmögenhetsöverföring

Ett avskaffande av koldioxidskatten samtidigt som ett handelssystem med gratis tilldelning av utsläppsrätter införs, innebär att företagen tilldelas en förmögenhet jämfört med en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut. Utsläppen är förenade med kostnader för samhället som innan införandet av koldioxidskatterna inte reflekterades i marknadspriserna. Att i en sådan situation både tilldela utsläppsrätterna gratis och samtidigt ta bort koldioxidskatten kan uppfattas som en ineffektiv åtgärd.

Frågan är hur stor denna förmögenhetsöverföring är och hur den kommer att utvecklas över tiden. Det behöver inte nödvändigtvis vara fråga om att en stor förmögenhet överförs till företagen. Detta är eventuellt giltigt på kort sikt, men beror till stor del på hur stor tilldelningen är i Sverige och hur stor tilldelningen är i resten av Europa. Ett avskaffande av koldioxidskatten innebär visserligen en minskad belastning på kort sikt för företagen jämfört med dagens koldioxidbeskattning, men införandet av handeln medför samtidigt en restriktion på utsläppen och därmed en typ av belastning som inte finns i dag.

På uppdrag av delegationen har ECON studerat konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter.6 I studien konstateras att oavsett priset på utsläppsrätterna så är markanta prisökningar på el att vänta, vilket kommer att påverka bland annat den elintensiva industrin och ge ökade vinster för vatten- och kärnkraftsproducenterna. Effekterna kan förväntas inträffa relativt omgående eftersom förekomsten av långa fastpriskontrakt mellan elintensiv industri och elleverantörer är låg.7

Storleken på den belastning som läggs på företagen genom handeln beror på tilldelad mängd utsläppsrätter och priset på utsläppsrätter. På sikt måste EU som helhet vara restriktiva i sin tilldelning för att uppnå klimatmålet, vilket leder till ett högre pris på utsläppsrätter, särskilt när möjligheterna till ”billiga” utsläppsreduktioner är uttömda.

Om staten önskar begränsa den kostnadsminskning som företagen får genom gratis tilldelning finns det olika sätt att göra detta på. Ett sätt är att beskatta den tilldelade mängden utsläppsrätter (t.ex. genom att behålla koldioxidskatten). Ett annat alternativ är att begränsa den tilldelade mängden utsläppsrätter, dvs. att helt enkelt inte dela ut en så stor ”förmögenhet” till företagen. Om svenska företag får en mindre generös tilldelning av utsläppsrätter är det inte självklart att företagen får en ökad kostnad för sina utsläpp, jämfört med den kostnad de har för koldioxidskatten i dag.

På längre sikt är det dock tveksamt om ett utsläppshandelssystem med gratis tilldelning innebär en stor ”förmögenhetsöverföring” till företagen, framför allt inte när målet för koldioxidutsläpp blir mer ambitiöst i framtiden. Genomsnittskostnaden för en utsläppsrätt för ett svenskt företag blir också, om en

6 ECON “Konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter”. Rapport 29/03. 10 april 2003. 7 ECON har analyserat effekterna på elpris, produktion, förbrukning, nettoexport och CO

2

-

utsläpp av ett införande av handel med utsläppsrätter. Modellens referensscenario beskriver en situation där CO

2

-avgifter inte införs för alla länder förrän år 2008 och för refe-

rensscenariot förväntas elpriset år 2005 bli 25 öre/kWh i Sverige. I ett system med handel med utsläppsrätter där CO

2

-avgiften är 5 €/ton CO

2

kan man förvänta sig en prisökning år

2005 på omkring 1,4 öre/kWh, vilket motsvarar en ökning med ca 5,6 procent jämfört med referensscenariot. Om en dubbelt så hög CO

2

avgift antas, dvs. 10 €/ton CO

2

förväntas

ökningen i elpris år 2005 bli 4,1 öre/kWh, dvs. en ökning med ungefär 16,4 procent. En CO

2

-avgift på 20 €/ton CO

2

skulle innebära en prisökning på el år 2005 på 7,5 öre/kWh

vilket är en ökning med ca 30 procent jämfört med referensscenariot. På längre sikt, dvs. för åren 2008 och 2012, är elprisökningarna lägre eftersom gaskraft, som har lägre CO

2

-utsläpp,

ersätter kolkraft i större utsträckning. Som jämförelse var enligt ECON inköpspriset på el år 2000 i genomsnitt 24,3 öre/kWh för den elintensiva industrin. Lägsta inköpspris i genomsnitt, 19,9 öre/kWh, hade ”Utvinning av metallmalmer” och det högsta inköpspriset i genomsnitt, 33,3 öre/kWh hade ”Annan mineralutvinning”.

nationell svensk beskattning bibehålls, högre än för motsvarande utländskt företag beläget i en medlemsstat som inte beskattar gratistilldelningen.

Fiskala motiv

Argumentet att staten går miste om skatteintäkter om koldioxidskatten tas bort måste utvärderas dels utifrån hur stort skattebortfallet blir, dels utifrån möjligheten och kostnaden att ersätta inkomstbortfallet med andra intäktskällor. Om koldioxidskatten avskaffas uppstår ett koldioxidskattebortfall (varaktig nettoeffekt) på mellan 600 och 1 200 miljoner kronor. Det är oklart hur stort skattebortfallet blir i förhållande till det förslag om reformering av energiskattesystemet som SNED har lagt fram. Samtidigt är det tveksamt att nuvarande skatteintäkter bibehålls även om koldioxidskatten skulle vara kvar.

Givet att vi uppnår klimatmålet med hjälp av utsläppshandel bör, enligt delegationen, intäktsbortfallet täckas med en höjning av en skatt, som har en så liten snedvridande effekt som möjligt.

2.3.1.2 Hur skall systemet med bibehållen CO

2

-skatt fungera?

Det krav som måste tillgodoses om koldioxidskatten behålls är att en anläggning som omfattas av handelsdirektivet inte skall dubbelbeskattas, dvs. både betala koldioxidskatt och priset på utsläppsrätten i tillägg till koldioxidskatten. Ett av motiven för att behålla koldioxidskatten för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet är att gratis tilldelning av utsläppsrätter kan vara en icke önskvärd förmögenhetsöverföring eftersom utsläppen är en kostnad för samhället. Det betyder samtidigt att de extra utsläppen, som inköps inte skall dubbelbeskattas. Ett sätt att försöka lösa detta problem är att beskatta antalet utsläppsrätter. Om utsläppen skall beskattas förutsätter detta någon form av begränsningsregel så att skatten aldrig överstiger det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna för den tilldelade mängden utsläppsrätter, samt att skatten inte tas ut på den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter. Delegationen lämnar inte ett förslag till hur en sådan begränsningsregel skall utformas i praktiken. I det här sammanhanget vill däremot delegationen peka på ett antal faktorer

som är viktiga att beakta vid den praktiska utformningen av begränsningsregeln.

Företagens efterfrågan på den tilldelade mängden utsläppsrätter kommer att påverkas av det förväntade marknadspriset på utsläppsrätter som gäller innan handeln börjar, samt det pris, i form av en skatt, som staten sätter på utsläppen. Om tilldelningen av utsläppsrätter sker gratis (utan någon form av beskattning) kommer företagen att ansöka om så många tilldelade utsläppsrätter som möjligt. Detta beror på att priset för de utsläppsrätter som köps på den europeiska marknaden kommer att vara högre än ”priset” (=gratis) på de utsläppsrätter som företagen tilldelas av staten.

Om skattesatsen på utsläppen sätts lägre än det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna kommer företagen, i likhet med fallet ovan, att ansöka om så många utsläppsrätter som möjligt. Omvänt gäller att om skattesatsen på utsläppen sätts högre än det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna kommer företagen inte att ansöka om någon tilldelning av utsläppsrätter överhuvudtaget, eftersom företagen inte kommer att vara beredda att betala ett högre pris (=skatt) för utsläppsrätterna än vad som gäller på marknaden.

2.3.2. Ta bort CO

2

-skatten finansiering med och utan SNED

I avvaktan på remisshanteringen av SNED:s förslag lämnar delegationen inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort CO

2

-skatten. Däremot anser delegationen att det ligger i

sakens natur att finansieringen av eventuella förslag om att ta bort CO

2

-skatten skall finansieras inom energi- och miljöskattesyste-

met.

Om koldioxidskatten slopas för de anläggningar som omfattas av handelssystemet uppstår ett skattebortfall på cirka 1 200 miljoner netto. Om SNED:s förslag till ny energibeskattningsmodell för näringslivet genomförs uppgår skattebortfallet till ca 600 miljoner netto.

Tabell 2.2. Beräknat skattebortfall vid slopande av koldioxidskatten för anläggningar som ingår i handelssektorn

Sektor/bransch Skattebortfall, miljoner kr Bruttoeffekt Varaktig nettoeffekt

Energiintensiva branscher:

  • massa & papper

315

243

  • raffinaderier

0

0

  • järn & stål

180

139

  • cement, glas, kalk, keramik

140

108

Summa 635 490

El- och värmeproduktion:

med dagens energiskattestruktur

1 000

770

Summa (dagens energibeskattning)

1 635

1 260

El- och värmeproduktion:

med SNED:s energiskattemodell

150 116

Summa (SNED:s modell)

785

606

Beräkningarna utgår ifrån antagandet att samtliga anläggningar inom SNI-koderna 21 (massa/papper), 23 (raffinaderier), 26 (cement, kalk, glas, keramik) samt 27 (järn/stål) ingår i handelssystemet.

I beräkningarna har ingen hänsyn tagits till de produktions- respektive effektgränser som anges i handelsdirektivet (t.ex. föreslås att endast förbränningsanläggningar med en installerad effekt överstigande 20 MW skall ingå i handelssystemet).

Nyckeltal för finansiering

I tabell 2.3 redovisas olika nyckeltal för de skatteintäkter som genereras av höjda energi- och koldioxidskatter i olika sektorer.

Tabell 2.3. Nyckeltal för de skatteintäkter som genereras vid höjningar av koldioxidskatten i olika sektorer

Skatt/sektor Skatteintäkter, miljoner kr Bruttoeffekt Varaktig nettoeffekt

Före SNED (=dagens skattestruktur)

Höjning av CO

2

-skatten på uppvärmningsbränslen

med 10 % (motsvarar +7,60 öre/kg CO

2

)

  • hushåll

338

290

  • tjänstesektorn

90

69

Summa 428 359

Efter SNED (=SNED:s huvudförslag)

Höjning av CO

2

-skatten på uppvärmningsbränslen

med 10 % (motsvarar +7,60 öre/kg CO

2

)

  • hushåll

338

290

Minskad nedsättning av CO

2

-skatten för

näringslivet från 25 % till 35 % (motsvarar +7,60 öre/kg CO

2

)

  • tjänstesektorn

90

69

  • övrig industri, jordbruk

200

154

Summa 628 513

Oberoende av SNED

Höjning av CO

2

-skatten på drivmedel med 10 %

(motsvarar +7,60 öre/kg CO

2

, dvs. 18 öre/l bensin;

22 öre/liter diesel)

  • bensin

1 161

972

  • diesel

694

539

Summa

1 855

1 511

Anm. Med ”övrig industri” avses de branscher som inte omfattas av handelssystemet.

2.4. Bedömningar

Ett argument som förts fram för att bibehålla koldioxidskatten för de anläggningar som omfattas av handelssystemet är att staten annars förlorar skatteintäkter. Det är ännu oklart hur stort skattebortfallet blir i förhållande till det förslag till reformering av energibeskattningssystemet som SNED lagt fram. Det är som påpekats ovan inte heller klart att nuvarande skatteintäkter bibehålls även om koldioxidskatten är kvar oförändrad.

Under förutsättning att kravet på att anläggningar inte skall dubbelbeskattas måste någon form av begränsningsregel införas

som garanterar att skatten aldrig överstiger det förväntade marknadspriset på utsläppsrätter för den tilldelade mängden utsläppsrätter, samt att skatten inte tas ut för den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter.

Det finns enligt delegationen skäl att utreda hur stora förmögenhetsöverföringar det kan komma att bli vid en fortsatt gratis tilldelning som underlag till ett beslut i koldioxidskattefrågan.8 En viktig aspekt i sammanhanget är utan tvekan statsstödsreglerna. SNED har vid utformningen av sitt förslag tillmätt EG:s statsstödsregler största betydelse och förslaget har därför gjorts så lite beroende av EG-kommissionens skönsmässiga bedömning som möjligt.

Om ytterligare en begränsningsregel för koldioxidskatten införs – vare sig den skall ersätta SNED:s begränsningsregel för vissa företag eller vara ett komplement till denna regel – innebär denna att vissa företag särbehandlas i förhållande till övriga näringslivet. Med all sannolikhet är en sådan differentiering att betrakta som statsstöd. Även om det rör sig om en särbehandling som har en koppling till utsläppshandelssystemet finns det inga garantier för att kommissionen godkänner differentieringen. Beroende på utformningen av beskattningen av företag, som får gratis tilldelade utsläppsrätter, och kopplingen till övriga nedsättningsregler för näringslivet finns en risk att hela det skatteförslag som SNED presenterat kan komma att innehålla så stora drag av selektiva åtgärder, där olika företag särbehandlas, att systemet utgör statsstöd. Detta har SNED försökt undvika.

Det finns dessutom många praktiska problem med att ”länka samman” en koldioxidskatt på tilldelad mängd utsläppsrätter med den nuvarande lagen om skatt på energi. Den sammanlänkningen underlättas inte om SNED:s förslag till nytt energiskattesystem införs. Det är i nuläget inte möjligt att göra en mer detaljerad analys över alla de problem som kan tänkas uppstå i energiskattesystemet till följd av utsläppshandeln. Erfarenhetsmässigt gäller dock att ju mer komplext ett skattesystem utformas, dvs. ju fler möjligheter det finns till differentierade skattesatser, återbetalning, avdrag m.m., desto större incitament ges till skatteplanering med efterföljande kontrollproblem och risk för minskade skatteintäkter.

8 Det bör därvid beaktas att i liggande förslag till handelsdirektiv skall från och med åtagandeperioden 2008−2012 medlemsstaterna tilldela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis.

Om koldioxidskatten behålls kommer de företag som omfattas av handelssystemet att betala en koldioxidskatt på den bränsleförbrukning som motsvarar den gratis tilldelade mängden utsläppsrätter. Denna koldioxidskattenivå bestäms mot bakgrund av det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna innan handeln börjar. För bränsleförbrukning som är relaterad till utsläppsrätter som företagen behöver köpa på marknaden betalas ingen koldioxidskatt, utan endast marknadspriset på erforderligt antal utsläppsrätter.

De utsläppsrätter som tilldelas olika anläggningar omfattar samtliga utsläpp från respektive anläggning, dvs. någon åtskillnad görs inte mellan skattefri råvaruanvändning och beskattningsbar användning för uppvärmningsändamål. Eftersom koldioxidskatt dock endast tas ut på den del som används för uppvärmning måste en uppdelning av mängden utsläpp som härrör från respektive ändamål göras vid en begränsning av skatten som är kopplad till utsläppsrätterna. Detta kräver ett omfattande merarbete för företagen och komplicerar skattekontrollen för Skattemyndigheten.

Mot bakgrund av att SNED:s förslag till nytt energiskattesystem för närvarande remissbehandlas och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning av de övervägda alternativen föreslår delegationen att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp för ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete.

3. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor

Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter:

  • Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknadslösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter.
  • Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005−2007 läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket.
  • För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna inrättas.
  • Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med

Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen.

  • Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i CO

2

-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör ges

antingen till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Naturvårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.

  • Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. Naturvårdsverket bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut.
  • Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas.
  • Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare bör antingen ges till Naturvårdsverket eller till den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma.
  • Naturvårdsverket och Energimyndigheten bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl.
  • Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under perioden 2005−2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2-utredningen och Energimyndigheten.
  • Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första perioden 2005−2007, vilka främst kommer att utföras under år 2004, komma att kosta ca 15−20 mkr. Den löpande verksamheten under åren 2005−2007 torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca 5 mkr. Åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter.
  • Arbetet under perioden 2005−2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas.

Med detta betänkande redovisar FlexMex2-utredningen framför allt sin syn på hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005.

För att handelssystemet skall kunna starta vid tänkt tidpunkt krävs dock att även ett antal andra frågor löses. I den fortsatta implementeringen av handelsdirektivet måste bl.a. en organisation etableras för administrationen av handelssystemet. I detta kapitel redovisar delegationen vissa överväganden avseende organisatoriska frågor.

En svårighet i sammanhanget är emellertid att innehållet i handelsdirektivet inte är definitivt beslutat genom ministerrådets

överenskommelse i december 2002, utan bl.a. förutsätter EU-parlamentets godkännande. Vi vet därför inte med säkerhet vare sig vilka arbetsuppgifter som kommer att behöva utföras eller vilka krav som kommer att ställas på dem. I vissa fall lär klarhet i detta avseende inte kunna vinnas förrän ganska sent i implementeringsprocessen, t.ex. torde beträffande frågan om hur registret skall hanteras flera viktiga svar inte kunna fås förrän EG-kommissionen i enlighet med artikel 19(3) i handelsdirektivet antar en förordning för införandet av ett standardiserat och säkert registersystem, vilket beräknas ske våren 2004. En viktig fråga är t.ex. om registerfunktionen lämpligen kan hanteras genom internationellt samarbete.

Samtidigt är förberedelsetiden knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Detta talar för att beslut så snart som möjligt bör fattas om vem som skall utföra de arbetsuppgifter som aktualiseras med anledning av handelsdirektivet. Vikten av ett snabbt agerande förstärks också av att det är första gången arbetsuppgifterna skall genomföras. Detta innebär att den organisation som ges ansvar för en viss uppgift måste ges tillräcklig förberedelsetid. Men det innebär också att det för flertalet arbetsuppgifter måste till ett visst utvecklingsarbete redan innan de organisationer som ges ansvar för att utföra de löpande arbetsuppgifterna kan påbörja sitt arbete. Således måste någon aktör, som naturligtvis kan vara den som får ansvar för den löpande uppgiften, ha utvecklat regler och system för till exempel tillståndsförfarandet innan den som skall pröva tillstånd kan börja med detta.

Mot denna bakgrund har delegationen valt att i detta delbetänkande söka identifiera för vilka arbetsuppgifter en ansvarig utförare tämligen omgående både behöver och kan bestämmas, och att lämna förslag på lämpliga utförare för sådana uppgifter. Reservationen ’kan bestämmas’ innebär bl.a. att delegationen i detta betänkande inte lämnar förslag kring organisationen av arbetet med att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma1, och heller inte avseende påföljder. Dessa frågor avser delegationen att återkomma till. När det gäller frågan om vilka beslut som kommer att kunna överklagas kan det redan nu slås fast att beslut om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter är av

1 Vissa resonemang kring registerfrågan redovisas dock i kapitel 14.

sådant slag att de skall kunna överklagas. Även andra beslut som har någon form av rättslig verkan skall kunna överklagas.

Att FlexMex2-utredningen inte redan nu kan redovisa ett samlat organisationsförslag är naturligtvis olyckligt. Delegationen kunde därför ha valt att avvakta med ställningstaganden kring organisationen till ett senare betänkande. Men med hänsyn till den förhållandevis korta tid som återstår till den 1 januari 2005 menar delegationen att det är bättre att så tidigt som möjligt redovisa så mycket som möjligt av sina organisatoriska överväganden.

Som underlag för sina ställningstaganden kring organisatoriska frågor har delegationen uppdragit åt Statskontoret att analysera organisatoriska konsekvenser av EG-kommissionens förslag till handelsdirektiv. Statskontorets arbete redovisades i oktober 2002 i rapporten Handel med utsläppsrätter – uppgifter och organisation2. För att få ett allsidigt underlag har FlexMex2-utredningen remitterat Statskontorets rapport till 26 myndigheter och intresseorganisationer m.m.3 Remisstiden löpte ut i slutet av januari 2003.

I kapitlet redogörs först översiktligt för de krav som handelsdirektivet ställer på organisationen av administrationen av handel med utsläppsrätter (3.1). Därefter analyseras när olika arbetsuppgifter behöver initieras (3.2). Mot bakgrund av Statskontorets rapport och remissinstansernas synpunkter redovisas sedan delegationens ställningstaganden (3.3).

3.1. Direktivets krav på organisation

I handelsdirektivet ges inte någon uttömmande redovisning av vilka arbetsuppgifter som behöver utföras om ett system för handel med utsläppsrätter införs i enlighet med direktivförslaget, eller av vilka organisationer som bör ansvara för dessa arbetsuppgifter. Dock pekas på flera ställen i direktivet på arbetsuppgifter som skall utföras av en ”behörig myndighet”. Ett exempel är att en behörig

2 Statskontorets diarienummer 2002/265-5. 3 21 instanser svarade: Statens Energimyndighet, Naturvårdsverket, Statistiska centralbyrån, Svea Hovrätt (Miljööverdomstolen), Miljödomstolen i Stockholm, Miljödomstolen i Växjö, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Affärsverket Svenska Kraftnät, Premiepensionsmyndigheten, Riksrevisionsverket, Konkurrensverket, Swedac, Värdepapperscentralen, Föreningen Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Svenska Fjärrvärmeföreningen, Svenska Gruvföreningen, Svenska Kalkföreningen. 5 instanser valde att inte svara: Länsstyrelsen i Gotlands län, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Svenska Petroleum Institutet, Jernkontoret, Kemikontoret.

myndighet skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Ett annat exempel är att en behörig myndighet årligen till berörda anläggningar skall utfärda årets andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter.

Direktivet lämnar till medlemsstaterna att själva avgöra vilken/vilka och hur många behöriga myndigheter man vill utse. Enligt EG-kommissionen kan det vara samma myndigheter som genomför IPPC-direktivet4, eller nya myndigheter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myndighet utses skall dock deras verksamhet inom ramen för handelsdirektivet samordnas.

Utöver de uppgifter som skall utföras av en behörig myndighet pekas i direktivet även på andra uppgifter för vilka medlemsstaterna måste utse lämpliga utförare. Till exempel bör någon organisation ges i ansvar att administrera den nationella fördelningsplanen. Vidare skall någon organisation ges i uppdrag att kontrollera de berörda anläggningarnas uppgifter om utsläpp. Enligt EG-kommissionen faller det på medlemsstaternas ansvar att bestämma huruvida kontrollerna skall genomföras av deras behöriga myndigheter eller av opartiska kontrollörer, och vem som skall stå för kostnaderna för sådana kontroller.

3.2. När behöver olika arbetsuppgifter initieras?

Med utgångspunkt i Statskontoret rapport till delegationen kan de arbetsuppgifter som behöver utföras med anledning av handelsdirektivet beskrivas som två skilda processer:

  • En planprocess, som kan indelas i fyra delaktiviteter, nämligen

i) att göra den nationella fördelningsplanen, ii) att bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, iii) att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, och iv) att övervaka, kontrollera och annullera.

  • En tillståndsprocess, som kan indelas i tre delaktiviteter, nämligen i) information, ii) tillstånd för utsläpp, och iii) tillstånd vid förändring av anläggningarna. Plan- och tillståndsprocesserna kan utföras var för sig och vid skilda tidpunkter, eller samordnas. En samordning skulle bl.a. ha

4 Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control.

fördelen att man kan utnyttja tillståndsprocessen för att samtidigt samla in det underlag som behövs för att genomföra planprocessen. En samordning av processerna skulle emellertid medföra en mycket forcerad tidplan för arbetet inför den första perioden. Statskontoret avfärdar därför idén om samordning inför den första perioden som orealistisk, vilket ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot. Mot denna bakgrund har FlexMex2-utredningen heller inte sett det som meningsfullt att vidare analysera eventuella möjligheter att samordna processerna.

I tabell 3.1 nedan analyseras schematiskt när de två processernas olika delaktiviteter kommer att behöva utföras.5

Tabell 3.1. När behöver olika arbetsuppgifter utföras?

Process/delaktivitet Inför 2005 Löpande under 2005-2007

Inför eller under 2008-2012 1

Planprocessen:

  • göra den nationella fördelningsplanen

√ (har redan startat)

  • bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter

√ (start andra halvåret 2004)

√ (dock mycket mindre behov än inför 2005)

  • utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare

√ (start omkring årsskiftet 2004/2005)

  • övervaka, kontrollera och annullera

Tillståndsprocessen:

  • information √ (start senast första halvåret 2004)

√ (sannolikt mindre behov än inför 2005)

√ (sannolikt mindre behov än inför 2005)

  • tillstånd för utsläpp √ (start andra halvåret 2004)

√ (dock mycket mindre behov än inför 2005)

√ (dock mycket mindre behov än inför 2005)

  • tillstånd vid förändring av anläggningarna

1) De uppgifter som måste göras inför perioden 2008-2012, som t.ex. att göra den nationella fördelningsplanen, måste givetvis genomföras tidigare än år 2008.

5 En mer utförlig beskrivning av tidplan och aktiviteter ges i bilaga 4.

3.3. Delegationens överväganden om organisation

I det följande redovisar delegationen sin syn på organisationen av de arbetsuppgifter som framgår av tabell 3.1. Framställningen har i första hand koncentrerats till de uppgifter för vilka en utförare enligt delegationens mening mycket snart måste utses, dvs. uppgifterna att inför den första perioden

  • ta fram den nationella fördelningsplanen,
  • pröva frågan om tillstånd,
  • bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter,
  • utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, samt
  • informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. Innan vi kommer närmare in på punkterna ovan behöver dock en mer övergripande fråga övervägas, nämligen om administrationen av handel med utsläppsrätter bör inordnas i en eller flera idag existerande organisationer eller om istället en eller flera nya organisationer bör inrättas för ändamålet? I båda fallen torde det i första hand komma att handla om någon/några statliga myndigheter.

3.3.1. Bör en särskild ny myndighet inrättas?

Med hänsyn till att systemet med handel med utsläppsrätter skiljer sig från miljöbalkens regelsystem kan finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning. Mot denna bakgrund finns mycket som talar för att en ny myndighet borde inrättas för administrationen av handel med utsläppsrätter. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005 torde dock av praktiska skäl flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005−2007 behöva läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket. För att skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter föreslår delegationen dock att även en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna bör inrättas. Delegationen föreslår att arbetet under perioden 2005−2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör prövas.

Statskontoret anför i sin rapport, som en väsentlig utgångspunkt för sitt resonemang, att verksamheten skall organiseras och bedrivas på ett kostnadseffektivt och rationellt sätt, och att de aktuella arbetsuppgifterna av bl.a. detta skäl så långt det är rimligt och praktiskt möjligt ”bör utföras av befintliga myndigheter och organisationer”. Enligt Statskontoret torde samtliga uppgifter som behöver utföras inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter kunna inordnas i befintliga myndigheter på ett naturligt sätt6. Statskontoret avvisar således idén att inrätta en ny, särskild myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter.

Av de 21 remissinstanser som svarat uttalade sig 15 stycken i frågan om en ny myndighet bör inrättas eller ej. 14 stycken delade i huvudsak Statskontorets åsikt att arbetsuppgifterna bör utföras av befintliga myndigheter och organisationer, medan en i huvudsak inte delade Statskontorets åsikt.

FlexMex2-utredningens förslag

Delegationen vill först påminna om de skilda synsätt som ligger bakom utsläppshandeln med sin marknadslösning respektive nuvarande miljörättsliga regler som är ett administrativt styrmedel. Systemet med handel med utsläppsrätter förutsätter att verksamhetsutövarna har stor frihet att själva bestämma över sina utsläpp av växthusgaser. Miljöbalkens regelsystem innebär däremot bl.a. att varje verksamhetsutövare så långt rimligt skall tillämpa bästa möjliga teknik, hushålla med råvaror och energi och i första hand använda förnybara energikällor. Av detta följer att det kan finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning. Mot denna bakgrund finns också enligt delegationens mening mycket som talar för att en ny myndighet borde inrättas för administrationen av handel med utsläppsrätter.

Att bygga upp en ny, helt självständigt fungerande myndighet – inklusive rekrytering av personer med relevant sakområdeskompetens för hanteringen av handelssystemet, etablerande av fungerande administrativa och andra rutiner, anskaffning av lokaler, etc. – tar emellertid relativt lång tid. Således torde en ny, helt självständigt fungerande myndighet kunna vara på plats och funktions-

6 De befintliga myndigheter som av Statskontoret föreslås få ansvar för huvuddelen av de aktuella arbetsuppgifterna är Naturvårdsverket, som även föreslås få visst huvudansvar, Energimyndigheten, samt för tillståndsprocessen länsstyrelserna.

duglig allra tidigast till den 1 juli 2004, förmodligen tar det ännu längre tid. Av praktiska skäl torde därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005−2007 behöva läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket.

Ett sätt att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter skulle kunna vara att snabbt inrätta en mycket liten myndighet (med ett mindre kansli om kanske två-tre personer) med övergripande ansvar för frågorna. En sådan myndighet skulle kunna ges ansvar för att besluta om tilldelning av utsläppsrätter utifrån de ansökningar om tilldelning som skall inkomma från verksamhetsutövarna. Som stöd för myndighetens verksamhet skulle till den kunna kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen. I övrigt skulle myndigheten kunna utnyttja sakområdeskompetens och administrativa resurser hos t.ex. Energimyndigheten, Naturvårdsverket och NUTEK. FlexMex2-utredningen anser att en sådan mindre myndighet bör inrättas.

Även om det av praktiska skäl finns anledning att inför och under den första perioden 2005−2007 lägga flera av de aktuella arbetsuppgifterna på befintliga myndigheter, så behöver detta inte innebära att andra lösningar inte kan vara att föredra inför och under kommande perioder. FlexMex2-utredningen föreslår därför att arbetet under perioden 2005−2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. bör analyseras hur myndighetsstrukturen bör se ut inför nästa period.

3.3.2. Uppgiften att inför den första perioden ta fram den nationella fördelningsplanen

Delegationen föreslår att regeringen uppdrar åt delegationen att tillsammans med Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen.

Inför varje period i handelssystemet, dvs. till att börja med åren 2005−2007, skall varje medlemsstat göra en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att

fördela för perioden och över hur den föreslår att fördela dem. (Se artiklarna 9−11 i handelsdirektivet.)

Den första nationella fördelningsplanen skall av medlemsstaten offentliggöras och anmälas till EG-kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. Planen skall sedan godkännas av kommissionen. Om kommissionen inte har avvisat planen inom tre månader kan medlemsstaten fatta beslut om planen och gå vidare till nästa steg i planprocessen. Den enskilda medlemsstatens slutliga beslut inför perioden 2005−2007 om det sammanlagda antal utsläppsrätter som den skall fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning skall fattas minst tre månader innan den aktuella perioden börjar, dvs. senast den 1 oktober 2004.

Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter

Statskontoret föreslår i sin rapport att regeringen bör ge ett gemensamt uppdrag till Energimyndigheten, Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån att ta fram det underlag som behövs för att göra den nationella fördelningsplanen för perioden 2005−2007. Vidare menar Statskontoret att det kan vara lämpligt att uppdra åt FlexMex2-utredningen att samordna arbetet.

Beträffande organisationen av arbetsuppgifter kopplade till den nationella fördelningsplanen redovisade inga remissinstanser några starka invändningar mot Statskontorets förslag, utöver vad som följer av synen på den grundläggande ansvarsfördelningen (se ovan). De myndigheter som av Statskontoret föreslagits få roller på området (Energimyndigheten, Naturvårdsverket, SCB) säger sig också överlag vara positiva till att delta. Få remissinstanser uttalade sig om huruvida FlexMex2-utredningen bör ha en samordnande roll.

FlexMex2-utredningens förslag

FlexMex2-utredningens uppdrag är enligt direktiven att bl.a. utforma ett system och regelverk för införandet av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige. Genom att EG-kommissionen i oktober 2001 lade fram sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU kom utredningens första fas dock i

huvudsak att handla om hur handelsdirektivet bör implementeras i Sverige. En viktig del i detta arbete har varit att föreslå hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och principerna för hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del.

Det är regeringen som skall lämna in den nationella fördelningsplanen till kommissionen, varför ansvaret för att utforma detaljerna i planen också ligger på regeringskansliet. Enligt delegationens mening är det dock rimligt att FlexMex2-utredningen fortsatt har en roll i framtagandet av den nationella fördelningsplanen. FlexMex2-utredningen föreslår därför i enlighet med Statskontorets förslag att regeringen uppdrar åt delegationen att tillsammans med Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör dock tas fram av delegationen.

3.3.3. Uppgiften att inför den första perioden pröva frågan om tillstånd

Delegationen föreslår att uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i CO

2

-utsläpp som innefattas av

handelsdirektivet antingen ges till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Vidare föreslår delegationen att Naturvårdsverket skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.

Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO

2

-

utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd för detta7. Tillståndet skall utfärdas av en behörig myndighet. (Se artiklar- na 4−6 i handelsdirektivet.)

7 En medlemsstat kan dock, om man så önskar, ansöka hos kommissionen om att vissa anläggningar och verksamheter tillfälligt skall undantas från systemet fram till och med den 31 december 2007. (Artikel 27 i handelsdirektivet.)

Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter

Enligt Statskontoret bör miljöbalkens regler och rutiner för ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet i princip kunna tillämpas också på det här området.

Enligt Statskontoret bedömning är samtliga verksamhetskategorier som enligt direktivet skall ingå i handelssystemet tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Enligt miljöbalken skall tillstånd för vissa anläggningar sökas hos miljödomstol (prövningsnivå A) och för andra hos länsstyrelsen (prövningsnivå B). För vissa anläggningar räcker det att göra en anmälan till den kommunala nämnden (prövningsnivå C). Bland de anläggningar i Sverige som ingår i det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter finns såväl A- som B-anläggningar. I princip kan alltså både miljödomstolarna och länsstyrelserna vara behöriga myndigheter om man skall följa miljöbalkens regler.

I handelsdirektivet anges vad tillståndet för utsläpp av växthusgaser skall innehålla. Till skillnad från tillstånd för andra utsläpp så skall tillståndet inte föreskriva några gränsvärden för utsläpp eller andra villkor. Enligt direktivet är det enda kriteriet som skall uppfyllas för att få tillstånd att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Enligt Statskontoret borde prövningen av ansökningar om tillstånd för att släppa ut växthusgaser därför vara betydligt enklare än för andra typer av utsläpp, och inte ställa lika stora krav på juridisk kompetens. Statskontoret menar att det därför kan vara onödigt att belasta miljödomstolarna med den här sortens ansökningar, och anger att en möjlighet i stället kan vara att låta länsstyrelserna pröva också A-anläggningar. Miljödomstolarna skulle i så fall bara kopplas in när länsstyrelsens beslut om tillstånd överklagas till nästa instans.

Flertalet remissinstanser som uttalade sig om hur tillståndsprövningen bör ske delade Statskontorets åsikt att den i normalfallet bör göras av länsstyrelserna, oavsett om det är fråga om A- eller B-verksamhet.

FlexMex2-utredningens förslag

Såväl innan arbetet med att pröva tillstånd har inletts som under den period detta arbete bedrivs, kommer den organisation som ges ansvar för tillståndsprövningen att behöva hjälp och stöd med att

tolka hur prövningarna skall gå till. Mot denna bakgrund föreslår FlexMex2-utredningen att Naturvårdsverket skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.

När det gäller frågan om vilken organisation som bör ges i uppdrag att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i CO

2

-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet ser FlexMex2-

utredningen två möjliga alternativ:

  • Att uppdraget ges till Svenska Kraftnät. För detta talar framför allt två skäl. Det ena är att om, vilket delegationen ser som en tänkbar möjlighet, Svenska Kraftnät ges ansvar för uppgiften att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma, så vore det naturligt att verket också gavs ansvar för att pröva tillstånd. Det andra skälet är att Naturvårdsverket i sin stödjande roll med en sådan ordning endast skulle behöva interagera med en aktör, istället för med 21 stycken som fallet blir om ansvaret läggs på länsstyrelserna.

Att uppdraget ges till länsstyrelserna. Motiven för detta förslag, som ju överensstämmer med Statskontorets, har framgått ovan.

3.3.4. Uppgiften att inför den första perioden bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter

Delegationen föreslår att beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. Vidare föreslår delegationen att Naturvårdsverket får i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut.

Den nationella fördelningsplanen kommer att bygga på bästa möjliga tillgängliga utsläppsstatistik m.m. Den faktiska tilldelningen av utsläppsrätter bör dock bygga på ett förfarande genom vilket berörda verksamhetsutövare ansöker om tilldelning. I samband med detta aktualiseras arbetsuppgifter av typen att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut, och att fatta beslut om tilldelning. Uppgifterna kan läggas på en eller flera organisationer. (Se artikel 11 i handelsdirektivet.)

Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter

Statskontoret behandlar inte frågan om hur ansökningsförfarandet bör ske.

FlexMex2-utredningens förslag

Enligt delegationens mening bör inte samma organisation bereda ansökningar och fatta beslut om tilldelning. För arbetsuppgifterna att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut torde Naturvårdsverket av praktiska skäl vara den mest lämpliga utföraren. Förslagen till beslut bör utformas i samråd med Energimyndigheten och NUTEK.

Beträffande frågan om vem som skall fatta beslut om tilldelning av utsläppsrätter föreslår delegationen att denna uppgift ges till den fristående myndighet delegationen i avsnitt 3.3.1 föreslår inrättas.

3.3.5. Uppgiften att inför den första perioden utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare

Delegationen föreslår att arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare antingen ges till Naturvårdsverket eller den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma.

Utifrån det beslut som fattats om tilldelning vidtar ett arbete med att utfärda utsläppsrätterna till de berättigade verksamhetsutövarna. Senast den 28 februari varje år skall en andel av det totala antalet utsläppsrätter för den aktuella perioden utfärdas, och det skall göras av en ”behörig myndighet”. (Se artikel 11 i handelsdirektivet.)

Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter

Enligt Statskontoret kan utfärdandet rent praktiskt ske genom att den berörda myndigheten sätter in utsläppsrätterna på respektive verksamhetsutövares konto i det register som skall föras. I sam-

band med det bör verksamhetsutövarna enligt Statskontoret få besked om att de disponerar utsläppsrätterna. Statskontoret ser själva överföringen som en rent administrativ fråga, som bara handlar om att verkställa de beslut som redan är fattade. Om det finns en effektiv rutin för att göra det så spelar det enligt Statskontoret ingen roll vilken myndighet som gör det, förutsatt att den har tillräcklig administrativ kapacitet. Statskontoret ser inget skäl för att utse en särskild behörig myndighet för att föra över utsläppsrätterna, utan anser att Naturvårdsverket bör kunna sköta den uppgiften.

Inga remissinstanser redovisade några starka invändningar mot Statskontorets förslag beträffande organisationen av arbetsuppgiften att ”utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare”, utöver vad som följer av synen på den grundläggande ansvarsfördelningen (se ovan).

FlexMex2-utredningens förslag

Delegationen ser två tänkbara alternativ beträffande arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare. Antingen att, i likhet med Statskontorets förslag, Naturvårdsverket ges i uppdrag att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare inför och under perioden 2005−2007. Eller att den organisation som ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma också ges ansvar för att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare. En bedömning av vilket av dessa två alternativ som är att föredra finns skäl att avvakta med till dess frågan om registerhållningen klarnat något.

Oavsett vilket alternativ som väljs bör dock eventuella principfrågor som uppstår i samband med uppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare hanteras efter samråd med den myndighet delegationen i avsnitt 3.3.1 föreslår inrättas.

3.3.6. Uppgiften att inför den första perioden informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl.

Delegationen föreslår att Naturvårdsverket och Energimyndigheten ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl.

De aktuella verksamhetsutövarna bör i god tid informeras om att de måste söka tillstånd samt när och hur det skall göras.

Vidare anger direktivet hur den behöriga myndigheten skall informera allmänheten. Myndigheten skall se till att beslut om fördelningen av utsläppsrätter görs tillgängliga för allmänheten, liksom verksamhetsutövarnas rapporter om de faktiska utsläppen. Vidare skall den nationella fördelningsplanen göras offentlig, så att allmänhetens synpunkter kan vägas in vid beslutet om fördelning av utsläppsrätterna. (Se artiklarna 9 och 17 i handelsdirektivet.)

Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter

Statskontoret föreslår i sin rapport att Naturvårdsverket får ansvaret för att ta fram och sprida informationen till verksamhetsutövarna. Om det finns praktiska skäl kan dock informationen till energisektorn enligt Statskontoret skötas av Energimyndigheten. Informationen bör enligt Statskontoret utformas och spridas i samråd med berörda branschorganisationer.

Vidare anser Statskontoret att den information till allmänheten som skall ske enligt handelsdirektivet bör kunna ges av Naturvårdsverket inom ramen för, och samordnas med, verkets uppdrag från regeringen att i samverkan med andra myndigheter utveckla och ansvara för en satsning på information kring klimatpåverkan. Detta uppdrag påbörjades år 2002 och skall pågå i tre år.

Få av remissinstanserna lämnade synpunkter på frågan om information. Beträffande organisationen höll de som lämnade synpunkter med Statskontoret. Däremot framhöll både Naturvårdsverket och Energimyndigheten att den informationsuppgift det här är fråga om bör skötas separat från Naturvårdsverkets informationsuppdrag om klimat.

FlexMex2-utredningens förslag

FlexMex2-utredningen delar i huvudsak Statskontorets åsikt, och föreslår att regeringen skyndsamt uppdrar åt Naturvårdsverket och Energimyndigheten att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. I motsats till Statskontoret anser delegationen dock inte att detta bör ingå som en del i Naturvårdsverkets uppdrag från regeringen att i samverkan med andra myndigheter utveckla och ansvara för en satsning på information kring klimatpåverkan.

3.3.7. Övriga arbetsuppgifter som behöver genomföras under perioden 2005−2007

Delegationen föreslår att Naturvårdsverket ges i uppdrag att utveckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under 2005−2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2utredningen och Energimyndigheten.

Som framgått av tabell 3.1 kommer, utöver de arbetsuppgifter som hittills diskuterats, för perioden 2005−2007 utförare att behöva utses för arbetsuppgifter avseende övervakning, kontroll och rapportering av utsläpp, annullering av utsläppsrätter samt tillståndsfrågor i samband med förändring av anläggningar. (Se bl.a. artiklarna 12, 14 och 15 i handelsdirektivet.)

FlexMex2-utredningens förslag

FlexMex2-utredningen föreslår att regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att skyndsamt utveckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under 2005−2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2-utredningen och Energimyndigheten.

3.3.8. Kostnader och finansiering

Det är svårt att på det här stadiet exakt bedöma hur mycket det kommer att kosta att administrera och hantera det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter. För Sveriges del är det helt nytt, och de internationella erfarenheterna är både begränsade och inte helt jämförbara. Dessutom finns fortfarande flera frågetecken kring hur systemet slutligen kommer att formas och organiseras.

Givet dessa reservationer har Statskontoret i sin rapport till delegationen ändå försökt göra en grov uppskattning av de huvudsakliga administrativa kostnaderna. För de arbetsuppgifter som diskuterats i avsnitten 3.3.2−3.3.7 bedömer Statskontoret att kostnaderna inför den första perioden (arbetet antas främst ske under år 2004) torde komma att uppgå till ca 10−15 mkr. Då är att märka att i synnerhet arbetet med tillståndsprövning, som av Statskontoret bedöms vara mest kostnadskrävande, kommer att vara starkt koncentrerat till en kort period under år 2004. Den löpande verksamheten under åren 2005−2007 torde beträffande de arbetsuppgifter som diskuterats i avsnitten 3.3.2−3.3.7 komma att bli mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca 5 mkr.

Delegationen delar Statskontorets bedömning av kostnadernas storlek. Statskontoret har dock inte gjort någon bedömning av kostnader för beredning och beslut i ärenden avseende tilldelning av utsläppsrätter, och av naturliga skäl heller inte för inrättandet av den mindre myndighet delegationen föreslår. Statskontorets uppskattning av kostnaderna inför perioden 2005−2007 torde därför behöva ökas med ca 5−6 mkr. Sammantaget skulle detta innebära att kostnaderna inför perioden 2005−2007 med en grov uppskattning skulle uppgå till ca 15−20 mkr.

Genom att nya arbetsuppgifter införs uppstår ofrånkomligen ett finansieringsbehov. Delegationens bedömning är att åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter.

skall delegationen också löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer.

4.2 Utredningsarbetets upplägg och genomförande

Som framgått antogs utredningens direktiv sommaren 2001. Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas förrän våren 2002.

I oktober 2001 presenterade EG-kommissionen sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom gemenskapen (KOM(2001) 581). Som framgått ovan enades ministerrådet om direktivets innehåll i december 2002. Men då Europaparlamentet ännu inte tagit ställning till direktivförslaget föreligger ännu inte något färdigt direktiv.

Innehållet i direktivförslaget (hädanefter ofta kallat handelsdirektivet) kommer att behandlas ingående i kapitel 7. Redan här bör dock sägas att handelsdirektivet, som primärt avser perioden 2005−2007, i flera väsentliga avseenden anger andra utgångspunkter för införandet av ett system för handel med utsläppsrätter än vad som angivits i FlexMex2-utredningens direktiv, t.ex.:

2005−2007 skall omfatta färre sektorer än vad som tas upp i FlexMex2-utredningens direktiv, t.ex. ingår inte transporter, samt bostäder och service i kommissionens förslag.

Handelsdirektivet inkluderar inte de projektbaserade mekanismerna (dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling), medan FlexMex2-utredningens direktiv anger att utredningen även skall överväga inkluderandet av de projektbaserade mekanismerna i handelssystemet. Handelsdirek-

tivet anger dock att utsläppstillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna kommer att erkännas för användning enligt närmare bestämmelser som antas av Europaparlamentet och rådet, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system år 2005.

Som medlem av EU kommer Sverige att vara skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt EG-direktiv angivna reglerna för det EU-gemensamma handelssystemet. FlexMex2utredningen har därför gjort bedömningen att det inte är meningsfullt att ta fram ett regelverk för ett svenskt handelssystem som på väsentliga punkter avviker från det kommande EU-systemet, eller att sträva efter att införa ett svenskt system tidigare än det kommande EU-systemet.

Mot denna bakgrund har utredningen delvis valt ett annat upplägg för utredningsarbetet än vad som anges i utredningens direktiv. Den förändrade inriktningen innebär i korthet att utredningsarbetet bedrivs i två steg:

Att utredningsarbetets inriktning förändrats har också medfört en delvis ändrad tidplan för arbetet. Därtill har tidplanen av naturliga skäl behövt justeras med hänsyn till att utredningsarbetet inleddes först ca ett halvår efter att direktiven antogs. Sammantaget innebär detta att tidpunkten för avlämnandet av det nu föreliggande delbetänkandet förskjutits ca fem månader jämfört med vad som angavs i utredningens direktiv.

4.3 Underlag för delegationens arbete

Fram till avlämnandet av detta delbetänkande har sammanlagt 17 sammanträden avhållits med utredningens ledamöter och sakkunniga. Dessa regelbundna kommittésammanträden har varit den viktigaste arenan för utredningens diskussioner. Utöver kontinuerliga diskussioner om utredningsarbetets framåtskridande och redovisningar av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena information lämnats från olika myndigheter och intresseorganisationer.

Vidare har utredningens ordförande och sekretariat bilateralt sammanträtt med berörda myndigheter (t.ex. Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Statskontoret och Statistiska Centralbyrån) och intresseorganisationer på området (t.ex. Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Skogsindustrierna, Svenska Petroleuminstitutet, Jernkontoret, Svenska Kalkföreningen, VPC, Konjunkturinstitutet, SVEBIO, Svenska Naturskyddsföreningen och Svenska Torvproducentföreningen). Utredningens ordförande och huvudsekreterare har också sammanträtt med företrädare för EG-kommissionens DG Miljö. Därtill har utredningens ordförande och sekretariat närvarit vid olika nationella och internationella seminarier o.d. inom området, t.ex. vid Europaparlamentets hearing kring utsläppshandel i april 2002.

Den 20 februari 2003 inbjöds branschföreträdare och Svenska Naturskyddsföreningen till en hearing angående principer för tilldelning av utsläppsrätter m.m. Skriftliga vittnesmål lämnades av sex branschföreträdare.

Under februari−mars 2003 besökte företrädare för delegationen Storbritannien, Tyskland, Finland, Nederländerna, Danmark och Frankrike. Syftet med länderbesöken var att få en uppfattning om det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera handelsdirektivet, att presentera det arbete som utförts i Sverige samt att diskutera frågor av gemensamt intresse.

Inom ramen för utredningen har följande underlagsmaterial tagits fram:

2

-utsläpp och ekonomiska

konsekvensanalyser.

Naturvårdsverket har på uppdrag av FlexMex2-utredningen låtit SMED (Svenska MiljöEmissionsData, som är ett samarbete mellan IVL, SCB och SMHI) arbeta med att kvalitetssäkra dataunderlaget för tilldelning av utsläppsrätter. Naturvårdsverket har avrapporterat resultatet av detta projekt till FlexMex2-utredningen.

4.4 Annat pågående utredningsarbete inom området

4.4.1 Långsiktiga avtal om energieffektivisering

I augusti 2000 beslutade regeringen att en förhandlare och expertgrupp skulle tillsättas med uppgift att ta fram program för långsiktiga avtal om energieffektivisering (N2000/6745/ESB). Syftet med dessa långsiktiga avtal är att stimulera industrin till att genomföra kostnadseffektiva åtgärder som leder till minskad energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Flera av de länder svensk industri konkurrerar med utnyttjar långsiktiga avtal som ett komplement till framför allt skatter.

Förhandlingsmannen lämnade den 31 oktober 2001 ett principförslag till ett program för långsiktiga avtal på 5−10 år om energieffektivisering och andra klimatpåverkande åtgärder inom energiintensiv industri.5

5 Förslag till program för långsiktiga avtal med energiintensiv industri, Ds 2001:65.

Programmet för långsiktiga avtal är inledningsvis tänkt att omfatta energiintensiv industri, dvs. skogsindustrin, järn- och stålindustrin, gruvindustrin, cementindustrin samt den energiintensiva delen av kemiindustrin. Därmed kan långsiktiga avtal och ett handelssystem för utsläppsrätter komma att omfatta samma sektorer.

4.4.2 Skattenedsättningskommittén (SNED)

I april 2001 tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29). Utredningen skall enligt direktiven:

Den allmänna utgångspunkten för SNED:s uppdrag skall i princip vara att energi så långt möjligt skall beskattas likartat oavsett användningsområden, eftersom detta främjar en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning där incitamenten för energieffektivisering och miljöstyrning blir likartade i olika samhällssektorer.

En viktig aspekt av uppdraget är att belysa samspelet mellan en generellt lägre skattenivå för energiförbrukning inom en brett avgränsad del av samhället och behovet av individuella nedsättningsregler. Analyserna skall omfatta beskattningen av såväl fossila bränslen som el.

Utredningens arbete avrapporterades i april 2003 i betänkandet Svåra skatter! (SOU 2003:38).

4.4.3 Utredningen med uppgift att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet

Regeringen tillsatte i december 2001 (dir. 2001:101) en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan Sverige och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet.

Ramavtalen skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteterna i värdlandet samt ta upp principerna för projektavtalen. Ramavtalen bör bland annat behandla vilka projekttyper som kan komma ifråga, former för granskning och godkännande av projekt samt principer för finansiering av enskilda projekt.

Uppdraget slutrapporterades i december 2002 i betänkandet Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat (SOU 2002:114).

4.4.4 Utredningen om det långsiktiga energipolitiska programmet

Utredningen om det långsiktiga energipolitiska programmet (dir. 2001:122, ”LångEn-utredningen”) skall granska och utvärdera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program och analysera behovet av förändringar. 1997 års långsiktiga energipolitiska program omfattar framför allt en kraftfull satsning på energirelaterad forskning, utveckling och demonstration under åren 1998-2004. Programmet omfattar även vissa energipolitiskt motiverade klimatinsatser, i synnerhet finansieras via programmet Energimyndighetens arbete i Baltikum och Östeuropa med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 1 september 2003.

4.4.5 Utredningen om översyn av vägtrafikbeskattningen

Vägtrafikskatteutredningen (dir. 2001:12 och dir. 2002:26) skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Bland uppgifterna kan nämnas att utredningen skall analysera för- och

nackdelar med en kilometerskatt. Utredningen skall även se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det är möjligt att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Vidare skall beskattningen av dieselolja för privatbilism, yrkesmässig trafik och arbetsmaskiner utredas. Utredningen skall även analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas i enlighet med de av riksdagen fastställda målen för trafik- och miljöpolitik. Det framhålls i direktivet att det är viktigt att hänsyn till miljön och trafiksäkerheten ges större tyngd i trafikbeskattningen samt att de styrmedel som föreslås skall vara kostnadseffektiva. Utredningen skall också analysera pågående lagstiftningsarbete i Europa och utvecklingen av införda och planerade kilometerskattesystem.

Utredningen beräknas avsluta sitt arbete den 31 december 2003.

4.5 Samverkan med andra utredningar

I FlexMex2-utredningens direktiv nämns ett antal andra utredningar, som utredningen skall samråda med. Med hänsyn till att utredningsarbetet inleddes först ca ett halvår efter att direktiven antogs hade flera av de omnämnda utredningarna emellertid redan hunnit avsluta sitt arbete när FlexMex2-utredningen inledde sitt, varför något samråd av naturliga skäl inte kunde ske i dessa fall. Detta gäller t.ex. för utredningen om ett system för certifikatshandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56).

Däremot har företrädare för utredningen om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29, SNED) närvarit vid två av FlexMex2-utredningens kommittésammanträden. Ordförande och sekretariatet för FlexMex2-utredningen har föredragit utredningens arbete för SNED vid två tillfällen. Utredningens ordförande och huvudsekreterare har diskuterat frågor av gemensamt intresse med SNED:s ordförande.

Vidare har företrädare för FlexMex2-utredningens sekretariat vid några tillfällen sammanträtt med utredningen med uppgift att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet (dir. 2001:101, ”Utredningen om gemensamt genomförande”) och närvarit vid denna utrednings samrådsmöte i maj 2002.

Hur kontakterna med andra utredningar beaktats i utredningsarbetet framgår närmare av den löpande texten i kommande kapitel.

4.6 Betänkandets disposition

Delegationens överväganden och förslag presenterades i kapitlen 1

3.

Efter den bakgrund som givits i detta kapitel 4 har den fortsatta framställningen disponerats på följande sätt.

I kapitel 5 redogörs först översiktligt för olika växthusgaser som förorsakar klimatförändringar. Därefter handlar kapitlet i huvudsak om hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet, EU och i Sverige.

Kapitel 6 behandlar bl.a. motiv för en statlig miljöpolitik, olika styrmedels egenskaper och principer för val av styrmedel i samband med klimatförändringar. I kapitlet redogörs också för fördelarna med handel med utsläppsrätter jämfört med administrativa styrmedel och miljöavgifter samt för några praktiska erfarenheter som vunnits från handel med utsläppsrätter. Kapitlet avslutas med en diskussion av vad som krävs för att kunna länka olika internationella system.

I kapitel 7 redogörs för innehållet i förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse i december 2002. I kapitlet redogörs också för hur stor andel av utsläppen som direktivet torde komma att täcka i de olika EU-länderna, samt för innehållet i EU:s konkurrens- och statsstödsregler.

I kapitel 8 beskrivs hur många svenska anläggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet för handel med utsläppsrätter samt hur stora utsläpp av koldioxid dessa anläggningar står för.

Kapitel 9 utgörs av en diskussion kring hur internationell handel med utsläppsrätter påverkar förutsättningarna för det svenska, nationella klimatmålet.

I kapitel 10 presenteras några forskarstudier kring olika konsekvenser av att införa begränsningar av de svenska koldioxidutsläppen, bl.a. i ett system där vissa sektorer deltar i handel med utsläppsrätter enligt EU:s förslag till handel med utsläppsrätter.

Vid sidan av FlexMex2-utredningen pågår ett stort antal utredningar där flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att nå uppställda miljömål. Kapitel 11 syftar till att beskriva det arbete som bedrivs i näraliggande utredningar och hur de styrmedel som utreds av andra kommittéer påverkar delegationens arbete med att utarbeta ett förslag till system för handel med utsläppsrätter i Sverige.

I kapitel 12 beskrivs principer och möjliga metoder för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005.

Kapitel 13 är ett försök att sammanfatta synpunkter som branschföreträdare och andra intressenter i olika sammanhang framfört på förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU och delegationens arbete med detta. Bland annat redovisas synpunkter från den särskilda hearing som delegationen i februari 2003 anordnade för att bereda branscher som direkt berörs av direktivförslaget och Svenska Naturskyddsföreningen tillfälle att lämna synpunkter.

I kapitel 14 diskuteras vissa frågor som för svensk del måste hanteras i den fortsatta implementeringen av förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, och som delegationen avser att återkomma till i fas 2 av utredningsarbetet. De aspekter som tas upp i kapitlet är registerfunktionen, direktivförslagets förhållande till miljörättsliga bestämmelser, sanktionssystemet, samt de projektbaserade mekanismerna JI och CDM.

Till betänkandet har också fogats fyra bilagor. I bilaga 1 återges delegationens utredningsdirektiv, i bilaga 2 förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse i december 2002, och i bilaga 3 en redogörelse för andra länders arbete med att tillämpa handelsdirektivet. I bilaga 4 görs ett försök att så fullständigt som för närvarande är möjligt illustrera det flöde av aktiviteter, information m.m. som kommer att behöva ske mellan olika aktörer fram till dess systemet för handel med utsläppsrätter skall vara igång den 1 januari 2005.

5. Klimatpolitikens utveckling

I detta kapitel redogörs först översiktligt för olika växthusgaser som förorsakar klimatförändringar (avsnitt 5.1). Därefter handlar kapitlet i huvudsak om hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet1, EU och i Sverige. Dessa förhållanden behandlas i tur och ordning i avsnitten 5.2 till 5.4. I anslutning till beskrivningen av FN:s klimatpolitik görs också en övergripande sammanfattning av de utmaningar som klimatpolitiken ställs inför. Avslutningsvis i avsnitt 5.5 nämns något om statistikens tillförlitlighet.

5.1. Olika gasers bidrag till växthuseffekten

Den klimatpåverkan som en växthusgas har beror på vilken förmåga gasen har att absorbera värmestrålning, hur länge gasen finns kvar i atmosfären samt i hur stora mängder gasen tillförs atmosfären. För att på ett enkelt sätt kunna jämföra inverkan av olika gaser refereras ofta till gasens s.k. GWP-värde (från engelskans Global Warming Potential) eller växthusgaspotential. Eftersom växthusgaserna har olika uppehållstid i atmosfären kan man räkna ut GWP för olika tidsintervall. Vanligt är att man räknar i ett hundraårsperspektiv, men även andra tidsperspektiv förekommer. Man brukar normera övriga växthusgaser med koldioxid vars växthusgaspotential därför alltid är ett (GWP=1). När den samlade inverkan av gasen på växthuseffekten skall redovisas multipliceras de totala utsläppen i kilogram med gasens GWPvärde. Detta ger ett mått på den totala inverkan från utsläppen av en specifik gas och enheten uttrycks som s.k. koldioxidekvivalenter under den valda tidsperioden. I tabell 5.1 visas GWP-värden i ett

1 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997. EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002.

hundraårsperspektiv för de i Kyotoprotokollet förekommande växthusgaserna.

Tabell 5.1. GWP-värden (100 år) för vissa växthusgaser

Gas GWP-värde (100 år)

Koldioxid, CO

2

1

Metan, CH

4

21

Dikväveoxid, N

2

O (”lustgas”)

310

Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (värdet gäller för HFC 134a)

2

1 300

Fluorkarboner (värdet för CF

4

visas)

6 500

Svavelhexafluorid, SF

6

23 900

Källa: IPCC, 1996.

Olika bränslens utsläpp av koldioxid

Koldioxid uppstår vid all förbränning eftersom alla bränslen, inte bara de fossila, innehåller kol. Det är kolatomerna i bränslet som förenar sig med syreatomerna i luften i en kemisk process som alstrar värme.

Koldioxid kan uppehålla sig länge i atmosfären. Växter tar upp koldioxid ur atmosfären för att använda den i fotosyntesen. Det tar ca 100 år för ett träd att växa upp och därför kan man säga att när man förbränner ett träd sker inget nettotillskott av koldioxid till atmosfären i ett hundraårsperspektiv. Det blir förstås ett momentant utsläpp, men vi kan ändå förenklat säga att förnybara bränslen inte bidrar till växthuseffekten.

Kol, olja och naturgas bildas av växter och djur som en gång tagit upp koldioxid ur atmosfären. Denna process tar flera miljoner år. När de fossila bränslena förbränns frigörs koldioxid som varit bundet flera miljoner år och därför sker ett nettoutsläpp av kolodioxid till atmosfären. När det gäller utsläpp av växthusgaser är det viktigt att minnas tidsperspektiven. Om vi förbränner de fossila bränslena i samma takt som de återbildas skulle det inte bli någon ökning av koldioxidhalten i atmosfären.

2 Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser. I tabellen redovisas GWP-faktorn för en av gaserna ur respektive grupp.

Bränslen har olika energiinnehåll och olika kolinnehåll. Vid förbränning bildas värme som kan nyttjas för olika ändamål, t.ex. för att producera ånga som driver turbiner som producerar el. Denna omvandlingsprocess kan förstås ske på olika sätt och med varierande verkningsgrad. I nedanstående tabell bortser vi från sådana skillnader och nöjer oss med att jämföra några olika bränslens energiinnehåll och utsläpp av koldioxid vid förbränning av dem. Vi bortser även från de processer som är nödvändiga för att framställa och transportera bränslena. För enkelhetens skull relateras samtliga siffror i tabellen till den mängd energi som behövs för att värma ett enfamiljshus under ett år.

Tabell 5.2. Jämförelse mellan bränslen av olika typ och utsläpp av koldioxid för att värma ett enfamiljshus under ett år

Typ av bränsle

Mängd

Koldioxid

Stenkol

2,65 ton

6,55 ton

Eldningsolja 1

2,07 m

3

5,47 ton

Flytande naturgas (lng)

1,74 m

3

4,03 ton

Trä

3

5,67 ton

0.00 ton

4

Andra växthusgaser än koldioxid

Som nämns i stycket ovan kan man beräkna mängden koldioxid från olika bränslen utifrån bränslets innehåll av kol. Utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är svårare att beräkna eftersom de inte enbart beror på bränslets egenskaper. Utsläppen av de andra växthusgaserna härrör inte heller enbart från förbränning.

Metanutsläppen kommer främst från jordbruket, bl.a. från djurhållning, och från avfallsdeponier samt i mindre utsträckning från förbränning av olika bränslen. Lustgas avgår vid förbränningsprocesser, från jordbruksmark och gödsel samt vid tillverkning av handelsgödsel. Vidare bildas lustgas vid katalytisk avgasrening.

De fluorerade gaserna (HFC, FC, SF

6

) är alla gaser som till-

verkats, de förekommer inte naturligt. De tre fluorerade gaserna har mycket höga GWP-värden. Från omkring 1 300 för de van-

3 Träbränsle med 30 procent fukthalt, dvs. lufttorkat 4 Inget nettoutsäpp av CO

2

i ett hundraårsperspektiv, även om det momentant bildas CO

2

när trä eldas

ligaste HFC-ämnena till 6 500 för FC (CF

4

) och 23 900 för SF

6

.

Utsläppen av HFC härrör främst från kylanläggningar, men ett antal ytterligare användningsområden förekommer. Utsläppen av HFC från främst kylanläggningar och luftkonditionering har ökat under senare år eftersom HFC används för att ersätta ozonnedbrytande ämnen i dessa applikationer. FC-utsläpp sker främst vid aluminiumtillverkning medan utsläppen av SF

6

domineras av emis-

sioner från tyngre elektriska system såsom högspänningsbrytare.

5.2. FN:s klimatpolitik

5.2.1. Klimatkonventionen

Vid den första världsklimatkonferensen år 1979 möttes forskare och diskuterade hur klimatförändringar skulle kunna påverka mänskligheten. Mötet antog en deklaration där världens länder uppmanades att förutse och förhindra antropogena, dvs. av människor orsakade, klimatförändringar som skulle kunna vara till nackdel för mänsklighetens välbefinnande. Under sent 1980-tal och tidigt 1990-tal hölls ett antal internationella konferenser angående klimatförändringar. Medvetenheten om problemet ökade. År 1988 grundades den internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) och år 1990 gav denna ut sin första klimatutvärderingsrapport (First Assessment Report). Rapporten gick igenom den vetenskapliga kunskapen om klimatförändringar, möjliga ekonomiska, sociala och miljömässiga följder av klimatförändringar liksom möjliga åtgärdsstrategier. Denna rapport fick stor betydelse både för policyutvecklingen och för allmänhetens medvetenhet om klimatproblemen och kom att utgöra basen för förhandlingarna om en konvention mot klimatförändringar.

Vid den andra världsklimatkonferensen år 1990 pekade IPCC ut klimatproblemen som en gemensam angelägenhet för mänskligheten och samma år beslutade FN:s generalförsamling att förhandlingar om en internationell överenskommelse skulle påbörjas. Vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Rio de Janeiro år 1992 (som hölls tjugo år efter att Stockholmsdeklarationen år 1972 lade den första grundstenen för samtida miljöpolicy) undertecknades klimatkonventionen av 154 stater. I mars 1994 trädde klimatkonventionen i kraft.

Enligt klimatkonventionen skall de industrialiserade partsländerna, som listas i Annex 15, föra en nationell politik och vidta åtgärder för att motverka klimatpåverkan. De skall minska utsläppen samt vårda och öka sänkor, dvs. upptag av växthusgaser. Åtgärderna för att motverka klimatförändringar skall vara kostnadseffektiva för att därmed säkerställa att den globala nyttan fås till lägsta möjliga kostnad. Enligt konventionen kan flera parter genomföra åtgärder gemensamt och därmed bistå varandra med att uppfylla konventionens mål (s.k. gemensamt genomförande).

5.2.2. Kyotoprotokollets framväxt

Klimatkonventionens parter höll sitt första möte i Berlin år 1995. I det så kallade Berlinmandatet instruerades förhandlarna att söka en kortsiktig, legalt bindande överenskommelse för de deltagande länderna. Inga nya åtaganden skulle läggas på utvecklingsländerna. Mandatet blev utgångspunkten för de fortsatta förhandlingarna om ett särskilt protokoll. I Berlin togs även beslut om en försöksperiod för s.k. Activities Implemented Jointly (AIJ) – gemensamt genomförande.

Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Protokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder vars utsläppsandel motsvarar minst 55 procent av Annex 1-ländernas utsläpp år 1990. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008−2012, jämfört med 1990 års nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen med åtta procent, USA med sju procent och Japan med sex procent. EU uttalade i Kyoto sin avsikt att i enlighet med reglerna i Kyotoprotokollets artikel 4 göra en omfördelning av åtagandet mellan unionens medlemsstater. Den av EU beslutade omfördelningen har notifierats i samband med att EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002.6 Enligt artikel 4 ersätter denna

5 I klimatkonventionens Annex 1 ingår följande länder: Australien, Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Europeiska gemenskaperna, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Monaco, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Polen, Portugal, Rumänien, Ryska federationen, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ukraina, Ungern, USA, Vitryssland, Österrike. Med undantag för Turkiet och Vitryssland är detta samma länder som senare kom att ingå i Kyotoprotokollets Annex B. 6 Den beslutade bördefördelningen beskrivs i avsnitt 5.3.2.

bördefördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i Kyotoprotokollets Annex B.

Det fanns flera frågor som inte löstes under partsmötet i Kyoto och protokollstexten blev i flera fall inte komplett. Vid det fjärde partsmötet, som hölls i Buenos Aires i november 1998, enades parterna om en handlingsplan för det framtida arbetet med utestående frågor. Denna handlingsplan, Buenos Aires Plan of Action, gav en inriktning för arbetet fram till det sjätte partsmötet som inleddes i november 2000 i Haag och återupptogs i Bonn juli 2001. Målet var att besluten vid mötet i Haag, och därefter i Bonn, skulle göra det möjligt för klimatkonventionens parter att ratificera protokollet. Mitt i denna process, våren 2001 tog USA:s president George W. Bush avstånd från Kyotoprotokollet. Efter att USA förklarat att man inte har för avsikt att ratificera har man heller inte deltagit vid förhandlingarna om Kyotoprotokollets förverkligande. USA är dock fortsatt en part till Klimatkonventionen och deltar i förhandlingarna rörande denna.

Förhandlingarna vid mötena i Haag och Bonn inriktades på:

  • villkor och regler för de s.k. flexibla mekanismerna,
  • regler för användande av sänkor,
  • stöd till utvecklingsländerna och ramar för samarbete mellan industri- och utvecklingsländer,
  • utvecklandet av regler om sanktioner och åtgärder vid bristande efterlevnad av regler, samt
  • åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser.

Vid den återupptagna sessionen av sjätte partsmötet i Bonn nåddes en uppgörelse om alla större politiska frågor som ingick i Buenos Aires Plan of Action. Vid det sjunde partsmötet, som hölls i Marrakech i november 2001, konkretiserades den politiska uppgörelsen från Bonn i den s.k. Marrakechöverenskommelsen. Genom Bonnuppgörelsen och Marrakechöverenskommelsen har tillräcklig säkerhet om tolkningar uppnåtts och ratificeringsprocessen har påbörjats i de flesta länder.

I maj 2003 hade protokollet ratificerats av 108 parter. De Annex 1-länder (industriländer med åtaganden) som ratificerat svarar tillsammans för 42,9 procent av Annex 1-ländernas totala utsläpp. Det ena kriteriet för ikraftträdande har alltså uppfyllts i och med att fler än 55 länder ratificerat. Det andra kriteriet, nämligen att de

Annex 1-länder som ratificerat tillsammans skall svara för 55 procent av denna ländergrupps utsläpp, är däremot ännu inte uppnått. Eftersom USA förklarat att det inte kommer ratificera kan detta kriterium bara uppfyllas om Ryssland, som stod för 17,4 procent av CO

2

-utsläppen år 1990, ratificerar protokollet.

5.2.3. Åtagandeperioder

De åtaganden om utsläppsbegränsningar som Annex B-länderna gjorde i Kyoto skall ha uppnåtts som ett medelvärde under den första åtagandeperioden 2008−2012.

Direkt efter den första åtagandeperioden skall en andra åtagandeperiod följa. Hur lång denna andra åtagandeperiod skall vara säger Kyotoprotokollet inte något om. Protokollet lägger dock fast (artikel 3.9) att en prövning av kommande åtaganden efter den första åtagandeperioden skall inledas senast sju år innan den första åtagandeperiodens slut, dvs. senast år 2005. Hur åtagandena i kommande åtagandeperioder kommer att vara utformade och vilka länder som kommer att omfattas är ännu inte beslutat. Det är dock troligt att utsläppshandel kommer att vara ett bestående element även i framtida klimatregimer.

5.2.4. Flexibla mekanismer

Målet enligt klimatkonventionen anges i dess artikel 2 och är att atmosfärens koncentration av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning av klimatsystemet. Exakt hur länderna skall bete sig för att gemensamt reducera utsläppen anges inte i konventionen. Däremot poängteras att åtgärder för att motverka klimatförändringar skall vara kostnadseffektiva (artikel 3.3).

Enligt Kyotoprotokollet har de länder som anges i protokollets Annex B kvantitativa utsläppsåtaganden. I protokollet presenteras också olika sätt för parterna till konventionen att tillsammans möta utsläppsåtaganden. Dessa s.k. flexibla mekanismer är handel med utsläppsrätter och de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande, nedan kallad Joint Implementation eller JI, och mekanismen för ren utveckling, nedan kallad Clean Development Mechanism eller CDM.

Ibland kallas även den överenskommelse som Annex 1-länder kan göra om att gemensamt fullgöra sina åtaganden som beskrivs i Kyotoprotokollets artikel 4 för en mekanism. Det är en sådan överenskommelse, i vardagligt tal kallad för ”bubbla”, som EU åberopar för sitt gemensamma åtagande om minus åtta procent som sedan fördelats mellan medlemsländerna genom bördefördelningen. EU:s gemensamma åtagande kan uppnås med hjälp av såväl flexibla mekanismer som ett visst begränsat tillgodoräknande av sänkor.

Gemensamt för mekanismerna är att de möjliggör att kostnaderna för åtagandena kan hållas nere. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan endast användas av länder med utsläppsåtagande i Kyotoprotokollet och de inryms därför under det totala utsläppstaket på minus fem procent av de globala växthusgasutsläppen år 1990. Det handlar således om en omfördelning av utsläpp mellan parter under ett definierat utsläppstak. Mekanismen för ren utveckling innebär däremot att utsläppsminskningarna sker i länder utan utsläppsåtaganden. Mekanismen skapar därmed ytterligare utsläppsutrymme i länder med utsläppsåtaganden.

Vid det sjunde partsmötet i Marrakech fattades beslut om principer, regler och riktlinjer för tillämpning av mekanismerna.

5.2.4.1 Projektbaserade mekanismer

Vid klimatkonventionens första partsmöte i Berlin 1995, fattades beslut om att införa en pilotfas för projektbaserade utsläppsreduktioner utförda gemensamt mellan parter, i-länder och u-länder, till konventionen. Dessa projekt kallades ”Activities Implemented Jointly”, AIJ. AIJ-pilotfasen skulle skapa erfarenhet kring hur olika länder gemensamt kan genomföra klimatprojekt. AIJ-pilotfasen pågår fortfarande och AIJ har legat till grund för de projektbaserade mekanismerna JI och CDM.

Gemensamt genomförande, Joint Implementation (JI)

Gemensamt genomförande, nedan kallat Joint Implementation eller JI, introducerades i Kyotoprotokollets artikel 6. Den grundläggande tanken är att ett land med utsläppsåtagande genom att

investera i projektverksamhet i ett annat land med utsläppsåtagande skall kunna få utsläppsreduktionsenheter (ERU − Emission Reduction Units) som kommer investerarlandet till godo. Efter Kyoto har man förhandlat om hur JI skall tillämpas. I och med besluten vid det sjunde partsmötet i Marrakech har regelsystemet för JI lagts fast.

JI-projekt leder till att utsläppsrätter omfördelas mellan länder som har utsläppsåtaganden. Reglerna för hur JI-projekt skall genomföras är olika beroende på hur väl värdlandet uppfyller Kyotoprotokollets krav bl.a. med avseende på rapportering. Om värdlandet uppfyller dessa krav kan ett enklare projektförfarande tillåtas, vilket benämns ”första spåret” (first track). Om värdlandet inte uppfyller rapporteringskraven, exempelvis på grund av att man inte kan redovisa eller mäta sina utsläpp kan man ändå dra nytta av ett JI-projekt, förutsatt att projektet genomgår en striktare verifieringsprocess. Ett institutionellt ramverk har upprättats för att genom oberoende verifiering av projektets design och utsläppsminskningar säkerställa att de resulterande utsläppsminskningarna från projektverksamheten är reella. Den striktare verifieringsproceduren kallas ”andra spåret” (second track) och innebär att utsläppsminskningarna måste godkännas av ackrediterade oberoende organ.

Mekanismen för ren utveckling, Clean Development Mechanism (CDM)

Mekanismen för ren utveckling, nedan kallad Clean Development Mechanism eller CDM, är klimatprojekt som genomförs i länder utan utsläppsåtaganden. CDM syftar dels till att bidra till utvecklingslandets hållbara utveckling, dels till att leda till utsläppsreduktioner som kan användas för att uppfylla investerarlandets utsläppsåtagande. CDM introducerades i Kyotoprotokollets artikel 12 och vid det sjunde partsmötet i Marrakech fastställdes närmare bestämmelser för denna mekanism.

Regelverket söker säkerställa att de klimateffekter, som i projektansökan angivits uppkomma som ett resultat av CDM-projektet, motsvaras av verkliga klimateffekter, vilket kräver mer långtgående kontroll eftersom det land som står värd för projektet inte har ett utsläppsåtagande. För att få utfärda utsläppsreduktioner är det således nödvändigt att kunna påvisa att projektverksamheten kommer att resultera i utsläppsminskningar som annars inte skulle

ha åstadkommits, dvs. projektet måste ge vad som brukar kallas additionella utsläppsminskningar. För att kunna bedöma detta måste en referensbana upprättas, som innefattar ett hypotetiskt referensscenario över hur utsläppssituationen skulle ha tett sig om projektet inte hade genomförts. Projektet skall godkännas av ett oberoende, operationellt organ (operational entity). Detta granskar aspekter såsom additionalitet, referensbana, övervakningsmetoder etc., och rekommenderar därefter en verkställande styrelse (Executive Board) att registrera projektet. Denna verkställande styrelse inrättades och ledamöter i styrelsen valdes vid det sjunde partsmötet i Marrakech.

Utifrån projektets referensbana och de uppmätta utsläppen räknar det operationella organet i ett senare skede ut summan av de utsläppsreduktioner som projektverksamheten resulterat i och verifierar dessa. Utsläppsminskningarna certifieras därefter av den verkställande styrelsen och utfärdas till investerarlandet efter det att en avgift tagits ut (share of proceeds). Avgiften skall bidra till att finansiera anpassningsprojekt i de mest sårbara länderna. Även den verkställande styrelsens administrativa kostnader skall täckas. De utsläppsreduktioner som ett CDM-projekt resulterar i kallas CER – Certified Emissions Reductions och dessa utsläppsreduktioner kan räknas från år 2000. Detta skiljer CDM från JI där utsläppsreduktioner räknas från och med år 2008.

Genom de beslut som fattades i Bonn och Marrakech klarläggs att det är värdlandets privilegium att bestämma vilka projekt som är förenliga med landets hållbara utvecklingsstrategi och därmed får genomföras i det landet. Projekt som syftar till att öka upptag i sänkor (se avsnitt 5.2.6) tillåts endast i begränsad omfattning under den första åtagandeperioden medan parterna uttalar att projekt som rör kärnkraft inte skall användas alls.

För att uppnå en geografiskt rättvis spridning av CDM-projekten och särskilt för att främja projekt i de minst utvecklade länderna enades parterna om att tillåta särbehandling av små projekt och tillåta enklare regler. Två procent av ett CDM-projekts utsläppsreduktioner (CER) går till en speciell anpassningsfond för finansiering av anpassningsprojekt i de mest sårbara utvecklingsländerna.

5.2.4.2 Handel med utsläppsrätter

Kyotoprotokollets kapitel 17 behandlar handel med utsläppsrätter. Protokollet nämner endast handel mellan länder med utsläppsåtaganden, men länder ges möjlighet att delegera rätten att handla till juridiska personer, t.ex. företag.

Från den initiala tilldelningen, de flexibla mekanismerna och sänkor får vi olika typer av utsläppsrätter, med olika beteckningar och delvis olika egenskaper, se tabell 5.3 nedan. I Marrakech klargjordes vilka olika typer av utsläppsrätter som skapats genom det system som föreslagits och hur de får användas.

Tabell 5.3. Översikt över olika typer av utsläppsrätter inom ramen för Kyotoprotokollet, samtliga mäts i enheten ton CO

2

-ekvivalent

Namn på utsläppsrätt

Förkortning Ursprung

Kan handlas fritt

Överförbarhet mellan åtagandeperioder

Assigned Amount Unit

AAU Initial tilldelning under Kyotoprotokollet. AAU motsvarande landets tillåtna utsläpp under den fem år långa åtagandeperioden delades ut

Ja Ja

Emission Reduction Unit

ERU Skapas genom JI-projekt, värdlandet omvandlar delar av sina AAU till ERU som investerarlandet får

Ja Ja, ERU motsvarande 2,5 % av ett lands AAU får överföras till kommande åtagandeperioder

Certified Emission Reduction

CER Skapas genom CDM-projekt Ja Ja, CER motsvarande 2,5 % av ett lands AAU får överföras till kommande åtagandeperioder

Removal Unit RMU Skapas genom sänkor till följd av mark- och skogsvård enligt artikel 3.4 (se avsnitt 5.2.6)

Ja Nej

Som framgår av tabellen får endast AAU överföras fritt till kommande åtagandeperioder. ERU och CER får överföras upp till 2,5 procent av den initiala tilldelningen. RMU får inte överföras alls. Däremot kan parten välja vilken typ av utsläppsrätter som

överförs till nästföljande åtagandeperiod. Om parten har tillräckligt många AAU:s får begränsningen att överföra RMU, CER och ERU inte någon praktisk betydelse.

5.2.5. Supplementaritet och åtagandeperiodsreserv

Supplementaritet

I Kyotoprotokollets artikel 6, som behandlar gemensamt genomförande, JI, står att ”de förvärvade utsläppsminskningsenheterna skall vara supplementära till nationella åtgärder för att uppfylla åtagandena”. I artikel 17, som behandlar internationell handel med utsläppsrätter, står att ”sådan handel skall vara supplementär till de nationella åtgärderna för att fullgöra de kvantifierade åtagandena om begränsning och minskning av utsläpp”. Däremot finns inga skrivningar om supplementaritet i Kyotoprotokollets artikel 12 som behandlar mekanismen för en ren utveckling, CDM. Inte heller står det något om supplementaritet i artikel 4, som är basen för EU:s bördefördelning.

Även om det kan tyckas tydligt att protokollet således menar att t.ex. handel med utsläppsrätter skall komplettera, och inte ersätta, parternas nationella åtgärder, så debatterades ändå tolkningen av begreppet ”supplementaritet” intensivt efter Kyotomötet. Vissa länder var emot alla slags restriktioner för användningen av mekanismerna. Andra länder, t.ex. EU, ville ha en kvantitativ begränsning för att säkerställa att alla länder också vidtar utsläppsbegränsande åtgärder nationellt och inte bara förlitar sig på de flexibla mekanismerna.

Efter flera års diskussion kunde man slutligen nå en överenskommelse vid det sjunde partsmötet i Marrakech kring hur supplementaritet skall tolkas. I Marrakechöverenskommelsen står:

användningen av mekanismerna skall vara supplementär till inhemska åtgärder och inhemska åtgärder skall således utgöra en signifikant beståndsdel av ansträngningen varje Part i Annex 1 gör för att möta sina kvantifierade utsläppsbegränsningar och reduktionsåtaganden.

Supplementaritet kom således i slutändan att tolkas kvalitativt, inte kvantitativt.

Åtagandeperiodsreserven

Vid andra hälften av det sjätte partsmötet, i Bonn i juli 2001, beslutades att varje land med utsläppsåtagande skall ha en åtagandeperiodsreserv (Commitment Period Reserve). Åtagandeperiodsreserven skall reducera risken för att ett land säljer utsläppsrätter i en sådan omfattning att det inte kan möta sitt åtagande.

Åtagandeperiodsreserven beskrivs i Marrakechöverenskommelsen. Utsläppsrätterna som finns i åtagandeperiodsreserven kan vara avsedda att täcka utsläpp som redan skett inom en åtagandeperiod eller sådana som kommer att ske inom samma åtagandeperiod. Reserven skall under åtagandeperioden 2008−2012 uppgå till det lägsta av antingen 90 procent av ett lands totala utsläppsutrymme under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (AAU) eller fem gånger 100 procent av landets senaste granskade utsläppsinventering (som i princip skulle kunna vara från närmast föregående år).

Exempel 5.1. Beräkning av åtagandeperiodsreserven

Ett industrialiserat land vi kallar ”Landet” har ett utsläppsåtagande under Kyotoprotokollet. Landet släppte ut 100 enheter CO

2

-ekvi-

valenter år 1990 och skall enligt Kyotoprotokollet minska sina utsläpp med 10 procent. Landet får därmed i den initiala tilldelningen 450 enheter AAU för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod år 2008 till 2012. Åtagandeperiodsreserven för landet skall härmed uppgå till det lägsta av 405 enheter eller fem gånger 100 procent av landets senaste granskade utsläppsinventering. Om landet vid åtagandeperiodens början har ökat sina utsläpp jämfört med sitt åtagande kommer gränsen för åtagandeperiodsreserven att ligga på 405. Om landet däremot minskat sina utsläpp rejält sänks nivån för åtagandeperiodsreserven så att landet kan sälja fler av sina utsläppsrätter. Låt oss säga att landet 2007 släppte ut 80 enheter. I så fall får åtagandeperiodsreserven som lägst uppgå till 400 enheter. Om utsläppen i landet ökar igen räknas ett nytt värde för åtagandeperiodsreserven ut och landet måste skaffa fler utsläppsrätter att fylla reserven med. På så sätt försöker man förhindra att länder gör sig av med fler utsläppsrätter än de har råd med i förhållande till sina egna utsläpp.

Åtagandeperiodsreserven kan innehålla utsläppsrätter av olika slag, AAU:s, ERU:s, CER:s och RMU:s (se förklaring i tabell 5.3) och sammansättningen kan variera över tiden. Den nationella rapporte-

ringen som lämnas till klimatkonventionens sekretariat skall innehålla uppgifter om åtagandeperiodsreserven för föregående år.

Vid slutet av åtagandeperioden skall varje part påvisa efterlevnad av sitt åtagande. Eventuellt kvarvarande utsläppsrätter, som överskrider de sammanlagda utsläppen under åtagandeperioden, kan då säljas alternativt sparas till nästkommande åtagandeperiod. Reglerna för hur utsläppsrätter kan sparas har beskrivits ovan.

Marrakechöverenskommelsen anger att åtagandeperiodsreserven skall hållas i landets nationella register och att landet inte skall göra transaktioner så att reserven minskar under den föreskrivna nivån.

Åtagandeperiodsreservens betydelse för ett EU-handelssystem

Vilken betydelse kan åtagandeperiodsreserven komma att få för ett EU-handelssystem för utsläppsrätter? Kravet på åtagandeperiodsreserven gäller för landet som helhet och är oberoende av vem som äger utsläppsrätterna. Avstämningstillfällen äger rum vid den årliga rapporteringen till klimatkonventionens sekretariat.

Utsläppsrätterna som finns i reserven under åtagandeperioden kan vara avsedda att täcka utsläpp som redan skett i landet eller för utsläpp som kommer att ske. Andelen utsläppsrätter i reserven, som är avsedda för utsläpp som redan skett, kommer att vara låg det första året under åtagandeperioden. Denna andel ökar sedan från år till år och sista året motsvaras nästan hela åtagandeperiodsreserven av utsläpp som redan skett. Vid åtagandeperiodens slut år 2012 sker en avstämning och utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som skett makuleras, resten kan säljas eller sparas enligt de regler som beskrivits ovan.

Begränsningen som åtagandeperiodsreserven medför, gäller landet som helhet. Företag som tilldelats utsläppsrätter i ett handelssystem får fritt förfoga över dessa och även föra dem utanför landets gränser. Eftersom ett EU-handelssystem troligen kommer att utformas så att företagen lämnar in utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp årligen, kommer åtagandeperiodsreserven att kunna upprätthållas utan att det i praktiken torde medföra restriktioner på handeln.

Exempel 5.2. Åtagandeperiodsreserven för ett land som Sverige och

EU:s handelssystem för utsläppsrätter enligt kommissionens förslag

Låt oss för enkelhetens skull anta att ett visst land år 1990 släppte ut 60 Mton CO

2

-ekv och att detta land har ett åtagande på plus fyra

procent under Kyotoprotokollet. Låt oss vidare anta att ungefär 35 procent av landets utsläpp omfattas av ett EU-handelssystem. Landet har fått sig tilldelat AAU motsvarande 312 Mton CO

2

-ekv.

Åtagandeperiodsreserven skall då uppgå till det lägsta av antingen 90 procent av 312 eller fem gånger senaste utsläppsinventeringen. Därför behöver åtagandeperiodsreserven aldrig uppgå till mer än 280 Mton CO

2

-ekv. Detta betyder att nettoutflödet av utsläppsrätter

från landet kan vara 31 Mton CO

2

-ekv. utan att åtagandeperiods-

reserven understiger den tillåtna nivån. Vi har tidigare antagit att ungefär 35 procent av landets utsläpp omfattas av ett EU-handelssystem. Dessa utsläpp uppgår således till ungefär 20 Mton CO

2

-ekv. och kommer från företagen i de sektorer som

ingår i handelssystemet. Om nu landet skulle tilldela dessa företag utsläppsrätter motsvarande 20 Mton CO

2

-ekv. årligen, låta företagen

handla fritt med dessa, och årligen kräva in utsläppsrätter motsvarande de faktiska utsläppen så utgör detta inget hot mot åtagandeperiodsreserven. Även om alla företag skulle bestämma sig för att samtidigt sälja alla sina rätter utomlands, och därmed utsätta sig för höga sanktionsavgifter, så skulle det inte kunna medföra ett nettoutflöde från landet stort nog för att åtagandeperiodsreserven skulle kunna understiga den tillåtna nivån. Det behövs således ingen begränsning i handeln på företagsnivå för att säkerställa att åtagandeperiodsreserven upprätthålls.

5.2.6. Sänkor

Sänkor definieras i klimatkonventionen som processer, aktiviteter eller mekanismer som avlägsnar en växthusgas, aerosol eller föregångare till växthusgas från atmosfären. Det kan till exempel vara frågan om skog och mark som tar upp kol från atmosfären. I klimatkonventionen fastslås att sänkorna har en viktig roll och att parterna skall vårda och öka omfattningen av sänkorna (arti- kel 4.1 d).

Kyotoprotokollets artikel 3.3 och 3.4 behandlar sänkor. Enligt artikel 3.3 skall parterna i sina beräkningar räkna med de utsläpp

respektive upptag av växthusgaser som sker till följd av beskogning, återbeskogning och avskogning. Protokollet saknar dock definitioner på dessa aktiviteter och innehåller inte heller några regler för hur beräkningarna av utsläppens storlek och upptag skall göras. Artikel 3.4 behandlar övriga aktiviteter som förändrar upptagen i eller utsläppen från jordbruksmark och skog samt de effekter som fås eller till följd av en ändrad markanvändning. Enligt denna artikel skall parterna innan protokollets första partsmöte bestämma vilka övriga mänskligt initierade aktiviteter av denna typ som skall räknas med. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. osäkerheter och möjligheter till en överskådlig rapportering.

Hur artikel 3.4 skall tolkas har utgjort en av de svåraste förhandlingsfrågorna sedan Kyotoprotokollets tillkomst år 1997. Enligt Bonnuppgörelsen och Marrakechöverenskommelsen skall på längre sikt ett system som bygger på ett vetenskapligt tillvägagångssätt utvecklas för att beräkna upptagen i sänkor och därmed hur mycket som parterna får tillgodoräkna sig. Förhandlingarna om den andra åtagandeperioden kommer därför att omfatta vilka regler som skall gälla för beräkningar av sänkor. För den första åtagandeperioden kommer mer pragmatiska regler att tillämpas, bl.a. eftersom det saknas vetenskapligt underlag för att göra tillräckligt säkra beräkningar.

Besluten i Bonn och Marrakech resulterade i gränser för hur stor del av kolupptaget från skogsbruksaktiviteter, under artikel 3.4, olika länder kan tillgodoräkna sig för att möta sina utsläppsåtaganden. I tabell 5.4 anges värdena för ett urval av länder.

Tabell 5.4. Kolupptag i sänkor som får tillgodoräknas enligt arti- kel 3.4

Miljoner ton kol per år som högst får räknas

Motsvarar i miljoner ton CO

2

per år

Ungefärlig andel av totala upptaget genom skogsaktiviteter som högst får räknas

Ryssland

33

121 mellan 10 och 25 %

Japan 13 47,7 100 % Kanada 12 44 90 % Sverige 0,58 2,13 10 % Övriga länder mellan 0 och 1,2 mellan 0 och 4,4 EU totalt 5,2 19,1 10 %

Länderna skall ange senast vid första åtagandeperiodens början om man ämnar räkna in sänkor till följd av skogsbruksaktiviteter enligt artikel 3.4. Länderna kan välja definition av sådana skogsbruksaktiviteter inom vissa gränser. Den definition man initialt väljer för ”skog” ligger sedan fast och länderna är permanent ansvariga för ytor där man tillgodoräknat sig sänkor – även om de utvecklas till utsläppskällor senare. Rapporteringskraven är också detaljerade. Den typ av utsläppsrätter som sänkor ger upphov till kallas RMU (Removal Units).

5.2.7. Klimatpolitikens utmaningar

Det finns fyra grundläggande utmaningar som länderna måste konfrontera för att kunna möta klimatförändringen.

Den första utmaningen rör målet. Sverige har ratificerat FN:s klimatkonvention, som beslutades i Rio de Janeiro år 1992 och Kyotoprotokollet som beslutades i december 1997. Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet kan nås antingen genom att minska utsläppen av de växthusgaser som förorsakar klimatförändringen eller anpassa samhället till klimatförändringarna.

Kyotoprotokollet anger mål och tidtabell för ansträngningarna att minska utsläppen. Kyotoprotokollet lägger fast (Art 3.9) att en prövning av kommande åtaganden efter den första åtagandeperioden skall inledas senast sju år innan den första åtagandeperioden är slut, dvs. senast år 2005. Långsiktiga reduktionsmål måste slås fast. Dessa mål behöver vara långt mer långtgående än de som är beslutade enligt Kyotoprotokollet

Den andra utmaningen handlar om rättvisa. Klimatförändringar resulterar i orättvisor av olika slag. Dessa orättvisor kan kanske fångas i observationen att de länder som historiskt bär minst ansvar för klimatförändringar är de som drabbas värst av desamma och som också har minst förutsättningar att påverka klimatförändringarna. Frågan om utvecklingsländernas åtaganden är politiskt känslig. Samtidigt står det klart att åtminstone vissa utvecklingsländer efter den första åtagandeperioden på något sätt bör medverka med kvantitativa åtaganden. Hur förutsättningarna skall skapas för detta kommer de närmaste åren att bli en central fråga. Det behövs ett rättvist och samlat handlande som inte äventyrar

utan snarare bidrar till utvecklingsländernas utveckling och kamp mot fattigdom. För detta behövs biståndsinsatser, inte minst när det gäller kapacitetsuppbyggnad och överföring av teknologi. Viktigt är också att man strävar efter en rättvisare fördelning mellan olika länder och befolkningsgrupper i fråga om utsläppsnivåer. Fördelningspolitiska skäl talar också för att under de närmaste decennierna kommer större krav att ställas på industriländerna än på utvecklingsländerna, vars per capita utsläppsnivåer är mycket lägre. Supplementaritetsprincipen omnämns i Kyotoprotokollet men begreppet definieras endast i termer av att mekanismanvändning skall vara supplementär i förhållande till inhemska åtgärder. Beslutet från Bonn innebär ett förtydligande genom en kvalitativ tolkning av supplementaritet som innebär att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande andel av varje parts ansträngning att nå sitt utsläppsåtagande.

Detta kommer å andra sidan att stå i konflikt med önskemålet om en global kostnadsminimering. Stora avvikelser från klimatkonventionens princip om kostnadseffektivitet kan i det långa loppet äventyra uthålligheten i den globala och gemensamma ansträngningen att minska mänsklig klimatpåverkan. Även avvikelser från en rättvis fördelning av det ekonomiska ansvaret för att vidta åtgärder oavsett var dessa åtgärder vidtas kan leda till att ett internationellt samarbete äventyras genom att anslutningen minskar eller blir otillräcklig. Det handlar också om rättvisa mellan generationer. Om inte åtgärder vidtas i dag lämnar vi över ett större ansvar på våra barn. Inom ett land handlar rättvisefrågorna om vem som skall betala för de kostnader som är förenade med åtgärder att minska utsläppen av växthusgaser.

Den tredje utmaningen handlar om att vidta de nödvändiga åtgärderna för att uppnå de påtagna internationella förpliktelserna på ett kostnadseffektivt sätt. Det är uppenbart att det erfordras både styrmedel och att en rad institutionella förutsättningar är uppfyllda för att de uppsatta målen skall nås. Den totala kostnaden för att minska utsläppen till en viss nivå beror på vilken politik som används.

Den fjärde utmaningen handlar om den osäkerhet som är förknippad med klimatförändringar. Det finns inom samhällsvetenskaperna en fundamental osäkerhet om olika samband, en osäkerhet som ofta är större än vad som gäller för naturvetenskapliga sammanhang. En viktig princip som klimatkonventionen anger är försiktighetsprincipen.

5.3. EU:s klimatpolitik, European Climate Change Programme (ECCP)

5.3.1. Inledning

Sedan år 2000 pågår inom det Europeiska Programmet mot Klimatförändringar (European Climate Change Programme, ECCP) ett arbete med att utveckla en klimatstrategi med konkreta åtgärder som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier. Programmets syfte är att identifiera de mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder som kan vidtas på EUnivå för att säkerställa att åtagandena under Kyotoprotokollet uppnås. ECCP fokuserar på områdena energi, transport, industri och jordbruk. Arbetet bedrivs i olika grupper där representanter från medlemsländerna, industrin, miljöorganisationer och kommissionen ingår.

I juni 2001publicerade ECCP en rapport, i vilken bl.a. lyftes fram möjligheten att arbeta med ett system för handel med utsläppsrätter inom EU.

I oktober 2001 presenterade kommissionen i ett kommissionsmeddelande vilka förslag till strategier och åtgärder man avser att lägga fram för vidare behandling i rådet och EU-parlamentet. Samtidigt lade kommissionen fram det förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter, som ligger till grund för detta delbetänkande. Som framgått av kapitel 4 enades ministerrådet om en gemensam ståndpunkt angående direktivets innehåll i december 2002. Då Europaparlamentet ännu inte tagit ställning till direktivförslaget finns emellertid ännu inte något färdigt direktiv.

5.3.2. Bördefördelningen och nationella mål

I Kyoto åtog sig EU-länderna år 1997 att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008−2012) minska sina utsläpp med åtta procent jämfört med utsläppen år 1990. Efter förhandlingar mellan medlemsländerna fördelades detta reduktionsåtagande mellan EU:s medlemsländer enligt den så kallade ”bördefördelningen” och fastställdes i rådsslutsatserna från juni 1998. Denna omfördelning har sedan notifierats i samband med att EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002. Enligt artikel 4 i protokollet ersätter denna omfördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i protokollets Annex B.

Bördefördelningen avses återspegla skillnader i utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnad för åtgärder7. Länder vars energiproduktion till stor del är baserad på fossila bränslen har t.ex. accepterat större procentuella minskningar än andra eftersom de kan åstadkomma betydande utsläppsminskningar utan eller till jämförelsevis låga kostnader. De olika ländernas respektive åtaganden enligt EU:s bördefördelning framgår av tabell 5.5 nedan.

Tabell 5.5. EU:s bördefördelning

Åtagande

(%)

Utsläpp 1990 (Mton CO

2

ekv)

Europeiska Unionen

92

4170

Österrike 87 78 Belgien 92,5 139 Danmark 79 72 Finland 100 65 Frankrike 100 512 Tyskland 79 1204 Grekland 125 99 Irland 113 57 Italien 93,5 542 Luxemburg 72 14 Nederländerna 94 208 Portugal 127 69 Spanien 115 302 Sverige 104 65 Storbritannien 87,5 745

Även för länder utanför EU är åtaganden differentierade. Exempelvis har Norge 101 procent, Island 110 procent och Japan har 96 procent av 1990 års nivå som åtagande. Vissa av medlemsländerna har egna, nationella reduktionsmål. Sverige har som mål att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008−2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990, utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer.

EG, som också är part till Kyotoprotokollet, kommer sannolikt inte att uppnå efterlevnad av sitt åtagande om inte flertalet EU-

7 9702/98, ENV299, ENER91, FISC96, ONU20, 16-17 juni 1998.

länder når sina individuella utsläppsåtaganden. Ett enskilt EU-land kan dock inte som part bestraffas om ett annat EU-land inte skulle uppnå sitt åtagande enligt bördefördelningen. Juridiskt sett har heller inte ett medlemsland som har utsläppsrätter ”över” skyldighet att dela med sig till andra medlemsländer som skulle behöva utsläppsrätter.

De svenska utsläppen är låga i jämförelse med flertalet andra industriländer. Detta beror bl.a. på att Sverige efter oljekriserna åren 1973 och 1979 vidtog åtgärder för att minska beroendet av fossila bränslen. Bl.a. dessa förhållanden förklarar varför Sverige genom bördefördelningen har ett åtagande som innebär att utsläppen skall begränsas till högst 104 procent jämfört med 1990 års nivå.. Utifrån dagens befolkningsprognoser för EU:s medlemsstater skulle Sveriges utsläppstak innebära att vi år 2010 är det land i EU som har lägst utsläpp per invånare (se figur 5.1)

Figur 5.1. Utsläpp av växthusgaser inkluderade i Kyotoprotokollet per invånare i EU och dess medlemsländer (exkl. Luxemburg) år 1990 samt enligt EU:s bördefördelning för den första åtagandeperioden

0 5 10 15 20

P o rt ugal

Span ien

Sv er ige

Fr a nk ri ke

Gr ek land

Ita lie n

Ös te rr ik e

Ir la nd

Engla nd

D anm ar k

Ho lla nd

Fi nl a nd

Be lg ie n

Ty skl a nd

EU

EU-länder (exkl. Luxemburg)

ton C O 2 ekv/ in vånar e

Utsläpp per invånare 1990

Utsläpp per invånare under första

åtagandeperioden enligt bördefördelningen

Källor: European Environment Agency samt EU Kommissionen

5.3.3. EU-ländernas utsläpp av växthusgaser idag

Under år 2000 har EU lyckats stabilisera utsläppen av koldioxid, som svarar för ca 80 procent av unionens utsläpp av växthusgaser, på 1990 års nivå. Enligt den Europeiska Miljöbyrån (EEA) har EU nu nått nästan hälften av Kyotoåtagandet på minus åtta procent. Medlemsländerna har dock med varierande framgångs lyckats minska utsläppen. Enligt statistiken för år 2000 tycks Österrike, Belgien, Danmark, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal och Spanien vara på väg att överskrida sina utsläppsutrymmen enligt den beslutade bördefördelningen.

Om man tänker sig en rak linje mellan utsläppsnivån år 1990 och målet för år 2008-2012 och mäter den procentuella avvikelsen från denna räta linje kan medlemsländernas prestation hittills illustreras som i figur 5.2

Figur 5.2. Procentuell avvikelse från utsläppsmålet för 2008−2012, givet att utsläppsreduktionen antas ske i samma takt varje år.

Källa: Europeiska Miljöbyrån (EEA).

5.4. Sveriges klimatpolitik

5.4.1. Politikens utveckling

Sverige har begränsat utsläpp av växthusgaser sedan slutet av 1980talet. År 1987 fattades ett beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet, i vilket frågan om risken för långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen för första gången gavs stor uppmärksamhet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23). Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde öka utöver 1988 års nivå.

Riksdagen fattade ett klimatpolitiskt beslut år 1991 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Ett mer omfattande program antogs genom 1993 års klimatpolitiska beslut (prop. 1992/93:179 bil. 1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Det mål som riksdagen lade fast var att utsläppen av koldioxid från fossila källor år 2000 skulle stabiliseras på 1990 års nivå och därefter minska, i överensstämmelse med FN:s klimatkonvention. Vidare föreslogs att utsläppen av metan från avfallshantering borde minskas med 30 procent mellan åren 1990 och 2000. Riksdagen slog också fast att det är viktigt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 samt att utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. I 1993 års klimatpolitiska beslut angavs vidare att satsningar från svensk sida på att utveckla sänkor borde ses som en kompletterande åtgärd till huvudstrategin att minska utsläppen av koldioxid. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas med ett internationellt perspektiv och mot bakgrund av de åtgärder som vidtas i andra industriländer för att undvika att Sverige påtar sig väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Överlåtbara utsläppsrätter angavs som instrument som kunde ge kostnadseffektiva lösningar men ett omfattande arbete bedömdes återstå innan sådana system skulle kunna tillämpas internationellt. Ett förberedande program för gemensamt genomförande infördes.

Riksdagens energipolitiska beslut från år 1997 gav riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). De svenska utsläppen av koldioxid inom energiområdet skall enligt riktlinjerna begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimat-

strategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att undvika att lägga en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sin industri.

I propositionen Svenska miljömål − miljöpolitik för ett hållbart Sverige föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål, vilka fastställdes av riksdagen i april 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan” innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Då klimatfrågan är global till sin natur kan målet endast nås om insatser görs i alla länder.

Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) bedömt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå. För trafiken har regeringen bedömt att de transportpolitiska etappmålen för en god miljö även fortsatt bör gälla (prop. 2001/02:20).

I maj 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram på klimatområdet. Klimatkommitténs slutbetänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) överlämnades till regeringen i april 2000. Kommittén föreslog som mål för perioden 2008−2012 att utsläppen av växthusgaser för Sverige skulle vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990. Åtgärder utanför landets gränser skulle vara supplementära.

Mot bakgrund av kommitténs arbete presenterade regeringen hösten 2001 propositionen Sveriges klimatstrategi, vilken antogs av riksdagen i mars 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163).

Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut skall som nationellt klimatmål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008−2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variationer i temperatur och nederbörd.

I propositionen framhåller regeringen att det är angeläget att redan i dagsläget skärpa klimatpolitiken och att det är av stor vikt att minimera risken för en fastlåsning vid ohållbara strukturer som är långsiktigt bindande. Riksdagen vill genom det föreslagna reduktionsmålet tydligt markera att klimatfrågorna nu och framgent kommer att vara en central fråga i arbetet för hållbar utveckling. Genom att ytterligare skärpa det nationella målet, jämfört med det åtagande som efter Kyotoprotokollet överenskommits i EU:s interna bördefördelning för år 2008−2012, vilken innebär en ökning med fyra procent jämfört med 1990 års nivå, vill riksdagen understryka vikten av att tidigt söka möta den utmaning som hotet om klimatförändringar utgör. Sverige skall såväl nationellt som i samarbete med andra länder söka göra detta. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Därvid skall hänsyn tas till svensk industri och dess konkurrenskraft.

5.4.2. Utveckling av de svenska utsläppen

Naturvårdsverket arbetar bl.a. genom SMED (Svenska Miljö-EmissionsData, som är ett samarbete mellan IVL, SCB och SMHI) med att förbättra den officiella svenska utsläppsstatistiken som används vid internationell rapportering. Tidsperspektivet för färdigställandet av detta arbete är dock avsevärt längre än vad FlexMex2-utredningen har till sitt förfogande.

På uppdrag av delegationen har Naturvårdsverket dock låtit SMED arbeta med att kvalitetssäkra dataunderlaget för tilldelning av utsläppsrätter, och genom en mycket koncentrerad insats söka uppdatera utsläppssiffrorna för perioden 1990−2001. Naturvårdsverket har avrapporterat resultatet av detta projekt till FlexMex2utredningen. Med utgångspunkt i den kvalitetssäkrade statistiken från Naturvårdsverket för år 2001 har Energimyndigheten sedan uppdaterat den prognos över utsläpp av växthusgaser som man tidigare gjort som underlag för den tredje nationalrapporten.

I figur 5.4 nedan redovisas vad som genom detta arbete framkommit om historiska respektive prognostiserade utsläppsvärden för totala utsläpp av samtliga växthusgaser (den totala kurvan i figuren, dvs. den som börjar på ca 71 Mton år 1990).

I figuren visas också hur den handlande sektorns koldioxidutsläpp utvecklades mellan åren 1990 och 2001 samt en prognos över dessa utsläpp fram till år 2010. De historiska värdena är desamma som delegationen redovisar i bl.a. avsnitt 1.4, vilket innebär att koldioxidutsläpp från förbränning av torv inte ingår, i enlighet med den bedömning avseende torv som delegationen gör i avsnitt 1.5.3. Grunden för prognosen för den handlande sektorn fram till år 2010 härrör från Energimyndighetens redovisning till delegationen, men för varje år i prognosen har dock ett avdrag gjorts för CO

2

-utsläpp

från torv inom den handlande sektorn av samma storlek som dessa var år 2001, dvs. ca 1 Mton.

Figur 5.4. Utsläpp av växthusgaser 1990−2001 samt prognos fram till år 2010 (miljoner ton koldioxidekvivalenter)

Källa: Totala värdena Naturvårdsverket och Energimyndigheten.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 200

2

2003 2004 2005 20

06

2007 2008 2009 20

10

Totalt minus handlande sektor

Handlande sektorn

Milj. Ton CO

2

ekv.

Som kommentar till figuren kan sägas att värdet för samtliga växthusgaser år 1990 är 71,1 Mton, att jämföra med 68,0 Mton år 2001. Det högsta värdet uppnåddes år 1996 med 76,6 Mton. Det prognostiserade värdet för år 2010 är 69,3 Mton.

Figur 5.4 visar totalen för samtliga växthusgaser. Det kan också vara intressant att se hur de totala CO

2

-utsläppen utvecklats. Av

Naturvårdsverkets redovisning till delegationen framgår att Sveriges samlade CO

2

-utsläppen år 1990 låg på 54,8 Mton, att jämföra

med 52,8 Mton år 2001. Som högst under perioden låg CO

2

-

utsläppen år 1996, som var ett torrår med ovanligt lite vattenkraftproduktion, då de uppgick till 60,4 Mton. Det bör dock sägas att de svenska utsläppen av koldioxid har minskat kraftigt sedan 1970-talet. Exempelvis var koldioxidutsläppen mer än 100 miljoner ton år 1970 och ca 80 miljoner ton år 1980.

5.5. Statistikens tillförlitlighet

Delegationen föreslår: Det kvalitetssäkringsarbete som på-

börjats och bedrivits av SMED8 på uppdrag av Naturvårdsverket för statistiken inom den handlande sektorn bör utvecklas ytterligare och utvidgas till att omfatta de övriga samhällssektorer som medverkar till klimatförändringar.

Vidare bör samarbetet utvecklas mellan primärstatistik och användare. När det gäller prognosarbetet föreslår delegationen att analyskapaciteten och kompetensen inom Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten i framtiden måste samordnas bättre för att ge beslutsfattare bästa möjliga prognosunderlag. Prognosverksamheten måste utgå från kvalitetssäkrad primärstatistik. Regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket och SCB utarbeta en strategisk plan för detta samarbete.

Den ekonomiska statistiken har på senare år kommit att användas allt mer för uppföljning av ekonomisk politik på både nationell och EU-nivå, vilket ställer större krav på tillförlitlighet och snabbhet. Denna tendens kommer att förstärkas i framtiden.

8 SMED, SvenskaMiljöEmmissionsData, ett samarbete mellan Svenska Miljöinstitutet AB (IVL), SCB och SMHI.

Under arbetet med att utveckla fördelningsmetoder har delegationen stött på brister i den statistiska beskrivningen som försvårat arbetet med att föreslå grundläggande element i den fördelningsplan som regeringen skall lämna till kommissionen senast den 31 mars 2004.

Kvantitativa angivelser av utsläppsdata innebär alltid en viss osäkerhet. Osäkerheten i utsläppsdata för koldioxid kan bero på såväl tillfälliga som systematiska fel, där metodval och kvalitetssäkringsrutiner av hela framtagningsprocessen är avgörande för dess storlek. De utsläppsdata för koldioxid som används av FlexMex2-utredningen för tidsperioden 1990−2001, bör överensstämma med Sveriges internationellt rapporterade siffror. Internationellt rapporterade svenska utsläppssiffror för koldioxid har dock genom åren justerats och räknats om vid flera tillfällen, i syfte att åtgärda fel samt att minska osäkerheter. På initiativ av FlexMex2-utredningen, har Naturvårdsverket uppdragit åt SMED att genom en koncentrerad insats snabbt granska och förbättra data, samt att uppskatta osäkerheten i utsläppsstatistiken för den handlande sektorn.

Utsläppssiffror granskades på anläggningsnivå och osäkerheter beräknades främst genom att jämföra energistatistiken på anläggningsnivå med miljörapporterna från berörda anläggningar. Vidare jämfördes emissionsfaktorer använda i den internationella rapporteringen med trovärdiga alternativa emissionsfaktorer. Även siffror som finns för processutsläpp av koldioxid ingick i analysen. Kompletterande information och data inhämtades också från branschorganisationer och företag. År 2001 valdes som typår för analysen av hela tidsperioden 1990−2001. Metodik och data som använts i Sveriges internationella rapportering till klimatkonventionen tillämpades så långt möjligt vid val av systemgränser mellan förbrännings-/processutsläpp och tillämpning av emissionsfaktorer. Speciell uppmärksamhet ägnades åt järn- och stålindustri samt raffinaderier.

Resultatet från SMED:s arbete har medfört att Naturvårdsverket reviderat sin utsläppsstatistik för koldioxid. Osäkerheten i de totala utsläppen från den handlande sektorn uppskattas till +/-20 procent för år 2001 och är av samma storleksordning under hela perioden 1990−2001. För industridelen i den handlande sektorn uppskattas osäkerheten till +/-30 procent för år 2001. För energisektorn exklusive industripannor är motsvarande siffra 21 procent för

år 2001. Osäkerheten för industripannorna avviker kraftigt och uppskattas till +/-79 procent för år 2001. Bidragande orsaker till de funna osäkerheterna är:

  • dataframtagning och överlämnande av data från företagen
  • osäkerheter i använda emissionsfaktorer
  • osäkerheter i den metodik som används vid framtagning av energistatistiken.

Energistatistiken har under tidsperioden varit en huvudkälla för den bränslestatistik som används för att beräkna koldioxidutsläppen för den internationella rapporteringen. De ovan nämnda faktorerna bidrar till uppskattade osäkerheter, även om den enskilda faktorns påverkan varierar något mellan olika branscher. För den del av järn- och stålindustrin som inbegriper masugnsgas varierar alternativa emissionsfaktorer med en faktor tre. Osäkerheten i siffror för koldioxidutsläpp från transportsektorn och totalt för Sverige torde vara av samma storleksordning som för den handlande sektorn.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår delegationen att det kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten.

6. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel

Kapitlet inleds med en översiktlig och principiellt inriktad diskussion rörande motiven för en statlig miljöpolitik. Handel med utsläppsrätter är endast ett av många möjliga styrmedel som kan användas för att uppnå beslutade miljömål. I avsnitt 6.2 redovisas därför olika styrmedels egenskaper. I avsnitt 6.3 diskuteras valet av styrmedel. Det inleds i avsnitt 6.3.1 med några allmänna principer som påverkar valet av styrmedel. I avsnitt 6.3.2 diskuteras styrmedelsval i samband med klimatförändringar. I avsnitt 6.3.3 anges fördelarna med tak och handel med utsläppsrätter jämfört med administrativa styrmedel och miljöavgifter. I avsnitt 6.4 redovisas några praktiska erfarenheter som vunnits från handel med utsläppsrätter. Kapitlet avslutas i avsnitt 6.5 med en diskussion av vad som krävs för att kunna länka olika internationella system.

6.1. Motiv för en aktiv klimatpolitik

En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om marknadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre.

Det finns bl.a. följande två situationer, som kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurshushållning:

  • Om den genom marknaden uppkomna inkomstfördelningen betraktas som oacceptabel av sociala eller andra skäl. Denna fråga behandlas inte av utredningen.
  • Vid förekomst av s.k. marknadsmisslyckanden, som har att göra med brister i de mekanismer och anpassningsprocesser, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer.

Bristerna i marknadshushållningens funktionssätt (marknadsmisslyckanden) är i huvudsak av två slag:

  • Externa effekter1, som sammanhänger med frånvaron av definierade rättigheter i fråga om utnyttjande av viktiga resurser, som t.ex. luft och vatten.
  • Ofullständig information och kunskap om konsekvenserna av olika handlingsalternativ, inte minst när det gäller miljöeffekter och inverkan på framtida produktionsbetingelser och levnadsförhållanden.

De klimatförändringar som uppkommer till följd av utsläpp av växthusgaser är ett typiskt exempel på ett marknadsmisslyckande. Marknaden har i detta fall inte sänt rätt prissignaler till marknadens aktörer. Detta betyder att det finns utrymme för samhälleliga ingripanden i syfte att lämna de rätta (pris-)signalerna till aktörerna och därmed styra samhällets resursfördelning i en effektivitetshöjande riktning.

Situationen kompliceras ytterligare genom att det existerar andra avvikelser från en ”perfekt marknadsekonomi”. Ofullständig kunskap och information, risk och osäkerhet är i detta sammanhang mest betydelsefulla. Så förutsätter t.ex. en internalisering av miljöskadekostnaderna att man har fullständig kunskap om effekterna på miljön och skadekostnaderna. Härtill kommer förekomsten av s.k. kritiska belastningsgränser, där skadekostnaderna kan stiga mycket brant vid vissa nivåer av utsläppen eller över tiden ackumulerade utsläpp. Existensen av risk och osäkerhet och av kritiska belastningsgränser kan vara skäl för att lägga fast kvantitativa mål för miljöpåverkande utsläpp. Målen bör baseras på en försiktighetsprincip, dvs. en hög, negativ riskvärdering bör tillämpas för utsläpp med svårbedömda miljöeffekter.

1 Externa effekter eller sidoeffekter kallas sådana effekter av produktion och konsumtion som inte avspeglas i marknadspriserna. De ger upphov till en skillnad mellan privat- och samhällsekonomiska kostnader.

Två viktiga frågor följer av detta:

  • Vilka klimatmål skall Sverige ha?
  • Hur skall vi uppnå de uppsatta målen?

Den första frågan diskuteras inte vidare i detta sammanhang, eftersom den har besvarats genom ratificeringen av Kyotoprotokollet och det beslut om en svensk klimatstrategi som antogs av riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02: 163).

Däremot finns skäl att analysera den andra frågan. Även om FlexMex2-utredningen i detta skede främst handlar om att implementera EG-direktivet för handel med utsläppsrätter finns det anledning att inledningsvis diskutera styrmedel i generella termer. Ett skäl till detta är att handel med utsläppsrätter endast är ett av många möjliga styrmedel som kan användas för att nå uppsatta klimatmål. Ett annat skäl till att diskutera olika styrmedel är att se vilka effekter handel med utsläppsrätter får på befintliga styrmedel. Vilka konsekvenser får t.ex. införandet av handel med utsläppsrätter på miljöskatter, långsiktiga frivilliga avtal, handel med elcertifikat osv. Vilka styrmedel kan betraktas som komplement och vilka styrmedel kan betraktas som substitut?

6.2. Huvudgrupper av styrmedel

Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Styrmedlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper:

  • Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och subventioner.
  • Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktionsmetoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning.
  • Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller i forskning, utbildning och informationsspridning. Infor-

mation kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekonomiska och administrativa styrmedel. För att t.ex. handel med utsläppsrätter skall få någon effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. de förutsättningar och regler som gäller för sådan handel.

Inom var och en av de tre ovanstående huvudgrupperna återfinns såväl generella som selektiva styrmedel. Valet av styrmedel innebär ett val mellan styrmedel som har olika egenskaper.

Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och ekonomiska (eller incitamentsskapande) styrmedel är att administrativa styrmedel anger hur ett visst mål skall nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet visserligen skall nås men inte hur. De ekonomiska styrmedlen har de senaste decennierna använts i större utsträckning än tidigare. Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda.

Det finns i princip två modeller för handel med utsläppsrätter/utsläppsreduktioner, nämligen den s.k. cap and trade modellen respektive den s.k. baseline and credit modellen. I den fortsatta framställningen kommer vi endast att diskutera cap and trade modellen, eftersom EG:s handelsdirektiv förutsätter att det är denna modell som används i det tänkta handelssystemet.

Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara och att de förorenande aktörerna som ingår i handelssystemet därefter enligt någon fördelningsmodell tilldelas överlåtbara utsläppsrätter som motsvarar det totala utsläppstaket. Härmed utgör handel med utsläppsrätter en kombination av administrativt och ekonomiskt styrmedel. Taket är ett administrativt styrmedel i den meningen att det anger den rättsliga gränsen för hur stort det samlade utsläppet får vara. Det ekonomiska inslaget är att inom ramen för det satta taket kommer handeln med utsläppsrätter på en marknad att se till att det är de mest kostnadseffektiva åtgärderna som vidtas. Vi återkommer till detta längre fram.

6.3. Vilka styrmedel bör väljas?

6.3.1. Allmänna principer

En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning skall riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekostnad av andra mål.

Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångspunkt i dels de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar de statliga ingripandena.

Med en samhällsekonomiskt effektiv utsläppsnivå avses den utsläppsnivå där hänsyn tas till skadekostnader och kostnader för utsläppsminskning på ett sådant sätt att på marginalen skadekostnaderna är lika med kostnaden för utsläppsreduktionen för ytterligare en enhet av utsläppen. För att nå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån måste vi förutsätta att skadekostnadskurvan och kostnadskurvan för utsläppsminskningar är kända. Det är dock en orealistisk förutsättning. I praktiken saknas många gånger såväl information som kunskap om de skador som är förknippade med olika utsläpp liksom om de kostnader som är förknippade med olika reduktionsnivåer. Om dessa kostnader och värderingar av skadorna inte är kända kan vi knappast uppnå samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivåer. Om miljömålen inte kan bestämmas utifrån renodlade ekonomiska principer måste dock någon annan princip användas. Det uttalade kriteriet i den svenska miljöpolitiken är att miljömålen dels skall spegla kritiska belastningspunkter, dels skall bestämmas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till. I särskilt hög grad kan detta sägas gälla klimatmålet, eftersom skadekostnaderna och deras geografiska fördelning är mycket svåra att uppskatta.

Även om informationstillgången sällan är sådan att vi kan uppnå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån både kan och bör vi däremot alltid sträva efter en kostnadseffektiv klimatpolitik.

Kostnadseffektivitet innebär att miljömålen skall nås till minsta möjliga kostnad. Till exempel är det i allmänhet inte kostnadseffektivt att varje sektor i samhället skall bidra lika mycket till utsläppsreduktionerna. I stället är villkoret för samhällsekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på marginalen för de åtgärder som vidtas skall vara lika stora för samtliga källor till problemet.

Som framgår av ovanstående är tillgången på information ofta en avgörande faktor i valet av styrmedel. Informationsbehovet för en kostnadseffektiv klimatpolitik är mindre än för beslut om en effektiv utsläppsnivå. Om vi känner marginalkostnadskurvan2 för att minska utsläppen vet vi att vi med exempelvis en skatt kan nå en viss på förhand bestämd utsläppsnivå till lägsta möjliga kostnad. Känner vi inte till kostnadskurvan för att minska utsläppen vet vi i alla fall att den på förhand okända utsläppsnivån, som exempelvis en skatt resulterar i, nås till lägsta möjliga kostnad.

En annan faktor som påverkar valet av styrmedel är den osäkerhet som är förknippad med hur stora intäkterna och kostnaderna är av att minska utsläppen. Vi vet att det på förhand inte går att säga om en reglering är bättre eller sämre än handel med utsläppsrätter eller en miljöavgift. Valet av styrmedel blir beroende av lutningen på skadekostnadskurvan och kostnadskurvan för att minska utsläppen. En brant skadekostnadskurva innebär att ytterligare utsläpp orsakar mycket stor skada. En tumregel för styrmedelsvalet skulle därför kunna vara att välja kvantitetsstyrning när vi har att göra med mycket skadliga ämnen och prisstyrning i de fall marginella utsläppsförändringar inte orsakar någon katastrof.

Vid val av styrmedel måste hänsyn också tas till att valet har effekter på fördelningen av samhällets resurser mellan bl.a. inkomstgrupper, företagstyper, regioner samt mellan företag och hushåll. Till exempel är en viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering att den senare inte ger några statsfinansiella intäkter och därmed färre möjligheter att korrigera för oönskade effekter. Å andra sidan innebär en finansiell avgift en belastning för det enskilda företaget, vilket kan ha betydelse för den fortsatta driften.

I en diskussion av valet mellan olika styrmedel har också tidsdimensionen stor betydelse. Anpassningstider och styrningens

2Marginalkostnaden för utsläppsreduktioner beskriver kostnadsökningen av att reducera utsläppen ytterligare en enhet. Den marginella skadekostanden anger den ökning av skadekostnader som utsläpp av ytterligare en enhet innebär.

varaktighet påverkar användbarheten av olika klimatpolitiska styrmedel, och man bör skilja mellan tre olika tidsperspektiv:

  • Vid en akut situation, då utsläppen mycket snabbt måste begränsas eller ges en annan inriktning, måste anpassningen till minskade utsläpp ske vid given teknik och med utnyttjande av existerande kapitalutrustning.
  • På medellång sikt, då målet är att t.ex. inom en tioårsperiod minska utsläppen av växthusgaser totalt eller tillväxten av bestämda växthusgaser, aktualiseras teknikförändringar och inverkan på produktions- och konsumtionsmönster.

I det långsiktiga perspektivet, då hänsyn tas till förväntningar om ökade risker för effekterna av växthusgaser kan styrmedlen också påverka samhällsstrukturens utveckling i stort, strukturomvandlingen i näringslivet, industrins lokaliseringsval, planering av bebyggelse, transportsystemets utformning m.m.

Det är en väsentlig skillnad mellan det ekonomiska systemets anpassningsmöjligheter på kort, medellång sikt och lång sikt, vilket har konsekvenser för bedömningar av vilka effekter olika klimatpolitiska styrmedel kan få i olika tidsperspektiv. Åtgärder som påverkar priser och syftar till att förändra attityder brukar betraktas som relativt långsamt och långsiktigt verkande styrmedel, även om åtgärderna kan träda i kraft så fort beslut fattats om detta. När styrmedlet väl är i kraft kan dock anpassningstiden vara längre för ekonomiska styrmedel än för tvingande administrativa styrmedel.

Administrativa styrmedel har å andra sidan i regel en relativt lång starttid, dvs. tiden det tar från att beslut fattas om en viss åtgärd tills styrmedlet i fråga kan träda i funktion. Detta beror på att detaljbestämmelser måste utformas och en organisation måste byggas upp för styrning och kontroll av verksamheten. Anpassningstiden är däremot kort. Direkt reglering av hushålls och företags resursanvändning har därför i allmänhet uppfattats som ett medel för styrning på kort sikt.

6.3.2. Styrmedelsval i samband med klimatförändringar

Klimatproblemet har vissa speciella egenskaper som är av största betydelse vid val av styrmedel. En fundamental faktor är till att börja med att det från klimatsynpunkt saknar betydelse varifrån

utsläppen av klimatpåverkande gaser sker. Varje molekyl av växthusgaser som släpps ut i atmosfären medför samma risk vare sig den kommer från en taxi i Stockholm, en stålindustri i USA eller en kraftstation i New Delhi. Detta betyder att alla måste dela på ansvaret. Kostnaderna för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika sektorer inom ett land. Sammantaget är kostnaderna dessutom mycket stora. Detta är bakgrunden till önskemålet att få till stånd de överenskomna globala åtagandena till lägsta möjliga kostnader.

Att skadorna beror på de totala utsläppen i absoluta tal och inte på deras storlek i förhållande till produktion eller konsumtion är också väsentligt, och motiverar att kvantitativa, absoluta mål för utsläppen av växthusgaser ställs upp.

De styrmedel som hittills i huvudsak har valts av politiker för att hantera miljöproblem är olika typer av kvantitativa och administrativa regleringar. Bland kvantitativa regleringar märks gränsvärden som inte får överskridas, förbud mot vissa typer av utsläpp, m.m. Regleringarna kan också vara av administrativ natur. Det kan gälla krav på katalysatorer eller krav på koncessionstillstånd för vissa typer av verksamhet.

Administrativa styrmedel uppfyller i allmänhet inte kravet på kostnadseffektivitet. För att kravet på kostnadseffektivitet skall vara uppfyllt måste den reglerande myndigheten ha fullständig kunskap om alla tänkbara teknologier vid alla tänkbara utsläppskällor. Det finns emellertid inte anledning tro att samtliga utsläppskällor har samma kostnader för att reducera utsläppen.

Detta betyder inte att administrativa styrmedel behöver vara ett dåligt alternativ i klimatpolitiken. En kvantitativ reglering har den goda egenskapen att miljömålet med mycket stor sannolikhet uppnås, förutsatt att vi har ett bra kontrollsystem och kraftiga sanktioner mot dem som bryter mot reglerna. Administrativa styrmedel har främst använts vid högt prioriterade mål och då inte ens enstaka avvikelser kan accepteras. Det har också tidigare ansetts vara svårt att finna det pris på miljön, som skulle resultera i just den utsläppsmängd som tolererades av samhället.

När det gäller att med ekonomiska styrmedel hantera problemen med externa effekter och frånvaro av nyttjanderätter är någon form av internalisering den åtgärdstyp som i första hand bör övervägas. Det kan innebära att någon form av rättigheter för utnyttjande etableras (t.ex. utsläppsrätter) eller att resursanvändning eller utsläpp belastas med skatter eller avgifter som svarar mot en sam-

hällelig värdering av de externa kostnaderna. Fördelen med att använda ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen är att de skapar incitament att reducera utsläppen genom att det blir förenat med en kostnad att släppa ut t.ex. växthusgaser. Under förutsättning att alla betalar samma pris är ekonomiska styrmedel också i allmänhet kostnadseffektiva. Detta betyder t.ex. att differentierade skatter i allmänhet inte är kostnadseffektiva.

En viktig egenskap hos de prispåverkande ekonomiska styrmedlen är att de är likformigt verkande i förhållande till skadefunktionerna. En ökad skatt på t.ex. koldioxid leder till att den åstadkomna begränsningen har samma värde oberoende av hur den har åstadkommits – genom ändrad produktionsteknik, reningsåtgärder eller ändrad produktutformning. Samma typ av likformighet kan åstadkommas vid användning av utsläppsrätter. En nödvändig förutsättning är då att rätterna görs överlåtbara, så att de kan utnyttjas av de aktörer för vilka de har störst utbyte.

Det finns emellertid ett antal begreppsmässiga och praktiska problem som måste lösas för att handel med utsläppsrätter skall bli det effektiva styrmedel som det har potential till. För att handel med utsläppsrätter skall fungera måste utsläppsrätten få karaktär av legalt bindande äganderätt och kunna förknippas med varaktighet. Därför måste utsläppsrätten vara väl definierad (varaktighet, giltighet) och det totala antalet utsläppsrätter måste vara känt.

I korthet kan sägas att för att ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter skall fungera krävs att följande funktioner etableras:

  • Enheten som det skall handlas med skall vara väl definierad, t.ex. i ton CO

2

-ekvivalenter.

  • Omfattningen av den aktuella marknaden skall vara väl definierad.
  • Taket skall anges och omfatta den totalt tillåtna mängden utsläpp av växthusgaser som får släppas ut inom ett fastställt tidsintervall, t.ex. ett år.
  • Utifrån omfattningen av handelssystemet (växthusgaser och utsläppskällor) skall lagstiftaren efter tillståndsansökan utse adressater som skall omfattas av kvotplikt3. Utsläppskällorna använder handelsvaror, t.ex. kol och olja som vid förbränning ger upphov till utsläpp som påverkar klimatet.

3 Kvotplikt innebär att ett företag måste inneha utsläppsrätter för att få släppa ut växthusgaser, t.ex. koldioxid.

  • Tilldelningsform skall anges. Det kan gälla fri tilldelning eller auktion i någon form.
  • Regler för att överföra utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan skall vara fastställda.
  • Ett kontroll- och sanktionssystem måste fastställas som garanterar att det fastställda taket upprätthålls, dvs. att företagen fullföljer sina åtaganden. Ett rapporteringssystem skall upprättas och ett strikt sanktionssystem med avgifter måste införas.
  • Ett register måste införas som tillhandahåller information om vem som innehar utsläppsrätter, antal utsläppsrätter per innehavare och utsläppsrättens giltighetstid.
  • Vissa organisatoriska funktioner måste etableras, t.ex. organisationer som administrerar tilldelningen av utsläppsrätter, som för register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar i detsamma, och som kontrollerar överensstämmelsen mellan aktörernas faktiska utsläpp och det antal utsläppsrätter de redovisar.

6.3.3. Varför är handel med utsläppsrätter bra?

Låt oss inledningsvis konstatera att tak och handel med utsläppsrätter inte är det enda styrmedel som kan användas för att nå fastställda miljömål för koldioxidutsläppen. Det är naturligtvis möjligt att använda administrativa styrmedel och andra ekonomiska styrmedel som t.ex. miljöavgifter. Valet av styrmedel är underkastat de övergripande klimatpolitiska målen. Enligt Kyotoprotokollet har EU åtagit sig ett kvantitativt klimatmål. Det måste tillgodoses.

En kvantitativ reglering kan i princip definieras som en ”rättighet” att nyttja en miljöresurs i en av myndigheterna bestämd omfattning. Det kan t.ex. gälla ett tillstånd att släppa ut ett maximalt antal ton miljöförstörande ämnen. Rättigheten karaktäriseras av att den är individuell. Den kan inte överlåtas och den kan inte sparas över tiden. En sådan kvantitativ reglering är emellertid i regel inte kostnadsminimerande.

Ett alternativ till denna typ av reglering är tillstånd som kan överlåtas och sparas, s.k. överlåtbara rättigheter. Utgångspunkten för ett handelssystem för utsläppsrätter enligt cap and trade modellen är att det sätts ett absolut tak för de totala utsläppen inom en viss region. Därefter fördelas utsläppsrätter mellan berörda

aktörer. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar det totala taket. För fördelningen av utsläppsrätter finns i huvudsak två principer. Den ena innebär att man delar ut utsläppsrätterna gratis till företagen. Den andra principen innebär att man auktionerar ut utsläppsrätterna. Även någon form av kombination av gratis tilldelning och auktion är tänkbar.

Om de totala utsläppen fastställs och man samtidigt vill tillåta en dynamik i ekonomin för att möta befolkningsökning, ändrad teknologi, rörlighet och ekonomisk tillväxt måste de allokerade utsläppsrätterna vara överlåtbara. Om inte detta vore fallet skulle nya aktiviteter definitionsmässigt vara omöjliga. Taket kan betraktas som en reglering, men till skillnad från konventionella regleringar är utsläppsrätterna överlåtbara mellan utsläppskällorna. Detta skapar flexibilitet och handlingsfrihet för att finna kostnadseffektiva lösningar. Eftersom utsläppen av växthusgaser påverkar klimatet på samma sätt, oavsett var på jorden utsläppen faktiskt sker, blir överlåtbarheten ett ekonomiskt styrmedel, som tillsammans med det angivna taket garanterar att det klimatpolitiska målet uppnås till lägsta möjliga kostnad.

Det är lätt att visa att en miljöavgift kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. För att få till stånd en kostnadseffektiv minskning av utsläppen behöver staten inte detaljerade kunskaper om företagens kostnader för utsläppsminskningar. Det räcker med att staten bestämmer sig för att varje källa till utsläpp skall betala en viss bestämd avgift. Orsaken till att resultatet blir en kostnadseffektiv lösning är att företagen kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (miljöavgiften) med kostnaden för att minska samma enhet inom den egna verksamheten (marginalkostnaden för en utsläppsminskning ). Det blir alltså lönsamt för alla företag att rena utsläppen så länge som kostnaden för att minska utsläppen är lägre än miljöavgiften. I slutläget kommer alla företag att ha samma marginalkostnad för att minska utsläppen. Sammantaget leder detta till den lägsta totala kostnaden för att minska utsläppen med en viss mängd.

Det intressanta är att ett kostnadsminimerande resultat också fås med styrmedlet handel med utsläppsrätter. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöavgift (under förutsättning att inte något företag med sina aktioner kan påverka marknadspriset). Ett marknadspris kommer att skapas som avspeglar marginalkostnaden för att minska det sista tonnet utsläpp för att uppnå det totala utsläppsmålet. Detta faktum beror på att före-

tagens betalningsvilja för utsläppsrätter direkt avspeglas i kostnaderna för att minska utsläppen. Företag med höga kostnader för utsläppsminskningar väljer att köpa utsläppsrätter, vilka skapas genom att företag med låga kostnader för att minska utsläppen minskar sina utsläpp. Varje företag kommer att köpa och sälja rätter tills incitamenten till ytterligare handel är uttömda. Detta kommer att vara fallet när alla företag har en marginalkostnad för utsläppsminskning som överensstämmer med marknadspriset för utsläppsrätter.

Både avgifter och handel med utsläppsrätter leder alltså till en kostnadsminimering. Vad är då skillnaden mellan handel med utsläppsrätter och någon form av miljöavgift? I princip handlar det om att i fallet med miljöavgifter känner beslutsfattaren till priset på rätten att släppa ut (detta motsvaras av miljöavgiften), men utsläppsminskningen blir dock inte känd förrän i efterhand. När det gäller tak och handel med utsläppsrätter känner beslutsfattaren däremot till vilka utsläppsbegränsningar som kommer att uppnås redan när taket fastställts, medan priset på utsläppsrätter initialt inte är känt utan etableras i handeln på marknaden. Man kan nå samma kvantitativa punkt som taket motsvarar med miljöavgifter, men det förutsätter en sökprocess, där man söker sig fram till den nivå på miljöavgiften som ger en viss önskvärd utsläppsreduktion. Det skulle således innebära att riksdagen skulle behöva besluta om att höja och sänka miljöavgiften vid ett antal tillfällen för att hitta ”rätt” nivå.

Handel med utsläppsrätter ger företag rätten att släppa ut koldioxid. Det är viktigt att notera att handel med utsläppsrätter i detta avseende inte skiljer sig från andra regleringsåtgärder. Regleringar som anger gränsvärden för utsläpp eller kräver ”bästa möjliga teknik” ger också företagen rätten att släppa ut koldioxid. Inom ramen för det fastställda taket behöver inte alla företag vidta samma miljöeffektiva åtgärder. Den stora skillnaden mellan handel med utsläppsrätter och traditionella styrmedel är att företag som deltar i handel med utsläppsrätter kan få betalt för de åtgärder som överstiger minimikraven. Man skapar en marknad för åtgärder mot utsläpp utöver de krav som en kvantitativ reglering ställer.

Nackdelarna med systemet är knutna till hur väl utsläppsmarknaden fungerar, samt om transaktions-, mät-, övervaknings- och administrationskostnaderna blir höga jämfört med andra styrmedel. Om marknaden består av få aktörer finns risk för att dessa kan påverka utfallet på marknaden. Om transaktionskostnaderna i

själva bytesprocessen blir höga påverkar detta också hur väl marknaden fungerar.

6.4. Praktiska erfarenheter av utsläppshandel

Det bör poängteras att det inte finns någon naturlig, frivillig efterfrågan på utsläppsrätter som kan agera som drivkraft för handel. Det är kravet på att inneha utsläppsrätter som gör det intressant för företag och länder att delta i handeln. Kyotoprotokollet ställer sådana krav vad gäller utsläpp av växthusgaser, men Kyotoprotokollet har ännu inte trätt i kraft.

Trots att Kyotoprotokollet inte trätt i kraft finns det redan i dag exempel på handel med växthusgaser och handelssystem för utsläppsrätter. Det kan t.ex. handla om nationella system, varav det mest kända exemplet torde vara handelssystemet för SO

2

på USA:s

östkust. I andra fall kan det handla om att handeln har startat i förväntning om att restriktioner i framtiden skall komma att införas för utsläpp av växthusgaser och att det därför finns skäl att skaffa sig erfarenhet inför ett kommande handelssystem. Viss handel med utsläppsreduktioner sker också med förhoppning att reduktionerna skall kunna användas i ett framtida handelssystem. Några exempel på sådan handel är att BP och Shell har startat interna handelssystem och satt upp interna reduktionsmål och ett frivilligt system för utsläppshandel i Ontario, Kanada.

Utöver det EU-system för handel med utsläppsrätter som planeras (se vidare kapitel 7) finns inhemska, nationella initiativ i flera europeiska länder, varav några beskrivs i avsnitten 6.4.1−6.4.4. I sammanhanget bör också nämnas att de nordiska energi- och miljöministrarna hösten 2000 och Östersjöregionens energiministrar hösten 2002 fattade beslut om att etablera Östersjöregionen som ett testområde för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Bland aktiviteterna inom detta testområde ingår att undersöka möjligheterna att etablera en gemensam marknad för handel med utsläppsrätter. Försöksverksamheten avser främst gemensamt genomförande.

6.4.1. Storbritannien

Storbritannien har sedan april 2002 ett nationellt system för handel med utsläppsrätter. Systemet är frivilligt och staten har skapat incitament för företagen att delta. Företagen som deltar i handel har reduktionsmål som antingen sätts som absoluta tal (34 företag) eller relateras till produktionsvolymen (ca 6 000 företag). De två grupperna får handla med varandra, men mellan dem finns det en sluss (gateway) som förhindrar ett nettoflöde av utsläppsrätter från gruppen med relativa mål till gruppen med absoluta mål. Reduktioner som skapats med hjälp av klimatprojekt inom de sektorer i Storbritannien som inte deltar i handeln kan användas i systemet, förutsatt att projekten är godkända.

Innan handeln började gjorde staten en upphandling av reduktioner, i vilken företag fick erbjuda reduktionsvolymer till olika priser (kostnader). Trettiofyra företag erbjöd reduktioner motsvarande 4 Mton CO

2

jämfört med utsläppsnivån under

perioden 1998−2000 och staten betalade £215 miljoner för dessa över en 5-årsperiod. De företag som erbjudit reduktioner får absoluta utsläppsmål fastställda. Om de överskrider dessa mål måste de köpa utsläppsrätter. Om företagen reducerar utsläppen ytterligare kan de sälja utsläppsrätter.

De ca 6 000 företag som har relativa (produktionsrelaterade) mål har långsiktiga avtal med staten om utsläppsreduktioner och energieffektiviseringar. Dessa avtal löper på fem år och företagen får som incitament att delta en 80 procentig rabatt på en energiskatt (climate change levy).

6.4.2. Danmark

Det danska Folketinget beslutade år 1999 att införa ett system för handel med utsläppsrätter. Handeln startade i april 2001. Systemet omfattar åtta stora elproducenter och sätter ett tak på CO

2

-

utsläppen under perioden 2001−2003. Taket ligger på 22 Mton CO2år 2001 och minskar sedan med 1 Mton CO 2 per år till 20 Mton CO

2

år 2003. Utsläppsrätterna tilldelas gratis till företagen och

baseras på anläggningarnas utsläpp under perioden 1994-98. Av de åtta deltagande företagen fick de två i särklass största, Elsam och Energi E2, tillsammans 93 procent av utsläppsrätterna. Sanktionsavgiften är 40 DKK per ton CO

2

som fattas i förhållande till reduk-

tionsmålet. Under handelssystemets första år skedde 12 transaktioner och alla deltagande företag mötte sina åtaganden.

Beslut har ännu inte fattats om handelssystemet skall fortsätta efter år 2003.

6.4.3. Nederländerna

I Nederländerna har industrin och staten slutit avtal om energieffektiviseringar till år 2012. I utbyte mot dessa energieffektiviseringar ges vissa forskningsbidrag samt löfte om att inte införa nya energiskatter. Energieffektiviseringsmålen sätts med hjälp av ett benchmarking-system, med krav på att nederländsk industri i en global jämförelse skall ligga inom de bästa tio procenten.

År 2000 tillsatte miljö- och ekonomiministerierna en kommission med uppdrag att undersöka möjligheterna till handel med CO

2

. Kommissionen presenterade sin rapport i januari 2002. I denna framhålls att ett internationellt handelssystem ger större fördelar än ett nationellt handelssystem. För att utnyttja det internationella systemet fullt ut framhålls att Nederländerna måste överge sin policy att uppnå 50 procent av reduktionerna nationellt och 50 procent internationellt. I avsaknad av ett internationellt handelssystem skulle dock Nederländerna enligt kommissionen tjäna på att ha ett nationellt handelssystem. I detta fall föreslår kommissionen ett nedströmssystem4 där el inkluderas indirekt, dvs. emissioner från elproduktion räknas hos kunden. För att systemet inte skall bli för administrativt krångligt för små konsumenter ligger kvotplikten på distributörerna. Kommissionen föreslår vidare att systemet skall träda i kraft stegvis och börja med stora aktörer år 2005. I princip föredrar kommissionen att utsläppsrätterna tilldelas genom auktion och intäkterna från denna auktion recirkuleras, t.ex. via en energiskatterabatt. För energiintensiva företag som är utsatta för internationell konkurrens, bör enligt kommissionen tilldelningen baseras på ”performance standard”. Företagen skall få gratis tilldelning av utsläppsrätter upp till nivån för ”performance standard”. Ytterligare behov måste tillgodoses på marknaden för utsläppsrätter.

4 När kvotplikten läggs på importörer av fossila bränslen eller i distributionsledet kallas ansatsen uppströmsansats. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs på de anläggningar/utsläppskällor som släpper ut gasen.

Lyckas företagen bättre än standarden kan de sälja utsläppsrätter. Dessa performance standards skall uttryckas som utsläpp av CO

2

per producerad enhet. Reduktionsmålen för företag i den utsatta sektorn är alltså relativa. Kommissionen föreslår att samma princip som används för benchmark-systemet också skall ligga till grund för performance standard. Detta har dock visat sig vara svårt eftersom energieffektiviseringsmåtten, som använder schablonsiffror för insatsel, inte lätt låter sig räknas om till faktiska utsläppsreduktioner.

Något beslut om att införa ett inhemskt system för utsläppsrätter i Nederländerna har inte fattats och för närvarande pågår förberedelser inför deltagande i ett eventuellt gemensamt EUhandelssystem.

6.4.4. Norge

Den norska regeringen föreslog i juni 2001 att ett nationellt system för handel med utsläppsrätter skall införas år 2008. Systemet skall vara så brett som möjligt och omfatta koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och från industriella processer samt lustgas, perfluorkarboner och svavelhexafluorid från industriella processer. Avsikten är att den initiala tilldelningen av utsläppsrätterna i första hand skall ske genom försäljning, men gratiskvoter kan av konkurrensskäl tänkas under en begränsad period.

Efter att ett regimskifte skett hösten 2001, föreslog den nya regeringen i mars 2002 att ett smalare handelssystem dessutom skall införas redan år 2005. Detta handelssystem skall endast omfatta de sektorer som idag inte omfattas av CO

2

-skatt, dvs.

metallproduktion, gödsel, petrokemi, raffinaderier, karbider samt cement, kalk och leka.5 Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara gratis och uppgå till 80 procent av utsläppen år 1990. Sanktionsavgifter fastställs senare.

Stortinget beslutade i enlighet med dessa förslag i juni 2002. Sedan dess har detaljutformningen av systemet vidtagit, i vilken industrin givits tillfälle att framföra sina synpunkter.

5 Dock inte fiskeri som också är befriad från CO

2

-skatt.

6.5. Vad krävs för att länka olika system i ett internationellt handelssystem?

Mot bakgrund av vad som hänt på senare tid på klimatpolitikens område torde för en överblickbar framtid de industrialiserade länderna fortskrida längs två spår. De flesta länderna kommer att ratificera Kyotoprotokollet och börja implementera inhemska styrmedel för att möta de bindande åtagandena. USA torde följa en annan klimatstrategi, som åtminstone inledningsvis inte kommer att länkas till den internationella regimen.

Det är inte troligt att Kyotoprotokollet i ett inledningsskede leder till ett sammanhållet, integrerat handelssystem för utsläppsrätter. Det är mer sannolikt att det växer fram olika nationella och/eller regionala handelssystem, som i ett senare skede länkas i olika utsträckning inom ramen för Kyotoprotokollets regler för handel med utsläppsrätter.

För närvarande pågår ansträngningar att utveckla ett handelssystem för EU-länderna. I ett antal länder finns eller planeras också inhemska system6. Av många skäl är det viktigt att dessa parallella ansträngningar länkas och i slutändan sammanjämkas i ett globalt handelssystem.

Det förtjänar återigen påpekas att enligt Kyotoprotokollet skall användningen av de flexibla mekanismerna Joint Implementation och Internationell Handel med Utsläppsrätter vara supplementär i förhållande till inhemska åtgärder. Marrakech-uppgörelsen förtydligar detta genom att ”de inhemska åtgärderna skall utgöra en betydande del i partens ansträngningar för att uppfylla sina åtaganden”. Att bedöma om de flexibla mekanismerna är ett supplement till åtgärder som vidtas på hemmaplan kan göras genom uppskattning av effekterna på utsläppen eller genom en ekonomisk bedömning av kostnaden för landets nationella och klimatpolitiska program.

Länkningen är ett kritiskt element i en långsiktig strategi för att reducera utsläppen av växthusgaser. Ur klimatsynpunkt kan de långsiktiga minskningarna av utsläppen av växthusgaser som är nödvändiga för att stabilisera klimatet endast uppnås om länderna med de största utsläppen deltar i en gemensam klimatstrategi och att de som påtagit sig förpliktelser lever upp till dessa. Ur eko-

6 Danmark och Storbritannien har infört nationella handelsprogram. Australien, Kanada, Nya Zeeland och Norge överväger att införa nationella system.

nomisk synpunkt kan dessa utsläppsminskningar nås på billigast sätt genom en integrerad, global marknad för växthusgaser.

Handel mellan nationella handelsprogram kommer att resa ett antal legala, ekonomiska och miljömässiga frågor. Framför allt finns det två komponenter i handelssystemet som måste vara koordinerade för att olika system skall kunna länkas:

  • Enheten som det skall handlas med måste vara väl definierad.

De olika länderna kommer att tilldelas utsläppsrätter baserade på legalt bindande åtaganden.

  • Ett registersystem för att följa handeln med varan mellan olika handelssystem. Initialt torde endast länder med ett utvecklat myndighetssystem delta, eftersom det endast är dessa länder som kan garantera att handeln kommer att ske effektivt. En internationell kontrollgrupp utövar årlig kontroll av beräkningsmetodik och rapporteringsformat samt gör kontroller baserade på länderbesök.

Kyotoprotokollet tar upp en del av dessa frågor i samband med fastställande av regler för handeln enligt protokollet. Kyotoprotokollet definierar enheten7 som det skall kunna handlas med uttryckt i CO

2

-ekvivalenter (t.ex. en enhet av ”assigned amount”)

och etablerar ett system för att följa transaktioner genom ett system av nationella register. Dessa två element är centrala för att kunna länka olika system.

Vissa komponenter i handelssystemet har betydelsefulla klimatmässiga, ekonomiska, och fördelningsmässiga konsekvenser och tas upp i Kyotoprotokollet:

  • stringensen i utsläppsmålen
  • övervakning och kontroll av utsläpp
  • rapporteringssystem
  • system för att uppfylla förpliktelser
  • skadeståndsregler

Endast länder som har ett starkt inhemskt system för övervakning, kontroll, beräkningsmetodik, rapporteringsformat, nationellt regis-

7 Delegationen har valt att använda enheten utsläppsrätt som samlingsnamn för de olika utsläppsrätter som skapats och kan handlas med i det föreslagna handelssystemet, nämligen den initiala tilldelningen (AAU:s), de projektbaserade mekanismerna gemensamt genom-

förande (ERU:s) och mekanismen för ren utveckling (CER:s) samt sänkor (RMU:s). Dessa

begrepp definieras i kapitel 5.

ter och ett starkt sanktionssystem för de aktörer som inte lever upp till sina förpliktelser kan delta i ett internationellt handelssystem.

Vidare måste en internationell övervakningsmyndighet skapas med uppgift att fastställa det totala utsläppstaket, ansvara för det internationella registret som länkas med de nationella registren, följa och registrera alla transaktioner, upprätthålla ”ett utsläppskonto” för alla deltagande länder, som gör det möjligt att i slutet av varje åtagandeperiod kontrollera att varje land levt upp till sina åtaganden och att samtliga transaktioner som påverkar parternas tilldelade mängder också reflekteras i de nationella registren

Även om en harmonisering av dessa komponenter i handelssystemet inte är nödvändig torde det av politiska skäl vara en förutsättning för att avtalsslutande parter skall erkänna utsläppsrätter från deltagande länder. Detta gäller speciellt länder som inte ingår som avtalsslutande parter i Kyotoprotokollet.

Därutöver finns det element som inte är koordinerade i Kyotoprotokollets handelsregler och som inte torde vara väsentliga att koordinera för att länka olika handelssystem:

  • var i förädlingskedjan skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs
  • sättet att initialt fördela utsläppsrätterna
  • vilka gaser och sektorer som ingår

Däremot kan ur konkurrenssynpunkt frågan om tilldelningsprincip för fördelning av utsläppsrätter liksom vilka sektorer som ingår i handelssystemet skapa problem.

Ambitionsnivån i de nationella systemen kan variera utan att detta påverkar möjligheterna att länka systemen. Däremot är det troligt att länder med lägre åtgärdskostnader har mindre intresse av att länka ihop systemen än länder med höga åtgärdskostnader. Samtidigt tjänar båda länderna på möjligheten att handla med varandra. Landet med höga åtgärdskostnader får tillgång till ett billigare alternativ samtidigt som landet med låga åtgärdskostnader får möjlighet till en större intäkt genom att landet med högre åtgärdskostnader är villigt att betala mer än åtgärdskostnaden.

7. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter

I mars 2000 presenterade EG-kommissionen en grönbok om handel med utsläppsrätter. Avsikten var att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter inom EU och om förhållandet mellan en sådan handel och andra politiska strategier och åtgärder mot klimatförändringar. I grönboken angav kommissionen riktlinjer för hur ett handelssystem med utsläppsrätter inom EU skulle kunna se ut och ställde också en rad frågor rörande utformningen av ett sådant system. Medlemsländerna och andra intressenter uppmanades att lämna synpunkter.

Mot bakgrund av de synpunkter som grönboken föranledde lade kommissionen i oktober 2001 fram ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU1. I december 2002 enades Europeiska Unionens Råd (miljöministrarna) om en gemensam ståndpunkt rörande innehållet i direktivet2.

I detta kapitels första avsnitt redogörs för innehållet i direktivet, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse i december 2002. Direktivförslaget, som nedan ofta benämns handelsdirektivet, framgår i sin helhet av bilaga 2. I kapitlet redogörs därefter för hur stor andel av utsläppen som direktivet torde komma att täcka i de olika EU-länderna (7.2).

Tillämpningen av EG-rätten på ett nationellt plan sker till stora delar på basis av reglernas direkta effekt, dvs. reglernas förmåga att ge enskilda rättigheter eller ålägga dem skyldigheter som nationella organ måste respektera. Effekten av EG-rätten i de nationella rättsordningarna baseras vidare på EG-rättens företräde framför däre-

1 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 2 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (13 mars 2003) samt Corrigendum (17 mars 2003).

mot stridande nationell rätt. EG-rättens direkta effekt och företräde är därför av fundamental betydelse för dess genomslagskraft.

Handelsdirektivet lämnar viss frihet till enskilda medlemsstater att besluta hur administration av handelssystemet skall ske inom respektive land. Dessutom finns frihetsgrader avseende själva utformningen av systemet, framför allt hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall gå till. Denna måste dock godkännas av EGkommissionen. Det är därför av intresse att se om det finns frågor som särskilt skall beaktas vid implementeringen av handelsdirektivet. Ett svenskt system med utsläppshandel måste baseras på regler som inte står i strid med Romfördragets krav på varors fria rörlighet och på fri etableringsrätt, förbud mot konkurrenshämmande avtal och förbud mot missbruk av dominerande ställning, liksom reglerna för statsstöd3. Mot denna bakgrund beskrivs avslutningsvis i kapitlet EU:s konkurrens- och statsstödsregler (7.3).

7.1. Handelsdirektivets innehåll

Enligt förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter skall systemet införas den 1 januari 2005. Direktivet delar upp handeln i två tidsperioder. Den första handelsperioden 2005-2007, som föregår Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, är delvis tänkt att fungera som en läroperiod för EU och dess medlemsländer.

För perioden 2005-2007 är systemet för handel med utsläppsrätter inom EU tänkt att endast avse växthusgasen koldioxid. Systemet skall bygga på en nedströmsansats, dvs. utgå från de enskilda anläggningar där utsläppen sker. Systemet skall omfatta anläggningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion.

Som huvudregel gäller att handelssystemet skall vara obligatoriskt för de anläggningar som omfattas. Om en medlemsstat så önskar, kan man dock ansöka hos kommissionen om att vissa anläggningar och verksamheter fram till och med den 31 december 2007 tillfälligt skall undantas från systemet. För att kommissionen skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av nationell politik ändå kommer att begränsa

3 Dessa regler är, förutom konkurrensreglerna, tillämpliga på staters agerande och inte på agerande av enskilda företag eller enskilda medborgare. Konkurrensreglerna däremot är i princip endast tillämpliga på företags agerande.

sina utsläpp lika mycket som om de omfattades av handelssystemet, kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapportering och kontroll som motsvarar vad som föreskrivs i handelsdirektivet, och – om de nationella kraven inte följs – kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de som gäller för handelssystemet.

Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO

2

-

utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd för detta – förutsatt, givetvis, att inte anläggningen beviljats sådant tillfälligt undantag som beskrivs i föregående stycke. Systemet bygger således på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive medlemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen. Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anläggningar som har tillstånd enligt kriterier som beskrivs närmare i avsnitt 7.1.2. Efter varje kontrollperiod, dvs. varje år, skall berörda anläggningar redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars utgår sanktioner.

Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare för de anläggningar där det bedrivs en av de verksamheter som omfattas av direktivet bildar en sammanslutning av anläggningar med samma verksamhet. De verksamhetsutövare som önskar bilda en sammanslutning skall utse en förtroendeman till vilken det totala antalet utsläppsrätter för de i sammanslutningen ingående anläggningarna utfärdas. Förtroendemannen ansvarar för överlämnandet av utsläppsrätter motsvarande de totala utsläppen från anläggningar i sammanslutningen och är underkastad de påföljder som fastställts för överträdelser av kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen från anläggningarna i sammanslutningen. Om förtroendemannen inte rättar sig efter dessa påföljder skall alla verksamhetsutövare för anläggningarna i sammanslutningen hållas ansvariga för utsläppen från sina egna anläggningar.

7.1.1. Omfattning av handelssystemet

I den inledande motiveringen till direktivförslaget uppskattade EGkommissionen i oktober 2001 att systemet för handel med utsläppsrätter under perioden 2005−2007 kommer att omfatta mellan 4 000 och 5 000 anläggningar inom EU, och täcka ungefär 46 procent av EU:s beräknade koldioxidutsläpp år 2010. Eventuellt utgör dock kommissionens bedömning en underskattning. För det talar de bedömningar om antal berörda anläggningar som förmedlades vid sekretariatets studiebesök i andra länder, nämligen för Danmark ca 30 anläggningar, för Finland ca 300, för Frankrike ca 800, för Nederländerna ca 170 och för Tyskland ca 2 500−3 000. Som kommer att framgå närmare av kapitel 8 torde handelsdirektivet för svensk del komma att omfatta ca 300 anläggningar4.

Berörda sektorer och anläggningstyper framgår av faktaruta 7.1.

4 Det bör också påpekas att kommissionens uppskattning avser nuvarande medlemsländer. Vid en utvidgning av unionen ökar givetvis antalet.

Faktaruta 7.1. Sektorer och anläggningstyper enligt handelsdirektivet

Energisektorn

  • Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW

(med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall).

  • Mineraloljeraffinaderier
  • Koksverk

Produktion och bearbetning av järnmetaller

  • Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavelhaltig malm).
  • Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.

Mineralindustrin

  • Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 500 ton per dag, eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag.
  • Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dag.
  • Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en satsningsdensitet på mer än 300 kg/m³.

Annan verksamhet

Industriella anläggningar för framställning av:

  • pappersmassa av trä eller andra fibermaterial,
  • papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dag.

Det är endast dessa sektorer och verksamheter som kommer att omfattas av handelssystemet från och med år 2005. Om en medlemsstat så önskar, får den dock från och med 2005 även låta

anläggningar under de angivna kapacitetsgränserna ingå i handelssystemet.

På grundval av framsteg som gjorts i fråga om övervakning av utsläpp kan dock EG-kommissionen lämna förslag till Europaparlamentet och Rådet om att ändra omfattningen av handelssystemet med avseende på sektorer och gaser. Ett sådant förslag skall lämnas senast den 31 december 2004. Kommissionen skall också sammanställa en rapport om tillämpningen av direktivet och överlämna denna till Europaparlamentet och Rådet senast den 30 juni 2006. I rapporten skall bl.a. analyseras om sektorsomfattningen bör ändras i syfte att öka systemets ekonomiska effektivitet5.

Från och med år 2008 skall emellertid en medlemsstat som så önskar unilateralt få låta handelssystemet omfatta även andra verksamheter än de som anges i faktaruta 7.1 och andra växthusgaser än koldioxid. Detta kommer dock att kräva EG-kommissionens godkännande.

Som kommentar till faktarutan bör även sägas att handelsdirektivet inte omfattar anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer.

I den mån det finns industriella kraftvärme- och värmepannor inom andra sektorer än de som nämns i faktaruta 7.1 klassas även dessa som energiverksamhet. Detta innebär t.ex. att CO

2

-utsläpp

från el- eller värmekraftverk inom kemianläggningar räknas med om produktionen överskrider 20 MW – trots att kemisektorn inte i sig omfattas av direktivet. Enligt bedömningar som Kemikontoret redovisat i sitt remissyttrande över direktivförslaget torde detta innebära att mer än 80 procent av baskemikaliernas koldioxidutsläpp kommer att ingå i handelssystemet6.

5 Rapporten skall bl.a. även behandla om andra växthusgaser bör ingå i systemet, kopplingen mellan EU:s handelssystem och den internationella handel med utsläppsrätter som kommer att inledas år 2008, förutsättningar för ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden och kriterierna för de nationella fördelningsplanerna, utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer, och om det är lämpligt att införa ett gemensamt register för hela gemenskapen. 6 Referat från Näringsdepartementets sammanställning av svenska remissvar med anledning av kommissionens förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter. (EUN/2001/2396/ESB).

Koppling till IPPC-direktivet

De sektorer som direktivet omfattar har fastställts med utgångspunkt från de rättsliga ramar som IPPC-direktivet7 tillhandahåller. Detta direktiv handlar om tillstånd för olika slags utsläpp från stora industriella punktkällor. Inom energisektorn omfattar handelsdirektivet dock fler förbränningsanläggningar än IPPC-direktivet, eftersom alla förbränningsanläggningar med större tillförd effekt än 20 MW medräknas. IPPC-direktivet gäller endast för anläggningar över 50 MW.

Det bör noteras att det i handelsdirektivet talas om tillförd effekt, medan IPPC-direktivet talar om installerad tillförd effekt. Om endast tillförd effekt anges kan denna variera beroende på hur stor bränsletillförseln är, medan däremot installerad tillförd effekt torde utgå från vad anläggningen är dimensionerad för. Energimyndigheten har dock gjort bedömningen att det torde vara installerad tillförd effekt som avses i handelsdirektivet8.

Många av de anläggningar som kommer att omfattas av handelssystemet för utsläppsrätter omfattas även av IPPC-direktivet. IPPC-direktivet omfattar utsläpp av växthusgaser. I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att alla lämpliga föroreningsförebyggande åtgärder vidtas vid drift av anläggningar, och i synnerhet att bästa tillgängliga teknik tillämpas. I IPPC-direktivet definieras ”föroreningar” mycket allmänt9. Enligt direktivet skall de behöriga myndigheterna normalt sett fastställa gränsvärden för föroreningar som kan väntas släppas ut från berörda anläggningar i betydande mängder. Sådana gränsvärden skall grundas på bästa tillgängliga teknik. IPPC-direktivet ställer också krav på energieffektivitet i samband med utfärdandet av tillstånd för verksamhet.

Krav av typen ’bästa tillgängliga teknik’, ’gränsvärden för föroreningar’ och ’energieffektivitet’ skulle lägga en hämsko på handeln med utsläppsrätter. I handelsdirektivet föreslås därför vissa ändringar i IPPC-direktivet, i syfte att se till att systemet för handel med utsläppsrätter fungerar smidigt. Således föreslås i IPPCdirektivet införas, att i det fall en anläggning som ingår i EU:s

7 Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. 8 Energimyndigheten, Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 9 I direktivet definieras förorening som ”direkt eller indirekt överföring genom mänsklig verksamhet av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön, medföra försämring av materiell egendom, medföra försämring av eller hindra möjligheterna att dra nytta av de fördelar naturen erbjuder eller annan legitim användning av miljön”.

system för handel med utsläppsrätter släpper ut en växthusgas som omfattas av handelssystemet, så skall anläggningens tillstånd inte omfatta gränsvärden för direkta utsläpp av denna gas, såvida detta inte är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Vidare föreslås i IPPC-direktivet införas, att för de verksamheter som ingår i handelssystemet skall medlemsstaterna få välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.

Att det i IPPC-direktivet sägs att effektiv energianvändning skall föreskrivas i samband med utfärdandet av tillstånd påverkas dessutom enligt EG-kommissionen inte av förslaget om handel med utsläppsrätter. Medlemsstaterna har i princip frihet att själva välja hur stränga minimikrav rörande energieffektivitet de vill föreskriva för olika verksamheter, och IPPC-direktivet skulle kunna tolkas som att det bara innebär en måttligt ambitiös gemensam miniminivå. För svenskt vidkommande inkorporeras IPPC-direktivet i den nationella lagstiftningen via miljöbalken. Det är således även av betydelse hur miljöbalken kopplar till ett handelssystem. Denna fråga berör FlexMex2-utredningen i kapitel 14.

Beträffande kopplingar till IPPC-direktivet bör även nämnas att handelsdirektivet anger att för anläggningar som omfattas av båda direktiven skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt IPPC-direktivet. Detta innebär t.ex. att handelsdirektivets krav beträffande tillstånd och tillståndsansökningar får integreras med de förfaranden som anges i IPPC-direktivet.

En eller flera anläggningar?

För flertalet anläggningstyper innehåller handelsdirektivet, som framgår av faktaruta 7.1, någon form av tröskelvärde, t.ex. krav på minsta produktionsvolym. Hur skall man då göra om en verksamhet består av flera enheter (t.ex. flera pannor), som var för sig inte kommer över tröskelvärdet? Skall dessa enheter betraktas som en anläggning eller som flera? I direktivet anges att

om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och samma plats skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman.

Med utgångspunkt i den juridiska begreppsanalys som Swedpower utfört på FlexMex2-utredningens uppdrag10 menar delegationen att formuleringen bör tolkas på följande sätt:

  • Om en verksamhetsutövare bedriver flera olika verksamheter

(t.ex. ett koksverk och en förbränningsanläggning) vid samma anläggning eller på samma plats, bör detta betraktas som två separata verksamheter.

  • Om en verksamhetsutövare driver flera produktionsenheter, t.ex. flera pannor, inom anläggningen eller på samma plats skall effekten av dessa läggas samman, dvs. i förhållande till de kapacitetsgränser som anges i direktivet är det i detta fall den samlade effekten som är avgörande. Med hänsyn till hur begreppet ”anläggning” definieras i direktivet11 räknas också flera förbränningsanläggningar som är sammankopplade, t.ex. om de ingår som produktionsenheter i ett och samma fjärrvärmenät, som en och samma anläggning, även om de geografiskt kan befinna sig långt ifrån varandra.
  • Om olika verksamhetsutövare bedriver var sin verksamhet inom samma anläggning eller på samma plats, t.ex. om en industri driver en panna och ett utomstående företag en annan panna, skall dessa verksamheter inte läggas samman utan betraktas som två separata enheter. Detta skall ske trots att verksamheterna faller under samma rubrik i förteckningen.

7.1.2. Tilldelning av utsläppsrätter

Enligt handelsdirektivet skall alla personer, fysiska såväl som juridiska, ha rätt att inneha utsläppsrätter. Tilldelning av utsläppsrätter kommer dock endast att ske till verksamhetsutövare för anläggningar med tillstånd.

För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis. För nästa period, den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008, skall medlemsstaterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis.

10 Swedpower, Juridisk analys av vissa begrepp i EG:s förslag till handelsdirektiv samt i IPPC-direktivet (juni 2002). 11 ”En fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.”

Medlemsländerna skall för varje period utforma en egen nationell fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i direktivets bilaga III, vilka beskrivs i faktaruta 7.2.

Faktaruta 7.2. Kriterier för den nationella fördelningsplanen

1. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin.

2. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG.

3. De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet.

4. Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen.

5. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta.

6. Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten.

7. Planen för beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas.

8. Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik.

9. Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10. Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en. 11. Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas.

Inför perioden 2005−2007 skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. Planen skall sedan godkännas av kommissionen, som kommer att pröva dels om planen uppfyller kriterierna enligt direktivets bilaga III, dels om fördelningsplanen är förenlig med den europeiska gemenskapens regler om statsstöd. Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat får kommissionen avslå planen eller någon del av denna.

Den enskilda medlemsstatens slutliga beslut inför perioden 2005-2007 om det sammanlagda antal utsläppsrätter som den skall fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning, skall sedan fattas minst tre månader innan den aktuella perioden börjar, dvs. senast den 1 oktober 2004.

Utsläppsrätter skall kunna sparas mellan år inom handelsperioderna och mellan två handelsperioder. Sparande mellan den första perioden, 2005−2007, och den andra perioden, 2008−2012, föreslås dock vara något som medlemsländerna själva skall besluta om. Miljöministrarna stödjer detta förslag i sin gemensamma ståndpunkt.

7.1.3. Rapportering, register och årlig kontroll av antal rätter

Medlemsstaternas behöriga myndigheter skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning endast om den anser att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Tillståndet skall innehålla

övervakningskrav som skall innefatta övervakningsmetod och övervakningsfrekvens samt rapporteringskrav. Tillståndet skall även innehålla krav på att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalenderåret. Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndigheten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion, eller utvidgningar av anläggningen, som kan innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste förnyas.

Medlemsstaterna skall se till att utsläppen övervakas i enlighet med de riktlinjer för övervakning och rapportering som direktivet fastslår och att varje verksamhetsutövare vid en anläggning i slutet av varje kalenderår rapporterar utsläppen från anläggningen till den berörda myndigheten. Dessa rapporter skall kontrolleras av en part oberoende av verksamhetsutövaren och de behöriga myndigheterna skall underrättas om resultatet.

Medlemsstaterna skall upprätta och föra ett register för att se till att utfärdande, innehav, överföring och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. Medlemsstaterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. Registret skall omfatta separata konton för redovisning av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts.

Kommissionen skall anta en förordning för att införa ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överföring och annullering av utsläppsrätter. Kommissionen skall också utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överföring och annullering av utsläppsrätter redovisas.

7.1.4. Påföljder och sanktioner

De verksamhetsutövare som inte uppfyller sina åtaganden enligt direktivet, dvs. som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka en anläggnings utsläpp under det föregående året, kommer att åläggas två typer av sanktioner. Den ena är att medlemsstaten skall se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter.

Den andra sanktionen är att verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter skall åläggas att betala en avgift för överskridande av utsläppsrätterna. För handelssystemets första period, 2005−2007, skall avgiftsbeloppet uppgå till 40 Euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut av anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften skall inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. För kommande perioder, efter år 2007, skall avgiften vara 100 Euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för.

Medlemsländerna skall fastställa regler om påföljder för överträdelser av nationella bestämmelser, t.ex. rörande övervakning och rapportering av utsläpp.

7.1.5. Organisation

Som framgått av kapitel 6 kan generellt sägas att för att ett system för handel med utsläppsrätter skall fungera, så krävs att vissa institutionella funktioner har etablerats. Några exempel på sådana funktioner är att någon organisation måste administrera tilldelningen av utsläppsrätter, att någon organisation måste föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar i detsamma, och att någon organisation måste kontrollera att det finns en överensstämmelse mellan aktörernas faktiska utsläpp och det antal utsläppsrätter de redovisar. De nödvändiga funktionerna kan utföras av en och samma organisation eller av flera olika.

I handelsdirektivet ges inte någon uttömmande redovisning av vilka arbetsuppgifter som behöver utföras om ett system för handel med utsläppsrätter införs i enlighet med förslaget, eller av vilka organisationer som bör ansvara för dessa arbetsuppgifter. Dock pekas på flera ställen i direktivet på arbetsuppgifter som skall utföras av en ”behörig myndighet”. Ett exempel är att en behörig myndighet skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Ett annat exempel är att en behörig myndighet årligen till berörda anläggningar skall utfärda årets andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter.

Direktivet lämnar till medlemsstaterna att själva avgöra vilken/vilka eller hur många behöriga myndigheter man vill utse. Enligt EG-kommissionen kan det vara samma myndigheter som genomför IPPC-direktivet, eller nya myndigheter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myndighet utses måste dock deras verksamhet inom ramen för handelsdirektivet samordnas.

Utöver de uppgifter som skall utföras av en behörig myndighet pekas i direktivet även på andra uppgifter för vilka medlemsstaterna måste utse lämpliga utförare. Till exempel bör någon organisation ges i ansvar att administrera den nationella fördelningsplanen. Vidare bör någon organisation ges i uppgift att administrera det nationella registret. Ett ytterligare exempel är att någon organisation skall ges i uppdrag att kontrollera de berörda anläggningarnas uppgifter om utsläpp. Enligt EG-kommissionen faller det på medlemsstaternas ansvar att bestämma huruvida kontrollerna genomförs av deras behöriga myndigheter eller av opartiska kontrollörer, och vem som skall stå för kostnaderna för sådana kontroller.

7.1.6. Nya anläggningar

Enligt handelsdirektivet definieras nya deltagare som varje anläggning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen.

När medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter. Som framgått av faktaruta 7.2 skall också den nationella fördelningsplanen innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet för handel med utsläppsrätter. Det finns dock inte något i direktivet eller i kommentarerna till det som anger att nya deltagare skall få utsläppsrätter på samma villkor som de anläggningar som är i drift den 1 januari 2005 och som ingår i den nationella fördelningsplan som medlemsstaterna skall underställa kommissionens prövning senast den 31 mars 2004.

7.1.7. Kopplingar mellan EU:s handelssystem och andra mekanismer

I direktivet anges att det är önskvärt att koppla de projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling till EU:s handelssystem för att uppnå målet att minska de globala utsläppen av växthusgaser och att uppnå kostnadseffektivitet. Utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna skall därför godkännas för användning i EU:s handelssystem enligt regler i ett nytt direktivförslag som EG-kommissionen kommer att presentera under år 2003. Senast den 30 juni 2006 skall kommissionen överlämna en rapport till Europaparlamentet och Rådet om tillämpningen av handelsdirektivet och bl.a. utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer.

EU:s handelssystem är tänkt att kunna kopplas till andra länders handelssystem under förutsättning att de utsläppsrätter som utfärdas i den andra staten uppvisar tillfredsställande miljökvalitet och att övervakningen, efterlevnaden och bestämmelserna avseende de nationella registren är förtroendeingivande. EG skall i sådana fall sluta avtal med det berörda landet om ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter. Kommissionen avser att ta fram bestämmelser för hur detta skall ske.

7.2. Andel av utsläpp som omfattas

I detta avsnitt ges för respektive EU-land en uppskattning av hur stor del av CO

2

-utsläppen som handelsdirektivet kommer att täcka

och hur stor andel av landets CO

2

-utsläpp de olika berörda sek-

torerna står för.

Mellan åren 1990 och 1999 var transportsektorn, som inte omfattas av handelsdirektivet, den sektor vars koldioxidutsläpp ökade mest inom EU. Totalt för EU ökade transportsektorns CO

2

-

utsläpp med ca 125 miljoner ton under denna period. Den sektor vars CO

2

-utsläpp minskade mest mellan år 1990 och år 1999 (ca

minus 100 miljoner ton) var energisektorn, som däremot omfattas av handelsdirektivet.12

Tabell 7.1 anger statistik över de olika EU-ländernas utsläpp av koldioxid åren 1990 och 1999. Med hänsyn till att transportsektorn

12 Commission of the European Communities, Third Communication from the European Community under the UN Framework Convention on Climate Change (Commission Staff Working Paper, 30 November 2001 SEC(2001) 2053).

är den sektor vars utsläpp ökat mest har för jämförelsens skull även respektive lands CO

2

-utsläpp från transportsektorn lagts in i

tabellen.

Tabell 7.1. Utsläpp 1990 och 1999 av koldioxid totalt samt från transportsektorn (miljoner ton)

Totalt CO

2

1990

Totalt CO

2

1999

Ändring totalt CO

2

Transport CO

2

1990

Transport CO

2

1999

Ändring transport CO

2

Belgien

114,0 117,0 2,6 % 20 23,0 15 %

Danmark

53,0 57,0 7,4 % 10 11,7 17 %

Finland

62,5 64,2 2,8 % 12 12,2

2 %

Frankrike

385,5 404,7 5,0 % 123 143,9 17 %

Grekland

84,3 98,5 16,7 % 15 19,1 27 %

Irland

31,6 41,9 32,7 % 5

9,8 96 %

Italien

437,7 456,5 4,3 % 95 113,0 19 %

Luxemburg

10,2 5,4 -46,3 % 3

4,6 55 %

Nederländerna 161,2 174,1 8,0 % 29 34,5 19 % Portugal 44,1 57,9 31,2 % 14 23,2 66 % Spanien 226,1 281,1 24,3 % 58 84,1 45 % Storbritannien 583,5 531,5 -8,9 % 116 120,6 4 % Sverige 54,8 54,7 0 % 18,3 19,7 8 % Tyskland 1 014,5 858,5 -15,4 % 162 186,3 15 % Österrike 62,1 65,8 5,9 % 14 18,2 30 %

Totalt EU-15 3 325,4 3 270,6 -1,6 % 695 824,3 18 % Källa: Klimatkonventionen (transportsektorn 1990), Naturvårdsverkets kvalitetssäkrade data som rapporterats till FlexMex2-utredningen i april 2003 (Sverige), Europeiska Miljöbyrån (övrigt).

För de olika EU-länderna visas i figur 7.1 nedan hur stor andel av respektive lands totala koldioxidutsläpp som härrör från de sektorer som omfattas av handelsdirektivet. Observera att figuren utgör en uppskattning baserad på olika källor. I stora drag torde den dock ge en korrekt bild av dagens förhållanden.

Figur 7.1. Uppskattning för EU-länderna av CO

2

-utsläpp inom

sektorer som omfattas av handelsdirektivet

Som framgår av figuren är Frankrike och Sverige de länder där handelsdirektivet torde komma att täcka minst andel av de totala koldioxidutsläppen. Detta förklaras av att energisektorn jämfört med många andra länder har låga CO

2

-utsläpp i Frankrike, vars

elproduktion till stor del sker med kärnkraft, och i Sverige, som har stora andelar vattenkraft och kärnkraft.

7.3. EU:s konkurrens- och statsstödsregler

Som sades i inledningen till kapitlet lämnar handelsdirektivet viss frihet till de enskilda medlemsstaterna beträffande hur den konkreta implementeringen skall ske. Därvid måste dock hänsyn tas till vissa allmänna EG-rättsliga regler. Av störst betydelse torde gemenskapens regler om konkurrens och statsstöd vara. Mot denna bakgrund ges i detta avsnitt en översiktlig redovisning av innehållet i dessa regelverk.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Ös te rri ke

Be lgien

Danmark

Finland

Fr ankr ike

Tyskland

Gr ekland

Irland

Italien

Ne derländerna

Portugal

Spanien Sver ige

Storbritannien

Handel Övrigt

7.3.1. Konkurrensreglerna

Allmänt sett gäller EG:s konkurrensregler för alla områden som omfattas av EG-fördraget. Reglerna är i princip tillämpliga endast på företagens ageranden, inte på medlemsstaters.

Romfördragets konkurrensregler bygger på två typer av förbud. Ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag (artikel 81) och ett förbud mot missbruk mot dominerande ställning (artikel 82)13. För att förbuden skall vara tillämpliga krävs att aktuella förfaranden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Syftet med reglerna är att uppnå en ordning som säkerställer konkurrensen på den inre marknaden.

Detta innebär att systemet med utsläppsrätter som sådant inte kan ifrågasättas enligt artikel 81 och 82. Orsaken till att innehållet i artikel 81 behandlas åtskilt från innehållet i artikel 82 är skillnaden i tillämplighet. Medan förbudet i artikel 81 gäller fram tills dess att undantag meddelats, föreligger ett förbjudet missbruk enligt artikel 82 endast när så har konstaterats. De båda artiklarna syftar emellertid till samma sak, dvs. en oförvanskad konkurrens.

Artikel 81 förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag oavsett om dessa tar sig uttryck i uttryckliga avtal eller inte. För att en konkurrensbegränsning skall omfattas av förbudet i artikel 81 krävs att fem kriterier är uppfyllda: det skall röra sig om (i) avtal mellan (ii) företag som kan (iii) påverka handeln mellan medlemsstater och som (iv) har till syfte eller resultat att påverka konkurrensen på (v) ett märkbart sätt.

Konkurrensbegränsande avtal kan förekomma på alla typer av marknader och konkurrensbegränsningarna bedöms på samma sätt för marknaden för utsläppsrätter som för varje annan marknad.

Ett exempel på konkurrensbegränsande avtal i ett system för handel med utsläppsrätter skulle kunna vara samordnad budgivning vid auktioner för att hålla priserna på utsläppsrätter nere. Samordnad budgivning vid auktioner kommer att falla under förbudet i artikel 81.

Kommissionen kan på ansökan av avtalsparterna förklara att ett avtal inte omfattas av förbudet i artikel 81. Ett sådant ickeingripandebesked kan endast meddelas om kommissionen finner att artikel 81 eller 82 över huvud taget inte är tillämpliga.

13 De svenska motsvarigheterna, 6-8 och 19 §§, Konkurrenslagen är mycket lika artiklarna 81 och 82.

Vidare kan kommissionen, trots att den finner att konkurrensen begränsas, bevilja undantag från samarbeten. Fyra kriterier skall samtidigt vara uppfyllda, nämligen att avtalet måste (i) bidra till att förbättra produktionen eller distributionen av varor, eller främja tekniskt framåtskridande, (ii) samtidigt som konsumenterna får en skälig andel av den uppkomna vinsten, (iii) inte ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål, eller (iv) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av ifrågavarande varor. Formellt sett kan undantag ges endast i form av individuella beslut eller genom att avtalet omfattas av ett gruppundantag.

Artikel 82 riktar sig mot konkurrensbegränsningar som ett eller flera dominerande företag tillämpar ensidigt till skillnad från artikel 81 som avser avtal eller samordnade förfaranden mellan två eller flera företag. Även artikel 82 innehåller fyra kriterier som samtidigt måste vara uppfyllda för artikelns tillämpning. Ett (i) företag skall (ii) missbruka sin (iii) dominerande ställning på den gemensamma marknaden varvid detta missbruk skall (iv) påverka handeln mellan medlemsstaterna. För att klargöra om ett företag har en dominerande ställning måste den relevanta marknaden avgränsas. Denna indelas därvid i en produktmarknad och en geografisk marknad. Avgörande för om vissa produkter skall räknas som tillhandahållna på samma marknad är deras inbördes substituerbarhet. Utbytbara produkter ingår i samma produktmarknad. Den relevanta geografiska marknaden måste också bestämmas.

EG:s koncentrationsförordning 4064/89 är tillämplig på koncentrationer, bl.a. förvärv och sammanslagningar av företag, som har en gemenskapsdimension enligt en definition som bygger på de berörda företagens årsomsättning. EG-kommissionen har enligt förordningen exklusiv behörighet att pröva och kontrollera sådana ärenden. Förordningen ger kommissionen en rätt att i undantagsfall förbjuda sådana strukturella förändringar som leder till att företagen ifråga uppnår en dominerande ställning på marknaden, som långsiktigt och påtagligt befaras begränsa konkurrensen. Motsvarande regler om företagskoncentrationer finns i den svenska konkurrenslagen.

I december 2003 presenterade kommissionen ett förslag till ändrad koncentrationsförordning. Förslaget syftar till att anpassa förordningen till det ökade antalet globala koncentrationer, den monetära unionen, unionsutvidgningen och behovet av samarbete mellan olika rättsinstanser. Förslagen till nya regler innebär bl.a.

följande. Ett nytt system införs för att säkerställa att den bäst lämpade myndigheten – EG-kommissionen eller en nationell myndighet – handlägger ett specifikt ärende, och för att företagen på ett tidigt stadium själva skall kunna fastställa vilken myndighet som är bäst lämpad att pröva deras ärende. Definitionen av begreppet ”koncentration” ändras för att förtydliga vilka transaktioner som skall omfattas av begreppet. Vidare görs ett tillägg till begreppet ”dominerande ställning”, som används som den materiella normen vid prövningen av koncentrationer. En rad förändringar införs även för att göra förfarandereglerna mer enkla och flexibla och kommissionens utredningsbefogenheter ökas. Rådsarbetsgruppen arbete beräknas pågå under hela år 2003. Kommissionen bedömer att rådet kan anta förordningen i december 2003. Förordningen bör i så fall kunna träda i kraft som planerat den 1 maj 2004.

Vad gäller produktmarknaden för utsläppsrätter i form av CO

2

-

ekvivalenter är möjligheterna för en varierande marknadsdefinition obefintlig. På samma sätt är den geografiska marknaden lätt att ange. I ett system som enbart omfattar Sverige skulle marknaden vara Sverige. Om systemet omfattar hela EU skulle marknaden vara att betrakta som EU.

Möjligheterna för ett enskilt företag att uppnå en dominerande ställning på en marknad för utsläppsrätter får anses vara begränsade. Detta gäller i synnerhet om man väljer ett system med nedströmsansats. Skulle ett eller flera företag trots allt komma att befinna sig i en dominerande ställning är leveransvägran och överprissättning i första hand de typer av missbruk som kan komma i fråga.

7.3.2. Statsstödsreglerna

Enligt direktivet för handel med utsläppsrätter skall berörda anläggningar i den första omgången tilldelas utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen skall dock vara förenlig med vissa kriterier som anges i bilaga III till direktivförslaget. Kommissionen skall också godkänna medlemsländernas fördelningsplaner.

Den tilldelning medlemsländerna väljer får heller inte strida mot EU:s statsstödsregler. Dessa regler återfinns i artiklarna 87-89 i EG-fördraget.

Statsstödsreglerna skall tillämpas om inte annat föreskrivs i fördraget. Enligt artikel 87 är

stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

För att en åtgärd skall betecknas som stöd måste den samtidigt uppfylla följande kriterier:

  • åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kostnader som normalt belastar deras ekonomi,
  • fördelen måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel,
  • åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, och
  • åtgärden måste vara specifik eller selektiv i det att den gynnar vissa företag eller viss produktion.

Det bör noteras att såväl EG-domstolen som kommissionen har gett begreppet ’stöd’ en vidsträckt tolkning. Det är inte åtgärdens form utan dess verkan som är avgörande. Således betraktas inte endast direkta monetära bidrag som stöd, utan även skattelättnader, fördelaktiga räntesatser, andra fördelaktiga lånearrangemang e.d., och därtill även åtgärder som mildrar de kostnader ett företag normalt skulle ha, exempelvis leverans av varor till förmånliga villkor.

Artikel 87 anger också ett antal undantagsfall där en viss stödåtgärd inte skall betraktas som statsstöd. Undantagen är av två slag:

  • Stödåtgärder som utan föregående prövning anses förenliga med den gemensamma marknaden. Tre sådana tas upp i artikel 87: a) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung, b) stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, samt c) stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för

att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning.

  • Stödåtgärder som efter prövning av kommissionen kan bedömas vara förenliga med den gemensamma marknaden. Fem sådana tas upp i artikel 87: a) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning,

b) stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, d) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, samt e) stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.

Ytterst är det kommissionen som ansvarar för tillämpningen av EU:s statsstödsregler och kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Ett medlemsland kan heller inte självständigt avgöra om en viss åtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden, utan alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder skall anmälas till kommissionen för godkännande.

Om kommissionen finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.

Kommissionen har även vid några tillfällen utfärdat riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön – de nu gällande antogs vid årsskiftet 2000/200114. Dessa riktlinjer gäller stöd som syftar till att säkerställa miljöskydd inom alla sektorer som berörs av EG-fördraget. Riktlinjerna visar att vissa typer av stöd som ges av miljöskäl kan accepteras, även om de till sin karaktär påminner om statsstöd, t.ex. investeringsstöd som möjliggör för företag att gå

14 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C 37/03).

längre än vad som föreskrivs i tillämpliga EG-normer avseende miljöskydd, eller vissa typer av investeringsstöd till förnybara energikällor.

Det finns dock inte skäl att tro att en tilldelning av utsläppsrätter som särskilt subventionerar vissa sektorer eller branscher i ett medlemsland skulle kunna godtas enbart med hänvisning till att åtgärden av medlemslandet anses ske av miljöskäl.

8. Svenska anläggningar som omfattas av EU-direktivet

Syftet med detta kapitel är att beskriva hur många svenska anläggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet samt hur stora utsläpp av koldioxid dessa anläggningar står för. Först ges en översiktlig beskrivning av berörda anläggningar och deras CO

2

-

utsläpp (avsnitt 8.1). Därefter beskrivs respektive sektor i tur och ordning (avsnitten 8.2−8.5).

Kapitlet bygger på arbete som ÅF-Energikonsult utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen1 samt, beträffande utsläppsdata, på arbete som IVL utfört på uppdrag av delegationen2. De kvantitativa uppgifter som redovisas i kapitlet härrör från dessa källor. Det bör noteras att sammanställningen av utsläppsdata bygger på en något tidigare version av ÅF-Energikonsults arbete, och därför utgått från knappt tio anläggningar färre än vad som framkommit i den slutgiltiga uppdateringen av antalet anläggningar. Sett ur ett utsläppsperspektiv på nationell nivå torde detta dock sakna betydelse.

Enligt Energimyndigheten3 finns det idag inte något register för förbränningsanläggningar som utan modifieringar kan användas i samband med ett system för handel med utsläppsrätter enligt kommissionens direktivförslag. I sitt arbete har ÅF-Energikonsult därför fått förlita sig på kontakter med berörda myndigheter, företag och branschföreningar, NO

x

-registret, tidigare egna erfarenheter,

m.m.

1 ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter” (september 2002), ”Den handlande sektorns konkurrenssituation” (april 2003) samt ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och uppdatering” (maj 2003). 2 Zetterberg, Carlsson, Åhman ”Tilldelning av utsläppsrätter på anläggningsnivå baserat på SMED-data” (maj 2003) med tillägg för senare gjorda uppdateringar avseende torv. 3 Se rapporten ”Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW” (ER 13:2002).

8.1. Översiktlig bild

Av ÅF-Energikonsults arbete åt delegationen framgår att ca 300 svenska anläggningar kommer att omfattas av handelsdirektivet. Det totala antalet berörda anläggningar och deras fördelning mellan olika sektorer framgår av tabell 8.1 nedan.

Tabell 8.1. Sammanställning av samtliga berörda anläggningar

Verksamhetsområde Antal anläggningar

Energisektorn 207

  • varav kondenskraftanläggningar

4

  • varav gasturbinanläggningar

21

Produktion och bearbetning av järnmetaller

14

Mineralindustrin 19 Annan verksamhet 61

  • varav enbart pappersmassa

13

  • varav enbart papper och papp

15

  • varav enbart returpapper

7

  • varav integrerade bruk

26

TOTALT 301

Det bör påpekas att det inom industrin finns ett antal pannanläggningar för värme- eller ångproduktion. Inom främst massa- och pappersindustrin finns också anläggningar för samtidig kraft- och värmeproduktion. Den senare anläggningstypen är ofta integrerad i processen. Mot denna bakgrund betraktas i tabell 8.1 kraftproduktionen inom massa- och pappersindustrin som en del av den process den försörjer, och redovisas under ’annan verksamhet’. Pannanläggningar inom annan industri redovisas däremot under ’energisektorn’.

I tabell 8.2 nedan redovisas de samlade utsläppen för respektive verksamhetsområde under åren 1990 till 2001. Sammanställningen är gjord av IVL. Data som använts är levererade av Naturvårdsverket som i sin tur beställt underlaget från det s.k. SMED-projektet. SMED är ett konsortium bestående av IVL, SCB och SMHI. SMED-projektet har under våren 2003 sammanställt uppgifter om de anläggningar som kommer att ingå i handelssystemet. Uppgifterna har dels inhämtats från energistatistiken som drivs av SCB, dels från miljörapporter inlämnade till länsstyrelser. Uppgifterna har kvalitetsgranskats och osäkerheten har uppskattats i redovisade

uppgifter. SMED uppskattar den möjliga felmarginalen i redovisade värden till ca 20 procent.

Tabell 8.2. Koldioxidutsläpp från berörda anläggningar (miljoner ton CO

2

, avrundningsfel kan förekomma)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Energisektorn1 4,9 6,1 6,9 6,7 8,2 7,4 8,7 7,7 7,6 6,8 6,0 7,0 Mineraloljeraffina- derier2

1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 1,9 2,2 2,3 2,1 2,3 2,3 2,3

Produktion och bearbetning av järnmetaller3

2,6 2,8 2,6 3,2 3,6 3,5 3,1 3,6 2,8 3,3 3,3 3,8

Mineralindustrin 2,7 2,6 2,4 2,6 2,6 2,8 2,8 2,6 2,7 2,6 2,9 3,0 Annan verksamhet (papper och massa)

1,6 1,5 1,4 1,8 2,3 2,3 2,7 2,5 2,4 2,3 1,9 2,2

TOTALT 13,6 14,7 15,2 16,1 18,8 17,9 19,5 18,7 17,7 17,2 16,4 18,3

1) Inkluderar industripannor. Det bör noteras att utsläppen från dessa inte går att få särredovisade för den enskilda pannan, utan endast för hela anläggningen som den står i, vilket innebär att CO 2

-utsläppen för

industripannorna är något överskattade. Vidare inräknas i energisektorn i detta fall masugnsgas och LD-gas som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Däremot ingår inte koksverk, och heller inte CO

2

-utsläpp från förbränning av torv m.h.t. den bedömning delegationen gör

avseende torv (se avsnitt 1.5.3). 2) SMED redovisar inte värden för raffinaderierna för åren 1991−1993. De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991−1993 är beräknade som tidsviktade medelvärden (interpolation) av värdena för 1990 och 1994. 3) Inkluderar koksverk, men inte masugnsgas och LD-gas som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Trots det står SSAB för ca 70 % av verksamhetsområdets utsläpp. Vidare är utsläpp från valsning (som inte omfattas av handelsdirektivet) inkluderade då de inte kan särskiljas i underlaget, vilket kan innebära att utsläppen överskattats med ca 0,2−0,3 Mton/år.

Som framgår av tabellen är det i första hand inom energisektorn som det kan förekomma relativt stora variationer i koldioxidutsläppen mellan olika år. Detta beror på utomhustemperaturen och behovet av elproduktion i landet. Sålunda var det år som i tabellen har det högsta utsläppstalen i energisektorn, 1996, ett ”torrår” med lägre tillgång på vattenkraft än under ett normalt år. Under sådana år är behovet av elproduktion från kraftvärme-, kondens- och andra anläggningar ovanligt högt.

8.2. Energisektorn

Inom energisektorn omfattar handelsdirektivet förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall) samt mineraloljeraffinaderier och koksverk.

Som framgått av kapitel 7 menar dock Energimyndigheten att handelsdirektivet beträffande förbränningsanläggningar torde avse installerad tillförd effekt, mot bakgrund av att den engelska versionen av handelsdirektivet talar om ”rated thermal input”4. Den installerade effekten blir då den bränsleeffekt som behöver tillföras för att anläggningen skall ge den installerade panneffekten.

I samband med redovisningen av berörda anläggningar inom energisektorn finns skäl att påpeka att tolkningen av anläggningsbegreppet beträffande fjärrvärmenät har förändrats inom EU-systemet sedan EG-kommissionen hösten 2001 framlade sitt förslag till direktiv. Enligt det ursprungliga direktivförslaget skulle varje till ett fjärrvärmenät ansluten central betraktas som en separat anläggning, förutsatt att centralen hade en installerad tillförd effekt över 20 MW och den inte befann sig på samma geografiska plats som övriga centraler i nätet.

Som framgått av kapitel 7 bygger dock den gemensamma ståndpunkt rörande innehållet i direktivet som Europeiska Unionens Råd (miljöministrarna) enades om i december 2002 på en annan definition av begreppet ”anläggning”5. Enligt denna definition skall ett fjärrvärmenät betraktas som en anläggning, dvs. alla centraler i ett och samma nät skall räknas samman.

Av lätt förstådda skäl innebär den ursprungliga definitionen att antalet anläggningar blir större än den senare gjorda definitionen. Således bedömer ÅF-Energikonsult att den ursprungliga definitionen skulle innebära att antalet berörda, svenska anläggningar skulle bli ca 100 stycken fler än med den senare definitionen.

Med den tolkning som gjordes av rådet i december 2002 kan antas att 207 svenska anläggningar inom energisektorn kommer att omfattas av handelsdirektivet. Av tabell 8.3 nedan framgår hur berörda förbränningsanläggningar fördelas mellan olika produk-

4 Se Energimyndighetens rapport Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 5 Definitionen av anläggning lyder: “En fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.” Se Ändrat förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (18 december 2002).

tionskällor, samt hur många mineraloljeraffinaderier och koksverk som antas komma att omfattas av direktivet.

Tabell 8.3. Antal anläggningar som omfattas inom energisektorn1

Anläggningstyp Antal

anläggningar

Fjärrvärmeproduktion (88 st)/Kraft- och värmeproduktion (43 st)

131

Kondenskraft 2 4 Gasturbiner (exkl. gasturbinkraftvärme)

2

21

Kemiindustrin (exkl. raffinaderier)

13

Livsmedelsindustrin 12 Metallindustrin (exkl. de som redovisas under särskilt verksamhetsområde, se 8.3)

10

Träindustrin 9 Mineraloljeraffinaderier 5 Koksverk

3

2

TOTALT 207 1) Eventuellt medräknas i tabellen något fåtal anläggningar som bara eldar med torv och som därmed inte skall ingå m.h.t. den bedömning delegationen gör avseende torv (se avsnitt 1.5.3). 2) Avser anläggningsplatser. 3) Koksverken är integrerade med stålproduktionen vid SSAB:s anläggningar i Luleå och Oxelösund.

Tabellen visar att det största antalet anläggningar finns inom fjärrvärmeproduktion/kraft- och värmeproduktion, med totalt 131 anläggningar.

Flera industribranscher med relativt betydande utsläpp av koldioxid från sina processer omfattas inte av direktivet, t.ex. kemiindustrin. Ett antal av dessa industrier kvalificerar sig emellertid delvis ändå för systemet, eftersom de kopplat till den normala produktionen har energianläggningar vars tillförda bränsleeffekt är större än 20 MW. Som framgår av tabell 8.3 förekommer sådana pannanläggningar inom industrigrenarna kemi, livsmedel, metall och trä6. Det finns inom dessa industrigrenar även vissa anläggningar som helt och hållet omfattas av direktivet, främst inom kemiindustrin (raffinaderier) och metallindustrin (vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller).

6 Det går inte att utesluta att det kan finnas några ytterligare enskilda anläggningar inom branscherna i tabellen eller inom udda industrier som har en sammanlagd effekt som överstiger 20 MW och som inte kunnat identifieras av ÅF-Energikonsult.

Som framgår av tabell 8.4 nedan står anläggningarna inom fjärrvärmeproduktion/kraft- och värmeproduktion för den största delen av energisektorns koldioxidutsläpp. Som sades i avsnitt 8.1 varierar utsläppen från dessa anläggningar relativt mycket mellan olika år beroende på utomhustemperaturen och behovet av elproduktion i landet.

Tabell 8.4. CO

2

-utsläpp 1990-2001 från berörda anläggningar inom

energisektorn (miljoner ton CO

2

)1

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fjärrvärme/Kraft- och värme

4,1 5,3 5,8 5,7 7,0 6,2 6,8 6,3 6,5 5,7 5,1 5,8

Kondenskraft 0,0 0,0 0,2 0,1 0,1 0,1 0,8 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 Gasturbiner 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Kemiindustrin 0,4 0,4 0,3 0,3 0,4 0,3 0,4 0,4 0,5 0,4 0,2 0,5 Livsmedelsindustr in

0,3 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,2 0,3

Metallindustrin 0,1 0,1 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,4 Träindustrin 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 Mineraloljeraffina- derier2

1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 1,9 2,2 2,3 2,1 2,3 2,3 2,3

Koksverk3--- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- ---

1) Med hänsyn till den bedömning delegationen gör avseende torv (se avsnitt 1.5.3) ingår inte CO 2

-utsläpp från

sådan förbränning. 2) Som framgått ovan är de i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991−1993 beräknade som tidsviktade medelvärden (interpolation) av värdena för 1990 och 1994. 3) Koksverken är integrerade med stålproduktionen vid SSAB:s anläggningar i Luleå och Oxelösund. Utsläppen från koksverken kan ej särskiljas i statistiken, utan redovisas i avsnitt 8.3 nedan.

Till följd av i första hand goda förutsättningar för vattenkraftproduktion kombinerat med förhållandevis varmt väder har de svenska kondenskraft- och gasturbinanläggningarna haft mycket korta drifttider de senaste åren, vilket påverkat storleken på CO

2

-

utsläppen. Drifttiden kan komma att öka avsevärt vid kallare väder och om annan elproduktionskapacitet tas ur drift tillfälligt eller permanent av olika skäl.

Enligt ÅF-Energikonsult är de svenska raffinaderierna, vilka har ca 0,5 procent av världsmarknaden och 2,5 procent av den europeiska raffinaderikapaciteten, mycket energieffektiva i en internationell jämförelse. Raffinering av råolja medför koldioxidutsläpp i relation till energieffektiviteten, produktionsvolymen och graden

av förädlade och renade produkter. Eftersom de svenska raffinaderierna ligger väl till i ett internationellt perspektiv beträffande energieffektivitet bedömer ÅF-Energikonsult att möjligheten till ytterligare effektivisering är begränsad och förenad med höga kostnader. För att kunna tillmötesgå skärpningar av miljökraven inom EU, främst avseende krav på minskad svavelhalt i bensin och diesel7, måste också ytterligare investeringar göras. Nödvändiga reningsprocesser kommer att öka utsläppen av koldioxid i raffinaderierna.

8.3. Produktion och bearbetning av järnmetaller

Inom detta verksamhetsområde omfattar handelsdirektivet anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavelhaltig malm), samt anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.8

ÅF-Energikonsult bedömer att totalt 14 svenska anläggningar omfattas av direktivet (se tabell 8.5). Eftersom samtliga svenska anläggningar inom verksamhetsområdet är förhållandevis stora torde få gränsfall förekomma inom denna sektor.

Tabell 8.5. Antal anläggningar som omfattas inom produktion och bearbetning av järnmetaller

Anläggningstyp Antal

anläggningar

Rostning och sintring

3

Tackjärns- eller ståltillverkning, inkl. stränggjutning

11

TOTALT 14

Anläggningarna för rostning och sintring avser LKAB:s produktion i Kiruna respektive Malmberget. LKAB är i princip den enda järnmalmsproducenten på den europeiska marknaden och har en nästan hundraprocentig andel på den svenska marknaden. På

7 Se KOM(2001) 241, EG-kommissionens förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv 98/70/EG. 8 I anslutning till tackjärns- och ståltillverkningen finns också energikrävande processer som varmvalsverk och gjuterier. ÅF-Energikonsults tolkning, för vilken man fått stöd av branschföreträdare, är att varken valsverk eller gjuterier omfattas av direktivet.

världsmarknaden dominerar tre företag (från Australien, Brasilien och Kanada) med ca 70 procent av världsexporten. Dessa tre företag är prissättande. LKAB har genom sin inriktning mot högförädlade malmprodukter en stark position i sin närmarknad (masugnspellets) samt i Mellanöstern (direktreduktionspellets).

Anläggningarna för tackjärns- eller ståltillverkning fördelar sig mellan ca 10 olika företag (t.ex. Fundia Special Bar AB, Ovako Steel AB, AB Sandvik Materials Technology, SSAB och Uddeholm Tooling AB).

Svenska producenter av förädlade specialstål konkurrerar med stora koncerner på världsmarknaden. Inom de flesta specialstålkvaliteter finns ett fåtal större världsomspännande företag. Stålindustrin globalt har genomgått omfattande omstruktureringar och specialiseringar under senare år, vilket gör att företagen inte har en speciell anknytning till enskilda länder. Beträffande produktionen av specialstål är det främst aktörer på den västeuropeiska marknaden som är världsledande. Svenska ståltillverkare är världsledande eller tillhör de världsledande tillverkarna inom sina respektive produktsegment. Som exempel kan nämnas att Ovako Steel är störst i världen på kullagerstål, att SSAB är världsledande på kylda stål, dvs. slitstål och höghållfasta konstruktionsstål, samt att Uddeholm är störst på verktygsstål inom ett flertal kvaliteter.

Enligt ÅF-Energikonsult bedöms järn- och stålindustrin framöver ha en positiv ekonomisk utveckling i Sverige. Samtliga företag satsar på fortsatt specialisering och ökad förädlingsgrad. Generellt sett har företagen i Sverige en modern och konkurrenskraftig tillverkningsprocess genom de investeringar som genomförts under senare år. Investeringstakten bedöms bli lägre under de närmast kommande åren.

I tabell 8.6 nedan redovisas CO

2

-utsläppen för berörda an-

läggningar. Tabellen inkluderar utsläpp från valsning, som inte omfattas av handelsdirektivet, eftersom de inte kan särskiljas i underlaget. Detta kan innebära att utsläppen överskattats med ca 0,2−0,3 Mton/år.

Tabell 8.6. CO2-utsläpp 1990−2001 från berörda anläggningar inom järn och stål (miljoner ton CO

2

)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Rostning och sintring

0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5

Tackjärns- eller ståltillverkning, exkl SSAB

0,4 0,5 0,4 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6

SSAB, inkl koksverk, men exkl Lukab/ OK2/OK3

1,9 2,0 1,9 2,5 2,8 2,5 2,1 2,5 1,8 2,4 2,3 2,7

Som framgår av tabellen står SSAB:s framställning av råjärn och råstål i Luleå och Oxelösund för en mycket stor del av CO

2

-

utsläppen inom detta verksamhetsområde. Skälet till det är att SSAB som enda företag i Sverige baserar sin ståltillverkning på masugnsprocessen, vid sina två masugnar i Oxelösund respektive Luleå.

Stål produceras antingen från järnmalm eller genom omsmältning av stålskrot. Järnmalm består av järnoxid och för att få fram råjärn måste syret tas bort (reduceras). Det sker genom en kemisk reaktion mellan järnoxid och kol varvid det bildas råjärn och koldioxid. Det finns olika reduktionsprocesser, men 95 procent av världens produktion av reducerat järn sker idag i masugnar. I masugnen används både kol och koks av processtekniska skäl.

Det pågår intensiv forskning för att finna alternativ till masugnsprocessen. På prototypstadiet görs försök att reducera järnmalm genom direkt förgasning av kol, men det är ännu inte någon kommersiell teknik. De svenska masugnarna har därför små möjligheter att byta ut kolet mot något annat reduktionsmedel. Utsläppen av koldioxidutsläpp står därmed i direkt relation till produktionsvolymen.

Storleken på utsläppen från anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning är således beroende av produktionsvolymen. Mellan åren 1990 och 2001 ökade produktionen med 30 procent för råjärn och 26 procent för råstål. Enligt ÅF-Energikonsult bedömer branschen själv att produktionsökningarna kommer att fortsätta de kommande tio åren.

8.4. Mineralindustrin

Mineralindustrin består av ett stort antal industrigrenar, inom vilka produceras cement, kalk, glas, isolermaterial, samt keramiska produkter såsom takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods och porslin. Nedan redovisas ÅF-Energikonsults bedömning för de verksamheter inom mineralindustrin som tas upp i handelsdirektivet.

8.4.1. Cement och kalk

Handelsdirektivet omfattar anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 500 ton per dag, eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag.

Sveriges produktion av cement domineras i princip helt av ett företag, Cementa, som ägs av den tyska Heidelbergerkoncernen. Cementa har idag närmare 90 procent av marknaden i Sverige. Cementas produktionen sker i tre anläggningar (Slite på Gotland, Degerhamn på Öland, samt Skövde), vilka alla har en kapacitet som klart överskrider direktivets tröskelvärde.

Framställningen och användningen av cement följer främst konjunkturen för bygg- och anläggningsprojekt. Vid god konjunktur inom dessa områden kan cementförbrukningen öka avsevärt.

Storskalig produktion av kalk sker i Sverige i ugnar i sju anläggningar, vilka ägs av två större nordeuropeiska koncerner. Svenska Mineral AB har kalkbränningsugnar i Rättvik, Boda, Sandarne och i Oxelösund. Nordkalk AB har helägda anläggningar i Köping och i Luleå samt en delägd anläggning i Lärbro på Gotland (Kalkproduktion Storugns AB). Alla anläggningarna har en kapacitet som klart överskrider kraven för handel med utsläppsrätter9. I Sverige finns inga större konkurrenter till de företag som är etablerade i landet förutom en begränsad import av speciella kvaliteter.

Framställningen och användningen av bränd kalk följer konjunkturen för den tunga industrin till följd av att järn- och stål-

9 I anläggningar hos två företag (Casco Products Stockviksverken i Sundsvall och Danisco Sugars anläggningar i Örtofta och Köpingsbro) som med pannanläggningar över 20 MW ingår som en del av energisektorn ovan, sker bränning av kalk i en sådan omfattning att även den verksamheten inom industrierna omfattas. I det här sammanhanget redovisas dock dessa anläggningar endast under energisektorn.

industrin står för ca 55 procent och massa- och pappersindustrin för ca 15 procent av användningen idag. Vid god byggkonjunktur kan kalkförbrukningen för den sektorn flerdubblas från i storleksordningen 10 000 ton per år till 50 000 ton per år.

8.4.2. Glas och glasfiber

Handelsdirektivet omfattar anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dag.

I Sverige finns två anläggningar för storskalig produktion av glas (Pilkington Floatglas i Halmstad och Rexam Glass Limared AB) och en för storskalig produktion av glasfiber (Saint-Gobain Isover AB i skånska Billesholm). Dessa tre anläggningar bedöms klart överskrida direktivets tröskelvärde.

ÅF-Energikonsult anser att också tre anläggningar för produktion av stenull (Paroc AB:s anläggningar i Hällekis respektive Hässleholm, samt Saint-Gobain Isover AB:s anläggning i Vrena) bör tas med i detta verksamhetsområde. Visserligen anges inte explicit i handelsdirektivet att sådan verksamhet skall omfattas, men eftersom dessa anläggningar har en smältningskapacitet som klart överstiger 20 ton per dag antar ÅF-Energikonsult att de omfattas av direktivet.

8.4.3. Keramiska produkter

Handelsdirektivet omfattar anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en satsningsdensitet10 på mer än 300 kg/m³.

Enligt ÅF-Energikonsults bedömning finns totalt tre svenska anläggningar inom detta verksamhetsområde som torde beröras av direktivet: Wienerberger AB som tillverkar tegel i Enköping,

10 Begreppet satsningsdensitet kommer av att man satsvis fyller ugnen med material som sedan t.ex. bränns, värms eller torkas. Tröskelvärdet innebär att ugnen skall klara av att varje kubikmeter gods väger minst 300 kg.

Lafarge Tekkin AB som tillverkar taktegel i Vittinge i Västmanland, samt Höganäs Bjuf AB som bränner eldfast tegel11.

I tabell 8.7 nedan sammanfattas hur många anläggningar inom den svenska mineralindustrin som torde komma att omfattas av handelsdirektivet.

Tabell 8.7. Antal anläggningar som omfattas inom mineralindustrin

Anläggningstyp Antal anläggningar

Cement 3 Kalk 7 Glas 2 Glasfiber 1 Stenull* 3 Tegel, takpannor 3 TOTALT 19

* Som framgått finns viss osäkerhet kring om dessa anläggningar skall medräknas.

Beträffande CO

2

-utsläppen kan sägas att den koldioxid som frigörs

från cement inte kan reduceras på annat sätt än genom minskad produktion. När det gäller bränslerelaterad koldioxid bedömer ÅF-Energikonsult möjligheterna att minska koldioxidutsläppen vara relativt goda genom övergång till alternativa bränslen såsom exempelvis returbränslen (gummi, plast, spilloljor, papper m.m.). I Cementas anläggningar svarar idag alternativbränslen för en andel av cirka 25 procent.

Även beträffande storskalig produktion av kalk gäller att den koldioxid som frigörs från kalkstenen inte kan reduceras – utan att produktkvaliteten försämras – på annat sätt än genom minskad produktion. ÅF-Energikonsult bedömer att möjligheterna att minska koldioxidutsläppen i kalkproduktion är begränsade även när det gäller bränslerelaterad koldioxid. Investeringskostnaderna i nya

11 Utöver de anläggningar som enligt ÅF-Energikonsult omfattas av direktivet finns inom verksamhetsområdet andra anläggningar som inte omfattas, men som i sin produktion uppnår delar av de tröskelvärden direktivet anger. T.ex. finns två svenska anläggningar för storskalig produktion av keramik och porslin (Gustavsberg AB utanför Stockholm och IFÖ Sanitär AB i Bromölla), som båda har ugnskapaciteter som uppgår till flera hundra kubikmeter, dvs. klart överstigande direktivets krav på 4 m³, men som har lägre produktionskapaciteter än 75 ton per dygn samt satsningsdensiteter lägre än 300 kg/m³.

anläggningar är höga och bränslebyte försvåras till följd av kvalitetskrav på slutprodukten.

I tabell 8.8 nedan redovisas CO

2

-utsläppen för berörda anlägg-

ningar.

Tabell 8.8. CO

2

-utsläpp 1990−2001 från berörda anläggningar

inom mineralindustrin (miljoner ton CO

2

)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Cement 2,09 1,87 1,79 1,80 1,83 2,05 2,02 1,79 1,85 1,85 2,13 2,18 Kalk

0,42 0,53 0,46 0,49 0,60 0,55 0,55 0,62 0,56 0,51 0,58 0,60

Övrig mineralindustri

0,18 0,16 0,16 0,29 0,15 0,16 0,19 0,19 0,29 0,20 0,18 0,22

8.5. Annan verksamhet

Detta verksamhetsområde avser industriella anläggningar för framställning av pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, samt papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dag.

Enligt ÅF-Energikonsult sker storskalig produktion av pappersmassa i 39 svenska anläggningar (ägda av ca 20 olika företag) och storskalig produktion av papper och papp i 48 anläggningar (ägda av ca 25 olika företag). Det bör dock noteras att i 26 anläggningar är produktionen av pappersmassa integrerad med ett pappersbruk. Samtliga anläggningar har en kapacitet som överskrider 20 ton per dag.

De viktigaste konkurrenterna för svensk massa- och pappersindustri finns i Kanada, USA, Finland, Tyskland och Brasilien. De viktigaste marknaderna för papper finns inom landet samt i Tyskland, Storbritannien och Asien. För massa är den inhemska marknaden samt export till Tyskland, Frankrike och Italien viktigast.

Enligt ÅF-Energikonsult förväntas exporten av papper och papp öka med 2,7 procent under 2003 och 4,2 procent under år 2004. Priset på pappersmassa har år 2003 börjat stiga och förväntas enligt ÅF-Energikonsult stiga ytterligare under år 2004. Uppgången kan dock för svensk del motverkas av en stärkt kronkurs.

Enligt ÅF-Energikonsult är den svenska fabriksstrukturen inom verksamhetsområdet överlag i relativt konkurrenskraftigt skick och

några dramatiska förändringar är inte att förutse under de närmaste 5−10 åren. Inga stora nya anläggningar eller nedläggningar planeras, men väl fortsatta kompletterande investeringar och mindre nedläggningar vid existerande bruk i syfte att öka kapaciteter samt öka specialisering och förädlingsgrad inom existerande produktområden.

Antal anläggningar inom svensk massa- och pappersindustri som berörs av handelsdirektivet sammanfattas i tabell 8.9 nedan.

Tabell 8.9. Antal anläggningar som omfattas av annan verksamhet

Anläggningstyp Antal anläggningar

Enbart pappersmassa

13

Enbart returpapper

7

Integrerade bruk

26

TOTALT 61

När man studerar CO

2

-utsläppen inom verksamhetsområdet (se

tabell 8.10 nedan) bör man ha i minnet att produktionen har ökat, t.ex. med ca 4 procent för avsalumassa och ca 32 procent för papper mellan åren 1988 och 2000. Att utsläppen ändå varit relativt stabila, åtminstone sedan mitten av 90-talet, förklaras enligt ÅF-Energikonsult bl.a. av att äldre omoderna anläggningar har ersatts med moderna energieffektiva anläggningar, varigenom användningen av olja relativt sett har minskat, samt att en övergång dessutom har skett från kol till naturgas och gasol.

Tabell 8.10. CO

2

-utsläpp 1990-2001 från berörda anläggningar

inom annan verksamhet (miljoner ton CO

2

)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Papper och massa

1,6 1,5 1,4 1,8 2,3 2,3 2,7 2,5 2,4 2,3 1,9 2,2

9. Måldiskussion

Delegationens förslag: Det är den tilldelade mängden utsläpps-

rätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008−2012. Riksdagen skall vid kontrollstationen 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.1

Sverige har både ett internationellt åtagande och en nationell målsättning i fråga om utsläppsreduktioner. Ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter kommer liksom ett nationellt handelssystem att omfördela de faktiska utsläppen. I det EU-baserade handelssystemet kommer EU:s fördelningsöverenskommelse (burden sharing agreement) att utgöra en utgångspunkt för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men däremot inte bestämma i vilka länder som reduktionerna av utsläpp kommer att ske.

Avsikten med detta kapitel är att diskutera tre frågor:

  • Kan man genom antalet initialt tilldelade utsläppsrätter påverka hur mycket vi släpper ut i Sverige?
  • Under vilka förutsättningar skall Sverige antas ha uppfyllt sina internationella åtaganden vid ett svenskt deltagande i ett europeiskt handelssystem för utsläppsrätter
  • Hur förändras förutsättningarna om vi skall uppnå ett visst utsläppsmål i Sverige?

I avsnitt 9.1 ges en kort översikt av Sveriges internationella åtaganden och i avsnitt 9.2 beskrivs det nationella målet. Därefter diskuteras i avsnitt 9.3 vad som kan påverkas genom att förändra

1 Att en sådan kontrollstation skalll hållas framgår av den svenska klimatstrategi som antogs av riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr.2001/02:163). Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall enligt riksdagens beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.

antalet initialt utdelade utsläppsrätter. I avsnitt 9.4 behandlas frågan om under vilka förutsättningar Sverige som deltagare i ett europeiskt handelssystem skall anses ha uppfyllt sina internationella åtaganden. I avsnitt 9.5 behandlas frågan hur systemet fungerar om vi har ett nationellt mål att reducera utsläppen i Sverige.

9.1. Internationella åtaganden

I Kyoto åtog sig EU att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008−2010) minska sina utsläpp med åtta procent jämfört med år 1990 med visst begränsat avdrag för sänkor. Det för hela EU gemensamma åtagandet har efter förhandlingar fördelats mellan EU:s medlemsstater på ett sådant sätt att åtagandena avses återspegla hänsyn till utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnader för åtgärder. Dessa förhållanden förklarar varför Sverige genom bördefördelningen åtagit sig att begränsa sina utsläpp till högst 104 procent av 1990 års utsläppsnivå. Utifrån dagens befolkningsprognoser för EU:s medlemsstater skulle Sveriges utsläppstak innebära att vi år 2010 är det land i EU, som har lägst utsläpp per invånare.

Vid miljörådet i juni 2001 antogs en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Som långsiktigt mål anges att koldioxidutsläppen skall stabiliseras på en halt under 550 ppm och att det troligtvis innebär en minskning med 70 procent av de globala utsläppen av koldioxid.

9.2. Nationella mål för perioden 2008−2012

Enligt regeringens proposition 2001/02:55 om Sveriges klimatstrategi bör klimatarbetet utformas så att det nationella utsläppsmålet och åtagandet enligt Kyotoprotokollet kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Regering och riksdag har vid ett flertal tillfällen uttalat att det är ett mål att genomföra reduktionen av utsläppen av växthusgaser så billigt som möjligt. Man säger vidare att Sverige skall vara drivande i de internationella förhandlingarna och att användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. Man uttalar vidare att kostnadseffektivitet är ett viktigt kriterium för svensk klimatpolitik, såväl nationellt som internationellt och här kan mekanismerna,

utöver insatser inom landet, spela en roll. Genom att verka för att åtgärder vidtas, inte bara inom vårt lands gränser, utan också utomlands, räcker en given resursinsats till mer långtgående utsläppsreduktioner än om resurserna bara används inom landet.

I prop. 2001/02:55, som riksdagen ställde sig bakom, föreslår regeringen ett reduktionsmål för att precisera den minskning av utsläppen efter år 2000 som 1993 års klimatpolitiska beslut framhållit. Målet innebär att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2008−2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd.

9.3. Vad kan påverkas med den initiala tilldelningen av utsläppsrätter?

Oberoende av omfattningen på EU:s handelssystem är det viktigt att poängtera att det är EU:s bördefördelning som bildar förutsättning och ram för EU:s handelssystem, liksom att varken EU eller Sverige har några utsläppsmål för perioden 2005−2007. Hur reduktionen mellan år 1990 och år 2010 skall ske är inte fastlagt. Vidare är de 15 länder som ingår i EU gemensamt ansvariga för att uppnå sitt åtagande att reducera utsläppen med 8 procent från 1990 års nivå.

Det är också av intresse att klargöra vad man kan påverka med den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. Tilldelningen har effekter både på den handlande sektorn och den icke-handlande sektorn:

  • Tilldelningen av utsläppsrätter till den handlande sektorn på-verkar inte det faktiska utfallet i den handlande sektorn i respektive land. Den slutliga utsläppsmängden i den handlande sektorn är oberoende av antalet tilldelade utsläppsrätter. För alla länder som handlar finns sammantaget dock endast en begränsad mängd utsläppsrätter. Det faktiska utfallet i varje enskilt land bestäms av det internationellt fastställda priset på utsläppsrätter och kostnaderna för att vidta åtgärder i det enskilda landet och anläggningen. Däremot påverkar tilldelningens storlek givetvis företagens totala kostnader, eftersom tilldelningen avgör i vilken mån företagen behöver köpa eller kan sälja utsläppsrätter.
  • Tilldelningen till den handlande sektorn kan också påverka kostnaden för att vidta åtgärder i den icke-handlande sektorn. Det blir fallet om de krav som ställs på den handlande och den icke-handlande sektorn fastställs vid ett och samma tillfälle. Eftersom Sverige skall uppnå ett visst givet tak enligt bördefördelningen, medför en riklig tilldelning av utsläppsrätter till den handlande sektorn att den icke-handlande sektorn får ta ett större ansvar och därmed blir det relativt kostsammare för den icke-handlande sektorn att medverka till att nå taket än i det fall då man tilldelar den handlande sektorn ett mindre antal utsläppsrätter.

9.4. Under vilka förutsättningar kan Sverige sägas ha uppfyllt sina internationella åtaganden?

9.4.1. Handeln omfattar alla sektorer

Om handeln omfattar alla samhällssektorer i samtliga medlemsländer kommer EU:s överenskommelse om bördefördelning att vara basen för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men däremot inte bestämma i vilka medlemsländer som utsläppsminskningarna kommer att ske. I detta fall har regeringen inte fler utsläppsrätter att fördela än som motsvarar bördefördelningen (104 procent).

Med stor sannolikhet kommer Sverige att bli nettoköpare i ett sådant system. Nettoimporten av utsläppsrätter leder till att Sverige kommer att bokföras för högre utsläpp än som annars skulle vara fallet. Detta skall dock inte tolkas som att Sverige inte uppfyller sitt åtagande enligt den överenskomna bördefördelningen. Sverige har endast deltagit i den avsedda handeln och har ju betalt för åtgärder som vidtagits i andra länder. Effekten på klimatförändringarna är oberoende av var utsläppsminskningarna sker och handeln bidrar till att sänka kostnaderna.

9.4.2. Om handeln begränsas till vissa sektorer

Om Sverige endast har sitt internationella åtagande (bördefördelningen) att ta hänsyn till är det två krav som ställs på Sverige i det fall som handeln med utsläppsrätter är begränsad till vissa sektorer:

1. För den handlande sektorn skall de berörda anläggningarna visa upp utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen.

2. Visa att man uppnått målen, dvs. att landet uppnått det nationella tak för utsläppen som fastställs i bördefördelningen. Vid en sådan utvärdering bör, enligt delegationen, det fastställda taket jämföras med summan av de utsläppsrätter som initialt delats ut till den handlande sektorn och de faktiska utsläppen i den icke-handlande sektorn.

Eftersom de faktiska utsläppen i den handlande sektorn är beroende av det pris som kommer att råda på utsläppsmarknaden och kostnaderna för att minska utsläppen inom respektive anläggning, kommer de faktiska utsläppen i den handlande sektorn med stor sannolikhet att avvika från det nationella tak som fastställts i bördefördelningen, som definierar Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande för utsläpp från samtliga samhällssektorer. Delegationen anser att det är det från bördefördelningen beräknade och initialt utdelade antalet utsläppsrätter som tillsammans med de faktiska utsläppen från de icke-handlande sektorerna bör ligga till grund för bedömningen om Sverige fullföljt sina åtaganden enligt bördefördelningen. Det faktiska utfallet efter handel är inte den relevanta bedömningsgrunden. Bördefördelningen är ingen exakt vetenskap utan är endast vägledande för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. Avsikten är ju att handeln med utsläppsrätter skall resultera i att man når klimatmålet till lägsta möjliga kostnad. Det vore en slump om bördefördelningen i sig skulle motsvara denna kostnadseffektiva punkt. Detta betyder att vid bedömningen av om Sverige uppfyllt sitt internationella åtagande så kan de faktiska utsläppen avvika från de beräknade utsläpp som bördefördelningen leder till. Om handeln med utsläppsrätter resulterar i en nettoimport av utsläppsrätter kommer Sverige att bokföras för högre utsläpp än vad som annars skulle bli fallet. Nettoimport av utsläppsrätter skall, enligt delegationen, inte ses som om Sverige har gjort avsteg från sitt åtagande enligt EU:s överenskommelse om bördefördelning.

De faktiska utsläppen från ett land som köper fler utsläppsrätter än det säljer kommer att överstiga den överenskomna nationella tilldelningen. Frågan är om man bör korrigera för dessa ”överutsläpp” i de sektorer som omfattas av handeln genom att avkräva de övriga sektorerna större nedskärningar än vad de annars skulle

ha behövt genomföra? Genom en sådan korrigering skulle ju landets totala utsläpp hållas under det nationella taket.

Det skulle emellertid leda fel att avkräva de nettoköpande länderna åtgärder inom deras icke-handlande sektorer som uppväger ”överutsläppen” i handelssektorn. I konsekvens därmed skulle man nämligen behöva bevilja ”nettosäljarländerna” en möjlighet att öka utsläppen från sina icke-handlande sektorer till vad som motsvarar det lediga ”nationella” utrymme som uppstår när dessa länders handelssektor frigör utsläppsrätter för utnyttjande i andra medlemsländer. På en sådan korrigering skulle ingen vinna. Europa skulle förlora ekonomiskt, eftersom korrigeringen medför att man vidtar onödigt dyra åtgärder i köparländernas ickehandlande sektorer samtidigt som man missar billigare åtgärder i säljarländernas motsvarande sektorer. Denna form av justering av resultaten skulle ta bort fördelen med internationell handel, nämligen att vidta åtgärderna där det är billigast.

Avsikten med att göra utsläppsrätterna överlåtbara är just att man saknar information för att besluta om den åtgärds- eller utsläppsfördelning som gör att kostnaden för att reducera utsläppen ytterligare en enhet är densamma i de olika länderna. Handeln klarar av detta. Genom denna handel uppnås det gemensamma målet till en lägre kostnad. Om Sverige är nettoköpare har vi i praktiken fått betala för åtgärder som vidtagits i andra länder.

Av dessa skäl bör den initiala tilldelningen ligga till grund för bedömningen av om Sverige fullgjort sina internationella åtaganden.

9.5. Hur förändras förutsättningarna om Sverige skall uppnå ett visst utsläppsmål i Sverige?

Den avgörande förutsättningen i detta avsnitt är att Sverige har ett mål för utsläppsnivån i Sverige. Den kommande diskussionen förutsätter inte att den nationella nivån (i procent av nivån år 1990) i sig skiljer sig från det internationella åtagandet.

Det är möjligt att hävda att minskningen med fyra procent skall ske i Sverige. Detta innebär att vid beräkningen av om det nationella målet uppnåtts, skall summan av utsläppen från den ickehandlande sektorn och det totala antalet utsläppsrätter som handeln resulterar i (inklusive nettoinköp av utsläppsrätter, som inne-

bär att de faktiska reduktionerna görs i annat medlemsland, men betalas av svenska företag) jämföras med det nationella målet.

Sverige förutsätts bli nettoköpare av utsläppsrätter i det europeiska handelssystemet. Att utsläppsnivån skall reduceras i Sverige betyder att de utsläppsrätter som Sverige nettoköper i samband med handeln med utsläppsrätter inte medräknas när det bestäms om Sverige uppfyller bördefördelningen, men att de medräknas när det gäller att bedöma om utsläppen minskat i Sverige.

Som tidigare sagts är det faktiska resultatet i den handlande sektorn en okänd faktor. Det enda vi vet om resultatet av handeln är att ”det blir vad det blir”. Det finns i princip bara ett tillvägagångssätt (om man inte accepterar att låta den tilldelade mängden utsläppsrätter avräknas mot det nationella målet) att tillgodose målet att reducera utsläppen i Sverige, när internationell handel tillåts och vi samtidigt förutsätter att Sverige är nettoköpare av utsläppsrätter:

  • När det blivit klart vad handeln ger för resultat i den handlande sektorn, får den icke-handlande sektorn reducera sina utsläpp ytterligare för att kompensera för nettoinköpen av utsläppsrätter i den handlande sektorn. Detta skulle kunna medföra stora kostnader.

Det är emellertid svårt att se vilka dessa styrmedel är och hur de skall utformas för att klara den snabba kompensationsprocess, som regelsystemets utformning kräver. Det går att konstruera exempel som visar att det inte ens är möjligt att kompensera nettoinköpen med åtgärder i den icke-handlande sektorn. Detta kan bli fallet om den handlande sektorn svarar för en majoritet av utsläppen. Nettoinköp av den handlande sektorn kan i ett sådant fall kräva att utsläppen reduceras till noll i de icke-handlande sektorerna för att kompensera för nettoinköpen i den handlande sektorn. Ett sådant kompensationsförfarande står dessutom i skarp kontrast till de positiva uttalanden om angelägenheten av flexibla mekanismer som regering och riksdag gjort i ett antal sammanhang. De ickehandlande sektorerna skulle alltså utsättas för krav på att reducera sina utsläpp som kompensation för utsläppsminskningar som gjorts i annat land och som den handlande sektorn redan betalt för.

9.6. Sammanfattande bedömningar

Delegationen har under arbetets gång diskuterat ett antal ”målmodeller”. De slutsatser som delegation dragit av dessa diskussioner kan sammanfattas på följande sätt.

Delegationen har konstaterat att det vid en handel som omfattas av alla sektorer inte finns anledning för Sverige att upprätthålla kravet på att de verkliga utsläppen efter handel skall motsvara den andel som bördefördelningen implicerar. Att kräva detta skulle vara detsamma som att förneka själva avsikten med handel. Om de faktiska utsläppen i det enskilda landet blir högre eller lägre än det nationella taket spelar därvid ingen roll så länge all förbränning av fossila bränslen har täckning av utsläppsrätter. Bördefördelningen garanterar att EU:s gemensamma åtagande om –8 procent uppfylls. Var de slutliga utsläppsminskningarna efter handel uppstår förändrar inte detta faktum.

I ett fall där handeln med utsläppsrätter bara omfattar vissa sektorer i medlemsländerna uppfyller, enligt delegationen, respektive medlemsland sitt internationella åtagande under förutsättning att summan av de utsläppsrätter regeringen fördelat till företag inom den handlande sektorn och de faktiska utsläppen från den icke-handlande sektorn inte överstiger taket. Det spelar ingen roll om utsläppen inom den handlande sektorn är högre än de utsläppsrätter som regeringen fördelat till de berörda företagen så länge all förbränning av fossila bränslen inom dessa sektorer har täckning av utsläppsrätter.

Det finns, enligt delegationen, flera principiella invändningar mot ett önskemål att inom ramen för ett handelssystem minska utsläppen i Sverige med t.ex. fyra procent. Det blir för det första en fråga om att motsäga avsikten med handel, eftersom det varken garanterar att Sverige släpper ut mindre än som annars skulle vara fallet eller att det finns en garanti för att utsläppen reduceras där det är billigast.

Dessutom är det svårt att se vilka de styrmedel är, som skulle kunna ombesörja att målet att minska utsläppen i Sverige tillgodoses.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår delegationen att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas både mot det internationella åtagandet och det nationella målet, oavsett vilken procentsats som anges.

Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall enligt riksdagens beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Riksdagen skall vid kontrollstationen år 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

10. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen och att införa ett system för handel med utsläppsrätter

En skatt på koldioxidutsläpp och/eller ett system för handel med utsläppsrätter ger incitament för samhällets aktörer att minska utsläppen av växthusgaser. I ett effektivt system vidtas de åtgärder som på marginalen kostar mindre eller lika mycket som skatten alternativt vad utsläppsrätten kostar. En skattehöjning har två effekter:

1. En real effekt till följd av att ekonomins aktörer förändrar sitt beteende för att begränsa den utgiftsökning som skatten medför.

2. En omfördelning från den som betalar skatten till den som drar nytta av skatteintäkten.

I detta kapitel presenteras några studier kring konsekvenser av att införa begränsningar av de svenska koldioxidutsläppen, bl.a. i ett system där vissa sektorer deltar i handel med utsläppsrätter enligt EU:s förslag till handel med utsläppsrätter. Delegationen redovisar inte några synpunkter i kapitlet, utan de slutsatser som presenteras står helt och hållet för författarna av de olika studierna.

I avsnitt 10.1 beskrivs de anpassningsprocesser som uppstår i en ekonomi när en skatt eller ett system för handel med utsläppsrätter införs för att begränsa utsläppen av t.ex. koldioxid. I avsnitt 10.2 redovisas en analys av hur en begränsad handel enligt EU:s direktiv, under vissa specificerade förutsättningar kommer att påverka koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling. Avsnittet baseras främst på det arbete som Konjunkturinstitutet (KI) utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen.1

I avsnitt 10.3 redovisas det arbete som professor Runar Brännlund2 utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen angående

1 Göran Östblom: ”EMEC-körningar för FlexMex2”. Konjunkturinstitutet, 27 november 2002. 2 Runar Brännlund: Fördelningseffekter av begränsad utsläppshandel (maj 2003).

möjliga konsekvenser för de svenska hushållen av ett handelssystem på EU-nivå kombinerat med ett nationellt utsläppsmål år 2010 på -4 procent i förhållande till 1990 års utsläppsnivå. Med konsekvenser avses kostnaden för de svenska hushållen, och hur dessa fördelas mellan olika typer av hushåll. I avsnitt 10.4 diskuteras motiven för och konsekvenserna av att ”gå före” och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande. I avsnittet redovisas det arbete som Tommy Lundgren, SLU, Umeå3 och professor Lennart Hjalmarsson, Göteborgs universitet4 utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen.

Det är viktigt att poängtera att de modellanalyser som presenteras i kapitlet baseras på antaganden om ekonomins funktionssätt som, för att kunna modelleras, nödvändigtvis utgör förenklingar av verkligheten. Detta innebär bl.a. att det inte är möjligt att analysera effekter på teknologisk utveckling som kan resultera av strängare klimatkrav, eller att kvantifiera kostnader som uppkommer i samband med den strukturomvandling som blir resultatet av förändringar i klimatpolitiken.

Värdet av den klimatförbättring som uppkommer vid strängare klimatkrav är inte inkluderat i beräkningarna, eftersom det är förenat med stora svårigheter och osäkerheter att analysera detta.

Antalet scenarier som simuleras är också begränsat. Detta innebär bl.a. att den ekonometriska analysen av fördelningseffekter i avsnitt 10.3 inte är uttömmande vad gäller möjligheter att utforma politiken på ett sådant sätt att oönskade fördelningseffekter begränsas.

De modellresultat som presenteras skall tolkas med dessa begränsningar i åtanke. Det är också viktigt att notera att de kostnadsberäkningar som presenteras i kapitlet är ”bruttokostnaden”, dvs. de skall vägas mot värdet av de klimatförbättringar som blir resultatet av en viss klimatpolitik.

3 Tommy Lundgren: ”Ekonomiska konsekvenser av att ”gå före” och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande” (december 2002). 4 Lennart Hjalmarsson: ”Kortsiktig versus långsiktig kostnadseffektivitet i miljöpolitiken (september 2002).

10.1. Anpassningar i ekonomin när krav på utsläppsreduktioner införs

Det kommer att vara förenat med ökade kostnader att minska utsläppen av koldioxid. Effekterna av en prishöjning på bränslen kommer att fortplanta sig genom ekonomin.5 Priset på sekundära produkter som elektricitet och oljeprodukter kommer att öka. Högre bränslepriser kommer att leda till ökade kostnader inom transportsektorn, jordbruket och industrin. Även om energikostnaderna bara motsvarar några procent av den totala kostnaden i industrin svarar de för en betydande andel i den energiintensiva industrin. Företagens möjligheter att överföra kostnadsökningarna på konsumenterna genom högre produktpriser beror på hur stark efterfrågan är på deras produkter och på den internationella konkurrensen. Hushållen kommer också att påverkas genom högre kostnader för uppvärmning, transporter, livsmedel, m.m.

Som en följd av pris- och kostnadsökningar kommer en rad anpassningar hos företag och hushåll att äga rum. Dessa substitutioner kommer att sätta en gräns för vilka prisökningar som slutligen kommer att ske. Högre energikostnader kommer att utgöra ett incitament för företagen att accelerera utbytet av kolbaserade eller äldre fabriker mot mer energieffektiva och mindre kolintensiv utrustning. Energiföretag får incitament att söka alternativ till kolbaserade kraftverk och därmed stimuleras en marknad för vattenkraft, gas och förnybar kraftproduktion. När kolpriserna ökar relativt naturgaspriser kommer moderna naturgasverk att bli mer konkurrenskraftiga. Energiintensiv industri kommer att stå inför ett antal anpassningsbeslut. Skall man ersätta gamla fabriker och koncentrera produktionen till moderna, lågkostnadsfabriker, modifiera ugnarna för att elda med naturgas i stället för med kol, investera i ett antal energihushållande processförändringar, ändra produkterna för att spara energi samt ändra produktmixen etc. I sista hand kommer det att ske en förändring i värdet av existerande fabriker och utrustning eftersom den existerande kapitalstocken är optimerad för de priser och förväntade framtida priser som rådde när den installerades, varför den med de nya priserna inte kommer att vara optimal.

Anpassningarna kommer att ändra karaktär över tiden. På kort sikt minskar konsumenter och producenter energianvändningen

5 Regleringar som inte direkt verkar genom priset leder naturligtvis också till ökade kostnader.

antingen genom att konsumera färre energitjänster (sänkt inomhusvärme, mindre körsträcka med bil) eller genom att producera mindre. Producenter och konsumenter kan också tänkas konsumera mindre energi utan att minska konsumtion eller produktion genom att genomföra energieffektiviseringsåtgärder som tidigare befanns oekonomiska. På medellång sikt finns det möjlighet till byte av bränslen eller substitut mellan andra insatsvaror, som kan medföra betydande investeringar i ny utrustning eller infrastruktur. Konsumenter har i detta tidsperspektiv förutsättningar att ersätta energiintensiva varor med varor som kräver mindre energi att producera. På lång sikt kommer ny teknologi att finnas tillgänglig, som antingen använder mindre växthusgasintensivt bränsle eller är mer bränsleeffektiv. Ny teknologi blir tillgänglig genom satsningar på forskning och utveckling. I analysen måste också hänsyn tas till de vinster som de minskade utsläppen av växthusgaser medför och vinsten av att låta dem som förorsakar skadorna också betala för dem. Det är dock förenat med stora svårigheter och osäkerheter att analysera skadekostnaderna. För det första är det fråga om ackumulerade utsläpp. Skadorna från dessa kommer inte omedelbart. De skador som uppstår beror på hela utsläppshistorien och inte unikt på den nuvarande koncentrationen av växthusgaser. Många av dagens klimatfrågor är knutna till åtaganden inom ramen för internationellt överenskomna regimer. I den utsträckning som dessa åtaganden ligger fast reduceras den inhemska klimatpolitiken till att finna så kostnadseffektiva sätt som möjligt att uppnå de överenskomna målen.

Analysen i detta kapitel begränsas dock till att ange kostnaden för att uppnå en viss bestämd nivå på utsläppen av koldioxid under vissa givna antaganden.

10.2. KI:s ekonomiska modellberäkningar på nationell nivå och sektornivå

Avsikten med KI:s modellstudier är att illustrera hur variationer av det nationella utsläppstaket, det antagna internationella priset på utsläppsrätter och den initiala fördelningen av utsläppsrätter kan påverka koldioxidutsläppen, samhällsekonomin och strukturomvandlingen.

10.2.1. Kort beskrivning av EMEC-modellen

Den komplicerade väv av ekonomiska anpassningar som ökade energipriser resulterar i, gör att det blir nödvändigt att utnyttja komplicerade modeller för att kunna säga något om de ekonomiska konsekvenserna av att minska växthusgaserna.

Konjunkturinstitutets EMEC-modell6 är en statisk, allmän jämviktsmodell, vilket betyder att marknadens aktörer i modellvärlden anpassar sig fullt ut vid de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Modellen analyserar inte de effekter som uppkommer på vägen till ett nytt jämviktsläge. Dessa kan många gånger vara omfattande, speciellt om anpassningstiden är kort och lönekostnaderna trögrörliga. Anpassningarna beror på antaganden som gjorts angående aktörernas känslighet inför prisförändringar.

Den ekonomiska tillväxt som modellen resulterar i styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer såsom arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Det är också möjligt att låta begränsningar för miljöutsläpp inverka på tillväxtens inriktning. Ekonomiska modeller är ofta starkt förenklade, men förmedlar en konsistent helhetsbild av den ekonomiska utvecklingen. Fördelen med att använda denna typ av modell är enligt KI att den är generell, dvs. innefattar hela ekonomin, inte bara vissa delsektorer. Modellen kan därmed fånga upp de återverkningar som sker mellan sektorer vid t.ex. en skatteförändring eller införande av utsläppstak.7 Därmed fångas de totala samhällsekonomiska konsekvenserna upp på ett mer fullständigt sätt än i partiella modeller.

Modellens långsiktiga karaktär innebär att marknadens aktörer hinner anpassa sig fullt ut till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Detta antas av KI vara en acceptabel förutsättning på 10−15 års sikt. Hur stora anpassningarna skall vara vid en given prisförändring beror på aktörernas känslighet för prisförändringar. Aktörernas priskänslighet är en bedömningsfråga grundad på ett mycket varierande empiriskt underlag.

6 EMEC står för Environmental Medium Term Economic Model. För en detaljerad beskrivning se ”An Environmental Medium Term Economic Model- EMEC”, Working paper No. 69, 1999, Konjunkturinstitutet. 7 T.ex. kan en höjd skatt på energi minska efterfrågan på de energiintensiva branschernas produkter, både från andra sektorer och från hushållen, och styra om efterfrågan till andra sektorers produkter. Samtidigt kan också de icke energiintensiva branscherna utsättas för en minskad efterfrågan på insatsvaror från de energiintensiva sektorerna.

EMEC har 17 näringslivssektorer och en offentlig sektor8. Företag och hushåll efterfrågar 20 sammansatta varor och tjänster. Sammansatta varor bildas av importerade varor och inhemskt producerade varor som även exporteras. Näringslivet använder arbetskraft, realkapital, material och energi som insats i produktionen. Näringslivets aktivitet och hushållens konsumtion medför miljöföroreningar. Det är i första hand olika slags förbränning som medför utsläpp av koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider.

Det totala utbudet av arbetskraft bestäms vid sidan av modellen medan kapital kan köpas fritt till en given ränta. Alla produktionsfaktorer är fritt rörliga mellan de olika sektorerna. Det råder fri konkurrens på alla marknader och inga skalfördelar förekommer i produktionen. Handelsbalanskvoten, dvs. förhållandet mellan storleken på exporten och importen, bestäms utifrån, medan sparandet i den svenska ekonomin är ett resultat som modellen ger. Modellen är normerad till den utländska prisnivån.

Hushållens och företagens användning av energi är i modellen belagd med energiskatt och miljöskatter. Den privata konsumtionen är föremål för mervärdeskatt och andra indirekta varuskatter. Användningen av arbetskraft är belagd med sociala avgifter. Företag och hushåll reagerar på priser inklusive skatter i valet av produktionsteknik genom att byta till relativt billigare produktionsfaktorer och i konsumtionsvalet genom att byta till relativt billigare konsumtionsvaror. Företagen väljer i modellen mellan tre slag av arbetskraft (lågutbildade, tekniker och icke tekniker) och sex energislag (olja, kol, gas, trädbränsle, råolja, el och fjärrvärme) i flera steg för att erhålla optimala sammansättningar av arbete och energi. Sedan väljer företaget mellan arbetskraft och kapital för att få en optimal sammansättning av förädlingsvärde och mellan energi och material (dvs. övriga insatsvaror) för att få optimal sammansättning av aggregatet energimaterial. Slutligen väljer företagen en optimal mix av förädlingsvärde och aggregatet energimaterial för att producera varor och tjänster.

8 Modellen har följande näringslivssektorer: 1) Jordbruk, 2) Fiske, 3) Skogsbruk, 4) Gruvor och mineralbrott, 5) Annan tillverkningsindustri, 6) Massa-, pappers- och grafisk industri, 7) Kemisk industri, 8) Järn-, stål- och metallverk, 9) Verkstadsindustri, 10) Petroleumraffinaderier, 11) El- och värmeverk, 12) Gasverk, 13) Vatten- och avloppsverk, 14) Byggnadsindustri, 15) Samfärdsel, 16) Tjänster, 17) Bostads- och fastighetsförvaltning.

10.2.2. Referensscenario och olika simuleringsalternativ Referensscenario för år 2010

Referensscenariot är detsamma som presenterades i Konjunkturinstitutets rapport till Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige9 och motsvarar basscenariot i den senaste Långtidsutredningen. Referensscenariot skall enligt KI inte ses som en prognos utan som en möjlig utvecklingsbana för svensk ekonomi i ett långsiktigt perspektiv givet antaganden om produktivitet, sysselsättning, energieffektivisering och omvärldens utveckling.

De antaganden som KI gör om produktivitet, sysselsättning, energieffektivisering och omvärldens utveckling mynnar i nedan presenterade referensscenario. Referensscenariots makroekonomiska utveckling beskriver en relativt ljus bild i förhållande till vad det tidiga 1990-talet uppvisade. Den privata konsumtionen växer snabbare än BNP, 2,5 procent per år, och investeringarna ökar med 3,2 procent årligen. Den offentliga sektorn växer i betydligt långsammare takt (1,0 procent per år) än BNP. Exporten ökar med 4,3 procent årligen medan importens ökningstakt är 4,7 procent per år under perioden 1997−2010. Överskottet i utrikesbalansen för varor och tjänster blir 1,3 procent av BNP år 2010. Tabell 10.1 ger försörjningsbalansen och vissa nyckeltal. År 2010 är scenariots slutår då ekonomin antas ha nått jämvikt på alla marknader.

Tabell 10.1. Försörjningsbalans och vissa nyckeltal 1980−2010.

Årlig procentuell förändring

1980

1989 1990

1997 1980

1997 1997

2010

BNP 2,1 0,8 1,5 2,1 Privat konsumtion 1,7 0,3 1,0 2,5 Offentlig konsumtion 1,5 -0,1 0,9 1,0 Investeringar 3,5 -3,8 0,3 3,2 Export 4,4 7,5 5,5 4,3 Import 3,9 4,4 3,9 4,7 Realinkomst 2,0 Sysselsättning

1)

1,0 -1,1 0,1 0,4

Utrikesbalans

2)

0,6 9,2 9,2 1,3

1) Arbetade timmar. 2) I procent av BNP för slutåret.

Källa: SCB och EMEC.

9 Handla för att uppnå klimatmål (SOU 2000:45).

De produktivitetsantaganden och förutsättningar på världsmarknaden, som ligger till grund för referensscenariot, gör att tillväxttakten kommer att skilja sig åt mellan sektorer. Inom tillverkningsindustrin är det framför allt verkstadsindustrin som har en hög tillväxt. Kemisk industri, massa-, pappers- och grafisk industri samt järn-, stål- och metallverk har en relativt likartad utveckling där förädlingsvärdet växer med runt 2 procent per år. Gruvor och mineralbrott uppvisar en något lägre tillväxt i förädlingsvärdet med omkring 1,5 procent per år. Det är framför allt de areella sektorerna som har en låg tillväxt. En hårdnande internationell konkurrens bidrar till denna låga tillväxttakt. Tjänstesektorn får en relativt god tillväxt med nästan 3 procent per år.

I förhållande till historiska data innebär denna utvecklingsbana enligt KI inga dramatiska förändringar av tidigare trender. Verkstadsindustri kommer i likhet med den historiska utvecklingen sedan 1970-talet att utgöra en stark tillväxtsektor inom industrin. I el-, gas- och värmeverk antas tillväxttakten bli lägre än under 1970- och 1980-talen då utbyggnaden av kärnkraften bidrog starkt till sektorns höga tillväxttakt. Tjänstenäringarna går framåt, men samfärdselsektorns tillväxt blir relativt sett inte lika stark som under perioden efter 1970-talet.

Tabell 10.2. Strukturomvandling i näringslivet 1997−2010. Årlig procentuell förändring

Bransch Förädlingsvärde 1) Sysselsättning 2)

Jordbruk, fiske och skogsbruk

0,2

-2,5

Gruvor och mineralbrott

1,5

-1,1

Massa, papper och grafisk industri

2,3

-0,0

Kemisk industri

2,0

-1,0

Järn-, stål- och metallverk

1,7

-1,0

Verkstadsindustri 2,9 -0,2 Övrig tillverkningsindustri 0,4 -1,7 El-, gas-, värme-, och VA-verk 1,0 -1,9 Petroleumraffinaderier -0,1 -3,4 Byggnadsindustri 1,6 -0,1 Samfärdsel 1,5 -0,5 Handel och övriga tjänster 2,8 0,8 Bostäder och fastigheter 1,4 1,2

1) Förädlingsvärde till faktorpris. 2) Arbetade timmar.

Källa: EMEC.

Simuleringar

KI har på uppdrag av delegationen gjort simuleringar, där det nationella utsläppstaket för koldioxid år 2010 skall uppnå värdena -4 procent och -8 procent i förhållande till år 1990. KI har analyserat konsekvenserna av olika förutsättningar för fördelning av utsläppsrätter samt effekterna av olika modeller för hur nettoinköpta utsläppsrätter kan avräknas mot ett nationellt mål. Dessa förutsättningar beskrivs nedan i kalkyl 1−4. Dessutom har KI genomfört beräkningar med olika antagna priser för utsläppsrätterna på den internationella marknaden.10 För överskådlighetens skull presenteras endast resultat från beräkningar där det internationella priset antas vara 31 öre/kg koldioxid.11

Konsekvenserna av de olika kalkylerna beskrivs i förhållande till referenskalkylen, dvs. den utveckling som skulle resultera som en följd av dagens uppsättning av styrmedel. I referenskalkylen ingår alltså inte EU:s utsläppshandel och Kyotoprotokollet och Sverige förutsätts inte vidta några ytterligare åtgärder för att begränsa utsläppen av koldioxid. I referenskalkylen för år 2010 hamnar de totala koldioxidutsläppen 12 procent över 1990 års utsläppsnivå. Ett utsläppstak som innebär att utsläppen i kalkylerna 1, 2, 3 och 4 skall minska med 4 eller 8 procent jämfört med 1990 års nivå innebär således en kraftig reduktion av utsläppen år 2010 jämfört med referenskalkylen och därmed förknippade kostnader.

Kalkyl 1: I den första kalkylen tillåts handel med utsläppsrätter

endast i Sverige. Utsläppen skall minska med 4 procent respektive 8 procent år 2010 jämfört med år 1990. Ett resultat av simuleringen är att modellen anger det pris på utsläppsrätterna som gör att det nationella utsläppsmålet nås. Denna kalkyl tas med för att ge en uppfattning om storleksordningen på vinsten av att tillåta handel vid de givna förutsättningarna.

Kalkyl 2: I den andra kalkylen tillåts internationell handel, dels

begränsat till EU enligt handelsdirektivet, dels en global handel för de sektorer som omfattas av handelsdirek-

10 Dessa priser har specificerats av delegationen och baseras på de rekommendationer som PricewaterhouseCoopers gör i rapporten ”Marknadspris på koldioxidekvivalenter år 2010” PM 2002-10-15. 11 I KI:s rapport redovisas resultaten från simuleringar med priserna 6, 15 och 31 öre/kg koldioxid.

tivet. Priset på utsläppsrätter i en EU-handel har antagits variera mellan 15-30 dollar per ton CO

2

(ca 15-30 öre/kg

CO

2

). Vid en global handel antas priset vara 6 dollar per

ton CO

2

(ca 6 öre/kg CO

2

). Målen är att minska ut-

släppen med 4 procent respektive 8 procent. Fördelningen av utsläppsrätter i den handlande sektorn antas för enkelhetens skull vara den, som motsvarar det resultat som erhölls i den första kalkylen, när endast handel i Sverige tillåts. En annan fördelning kunde ha valts.12 För den icke-handlande sektorn väljs en skatt som ger de utsläppsnivåer som erhölls i den första kalkylen. De totala utsläppen tillåts överskrida det nationella taket med de inköpta utsläppsrätterna, som motsvaras av utsläppsminskningar i andra länder. I denna kalkyl utgår man ifrån att det inte spelar någon roll om utsläppsreduktionen sker i Sverige eller om vi betalar för en reduktion som genomförs utomlands. De reduktioner som görs utomlands får vi tillgodoräkna oss när vi avgör om vi nått våra utsläppsmål.13

Kalkyl 3: I den tredje kalkylen är förutsättningarna identiska med

kalkyl 2, med undantag av att i denna kalkyl måste de utsläppsminskningar som skall ingå för att nå -4 procent respektive -8 procent göras i Sverige.14 Det nationella taket måste således uppnås genom att den icke-handlande sektorn och hushållen ytterligare minskar sina utsläpp med en mängd som motsvarar de nettoinköpta utsläppsrätterna. Nettoinköp av den handlande sektorn kompenseras i modellen med att skatten höjs i den ickehandlande sektorn så att kravet på utsläppsreduktionen inom Sverige upprätthålls.

Kalkyl 4: I den fjärde kalkylen förändras den tredje kalkylen så att

fördelningen av utsläppsrätter ändras och förutsätts vara proportionell mot tidigare utsläpp. Analysen genomförs

12 Den initiala tilldelningen av utsläppsrätter kommer endast att påverka antalet utsläppsrätter som sektorn kommer att köpa på den internationella marknaden. Däremot kommer priset på utsläppsrätten att bestämma mängden utsläpp från den handlande sektorn. 13 Detta är likvärdigt med att säga att de utsläpp i Sverige som är förenade med nettoinköpta utsläppsrätter inte skall medräknas när vi bedömer om vi nått vårt nationella mål. 14 Detta är likvärdigt med att säga att de utsläpp som är förenade med nettoinköp av utsläppsrätter skall medräknas när vi bedömer om vi nått vårt nationella mål.

endast för utsläppstaket -4 procent. I kalkyl 2 och kal- kyl 3 baseras tilldelningen av utsläppsrätter på marginalkostnaderna i de handlande sektorerna.

10.2.3. Vissa resultat från simuleringarna

KI:s utredning har resulterat i ett stort antal kvantitativa konsekvensbeskrivningar. För åskådlighetens skull har delegationen valt att i detta avsnitt endast visa en begränsad del av resultaten. Om inte annat anges är KI:s rapport källan till de tabeller som redovisas i avsnitt 10.2.

10.2.3.1 Priset på utsläpp och samhällsekonomiska konsekvenser

En begränsning av koldioxidutsläppen medför att produktionen i utsläppsintensiva sektorer fördyras relativt produktionen i andra sektorer och att resurser flyttas över till mindre utsläppsintensiva sektorer.

Kalkyl 1 Enbart handel i Sverige tillåts

I KI:s modellanalys framkommer att om handel med utsläppsrätter begränsas till Sverige blir utsläppspriset 64 öre/kg CO

2

för att nå

en utsläppsreduktion på 4 procent och 78 öre/kg CO

2

för att nå en

utsläppsreduktion på 8 procent (se tabell 10.3). För -4 procent målet motsvarar detta en inhemsk situation där kostnaden för det sist reducerade kilot koldioxid är 64 öre oberoende av i vilken sektor reduktionen äger rum. BNP minskar i det nya jämviktsläget årligen med 8,4 miljarder kronor respektive med 11,3 miljarder kronor i förhållande till referenskalkylen. Till detta kommer anpassningskostnader. Exporten minskar med 12,9 miljarder kronor respektive 16,6 miljarder kronor. Dessa siffror skulle också uppstå om man auktionerade ut utsläppsrätter motsvarande de tillåtna utsläppen och priset skulle i det fallet bli 64 öre per kilo koldioxid.

Tabell 10.3. Enbart handel i Sverige

Utsläppsreduktion -4 procent -8 procent

Pris på utsläppsrätt i handlande sektor öre/kg CO

2

64 78

Pris på utsläpp i icke-handlande sektor öre/kg CO

2

64 78

BNP miljarder kronor

-8,4

11,4

Export miljarder kronor*

-12,9

-16,4

* I förhållande till referenskalkylen. Miljarder kronor i 2001 års priser.

Om internationell handel tillåts blir, enligt KI:s analys, effekterna inte alls lika stora på de makroekonomiska indikatorerna. Storleken på effekterna beror på om de ytterligare utsläpp i Sverige som är förenade med nettoinköpta utsläppsrätter skall medräknas eller ej för att beräkna om det nationella målet uppnås. Detta framgår av resultaten i kalkyl 2 och kalkyl 3.

Kalkyl 2 Handel inom EU. Utsläpp förenade med nettoinköpta utsläppsrätter ingår inte vid beräkning om nationellt mål uppnåtts.

I kalkyl 2 införs internationell handel med utsläppsrätter. De handlande sektorerna kan köpa ett obegränsat antal utsläppsrätter till ett pris som bestäms på en internationell marknad. Priset på utsläppsrätten kommer att bestämma mängden utsläpp från den handlande sektorn, medan den initiala tilldelningen av utsläppsrätter enbart påverkar antalet utsläppsrätter som sektorn kommer att köpa på den internationella marknaden. Om det svenska klimatmålet tolkas som att reduktionen inte behöver ske i Sverige blir effekten på BNP i det nya jämviktsläget, som framgår av tabell 10.4, -5,7 miljarder kronor vid handel begränsad till EU och ett reduktionskrav på 4 procent. Om reduktionskravet ökar till 8 procent blir effekten på BNP -7,4 miljarder kronor. Effekten på exporten blir -8,5 miljarder kronor vid reduktionskravet -4 procent respektive -10,6 miljarder kronor vid reduktionskravet -8 procent. Priset på utsläpp i den icke-handlande sektorn blir 63 öre/kg CO

2

respektive 77 öre/kg

CO

2

. I kalkyl 2 begränsas den handlande sektorns utsläpp i mindre omfattning än i kalkyl 1 medan hushållens och övriga sektorers

utsläpp begränsas i samma omfattning som i kalkyl 1. De samhällsekonomiska påfrestningarna blir därför inte lika stora i kalkyl 2 som i kalkyl 1.

Tabell 10.4. Handel inom EU. Nettoköpta utsläppsrätter räknas inte vid jämförelse med nationellt mål

Utsläppsreduktion -4 procent -8 procent

Pris på utsläppsrätter i handlande sektor, öre/kg CO

2

31 31

Pris på utsläpp i icke-handlande sektor, öre/kg CO

2

63 77

BNP miljarder kronor*

-5,7

-7,4

Export miljarder kronor*

-8,5

-10,6

* I förhållande till referenskalkylen. Miljarder kronor i 2001 års priser.

Kalkyl 3 Handel inom EU. Utsläppsreduktionen skall ske i Sverige. Utsläpp som är förenade med nettoinköpta utsläppsrätter ingår inte vid beräkning av om det nationella målet nåtts.

Om det svenska klimatmålet innebär att reduktionen måste ske i Sverige förstärks de negativa effekterna kraftigt. Utsläppstaket skall nu uppnås oberoende av de utsläppsreduktioner som köps in från andra länder i form av utsläppsrätter. Priset på utsläppsrätten, 31 öre per kg CO

2

, bestämmer här storleken på koldioxidutsläppen

från den handlande sektorn. De utsläpp som är förenade med nettoinköpta utsläppsrätter (reduktionen sker i annat land) tillåts i detta fall inte reducera de totala utsläppen utan motsvarande reduktion måste också ske i Sverige. Att genomföra en ytterligare reduktion för hushåll och övrigsektorn kräver ett högre pris än som var fallet i kalkyl 2. Skillnaden mellan kalkyl 2 och kalkyl 3 accentueras vid ett lägre pris på utsläppsrätter, eftersom den handlande sektorn köper fler utsläppsrätter vid ett lägre internationellt pris på utsläppsrätter.

I tabell 10.5 framgår att BNP i det nya jämviktsläget årligen minskar med 7,5 miljarder kronor respektive 10,5 miljarder kronor. Exporten minskar med 11,1 miljarder kronor respektive 14,2 miljarder kronor. Nivån på koldioxidskatten för hushållen och övrigsektorn bestäms av modellen. Hushållen och övriga sektorer som

inte tillåts delta i handeln med utsläppsrätter får liksom i kalkyl 2 betala en koldioxidskatt som gör att det nationella målet uppnås. I kalkyl 3 blir priset på utsläpp i den icke-handlande sektorn 80 öre/kg CO

2

respektive 102 öre/kg CO

2

. Motsvarande siffror i

kalkyl 2 är 63 öre/kg CO

2

respektive 77 öre/kg CO

2

. Däremot saknar det nationella målet direkt betydelse för priset som den handlande sektorn betalar för koldioxidutsläpp i kalkylerna eftersom de kan handla med utsläppsrätter på en internationell marknad.

Tabell 10.5. Handel inom EU. Nettoinköpta utsläppsrätter räknas som utsläpp vid jämförelse med nationellt mål

Utsläppsreduktion -4 procent -8 procent

Pris på utsläppsrätter i handlande sektor, öre/kg CO

2

31 31

Pris på utsläpp i icke-handlande sektor, öre/kg CO

2

80 102

BNP miljarder kronor*

-7,5

-10.5

Export miljarder kronor*

-11,1

-14,2

* I förhållande till referenskalkylen. Miljarder kronor i 2001 års priser.

Kalkyl 4 Fördelningen av utsläppsrätter förutsätts vara proportionell mot tidigare utsläpp. I övrigt samma förutsättningar som kalkyl 3.

Det enda som skiljer kalkyl 3 och kalkyl 4 är att tilldelningen av utsläppsrätter i kalkyl 4 sker i proportion till utsläppen medan tilldelningen i kalkyl 3 bestäms av sektorernas marginalkostnader. I kalkyl 4 är den initiala tilldelningen av utsläppsrätter större än i kalkyl 3 och således kommer den handlande sektorn att behöva köpa färre utsläppsrätter på den internationella marknaden. När det gäller total utsläppsmängd för de olika sektorerna samt priser på utsläpp i de olika sektorerna skiljer sig inte kalkyl 4 från kalkyl 3.

Tabell 10.6. Fördelningen av utsläppsrätter förutsätts vara proportionell mot tidigare utsläpp

Utsläppsreduktion -4 %

Pris på utsläppsrätter i handlande sektor, öre/kg CO

2

31

Pris på utsläppsrätter i icke-handlande sektor, öre/kg CO

2

80

BNP miljarder kronor*

-6,8

Export miljarder kronor*

-11,4

* I förhållande till referenskalkylen. Miljarder kronor i 2001 års priser.

Den något förbättrade situationen i kalkyl 4 jämfört med kalkyl 3 beror på att konsumtionsutrymmet ökar något eftersom färre utsläppsrätter behöver köpas utomlands.

Störst samhällsekonomisk vinst av att handla jämfört med att inte handla fås vid ett lågt pris på utsläppsrätter och en kraftfull utsläppsbegränsning, därför att skillnaden mellan marginalkostnad och priset på utsläppsrätten ökar ju mer vi begränsar utsläppen.

Sektornivå

När det gäller sektornivån menar KI att resultatet är entydigt. I ett system där enbart de handlande sektorerna tillåts delta i en internationell handel med utsläppsrätter gynnas dessa sektorer i strukturomvandlingen på bekostnad av övriga sektorer.15 Både förädlingsvärdet och sysselsättningen ökar i de handlande sektorerna med undantag av petroleumraffinaderierna, som minskar sina utsläpp till följd av en begränsad efterfrågan på petroleumprodukter, när det sätts ett tak för de totala koldioxidutsläppen. Detta gäller framför allt när klimatmålet kräver att minskningarna skall ske i Sverige. Om reduktionerna räknas för

16

Sverige minskar för-

ädlingsvärdet av petroleumraffinaderier med något över 6 procent respektive nästan 9 procent i förhållande till referenskalkylen.

Förädlingsvärdet minskar med något över 8 procent respektive 10,4 procent om utsläppsreduktionerna skall ske i Sverige. På samma sätt minskar sysselsättningen i petroleumraffinaderierna

15 Detta faktum pekar på att det ur ekonomisk synpunkt är angeläget att på ett tidigt stadium låta handeln omfatta så många sektorer som möjligt 16 Ett förkortat sätt att uttrycka att de ökade utsläpp som nettoinköpta utsläppsrätter leder till inte skall ingå i beräkningarna av de totala utsläppen i Sverige.

med ungefär 6 procent respektive knappt 8 procent om reduktionen räknas för Sverige. Sysselsättningen minskar med 8 procent respektive något mer än 10 procent om reduktionen skall ske i Sverige. Resultaten försämras kraftigt när priset på utsläppsrätter sjunker och kravet är att utsläppsminskningarna skall ske i Sverige.

Det är den icke-handlande sektorn som drabbas av kraven på utsläppsreduktioner. Det är framför allt gruvor och mineralbrott samt jordbruk, fiske och skogsbruk som berörs negativt. Återigen förstärks denna negativa effekt om kravet ställs att utsläppen skall göras i Sverige jämfört med för Sverige. Resultatet försämras kraftigt när priset på utsläppsrätter sjunker och krav ställs på att reduktionen skall göras i Sverige.

10.3. Fördelningseffekter på hushållen av begränsad handel med utsläppsrätter

Avsikten med detta avsnitt är att redovisa möjliga konsekvenser för svenska hushåll av ett system med utsläppshandel på EU-nivå, kombinerat med ett nationellt utsläppsmål på -4 procent år 2010 i förhållande till utsläppsnivån år 1990. I avsnittet redovisas en studie som professor Runar Brännlund utfört på uppdrag av delegationen.17 Beräkningarna av effekterna på svenska hushåll utgår från de resultat18 som redovisas i Konjunkturinstitutets simuleringar för kalkyl 219.

För att vara framgångsrik måste klimatpolitiken ha fördelningseffekter, eftersom avsikten med miljöpolitik är att förändra produktion och konsumtion. Miljöpolitikens kostnader och intäkter kan dock komma att fördelas över befolkningen på ett sätt som inte behöver vara konsistent med andra politiska mål.

Två huvudfrågor aktualiseras, då man vill beskriva effekter av klimatpolitiska styrmedel på hushållssektorn. För det första vill man givetvis uppskatta medlens styreffekt, dvs. hur starkt t.ex. en bestämd skatteändring påverkar hushållens användning av el, drivmedel och bränslen. För det andra vill man uppskatta medlens fördelningseffekt, dvs. hur starkt de påverkar realinkomsterna (eller konsumtionsutrymmet) för olika grupper av hushåll. Det finns ett nära samband mellan de två frågorna. Hur hårt ett visst

17 Runar Brännlund: ”Fördelningseffekter av begränsad utsläppshandel” (maj 2003). 18 Resultaten redovisas i tabell 10.4. 19 Förutsättningarna för kalkyl 2 redovisas i avsnitt 10.2.2.

hushåll drabbas av en energiprishöjning − förorsakad av exempelvis priset på utsläppsrätter − beror inte bara på dess energiförbrukning i utgångsläget (konsumtionsmönster), utan också på hur lätt hushållet har att anpassa sig genom övergång till mer energisnåla alternativ i sin konsumtion. Dessa anpassningsmöjligheter är avgörande för de effekter på energiförbrukningen, som man på kort och lång sikt kan åstadkomma med hjälp av styrmedel.

I det referensscenario som används i KI-studien (2002) beräknas utsläppen år 2010 bli 12 procent högre än utsläppsnivån år 1990. I referensscenariot antas en normal utveckling för produktivitet, energieffektivitet osv. I scenariot ingår inte någon handel med utsläppsrätter, utan de styrmedel som nu finns (koldioxidskatt) antas ligga kvar. Man kan säga att scenariot representerar en ”business-as-usual” kalkyl.

Det nationella utsläppsmålet antas i KI:s studie vara -8 procent alternativt -4 procent år 2010 i förhållande till 1990 års nivå. Detta innebär en relativt kraftig minskning i jämförelse med referensscenariot. I kalkylerna antas två olika prisnivåer på utsläppsrätter, 31 öre per kg och 6 öre per kg koldioxid. Vilket pris som i verkligheten kommer att etableras beror naturligtvis på utsläppstakets höjd inom handelsområdet, samt omfattningen av vilka som skall ingå i systemet. Idag betalar industrin cirka 19 öre per kg för koldioxidutsläpp (koldioxidskatten).

Givet dessa antaganden beräknas utsläppsförändringar, nettoförsäljning av utsläppsrätter, samt den nivå på koldioxidskatten för övriga sektorer och hushåll som krävs för att det nationella utsläppsmålet inte skall överskridas (-8 procent och -4 procent). I kalkyl 2 avräknas den utsläppsreduktion som sker i andra länder mot det svenska nationella målet. Enligt de modellberäkningar som presenteras (KI, 2002) blir svenska företag nettoköpare av utsläppsrätter. Givet de sektorer som skall ingå i handeln kommer svensk industri att köpa utsläppsrätter motsvarande totalt mellan 2 och 6 miljoner ton CO

2

beroende på pris (31 eller 6 öre per kg

CO

2

). Ett relativt lågt pris på utsläppsrätter leder till att svenska

företag köper relativt många utsläppsrätter.

I tabell 10.7 nedan redovisas den koldioxidskatt som hushållen måste betala för att olika utsläppsmål skall kunna nås under olika antaganden som gjorts om bl.a. antalet tilldelade utsläppsrätter till den handlande sektorn och om internationella priser på utsläppsrätter.

Tabell 10.7. Köp av utsläppsrätter och ”pris” på hushållens utsläpp vid handel och nationellt utsläppsmål, enligt kalkyl 2 i KI:s beräkningar

-4% -8%

Tilldelade utsläppsrätter

6 öre/kg

17 506

30 öre/kg

17 506

6 öre/kg

16 936

30 öre/kg

16 936

Köpta utsläppsrätter 1000-tals ton

5 433 1 974 6 000 2 541

Pris på utsläpp (öre/kg) Hushåll

63 63 76 77

Procentuell höjning av koldioxidskatt 65

65 101

103

Källa: KI (2002).

I tabell 10.7 framgår det att ett europeiskt begränsat handelssystem i kombination med ett nationellt mål på -4 procent (i förhållande till 1990 års nivå) bl.a. implicerar en koldioxidskatt för hushållen på 63 öre/kg CO

2

.20 Jämfört med skattens nivå, på 38 öre/kg CO

2

i

referensfallet, innebär detta en ökning med 65 procent av koldioxidskatten. En ytterligare skärpning av det nationella målet till -8 procent innebär en skatteökning på cirka 100 procent.

Effekter på hushållen

Hur hushållen påverkas beror i huvudsak på deras konsumtionsmönster och deras priskänslighet.

Skillnader i olika hushålls konsumtionsmönster innebär att ökat pris på en viss vara, eller grupp av varor, drabbar hushåll olika. Eftersom intresset här rör effekter av förändrat pris på koldioxidutsläpp analyserar Brännlund varor med högt innehåll av fossila bränslen. Den första varugruppen är transporter (bensin, utgifter på kollektivtrafik och andra resor än kollektivtrafik). Den andra huvudgruppen är ”uppvärmning”, och består av utgifter på uppvärmning av bostaden. En förändrad politik på koldioxidområdet leder till att olika typer av hushåll drabbas olika.

Brännlund visar i sin studie att hushåll med lägst inkomst använder cirka 15 procent av den disponibla inkomsten till energivaror, medan hushåll med den högsta inkomsten spenderar cirka

20 Dessa siffror gäller naturligtvis endast för de antaganden som ligger till grund för kalkyl 2, t.ex. tilldelningen av antalet utsläppsrätter.

7 procent av den disponibla inkomsten på dessa varor. Mönstret går igen för samtliga enskilda energivaror, men är mest tydligt för uppvärmning och bensin. Det betyder exempelvis att en höjning av koldioxidskatten kommer att kosta mer för låginkomsthushållet än för höginkomsthushållet, sett i relation till disponibel inkomst, dvs. konsumtionsmönstret antyder att koldioxidskatten är regressiv.

Enligt Brännlunds studie använder hushåll i Stockholm cirka 7 procent av sin disponibla inkomst till energivaror, medan ett Norrlandshushåll använder 10−14 procent av inkomsten till dessa varor. Även här är skillnaderna störst för bensin och uppvärmning. Av naturliga skäl använder hushåll i storstäderna större del av sin inkomst till kollektivtrafik än i övriga landet. Det regionala konsumtionsmönstret innebär därmed att effekten av en politik som syftar till att minska koldioxidutsläppen kommer att bli olika i olika delar av landet. Hushåll i glesbygd kommer att drabbas mer, sett som andel av disponibel inkomst, än hushåll i storstadsregionerna.

Som redovisats ovan kan kombinationen av ett nationellt utsläppsmål på -4 procent och ett begränsat system för handel med utsläppsrätter enligt kalkyl 2 i Konjunkturinstitutets analyser översättas till en prisökning på cirka 65 procent. Det blir därför av intresse att analysera hushållens anpassning till de nya priserna, dvs. hur lätt hushållen har att anpassa sig genom övergång till alternativ i sin konsumtion. Nedan redovisas den analys som Brännlund utfört på uppdrag av delegationen.

Simuleringsresultat

Här presenteras effekterna på hushållen av den höjning av koldioxidskatten som skulle behövas för att vid en begränsad utsläppshandel uppnå ett utsläppsmål på -4 procent, där nettoinköpta utsläppsrätter inte ingår vid beräkningen om det nationella målet uppnåtts. Beräkningarna baseras på resultaten av kalkyl 2 i KI:s konsekvensanalys, som redovisas i avsnitt 10.2. Priset på utsläppsrätter antas vara ca 31 öre/kg koldioxid, dvs. simuleringen av effekterna på hushållen bygger på att koldioxidskatten höjs med 65 procent. Skatteförändringen antas vara skatteneutral, vilket i detta fall betyder att skatteintäkterna används till en allmän sänkning av momsen. Skulle en annan återföring av skatterna användas, t.ex. en riktad skattesänkning till de hårdast drabbade, skulle

fördelningseffekten bli en annan jämfört med det fall där en reduktion av momsen används som medel att återföra skatterna. Vad som skulle bli den totala effekten av en sådan politik är en empirisk fråga som Brännlunds studie inte analyserar.

I tabell 10.8 redovisas effekterna på de olika typhushållen.

Tabell 10.8. Effekter på konsumtion, skattebetalning och hushållens välfärd av en höjning av koldioxidskatten med 66 procent

Bensin Koll.traf. Övr. resor

Uppvärmn. Skattebet. CV CV/disp.

Inkomstgrupp

Lägst -7,2 -3,7 -5,6 -1,5 6,3 281 0.31 Näst lägst -7,5 -3,6 -5,4 -1,6 5,7 476 0.34 Mellan -7,5 -3,5 -7,1 -0,8 5,2 551 0.28 Näst högst -7,5 -3,2 -7,1 -0,5 4,9 769 0.30 Högst -7,5 -3,9 -6,7 -1,5 4,9 806 0.21

Hushållsstorlek

Inga barn

-7,5 -3,6 -6,1 -1,2 7,5 588 0.30

Ett barn

-7,5 -3,6 -7,2 -1,1 4,9 692 0.24

Två eller fler barn -7,4 -4,2 -7,0 -0,7 4,8 723 0.20

Bostadsort

Stockholm -7,4 -3,2 -5,8 -0,2 5,7 333 0.12 Göteborg/Malmö -7,5 -3,7 -6,4 -0,9 5,3 596 0.23 Större städer -7,5 -4,2 -6,8 -0,9 4,8 684 0.27 Södra landsbygden -7,5 -3,8 -7,0 -2,1 4,9 746 0.31 Större städer Norrland

-7,5 -2,5 -7,6 -2,5 5,0 890 0.35

Norra glesbygden -7,5 -3,2 -6,9 -1,9 4,8 898 0.37

De fyra första kolumnerna i tabell 10.8 anger den procentuella förändringen i efterfrågan på de olika varugrupperna, dvs. den reala konsumtionsförändringen. Det betyder att efterfrågan på bensin minskar med mellan 7 procent, oberoende av hushållskategori. Kollektivtrafik minskar med i genomsnitt 3,5 procent, övriga resor med cirka 7 procent, medan uppvärmning minskar med endast 1 procent i snitt. Det betyder att det är den minskade bensinkonsumtionen som bidrar mest till de minskade utsläppen av koldioxid.

Den femte kolumnen visar den procentuella förändringen av erlagda indirekta skatter. Som framgår skiljer sig inte heller denna speciellt mycket mellan grupperna. Skattebetalningen ökar mellan 5 och 8 procent.

Den näst sista kolumnen visar den kompensation hushållet måste få efter skatteförändringen för att dess nyttonivå skall vara oförändrad. Detta kan tolkas som en realinkomstförändring. Kompensationsbehovet varierar påtagligt mellan olika typer av hushåll. Enligt resultaten i tabell 10.8 innebär skatteförändringen en ”välfärdsförlust” motsvarande 806 kronor för hushållen med högst inkomst. Motsvarande siffra för hushållen med lägst inkomst är 281 kronor. De regionala skillnaderna är stora. Hushåll i Stockholmsområdet får en välfärdsförlust på 333 kronor i genomsnitt, medan ett genomsnittshushåll i Norrlands glesbygd skulle behöva en kompensation på 898 kronor årligen.

Den sista kolumnen anger välfärdsförlusten relaterad till disponibel inkomst. Enligt tabell 10.8 får hushåll med de lägsta inkomsterna vidkännas den högsta kostnaden, sett i relation till disponibel inkomst. Det betyder att skatteförändringen tenderar att vara regressiv, dvs. den förstärker inkomstskillnader. Den regionala dimensionen gör skillnaderna än mer tydliga. Enligt resultaten är kostnaden för ett hushåll i Norrlands glesbygd nära tre gånger högre än för ett hushåll i Stockholmsregionen, både i absoluta tal och i förhållande till disponibel inkomst.

Brännlund pekar i sin studie på att resultaten framför allt visar på två saker. För det första leder kravet på att utsläppsminskningar på 4 procent, där det nationella målet får överskridas med nettoinköpta utsläppsrätter, till kostnader för samtliga typer av hushåll, vilket i sin tur innebär att förändringen är förenad med en välfärdsförlust (om man bortser från miljöeffekten). Detta betyder dock inte att samtliga hushåll nödvändigtvis drabbas negativt, men i genomsnitt (både totalt och för de olika hushållskategorierna) får hushållen vidkännas en välfärdsförlust.

För det andra har förändringen olika effekter beroende på hushållskarakteristika. I absoluta tal blir kostnaden cirka 800 kronor årligen för höginkomsthushåll, medan den för ett låginkomsthushåll uppgår till cirka 300 kronor årligen. Kostnaden i relation till disponibel inkomst, vilket kan vara intressantare ur ett fördelningsperspektiv, visar ett motsatt mönster. Högst för låginkomsthushåll och lägst för höginkomsthushåll. Vidare har förändringen mycket olika effekt beroende på hushållets lokalisering. Detta

gäller både i absoluta tal och i relation till disponibel inkomst. Hushåll i glesbygd, såväl i norr som söder, får vidkännas en betydligt högre kostnad än hushåll i storstäder. Kostnaden för ett genomsnittshushåll i Norrlands glesbygd är nära 3 gånger högre än för ett hushåll i Stockholm.

10.4. Konsekvenser av att ”gå före” och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande

Avsnittet redovisar arbeten som Tommy Lundgren21 och Lennart Hjalmarsson22 utfört på uppdrag av delegationen. Redovisningen inleds med en diskussion av frågan om motiven för och konsekvenserna av att ”gå före” i miljöpolitiken. Avsnittet avslutas med en diskussion av frågan om det finns en motsättning mellan kortsiktig- och långsiktig kostnadseffektivitet.

10.4.1 ”Gå före”

I en liten öppen ekonomi som den svenska konkurrerar de inhemska företagen på en internationell marknad med givna priser. De varor som produceras för hemmamarknaden är utsatta för importkonkurrens från andra länders företag. Detta innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva en självständig klimatpolitik. Ett land som ”går före” i klimatpolitiken måste beakta konsekvenserna av att inhemska företag kan drabbas av kostnader som utländska konkurrentföretag inte har. Ökade kostnader leder till försämrad konkurrenskraft via lägre produktivitet. Detta orsakas huvudsakligen av två faktorer. Den första är att miljöinvesteringar tränger undan andra produktiva investeringar. Den andra faktorn är att ytterligare miljökrav leder till sämre produktivitet genom att miljökraven ger mindre handlingsutrymme, vilket ger högre produktionskostnader gentemot konkurrenterna. En miljöpolitik som inte beaktar den internationella dimensionen kan enligt Lundgren och Hjalmarsson i ytterlighetsfallet innebära att produktionen flyttas utomlands, vilket kan innebära en sämre miljökvalitet om produktionen eller nyinvesteringar flyttar till ett

21 Tommy Lundgren: ”Ekonomiska konsekvenser av att ”gå före” och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande. SLU”, Umeå, 2002. 22 Lennart Hjalmarsson: ”Kortsiktigt versus långsiktigt kostnadseffektivitet i miljöpolitiken” (september 2002).

land med lägre klimatkrav eller till ett land som står utanför en internationell regim för att gemensamt minska utsläppen.

Produktionseffekterna kan också komma via ökad import, där svenska varor ersätts av relativt sett billigare importerade varor.

Det finns emellertid en annan syn på förhållandet mellan nationella miljöregleringar och internationell konkurrenskraft. Enligt den amerikanske ekonomen Michael Porter23 ger ”rätt” typ av miljöregleringar incitament till kostnadsbesparingar och kvalitetsförbättrande innovationer och därmed bättre konkurrenskraft. Porter menar vidare att man i den ovan nämnda konkurrenshämmande hypotesen ser miljöregleringar i ett alltför statiskt perspektiv. I en statisk värld där företagen redan kostnadsminimerar, ger miljöregleringar självklart upphov till kostnader och minskar därmed företagens möjligheter att konkurrera på den internationella marknaden. I korthet innebär däremot Porterhypotesen att miljöregleringar av ”rätt sort” stimulerar innovationsprocesser, vilka i sin tur neutraliserar de kostnader som regleringen orsakar företagen. Hypotesen bygger på att det finns outnyttjade möjligheter att förbättra och effektivisera företagens produktion.

Den huvudsakliga invändningen mot Porterhypotesen är enligt Lundgren att det inte finns något som hindrar företagen att frivilligt genomföra de investeringar och andra förändringar som regleringarna sägs utlösa. Det faktum att företagen inte frivilligt valt att göra dessa förändringar pekar på att de inte betraktar åtgärderna som lönsamma. Förekomsten av outnyttjade förbättringsmöjligheter antyder en informationsbrist, som bäst hanteras med ökad informationsspridning snarare än regleringsåtgärder.

Hur skall de ekonomiska styrmedlen utformas i en liten öppen ekonomi, för att påverka de globala klimatproblemen? Olika länder har valt olika strategier för sitt klimatarbete. Sverige och Norge är länder som valt att ”gå före” andra länder i klimatpolitiken. Detta innebär att relativt omfattande åtgärder genomförs i början av en lång åtagandeperiod. En sådan politik kan ge demonstrationseffekter och därmed påverka andra länder att minska sina utsläpp. Dessutom kan utvecklingen av miljövänlig teknik gå fortare i länder som valt att ”gå före”. Denna teknik kan sedan introduceras i andra länder. Den ekonomiska teorin ger enligt Lundgren inte något entydigt svar på om den strategi som Sverige och Norge valt är ekonomiskt fördelaktig.

23 Porter, E.M. ”The Competitive Advantage of Nations”. New York: The Free Press. 1990.

Ett av Porters argument för ökade miljökrav är just det ekonomiska värdet av att ”gå före”. Hittills har de gjorda analyserna inte givit något empiriskt stöd för Porters argument. Det finns å andra sidan inte heller något empiriskt stöd för den traditionella uppfattningen att en stringent miljöpolitik leder till minskad konkurrenskraft.24

Det finns däremot empiriskt underlag för att hävda att marknaderna för miljövårdsinsatser och miljöteknik är i stadig tillväxt inom OECD-området, samt att svenskt näringsliv ligger långt framme på miljöområdet. Det finns emellertid inte något enkelt svar på frågan varför svenska företag inte kan utnyttja dessa växande marknader även om inte företagen utsätts för ökade myndighets– och marknadskrav.

Lundgren sammanfattar den empiriska forskningen med att hävda att det fortfarande är en empirisk fråga huruvida det ligger någon sanning i Porters hypotes eller inte. Det finns ett antal teoretiska modeller som förklarar och ger stöd åt Porters argument, men när det gäller empiriska studier är resultaten inte alls entydiga.

Klimatpolitik och teknisk utveckling

Förutom Porters forskning och andra studier kring Porterhypotesen och konkurrenskraft, redovisar Lundgren ett antal analyser som utförts kring frågan hur klimatpolitik på ett positivt sätt kan påverka innovationstakten, och därmed teknisk utveckling. Porter hävdar att de innovationsrelaterade fördelarna med miljöpolitik mycket väl helt kan uppväga de kostnader som miljöpolitiken orsakar (reningskostnader, skatteinbetalningar, etc). Det betyder att kostnaderna för miljöpolitiken kan elimineras helt av att produktiva innovationsprocesser startas i företagen. På just denna punkt skiljer sig forskningen kring klimatpolitik och teknisk utveckling från Porters hypotes; man erkänner att det kan finnas innovationsrelaterade ”vinster” att göra, men att de sannolikt inte är så stora att klimatpolitiken blir ”gratis”.

Det finns ett antal studier som behandlar förhållandet mellan teknisk utveckling och tidpunkten för olika insatser. I dessa studier

24 De i kapitlet tidigare redovisade analyserna visar dock att restriktioner på koldioxidutsläppen innebär lägre tillväxt än som annars skulle ha varit fallet och försämrar den energiintensiva basindustrins kostnadsläge.

erkänns att teknisk utveckling gör rening eller utsläppsreduktion billigare i framtiden, men även att miljöpolitik kan sporra till innovationer, och därmed teknisk utveckling. Detta betyder att man måste göra en avvägning mellan att å ena sidan ”vänta in” utifrån kommande teknisk utveckling, och att å andra sidan genomföra klimatpolitiska åtgärder nu för att potentiellt påskynda den egna teknisk utvecklingen. Det betyder att kostnader för miljöpolitiken kan överskattas när det finns positiva innovationsrelaterade effekter, dvs. en del av kostnaden för klimatåtgärder ”betalar sig” genom produktivitetshöjande innovationer. Studier visar också att om det finns teknisk utveckling (innovationer) som orsakas av en viss klimatpolitik, innebär detta en lägre tidsprofil för den optimala CO

2

-skatten, dvs. det behövs inte en lika hård beskatt-

ning då innovationer − sporrade av skatten − internaliserar en del av de externa kostnader som företagen förorsakar.

Klimatpolitik handlar i motsats till miljöpolitik i allmänhet inte om relativt begränsade reningsåtgärder utan om utbyte av kapitalintensiva anläggningar med långa livslängder och avskrivningstider. Detta innebär att värdet av att ”gå före” begränsas av att tidpunkten för utbyte av anläggningar måste beakta kostnader och teknikutveckling.

Olika typer av framtida osäkerheter i klimatfrågan skapar ett värde av att kunna vänta med klimatpolitiska beslut. Pindyck (2002)25 visar att det finns ett potentiellt värde (optionsvärde) i att skjuta upp miljöpolitiken och vänta in mer information. Webster (2002)26 är dock kritisk till enkelspårigheten i optionslitteraturen. Webster visar med några enkla räkneexempel att osäkerheter och irreversibiliteter inte nödvändigtvis gör strategin att ”vänta och se” till den bästa strategin. Trots Websters invändningar domineras den litteratur som tar upp osäkerheter och irreversibiliteter av ”vänta och se”-strategin.

Kennedy (2002)27 visar i en modell att klimatpolitik inriktad på tidiga åtgärder troligtvis kommer att göra det mer kostsamt för Kanada att nå Kyotoprotokollets reduktionsmål. Han menar att tidiga åtgärder endast kan rättfärdigas med att det potentiellt finns

25 Pindyck, R.S. ”Optimal timing Problems in Environmental Economics”, Journal of Economic Dynamics and Control 26, sid. 1677 – 1697, 2002. 26 Webster M. ”The Curious Role of Learning in Climate Policy: Should we wait for more data?”, The Energy Journal 23(2), 97-119, 2002. 27 Kennedy, P.W. ”Optimal Early Action on Greenhouse Gas Emissions”, Canadian Journal of Economics 35(1), 16-35, 2002..

miljömässiga fördelar med en sådan strategi. Ur kostnadssynpunkt är det mer fördelaktigt att vänta eller sprida åtgärderna.

I Hill och Kriström (2002) samt Nilsson och Kriström (2002) utvärderas kostnaderna för Sveriges beslut att frivilligt åta sig större utsläppsminskningar än vad bördefördelningen ger utrymme för. Författarna konstaterar att marginalkostnaden för att reducera utsläppen är brant, dvs. det är relativt dyrt att minska utsläppen mycket jämfört med en utspridd reduktion. Sverige tillhör, enligt SNS s.k. Continue-projekt, de länder som i termer av samhällsekonomiska kostnader är minst lämpade att gå före i klimatpolitiken.28 Avsaknaden av en fossilbränsleintensiv energisektor innebär starkt stigande marginalkostnader för minskade emissioner av koldioxid i Sverige, liksom i Norge och Frankrike.

Analyser inom ramen för Continue-projektet visar dessutom att en isolerad svensk ”gå-före” politik skulle kunna leda till en ineffektiv belastning av svensk basindustri, eftersom svensk basindustri vid en gemensam klimatpolitik kan förväntas öka sina marknadsandelar.29

10.4.2. Kort- och långsiktig kostnadseffektivitet

I den miljöpolitiska debatten har argumentet framförts att det existerar en motsättning mellan kortsiktig och långsiktig kostnadseffektivitet. Tankegången är att man på kort sikt bör ta vissa icke lönsamma investeringskostnader och därmed avvika från den kortsiktiga kostnadseffektiviteten för att på lång sikt uppnå en bättre kostnadseffektivitet.

Hjalmarsson som diskuterar denna fråga30 konstaterar att vid en jämförelse mellan projekt med olika livslängd skall jämförelsen göras utifrån en gemensam tidshorisont. Vid en sådan korrekt vald tidshorisont existerar det enligt Hjalmarsson inte någon motsättning mellan kortsiktig och långsiktig lönsamhet.

Vidare kan investerarens riskbenägenhet enligt Hjalmarsson naturligtvis också påverka värderingen av betalningsströmmar som infaller vid olika tidpunkter. Om investeraren är mindre risk-

28 Bergman, L. and Radetzki, M.: ”The Continue Project – Global Climate Policy and Implications for the Energy Sector in a Small Open Economy: The Case of Sweden. Multiscience Publishing Co. 2002. 29 Nilson, C. and Kriström B.: ”The cost of going from Kyoto to Marrakech: Swedish carbon policy in a multi-regional model”. Working paper. The Continue project. 2002. 30 Hjalmarsson, L.: ”Kortsiktig versus långsiktig kostnadseffektivitet i miljöpolitiken”. September 2002.

benägen kan detta ta sig uttryck i en nedvärdering av intäkter långt fram i tiden, medan det motsatta gäller om investeraren är mera benägen att spekulera i höga framtida värden.

Olika typer av osäkerhet måste också, enligt Hjalmarsson, beaktas i anslutning till val av klimatpolitik. Att uppskjuta en investering innebär att viss osäkerhet elimineras och att det sker en teknisk utveckling under tiden. Det existerar alltså ett optionsvärde i att uppskjuta en långsiktig investering.

Den slutsats Hjalmarsson drar är att hanteringen av och attityden till osäkerhet har stor och kanske avgörande betydelse för projektval. Han menar att det knappast är korrekt att karaktärisera detta som en motsättning mellan kort- och långsiktig lönsamhet utan snarare en motsättning mellan försiktighet och djärvhet eller att uppfattningarna om den framtida utvecklingen kan skilja sig mellan olika beslutsfattare (spekulation i förväntningsbildningen).

Hjalmarsson menar också att det är svårt att se hur man skulle utforma investeringskriterier på något alternativt vis som skulle leda till en högre långsiktig lönsamhet än de investeringskriterier som idag utnyttjas när det gäller val av investeringar och när det gäller att skilja olönsamma investeringar från lönsamma. Argumentet är enligt Hjalmarsson snarare det omvända, nämligen att eftersom framtiden är osäker så bör vi inte genom en investering låsa fast oss för tidigt utan utnyttja optionen att avvakta med investeringar tills vi vet mera och en del av osäkerheten om framtiden skingrats.

Att ge ett rakt svar på om det är ekonomiskt försvarbart att ”gå före” och göra stora åtgärder i ett tidigt skede, att sprida dem över tiden, eller att vänta och göra stora åtaganden i framtiden, går inte. I den litteratur som presenterats i Lundgrens studie kan man dock skönja en dominans för ”skynda långsamt”- och ”vänta och se”alternativet.

De redovisade analysresultaten betyder enligt Hjalmarsson inte att Sverige inte bör ”gå-före” i klimatarbetet. Det är emellertid av största vikt på vilket sätt Sverige väljer att ”gå-före”. Vad resultaten understryker är framför allt betydelsen av att Sverige är en drivande kraft i det internationella förhandlingsarbetet.

10.5. Sammanfattning

Delegationen har haft till uppgift att lämna förslag till hur handelsdirektivet skall implementeras i Sverige. Det har inte ingått i delegationens uppgift att analysera Sveriges internationella åtagande eller det av Riksdagen fattade nationella utsläppsmålet. De ekonomiska konsekvensanalyser som delegationen låtit utföra har utgjort underlag till delegationens rekommenderade målmodell (se kapitel 9). Delegationen har i övrigt inte tagit ställning till de redovisade studierna. Delegationen finner emellertid att de ekonomiska konsekvensbeskrivningar som tagits fram och som redovisats i detta kapitel kan ingå i beslutsunderlaget vid kontrollstationen år 2004, då Riksdagen som komplement skall överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

De modellstudier som utförts av KI sammanfattas av författaren på följande sätt:

  • Ju kraftigare restriktion på koldioxidutsläppen desto större kostnad blir det för ekonomin. I KI:s analyser har samhällets värdering av minskade koldioxidutsläpp inte tagits med.
  • Sveriges kostnader för omställningen till lägre koldioxidutsläpp kan sänkas genom internationell handel med utsläppsrätter.
  • Om inte de inköpta utsläppsrätterna får tillgodoräknas för att uppnå utsläppsmålen reduceras vinsten från utsläppshandel, eftersom de icke-handlande sektorerna drabbas av kraftfullare utsläppsrestriktioner
  • Priset på utsläppsrätter kommer att bestämma mängden utsläpp från den handlande sektorn, medan den inledningsvis tilldelade mängden utsläppsrätter enbart påverkar hur många utsläppsrätter som företagen kommer att köpa på den internationella markanden.
  • De sektorer som tillåts handla med utsläppsrätter gynnas relativt sett i strukturomvandlingen eftersom anpassningsbördan till stor del övervältras på de icke handlande sektorerna. Raffinaderisektorn missgynnas dock till följd av en begränsad efterfrågan på petroleumprodukter vid utsläppsbegränsningar på koldioxid.

Enligt professor Brännlund kan analysen av fördelningskonsekvenser för hushållen sammanfattas på följande sätt31:

  • Kravet på utsläppsreduktioner leder till att samtliga typer av hushåll genomsnittligt får vidkännas en välfärdsförlust.
  • Hushåll med de lägsta inkomsterna får vidkännas de högsta kostnaden, i relation till disponibel inkomst.
  • Kostnaden för hushåll i Norrlands glesbygd är mycket högre än kostnaden för ett hushåll i Stockholmsregionen (gäller både i absoluta tal och i förhållande till disponibel inkomst)

Analysen av att ”gå före” i början av ett långsiktigt åtagande resulterar enligt Lundgren och Hjalmarsson bl.a. i följande slutsatser :

  • Det finns ett antal teoretiska modeller som förklarar och ger stöd åt Porters hypotes att vissa miljöregleringar ger incitament till kostnadsbesparingar och kvalitetsförbättrande innovationer. Däremot är resultaten från de empiriska studier som analyserats inte alls entydiga.
  • I den litteratur som analyserats tycks finnas en dominans för

”skynda långsamt” och ”vänta och se ” alternativet.

  • De redovisade analysresultaten betyder inte att Sverige inte bör

”gå-före” i klimatarbetet. Vad resultaten understryker är betydelsen av att Sverige är en drivande kraft i det internationella förhandlingsarbetet.

31 Fördelningseffekter på hushållen av ett system med utsläppshandel som kombineras med ett utsläppsmål på -4 procent år 2010 jämfört med år 1990. I den underliggande kalkylen avräknas den utsläppsreduktion som sker i andra länder mot det svenska nationella målet. Efter det att antalet utsläppsrätter som fördelas till den handlande sektorn fastställts, bestäms i modellen den skatt på hushållens utsläpp som gör att utsläppsmålet uppnås. Det är de fördelningsmässiga konsekvenserna av denna skatt som Brännlund studerar. Utgångspunkten för studien är att skatteförändringen skall vara neutral. I denna studie har Brännlund valt att återföra skatteintäkterna genom en allmän sänkning av momsen.

11. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel

Delegationens förslag: Vid sidan av delegationens arbete finns

ett antal andra nyligen beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Handel med utsläppsrätter kan inte ses isolerad från de övriga styrmedel som har stor inverkan på företagen i den handlande sektorn. Delegationen menar att det i dag saknas en, i första hand av regeringen, överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Delegationen menar att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen skall kunna göras och föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd.

Våra direktiv föreskriver att vi bl.a. skall undersöka hur användningen av handel med utsläppsrätter kan komma att påverka och samverka med befintlig skattelagstiftning, långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och certifikatshandel för förnybar elproduktion. Vid sidan av FlexMex2-utredningen pågår, som framgått av kapitel 4, ett stort antal utredningar, där flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att nå uppställda miljömål. Detta arbete skall beaktas av utredningen.

Syftet med detta kapitel är att beskriva det arbete som bedrivs i ett antal näraliggande utredningar och i möjligaste mån beskriva hur de styrmedel som utreds av andra kommittéer påverkar vårt arbete med att utarbeta ett förslag till system för handel med utsläppsrätter i Sverige. Kapitlet inleds i avsnitt 11.1 med en bakgrundsbeskrivning av energiskatteproblematiken och en samman-

fattning av Skattenedsättningsutredningens (SNED) förslag1. Det följs i avsnitt 11.2 av en redovisning av de externa kostnader som de olika transportslagen orsakar och den samlade svenska vägtrafikbeskattningen, samt en redogörelse för Vägtrafikskatteutredningens arbete och arbetet i Europa med bl.a. ett eventuellt framtida kilometerskattesystem. I avsnitt 11.3 redovisas elcertifikatshandeln. Arbetet med långsiktiga avtal beskrivs i avsnitt 11.4. I avsnitt 11.5 pekar delegationen på att olika befintliga och föreslagna styrmedel måste samordnas och koordineras. Vissa samordningsfrågor belyses.

11.1. Energiskattesystemet

De samhällsekonomiska principerna för beskattning av energi i en liten öppen ekonomi som den svenska analyserades utförligt av Skatteväxlingskommittén2. Kommitténs uppgift var att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv analysera de miljöstyrande inslagen i skattelagstiftningen och mot bakgrund av denna analys undersöka möjligheterna till en ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet. Skatteväxlingskommitténs modell bygger på distinktionen mellan fiskala och miljöstyrande skatter. Fiskala skatter bör ha så små styrande effekter som möjligt på resursallokeringen i ekonomin. Detta innebär att de i huvudsak måste bäras av hushållen direkt, medan miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt.

De grundläggande principerna för en samhällsekonomiskt effektiv fiskal beskattning, och därmed en effektiv hushållning med de knappa resurserna i ekonomin, är väl kartlagda. Huvudprincipen i optimal beskattning är att minimera skatternas effekter på utbudet av varor och tjänster i ekonomin. Detta betyder att rörliga skattebaser bör ha låga skatter medan mer trögrörliga skattebaser tål högre skatter. I den mån energikostnaden är av avgörande betydelse för lönsamheten i näringslivet är energianvändningen i näringslivet en rörlig skattebas. Detta innebär att det inte finns något egentligt fiskalt motiv för att beskatta energianvändningen i näringslivet. Detta gäller dock inte för hushållens energianvändning, som är relativt prisokänslig och därför utgör en trögrörlig skattebas.

1 Svåra skatter! (SOU 2003:38). 2 Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11).

Alla skatter bärs slutligen av hushållen genom att de belastar inkomster av arbete och kapital eller inkomsternas användning för konsumtion eller sparande. Punktbeskattning av produktionsfaktorer är då en samhällsekonomiskt ineffektiv omväg eftersom sådan beskattning leder till snedvridningar i resursallokeringen i näringslivet. Det är billigare att beskatta fysiska personer direkt än att gå omvägen via näringslivet.

För skatter som är direkt ämnade att styra konsumtion eller produktion gäller givetvis inte huvudprincipen i optimal beskattning eftersom själva syftet med skatten är att påverka produktion och konsumtion. Svavelskatt, kvävedioxidskatt och koldioxidskatt har just till syfte att minska emissioner. Därför är distinktionen mellan fiskala skatter och miljöskatter central i en analys av energibeskattningen.

Näringslivets skattebas delas för närvarande upp i tre sektorer, nämligen en industrisektor, en energisektor och en övrigsektor.

I dagens energiskattesystem tillämpas en, jämfört med övrigsektorn, reducerad skattenivå för energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom tillverkningsindustrin samt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna.

För tillverkningsindustrin (inklusive gruvindustrin och mineralutvinningen) omfattar nedsättningsreglerna den energi som förbrukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. För övrig förbrukning inom tillverkningsindustrin gäller samma beskattning som för övrigsektorn. I huvudsak gäller följande nedsättningar:

  • Generell nedsättning för industrisektorn (den s.k. industriskattesatsen).
  • För bränslen, som används för uppvärmning och drift av motordrivna fordon, betalas ingen energiskatt och endast 25 procent av koldioxidskatten.
  • För el betalas ingen energiskatt. Den generella nedsättningen berör ca 55 000 företag.
  • Ytterligare nedsättning
  • 0,8-procentsregeln gäller för hela industrisektorn: nedsättning ges för den del av koldioxidskatten som överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet. För den överskjutande delen betalas 24 procent i skatt. Eftersom en nollskatte-

sats gäller för el är regeln endast tillämplig på bränslen. Omkring 50 företag medges nedsättning enligt denna regel.

  • 1,2-procentsregeln gäller för vissa industrier: tillverkning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller (t.ex. cement, kalk, sten och glas) medges ytterligare nedsättning för skatt på kol och naturgas. Dessa företag betalar ingen koldioxidskatt för den del av skatten som överstiger 1,2 procent av försäljningsvärdet.

Så kallad råvaruenergi är skattebefriad, dvs. om bränsle förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, eller i en process (t.ex. metallurgiska processer) där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning tas inte någon skatt ut.

Energiomvandlingssektorn: Elproduktion belastas med fastighetsskatt, skatter och avgifter på bränslen och utsläpp till atmosfären, samt skatt på termisk effekt i kärnreaktorer. Skatt tas i övrigt ut i konsumtionsledet genom energiskatt på el. Värmeproduktion i värmeverk betalar full energi- och koldioxidskatt. För värmeproduktion inom kraftvärmeproduktion reduceras energiskatten med 50 procent samtidigt som full koldioxidskatt utgår. Industriellt mottryck, dvs. industrins kraftvärmeproduktion, omfattas av industriskattesatsen och betalar ingen energiskatt men 25 procent koldioxidskatt. Regeringen har dock föreslagit att skattereglerna för kraftvärmeproduktion i fjärrvärmen likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion (se prop. 2002/03:1).

För el gäller en något lägre skattesats än för övrigsektorn.

Skatteväxlingskommitténs principskiss innebär följande rekommendationer:

  • en reducerad skattenivå behålls, som innebär att endast koldioxidskatt och svavelskatt tas ut på berörda näringar. Av tradition har tjänstesektorn tillsammans med hushållen inkluderats i den s.k. övrigsektorn, som ur energibeskattningssynpunkt behandlats som hushåll.
  • energibeskattningen av näringslivet föreslås vara likformig.

För att lösa de problem3 som i dag finns med beskattningen av el- och värmeproduktion föreslog Skatteväxlingskommittén att det skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindustrin. I stället för att energiskatt tas ut på de bränslen som används vid el- och värmeproduktion föreslås i stället konsumtionsskatt på el och värme vid leverans till slutkonsument.

11.1.1. Skattenedsättningskommittén (SNED)

Regeringen beslöt i april 2001 att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens.

Huvudmålsättningen för SNED är, liksom för FlexMex2utredningen, att konstruera ett långsiktigt hållbart system, som bevarar näringslivets konkurrenskraft och som ger en god balans mellan målen om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig effektivitet i miljöpolitiken och regionalpolitiska mål utan att stå i strid med EU:s strikta statsstödsregler.

SNED anser att det största problemet med den nuvarande modellen för näringslivets energibeskattning är den sektoriella indelningen. Genom Sveriges medlemskap i EU gäller EG:s statsstödsregler, som bland annat innebär att en medlemsstat som huvudregel inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Dessa statsstödsregler måste, enligt SNED, med nödvändighet beaktas vid utformningen av ett nytt energiskattesystem.

Förutom de gemenskapsrättsliga problem som den sektoriella indelningen ger upphov till innebär den nuvarande skattemodellen vidare att verksamheter som inte definieras som industriell verksamhet hamnar utanför tillämpningsområdet för nedsättning, även om de i själva verket bedriver en energiintensiv verksamhet. Å andra sidan gäller att samtliga företag som definieras såsom bedrivande industriell verksamhet kommer i åtnjutande av industriskattesatsen oberoende av hur energiintensiv verksamhet som de i själva verket bedriver.

3 Ett problem är att bränsle beskattas enligt olika principer vid värme- och elproduktion. Ett annat problem är att bränsle som används för värmeproduktion i industrin beskattas enligt andra principer än om samma bränsle används för värmeproduktion i fjärrvärme- och kraftvärmesektorn.

Därutöver ifrågasätter SNED de nuvarande urvalskriterierna för nedsättningsberättigade sektorer.

11.1.2. SNED-utredningens förslag

SNED:s utgångspunkt är att all näringsverksamhet, juridiskt sett, är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall behandlas lika i energibeskattningen. SNED föreslår att endast miljörelaterade, och således inte fiskala skatter skall tas ut på näringslivets energiförbrukning. Synsättet bygger på att koldioxidskatten anses vara ett effektivt styrmedel när det gäller att minska näringslivets koldioxidemissioner.

SNED:s förslag till modell för näringslivets energibeskattning är generell såtillvida att hela näringslivet ingår. Liksom enligt gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi).

Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skattesystemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skattenedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra.

Nedan sammanfattas SNED:s förslag till nytt energibeskattningssystem, den s.k. näringslivsmodellen:

  • Näringslivets energibeskattning hålls åtskild från hushållens energibeskattning.
  • Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skillnad mot icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvaltning) som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). Med stöd av det nya energiskattedirektivet4 skall dock en energiskatt motsvarande minimiskattenivån gälla för näringslivets elförbrukning.

4 Det nu föreliggande direktivförslaget grundar sig på ett förslag som kommissionen lämnade år 1997 (KOM (97) 30 slutligt, EGT C 139, 6.5.1997, s. 14). Det ursprungliga förslaget har omarbetats väsentligt. Ekofin-rådet nådde i mars 2003 en politisk överenskommelse om direktivet. Direktivet beräknas, efter förnyat hörande av parlamentet, formellt kunna beslutas av rådet så att det kan träda i kraft den 1 januari 2004.

  • Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sektorerna skall tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning.
  • Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen tas bort. I stället föreslås att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme för icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvaltning).
  • Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till 19 öre per kg koldioxid (25 procent av nivån för hushåll och offentlig förvaltning).
  • En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva företag. Denna begränsar koldioxidskatteuttaget på bränslen respektive energiskatteuttaget på el hos dessa företag till 0,7 procent av företagets försäljningsvärde. Dock skall EG:s minimiskattenivåer iakttas. Begränsningsregeln gäller bara för företag som uppfyller energiskattedirektivets definition av energiintensiv verksamhet.5

Enligt SNED är valet av nivå på begränsningsregeln betingad av syftet att undvika kraftigare skattehöjningar för de energiintensiva företagen.

Enligt SNED är näringslivsmodellen relativt neutral ur miljösynpunkt. Huvudeffekten på energiefterfrågan torde dels gå via den ökade konkurrenskraften för tjänstesektorn och den relativt sett minskade konkurrenskraften för industrisektorn som energiskattesänkningarna leder till, dels via förskjutningen av relativpriserna inom tjänstesektorn mellan elpriser och bränslepriser med ett ungefär fördubblat bränslepris relativt elpris. Båda effekterna bör enligt SNED leda till en totalt sett något reducerad bränsleefterfrågan och därmed något lägre emissioner av koldioxid. Finansieringen av näringslivsmodellen bidrar dessutom till en viss dämpning av efterfrågan på bensin och diesel med positiv miljöeffekt, men även här är effekterna enligt SNED relativt små.

5 Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på minst 3 procent av produktions- (försäljnings-) kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på 0,5 procent.

11.2. Beskattning på transportområdet

Riksdagen har beslutat att transportsektorns koldioxidutsläpp år 2010 skall vara oförändrade i förhållande till år 1990.6 Detta innebär en utsläppsnivå på 18,3 Mton. Den förväntade utvecklingen leder till att transportsektorns utsläpp ökar från 19,6 miljoner ton år 2000 till 21,7 miljoner ton år 20107. Transportsektorn måste alltså minska utsläppen med 3,4 miljoner ton (ca 16 procent) jämfört med den förväntade nivån. Det finns ingen nationell plan för hur koldioxidutsläppen från trafiken skall reduceras till 1990 års nivå, men riksdagen har fattat en del beslut om åtgärder inom transportsektorn som helt eller delvis motiverats med behovet av reducera utsläppen.

Delegationen ser med oro på de prognoser8 som i dag görs om ökade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn. Enligt delegationen krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer.

Per Kågeson framhåller i sin PM9 att, givet nu tillgängliga styrmedel, de enskilt viktigaste faktorerna för Sveriges möjligheter att klara transportsektorns koldioxidmål är fordonsflottans samman-

6 År 1998 fattade riksdagen ett transportpolitiskt beslut där mål, principer och riktlinjer fastslogs (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Riksdagen fastslog att etappmålet för transportsektorns utsläpp av koldioxid år 2010 skall vara oförändrat jämfört med år 1990. I prop. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem fastslog regeringen att nuvarande etappmål för en god miljö bör fortsätta att gälla. I propositionen 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi anförde regeringen att transportsystemet behöver utvecklas i takt med samhället för att tillgodose förändrade behov och krav. Detta innebär att transportpolitiken utformas på ett sådant sätt att den bidrar till att det nationella klimatmålet för perioden 2008–2012 och att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kan uppnås. Nuvarande transportpolitiska etappmål för en god miljö bör fortsätta att gälla. När riksdagen fattat beslut om miljömålspropositionen, infrastrukturpropositionen och föreliggande proposition om Sveriges klimatstrategi bör transportpolitikens etappmål för god miljö ses över och uppdateras och en samlad genomförandestrategi för transportsektorn tas fram. Riksdagen instämde i vad regeringen anfört om transportpolitiken (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). 7 Energimyndighetens prognos, som bygger på Naturvårdsverkets kvalitetssäkrade data. Rapporterad till FlexMex2-utredningen den 11 april 2003. 8 SIKA, Etappmål för en god miljö (SIKA Rapport 2003:2). Följande förslag till etappmål läggs fram i rapporten: År 2010 är utsläppen av klimatpåverkande gaser från transportsektorn högst tio procent högre än år 1990. År 2020 har utsläppen minskat med minst tio procent jämfört med år 1990. Vidare sägs att ett förbättrat underlag för bördefördelningen mellan sektorer tas fram inför kontrollstationen år 2004, då även etappmålen för transportsektorn omprövas. 9 Transportsektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter. 2002-11-29.

sättning och tillväxt, introduktionstakt för biodrivmedel och nivån på drivmedelsskatterna.

Utgångspunkten för en analys av de externa effekter som de olika trafikslagen orsakar är att transportsektorn skall bära sina kostnader. Det betyder att de externa kostnader som är knutna till klimatpåverkan och de externa kostnader som är knutna till slitage, trafikolyckor, buller etc. skall internaliseras. Man har inte lyckats göra detta på ett effektivt sätt med de styrmedel som används idag.

11.2.1. Den nuvarande svenska vägtrafikbeskattningen

Den samlade svenska vägtrafikbeskattningen består av drivmedelsbeskattning, fordonsskatt och vägavgifter.

  • Drivmedelsbeskattning. Beskattningen av bränslen består i

Sverige i dag av två komponenter, energi- och koldioxidskatter. Energiskatten på bränsle tas ut med ett bestämt belopp per vikt eller volymenhet. Skatten är inte proportionell mot energiinnehåll. Koldioxidskatt för fossila bränslen beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Under år 2003 gäller att skattesatserna beräknas motsvara cirka 76 öre per kg utsläppt koldioxid. Därtill kommer mervärdeskatten (25 procent) som beräknas på priset inklusive punktskatter. Det nuvarande skattesystemet gör det inte lätt att differentiera vad som representerar olika delar av de externa kostnaderna.

  • Fordonsskatt. Fordon registrerade i Sverige beskattas med fordonsskatt, som är en fast skatt som tas ut med ett visst belopp för en viss tidsperiod, oavsett i vilken utsträckning fordonet faktiskt används. Det finns nedsättningsregler för bl.a. vissa glesbygdskommuner.
  • Vägavgifter. Vägavgift tas ut för vissa tunga fordon med en totalvikt av minst 12 ton. För vägavgiftspliktiga fordon tas en lägre fordonsskatt ut.

11.2.2. Vägtrafikskatteutredningen

Vägtrafikskatteutredningen lämnade ett delbetänkande i juni 2002 ”Vissa vägtrafikskattefrågor” (SOU 2002:64). I delbetänkandet rapporterades bl.a. frågan om skattelättnader för tunga fordon som uppfyller vissa högre krav på utsläpp samt slutsatser avseende in-

förandet av en trafik- och miljöskattekomponent i drivmedelsbeskattningen.

Vägtrafikskatteutredningen fick den 28 februari 2002 tilläggsdirektiv av vilket framgår att utredaren bl.a. skall analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas i enlighet med de av riksdagen fastställda målen för miljö- och trafikpolitik. Det framhålls i direktivet att det är viktigt att hänsyn till miljön och trafiksäkerheten ges större tyngd i trafikbeskattningen. Det framhålls också att de styrmedel som föreslås skall vara kostnadseffektiva. Vidare skall utredaren analysera pågående lagstiftningsarbete i Europa samt analysera införda och planerade kilometerskattesystem.

Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 2003.

11.2.3. Arbetet i Europa

I den europeiska diskussionen har frågan om att inkludera transportsektorn i ett system för handel med utsläppsrätter inte haft någon framträdande plats. Där ses fortfarande drivmedelsskatten som det främsta styrmedlet för att hantera reduktionen av koldioxidutsläppen.

För fyra år sedan publicerade kommissionen en vitbok, ”On Fair Payment for Infrastructure Use”, vilken senare följdes av flera expertrapporter. Avsikten var att utveckla metoder som bättre återspeglar de samhällsekonomiska kostnaderna än beskattning av drivmedel som bensin och diesel.

Vid Europeiska Rådets möte i Göteborg sommaren 2001 beslutades att de fyra trafikslagens kostnader skall vara internaliserade år 2004. Kommissionen arbetar nu med ett förslag till ramdirektiv om internalisering av externa kostnader som väntas bli nästa steg under våren 2003.

Ramdirektivet skall sedan följas av ett dotterdirektiv för varje transportslag. För vägtrafiken kommer dotterdirektivet sannolikt att ersätta det nuvarande vägskattedirektivet och den motorvägsavgift för tunga lastbilar som sex medlemsländer, däribland Sverige, tillämpar (den s.k. eurovignetten). Avsikten synes vara att öppna för en allmän kilometerskatt, i varje fall för tunga fordon.

Tabell 11.1. Införda och planerade kilometerskattesystem

LAND TON INFÖRS

Tyskland

12 30 aug 2003

Schweiz

3,5 Infört 1 jan 2001

Österrike 3,5 2004 England 3,5 2005/2006

I den europeiska diskussionen är avsikten att kilometerskatten bl.a. skall ersätta vägavgiften. Det vore önskvärt att ta ut kilometerskatt på hela vägnätet. EG-rätten begränsar emellertid rätten att ta ut kilometerskatt till motorvägsnätet. Kilometerskatten är tänkt att svara mot infrastrukturkostnader och externa kostnader för tunga lastbilar. När det gäller lätta lastbilar är det tänkt att fordonsskatten skall ha motsvarande roll. Fordonsskatten skulle i ett sådant förslag ha en fast del som skall hantera infrastrukturkostnader och en del som är relaterad till CO

2

-utsläppen i avsikt att styra mot bränsle-

effektiva motorer. I arbetet med kilometerskatten lämnas personbilstransporter utanför

I den nuvarande diskussionen bibehålls drivmedelsskatten som styrmedel för att hantera koldioxidutsläppen från transportsektorn. Det tycks vara fallet både i den svenska och den europeiska diskussionen.

11.3. Elcertifikat

10

Riksdagen beslutade i juni 2002 om energipolitikens inriktning under de närmaste åren. I detta beslut ingick bl.a. ett mål för att öka den årliga användningen av el som produceras med användning av förnybara energikällor, eftersom en sådan el är mer miljövänlig än om produktionen sker med hjälp av konventionella energikällor. Målet är att produktionen av förnybar el skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå fram till år 2010 (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:137). Kostnaderna för att

10Gröna certifikat är en allmän internationell term för certifikat för förnybar elproduktion och elcertifikat är den specifika benämningen på certifikat för certifikatsberättigade anläggningar i det svenska certifikatssystemet.

producera förnybar el är emellertid i allmänhet högre än för övrig el. Riksdagen beslutade därför i april 2003 att införa ett system för handel med elcertifikat (prop.2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133) Systemet startade den 1 maj 2003. Målet med elcertifikatsystemet är att främja och skapa ett stabilt regelsystem för dem som producerar el med sol, vind, vatten och biobränsle (förnybar el).

Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. För att skapa efterfrågan på elcertifikat åläggs elleverantörer och elanvändare en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett antal elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under kalenderåret. Denna skyldighet benämns kvotplikt. För stora elkunder finns möjlighet att direkt köpa el från en producent. Detsamma kommer att gälla för elcertifikaten. Elleverantören sköter kvotplikten för alla elkunder som inte själv anmäler att de vill hantera sin kvotplikt. Kostnaden för elcertifikaten förs över till elkunderna via elräkningen.

Certifikatshandel är ett styrmedel som medför en subventionering för de elproducenter vars elproduktion medför att man tilldelas gröna elcertifikat. Samtidigt medför styrmedlet en ”beskattning” av den elkonsumtion som omfattas av kvotplikt.

Det svenska elcertifikatsystemet kommer att omfatta ca 1 000 anläggningar, varav de flesta är småskalig vind- och vattenkraftproduktion. Ca 50−60 biobränsleeldade kraftvärmeanläggningar i fjärrvärmenät och i industrin kommer att stå för en stor andel av elcertifikatproduktionen.

Den elintensiva industrin, som omfattar ett sextiotal företag i landet, representerar en ansenlig del av den totala energianvändningen. Elanvändningen i dessa företag uppgick till ca 39 TWh av totalt 150 TWh år 2001. Ett av problemen med elcertifikatsystemet är att företag i konkurrentländer inte har de kostnader som kvotplikten medför för de svenska företagen.11 Med detta som utgångspunkt ansåg riksdagen att det är motiverat att aktuella elintensiva branscher undantas från kvotplikt. Till den elintensiva industrin hör företag inom stål- och metallverk, massa- och pappersindustrin, träskiveindustrin, baskemikalieindustrin, gruvindustrin, cementindustrin och petroleumraffinaderier. Det är endast den el som förbrukas i tillverkningsprocesserna som undantas från kvotplikten. Systemet med certifikathandel och undantagen för vissa

11 Liknande system finns i Nederländerna, Storbritannien och Italien. Systemet som införs i Sverige omfattar i dagsläget endast el producerad i Sverige.

branscher i näringslivet från kvotplikt har av EG-kommissionen ansetts förenligt med statsstödsreglerna.12

År 2001 producerades i Sverige 84 TWh förnybar el, att jämföra med den totala elproduktionen på 158 TWh. Befintlig storskalig vattenkraft, som inte är elcertifikatberättigad, stod för huvuddelen av den förnybara andelen.

11.4. Långsiktiga avtal

Regeringen beslutade i augusti 2000 att inom regeringskansliet tillsätta en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till långsiktiga avtal, som syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.

Under hösten 2001 lämnades en rapport med principförslag till ett program för långsiktiga avtal för att främja energieffektivisering och andra åtgärder inom energiintensiv industri som kan påverka utsläppen av klimatpåverkande gaser (Ds 2001:65). Avtalen kan gälla för en period av 5−10 år. Förhandlaren har valt att i detta sammanhang anse branscherna massa och papper, järn och stål samt metall, kemi och baskemikalier, gruv och cement utgöra energiintensiv industri.

Syftet med ett sådant program är att på ett kostnadseffektivt sätt reducera utsläppen av växthusgaser som ett bidrag till uppfyllandet av det svenska klimatmålet. Målen på företagsnivå föreslås bli angivna i kvalitativa termer och vara lika för alla företag. Huvudkravet på företagen består i att införa ett energiledningssystem och i anslutning därtill genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Staten för sin del åtar sig att överväga olika ekonomiska incitament till de företag som ingår avtal, för att deras konkurrenskraft inte skall skadas. I rapporten föreslås att möjligheten till incitament genom lättnader i energiskatter övervägs.

Den svenska energiintensiva industrin (massa och papper, järn och stål samt metall, kemi och baskemikalier, gruv och cement) svarar för 60 procent av industrins och 20 procent av Sveriges samlade CO 2 -utsläpp. Med dagens system är skattenivån generellt 25 procent av den maximala nivån vilket motsvarar ca 19 öre/kg CO

2

. De speciella nedsättningsregler som finns idag gör dock att branschen som genomsnitt betalar ca 13 procent av maxnivån vilket motsvarar ca 10 öre/kg CO

2

.

12 EG-kommissionens beslut den 5 februari 2003 i Ärende nr N 789/2002.

Ett övergripande kvantitativt mål för det samlade energieffektiviseringsarbete som skall bedrivas i den energiintensiva industrin kan ingå i en principöverenskommelse mellan staten och företrädare för företagen. I rapporten betonas avslutningsvis att det, för att det framlagda principförslaget skall kunna vidareutvecklas till ett komplett förslag, bland annat krävs ytterligare utredning inom vissa detaljområden samt fortsatta kontakter och diskussioner med företrädare för industrin. Sådana diskussioner pågår för närvarande.

11.5. Anpassningar av olika styrmedel

Vid sidan av FlexMex2-utredningen pågår, som framgår av kapitel 4, ett stort antal utredningar, där flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att nå uppställda miljömål. Detta arbete skall beaktas av delegationen.

Delegationen saknar en övergripande koordinering av de olika styrmedlens infasning i samhällsekonomin, som bl.a. diskuteras i olika utredningar. Delegationen har inte ett sådant samordningsansvar. Samtidigt är det av största vikt att de olika befintliga och föreslagna styrmedlen samordnas och utformas på ett sådant sätt att de kompletterar varandra. De nya styrmedel som är på väg att nu införas eller övervägs är i en del fall oprövade i Sverige, vilket talar för att de bör tillämpas en tid och därefter utvärderas för att se vilken effekt de ger. Energibeskattningssystem måste utformas på ett sådant sätt att t.ex. handel med utsläppsrätter och långsiktiga avtal kan komplettera systemet. På samma sätt skall handel med utsläppsrätter och långsiktiga avtal komplettera varandra i den utsträckning som det är ett effektivt sätt att nå klimatmål. Avsnitt 11.5 belyser vissa av dessa samordningsfrågor.

11.5.1. Handel med utsläppsrätter, SNED och långsiktiga avtal

Handel med utsläppsrätter och SNED

En grundläggande regel i all politik är att det krävs minst lika många medel som mål. För att nå fiskala mål erfordras en viss uppsättning styrmedel. För att uppnå vissa miljömål erfordras en annan uppsättning av styrmedel. Det betyder att koldioxidskatten inte räcker för att uppfylla alla uppställda mål.

På senare tid har flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att uppfylla uppställda mål. Det är önskvärt att dessa styrmedel samordnas så att företag möter en uppsättning koordinerade och effektiva styrinstrument. SNED:s förslag till energibeskattningssystem för näringslivet är företagsbaserat till skillnad från handelsdirektivet, vilket är anläggningsbaserat. SNEDutredningen har utformat sitt förslag på ett sådant sätt att de mest energiintensiva företagen skall kunna få skattenedsättning enligt begränsningsregeln. På motsvarande sätt omfattar systemet med utsläppshandel i huvudsak energiintensiv industri och större anläggningar inom energiomvandlingssektorn.

En fråga som delegationen måste ta ställning till är lämpligheten för Sverige att använda både koldioxidskatten och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden. Det är viktigt att precisera den exakta avgränsningen av de anläggningar som ingår i utsläppshandeln från övriga delar av de företag som ingår i handelssystemet. Avsaknaden av samordning kan medföra praktiska svårigheter när det gäller nedsättningsregler för näringslivet. Frågan om lämpligheten av att de anläggningar som ingår i det europeiska handelssystemet med utsläppsrätter också skall omfattas av koldioxidskatten behandlas i kapitel 2. I det fall de anläggningar som ingår i handelssystemet inte samtidigt skall omfattas av koldioxidskatten berörs både frågan om skattebefrielse och frågan om tillämpningen av begränsningsregeln.

De eventuella praktiska problem som kan uppstå i det fall medverkan i handelssystemet skall leda till befrielse från CO

2

-skatt

är knutna till att SNED:s föreslagna energibeskattningssystem är företagsbaserat medan handelssystemet är anläggningsbaserat. Vid tillämpningen av begränsningsreglerna måste energikostnad och försäljningsvärde för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet räknas bort. Om de anläggningar som ingår i handelssystemet också undantas från CO

2

-skatt kan detta förmodas

medföra att dessa företag, sedan de energiintensiva anläggningarna lyfts ut inte längre kan komma ifråga för begränsningsregeln.

Eftersom de förslag till förändringar som SNED presenterat avses träda i kraft den 1 juli 2004, och den lagliga basen för handel med utsläppsrätter också avses träda i kraft den 1 juli 2004 får FlexMex2-utredningen i sitt fortsatta lagstiftningsarbete precisera avgränsningen som måste göras för eventuell skattebefrielse och tillämpning av begränsningsregeln för de anläggningar som om-

fattas av handelsdirektivet och övriga delar av de företag som omfattas av handelssystemet.

Långsiktiga avtal och SNED

Den nu gällande modellen för näringslivets energibeskattning utgör genom sin utformning statsstöd och är därmed underkastad EGkommissionens prövning av varje förändring av betydelse av modellen. Det primära målet för SNED har därför varit att lägga fram ett förslag till en ny modell för näringslivets energibeskattning, som utan att kräva statsstödsgodkännande, säkerställer konkurrenskraften för den energiintensiva delen av näringslivet.

Som förslaget till långsiktiga avtal utformats innebär det att det blir fråga om statsstöd om energiskattelättnader ges till vissa utvalda branscher. Sådant stöd kan dock godkännas med stöd av EGkommissionens miljöriktlinjer. När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag är generellt sett driftsstöd enligt artikel 87 i EGfördraget.13

Enligt punkt 51.1 i riktlinjerna kan dessa undantag under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftsstöd. Om en medlemsstat inför nya miljöskatter 14 på ett icke harmoniserat område eller som är högre än gemenskapsnivå anser kommissionen att tioåriga undantagsbeslut kan vara motiverade i följande två fall:

  • Skattebefrielsen kan villkoras genom avtal mellan medlemsstaten och de stödmottagande företagen. Hel skattebefrielse är då möjlig. Som förutsättning för skattebefrielsen gäller att företagen åtar sig att uppnå uppställda miljömål under den skattefria perioden. Konstruktionen med avtal måste vidare vara kopplad till någon form av sanktion för det fall företaget inte uppfyller sina åtaganden. Förutsatt att samma effekt uppnås

13 Med driftsstöd avses operativt stöd. 14 I miljöriktlinjernas svenska lydelse används genomgående uttrycket avgift. Korrekt uttryck borde dock vara skatt. Exempelvis betecknas uttrycken i riktlinjernas engelska och franska lydelse” tax” respektive ”taxe”.

som vid avtalsbindning kan medlemsstaten i stället välja att under samma förutsättningar ensidigt villkora skattebefrielsen.

  • Skattebefrielsen kan tillåtas även utan avtal eller villkor. Detta förutsätter, om nedsättningen avser en harmoniserad skatt, att det belopp som företagen faktiskt betalar är högre än gemenskapens minimibelopp. Om nedsättningen avser en nationell skatt i avsaknad av en gemenskapsskatt skall de företag som beviljas nedsättningen likväl betala en betydande del av den nationella skatten. Det är dock inte helt klart hur stor del av skatten som skall betalas för att den skall anses betydande.

Oavsett att möjligheterna att få sådant stöd godkänt kan bedömas som goda, medför enligt SNED ett införande av en sådan förutsättning i energibeskattningssystemet att Sverige fortsatt har en energibeskattning som är beroende av EG-kommissionens tidsbegränsade beslut. Detta står enligt SNED i stark kontrast till kommitténs önskan att införa stabila, långsiktiga och transparenta regler för näringslivets energibeskattning. Mot bakgrund härav föreslår SNED att begränsningsregelns tillämpning inte görs beroende av att berörda företag ingått långsiktiga avtal. Statens motprestation bör enligt SNED således i dagsläget inte utgöras av en i systemet inbyggd skattelättnad. Däremot kan arbetet med långsiktiga avtal på sikt visa sig vara av stort värde när en positiv elskatt införs på EU-nivå. Från det pågående direktivarbetet har bland annat framkommit att långsiktiga avtal liksom handel med utsläppsrätter kan vara en framkomlig väg för att underskrida den tänkta minimiskattesatsen på el. Med tanke på det svenska näringslivets elintensitet kan således långsiktiga avtal komma att få stor betydelse i de fall som anläggningar inte omfattas eller kommer att omfattas av handelsdirektivet.

SNED bedömer att ett system med långsiktiga avtal sannolikt får en utformning som innebär att det blir fråga om ett statsstödssystem. Ett sådant system måste prövas av EG-kommissionen. För att få en självständig och transparent hantering av eventuella nedsättningar med stöd av långsiktiga avtal bör enligt SNED en eventuell framtida lagreglering utformas vid sidan om lagen om skatt av energi.

Handel med utsläppsrätter och långsiktiga avtal

Enligt förslaget till handelsdirektiv får medlemsstaterna hos kommissionen ansöka om att vissa anläggningar och verksamheter tillfälligt skall undantas från gemenskapens system fram till och med den 31 december 2007. I ansökningarna skall varje sådan anläggning anges, och ansökningarna skall offentliggöras. Kommissionen kan enligt artikel 27 punkt 2 medge tillfälligt undantag från gemenskapens system för dessa anläggningar om kommissionen efter att ha beaktat eventuella synpunkter från allmänheten finner att anläggningarna och verksamheterna

a) till följd av nationell politik kommer att begränsa sina utsläpp

lika mycket som om de vore underkastade bestämmelserna i handelsdirektivet.

b) kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapporte-

ring och kontroll, vilka motsvarar de krav som föreskrivs enligt artiklarna 14 och 15 i handelsdirektivet.

c) kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone

motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4 om de nationella kraven inte uppfylls.

Det är uppenbart att kommissionen endast kommer att medge undantag från gemenskapens handelssystem under förutsättning att berörda anläggningar uppfyller samma krav som om de omfattades av handelsdirektivet. Undantaget kommer endast att ges tillfälligt fram till och med den 31 december 2007. Utrymmet för undantag står i stark kontrast till berörda branschföreträdares krav på att ge näringslivet stabila och långsiktiga planeringsförutsättningar.

Det är enligt delegationen svårt att se skälen till att företag skulle vara villiga att tillgodose kraven på att begränsa sina utsläpp, uppfylla övervakning, rapportering och kontroll och kravet på att vara underkastade samma påföljder som om man deltog i handelssystemet utan att man har möjlighet att delta i handelssystemet, vars avsikt är att skapa flexibilitet och handlingsfrihet.

Regleringssystem av den typ som ”långsiktiga avtal” representerar ger dessutom som regel upphov till strategiskt beteende mellan reglerande myndigheter och det reglerade företaget. Detta resulterar i samhällsekonomiska effektivitetsförluster i tillägg till de ofta höga administrationskostnader som följer med ett förhandlingssystem. Regleringar av detta slag bör därför endast komma ifråga

om skatter eller överlåtbara utsläppsrätter inte kan utnyttjas. Det förefaller dessutom föga effektivt att samtidigt arbeta med styrmedel som måste betraktas som substitut utan en närmare samordning. En tänkbar samordning kan vara att handel med utsläppsrätter prioriteras som styrmedel för att uppnå våra åtaganden gällande utsläpp av växthusgaser. Möjligheterna till att utvidga handelssystemet för perioden 2008−2012 måste beaktas i detta sammanhang. I det fall handel med utsläppsrätter inte kan användas bör frivilliga avtal med ett kvantitativt åtagande kunna komma ifråga som ett kompletterande instrument. SNED framhåller att en lagreglering av eventuella nedsättningar med stöd av långsiktiga avtal bör utformas vid sidan om lagen om skatt på energi.

Det bör lämpligen övervägas om det mot bakgrund av ovanstående inte vore bättre att ha en regel som säger att de anläggningar som deltar i handel med utsläppsrätter inte skall omfattas av koldioxidskatt i stället för att gå omvägen via långsiktiga avtal och under vägen förlora den handlingsfrihet som handelssystemet innebär. Däremot kan det på kort sikt finnas utrymme för frivilliga avtal, eftersom handelsdirektivet endast omfattar ett begränsat antal sektorer av det svenska samhället. På sikt är avsikten att handelssystemet skall vara heltäckande. Den ovanstående diskussionen om relationen mellan utsläppshandel och långsiktiga avtal blir applicerbar även under dessa nya förutsättningar.

11.5.2. Elcertifikat, SNED och handel med utsläppsrätter

Elcertifikat och SNED

Elintensiv industri har i avvaktan på SNED tillsvidare inte någon kvotplikt för den el som förbrukas i tillverkningsprocessen. SNED föreslår nu att kvotpliktens verkningar för energiintensiva företag lindras genom att sektorundantagen ersätts med regeln om att alla företag som uppfyller ettdera av de två kriterierna på energiintensitet i energibeskattningsdirektivet15 undantas från kvotplikten.

15 Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på minst 3 procent av produktions -(försäljnings-)kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på 0,5 procent. Dock måste alltid, som genomsnitt, EG:s minimiskatter erläggas.

Elcertifikat och handel med utsläppsrätter

Elcertifikat syftar till att främja elproduktion från förnybara energikällor. Detta kan ses som ett mål i sig men kan också bl.a. tänkas främja inhemska bränslen, skapa arbetstillfällen i glesbygd och sporra utvecklingen av nya energitekniker. I vissa länder, t.ex. Nederländerna och Storbritannien har elcertifikat dessutom till syfte att minska emissionerna av växthusgaser genom att tränga ut annan, fossilbaserad elproduktion. Denna effekt blir inte lika tydlig i Sverige där huvuddelen av elproduktionen redan är fossilfri.

Handel med utsläppsrätter syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och de anläggningar som har aktiviteter som listas i direktivförslagets bilaga I omfattas av systemet och måste kunna redovisa utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp. I Sverige omfattar utsläppshandelssystemet ca 300 anläggningar.

Det är bara anläggningar som producerar el med hjälp av förnybar energi som är elcertifikatberättigade. Utsläppshandelssystemet omfattar stora förbränningsanläggningar och industrianläggningar och utsläppsrätter måste redovisas av dem som släpper ut växthusgaser.

Det kan finnas anläggningar som omfattas både av elcertifikatsystemet och av utsläppshandelssystemet, nämligen vissa kommunala kraftvärmeverk eller vissa anläggningar inom skogsindustrin som producerar el. Det skulle kunna röra sig som ca 50−60 bränsleeldade anläggningar i Sverige som omfattas av båda systemen. Om elproduktionsanläggningen är över 20 MW omfattas den av utsläppshandelssystemet och om den använder fossila bränslen måste den ha utsläppsrätter. Om anläggningen använder biobränsle för elproduktion är den berättigad till elcertifikat för den berörda delen av produktionen. På så sätt kan samma anläggning komma att beröras av båda systemen och om anläggningen får gratis utsläppsrätter baserat på tidigare användning av fossila bränslen och sedan byter till biobränslen så får den ”betalt” två gånger för bytet.

Elcertifikat och handel med utsläppsrätter är liknande styrmedel så till vida att båda tar marknaden till hjälp. I båda fallen behövs en registerfunktion byggas upp och en organisation för att dela ut och samla in elcertifikaten/utsläppsrätterna samt granska de anläggningar som ingår i systemen. Elcertifikaten och utsläppsrätterna kan komma att handlas på liknande marknadsplatser även om marknaden för utsläppsrätter blir mycket större än marknaden för elcertifikat.

11.5.3. Kilometerskatt och handel med utsläppsrätter

Vägtrafikskatteutredningen är av intresse för FlexMex2-utredningen eftersom på lite längre sikt ett alternativ till dagens system för att hantera de externa affekterna skulle kunna vara att introducera en kombination av handel med utsläppsrätter och en kilometerskatt.

  • För att hantera de externa kostnader som är knutna till koldioxidutsläppen från transportsektorn vore ett enkelt, transparant system att ersätta alla nuvarande bränsleskatter med ett system för handel med utsläppsrätter.
  • För att hantera de externa kostnaderna knutna till vägslitage, trafikskador, buller och andra utsläpp bör styrmedlet ta hänsyn både till vägsträcka och till prestanda. Det gör inte dagens bränsleskatter. Detta skulle kunna göras med en kilometerskatt som differentieras med avseende på viktklass, axeltryck, specifika emissioner och buller.

12. Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper

I detta kapitel beskrivs principer och möjliga metoder för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005.

Grunddragen i ett system för handel med utsläppsrätter kan variera på ett antal väsentliga punkter:

  • Systemet kan vara av ”Cap and Trade”-modell eller av ”Baseline and Credit”-modell. I ett Cap and Tradesystem sätts ett tak för hur många utsläppsrätter som finns i systemet och detta begränsar hur många utsläppsrätter som kan delas ut. I ett Baseline and Creditsystem delas utsläppsrätter ut baserat på hur mycket utsläppen förväntas minska från en viss nivå.
  • Systemet kan bygga på en uppströmsansats eller en nedströmsansats. Med uppströmsansats avses att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. I en nedströmsansats utgår systemet istället från de anläggningar där utsläppen sker.
  • Systemet kan bygga på att de aktörer som deltar i systemet gratis tilldelas utsläppsrätter eller att de tvingas köpa rätterna (t.ex. genom en initial auktion). Man kan också tänka sig en kombination av dessa tilldelningssätt.

Som framgått av tidigare kapitel är det system för handel med utsläppsrätter som skall införas inom EU från den 1 januari 2005 ett system av ”Cap and Trade”-modell, som bygger på en nedströmsansats och gratis tilldelning av utsläppsrätter. Mot denna bakgrund har FlexMex2-utredningen valt att koncentrera resonemanget i kapitlet till sådana tilldelningsmetoder som är anpassade till dessa förutsättningar. Detta innebär t.ex. att auktion som tilldelningsmetod inte närmare diskuteras i kapitlet1.

1 Det bör dock sägas att auktion som tilldelningsmetod har många fördelar, t.ex. att den knyter an till principen att förorenaren skall betala (Polluter Pay Principle) och att den är

I kapitlet illustreras först förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga sektorer (avsnitt 12.1). Därefter beskrivs de principer som enligt FlexMex2-utredningens mening bör gälla för tilldelningen (avsnitt 12.2) samt tänkbara tilldelningsmetoder (avsnitt 12.3). Delegationen tar i detta kapitel inte ställning till vilken metod som är att föredra, utan presenterar sina ställningstaganden i kapitel 1.

12.1. Förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga sektorer

2

För att sätta in tilldelningen av utsläppsrätter i sitt sammanhang görs i detta avsnitt ett försök att illustrera förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga sektorer. EU:s gemensamma åtagande enligt Kyotoavtalet är att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008−2012) minska sina utsläpp från alla växthusgaser med åtta procent jämfört med utsläppen år 1990.

Som framgått av tidigare kapitel gäller för Sverige framför allt tre typer av kvantitativa klimatmål:

  • De svenska utsläppen av de sex växthusgaserna skall som ett medelvärde för perioden 2008−2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Det nationella målet skall uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer.
  • Enligt den inbördes fördelning av utsläppen av växthusgaser inom EU som skett efter Kyotoprotokollet innebär Sveriges åtagande däremot att de svenska utsläppen vid motsvarande tidpunkt skall begränsas till 104 procent av 1990 års nivå.
  • För transportsektorn gäller som etappmål att utsläppen av koldioxid från transporter år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå.

Frågan är då hur införandet av handel med utsläppsrätter påverkar förutsättningarna för dessa mål. En väsentlig aspekt är att de faktiska utsläppen i respektive land från de anläggningar som ingår i

förhållandevis enkel eftersom den inte förutsätter tillgång till data om tidigare utsläppsnivåer. Sveriges linje i förhandlingarna kring handelsdirektivet har också varit att tilldelning genom auktion borde tillämpas i det EU-omfattande handelssystemet. 2 Detta avsnitt bygger bl.a. på en PM som Per Kågeson framtagit på utredningens uppdrag, ”Nationella åtaganden under europeisk handel med CO

2

-utsläppsrätter” (oktober 2002).

handelssystemet inte kan kontrolleras eller begränsas av medlemslandet, utan utsläppsnivån bestäms av EU-marknaden för utsläppsrätter.

Ett EU-omfattande system för handel med koldioxidrätter kommer således att omfördela utsläppen på europeisk nivå. Om handeln omfattar alla samhällssektorer i samtliga medlemsländer kommer EU:s fördelningsöverenskommelse (”burden sharing agreement”) att utgöra basen för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men däremot inte bestämma i vilka medlemsländer som utsläppsminskningarna kommer att ske. De medlemsländer som blir nettoförsäljare av rätter kommer ytligt sett att framstå som om de överuppfyllt sina åtaganden, medan nettoköparna kommer att redovisa större utsläpp för perioden 2008−2012 än vad de åtog sig vid fördelningsöverenskommelsen.

Sverige har lägre utsläpp per capita än flertalet av de nuvarande medlemsländerna. Det beror framför allt på att användningen av fossila bränslen i svensk kraft- och värmeproduktion har minskat kraftigt sedan början av 1970-talet, samtidigt som bl.a. också energibesparande åtgärder vidtagits. Under de senaste trettio åren har Sveriges energitillförsel ökat med 35 procent, från 457 TWh år 1970 till 616 TWh år 2001. Samtidigt har betydande förändringar skett i tillförselns sammansättning (se figur 12.1 nedan). Mot bakgrund av 1970-talets oljekriser vidtogs under 70- och 80-talen aktiva åtgärder för att minska oljeberoendet. År 1970 utgjorde råolja och oljeprodukter 77 procent av energitillförseln, vilket kan jämföras med 31 procent år 2001. Det minskade oljeberoendet beror främst på att kärnkraften, som började byggas ut i början av 1970-talet, idag bidrar med ca 34 procent brutto av den totala tillförseln, samt att andelen biobränslen, torv m.m. av den totala energitillförseln har ökat från ca 9 procent år 1970 till knappt 16 procent år 2001.

Figur 12.1. Sveriges totala energitillförsel 1970−2001

Källa: Energimyndigheten.

Utöver kärnkraftsutbyggnaden är alltså minskad användning av fossila bränslen i värmeproduktion en viktig förklaring till de förhållandevis låga svenska CO

2

-utsläppen. Till det har också bidragit

CO

2

-skattens införande. Fjärrvärmen i Sverige började expandera

kraftigt under perioden 1975−1985 och kom då att till relativt stor del ersätta olja i uppvärmningen. År 2001 användes 52 TWh fjärrvärme, vilket skall jämföras med 15 TWh år 1970. År 1970 stod olja för 98 procent av den tillförda energin i fjärrvärmeverken och biobränslen för resten. Numera är oljans andel bara 8 procent och biobränslen svarar för drygt 57 procent av tillförseln. Resten utgörs av värmepumpar (14 procent), spillvärme (8 procent), naturgas (6 procent), kol (4 procent) och elpannor (3 procent). Hur fjärrvärmens bränslesammansättning har varierat över tiden framgår av figur 12.2 nedan.

0 100 200 300 400 500 600 700

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

TWh

Råolja och oljeprodukter

Kärnkraft, brutto Biobränslen, torv m m

Vattenkraft, brutto Kol och koks

Naturgas, stadsgas

Värmepumpar i fjärrvärmeverk Vindkraft

Figur 12.2. Tillförd energi i fjärrvärme 1970-2001 uppdelad på energibärare

Källa: Energimyndigheten.

Mot bakgrund av våra förhållandevis låga CO

2

-utsläpp, och att det

därmed kan antas att ytterligare reduktionsåtgärder är relativt sett kostsamma jämfört med åtgärder i andra EU-länder, kan Sverige komma att bli en nettoköpare av utsläppsrätter. En nettoimport av rätter leder till att Sverige kommer att bokföras för högre utsläpp än vad som skulle ha blivit fallet med enbart ett svenskt system. Detta bör dock inte ses som att Sverige skulle ha gjort avsteg från sitt åtagande enligt EU:s fördelningsöverenskommelse. Sverige har ju i praktiken fått betala för åtgärder som vidtagits i andra medlemsländer. I ett fall med en allomfattande europeisk handel med utsläppsrätter innebär Sveriges åtagande att regeringen inte får fördela fler rätter till svenska verksamheter än vad som motsvarar vår andel av EU:s åtagande. När Sverige ensidigt påtar sig att reducera utsläppen med 4 procent i stället för att i enlighet med fördelningsöverenskommelsen öka dem med 4 procent undandrar vi rätter motsvarande ca 4,5 miljoner årston från utnyttjande om EU:s handelssystem skulle omfatta alla samhällssektorer. Med

0 10 20 30 40 50 60

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

TWh

Olja

Naturgas inkl gasol

Energikol inkl hyttgas

Biobränslen, torv m m

Elpannor

Värmepumpar

Spillvärme m m

handelsdirektivet, som ju inte omfattar alla samhällssektorer, blir summan istället ca 1,5 miljoner ton (med utgångspunkt i att den handlande sektorns CO

2

-utsläpp var 18,3 Mton år 2001). Detta

leder sannolikt till att Sverige blir en större nettoköpare än vad som annars skulle ha blivit fallet. ”Våra” utsläpp minskar därmed inte lika mycket som de skulle ha gjort i ett fall utan handel, men vårt frivilliga extraåtagande leder ändå till att de europeiska utsläppen skulle reduceras med ytterligare 4,5 respektive 1,5 miljoner ton per år.

Situationen blir något mer komplicerad om – som i fallet med handelsdirektivet – handeln med utsläppsrätter bara omfattar emissioner från en del verksamheter. Som framgått av kapitel 9 måste varje medlemslands uppfyllande av sin del av fördelningsöverenskommelsen fastställas genom att man beräknar summan av de rätter som landet frigjort för sektorer som omfattas av handeln och de faktiska utsläppen från de sektorer som inte omfattas av handelssystemet. Även i detta fall kommer summan av de faktiska utsläppen således att avvika från de nationella tak som fastställts genom fördelningsöverenskommelsen. Det beror på att handeln med utsläppsrätter kommer att leda till att medlemsländerna antingen blir nettosäljare eller nettoköpare av rätter. Sannolikheten för att de handlande sektorerna i något medlemsland skall köpa exakt lika många rätter som de säljer är extremt liten.

Vad beträffar tilldelningen av utsläppsrätter kan konstateras att ju frikostigare tilldelningen blir, desto större del av bördan av att klara respektive medlemslands nationella åtagande kommer att övervältras på de sektorer som inte omfattas av handelssystemet. Om medlemsländerna väljer en frikostig linje kan det få till följd att de tvingas vidta åtgärder inom de icke-handlande sektorerna som är dyrare än åtgärder som under en stramare tilldelning kunde ha kommit ifråga inom de sektorer som omfattas av utsläppshandeln. Det leder i så fall till att kostnaden för att uppnå det nationella åtagandet blir onödigt hög.

Mot denna bakgrund har FlexMex2-utredningen, som framgått av kapitel 9, valt att utgå ifrån att det skall vara den tilldelade mängden utsläppsrätter (inte faktiska utsläpp) till den handlande sektorn, som skall avräknas mot det nationella klimatmålet.

12.2. Utgångspunkter för tilldelningen

I detta avsnitt diskuterar delegationen några principiella utgångspunkter för hur fördelningen av utsläppsrätter bör gå till. En mer konkret diskussion om för- och nackdelar med olika tilldelningsmetoder som är anpassade till dessa förutsättningar förs i avsnitt 12.3.

Fastställande av total tilldelning av utsläppsrätter top-down eller bottom-up?

Handelsdirektivet bygger som framgått på en nedströmsansats, dvs. handelssystemet skall utgå från de anläggningar där utsläppen sker. I linje med detta skall också tilldelningen av utsläppsrätter ske på anläggningsnivå.

Av detta följer emellertid inte att den metod som väljs för tilldelningen enbart kan fokusera på anläggningsnivå. För det talar t.ex. att ett Cap and Tradesystem, som det ju här är fråga om, bygger på att det sätts ett tak för hur många utsläppsrätter som finns i systemet och att detta tak begränsar hur många utsläppsrätter som kan delas ut. Således måste man som utgångspunkt för tilldelningen även fundera över storleken på den totala ”bubblan”, dvs. den totala mängd utsläppsrätter som står till den handlande sektorns förfogande under en viss given tidsperiod.

Fokus på bubblan respektive på anläggningsnivån kan sägas handla om huruvida man vid fördelningen av utsläppsrätter skall använda en ”top-down” eller en ”bottom-up” ansats. Som framgår av följande karakteristik kan dessa två ansatser sägas tjäna olika syften:

  • Ansatsen ”top-down” (uppifrån-ner) innebär att utgångspunkten är att bestämma hur stora emissioner de handlande branscherna skall tillåtas ha under handelssystemet, dvs. hur stor den totala bubblan skall vara. Motivet för denna ansats är att tyngdpunkten läggs på att analysera det ansvar för reduktioner av koldioxidutsläppen som respektive samhällssektor skall stå för. När väl fördelningsprincipen är bestämd skall den totala utsläppsmängden fördelas till enskilda anläggningar. För att, med en top-down ansats, göra fördelningen i två steg (först till sektors- sedan till anläggningsnivå) talar även att olika för-

delningsmetoder inom sektorerna härmed lättare kan appliceras.

Ansatsen ”bottom-up” (nerifrån-upp) innebär att man börjar med att beräkna tilldelningen till anläggningarna enligt ett givet system, för att sedan aggregera till respektive bransch och till slut summera för alla de handlande branscherna. Den beräknade mängden utsläppsrätter kan sedan antingen delas ut till de handlande anläggningarna, eller justeras utifrån andra hänsynstaganden. Med en bottom-up ansats fokuseras processen framför allt på det sätt som hänsyn kan tas till de kriterier som finns i bilaga III till handelsdirektivet3.

Visserligen måste framtagandet av den nationella fördelningsplanen i praktiken bestå av en kombination av de båda ansatserna. Men FlexMex2-utredningen menar att det ändå finns skäl att som utgångspunkt för arbetet med den nationella fördelningsplanen söka bestämma lämplig nivå på bubblans totala storlek för handeln 2005−2007, och motsvarande ”delbubblor” för de olika delsektorer som ingår i den handlande sektorn.

För att bestämma hur många utsläppsrätter som totalt skall delas ut kan bl.a. historiska emissionsdata under tidsperioden 1990−2001 användas. Det blir därför av vikt att bestämma vilket bubbelår4, som tilldelningen skall baseras på. Det kan t.ex. vara ett visst år, genomsnittet av en följd av år eller genomsnittet av ett antal oberoende år som väljs på något sätt.

En viktig utgångspunkt för valet av storlek på bubblan är att den skall göra det möjligt för Sverige att nå våra utsläppsmål år 2010. Härmed påverkas valet bl.a. av på vilken total utsläppsnivå vi idag befinner oss jämfört med den nivå som skall nås år 2010 och vilka konsekvenser olika klimatpolicies får för sysselsättning, svensk industri och dess konkurrenskraft. Om vi redan idag har nått –4 procent i förhållande till utsläppsnivån år 1990 kan vår generositet gentemot den handlande sektorn sträcka sig så långt som EU:s statsstöds- och konkurrensregler medger. Om vi däremot idag har en total utsläppsnivå som är oförändrad i förhållande till den totala

3 Dessa kriterier återges i faktaruta 7.2 i föreliggande betänkandes kapitel 7. 4 FlexMex2-utredningen menar med begreppet bubbelår det år eller den följd av år som den

beslutade bubblans storlek är knuten till. Bubblan definierar storleken på den totala mängden

utsläppsrätter som står till den handlande sektorns förfogande under en viss given tidsperiod. Bubblan skall fördelas på de sektorer som utgör den handlande sektorn. De år som fördelningen inom den handlande sektorn skall utgå ifrån kallar vi fördelningsgrundande år (ofta förkortat till fördelningsår). Begreppet basår används av delegationen endast för år 1990, som är jämförelseår för Sveriges internationella åtaganden och vårt nationella mål.

utsläppsnivån år 1990 finns anledning att vara mer restriktiv beträffande bubblans storlek för den handlande sektorn. En annan typ av flexibilitet att beakta i sammanhanget är att bubblan kan göras större om vi samtidigt använder styrmedel för att begränsa utsläppen i de icke-handlande sektorerna.

Med hänsyn till att det handelssystem som nu skall införas varken omfattar alla växthusgaser eller samhällssektorer finns även vissa andra frihetsgrader i valet av storlek på bubblan och i den tilldelning av utsläppsrätter som skall ske:

  • Handelssystemet avser för perioden 2005−2007 endast koldioxid, medan både det internationella åtagandet och det svenska nationella målet avser samtliga växthusgaser.
  • Handelssystemet och den tilldelning av utsläppsrätter som nu skall ske avser endast den handlande sektorn, medan det svenska nationella målet avser samtliga samhällssektorers utsläpp.
  • Det finns inte något mål uppsatt för den aktuella perioden, utan tilldelningen nu avser endast ett steg på väg mot målet år 2010.

Delegationens kriterier för val av tilldelningsmetod

När FlexMex2-utredningen har diskuterat vilka grundläggande förutsättningar som bör gälla för ett system för handel med utsläppsrätter har utgångspunkten varit att systemet bl.a. skall uppfylla myndigheternas krav, vara effektivt och accepteras och uppfattas som rimligt av så många aktörer som möjligt.

Såvitt delegationen kan bedöma är det dock omöjligt att skapa ett ”perfekt system”, som alla aktörer accepterar utan synpunkter och som hanterar alla problemställningar som uppkommer vid tilldelningen. Att fördela utsläppsrätter handlar om att fördela en förmögenhet och så länge den tillgängliga förmögenheten inte är oändligt stor kan man anta att vissa aktörer kommer att få mindre än de anser sig vara i behov av. Inget fördelningssystem, hur sofistikerat det än görs, torde därför komma att uppfattas som ”rättvist” av alla aktörer. Rättvisa är ju också ett subjektivt begrepp utan någon helt entydig definition.

Mot denna bakgrund har FlexMex2-utredningen när den sökt definiera lämpliga kriterier för val av tilldelningsmetod valt att istället för ”rättvisa” tala om att systemet skall vara ”acceptabelt”

för aktörerna. Detta och övriga kriterier som delegationen anser bör gälla framgår av figur 12.3 nedan.

Figur 12.3. Delegationens kriterier för val av tilldelningsmetod

FlexMex2-utredningen anser att den tilldelningsmetod som väljs för gratis tilldelning av utsläppsrätter skall 1) vara förenlig med de klimatpolitiska målen 2) vara acceptabel för aktörerna, dvs. den skall vara

  • enkel
  • transparent
  • obyråkratisk
  • förutsägbar

3) vara förenlig med EU:s statsstödsregler 4) vara förenlig med EU:s konkurrensregler 5) vara förenlig med handelsdirektivet 6) möjliggöra för att ett komplett regelsystem skall kunna vara klart i

slutet av 2003

Som framgått menar FlexMex2-utredningen att man som utgångspunkt för arbetet med den nationella fördelningsplanen bör söka bestämma lämplig nivå på bubblans totala storlek och motsvarande ”delbubblor” för de olika delsektorer som ingår i den handlande sektorn. Vidare anser delegationen att det om möjligt finns skäl att göra fördelningen av utsläppsrätter i två steg, först till sektors- sedan till anläggningsnivå. Värderingen av hur väl ovanstående kriterier uppfylls av olika tilldelningsmetoder har utredningen framför allt gjort i det första steget, dvs. i analysen av lämplig metod för att fördela utsläppsrätter till sektorsnivån.

Särskilda omständigheter att ta hänsyn till

FlexMex2-utredningen har identifierat vissa speciella omständligheter som det kan finnas skäl att ta hänsyn till vid tilldelningen av utsläppsrätter.

En sådan omständighet är om icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp bör behandlas i särskild ordning vid tilldelningen eller inte. Med sådana utsläpp avses utsläpp som är en del av den kemiska processen, och för vilka det inte finns några andra anpassnings-

möjligheter till krav på minskade CO

2

-utsläpp än att skära ner

produktionen under den aktuella tidsperioden 2005−2007. Vid icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp sker en emission av koldioxid där kolet initialt är bundet till råvaran som skall processas och därför inte kan bytas ut. Tre fall av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp kan urskiljas enligt delegationen:

  • Tillverkning av kalk, cement och katalytisk krackning för bensin-framställning. För att bilda den önskade produkten måste kolet först avlägsnas. Därvid uppstår koldioxid, som en icke önskvärd restprodukt.
  • Järn- och stålframställning. Kolet är i detta fall inte bundet i den produkt som skall framställas, utan tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran, i det här fallet syre.
  • Vätgasframställning. Kolet är bundet i den råvara som skall förädlas.

Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp skall skiljas från bränslerelaterade utsläpp, dvs. utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft-, värme-, eller transportenergi. När det gäller bränsleutsläpp finns i allmänhet valmöjligheten att övergå till ett bränsle som inte släpper ut lika mycket CO

2

.

12.3. Tänkbara tilldelningsmetoder

I detta avsnitt analyseras de tilldelningsmetoder som det enligt delegationens mening finns skäl att överväga inför den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005. Avsnittet bygger i huvudsak på arbete som IVL utfört på utredningens uppdrag5.

Med hänsyn till att berörda verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätterna gratis handlar de tilldelningsmetoder som kan övervägas i praktiken om någon form av s.k. grandfathering enligt delegationens mening. Grandfathering innebär att tilldelningen sker utifrån historiska aktiviteter eller utifrån aktuella aktiviteter som inte kan påverkas av den enskilda aktören. De varianter som det enligt delegationens mening finns skäl att överväga, och som också är de som behandlas i IVL:s rapport, är:

5 IVL Svenska Miljöinstitutet AB, “Fördelning av utsläppsrätter – ett uppdrag åt FlexMex2utredningen” (december 2002).

  • Emissionsbaserad tilldelning. Principen för denna är att de aktörer som tidigare genererat emissioner tilldelas utsläppsrätter baserat på dessa. Emissionsbaserad tilldelning är i många avseenden den enklaste formen av grandfathering. Emissioner är också relativt enkla att mäta och övervaka, åtminstone så länge det enbart är koldioxid som skall ingå i handelssystemet.

Någon variant av produktionsbaserad tilldelning. Principen för sådan tilldelning är att multiplicera produktionen för en anläggning eller grupp av anläggningar med någon form av emissionsfaktor, och använda detta som bas för tilldelningen. Emissionsfaktorn kan tas fram på olika sätt. Den kan vara aktörsspecifik, vara specifik för en grupp av anläggningar (dvs. bygga på benchmarking) eller vara teknikspecifik.

Beträffande produktionsbaserad tilldelning, oavsett i vilken form den förekommer, bör sägas att den blir problematisk om de produkter som omfattas av systemet inte är likadana. Ju mer heterogen en produktgrupp är, desto större blir problemen. Det är uppenbart att det är svårt att jämföra ett ton papper med ett ton stål, men det finns även stora skillnader mellan exempelvis olika papperskvaliteter. Dessutom kan skillnader i en enskild anläggnings produkter uppkomma över tiden, till exempel vid förändring av produktportfölj eller produktkvaliteter.

Vid grandfathering – oavsett vilken av ovanstående typer som väljs – baseras tilldelningen på aktiviteter under en given tidsperiod (fördelningsår). Tidsperioden kan vara ett år, en följd av år eller ett antal oberoende år som väljs ut på något sätt. Valet av fördelningsgrundande år är en av de viktigaste frågeställningarna vid tilldelning med grandfathering. Olika val kan bl.a. få följande konsekvenser:

  • Om ett enskilt år väljs. Risk för att representativiteten blir lidande, till exempel på grund av avbrott i verksamheten, extrema händelser, variationer i yttre förutsättningar etc. Denna risk kan minskas genom att flera år väljs som utgångspunkt, till exempel tre, fyra eller fem.
  • Om tidigt/tidiga år väljs. Aktörer som gjort tidiga åtgärder gynnas jämfört med om ett sent/flera sena år väljs. Större problem med att nya anläggningar tillkommit och produktionsförändringar skett sedan fördelningsåret/-åren, jämfört

med om ett sent/flera sena år väljs. Ju tidigare år som väljs, desto svårare blir det att hitta tillförlitliga underlagsdata.

  • Om sent/sena år väljs. Mindre problem med att nya anläggningar och produktionsförändringar tillkommit efter fördelningsåret/-åren som tilldelningen baseras på. Gynnar inte aktörer som genomfört tidiga åtgärder. I det följande behandlas i tur och ordning emissionsbaserad tilldelning (avsnitt 12.3.1), produktionsbaserad grandfathering som är aktörsspecifik (12.3.2), produktionsbaserad tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer, dvs. benchmarking (12.3.3) samt produktionsbaserad tilldelning med emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik, BAT (12.3.4). Avslutningsvis jämförs de olika metoderna med de kriterier FlexMex2-utredningen ställt upp (12.3.5)

De metoder som beskrivs i det följande kan principiellt sett – låt vara med varierande svårighet – användas för tilldelning såväl till sektorer/branscher som till anläggningar (direkt eller vid fördelning inom sektorer/branscher).

12.3.1. Emissionsbaserad tilldelning

I emissionsbaserad grandfathering baseras den berörde aktörens tilldelning av utsläppsrätter på hans tidigare utsläpp, beräknat utifrån ett visst valt år eller flera valda år. Principen illustreras, i detta fall för fördelning mellan olika branscher, i figur 12.4 nedan.

Figur 12.4. Princip för emissionsbaserad tilldelning

Oförändrad bubbla

- x %

+ y %

Bransch 1

Bransch 2

Bransch 5 Bransch 3 Bransch 4

Ton CO

2

Fördelningsåret eller -åren (i figuren ett år, 1990) används för att bestämma de historiska emissionerna för en anläggning eller bransch. Varje aktörs andel av det totala antalet utsläppsrätter som skall delas ut bestäms också av hur fördelningen såg ut vid det/de valda fördelningsåret/-åren (i figuren alltså år 1990). Vid tilldelningen erhåller aktören således i det här fallet samma andel av det totala antalet utdelade utsläppsrätter vid tilldelningen som hans emissioner motsvarade av de totala emissionerna år 1990.

Om i figurens exempel bubblans totala storlek för år 2005 bestäms till exakt samma nivå som gällde år 1990 (vilket är fallet i den vänstra stapeln för 2005) får varje aktör exakt lika mycket utsläppsrätter som man hade utsläpp år 1990. Om det beslutas att bubblans totala storlek för år 2005 istället skall vara lägre (stapeln i mitten) eller högre (stapeln till höger) än 1990 års utsläpp justeras varje aktörs tilldelning med samma skalfaktor (-x % eller +y %) så att deras tilldelade mängder utsläppsrätter på proportionerligt sätt blir mindre eller större än de historiska emissionerna.

Fördelarna med emissionsbaserad grandfathering är bl.a. att metoden är enkel att förstå och att den kräver förhållandevis lite data, t.ex. jämfört med de metoder som behandlas i följande avsnitt.

Nackdelarna med metoden ser lite olika ut beroende på om tilldelningen utgår från tidiga eller sena fördelningsår. Med ett tidigt/flera tidiga år hanterar metoden inte eventuella förändringar i produktionen vid berörda anläggningar. Med ett sent/flera sena år däremot gynnas inte företag som redan vidtagit reduktionsåtgärder (dvs. early action).

12.3.2. Produktionsbaserad grandfathering

Produktionsbaserad grandfathering innebär en utveckling av den rent emissionsbaserade som beskrivs i föregående avsnitt, i så måtto att metoden även tar hänsyn till eventuella förändringar i produktion eller emissioner som skett efter det fördelningsår som används för tilldelningen. Detta görs genom att tilldelningen beräknas utifrån den effektivitet (emissioner per producerad enhet) som anläggningarna hade vid fördelningsåret, men proportionell mot den produktion som anläggningarna har vid det år man vill använda för beräkningen (ett senare år än fördelningsåret alltså).

Om summan av de beräknade värdena för alla anläggningar skiljer sig från den beslutade bubblans totala storlek kan man även i detta fall justera den tilldelade mängden utsläppsrätter med en skalfaktor.

Fördelen med denna metod är att den tar hänsyn till produktionsförändringar som skett efter det fördelningsår som används för att beräkna den generella tilldelningen. Bland nackdelarna kan bl.a. nämnas att metoden kräver mer information än en ren emissionsbaserad tilldelning och därför torde vara något svårare att använda i den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EUomfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005. En annan nackdel är det kan vara svårt att hantera skillnader i produkter mellan aktörer, både mellan branscher och inom en enskild bransch. Vidare kan det vara svårt att hantera förändringar i enskilda anläggningars produkter.

12.3.3. Produktionsbaserad tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer – Benchmarking

Benchmarking innebär att man jämför en anläggning, i det här fallet anläggningens koldioxidutsläpp, med ett riktvärde, ett benchmark. För att kunna jämföra anläggningar av olika storlek behöver man ange CO

2

-utsläpp i förhållande till exempelvis produktion. För ett

pappersbruk kan det t.ex. vara ton CO

2

per ton producerad massa.

Detta mått kallas ibland specifik emission eller nyckeltal och är ett effektivitetsmått för anläggningen. Anläggningens specifika emission kan sedan jämföras med t.ex. motsvarande mått för branschen. För att jämförelsen skall vara relevant krävs att anläggningens verksamhet är så lik branschens som möjligt.

Man kan genomföra tilldelning av utsläppsrätter baserat på sådana benchmarks. Tilldelningen för en anläggning beräknas i det fallet som anläggningens produktion multiplicerat med den specifika emissionen för branschen, i ton CO

2

per producerad enhet.

Om summan av de beräknade värdena för alla anläggningar skiljer sig från den bubbla som beslutats (i det här fallet för branschen) kan man även i detta fall justera den tilldelade mängden utsläppsrätter med en skalfaktor.

Att det ovan talas om ’branschvisa emissionsfaktorer’ och ’benchmarking inom branscher’ är naturligt. Visserligen kan man tänka sig att benchmarking skulle kunna ske mellan samtliga

branscher som ingår i den handlande sektorn. Men det är naturligtvis mycket svårt att definiera ett mått på produktion som är gemensam för alla branscher. Ett sätt att göra benchmarking mellan branscher skulle möjligen kunna vara att utnyttja ekonomiska mått, som förädlingsvärde, produktionsvärde eller antal arbetstimmar. Om benchmarking blir aktuell som metod för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005 torde det dock endast kunna komma att handla om benchmarking inom någon eller några branscher.

I figur 12.5 nedan visas schematiskt hur benchmarking går till. Varje stapel motsvarar en anläggning. Stapelns höjd anger den specifika emissionen i ton CO

2

/ton produkt. Stapelns bredd anger

produktionens storlek. Ytan på stapeln betecknar alltså de totala CO

2

-utsläppen. Emissioner före tilldelning visas till vänster i

figuren. I exemplet antar vi att det totala antalet utsläppsrätter är samma som de historiska emissionerna. Den specifika emissionsfaktorn är branschens totala emissioner dividerat med branschens totala produktion, vilket i det här fallet är 2 ton CO

2

/ton produkt.

Efter tilldelningen får alla anläggningar samma specifika emission. De anläggningar som hade lägre emissioner än genomsnittet kommer alltså att få mer utsläppsrätter än sina emissioner, medan de anläggningar som hade högre emissioner än genomsnittet får färre utsläppsrätter än sina emissioner.

Figur 12.5. Schematisk beskrivning av benchmarking

Ton CO

2

/

ton produkt

Benchmark

A1 A2 A3 A4 A5

Emissioner före tilldelning

Tilldelning

A6

A1

A2 A3 A4

A5 A6

1 2 3

Principen för benchmarking är att utsläppen av koldioxid skall sättas i relation till något jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer. Alla aktörer skall tilldelas lika många utsläppsrätter per detta jämförelsemått. Detta kommer att gynna de aktörer som är mer koldioxideffektiva än andra. Tanken med ett system som gynnar de mest effektiva anläggningarna kan tyckas attraktiv. Ett problem är dock hur man skall hitta och definiera de jämförelsemått som skall användas. Valet av dessa kommer att ha stor betydelse för vilka som blir vinnare respektive förlorare i handelssystemet.

Ett annat problem är hur man vid en benchmarking inom Sverige skall gruppera anläggningar med samma benchmark. För vissa verksamheter finns det också för få anläggningar inom Sverige för att man skall kunna skapa relevanta benchmarks. Ett sätt att komma runt det problemet skulle kunna vara att definiera internationella benchmarks som grund för tilldelningen. En sådan metod skulle också ge möjlighet att ta hänsyn till branschens och anläggningens effektivitet jämfört med omvärlden, vilket är fördelaktigt. Man tar därmed bättre hänsyn till internationell konkurrens, branschens förmåga att reducera emissioner samt gynnar anläggningar med koldioxideffektiv teknik. Svenska och utländska förutsättningar kan dock skilja sig beträffande t.ex. pris på råvaror och energi, eller att en anläggning inte är utsatt för internationell konkurrens.

Sammantaget kan fördelarna med produktionsbaserad tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer (benchmarking) bl.a. sägas vara att metoden tar hänsyn såväl till anläggningarnas möjlighet att reducera sina emissioner som till anläggningar som redan använder koldioxideffektiv teknik och tidigare genomförda koldioxidreducerande åtgärder.

En konsekvens av metoden är att anläggningar med mer koldioxideffektiv teknik än benchmark av naturliga skäl kan komma att få fler utsläppsrätter än de behöver. En svårighet är också att det idag finns få för ändamålet lämpliga benchmarks framtagna. Som allmän metod för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter för den första perioden (åren 2005−2007) i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005 kan benchmarking därför vara svår att använda. Till det bidrar också att det inom landet kan vara svårt att skapa jämförbara produktgrupper med tillräckligt stort antal anläggningar. Detta hindrar dock inte att det kan finnas enskilda branscher som redan nu lämpar sig för inhemsk eller internationell benchmarking. Metoden torde dock, i

synnerhet för internationell benchmarking, vara förenad med relativt höga kostnader för att ta fram underlagsdata.

12.3.4. Produktionsbaserad tilldelning med emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik (BAT)

Denna metod liknar i mycket den benchmarking som beskrivs i föregående avsnitt. Den huvudsakliga skillnaden är att man i detta fall jämför de berörda anläggningarnas CO

2

-utsläpp med vad som

skulle kunna uppnås om den bästa tekniken användes, istället för att jämföra med de genomsnittliga utsläppen i t.ex. en bransch.

Uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” (på engelska Best Available Technology, BAT) definieras enligt IPPC-direktivets artikel 2.11 som ”det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet”. I artikel 2.11 klarläggs denna definition ytterligare, enligt följande:

  • med ”teknik” avses både använd teknik och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas,
  • med ”tillgänglig” avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den,
  • med ”bästa” avses den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet.

I likhet med benchmarking har produktionsbaserad tilldelning med emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik bl.a. fördelarna att metoden tar hänsyn såväl till anläggningarnas möjlighet att reducera sina emissioner som till anläggningar som redan använder koldioxideffektiv teknik och tidigare genomförda koldioxidreducerande åtgärder.

Den största svårigheten med metoden är att det idag inte mer än undantagsvis finns data om bästa tillgängliga teknik (BAT-nivåer) av sådant slag att de skulle kunna ligga till grund för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005. Att, åtminstone på kort sikt, använda metoden skulle därmed medföra stora utvecklingskostnader för att ta fram data.

Beträffande datatillgången bör dock nämnas att EU har publicerat referensdokument för BAT för bland annat de sektorer som kommer att ingå i handelssystemet. Dokumenten är indelade i olika kapitel som beskriver olika processer inom respektive bransch. För varje process redovisas vilka miljöparametrar som är relevanta för processerna, exempelvis emissioner av NO

x

, SO

x

, kolväten, tung-

metaller och PAH. Som regel anges också emissionsdata för olika anläggningar. Ibland ges förslag på BAT-nivåer för dessa parametrar, alternativt ges förslag på tekniska lösningar som kan användas för att uppnå BAT-nivåer. Dokumenten redovisar inte slutliga BAT-nivåer utan syftar snarare till att ge ett underlag som kan underlätta för medlemsstaterna att ta fram BAT-nivåer i framtiden. Koldioxid finns som regel inte beskrivet som en miljöparameter i dokumenten, men uppgifter om energianvändning förekommer oftast. Dessa uppgifter anger dock inte ”lägsta möjliga energianvändning” för de olika processerna utan man redovisar snarare typisk energianvändning för en anläggning. Mot bakgrund av dokumentens beskaffenhet bedömer IVL i sin rapport till Flex-Mex2-utredningen att de befintliga dokumenten inte kan användas för att sätta BAT-nivåer på vilka tilldelning av utsläppsrätter kan ske för perioden 2005−2007.

12.3.5. Jämförelse med FlexMex2-utredningens kriterier

I tabell 12.1 nedan jämförs de fyra tilldelningsmetoder som behandlats i avsnitten 12.3.1−12.3.4 med de kriterier FlexMex2utredningen har ställt upp för valet av tilldelningsmetod för gratis tilldelning av utsläppsrätter.

De bedömningar som görs bör betraktas mer som diagnostiska än absoluta sanningar. Till det bidrar bl.a. att för vissa av kriterierna sammanvägda bedömningar måste göras av flera olika aspekter.

Det senare gäller i synnerhet för kriteriet ”förenlig med handelsdirektivet”. En förutsättning för detta kapitels diskussion kring val

av tilldelningsmetod var ju att de metoder som behandlas bl.a. skulle kunna hantera handelsdirektivets krav på att tilldelningen av utsläppsrätter skall vara gratis, varför detta krav naturligtvis uppfylls av samtliga metoder i tabellen. Beträffande kriteriet ”förenlig med handelsdirektivet” avser den bedömning som görs i tabellen därför främst i vilken mån metoden i fråga tillgodoser de krav på den nationella fördelningsplanen som ställs i bilaga III till direktivet (dessa krav finns återgivna i faktaruta 7.2 i kapitel 7). Det bör dock sägas att det för flertalet av de krav som ställs i bilaga III saknar betydelse vilken tilldelningsmetod som väljs. Vissa av kraven handlar istället om t.ex. den totala bubblans storlek eller själva planens innehåll o.d. Såvitt delegationen kan bedöma är det främst följande krav i handelsdirektivets bilaga III som har betydelse i det här sammanhanget:

  • De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet.
  • Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta.
  • Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgas i medlemsstaterna.
  • Planen får omfatta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur detta beaktas.

Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik.

Som kommentar till tabellen bör också sägas att delegationen beträffande de olika delarna i kriteriet ”acceptabel för aktörerna” har valt att (med + och -) mer söka rangordna metoderna sinsemellan, än att ge ett absolut bedömningsvärde för varje metod.

Tabell 12.1. Tilldelningsmetoderna jämfört med delegationens kriterier

Kriterium Emissionsbaserad tilldelning

Produktionsbaserad grandfathering

Benchmarking Bästa tillgängliga teknik (BAT)

Förenlig med de klimatpolitiska målen

Knappast applicerbart. Beror på bubblans storlek.

Knappast applicerbart. Beror på bubblans storlek.

Knappast applicerbart. Beror på bubblans storlek.

Knappast applicerbart. Beror på bubblans storlek.

Acceptabel för aktörerna, dvs.:

  • enkel

++

+

– –

  • transparent

++

+

  • obyråkratisk

++

+

  • förutsägbar

++

++

++

++

Förenlig med EU:s statsstödsregler

Beror inte på metoden i sig, utan på hur den tillämpas.

Beror inte på metoden i sig, utan på hur den tillämpas.

Beror inte på metoden i sig, utan på hur den tillämpas.

Beror inte på metoden i sig, utan på hur den tillämpas.

Förenlig med EU:s konkurrensregler

d:o d:o d:o d:o

Förenlig med handelsdirektivet, dvs. enl. bilaga III:

  • stämmer överens med möjligheterna, att minska utsläppen

Nej Nej Ja Ja

  • gör ej skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter*

Beror på tillämpning. Problem kan uppstå med tidigt fördelningsår. Anläggningar som vidtagit reduktionsåtgärder efter fördelningsåret kan få fler rätter än de behöver.

Beror på tillämpning. Problem kan uppstå med tidigt fördelningsår. Anläggningar som vidtagit reduktionsåtgärder efter fördelningsåret kan få fler rätter än de behöver.

Beror på tillämpning. Problem kan uppstå om branschen definieras alltför brett. Anläggningar med ren teknik kan få fler utsläppsrätter än de behöver.

Beror på tillämpning. Anläggningar med ren teknik kan få fler utsläppsrätter än de behöver

  • beaktar hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet

Kan ej användas då nya deltagare saknar historiska emissioner

Kan ej användas då nya deltagare saknar historiska emissioner

Kan användas Kan användas

  • beaktar tidigare vidtagna åtgärder

Ja, om tidigt basår används. Annars nej.

Ja, om tidigt basår används. Annars nej.

Ja Ja

  • tar hänsyn till ren teknik, bl.a. energieffektiv teknik

Nej Nej Ja Ja

Möjligt med komplett regelsystem till slutet av 2003

Ja Sannolikt inte Nej. Eventuellt för någon bransch.

Nej

* Motsvarar kriterierna ”förenlig med EU:s konkurrensregler” och ”förenlig med EU:s konkurrensregler” och har givetvis även samma förutsättningar som de som i tabellen anges för dessa kriterier.

13. Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet

Detta kapitel är ett försök att sammanfatta de synpunkter som branschföreträdare och andra intressenter framfört i olika sammanhang.

Alla parter i diskussionen om koldioxidproblematiken vittnar om att man tar frågan på allvar. I ett system med tak och handel med utsläppsrätter är tilldelningsfrågan en kontroversiell fråga. Enligt direktivet skall tilldelningen vara gratis. Men även beslutet på vilka grunder som gratis tilldelning skall ske är förknippat med svårigheter.

Delegationen är av uppfattningen att beslutet om vilken fördelningsmetod som skall användas vid gratis tilldelning mer är en fråga om att få till stånd en process som sammanjämkar olika intressen än om att upprätta ett sofistikerat statistiskt fördelningssystem.

Under arbetets gång har därför branschföreträdare, företag och intresseorganisationer givits möjlighet att vid flera tillfällen framföra sina synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet till ordförande, sekretariatet och delegationens ledamöter. I samband med delegationens hearing den 20 februari 2003 bereddes ett antal branschföreträdare för de anläggningar som direkt berörs av EU:s direktivförslag för handel med utsläppsrätter och Svenska Naturskyddsföreningen tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på promemorian ”Principer för tilldelning av utsläppsrätter” daterad 2003-02-05.

I promemorian lämnades ett sekretariatsförslag till kriterier som skulle kunna ligga till grund för gratis tilldelning av utsläppsrätter. Vidare angavs de klimatpolitiska mål som är utgångspunkt för delegationens arbete och att avräkningen mot det nationella målet i det fortsatta arbetet förutsätts vara den tilldelade mängden utsläppsrätter.

Det centrala i promemorian är beskrivningen av en modell för hur tilldelningen av utsläppsrätterna föreslås ske inför perioden 2005−2007.

Med utgångspunkt från skrivningarna i promemorian inbjöd Delegationen branschföreträdare och Svenska Naturskyddsföreningen att lämna synpunkter på bl.a.:

  • Modellen i stort.
  • Hanterar modellen de särdrag som karaktäriserar en viss sektor?
  • Uppfyller modellen de kriterier som delegationen fastställt.
  • Ekonomiska konsekvenser för berörd bransch när modellen tillämpas.
  • Branschernas synpunkter på hur tilldelningen lämpligen skall vara utformad mellan anläggningar inom en bransch.
  • Övriga synpunkter

Det följande är ett försök att sammanfatta de synpunkter som framförts av olika intressenter i olika sammanhang.

13.1. Allmänna synpunkter på handelssystemet

Alla branschföreträdare understryker vikten av att de sektorer som omfattas av utsläppshandel befrias från koldioxidskatten.

Skogsindustrierna menar att handel med utsläppsrätter kan vara ett kostnadseffektivt sätt att uppfylla Kyotoavtalet. Avgörande är dock om handel med utsläppsrätter läggs ovanpå andra styrmedel eller inte. Den svenska skatten på koldioxid är väsentligt högre än i resten av världen. Utsläppshandeln måste också utformas så att den ger utrymme för tillväxt.

Svensk Energi efterlyser en helhetssyn på skatte- och styrmedelsfrågan. Det måste också ske en tydligare uppdelning med miljöstyrning i produktionsledet samtidigt som rent fiskala skatter och avgifter läggs i konsumentledet. Handel med utsläppsrätter skall bidra till minskade utsläpp av växthusgaser men införandet av systemet får också andra styrande effekter. Föreningen anser att det behövs ett grundläggande resonemang och beskrivningar av konsekvenser av detta.

Svensk Energi listar ett antal grundläggande krav som föreningen anser måste vara uppfyllda för ett väl fungerande system för handel med utsläppsrätter, däribland att handelssystemet måste vara

harmoniserat med EU, att Sverige inte bör ha ett nationellt mål för utsläppsminskning som står i konflikt med handelssystemet, begränsar systemets effektivitet eller snedvrider konkurrensen till svenska företags nackdel.

Svensk Energi påpekar vidare att det finns flera obesvarade frågor avseende anläggningars tillhörighet som kommer att ha stor påverkan såväl på branschen som helhet som mellan anläggningar inom branschen. Som exempel nämns bland annat industrimottryck, torv, masugnsgas och koksugnsgas samt spillvärme från el och avfall.

Jernkontoret och Gruvföreningen menar att den handel med utsläppsrätter som EU skall införa 2005 innebär en straffskatt på effektiva företag med ett redan ambitiöst miljöarbete. I stället kommer stålproduktionen, enligt Jernkontoret och Gruvföreningen, att flyttas till utomeuropeiska företag med höga koldioxidutsläpp.

Svenska Naturskyddsföreningen anser att handelssystemet skall stimulera till teknisk utveckling och att det skall öka omvandlingstrycket inom berörda sektorer.

13.2. Den internationella konkurrensen

De direkt berörda branschorganisationerna anser att Sveriges åtagande enligt överenskommelsen om bördefördelningen (+4 procent) skall ligga till grund för fastställandet av det totala antalet utsläppsrätter som skall fördelas i Sverige. Att avvika från den bördefördelning som Sverige förhandlat fram innebär, för branschorganisationerna, ett avståndstagande från den grundläggande tanken på konkurrensneutralitet.

Svenska Petroleuminstitutet (SPI) framhåller vikten av att samma tilldelningsform tillämpas i alla länder som omfattas av handelssystemet. Om skilda system tillämpas kan detta leda till snedvridningar av konkurrensen. Att Sverige fick sig tilldelat +4 procent i bördefördelningen bygger på hänsyn till konkurrenssituationen inom EU. Svenska industrier har genomfört tidiga åtgärder och fick i bördefördelningen utrymme för viss expansion.

Jernkontoret och Gruvföreningen pekar på att världens stålindustrier konkurrerar på en världsmarknad. Exportandelen av den svenska stålproduktionen är 80 procent. Det innebär att företagen inte är fria att sätta priserna efter kostnaderna. Priserna sätts beroende på konkurrensen. Högre kostnader i Sverige kan inte tas

ut i form av högre priser. Till bilden hör också att mindre än hälften av världens stålproduktion kommer att bli bunden av Kyotoåtgärder (41 procent år 2002). Nästan 60 procent av världens stål tillverkas i länder som inte har några åtaganden beträffande utsläpp av växthusgaser. Den europeiska ståltillverkningen utgjorde år 2002 endast 18 procent av världsproduktionen.

Cementa framhåller att 50 procent av företagets produktion går på export till USA och Nigeria, som inte deltar i handelssystemet.

Medverkan i EU:s handelssystem kan leda till fördyringar som är så stora att Cementa blir utkonkurrerade med förlorad inhemsk produktion som följd.

Plast- och Kemiföretagen menar att de branscher som ingår i handelssystemet med undantag för el- och värmesektorn är utsatta för internationell konkurrens. När bubblan skall fördelas bör hänsyn tas till detta faktum. Kemiindustrin exporterar ca 75 procent av sin produktion. Priset sätts på världsmarknaden med USA som prisledare. Detta gör att ökade kostnader för produktion i Sverige många gånger är omöjliga att ta ut av kunden. Det utrymme som skapas av bördefördelningens +4 procent bör därför tillfalla den konkurrensutsatta industrin som skapar tillväxt och välfärd.

Skogsindustrierna menar att den internationella konkurrensen måste beaktas när bubblans storlek diskuteras. Handelssektorn svarar för ungefär 30 procent av de svenska utsläppen av koldioxid.

Det är viktigt att Sverige utnyttjar de möjligheter som bördefördelningen inom EU ger. Inget annat land torde ställa högre krav på sin industri än vad bördefördelningen kräver. Utrymmet för enskilda länder inom EU-bubblan bedömdes utifrån nationella förhållanden och utifrån redan genomförda åtgärder för att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser.

Svensk Energi anser att det behövs en internationell harmonisering av energiskatter och miljöavgifter för att vi skall kunna hålla konkurrenskraftiga energipriser samtidigt som branschen skall kunna utvecklas och överleva i en allt hårdare internationell konkurrens.

13.3. Fördelningssystem

  • Auktion eller gratis historisk

tilldelning

De flesta företrädare för i handelssystemet ingående anläggningar förespråkar gratis tilldelning.

Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) och Svenska Bioenergiföreningen (Svebio) förespråkar däremot auktion som fördelningssystem. SNF menar att minst 10 procent av bubblan skall auktioneras ut. Enligt Svebio strider systemet med att dela ut gratis utsläppsrätter mot principen att förorenaren skall betala och är förödande för industrins vilja att frivilligt gå före och lösa miljöproblem utan lagstiftning. De som tidigt satsat på att minska sina koldioxidutsläpp går miste om värdefulla utsläppsrätter medan de som fortsatt att hänsynslöst bidra till klimatförändringen tilldelas dessa värdepapper gratis.

Svenska Petroleuminstitutet pekar på att mekanismen för tilldelning av utsläppsrätter måste utformas så att de svenska anläggningarna, vilka redan investerat stora summor i modern, energisnål teknik, inte straffas med höga merkostnader för att hjälpa öst- och sydeuropeiska raffinaderier att modernisera sin teknik. Enligt SPI är det inte mycket vunnet i klimatfrågan om de svenska raffinaderierna tvingas reducera eller lägga ned sin verksamhet så att det svenska behovet av bränslen och drivmedel istället får importeras från utländska raffinaderier. Systemet för tilldelningsprinciper måste utformas med omsorg för att inte snedvrida konkurrensen och leda till suboptimeringar.

13.3.1. Fördelningssystem – absoluta eller relativa reduktionsmål

Skogsindustrierna och Plast- och kemiföretagen föreslår att tilldelningen baseras på specifika utsläpp av koldioxid, dvs. kg koldioxid per kg produkt. Tilldelningen bör göras till varje koncern och summeras upp till branschnivå. Den totala tilldelningen i ton föreslås därefter ske genom att det specifika utsläppstalet multipliceras med en antagen produktion för år 2005. Skogsindustrierna förordar ett relativt mål. Ett absolut utsläppstak för tilldelning av utsläppsrätter ger inte utrymme för expansion. En modell med ett absolut tak riskerar att kraftigt fördyra investeringar för ökad produktion eller förädling genom att växande enheter tvingas köpa utsläppsrätter.

På sikt riskerar produktionen att stagnera och verksamheten läggas ner. Ett absolut tak speglar inte heller en anläggnings energi- eller koldioxideffektivitet.

Enligt Plast- och kemiföretagen blir drivkraften med ett relativt mål att företagen ges en möjlighet att sälja utsläppsrätter om de specifika utsläppen effektiviseras. Detta skulle ge en positiv effekt för en miljömässigt önskvärd utveckling.

Jernkontoret och Gruvföreningen anser att en i förväg bestämd storlek på bubblan kan för stålindustrin innebära en icke-konkurrensneutral situation. Ett tak baserat på historiska data för stålindustrin i Europa betyder ökade pålagor för svenska stålverk samtidigt som konkurrerande verk i Europa kan sälja utsläppsrätter.

13.3.2. Tilldelning baserad på historiska emissioner eller benchmarking?

Bland de tillfrågade branscherna finns inte någon enhetlig syn på frågan om tilldelning bör ske på basis av historiska utsläpp eller i relation till ett benchmark.

Flertalet av de som förordar tilldelning baserad på emissioner gör det mer av praktiska än av teoretiska skäl. Således pekar både

Svenska Petroleuminstitutet och Plast- och kemiföretagen på att benchmarking har principiella fördelar, men att sådan tilldelning för närvarande inte är praktiskt möjlig. SPI menar att raffinaderibranschen har för få aktörer i Sverige för att fördela en tillldelad kvot genom intern benchmarking. En tilldelning baserad på benchmarking måste göras på Europanivå.

Plast- och kemiföretagen menar att man alternativt skulle kunna använda sig av “Best Available Technology” som arbetas fram inom ramen för IPPC-direktivet under förutsättning att dessa metoder används generellt inom hela Europa.

Även Skogsindustrierna är negativa till benchmarking, men av mer principiella skäl. Således menar man att tilldelningen bör baseras på det specifika utsläppet av koldioxid, dvs. kg per kg produkt. Tilldelningen bör göras till varje koncern och summeras upp till branschnivå. Den totala tilldelningen i ton sker därefter genom att det specifika utsläppstalet multipliceras med antagen produktion för år 2005.

De som tydligast förespråkar benchmarking är Jernkontoret och

Gruvföreningen, som pekar på att de stora malmbaserade stålföretagen inom ramen för IISI (dvs. den internationella stålindustrins gemensamma branschorganisation) har tagit fram en databas för livscykelanalyser. Vid en vetenskaplig genomgång har

Jernkontoret och Gruvföreningen, med denna studie som utgångspunkt, kunnat konstatera att svenska verk släpper ifrån sig ungefär 1,5 kg koldioxid per kg producerat varmband, medan de bästa konkurrenterna ligger mellan 1,8−2,8 kg (de 35 bästa anläggningarna i världen). Det finns, enligt Jernkontoret och Gruvföreningen, många anläggningar som har avsevärt högre utsläpp.

Svensk Energi anser det vara lämpligt att använda historiska utsläppsdata som metod för fördelning av utsläppsrätter mellan olika branscher inom den handlande sektorn, eftersom det är svårt att finna någon annan bra fördelningsprincip.

13.3.3. Val av fördelningsår

Svensk Energi, Cementa, Plast- och kemiföretagen anser det vara en bra idé att låta branscherna själva välja det år eller antal år som skall ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter till respektive bransch. Jernkontoret och Gruvföreningen anser att tre sena år bör väljas som fördelningsår. Svenska Petroleuminstitutet föredrar fem valfria sammanhängande fördelningsår. SPI invänder generellt mot alternativet tre maxår eftersom det skulle innebära att verksamheter med stora svängningar mellan enstaka år kan tillgodogöra sig maxår, men som statistiskt inte kommer att vara representativa för perioden 2005−2007. Svenska Kalkföreningen önskar i första hand fördelningsåren 2000−2002 alternativt de tre bästa åren under 1990−2002.

13.3.4. Bubblans storlek

Bland de direkt berörda branscherna finns en enhetlig syn på att Sverige för den konkurrensutsatta industrin bör utnyttja det utrymme som EU:s bördefördelning medger.

Jernkontoret och Gruvföreningen anser att en i förväg bestämd storlek på bubblan kan för stålindustrin innebära en icke konkurrensneutral situation. En fortsatt utveckling och ökad produk-

tion av s.k. höghållfasta stål som ger en klimatmässig fördel i slutapplikationen kan komma att hämmas och bli oekonomisk beroende på hur många utsläppsrätter som kan behöva köpas och priset på dessa. Sverige tillhör de länder som har ökat sin produktion sedan 1990. Det utsläppsutrymme som finns enligt bördefördelningen bör kunna utnyttjas av den handlande sektorn. Detta framhålls även av Plast- och kemiföretagen.

Svenska Petroleuminstitutet anser att en av huvudfrågorna är hur

Sveriges totala antal utsläppsrätter skall bestämmas och fördelas för att undvika alltför stora negativa effekter för den konkurrensutsatta industrin. SPI har svårt att förstå varför någon skulle vilja straffa svensk industri genom att sätta upp ett hårdare sparbeting än vad EU:s bördefördelning medger.

Cementa menar att grundproblemet är att storleken på utsläppsbubblan är för liten och kommer att skada speciellt konkurrensutsatt basindustri med exportberoende och höga specifika råmaterialbaserade utsläpp. Systemet tar inte hänsyn till effekter där ökad kvalitet på den handlande sektorns produkter bidrar till minskad koldioxidemission i nästa led.

Skogsindustrierna poängterar att den konkurrensutsatta handelssektorn svarar för ungefär 30 procent av de svenska utsläppen av koldioxid. Det är viktigt att Sverige utnyttjar de möjligheter som bördefördelningen inom EU ger. Inget annat land torde ställa högre krav på sin industri än vad bördefördelningen kräver. Utrymmet för enskilda länder inom EU-bubblan bedömdes utifrån nationella förhållanden och genomförda åtgärder för att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser.

Svenska Naturskyddsföreningen vill öka omvandlingstrycket och stimulera teknisk utveckling inom berörda sektorer och förhindra en inlåsning av dagens näringslivsstruktur. Inom Sverige bör därför utsläppstaket i den begränsade bubblan vara minst -4 procent jämfört med år 1990 alternativt år 2000.

13.4. Särbehandling av råvarurelaterat utsläpp

Det är en allmän uppfattning att icke utbytbara råvarurelaterade utsläpp bör särbehandlas. Ett antal branschföreträdare hänvisar till tillverkningsprocessen för att kräva en särbehandling.

Jernkontoret och Gruvföreningen hänvisar till att vid tillverkningen i Sverige av järn och stål, som baseras på malm, används

råvarorna pellets av magnetitmalm från LKAB, kol samt kalksten och dolomit. Processen sker huvudsakligen i en masugn. Denna fylls uppifrån med pellets, koks och kalksten. I processen får man råjärn som vidareförädlas till stål som gjuts till ämnen för fortsatt bearbetning. I processen sker en kemisk omvandling så att järnatomerna i malmen befrias från syreatomer och flytande råjärn samlas i botten av masugnen. Syret frigörs med hjälp av kol som attraherar syret bättre än järnatomerna gör. Koldioxiden uppstår på grund av den kemiska process som är nödvändig för att framställa järn. Det är således en kemisk naturlag som bestämmer hur mycket koldioxid som frigörs när syreatomerna tas bort från järnmolekylerna. Det finns enligt Jernkontoret och Gruvföreningen inga realistiska alternativa processer. Teoretiskt sett går det att använda andra metoder, men dessa är för närvarande oekonomiska.

Svenska Kalkföreningen anger att kalkbranschens råvarubundna utsläpp inte är utbytbara och anser att råvarubundet utsläpp inte skall utsättas för nedskärningskrav, eftersom detta endast kan åstadkommas genom att skära ned produktionsvolymen. Produkten bränd kalk tillverkas genom att kalksten upphettas till mer än 1000ºC varvid den i stenen ingående CO

2

frigörs: (CaCO

3

+

Energi →CaO + CO2). Till produkten kan sedan tillsättas vatten varvid släckt kalk bildas. Processer finns även där CO

2

leds in i den

släckta kalken och en återkarbonisering sker till kalksten. Processen förekommer t.ex. inom pappersindustrin. Även i andra sammanhang sker en långsam återkarbonisering av den brända kalken. Kalkföreningen hävdar att 0,785 ton CO

2

per ton bränd

kalk och 0,913 ton CO

2

per ton bränd dolomit uppstår av mine-

ralråvaran.

Cementa framhåller att 50 procent av CO

2

-utsläppen kommer

från råmaterialet kalksten genom en kemisk reaktion.

Scanraff har genom beslut av Miljödomstolen år 2002 fått tillstånd att bl.a. bygga en ny anläggning för produktion av miljöanpassad, svavelfri dieselolja genom omvandling av en tyngre eldningsoljekomponent (VGO). Anläggningen består av två separata processer, en vätgasanläggning och en s.k. hydrokracker. Den i ansökan redovisade ökade mängden av CO

2

uppkommer bl.a.

genom att ren vätgas först tillverkas genom att nafta och vatten får reagera med varandra. Förutom ren vätgas bildas en restprodukt bestående av CO

2

, enligt den kemiska formeln (C

5

H

12

+ 10 H

2

O

+ energi →16H

2

+ 5 CO

2

). Denna koldioxid kan hänföras till

kategorin ”råvarubundet processutsläpp”. Emissionen av koldioxid

går med tidshorisonten 2005−2007 inte att påverka genom effektiviseringsåtgärder eller utbyte. På lång sikt kan vätgas komma att tillverkas genom andra processer.

Skogsindustrierna och Plast- och kemiföretagen delar i princip uppfattningen att processer där alternativ saknas måste särbehandlas. Under i övrigt lika tilldelningsförfarande innebär dock en särbehandling av råvarubundet processutsläpp att övriga anläggningar i handelssystemet får ta på sig en större börda. Skogsindustrierna anser därför att om råvarubundet processutsläpp skall särbehandlas skall den aktuella mängden lyftas ut och behandlas utanför bubblan för handelssystemet.

Svensk Energi anser att om vissa råvarubundna processutsläpp på något sätt skall undantas måste det dels tydligt framgå hur dessa processer på annat sätt får motsvarande utsläppsminskande tryck, dels får det inte ske på bekostnad av andra anläggningar inom den handlande sektorn. Den svenska energibranschen står sig mycket bra vid en internationell jämförelse och omfattande utsläppsminskande åtgärder har redan vidtagits, såväl före som efter år 1990. Svensk Energi anser att det är mycket viktigt att hänsyn tas till tidigare vidtagna åtgärder vid tilldelningen av utsläppsrätter.

13.5. Utsläpp förorsakade av lagstadgade krav

Med hänvisning till punkt 4 i bilaga III till EU-direktivet hemställer Scanraff att i det fall lagstiftningen innebär att verksamhetsutövaren måste ändra produktionsförhållanden eller bygga nya anläggningar för att möta nya, lagstadgade krav och då detta ger upphov till ökad CO

2

-emission, skall verksamhetsutövaren tilldelas

utsläppsrätter motsvarande denna ökning.

13.6. Tidigare vidtagna åtgärder (early action)

Skogsindustrierna förordar att fördelningen baseras på ett treårigt genomsnitt. Dessa måste väljas så att hänsyn tas till tidigt genomförda åtgärder. Perioden 1989−1991 svarar upp mot detta krav, även om merparten av åtgärder i massa- och pappersindustrin har vidtagits under 1980-talet.

Jernkontoret och Gruvföreningen pekar på att svenska verk släpper ifrån sig betydligt mindre koldioxid per ton producerat varmband jämfört med de bästa konkurrenterna.

Cementa pekar på att svenska cementugnar släpper ut 13 procent mindre CO

2

per ton klinker jämfört med Europas cementugnar.

Svensk cementindustri har sedan 1970-talet anpassats till energieffektiva processer. Spillvärme tas tillvara i fjärrvärme- och elproduktion. Vidare har 25 procent av fossila bränslen ersatts med alternativbränsle.

Svenska Petroleuminstitutet pekar på att EU:s förslag till handel med utsläppsrätter innebär att de mest energieffektiva industrierna kommer att betala för effektivisering av äldre, ineffektivare anläggningar.

13.7. Nya deltagare (new entrants)

SPI menar att det är ett rimligt krav när det gäller såväl expansion av befintliga anläggningar som investering i nya anläggningar att tilldelningsmekanismerna är kända och fastställda. SPI vill att tydliga regler inkluderas i utredningens förslag. I annat fall uppstår en osäkerhet för aktuella industrier, som kan resultera i att önskvärda investeringar försenas eller uteblir. Förslaget bör sålunda innehålla tydliga regler för:

  • Befintliga anläggningar med dokumenterade historiska utsläpp t.o.m. år 2002.
  • Ökad produktion vid befintliga anläggningar.
  • Nya anläggningar som är definierade och miljögodkända senast vid allokeringstillfället.
  • Nya anläggningar som tillkommer efter allokeringstillfället fram t.o.m. den 31 december 2007.

SPI och Svenskt Näringsliv har pekat på det oönskade i situationen att nya verksamheter genom en begränsning i tilldelningen skulle åläggas avsevärda kostnader i förhållande till befintlig verksamhet.

Det skulle enligt SPI leda till att utveckling av ny produktion och ny teknik hindras samt innebära en stark snedvridning av konkurrensförhållandena mellan äldre och nyare verksamheter.

Med hänvisning till direktivet föreslår SPI att nya verksamheter som prövats och senast vid allokeringstillfället erhållit tillstånd enligt Miljöbalken tilldelas lika många utsläppsrätter som motsvarar

den emission av CO

2

som genereras vid den av Miljödomstolen

godkända produktionen och därmed sammanhängande energianvändningen. Den med den lovgivna produktionen sammanhängande energiförbrukningen och CO

2

-emissionen är således en

del av tillståndet. Detta gäller både vid etablering av helt ny verksamhet som vid expansion av befintlig verksamhet.

Vad gäller övriga expansioner föreslår SPI att anläggningar som inte har tillstånd vid allokeringstillfället men som erhåller miljötillstånd för expansion eller nya anläggningar under perioden hösten 2004−2007 skall kunna ges dispens för emissionerna under perioden 2005−2007 för att därefter inlemmas i systemet inför de kommande femårsperioderna.

På grund av den ökande efterfrågan på el och den expansion som kan ses i fjärrvärmesystemet är enligt Svensk Energi handelssystemets hantering av expansion och investering i helt nya anläggningar en mycket viktig fråga. Energibranschen präglas av långa ledtider och lång framförhållning och ett system för handel med utsläppsrätter måste därför ge aktörerna tydliga och långsiktigt stabila förutsättningar för sin investeringsplanering. Utan tydlighet finns risk att nödvändiga investeringar hämmas ytterligare.

Enligt Svensk Energi skall en anläggning kunna räknas med vid tilldelning av utsläppsrätter om vissa tydligt definierade irreversibla investeringsbeslut är fattade oberoende av om anläggningen i dag är i drift eller inte. Det är viktigt att ny teknik premieras.

Svenska Kalkföreningen anser att utsläppsrätter skall fås enligt utarbetat BAT dokument. Utsläpp utöver BAT nivån skall upphandlas på marknaden för utsläppsrätter.

13.8. Övriga frågor

13.8.1. Mottryckskraft

Skogsindustrierna pekar på att produktion av mottryckskraft är ett särskilt problem som måste uppmärksammas och lösas vid fördelningen av utsläppsrätter. Massa- och pappersindustrin producerar varje år ca 4 TWh elkraft i egna mottrycksturbiner. Ytterligare 1,2 TWh skulle kunna produceras i befintliga anläggningar. Ett optimalt utnyttjande av värmeunderlaget skulle betyda ytterligare 1,5 TWh mottryckskraft. Marginalbränslet vid mottryckskraftgenerering är olja. Därmed ökar utsläppen av koldioxid. Samtidigt

är produktionen av mottryckskraft koldioxideffektivt jämfört med alternativen, som i det nordiska kraftsystemet är dansk kolkraft. Den totala verkningsgraden i en mottryckskraftanläggning är ca 90 procent. Om produktion av mottryckskraft fördyras genom att utsläppsrätter måste köpas kommer det att påverka mottryckskraften negativt. Det skulle enligt Skogsindustrierna strida mot andan i direktivförslaget om Combined Heat and Power (CHP). En mottrycksanläggning bör därför enligt Skogsindustrierna tilldelas utsläppsrätter så att kapaciteten i mottrycksanläggningen kan utnyttjas fullt ut.

13.8.2. Torv

Svenska Torvproducentföreningen (STPF) framhåller att en väsentlig utgångspunkt för att Riksdagen den 3 april 2003 fattade beslut om att torv skall kunna bli berättiga till elcertifikat av främst miljömässiga skäl är att torv ersätter kol i kraftvärmeverk och därigenom minskar utsläppen av olika miljöstörande utsläpp.

STPF anger vidare att Torvutredningen i sitt betänkande ”Uthållig användning av torv” (SOU 2002:100) har kommit fram till att torv inte är fossilt och närmast kan benämnas långsamt förnyelsebart biomassabränsle vilket är samma definition som används i Finland.

I regeringens proposition om elcertifikat anges att endast bränslen med biologiskt ursprung bör komma i åtnjutande av certifikat. Enligt SIS definition av torv anges att torv är ett material med biologiskt ursprung som kontinuerligt bildas i våtmarker. STPF anser därför att torv har sådana egenskaper att ett balanserat uttag innebär att torv fullt ut bör likställas med trädbränslen.

Enligt IPCC:s anvisningar till Kyotoprotokollet skall koldioxidutsläpp från torveldning rapporteras av olika länder. Den emissionsfaktor som föreskrivs är 106 g CO

2

/MJ bränsle vilket är

en förhållandevis hög siffra. IPCC rekommenderar generellt att nationella emissionsfaktorer används när tillförlitliga sådana finns. Det finns således inte något hinder för Sverige att använda sådana värden.

Enligt svenska erfarenheter uppgår emissionsfaktorn i svenska torvmarker till ca 95 g CO

2

/MJ bränsle. Till detta kommer dock de

minskade metanemissionerna som uppkommer vid dikning och den

bindning av kol som sker vid efterbehandling i form av trädplanering och anläggande av våtmark.

Mot bakgrund av riksdagens beslut rörande elcertifikat och det förhållandet att torv står så nära trädbränsle anser STPF att koldioxidutsläpp av torv inte bör redovisas inom ramen för IPCC:s anvisningar. Om så ändå sker bör dels beaktas att emissionsfaktorn i dag är för hög, dels att torvens växthusgaspåverkan reduceras ytterligare genom uteblivna metanemissioner och bindning av kol. Torv bör därför enligt STPF:s uppfattning behandlas på samma sätt som trädbränslen i samband med överväganden om utsläppsrätter.

13.8.3. Avfallsförbränning

Svenska Kalkföreningen och Cementa pekar på att det är olika behandling av alternativa fossila bränslen om de förbränns i cementugn eller i förbränningsanläggning för avfall. Enligt direktivet för deponering av avfall1 är det förbjudet att deponera brännbart avfall. Det skall material- eller energiåtervinnas. Förbränningsanläggningar som hanterar farligt avfall eller kommunalt avfall omfattas, enligt Cementa inte av handelsdirektivet.

För att, enligt Cementa, ge samma villkor för förbränning, oberoende av var det sker vill Cementa att det avfall som förbränns i cementugnar skall vara förenat med tilldelning av utsläppsrätter. Eftersom koldioxiden antingen kommer ur cementskorstenen eller anläggningen för förbränning av avfall vill Cementa tilldelas utsläppsrätter enligt prognos för den framtida produktionsverksamheten. Det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn föreslås öka i samma utsträckning som motsvarande utsläppsmängd minskar i övrigsektorn.

1 Council Directive 1999/31/EC on the landfill of waste.

14. Övriga frågor

Med detta betänkande redovisar FlexMex2-utredningen framför allt sin syn på hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005.

I detta kapitel diskuterar delegationen vissa frågor som för svensk del måste hanteras i den fortsatta implementeringen av handelsdirektivet, och som delegationen avser att återkomma till i fas 2 av utredningsarbetet. De aspekter som tas upp i kapitlet är registerfunktionen, som behandlas i avsnitt 14.1, handelsdirektivets förhållande till miljörättsliga bestämmelser (14.2), sanktionssystemet (14.3), samt de projektbaserade mekanismerna JI och CDM (14.4).

14.1. Registerfunktionen

Delegationens förslag: I det fall som ett register fysiskt skall

föras i Sverige förordar delegationen att Svenska Kraftnät utses som ansvarig för registret för handel med utsläppsrätter, eftersom registerhållningen är förenad med myndighetsuppgifter. I det fall Sverige förordar att föra sitt register inom ramen för ett gemensamt system där själva registret förs i ett annat land kan enligt delegationen andra organisatoriska lösningar prövas. I detta fall kan den nya myndighet som av delegationen föreslås få ansvar för bl.a. beslut om tilldelning av utsläppsrätter vara ett alternativ till Svenska Kraftnät som ansvarig myndighet.

Handel med utsläppsrätter sker med enheter (ton CO

2

) ur en parts

tilldelade mängd utsläppsrätter. Handel med utsläppsrätter bygger på att enheterna kan spåras och bokföras så att en parts sam-

manlagda mängd utsläppsrätter kan kontrolleras vid den aktuella handelsperiodens slut.

I enlighet med artikel 19 i handelsdirektivet skall medlemsstaterna sörja för att ett register upprättas och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt.

Medlemsstaterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter. Registret skall vara tillgängligt för allmänheten och omfatta separata konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts.

I artikel 19(3) anges att kommissionen skall anta en förordning för införandet av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register och garantera sekretess. Ett förslag till förordning beräknas vara klart våren 2004.

Enligt artikel 20 skall kommissionen utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas. Den centrala förvaltaren skall genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av en oberoende transaktionsförteckning, för att se till att inga oegentligheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter.

De grundläggande standarderna för register bestäms av Klimatkonventionens parter. Därtill kommer att ett svenskt register skall följa de standarder som skall upprättas för EU:s handelssystem.

För närvarande pågår ett arbete inom EU som syftar till att skapa ett konsoliderat system av register. Det återstår en hel del arbete innan de förutsättningar som skall vara styrande för ett svenskt nationellt register är fastställda. De gäller t.ex. att ange de tekniska och funktionella specifikationer som måste följas av medlemsstaterna vid utvecklandet av de nationella registren. Vidare skall anges de tekniska och funktionella specifikationerna som skall gälla för att länka registersystem mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och den centrala förvaltare som kommissionen enligt artikel 20 skall utse. Registersystemen som används i det europeiska handelssystemet skall också länkas till de nationella

registren under Kyotoprotokollet. I den kommande förordningen skall inför första åtagandeperioden 2008−2012 också standarder anges för register i syfte att se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet1.

Energimyndigheten har lagt ut ett uppdrag på HiQ data att bl.a. följa det arbete som görs internationellt och att jämföra Storbritanniens och Frankrikes register. I uppdraget ingår att utreda kostnader för olika systemlösningar och olika former av samarbete.

Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter

I det uppdrag kring organisatoriska konsekvenser av EG-kommissionens förslag till handelsdirektiv som Statskontoret utfört på delegationens uppdrag2 ingick att analysera lämplig organisation för arbetet med att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma. I rapporten föreslår Statskontoret att Värdepapperscentralen (VPC) om möjligt bör anlitas för att sköta registret. Ett alternativ är att låta uppgiften skötas av en myndighet. Ingen myndighet bedriver för närvarande denna typ av verksamhet. Svenska Kraftnät och Premiepensionsmyndigheten (PPM) pekas dock ut som tänkbara kandidater. Svenska Kraftnät håller för närvarande på att bygga upp en liknande verksamhet för elcertifikat. PPM har näraliggande uppgifter och kompetens med koppling till register.

Svenskt Näringsliv anser att både VPC och Svenska Kraftnät synes vara lämpliga som ”registermyndighet” och att båda dessa alternativ bör undersökas vidare.

Svenska Fjärrvärmeföreningen förordar Svenska Kraftnät.

Både Svenska Kraftnät och PPM anser att den egna organisationen inte är lämplig som ansvarig för registret.

Miljödomstolen i Stockholm anser att Naturvårdsverket bör vara ensam ansvarig myndighet, och bl.a. bör anförtros uppgiften att sköta registret över utsläppsrätter och deras överföring.

1 I artiklarna 5, 7 och 8 i Kyotoprotokollet regleras nationella system för att inventera och rapportera utsläpp av v äxthusgaser. 2 Se rapporten Handel med utsläppsrätter − uppgifter och organisation (oktober 2002, Statskontorets diarienummer 2002/265-5).

FlexMex2-utredningens överväganden och förslag

Enligt artikel 19(1) i handelsdirektivet får en medlemsstat föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. För närvarande undersöks möjligheten och förutsättningarna för Sverige att delta i ett sådant samarbete i registerfrågan. Det är av stor vikt att den myndighet som utses som ansvarig för registerfrågan följer det arbete som görs internationellt för att ange de standarder som skall gälla för register i framtida handelssystem.

I det fall som ett register fysiskt skall föras i Sverige förordar delegationen att Svenska Kraftnät utses som ansvarig för registret för handel med utsläppsrätter, eftersom registerhållningen enligt delegationens bedömning är förenad med myndighetsuppgifter. Visserligen skall Svenska Kraftnäts nuvarande roll i elcertifikatssystemet ses mot bakgrund av verkets uppgifter i elmarknaden. Med tanke på de samordningsfördelar som rent allmänt kan antas finnas mellan olika registersystem är, enligt delegationen, just erfarenheten av näraliggande uppgifter och den kompetens som finns uppbyggd på Svenska Kraftnät, av stor betydelse vid valet av ansvarig myndighet.

I det fall Sverige förordar att föra sitt register inom ramen för ett gemensamt system där själva registret förs i ett annat land kan enligt delegationen andra organisatoriska lösningar prövas. I detta fall kan den nya myndighet som av delegationen föreslås få ansvar för bl.a. beslut om tilldelning av utsläppsrätter (se kapitel 3) vara ett alternativ till Svenska Kraftnät som ansvarig myndighet.

14.2. Handelsdirektivet i förhållande till miljörättsliga bestämmelser

Flera artiklar i handelsdirektivet reglerar förhållandet till rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPCdirektivet3). I artikel 8 i handelsdirektivet finns en bestämmelse som innebär att villkor och förfaranden för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser i artiklarna 5−7 får integreras med förfaranden som anges i IPPC-direktivet. Genom artikel 26 i handelsdirektivet ändras IPPC-direktivet i två avseenden. För det

3 IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. (Se avsnitt 7.1.1.)

första sägs i artikel 26.2 att gränsvärden som fastställs med stöd av IPPC-direktivet inte skall omfatta gränsvärden för direkta utsläpp för växthusgaser såvida inte detta är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. För det andra sägs i artikel 26.3 att medlemsstaterna får välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. I en promemoria som inhämtats av delegationen har Naturvårdsverket efterlyst förtydliganden i vissa avseenden vad avser förhållandet mellan handelsdirektivet och IPPC-direktivet.

Genom Miljöbalken anses IPPC-direktivet införlivat i svensk rätt. Samtidigt är regleringen i Miljöbalken mer långtgående än IPPC-direktivet. I den ovan nämnda promemorian av Naturvårdsverket efterlyses att förhållandet mellan miljöbalkens hänsynsregler (2 kap.) och handelsdirektivets bestämmelser tydliggörs. Delegationen avser att i sitt fortsatta arbete analysera i vilka avseenden det finns miljörättsliga bestämmelser som kolliderar med bestämmelserna i handelsdirektivet och i förekommande fall lämna förslag på lösningar. Delegationen har därvid att tillse att syftet med handelssystemet – att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser – uppfylls.

14.3. Sanktionssystemet

I artikel 16 i handelsdirektivet finns bestämmelser om sanktioner. Enligt artikel 16.1 skall medlemsstaterna fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Delegationen avser att i sitt fortsatta arbete återkomma med förslag om påföljder och andra sanktioner som uppfyller de kriterier som uppställs i direktivet i den här delen.

Enligt artikel 16.2 skall medlemsstaterna se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3. Enligt den sistnämnda bestämmelsen skall medlemsstaterna se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar de antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen föregående kalenderår.

I artikel 16.3 och 16.4 finns bestämmelser om straffavgifter för den som inte kan överlämna tillräckligt många utsläppsrätter i förhållande till gjorda utsläpp. Avgiftens storlek under perioden 2005−2007 skall vara 40 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter. För tiden efter år 2007 kommer motsvarande avgift att vara 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter.

Hur de bestämmelser som finns i artikel 16.2−16.4 kommer att införlivas i svensk rätt kommer delegationen att lämna förslag på i sitt fortsatta arbete.

14.4. De projektbaserade mekanismerna JI/CDM

De projektbaserade flexibla mekanismerna – gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för en ren utveckling (CDM) – avser till skillnad från utsläppshandel internationellt samarbete inom ramen för Kyotoprotokollet kring väl avgränsade projekt som syftar till att minska utsläpp från exempelvis energianläggningar. Inom ramen för det energipolitiska programmet bedriver Energimyndigheten en pilotverksamhet som skall karaktäriseras av hög kvalitet, trovärdighet och kostnadseffektivitet. Handelsdirektivet anger att det är önskvärt och viktigt att koppla de projektbaserade mekanismerna till gemenskapens system. Därför kommer utsläppstillgodohavandena från de projektbaserade mekanismerna att erkännas för användning i detta system enligt närmare bestämmelser som antas av Europaparlamentet och rådet på förslag från kommissionen, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005. De projektbaserade mekanismerna har tidigare beskrivits i kapitel 5.

FlexMex2-utredningen, vars uppdrag omfattar även svensk tillämpning av de projektbaserade mekanismerna, avser att återkomma till frågan om kopplingen mellan handelssystemet och de projektbaserade mekanismerna i fas 2 av utredningsarbetet. Då delegationen enligt sina direktiv skall lägga särskild vikt vid hur företag kan involveras har delegationen också för avsikt att överväga hur företag, särskilt de som inte från början ingår i handelssystemet, kan ges incitament att bidra till utvecklingen av de projektbaserade mekanismerna.

Energimyndighetens rapport till delegationen

På uppdrag av FlexMex2-utredningen har Energimyndigheten skrivit en rapport om Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer4. Med utgångspunkt i denna ges i det följande ytterligare information om bl.a. kopplingen mellan JI och CDM.

Slutsatser i Energimyndighetens rapport är att:

  • Internationellt samarbete är avgörande för effektiva insatser mot klimatförändringar. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer möjliggör sådant samarbete, eftersom ett land tillåts dra nytta av utsläppsminskningar som åstadkommits i ett annat land. Mekanismerna har medfört större åtaganden om utsläppsminskningar av växthusgaser i Kyotoprotokollet än vad som annars skulle ha varit fallet. De har också varit en viktig faktor när många länder ratificerat Kyotoprotokollet.
  • Kyotoprotokollets system med flexibla mekanismer syftar till att utjämna skillnader mellan olika länder och bidra till en hållbar utveckling. De flexibla mekanismerna underlättar kostnadseffektiva utsläppsminskningar av växthusgaser och kan därmed också skapa förutsättningar för ambitiösare åtaganden om utsläppsminskningar i framtiden.
  • En viktig poäng med gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) är att det rör sig om samarbete mellan olika parter som alla tjänar på projekten. Till skillnad från utsläppshandel mellan länder innebär JI och CDM konkreta åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser i olika anläggningar och verksamheter. De är också viktiga bidrag till förbättrad miljö och hållbar utveckling i mottagarländerna och ger möjlighet till tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad.
  • Det är billigare att minska utsläpp av växthusgaser med JI och

CDM utomlands än med insatser i Sverige. Resultaten av Energimyndighetens arbete med klimatprojekt i Östeuropa visar att projekten är kostnadseffektiva jämfört med åtgärder i Sverige.

  • Flera strikta krav måste uppfyllas för att få genomföra projekt enligt regelverket för JI och CDM. Systemet för hur projekt skall granskas och godkännas är fortfarande under utformning.

4 ”Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer: gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling” (underlags-PM till FlexMex2-utredningen, februari 2003).

  • EU:s utsläppshandelssystem kommer att få stor betydelse för den framtida omfattningen av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Ett system för utsläppshandel i Europa som möjliggör för deltagarna att delta i JI och CDM kan bidra till tidiga åtgärder även i länder utanför EU.
  • Energimyndigheten har regeringens uppdrag att genomföra projekt enligt gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling och var ansvarig för Sveriges bidrag till Klimatkonventionens försöksperiod för gemensamt genomförande.

Kopplingen mellan EU:s handelssystem och de projektbaserade mekanismerna

EU-kommissionen väntas under våren 2003 komma med ett direktivförslag rörande hur de projektbaserade mekanismerna skall länkas till EU:s utsläppshandelssystem. Hur kopplingen skall ske är ännu inte känt.

Det finns ett antal fördelar med att tillåta krediter från de projektbaserade mekanismerna i EU:s handelssystem:

  • Kostnadseffektiviteten ökar i och med att företagen får större flexibilitet i hur utsläppsreduktionerna uppnås
  • Likviditeten i marknaden ökar
  • Stöder tekniköverföring från progressiva EU-länder till andra

Dessutom visar en koppling mellan EU:s handelssystem och de projektbaserade mekanismerna att EU-länderna menar allvar med Kyotoprotokollet och att utsläppshandelssystemet är en del i ett globalt system, inte bara ett nytt sätt att lägga pålagor på EU:s industri.

Det kan också finnas nackdelar med att koppla samman EU:s handelssystem och de projektbaserade mekanismerna. Kyotoprotokollet sätter ett utsläppstak för de industrialiserade länderna i Annex 1, däribland EU-länderna. Under detta tak kan omfördelning ske genom handel med utsläppsrätter och Joint Implementation. Sådan omfördelning inom EU gör inte att utsläppen totalt ökar och i fallet med Joint Implementation kan man till och med exakt peka ut var reduktionerna skett. CDM är till skillnad från JI klimatprojekt i länder utan absolut utsläppstak. Att ta in utsläppskrediter från CDM-projekt i EU:s utsläppshandelssystem

skulle kunna innebära en risk om det inte noggrant kontrolleras att projekten verkligen givit reella utsläppsminskningar. Under Kyotoprotokollet finns kontrollapparat uppbyggd som kontrollerar just detta.

Det utsläppstak som Kyotoprotokollet lägger över EU-länderna omfattar ländernas totala utsläpp av de sex växthusgaser som regleras under Kyotoprotokollet. EU:s handelssystem, så som förslaget ser ut nu, omfattar endast utsläpp från vissa anläggningar och endast utsläppen av koldioxid. Detta innebär att EU:s utsläppshandelssystem är en delmängd av EU-bubblan. Krediter från Joint Implementation-projekt kan passera från utrymmet utanför handelssystemet in i handelssystemet.

Det är ännu inte helt klart vilken ”valuta” EU avser skall gälla i EU:s utsläppshandelssystem. Antingen kan man använda samma sorts enheter som används under Kyotoprotokollet (och som länderna då är ansvariga för) eller så kan man införa en egen EUvaluta på utsläppsrätterna. Om EU väljer det senare alternativet är det viktigt att kontrollera att ingen dubbelräkning sker när krediter från de projektbaserade mekanismerna tas in i handelssystemet. Projekt som reducerar utsläppen i den icke-handlande sektorn skall ju inte räknas både som reduktioner där och som krediter i handelssystemet. Inte heller skall åtgärder i en anläggning som omfattas av utsläppshandelssystemet både frigöra utsläppsrätter för försäljning och räknas som ett Joint Implementation-projekt. Om samma ”valuta” används som under Kyotoprotokollet så undviks detta problem, där kan nämligen ERU:s (JI-krediter) uppstå genom att AAU:s (länders ursprungliga utsläppsrätter) omvandlas.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation

av Lars Lindblad (m)

Utredningens delbetänkande är i stora delar väl avvägda och jag delar majoritetens förslag i det mesta. Däremot vill jag reservera mig på följande två punkter.

Det nationella klimatmålet

Växthuseffekten är ett globalt problem. Globala problem skall lösas med globala lösningar. Därför var det olämpligt av Sveriges riksdag att besluta ett nationellt mål om att de svenska utsläppen för perioden 1998–2012 ska vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. EU:s bördefördelning, inom ramen för Kyotoavtalet, medgav Sverige att släppa ut + 4% mer än 1990. Orsaken till det är att Sverige relativt andra i-länder har mycket låga utsläpp av växthusgaser. Det är ologiskt att straffa svenska företag som har gjort tidiga miljöåtgärder. Vi bör utnyttja hela vårt utsläppsutrymme i Sverige men sträva internationellt efter ett gemensamt ökat ansvarstagande. Fler länder borde dela bördan.

Riksdagsbeslutet anger också att flexibla mekanismer, såsom utsläppshandel, ska vara exkluderade från det nationella målet under perioden 2008–2012. Regeringen avser återkomma vid den s.k. kontrollstationen 2004 med detta. Även detta vände vi, Moderater, oss mot eftersom vi anser att det är de mest kostnadseffektiva lösningarna som ska användas och däribland finns detta system.

I detta betänkande står angivet att ”det är den tilldelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008–2012…” Jag vänder mig mot att den handlande sektorns tilldelade utsläppsrätter skall avräknas mot det

nationella klimatmålet, eftersom det inte är förenligt med riksdagsbeslutet. Vidare kvarstår de principiella invändningar som jag nämnt ovan.

Fördelningsår för energisektorn

Kommittén har valt 1998–2001 som fördelningsgrundande år. Starka skäl talar för att dessa år inte täcker in de variationer och händelser som fördelningen bör ta hänsyn till, när det gäller i synnerhet energisektorn. Att skapa en rimlig fördelningsgrund för energisektorn är viktigt för såväl övriga handlande sektorer som icke handlande sektorer, eftersom energi är en viktig insatsvara.

Fördelningsperioden 1998–2001 kan sägas representera en extraordinär period för energisektorn i Sverige utifrån flera aspekter:

  • Inga torrår inföll under denna period. Torråren kom strax före (1996) och strax efter (2002-03).
  • Temperaturmässigt var perioden 1998–2001 inte särdeles kall.
  • Halva perioden 1998–2001 infaller före den tidpunkt då kärnkraftsavvecklingen inleds med stängningen av den första reaktorn i Barsebäck.
  • Under hela perioden missgynnades fossil kraftvärme beskattningsmässigt, vilket ledde till mycket lågt utnyttjande av kraftvärme. Man kan förenklat hävda att svensk, fossilbränsleeldad kraftvärme prioriterades ner i körordningen i det nordiska elsystemet, till följd av ogynnsam beskattning jämfört med annan fossil kraftproduktion.

Kommittén har fäst alltför stor tilltro till den STEM-prognos som säger att energisektorn har stor potential att reducera CO

2

-

utsläppen. STEM:s synsätt bygger på ett nationellt perspektiv, vilket är olyckligt när det gäller klimatfrågan som måste lösas internationellt. Det är korrekt att det finns stora möjligheter att reducera koldioxidutsläppen i energisektorn, men den stora potentialen ligger sannolikt utanför Sveriges gränser och för att effektivt kunna utnyttja den potentialen krävs bland annat kraftvärmeutbyggnad i Sverige.

Fördelningsperioden 1998–2001 är vidare olyckligt vald då den infaller efter tidpunkten för elmarknadens öppnande i Norden men före tidpunkten för energiskatternas anpassning till denna reform. Till följd av detta representerar perioden ett orimligt lågt utnytt-

jande av befintlig kraftvärme och låga koldioxidutsläpp i den svenska energisektorn.

Mot bakgrund av ovanstående är det olämpligt att begränsa fördelningsåren till 1998–2001 för energisektorn. Kommittén borde valt en längre period som beaktar effekterna av bland annat torrår.

Reservation

av Ingegerd Saarinen, ledamot (mp)

Torvutredningen SOU 2002:100 uppger att 3,6 TWh torv användes i Sverige år 2001. Koldioxidutsläppen från denna användning kan beräknas till drygt 1,3 miljoner ton eller knappt 2 procent av Sveriges samlade växthusgasutsläpp. I torvutredningen hävdas också att torvanvändningen i befintliga anläggningar potentiellt bedöms kunna öka till 6 TWh/år, motsvarande över 3 procent av Sveriges växthusgasutsläpp. I förhållande till riksdagens mål för klimatpolitiken, minus 4 procent, är alltså torven av mycket stor betydelse.

Torvförespråkare bestrider med olika argument att torv ger upphov till växthusgasutsläpp. Dessa argument är enligt min mening ohållbara, men en diskussion om detta är onödig, ty det viktiga är att FN (IPCC), EU och OECD:s International Energy Agency alla bedömer torv som jämställt med fossila bränslen och därtill med en hög koldioxidemissionsfaktor – högre än olja, kol och till och med brunkol.

Jag delar därför inte delegationens bedömning att jämställa torv med biobränslen. De utsläpp av koldioxid som torven ger upphov till måste räknas in i den svenska utsläppsstatistiken och energiproduktion baserad på torv tilldelas utsläppsrätter på samma sätt som för andra fossila bränslen.

Särskilt yttrande

Bo Diczfalusy, sakkunnig

Systemet med handel med utsläppsrätter för koldioxid kommer att på ett genomgripande sätt ändra förutsättningarna för klimatpolitiken. Svenska företag arbetar i hård internationell konkurrens, och den slutliga utformningen av handelssystemet och tilldelningen av utsläppsrätter kommer att få stor – och ibland t.o.m. avgörande – betydelse för dessa företag att även fortsättningsvis hävda sig. Svenska företag är världsledande när det gäller att effektivisera energianvändningen och hålla nere utsläppen av bl.a. koldioxid. Om de internationella klimatmålen skall kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt är det angeläget att handelssystemet inte missgynnar dessa företag.

Utredningen har på ett förtjänstfullt sätt beskrivit förutsättningarna för att genomföra det kommande EU-direktivet i Sverige, och på ett i huvudsak tillfredsställande sätt analyserat konsekvenserna av olika alternativ. På några punkter anser jag dock att det hade varit önskvärt att utredningen tydligare hade tagit ställning. Det gäller konsekvenserna för basindustrin av ett högre elpris, finansieringen, möjligheterna till ”opt-out” samt frågan om specifika utsläpp.

1. Konsekvenser av ett högre elpris

Flertalet av de företag som omfattas av handelssystemet använder el som råvara och är starkt beroende av ett konkurrenskraftigt elpris. Som framgår av utredningen är det troligt att införandet av ett handelssystem leder till att elpriset stiger kraftigt. För enskilda anläggningar med hög elkostnadsandel skulle sådana prishöjningar kunna få avgörande effekter på möjligheterna att konkurrera internationellt, med regionala effekter som följd. Enligt min uppfattning har utredningen inte i tillräcklig omfattning analyserat konsekvenserna av sådana elprishöjningar för den elintensiva industrin. Också i övrigt anser jag att utredningen på ett grundligare sätt borde ha belyst hur införandet av ett handelssystem påverkar konkurrensförutsättningarna för enskilda anläggningar.

2. Finansieringen

Införandet av ett system med utsläppshandel kan komma att leda till ett visst skattebortfall, om de anläggningar som omfattas av handelssystemet befrias från koldioxidskatt. Delegationen har, i avvaktan på bl.a. beredningen av Skattenedsättningsutredningens (SNED) förslag, inte närmare gått in på hur finansieringen skall ske.

Jag delar uppfattningen att det i dagsläget är både svårt och vilseledande att ange hur införandet av handelssystemet skall finansieras. Till de osäkerheter som finns kring den fortsatta behandlingen av SNED:s förslag kommer bl.a. frågor som gäller i vilken mån handelssystemet i ett mer dynamiskt perspektiv faktiskt ger upphov till ett skattebortfall, och vilken storlek och fördelning detta bortfall i så fall har. Dessa frågor belyses i kapitel 2 i betänkandet.

Oavsett vilken finansieringslösning som slutligen väljs anser jag att det redan nu bör slås fast att ett bibehållande av koldioxidskatten för de anläggningar som ingår i handelssystemet inte bör komma i fråga. Som framgår av betänkandet skulle en sådan ”dubbelbeskattning” leda till ineffektivitet, möjliga konkurrenssnedvridningar och ökade svårigheter för företagen att planera sin verksamhet. Jag anser därför att delegationen tydligt borde ha angett att – oavsett vilken finansieringsform som väljs – de anläggningar som ingår i handelssystemet skall vara befriade från koldioxidskatt.

3. Tillfälliga undantag (”opt-out”)

I artikel 27 i rådets gemensamma ståndpunkt om handelsdirektivet ges en möjlighet för medlemsstaterna att hos kommissionen ansöka om tillfälliga undantag från handelssystemet. I sina överväganden avvisar delegationen kategoriskt tanken att den svenska regeringen skall utnyttja denna rätt.

Enligt min uppfattningen redovisar delegationen inte tillräckliga skäl för en sådan slutsats. En generell utgångspunkt bör vara att handelssystemet för att bli kostnadseffektivt skall omfatta så många sektorer som möjligt. Det system som nu införs är dock av försökskaraktär, och det är i dag inte känt på vilket sätt andra EUländer avser att genomföra direktivet. Ett tillfälligt undantag

innebär inte, som direktivförslagets regler är utformade, att det undantagna företaget får en generösare behandling än de företag som ingår i handelssystemet. Däremot kan det enligt min uppfattning inte uteslutas att det för enskilda branscher eller företag på basis av vunna erfarenheter kan visa sig mer ändamålsenligt att tillämpa någon annan metod – t.ex. en EU-omfattande benchmarking – som utgångspunkt för att begränsa CO

2

-utsläppen.

4. Specifika utsläpp

EU-direktivet ger utrymme för medlemsstaterna att besluta om tilldelning baserad på specifika utsläpp (utsläpp av CO

2

per

producerad enhet). Jag anser att delegationen borde ha övervägt ett sådant angreppssätt i Sverige. Det skulle avsevärt underlätta möjligheterna till fortsatt tillväxt för företag i flera av basindustribranscherna.

Särskilt yttrande

av Jan Fjellstedt, ledamot (kd)

Det finns en bred samsyn att utsläppen av växthusgaser är ett av de allvarligaste globala miljöproblemen vi har. Eftersom problemen bokstavligt talat är gränslösa måste åtgärder vidtas på internationell nivå. Samarbete över nationsgränserna är ett absolut krav. Den tid då Sverige kunde föra en isolerat nationell politik är oåterkalleligen förbi.

Kristdemokraterna har under ett flertal år agerat via det parlamentariska arbetet såväl i Stockholm som i Bryssel för att det ska skapas förutsättningar för en målmedveten och strategisk klimatpolitik med den internationella arenan i fokus. Vårt mångåriga krav på en gemensam minimiskatt på koldioxid inom Europagemenskapen är ett exempel på detta.

Principerna bakom en internationell utsläppshandel är ett instrument som ligger i tiden och som rätt använt kan bli en mycket viktig pusselbit i den stora utmaningen att hejda och minska utsläppen av växthusgaser till en nivå som inte längre hotar att få vårt klimat att kapsejsa. Det utsläppsmål på -4 procent som riksdagen har antagit är ju bara ett etappmål på vägen.

Kristdemokraterna skulle naturligtvis helst ha sett ett direktiv som mer renodlat höll sig till grundprinciperna, det vill säga att tilldelningen av utsläppsrätter skulle ha skett via auktionering. Nu ser inte förutsättningarna ut på det sättet i denna första försöksperiod och vi har istället att hantera en gratis tilldelning.

Med de förutsättningar som nu råder så står jag bakom delegationens principiella resonemang kring hur fördelningen av dessa gratis utsläppsrätter ska ske och hur stort antal utsläppsrätter som ska ingå i handelssystemet. Men jag vill ändå understryka vikten av att systemet måste riggas så att vinsterna med handeln som sådan inte slarvas bort.

Med ett system med renodlad auktionering hade det varit naturligt att koldioxidskatten skulle fasas ut. Antingen så tror man på handeln och dess mekanismer eller så får man välja en annan väg via regleringar och skatter/avgifter. Med de förutsättningar som nu råder är dock frågan mer komplicerad och det kan därför vara klokt att fortsätta analysarbetet innan slutlig ställning tas på det sätt som beskrivs i kapitel två. Men vägledande principer i delegationens arbete måste vara att noga beakta vilka administrativa problem och incitamentsstrukturer som skulle uppstå om koldioxidskatten be-

hålls samtidigt som ett system med utsläppsrätter införs och inte minst på vilket sätt det skulle påverka konkurrenssituationen gentemot omvärlden. Fortsatt analys behövs också av de statsstödsproblem som skulle kunna bli fallet med bibehållen koldioxidskatt.

En annan − mindre principiellt viktig men ändå central − fråga är hur den framtida organisationen kring ett system med utsläppshandel ska se ut. Jag ställer mig bakom förslaget att inrätta en ny mindre myndighet som får ansvaret. Men jag ser det som ett bekymmer att det enligt tidsplanen blir ett ”glapp” innan denna nya myndighet förväntas vara i funktion. Riskerna för ineffektivitet och bristande stringens i besluten skulle bli mindre om det var samma huvudaktör redan från start.

Särskilt yttrande

av Lennart Fremling (fp)

Folkpartiet banbrytande för ekonomiska styrmedel

När det gäller att förespråka ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har Folkpartiet en lång och stolt historia sedan 1950-talet. Sören Norrby motionerade i riksdagen om miljöskatter redan 1968 och om skatteväxling på 1970-talet. Överlåtbara utsläppsrätter framfördes av Folkpartiet i miljöskyddskommittén som förberedde miljöbalken för mer än 10 år sedan. Exempelvis gjordes ett särskilt yttrande av Erling Bager och Lennart Fremling i betänkandet SOU 1993:27 (s. 259).

Principer för utsläppsrätter

Det är viktigt att man i varje situation överväger hur effektiva de olika styrmedlen är. För såväl utsläppsrätter som skatter och förbud finns det olika kriterier, som bör vara uppfyllda, för att de ska fungera på bästa sätt. I verkligheten blir förstås inte alla kriterier fullt uppfyllda för något styrmedel. Nedan anger jag fyra kriterier som bör vara uppfyllda och två principer för tillämpningen av överlåtbara utsläppsrätter, som jag bedömer vara väsentliga i den aktuella situationen.

Ett första kriterium är att det geografiska område som handeln täcker ska vara lika med det område som påverkas av utsläppen. Detta passar inte koldioxidutsläppen eftersom påverkan är global.

Ett andra kriterium är att naturen ska tåla en viss begränsad mängd av utsläppen fast de för närvarande är större än vad naturen tål. Detta stämmer bra för de klimatpåverkande gaserna.

Ett tredje kriterium är att handeln ska avse utsläpp av alla de olika ämnen sammanvägt som ger den effekt som man vill undvika. Detta passar inte mot växthuseffekten så länge som man bara handlar med utsläppsrätter för koldioxid. Det skulle gå att ta med även andra klimatpåverkande gaser och därmed uppfylla detta kriterium.

Ett fjärde kriterium är att alla utsläpp av aktuellt slag ska tas med. I och med att utredningen inte behandlar utsläppen i transportsektorn och hushållssektorn, beaktas bara ca en tredjedel av

koldioxidutsläppen och ca en sjättedel av alla klimatpåverkande utsläpp. Därmed återstår svåra politiska avväganden för att jämföra de olika sektorerna och ett flertal knepiga gränsdragningsproblem uppstår.

Utsläppsrätter används effektivast om staten säljer rätterna genom auktion. Då kan man undvika den svåra myndighetsbedömningen om vem som bäst behöver släppa ut de skadliga gaserna. Tyvärr har EU låst sig för att utsläppsrätterna ska delas ut gratis efter de behov som varje anläggning har under första treårsperioden 2005–2007. Under påföljande femårsperiod 2008–2012 ska minst 90 procent av utsläppsrätterna delas ut gratis. Förhoppningsvis kommer man i framtiden att gå över helt och hållet till auktionsprincipen.

För att få en effektiv miljöstyrning bör man år för år minska mängden utsläpp som tillåts tills man når ner till önskvärd nivå. Utsläppsrätten bör gälla under en lång tid framåt så att en försäljning av den ger ett kraftfullt incitament till en anläggningsägare att satsa pengar på att modifiera sin anläggning så att anläggningen ger mindre utsläpp.

Min sammanfattande slutsats är att jag är mycket positiv till att man prövar ett nytt ekonomiskt styrmedel i stor skala för att förbättra miljön, trots att man inte använder systemet med överlåtbara utsläppsrätter på ett optimalt sätt.

Siffervärden

Delegationen har inte kunnat komma fram till ett konkret siffervärde på hur mycket utsläpp som bör tolereras för varje år inom den handlande sektorn. Behovet kan vara närmare 25 miljoner ton koldioxid i Sverige, men riksdagsbeslut pekar snarare på att vi till 2010 borde ligga på 15 miljoner ton för att därefter ytterligare minska. Denna ekvation kommer att bli svår att få ihop.

Sammanvägningen av vilka utsläpp av klimatgaser som kan tolereras inom industrin, transportsektorn och hushållssektorn framöver kan inte göras inom ramen för denna utredning, som inte studerar transportsektorn och hushållssektorn. Sammanvägningen bör i stället göras av regeringen i dess förslag till riksdagen.

Om de olika sektorerna ska belastas ungefär proportionellt bör utsläppsrätterna för 2010 ligga på ca 15 Mton. Om man skulle vilja dela ut så mycket som 25 Mton för 2005, bör utsläppsrätterna

trappas ner kraftfullt de närmaste åren och då vara 23 Mton för 2006, 21 Mton för 2007, 19 Mton för 2008 och 17 Mton för 2009.

Energi

Energisektorn är en mycket komplicerad sektor att hantera, såväl med jämförelser mellan olika länder och med jämförelser mellan olika energislag. Med säkerhet kommer denna debatt att fortsätta att vara livaktig och nya ställningstaganden kommer att ske. Överblicken har vi inte haft inom arbetet i delegationen och olika nya synpunkter kan säkert tillföras genom remissbehandlingen. Bland annat kan man med fog ifrågasätta de fyra referensår 1998–2001, som här använts, eftersom de inte kan anses som normalår.

Torv

I avsnitt 1.5.3 av detta betänkande föreslår delegationen att torv ska behandlas på ett med biobränslen likvärdigt sätt. Motivet är de överväganden som riksdagsmajoriteten gjorde i samband med beslutet om elcertifikat. Folkpartiet motsatte sig emellertid regeringens förslag om elcertifikat, som nu har trätt ikraft. Därför tog Folkpartiet inte heller ställning till de detaljer, som ingick i beslutet om elcertifikaten, bl.a. till frågan om hur torv ska behandlas.

Jag anser att torv bör behandlas som ett fossilt bränsle. Behandlingen av torv bör samordnas inom EU på ett sådant sätt att klimateffekterna av torvanvändning ges en vetenskapligt rimlig nettoberäkning.

Myndighetsorganisation

Hanteringen av överlåtbara utsläppsrätter kommer att kräva ett stort antal myndighetsbeslut och flera myndigheter kommer att bli inblandade. Delegationen föreslår inrättande av en ny fristående myndighet som tillsammans med vissa befintliga myndigheter ska medverka i detta arbete.

Jag ställer mig tveksam till inrättandet av ytterligare en myndighet. Det borde gå att fördela arbetet på befintliga myndigheter och jag anser att regeringen efter remissomgången bör överväga fördelningen av arbetet mellan myndigheter så att inga nya myndigheter behöver inrättas.

Särskilt yttrande

av Per-Olof Granström

Utsläpp av växthusgaser är ett globalt problem där inga gränser mellan länder eller regioner har någon som helst betydelse. Internationell harmonisering, så att utsläppsminskande åtgärder kommer till stånd där kostnaden för reduktion är som lägst, är därför den viktigaste förutsättningen för ett väl fungerande styrmedelssystem. Handel med utsläppsrätter har en mycket god möjlighet att bli det effektiva internationellt harmoniserade styrmedelssystemet för minskade utsläpp av växthusgaser.

För att systemet skall bli effektivt är det viktigt att inte behålla eller införa andra nationella system som begränsar effektiviteten i handelssystemet eller snedvrider konkurrensen mellan liknande anläggningar i olika länder. Att nationellt begränsa handelssystemet som sådant, eller påverka den handlande sektorns marginalkostnader för utsläppsminskande åtgärder med andra styrande (avseende växthusgaser) eller fiskala skatter, kommer enbart att föra med sig att systemets totala kostnader ökar och att utsläppen av växthusgaser inte minskar så mycket som de skulle kunna göra.

En grundläggande princip är här att den svenska koldioxidskatten måste fasas ut för den handlande sektorns anläggningar när handelssystemet införs.

Vid fördelning av utsläppsrätter mellan branscher inom den handlande sektorn har delegationen föreslagit att historiska utsläpp för de fyra åren 1998 t.o.m. 2001 skall användas som fördelningsnyckel. De fyra åren skall enligt delegationen vara representativa och ta hänsyn till såväl tidigare vidtagna utsläppsminskande åtgärder som till den produktionsutveckling som ägt rum över tiden. Så blir inte fallet för energibranschen. De föreslagna åren är inte representativa och valet av dessa som bas för tilldelning av utsläppsrätter ger energibranschen sämre förutsättningar.

Genom att välja dessa ”sena” år som bas för tilldelning tas inte hänsyn till de omfattande utsläppsminskande åtgärder som vidtagits före 1998.

I energibranschen spelar yttre faktorer som temperatur och nederbörd, som bekant, en mycket viktig roll. De föreslagna åren var varmare än normalt och s.k. ”våtår”, med betydligt högre vattenkraftproduktion än normalt. I genomsnitt producerades i Sverige drygt 75 TWh vattenkraft per år jämfört med normalårets knappt 65 TWh. Branschens utsläpp av koldioxid under denna

period speglar inte på ett rimligt sätt normala förhållanden och den underliggande ”produktionsutvecklingen”, expansionen i fjärrvärmesystemen, med bl.a. ersättning av individuell uppvärmning med oljepannor, och den ökade konsumtionen av el.

Särskilt yttrande

av Lars Lindblad (m)

Utredningen har inte i nuläget bundit sig för något finansieringsförslag men skriver ”delegationen anser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet. Det finns skrivningar i betänkandet som lutar åt ett bibehållande av koldioxidskatten samtidigt som detta nya styrmedel införs. Beräkningar från ECON visar tydligt att elpriset markant kommer att öka i och med det att handelssystemet införs. Det är mycket olämpligt att ha två styrmedel liggande ovanpå varandra. Min tanke är att handel med utsläppsrätter ska ersätta koldioxidskatten. Tanken var inte att företagen ska tvingas köpa utsläppsrätter, få höjda elpriser och dessutom ha bibehållen skatt. Svenska företag har redan ett högt kostnadsläge jämfört med andra länders företagare.

Med tanke på att frågan inte avgjorts i detta betänkandet har jag valt att inte reservera mig mot beslutet. Men jag vill på detta vis markera mot en del av de formuleringar som finns i kapitel 2.

Särskilt yttrande

av Jonas Ringqvist

Jag står i huvudsak bakom de förslag som delegationen lämnar i detta betänkande och jag har därför inte funnit några skäl att reservera mig mot förslagen. Däremot finns det ett antal frågor där jag känner ett behov av att utveckla min ståndpunkt och mina skäl till varför jag ställt mig bakom förslagen. Det finns också frågor som tas upp i texterna i betänkandet där jag har en annan uppfattning än det som framförs i betänkandet och i ett par av dessa frågor framför jag här min avvikande uppfattning. Materialet är mycket omfattande och det har varit knappt med tid för delegationen att ta ställning till texterna. Det kan därför finnas andra bedömningarna i texterna som jag inte fullt ut ställer mig bakom.

Skärp klimatmålet genom handel med utsläppsrätter

Dagens klimatmål om att minska utsläppen med 4% skall nås utan att vi tillämpar flexibla mekanismer. De flexibla mekanismerna bör vara ett komplement för att vi skall kunna nå längre. Det kompletterande mål som regeringen skall föreslå i samband med uppföljningen av klimatpropositionen bör enligt min mening ersätta dagens mål om -4% förutsatt att det nya målet innebär en ambitionshöjning. Genom att inkludera de flexibla mekanismerna i målet, på det sätt som delegationen föreslår, kan vi enligt min mening skärpa målet väsentligt. De analyser KI har gjort av kostnader för klimatåtgärder visar tydligt att vi, om vi inkluderar de flexibla mekanismerna i målet, kan skärpa målet väsentligt utan att detta leder till en dyrare klimatpolitik. Även den senaste statistiken för utsläppsutvecklingen talar för möjligheten att vi även utan tillämpningen av flexibla mekanismer kan skärpa målet.

Hur mycket målet bör skärpas är dels beroende av hur tilldelningen av utsläppsrätter utformas och dels av möjligheterna att vidta åtgärder i de icke-handlande sektorerna. Liksom delegationen i övrigt vill jag därför inte nu binda mig till en bestämd uppfattning av hur mycket klimatmålet bör skärpas. Vid en utebliven eller för låg skärpning av målet avvisar jag däremot utredningens förslag att de flexibla mekanismerna skall inkluderas i målet eftersom det skulle innebära en minskning av ambitionerna i den svenska klimatpolitiken.

I detta betänkande finns en analys av för- och nackdelar med att gå före andra länder i klimat- och miljöpolitiken. Jag ser positivt på försöket från delegationens sida att belysa de problem och möjligheter som finns i en mer aktiv miljöpolitik än omvärldens. Analysen tenderar dock att luta åt slutsatsen att enskilda länder inte bör gå före vilket är en uppfattning jag inte delar. Detta är i slutänden en politisk avvägning som är beroende av hur vi värderar exempelvis en förbättrad miljö mot kortsiktiga ekonomiska intressen. Det är också av betydelse i vilket perspektiv vi ser på frågan om vad som är kostnadseffektiva åtgärder. I bedömningen av kostnadseffektivitet bör, enligt min uppfattning, ett långsiktigt perspektiv användas där på sikt nödvändiga systemomställningar inte bör skjutas på framtiden och där dagens åtgärder bör ha en långsiktig teknikutveckling och systemomställning i fokus. Jag förespråkar därför att vi bör gå före i klimatpolitiken och att detta bör avspeglas i ett skärpt klimatmål.

Begränsa tilldelningen av utsläppsrätter till den handlande sektorn

Delegationen har inte föreslagit en viss tilldelning till de handlande sektorerna. Vi konstaterar istället hur stort behovet av utsläppsrätter skulle kunna bli om de större planerade investeringar som idag är kända genomförs. I regeringens bedömning av hur stor tilldelning som ges till företagen är det några frågor som är av särskild vikt att ta ställning till.

Den handlande sektorns tilldelning i relation till andra sektorers utsläpp är av avgörande betydelse och båda dessa poster måste rymmas inom ett skärpt klimatmål. Ju större tilldelning som den handlande sektorn ges desto större blir kravet på andra sektorer att minska sina utsläpp. Det är därför angeläget med kraftfulla åtgärder inom de icke-handlande sektorerna. Möjligheten att genomdriva sådana åtgärder är avgörande för hur stor tilldelningen till den handlande sektorn kan bli.

Frågan om den handlande sektorn bör betala skatt eller inte tar jag upp nedan men frågan är också avgörande vid valet av omfattningen på tilldelningen. Vid en bibehållen skatt så minskar den handlande sektorns förmåga att ekonomiskt bära kostnaderna för att köpa utsläppsrätter vilket talar för en mer generös tilldelning. Vid en borttagen skatt kan däremot tilldelningen göras mindre

generös då förmågan att bära kostnader för inköp av utsläppskvoter ökar. I båda sammanhangen är det nödvändigt att särbehandla de processutsläpp som idag är skattebefriade. Industrins förmåga att bära kostnader för inköp av kvoter för processutsläppen är liten och dessa bör därför särbehandlas liksom tidigare i skattesystemet.

Den första handelsperioden mellan 2005–2007 är dels en försöksperiod och dels en möjlighet att se till att åtgärder vidtas i god tid till den första åtagandeperioden enligt Kyoto-protokollet 2008– 2012. Det är därför angeläget att dels få till stånd ett system som faktiskt visar på möjligheterna att tillämpa ett handelssystem för att åstadkomma åtgärder och som ger erfarenheter av handel, samt att dels bidra till att minska den handlande sektorns faktiska utsläpp. En för generös tilldelning riskerar att leda till att vi faktiskt inte får någon handel eller en mycket begränsad handel och därmed otillräckliga erfarenheter inför nästa handelsperiod. En för generös tilldelning och därmed bristande anpassning till framtida krav på minskningar riskerar också att leda till att de åtgärder som senare måste vidtas under åtagandeperioden 2008–2012 blir allt för kraftfulla för att vara möjliga att genomföra utan allvarliga konsekvenser. Det är därför viktigt att redan nu bidra till begränsade utsläpp genom handelssystemet.

Den princip som jag förespråkar vid val av omfattningen av tilldelningen är att mängden tilldelade utsläppsrätter skall bidra till att de samlade utsläppen under den första handelsperioden 2005– 2007 stabiliseras på historiska nivåer för att därefter kunna minskas under åtagandeperioden 2008–2012.

Konkreta nationella åtgärder behövs för att minska transportsektorns utsläpp

Jag delar delegationens bedömning att det krävs ytterligare åtgärder för att minska transportsektorns utsläpp. Inriktningen att inkludera transportsektorn i handelssystemet är jag däremot skeptisk till. Jag ser i grunden positivt på möjligheten att använda ett handelssystem för att begränsa utsläppen av växthusgaser men anser att detta styrmedel bör begränsas till vissa sektorer. De sektorer som enligt min mening är mest lämpliga att ingå i handelssystemet är de där Sverige har begränsade förutsättningar att vidta åtgärder ensidigt p.g.a. exempelvis företagens konkurrenssituation. Skälen till att jag vill ha en uppdelning i handlande och icke-handlande

sektorer är framförallt två; skillnaden i marginalkostnader i olika sektorer samt behovet av att uppfylla Kyoto-protokollets krav på att de åtgärder som genomförs genom flexibla mekanismer skall vara supplementära till inhemska åtgärder.

Av samma skäl som vi har valt att inte ha ett generellt energibeskattningssystem för samtliga sektorer så är det rimligt att inte inkludera samtliga sektorer i ett handelssystem. Marginalkostnaderna för ytterligare åtgärder skiljer sig idag kraftigt mellan olika samhällssektorer, t.ex. mellan transportsektorn och industrin, och ett gemensamt handelssystem för dessa sektorer riskerar att hämma åtgärder i den sektor där marginalkostnaden är högre. Detta leder i sin tur till högre krav på de sektorer där marginalkostnaden är lägre att vidta kompenserande åtgärder för att de totala utsläppen inte skall överstiga taket i handelssystemet. En avvägning av hur stort bidrag olika sektorer skall lämna till att uppnå klimatmålet bör istället vara en politisk avgjord fråga.

Jag anser att en uppdelning av handlande och icke-handlande sektorer är ett bra sätt att möta Kyoto-protokollets krav på att de åtgärder som genomförs genom flexibla mekanismer skall vara supplementära till inhemska åtgärder. Handelssystemet bidrar på så sätt till kostnadseffektiva åtgärder i de sektorer där vi saknar möjlighet att ensamma genomföra en progressiv klimatpolitik medan inhemska åtgärder görs i de sektorer där vi har förutsättningarna att själva bedriva en politik som kan minska utsläppen kraftigt.

Sektorsmålet för trafiken bör ligga fast eller skärpas och kraftfulla inhemska åtgärder måste vidtas för att detta mål skall uppnås. Att inkludera transportsektorn i handelssystemet skulle knappast öka trycket på kraftfulla åtgärder utan risken är överhängande att transportsektorn istället skulle kunna ”köpa sig fri” från åtgärder genom förhållandevis billiga utsläppsrätter. Jag ställer mig därför mycket tveksam till att särskilt peka ut transportsektorn som ett område som bör inkluderas i handelssystemet.

Energiskatter och handelssystemet

Frågan om hur ett nytt energiskattesystem och ett handelssystem för utsläppskvoter skall kombineras på ett konstruktivt sätt är svår att ta ställning till med det underlag som vi idag har. SNED:s förslag innehåller stora brister vad avser analyser av vilka fördelar

som en kombination av de olika styrmedlen kan tillföra skattesystemet. På samma sätt saknar vi förutsättningar att göra analyser av hur olika utformningar av skattesystemet inverkar på handelssystemet samt av fördelar och nackdelar med att behålla respektive ta bort koldioxidskatten för de handlande sektorerna. Jag har därför samma uppfattning som delegationen i övrigt att vi inte nu skall ta ställning till frågan om koldioxidskatten skall behållas eller inte för den handlande sektorn. För det krävs ytterligare analyser men jag vill ändå utveckla hur jag ser på frågan principiellt.

Jag är i grunden principiellt positiv till att de handlande sektorerna undantas från koldioxidskatt. Att blanda två så lika styrmedel med samma syfte riskerar att leda till problem. Ett exempel på sådana problem är den modell för koldoxidskatten som tas upp i betänkanden (avsnitt 2.3.1.2) som i praktiken skulle innebära en beskattning av tilldelade kvoter. En bibehållen skatt kan i och för sig bidra till ett större omvandlingstryck men detta uppnås rimligen på ett bättre sätt genom att begränsa tilldelningen av utsläppsrätter.

Energisektorns beskattning skiljer sig idag från beskattningen av de övriga verksamheter som ingår i handelssystemet. Vid en avvägning om hur handelssystemet och skattesystemet skall kombineras bör särskilt villkoren för energisektorn analyseras och vid behov bör den särbehandlas för att upprätthålla eller helst stärka det omvandlingstryck för omställning till biobränslen som finns i idag. Energisektorn har en omfattande potential att bidra till omfattande utsläppsminskningar av koldioxid och den potentialen måste utnyttjas.

Av SNED har det tydligt framgått att det finns stora svårigheter att utforma ett energibeskattningssystem som uppfyller de krav som ställs på det. De mest centrala kraven är att det samtidigt skall upprätthålla eller stärka miljöstyrningen, tillgodose de krav som EU:s statsstödsregler utgör samt ta hänsyn till näringslivets konkurrenskraft. Det finns anledning att ytterligare undersöka om möjligheten att använda handelssystemet och långsiktiga avtal för att avgränsa de företag som skall omfattas av energiskattesystemet för att på så sätt underlätta en utformning av energibeskattningen som kan bidra till att de ovan nämnda kraven uppfylls. I det sammanhanget bör möjligheten att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som krävs för att få nedsättning eller undantag från energibeskattningen.

Behandlingen av torv i handelssystemet

Torv föreslås i betänkandet att behandlas som biobränsle i handelssystemet. Jag delar uppfattningen att det är logiskt mot bakgrund av att torv behandlas så i både skattesystemet och i systemet för gröna certifikat men det är mycket tveksamt om det är lämpligt att i ett internationellt handelssystem göra detta avsteg från den internationellt vedertagna uppfattningen att torv skall betraktas som ett fossilt bränsle. Det riskerar att undergräva trovärdigheten i handelssystemet om olika länder försöker använda sig av den sortens särlösningar baserad på nationell praxis. Jag utgår ifrån att förslaget inte kommer att godkännas av EU-kommissionen eller andra deltagande länder i handelssystemet och anser att det är inte är lämpligt att förorda ett undantag för torv.

Fördelningspolitiska effekter av utredningens förslag

I betänkandet finns ett försök till en analys av vilka fördelningseffekter utredningens förslag kan få. Tyvärr innehåller materialet stora brister vilket gör det svårt att dra några slutsatser om verkliga konsekvenser av utrednings förslag och jag tar kort upp några av dessa brister nedan. Jag förutsätter att regeringen i det fortsatta klimatarbetet gör analyser av vilka fördelningseffekter förslagen får och även i framtiden genomför en politik som bidrar till att undvika negativa fördelningseffekter och i möjligaste mån kompensera för dem när de uppstår utan att detta innebär avkall på kravet att politiken skall ha en stärkt miljöstyrning.

Beräkningar i analysen skiljer sig från verkligheten på ett antal punkter och bygger dessutom på vissa antaganden som det inte finns någon egentlig grund för. Några exempel på detta är följande: – Utgångspunkten i beräkningarna är att koldioxidskatten är 38 öre/kg koldioxid. I verkligheten är den 76 öre/kg koldioxid och de anpassningar som beräkningarna räknar med skall infinna sig finns således redan incitament för i stor utsträckning. – Beräkningarna utgår ifrån att hushållens utsläpp skall

minskas genom en generell höjning av koldioxidskatten. Faktum är att de förändringar av energibeskattningen som gjorts de senaste åren som ett led i klimatpolitiken inte har varit generella utan riktade till vissa energislag och områden

för energianvändning. Det finns också ytterligare åtgärder för att minska utsläppen utöver skattestyrmedlet såsom klimatinvesteringsbidrag vilket har helt andra effekter på fördelningen än generella koldioxidskattehöjningar.

– Vidare har beräkningarna utgått ifrån att hushållen kompenseras för ökade energiskattekostnader genom sänkt moms. De senaste årens skatteväxling har istället använt mindre generella skattesänkningar för att styra kompensationen till de grupper som bäst behöver den.

Sammantaget kan man dra slutsatsen att antagandena i analysen skiljer sig så starkt från utredningens förslag och från dagens förutsättningar att det inte går att dra några slutsatser om fördelningseffekter av utredningens förslag genom dessa beräkningar.

Särskilt yttrande

av Ingegerd Saarinen, ledamot

Jag står i huvudsak bakom de förslag som delegationen lämnar i detta betänkande, även om det på grund av det omfattande materialet och den knappa tiden kan finnas bedömningar i texterna som jag inte fullt ut ställer mig bakom. I en särskild reservation anmäler jag en avvikande uppfattning vad gäller delegationens syn på torv som biobränsle. I det följande utvecklar jag närmare min syn på vissa frågeställningar.

Det totala utsläppsmålet

Riksdagen har fastställt målet att Sveriges utsläpp av växthusgaser, omräknat i koldioxidekvivalenter, skall minska med 4 procent från 1990 till genomsnitt för 2008–2012. Miljöpartiet ansåg, när målet fastställdes, att ambitionsnivån borde vara högre, en minskning med 10 procent. Vi anser fortfarande att detta är ett fullt realistiskt mål och denna uppfattning har snarast stärkts efter den nyare statistik över historiska utsläpp som tagits fram på senare tid och de prognoser som presenterats för delegationen, bland annat från Energimyndigheten.1 Sverige bör därför vid kontrollstationen 2004 överväga att höja ambitionsnivån i klimatfrågan. Genom att ligga i framkant i klimatpolitiken sporras svenska företag och konsumenter till en långsiktig teknikutveckling och systemomställning som, förutom att vara bra för miljön, också kan leda till ekonomiska konkurrensfördelar på sikt.

Ett skäl till att jag anser att tio procents minskning är genomförbar är att tidigare klimatmål, nämligen stabilisering på 1988 års nivå för koldioxid (riksdagsbeslut 1988), stabilisering på 1990 års nivå till år 2000 (riksdagsbeslut 1993) klarats med god marginal. Utsläppen av såväl koldioxid som samlade växthusgasutsläpp minskade från 1988 till 1990 och därefter igen från 1990 till 2000. År 2001 hade utsläppen minskat med drygt tre procent från 1990, enligt Sveriges rapportering till klimatkonventionen och EU.

Däremot har alla prognoser vid i stort sett varje tillfälle de senaste 15 åren pekat mot stora utsläppsökningar och därmed

1 Tyvärr är dock osäkerheten om såväl statistiken över historiska utsläpp som prognoser för framtiden osäkra och varierande från olika källor, vilket försvårar analyser av effekterna av olika målnivåer. Det är angeläget att snarast förbättra det statistiska underlaget för klimatpolitiken.