SOU 2003:120
Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning, m.m.
Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet
Genom beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.
Till ordförande i delegationen förordnades den 22 november 2001 generaltulldirektör Kjell Jansson. Vid samma datum förordnades som ledamöter av delegationen Lena Ek (centerpartiet), Nina Ekelund Cronberg (kristdemokraterna), Carina A. Elgestam (socialdemokraterna), Nils-Göran Holmqvist (socialdemokraterna), Ingemar Josefsson (socialdemokraterna), Lars Lindblad (moderaterna), Harald Nordlund (folkpartiet), Jonas Ringqvist (vänsterpartiet) och Ingegerd Saarinen (miljöpartiet). Nina Ekelund Cronberg entledigades den 17 juni 2002. Som ledamot förordnades den 18 juni 2002 Jan Fjellstedt (kristdemokraterna). Harald Nordlund entledigades den 2 februari 2003. Som ledamot förordnades den 6 maj 2003 Lennart Fremling (folkpartiet).
Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades den 17 december 2001 Olle Björk (Näringsdepartementet), Bo Diczfalusy (Svenskt Näringsliv), Per-Olof Granström (Svensk Energi), Agnes
von Gersdorff (Miljödepartementet), Martin Hill (Finansdepartementet), Cecilia Kellberg (Näringsdepartementet), Åsa Leander (Finansdepartementet), Björn Strenger (Näringsdepartementet) och Stefan Wallin (Svenska Petroleuminstitutet). Som sakkunniga förordnades den 16 april 2002 Magnus Schultzberg (Finansdepartementet) och Karin Sjökvist (Näringsdepartementet). Stefan Wallin entledigades den 5 maj 2003. Som sakkunniga förordnades den 6 maj 2003 Yvonne Fredriksson (Näringsdepartementet), Caroline Hellberg (Finansdepartementet), Lotta Medelius-Bredhe (Näringsdepartementet), Ebba Tamm (Svenska Petroleuminstitutet) och Anders Turesson (Miljödepartementet). Som sakkunnig deltog under november-december 2002 även Elisabeth Folkunger (Miljödepartementet). Som sakkunnig förordnades den 2 september 2003 Gunnar Rabe (Svenskt Näringsliv). Som sakkunnig förordnades den 3 november 2003 Jessica Andersson (Miljödepartementet). Bo Diczfalusy och Åsa Leander entledigades den 2 september 2003.
Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 26 mars 2002 docenten Anders Lundin. Som sekreterare förordnades civilekonomen Svante Eriksson (från den 18 februari 2002), civilingenjören Ulrika Raab (från den 11 april 2002), hovrättsrådet Lennart Östblom (från den 1 september 2002) och chefsjuristen Ronald Liljegren (från den 22 oktober 2002). Ulrika Raab entledigades den 31 mars 2003. Svante Eriksson entledigades den 30 september 2002, men har fortsatt biträtt sekretariatet under oktober 2002
− november 2003.
Utredningen har antagit namnet FlexMex2-utredningen. FlexMex2-utredningen avlämnade delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) i maj 2003. Fram till avlämnandet av delegationens första delbetänkande avhölls sammanlagt 17 sammanträden med utredningens ledamöter och sakkunniga. Sedan dess har åtta sammanträden avhållits.
I samband med förevarande delbetänkande har tre underlagsrapporter tagits fram. Uppdragen framgår av kapitel 1.
Delegationen får härmed överlämna delbetänkandet Handla för bättre klimat
− tillstånd och tilldelning, m.m.
Reservationer har lämnats av ledamöterna Jonas Ringqvist och Ingegerd Saarinen. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Jan Fjellstedt, Lennart Fremling och Lars Lindblad samt av sakkunniga Per-Olof Granström och Gunnar Rabe.
Stockholm den 26 november 2003
Kjell Jansson Lena Ek Carina A Elgestam Jan Fjellstedt Lennart Fremling Nils-Göran Holmqvist Ingemar Josefsson Lars Lindblad Jonas Ringqvist Ingegerd Saarinen
/Anders Lundin
Lennart Östblom Ronald Liljegren
7
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 13
Summary .......................................................................... 27
Författningsförslag ............................................................. 43
1 Förslag till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter ..................................................... 43
2 Förslag till lag om ändring i miljöbalken................................ 54
1 Utredningsuppdraget .................................................. 59
1.1 Delbetänkandets syfte och inriktning .................................... 59
1.2 Utredningens uppdrag enligt direktiven ................................ 61
1.3 Utredningsarbetets upplägg och genomförande.................... 62
1.4 Betänkandets disposition......................................................... 65
2 Bakgrund .................................................................. 67
2.1 Klimatpolitikens utveckling .................................................... 67 2.1.1 FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet .......... 67 2.1.2 EU:s klimatpolitik ........................................................ 69 2.1.3 Sveriges klimatpolitik ................................................... 70
2.2 EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter ......................... 71
2.3 FlexMex2-utredningens första delbetänkande (SOU 2003:60) .................................................................................... 74 2.3.1 Förslag avseende tilldelningsprinciper i delbetänkande 1 ................................................................. 74
Innehåll SOU 2003:120
8
2.3.2 Förslag avseende utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering i delbetänkande 1...............................77 2.3.3 Förslag avseende organisatoriska frågor i delbetänkande 1.............................................................78
2.4 Regeringens proposition med anledning av delbetänkande 1 .............................................................................79
3 Handelsdirektivet genomförs i etapper .......................... 81
3.1 Regler som tillskapas under den första etappen .....................82 3.1.1 Tillstånd .........................................................................82 3.1.2 Tilldelning av utsläppsrätter .........................................82 3.1.3 Övriga frågor.................................................................83
3.2 Regler som tillskapas under den andra etappen......................83 3.2.1 Handel med utsläppsrätter ...........................................84 3.2.2 Kontroll och rapportering ............................................84 3.2.3 Övriga frågor.................................................................84
3.3 Regler som tillskapas under den tredje etappen .....................84
4 Tillstånd till utsläpp av koldioxid .................................. 87
4.1 Sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet ....................................................................................88
4.2 Allmänt om tillstånd ................................................................94
4.3 Villkor för tillstånd...................................................................96
4.4 Samordnat tillståndsförfarande ...............................................97
4.5 Organisation och handläggning av tillståndsärenden ............98
4.6 Återkallelse av tillstånd ..........................................................100
5 Tilldelning av utsläppsrätter....................................... 103
5.1 Allmänt om tilldelning...........................................................103
5.2 Den nationella fördelningsplanen .........................................105
5.3 Tilldelningen baseras på historiska utsläpp under åren 1998
−2001 eller på benchmarking .........................................108
Innehåll
9
5.4 Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror utsläpp respektive utbytbara bränslen................................................................................... 111
5.5 Justering av tilldelningen ....................................................... 113
5.6 Utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar .................... 114
5.7 Villkorad tilldelning ............................................................... 116
5.8 Tilldelning som en följd av annan gemenskapsrättslig lagstiftning.............................................................................. 117
5.9 Organisation och handläggning av tilldelningsärenden....... 117
6 Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalken ...... 121
6.1 Bakgrund ................................................................................ 122
6.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid................................... 123
6.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid ....... 124
6.4 Krav på energieffektivitet ...................................................... 125
6.5 Krav på användning av förnybara energikällor..................... 127
6.6 Överväganden ........................................................................ 128
7 Påföljder ................................................................. 131
8 Tillsyn och överklagande ........................................... 133
8.1 Tillsyn ..................................................................................... 133
8.2 Överklagande ......................................................................... 134
8.3 Övergångsbestämmelser........................................................ 135
9 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering ..... 137
9.1 Argument för och emot att ta bort CO
2
-skatten ................ 138
9.2 Beräknat skattebortfall om koldioxidskatten tas bort......... 141
Innehåll SOU 2003:120
10
9.3 Finansiering av skattebortfallet
− tänkbara modeller...........142
9.3.1 Finansiering med en generell koldioxidskattehöjning ...............................................143 9.3.2 Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras både i värmesektorn och i den icke-handlande sektorn .........................................................................143 9.3.3 Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt..............................................................................150 9.3.4 Svavelskattehöjning.....................................................152 9.3.5 Hårdare beskattning av tung trafik ............................152
9.4 Delegationens bedömning .....................................................153
10 Förslagets konsekvenser ............................................ 155
10.1 Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser ......156
10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar .........157
10.3 Förslagens förenlighet med EU:s regler för statsstöd .........158
10.4 Behov av samlad bedömning..................................................160
11 Författningskommentar ............................................. 163
11.1 Inledning .................................................................................163
11.2 Förslaget till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter ............................................164
11.3 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ...........................186
Reservationer och särskilda yttranden................................. 189
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv ..........................................................207 Bilaga 2 Handelsdirektivet ..........................................................223
Bilaga 3 ”Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter” av f.d. justitierådet Staffan Vängby...................239
Innehåll
11
Bilaga 4 ”Rättsliga aspekter på den nationella fördelningsplanen enligt EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser” av f.d. justitierådet Staffan Vängby................................... 263 Bilaga 5 ”Handel med utsläppsrätter
− förenlighet med miljöbalkens krav” av juridiska institutionen vid Göteborgs universitet ................................................... 275
13
Sammanfattning
Vid världstoppmötet om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 undertecknades FN:s klimatkonvention av 154 stater. Genom det s.k. Kyotoprotokollet
1
, som antogs på konventionens tredje
partsmöte i Kyoto i december 1997, åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden, dvs. åren 2008
−2012, jämfört med 1990 års nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen med åtta procent. I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar.
En av de flexibla mekanismerna är handel med utsläppsrätter. Detta styrmedel bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av handelssystemet skall sedan vid en viss angiven tidpunkt kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag som har höga kostnader för att minska utsläppen kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen.
Från den 1 januari 2005 kommer ett system för handel med utsläppsrätter att införas inom EU, med utgångspunkt i ett direktiv (”handelsdirektivet”) som formellt antogs i oktober 2003.
2
1
Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar.
2
Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett
system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003).
Sammanfattning SOU 2003:120
14
Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tidsperioder. Under den första perioden (åren 2005
−2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Vidare kommer handelssystemet under den första perioden att endast omfatta anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri. I Sverige kommer den handlande sektorn att omfatta ca 400
−450 anläggningar.
FlexMex2-utredningen redovisade i maj 2003 i delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. SOU 2003:60 var i huvudsak ett principbetänkande. Delegationen konstaterade att ett antal detaljfrågor återstod att lösa för svensk del i det fortsatta genomförandet av handelsdirektivet.
Handelsdirektivet anger att medlemsstaterna senast den 31 december 2003 skall ha genomfört direktivet i sin lagstiftning. Med den ordning som gäller för beredning av lagstiftning i Sverige är det dock inte möjligt att genomföra nödvändig lagstiftning till den 31 december 2003, särskilt som vissa rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till förmodligen inte kommer att vara antagna vid den tidpunkten.
3
Även flera andra medlemsstater har deklarerat
att man inte kommer att klara ett genomförande till den 31 december 2003, samtidigt som man har anfört att all lagstiftning skall finnas på plats i god tid före den 1 januari 2005.
Delegationen anser mot den här bakgrunden att det mest ändamålsenliga är att lägga fram förslag i en sådan ordning och vid sådana tidpunkter att det skall kunna finnas ett fungerande, komplett regelverk på plats den 1 januari 2005. Delegationen avser därför att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på följande tre etapper:
• I den första etappen redovisas förslag som är avsedda att gälla fr.o.m. den 1 juli 2004. För att handel med utsläppsrätter skall kunna starta den 1 januari 2005 krävs att det senast vid halvårsskiftet 2004 finns en lagreglering för tillstånds- och tilldelningsfrågor. Detta redovisas i detta delbetänkande. Avsikten är
3
Detta gäller t.ex. den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direk-
tivet skall kunna genomföras.
SOU 2003:120 Sammanfattning
15
att den reglering som föreslås i delbetänkandet med smärre justeringar skall kunna flyttas över till en komplett lag för handelssystemet, som skall kunna vara i kraft den 1 januari 2005.
• I den andra etappen avser delegationen att lämna förslag som är avsedda att skapa förutsättningar för en handel med utsläppsrätter och förslag på redovisning och kontroll av handeln. Detta förslag kommer att avlämnas under våren 2004.
• I den tredje etappen kommer bestämmelser i handelsdirektivet som reglerar förhållanden efter den 1 januari 2008 att behandlas.
Syftet med det nu föreliggande delbetänkandet är att lämna förslag till författningar som huvudsakligen rör tillstånds- och tilldelningsfrågor. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlas också i detta delbetänkande. Vidare diskuteras handelsdirektivets bestämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EUnivå. I delbetänkandet diskuteras också om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Slutligen redovisas vissa konsekvenser av de förslag som läggs fram i betänkandet.
Regler för tillstånd
Enligt handelsdirektivet krävs fr.o.m. den 1 januari 2005 tillstånd till utsläpp av koldioxid för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. I betänkandet lämnas författningsförslag som reglerar de förutsättningar som skall gälla för att en verksamhetsutövare skall kunna ansöka om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Det föreslagna regelsystemet sammanfattas nedan.
Allmänt om tillstånd
• Regeringen bemyndigas att bestämma vilka anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri, samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri som skall omfattas av tillståndsplikt.
Sammanfattning SOU 2003:120
16
• Om en ansökan om tillstånd ingetts till tillståndsmyndigheten senast den 31 december 2004 får verksamheten fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger.
• Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätten att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i utsläpp av koldioxid. Ansökningar om tillstånd skall handläggas skyndsamt av länsstyrelsen så att aktuella anläggningar innehar tillstånd när besluten om tilldelningen meddelas (senast den 30 september 2004).
Villkor för tillstånd
• För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Övervakning skall ske genom beräkning eller mätning av utsläppen. Rapportering skall ske i enlighet med de riktlinjer som Europeiska kommissionen sannolikt kommer att besluta i december 2003.
• En verksamhetsutövare är skyldig att anmäla sådana förändringar av sin verksamhet som kan kräva ett förnyat tillstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när anmälan krävs.
• En ny verksamhetsutövare är skyldig att anmäla att han tagit över driften av en anläggning. Tillståndsmyndigheten skall i sådana fall meddela förnyat tillstånd.
Övrigt
• En ny anläggning eller en befintlig anläggning för vilken det krävs ett förnyat tillstånd enligt artikel 14 i handelsdirektivet kan inte få ett sådant tillstånd om det saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
• Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd om detta inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art. Miljödomstolen får även återkalla ett tillstånd om verksamheten saknar erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
SOU 2003:120 Sammanfattning
17
Regler för tilldelning
För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall minst 95 procent av utsläppsrätterna tilldelas gratis. Delegationen anser dock att genomförandet av handelsdirektivet under den första perioden bör ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen har därför, av praktiska skäl, bedömt att tilldelningen av utsläppsrätter till 100 procent bör vara gratis under perioden 2005
−2007. Beslut om tilldelade utsläppsrätter meddelas verksamhetsutövare för de anläggningar som har tillstånd till utsläpp senast den 30 september 2004. Om en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd under perioden 30 september
− 31 december 2004 skall han få utsläppsrätter tilldelade i den mån sådana då finns kvar att tilldela. Tilldelningen skall ha föregåtts av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan senast den 31 mars 2004. Kommissionen skall senast den 30 juni 2004 godta eller avslå fördelningsplanen. Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts riksdagen.
Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. Skälet till detta är att det annars finns risk för att tillsynsmyndigheten som senare fattar beslut om tilldelningen måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar. En sådan ordning kräver att lagregler beträffande den nationella fördelningsplanen är i kraft när planen anmäls till kommissionen. Genom åtgärden att i den nationella fördelningsplanen endast exemplifiera vad resultatet av de angivna principerna kan bli kommer däremot planen inte att vara bindande för de enskilda anläggningarna.
I betänkandet lämnas författningsförslag som skall gälla fr.o.m. den 1 juli 2004 för att därigenom möjliggöra för verksamhetsutövare att från den tidpunkten ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. De föreslagna reglerna avseende tilldelning sammanfattas nedan.
Sammanfattning SOU 2003:120
18
Allmänt om tilldelning
• Tilldelningen skall baseras på de principer som anges i den nationella fördelningsplanen.
• Den totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter, exklusive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror, under treårsperioden får inte överstiga utsläpp motsvarande XX
4
miljoner ton koldioxid.
• Tilldelningen av antalet utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp får högst uppgå till utsläpp motsvarande Y
5
miljoner
ton koldioxid per år under treårsperioden.
• Regeringen bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tilldelningen och om högsta tillåtna mängd utsläpp som skall gälla för nytillträdande anläggningar respektive råvarurelaterade utsläpp.
Tilldelningen baseras på historiska utsläpp eller på benchmarking
• Tilldelningen till sektorer och enskilda anläggningar skall vara baserad på de genomsnittliga historiska utsläppen under åren 1998
−2001.
• I det fall onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under perioden 1998
−2001 kan anläggningen få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än det hela antalet år som utgör ifrågavarande tidsperiod.
• Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka sektorer eller delar av sektorer som
− under förutsättning att det
finns tillförlitligt underlag
− kan undantas från huvudregeln om tilldelning baserad på historiska utsläpp och i stället tilldelas
4
Delegationen har i detta skede inte annat underlag än det som låg till grund för bedöm-
ningen i delbetänkandet SOU 2003:60. Osäkerheten består dessutom i att de siffror som kommer att anges i den kommande fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kommissionen. Regeringens kommande proposition, som är avsedd att överlämnas till riksdagen under december 2003, kommer att visa regeringens samlade bedömning av avvägningen mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov av utsläpp av koldioxid.
5
Se förklaring i föregående fotnot.
SOU 2003:120 Sammanfattning
19
utsläppsrätter genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). För det fall det saknas tillförligt underlag att använda benchmarking för någon sektor/delsektor bör regeringen bemyndigas att bestämma vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.
• Om benchmarking används skall tilldelning ske enligt följande.
Om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till dess faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.
Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från ickeutbytbara råvaror
6
• Utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild ordning, eftersom utsläppen är en följd av den kemiska processen och dessa råvaror inte på ett ekonomiskt rimligt sätt kan ersättas på kort sikt. För utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall tilldelningen för perioden 2005
−2007 bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden
1998
−2001 med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Om de beräknade utsläppen bedöms öka under år 2005 (i förhållande till det årliga genomsnittet under åren 1998
−2001) skall ökningen läggas till det historiskt framräknade årliga utsläppet. Det sålunda framräknade totala behovet av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror för år 2005 skall gälla för vart och ett av åren under perioden 2005
−2007.
Behov av nedskalning kan förekomma
• Om det totala antalet utsläppsrätter, som beräknas bli tilldelade de aktuella anläggningarna för historiska utsläpp, överstiger den totalt tillåtna tilldelningen av utsläppsrätter för sådana utsläpp skall tilldelningen till de olika anläggningarna skalas ner pro-
6
En detaljerad beskrivning av hur utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror hanteras
finns i delegationens betänkande SOU 2003:60 avsnitt 1.7.
Sammanfattning SOU 2003:120
20
portionellt. Den årliga totala tillgängliga mängden utsläppsrätter får inte överstiga den tillåtna mängden utsläppsrätter för historiskt beräknade utsläpp. Beräknade råvarurelaterade utsläpp skall skalas ner inom den ram som regeringen bestämt för sådana utsläpp.
Nytillträdande anläggning
• En nytillträdande anläggning som har fått ett nytt tillstånd till utsläpp av koldioxid skall tilldelas utsläppsrätter på grundval av någon form av benchmarking. Om anläggningen beräknas få ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.
• En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd skall tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från att tillståndet förnyades och fram t.o.m. år 2007. Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen får för en sådan anläggning köpas på andrahandsmarknaden.
• Tilldelningen är begränsad till den totala mängd utsläppsrätter som regeringen bestämmer för nytillträdande anläggningar.
Villkorad tilldelning
• Utsläppsrätter som tilldelats för en anläggning bör inte få utfärdas om tillståndet återkallats och återkallelsen beror på att tillståndet inte har följts. Om ett tillstånd återkallas får inte utsläppsrätter utfärdas för de verksamhetsår som följer närmast efter det år som beslutet om återkallelse meddelades.
• När det gäller frågan om utfärdande av utsläppsrätter efter det att tillståndet återkallats till följd av att verksamheten upphört återkommer delegationen i nästa betänkande.
• Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för en anläggning skall denna anläggning tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning.
SOU 2003:120 Sammanfattning
21
Organisation
• Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av tillsynsmyndigheten. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan.
• Beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av en fristående myndighet, som skall inrättas. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion bör Naturvårdsverket under en övergångsperiod utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om fördelning av utsläppsrätter.
• Ett fristående råd bör inrättas under Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och NUTEK, för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till Naturvårdsverket. Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen.
Påföljder
Påföljderna skall enligt delegationen vara effektiva, proportionella och avskräckande. Grundläggande för systemets funktion är att tillsynsmyndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som avsiktligen lämnar felaktiga uppgifter som leder till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden. Det är även viktigt att myndigheterna får riktiga uppgifter om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verksamhet eller om en ny verksamhetsutövare övertar en verksamhet. Delegationen föreslår att lagens bestämmelser om straffansvar skall tillämpas subsidiärt i förhållande till brottsbalkens bestämmelser.
7
7
Med detta avses att straffbestämmelserna skall tillämpas för det fall det inte finns någon
straffbestämmelse i brottsbalken som kriminaliserar den aktuella gärningen.
Sammanfattning SOU 2003:120
22
Tillsyn
Delegationen föreslår att den myndighet som regeringen bestämmer skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Vidare föreslås myndigheten att på begäran få tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet samt tillhörande lokaler och områden i den utsträckning det behövs för tillsynen. Det skall dock inte gälla bostäder.
Förhållandet mellan handelsdirektivet, IPPC-direktivet
8
och
Delegationen tar i delbetänkandet upp frågor om hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörätt och diskuterar om Sverige i sin lagstiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta miljöbalkens krav med handelssystemet.
Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regleringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. Dessa lagar bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Den grundläggande principen för systemet för handel med utsläppsrätter är däremot att flexibilitet skall råda för verksamhetsutövaren.
Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Hittills torde tillstånd som utfärdats med stöd av miljöbalken inte ha föreskrivit villkor avseende tillåten mängd utsläpp av koldioxid. Det är mer troligt att en reglering av koldioxidutsläpp kan komma att ske genom en begränsning av mängden använt fossilt bränsle. Det undantag som finns i handelsdirektivet (artikel 26.2) kommer därför i praktiken inte att ge en ökad frihet för handel med utsläppsrätter. Av detta skäl föreslår delegationen att förbudet enligt artikel 26.2 kompletteras med ett förbud mot att begränsa mängden använt fossilt bränsle. Vidare finner delegationen att även kravet på bästa möjliga teknik enligt
8
Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för-
oreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control.
SOU 2003:120 Sammanfattning
23
2 kap 3 § miljöbalken bör tas bort för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet.
Frågan om gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid omfattas inte av nationell diskretion. För svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp och möjlighet till handel med utsläppsrätter.
IPPC-direktivet och miljöbalken ställer krav på energieffektivitet. Kravet innebär att berörda verksamheter inte skall förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras.
Genom handelsdirektivet (artikel 26.3) ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.
9
Regleringen i miljöbalken är i vissa avseenden mer långtgående än i IPPC-direktivet. I miljöbalken krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPCdirektivet. Ett upprätthållande av miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med EG-rätten. Sverige har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav.
Delegationen vill inte nu ta ställning till om vi i Sverige, som handelsdirektivet möjliggör, bör lyfta kravet på energieffektivitet. Delegationen tar inte heller ställning till om kravet på förnyelsebara energikällor bör lyftas. Slutlig ställning till de frågorna bör tas först efter en analys av hur andra länder avser att förfara i dessa frågor. Med en sådan kunskap skapas bättre förutsättningar för delegationen att föreslå ett regelverk som inte förfördelar svensk internationellt konkurrensutsatt industri.
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
Delegationen har att ta ställning till om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anlägg-
9
Artikel 26.3: ”För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv 2003/87/EG får
medlemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.”
Sammanfattning SOU 2003:120
24
ningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten.
10
I sitt första delbetänkande lämnade
delegationen inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort koldioxidskatten för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Argumentet för detta var att remissbehandlingen av Skattenedsättningskommitténs (SNED) betänkande borde avvaktas och att det fanns behov av ytterligare utredning av koldioxidskattens ställning i det framtida handelssystemet.
Med hänsyn till att förutsättningarna ännu är oklara kan delegationen inte heller i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen i detta delbetänkande argument för och emot att ta bort skatten, beräknat skattebortfall om skatten tas bort samt ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras.
En djupare konsekvensanalys bör göras av de alternativ som delegationen redovisar i betänkandet. De synpunkter som kommer att framföras på de presenterade modellerna i den kommande remissbehandlingen av detta betänkande är också värdefulla att beakta. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de redovisade alternativen till finansiering utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. Därvid torde bl.a. större klarhet vara vunnen om hur förutsättningarna för det framtida energiskattesystemet kommer att se ut.
Förslagets konsekvenser
Som medlem av EU är Sverige skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för handelssystemet. Vid en bedömning av förslagens konsekvenser bör man ha i åtanke att handlingsalternativet att välja att inte införa
10
Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i EG:s statsstödsregler är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras.
SOU 2003:120 Sammanfattning
25
en reglering härmed inte föreligger. Att det kommer att uppstå någon form av konsekvenser av det slag som nämns nedan är därför ofrånkomligt.
EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. Överslagsmässiga beräkningar av kommissionen tyder på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli upp till 35 procent lägre än om utsläppsminskningarna helt skall ske inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen
11
. För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetänkande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet kan bli ca 1
−3 miljarder kronor lägre per år med handelssystemet, än vad som annars skulle ha varit fallet.
Vad gäller finansieringen av ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten för den handlande sektorn vill delegationen, som tidigare framhållits, i detta läge inte förorda något av de alternativ som delegationen redovisat.
Handelssystemet kommer att omfatta anläggningar inom energisektorn och energiintensiv industri. De svenska företag som berörs är av varierande storlek. Genom att handelsdirektivet för flertalet berörda anläggningstyper innehåller någon form av tröskelvärde för att omfattas, t.ex. krav på minsta produktionsvolym e.d., kan dock antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet. I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärmeföretag.
Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att medföra vissa nya administrativa krav på berörda företag. De administrationskostnader som dessa krav medför för företagen torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora.
Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta delbetänkande är förenliga med statsstödsreglerna.
De svenska anläggningar som kommer att omfattas av handelssystemet står för ca en tredjedel av Sveriges koldioxidutsläpp. För att vi skall kunna nå det mål som anges i 2002 års klimatpolitiska beslut
12
behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i
11
Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, KOM (2001) 581 slutlig.
12
I 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har riksdagen fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2008-2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år
Sammanfattning SOU 2003:120
26
de icke-handlande sektorerna. För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Delegationen har dock inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att göra detta.
Mot bakgrund av att det vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra nyligen beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet framhöll delegationen dock i sitt första delbetänkande att det behöver göras en överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Vidare uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen borde låta utreda förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd.
Behovet av en samlad bedömning kvarstår. Mycket av det analysarbete som behövs kan dock antas komma att ske i samband med utvärderingen av klimatpolitiken vid 2004 års kontrollstation. Vid kontrollstationen kommer regeringen att utvärdera vilka resultat klimatpolitiken medfört, hur utsläppstrenden ser ut och om det behövs ytterligare åtgärder för att nå de mål som satts upp.
Ikraftträdande
De författningsförslag som FlexMex2-utredningen lämnar bör kunna träda i kraft den 1 juli 2004.
1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.
27
Summary
At the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED, the ‘Earth Summit’) in Rio de Janeiro in 1992, 154 states signed the United Nations Framework Convention on Climate Change (the ‘Climate Convention’). Under the Kyoto Protocol
1
, which was adopted at the Third Conference of Parties
(COP) in Kyoto, Japan, in December 1997, the industrialised countries undertook to reduce their emissions from the 1990 level by over 5 per cent on average during the first Commitment Period, i.e. the years 2008
−12. The EU Member States have undertaken to reduce their emissions by 8 per cent. The Kyoto Protocol includes three ‘flexible mechanisms’, which are important means of attaining the cost-effectiveness emphasised by the Climate Convention.
One of the flexible mechanisms is trading in emission allowances (‘emissions trading’). This instrument is based on the setting of a cap on total emissions for installations in a particular region included in the scheme over, for example, one year. Nevertheless, this does not involve imposing a cap on emissions from individual installations. Rather, a certain number of transferable emission allowances are allocated to each installation covered by the scheme. One emission allowance entitles the holder to release one tonne of carbon dioxide (CO
2
) equivalents during a defined period. In
aggregate, these allowances correspond to the cap on total emissions in the region concerned. The installations included in the trading scheme must then, at a certain defined date, be able to show possession of trading allowances corresponding to the respective installations’ actual emissions. Operators with high costs of reducing emissions will purchase emission allowances, which are
1
The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change
(adopted on 11 December 1997).
Summary SOU 2003:120
28
offered on a market by operators whose costs of reducing emissions are low.
An EU-wide scheme for trading in greenhouse gas (GHG) emission allowances (the ‘Community trading scheme’) is to be introduced from 1 January 2005, on the basis of a directive (the ‘trading directive’) that was formally adopted in October 2003.
2
The Community trading scheme will comprise various periods. During the first (2005
−07), the scheme will include emissions of
CO
2
only. Moreover, during the first period the scheme will cover
only installations in the following industries: energy, production and processing of ferrous metals, minerals, and paper, paperboard and pulp. In Sweden, the emissions-trading sector will comprise some 400
−450 installations.
In May 2003, in its interim report Trading for a Better Climate (SOU 2003:60), the Commission on a system and regulatory framework for the flexible mechanisms of the Kyoto Protocol (FlexMex2 Commission) listed the principles on which the allocation of emission allowances should be based. This report also contained recommendations on the nature of Sweden’s national allocation plan in the run-up to the EU-wide system of emissions trading to be introduced from 1 January 2005. SOU 2003:60 was, broadly speaking, a report concerning principles. The FlexMex2 Commission found that a number of detailed issues remained to be solved for Sweden’s part in the further implementation of the Community trading directive.
The trading directive states that, by 31 December 2003, the Member States must have implemented the directive in their legislation. However, with the current legislative procedure in Sweden, it is not feasible to implement the requisite legislation by 31 December 2003, especially since certain legal instruments to which the trading directive refers will not have been adopted by that date.
3
Several other Member States, too, have declared that
they will be unable to achieve implementation by 31 December 2003, while affirming that all legislation will be in place well before 1 January 2005.
Given this background, the Commission considers it most appropriate to present proposals in such an order, and at such
2
Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003
establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (OJ No. L 275, Volume 46, 25 October 2003).
3
This applies, for example, to the Registries Regulation. Under Article 19.3, this is to be
adopted to enable the directive to be implemented.
Summary
29
dates, as to enable a functioning, complete regulatory framework to be in place by 1 January 2005. The Commission therefore intends to present proposals on the implementation of the trading directive, divided into the following three stages:
• In the first stage, proposals intended for application from
1 July 2004 will be presented. To enable emissions trading to start on 1 January 2005, there must be statutory regulation of issues relating to permits and allocation not later than 1 July 2004. This regulation is stated in this interim report. The intention is to make it possible for the regulation proposed in this report to be transferred to a complete law for the trading scheme that could enter into force on 1 January 2005.
• In the second stage, the Commission intends to present proposals intended to pave the way for emissions trading and proposals for accounting and control of trading. This proposal will be put forward in spring 2004.
• In the third stage, provisions in the trading directive that regulate the situation after 1 January 2008 will be dealt with.
The purpose of the present report is to present proposals for statutes relating mainly to permit and allocation issues. Matters concerning sanctions, supervision and appeal that are related to permits and allocation are also dealt with in this report. In addition, the provisions of the trading directive are discussed in relation to the rules of environmental law at national and EU level. The interim report also discusses whether we in Sweden should use both CO
2
tax and emissions trading to meet our climate objectives
and international commitments, or whether the installations covered by the European trading scheme should be exempt from CO
2
tax. Finally, certain implications of the proposals put forward
in the report are described.
Permit rules
Under the trading directive, the installations included in the trading scheme require permits for their CO
2
emissions from
1 January 2005. The report puts forward proposals for statutes to regulate the conditions that are to apply for an operator to be
Summary SOU 2003:120
30
eligible to apply for a permit to emit CO
2
. The proposed regulatory
system is summarised below.
General permit features
• The Swedish Government is authorised to decide which installations in the energy sector, production and processing of ferrous metals, the mineral industry, and the paper, paperboard and pulp industries should be covered by the obligation to obtain a permit.
• If a permit application has been submitted to the permitissuing authority by 31 December 2004, the activity may continue until a decision has come into force.
• The county administrative boards must review permits regarding the right, after 1 January 2005, to conduct activities that result in emissions of CO
2
. Applications for permits must be dealt with promptly by the county administrative boards so that the installations concerned hold permits by the time allocation decisions are made (not later than 30 September 2004).
Permit conditions
• To obtain a permit, the operator must be capable of monitoring and reporting emissions in a reliable manner. This monitoring must be done through estimation or measurement of the emissions. Reporting must take place in accordance with the guidelines that the European Commission will probably adopt in December 2003.
• Operators are obliged to report the kinds of modifications in their activities that may require updating of the permit. The Government or the Government-appointed agency concerned is empowered to issue detailed regulations on when this reporting is required.
• New operators are obliged to report that they have taken over operation of installations. In such a case, the permit-issuing authority should issue an updated permit.
Summary
31
Miscellaneous
• A new installation, or an existing one for which an updated permit is required under Article 14 in the trading directive, cannot obtain such a permit if the permit required under the Swedish Environmental Code or older environmental legislation is lacking.
• The Environmental Court may, following an application by the supervisory or permit-issuing authority, revoke a permit if it has not been complied with and the deviation is of a grave nature. The Environmental Court may also revoke a permit if the activity lacks the requisite permit under the Swedish Environmental Code or older environmental legislation.
Allocation rules
For the three-year period starting on 1 January 2005, at least 95 per cent of the emission allowances should be allocated free of charge. However, the FlexMex2 Commission considers that, during the initial period, the trading directive should be implemented in as uncomplicated a way as possible. The Commission has therefore, for practical reasons, concluded that the allocation of emission allowances should be entirely free of charge during the period 2005
−07. Operators should be notified by 30 September 2004 of decisions on the allowances allocated for the installations that hold permits for emissions. Operators who apply for permits between 30 September and 31 December 2004 inclusive will be allocated emission allowances to the extent that these remain available for allocation. The allocation must have been preceded by a Swedish Government decision, not later than 31 March 2004, regarding a national allocation plan. The European Commission is to approve or reject the allocation plan by 30 June 2004. The national allocation plan will be adopted in the light of the prescribed principles that are presented to the Riksdag (Swedish Parliament).
Figures on allocation to various installations in the national allocation plan should be provided, but explicitly stated to be examples of what the outcome of the specified principles may be. This is because, otherwise, there is a risk that the supervisory authority that subsequently determines allocation must be considered bound by the provisions of the allocation plan regarding
Summary SOU 2003:120
32
allocation to individual installations. An arrangement of this kind means that legal rules regarding the national allocation plan must be in force when the plan is reported to the European Commission. The measure of exemplifying in the national allocation plan only what the outcome of the specified principles may turn out to be, on the other hand, means that the plan will not be binding on the individual installations.
The report provides draft statutes to apply with effect from 1 July 2004, in order thereby to enable operators to apply for allocation of emission allowances from that date. The proposed rules concerning allocation are summarised below.
General features of the allocation
• The allocation should be based on the principles specified in the national allocation plan.
• The aggregate annual allocation of the number of emission allowances, excluding those for new entrants, and for the estimated increase in emissions derived from non-replaceable raw materials, during the three-year period should not be allowed to exceed emissions corresponding to XX
4
million
tonnes of CO
2
.
• The allocation of the number of emission allowances for new entrants, and for the estimated increase in emissions derived from non-replaceable raw materials, should not be allowed to exceed emissions corresponding to Y4 million tonnes of CO
2
annually over the three-year period.
• The Government should be authorised to issue regulations about the allocation and the maximum permitted quantity of emissions to apply to new entrants and emissions related to non-replaceable raw materials respectively.
4
In this phase, the Commission has no documentation other than that on which the
assessment in interim report SOU 2003:60 was based. The uncertainty consists, moreover, in the fact that the figures to be specified in the forthcoming allocation plan are to be reviewed and approved by the Commission. The Government’s forthcoming bill, which is intended to be submitted to the Riksdag during December 2003, will show the Government’s overall assessment of how best to strike a balance between the scope for the emissions-trading sector and other sectors’ CO
2
emission requirements.
Summary
33
Allocation based on historical emissions or on benchmarking
• The allocation to sectors and individual installations should be based on average historical emissions during the years 1998
−2001.
• In the event of abnormal conditions (such as breakdowns or extensive conversions) prevailing for an installation during the period 1998
−2001, it should be possible for the installation to have its allocation of emission allowances based on average emissions over fewer years than the total number of years making up the period in question.
• The Government should be empowered to issue regulations on which sectors or subsectors can
− provided that reliable
documentation exists
− be exempted from the main rule of allocation based on historical emissions and, instead, be allocated emission allowances through comparison of the installation’s emissions with average emissions in the sector or subsector concerned (benchmarking). In the event of there being no reliable documentation for the use of benchmarking for any sector or subsector, the Government should be authorised to decide which allocation method should be used instead.
• If benchmarking is used, allocation should take place as follows. If the installation has emission figures better than average for the sector or subsector, it should be allocated emission allowances amounting to its actual emissions. The other installations should receive emission allowances corresponding to the average emissions for the sector or subsector.
Allocation of emission rights for emissions derived from nonreplaceable raw materials
5
• Emissions derived from non-replaceable raw materials must be dealt with in a special manner, since these emissions are a consequence of the chemical process and there is no economically reasonable means of replacing these raw materials
5
A detailed description of the management of emissions derived from non-replaceable raw
materials is contained in section 1.7 of the FlexMex2 Commission’s report SOU 2003:60.
Summary SOU 2003:120
34
in the short term. For emissions derived from non-replaceable raw materials, allocation for the period 2005
−07 should be set
as an annual average for the years 1998
−2001, with possible adjustment for forecast emissions. If the estimated emissions are expected to increase during 2005 (in relation to the annual average in 1998
−2001), the increase must be added to the historically calculated figure for annual emissions. The total requirement of emission allowances derived from nonreplaceable raw materials for the year 2005, thus calculated, should apply to each single year during the period 2005
−07.
Need for downscaling
• If the total number of emission allowances that are expected to be allocated on the basis of historical emissions to the installations concerned exceed the total permitted allocation of emission allowances for such emissions, allocation to the various installations will be scaled down proportionally. The total annual quantity of emission allowances may not exceed the permitted quantity of allowances for historically calculated emissions. Estimated emissions related to non-replaceable raw materials should be downscaled within the limits imposed by the Government on such emissions.
New entrant
• A new entrant that has received a new permit for CO
2
emissions should be allocated emission allowances on the basis of some form of benchmarking. If the installation is expected to have better emission figures than the average for the sector or subsector, the installation should be allocated allowances amounting to the estimated actual emissions. The other installations receive allowances corresponding to the average emissions for the sector or subsector.
• A new entrant that has updated its permit should be allocated allowances for emissions derived from non-replaceable raw materials in relation to the estimated emissions of this kind for the period until the permit is updated, and up to and including the year 2007. Allowances for emissions derived from
Summary
35
replaceable fuels may, for an installation of this kind, be purchased on the secondhand market.
• The allocation is limited to the total quantity of emission allowances decided on by the Government for new entrants.
Conditional allocation
• It should not be possible for emission allowances allocated for an installation to be issued if the permit has been revoked and the revocation is due to non-compliance with the permit. If a permit is revoked, emission allowances may not be issued for the operating years immediately following the year in which the revocation decision was issued.
• The FlexMex2 Commission will return, in a later report, to the question of emission allowances being issued after revocation of a permit due to discontinuation of the activity concerned.
• If other Community legislation entails unavoidable increases in
CO
2
emissions for an installation, this installation should be
allocated allowances corresponding to the increase concerned.
Organisation
• An application for allocation of emission allowances should be examined by the supervisory authority. Enclosed with the application should be a certificate from the operator’s auditor attesting the rectitude of the particulars given in the application.
• Decisions on allocation of emission allowances must be taken by an independent agency, which should be set up. Given the short preparation time until the trading scheme is in operation, the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) should be appointed as the supervisory authority over a transitional period, with responsibility for decisions on allocation of emission allowances.
• An independent council should be set up under the Swedish
EPA, with representatives from the Agency itself, the Swedish Energy Agency and the Swedish Business Development
Summary SOU 2003:120
36
Agency (NUTEK), to prepare decisions on companies’ applications for emission allowances. This board should submit to the Swedish EPA draft decisions on allocation. An advisory body whose members include representatives of interests in the business sector should be associated with the council.
Sanctions
In the FlexMex2 Commission’s view, sanctions must be effective, proportionate and deterrent. One crucial precondition for the functioning of the scheme is the supervisory authority’s possession of proper documentation for its allocation of emission allowances. Therefore, in the Commission’s view, it is paramount that anyone deliberately submitting incorrect information that causes the operator to be allocated too many emission allowances should be judged liable. For the same reason, it is important for applications for CO
2
emission permits to state the correct facts. It is also vital
for the authorities to obtain accurate information if operators modify or expand their activities or new operators take over activities. The Commission proposes that legal provisions on criminal liability be applied as a subsidiary measure in relation to the provisions of the Swedish Penal Code.
6
Supervision
The Commission proposes that the agency appointed by the Government be entitled, on penalty of fine, to request the information and inspect the documents required for its supervision. Moreover, it is proposed that the agency, on request, obtain access to installations included in the trading scheme, and premises and areas associated with them, to the extent necessary for its supervision. However, this should not include residential premises.
6
This means that the penalty provisions should be applied in the event that the Penal Code
does not contain any penalty provision that classifies the offence in question as criminal.
Summary
37
Interrelationships of trading directive, IPPC directive
7
and
Swedish Environmental Code
In this report, the Commission raises issues concerning the relationship of the trading directive to existing environmental law. The report also discusses the issue of whether Sweden, in its legislation, should make use of the opportunity to let the trading scheme supersede the requirements of the Environmental Code.
There is an essential difference between trading in emission allowances and the regulatory instruments that have been traditionally applied in the environmental sector. These laws are based on the obligation of operators to obtain permits for conducting their activities. In the permits, the authorities prescribe in a fair amount of detail the conditions applying to the activities concerned. The fundamental principle of the emission-trading scheme, on the other hand, is that flexibility should prevail for the operator.
This has also been taken into consideration in the trading directive which, in its Article 26, decrees that limit values for GHG emissions should be imposed only if it is necessary to prevent ‘significant local pollution’. To date, permits issued pursuant to the Swedish Environmental Code have probably not prescribed conditions relating to the permitted volume of CO
2
emissions. It is
more probable that regulation of CO
2
emissions will come into
existence through restriction of the quantity of fossil fuel used. The exemption contained in the trading directive (Article 26, second paragraph) will therefore, in practice, not afford greater freedom for trading in emission allowances. For this reason, the FlexMex2 Commission proposes supplementing the prohibition under the second paragraph of Article 26 with a prohibition on restricting the quantity of fossil fuel used. Moreover, the Commission proposes that the requirement of best possible technology under Chapter 2, Section 3 of the Swedish Environmental Code should, with respect to CO
2
, be waived for
installations covered by the trading directive.
The question of limit values for emissions of substances other than CO
2
is not subject to national discretion. For Sweden’s part,
this entails an obligation under Community law, in the future as at present, to prescribe limit values for polluting substances, even if
7
Council Directive 96/61/EC on integrated pollution prevention and control.
Summary SOU 2003:120
38
this affects CO
2
emissions from activities and scope for emissions
trading.
The IPPC directive and the Environmental Code require energy efficiency. This requirement means that activities concerned must not use more energy than necessary with reference to production volume.
Under the trading directive (Article 26, third paragraph), the IPPC directive is amended in such a way as to make it optional for Member States to impose energy-efficiency requirements on ‘combustion units or other units emitting carbon dioxide on the site.’
8
The regulation in the Swedish Environmental Code is, in some respects, more far-reaching than that in the IPPC directive. The Code requires preference to be given to renewable energy sources, but this requirement is not included in the IPPC directive. Upholding this rule in the Code about renewable energy sources would not, however, conflict with Community law. From a legal point of view, Sweden is therefore free to uphold or waive this requirement.
The FlexMex2 Commission does not seek to decide whether we in Sweden, as the trading directive permits, should remove the requirement of energy efficiency. Nor will the Commission decide whether the requirement of renewable energy sources should be lifted. A final decision on these issues should be taken only after an analysis of how other countries intend to proceed on these matters. With this knowledge, there is better scope for the Commission to propose a regulatory framework that is not damaging to Swedish industry exposed to international competition.
The trading directive, CO
2
taxes and financing
The FlexMex2 Commission must decide whether we in Sweden should use both CO
2
tax and emissions trading to meet our climate
objectives and international commitments, or whether the installations included in the Community trading scheme are to be
8
Article 26, third paragraph: ‘For activities listed in Annex I to Directive 2003/87/EC,
Member States may choose not to impose requirements relating to energy efficiency for combustion units or other units emitting carbon dioxide on the site.’
Summary
39
exempt from liability for CO
2
tax.
9
In its first interim report, the
Commission did not put forward any proposal for financing the option of exempting installations included in the scheme from CO
2
tax. The arguments for this were that circulation of the report issued by the Swedish Committee on Energy Taxation of the Business Sector (SNED) for official consideration should be awaited, and that further investigation of the role of CO
2
tax in the
future trading scheme was necessary.
Neither, given that the parameters are still unclear, can the Commission decide at this stage of its investigation whether the installations covered by the Community trading scheme should be exempted from CO
2
tax. As documentation for the continued
discussion, in this interim report the Commission puts forward arguments for and against abolishing the tax; the estimated tax shortfall if it is abolished; and various examples of how its abolition could be financed.
A more detailed impact analysis of the options outlined by the Commission in this report should be carried out. Views on the models presented to date, which will be expressed in the forthcoming circulation of this report for consideration, are also valuable to take into account. At present, the Commission therefore does not wish to recommend any of the financing options reported. Instead, we propose that the Commission should undertake to elucidate, in its further work, the matter of CO
2
tax
and its role, if any, in the future system of emissions trading. In conjunction with this future work, the preconditions for the future energy-tax system will be clarified further.
Implications of the FlexMex2 Commission’s proposals
As an EU member, Sweden is obliged to comply with and introduce into Swedish legislation the rules specified in the trading directive. In assessing the implications of the proposals, one should bear in mind that the option of not imposing regulation is thus not
9
If CO
2
tax is abolished for the emissions-trading sector, this must be reported to the
Commission as a case of state support. The main rule in Community regulation of state support is that a Member State may not have differentiated taxation levels within the business sector. However, this abolition of CO
2
tax would probably be approved, since it is
evident from Articles 17.1 b and 17.4 of the energy-tax directive that this tax may be reduced or abolished if emissions trading is introduced, provided that this does not hinder attainment of objectives regarding environmental protection or improved energy efficiency.
Summary SOU 2003:120
40
available. Unavoidably, therefore, consequences of the kind mentioned below will arise in one form or another.
The Community trading scheme is aimed at enabling the EU and its Member States to attain its commitments under the Kyoto Protocol in a cost-effective manner. General estimates performed by the European Commission indicate that the costs of meeting the EU’s commitments under the Protocol may be up to 35 per cent lower than they would be if the emission reductions were to take place entirely within the respective Member States according to the proposed burden-sharing
10
. For Sweden’s part, the FlexMex2 Commission included in its first interim report estimates indicating that the costs of meeting our national commitment under the Kyoto Protocol may be some SEK 1
−3 billion a year lower with the trading scheme than they would otherwise have been.
When it comes to financing abolition, if any, of CO
2
tax for the
emissions-trading sector, as mentioned above, the Commission does not wish at present to recommend any of the options outlined in this report.
The trading scheme will include installations in the energy sector and energy-intensive industry. The Swedish companies affected vary in size. Since, for most types of installation concerned, the trading directive contains some form of threshold figure
− a minimum requirement for inclusion, such as the minimum production volume or the like
− it may be assumed that relatively few small and medium-sized enterprises (SMEs) will be included in the scheme. To the extent that SMEs are affected by the system, these will probably be mainly small district-heating companies.
Introducing the trading scheme will inevitably mean imposing certain new administrative requirements on the companies concerned. The administrative costs incurred by these companies as a result of the new requirements are likely to be relatively more burdensome for SMEs than for large enterprises.
In the FlexMex2 Commission’s estimation, the proposals put forward in this interim report are compatible with the regulations governing state support.
The Swedish installations to be covered by the EU-wide system of emissions trading that will be introduced from 1 January 2005 account for about a third of Sweden’s CO
2
emissions. To enable us
10
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC
− COM(2001) 581 final.
Summary
41
to attain the objective defined in the climate-policy resolution of 2002
11
, measures need to be taken both in the emissions-trading
sector and in the sectors excluded from the scheme. Judging what may constitute reasonable commitments in the sectors included and excluded respectively, requires an overall assessment. However, the Commission has been unable to carry out this assessment within the scope of its work.
However, alongside the Commission’s work, a number of other recently adopted measures, proposals and current investigations have a major bearing on the enterprises and installations covered by the trading directive. Accordingly, in its first interim report the Commission stressed the need for a comprehensive approach, with overall impact analysis and coordination of the management of various existing and proposed policy instruments. The Commission also stated its opinion that comprehensive impact analysis and coordination of this kind are necessary to permit overall assessment of, for example, the respective responsibilities of the sectors included in and excluded from the trading scheme for Sweden’s attainment of the climate objectives. The Commission therefore proposed that the Government should arrange investigation of the preconditions and forms for bringing about the kind of coordination that is required.
The need for overall assessment remains. It may, however, be assumed that much of the requisite analytical work will take place in conjunction with the evaluation of the climate policy at the 2004 checkpoint stage. At this checkpoint, the Government will evaluate the results achieved by the climate policy to date; the trend of emissions; and whether further measures are needed to attain the objectives adopted.
11
In its 2002 resolution on climate policy (Govt. Bill 2001/02:55, Report 2001/02MJU10, Govt. Comm. 2001/02:163), the Riksdag laid down that Swedish emissions of the six GHGs, averaged over the period 2008
−12, should be at least 4 per cent lower than the country’s emissions in 1990. The emission figures must be corrected for a normal year, to ensure comparability between years with respect to variation in temperature and precipitation. Under the climate-policy resolution, the national objective should be attainable without compensation for carbon absorption in sinks, and without the use of flexible mechanisms. At a checkpoint in 2004, the Government intends to consider an objective that includes the flexible mechanisms.
Summary SOU 2003:120
42
Entry into force
It should be possible for the draft statutes submitted by the FlexMex2 Commission to enter into force on 1 July 2004.
43
Författningsförslag
1 Förslag till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Ändamål och definitioner m.m.
Lagens innehåll
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp för tidsperioden 2005
−2007.
Definitioner
2 § I denna lag används följande beteckningar med den betydelse som här anges:
1. utsläppsrätt: ett bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid under en fastställd period i enlighet med bestämmelserna i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen,
2. anläggning: en teknisk enhet, som inte är flyttbar, där det bedrivs verksamhet som är tillståndspliktig enligt denna lag, inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri liksom all annan därmed direkt sammanhängande verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar,
3. utsläpp: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning,
Författningsförslag SOU 2003:120
44
4. verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning,
5. nytillträdande anläggning: varje anläggning där det inte bedrivs verksamhet vid den tidpunkt då den nationella fördelningsplanen överlämnas till Europeiska kommissionen och som därefter meddelats tillstånd till utsläpp av koldioxid samt varje anläggning som meddelats förnyat tillstånd på grund av en ändring av anläggningens art, funktion eller utvidgning av anläggningens verksamhet,
6. nationell fördelningsplan: en av regeringen beslutad plan som tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på och som skall underställas Europeiska kommissionen för godkännande,
7. utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror: utsläpp av koldioxid som i en process bildas från kol som är bundet i den råvara som skall förädlas eller i en process där kol tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran och där processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi och där tillverkningen eller framställningen inte är utbytbar till en rimlig kostnad före utgången av år 2007,
8. utsläpp som härrör från utbytbara bränslen: utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi.
Myndigheter
3 § Regeringen skall utse den eller de myndigheter som skall handlägga de frågor som enligt denna lag, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, ligger på tillstånds- respektive tillsynsmyndigheten.
2 kap. Tillstånd till utsläpp av koldioxid
Allmänt om tillstånd
1 § Efter utgången av år 2004 skall anläggningar som omfattas av 4 § ha tillstånd av tillståndsmyndigheten för verksamhet som medför utsläpp av koldioxid.
Vad som sägs i första stycket gäller inte för en anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling och provning av nya produkter eller av nya processer.
SOU 2003:120 Författningsförslag
45
2 § Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig och ges in till tillståndsmyndigheten.
En ansökan skall innehålla uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera utsläpp av koldioxid.
En ansökan skall handläggas skyndsamt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om handläggning av ansökan.
3 § Har en ansökan om tillstånd enligt 2 § ingetts till tillståndsmyndigheten senast den 31 december 2004 får verksamheten, utan hinder av vad som sägs i 1 §, fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger. Detta gäller dock längst till dess att lagakraftvunnet avslagsbeslut föreligger.
Anläggningar som omfattas av tillståndsplikt
4 § Anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri omfattas av tillståndsplikt enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen.
Förutsättningar för tillstånd
5 § För att erhålla tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt.
6 § Övervakningen skall ske genom beräkning eller mätning.
7 § Rapporteringen skall för varje anläggning innehålla följande uppgifter
a) om övervakningen sker genom beräkning
1. verksamhetsuppgifter,
2. emissionsfaktorer,
3. oxidationsfaktorer,
4. sammanlagda utsläpp och
5. osäkerhet i beräkningen.
b) om övervakningen sker genom mätning
1. sammanlagda utsläpp,
Författningsförslag SOU 2003:120
46
2. uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet och
3. osäkerhet i mätningen.
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om sättet för beräkning, kraven på mätning samt formen för och innehållet i rapporteringen.
9 § En ny anläggning kan inte erhålla tillstånd enligt denna lag om det saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
Villkor för tillstånd
10 § Ett tillstånd skall förenas med de krav på övervakning och rapportering som tillståndsmyndigheten enligt 5
−7 §§ eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna lag anser erforderliga.
Ett tillstånd får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats om de drivs av samma verksamhetsutövare. Ett tillstånd kan begränsas till att avse en del av en anläggning.
Förändring av anläggning som erhållit tillstånd
11 § Verksamhetsutövaren skall till tillståndsmyndigheten skriftligen anmäla alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion eller utvidgning av anläggningen om förändringen eller utvidgningen kan innebära nya krav på övervakning och rapportering.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om när en anmälan enligt första stycket erfordras.
Tillståndsmyndigheten skall om de krav som anges i 5
−7 §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag är uppfyllda meddela förnyat tillstånd för den förändrade eller utvidgade anläggningen. Tillstånd får dock inte meddelas om det för anläggningen saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
SOU 2003:120 Författningsförslag
47
Ny verksamhetsutövare
12 § En ny verksamhetsutövare skall till tillståndsmyndigheten omgående anmäla att han tagit över driften av anläggningen.
Tillståndsmyndigheten skall i fall som i första stycket sägs meddela förnyat tillstånd om den nye verksamhetsutövaren uppfyller de krav som anges i 5
−7 §§ eller i föreskrifter meddelade med
stöd av denna lag.
Återkallande av tillstånd
13 § Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett meddelat tillstånd
1. om tillståndet som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, eller
2. om erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas.
3 kap. Tilldelning av utsläppsrätter
Allmänt om tilldelningen
1 § En verksamhetsutövare som ansökt om tilldelning enligt 17 § skall utan vederlag tilldelas utsläppsrätter enligt vad som föreskrivs i 2
−11 §§ för den eller de anläggningar för vilka denne har tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt 2 kap. 1 § eller ansökt om sådant tillstånd före den 30 september 2004. Om verksamhetsutövaren innehar fler än en anläggning skall tilldelningen ske för var och en av anläggningarna.
Utan hinder av vad som sägs i första stycket avseende tillstånd skall en verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd under perioden 30 september – 31 december 2004 utan vederlag tilldelas utsläppsrätter i den mån det totala antalet utsläppsrätter enligt 2 § inte överskrids.
2 § Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på den nationella fördelningsplanen. Den totala årliga tilldelningen av utsläppsrätter, exklusive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen för utsläpp som härrör från icke
Författningsförslag SOU 2003:120
48
utbytbara råvaror, får inte överstiga utsläpp motsvarande XX miljoner ton koldioxid.
Tilldelningen av utsläppsrätter får för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror uppgå till högst Y miljoner ton koldioxid.
Regeringen får utfärda föreskrifter om tilldelningen och om högsta antal utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror enligt andra stycket.
Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen
3 § För en anläggning som var i drift den 1 januari 1998 skall tilldelningen av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen för vart och ett av åren 2005
−2007 fastställas till det antal utsläppsrätter som motsvarar ett årligt genomsnittligt utsläpp för anläggningen under perioden 1998
−2001.
4 § För en anläggning som tagits i drift efter den 1 januari 1998 men före den 1 januari 2001 skall tilldelningen av utsläppsrätter som avses i 3 § beräknas som ett årligt genomsnitt av utsläppen fr.o.m. året efter det som anläggningen togs i drift t.o.m. år 2001.
5 § Om det föreligger särskilda skäl får ett årligt genomsnittligt utsläpp beräknas för färre år än vad som följer av 3 och 4 §§.
6 § Tilldelning av utsläppsrätter får, utan hänsyn till bestämmelserna i 3 och 4 §§, göras genom att en anläggnings faktiska utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor. En sådan jämförelse får göras endast om det finns ett tillförlitligt underlag.
Regeringen får meddela föreskrifter om när en jämförelse enligt första stycket skall användas vid tilldelning av utsläppsrätter.
7 § För en anläggning som tagits i drift den 1 januari 2001 eller senare skall tilldelningen göras genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor.
Om det för någon sektor eller del av sektor saknas tillförligt underlag för att göra en jämförelse enligt första stycket får rege-
SOU 2003:120 Författningsförslag
49
ringen meddela föreskrifter om vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.
8 § Om en anläggning som tilldelas utsläppsrätter med tillämpning av 6
−7 §§ har ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.
Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror
9 § För en anläggning som släpper ut koldioxid som härrör från icke utbytbara råvaror skall ett årligt genomsnitt av utsläppen bestämmas enligt vad som föreskrivs i 3
−8 §§.
Om de beräknade utsläppen bedöms öka under år 2005 i förhållande till det årliga genomsnittet beräknat enligt första stycket skall ökningen läggas till det framräknade årliga genomsnittliga utsläppet.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka faktorer som skall ligga till grund för bedömningen av den beräknade ökningen av utsläpp enligt andra stycket.
Justering av tilldelningen
10 § Om det totala antalet utsläppsrätter som skall tilldelas enligt 3
−8 §§ och 9 § första stycket överstiger det totala antalet utsläppsrätter enligt 2 § första stycket skall antalet utsläppsrätter som tilldelas anläggningar enligt 3
−8 §§ och 9 § första stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att den totala mängden utsläppsrätter enligt 2 § första stycket inte överskrids.
11§ Om den totala beräknade ökningen för år 2005 enligt 9 § andra stycket överstiger det högsta antal utsläppsrätter som regeringen fastställt för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror skall antalet utsläppsrätter som tilldelas enligt 9 § andra stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att högsta antalet utsläppsrätter inte överskrids.
Författningsförslag SOU 2003:120
50
Nytillträdande anläggning
12 § En nytillträdande anläggning som erhållit nytt tillstånd tilldelas utsläppsrätter genom att anläggningens beräknade utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor.
Om anläggningens beräknade utsläppsvärde enligt första stycket är bättre än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.
Om det för någon sektor eller del av sektor saknas tillförligt underlag att använda som en jämförelse enligt första stycket får regeringen meddela föreskrifter om vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.
13 § En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från det att tillståndet förnyades och t.o.m. år 2007.
14 § Vad som sägs i 11
−13 §§ gäller under förutsättning att den totala mängden utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar inte överstiger det högsta antal utsläppsrätter som regeringen fastställt för sådana anläggningar.
Tilldelning för oundviklig utsläppsökning
15 § Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för någon anläggning så skall denna anläggning, oaktat vad som anges i 2 §, tilldelas utsläppsrätter som motsvarar denna ökning.
Tilldelning vid force majeure
16 § Om det föreligger omständigheter som är att anse som force majeure kan efter ansökan tillsynsmyndigheten efter att ha hört Europeiska kommissionen tilldela icke överlåtbara utsläppsrätter.
SOU 2003:120 Författningsförslag
51
Ansökan om tilldelning
17 § Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter görs av verksamhetsutövaren. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan.
Ansökningar om tilldelning som avser nytillträdande anläggningar skall behandlas i den ordning de inkommit till tillsynsmyndigheten.
Närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Beslut om tilldelning m.m.
18 § Tillsynsmyndigheten skall senast den 30 september 2004 meddela beslut om tilldelning. I beslutet skall anges antalet utsläppsrätter som tilldelats verksamhetsutövaren och hur dessa skall fördelas mellan dennes anläggningar.
Om en ansökan om tillstånd görs under perioden 30 september – 31 december 2004 med stöd av 1 § andra stycket skall beslut om tilldelning meddelas så snart det är möjligt.
4 kap. Tillsyn m.m.
1 § Tillsynsmyndigheten skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Tillsynsmyndighetens allmänna befogenheter
2 § Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.
3 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite.
Författningsförslag SOU 2003:120
52
4 § Tillsynsmyndigheten skall på begäran få tillträde till anläggningar som omfattas av denna lag samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Denna rätt omfattar inte bostäder.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.
5 § Om det finns anledning anta att den som omfattas av tillsynen har begått brott, får denne inte föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser.
5 kap. Straffbestämmelser
1 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen
1. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. 2 §,
2. underlåter att göra anmälan enligt 2 kap. 11 eller 12 §,
3. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.
Är ett brott som avses i första stycket att anses som grovt, döms till fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar.
2 § Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken.
3 § Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.
6 kap. Överklagande
1 § Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd enligt 2 kap. överklagas hos miljödomstolen.
SOU 2003:120 Författningsförslag
53
2 § Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
3 § Beslut av tillsynsmyndigheten enligt 4 kap. 2
−3 §§ överklagas
hos allmän förvaltningsdomstol.
4 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
5 § I 23 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut.
6 § Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.
Ikraftträdandebestämmelser
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004 och gäller till och med den 31 december 2004.
Författningsförslag SOU 2003:120
54
2 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 §, 16 kap. 2 §, 22 kap. 25 § och 26 kap. 1 §miljöbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
3 §
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljö. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Vad som sägs i första stycket sista meningen om att det vid yrkesmässig verksamhet skall användas bästa möjliga teknik gäller i fråga om utsläpp av koldioxid inte för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
16 kap.
2 §
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får lämnas för begränsad tid. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning.
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får förenas med villkor.
För verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd
SOU 2003:120 Författningsförslag
55
till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter får villkor enligt första stycket inte avse gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan.
Bestämmelser om vilka mål som är ansökningsmål finns i 21 kap. 1 § och bestämmelser om vad en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla finns i 22 kap. 1 §. Regeringen får meddela föreskrifter om vad en ansökan i ett ärende skall innehålla.
22 kap.
25 §
En dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet skall i förekommande fall innehålla bestämmelser om
1. den tid som tillståndet skall gälla,
2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt,
3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,
4. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åtgärder samt hur betalningen skall ske,
5. skyldighet att betala avgifter,
6. de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,
7. de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,
8. de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,
9. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,
10. de villkor som behövs med avseende på efterbehandling och ställande av säkerhet,
Författningsförslag SOU 2003:120
56
11. de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön,
12. den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får framställas,
13. den förlust av vatten eller annat som tillståndshavare enligt 31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning, och
14. rättegångskostnader. Avser tillståndet arbeten för vattenverksamhet, skall i domen anges den tid inom vilken arbetena skall vara utförda. Tiden får sättas till högst tio år. Den tid inom vilken igångsättandet av miljöfarlig verksamhet skall ha skett skall anges.
Miljödomstolen får överlåta åt tillsynsmyndighet att fastställa villkor av mindre betydelse.
Ytterligare bestämmelser om vad en dom i mål om vattenverksamhet och vattenanläggningar skall innehålla finns i 7 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
För verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter får villkor enligt första eller andra stycket inte avse gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan.
26 kap.
1 §
Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma
SOU 2003:120 Författningsförslag
57
efterrättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd skall tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga.
Vad som sägs i andra stycket gäller inte tillsyn av verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter i fråga om utsläpp av koldioxid.
Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004. Villkor som meddelats med stöd av miljöbalken eller äldre miljölagstiftning vad avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan upphör att gälla den 1 juli 2004 för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
59
1 Utredningsuppdraget
I detta kapitel beskrivs delbetänkandets syfte och inriktning (1.1), utredningens uppdrag (1.2), utredningsarbetets upplägg och genomförande (1.3) samt betänkandets disposition (1.4).
1.1 Delbetänkandets syfte och inriktning
I oktober 2001 publicerade Europeiska kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.
1
Ministerrådet enades i december 2002 om en gemensam ståndpunkt angående direktivets innehåll. Europeiska Unionens Råd antog efter andra läsningen i parlamentet ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser den 22 juli 2003. Formellt beslut om direktivet fattades efter språklig granskning den 13 oktober 2003.
2
Handelssystemet är ett av de styrmedel som
skall användas för att EU skall uppfylla sitt åtagande i Kyotoprotokollet.
Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Det ställs sedan ett
1
Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med ut-
släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig).
2
Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett sys-
tem för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003).
Utredningsuppdraget SOU 2003:120
60
krav på att de anläggningar som omfattas av handelssystemet vid en viss angiven tidpunkt skall kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag med höga kostnader för att göra utsläppsminskningar kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen.
Enligt EG-direktivet (hädanefter ofta benämnt handelsdirektivet) skall ett system för handel med utsläppsrätter införas inom EU från den 1 januari 2005. Handel med utsläppsrätter kan ske mellan verksamhetsutövare i olika länder och mellan verksamhetsutövare inom ett land. Systemet kommer att omfatta olika perioder, av vilka den första (åren 2005
−2007) delvis är tänkt som en läroperiod. Inledningsvis skall handelssystemet endast avse utsläpp av koldioxid, och omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappers-, papp- och pappersmassaindustrin) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I Sverige kommer den handlande sektorn att omfatta ca 400
−450 anläggningar. Fördelningen av utsläppsrätter mellan anläggningarna skall bygga på en nationell fördelningsplan som medlemsstaten skall utveckla, i enlighet med kriterier som framgår av bilaga III i direktivet.
FlexMex2-utredningen har tidigare analyserat vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. Delegationen redovisade i maj 2003 sina ställningstaganden kring detta i delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60).
SOU 2003:60 var i huvudsak ett principbetänkande, och delegationen konstaterade också att en mängd detaljfrågor återstod att lösa för svensk del i det fortsatta genomförandet av handelsdirektivet.
Syftet med det nu föreliggande delbetänkandet är att, som ett led i det fortsatta genomförandet av handelsdirektivet, lämna förslag till författningar som är tänkta att för svenskt vidkommande reglera delar av det kommande utsläppshandelssystemet.
Som kommer att framgå närmare av kapitel 3 genomförs handelsdirektivet i tre etapper. Den första etappen omfattar förberedelserna innan handeln kan komma igång, främst frågor om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
SOU 2003:120 Utredningsuppdraget
61
Den andra etappen avser frågor i anslutning till att systemet är i drift under den första perioden 2005
−2007, t.ex. frågor kring kontroll och rapportering. Den tredje etappen avser utvecklingen på längre sikt, framför allt den nästkommande perioden 2008
−2012
(tillika Kyotoprotokollets första s.k. åtagandeperiod). De författningsförslag som lämnas i föreliggande delbetänkande handlar i huvudsak om den första av dessa etapper.
Delegationen har valt att i det nu föreliggande delbetänkandet inte göra någon utförlig beskrivning av sådant som utredningens direktiv, klimatpolitikens utveckling, handelsdirektivets innehåll m.m., utöver vad som är nödvändigt för den direkta förståelsen av de analyser och förslag som redovisas. För mer utförliga uppgifter kring sådana aspekter hänvisar delegationen istället till SOU 2003:60.
1.2 Utredningens uppdrag enligt direktiven
Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp av växthusgaser med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första åtagandeperioden 2008
−2012 jämfört med 1990 års nivå. I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar:
• Handel med utsläppsrätter, som innebär överlåtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder och inom ett land utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt.
• Gemensamt genomförande, som innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med utsläppsåtaganden i Kyotoprotokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet.
• Mekanismen för ren utveckling, som liknar gemensamt genomförande men avser projekt som genomförs i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet.
Utredningsuppdraget SOU 2003:120
62
Enligt FlexMex2-utredningens direktiv (dir. 2001:56) skall delegationen utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Direktiven, som återges i sin helhet i bilaga 1, är omfattande
− avseende såväl antal arbetsuppgifter som angivna utgångspunkter för arbetet. I korthet anger de dock att delegationen beträffande handel med utsläppsrätter skall utarbeta ett förslag till ett svenskt system samt ett regelverk där det framgår:
• vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyldighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen),
• vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda,
• vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssystemet,
• hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske,
• om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten,
• hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handelssystemet,
• vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, och
• hur de projektbaserade mekanismerna (dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling) skall inkluderas i handelssystemet.
Enligt direktiven skall regelverket tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast år 2003 och senast år 2005. Utöver att utarbeta ett svenskt system för handel med utsläppsrätter skall delegationen också yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. år 2004.
1.3 Utredningsarbetets upplägg och genomförande
Utredningens direktiv antogs sommaren 2001. Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas förrän våren 2002. Däremellan, i oktober 2001, hade emellertid Europeiska kommissionen presenterat sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom gemenskapen, vilket delvis förändrade förutsättningarna för utredningens genomförande. Innehållet i direktivförslaget angav nämligen i flera väsentliga avseenden andra utgångspunkter för
SOU 2003:120 Utredningsuppdraget
63
införandet av ett system för handel med utsläppsrätter än vad som angivits i FlexMex2-utredningens direktiv, t.ex.:
• Handelsdirektivet bygger på en s.k. nedströmsansats, dvs. att systemet skall utgå från de anläggningar där utsläppen sker. FlexMex2-utredningens direktiv talar däremot i första hand om en uppströmsansats, dvs. att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp.
• I handelsdirektivet anges att handelssystemet under perioden
2005
−2007 skall omfatta färre sektorer än vad som tas upp i
FlexMex2-utredningens direktiv, t.ex. ingår inte transporter, samt bostäder och service i handelsdirektivet.
• Enligt handelsdirektivet skall tilldelningen av utsläppsrätter i huvudsak vara gratis under perioden 2005-2007
3
. FlexMex2utredningens direktiv anger däremot att auktion skall vara utgångspunkten.
• Handelsdirektivet inkluderar inte de projektbaserade mekanismerna (dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling), medan FlexMex2-utredningens direktiv anger att utredningen även skall överväga inkluderandet av de projektbaserade mekanismerna i handelssystemet.
Som medlem av EU är Sverige skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt EG-direktiv angivna reglerna för det EU-gemensamma handelssystemet. FlexMex2-utredningen har därför gjort bedömningen att det inte är meningsfullt att ta fram ett regelverk för ett svenskt handelssystem som på väsentliga punkter avviker från det kommande EU-systemet, eller att sträva efter att införa ett svenskt system tidigare än det kommande EUsystemet.
Mot denna bakgrund har delegationen delvis valt ett annat upplägg för utredningsarbetet än vad som anges i utredningsdirektiven. Den förändrade inriktningen innebär i korthet att utredningsarbetet bedrivs i två steg:
• I steg 1 har delegationen främst analyserat konsekvenser för
Sverige av det förslag till direktiv avseende ett system för
3
I handelsdirektivets artikel 10 anges att för den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005
skall medlemsstaterna fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis.
Utredningsuppdraget SOU 2003:120
64
handel med utsläppsrätter som kommissionen lade fram hösten 2001. Som framgått av avsnitt 1.1 utgör det nu föreliggande delbetänkandet i huvudsak en utveckling och författningsmässig precisering av delar av delegationens första delbetänkande (SOU 2003:60), och kan därmed i första hand sägas ingå i steg 1.
• I utredningens steg 2 skall delegationen analysera bl.a. hur ett system för handel med utsläppsrätter avseende tiden från år 2008 och framåt bör se ut. Steg 2 omfattar även analyser av hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i handelssystemet, av hur sänkor bör behandlas, etc. Därtill ingår i steg 2 uppgiften att avge yttranden över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. år 2004.
Den viktigaste arenan för utredningens diskussioner är de kommittésammanträden som hålls regelbundet. Fram till avlämnandet av delegationens första delbetänkande i maj 2003 avhölls sammanlagt 17 sammanträden med utredningens ledamöter och sakkunniga. Sedan dess har åtta sammanträden avhållits. Utöver kontinuerliga diskussioner om utredningsarbetets framåtskridande och redovisningar av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena information lämnats från olika myndigheter och intresseorganisationer.
Vidare har utredningens ordförande och sekretariat haft ett stort antal bilaterala möten med bl.a. berörda myndigheter och intresseorganisationer på området, företrädare för Europeiska kommissionen, tjänstemän med ansvar för genomförandet av handelsdirektivet i andra länder, m.fl.
Inom ramen för utredningen har också ett stort antal underlagsrapporter framtagits av utomstående uppdragstagare. Av direkt betydelse för det nu föreliggande delbetänkandet är följande
4
:
• Före detta justitierådet Staffan Vängby har analyserat bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen vid tilldelning av utsläppsrätter. Staffan Vängby har också analyserat rättsliga aspekter på den nationella fördelningsplanen enligt handelsdirektivet.
• En arbetsgrupp vid Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet har analyserat vissa rättsliga frågeställningar som upp-
4
En mer fullständig sammanställning över utlagda uppdrag finns i SOU 2003:60.
SOU 2003:120 Utredningsuppdraget
65
kommer i samband med implementeringen av direktivet för handel med utsläppsrätter. Uppdraget har i sammanfattning avsett följande rättsliga frågeställningar: hur handelsdirektivet och IPPC-direktivet förhåller sig till varandra, hur miljöbalkens regler implementerar IPPC-direktivets krav, hur handelsdirektivet och miljöbalken förhåller sig till varandra, samt konkurrensaspekter på implementeringen av handelsdirektivet.
De ovan nämnda underlagsrapporterna återfinns i bilagorna 3
−5.
1.4 Betänkandets disposition
Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt.
I kapitel 2 redogörs översiktligt för hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet, EU och i Sverige. Vidare redogörs i korthet för EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter samt innehållet i FlexMex2-utredningens första delbetänkande SOU 2003:60.
I kapitel 3 redogörs närmare för handelsdirektivets genomförande, som sker i etapper.
Kapitel 4 beskriver det förfarande som måste till för att tilldela berörda anläggningar det tillstånd som krävs enligt handelsdirektivet. I kapitlet behandlas såväl det sakliga innehållet i tillståndet som frågor kring organisationen av tillståndsprövningen.
I kapitel 5 redogörs för hur tilldelningen av utsläppsrätter bör gå till enligt delegationen.
Kapitel 6 utgörs av en analys av förhållandet mellan handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalkens regler.
I kapitel 7 behandlas frågor om påföljder i anslutning till systemet för handel med utsläppsrätter.
Kapitel 8 behandlar frågor om tillsyn och möjligheter att överklaga.
I kapitel 9 analyseras om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet bör befrias från koldioxidskatten.
I kapitel 10 redovisas de konsekvensbeskrivningar som delegationen skall göra enligt kommittéförordningen.
Kapitel 11 utgörs av delegationens författningskommentarer.
Utredningsuppdraget SOU 2003:120
66
Som bilagor till betänkandet har fogats delegationens direktiv (bilaga 1), handelsdirektivet (bilaga 2), samt rapporterna från Staffan Vängby (bilagorna 3 och 4) och arbetsgruppen vid Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet (bilaga 5).
67
2 Bakgrund
I detta kapitel redogörs översiktligt för hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet, EU och i Sverige (2.1), direktivet om handel med utsläppsrätter (2.2), samt innehållet i FlexMex2-utredningens första delbetänkande SOU 2003:60 (2.3). Slutligen beskrivs kort föreliggande delbetänkandes relation till regeringens proposition med anledning av delbetänkande 1 (2.4).
2.1 Klimatpolitikens utveckling
2.1.1 FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet
Klimatfrågorna började på allvar uppmärksammas under 1980-talet. Vid den första världsklimatkonferensen år 1979 möttes forskare och diskuterade hur klimatförändringar skulle kunna påverka mänskligheten. Under sent 1980-tal och tidigt 1990-tal hölls ett antal internationella konferenser angående klimatförändringar. År 1988 grundades den internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) och år 1990 gav denna ut sin första klimatutvärderingsrapport (First Assessment Report).
Vid den andra världsklimatkonferensen år 1990 pekade IPCC ut klimatproblemen som en gemensam angelägenhet för mänskligheten och samma år beslutade FN:s generalförsamling att förhandlingar om en internationell överenskommelse skulle påbörjas. Vid världstoppmötet om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 undertecknades FN:s klimatkonvention av 154 stater. I mars 1994 trädde klimatkonventionen i kraft.
Enligt klimatkonventionen skall de industrialiserade partsländerna, som listas i Annex 1
1
, föra en nationell politik och vidta
1
I klimatkonventionens Annex 1 ingår följande länder: Australien, Belgien, Bulgarien,
Danmark, Estland, Europeiska gemenskaperna, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Island,
Bakgrund SOU 2003:120
68
åtgärder för att motverka klimatpåverkan. De skall minska utsläppen samt vårda och öka sänkor, dvs. upptag av växthusgaser. Åtgärderna för att motverka klimatförändringar skall vara kostnadseffektiva för att därmed säkerställa att den globala nyttan fås till lägsta möjliga kostnad. Enligt konventionen kan flera parter genomföra åtgärder gemensamt och därmed bistå varandra med att uppfylla konventionens mål (s.k. gemensamt genomförande).
I det s.k. Kyotoprotokollet
2
åtar sig industriländerna att minska
sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden, dvs. åren 2008
−2012, jämfört med
1990 års nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen med åtta procent, USA med sju procent och Japan med sex procent. EU uttalade i Kyoto sin avsikt att i enlighet med reglerna i Kyotoprotokollets artikel 4 göra en omfördelning av åtagandet mellan unionens medlemsstater. Den av EU beslutade omfördelningen har notifierats i samband med att EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002. Enligt artikel 4 ersätter denna bördefördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i Kyotoprotokollets Annex B
3
.
Kyotoprotokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder vars utsläppsandel motsvarar minst 55 procent av Annex 1-ländernas utsläpp år 1990. I september 2003 hade protokollet ratificerats av 119 parter. De Annex 1-länder (industriländer med åtaganden) som ratificerat svarar tillsammans för 44,2 procent av Annex 1-ländernas totala utsläpp. Det ena kriteriet för ikraftträdande har alltså uppfyllts i och med att fler än 55 länder ratificerat. Det andra kriteriet, nämligen att de Annex 1-länder som ratificerat tillsammans skall svara för 55 procent av denna ländergrupps utsläpp, är däremot ännu inte uppnått. Eftersom USA förklarat att man inte kommer att ratificera kan detta kriterium bara uppfyllas om Ryssland, som stod för 17,4 procent av CO
2
-ut-
släppen år 1990, ratificerar protokollet.
Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Monaco, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Polen, Portugal, Rumänien, Ryska federationen, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ukraina, Ungern, USA, Vitryssland, Österrike. Med undantag för Turkiet och Vitryssland är detta samma länder som senare kom att ingå i Kyotoprotokollets Annex B.
2
Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs
på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997.
3
Omfördelningen mellan EU-länderna innebär bl.a. att Sverige har rätt att som genomsnitt
under den första åtagandeperioden (2008
−2012) öka sina utsläpp med fyra procent jämfört med utsläppen år 1990, istället för att minska utsläppen med åtta procent.
Bakgrund
69
Direkt efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skall en andra följa. Hur lång denna andra åtagandeperiod skall vara säger Kyotoprotokollet inte något om. Protokollet lägger dock fast att en prövning av kommande åtaganden skall inledas senast sju år innan den första åtagandeperiodens slut, dvs. senast år 2005.
Som sades i avsnitt 1.2 ingår i Kyotoprotokollet tre flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar. Dessa är handel med utsläppsrätter och de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande (eller på engelska Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (på engelska Clean Development Mechanism, CDM).
2.1.2 EU:s klimatpolitik
Sedan år 2000 pågår inom det Europeiska Programmet mot Klimatförändringar (European Climate Change Programme, ECCP) ett arbete med att utveckla en klimatstrategi med konkreta åtgärder som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier. Programmets syfte är att identifiera de mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder som kan vidtas på EU-nivå för att säkerställa att åtagandena under Kyotoprotokollet uppnås. ECCP fokuserar på områdena energi, transport, industri och jordbruk. Arbetet bedrivs i olika grupper där representanter från medlemsländerna, industrin, miljöorganisationer och kommissionen ingår.
I juni 2001 publicerade ECCP en rapport, i vilken bl.a. poängterades möjligheten att arbeta med ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. I oktober 2001 presenterade kommissionen i ett kommissionsmeddelande vilka förslag till strategier och åtgärder man avser att lägga fram för vidare behandling i rådet och EU-parlamentet. Samtidigt lade kommissionen fram sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter. Beträffande detta och den fortsatta behandlingen av förslaget, se vidare avsnitt 2.2.
Bakgrund SOU 2003:120
70
2.1.3 Sveriges klimatpolitik
Sverige har aktivt arbetat för att begränsa utsläpp av växthusgaser sedan slutet av 1980-talet. Tidiga riksdagsbeslut inom området var 1987 års beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet
4
, och 1991 års
5
respektive 1993 års
6
klimatpolitiska beslut. Vidare gav riksdagens
energipolitiska beslut från år 1997 riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet
7
.
I propositionen Svenska miljömål
− miljöpolitik för ett hållbart
Sverige föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål, vilka fastställdes av riksdagen i april 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan” innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Då klimatfrågan är global till sin natur kan målet endast nås om insatser görs i alla länder.
Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) bedömt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå. För trafiken har regeringen bedömt att de transportpolitiska etappmålen för en god miljö även fortsatt bör gälla (prop. 2001/02:20).
I 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har riksdagen fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2008
−2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd.
Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut skall det nationella målet att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.
4
Prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23. I detta riksdagsbeslut gavs frågan om risken för
långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen för första gången stor uppmärksamhet.
5
Prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373.
6
Prop. 1992/93:179 bil. 1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361.
7
Bakgrund
71
2.2 EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter
I oktober 2001 publicerade Europeiska kommissionen ett förslag till direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.
8
Som framgått av avsnitt 1.1 fattades formellt beslut om direktivet efter språklig granskning den 13 oktober 2003.
9
Enligt handelsdirektivet skall systemet för handel med utsläppsrätter införas den 1 januari 2005. Direktivet delar upp handeln i två tidsperioder. Den första handelsperioden 2005
−2007, som föregår
Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, är delvis tänkt att fungera som en läroperiod för EU och dess medlemsländer.
För perioden 2005
−2007 avser systemet för handel med utsläppsrätter inom EU endast växthusgasen koldioxid och omfattar anläggningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion.
Som huvudregel gäller att handelssystemet skall vara obligatoriskt för de anläggningar som omfattas.
10
Genom införandet av
handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO
2
-utsläpp utan att
verksamhetsutövaren har tillstånd för detta. Systemet bygger således på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive medlemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen.
Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anläggningar som har tillstånd. Fördelningen av utsläppsrätter skall bygga på en nationell fördelningsplan som medlemsstaten skall utveckla, i
8
Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med ut-
släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig).
9
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober om ett system för
handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG(EGT L 275, 25.10.2003).
10
Under vissa förutsättningar kan dock en anläggning beviljas ett tillfälligt undantag från att omfattas av systemet, fram till och med den 31 december 2007. För att EG-kommissionen (efter ansökan från berörd medlemsstat) skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av nationell politik ändå kommer att begränsa sina utsläpp lika mycket som om de omfattades av handelssystemet, kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapportering och kontroll som motsvarar vad som föreskrivs i handelsdirektivet, och
− om de nationella kraven inte följs − kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de som gäller för handelssystemet.
Bakgrund SOU 2003:120
72
enlighet med kriterier som framgår av bilaga III i handelsdirektivet. Efter varje kontrollperiod, dvs. varje år, skall anläggningarna redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars utgår sanktioner.
För närmare detaljer om handelsdirektivets innehåll hänvisar delegationen till sitt första delbetänkande (SOU 2003:60), där en utförlig beskrivning givits av detta. Det bör dock påpekas att SOU 2003:60 baserades på ministerrådets gemensamma ståndpunkt från december 2002. Genom Europaparlamentets ställningstagande till direktivförslaget sommaren 2003 skedde vissa smärre förändringar av direktivet. Av dessa finns i det här sammanhanget skäl att särskilt peka på följande:
• I p. 25 i de inledande motiveringarna till handelsdirektivet sägs att program och åtgärder bör genomföras på medlemsstats- och gemenskapsnivå inom alla sektorer av EU:s ekonomi, inte bara industri- och energisektorerna, så att en avsevärd minskning av utsläppen åstadkoms. Jämfört med ministerrådets gemensamma ståndpunkt har parlamentet i sammanhanget lagt till att kommissionen i synnerhet bör utarbeta politik och åtgärder på gemenskapsnivå för att få transportsektorn att på ett omfattande sätt bidra till att gemenskapen och dess medlemsstater lyckas uppfylla sina skyldigheter enligt Kyotoprotokollet när det gäller klimatförändringar.
• Beträffande fördelningsmetod för utsläppsrätter (artikel 10) har parlamentet slagit fast att medlemsstaterna för den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall fördela minst 95 procent av rätterna gratis, medan ministerrådet förespråkade att 100 procent skulle fördelas gratis. (För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 har inga förändringar skett jämfört med ministerrådets gemensamma ståndpunkt, utan i det fallet gäller fortfarande att medlemsstaterna skall fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis.)
• Förutsättningarna för medlemsstaterna att hos kommissionen ansöka om tillfälliga undantag från gemenskapens system fram till och med den 31 december 2007 (artikel 27) har förändrats. Parlamentet har fastslagit att denna möjlighet endast skall avse enskilda anläggningar, medan ministerrådet ansåg att den borde gälla för såväl enskilda anläggningar som hela verksamhetsområden.
Bakgrund
73
• Enligt artikel 30 skall kommissionen − på grundval av erfarenheterna av tillämpningen av handelsdirektivet och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växthusgaser
− med hänsyn till den internationella utvecklingen sammanställa en rapport om tillämpningen av direktivet, vilken skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet senast den 30 juni 2006. Parlamentet har gjort vissa preciseringar beträffande vad kommissionen skall beakta i rapporten. Till exempel säger parlamentet explicit (i artikel 30, p. 2a) beträffande frågan om systemet bör utvidgas till att omfatta även andra sektorer än de som specificeras i direktivets bilaga I att sådana sektorer kan vara ”bland annat kemisk industri, aluminiumindustrin och transportsektorn”. Ministerrådet talade i motsvarande fall endast allmänt om ”andra verksamheter”.
• Parlamentet betonar starkare än ministerrådet att projektbaserade mekanismer, inklusive gemensamt genomförande och mekanismen för en ren utveckling, är viktiga för att målet att både minska de globala utsläppen av växthusgaser och öka kostnadseffektiviteten i gemenskapens system skall kunna uppnås (p. 19 i de inledande motiveringarna till direktivet). Samtidigt bör dock sägas att förutsättningarna beträffande de projektbaserade mekanismerna kan komma att förändras till följd av kommissionens per den 23 juli 2003 framlagda förslag till ett s.k. länkdirektiv
11
. I detta diskuteras hur JI- och CDMtillgodohavanden skall erkännas så att de kan användas inom ramen för gemenskapens system för handel med utsläppsrätter. Kommissionen föreslår att krediter från JI/CDM skall kunna användas i handelssystemet från och med perioden 2008
−2012.
I handelsdirektivets artikel 30, p. 3 anges emellertid (i såväl ministerrådets som parlamentets versioner) att utsläppstillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna kommer att erkännas för användning i handelssystemet ”enligt de närmare bestämmelser som antas av Europaparlamentet och rådet på förslag från kommissionen, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005”. Eftersom tidsperspektiven är oförenliga föreslår kommissionen i förslaget till länkdirektiv att handelsdirektivets artikel 30, p. 3 skall utgå.
11
Förslag till Europaparlamentets och Rådets Direktiv om ändring av direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer (KOM(2003) 403 slutlig).
Bakgrund SOU 2003:120
74
2.3 FlexMex2-utredningens första delbetänkande (SOU 2003:60)
Delegationen lämnade sitt första delbetänkande (Handla för bättre klimat, SOU 2003:60) i maj 2003. I detta redovisade delegationen framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. SOU 2003:60 baserades på ministerrådets gemensamma ståndpunkt från december 2002.
I det följande sammanfattas de förslag som lämnades i SOU 2003:60.
2.3.1 Förslag avseende tilldelningsprinciper i delbetänkande 1
Vad gäller principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2005
−2007
kan delegationens förslag sammanfattas i följande punkter:
• Det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008
−2012. Riksdagen skall vid kontrollstationen år 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.
• Delegationen vill understryka att trots att den statistik som ligger till grund för delegationens ställningstagande vad gäller den handlande sektorn kvalitetssäkrats i särskild ordning, så är den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller även de prognoser som använts.
• Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO
2
per år
under perioden 2005
−2007. Bedömningen baseras på följande
beräkningar: – Historiska bränslerelaterade utsläpp: 11,2 Mton CO
2
– Historiska icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp: 6,2 Mton
CO
2
Bakgrund
75
– Statistisk osäkerhet
12
: 2,0 Mton CO
2
– Nya deltagare, varav
- Nya anläggningar: 2,0 Mton CO
2
- Prognos ökning av råvarurelaterade utsläpp: 2,3 Mton
CO
2
- Övrigt: 0,6 Mton CO
2
• Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför propositionen i fråga under hösten 2003. I det sammanhanget bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov. Riksdagens beslut mot bakgrund av regeringens proposition under hösten 2003 skall utgöra grunderna för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004.
• Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter.
• Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i utsläpp från råvaror, som fram till och med år 2007 inte är utbytbara om man vill tillverka produkten och utsläpp från bränslen, som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera kraft-, värme-, eller transportenergi.
• De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998−2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under ett år under denna tidsperiod skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under en treårsperiod.
• Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k. opt-out) bör inte användas.
12
På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO
2
per år för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget representerar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen.
Bakgrund SOU 2003:120
76
• Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör inte användas.
• Det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008
−2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Därutöver förespråkar delegationen att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet, under åtagandeperioden 2008
−2012 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1
13
krävs för att få nedsättning
eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl.
• Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel tillgängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya deltagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp som sker mellan år 2001 och år 2005 i den nationella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya deltagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas årligen under perioden 2005
−2007. Delegationen återkommer till regelsystemet för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen.
• Tidigare vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden under åren 1998
−2001
används vid fördelningen.
• Undantag från deltagande i handelssystemet under perioden
2005
−2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till långsiktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller
13
Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03).
Bakgrund
77
nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten.
• Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år under perioden 2005
−2007 skall fattas senast den 1 okto-
ber 2004.
• Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas.
• En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljöområdet saknas i dag. Delegationen föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd.
2.3.2 Förslag avseende utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering i delbetänkande 1
I betänkandet övervägde delegationen tre alternativ när det gäller frågan om koldioxidskatten bör behållas (eventuellt inklusive vissa begränsningsregler) eller tas bort i de sektorer som kommer att omfattas av handel med utsläppsrätter. Delegationen gjorde följande bedömning:
• SNED:s
14
förslag till nytt energiskattesystem har inte remiss-
behandlats
15
och det återstår ett visst utredningsarbete för att
klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsningsregler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de alternativ som undersöks i betänkandet utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete.
14
Svåra skatter! Betänkande från Skattenedsättningskommittén (SOU 2003:38).
15
Observera att delbetänkandet lämnades i maj 2003. Remissbehandling av SNED har därefter skett.
Bakgrund SOU 2003:120
78
Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energiskattesystem kommer att införas. Delegationen anser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet.
2.3.3 Förslag avseende organisatoriska frågor i delbetänkande 1
Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter:
• Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknadslösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter.
• Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005
−2007 läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket.
• För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna inrättas.
• Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med
Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen.
• Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i CO
2
-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör ges
antingen till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Naturvårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.
• Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas.
Bakgrund
79
Naturvårdsverket bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut.
• Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas.
• Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare bör antingen ges till Naturvårdsverket eller till den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma.
• Naturvårdsverket och Energimyndigheten bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl.
• Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under 2005
−2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2-utredningen och Energimyndigheten.
• Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första perioden 2005
−2007, vilka främst kommer att utföras under år 2004, komma att kosta ca 15
−20 mkr. Den löpande
verksamheten under åren 2005
−2007 torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca 5 mkr. Åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter.
• Arbetet under perioden 2005−2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas.
2.4 Regeringens proposition med anledning av delbetänkande 1
Regeringen har för avsikt att lämna en proposition till riksdagen i de frågor som behandlats i delegationens första delbetänkande. Innehållet i en sådan proposition skulle kunna ha påverkat skrivningarna i förevarande delbetänkande. I samband med slutjuste-
Bakgrund SOU 2003:120
80
ringen av delbetänkandet har regeringen ännu inte lagt propositionen på riksdagens bord. Detta delbetänkande bygger därför på delegationens första delbetänkande och bl.a. de remissynpunkter som delbetänkandet föranledde.
81
3 Handelsdirektivet genomförs i etapper
Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna senast den 31 december 2003 ha genomfört direktivet i sin lagstiftning (artikel 31). Flera medlemsstater har deklarerat att det med tanke på den korta tid som står dem till buds inte är möjligt att klara ett genomförande till den 31 december 2003. De har vidare anfört att all lagstiftning skall finnas på plats i god tid före den 1 januari 2005. Inte heller för Sverige är det möjligt att genomföra nödvändig lagstiftning till den 31 december 2003, med hänsyn till den ordning som gäller för beredning av lagstiftning. Detta gäller särskilt som rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till förmodligen inte kommer att vara antagna vid den tidpunkten. Så är t.ex. fallet beträffande den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genomföras.
Delegationen anser mot den här bakgrunden att det mest ändamålsenliga är att lägga fram förslag i en sådan ordning och vid sådana tidpunkter att det skall kunna finnas ett fungerande regelverk på plats den 1 januari 2005. Delegationen avser därför att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på tre etapper:
• Etapp 1 innehåller förslag som är avsedda att träda i kraft den
1 juli 2004 och innefattar huvudsakligen tillstånds- och tilldelningsfrågor. Sådana förslag lämnas i det här betänkandet.
• Etapp 2 kommer att innehålla förslag som är avsedda att skapa förutsättningar för en handel med utsläppsrätter och förslag på redovisning och kontroll av handeln. Detta förslag kommer att avlämnas under våren 2004.
• Etapp 3 kommer att omfatta bestämmelser i handelsdirektivet som reglerar förhållanden efter den 1 januari 2008 liksom det s.k. länkdirektivet. I det förslag till länkdirektiv som kommissionen avlämnat regleras hur de projektbaserade mekanismerna
Handelsdirektivet genomförs i etapper SOU 2003:120
82
gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) skall kopplas till handelssystemet (jfr. artikel 30 i handelsdirektivet).
I avsnitten 3.1 till 3.3 beskrivs översiktligt vad som kommer att behandlas under respektive etapp.
3.1 Regler som tillskapas under den första etappen
I den här etappen ligger tyngdpunkten på tillstånds- och tilldelningsfrågor. Vidare finns här ett avsnitt om handelsdirektivets bestämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EU-nivå. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlas också i den här etappen.
3.1.1 Tillstånd
Den första etappen av delegationens arbete med handelsdirektivet avser förslag som skall gälla fr.o.m. den 1 juli 2004. Vid den tidpunkten måste det finnas regler på plats för att en verksamhetsutövare skall kunna ansöka om tillstånd till utsläpp. Enligt artikel 4 i handelsdirektivet erfordras tillstånd till utsläpp av koldioxid fr.o.m. den 1 januari 2005. Kravet gäller de anläggningar som närmare anges i direktivet.
3.1.2 Tilldelning av utsläppsrätter
När det gäller tilldelning av utsläppsrätter så gäller även här att förslagen skall gälla fr.o.m. den 1 juli 2004 och att verksamhetsutövaren från den tidpunkten skall kunna ansöka om tilldelning. Tiden kommer att vara knapp för den myndighet som skall fatta beslut om tilldelning till anläggningsnivå, eftersom beslut om tilldelning enligt handelsdirektivet skall meddelas senast den 30 september 2004. Tilldelningen skall då ha föregåtts av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan senast den 31 mars 2004. Kommissionen skall senast den 30 juni 2004 godta eller avslå fördelningsplanen. Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts riksdagen.
SOU 2003:120 Handelsdirektivet genomförs i etapper
83
Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. Den nationella fördelningsplanen kommer därmed inte att vara bindande för de enskilda anläggningarna. Tilldelningen får i stället prövas i ett vanligt förvaltningsförfarande efter ansökan. Visserligen skall den ske på grundval av fördelningsplanen, men dennas principer bör komma till uttryck i en lag om handel med utsläppsrätter. Vederbörande myndighet bör därför kunna direkt tillämpa lagens bestämmelser om tilldelning och på grundval av dessa fatta beslut som är fristående från fördelningsplanen.
3.1.3 Övriga frågor
I ett särskilt avsnitt tar delegationen upp frågor om hur handelsdirektivet förhåller sig till miljörättsliga bestämmer på nationell nivå och på EU-nivå. På nationell nivå är det främst handelsdirektivets förhållande till miljöbalken och på EU-nivå förhållandet till IPPC-direktivet som är av intresse.
I handelsdirektivet finns bestämmelser om påföljder. I en allmän bestämmelse föreskrivs att dessa skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Förslag till påföljder som är knutna till tillstånds- respektive tilldelningsförfarandet redovisas. Frågor om tillsyn och överklagande behandlas även i den första etappen.
3.2 Regler som tillskapas under den andra etappen
Genom de förslag som avses att avlämnas under våren 2004 kommer det att finnas ett komplett lagförslag för handeln med utsläppsrätter. Förutom att den lagstiftning som redogjorts för under etapp 1 skall, med nödvändiga justeringar, överföras till en komplett lag om handel med utsläppsrätter så skall i denna etapp inarbetas bestämmelser som har betydelse för själva handeln med utsläppsrätter (avsnitt 3.2.1). I etappen kommer också att ingå regler för en effektiv rapportering och kontroll av de faktiska utsläppen samt den administration som blir nödvändig för att tillse att verksamhetsutövaren redovisar in till myndigheten tillräckligt många utsläppsrätter i förhållande till de faktiska utsläppen (av- snitt 3.2.2). Vidare måste det införas ytterligare skadestånds- och
Handelsdirektivet genomförs i etapper SOU 2003:120
84
straffrättsliga regler samt ytterligare tillsynsregler m.m. som hänger samman med de ovan angivna kompletteringarna (avsnitt 3.2.3). Härigenom erhålls en komplett lag om utsläppsrätter som kan träda i kraft den 1 januari 2005.
3.2.1 Handel med utsläppsrätter
Under detta avsnitt är det tänkt att finnas det regelverk som behövs för att en handel med utsläppsrätter skall bli möjlig. Det är dock inte tänkt att finnas några särskilda regler om var eller hur handeln skall bedrivas utan sådana frågor förväntas marknaden själv att ta hand om. Istället skall regelverket behandla utfärdande av utsläppsrätter, kontoförings-/registerfrågor, rättsverkan av registrering, behandling av personuppgifter samt skatterättsliga- och redovisningsmässiga konsekvenser för utsläppsrätterna.
3.2.2 Kontroll och rapportering
Under detta avsnitt är tänkt att behandlas regler kring rapporteringen av utsläpp till myndigheten, kontrollen av rapporteringen, vem som bör utföra kontrollen, redovisningen av utsläppsrätter till myndigheten, annullering av utsläppsrätter samt avgifter om man inte redovisar till myndigheten tillräckligt många utsläppsrätter.
3.2.3 Övriga frågor
Under detta avsnitt kommer att behandlas de ytterligare påföljder och skadeståndsbestämmelser som blir nödvändiga på grund av det regelverk som angivits under 3.2.1 och 3.2.2. Detsamma gäller ytterligare tillsyns- och överklagandebestämmelser. Vidare kan det vara aktuellt att ta in bestämmelser för att finansiera systemet.
3.3 Regler som tillskapas under den tredje etappen
För närvarande går det inte i detalj att precisera vilka regler som behöver tas fram. De områden som kan bli aktuella att behandla är bl.a. följande:
SOU 2003:120 Handelsdirektivet genomförs i etapper
85
• Reglering av hur de projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) skall kopplas till handelssystemet.
• Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera andra sektorer i handelssystemet.
• Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet.
• Förutsättningarna för och konsekvenserna av att högst 10 procent av utsläppsrätterna kan auktioneras ut under perioden 2008
−2012.
• Förutsättningarna för att medlemsstater i EU skall kunna handla med länder utanför EU.
87
4 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO
2
-
utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd till detta.
Systemet bygger således på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive medlemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen. Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anläggningar som har tillstånd enligt kriterier som beskrivs närmare i kapitel 5. Efter varje kontrollperiod, dvs. varje år, skall berörda anläggningar redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars utgår sanktioner.
I detta kapitel beskrivs det förfarande som måste till för att tilldela berörda anläggningar det tillstånd som krävs enligt handelsdirektivet. Först redogörs för vilka sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet (4.1). Därefter ges en allmän bakgrund om tillstånd enligt handelsdirektivet (4.2). Sedan lämnar delegationen förslag om vilka villkor som bör gälla för tillstånd (4.3), om samordnat tillståndsförfarande (4.4) och om organisation och handläggning av tillståndsärenden (4.5). Slutligen behandlas återkallelse av tillstånd (4.6).
Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120
88
4.1 Sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet
Delegationens förslag: Systemet skall omfatta anläggningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Handelssystemet omfattar inte anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer.
Regeringen bemyndigas att bestämma vilka anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri, som skall omfattas av tillståndsplikt.
De sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet framgår av faktaruta 4.1.
Faktaruta 4.1. Sektorer och anläggningstyper enligt handelsdirektivet
Energisektorn
• Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW
(med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall).
• Mineraloljeraffinaderier
• Koksverk
Produktion och bearbetning av järnmetaller
• Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavelhaltig malm).
• Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.
Mineralindustrin
• Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 500 ton per dygn, eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dygn eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dygn.
SOU 2003:120 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
89
• Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.
• Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en satsningsdensitet på mer än 300 kg/m³.
Annan verksamhet Industriella anläggningar för framställning av:
• pappersmassa av trä eller andra fibermaterial,
• papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dygn.
På uppdrag av FlexMex2-utredningen har ÅF-Energikonsult kartlagt hur många svenska anläggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet.
1
Den fortsatta beredningen av direktivet har lett till två tolkningsförändringar jämfört med delbetänkande I. Det gäller tolkningen av anläggningsbegreppet inom energisektorn. För det första skall flera pannor som är sammankopplade i ett och samma fjärrvärmenät räknas som separata anläggningar, och inte som en anläggning som delegationen antog i sitt första delbetänkande. För det andra skall pannor under 20 MW ingå i handelssystemet om de ingår i ett fjärrvärmenät, förutsatt att effekten i nätets samlade pannor överstiger 20 MW. Antalet berörda anläggningar i energisektorn blir härmed 100
−150 stycken fler än vad som angavs i delbetänkande I.
Det bör dock noteras att de pannor som nu skall räknas som separata anläggningar redan omfattades av den förra definitionen, varför antalet företag som berörs inte ökar. Inte heller bortfaller någon anläggning som tidigare medräknades. Koldioxidutsläppen från energisektorn förändras därför inte.
Sammantaget innebär detta att i stället för totalt ca 300 anläggningar, som angavs i delbetänkande I, torde handelsdirektivet totalt omfatta ca 400
−450 anläggningar. Det är dock inte nödvändigt för
FlexMex2-utredningen att exakt ta ställning till vilka anläggningar
1
ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna ”Kartläggning av svenska anlägg-
ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter” (september 2002), ”Den handlande sektorns konkurrenssituation” (april 2003) samt ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och uppdatering” (maj 2003). En sammanfattning av kartläggningen finns i SOU 2003:60 kapitel 8.
Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120
90
som enligt handelsdirektivet skall ingå i systemet. Detta måste bedömas inom ramen för den praktiska tillämpningen av reglerna.
Beträffande energisektorn bör också noteras att det i handelsdirektivet talas om tillförd effekt, medan IPPC-direktivet talar om installerad tillförd effekt. Om endast tillförd effekt anges kan denna variera beroende på hur stor bränsletillförseln är, medan däremot installerad tillförd effekt torde utgå från vad anläggningen är dimensionerad för. Energimyndigheten har dock gjort bedömningen att det torde vara installerad tillförd effekt som avses i handelsdirektivet.
2
Med farligt avfall respektive kommunalt avfall avses detsamma som i avfallsförordningen (2001:1063).
Flera industribranscher med relativt betydande utsläpp av koldioxid från sina processer omfattas inte av direktivet, t.ex. kemiindustrin. Ett antal av dessa industrier kvalificerar sig emellertid delvis ändå för systemet, eftersom de kopplat till den normala produktionen har energianläggningar vars tillförda bränsleeffekt är större än 20 MW. Sådana pannanläggningar förekommer inom industrigrenarna kemi, livsmedel, metall och trä.
3
Det finns inom
dessa industrigrenar även vissa anläggningar som helt och hållet omfattas av direktivet, främst inom kemiindustrin (raffinaderier) och metallindustrin (vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller).
Inom verksamhetsområdet produktion och bearbetning av järnmetaller omfattar handelsdirektivet anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavelhaltig malm), samt anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.
4
ÅF-Energikonsult bedömer att
totalt 14 svenska anläggningar omfattas av direktivet, varav tre anläggningar för rostning och sintring och 11 anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning inklusive stränggjutning. Eftersom samtliga svenska anläggningar inom verksamhetsområdet är förhållandevis stora torde få gränsfall förekomma inom denna sektor.
2
Energimyndigheten, Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW (ER 13:2002).
3
Det går inte att utesluta att det kan finnas några ytterligare enskilda anläggningar inom
branscherna i tabellen eller inom udda industrier som har en sammanlagd effekt som överstiger 20 MW och som inte kunnat identifieras av ÅF-Energikonsult.
4
I anslutning till tackjärns- och ståltillverkningen finns också energikrävande processer som
varmvalsverk och gjuterier. ÅF-Energikonsults tolkning, för vilken man fått stöd av branschföreträdare, är att varken valsverk eller gjuterier omfattas av direktivet.
SOU 2003:120 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
91
Verksamhetsområdet mineralindustrin består av ett stort antal industrigrenar, inom vilka produceras cement, kalk, glas, isolermaterial, samt keramiska produkter såsom takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods och porslin. Nedan redovisas ÅF-Energikonsults bedömning av antalet anläggningar inom mineralindustrin som omfattas av handelsdirektivet.
Tabell 4.1. Antal anläggningar som omfattas inom mineralindustrin
Anläggningstyp Antal anläggningar
Cement 3 Kalk 7 Glas 2 Glasfiber 1 Stenull* 3 Tegel, takpannor 3 TOTALT 19
* Viss osäkerhet råder om dessa anläggningar skall medräknas.
Verksamhetsområdet annan verksamhet avser industriella anläggningar för framställning av pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, samt papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dygn.
Enligt ÅF-Energikonsult sker storskalig produktion av pappersmassa i 39 svenska anläggningar och storskalig produktion av papper och papp i 48 anläggningar. Det bör dock noteras att i 26 anläggningar är produktionen av pappersmassa integrerad med ett pappersbruk. Samtliga anläggningar har en kapacitet som överskrider 20 ton per dygn.
Antal anläggningar inom svensk massa- och pappersindustri som berörs av handelsdirektivet sammanfattas i tabell 4.2 nedan.
Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120
92
Tabell 4.2. Antal anläggningar som omfattas av annan verksamhet
Anläggningstyp Antal anläggningar
Enbart pappersmassa
13
Enbart returpapper
7
Enbart papper och papp
15
Integrerade bruk
26
TOTALT 61
I tabell 4.3 nedan redovisas de samlade utsläppen för respektive verksamhetsområde under åren 1990 till 2001. Sammanställningen är gjord av IVL på uppdrag av delegationen. Data som använts är levererade av Naturvårdsverket som i sin tur beställt underlaget från det s.k. SMED-projektet. SMED är ett konsortium bestående av IVL, SCB och SMHI. Uppgifterna har dels inhämtats från energistatistiken som drivs av SCB, dels från miljörapporter inlämnade till länsstyrelser. Uppgifterna har kvalitetsgranskats och osäkerheten har uppskattats i redovisade uppgifter. SMED uppskattar den möjliga felmarginalen i redovisade värden till ca 20 procent.
SOU 2003:120 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
93
Tabell 4.3. Koldioxidutsläpp från berörda anläggningar (miljoner ton CO
2
, avrundningsfel kan förekomma)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Energisektorn
1
4,9 6,1 6,9 6,7 8,2 7,4 8,7 7,7 7,6 6,8 6,0 7,0
Mineraloljeraffina- derier
2
1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 1,9 2,2 2,3 2,1 2,3 2,3 2,3
Produktion och bearbetning av järnmetaller
3
2,6 2,8 2,6 3,2 3,6 3,5 3,1 3,6 2,8 3,3 3,3 3,8
Mineralindustrin 2,7 2,6 2,4 2,6 2,6 2,8 2,8 2,6 2,7 2,6 2,9 3,0
Annan verksamhet (papper och massa)
1,6 1,5 1,4 1,8 2,3 2,3 2,7 2,5 2,4 2,3 1,9 2,2
TOTALT 13,6 14,7 15,2 16,1 18,8 17,9 19,5 18,7 17,7 17,2 16,4 18,3
1) Inkluderar industripannor. Det bör noteras att utsläppen från dessa inte går att få särredovisade för den enskilda pannan, utan endast för hela anläggningen som den står i, vilket innebär att CO
2
-utsläppen för
industripannorna är något överskattade. Vidare inräknas i energisektorn i detta fall masugnsgas och LD-gas som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Däremot ingår inte koksverk, och heller inte CO
2
-utsläpp från förbränning av torv m.h.t. den bedömning delegationen gör
avseende torv. 2) SMED redovisar inte värden för raffinaderierna för åren 1991-1993. De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991
−1993 är beräknade som tidsviktade medelvärden (interpolation) av värdena för
1990 och 1994. 3) Inkluderar koksverk, men inte masugnsgas och LD-gas som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Trots det står SSAB för ca 70 % av verksamhetsområdets utsläpp. Vidare är utsläpp från valsning (som inte omfattas av handelsdirektivet) inkluderade då de inte kan särskiljas i underlaget, vilket kan innebära att utsläppen överskattats med ca 0,2-0,3 Mton/år.
Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120
94
4.2 Allmänt om tillstånd
Delegationens förslag: Handelssystemet är obligatoriskt för de anläggningar som omfattas.
Från och med den 1 januari 2005 krävs tillstånd till utsläpp av koldioxid för anläggningar som omfattas av handelssystemet. För att få tillstånd skall verksamhetsutövaren ge in en skriftlig ansökan till tillståndsmyndigheten.
Har en ansökan om tillstånd ingetts till tillståndsmyndigheten senast den 31 december 2004 får verksamheten fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger.
Om samma verksamhetsutövare inom en och samma anläggning eller på en och samma plats utövar flera verksamheter som ingår i samma sektor skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman.
Delegationens bedömning: Den möjlighet som finns enligt artikel 24 i handelsdirektivet att från och med år 2005 låta handeln med utsläppsrätter även omfatta anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för verksamheter i direktivets bilaga I bör kunna utnyttjas för att i handelssystemet införliva anläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät.
De ledtider som gäller inför försöksperioden 2005
−2007 är mycket korta. Det kan inte uteslutas att beslut i tillståndsärenden inte hinner fattas av tillståndsmyndigheten innan den 31 december 2004, eftersom tidsmarginalerna är mycket små. Det skulle innebära ett stort ingripande för en anläggning om verksamheten av det skälet inte får fortsätta. Därför skall verksamhetsutövare som lämnat in sin ansökan ha rätt att bedriva sin verksamhet tills det finns ett lagakraftvunnet beslut i tillståndsärendet. Innebär ett sådant beslut att verksamhetsutövaren får avslag på sin tillståndsansökan får verksamheten naturligtvis inte drivas vidare.
För flertalet anläggningstyper innehåller handelsdirektivet, som framgår av faktaruta 4.1, någon form av tröskelvärde, t.ex. krav på minsta produktionsvolym. Hur skall man då göra om en verksamhet består av flera enheter (t.ex. flera pannor), som var för sig inte kommer över tröskelvärdet? I direktivet anges att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och
SOU 2003:120 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
95
samma plats skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. Om flera verksamhetsutövare bedriver en anläggning utan att någon av dem har ett bestämmande inflytande så torde det vara på det sättet att produktionskapaciteten i respektive verksamhet inte skall läggas samman.
I handelsdirektivet används olika begrepp som är av central betydelse för tolkningen av direktivet. Sådana begrepp är t.ex. ”activity” och ”installation”. På uppdrag av delegationen har Swedpower AB lämnat ett utlåtande med en analys av vissa juridiska begrepp som förekommer i handelsdirektivet.
5
Av Swedepower AB:s utlåtandet framgår att de nu nämnda begreppen inte varit föremål för prövning på vare sig nationell nivå eller på EU-nivå. Det är mot den bakgrunden som de slutsatser som presenteras i utlåtandet får ses.
Med utgångspunkt från handelsdirektivets definition av anläggning utgick delegationen i delbetänkandet SOU 2003:60 från att flera förbränningsanläggningar som är sammankopplade t.ex. i ett och samma fjärrvärmenät räknas som en och samma anläggning även om de geografiskt kan befinna sig långt ifrån varandra.
Efter ytterligare analys av handelsdirektivets definition av begreppet anläggning har delegationen kommit till slutsatsen att de förbränningsanläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät men finns på skilda platser måste betraktas som separata anläggningar. Med den tidigare tolkningen skulle olika produktionsanläggningar för el som är anslutna till samma elnät vara att betrakta som en och samma anläggning, vilket skulle innebära att anläggningar inom energisektorn kraftigt skulle reduceras. Den nya tolkningen av begreppet synes stämma väl överens med hur anläggningar hanteras inom ramen för miljöbalken och IPPC-direktivet.
I delbetänkandet SOU 2003:60 förordade delegationen att de anläggningar som understeg de angivna kapacitetsgränserna inte skulle omfattas av handelssystemet.
Möjligheten att i handelssystemet inkludera anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet skulle i huvudsak beröra anläggningar i energisektorn. ÅF-Energikonsult har i sin utredning konstaterat att t.ex. gränsen 20 MW för tillförd effekt skapar vissa gränsdragningsproblem. Samtidigt anger ÅF-Energi-
5
Utlåtande av Swedpower AB; Juridisk analys av vissa begrepp i EG:s förslag till
handelsdirektiv samt i IPPC-direktivet (2002-06-05). Swedpowers synpunkter redovisas i SOU 2003:60, avsnitt 7.1.1.
Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120
96
konsult att det skulle röra sig om marginella koldioxidutsläpp som skulle kunna inkluderas i systemet, om kapacitetsgränsen sänktes.
Mot bakgrund av den ovan angivna förändringen av tolkningen av anläggningsbegreppet förordar delegationen nu att de anläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät skall inkluderas i handelssystemet även om anläggningarna understiger tröskelvärdet, för att därmed skapa förutsättningar för att inkludera alla panncentraler som ingår i ett fjärrvärmenät. En förutsättning är dock att effekten i nätets samlade pannor överstiger 20 MW.
4.3 Villkor för tillstånd
Delegationens förslag: För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Övervakning skall ske genom beräkning eller mätning av utsläppen. Rapportering skall ske i enlighet med de riktlinjer som Europeiska kommissionen sannolikt kommer att besluta om i december 2003.
En verksamhetsutövare är skyldig att anmäla sådana förändringar av sin verksamhet som kan kräva ett förnyat tillstånd. Nytt tillstånd skall meddelas om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera verksamheten även efter förändringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när anmälan krävs.
En ny verksamhetsutövare är skyldig att anmäla att han tagit över driften av en anläggning. Tillståndsmyndigheten skall i sådana fall meddela förnyat tillstånd.
För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Detta innebär att den beräkning av utsläppen som görs och den rapportering av utsläppen som sker så långt möjligt skall spegla de faktiska utsläppsförhållandena. I december 2003 kommer kommissionen sannolikt att besluta om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med artikel 14 i handelsdirektivet. Varje verksamhetsutövare vid en anläggning skall efter slutet av varje kalenderår rapportera utsläppen från anläggningen under det be-
SOU 2003:120 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
97
rörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna i handelsdirektivets bilaga IV. Dessa riktlinjer är enligt artikel 14 bindande för medlemsstaten. Som redovisats i av- snitt 3.2.2 kommer frågor om rapportering och övervakning att behandlas i etapp två av delegationens genomförande av handelsdirektivet. Det är emellertid nödvändigt att till en del behandla dessa frågor redan nu, eftersom verksamhetsutövaren, för att få tillstånd till utsläpp av koldioxid från en anläggning, skall bedömas kunna övervaka och rapportera sina utsläpp. Uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att rapportera och övervaka sina koldioxidutsläpp skall han lämna redan i sin tillståndsansökan. Kommissionen skall utarbeta bindande riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläppen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör ges i uppdrag att genomföra riktlinjerna.
Enligt artikel 7 i handelsdirektivet krävs i vissa fall förnyade tillstånd till utsläpp av koldioxid. En sådan situation är att verksamhetsutövaren förändrar anläggningens art eller funktion eller att anläggningen utvidgas. De krav på övervakning och rapportering som ställs när ett nytt tillstånd söks skall gälla vid förändringar av verksamheten. Enligt delegationen bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter när förnyat tillstånd krävs. En annan situation är att anläggningen övertas av en ny verksamhetsutövare vilket också kräver förnyat tillstånd.
4.4 Samordnat tillståndsförfarande
Delegationens förslag: En ny anläggning eller en befintlig anläggning för vilken det krävs ett förnyat tillstånd enligt artikel 14 i handelsdirektivet kan inte få ett sådant tillstånd om det saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
En utsläppsrätt fyller två funktioner inom handelssystemet: dels att berättiga innehavaren till utsläpp av koldioxid, dels att kunna överlåtas. För dem som deltar i handelssystemet och som initialt tilldelas utsläppsrätter sker det under förutsättning att verksamheten
Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120
98
skall fortsätta att bedrivas. Vid tilldelningen krävs att verksamhetsutövaren innehar tillstånd till utsläpp av koldioxid. Någon prövning av om verksamhetsutövaren har erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller enligt äldre miljölagstiftning kommer inte att göras. Det får förutsättas att de anläggningar som är i drift vid tidpunkten för tilldelningen har erforderliga miljörättsliga tillstånd. När det däremot gäller verksamhet som kräver nytt eller förnyat tillstånd inom såväl handelssystemet som enligt miljörättsliga bestämmelser är situationen en annan. Om tillstånd enligt miljöbalken eller enligt äldre miljölagstiftning saknas får verksamhetsutövaren inte starta eller fortsätta att bedriva sin verksamhet även om han innehar tillstånd till utsläpp koldioxid. För att förhindra en situation där tilldelning sker till en verksamhetsutövare som saknar erforderliga tillstånd enligt aktuell miljölagstiftning anser delegationen det ändamålsenligt att knyta tillstånden till utsläpp av koldioxid till miljötillstånden.
4.5 Organisation och handläggning av tillståndsärenden
Delegationens förslag: Tillståndsansökan som skall prövas av behörig myndighet, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten inklusive den teknik som används, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att resultera i koldioxidutsläpp. Vidare skall planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläppen anges. Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet, som resulterar i CO
2
-utsläpp.
Delegationens bedömning: Naturvårdsverket bör ges uppdraget att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.
Handelsdirektivet lämnar till medlemsstaten själv att avgöra vilken/vilka behöriga myndigheter som skall svara för olika uppgifter. Enligt Europeiska kommissionen kan det vara samma myndigheter som genomför IPPC-direktivet
6
, eller nya myndig-
6
Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa
föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control.
SOU 2003:120 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
99
heter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myndighet utses skall dock deras verksamhet inom ramen för handelsdirektivet samordnas.
På uppdrag av delegationen har Statskontoret analyserat vissa organisatoriska konsekvenser med anledning av handelsdirektivet.
7
Enligt Statskontorets bedömning är samtliga verksamhetskategorier enligt faktaruta 4.1 tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Enligt miljöbalken skall tillstånd för vissa anläggningar sökas hos miljödomstol (prövningsnivå A) och för andra hos länsstyrelsen (prövningsnivå B). Bland de anläggningar i Sverige som ingår i det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter finns såväl A- som B-anläggningar. I princip kan alltså både miljödomstolarna och länsstyrelserna vara behöriga myndigheter om man skall följa miljöbalkens regler.
Handelsdirektivet anger vad tillståndet för utsläpp av växthusgaser skall innehålla. Till skillnad från tillstånd för andra utsläpp så skall tillståndet inte föreskriva några gränsvärden för utsläpp eller andra villkor. Enligt direktivet är det enda kriteriet som skall uppfyllas för att få tillstånd att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Prövningen av ansökningar om tillstånd för att släppa ut växthusgaser bör därför vara betydligt enklare än för andra typer av utsläpp. Det kan därför vara onödigt att belasta miljödomstolarna med den här sortens ansökningar. I stället kan länsstyrelserna även pröva A-anläggningar. Miljödomstolarna skulle i så fall bara kopplas in när länsstyrelsens beslut om tillstånd överklagas till nästa instans.
Såväl innan arbetet med att pröva tillstånd har inletts som under den period detta arbete bedrivs, kommer den organisation som ges ansvar för tillståndsprövningen att behöva hjälp och stöd med att tolka hur prövningarna skall gå till. Mot denna bakgrund föreslår delegationen att Naturvårdsverket skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet.
I SOU 2003:60 angav delegationen två alternativa lösningar på frågan vem som bör ges i uppdrag att som behörig myndighet pröva tillståndsansökningar.
• Uppdraget ges till länsstyrelserna. Den lösningen motiveras av att länsstyrelserna idag utför miljöbalksprövningar.
7
Handel med utsläppsrätter – uppgifter och organisation. Statskontorets diarienummer
2002/265-5.
Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120
100
• Uppdraget ges till Svenska Kraftnät. Den lösningen motiveras bl.a. av att Naturvårdsverket i sin stödjande roll endast skulle behöva interagera med en aktör i stället för 21 stycken som fallet blir om ansvaret läggs på länsstyrelserna.
Övervägande antal remissinstanser förordar i sina remissvar över SOU 2003:60 att ansvaret för att pröva frågan om tillstånd ges till länsstyrelserna. Svenska Kraftnät avstyrker förslaget att verket skall bli ännu en myndighet för tillståndsprövning för miljörelaterad verksamhet.
Mot bakgrund av att länsstyrelserna på andra områden är tillståndsmyndigheter utan att detta anses vara ett problem förenklas förhållandena för verksamhetsutövaren om miljöfrågorna prövas samlat hos länsstyrelserna. Mot denna bakgrund föreslår delegationen att uppgiften att pröva frågan om tillstånd ges till länsstyrelserna.
4.6 Återkallelse av tillstånd
Delegationens förslag: Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd om detta inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art. Miljödomstolen får även återkalla ett tillstånd om verksamheten saknar erforderligt tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
Enligt artikel 4 i handelsdirektivet får en verksamhetsutövare som har en anläggning som omfattas av direktivet inte bedriva verksamhet i den anläggningen om han inte har tillstånd att släppa ut koldioxid. Denna bestämmelse avses bli genomförd i Sverige genom bestämmelserna i 2 kap. 1 § i den föreslagna lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Det är här fråga om särskilt tillstånd till utsläpp av koldioxid som innebär krav på tillförlitlig övervakning och rapportering. Tillståndet enligt den föreslagna lagregleringen förenas med de krav på övervakning och rapportering som myndigheten anser nödvändiga för att uppfylla att övervakningen och rapporteringen sker på ett tillförlitligt sätt. Om företaget åsidosätter tillståndsbestämmelserna eller tillståndskraven så måste tillståndet kunna återkallas. Om till-
SOU 2003:120 Tillstånd till utsläpp av koldioxid
101
ståndet återkallas mister verksamhetsutövaren i praktiken sin möjlighet att driva verksamheten vidare. Återkallelse bör därför endast komma ifråga när överträdelsen är av allvarlig art, t.ex. att verksamhetsutövaren trots upprepade påstötningar inte rapporterar in uppgifter eller där så behövs inte satt upp erforderlig mätutrustning eller andra liknande allvarliga åsidosättanden. Om överträdelserna är mindre allvarliga torde möjligheten till att förelägga vid vite vara en tillräcklig åtgärd. Beslut om återkallelse bör meddelas av miljödomstolen på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten.
103
5 Tilldelning av utsläppsrätter
I detta kapitel redogörs för hur tilldelningen av utsläppsrätter bör gå till enligt delegationen. Först ges allmänna utgångspunkter om tilldelning (5.1) och om den nationella fördelningsplanen (5.2). Därefter ges i avsnitten 5.3
−5.8 delegationens syn på tilldelning i olika fall. Avslutningsvis redovisas förslag avseende organisation och handläggning av tilldelningsärenden (5.9).
5.1 Allmänt om tilldelning
Delegationens förslag: För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall en verksamhetsutövare tilldelas utsläppsrätter gratis för de anläggningar för vilka han har tillstånd till koldioxidutsläpp. Beslut om tilldelning skall meddelas senast den 30 september 2004. Om verksamhetsutövaren innehar mer än en anläggning skall tilldelningen göras för varje anläggning. Om en ansökan om tillstånd ges in under perioden 30 september
− 31 december 2004 skall tilldelning ske i den mån det finns utsläppsrätter kvar att fördela.
Tilldelningen skall baseras på de principer som anges i den nationella fördelningsplanen.
Den totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter, exklusive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp, under treårsperioden får inte överstiga utsläpp motsvarande XX
1
miljoner
ton koldioxid.
1
Delegationen har i detta skede inte annat underlag än det som låg till grund för bedöm-
ningen i delbetänkandet SOU 2003:60. Osäkerheten består dessutom i att de siffror som kommer att anges i den kommande fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kommissionen. Regeringens kommande proposition, som är avsedd att överlämnas till riksdagen under december 2003, kommer att visa regeringens samlade bedömning av avvägningen mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov av utsläpp av koldioxid.
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
104
Tilldelningen av antalet utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp får högst uppgå till utsläpp motsvarande Y
2
miljoner ton
koldioxid per år under treårsperioden. Regeringen bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tilldelningen och om högsta tillåtna mängd utsläpp som skall gälla för nytillträdande anläggningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror.
Utsläppsrätter som inte kan överlåtas kan efter ansökan utfärdas för vissa anläggningar under omständigheter som faller inom ramen för force majeure
3
och som godkänts av Europeiska
kommissionen.
Handelsdirektivet anger att EU:s medlemsstater skall redovisa för kommissionen hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall göras. Enligt direktivet skall medlemsstaten fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis under treårsperioden 2005
−2007.
Delegationen anser dock att genomförandet av handelsdirektivet under den första perioden bör ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen har därför, av praktiska skäl, bedömt att tilldelningen av utsläppsrätter till 100 procent bör vara gratis under perioden 2005
−2007.
4
Vidare skall medlemsstaten bestämma det totala
antalet utsläppsrätter som den kommer att fördela under perioden.
Regleringen skall gälla från och med den 1 juli 2004 och verksamhetsutövaren skall från denna tidpunkt kunna ansöka om tilldelning. Beslut om tilldelning skall meddelas senast den 30 september 2004 och föregås av att regeringen till kommissionen senast den 31 mars 2004 skall inlämna en fördelningsplan. Kommissionen skall senast den 30 juni 2004 godta eller avslå planen helt eller delvis. För det fall en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd under perioden 30 september
− 31 december 2004 skall han tilldelas utsläppsrätter i den mån sådana finns kvar att tilldela.
2
Se förklaring i föregående fotnot.
3
Oförutsedd, vanligen extraordinär händelse, som får anses utesluta möjligheten att fullgöra
en avtalad prestation e.d.
4
Som framgått av avsnitt 2.2 tillkom stadgandet, att upp till fem procent kan tilldelas på
annat sätt än gratis, först efter parlamentets behandling av direktivet sommaren 2003. Det ursprungliga direktivförslaget, som delegationens första delbetänkande baserades på, angav att tilldelningen till 100 procent skulle vara gratis under perioden 2005
−2007. Delegationen har som ett steg i det fortsatta arbetet låtit utreda frågan om statens ersättningsskyldighet vid auktion och gratis tilldelning. (”Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter” av f.d. justitierådet Staffan Vängby, se bilaga 3.)
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
105
Siffran för den högsta totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn under treårsperioden, liksom siffran för högsta antalet utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp är förenad med osäkerhet. Osäkerheten består i att de siffror som anges i fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kommissionen. Om den dialog mellan kommissionen, övriga medlemsstater och regeringen, som naturligen följer av prövningen av den svenska fördelningsplanen, skulle leda till att beloppet måste ändras gör delegationen bedömningen att detta kan beaktas i utskottsbehandlingen och erforderliga ändringar därvid göras i den föreslagna lagen så att lagen kan träda i kraft den 1 juli 2004.
När det gäller force majeure klausulen skall kommissionen enligt artikel 29 i handelsdirektivet avgöra huruvida force majeure föreligger och i förekommande fall tillåta att ytterligare icke-överlåtbara utsläppsrätter tilldelas de anläggningar som berörs. Kommissionen skall senast den 31 december 2003 utarbeta riktlinjer om de omständigheter då force majeure skall anses föreligga.
5.2 Den nationella fördelningsplanen
Delegationen har i betänkandet SOU 2003:60 föreslagit att bl.a. följande principer skall ligga till grund för fördelningsplanen:
• Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara huvudsakligen baserad på historiska utsläpp under åren 1998
−2001. I de fall tillförligt underlag finns kan tilldelningen baseras på benchmarking.
• Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från ickeutbytbara råvaror skall ske i särskild ordning.
• Justering av tilldelningen skall ske i det fall det beräknade totala antalet utsläppsrätter överstiger den tillåtna mängden utsläppsrätter. Justeringen skall ske separat för bränslerelaterade och råvarurelaterade utsläpp.
• Tilldelning av utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar skall ske i särskild ordning.
• Utfärdande av utsläppsrätter får endast ske om erforderliga tillstånd finns.
• Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför en oundviklig ökning av koldioxidutsläpp för en anläggning skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning.
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
106
Tilldelningen skall föregås av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan senast den 31 mars 2004. Planen skall enligt artikel 9 i handelsdirektivet utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland de som anges i bilaga III (se faktaruta 5.1), med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Inom tre månader efter att en nationell fördelningsplan har anmälts av medlemsstaten får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller är oförenlig med kravet att medlemsstaten skall fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis.
Faktaruta 5.1. Kriterier för de nationella fördelningsplanerna enligt handelsdirektivet.
1. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före 2008 skall mängden stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet.
2. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG.
3. De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet.
4. Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen.
5. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta.
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
107
6. Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten.
7. Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlemsstaterna får använda sig av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga teknik när de utarbetar sina nationella fördelningsplaner, och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder.
8. Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik.
9. Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10. Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses fördelas till var och en. 11. Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas.
Kommissionen skall senast den 31 december 2003 utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III i handelsdirektivet.
Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts riksdagen. Principerna behandlas i avsnitt 5.3
−5.8. Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad tillämpningen av angivna principer kan leda till för resultat. Skälet till detta är att det annars finns risk för att tillsynsmyndigheten som senare fattar beslut om tilldelningen måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar. En sådan ordning kräver att lagregler beträffande den nationella fördelningsplanen är i kraft när planen anmäls till kommissionen. Genom åtgärden att i den nationella fördelningsplanen endast exemplifiera vad resultatet av de angivna principerna kan bli kommer dock planen inte att vara bindande för den tilldelning till enskilda anläggningar som skall göras senast den 30 september 2004.
Tilldelningen på anläggningsnivå kommer att prövas i ett vanligt förvaltningsförfarande efter ansökan från verksamhetsutövare. Tilldelningen skall visserligen enligt artikel 11 ske på grundval av fördelningsplanen, men de principer som anges i fördelningsplanen kommer till uttryck i lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
108
och tilldelning av utsläppsrätter, som kommer att gälla från och med den 1 juli 2004.
Besluten om tilldelning skall vara förenliga med kraven i EGfördraget, särskilt artiklarna 87 och 88. Det betonas särskilt att medlemsstaten vid beslut om tilldelning skall beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter.
Om kommissionen avslår planen eller någon del av denna måste regeringen till kommissionen inkomma med förslag till ändringar så att fördelningsplanen kan godtas av kommissionen. Medlemsstaten kan fatta beslut om tilldelning av utsläppsrätter till enskilda anläggningar enligt artikel 11 endast om kommissionen godtagit dessa ändringsförslag.
5.3 Tilldelningen baseras på historiska utsläpp under åren 1998
−2001 eller på benchmarking
Delegationens förslag: Tilldelningen till sektorer och enskilda anläggningar skall vara baserad på historiska utsläpp under åren 1998-2001.
I det fall onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under perioden 1998
−2001 kan anläggningen få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än det hela antalet år som utgör ifrågavarande tidsperiod.
Om anläggningen tagits i bruk efter den 1 januari 1998 men före den 1 januari 2001 skall tilldelningen beräknas som ett årligt genomsnitt av utsläppen fr.o.m. året efter det som anläggningen togs i drift t.o.m. år 2001.
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka sektorer eller delar av sektorer som – under förutsättning att det finns tillförlitligt underlag – kan undantas från huvudregeln om tilldelning baserad på historiska utsläpp och i stället tilldelas utsläppsrätter genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). Om anläggningen tagits i bruk den 1 januari 2001 eller senare skall tilldelningen göras genom att anläggningens utsläpp bestäms med hjälp av benchmarking.
För det fall det saknas tillförligt underlag att använda benchmarking för någon sektor eller delsektor bör regeringen be-
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
109
myndigas att bestämma vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.
Vid bestämmande av en anläggnings utsläpp med hjälp av benchmarking skall, om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt, anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.
Handelsdirektivet gör det möjligt för medlemsstaten att välja tilldelningsmetod och därmed ta hänsyn till de specifika förutsättningar som råder i landet i fråga, samtidigt som direktivet kräver att tilldelningen görs så att den inte står i strid med EU:s statsstöds- och konkurrensregler.
Enligt delegationens bedömning uppfyller den tilldelningsmetod som bygger på historiska utsläpp bäst de kriterier som uppställts av delegationen. Den är enkel, transparant, obyråkratisk och förutsägbar. Nackdelen är att den inte alltid stämmer överens med möjligheterna att minska utsläppen. Det avgörande för delegationen har varit att det inte funnits data tillgängliga för att på ett mer allomfattande sätt använda benchmarking eller bästa möjliga teknik. Detta behöver emellertid inte förhindra att benchmarking kan användas som tilldelningsmetod när det finns tillförligt underlag för en sådan metod. Delegationen anser därför att regeringen bör ges bemyndigande att i föreskrifter meddela undantag från huvudregeln om tilldelning på grundval av historiska utsläpp. I de fall benchmarking används som tilldelningsmetod skall, om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt, anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar skall erhålla utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.
Delegationen har vidare valt att ange att de fördelningsgrundande åren skall vara 1998
−2001 (eller om anläggningen tagits i drift under den här perioden under en kortare tidsperiod). Detta tillgodoser enligt delegationen bäst den avvägning mellan att å ena sidan ta hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och å andra sidan ta hänsyn till den produktionsutveckling som ägt rum över tiden. Enligt delegationen måste det finnas möjlighet att göra undantag
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
110
från att det alltid skall vara samtliga fyra år som skall läggs till grund för den genomsnittliga beräkningen. Således skall det vara möjligt att, om det rådde onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) för en anläggning under tidsperioden, få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än hela det antal år som utgör ifrågavarande tidsperiod. Införandet av en sådan undantagsregel minskar risken för att avvikelser enstaka år får för stor betydelse för tilldelningen.
Det finns ett antal andra fördelningsgrundande år som delegationen har analyserat. Sålunda har delegationen också övervägt att låta sektorn/delsektorn själv välja den för sektorn/delsektorn bästa sammanhängande perioden av fyra år. Enligt delegationens analys är energisektorn den av de som omfattas av handelsdirektivet som skulle gynnas jämfört med övriga sektorer/delsektorer på att själv få välja de fyra sammanhängande åren. Övriga sektorer skulle relativt sett falla sämre ut i en sådan modell i förhållande till det utfall som blir resultatet när fördelningsperioden fastställs till åren 1998
−2001. Enligt Energimyndighetens prognos är det emellertid just energisektorn som har störst potential att reducera CO
2
-
utsläppen. Dessa argument har sammantaget föranlett delegationen att förespråka att tilldelningen skall baseras på utsläppen under åren 1998
−2001. Om anläggningen tagits i bruk den 1 januari 2001 eller senare föreslår delegationen att tilldelningen till den berörda anläggningen skall baseras på någon form av benchmarking. Om en anläggning som tilldelas utsläppsrätter har ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp. Saknas underlag att göra en benchmarking bör regeringen bemyndigas att bestämma andra jämförelsenormer. Därvid kan bästa möjliga teknik komma i fråga.
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
111
5.4 Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror utsläpp respektive utbytbara bränslen
Delegationens förslag: Utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild ordning, eftersom dessa utsläpp är en del av den kemiska processen.
För sådana råvarurelaterade utsläpp
5
skall tilldelningen för
perioden 2005
−2007 bestämmas som ett årligt genomsnitt för
perioden 1998
−2001 med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Om de beräknade utsläppen bedöms öka under år 2005 (i förhållande till det årliga genomsnittet under åren 1998
−2001) skall ökningen läggas till det historiskt framräknade årliga utsläppet. Det sålunda framräknade totala behovet av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror för år 2005 skall gälla för vart och ett av åren under perioden 2005
−2007.
Delegationen förordar en uppdelning i utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror respektive från utbytbara bränslen. Skälet är att en sådan uppdelning gör det möjligt att i samband med tilldelningen av utsläppsrätter göra en åtskillnad mellan utsläpp som härrör från användning av råvaror och insatsvaror som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att ersätta på kort sikt, och utsläpp som härrör från användning av en råvara eller insatsvara, som inte går att på ett kostnadseffektivt sätt byta ut på kort sikt.
Med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror avses koldioxidutsläpp som bildas från kol som är bundet till den råvara som skall förädlas och där den använda processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi. Vid vissa industriprocesser sker en emission av koldioxid där kolet initialt är bundet till råvaran som skall processas och därför inte kan bytas ut. Det finns i och för sig alternativ till produkten, men det finns inte några alternativa tillverkningssätt inom den aktuella tidsperioden (2005
−2007) om man vill tillverka produkten. Med utsläpp som härrör från utbytbara bränslen avses utsläpp av koldioxid från fossila
5
En detaljerad beskrivning av hur råvarurelaterade utsläpp hanteras finns i delegationens
betänkande SOU 2003:60 avsnitt 1.7.
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
112
bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi.
Två principiella fall av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror kan urskiljas:
• Tillverkning av kalk, dolomit, glas, mineralull, cement, tegel, järnpellets, katalytisk krackning för bensinframställning och vätgasframställning. För att bilda den önskade produkten måste kolet först avlägsnas. Därvid uppstår koldioxid som en icke önskvärd restprodukt.
• Järn- och stålframställning. Kolet är i detta fall inte bundet i den produkt som skall framställas, utan tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran, i det här fallet syre.
Med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror menar vi emissioner som inte är utbytbara till en rimlig kostnad till åren 2005
−2007. Det finns i detta avseende inte några andra anpassningsmöjligheter till krav på minskade CO
2
-utsläpp än att minska
produktionen under den aktuella tidsperioden 2005
−2007. När det gäller bränslerelaterade utsläpp finns däremot valmöjligheten att övergå till ett bränsle som inte släpper ut lika mycket CO
2
vid
förbränning.
Delegationen finner att starka skäl föreligger för en särbehandling av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror.
De verksamheter som är förknippade med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror karaktäriseras av att de totala utsläppen i mycket hög grad utgörs just av sådana råvarurelaterade utsläpp och att de som regel har sin huvudsakliga konkurrens på en marknad utanför EU. Detta motiverar enligt delegationen en särbehandling av råvarurelaterade CO
2
-utsläpp.
Regeringen bör bemyndigas att få meddela föreskrifter om vilka faktorer som skall ligga till grund för bedömningen av den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp av koldioxid under år 2005.
Bränslerelaterade utsläpp härrör från förbränning av fossila bränslen som det finns tekniska möjligheter att på ett ekonomiskt rimligt sätt substituera för. Dessa utsläpp behöver därför inte behandlas på samma sätt som de utsläpp som härrör från ickeutbytbara råvaror. Fördelningen kan med fördel baseras på historiska utsläppsnivåer.
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
113
5.5 Justering av tilldelningen
Delegationens förslag: Om det totala antalet utsläppsrätter, som beräknas bli tilldelade de aktuella anläggningarna för historiska utsläpp, överstiger den totalt tillåtna tilldelningen av utsläppsrätter för sådana utsläpp skall tilldelningen till de olika anläggningarna skalas ner proportionellt. Den årliga totala tillgängliga mängden utsläppsrätter får inte överstiga tillåtna mängden utsläppsrätter för historiskt beräknade utsläpp. Beräknade råvarurelaterade utsläpp skall skalas ner inom den ram som regeringen bestämt för sådana utsläpp.
Den fördelningsplan som regeringen lämnar till kommissionen för att få kommissionens bedömning innehåller uppgifter om den totala mängden årliga utsläppsrätter som högst skall delas ut. I det fall en fördelningsmetod används som gör att den totala mängden överskrids måste en nedskalning göras för var och en av de berörda anläggningarna eftersom den totala mängden skall vara förenlig med de villkor som gäller i handelsdirektivets bilaga III. Den totala mängden skall ta hänsyn till vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter motsvarar i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av handelsdirektivet. Den totala mängden skall också ta hänsyn till nationell energipolitik och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Enligt bi- laga III skall den totala mängden bl.a. stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt bördefördelningsbeslutet och Kyotoprotokollet.
Kravet på nedskalning gäller både de bränslerelaterade utsläppen och de råvarurelaterade utsläppen. Nedskalningsfaktorerna beror på hur mycket de råvarurelaterade respektive de bränslerelaterade utsläppen överstiger de specificerade totala antal tillåtna utsläppsrätter som angivits för respektive grupp.
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
114
5.6 Utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar
Delegationens förslag: En nytillträdande anläggning som har fått ett nytt tillstånd för utsläpp av koldioxid skall tilldelas utsläppsrätter på grundval av någon form av benchmarking. Om anläggningen beräknas få ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp.
På samma sätt som föreslås för anläggningar som tagits i drift den 1 januari 2001 eller senare (avsnitt 5.3) bör regeringen bemyndigas att bestämma annan tilldelningsmetod då benchmarking inte kan göras.
En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd skall tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från att tillståndet förnyades och fram t.o.m. år 2007. Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen får för en sådan anläggning köpas på andrahandsmarknaden.
Tilldelningen är begränsad till den totala mängd utsläppsrätter som regeringen bestämmer för nytillträdande anläggningar.
Delegationen har valt att använda beteckningen nytillträdande anläggning i stället för ny deltagare för att betona att det är anläggningen som är ny i systemet och inte dess innehavare. Definitionen i handelsdirektivet av ny deltagare (nytillträdande anläggning) är utformad utifrån förhållandet att aktuella anläggningar innehar tillstånd när den nationella fördelningsplanen anmäls till kommissionen. Lagstiftningen angående tillståndsförfarandet kommer dock inte att vara på plats förrän den 1 juli 2004. För att förhindra en situation där alla anläggningar skulle betraktas som nytillträdande anläggningar har definitionen av nytillträdande anläggning knutits till att varje anläggning vari det inte bedrivs verksamhet vid den tidpunkt då den nationella fördelningsplanen inges till kommissionen och därefter fått nytt tillstånd är att betrakta som en nytillträdande anläggning. Med uttrycket ”att det inte bedrivs någon verksamhet” avses inte att anläggningen tillfälligt är tagen ur drift eller att den är avsedd bara att användas
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
115
temporärt eller när den särskilt behövs, t.ex. som kan vara fallet med vissa kondenskraftverk. När det gäller anläggningar som har fått sitt tillstånd förnyat är alla sådana anläggningar att betrakta som nytillträdande anläggning.
Artikel 11 pkt 3 i handelsdirektivet anger att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare (nytillträdande anläggningar) får tillgång till utsläppsrätter.
6
Vidare anges i bilaga III pkt 6 att fördelningsplanen
skall innehålla uppgifter om hur nytillträdande anläggningar skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten.
Det finns inte något i direktivet som anger att nytillträdande anläggningar skall erhålla utsläppsrätter på samma villkor som de anläggningar som den 1 januari 2005 bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som ingår i den fördelningsplan som Sverige underställer kommissionens prövning senast den 31 mars 2004.
Enligt delegationen skall nytillträdande anläggningar som har fått ett nytt tillstånd behandlas på samma sätt som de anläggningar som bedriver verksamhet vid den tidpunkten då den nationella fördelningsplanen anmäls till kommissionen. Däremot är förhållandet ett annat för de som får sitt tillstånd förnyat. För dessa anläggningar skall tilldelning göras endast för de utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror. Tilldelningen är begränsad inom den totala mängd utsläppsrätter som regeringen har bestämt (se av- snitt 5.1)
6
I Artikel 3 pkt h definieras ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de
verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen.
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
116
5.7 Villkorad tilldelning
Delegationens bedömning: Utsläppsrätter som tilldelats för en anläggning bör inte få utfärdas om tillståndet återkallats och återkallelsen beror på att tillståndet inte har följts. Om ett tillstånd återkallas får inte utsläppsrätter utfärdas för de verksamhetsår som följer närmast efter det år som beslutet om återkallelse meddelades.
När det gäller frågan om utfärdande av utsläppsrätter efter att tillståndet återkallats till följd av att verksamheten upphört återkommer delegationen i nästa betänkande.
För att få bedriva verksamhet som medför utsläpp av koldioxid krävs att det finns tillstånd för anläggningen. Därtill krävs, när handelssystemet är i full funktion, att verksamhetsutövaren för en anläggning rapporterar utsläppen från anläggningen och senast den 30 april året efter det år utsläppen avser överlämnar erforderligt antal utsläppsrätter till behörig myndighet. För att kunna verka inom handelssystemet måste en verksamhetsutövare ha såväl tillstånd som erforderligt antal utsläppsrätter. Enligt delegationens mening är det en förutsättning för tilldelning av utsläppsrätter att det finns tillstånd till verksamheten. Förutsättningarna för tillstånd behandlas i kapitel 4.
Under år 2004 kommer det att vara knappt om tid från det att tillstånd kan beslutas – tidigast den 1 juli 2004 – till dess att tilldelningsbesluten skall som huvudregel vara meddelade – senast den 30 september 2004. Det kan inte bortses från risken att några verksamhetsutövare kommer att sakna tillstånd när tilldelningsbesluten skall meddelas. Någon möjlighet att vänta med några tilldelningsbeslut finns inte eftersom alla sådana beslut måste meddelas samtidigt för att tillsynsmyndigheten skall kunna kontrollera antalet utdelade utsläppsrätter. Det bör därför införas en bestämmelse med innebörd att inte några utsläppsrätter får utfärdas om det saknas erforderligt tillstånd. En sådan bestämmelse innebär att tilldelningsbeslutet kommer att kunna ligga till grund för utfärdande av utsläppsrätter under förutsättning att det finns ett giltigt tillstånd för den anläggning som utsläppsrätterna avser.
Enligt uppgift från en tjänsteman vid kommissionen skulle det vara förenligt med direktivet att inte utfärda utsläppsrätter till
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
117
anläggningar som upphört med sin verksamhet. Däremot ställer sig samma källa tveksam till att en medlemsstat inte utfärdar utsläppsrätter när en verksamhetsutövare inte följt villkoren i tillståndet och hänvisar därvid till att påföljderna för en sådan underlåtenhet exklusivt är reglerad i artikel 16.
5.8 Tilldelning som en följd av annan gemenskapsrättslig lagstiftning
Delegationens förslag: Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för en anläggning skall denna anläggning tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning.
Motivet till delegationens förslag är att utsläppsökningar som är en konsekvens av EG-rättslig lagstiftning uppfyller kriteriet i handelsdirektivets bilaga III, punkt 4:
Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Vid tilldelning av utsläppsrätter skall därför hänsyn tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen.
5.9 Organisation och handläggning av tilldelningsärenden
Delegationens förslag: Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av tillsynsmyndigheten. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan.
Beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av en fristående myndighet, som skall inrättas. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005 måste av praktiska skäl flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005
−2007 läggas på redan befintliga myndigheter.
Naturvårdsverket bör därför under en övergångsperiod utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om tilldelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under Natur-
Tilldelning av utsläppsrätter SOU 2003:120
118
vårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och NUTEK, för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till Naturvårdsverket. Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen.
Den nationella fördelningsplanen kommer att bygga på bästa möjliga tillgängliga utsläppsstatistik m.m. Den faktiska tilldelningen av utsläppsrätter bör dock bygga på ett förfarande genom vilket berörda verksamhetsutövare ansöker om tilldelning. I samband med detta aktualiseras arbetsuppgifter av typen att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut, och att fatta beslut om tilldelning. Uppgifterna kan enligt artikel 11 i handelsdirektivet läggas på en eller flera organisationer.
I SOU 2003:60 föreslog FlexMex2-utredningen att beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslog skulle inrättas. Vidare hävdade delegationens att inte samma organisation bör bereda ansökningar och fatta beslut om tilldelning. Delegationen föreslog därför att Naturvårdsverket får i uppgift att ta emot och bereda ansökningarna, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut.
Remissvaren på SOU 2003:60 visar att delegationens förslag att skapa en ny myndighet inte har ett brett stöd bland remissinstanserna. De remissinstanser som är positiva till förslaget pekar på att handel med utsläppsrätter med sin marknadslösning skiljer sig fundamentalt från miljöbalkens regelsystem. Av detta skäl finner vissa remissinstanser det lämpligt att de båda systemen verkar skilda från varandra. Detta principiella skäl att ha en speciell myndighet skall vägas mot den kostnadsbesparing som eventuellt kan göras om beslutsfunktionen läggs på någon av de befintliga myndigheterna. Naturvårdverket eller Statens Energimyndighet föreslås av remissinstanserna att få denna beslutande roll. Naturvårdsverket påpekar i sitt remissyttrande att det inte finns skäl att skilja på beredande och beslutande myndighet när det gäller tilldelningen.
Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknadslösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det finns därför skäl
SOU 2003:120 Tilldelning av utsläppsrätter
119
att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av tilldelningen av utsläppsrätter. Utredningen anser vidare att handelssystemets betydelse och omfattning gör att en ny myndighet bör skapas för att samordna de uppgifter som behöver utföras och kunna utgöra en oberoende instans vid beslut om tilldelning av utsläppsrätter samt vid uppföljning och utveckling av handelssystemet.
Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför perioden 2005
−2007 läggas på redan befintliga myndigheter på central nivå. Naturvårdsverket bör utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om tilldelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och NUTEK, för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till Naturvårdsverket. Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen.
121
6 Handelsdirektivet, IPPCdirektivet och miljöbalken
Delegationens förslag: Tillsynsmyndigheten varken får eller skall föreskriva begränsningar om utsläpp av koldioxid för den handlande sektorn. Undantag måste därför göras i befintlig lagstiftning från möjligheten att föreskriva gränsvärden för utsläpp av koldioxid för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Delegationen finner att detta för sådana anläggningar också leder till att möjligheten att föreskriva om användning av fossila bränslen måste undantas. Vidare finner delegationen att även kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken måste tas bort för anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Även eventuella villkor avseende koldioxid och användning av fossila bränslen som föreskrivits i befintliga tillstånd enligt miljöbalken eller tidigare lagstiftning måste upphöra att gälla för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet vid införandet av handelssystemet.
Enligt handelsdirektivet är det valfritt för medlemsstaterna om man vill lyfta kravet på energieffektivitet för den handlande sektorn. Delegationen vill dock inte i detta skede ta ställning till om så bör ske i Sverige. Delegationen tar inte heller ställning till om det krav på förnyelsebara energikällor som finns i Sverige bör lyftas för den handlande sektorn. Slutlig ställning till de frågorna bör tas först efter en analys av hur andra länder avser att förfara i dessa frågor. Med en sådan kunskap skapas bättre förutsättningar för delegationen att föreslå ett regelverk som inte förfördelar svensk internationellt konkurrensutsatt industri.
I detta kapitel diskuteras hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörätt och om Sverige i sin lagstiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta miljöbalkens krav med handelssystemet.
Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalkenSOU 2003:120
122
Först ges en allmän bakgrund (6.1). Därefter behandlas gränsvärden för utsläpp av koldioxid (6.2), gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid (6.3), krav på energieffektivitet (6.4), samt krav på användning av förnybara energikällor (6.5). Slutligen redovisas delegationens överväganden (6.6).
Kapitlet bygger på det arbete som juridiska institutionen vid Göteborgs universitet utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen.
1
6.1 Bakgrund
Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regleringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. De viktigaste regelverken är i detta sammanhang IPPC-direktivet
2
på
EG-rättslig nivå och miljöbalken på nationell nivå
3
. IPPC-direktivet anses införlivat i svensk rätt genom miljöbalken. Dessa lagar bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Ambitionsnivån vid reglering av verksamheterna bestäms med stöd av begreppen bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans best available technology) i IPPC-direktivet, respektive bästa möjliga teknik
4
(BMT) i miljöbalken.
Den grundläggande principen för systemet för handel med utsläppsrätter är däremot att flexibilitet skall råda för verksamhetsutövaren.
Införandet av ett system för handel med utsläppsrätter väcker mot denna bakgrund ofrånkomligen frågor kring hur systemet skall relateras till de befintliga instrumenten för miljöskydd. Skall handel med utsläppsrätter ersätta de äldre instrumenten eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas samtidigt, skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller kan de integreras? I fallet med handelsdirektivet är frågan framför allt hur det förhåller sig till medlemsstaternas befintliga regleringar för miljöprövning av större
1
Handel med utsläppsrätter – förenlighet med miljöbalkens krav. Juridiska institutionen vid
Göteborgs universitet, 15 september 2003 (se bilaga 5).
2
Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa förore-
ningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control.
3
4
Begreppet bästa möjliga teknik (BMT) anger ambitionsnivån för krav på miljöskyddande
åtgärder enligt miljöbalkens hänsynsregler.
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalken
123
punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPC-direktivet.
I rapporten från Göteborgs universitet dras slutsatsen att handelssystemet skall tillämpas samtidigt med befintlig miljörätt och att de skall samverka i den meningen att många verksamheter kommer att träffas av båda regelverken. Ännu återstår dock vissa frågor om hur de olika regleringarna kommer att fungera tillsammans.
På ett principiellt plan finns det fundamentala skillnader mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet, även om syftet att minska belastningen på miljön är gemensamt. Den traditionella tillståndsordningen innebär relativt detaljerad myndighetsstyrning. Utsläppshandel vilar däremot på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal fördelning av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering av det totala antalet tillgängliga utsläppsrätter. Utsläppshandel förutsätter stor flexibilitet för den enskilde aktören att själv bestämma nivån för miljöskydd. Systemet med tillstånd bygger däremot på förutsättningen att samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skyddsnivå, dvs. BAT. Skillnaden framgår redan av direktivens olika syften (artikel 1 i respektive direktiv): handelsdirektivets syfte att minska utsläppen av växthusgaser har ett viktigt tillägg i det att genomförandet skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt, vilket saknas i IPPC-direktivet. Utifrån denna grundläggande olikhet uppkommer vissa mer specifika problem att ta ställning till.
Av direktiven framgår att samtliga verksamheter som kommer att delta i handelssystemet även träffas av IPPC-direktivet, med undantag för vissa energianläggningar (anläggningar med en installerad tillförd effekt på mellan 20 och 50 MW berörs av handelsdirektivet men inte av IPPC-direktivet). Utgångspunkten för analysen är därför att de allra flesta verksamheter inom handelssystemet även skall ta hänsyn till IPPC-direktivets krav.
6.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid
Såväl IPPC-direktivet som miljöbalken ger möjlighet att föreskriva gränsvärden för hur mycket koldioxid en verksamhet skall få släppa ut. Om det med stöd av IPPC-direktivet föreskrevs en viss maximal tillåten utsläppsmängd av koldioxid skulle det stå i direkt konflikt med handelssystemets funktion. Om verksamhetsutövarna
Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalkenSOU 2003:120
124
vore bundna av sådana gränsvärden skulle utrymmet för handel med utsläppsrätter vara mycket begränsat. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Koldioxid ger aldrig upphov till lokala föroreningar. Regeln om lokala föroreningar syftar därför på de andra växthusgaserna.
I tillstånd som utfärdats med stöd av miljöbalken torde det hittills aldrig ha förekommit att det fastställts villkor avseende tillåten mängd koldioxidutsläpp. Det är också osannolikt att sådana villkor i framtiden skulle föreskrivas även om det är tillåtet. Det är mer troligt att en reglering av koldioxidutsläpp kan komma att ske genom en begränsning av mängden använt fossilt bränsle, t.ex. ett visst antal kubikmeter olja eller gas per år.
Det undantag som finns i handelsdirektivets artikel 26.2 kommer därför i praktiken inte att ge en ökad frihet för handel med utsläppsrätter. Av detta skäl föreslår FlexMex2-utredningen att förbudet enligt artikel 26.2 kompletteras med ett förbud mot att begränsa mängden använt fossilt bränsle.
6.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid
Vidare skall enligt IPPC-direktivet och miljöbalken gränsvärden föreskrivas för vissa förorenande ämnen som ofta uppkommer i samband med de processer som också leder till koldioxidutsläpp. T.ex. ger förbränning av olja upphov till både koldioxidutsläpp och utsläpp av kväveoxider. Handelsdirektivet innebär ingen ändring av IPPC-direktivet i detta hänseende. Tvärtom stadgas det i handelsdirektivets artikel 2 att direktivet inte skall påverka tillämpningen av IPPC-direktivet. Om ett gränsvärde finns föreskrivet för ett ämne som korrelerar med utsläpp av koldioxid kan det gränsvärdet komma att fungera som ett indirekt gränsvärde även för utsläppen av koldioxid. I en sådan situation kan utrymmet för handel komma att begränsas.
Varken handelsdirektivet eller IPPC-direktivet ger emellertid utrymme för medlemsstaterna att avgöra huruvida det är lämpligt att ange gränsvärden för utsläpp av ämnen som uppkommer i samband med de processer som också leder till utsläpp av koldioxid. Denna fråga omfattas inte av nationell diskretion. För
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalken
125
svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp och möjlighet till handel med utsläppsrätter.
6.4 Krav på energieffektivitet
IPPC-direktivet och miljöbalken ställer krav på energieffektivitet. Kravet innebär att berörda verksamheter inte skall förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Detta krav har hittills använts sparsamt i svensk och utländsk praxis. Graden av energieffektivitet är en av de faktorer som påverkar en anläggnings utsläpp av koldioxid. Genom handelsdirektivet (artikel 26.3) ändras IPPC-direktivet så att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.
5
Detta gäller, enligt Göteborgs universitet,
endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer samt oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. I denna del kan Sverige välja om kravet på energieffektivitet skall behållas eller inte när handelssystemet införs.
Klart är att valfrihet råder för medlemsstaterna om hur frågan om energieffektivitet skall hanteras, åtminstone vad gäller förbränningsanläggningar på platsen. Däremot är det inte givet om valfriheten endast gäller energieffektiviteten vid själva förbränningen, eller även andra delar av den industriella processen. Om endast energieffektiviteten vid förbränning kan tas bort, skall kravet på energieffektivitet även fortsättningsvis gälla för övriga delar av anläggningen.
Av artikel 26.2 framgår att i det stycket avses en del av en anläggning, dvs. någonting mindre än det som kallas ”installation” i artikelns föregående stycke. Av 26.2 framgår att man räknar med att det finns flera ”units” på platsen. Det är emellertid bara för de delar av den större anläggningen som släpper ut koldioxid som medlemsstaterna kan välja att inte införa krav på energieffektivitet. Direktivets ordalydelse bör i enlighet härmed förstås som att
5
Artikel 26.3: ”För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv 2003/87/EG får med-
lemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.”
Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalkenSOU 2003:120
126
medlemsstaternas valfrihet inte omfattar andra delar av en anläggning (processdelen) än den del där de faktiska utsläppen av koldioxid uppkommer. I annat fall hade det inte funnits något behov av att i lagtext skilja ut de delar av anläggningen som släpper ut koldioxid. Det hade varit tillräckligt att säga att medlemsstaterna kan välja att införa krav på energieffektivitet eller inte.
Med detta sagt om tolkningen av artikel 26 bör dock en detalj nämnas som kommer av det faktum att artikeln innebär en ändring i IPPC-direktivet. I detta direktiv definieras utsläpp som ”direkta och indirekta utsläpp” av ämnen m.m. Det är inte klart vad som avses med indirekta utsläpp. En tolkning är att indirekta utsläpp syftar på situationen när en anläggning, eller delar av en anläggning, använder el och värme som härrör från energi framställd vid förbränning som ger upphov till direkta utsläpp av koldioxid i en annan anläggning eller del av anläggning. Förutsatt att man använder sig av denna förståelse av indirekta ”utsläpp”, skulle det kunna hävdas att även de delar av en anläggning som förbrukar energi framställd från förbränning i en annan del av anläggningen åsyftas i handelsdirektivets artikel 26.
Även om valfriheten i artikel 26.2 begränsas till att endast gälla förbränningsanläggningar kvarstår viss oklarhet angående vad som skall gälla när biobränsle används. Bestämmelsen gäller för anläggningar som avger koldioxid, vilket är fallet även då de drivs med biobränsle. Innebär detta att även sådana anläggningar kan undantas från kravet på energieffektivitet?
Verksamhetsutövare behöver enligt direktivet inte inneha utsläppsrätter för den koldioxid som uppkommer vid förbränning av biobränsle. Detta följer av att biomassa enligt bilaga IV skall ha emissionsfaktorn noll vid verksamhetsutövarnas beräkning av storleken på utsläppen. Frågan är därför om anläggningar som drivs med biobränsle skall omfattas av artikel 26. Bestämmelsens ordalydelse skiljer inte på olika typer av bränsle.
Om endast utsläpp av fossil koldioxid omfattas skulle gränsdragningsproblem uppstå för de anläggningar som drivs både med fossila bränslen och med biobränslen. Enligt företrädare för kommissionens generaldirektorat för miljö avser artikel 26 förbränningsanläggningar där direkta utsläpp av koldioxid sker oavsett om utsläppen uppkommer från fossila bränslen eller biobränslen.
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalken
127
6.5 Krav på användning av förnybara energikällor
Regleringen i miljöbalken är i vissa avseenden mer långtgående än i IPPC-direktivet. I miljöbalken krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPCdirektivet. Valet av energikälla har vanligtvis mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiska i relation till handelssystemets funktion. Ett upprätthållande av miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med EGrätten. Sverige har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav.
Det har redan konstaterats att en tillämpning av miljöbalkens regel om förnybara energikällor på verksamheter som omfattas av handelssystemet skulle begränsa de verksamheternas möjlighet att hantera koldioxidutsläppen utifrån bedömningar om kostnadseffektivitet. IPPC-direktivet saknar regler som styr verksamheters val av energikälla, varför frågan bör anses vara oreglerad i gemenskapsrätten. Med detta synsätt bör fördragets regler i artikel 176 om strängare nationella åtgärder på miljöområdet inte vara tillämpliga beträffande frågan om vissa verksamheter använder förnybara eller icke förnybara energikällor.
6
Den svenska regeln betraktas då
inte som en strängare åtgärd, utan helt enkelt som en annan åtgärd. Eftersom frågan om verksamheters energiförsörjning således inte regleras av gemenskapsrätten är utgångspunkten att frågan helt ligger under nationell kompetens. I detta fall är det nationella handlingsutrymmet större än om frågan anses vara reglerad i gemenskapsrätten.
Emellertid kan medlemsstaterna inte heller i frågor som är oreglerade i EG-rätten använda sig av regler som kommer i konflikt med annan gemenskapsrätt. Särskilt betydelsefullt är att nationella miljöregler inte får strida mot primärrätten i allmänhet och reglerna om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet. Det är dock svårt att se hur den svenska regeln skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Regeln påverkar inte möjligheterna till svensk export eller import enligt den definition av handelshinder som EG-domstolen byggt upp genom omfattande praxis och gemenskapens konkurrensrätt saknar tillämplighet på frågeställningen.
6
Det finns rättsakter på gemenskapsnivå vars syfte är att främja användningen av förnybara
energikällor. Däremot saknas kravregler som är direkt tillämpliga på verksamheter i likhet med miljöbalken 2 kap. 5 §.
Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalkenSOU 2003:120
128
Sammantaget saknas grund för att hävda att miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Frågan om dess förenlighet med EG-rätten kan därför begränsas till att gälla det faktum att regeln inte förefaller stå i samklang med handelsdirektivets målsättning om att minskningen av koldioxidutsläppen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt.
6.6 Överväganden
Som framgår ovan finns det utrymme för olika tolkningar av innebörden av artikel 26 i handelsdirektivet. Tolkningen av denna artikel och tillämpningen av andra artiklar i handelsdirektivet ligger slutligen hos EG-domstolen.
Skulle delegationen besluta sig för att föreslå att miljöbalkenss krav på energieffektivitet och användning av förnyelsebara energikällor skall ersättas med handel med utsläppsrätter måste beslut fattas om vilken nivå som miljöskyddet skall ligga på och vilket instrument som skall användas för att nå den beslutade skyddsnivån.
Om miljöbalkens krav på energieffektivitet och förnyelsebara energikällor föreslås ersättas med handel med utsläppsrätter kan detta genomföras genom att den tilldelade mängden utsläppsrätter reflekterar den utsläppsnivå som skulle bli fallet om miljöbalkens krav tillämpades. Problemet är att vi idag inte vet vilken nivå på koldioxidutsläppen som en tillämpning av miljöbalkens krav på energieffektivitet och användning av förnyelsebara energikällor motsvarar.
Det förtjänar påpekas att även om man skulle kunna ange en tilldelning som motsvarar den utsläppsmängd som skulle bli fallet om miljöbalkens s.k. BMT-krav tillämpades på energieffektivitet och förnyelsebara energikällor, kan man därmed inte garantera att den nivån efter handel faktiskt uppnås i Sverige. Möjligheten till handel gör att de faktiska utsläppen i Sverige beror på dels priset på utsläppsrätter, dels kostnaden för att vidta åtgärder för att minska koldioxidutsläppen i Sverige. Den s.k. BMT-nivån kan efter handel både överskridas och underskridas. BMT-nivån uppnås vid handel endast under förutsättning att den tilldelade mängden utsläppsrätter i hela EU resulterar i ett pris på utsläppsrätter som i sin tur resulterar i en faktisk utsläppsnivå som motsvarar den nivå som fås om miljöbalkens krav tillämpas. Detta pris är inte något som
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalken
129
Sverige kan påverka, eftersom Sveriges andel av de totala utsläppen i Europa endast är ca 1 procent.
När det sedan gäller frågan om tilldelningen av utsläppsrätter finns det uttalat att denna inte skall orsaka större utsläpp än vad som skulle bli fallet om IPPC-direktivet tillämpades på utsläpp av koldioxid. Eftersom medlemsstaterna får välja om de vill ha kvar energieffektivitetskravet blir frågan om riktmärket angående tilldelningen av utsläppsrätter skall vara med eller utan tillämpning av detta krav? Denna fråga är i dagsläget obesvarad av kommissionen.
En annan fråga av intresse är om kravet på energieffektivitet i Sverige ligger på samma ambitionsnivå som övriga EU. Europa i övrigt styrs av IPPC-kravet som när det gäller energieffektivitet inte bygger på BAT (Bästa Tillgängliga Teknik) utan på en ”minsta gemensamma ambitionsnivå, vilken ingen skall kunna underskrida”. I den svenska miljöbalken baseras däremot energieffektivitetskravet på BMT (Bästa Möjliga Teknik). Frågan är om detta skapar konkurrensnackdelar för svensk industri utan att någon ytterligare miljöstyrning fås, eftersom de totala utsläppen i Europa blir lika stora.
Vid övervägande av frågan huruvida IPPC-direktivets/miljöbalkens krav på energieffektivitet och miljöbalkens ytterligare krav på användning av förnybara energikällor skall upprätthållas för de verksamheter som omfattas av handelssystemet bör följande faktorer beaktas. Priset på utsläppsrätter utgör den viktigaste faktorn för om kravens upprätthållande skulle få någon effekt eller inte. I den mån miljöbalkens krav ger upphov till investeringar för att minska utsläpp leder det till större faktiska utsläppsminskningar inom Sverige än vad som hade varit fallet om endast handelssystemet påverkade koldioxidutsläppen. Sådana utsläppsminskningar sker till en högre marginalkostnad än minskningar som betingas av handelssystemet. Ett upprätthållande av kraven skulle inte påverka de totala utsläppen inom EU-bubblan eftersom mängden utsläppsrätter att tillgå fortfarande skulle vara densamma.
Ovanstående visar att det kvarstår ett antal oklarheter som måste undanröjas innan beslut kan fattas om Sverige skall utnyttja möjligheten att ersätta miljöbalkens krav på energieffektivitet och/eller krav på nya energikällor med handel med utsläppsrätter. Innan slutlig ställning tas under våren 2004 vill delegationen dessutom få en bild av hur övriga medlemsländer avser att hantera den aktuella valfriheten. Därmed skulle förutsättningar finnas för
Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och miljöbalkenSOU 2003:120
130
delegationen att föreslå ett svenskt regelsystem som blir konkurrensneutralt gentemot övriga länder.
131
7 Påföljder
I detta kapitel lämnas förslag om vilka straffbestämmelser som kan bli aktuella vid överträdelse av bestämmelserna i den föreslagna lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
Delegationens förslag: Straffansvar införs för den som uppsåtligen
• lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd,
• underlåter att göra en anmälan om ändring eller utvidgning av verksamheten för vilken krävs förnyat tillstånd,
• underlåter att anmäla att han övertagit en verksamhet för vilken det krävs förnyat tillstånd, eller
• lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter och därigenom föranleder att för många utsläppsrätter tilldelas.
Ringa fall skall inte föranleda straffansvar.
Om gärningen är belagd med straffansvar enligt brottsbalken, skall inte dömas till ansvar.
Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande skall inte dömas till ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet.
I artikel 16 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall införa påföljder för överträdelser av de bestämmelser som införts i enlighet med direktivet. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Sådana regler är nödvändiga för förtroendet för systemet med handel av utsläppsrätter. Grundläggande för systemets funktion är att tillsynsmyndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som uppsåtligen lämnar fel-
Påföljder SOU 2003:120
132
aktiga uppgifter i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning som leder till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall kunna dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden vad avser verksamhetsutövarens möjlighet att övervaka och rapporterna sina utsläpp av koldioxid. Även i ett sådant förhållande är det enligt delegationen motiverat med en straffbestämmelse. Om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verksamhet så att det krävs förnyat tillstånd skall han anmäla detta. En anmälan skall även göras av en ny verksamhetsutövare som övertar en verksamhet. Det är även i de nu nämnda fallen viktigt för systemets trovärdighet att myndigheterna får uppgift om de rätta förhållandena.
De gärningar som föreslås bli straffsanktionerade kan även utgöra brott enligt brottsbalkens bestämmelser. I en sådan situation kan inte den föreslagna lagens bestämmelser om straffansvar tillämpas jämsides med brottsbalkens bestämmelser utan i stället tillämpas subsidiärt.
1
Den som åsidosatt ett vitesföreläggande skall
inte kunna dömas enligt den föreslagna lagen.
1
Med detta avses att straffbestämmelserna skall tillämpas för det fall det inte finns någon
straffbestämmelse i brottsbalken som kriminaliserar den aktuella gärningen.
133
8 Tillsyn och överklagande
I detta kapitel lämnas förslag på tillsyn och överklagande. I av- snitt 8.1 lämnas förslag på omfattningen av tillsynsmyndighetens tillsynsansvar och vilka befogenheter som myndigheten bör ha för att kunna genomföra en effektiv tillsyn. I avsnitt 8.2 finns förslag om den överklagandeordning som bör gälla och i avsnitt 8.3 nämns skälen till att nu föreslå en tidsbegränsad lag.
8.1 Tillsyn
Delegationens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer skall ha tillsynsansvar när det gäller efterlevnaden av den föreslagna lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Myndigheten skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.
Myndigheten får vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen.
Myndigheten skall på begäran få tillträde till de anläggningar som omfattas av handelssystemet samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Detta skall dock inte gälla bostäder. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.
Tillsynsansvaret över den föreslagna lagen har delegationen i det föregående förslagit skall ligga på Naturvårdsverket (se avsnitt 5.9). Det gäller således såväl tillstånds- som tilldelningsfrågor. Tillsynen gäller enligt den nu föreslagna lagen under en begränsad tid. Det är emellertid delegationens uppfattning att samma ordning skall gälla
Tillsyn och överklagande SOU 2003:120
134
när handelssystemet fullt ut är på plats den 1 januari 2005 (se avsnitt 5.9). Det är enligt delegationen av största vikt att tillsynen från det att systemet med tillstånd och tilldelning startar den 1 juli 2004 fungerar på ett bra sätt med tanke på att det här är fråga om ett nytt system på miljöområdet som inte tidigare har funnits i Sverige. Enligt delegationen är det viktigt att Naturvårdsverket får rätt att begära in de upplysningar som behövs liksom att ta del av nödvändiga handlingar. Verket måste också kunna meddela de förelägganden som behövs. För att Naturvårdsverket skall kunna fullfölja sina uppgifter på ett effektivt sätt är det nödvändigt att verket har möjlighet att vitesförelägga verksamhetsutövare och andra som kan inneha nödvändiga upplysningar. Naturvårdsverket skall enligt delegationen kunna få handräckning av polisen när det behövs för att få tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet och andra byggnader som kan vara av intresse. Detta gäller dock inte tillträde till bostäder.
8.2 Överklagande
Delegationens förslag: Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd till utsläpp av koldioxid får överklagas hos miljödomstolen.
Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläppsrätter överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Beslut av tillsynsmyndigheten angående vitesföreläggande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Miljödomstolens beslut om återkallelse av ett tillstånd överklagas till Miljööverdomstolen.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten För överklagande till miljödomstolen och Miljööverdomstolen skall reglerna i miljöbalken gälla.
Beslut som kan överklagas är sådana som gäller enskilds ställning i förhållande till det allmänna. Således skall de beslut om tillstånd som länsstyrelse meddelar kunna överklagas liksom Naturvårdsverkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter. Det är naturligt att länsstyrelsens beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid överklagas hos miljödomstolen och att Naturvårdsverkets beslut om
SOU 2003:120 Tillsyn och överklagande
135
tilldelning av utsläppsrätter överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det är enligt delegationen angeläget att ett så ingripande beslut som att återkalla ett tillstånd inte kräver prövningstillstånd. Med den ordning som delegationen föreslår i kapitel 4 att återkallelse av tillstånd skall beslutas av miljödomstolen erfordras inte prövningstillstånd till Miljööverdomstolen.
8.3 Övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter skall träda i kraft den 1 juli 2004 och upphöra att gälla den 31 december 2004.
Med tanke på det inte har varit möjligt att inom rimlig tid föreslå en fullständig lag anser delegationen att en lag som är begränsad till att reglera tillstånds- och tilldelningsfrågor under en avgränsad tid är att föredra. En utförligare redogörelse finns i inledningen till författningskommentaren (se avsnitt 11.1).
137
9 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
Delegationens bedömning: Regeringen planerar enligt budgetpropositionen att bedriva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt. Målet är att ett nytt regelverk skall kunna träda i kraft den 1 januari 2005. I detta arbete ingår en fortsatt beredning av Skattenedsättningskommitténs förslag och en anpassning till energiskattedirektivet.
Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten.
Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras. En mer djupgående konsekvensanalys behöver göras av dessa alternativ och kombinationer av dem.
För den fortsatta diskussionen är det väsentligt att beakta remissinstansernas synpunkter på de presenterade alternativen.
Delegationen har att ta ställning till om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten.
1
I sitt första delbetänkande
lämnade delegationen emellertid inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort koldioxidskatten för de anläggningar
1
Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kom-
missionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i EG:s statsstödsregler är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras.
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
138
som ingår i handelssystemet. Argumentet för detta var att remissbehandlingen av Skattenedsättningskommitténs (SNED) betänkande borde avvaktas och att det fanns behov av ytterligare utredning av koldioxidskattens ställning i det framtida handelssystemet.
I budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1) skriver regeringen bl.a. att en reformering av den svenska energibeskattningen är angelägen för att öka miljöstyrningen inom näringslivet. Systemet skall utformas så att det underlättar möjligheten till en framtida skatteväxling som också omfattar näringslivet. Regeringen framhåller att EG-rättsliga förutsättningar har väsentlig betydelse för utformningen av systemet och pekar på nödvändigheten av att såväl energiskattedirektivets regler som reglerna för statligt stöd iakttas. En samlad bedömning av de ekonomiska styrmedlen på energiskatteområdet kan enligt regeringen göras när kommissionens formella granskning av den svenska nollskattesatsen för energiskatt på el som förbrukas inom industrin har avslutats och principerna för tilldelning av utsläppsrätter i ett handelssystem har beslutats. Regeringen planerar att driva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt för att ett nytt regelverk skall kunna träda i kraft den 1 januari 2005. I detta arbete ingår fortsatt beredning av SNED:s förslag och anpassning av energiskattedirektivet.
Med hänsyn till att förutsättningarna ännu är oklara kan delegationen inte heller i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen i detta kapitel argument för och emot att ta bort skatten (avsnitt 9.1), beräknat skattebortfall om skatten tas bort (avsnitt 9.2) samt ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras (avsnitt 9.3). Slutligen redovisar delegationen vissa bedömningar (avsnitt 9.4).
9.1 Argument för och emot att ta bort CO
2
-skatten
Ett motiv för att behålla skatten kan vara att Sverige med höga CO
2
-skatter satt ett högt pris på koldioxidutsläpp. Detta har
bidragit till att mängden koldioxidutsläpp per producerad enhet är låg i Sverige jämfört med i andra länder. Genom att behålla CO
2
-
skatten för den handlande sektorn skulle fortsatt högre krav ställas
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
139
på svensk industri relativt resten av EU, vilket enligt detta synsätt leder till minskade utsläpp.
Mot detta kan anföras att miljöstyrningen inte förstärks av att Sverige ensidigt har kvar sin CO
2
-skatt, eftersom de totala ut-
släppen är oförändrade i ett handelssystem med tak. Den enda effekt som uppnås är att kostnaderna för svenska företag ökar, vilket kan påverka beslut om eventuell expansion och om lokalisering av verksamhet, m.m. Syftet med EU:s system för handel med utsläppsrätter är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Genom handelssystemet kan marginalkostnaderna för att minska koldioxidutsläppen harmoniseras inom EU och för svensk del såväl mellan företag inom Sverige som mellan svenska och europeiska företag. En utjämning av marginalkostnaderna innebär att utsläppsreduktionerna kommer att ske där kostnaden för dem är lägst, vilket är ett samhällsekonomiskt effektivt sätt att minska utsläppen på. Systemet med utsläppshandel ger därmed möjlighet att slopa CO
2
-skatten och
stärka konkurrenskraften för svenska företag utan att miljömål åsidosätts, eftersom detta definieras av det totala antalet utsläppsrätter som finns i systemet.
Ett annat argument som anförts för att behålla CO
2
-skatten är
att den skyndar på utvecklingen av teknologier inom exempelvis kraftsektorn som inte bygger på fossilbränslen. Koldioxidskatten leder därmed till minskad användning av sådana bränslen, vilket bedöms vara nödvändigt för att minska koldioxidutsläppen på längre sikt.
Det är emellertid inte givet att en högre skatt på endast svensk industri i någon betydande grad gynnar en sådan önskvärd utveckling. Man uppnår inte en större miljöeffekt om koldioxidskatter används inom vissa sektorer/länder som deltar i utsläppshandeln. Hårdare krav i Sverige leder till lägre krav någon annanstans eftersom det totala kravet på utsläppsminskningar inom EU bestäms av den totala mängden utsläppsrätter inom systemet. Resultatet av en svensk beskattning inom handelssystemet kan därför bli att det europeiska utsläppsmålet uppnås till en högre kostnad. Dessutom finns risken att produktionen i Sverige på längre sikt riskerar att minska p.g.a. relativt sett högre kostnader.
2
2
På uppdrag av delegationen har ECON studerat konsekvenser på elpriset av införande av
handel med utsläppsrätter. I studien konstateras att oavsett priset på utsläppsrätterna så är markanta prisökningar på el att vänta, vilket kommer att påverka bland annat den elintensiva industrin och ge ökade vinster för vatten- och kärnkraftsproducenterna. Effekterna kan förväntas inträffa relativt omgående eftersom förekomsten av långa fastpriskontrakt mellan
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
140
Ett tredje argument som framförts mot att ta bort CO
2
-skatten
har att göra med att införandet av ett handelssystem med gratis tilldelning av utsläppsrätter innebär att företagen tilldelas en förmögenhet jämfört med en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut. Att i en sådan situation samtidigt ta bort koldioxidskatten kan uppfattas som en fördelningsmässigt omotiverad åtgärd. Visserligen skulle ett avskaffande av koldioxidskatten kortsiktigt innebära en minskad belastning för företagen jämfört med dagens koldioxidbeskattning. Men införandet av handeln medför samtidigt en restriktion på utsläppen och därmed en typ av belastning som inte finns i dag.
Mot detta kan anföras att storleken på den belastning som läggs på företagen genom handeln beror på tilldelad mängd utsläppsrätter och priset på utsläppsrätter. På längre sikt är det tveksamt om ett utsläppshandelssystem med gratis tilldelning innebär en stor förmögenhetsöverföring till företagen, framför allt inte när målet för minskade koldioxidutsläpp inom EU blir mer ambitiöst i framtiden.
Det viktigaste skälet för att ta bort CO
2
-skatten för den
handlande sektorn är att handel med utsläppsrätter kan antas vara ett effektivare styrmedel än CO
2
-skatten och att det är principiellt
olämpligt att ha dubbla styrmedel. Om CO
2
-skatten tas bort för de
anläggningar som omfattas av handelssystemet skulle det skapas så gynnsamma förutsättningar som möjligt för styrmedlet handel med utsläppsrätter att verka på ett effektivt sätt. Ett borttagande av CO
2
-skatten för berörda anläggningar ger också näringslivet klara
spelregler, vilket skapar förutsättningar för att bevara dess konkurrenskraft gentemot omvärlden. Detta kan också åstadkommas utan att miljöambitionerna sänks.
För att ta bort skatten talar också att handel med utsläppsrätter inte tidigare har prövats i den skala som blir fallet när detta styrmedel nu införs inom EU. Det kan därför finnas skäl att låta styrmedlet verka en tid och därefter utvärdera vilken effekt det ger. Denna utvärdering blir svårare att genomföra om flera styrmedel används för samma mål. En självständig tillämpning av styrmedlet kan ge det bättre förutsättningar att styra mot uppställda mål. Samtidigt minskar risken för målkonflikter om antalet medel motsvarar antalet mål. Eftersom styrmedlet inte tidigare har prövats i denna
elintensiv industri och elleverantörer är låg. (Konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter, ECON Rapport 29/03, 10 april 2003).
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
141
skala finns det å andra sidan en osäkerhet om hur starkt styrmedlet kommer att bli i praktiken. Den osäkerheten är knuten bl.a. till hur de förutsättningar som anges i direktivet tillämpas i medlemsstaterna.
9.2 Beräknat skattebortfall om koldioxidskatten tas bort
Delegationen har med hjälp av Finansdepartementet sökt beräkna hur stort bortfallet av skatt skulle bli om koldioxidskatten slopades för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. I beräkningarna har vi antagit att samtliga anläggningar inom SNI-koder- na 21 (massa/papper), 23 (raffinaderier), 26 (cement, kalk, glas, keramik) samt 27 (järn/stål) ingår i handelssystemet. I beräkningarna har ingen hänsyn tagits till de produktions- respektive effektgränser som anges i handelsdirektivet.
Som framgår av tabell 9.1 nedan uppgår skattebortfallet brutto till ca 1 325 miljoner kr, och netto till ca 1 050 miljoner kr.
Tabell 9.1. Beräknat skattebortfall vid slopande av koldioxidskatten för anläggningar som ingår i handelssektorn
Sektor/bransch Skattebortfall, miljoner kr Bruttoeffekt Varaktig nettoeffekt 2004 års skattestruktur enligt BP04 Energiintensiva branscher:
− massa & papper
320
242
− raffinaderier
0
0
− järn & stål
185
141
− cement, glas, kalk, keramik
150
111
Summa 655 494
− el- och värmeproduktion
670
556
Summa
1 325
1 050
Den beskrivna bruttoeffekten motsvarar den direkta effekten på intäkterna från koldioxidskatten. Den varaktiga nettoeffekten beaktar även de indirekta effekter som uppstår på de offentliga finanserna genom övervältring på konsumentpriser, företagsvinster och löner. Beräkningarna följer de konventioner som normalt tillämpas
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
142
av Finansdepartementet vid beräkningar av offentlig-finansiella effekter av ändrade punktskatter
3
. Beräkningarna av den varaktiga nettoeffekten av slopad koldioxidskatt i industrin följer de konventioner som normalt tillämpas på förändringar i indirekta skatter på företagens insatsvaror. Det innebär att skattebortfallet i sin helhet antas resultera i högre lönesumma. Samma antagande har tillämpats för den del av skattebortfallet i värmesektorn som avser värmeleveranser till företagssektorn. För den del av bortfallet som avser värmeleveranser till hushållen följer beräkningarna däremot de konventioner som normalt tillämpas på ändrade punktskatter på hushållens konsumtion. Det innebär att denna del av skattesänkningen antas övervältras i sin helhet på fjärrvärmepriserna.
9.3 Finansiering av skattebortfallet
− tänkbara
modeller
Som underlag för den fortsatta diskussionen har delegationen identifierat fem tänkbara alternativa modeller, och vissa varianter av dessa, för finansieringen om CO
2
-skatten tas bort för den hand-
lande sektorn:
1. Skattebortfallet finansieras med en generell höjning av koldioxidskatten på alla bränslen
2. Skattebortfallet finansieras med en kombination mellan en fiskal skatt i värmesektorn och höjda skatter i icke-handlande sektorer
3. Skattebortfallet finansieras helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt på vattenkraftverk
4. Skattebortfallet finansieras delvis med en svavelskattehöjning
5. Skattebortfallet finansieras delvis med en hårdare beskattning av tung trafik
Avsikten med den fortsatta framställningen är endast att exemplifiera ett antal modeller för finansieringen. Kombinationsmöjligheterna är många. Modell 1
−3 är exempel på kombinationer som uppfyller krav på full finansiering.
3
Dessa konventioner beskrivs mer i detalj i publikationen ”Beräkningskonventioner för
2004”.
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
143
9.3.1 Finansiering med en generell koldioxidskattehöjning
Om man anser det angeläget att upprätthålla det totala uttaget av koldioxidskatt kan det vara motiverat att finansiera hela skattebortfallet genom en generell höjning av koldioxidskatten på alla bränslen oavsett om de används för uppvärmning eller som drivmedel.
Uppgifterna i tabell 9.2 visar att det krävs en generell höjning av koldioxidskatten med 5 procent för att täcka skattebortfallet som uppstår vid en slopad koldioxidskatt för den handlande sektorn.
Tabell 9.2. Skatteintäkter som genereras vid en femprocentig höjning av koldioxidskatten i olika sektorer
Skatt/sektor Skatteintäkter, miljoner kr Bruttoeffekt,
inkl. moms
Varaktig nettoeffekt
2004 års skattestruktur enligt BP04 Höjning av CO
2
-skatten på uppvärmningsbränslen med 5 %
(motsvarar +4,6 öre/kg CO
2
)
− hushåll
200
172
− tjänstesektorn
52
39
Höjning av CO
2
-skatten på drivmedel med 5 % (motsvarar
+4,6 öre/kg CO
2
, dvs. 11 öre/l bensin; 13 öre/liter diesel)
− bensin
704
588
− diesel
429
327
Höjning av CO
2
-skatten med 5 % för icke-handlande industri
(motsvarar minskad nedsättning från 79 % till 78 % eller +1 öre/kg CO
2
)
− icke-handlande industri
22
17
Summa
1 407
1 143
9.3.2 Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras både i värmesektorn och i den icke-handlande sektorn
Om koldioxidskatten slopas för de handlande sektorerna kommer skattens miljöstyrande funktion att övertas av utsläppshandelssystemet. Det kan då finnas skäl att så långt möjligt ersätta den fiskala konsekvensen av koldioxidskatten med mer utpräglat fiskala skatter.
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
144
Fiskala skatter bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på resursallokeringen i ekonomin. Detta innebär att de i huvudsak måste bäras av hushållen direkt, medan miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Att skilja mellan fiskala mål och miljömål innebär inte att medel avsedda för den ena typen av mål inte skulle ha sidoeffekter avseende den andra typen av mål. En fiskal skatt kan också bidra till att uppfylla vissa miljömål, samtidigt som en miljöskatt ger statsintäkter. En framgångsrik miljöskatt innebär dock att skatteintäkterna minskar över tiden allteftersom företag och hushåll anpassar sin konsumtion till skatten. Det understryker betydelsen av en tydlig distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter.
Delegationens bedömning är att av de branscher som ingår i den handlande sektorn är det inom värmesektorn som det är möjligt att konstruera en fiskal skatt som uppfyller de krav som anges ovan. Mot denna bakgrund har vi i de modeller som beskrivs under avsnitt 9.3.2 antagit att skattebortfallet i värmesektorn skall finansieras inom värmesektorn och skattebortfallet inom den handlande industrin finansieras inom icke-handlande sektorer.
9.3.2.1 Skattebortfallet i värmesektorn finansieras med en fiskal värmeskatt
Att det går att skapa en fungerande fiskal skatt inom värmesektorn visades av SNED, med den värmeskatt på fjärrvärmeleveranser som utredningen föreslog. En sådan skatt, eventuellt modifierad så att den får en viss styrande funktion, kan lämpligen användas för att finansiera det skattebortfall som hänför sig till koldioxidskatten på bränslen som används i värmeproduktionen.
En värmeskatt på fjärrvärme tas ut av fjärrvärmeleverantören som kan föra den vidare till värmekunderna. I enlighet med det förslag till värmeskatt som SNED lämnade bör den enbart tas ut på fjärrvärme som levereras till hushåll (småhus och flerbostadshus). I en energiskattestruktur av det slag som SNED föreslår bör leveranser till näringslivet inte omfattas även om en sådan ordning innebär en viss administrativ komplikation eftersom slutförbrukarnas verksamhet blir avgörande för om skatt skall tas ut för leveranser till värmekunderna. Det medför ett merarbete för både värmeleverantör och fjärrvärmekund i de fall kunden är en mellanhand, t.ex. ett fastighetsbolag, som i sin tur har hushåll som hyres-
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
145
gäster. Fjärrvärmekunden måste då ta reda på sina hyresgästers verksamhet och energiförbrukning och sedan föra över uppgifterna till värmeleverantören. SNED:s förslag till reformering av energibeskattningen inom näringslivet är dock föremål för fortsatt beredning inom regeringskansliet. Resultatet av detta arbete kan ha betydelse för utformningen av en värmeskatt.
Den levererade fjärrvärmen till småhus och flerbostadshus uppgår till omkring 27 TWh (enligt statistik för år 2001). Om en värmeskatt på dessa leveranser skall täcka hela intäktsbortfallet från energisektorn på 556 mkr krävs en värmeskatt på 2,4 öre/kWh
4
.
Vid oförändrade skatter på bränslen som används i individuell uppvärmning skulle finansiering av skattebortfallet i all fjärrvärmeproduktion genom en värmeskatt som enbart tas ut på leveranser till hushållen, förbättra konkurrenskraften för fjärrvärmeleveranser till näringslivet i förhållande till individuell uppvärmning. För hushållssektorn skulle effekten dock bli den motsatta, dvs. att fjärrvärmens konkurrenskraft skulle försämras vid oförändrade hushållsskatter på bränslen som används i individuell uppvärmning. En försämrad konkurrenskraft kan medföra att kunderna lämnar fjärrvärmen eller väljer att inte ansluta sig. Därför kan det finnas skäl att i finansieringsförslagen även inkludera en höjning av skatten på uppvärmningsbränslen.
Beträffande förhållandet mellan kraftvärmeverk och värmeverk är värmeskatten som sådan visserligen neutral, dvs. kostnaderna för fjärrvärmeleveranser påverkas på samma sätt i båda fallen. En slopad koldioxidskatt på insatsbränslena ger dock betydligt större kostnadsreduktion för fjärrvärmeverken, som idag betalar full skatt, än för kraftvärmeverken, som från och med 2004 endast belastas med industriskattesatsen. Den fördel som 2004 års regler innebär för kraftvärmeverken jämfört med värmeverken skulle därmed reduceras kraftigt. Med hänvisning till de energipolitiska målen är det angeläget att upprätthålla de goda förutsättningar för investeringar i kraftvärmeanläggningar, som 2004 års skatteregler syftar till. Därför bör en differentiering av värmeskatten på värme från kraftvärmeverk respektive värmeverk övervägas i den fortsatta beredningen av denna fråga.
4
År 2001 var något varmare än ett normalår. En slutlig kalibrering av den skattesats som
krävs för att finansiera skattebortfallet i värmesektorn bör utgå från en prognos över fjärrvärmeanvändningen för år 2005 baserad på normalårskorrigerade uppgifter. Den skulle sannolikt vara något högre än 2001 års användning och värmeskatten per kWh skulle därför kunna sättas något lägre än 2,4 öre.
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
146
En enhetlig värmeskatt belastar hela värmeleveransen oberoende av vilka energislag som har använts. I det avseendet är den energimässigt neutral. Det innebär att skatt indirekt även kommer att tas ut för tidigare obeskattade energislag, t.ex. avfall, biobränslen, industriell spillvärme och sol-, berg- och sjövärme. Ersätts koldioxidskatten på insatsbränslen med en enhetlig värmeskatt på alla fjärrvärmeleveranser kommer alltså den skattefördel som koldioxidskatten idag innebär för bl.a. biobränslen att elimineras. Den skattefördel som befrielsen från energiskatt innebär kvarstår dock. Vidare innebär ett utsläppshandelssystem, i vilket tilldelningen baseras på historiska utsläpp, också en viss styrning mot ickefossila insatsbränslen. Trots det kan det, såsom Energimyndigheten framhåller i sitt remissvar på Skattenedsättningskommitténs betänkande, finnas behov av ytterligare styrning för att säkra de energipolitiska mål för vilka en fortsatt expansion av biobränslebaserad fjärrvärme fyller en central funktion.
Ett sätt att åstadkomma en sådan styrning är att införa en koldioxidrelaterad värmeskatt av det slag som skisseras i en underlagsrapport till Skattenedsättningskommittén.
5
Innebörden är att
värmeskatteuttaget differentieras beroende på om värmen producerats med fossila eller icke-fossila bränslen så att konkurrenskraften för de icke-fossila bränslena upprätthålls. Tekniskt kan detta ske genom att värmeskatten tas ut med en betydligt högre skattesats än den som beräknats ovan samtidigt som ett skatteavdrag införs motsvarande hela eller delar av skatten på den del av värmeleveranserna som producerats med biobränsle och andra idag skattebefriade bränslen. Om avdrag medges med 100 procent av skatten på den del av värmeleveranserna som producerats med idag skattebefriade energislag, samtidigt som intäkterna skall motsvara hela bortfallet av koldioxidskatten i värmesektorn på 556 miljoner, skulle skattesatsen behövas sättas till omkring 11 öre/kWh.
Mot en koldioxidrelaterad värmeskatt av detta slag kan anföras att den i praktiken innebär att nuvarande koldioxidskatt på insatsbränslen ersätts med en ny form av koldioxidskatt i värmesektorn. Därmed uppkommer den olägenhet med dubbla styrmedel som ytterst motiverar ett eventuellt slopande av koldioxidskatten på bränslen i den handlande sektorn. Å andra sidan medför en ensidig övergång från koldioxidskatten som styrmedel till ett system för utsläppshandel i fjärrvärmesektorn samtidigt som skattestyrningen
5
”Värmeskatt för fjärrvärme i Sverige” av Sven Werner, Fjärrvärmebyrån AB.
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
147
bibehålls för individuell uppvärmning att styrningen i den sistnämnda delen av uppvärmningssektorn blir starkare än i fjärrvärmesektorn. Om man med hänvisning till de inhemska energipolitiska målen om en fortsatt expansion av biobränslebaserad fjärrvärme anser det angeläget att upprätthålla en likvärdig styrning av bränsleanvändningen i fjärrvärmesektorn som vid individuell uppvärmning, kan en koldioxiddifferentierad värmeskatt vara motiverad. För den närmare utformningen av en sådan differentiering krävs dock ytterligare utredningsarbete.
En central fråga gäller avdragets storlek. Ett avdrag motsvarande 100 procent av värmeskatten på den del av värmeleveranserna som producerats med icke-fossila bränslen skulle innebära en ökad styrning mot sådana bränslen jämfört med nuvarande system eftersom denna skatt skulle verka vid sidan av utsläppshandelssystemet. För att bibehålla nuvarande nivå på styrningen mot icke-fossila bränslen skulle avdraget behöva sättas lägre än 100 procent, dvs. att en viss värmeskatt skulle utgå också på den del av värmen som produceras genom icke-fossil energitillförsel. Vidare bör övervägas om skatteavdragets storlek bör göras beroende av till vilken sektor värmen levereras. Den styrning mot icke-fossila bränslen, som sker med koldioxidskatten är ju betydligt kraftfullare i hushållssektorn än i tillverkningsindustrin. Om införande av en koldioxidrelaterad värmeskatt delvis motiveras av önskemål om att uppnå en likvärdig styrning av bränsleanvändningen i fjärrvärmesektorn som vid individuell uppvärmning talar detta för att avdraget bör vara mindre för den del av värmen som levererats till industrin.
9.3.2.2 Skattebortfallet i den handlande industrin finansieras med höjda skatter i de icke-handlande sektorerna
Den del av koldioxidskattebortfallet som uppstår utanför el- och värmeproduktionen, dvs. i handlande industribranscher, uppgår enligt tabell 9.1 till ca 500 mkr. Givet antagandet att skattebortfallet skall finansieras inom de icke-handlande sektorerna kan även denna del av skattebortfallet finansieras genom höjda skatter på energianvändning.
Vid en finansiering av skattebortfallet i den handlande industrin genom höjda skatter på energianvändning i övriga sektorer bör antingen energi- eller koldioxidskatten på bränslen utnyttjas. Energiskatten på el framstår som mindre lämplig mot bakgrund av
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
148
att såväl handelssystemet som det nyligen införda systemet med elcertifikat kan förväntas medföra stigande elpriser framöver. En viss höjning av skatten på uppvärmningsbränslen i hushållssektorn kan dock vara motiverad om man vill undvika den försämring av konkurrenskraften för fjärrvärmen i förhållande till individuella uppvärmningsalternativ som en värmeskatt, av det slag som redovisats ovan, kan medföra.
En höjning av skatten på enbart uppvärmningsbränslen bör dock inte föreslås eftersom det skulle medföra en högre skatt på eldningsolja än på dieselolja, vilket är olämpligt av flera skäl. För det första bör man av miljöskäl undvika att styra mot eldning av dieselolja i villapannor. Energiförbrukningen i raffinaderierna är nämligen högre vid tillverkning av dieselolja än eldningsolja. För det andra uppkommer stora problem med det EU-harmoniserade systemet för märkning av lågbeskattad olja. Systemet bygger på förutsättningen att det är eldningsolja som är lågbeskattad och inkluderar ett förbud mot användning av lågbeskattad olja i motorfordon. Med ett omvänt förhållande i den svenska beskattningen undergrävs hela det harmoniserade märkningssystemet.
Mot denna bakgrund bör en finansiering genom höjda skatter på energianvändning i icke-handlande sektorer antingen ske i form av en enhetlig höjning av koldioxidskatten på alla energislag oavsett användning (alternativ 1 nedan) eller genom höjda skatter på enbart drivmedel (alternativ 2 nedan).
Alternativ 1: Höjda skatter på både uppvärmningsbränslen och drivmedel
För att täcka t.ex. ett finansieringsbehov på 500 miljoner kronor krävs en generell skattehöjning på drygt 2 procent. Det motsvarar en höjning med 2 öre per kg CO
2
på uppvärmningsbränslen i
hushålls- och tjänstesektorn och på drivmedel och en höjning med 0,43 öre per kg CO
2
i industrin.
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
149
Tabell 9.3. Höjd CO
2
-skatt på uppvärmningsbränslen och driv-
medel
Skatt/sektor Skatteintäkter, miljoner kr Bruttoeffekt,
inkl. moms
Varaktig nettoeffekt
2004 års skattestruktur enligt BP04 Höjning av CO
2
-skatten på uppvärmningsbränslen med drygt
2 % (motsvarar +2 öre/kg CO
2
, dvs. +0,6 öre/kWh för
eldningsolja)
− hushåll
88
75
− tjänstesektorn
24
18
Höjning av CO
2
-skatten på drivmedel med drygt 2 %
(motsvarar +2 öre/kg CO
2
, dvs. 4 öre/l bensin; 5,7 öre/liter
diesel)
− bensin
310
255
− diesel
189
138
Höjning av CO
2
-skatten med drygt 2 % för icke-handlande
industri (motsvarar +0,43 öre/kg CO
2
)
− icke-handlande industri
10
8
Summa 621 494
Alternativ 2: Höjda CO
2
-skatter på enbart drivmedel
För att finansiera ett skattebortfall i den handlande industrin på 500 mkr genom en skattehöjning på enbart drivmedel krävs en höjning av CO
2
-skatten på knappt 3 procent. Det motsvarar en
höjning med 6 öre per liter bensin och 7,3 öre per liter diesel.
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
150
Tabell 9.4. Höjd CO
2
-skatt enbart på drivmedel
Skatt/sektor Skatteintäkter, miljoner kr Bruttoeffekt,
inkl. moms
Varaktig nettoeffekt
2004 års skattestruktur enligt BP04 Höjning av CO
2
-skatten på drivmedel med knappt 3 %
(motsvarar +2,55 öre/kg CO
2
, dvs. 6 öre/l bensin; 7,3 öre/liter
diesel)
− bensin
395
324
− diesel
241
176
Summa 636 500
I syfte att upprätthålla principen om en enhetlig koldioxidskatt per kg koldioxid för alla bränslen oavsett användningsområde bör dock koldioxidskatten höjas generellt också i detta alternativ. För uppvärmningsbränslen neutraliseras dock koldioxidskattehöjningen genom en motsvarande sänkning av energiskatten. Alternativt kan man välja att höja drivmedelsskatterna genom att enbart höja energiskatten på bensin och diesel.
9.3.3 Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt
En tredje modell till finansieringen av ett skattebortfall utgår från en särskild beskattning av de överskott som förväntade framtida elprisökningar skapar i vissa kraftföretag. Det är då centralt att beskattningen utformas så att skatten inte övervältras framåt på konsumenterna i form av högre elpriser utan enbart riktas mot kraftföretagens vinster.
Det senare innebär att en produktionsskatt på el inte är en lämplig finansieringskälla i detta sammanhang. En förutsättning för att en sådan skatt endast skall belasta kraftföretagens vinster är att svenska elproducenter konkurrerar på en internationell marknad där elpriset är givet och därmed oberoende av de svenska elproducenternas marginalkostnader. I en sådan situation kan den ökade kostnaden som en produktionsskatt innebär inte övervältras på elkonsumenterna. För närvarande är dock denna förutsättning inte uppfylld utan de svenska elproducenterna kan snarare anses verka på en nordisk eller möjligen nordeuropeisk marknad. Eftersom
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
151
överföringskapaciteten är begränsad är också inslaget av internationell marknad begränsat. För el som handlas via Nord Pool tillämpas marginalkostnadsprissättning. Även den bilaterala handeln styrs av prissättningen på den nordiska elbörsen. Detta innebär att en produktionsskatt på el åtminstone delvis kan förväntas övervältras på hushållen och därför inte är ett lämpligt finansieringsalternativ.
En särskild fastighetsskatt på markvärdet i vattenkraftverk utgör i detta sammanhang ett bättre alternativ. För en sådan skatt samvarierar skatteuttaget med lönsamheten i kraftföretagen. Marknadsvärdet för ett vattenkraftverk kan delas upp i markvärde och byggnadsvärde. Denna uppdelning motsvaras av en uppdelning av det årliga överskottet i dels en normal avkastning på byggnadsvärdet (avkastningen på realkapitalinvesteringen), dels en restpost som representerar avkastningen på markvärdet, den s.k. lägesräntan som vad gäller vattenkraftanläggningar motsvaras av värdet av fallrätten. För existerande anläggningar innebär stigande elpriser stigande lägesräntor. Följaktligen innebär en skatt som baseras på markvärdet i vattenkraftverk en beskattning av de överskott som stigande elpriser medför i existerande kraftanläggningar.
Företagens möjligheter att övervältra en sådan skatt på konsumenterna genom högre elpriser är mycket begränsade. Det beror på att marginalkostnaderna för vattenkraftsproducerad el är relativt låga jämfört med marginalkostnaderna för el från andra typer av kraftanläggningar. Så länge priserna på den nordiska elmarknaden bestäms genom marginalkostnadsprissättning, och vattenkraften mycket sällan är prissättande innebär det att en fastighetsskatt på vattenkraftverkens markvärde inte kan övervältras på elpriserna. Om utgångspunkten är att skattebortfallet i den handlande industrin helt eller delvis bör finansieras genom överskott, som framtida elprisökningar skapar i vissa kraftföretag, kan en sådan skatt vara ett lämpligt alternativ.
Det samlade markvärdet i vattenkraftanläggningar uppgår till cirka 70 miljarder kronor. Det krävs därför en extra fastighetsskatt på omkring 1 procent av markvärdet för att nettointäkterna (dvs. intäkterna med hänsyn tagen till indirekta effekter på bolagsskatteintäkterna) skall motsvara ett skattebortfall i den handlande industrin på 500 miljoner kronor.
6
Ett annat alternativ som kan
6
Den indirekta effekten på bolagsskatten uppstår genom att fastighetsskatten är avdragsgill
vid beräkning av bolagsinkomsten. Den effektiva bolagsskattesatsen förutsätts uppgå till 26 procent.
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
152
övervägas är att täcka hela skattebortfallet på 1 050 mkr med en höjd fastighetsskatt.
9.3.4 Svavelskattehöjning
Svavelskatten gav år 2002 intäkter på ca 130 mkr. För åren 2000 och 2001 var intäkterna betydligt lägre, ca 80 mkr. Den största delen av de ökade intäkterna för år 2002 är sannolikt relaterad till den mycket låga vattentillgången och den därmed ovanligt höga produktionen av kondenskraft. Mot denna bakgrund kan det konstateras att inte ens mycket kraftiga höjningar av svavelskatten kan förväntas ge några i sammanhanget betydande skatteintäkter.
Utöver en höjning av svavelskatten kan ökade intäkter uppnås genom en breddning av basen för svavelskatten. I nuvarande skatteregler medges vissa undantag för svavelskatten. Sammantaget motsvarar dessa undantag ett skattebortfall på cirka 369 mkr.
Det nya energiskattedirektivet, som träder i kraft den 1 januari 2004 och som även omfattar svavelskatten, kan innebära att Sverige måste frångå vissa av dessa undantag från svavelskatt. Frågan utreds för närvarande inom Finansdepartementet, men det är ännu för tidigt att säga något om följderna av att helt eller delvis avskaffa undantagen. Det faktum att det endast är två industriföretag som står för cirka 75 procent av undantagen talar också mot en finansieringsåtgärd av detta slag.
9.3.5 Hårdare beskattning av tung trafik
En ytterligare möjlig finansiering av en slopad CO
2
-skatt för den
handlande sektorn vore att beskatta den tunga trafiken hårdare. Mot en sådan lösning talar att finansieringsförslag som påverkar skattestrukturen inom detta område skulle föregripa arbetet inom Vägtrafikskatteutredningen (dir. 2001:12 och dir. 2002:26). Denna utredning skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Bland uppgifterna kan nämnas att utredningen skall analysera kilometerskatt och se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det finns möjlighet att införa
SOU 2003:120 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering
153
ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Det framhålls att de styrmedel som föreslås skall vara kostnadseffektiva. Utredningen beräknas slutföra sitt arbete första kvartalet 2004.
9.4 Delegationens bedömning
Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. En djupare konsekvensanalys bör göras av de alternativ och kombinationer av alternativ som delegationen redovisat ovan.
Om tilldelningen av utsläppsrätter skall beskattas eller om CO
2
-
skatten på något annat sätt skall kopplas till den tilldelade mängden utsläppsrätter måste någon form av begränsningsregel införas så att skatten aldrig överstiger det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna för den tilldelade mängden utsläppsrätter
7
. Om skatten sätts högre än det förväntade marknadspriset kommer företagen inte att ansöka om någon tilldelning av utsläppsrätter överhuvudtaget. Vidare bör skatten inte tas ut för den överskjutande delen, dvs. den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter på marknaden, eftersom denna delmängd inte bör ”dubbelbeskattas”. Det finns ett antal praktiska problem med att länka en koldioxidskatt på utdelad mängd utsläppsrätter med den nuvarande lagen om skatt på energi som måste undersökas ytterligare innan ett slutligt ställningstagande kan göras. De synpunkter som kommer att framföras på de presenterade modellerna i den kommande remissbehandlingen av detta betänkande är också värdefulla att beakta. Regeringen har i budgetpropositionen framfört att den avser driva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt för att ett regelverk skall kunna träda i kraft den 1 januari 2005. Vägtrafikskatteutredningens betänkande som beräknas komma första kvartalet 2004 är av intresse för FlexMex2-utredningen. På lite längre sikt skulle nämligen ett alternativ till dagens system för att hantera de externa effekterna kunna vara att introducera en kombination av handel med utsläppsrätter och en kilometerskatt, t.ex. på följande sätt:
7
Denna fråga belystes i SOU 2003:60, kapitel 2.
Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120
154
• För att hantera de externa kostnader som är knutna till koldioxidutsläppen från transportsektorn vore ett enkelt, transparant system att ersätta alla nuvarande bränsleskatter med ett system för handel med utsläppsrätter.
• För att hantera de externa kostnaderna knutna till vägslitage, trafikskador, buller och andra utsläpp bör styrmedlet ta hänsyn både till vägsträcka och till prestanda. Det gör inte dagens bränsleskatter. Detta skulle kunna göras med en kilometerskatt som differentieras med avseende på viktklass, axeltryck, specifika emissioner och buller.
Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de undersökta alternativen utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. Därvid torde bl.a. större klarhet vara vunnen i fråga om hur förutsättningarna för det framtida energiskattesystemet kommer att se ut.
155
10 Förslagets konsekvenser
Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att offentliga utredningar skall genomföra vissa konsekvensbeskrivningar. Enligt förordningen (16 §) skall dock regeringen i utredningsuppdraget närmare ange vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande.
I FlexMex2-utredningens direktiv (dir. 2001:56) anges således att delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar. Vidare anges att delegationen skall analysera om förslagen är förenliga med EU:s regler för statsstöd.
I detta kapitel beskrivs de konsekvenser – i de dimensioner som anges i kommittédirektiven – som kan antas bli följden av delegationens förslag. Inledningsvis vill delegationen dock poängtera att förutsättningarna för handelssystemet ännu inte är slutgiltigt fastlagda. På EU-nivå pågår en kontinuerlig tolkningsprocess genom vilken innebörden av direktivet förtydligas, t.ex. beträffande exakt vilka anläggningar som skall omfattas. Därtill har t.ex. registerförordningen ännu inte presenterats. För svensk del gäller att ett fullständigt förslag till lag om handel med utsläppsrätter kommer att överlämnas till riksdagen först under år 2004. Mot denna bakgrund går det för närvarande inte att helt uttömmande beskriva de konsekvenser som uppstår genom införandet av handel med utsläppsrätter. En översiktlig och preliminär analys av förslagen i delbetänkandet kan dock göras.
Inledningsvis bör också sägas att det nu föreliggande delbetänkandet i huvudsak utgör en utveckling och författningsmässig precisering av delar av delegationens första delbetänkande (SOU 2003:60). I detta lämnades förslag till vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det
Förslagets konsekvenser SOU 2003:120
156
EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. Som medlem av EU är Sverige skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt direktiv angivna reglerna för handelssystemet. Vid en bedömning av förslagens konsekvenser bör man ha i åtanke att handlingsalternativet att välja att inte införa en reglering härmed inte föreligger. Att det kommer att uppstå någon form av konsekvenser av det slag som tas upp i kapitlet är därför ofrånkomligt.
10.1 Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser
EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. För de sektorer som omfattas av handelsdirektivet kommer marginalkostnaderna för att uppnå Kyotoåtagandet att jämnas ut mellan medlemsländerna.
Att sätta ett exakt värde på den ökade kostnadseffektiviteten är av naturliga skäl svårt. Överslagsmässiga beräkningar av kommissionen tyder dock på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli upp till 35 procent lägre än om utsläppsminskningarna helt skall ske inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen
1
. För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetänkande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet kan bli ca 1
−3 miljarder kronor lägre per år med handelssystemet, än vad som annars skulle ha varit fallet.
Som underlag för delegationens första delbetänkande analyserade Konjunkturinstitutet ekonomiska konsekvenser av att handla med utsläppsrätter under olika antaganden om priset på utsläppsrätter och allokeringssystem
2
. Konjunkturinstitutet framhöll i sin studie att i ett system där enbart de handlande sektorerna tillåts delta i en internationell handel med utsläppsrätter gynnas dessa sektorer i strukturomvandlingen på bekostnad av övriga sektorer
3
.
Både förädlingsvärde och sysselsättning ökar i de handlande sek-
1
Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med
utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, KOM (2001) 581 slutlig.
2
Göran Östblom: ”EMEC-körningar för FlexMex2”. Konjunkturinstitutet, 27 november
2002.
3
Detta faktum pekar på att det ur ekonomisk synpunkt är angeläget att på ett tidigt stadium
låta handeln omfatta så många sektorer som möjligt.
SOU 2003:120 Förslagets konsekvenser
157
torerna med undantag av petroleumraffinaderierna, som minskar sina utsläpp till följd av en begränsad efterfrågan på petroleumprodukter, när det sätts ett tak för de totala koldioxidutsläppen. Effekten på sysselsättning och förädlingsvärde i de andra sektorerna som omfattas av handelssystemet beror framför allt på priset på utsläppsrätter. Även om konkurrenssituationen kan komma att försämras för vissa sektorer, beroende på antalet tilldelade utsläppsrätter och marknadspriset på utsläppsrätter kommer effekterna på den internationella konkurrenssituationen att bli mindre med handelssystemet än utan handelssystemet. Det är den ickehandlande sektorn som drabbas av kraven på utsläppsreduktioner. Det är framför allt gruvor och mineralbrott samt jordbruk, fiske och skogsbruk som berörs negativt.
Delegationen har i kapitel 9 analyserat om vi i Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet bör befrias från koldioxidskatten. Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Om delegationen i ett senare skede av utredningsarbetet skulle komma till slutsatsen att koldioxidskatten bör tas bort för berörda anläggningar, så uppstår ett finansieringsbehov. I kapitel 9 redovisar delegationen
− som
underlag för den fortsatta diskussionen
− ett antal exempel på hur detta finansieringsbehov skulle kunna tillgodoses. En mer djupgående konsekvensanalys behöver göras av dessa alternativ och kombinationer av dem. För den fortsatta diskussionen är det också väsentligt att beakta remissinstansernas synpunkter på de presenterade alternativen.
10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar
Handelssystemet kommer att omfatta anläggningar inom energisektorn och energiintensiv industri. De svenska företag som berörs är av varierande storlek. Genom att handelsdirektivet för flertalet berörda anläggningstyper innehåller någon form av tröskelvärde för att omfattas, t.ex. krav på minsta produktionsvolym e.d., kan dock
Förslagets konsekvenser SOU 2003:120
158
antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet
4
.
För det talar också den kartläggning av berörda anläggningar som ÅF-Energikonsult gjort på uppdrag av delegationen
5
. I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärmeföretag. Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att medföra vissa nya administrativa krav på berörda företag. Det handlar i första hand om att verksamhetsutövare vars anläggningar omfattas av handelssystemet kommer att vara tvungna att ansöka om tillstånd att få släppa ut växthusgaser och om tilldelning av utsläppsrätter, samt varje år rapportera sina utsläpp till aktuell myndighet och överlämna motsvarande mängd utsläppsrätter. De administrationskostnader som dessa krav medför för företagen torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora.
10.3 Förslagens förenlighet med EU:s regler för statsstöd
I handelsdirektivets artikel 10 anges att för den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen skall dock vara förenlig med de kriterier som anges i bilaga III till direktivet. Kommissionen skall också godkänna medlemsländernas nationella fördelningsplaner.
Den tilldelning medlemsländerna väljer får heller inte strida mot EU:s statsstödsregler. Dessa regler, som återfinns i artiklarna 87
−89 i EG-fördraget, skall tillämpas om inte annat föreskrivs i fördraget. Enligt artikel 87 är
4
Inom EU definieras små och medelstora företag som företag med färre än 250 anställda,
som antingen har en årlig omsättning som inte överstiger 40 miljoner euro eller en årlig balansomslutning som inte överstiger 27 miljoner euro, och som uppfyller vissa kriterier om oberoende ställning. I det fall det är nödvändigt att skilja mellan små och medelstora företag definieras det lilla företaget som ett företag som har färre än 50 anställda, och antingen en årlig omsättning som inte överstiger 7 miljoner euro, eller en årlig balansomslutning som inte överstiger 5 miljoner euro, och uppfyller kriterierna om oberoende ställning. Källa: www.nutek.se.
5
ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna ”Kartläggning av svenska anlägg-
ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter” (september 2002), ”Den handlande sektorns konkurrenssituation” (april 2003) samt ”Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och uppdatering” (maj 2003).
SOU 2003:120 Förslagets konsekvenser
159
stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
För att en åtgärd skall betecknas som stöd måste den samtidigt uppfylla följande kriterier:
• åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kostnader som normalt belastar deras ekonomi,
• fördelen måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel,
• åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, och
• åtgärden måste vara specifik eller selektiv i det att den gynnar vissa företag eller viss produktion.
Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta delbetänkande är förenliga med statsstödsreglerna. Samtidigt skall dock sägas att ett medlemsland inte självständigt kan avgöra om en viss åtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden. Ytterst är det kommissionen som ansvarar för tillämpningen av EU:s statsstödsregler och kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater.
Ett exempel på att delegationen vägt in denna typ av aspekter kan ges från de föreslagna reglerna för tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 2005
−2007. Som huvudprincip föreslår delegationen att tilldelningen skall bygga på historiska utsläpp. Under vissa förutsättningar föreslås dock regeringen få möjlighet att föreskriva att tilldelningen skall kunna ske med utgångspunkt i en jämförelse av anläggningens faktiska utsläpp med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). För att inte riskera att en sådan tilldelning skulle kunna strida mot EU:s statsstödsregler föreslår dock delegationen att en anläggning vars utsläpp därvid befinns ligga under det aktuella riktmärket inte skall få någon fördel av detta, utan att i sådana fall anläggningen skall få en tilldelning motsvarande sina faktiska utsläpp.
Frågor kring förenligheten med statsstödsreglerna skulle möjligen kunna väckas beträffande delegationens förslag att utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild
Förslagets konsekvenser SOU 2003:120
160
ordning. Delegationens förslag innebär att tilldelningen av utsläppsrätter för sådana råvarurelaterade utsläpp för perioden 2005
−2007 skall bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden
1998
−2001, med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Den del som möjligen skulle kunna ifrågasättas är tilldelningen för prognostiserade utsläpp. Enligt delegationens mening talar dock det faktum att det i detta fall handlar om tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från råvaror som på kort sikt inte går att på ett ekonomiskt rimligt sätt byta ut, för att denna tilldelning inte är att betrakta som statsstöd. Att det rör sig om prognostiserade framtida utsläpp bör inte ha betydelse i sammanhanget, eftersom syftet endast är att möjliggöra för företagen att bedriva verksamheten på den nivå som nu kan förutses. I industriprocesser som ger upphov till sådana råvarurelaterade utsläpp finns det trots allt inte några alternativa tillverkningssätt inom aktuell tidsperiod (2005
−2007) om man vill tillverka produkten, låt vara att det eventuellt kan finnas alternativ till produkten i sig.
Om koldioxidskatten skulle tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i statsstödsreglerna är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras.
10.4 Behov av samlad bedömning
I 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har riksdagen fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2008
−2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.
SOU 2003:120 Förslagets konsekvenser
161
De svenska anläggningar som kommer att omfattas av det EUomfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005 står för ca en tredjedel av Sveriges koldioxidutsläpp.
6
För att vi skall kunna nå det mål som anges i
2002 års klimatpolitiska beslut behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i de icke-handlande sektorerna. För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Delegationen har dock inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att göra detta.
Mot bakgrund av att det vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra nyligen beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar, som är av stor betydelse för de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet, framhöll delegationen dock i sitt första delbetänkande att det behöver göras en överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Vidare uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen borde låta utreda förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd.
Behovet av en samlad bedömning kvarstår. Mycket av det analysarbete som behövs kan dock antas komma att ske i samband med utvärderingen av klimatpolitiken vid 2004 års kontrollstation. Vid kontrollstationen kommer regeringen att utvärdera vilka resultat klimatpolitiken medfört, hur utsläppstrenden ser ut och om det behövs ytterligare åtgärder för att nå de mål som satts upp. Regeringen har också i mars 2003 givit Naturvårdsverket och Energimyndigheten i uppdrag att ta fram underlag inför utvärderingen. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2004.
6
Se SOU 2003:60, figur 7.1, s. 213.
163
11 Författningskommentar
11.1 Inledning
Genom föreliggande lagförslag genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Av direktivet framgår att en registerförordning som reglerar de övergripande registerfrågorna skall tas fram av Europeiska kommissionen. Vi har erfarit att förordningen inte kommer att finnas klar förrän någon gång under första kvartalet 2004. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om bindande riktlinjer för bl.a. övervakning och rapportering. Dessa kommer inte att vara klara förrän tidigast under december 2003.
För att handeln med utsläppsrätter skall kunna starta den 1 januari 2005 krävs att det senast vid halvårsskiftet 2004 finns en lagreglering för tillstånds- och tilldelningsfrågor.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts om att det fortfarande saknas viktiga regleringar från EU har det inte varit möjligt att ta fram en fullständig lagstiftning som skulle, med sedvanlig svensk lagstiftningsbehandling, kunna träda i kraft senast den 1 juli 2004. Av angivna skäl har vi därför valt att ta fram en tidsbegränsad lagstiftning som behandlar alla nödvändiga bestämmelser för att tillstånds- och tilldelningsfrågor skall kunna vara behandlade i en sådan tid att handeln med utsläppsrätter skall kunna börja fr.o.m. år 2005.
Avsikten är att regleringen som finns i denna lag skall kunna, med några små justeringar, flyttas över till en komplett lag. Avsikten är att den kompletta lagen skall kunna vara i kraft den 1 januari 2005 då denna lag upphör att gälla.
Författningskommentar SOU 2003:120
164
11.2 Förslaget till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter
1 kap. Ändamål och definitioner m.m.
Lagens innehåll
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp för tidsperioden 2005-2007.
Syftet med handelsdirektivet är att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Förevarande lag som endast reglerar tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp har det begränsade syftet att hantera dessa frågor för perioden 2005
−2007 i sådan tid att handeln med utsläppsrätter kan påbörjas år 2005.
Definitioner
2 § I denna lag används följande beteckningar med den betydelse som här anges:
1. utsläppsrätt: ett bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid under en fastställd period i enlighet med bestämmelserna i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen,
2. anläggning: en teknisk enhet, som inte är flyttbar, där det bedrivs verksamhet som är tillståndspliktig enligt denna lag, inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri liksom all annan därmed direkt sammanhängande verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar,
3. utsläpp: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning,
4. verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning,
5. nytillträdande anläggning: varje anläggning där det inte bedrivs verksamhet vid den tidpunkt då den nationella fördelningsplanen överlämnas till Europeiska kommissionen och som därefter meddelats tillstånd till utsläpp av koldioxid samt varje anläggning som meddelats
SOU 2003:120 Författningskommentar
165
förnyat tillstånd på grund av en ändring av anläggningens art, funktion eller utvidgning av anläggningens verksamhet,
6. nationell fördelningsplan: en av regeringen beslutad plan som tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på och som skall underställas Europeiska kommissionen för godkännande,
7. utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror: utsläpp av koldioxid som i en process bildas från kol som är bundet i den råvara som skall förädlas eller i en process där kol tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran och där processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi och där tillverkningen eller framställningen inte är utbytbar till en rimlig kostnad före utgången av år 2007,
8. utsläpp som härrör från utbytbara bränslen: utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi. (Jfr. artikel 3 i handelsdirektivet.)
Paragrafen innehåller definitioner av en rad begrepp som används i lagen. Flertalet av definitionerna återfinns i handelsdirektivet. Definitionerna i handelsdirektivet införlivas därigenom. I förekommande fall har dock definitionerna anpassats till att lagen endast skall reglera frågorna om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter samt att lagen är tidsbegränsad. Utsläppsrätt innebär ett bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid under en bestämd tidsperiod. När systemet med handel med utsläppsrätter är i gång skall bevisen fritt kunna överlåtas inom EU. Enligt artikel 13 kommer utsläppsrätterna att vara giltiga under perioden 2005
−2007 och annulleras fyra månader in på nästa åtagandeperiod dvs. 30 april 2008. Definitionen av anläggning är i huvudsak densamma som i direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). Det direktivet anses genomfört i svensk lagstiftning genom miljöbalken och tillhörande förordningar (se prop. 1997/98:45, s. 334). Däremot finns i nämnda bestämmelser inte någon legaldefinition av begreppet anläggning. I den engelska versionen av handelsdirektivet anges att det skall vara fråga om verksamheter som bedrivs ”on that site”. Det skall således vara fråga om ett sammanhängande område. Det kan i vart fall inte vara fråga om helt skilda områden inom samma ort. Till skillnad från handelsdirektivet som, utöver utsläpp av koldioxid, även reglerar utsläpp av
Författningskommentar SOU 2003:120
166
ytterligare fem växthusgaser fr.o.m. år 2008 innebär utsläpp i förevarande lag frigörande i atmosfären av enbart koldioxid. En definition av begreppet verksamhetsutövare av samma innebörd som i handelsdirektivet finns i IPPC-direktivet. I lagen (1993:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor finns en legaldefinition av verksamhetsutövare som kan vara till ledning vid tillämpningen. Nytillträdande anläggning motsvarar handelsdirektivets nya deltagare eller på engelska ”new entrants”. Skälet till att begreppet nytillträdande anläggning används i stället för nya deltagare är att klargöra att det är anläggningen och inte dess ägare som är ny i sammanhanget. Vidare har definitionen anpassats till det förhållandet att inte någon anläggning kommer att inneha tillstånd enligt denna lag när den nationella fördelningsplanen anmäls till Europeiska kommissionen. I stället har definitionen knutits till att varje anläggning där det inte bedrivs verksamhet vid den tidpunkt då den nationella fördelningsplanen inges till kommissionen och därefter erhållit nytt tillstånd är att betrakta som en nytillträdande anläggning. Med uttrycket ”att det inte bedrivs någon verksamhet” avses inte att anläggningen tillfälligt är tagen ur drift eller att den är avsedd bara att användas temporärt eller när den särskilt behövs, t.ex. vissa kondenskraftverk. När det gäller anläggningar som får ett förnyat tillstånd är alla sådana anläggningar att betrakta som nytillträdande anläggning. De nu angivna definitionerna finns i handelsdirektivet. De tre sista definitionerna återfinns inte i handelsdirektivet. Varje medlemsstat skall senast den 31 mars 2004 inge en nationell fördelningsplan till kommissionen. Regeringen beslutar om en sådan plan vilken skall innehålla de principer som skall ligga till grund för tilldelningen av utsläppsrätter. Delegationen har valt att vid tilldelning skilja mellan utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror och utsläpp som härrör från utbytbara bränslen. Det har därför varit nödvändigt att ge respektive begrepp en legaldefinition. De båda begreppen behandlas närmare i avsnitt 5.4.
SOU 2003:120 Författningskommentar
167
Myndigheter
3 § Regeringen skall utse den eller de myndigheter som skall handlägga de frågor som enligt denna lag, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, ligger på tillstånds- respektive tillsynsmyndigheten.
(Jfr. artikel 18 i handelsdirektivet.)
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 4.5 och 5.9.
2 kap. Tillstånd till utsläpp av koldioxid
Allmänt om tillstånd
1 § Efter utgången av år 2004 skall anläggningar som omfattas av 4 § ha tillstånd av tillståndsmyndigheten för verksamhet som medför utsläpp av koldioxid.
Vad som sägs i första stycket gäller inte för en anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling och provning av nya produkter eller av nya processer.
(Jfr. artikel 4 och bilaga I till handelsdirektivet.)
Enligt paragrafens första stycke krävs tillstånd för att en anläggning inom de sektorer som finns närmare angivna i 4 § skall få släppa ut koldioxid efter utgången av år 2004. Saknas tillstånd för anläggningen får den därefter inte längre bedriva verksamhet som medför utsläpp av koldioxid. Härigenom införlivas bestämmelserna i arti- kel 4 i handelsdirektivet. Det är här fråga om tillstånd enligt förevarande lag. Vilken betydelse ett tillstånd som meddelats med stöd av annan lagstiftning såsom miljöbalken eller äldre miljölagstiftning anges i 8 och 11 §§ vad beträffar nytillträdande anläggningar och i 13 § när det gäller återkallelse av sådant tillstånd.
Enligt paragrafens andra stycke erfordras inte tillstånd för verksamhet i anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller processer. Denna bestämmelse överensstämmer med vad som föreskrivs i bilaga I punkten 1 till handelsdirektivet.
Författningskommentar SOU 2003:120
168
2 § Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig och ges in till tillståndsmyndigheten.
En ansökan skall innehålla uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera utsläpp av koldioxid.
En ansökan skall handläggas skyndsamt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om handläggning av ansökan.
(Jfr. artikel 5 i handelsdirektivet.)
I artikel 5 i handelsdirektivet finns bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla för uppgifter. I artikelns punkt d) anges att ansökan skall innehålla uppgift om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera utsläppen. Den bestämmelsen har tagits in paragrafens andra stycke.
I paragrafens tredje stycke föreskrivs att en ansökan skall handläggas skyndsamt hos tillståndsmyndigheten.
I paragrafens fjärde stycke ges regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om handläggning av ansökan. Avsikten med denna delegation är bl.a. att resterande bestämmelser i artikel 5 som beskriver verksamheten inklusive den teknik som används, råvaror och insatsvaror som kan ge upphov till utsläpp samt källor till utsläpp inom anläggningen skall införlivas i svensk rätt genom förordning eller föreskrifter.
3 § Har en ansökan om tillstånd enligt 2 § ingetts till tillståndsmyndigheten senast den 31 december 2004 får verksamheten, utan hinder av vad som sägs i 1 §, fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger. Detta gäller dock längst till dess att lagakraftvunnet avslagsbeslut föreligger.
I paragrafen regleras det förhållandet att det den 31 december 2004 saknas tillstånd att bedriva verksamhet. Om verksamhetsutövaren då givit in en ansökan om tillstånd skall denne kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet i avvaktan på att det finns ett lagakraftvunnet beslut i ärendet.
SOU 2003:120 Författningskommentar
169
Anläggningar som omfattas av tillståndsplikt
4 § Anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri omfattas av tillståndsplikt enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen.
(Jfr. artikel 4 och bilaga I till direktivet.)
I paragrafen föreskrivs inom vilka sektorer de tillståndspliktiga anläggningarna finns. Regeringen bemyndigas att närmare föreskriva vilket slags anläggningar det är fråga om. I bilaga I till direktivet finns anläggningarna uppräknade (se avsnitt 4.1). I bilagan finns vidare föreskrivet att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats skall verksamheternas produktionskapacitet räknas samman.
Förutsättningar för tillstånd
5 § För att erhålla tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt.
(Jfr. artikel 6.1 i handelsdirektivet.)
För att få tillstånd att släppa ut koldioxid krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Med begreppet tillförlitligt sätt avses att övervakningen och rapporteringen så långt möjligt motsvarar de faktiska utsläppsförhållandena. Närmare bestämmelser om kraven på övervakning och rapportering finns i 6 och 7 §§.
6 § Övervakningen skall ske genom beräkning eller mätning.
7 § Rapporteringen skall för varje anläggning innehålla följande uppgifter
a) om övervakningen sker genom beräkning
1. verksamhetsuppgifter,
2. emissionsfaktorer,
3. oxidationsfaktorer,
Författningskommentar SOU 2003:120
170
4. sammanlagda utsläpp och
5. osäkerhet i beräkningen.
b) om övervakningen sker genom mätning
1. sammanlagda utsläpp,
2. uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet och
3. osäkerhet i mätningen.
(Jfr. artikel 14 och bilaga IV till handelsdirektivet.) Kommentaren avser både 6 och 7 §§.
Bestämmelserna i artikel 14 och i bilaga IV till handelsdirektivet reglerar övervakning och rapportering av utsläpp. Bestämmelserna har tagits in under förevarande kapitel eftersom verksamhetsutövaren redan i ansökan om tillstånd skall kunna visa hur denne avser att övervaka och rapportera utsläppen. Kommissionen skall anta riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med artikel 14.1 i handelsdirektivet. Riktlinjerna för rapportering är enligt artikel 14.3 i handelsdirektivet bindande för medlemsstaterna (se vidare under 9 §).
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om sättet för beräkning, kraven på mätning samt formen för och innehållet i rapporteringen.
Kommissionen skall anta riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med artikel 14.1 i handelsdirektivet. Genom riksdagens delegation i denna paragraf ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befogenhet att genomföra kommissionens beslut.
9 § En ny anläggning kan inte erhålla tillstånd enligt denna lag om det saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
(Jfr. artikel 8 i handelsdirektivet.)
I artikel 8 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas med de villkor och förfaranden som gäller enligt IPPC-direktivet. Genom att knyta villkoren för tillstånd när det är fråga om ny
SOU 2003:120 Författningskommentar
171
verksamhet till tillstånd enligt miljöbalkens regler genomförs en sådan samordning. Någon reglering om att det skall krävas att en anläggning i vilken det pågår verksamhet skall inneha erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning torde inte behövas eftersom det får förutsättas att pågående verksamheter har erforderliga tillstånd (jfr bestämmelsen vid återkallelse av tillstånd 13 § p. 2).
Villkor för tillstånd
10 § Ett tillstånd skall förenas med de krav på övervakning och rapportering som tillståndsmyndigheten enligt 5–7 §§ eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna lag anser erforderliga.
Ett tillstånd får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats om de drivs av samma verksamhetsutövare. Ett tillstånd kan begränsas till att avse en del av en anläggning.
(Jfr. artikel 6 i handelsdirektivet.)
Genom den föreslagna paragrafen införlivas bestämmelserna i artikel 6.1 och 6.2 om villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthusgaser. Bestämmelserna i artikel 6.2a
−b om verksamhetsutövarens namn och adress samt en redogörelse för anläggningens verksamheter och utsläpp kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer införliva genom verkställighetsföreskrifter.
Verksamhetsutövarens skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje kalenderår som föreskrivs i artikel 6.2e i handelsdirektivet kommer att införlivas genom den fullständiga lagen.
Enligt paragrafens första stycke får tillståndsmyndigheten meddela villkor för ett tillstånd att släppa ut koldioxid. De villkor som tillståndsmyndigheten kan föreskriva anges i 5
−7 §§ eller i före-
skrifter som meddelats med stöd av denna lag.
Författningskommentar SOU 2003:120
172
Förändring av anläggning som erhållit tillstånd
11 § Verksamhetsutövaren skall till tillståndsmyndigheten skriftligen anmäla alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion eller utvidgning av anläggningen om förändringen eller utvidgningen kan innebära nya krav på övervakning och rapportering.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om när en anmälan enligt första stycket erfordras.
Tillståndsmyndigheten skall om de krav som anges i 5–7 §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag är uppfyllda meddela förnyat tillstånd för den förändrade eller utvidgade anläggningen. Tillstånd får dock inte meddelas om det för anläggningen saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
(Jfr. artikel 7 i handelsdirektivet.)
Genom förevarande paragraf införlivas bestämmelser om anmälningsskyldighet för verksamhetsutövaren vid förändring och utvidgning av anläggningen samt om kravet på förnyat tillstånd i direktivets artikel 7. Det är här fråga om förändringar som ställer någon form av nya krav på övervakningen eller rapporteringen. Närmare föreskrifter om vad dessa krav innebär får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
I paragrafens tredje stycke föreskrivs att tillstånd inte kan föreskrivas om det för anläggningen saknas erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning.
Ny verksamhetsutövare
12 § En ny verksamhetsutövare skall till tillståndsmyndigheten omgående anmäla att han tagit över driften av anläggningen.
Tillståndsmyndigheten skall i fall som i första stycket sägs meddela förnyat tillstånd om den nye verksamhetsutövaren uppfyller de krav som anges i 5–7 §§ eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
(Jfr. artikel 7 i handelsdirektivet.)
Genom förevarande paragraf införlivas bestämmelser om att förnyat tillstånd erfordras för ny verksamhetsutövare som övertar
SOU 2003:120 Författningskommentar
173
driften. Bestämmelsen innebär att en ny verksamhetsutövare alltid är skyldig att lämna in en anmälan om att man har övertagit driften av en anläggning. På motsvarande sätt som den prövning som skall göras enligt 11 § skall även enligt förevarande paragraf det göras en prövning av om den nye verksamhetsutövaren uppfyller de krav som anges i 5
−7 §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av
denna lag.
Återkallande av tillstånd
13 § Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett meddelat tillstånd
1. om tillståndet som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, eller
2. om erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas.
Paragrafen saknar motsvarighet i handelsdirektivet. I punkten 1 föreskrivs en möjlighet för miljödomstolen att på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd när detta inte har följts. Det är här fråga om att övervakningen eller rapporteringen är bristfällig. Bestämmelsen behandlas närmare i av- snitt 4.6. Det får överlämnas till rättstillämpande myndigheter att bedöma när förseelsen är av allvarlig art. I punkten 2 finns möjligheten att återkalla tillstånd om tillstånd enligt miljöbalken saknas. Det kan här vara fråga om att en verksamhetsutövare får sitt tillstånd återkallat eller att tillstånd inte har beviljats. I 24 kap. miljöbalken finns bestämmelser om återkallelse av tillstånd.
3 kap. Tilldelning av utsläppsrätter
Allmänt om tilldelningen
1 § En verksamhetsutövare som ansökt om tilldelning enligt 17 § skall utan vederlag tilldelas utsläppsrätter enligt vad som föreskrivs i 2–11 §§ för den eller de anläggningar för vilka denne har tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt 2 kap. 1 § eller ansökt om sådant tillstånd före den 30 september 2004. Om verksamhetsutövaren innehar fler än en anläggning skall tilldelningen ske för var och en av anläggningarna.
Författningskommentar SOU 2003:120
174
Utan hinder av vad som sägs i första stycket avseende tillstånd skall en verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd under perioden 30 september – 31 december 2004 utan vederlag tilldelas utsläppsrätter i den mån det totala antalet utsläppsrätter enligt 2 § inte överskrids.
(Jfr. artikel 10 i handelsdirektivet.)
All tilldelning av utsläppsrätter skall enligt paragrafens första stycke vara gratis. Den möjlighet som finns i handelsdirektivet att efter ett auktionsförfarande tilldela fem procent av utsläppsrätterna har således inte utnyttjats. Utsläppsrätterna tilldelas verksamhetsutövaren för den eller de anläggningar som han innehar.
I paragrafens andra stycke föreskrivs att tilldelning skall ske om ansökan ges in under perioden 30 september – 31 december 2004 i den mån det finns utsläppsrätter kvar att tilldela.
2 § Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på den nationella fördelningsplanen. Den totala årliga tilldelningen av utsläppsrätter, exklusive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror, får inte överstiga utsläpp motsvarande XX miljoner ton koldioxid.
Tilldelningen av utsläppsrätter får för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror uppgå till högst Y miljoner ton koldioxid.
Regeringen får utfärda föreskrifter om tilldelningen och om högsta antal utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror enligt andra stycket.
(Jfr. artikel 11 i handelsdirektivet.)
I avsnitt 5.1 lämnas en redogörelse för skälen till att paragrafen anger XX respektive Y miljoner ton koldioxid.
Enligt artikel 11 i handelsdirektivet skall tilldelningen vara grundad på den nationella fördelningsplanen enligt vad som närmare föreskrivs i artikel 9. I avsnitt 5.2 behandlas den nationella fördelningsplanen närmare. Den totala tilldelningen av utsläppsrätter för samtliga anläggningar får enligt paragrafens första stycke inte överskrida utsläpp om XX miljoner ton koldioxid. I den totala mängden utsläppsrätter ingår inte utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar eller för utsläpp som härrör från icke utbytbara
SOU 2003:120 Författningskommentar
175
råvaror enligt paragrafens andra stycke. Dessa utsläppsrätter får tillsammans högst uppgå till utsläpp motsvarande Y miljoner ton koldioxid. I paragrafens tredje stycke ges regeringen bemyndigande att fastställa högsta antal utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror.
Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen
3 § För en anläggning som var i drift den 1 januari 1998 skall tilldelningen av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen för vart och ett av åren 2005–2007 fastställas till det antal utsläppsrätter som motsvarar ett årligt genomsnittligt utsläpp för anläggningen under perioden 1998–2001.
I paragrafen anges huvudregeln för tilldelningen av utsläppsrätter. Tilldelningen är baserad på historiska utsläpp och innebär att det för åren 1998
−2001 räknas fram en anläggnings genomsnittliga utsläpp som härrör från utbytbara bränslen. För anläggningen tilldelas för vart och ett av åren 2005
−2007 utsläppsrätter motsvarande det beräknade genomsnittet. Bestämmelsen behandlas även under avsnitt 5.3.
4 § För en anläggning som tagits i drift efter den 1 januari 1998 men före den 1 januari 2001 skall tilldelningen av utsläppsrätter som avses i 3 § beräknas som ett årligt genomsnitt av utsläppen fr.o.m. året efter det som anläggningen togs i drift t.o.m. år 2001.
I paragrafen regleras den situation att en anläggning tagits i drift efter den 1 januari 1998 vilket får till följd att bestämmelsen i 3 § inte är tillämplig. Det årliga genomsnittet får i stället beräknas för utsläpp under en kortare period som kan vara högst tre år och lägst ett år.
5 § Om det föreligger särskilda skäl får ett årligt genomsnittligt utsläpp beräknas för färre år än vad som följer av 3 och 4 §§.
Enligt paragrafen kan det genomsnittliga utsläppet beräknas för tre eller färre år av den tidsperiod som är aktuell enligt 3 eller 4 § om det föreligger särskilda skäl. Så kan fallet t.ex. vara om utsläppen
Författningskommentar SOU 2003:120
176
varit förhållandevis små under ett år på grund av att det förelegat onormala förhållanden till följd av ombyggnader av anläggningen eller liknande. Det skall således inte vara fråga om externa förhållanden såsom ett ovanligt nederbördsfattigt år eller ett ovanligt nederbördsrikt år som kan ha betydelse för utsläpp i samband med elproduktion.
En annan situation som kan tänkas är att en verksamhetsutövare har valt att lägga ner en anläggning under den aktuella perioden. I stället har han valt att utöka verksamheten vid en eller flera andra anläggningar vilket har lett till större utsläpp vid de anläggningarna. Så kan t.ex. vara fallet när nedläggningen har skett under det sista året i perioden. Det får överlämnas till rättstillämpningen att närmare avgöra i vilka fall bestämmelsen är tillämplig.
6 § Tilldelning av utsläppsrätter får, utan hänsyn till bestämmelserna i 3 och 4 §§, göras genom att en anläggnings faktiska utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor. En sådan jämförelse får göras endast om det finns ett tillförlitligt underlag.
Regeringen får meddela föreskrifter om när en jämförelse enligt första stycket skall användas vid tilldelning av utsläppsrätter.
I paragrafens första stycke regleras när det kan bli fråga om att frångå principen om att de historiska utsläppen skall ligga till grund för bestämmandet av antalet utsläppsrätter. I stället för historiska utsläpp tilldelas utsläppsrätterna genom att den aktuella anläggningen jämförs med övriga anläggningar inom samma sektor eller delsektor, s.k. benchmarking. I avsnitt 5.3 finns en närmare redogörelse för benchmarking som tilldelningsmetod.
I paragrafens andra stycke ges regeringen bemyndigande att meddela undantag från huvudregeln i 3 och 4 §§ att tilldelning skall vara grundad på uppgifter om historiska utsläpp under förutsättning att det finns tillförlitligt underlag för att använda benchmarking som tilldelningsmetod.
7 § För en anläggning som tagits i drift den 1 januari 2001 eller senare skall tilldelningen göras genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor.
SOU 2003:120 Författningskommentar
177
Om det för någon sektor eller del av sektor saknas tillförligt underlag för att göra en jämförelse enligt första stycket får regeringen meddela föreskrifter om vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.
I de fall som avses i paragrafens första stycke har anläggningen tagits i drift efter den period som anges i 3 § och det är således inte fråga om något undantag från huvudregeln om tilldelning i förhållande till historiska utsläpp. För samtliga under paragrafen aktuella anläggningar kommer benchmarking att användas som tilldelningsmetod.
I paragrafens andra stycke ges regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter om vilken metod som skall användas om det för någon sektor eller del av sektor saknas underlag att tillämpa benchmarking vid tilldelning av utsläppsrätter. En metod som kan komma i fråga är att miljöbalkens krav på bästa möjliga teknik används som jämförelsenorm.
8 § Om en anläggning som tilldelas utsläppsrätter med tillämpning av 6–7 §§ har ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.
I paragrafen ges bestämmelser om hur antalet utsläppsrätter bestäms när tilldelning av utsläppsrätter görs med benchmarking som tilldelningsmetod. För det fall en anläggning har utsläpp som är lägre än vad som motsvarar de genomsnittliga utsläppen för sektorn eller delsektorn tilldelas anläggningen utsläppsrätter i förhållande till sina egna utsläpp. Övriga anläggningar
− som har utsläpp som är desamma som sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp eller som är högre
− får utsläppsrätter som motsvarar sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.
Utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror
9 § För en anläggning som släpper ut koldioxid som härrör från icke utbytbara råvaror skall ett årligt genomsnitt av utsläppen bestämmas enligt vad som föreskrivs i 3–8 §§.
Författningskommentar SOU 2003:120
178
Om de beräknade utsläppen bedöms öka under år 2005 i förhållande till det årliga genomsnittet beräknat enligt första stycket skall ökningen läggas till det framräknade årliga genomsnittliga utsläppet.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka faktorer som skall ligga till grund för bedömningen av den beräknade ökningen av utsläpp enligt andra stycket.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.
Justering av tilldelningen
10 § Om det totala antalet utsläppsrätter som skall tilldelas enligt 3-8 §§ och 9 § första stycket överstiger det totala antalet utsläppsrätter enligt 2 § första stycket skall antalet utsläppsrätter som tilldelas anläggningar enligt 3-8 §§ och 9 § första stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att den totala mängden utsläppsrätter enligt 2 § första stycket inte överskrids.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.5. Den totala mängd utsläppsrätter som inte får överskridas är här, till skillnad från vad som gäller justering enligt 11 §, bestämd i lag.
11 § Om den totala beräknade ökningen för år 2005 enligt 9 § andra stycket överstiger det högsta antal utsläppsrätter som regeringen fastställt för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror skall antalet utsläppsrätter som tilldelas enligt 9 § andra stycket justeras proportionellt för var och en av dessa anläggningar så att högsta antalet utsläppsrätter inte överskrids.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.5. Det högsta antal utsläppsrätter som inte får överskridas enligt förevarande bestämmelse är här, till skillnad från vad som gäller justering enligt 10 §, bestämt av regeringen genom bemyndigandet i 2 § tredje stycket. Märk dock vad som sägs om total mängd i 2 § andra stycket.
SOU 2003:120 Författningskommentar
179
Nytillträdande anläggning
12 § En nytillträdande anläggning som erhållit nytt tillstånd tilldelas utsläppsrätter genom att anläggningens beräknade utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller del av sektor .
Om anläggningens beräknade utsläppsvärde enligt första stycket är bättre än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns eller delsektorns genomsnittliga utsläpp.
Om det för någon sektor eller del av sektor saknas tillförligt underlag att använda som en jämförelse enligt första stycket får regeringen meddela föreskrifter om vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas.
I 1 kap. 2 § finns en definition av vad som avses med nytillträdande anläggning. I avsnitt 5.6 finns en närmare redogörelse för vilka anläggningar som är att betrakta som nytillträdande anläggningar.
I paragrafens andra stycke regleras hur antalet utsläppsrätter skall bestämmas. Eftersom det är fråga om benchmarking som tilldelningsmetod är tillämpningen densamma som enligt 8 §. Till skillnad från vad som gäller enligt 8 § är det i förevarande paragraf fråga om en bedömning av de beräknade utsläppen från en ny anläggning.
Beträffande tillämpningen av paragrafens tredje stycke hänvisas till vad som sägs under 7 § andra stycket.
13 § En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från det att tillståndet förnyades och t.o.m. år 2007.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.6.
14 § Vad som sägs i 11
−
13 §§ gäller under förutsättning att den totala
mängden utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar inte överstiger det högsta antal utsläppsrätter som regeringen fastställt för sådana anläggningar.
Det högsta antal utsläppsrätter som inte får överskridas enligt förevarande bestämmelse är här, till skillnad från vad som gäller justering enligt 10 §, och på samma sätt som enligt 11 § bestämt av
Författningskommentar SOU 2003:120
180
regeringen genom bemyndigandet i 2 § tredje stycket. Märk dock vad som sägs om total mängd i 2 § andra stycket.
Tilldelning för oundviklig utsläppsökning
15 § Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för någon anläggning så skall denna anläggning, oaktat vad som anges i 2 §, tilldelas utsläppsrätter som motsvarar denna ökning.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.8.
Tilldelning vid force majeure
16 § Om det föreligger omständigheter som är att anse som force majeure kan efter ansökan tillsynsmyndigheten efter att ha hört Europeiska kommissionen tilldela icke överlåtbara utsläppsrätter.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.1.
Ansökan om tilldelning
17 § Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter görs av verksamhetsutövaren. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan.
Ansökningar om tilldelning som avser nytillträdande anläggningar skall behandlas i den ordning de inkommit till tillsynsmyndigheten.
Närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Verksamhetsutövaren skall ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Till ansökan skall bifogas intyg från verksamhetsutövarens revisor att uppgifterna som lämnas är riktiga. I de fall verksamhetsutövaren är ett aktiebolag är det fråga om en auktoriserad eller godkänd revisor. Lämnas felaktiga uppgifter kan detta leda till ansvar enligt bestämmelserna i 5 kap.
I paragrafens andra stycke föreskrivs att ansökningar avseende nytillträdande anläggning skall handläggas i den ordning de inkommit eftersom den begränsning av utsläppsrätter som rege-
SOU 2003:120 Författningskommentar
181
ringen bestämmer enligt 2 § tredje stycket kan komma att innebära att anläggningar, om det inte längre finns några utsläppsrätter att tilldela, får köpa utsläppsrätter på andrahandsmarknaden.
Beslut om tilldelning m.m.
18 § Tillsynsmyndigheten skall senast den 30 september 2004 meddela beslut om tilldelning. I beslutet skall anges antalet utsläppsrätter som tilldelats verksamhetsutövaren och hur dessa skall fördelas mellan dennes anläggningar.
Om en ansökan om tillstånd görs under perioden 30 september – 31 december 2004 med stöd av 1 § andra stycket skall beslut om tilldelning meddelas så snart det är möjligt.
I paragrafens första stycke anges vad som föreskrivs i artikel 11.1 i handelsdirektivet om tidpunkten för beslutet om tilldelning. För att hänsyn skall kunna tas till eventuell justering enligt 10
−11 §§ är det nödvändigt att samtliga beslut meddelas vid en tidpunkt då tillsynsmyndigheten har kännedom om det totala antal utsläppsrätter myndigheten avser att utfärda.
I paragrafens andra stycke föreskrivs om undantag från första stycket när en ansökan om tillstånd gjorts under perioden 30 september – 31 december 204.
4 kap. Tillsyn m.m.
1 § Tillsynsmyndigheten skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Av paragrafen framgår att tillsynsmyndigheten skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Denna tillsyn kommer, under den korta tid som lagen skall gälla, att begränsas till de uppgifter som lämnas som grund för att få tillstånd och som lämnas som underlag för tilldelning av utsläppsrätter.
Författningskommentar SOU 2003:120
182
Tillsynsmyndighetens allmänna befogenheter
2 § Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.
Genom paragrafen ges tillsynsmyndigheten en rätt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran från myndigheten skall kunna förenas med vite.
3 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite.
Paragrafen omfattar sådana förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Även förelägganden enligt denna paragraf får förenas med vite.
4 § Tillsynsmyndigheten skall på begäran få tillträde till anläggningar som omfattas av denna lag samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Denna rätt omfattar inte bostäder.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.
Av paragrafen följer att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till de anläggningar som omfattas av tillsynen samt lokaler och områden som hör till anläggningarna i den utsträckning det behövs för tillsynen. Myndigheten har inte rätt att få tillträde till bostäder.
5 § Om det finns anledning anta att den som omfattas av tillsynen har begått brott, får denne inte föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser.
Av rättssäkerhetsskäl får inte den som omfattas av tillsynen och som kan antas ha begått brott, föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som omfattas av brottsmisstanken.
SOU 2003:120 Författningskommentar
183
5 kap. Straffbestämmelser
1 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen
1. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. 2 §,
2. underlåter att göra anmälan enligt 2 kap. 11 eller 12 §,
3. lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.
Är ett brott som avses i första stycket att anses som grovt, döms till fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar.
Enligt paragrafens första stycke första punkt kan den dömas till ansvar som uppsåtligen lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid.
Genom paragrafens första stycke andra punkt kan den dömas till ansvar som uppsåtligen underlåter att göra anmälan som enligt 2 kap. 11 § kräver förnyat tillstånd när verksamhetsutövaren planerar att ändra anläggningens art eller funktion eller att utvidga verksamheten. Ansvar kan även utkrävas av den som övertar en anläggning och är anmälningsskyldig enligt 2 kap. 12 §.
I paragrafens första stycke tredje punkt föreskrivs att den som lämnar vilseledande eller oriktig uppgift i sin ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläpper tilldelas kan dömas till ansvar. Detsamma gäller för den, t.ex. verksamhetsutövarens revisor, som lämnar sådana uppgifter i ett intyg till en ansökan.
Enligt paragrafens andra stycke kan en gärning enligt första stycket bedömas som grov. Det får överlämnas till domstolarna att avgöra när en gärning skall bedömas som grov. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
2 § Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken.
Av paragrafen framgår att samma gärning inte skall föranleda ansvar både med stöd av denna lag och enligt brottsbalken. Denna lags straffbestämmelser i 1 § skall enligt paragrafen gälla subsidiärt i förhållande till brottsbalkens bestämmelser.
Författningskommentar SOU 2003:120
184
3 § Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.
Av paragrafen framgår att den som ådömts ett vite inte kan dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.
6 kap. Överklagande
1 § Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd enligt 2 kap. överklagas hos miljödomstolen.
2 § Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
3 § Beslut av tillsynsmyndigheten enligt 4 kap. 2-3 §§ överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
4 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I paragrafen föreskrivs att det krävs prövningstillstånd till kammarrätten när det gäller beslut om tilldelning enligt 3 kap. och beslut om vitesföreläggande enligt 4 kap. 2
−3 §§.
5 § I 23 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut.
I paragrafen ges en upplysning om att regler om överklagande när det gäller miljödomstolens domar och beslut finns i 23 kap. 1 § miljöbalken. Överklagandereglerna i miljöbalken är tillämpliga på avgöranden enligt denna lag när det är fråga om tillsynsmyndighetens beslut som skall överklagas till miljödomstolen och för vilka det krävs prövningstillstånd till Miljööverdomstolen. Överklagandereglerna är också tillämpliga på miljödomstolens avgörande när det gäller återkallelse av tillstånd enligt 2 kap. 13 §. För dessa avgöranden krävs inte prövningstillstånd till Miljööverdomstolen.
6 § Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.
SOU 2003:120 Författningskommentar
185
Ikraftträdandebestämmelser
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004 och gäller till och med den 31 december 2004
Bestämmelsen anger att lagen skall tillämpas under en begränsad tid. I inledningen till författningskommentaren (avsnitt 11.1) ges en förklaring till varför bestämmelserna förts in i en lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter med begränsad giltighetstid.
Författningskommentar SOU 2003:120
186
11.3 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken
2 kap.
3 § Genom tillägget i denna paragraf görs undantag från den grundläggande hänsynsregeln som paragrafen ger uttryck för när det gäller verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning i fråga om utsläpp av koldioxid.
16 kap.
2 § Genom tillägget i denna paragraf klargörs att ett tillstånd, godkännande eller dispens inte får förenas med villkor som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
22 kap.
25 § I paragrafens första stycke anges vilka villkor som en dom i förekommande fall skall innehålla. Genom tillägget i paragrafen klargörs att det i en dom inte får föreskrivas villkor som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
26 kap.
1 § Genom tillämpning av denna paragraf skulle tillsynsmyndigheten i det fall ett tillståndsvillkor inte reglerar koldioxidutsläpp kunna kräva av verksamhetsutövaren att koldioxidutsläppen begränsas. Genom tillägget i paragrafen klargörs att tillsynsmyndigheten varken kan eller får föreskriva begränsningar som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden
SOU 2003:120 Författningskommentar
187
eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
Ikraftträdandebestämmelser
Villkor som meddelats med stöd av miljöbalken eller äldre miljölagstiftning vad avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan upphör att gälla den 1 juli 2004 för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter.
189
Reservationer och särskilda yttranden
Reservation
av Jonas Ringqvist (v)
Min reservation tar upp kopplingen mellan handelssystemet och övriga styrmedel av betydelse för utsläppen av koldioxid där jag anser att delegationen nu bör ta ställning för att övriga styrmedel skall bibehållas under perioden 2005
−2007. Jag tar också upp två frågor som gäller lagstiftningen kring handelssystemet.
Handelssystemet och övriga styrmedel
Tyvärr finns ett mycket bristfälligt underlag i delegationen för ställningstaganden om hur relationen mellan olika styrmedel skall hanteras. I argumentationen kring koldioxidskatten och ändringar i miljöbalken ägnar delegationen sig endast åt principiella resonemang. Några analyser baserade på empiriska studier av verkliga konsekvenser av förändringar av skatten och miljöbalken finns inte med i delegationens underlag. Detta är en mycket allvarlig brist inför kommande ställningstaganden om såväl ändringar i miljöbalken som av koldioxidskatten.
Om styrmedel skall tas bort med hänvisning till införandet av handelssystemet så är det angeläget att tydligt visa på att de mål som dessa styrmedel bidrar till att nå istället kan nås genom handelssystemet. Handelssystemet kan i viss utsträckning bidra till minskade koldioxidutsläpp (beroende på omfattningen av tilldelningen) men det finns även andra mål inom miljö- och energipolitiken som miljöbalken och koldioxidskatten skall bidra till att vi når. Dessa är t.ex. att begränsa de nationella utsläppen av koldioxid enligt riksdagens klimatmål, att gynna inhemsk förnybar energiproduktion i Sverige samt att bidra till en hushållning med
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
190
energiresurserna. Delegationen gör ingen ordentlig analys av vilken effekt förändringar av miljöbalken och koldioxidskatten kan få på möjligheten att nå dessa mål.
Min bedömning är att det är mycket stora osäkerheter kring handelssystemets betydelse vad gäller dess påverkan dels på de samlade koldioxidutsläppen och dels på att nationella mål inom miljö- och energipolitiken nås. Mot denna bakgrund anser jag att det är angeläget att de förändringar av miljöbalken som diskuteras i betänkandet i största möjliga mån inte genomförs under perioden 2005
−2007. Den ändring av miljöbalken som nu föreslås av delegationen bör begränsas genom att möjligheten att ställa upp gränser för användningen av fossila bränslen inte tas bort. Däremot bör ändringen om möjligheten att ställa upp gränser för utsläpp av koldioxid genomföras mot bakgrund av att Handelsdirektivet ställer krav på en sådan förändring. Jag anser också att det inte bör genomföras någon sänkning av koldioxidskatten under samma period. Istället kan det, för att uppnå riksdagens nationella klimatmål, eventuellt behövas skärpta styrmedel inom klimatpolitiken även för den handlande sektorn. Den uppföljning av klimatpolitiken som skall göras under 2004 får utvisa detta. Under perioden 2005
−2007 bör handelssystemet, mot bakgrund av alla osäkerheter kring systemet, endast användas som ett komplement till övriga nationella styrmedel.
Lagen om utsläppshandel bör infogas i miljöbalken
Jag anser att en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med lagstiftningen för handel med utsläppsrätter skall vara att den infogas i miljöbalken. Genom miljöbalken regleras frågor av liknande karaktär och handelssystemet bör rimligen ses som en del av den övriga miljölagstiftningen.
Problem med lagreglering av tilldelning och beslut om den nationella fördelningsplanen
Jag vill också ta upp frågan om utformningen av kap 3 i den tillfälliga lag som delegationen föreslår. Genom utformningen av lagen, bland annat med angivande av nivåer för tilldelad mängd, finns det en betydande risk att regleringarna enligt lagen kommer
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
191
skilja sig från den fördelningsplan som skall godkännas av EUkommissionen under sommaren 2004. Det kan betyda att de beslut om lagreglering av tilldelningen som fattas av riksdagen under våren 2004 blir inaktuella strax efter att riksdagen fattat sitt beslut.
Ett annat förfarande som bör övervägas, som ett alternativ, är att riksdagen i ett första skede, i samband med beslut om regeringens principproposition, bemyndigar regeringen att utforma och till kommissionen lämna in ett förslag till nationell föredelningsplan i enlighet med de principer regeringen redovisar i propositionen samt att riksdagen i den tillfälliga lagen om handel med utsläppsrätter bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen beslutar att fastställa föreskrifter för tilldelningen i enlighet med kommissionens beslut om den svenska nationella fördelningsplanen.
Jag har ingen bestämd uppfattning om vilket förfarande som är mest lämpligt men riksdagen bör vara väl medveten om de problem som finns med det förfarande som delegationen föreslår.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
192
Reservation
av Ingegerd Saaarinen
Utredningens uppgift har varit att lämna svar på två frågor, nämligen hur mycket utsläppsrätter som ska tilldelas och hur dessa ska fördelas mellan företagen.
I det första betänkandet misslyckades vi med att rekommendera en tilldelningsvolym. Den siffra som nämndes, 24 miljoner ton, missuppfattades av så gott som samtliga remissinstanser och media som trodde det var en rekommendation för tilldelningvolym.
Dessa 24 miljoner ton plus torv innebar en nästan 75-procentig ökning i förhållande till basåret 1990, inom ramen för ett europeiskt system som syftar till att minska utsläppen med ca 20 procent. Anledningen till att jag inte reserverade mig var att siffran angav ett möjligt behov, inte en möjlig tilldelning. Vi sköt den frågan till regeringen, som skulle ställa den i relation till rimliga mål, och därmed styrmedel, för andra sektorer.
Bortsett från detta så är det uppenbart att 24 miljoner ton plus torv även som prognos (utan att man räknar med utsläppsrättshandelns inverkan) för sektorns utsläpp är alldeles för högt. Energimyndighetens senaste prognos anger runt 19,2 miljoner ton för såväl år 2001 som alla år fram till 2010.
I det nu föreliggande andra betänkandet har vi misslyckats med att svara på frågan om hur, givet bubblans storlek, rätterna ska fördelas mellan företagen.
Handelsdirektivet ska vara genomfört som svensk lag till senast den 31 december (artikel 31)
Artikel 31 Genomförande
1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 31 december 2003.
men direktivet trädde i kraft först under hösten efter att ha framförhandlats i juli med parlamentet. Kommissionen har därtill skapat en oerhörd oklarhet om vad som gäller. Jag förmodar därför att Sverige inte kommer att vara ensamt om att missa denna orimligt snålt tilltagna deadline.
Att lämna ifrån oss ett lagförslag innan tilldelningen är färdigförhandlad och att överlämna nästan allting vad gäller den faktiska tilldelningen till regeringen att besluta om fyller ingen stor funktion.
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
193
I hela texten finns en falsk förutsättning inbyggd, nämligen ett likhetstecken mellan behov och tilldelning. Om alla får vad de vill så ställs det inte så stora krav på lagstiftning. Men om de nu pågående förhandlingarna om tilldelningsplan i enlighet med direktivets syfte i stället leder till att tilldelningen blir mindre än behovet, så kommer det att ställas höga krav på en lagstiftning som innebär att taket för utsläppsrätter inte bryts igenom av okoordinerade beslut och överklaganden.
Ett hållbart beslut måste fattas gällande
1. Ett tak för antalet rätter, med en särskild andel reserverad för produktionsökning och nytillträdande.
2. En därur härledd faktor för tilldelning, exempelvis 0,9 gånger genomsnittliga utsläpp 1998
−2001 och 0,98 gånger genomsnittliga ej utbytbara utsläpp samma period
3. Faktor för nytillträdande, för dels utbytbara dels ej utbytbara utsläpp
4. Regler för indragning av rätter om ett företag överdrivit produktionsplaner. Detta har på senaste tiden aktualiserats av Vattenfalls planer på att använda det gamla oljekraftverket i Stenungsund i baslast, vilket skulle ge flera miljoner ton koldioxid i utsläpp och alltså ge grund för en mycket stor tilldelning. Om det sedan visar sig att kraftverket bara körs några hundra timmar per år (som hittills) så måste det finnas någon grund för att pröva om detta beror på oförutsedda omständigheter eller på en medveten bluff, och att i det senare fallet återkalla rätterna.
5. Förutseende av situationen att nytillträdande överskrider sin kvot. Ska detta leda till omfördelning av kvoterna för nästa år eller till att den siste nytillträdande får köpa alla rätter?
6. Diverse undantag, prövningar etc.
Det allra mesta av detta arbete är ogjort och får nu istället göras i regeringskansliet inför en proposition.
Benchmarking har svårbedömda konsekvenser. Benchmarking är i allmänhet inte väl definierat, medan bästa tillgängliga teknik är något bättre definierat. Nya företag bör inte belönas med extra utsläpprätter för att de väljer en sämre teknik än BAT.
Benchmarking kan för befintliga företag vara en bättre metod än historiska utsläpp.Särskilt om det tillämpas i alla medlemsstater för sektorer där kommissionen bestämt att det ska tillämpas.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
194
Det är förhastat att avlöva miljöbalken. Jag anser att miljöbalkens regler ska fortsätta gälla när inte de gemensamma reglerna uttryckligen förbjuder det.
Jag ser positivt på handel med utsläppsrätter
− om syftet är att minska de klimatpåverkande utsläppen. Eftersom det nu råder oklarhet om handelsdirektivet verkligen kommer att minska utsläppen är det oansvarigt att avhända sig något klimatpolitiskt styrmedel.
Energieffektivitet, begränsning av mängden fossila bränslen , möjlighet att föreskriva användning av förnybara bränslen med mera har betydelse inte bara för klimatpolitiken utan också för långsiktig resursanvändning, försörjningstrygghet, andra miljömål, sysselsättning och industripolitik. Handelsdirektivet kan inte ersätta andra viktiga samhällsmål.
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
195
Särskilt yttrande
av Jan Fjellstedt, ledamot (Kristdemokraterna)
Delegationen har under hösten arbetat med frågan om huruvida Sverige bör renodla handelssystemet eller använda både handel och koldioxidskatt för den handlande sektorn. Frågan är vilket alternativ som är mest effektivt för att hantera koldioxidutsläppen och hur vi ska rigga ett system för att handeln ska bli ett strategiskt och förhoppningsvis framgångsrikt instrument i kampen för att hejda och minska utsläppen av växthusgaser. Målet om att vi ska nå en nivå som inte längre hotar vårt klimat är vi överens om.
Delegationen väljer att inte fatta beslut i detta betänkande om Sverige ska ha ett eller två styrmedel inom detta område. Jag kan acceptera att delegationen avvaktar med beslut i denna fråga men redan nu anser jag att man kan se varthän det bör gå. Enligt min mening är analysen i kapitel 9 ”Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering” tydlig och visar att koldioxidskatten ska avvecklas för de aktörer som ingår i handelssystemet.
När det gäller en tänkt finansiering för hur koldioxidskatten ska kunna avvecklas presenteras ett antal olika alternativ i samma kapitel. Som en allmän princip bör man till att börja med utgå från att den koldioxidskatt vi har idag har tillkommit för att fungera som en miljöavgift med ambitionen att bromsa och minska utsläppen. Att den sedan innebär en viss inkomstkälla för staten är mer att betrakta som en bieffekt i sammanhanget. Rent principiellt skulle koldioxidskatten anses ha varit en formidabel framgång om utfallet skulle ha varit att utsläppen minimerats till den grad att staten inte fick in en enda krona på skatten. Miljöavgifter tillskapas inte för att bli ännu en inkomstkälla för staten utan är till för att minska och förhindra miljöskador. Koldioxidskattens fiskala aspekt bör således inte överskugga denna principiella bakgrund.
När Sverige då går vidare med sin klimatpolitik och på ett tydligare sätt än idag länkar samman den i ett europeiskt perspektiv genom det förestående handelssystemet får man inte låta finansieringsfrågan angående koldioxidskattens avveckling bakbinda hela processen.
Det är rimligt att överväga ett antal olika skattebaser och fundera på en mix av olika alternativ. Delegationen presenterar härvidlag ett batteri av formellt möjliga förslag som kan tjäna som en god ut-
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
196
gångspunkt. Den fortsatta processen bör dock ha ett par riktlinjer att följa.
För det första måste det finnas en balanserad hantering av ett förändrat skatteuttag. En avvecklad koldioxidskatt för den handlande industrin bör inte belasta de enskilda hushållen genom till exempel att deras kostnader ökar på grund av en högre koldioxidskatt på drivmedel.
För det andra bör man överväga om det är nödvändigt att till sista kronan täcka upp hela det ekonomiska bortfallet endast inom den förhållandevis snäva sektor som energi- och miljöskatterna utgör. Finansieringsfrågan skulle kunna vinna på att ses i ett bredare statsfinansiellt sammanhang. Man kan rent hypotetiskt ställa sig frågan om den nödvändiga prioritering och avvägning som en skatteförändring ger upphov till istället bör ske inom riksdagens samlade budgetarbete för att inte onödiga suboptimeringar ska uppstå.
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
197
Särskilt yttrande
av Lennart Fremling (fp)
Till FlexMex2-utredningens delbetänkande (SOU 2003:60) har jag i maj 2003 skrivit ett särskilt yttrande (s. 352
−355). Det som anges där är fortfarande giltigt, men vissa faktorer bör särskilt framhållas i anslutning till detta nya delbetänkande.
Principer för utsläppsrätter
Folkpartiet har sedan många årtionden förespråkat ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. En stor fördel jämfört med tillståndsgivning är enkel administration och att den som har verkliga möjligheter att förändra den miljöpåverkande aktiviteten själv kan besluta om aktivitetens utformning. Därigenom kan den skadliga påverkan på miljön begränsas på mest effektiva sätt.
För att systemet med utsläppsrätter ska fungera effektivt borde dessa auktioneras ut. Tyvärr har EU låst sig för att utsläppsrätterna ska delas ut gratis under den första treårsperioden 2005
−2007.
Därigenom krävs ett omfattande ansökningsförfarande och därpå följande myndighetsarbete för att avgöra hur många utsläppsrätter som ska tilldelas varje anläggning. Jag hoppas att man i framtiden så snabbt som möjligt kommer att kunna gå över till auktionering.
Vidare finns det ett antal olika frågor inom systemets konstruktion som gör det till ett blandsystem som i många hänseenden mer liknar ett tillståndssystem än ett marknadssystem med tillräckliga ekonomiska incitament. Bland annat borde det finnas förutsägbarhet för ett antal år framåt i ett väl fungerande system med ekonomiska styrmedel.
Periodlängd och årligt utfärdande
Delegationen har diskuterat, men ännu inte tagit slutlig ställning till, om tilldelade utsläppsrätter ska utfärdas, då tillstånd återkallats på grund av att verksamheten upphört (avsnitt 5.7 Villkorad tilldelning).
Jag anser att den som avstår från att släppa ut koldioxid ska kunna få sälja sina framtida rätter. Annars saknas de avsedda incitamenten till att minska den skadliga miljöpåverkan. Det bör
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
198
diskuteras hur många år framåt som utsläppsrätter bör tilldelas. Om man håller sig inom så korta perioder som treårs- eller femårsperioder finns risken att incitamenten till miljöförbättrande åtgärder blir alltför svaga. Industrin kan också tvingas anpassa sina investeringar till periodskiftena, vilket vore mycket olyckligt.
Dubbla styrmedel
− koldioxidskatt
Delegationen har övervägt om anläggningar som måste ha utsläppsrätter ska befrias från koldioxidskatten (kapitel 9). För att ha enkla regelsystem är det bäst att undvika dubbla styrmedel för att nå samma sak. Men det är inte alltid självklart att man bör undvika dubbla styrmedel, exempelvis är systemet med beskattning av transportsektorn fyllt av mångfaldiga styrmedel såsom försäljningsskatt, årlig fordonsskatt, bränsleskatt, energiskatt, koldioxidskatt, kilometerskatt, trängselskatt och vägavgifter i olika former och blandningar. Ibland kan det vara en fördel och ibland en nackdel att ha dubbla styrmedel.
Jag lutar närmast åt att det i detta fall vore bäst att ha enbart utsläppsrätter som styrmedel under förutsättning att dessa blir tillräckligt kraftfullt verkande. Tyvärr finns det starka tecken på att utsläppsrätterna inte med nuvarande regler kommer att bli ett tillräckligt styrmedel.
Jag förordar därför att koldioxidskatten bibehålls tills vidare. Ett ytterligare skäl till denna ståndpunkt är att delegationen annars skulle vara skyldig att peka på en annan inkomstkälla för staten. Vi har inte studerat konsekvenserna av olika förslag tillräckligt för att kunna förorda någon viss skattehöjning på annat håll.
Mängden svenska utsläppsrätter
För att systemet med utsläppsrätter ska fungera som ett effektivt klimatpolitiskt styrmedel ska den årliga tilldelningen begränsas till ett visst antal ton koldioxid (kapitel 5). I det förra delbetänkandet (s. 17) gjorde delegationen bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton koldioxid per år under perioden 2005
−2007. Sammanvägningen av vilka utsläpp av klimatgaser som kan tolereras inom industrin, transportsektorn och hushållssektorn kan inte göras av delega-
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
199
tionen som har studerat enbart den handlande sektorn. Denna sammanvägning måste det ankomma på regeringen att göra. Om de olika sektorerna ska belastas ungefär proportionellt bör utsläppsrätterna för 2010 ligga på cirka 15 Mton.
Om regeringen skulle välja att dela ut fler utsläppsrätter för de närmaste åren måste rimligen en snabb årlig nedtrappning genomföras eller motsvarande minskningar av transporterna och hushållssektorn göras. (Jämför mitt särskilda yttrande, s. 353
−354 i
Myndighetsorganisation
Delegationen föreslår att beslut om tilldelning av utsläppsrätter ska fattas av en fristående myndighet som ska inrättas. Jag ställer mig tveksam till inrättandet av ytterligare en myndighet för denna uppgift men har valt att inte reservera mig mot detta förslag. Jag utgår dock från att regeringen noga överväger behovet av en separat myndighet och då prövar möjligheten att fördela de olika arbetsuppgifterna på lämpligt sätt till befintliga myndigheter. Man bör hålla i minnet att det handlar om en försöksperiod för de tre åren 2005
−2007 och att ett system med auktionsförfarande, som vi hoppas på, skulle kräva en avsevärt mindre och annorlunda myndighetsinsats. Därför bör man sträva efter att finna en flexibel lösning.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
200
Särskilt yttrande
av Lars Lindblad (m)
I stort instämmer jag i kommitténs överväganden. Men jag vill passa på att hänvisa till vårt tidigare betänkande, SOU 2003:60, och min reservation och mitt särskilda yttrande som jag anser vara aktuella även i detta betänkande. Det finns delar av detta betänkande där jag har en något annorlunda syn.
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
201
Särskilt yttrande
av Per-Olof Granström, sakkunnig
Handel med utsläppsrätter har en god möjlighet att bli det kostnadseffektiva internationellt harmoniserade styrmedlet för minskade utsläpp av växthusgaser. Ett system som medför att utsläppsminskande åtgärder kommer till stånd där kostnaden för reduktionen är som lägst. Detta kräver dock att handelssystemet verkligen får förutsättningar att fungera och att effektiviteten inte inskränks med ensidiga nationella begränsningar.
Då delegationen inte heller i detta andra delbetänkande tagit ställning i frågan om att ta bort den svenska koldioxidskatten för den handlande sektorn, vill jag återkomma till ett utdrag ur mitt särskilda yttrande från det första delbetänkandet, SOU 2003:60, i denna utredning.
För att systemet skall bli effektivt är det viktigt att inte behålla eller införa andra nationella system som begränsar effektiviteten i handelssystemet eller snedvrider konkurrensen mellan liknande anläggningar i olika länder. Att nationellt begränsa handelssystemet som sådant, eller påverka den handlande sektorns marginalkostnader för utsläppsminskande åtgärder med andra styrande (avseende växthusgaser) eller fiskala skatter, kommer enbart att föra med sig att systemets totala kostnader ökar och att utsläppen av växthusgaser inte minskar så mycket som de skulle kunna göra.
Sverige och svensk energibransch har jämfört med vår omvärld mycket låga utsläpp av koldioxid. Inom energibranschen har också stora utsläppsminskande åtgärder tidigt genomförts. Detta har medfört att kostnaden för att vidta utsläppsminskande åtgärder i Sverige är betydligt högre än i vår omvärld.
Det är inte effektivt att ha två styrmedel för att nå samma mål. Ineffektiviteten och snedvridningen blir ännu mer uppenbar när det dessutom handlar om att bara vissa anläggningar, de svenska, skulle drabbas av denna extra pålaga.
När handelsystemet införs 2005 är det grundläggande för systemets funktion att alla anläggningar i hela systemet möter samma åtgärdspris för utsläppsminskningar, varför den svenska koldioxidskatten måste tas bort för den handlande sektorns anläggningar.
I den alltmer gemensamma europeiska elmarknaden är det av samma skäl viktigt att styrande skatter och avgifter blir internationellt harmoniserande medan rent fiskala skatter läggs där de inte
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
202
snedvrider styrning och konkurrensförhållanden. I frågan om finansiering av det bortfall av statsintäkter som följer av borttagande av koldioxidskatten är det, i den mån detta inte skall läggas på koldioxidutsläpp i den icke handlande sektorn, därför viktigt att hitta en sådan lösning. Det alternativ i form av en fiskal fastighetsskatt på vattenkraft som anges i utredningen är inte rimligt. I en situation med målsättningar och strävanden för ökad andel el från förnybara energikällor blir orimligheten i ett sådant alternativ ännu mer påtaglig.
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
203
Särskilt yttrande
av Gunnar Rabe, sakkunnig
Dubbla styrmedel
Svensk industri har en energimix med en internationellt sett mycket låg andel fossila bränslen. Andelen är 26 procent. Även Finland ligger lågt med 29 procent. Övriga EU-länder ligger mellan 59 och 78 procent andel fossila bränslen. Ett annat sätt att se på detta är att svensk industri har minskat sin oljeförbrukning med 70 procent de senaste 30 åren, parallellt med en kraftigt stigande produktion. Det är denna effektiva och slimmade svenska industri som nu skall ta itu med utmaningen att klara det nya systemet med handel med utsläppsrätter.
Med en så låg andel fossila bränslen i Sverige är naturligen möjligheterna att minska användningen fossila bränslen mindre än i andra länder, även om de finns. Det är mot denna bakgrund man bör se den koldioxidskatt de energiintensiva företagen betalar, en skatt som trots de nedsättningar som finns, ändå är högst i världen.
Enligt all ekonomisk teori är det också så att flera styrmedel för att uppnå samma mål leder till ineffektivitet. I sitt delbetänkande SOU 2003:60 tog delegationen inte ställning till om koldioxidskatten skall vara kvar som ytterligare ett styrmedel, vid sidan av systemet med handel med utsläppsrätter, eller inte. Inte heller i detta delbetänkande tar delegationen ställning. Enligt min mening borde delegationen nu entydigt ha uttalat sig för ett avskaffande av koldioxidskatten för den handlande sektorn.
Att så bör ske framgår också enligt mitt synsätt indirekt av de tjugotredje, tjugofjärde och trettionde skälen i preambeln till handelsdirektivet, liksom av det, i och för sig frivilliga, elfte kriteriet i bilaga III till direktivet. Detta kriterium, som säger att
Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas
tillkom på ett sent stadium i arbetet med direktivet just för att poängtera vikten av att ta hänsyn till konkurrensaspekterna. Konkurrensaspekten leder således till att koldioxidskatten bör tas bort.
Det är också så att ett bibehållande av koldioxidskatten gör det svårt att utvärdera effekten av systemet med utsläppsrätter. Det torde vara svårt att isolera effekten av koldioxidskatten på företagens beteende från effekten av handelssystemet.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2003:120
204
Koldioxidskatten bör således enligt min mening tas bort för den handlande sektorn.
Samma principiella skäl som leder till att koldioxidskatten bör tas bort, att man inte skall ha dubbla styrmedel, är giltigt också för kraven i miljöbalken på energieffektivitet och användning av förnybara bränslen.
Genom handelsdirektivet ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid. Eftersom systemet med handel med utsläppsrätter har samma syfte, att begränsa användningen av fossila bränslen, innebär det att vi skulle få två styrmedel för samma mål. De verkar dock helt olika. Miljöbalken innefattar en detaljerad myndighetsstyrning som på senare år gått allt längre i detaljeringsgrad, så långt att myndigheten till och med försöker styra val av process. Handelssystemet däremot bygger på att allt hårdare krav ställs på företagen att medverka till begränsning av utsläppen, krav som företagen själva får bedöma hur de skall uppfyllas.
Att ha två så principiellt olika styrmedel verkande mot samma företag kan inte vara annat än kontraproduktivt.
Handelssystemet måste vi ha, alltså är det kravet i miljöbalken på energieffektivitet som får vika.
Också när det gäller kraven på förnybara energikällor har vi valfrihet. Eftersom valet av energikälla har central betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, innebär krav på begränsad användning av fossila bränslen problem i förhållande till handelssystemets funktion. Minskningen av koldioxidutsläppen riskerar att ske på ett sätt som inte blir kostnadseffektivt.
Enligt min mening borde delegationen således nu ha föreslagit ett borttagande av kraven i miljöbalken på energieffektivitet och på användning av förnybara bränslen.
Utfärdande av utsläppsrätter
Systemet med utsläppsrätter bygger på att utsläppsrätterna fördelas för hela tre- respektive femårsperioden (2005
−2007 respektive
2008
−2012) på en gång. Utsläppsrätterna skall sedan utfärdas för ett år i taget enligt artikel 11.4 i handelsdirektivet. Delegationen väljer att nu inte ta ställning till om ett sådant utfärdande skall vara
SOU 2003:120 Reservationer och särskilda yttranden
205
beroende av om anläggningen fortfarande är i drift. I stället skall ett sådant ställningstagande ske i nästa delbetänkande.
Hela systemet med handel med utsläppsrätter bygger på tanken att ekonomiska incitament skall skapas för att på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt få ner koldioxidutsläppen. En i sammanhanget fullt naturlig åtgärd skulle kunna vara att lägga ner en anläggning, antingen för att koncentrera tillverkningen till färre och effektivare enheter, eller att lägga ner den helt för att i praktiken överlåta tillverkningen åt effektivare konkurrenter. Resterande utsläppsrätter skulle sedan kunna överlåtas.
Att inte utfärda utsläppsrätter till anläggningar som lagts ned tidigt under tre- eller femårsperioden skulle enligt min mening helt gå på tvärs med grundtankarna i systemet med handel med utsläppsrätter eftersom avsikten med systemet är att stimulera till förändrat långsiktigt beteende.
Delegationen borde således enligt min mening, i stället för att skjuta på avgörandet, nu ha fattat beslut om att föreslå att utsläppsrätter i fall som nämns ovan alltid skall fördelas för hela tre- respektive femårsperioden.
Övrigt
Stora industriprojekt tar ofta 2
−3 år att få igång med full effekt från startdatum. Det betyder att några industriprojekt som dragits igång under år 2000 får svårt att komma upp till korrekt tilldelning av utsläppsrätter med den utformning lagtexten har. Att, såsom det anförs i kommentaren till 3 kap. 5 §, överlämna frågor av så här genomgripande natur till rättstillämpningen, bör självfallet undvikas så långt möjligt.
Jag föreslår därför en nytt stycke i 3 kap. 7 § av följande lydelse:
För en anläggning som tagits i drift den 1 januari 2000 eller senare får tilldelningen göras genom att anläggningens utsläpp jämförs med de senast tillgängliga uppgifterna om de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor.
Bilaga 1
207
Kommittédirektiv
Ett system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer
Dir. 2001:56
Beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär en överenskommelse mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet där det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet.
Förslaget skall bl.a. innehålla regelverk för
– vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl-
dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen),
– vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, – vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste-
met, – hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske,
– om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha
möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten,
Bilaga 1 SOU 2003:120
208
– hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels-
systemet, – vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt,
– hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han-
delssystemet.
Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005. Förslaget skall lämnas till regeringen senast den 31 december 2002.
En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden.
Delegationen skall fram till den 31 december 2004 bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer.
Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen senast den 31 december 2004 lämna förslag på vilket regelverk och vilka institutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna.
Bakgrund
Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut 1993 (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet. Regeringen har även presenterat en proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige där miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan föreslås. Riksdagen fastställde detta miljökvalitetsmål 1999.
Enligt 1993 års riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska.
Bilaga 1
209
Den parlamentariska klimatkommittén lämnade under våren 2000 sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi SOU 2000:23. Betänkandet innehöll bl.a. ett förslag till mål på kort sikt innebärande att utsläppen av växthusgaser för Sverige skall som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter. Regeringen förbereder för närvarande en proposition till riksdagen om en svensk klimatstrategi. Statsministern uttalade i en partiledardebatt i riksdagen den 17 januari 2001 att regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till riksdagen som baserar sig på klimatkommitténs målsättning att Sverige ska minska utsläppen med 2 procent. Propositionen ska även innehålla konkreta åtgärder. Målet ska uppnås i en internationell miljö tillsammans med andra länder.
Enligt Kyotoprotokollet, som utgör ett första steg mot klimatkonventionens mål om att långsiktigt stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären, får Sveriges utsläpp av växthusgaser inte öka med mer än 4 procent under perioden 2008
−2012 jämfört med utsläppen 1990. De svenska utsläppen av koldioxid per invånare är i dag bland de lägsta i den industrialiserade världen. Sverige har minskat utsläppen med ca 40 procent sedan 1970. Ytterligare åtgärder behövs dock för att klara åtagandet i Kyotoprotokollet och nationella målsättningar som Sverige kan komma att ställa upp på klimatområdet. På längre sikt måste de industrialiserade ländernas utsläpp minskas betydligt om klimatkonventionens mål, att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet, skall kunna uppnås.
De flexibla mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som är en av klimatkonventionens principer. Mekanismerna skall inte ses som ett medel att undvika åtaganden utan som ett sätt att komplettera åtgärder i det egna landet och uppnå kostnadseffektivitet samt engagera den privata sektorn i klimatarbetet. De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som Sverige redan vidtagit samt det relativt sett fossilfria kraftproduktionssystem som Sverige har innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre i Sverige än i flertalet industriländer. Användningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan således minska kostnaderna för att uppnå Sveriges och andra parters åtaganden betydligt. Även i det fall Kyotoprotokollet inte träder i kraft kan handel med utsläppsrätter inom EU eller Norden komma att aktualiseras.
Bilaga 1 SOU 2003:120
210
Kyotoprotokollet
Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008
−2012 jämfört med
1990 års nivå.
I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer: gemensamt genomförande, handel med utsläppsrätter och mekanismen för en ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet.
För de flexibla mekanismerna återstår en rad frågor rörande regler och riktlinjer att lösa för att protokollet skall kunna ratificeras. Enligt den handlingsplan som beslutades i Buenos Aires 1998 skulle regelverk och riktlinjer för de flexibla mekanismerna definieras närmare för beslut under den sjätte partskonferensen, COP 6. Vid COP 6 i Haag i november 2000 kunde enighet mellan parterna inte nås. Beslut fattades om att återuppta förhandlingarna inom ramen för COP 6 under 2001, vilket kommer att ske under juli 2001.
Arbetet i EU
EG-kommissionen presenterade den 8 mars 2000 (KOM [2000] 87) en grönbok om ett EU-system för handel med utsläppsrätter. Den 8 mars 2000 lanserade kommissionen i ett meddelande ett europeiskt klimatförändringsprogram (European Climate Change Programme, ECCP) (KOM [2000] 88). En slutlig rapport från ECCP avlämnades i juni 2001. Den arbetsgrupp inom ECCP som hanterat flexibla mekanismer rekommenderar att ett EU-internt
Bilaga 1
211
handelssystem bör starta så snart som möjligt och att arbetet med detta system inte skall fördröjas i avvaktan på att framsteg nås i de internationella klimatförhandlingarna. Kommissionen väntas presentera ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter under 2001. En annan arbetsgrupp inom ECCP har analyserat frivilliga överenskommelser och dess koppling till handel med utsläppsrätter. Arbetsgruppen rekommenderar att frivilliga överenskommelser skall utformas så att en smidig övergång till handel med utsläppsrätter kan ske.
EG-kommissionen presenterade den 24 januari 2001 ett sjätte miljöhandlingsprogram för gemenskapen (KOM 2000 [31]). I detta handlingsprogram föreslår kommissionen att det upprättas ett gemenskapsövergripande system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Ministerrådet antog den 7
−8 juni i år en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Enligt denna ståndpunkt skall rådet arbeta för att etablera ett ramverk för handel med utsläppsrätter inom EU för koldioxid, med möjlighet att bredda detta till andra växthusgaser.
Östersjösamarbete
Inom ramen för samarbetet mellan länderna kring Östersjön har energiministrarna i länderna i Östersjöregionen uttalat en vilja att etablera ett försöksområde för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Ett sådant försöksområde skulle kunna innehålla ett ramavtal om utsläppskreditering mellan länder som deltar i försöksområdet, en investeringsfond för gemensamt genomförande, en regional handbok för gemensamt genomförande samt kapacitetshöjande åtgärder.
Nordiskt samarbete
Energiministrarna i Norden beslutade på Grönland i augusti 2000 och miljöministrarna beslutade på Bornholm i juni 2000 att arbeta vidare med studier inför en etablering av det ovan nämnda försöksområdet för flexibla mekanismer. Försöksområdet bör enligt ministrarna även innehålla etablering av en marknad för utsläppsrätter i Norden. Den nordiska marknaden skulle enligt energiministrarnas beslut kunna baseras på nationella handelssystem och
Bilaga 1 SOU 2003:120
212
skall utarbetas i samklang med EU:s arbete för att etablera en europeisk marknad för utsläppsrätter. De nordiska energiministrarna förordar att verksamheten inom ett försöksområde skall börja 2003.
1993, 1997 och 1998 års riksdagsbeslut
Enligt 1993 års riksdagsbeslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor, samt att utnyttja energin effektivare.
I riksdagens energipolitiska beslut 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. Sverige bör, som medlem i EU, verka för en koordinerad klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom s.k. gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energisektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen.
I 1998 års miljöpolitiska proposition (prop.1997/98:145) konstaterade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständligheter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté, med uppgift att ta fram en nationell klimatstrategi, och en särskild expertutredning till stöd för kommittén med uppgift att granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet kan introduceras i Sverige. Kommittén och utredningen avlämnade sina slutbetänkanden under våren 2000.
Klimatkommittén och utredningen om de flexibla mekanismerna
Klimatkommittén bedömer att ett system med handel med utsläppsrätter, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa klimatproblemet. Kommittén anser att Sverige bör vara pådrivande inom
Bilaga 1
213
EU för att ett europeiskt handelssystem införs. Systemet bör enligt kommittén successivt omfatta allt fler utsläppskällor och bör kunna införas tidigare än 2005. Sverige bör enligt kommittén verka för att även länder som inte ingår i den Europeiska unionen skall kunna anslutas till systemet. Vidare anser kommittén att systemet bör inkludera samtliga utsläpp av koldioxid samt ha inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser skall inkluderas så snart som möjligt. Kommittén föreslår att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter. Möjligheterna till ett nationellt handelssystem bör även utredas enligt kommittén, om EU:s system skulle dröja eller inte bli tillräckligt omfattande, där beredskap skapas för att bjuda in andra länder i norra Europa att delta. Kommittén anser att en särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformningen av systemet för handel med utsläppsrätter. Klimatkommittén anser även att Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling för att få en ökad spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör enligt kommittén även fortsatt vara engagerat i mekanismen gemensamt genomförande i Baltikum och övriga länder i Östersjöregionen. Klimatkommittén föreslår att Statens energimyndighet bör få i uppdrag att genomföra pilotprojekt avseende mekanismen för ren utveckling omfattande 100 miljoner kronor under en treårsperiod (SOU 2000:23).
Expertutredningen om de flexibla mekanismerna föreslår att en marknad skall etableras för de tre flexibla mekanismerna (handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande samt mekanismen för ren utveckling) med utgångspunkt i ett absolut tak för utsläppen. Handelssystemet bör enligt utredningen ersätta dagens koldioxidskatt och tilldelningen av utsläppsrätter ske genom ett auktionsförfarande. Utredningen föreslår att ett svenskt system bör införas med utgångspunkt i EG-kommissionens förslag, enligt vilket handel föreslås börja 2005. Sverige bör enligt utredningen verka för att en så kallad uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen, samt att även Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer ingår i handelssystemet. Verksamheter som i dag inte betalar koldioxidskatt bör enligt utredningen inte ingå i handelssystemet före år 2008. Utredaren föreslår att ett regelverk tas fram innehållande vilka aktörer som omfattas av kvotplikt, tidpunkt för när kvotplikt inträder, utformning av utsläppsrätten, utsläppsrättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll skall gå till och vilka på-
Bilaga 1 SOU 2003:120
214
följderna blir vid brott mot kvotplikten. Utredningen fann att ett auktionsförfarande i samband med initial tilldelning av utsläppsrätter kan komma i konflikt med regeringsformens 2 kap. 18 § och således leda till att staten blir ersättningsskyldig. Utredningen föreslår emellertid att frågan bör utredas vidare. Utredningen granskade dessutom EG-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter och redovisade sin syn på denna i en särskild promemoria (SOU 2000:45).
Regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisystemet
Av regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisystemet (skr. 2000/01:15) framgår att regeringen avser att göra följande. – Lämna förslag till svensk klimatstrategi och åtgärder för att
minska de svenska utsläppen av växthusgaser. – Vidta nödvändiga förberedelser för att möjliggöra införandet av
användningen av flexibla mekanismer efter klimatkonventionens sjätte partskonferens och intensifiera svenska förberedelser för ett internationellt system för handel med utsläppsrätter med beaktande av utvecklingen inom EU. Samarbetet inom energi- och miljöområdet i Norden och i Östersjöområdet skall särskilt beaktas och tillvaratas.
– Verka för att EG-kommissionen och dess arbetsgrupp för
utsläppsöverlåtelser utformar systemet så att fler utsläppskällor inkluderas och att länder utanför EU kan ansluta sig till systemet.
– Fortlöpande genomföra översyn av försöksverksamheten om
s.k. gemensamt genomförande (AIJ/JI). Villkoren för insatserna bör anpassas till beslut och förslag till regler och riktlinjer som antas inom ramen för FN:s klimatkonvention.
Bilaga 1
215
Uppdraget
Uppdraget i stort
En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Delegationen skall utarbeta ett förslag till ett svenskt system för handel med utsläppsrätter samt ett regelverk där det framgår
– vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl-
dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen),
– vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, – vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste-
met, – hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske,
– om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha
möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten,
– hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels-
systemet,
– vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt,
och
– hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han-
delssystemet.
Delegationen skall även lämna förslag på regelverk för de projektbaserade mekanismernas inkluderande i ett handelssystem. Delegationen skall vidare yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. 2004. Delegationens uppdrag innebär ett omfattande utvecklingsarbete.
Delegationen skall arbeta utifrån två olika tidsperspektiv, perioden fram till 2008, vilken utgör ett försöks- och utvecklingsskede, och perioden efter 2008, då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar. Under perioden fram till 2008 skall inriktningen vara att handelssystemet omfattar enbart utsläpp av koldioxid. Under perioden efter 2008 kan handelssystemet omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet.
Grundläggande för delegationens arbete är att EU avser att arbeta vidare med att begränsa utsläppen av växthusgaser oavsett
Bilaga 1 SOU 2003:120
216
Kyotoprotokollets ikraftträdande, ratifikationsprocessen, och därför utfallet vid den sjätte partskonferensen. Delegationen skall därför arbeta utifrån målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras, t.ex. i Norden år 2003 eller inom EU 2005, oavsett om Kyotoprotokollet trätt i kraft eller inte. Delegationen skall därför följa och vid behov vara rådgivande i de internationella förhandlingarna samt i EU:s interna förhandlingar om EU:s handelssystem.
Delegationen skall utgå ifrån att ett svenskt system med handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder.
Delegationen skall utgå ifrån att absoluta mål för utsläppsbegränsningar utgör grunden för ett system för handel med utsläppsrätter.
Delegationen skall vidare utgå ifrån att det i första hand är företag som handlar på marknaden för utsläppsrätter.
Omfattning av kvotplikt
Delegationen skall föreslå vilka utsläppskällor och sänkor som skall ingå i ett handelssystem på kort och lång sikt, dvs. före respektive efter 2008.
Delegationen skall utgå ifrån en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. En möjlighet är att koppla kvotplikten till de aktörer som innehar skyldighet att betala skatt enligt lagen om skatt på energi. Tröskelvärden för vilka aktörer som skall åläggas kvotplikt bör övervägas så att höga transaktionskostnader för små företag undviks. Uppströmsansatsens förenlighet med WTO-regler måste särskilt belysas.
Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet under perioden före 2008 omfattar koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen, dvs. från produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier, förbränning inom industrin, transporter, bostäder och service m.m. Även utsläpp av koldioxid från industriprocesser skall ingå i ett handelssystem före år 2008. Delegationen måste emellertid beakta EG-kommissionens kommande direktiv om handel med utsläpps-
Bilaga 1
217
rätter och efterföljande rådsbehandling av direktivet samt det nordiska samarbetet, vilka båda kan komma att ha stor betydelse för den svenska utformningen av kvotplikten. Följderna av att inkludera eller exkludera vissa branscher och sektorer i systemet med avseende på samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnader och konkurrenseffekter skall analyseras. Delegationen skall även föreslå hur ett nationellt utsläppstak för en handel som enbart omfattar en del av utsläppskällorna i samhället kan utformas.
Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet efter år 2008 skall vara mer omfattande än det före år 2008. Delegationen skall i detta sammanhang utgå ifrån förslagen i SOU 2000:45 och SOU 2000:23 och föreslå vilka ytterligare källor som kan inkluderas i ett handelssystem. Detta gäller bl.a. källor som släpper ut fluorerade gaser. Delegationen skall, med beaktande av resultatet av Naturvårdsverkets utredning om styrmedel för att minimera utsläpp av fluorerande gaser och de beslut regeringen kan komma att ta i frågan, undersöka om dessa är lämpliga att inkludera i ett handelssystem. Möjligheten att inkludera utsläpp av metan och dikväveoxid skall också utredas. Även frågan hur sänkorna skall hanteras i detta sammanhang skall utredas vidare.
Tidpunkt för fastställande av handelssystemet och införande av kvotplikt
I det regelverk som delegationen skall ta fram skall det framgå vid vilken tidpunkt handelssystemet skall etableras och från när kvotplikten skall börja gälla. Det är av vikt att handelssystemet kan etableras så snart som möjligt så att näringslivet i god tid innan kvotplikten träder i kraft får tydliga riktlinjer om systemets utformning. Detta ger dessutom en möjlighet att prova systemets funktion innan kvotplikten träder i kraft.
Kvotpliktens ikraftträdande är i allra högsta grad beroende av den internationella utvecklingen. EG-kommissionen har i sin grönbok om handel med utsläppsrätter föreslagit att handeln skall starta år 2005. De nordiska energiministrarna har föreslagit att ett försöksområde för de flexibla mekanismerna skall etableras år 2003, innehållande bl.a. en nordisk marknad för utsläppsrätter. Delegationen skall utgå från att kvotplikt kan träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005.
Bilaga 1 SOU 2003:120
218
Tilldelning och utformning av utsläppsrätter
Delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de förändringar i grundlagen som behövs. Delegationen skall dessutom föreslå vilken typ av auktionsförfarande som är lämpligt. Delegationen skall även föreslå hur nya aktörer på marknaden skall behandlas i sammanhanget. Delegationen skall föreslå om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Delegationen skall dessutom föreslå vilka institutioner som skall inrättas för att tilldela, utforma, dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten och studera möjligheten att lägga dessa uppgifter till en ny eller befintlig myndighet.
Övervakning och kontroll
Delegationen skall föreslå hur ett övervaknings- och kontrollsystem för de flexibla mekanismerna skall utformas med utgångspunkt i dels Kyotoprotokollets regler och riktlinjer för de flexibla mekanismerna, dels de rapporterings- och metodologiska krav som ställs på Sverige genom både klimatkonventionen och Kyotoprotokollet, dels EU:s rapporteringskrav. Delegationen skall undersöka i vilken utsträckning befintliga kontroll- och rapporteringssystem kan användas, t.ex. de i miljöbalken, inom Tullverket och i EU:s regelverk. Delegationen skall vidare lämna förslag på hur en övervakningsorganisation och en tillståndsgivande organisation kan utformas samt analysera behovet av en rådgivande organisation. Förutsättningarna för att inordna dessa organisationer i en befintlig eller ny myndighet och att samordna övervaknings- och kontrollorganisationen med den organisation som kan bli aktuell inom ramen för långsiktiga avtal skall studeras.
När det gäller sänkor och övriga växthusgaser förutom koldioxid skall delegationen identifiera behov av metodutveckling för att beräkna utsläpp.
Påföljder
Delegationen skall med utgångspunkt i de internationella förhandlingarna och arbetet i EU ge förslag till vilka påföljder som kan bli aktuella vid brott mot kvotplikt eller vid förekomst av icke-
Bilaga 1
219
giltiga utsläppsrätter. Delegationen skall då också ange om det är säljare eller köpare av utsläppsrätter som bär ansvaret för utsläppsrättens giltighet.
Projektbaserade mekanismer
Delegationen skall utgå från att utsläppsreduktioner från de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan ingå i ett handelssystem. Delegationen måste emellertid anpassa denna förutsättning till utfallet av de internationella förhandlingarna. Delegationen skall lämna förslag på ett regelverk för hanteringen av de projektbaserade mekanismerna inom ett handelssystem samt ge förslag på övrigt regelverk samt behov av institutioner, inklusive svensk kontaktperson, för de projektbaserade mekanismerna i det fall de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett handelssystem.
Statens energimyndighet bedriver projektverksamhet som syftar till möjlig framtida kreditering av utsläppsminskningar genom gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Denna verksamhet löper till 2004. Delegationen skall bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Delegationen skall lägga särskild vikt vid hur företag kan involveras, t.ex. genom att klimatprojekt kan ingå inom ramen för långsiktiga avtal.
Delegationen skall, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt, med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.
Koppling till andra styrmedel
Delegationen skall undersöka hur användningen av flexibla mekanismer kan komma att påverka och samverka med befintlig miljölagstiftning och skattelagstiftning, EU:s direktiv på dessa områden samt planerade styrmedel inom klimat- och energiområdet, främst
Bilaga 1 SOU 2003:120
220
långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och en certifikatshandel för förnybar elproduktion.
Delegationen skall även analysera hur ett handelssystem kan utgöra alternativ till nuvarande koldioxidskatt eller komplement till koldioxidskatten och andra energi- och miljöskatter.
Arbetets genomförande, tidsplan m.m.
Delegationen skall följa och ta hänsyn till resultatet av de internationella förhandlingarna inom ramen för FN:s klimatkonvention och dess Kyotoprotokoll, varvid särskild vikt skall läggas vid utformning av och regler för de flexibla mekanismerna och de rapporteringskrav och metodologiska krav och andra beslut som har relevans för de flexibla mekanismerna. Delegationen skall vidare följa och beakta resultat från ECCP gällande flexibla mekanismer och kommissionens kommande direktiv om handel med utsläppsrätter. Delegationen skall även följa och beakta resultat från det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet.
Delegationen skall utgå från innehållet i den klimatpolitiska proposition som regeringen avser att lägga fram under hösten 2001.
Delegationen skall löpande samråda med den ratifikationsutredning avseende Kyotoprotokollet som regeringen avser att tillsätta, utredningen om ett system för certifikatshandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56), förhandlaren och expertgruppen med uppgift att ta fram program för långsiktiga avtal om energieffektivisering (N2000/6745/ESB), utredningen om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29) samt Statens energimyndighet. Delegationen skall vidare följa det fortsatta arbetet inom Regeringskansliet med grön skatteväxling.
Delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar. Konsekvensanalyserna skall göras på sätt som beskrivs i kommittéhandboken (Ds 2000:1, kapitel 7). Delegationen skall vidare analysera sina förslags förenlighet med EU:s regler för statsstöd.
Delegationen skall lämna sitt förslag till regelverk för de flexibla mekanismerna samt bistå regeringen i utformande av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande till regeringen senast den 31 december 2002 och avsluta resterande
Bilaga 1
221
uppdrag gällande de projektbaserade mekanismerna senast den 31 december 2004.
En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden.
(Näringsdepartementet)
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2003/87/EG
av den 13 oktober 2003
om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring
av rådets direktiv 96/61/EG
(Text av betydelse för EES)
europaparlamentet och europeiska unionens rÅd har
antagit detta direktiv
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska
gemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta,
med beaktande av kommissionens förslag (1),
med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit-
téns yttrande (2),
med beaktande av Regionkommitténs yttrande (3),
i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (4), och
av följande skäl:
HQI
Genom grönboken om handel med utsläppsrätter för
växthusgaser inom Europeiska unionen inleddes en
debatt i hela Europa om huruvida det är lämpligt med
ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
inom Europeiska unionen och hur detta skulle fungera. I
meddelandet om det europeiska klimatförändringspro-
grammet beaktas möjligheterna att införa gemenskaps-
strategier och -åtgärder genom en process där alla
berörda parter deltar, inbegripet ett system för handel
med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen
(nedan kallat ”gemenskapens system”) på grundval av
grönboken. I sina slutsatser av den 8 mars 2001
bekräftar rådet att det europeiska klimatförändringspro-
grammet och den verksamhet som grundas på
grönboken är av särskild vikt och betonar att det skynd-
samt behöver vidtas konkreta åtgärder på gemenskaps-
nivå.
HRI
I det sjätte miljöhandlingsprogrammet som fastställts
genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/
2002 (5) anges det att klimatförändring är en prioriterad
fråga för åtgärder och att ett system för handel med
utsläppsrätter som omfattar hela gemenskapen bör
upprättas till 2005. I programmet anges det att gemen-
skapen har åtagit sig att minska sina utsläpp av växthus-
gaser med 8 % fram till 2008–2012 jämfört med 1990
års nivåer, och att världens växthusgasutsläpp på längre
sikt måste minskas med ungefär 70 % jämfört med 1990
års nivåer.
HSI
Ändamålet med Förenta nationernas konvention om
klimatförändringar, som godkändes genom rådets beslut
94/69/EG av den 15 december 1993 om slutande av
Förenta
nationernas
ramkonvention
om
klimat-
förändring (6), är att uppnå en stabilisering av koncentra-
tionen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som
förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimat-
systemet.
HTI
Kyotoprotokollet, som godkändes genom rådets beslut
2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande,
på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoproto-
kollet till Förenta nationernas ramkonvention om
klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av
åtaganden inom ramen för detta (7), kommer, när det
träder i kraft, att förplikta gemenskapen och dess
medlemsstater att minska sina sammanlagda antropo-
gena utsläpp av de växthusgaser som står upptagna i
förteckningen i bilaga A till protokollet med 8 % jämfört
med 1990 års nivåer under perioden 2008–2012.
HUI
Gemenskapen och dess medlemsstater har enats om att
gemensamt fullgöra sina åtaganden att minska de antro-
pogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoproto-
kollet, i enlighet med beslut 2002/358/EG. Detta
direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande
av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters
åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för
utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga
försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.
HVI
Genom rådets beslut 93/389/EEG av den 24 juni 1993
om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid
och andra växthusgaser i gemenskapen (8) inrättas en
mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser
och utvärdering av de framsteg som gjorts för att
uppfylla de åtaganden som är hänförliga till sådana
utsläpp. Denna mekanism kommer att vara till hjälp för
medlemsstaterna när de fastställer det sammanlagda antal
utsläppsrätter som de kan fördela.
HWI
Det krävs gemenskapsbestämmelser om medlemssta-
ternas fördelning av utsläppsrätter för att bevara den inre
marknadens integritet och undvika snedvridning av
konkurrensen.
25.10.2003
L 275/32
Europeiska unionens officiella tidning
sv
H1I egt c WU eL RVNSNRPPRL ³N SSN
H2I egt c RRQL QWNYNRPPRL ³N RWN
H3I egt c QYRL QRNXNRPPRL ³N UYN
H4I eµ²¯°¡°¡²¬¡¥®´¥´³ ¹´´²¡®¤¥ ¡¶ ¤¥® QP ¯«´¯¢¥² RPPR Hä®®µ ¥ª
¯¦¦¥®´¬©§§ª¯²´ © eutIL ²å¤¥´³ §¥¥®³¡¡ ³´å®¤°µ®«´ ¡¶ ¤¥® QX
¡²³ RPPS Heut c QRU eL RWNUNRPPSL ³N WRIL eµ²¯°¡°¡²¬¡¥®´¥´³
¢¥³¬µ´ ¡¶ ¤¥® R ªµ¬© RPPS Hä®®µ ¥ª ¯¦¦¥®´¬©§§ª¯²´ © eutI ¯£¨ ²å¤¥´³
¢¥³¬µ´ ¡¶ ¤¥® RR ªµ¬© RPPSN
H5I egt l RTRL QPNYNRPPRL ³N QN
H6I egt l SSL WNRNQYYTL ³N QQN
H7I egt l QSPL QUNUNRPPRL ³N QN
H8I egt l QVWL YNWNQYYSL ³N SQN b¥³¬µ´¥´ 䮤²¡´ §¥®¯ ¢¥³¬µ´ QYYYO
RYVOeg Hegt l QQWL UNUNQYYYL ³N SUIN
HXI
Medlemsstaterna bör ta hänsyn till industriprocessers
potential till utsläppsminskningar när de fördelar
utsläppsrätter.
HYI
Medlemsstaterna får föreskriva att de endast utfärdar
utsläppsrätter med giltighet under en femårsperiod som
inleds 2008 till personer som innehaft utsläppsrätter
som annullerats, motsvarande den minskning av
utsläppen som dessa personer gjort på sitt nationella
territorium under en treårsperiod som inleds 2005.
HQPI
Med början under den nämnda femårsperioden kommer
överlåtelser av utsläppsrätter till en annan medlemsstat
att medföra motsvarande justeringar av den tilldelade
mängden enligt Kyotoprotokollet.
HQQI
Medlemsstaterna bör se till att verksamhetsutövare inom
vissa bestämda verksamhetsområden innehar tillstånd för
utsläpp av växthusgaser samt övervakar och rapporterar
sina utsläpp av de växthusgaser som angivits för dessa
verksamhetsområden.
HQRI
Medlemsstaterna bör föreskriva påföljder för överträ-
delser av detta direktiv och se till att dessa påföljder
tillämpas. Påföljderna bör vara effektiva, proportionella
och avskräckande.
HQSI
För att insyn skall garanteras, bör allmänheten ha till-
gång till uppgifter om fördelningen av utsläppsrätter och
resultaten av övervakningen av utsläppen, med förbehåll
endast för de begränsningar som fastställs i Europaparla-
mentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari
2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation (1).
HQTI
Medlemsstaterna bör lämna in en rapport om genom-
förandet av detta direktiv, vilken bör sammanställas i
enlighet med rådets direktiv 91/692/EEG av den 23
december 1991 om att standardisera och rationalisera
rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om
miljön (2).
HQUI
Införande av ytterligare anläggningar i gemenskapens
system bör överensstämma med detta direktiv, och får
därför innebära att gemenskapssystemet utökas till att
omfatta även andra växthusgaser än koldioxid, bland
annat från aluminiumindustrin och kemisk industri.
HQVI
Detta direktiv bör inte hindra någon medlemsstat från
att upprätthålla eller införa nationella system för handel
med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksam-
heter än sådana som anges i bilaga I eller ingår i gemen-
skapens system, eller från anläggningar som är tillfälligt
undantagna från gemenskapens system.
HQWI
Medlemsstaterna får delta i internationell handel med
utsläppsrätter i egenskap av parter i Kyotoprotokollet
med andra parter som anges i bilaga B till protokollet.
HQXI
Att koppla gemenskapens system till system för handel
med utsläppsrätter för växthusgaser i tredje länder
kommer att öka kostnadseffektiviteten i fullgörandet av
gemenskapens mål att minska utsläppen i enlighet med
beslut 2002/358/EG om gemensamt fullgörande av
åtaganden.
HQYI
Projektbaserade
mekanismer,
inklusive
gemensamt
genomförande och mekanismen för en ren utveckling, är
viktiga för att målet att både minska de globala
utsläppen av växthusgaser och öka kostnadseffektiviteten
i gemenskapens system skall kunna uppnås. Utnyttjandet
av
mekanismerna bör i
enlighet
med relevanta
bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverens-
kommelsen vara komplement till inhemska åtgärder. De
inhemska åtgärderna kommer därför att utgöra en bety-
dande del av ansträngningarna.
HRPI
Detta direktiv syftar till att uppmuntra till användning av
mer energieffektiv teknik, bland annat kraftvärme, som
ger mindre utsläpp per produktionsenhet, medan Euro-
paparlamentets och rådets direktiv om främjande av
kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord
värme på den inre marknaden för energi kommer att
specifikt främja kraftvärme.
HRQI
I rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996
om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa
föroreningar (3) fastställs en allmän ram för förebyggande
och begränsning av föroreningar, enligt vilken tillstånd
för utsläpp av växthusgaser kan utfärdas. Direktiv 96/
61/EG bör ändras, så att det säkerställs att inga
gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser
från anläggningar som omfattas av det här direktivet och
så att medlemsstaterna kan välja att inte införa krav
avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller
andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen, utan
att det påverkar andra krav i direktiv 96/61/EG.
HRRI
Detta direktiv är förenligt med Förenta nationernas
ramkonvention om klimatförändringar och med Kyoto-
protokollet. Direktivet bör ses över mot bakgrund av
utvecklingen på detta område och för att hänsyn skall
kunna tas till erfarenheter i samband med genom-
förandet och till framsteg med övervakningen av
växthusgasutsläpp.
25.10.2003
L 275/33
Europeiska unionens officiella tidning
sv
H1I eut l TQL QTNRNRPPSL ³N RVN
H2I egt l SWWL SQNQRNQYYQL ³N TXN
H3I egt l RUWL QPNQPNQYYVL ³N RVN
HRSI
Handel med utsläppsrätter bör ingå i ett omfattande och
samordnat paket av strategier och åtgärder som
genomförs på medlemsstats- och gemenskapsnivå. Utan
att det påverkar tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i
fördraget, kan medlemsstaterna, för de verksamheter
som omfattas av gemenskapens system, beakta följderna
av att via regleringar, beskattning eller andra metoder
eftersträva samma mål. Vid översynen av detta direktiv
bör hänsyn tas till i vilken utsträckning dessa mål
uppnåtts.
HRTI
Skatteinstrumentet kan vara ett nationellt styrmedel för
att begränsa utsläpp från anläggningar som är tillfälligt
undantagna.
HRUI
Program och åtgärder bör genomföras på medlemsstats-
och gemenskapsnivå inom alla sektorer av Europeiska
unionens ekonomi, inte bara industri- och energisekto-
rerna, så att en avsevärd minskning av utsläppen åstad-
koms. Kommissionen bör i synnerhet utarbeta politik
och åtgärder på gemenskapsnivå för att få transportsek-
torn att på ett omfattande sätt bidra till att gemenskapen
och dess medlemsstater lyckas uppfylla sina skyldigheter
enligt Kyotoprotokollet när det gäller klimatförändringar.
HRVI
Trots de marknadsbaserade mekanismernas mångsidiga
potential, bör Europeiska unionens strategi för att
minska klimatförändringarna bygga på en avvägning
mellan gemenskapens system och andra slag av gemen-
skapsåtgärder, inhemska åtgärder och internationella
åtgärder.
HRWI
Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter
och principer som särskilt erkänns i Europeiska unio-
nens stadga om grundläggande rättigheter.
HRXI
De åtgärder som är nödvändiga för att genomföra detta
direktiv bör antas i enlighet med rådets beslut 1999/
468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som
skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genom-
förandebefogenheter (1).
HRYI
Kriterierna 1, 5 och 7 i bilaga III kan inte ändras genom
kommittéförfarandet. Ändringar för perioder efter 2012
bör endast göras genom medbeslutande.
HSPI
Eftersom målet att upprätta gemenskapens system inte i
tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna
och det på grund av den planerade åtgärdens omfattning
och verkningar bättre kan uppnås på gemenskapsnivå,
kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidia-
ritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med
proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta
direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå
detta mål.
hÄrigenom fÖreskrivs fÖljandeN
Artikel 1
Syfte
Genom detta direktiv införs ett system för handel med
utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan
kallat ”gemenskapens system”), vilket syftar till att på ett kost-
nadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av
växthusgaser.
Artikel 2
Tillämpningsområde
1.
Detta direktiv skall tillämpas på utsläpp från de verksam-
heter som anges i bilaga I och för de växthusgaser som anges i
bilaga II.
2.
Detta direktiv skall tillämpas utan att det påverkar
tillämpningen av kraven enligt direktiv 96/61/EG.
Artikel 3
Definitioner
I detta direktiv avses med
a) utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekviva-
lenter under en fastställd period, giltig endast för uppfyl-
lande av de krav som fastställs i detta direktiv och vilken
kan överlåtas i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv,
b) utsläpp: utsläpp i atmosfären av växthusgaser från källor
belägna inom en anläggning,
c) växthusgaser: de gaser som anges i bilaga II,
d) tillstånd för utsläpp av växthusgaser: ett tillstånd som utfärdas i
enlighet med artiklarna 5 och 6,
e) anläggning: en fast, teknisk enhet där en eller flera av de
verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan
därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är
knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som
kan påverka utsläpp och föroreningar,
f) verksamhetsutövare: varje person som driver eller har ett
bestämmande inflytande över en anläggning eller, där detta
föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har givits rätten
att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på
anläggningens tekniska funktionssätt,
g) person: en fysisk eller juridisk person,
25.10.2003
L 275/34
Europeiska unionens officiella tidning
sv
H1I egt l QXTL QWNWNQYYYL ³N RSN
h) ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de
verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd
för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för
utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anlägg-
ningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att
den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen,
i) allmänheten: en eller flera personer och, i enlighet med natio-
nell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisa-
tioner eller grupper av personer,
j) ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid (CO
2
) eller en
mängd av någon annan växthusgas som anges i bilaga II
och som har motsvarande potential för global uppvärm-
ning.
Artikel 4
Tillstånd för utsläpp av växthusgaser
Medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2005 se till
att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i
bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verk-
samheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som
utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 5
och 6 eller anläggningen är tillfälligt undantagen från gemen-
skapens system enligt artikel 27.
Artikel 5
Ansökningar om tillstånd för utsläpp av växthusgaser
En ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser som
lämnas till den behöriga myndigheten skall innehålla uppgifter
om följande:
a) Anläggningen och de verksamheter som bedrivs, inklusive
den teknik som används.
b) Råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer
att ge upphov till utsläpp av de gaser som anges i bilaga I.
c) Anläggningens utsläppskällor av de gaser som anges i bilaga
I.
d) Planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläpp, i
överensstämmelse med de riktlinjer som antagits i enlighet
med artikel 14.
Ansökan skall dessutom innehålla en icke-teknisk sammanfatt-
ning av de uppgifter som avses i första stycket.
Artikel 6
Villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthus-
gaser
1.
Den behöriga myndigheten skall utfärda tillstånd för
utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning,
om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka
och rapportera utsläppen.
Ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser får omfatta en eller
flera anläggningar på samma plats, vilka drivs av samma verk-
samhetsutövare.
2.
Tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla
följande:
a) Verksamhetsutövarens namn och adress.
b) En redogörelse för anläggningens verksamheter och utsläpp.
c) Övervakningskrav, vilket skall innefatta övervakningsmetod
och övervakningsfrekvens.
d) Rapporteringskrav.
e) Skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de
sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje
kalenderår, efter kontroll i enlighet med artikel 15, inom
fyra månader efter det ifrågavarande kalenderårets slut.
Artikel 7
Förändringar av anläggningarna
Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndig-
heten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller
funktion, eller om utvidgningar av anläggningen, vilka kan
innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste
förnyas. När så är lämpligt, skall den behöriga myndigheten
förnya tillstånden. Om en ny verksamhetsutövare tar över
driften av en anläggning, skall den behöriga myndigheten
förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens
namn och adress.
Artikel 8
Samordning med direktiv 96/61/EG
För anläggningar där det bedrivs sådan verksamhet som anges i
bilaga I till direktiv 96/61/EG skall medlemsstaterna vidta
nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för
utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas
med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt
det direktivet. Kraven i artiklarna 5, 6 och 7 i detta direktiv får
integreras med de förfaranden som anges i direktiv 96/61/EG.
Artikel 9
Nationell fördelningsplan
1.
Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder
som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan
över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten
avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att
fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna krite-
rier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig
hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast
den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av
fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier
som anges i bilaga III.
25.10.2003
L 275/35
Europeiska unionens officiella tidning
sv
För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentlig-
göras och anmälas till kommissionen och de övriga medlems-
staterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna
skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och
de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den
berörda periodens början.
2.
De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den
kommitté som avses i artikel 23.1.
3.
Inom tre månader efter det att en nationell fördelnings-
plan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får
kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på
grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i
bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i
enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen
godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från
kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.
Artikel 10
Fördelningsmetod
För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall
medlemsstaterna fördela minst 95 % av utsläppsrätterna gratis.
För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall
medlemsstaterna fördela minst 90 % av utsläppsrätterna gratis.
Artikel 11
Fördelning och utfärdande av utsläppsrätter
1.
För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall
varje
medlemsstat
bestämma
det
sammanlagda
antal
utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och
fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för
varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tre månader
innan den aktuella perioden börjar och grundas på den natio-
nella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9
och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig
hänsyn till allmänhetens synpunkter.
2.
För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och
för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat
besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som
medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda
processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhets-
utövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv
månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på
den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i
enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10,
med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter.
3.
Beslut som fattas i enlighet med punkt 1 eller 2 skall vara
förenliga med kraven i fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88 i
detta. När medlemsstaterna beslutar om fördelning av
utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får
tillgång till utsläppsrätter.
4.
Den behöriga myndigheten skall senast den 28 februari
varje år under den period som avses i punkterna 1 och 2
utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet
utsläppsrätter.
Artikel 12
Överlåtelse,
överlämnande
och
annullering
av
utsläppsrätter
1.
Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter kan
överlåtas mellan
a) personer inom gemenskapen,
b) personer inom gemenskapen och personer i tredje land, där
sådana utsläppsrätter erkänts i enlighet med förfarandet i
artikel 25, utan andra begränsningar än dem som anges i
eller antas i enlighet med detta direktiv.
2.
Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter som
utfärdats av en annan medlemsstats behöriga myndighet
erkänns, så att en verksamhetsutövare kan fullgöra sina skyldig-
heter enligt punkt 3.
3.
Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövaren för
varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det
antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen
från anläggningen under det föregående kalenderåret i
överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med
artikel 15 och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras.
4.
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att
se till att utsläppsrätter annulleras när som helst på innehava-
rens begäran.
Artikel 13
Utsläppsrätternas giltighet
1.
Utsläppsrätterna skall vara giltiga under den period som
anges i artikel 11.1 eller 11.2 och för vilken de utfärdats.
2.
Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte
överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall
annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter
det att den första femårsperiod som avses i artikel 11.2 börjat
löpa.
Medlemsstaterna får utfärda utsläppsrätter till personer för den
innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som har
innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet
med första stycket.
3.
Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte
överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall
annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter
det att varje därpå följande femårsperiod som avses i artikel
11.2 börjat löpa.
25.10.2003
L 275/36
Europeiska unionens officiella tidning
sv
Medlemsstaterna skall utfärda utsläppsrätter till personer för
den innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som
har innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet
med första stycket.
Artikel 14
Riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp
1.
Kommissionen skall senast den 30 september 2003 anta
riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp från de
verksamheter som anges i bilaga I av de växthusgaser som
anges för dessa verksamheter, i enlighet med förfarandet i
artikel 23.2. Riktlinjerna skall grundas på de principer för
övervakning och rapportering som anges i bilaga IV.
2.
Medlemsstaterna skall se till att utsläppen övervakas i
enlighet med riktlinjerna.
3.
Medlemsstaterna skall se till att varje verksamhetsutövare
vid en anläggning efter slutet av varje kalenderår rapporterar
utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till
den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna.
Artikel 15
Kontroll
Medlemsstaterna skall se till att de rapporter som lämnas in av
verksamhetsutövarna i enlighet med artikel 14.3 kontrolleras i
enlighet med kriterierna i bilaga V och att den behöriga
myndigheten underrättas om detta.
Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare vars
rapport har kontrollerats senast den 31 mars varje år avseende
det föregående årets utsläpp och inte befunnits vara tillfredsstäl-
lande i enlighet med de kriterier som anges i bilaga V, inte kan
överlåta fler utsläppsrätter förrän en rapport från den berörda
verksamhetsutövaren kontrollerats och befunnits vara till-
fredsställande.
Artikel 16
Påföljder
1.
Medlemsstaterna skall fastställa regler om påföljder för
överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i
enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för
att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effek-
tiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna skall
anmäla dessa bestämmelser till kommissionen senast den 31
december 2003 och alla senare ändringar av dem så snart som
möjligt.
2.
Medlemsstaterna skall se till att namnen offentliggörs på
de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överläm-
nande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3.
3.
Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare som
inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många
utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året
åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen.
Avgiften skall vara 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter
som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren
inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte
befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det
antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen,
när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalen-
deråret.
4.
Under den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005
skall medlemsstaterna tillämpa ett lägre avgiftsbelopp på 40
euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från
anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat
utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte befria verksam-
hetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal
utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när
denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalende-
råret.
Artikel 17
Tillgång till information
Beslut om fördelning av utsläppsrätter och sådana rapporter
om utsläpp som krävs enligt tillståndet för utsläpp av växthus-
gaser och som innehas av den behöriga myndigheten skall
göras tillgängliga för allmänheten av denna myndighet, med de
begränsningar som fastställs i artikel 3.3 och artikel 4 i direktiv
2003/4/EG.
Artikel 18
Behörig myndighet
Medlemsstaterna skall vidta de administrativa åtgärder som
krävs, däribland att utse en eller flera lämpliga behöriga
myndigheter för att genomföra bestämmelserna i detta direktiv.
Om fler än en behörig myndighet utses, måste myndigheternas
verksamhet inom ramen för detta direktiv samordnas.
Artikel 19
Register
1.
Medlemsstaterna skall sörja för att ett register upprättas
och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse
och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. Medlems-
staterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt
system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater.
2.
Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter. Registret
skall vara tillgängligt för allmänheten och omfatta separata
konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av
varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller
överlåts.
25.10.2003
L 275/37
Europeiska unionens officiella tidning
sv
3.
För att genomföra detta direktiv skall kommissionen anta
en förordning i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 för
införande av ett standardiserat och säkert system av register i
form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller
gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav,
överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekom-
mande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekre-
tess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga
med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet.
Artikel 20
Central förvaltare
1.
Kommissionen skall utse en central förvaltare, som skall
föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande,
överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas.
2.
Den centrala förvaltaren skall genomföra automatiska
kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av den
oberoende transaktionsförteckningen, för att se till att inga
oegentligheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller
annulleringen av utsläppsrätter.
3.
Om oegentligheter framkommer vid en automatisk
kontroll, skall den centrala förvaltaren underrätta den eller de
berörda medlemsstaterna, som inte får registrera den ifrågava-
rande transaktionen eller ytterligare transaktioner med de
berörda utsläppsrätterna förrän oegentligheterna undanröjts.
Artikel 21
Medlemsstaternas rapportering
1.
Medlemsstaterna skall varje år överlämna en rapport till
kommissionen om tillämpningen av detta direktiv. I rapporten
skall särskild uppmärksamhet ägnas metoderna för fördelning
av utsläppsrätter, förandet av register, tillämpningen av riktlin-
jerna om övervakning och rapportering, kontrollen samt frågor
som gäller efterlevnaden av direktivet och eventuell beskattning
av utsläppsrätter. Den första rapporten skall skickas till
kommissionen
senast
den
30
juni
2005.
Den
skall
sammanställas på grundval av ett frågeformulär eller en mall
som skall utformas av kommissionen i enlighet med förfarandet
i artikel 6 i direktiv 91/692/EEG. Detta frågeformulär eller
denna mall skall sändas till medlemsstaterna minst sex månader
innan tidsfristen för inlämnandet av den första rapporten löper
ut.
2.
Kommissionen skall på grundval av de rapporter som
avses i punkt 1 inom tre månader från det att rapporterna
inkommit från medlemsstaterna offentliggöra en rapport om
tillämpningen av detta direktiv.
3.
Kommissionen skall organisera ett informationsutbyte
mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter om utveck-
lingen av fördelningen av utsläppsrätter, förandet av register,
övervakning, rapportering, kontroll och efterlevnad.
Artikel 22
Ändringar av bilaga III
Kommissionen får för perioden 2008–2012 i enlighet med
förfarandet i artikel 23.2 ändra bilaga III, med undantag för
kriterierna 1, 5 och 7, på grundval av de rapporter som avses i
artikel 21 och de erfarenheter som görs vid tillämpningen av
direktivet.
Artikel 23
Kommitté
1.
Kommissionen skall biträdas av den kommitté som
inrättats med stöd av artikel 8 i beslut 93/389 EEG.
2.
När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7
i beslut 1999/468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmel-
serna i artikel 8 i det beslutet.
Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara
tre månader.
3.
Kommittén skall själv anta sin arbetsordning.
Artikel 24
Förfaranden för unilateralt införande av ytterligare verk-
samheter och gaser
1.
Från och med 2008 får medlemsstaterna tillämpa handel
med utsläppsrätter i enlighet med bestämmelserna i detta
direktiv för verksamheter, anläggningar och växthusgaser som
inte anges i bilaga I, förutsatt att kommissionen i enlighet med
förfarandet i artikel 23.2 godkänner att sådan verksamhet,
sådana anläggningar och växthusgaser inbegrips, med beak-
tande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den
inre marknaden, möjliga snedvridningar av konkurrensen,
systemets miljömässiga integritet och det planerade övervak-
nings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet.
Från och med 2005 får medlemsstaterna på samma villkor
tillämpa handel med utsläppsrätter för anläggningar som
bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I under de kapa-
citetsgränser som anges i bilagan.
2.
Fördelning av utsläppsrätter till anläggningar som
bedriver sådan verksamhet skall specificeras i den nationella
fördelningsplan som avses i artikel 9.
25.10.2003
L 275/38
Europeiska unionens officiella tidning
sv
3.
Kommissionen får på eget initiativ eller skall på begäran
av en medlemsstat anta riktlinjer för övervakning och rappor-
tering av utsläpp från verksamheter, anläggningar och växthus-
gaser som inte anges i bilaga I, i enlighet med förfarandet i
artikel 23.2, om övervakningen och rapporteringen av dessa
utsläpp kan göras med tillräcklig noggrannhet.
4.
Om sådana åtgärder införs, skall det vid översyn enligt
artikel 30 även övervägas om bilaga I bör ändras, så att den på
ett enhetligt sätt omfattar utsläpp från dessa verksamheter i
hela gemenskapen.
Artikel 25
Kopplingar till andra system för handel med utsläppsrätter
för växthusgaser
1.
Avtal bör slutas med de tredje länder som anges i bilaga
B till Kyotoprotokollet och som har ratificerat protokollet, för
att möjliggöra ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter mellan
gemenskapens system och andra system för handel med
utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med de regler som
fastställs i artikel 300 i fördraget.
2.
Om ett sådant avtal som avses i punkt 1 har ingåtts, skall
kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 utarbeta
erforderliga bestämmelser om ömsesidigt erkännande av
utsläppsrätter inom ramen för det avtalet.
Artikel 26
Ändring av direktiv 96/61/EG
I direktiv 96/61/EG skall följande stycken läggas till i artikel
9.3:
”Om utsläppen av växthusgaser från en anläggning fastställs
i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/
87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel
med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen
och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (*) för en verk-
samhet som bedrivs vid denna anläggning, skall tillståndet
inte omfatta utsläppsgränsvärden för direkta utsläpp av
denna gas, såvida inte detta är nödvändigt för att förhindra
betydande lokala föroreningar.
För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv
2003/87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav
på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar
eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.
Vid behov skall de behöriga myndigheterna ändra till-
ståndet enligt vad som är lämpligt.
De tre föregående styckena skall inte tillämpas på anlägg-
ningar som är tillfälligt undantagna från systemet för
handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen-
skapen i enlighet med artikel 27 i direktiv 2003/87/EG.
(*) EUT L 275, 25.10.2003, s. 32.”
Artikel 27
Tillfälligt undantag för vissa anläggningar
1.
Medlemsstaterna får hos kommissionen ansöka om att
anläggningar tillfälligt skall undantas från gemenskapens system
fram till och med den 31 december 2007. I ansökningarna skall
varje sådan anläggning anges, och ansökningarna skall offent-
liggöras.
2.
Om kommissionen, efter att ha beaktat eventuella
synpunkter från allmänheten på en sådan ansökan, i enlighet
med förfarandet i artikel 23.2 finner att anläggningarna
a) till följd av nationell politik kommer att begränsa sina
utsläpp lika mycket som om de vore underkastade
bestämmelserna i detta direktiv,
b) kommer att vara underkastade krav på övervakning, rappor-
tering och kontroll, vilka motsvarar de krav som föreskrivs
enligt artiklarna 14 och 15, och
c) kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone
motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4,
om de nationella kraven inte uppfylls,
skall kommissionen medge ett tillfälligt undantag från gemen-
skapens system för dessa anläggningar.
Det måste garanteras att det inte sker någon snedvridning av
den inre marknaden.
Artikel 28
Bildande av sammanslutningar
1.
Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare för de
anläggningar där det bedrivs en av de verksamheter som anges
i bilaga I bildar en sammanslutning av anläggningar med
samma verksamhet under den period som anges i artikel 11.1
och/eller den första femårsperiod som anges i artikel 11.2 i
enlighet med punkterna 2–6 i denna artikel.
2.
Verksamhetsutövare som bedriver en verksamhet som
anges i bilaga I och som vill bilda en sammanslutning skall
lämna in en ansökan till den behöriga myndigheten och ange
vilka anläggningar som de önskar skall ingå i sammanslut-
ningen och under vilken tidsperiod samt lägga fram bevis för
att en förtroendeman kommer att fullgöra skyldigheterna enligt
punkterna 3 och 4.
25.10.2003
L 275/39
Europeiska unionens officiella tidning
sv
3.
Verksamhetsutövare som önskar bilda en sammanslutning
skall utse en förtroendeman
a) till vilken det totala antalet utsläppsrätter skall utfärdas,
beräknat per anläggning som verksamhetsutövarna har,
genom undantag från artikel 11,
b) som skall ansvara för överlämnandet av utsläppsrätter
motsvarande de totala utsläppen från anläggningar i
sammanslutningen genom undantag från artiklarna 6.2 e
och 12.3, och
c) som inte skall ha rätt att göra ytterligare överlåtelser om en
verksamhetsutövares rapport inte har befunnits vara till-
fredsställande enligt andra stycket i artikel 15.
4.
Förtroendemannen skall vara underkastad de påföljder
som fastställts för överträdelser av kraven på överlämnande av
tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen
från anläggningarna i sammanslutningen, genom undantag från
artikel 16.2–16.4.
5.
En medlemsstat som vill tillåta att det bildas en eller flera
sammanslutningar skall lämna in den ansökan som avses i
punkt 2 till kommissionen. Utan att det påverkar tillämpningen
av fördraget, får kommissionen inom tre månader efter motta-
gandet avslå en ansökan som inte uppfyller kraven i detta
direktiv. Skälen till ett sådant beslut skall anges. Vid avslag får
medlemsstaten tillåta att det bildas en sammanslutning endast
om föreslagna ändringar godkänns av kommissionen.
6.
Om förtroendemannen inte rättar sig efter de påföljder
som anges i punkt 4, skall alla verksamhetsutövare för anlägg-
ningarna i sammanslutningen hållas ansvariga enligt artikel
12.3 och artikel 16 för utsläpp från sina egna anläggningar.
Artikel 29
Force majeure
1.
Under den period som anges i artikel 11.1 får medlems-
staterna
ansöka hos
kommissionen om
att
ytterligare
utsläppsrätter skall utfärdas för vissa anläggningar under
omständigheter som faller inom ramen för force majeure.
Kommissionen skall avgöra huruvida force majeure föreligger
och i så fall tillåta att medlemsstaten utfärdar ytterligare icke-
överlåtbara utsläppsrätter till dessa anläggningars verksamhets-
utövare.
2.
Utan att det påverkar tillämpningen av fördraget skall
kommissionen senast den 31 december 2003 utarbeta riktlinjer
om de omständigheter då force majeure skall anses föreligga.
Artikel 30
Översyn och vidare utveckling
1.
På grundval av de framsteg som gjorts i fråga om
övervakningen av utsläpp av växthusgaser får kommissionen
senast den 31 december 2004 till Europaparlamentet och rådet
överlämna ett förslag om att ändra bilaga I, så att den innefattar
andra verksamheter och utsläpp av de andra växthusgaser som
anges i bilaga II.
2.
På grundval av erfarenheterna av tillämpningen av detta
direktiv och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen
av utsläpp av växthusgaser, skall kommissionen med hänsyn till
den internationella utvecklingen sammanställa en rapport om
tillämpningen av detta direktiv och därvid beakta
a) hur och huruvida bilaga I bör ändras, så att den innefattar
andra relevanta sektorer, bland annat kemisk industri,
aluminiumindustrin och transportsektorn, andra verksam-
heter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i
bilaga II, i syfte att ytterligare öka systemets ekonomiska
effektivitet,
b) kopplingen mellan gemenskapens handel med utsläppsrätter
och den internationella handeln med utsläppsrätter som
kommer att inledas 2008,
c) ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet
auktionering efter 2012) och kriterierna för de nationella
fördelningsplaner som avses i bilaga III,
d) utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade meka-
nismer,
e) sambandet mellan handeln med utsläppsrätter och annan
politik och andra åtgärder som genomförs i samma syfte på
medlemsstats- och gemenskapsnivå, inbegripet beskattning,
f) om det är lämpligt att införa ett gemensamt register för hela
gemenskapen,
g) nivån för påföljderna för alltför stora utsläpp, med beak-
tande av bland annat inflationen,
h) hur marknaden för utsläppsrätter fungerar, särskilt eventu-
ella störningar på marknaden,
i) hur gemenskapens system skall anpassas till en utvidgad
europeisk union,
j) bildande av sammanslutningar,
k) den praktiska genomförbarheten när det gäller att utveckla
riktmärken för hela gemenskapen vilka skall ligga till grund
för fördelningen med beaktande av bästa tillgängliga teknik
och kostnadsnyttoanalys.
Kommissionen skall överlämna rapporten till Europaparla-
mentet och rådet senast den 30 juni 2006, vid behov åtföljd av
förslag.
25.10.2003
L 275/40
Europeiska unionens officiella tidning
sv
3.
Det är önskvärt och viktigt att koppla de projektbaserade
mekanismerna, inklusive gemensamt genomförande och meka-
nismen för en ren utveckling, till gemenskapens system för att
uppnå målen att både minska de globala utsläppen av
växthusgas och uppnå kostnadseffektivitet i gemenskapens
system. Därför kommer utsläppstillgodohavandena från de
projektbaserade mekanismerna att erkännas för användning i
detta system enligt de närmare bestämmelser som antas av
Europaparlamentet och rådet på förslag från kommissionen,
vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005.
Utnyttjandet av mekanismerna skall i enlighet med relevanta
bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskom-
melsen fungera som komplement till inhemska åtgärder.
Artikel 31
Genomförande
1.
Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar
och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta
direktiv senast den 31 december 2003.De skall genast
underrätta kommissionen om detta. Kommissionen skall
underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa lagar och andra
författningar.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla
en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan
hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur
hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
2.
Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten
till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom
det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall
underrätta de övriga medlemsstaterna om detta.
Artikel 32
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i
Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 33
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.
Utfärdat i Luxemburg den 13 oktober 2003.
På Europaparlamentets vägnar
pN cox
Ordförande
På rådets vägnar
gN alemanno
Ordförande
25.10.2003
L 275/41
Europeiska unionens officiella tidning
sv
BILAGA I
VERKSAMHETSKATEGORIER SOM AVSES ARTIKLARNA 2.1, 3, 4, 14.1, 28 OCH 30
QN a®¬ä§§®©®§¡² ¥¬¬¥² ¤¥¬¡² ¡¶ ¡®¬ä§§®©®§¡² ³¯ ¡®¶ä®¤³ ¦ö² ¦¯²³«®©®§L µ´¶¥£«¬©®§ ¯£¨ °²¯¶®©®§ ¡¶ ®¹¡ °²¯¤µ«´¥² ¯£¨
°²¯£¥³³¥² ¯¦¡´´¡³ ©®´¥ ¡¶ ¤¥´´¡ ¤©²¥«´©¶N
RN n¥¤¡® ¡®§©¶®¡ ´²ö³«¥¬¶ä²¤¥® ¡¶³¥² ®¯²¡¬´ ³¥´´ °²¯¤µ«´©¯®³«¡°¡£©´¥´ ¥¬¬¥² °²¯¤µ«´©¯®N o ³¡¡ ¶¥²«³¡¨¥´³M
µ´ö¶¡²¥ µ´ö¶¡² ¦¬¥²¡ ¶¥²«³¡¨¥´¥² ³¯ ¯¦¡´´¡³ ¡¶ ³¡¡ ²µ¢²©« ©®¯ ¥® ¯£¨ ³¡¡ ¡®¬ä§§®©®§ ¥¬¬¥² °å ¥® ¯£¨
³¡¡ °¬¡´³L ³«¡¬¬ ¤¥³³¡ ¶¥²«³¡¨¥´¥²³ °²¯¤µ«´©¯®³«¡°¡£©´¥´ ²ä«®¡³ ³¡¡®N
Verksamhet
Växthusgaser
Energisektorn
fö²¢²ä®®©®§³¡®¬ä§§®©®§¡² ¥¤ ¥® ´©¬¬¦ö²¤ ¥¦¦¥«´ °å ¥² ä® RP mw H¥¤
µ®¤¡®´¡§ ¦ö² ¡®¬ä§§®©®§¡² ¦ö² ¨¡®´¥²©®§ ¡¶ ¦¡²¬©§´ ¡¶¦¡¬¬ ¯£¨ «¯µ®¡¬´ ¡¶¦¡¬¬IN
k¯¬¤©¯¸©¤
m©®¥²¡¬¯¬ª¥²¡¦¦©®¡¤¥²©¥²N
k¯¬¤©¯¸©¤
k¯«³¶¥²«N
k¯¬¤©¯¸©¤
Produktion och bearbetning av järnmetaller
a®¬ä§§®©®§¡² ¦ö² ²¯³´®©®§ ¯£¨ ³©®´²©®§ ¡¶ ¥´¡¬¬¨¡¬´©§ ¡¬ H©®«¬µ³©¶¥ ³¶¡¶¥¬M
¨¡¬´©§ ¡¬IN
k¯¬¤©¯¸©¤
a®¬ä§§®©®§¡² ¦ö² ´¡£«ªä²®³M ¥¬¬¥² ³´å¬´©¬¬¶¥²«®©®§ H°²©ä²M ¥¬¬¥² ³¥«µ®¤ä²³ä¬´®©®§I
©®«¬µ³©¶¥ ³´²ä®§§ªµ´®©®§L ¥¤ ¥® «¡°¡£©´¥´ ³¯ ö¶¥²³´©§¥² RLU ´¯® °¥² ´©¥N
k¯¬¤©¯¸©¤
Mineralindustrin
a®¬ä§§®©®§¡² ¦ö² °²¯¤µ«´©¯® ¡¶ £¥¥®´«¬©®«¥² © ²¯´¥²µ§® ¥¤ ¥® °²¯¤µ«´©¯®³«¡M
°¡£©´¥´ ³¯ ö¶¥²³´©§¥² UPP ´¯® °¥² ¤¡§L ¥¬¬¥² ¡¶ «¡¬« © ²¯´¥²µ§® ¥¤ ¥® °²¯¤µ«M
´©¯®³«¡°¡£©´¥´ ³¯ ö¶¥²³´©§¥² UP ´¯® °¥² ¤¡§ ¥¬¬¥² © ¡®¤²¡ ´¹°¥² ¡¶ µ§®¡² ¥¤ ¥®
°²¯¤µ«´©¯®³«¡°¡£©´¥´ ³¯ ö¶¥²³´©§¥² UP ´¯® °¥² ¤¡§N
k¯¬¤©¯¸©¤
a®¬ä§§®©®§¡² ¦ö² °²¯¤µ«´©¯® ¡¶ §¬¡³L ©®«¬µ³©¶¥ ³å¤¡®¡ ³¯ ä² ¡¶³¥¤¤¡ ¦ö² ´©¬¬¶¥²«M
®©®§ ¡¶ §¬¡³¦©¢²¥²L ¥¤ ¥® ³ä¬´®©®§³«¡°¡£©´¥´ ³¯ ö¶¥²³´©§¥² RP ´¯® °¥² ¤¡§N
k¯¬¤©¯¸©¤
a®¬ä§§®©®§¡² ¦ö² ´©¬¬¶¥²«®©®§ ¡¶ «¥²¡©³«¡ °²¯¤µ«´¥² §¥®¯ ¢²ä®®©®§L ©
³¹®®¥²¨¥´ ´¡«°¡®®¯²L ´¥§¥¬L ¥¬¤¦¡³´ ³´¥®L «¡«¥¬L ³´¥®§¯¤³ ¥¬¬¥² °¯²³¬©® ¥¤ ¥®
°²¯¤µ«´©¯®³«¡°¡£©´¥´ ³¯ ö¶¥²³´©§¥² WU ´¯® °¥² ¤¹§® ¯£¨O¥¬¬¥² ¥® µ§®³«¡°¡£©´¥´
³¯ ö¶¥²³´©§¥² T 3
¯£¨ ¥¤ ¥® ³¡´³®©®§³¤¥®³©´¥´ °å ¥² ä® SPP «§O3
°¥²
µ§®N
k¯¬¤©¯¸©¤
Annan verksamhet
i®¤µ³´²©¥¬¬¡ ¡®¬ä§§®©®§¡² ¦ö² ¦²¡³´ä¬¬®©®§ ¡¶
¡I °¡°°¥²³¡³³¡ ¡¶ ´²ä ¥¬¬¥² ¡®¤²¡ ¦©¢¥²¡´¥²©¡¬L
k¯¬¤©¯¸©¤
¢I °¡°°¥² ¯£¨ °¡°°L ¤ä² °²¯¤µ«´©¯®³«¡°¡£©´¥´¥® ö¶¥²³´©§¥² RP ´¯® °¥² ¤¡§N
k¯¬¤©¯¸©¤
25.10.2003
L 275/42
Europeiska unionens officiella tidning
sv
BILAGA II
VÄXTHUSGASER SOM AVSES I ARTIKLARNA 3 OCH 30
k¯¬¤©¯¸©¤ Hco
2
I
m¥´¡® Hch
4
I
d©«¶ä¶¥¯¸©¤ Hn
2
oI
f¬µ¯²«¯¬¶ä´¥® HhfcI
p¥²¦¬µ¯²«¯¬¶ä´¥® HpfcI
s¶¡¶¥¬¨¥¸¡¦¬µ¯²©¤ Hsf
6
I
25.10.2003
L 275/43
Europeiska unionens officiella tidning
sv
BILAGA III
KRITERIER FÖR DE NATIONELLA FÖRDELNINGSPLANER SOM AVSES I ARTIKEL 9, 22 OCH 30
QN d¥® ³¡¡®¬¡§¤¡ 䮧¤¥® µ´³¬ä°°³²ä´´¥² ³¯ ¦ö²¤¥¬¡³ ¦ö² ¥® °¥²©¯¤ ³«¡¬¬ ³´ä¡ ö¶¥²¥®³ ¥¤ ¥¤¬¥³³´¡´¥®³
³«¹¬¤©§¨¥´ ¡´´ ¢¥§²ä®³¡ ³©®¡ µ´³¬ä°° ¥®¬©§´ ¢¥³¬µ´ RPPROSUXOeg ¯£¨ k¹¯´¯°²¯´¯«¯¬¬¥´L ¶¡²¶©¤ ¨ä®³¹® ³«¡¬¬ ´¡³ ´©¬¬ ¤¥¬³
¶©¬«¥® ¡®¤¥¬ ¡¶ ¤¥ ³¡¡®¬¡§¤¡ µ´³¬ä°°¥® ¤¥³³¡ µ´³¬ä°°³²ä´´¥² µ´§ö² © ªä¦ö²¥¬³¥ ¥¤ µ´³¬ä°° ¦²å® «ä¬¬¯² ³¯ ©®´¥
¯¦¡´´¡³ ¡¶ ¤¥´´¡ ¤©²¥«´©¶ ¯£¨ ¤¥¬³ ®¡´©¯®¥¬¬ ¥®¥²§©°¯¬©´©«L ¯£¨ ¢ö² ³´ä¡ ö¶¥²¥®³ ¥¤ ¤¥® ®¡´©¯®¥¬¬¡ «¬©¡´³´²¡M
´¥§©®N d¥® ³¡¡®¬¡§¤¡ 䮧¤¥® µ´³¬ä°°³²ä´´¥² ³¯ ¦ö²¤¥¬¡³ ³«¡¬¬ ©®´¥ ¶¡²¡ ³´ö²²¥ ä® ¶¡¤ ³¯ «¡® ¦ö²¶ä®´¡³
¢¥¨ö¶¡³ ¦ö² ¥® ³´²©«´ ´©¬¬ä°®©®§ ¡¶ «²©´¥²©¥²®¡ © ¤¥®®¡ ¢©¬¡§¡N fö²¥ RPPX ³«¡¬¬ 䮧¤¥® ³´ä¡ ö¶¥²¥®³ ¥¤
³´²ä¶¡®¤¥®¡ ¯´ ¡´´ ®å ¥¬¬¥² ö¶¥²´²ä¦¦¡ ²¥³°¥«´©¶¥ ¥¤¬¥³³´¡´³ å¬ ¥®¬©§´ ¢¥³¬µ´ RPPROSUXOeg ¯£¨ k¹¯´¯°²¯´¯M
«¯¬¬¥´N
RN d¥® ³¡¡®¬¡§¤¡ 䮧¤¥® µ´³¬ä°°³²ä´´¥² ³¯ ¦ö²¤¥¬¡³ ³«¡¬¬ ³´ä¡ ö¶¥²¥®³ ¥¤ ¢¥¤ö®©®§¥® ¡¶ ¦¡«´©³«¡ ¯£¨
°¬¡®¥²¡¤¥ ¦²¡³´¥§ ¯´ µ°°¦¹¬¬¡®¤¥´ ¡¶ ¥¤¬¥³³´¡´¥²®¡³ ¢©¤²¡§ ´©¬¬ §¥¥®³«¡°¥®³ å´¡§¡®¤¥® ¥®¬©§´ ¢¥³¬µ´ YSOSXYO
eegN
SN d¥ 䮧¤¥² µ´³¬ä°°³²ä´´¥² ³¯ ¦ö²¤¥¬¡³ ³«¡¬¬ ³´ä¡ ö¶¥²¥®³ ¥¤ öª¬©§¨¥´¥²®¡L ¢¬¡®¤ ¡®®¡´ ¤¥ ´¥«®©³«¡ öª¬©§¨¥M
´¥²®¡L ¦ö² ¤¥ ¶¥²«³¡¨¥´¥² ³¯ ¯¦¡´´¡³ ¡¶ ¤¥´´¡ ³¹³´¥ ¡´´ ©®³«¡ µ´³¬ä°°¥®N m¥¤¬¥³³´¡´¥²®¡ ¦å² §²µ®¤¡ ³©®
¦ö²¤¥¬®©®§ ¡¶ µ´³¬ä°°³²ä´´¥² °å ¤¥® §¥®¯³®©´´¬©§¡ 䮧¤¥® µ´³¬ä°° ¡¶ ¶ä¸´¨µ³§¡³¥² °¥² °²¯¤µ«´ ©®¯ ¶¡²ª¥ ¶¥²«M
³¡¨¥´ ¯£¨ °å ¶©¬«¡ ¦²¡³´¥§ ³¯ «¡® µ°°®å³ ©®¯ ¶¡²ª¥ ¶¥²«³¡¨¥´N
TN p¬¡®¥® ³«¡¬¬ ³´ä¡ ö¶¥²¥®³ ¥¤ ö¶²©§ §¥¥®³«¡°³¬¡§³´©¦´®©®§ ¯£¨ §¥¥®³«¡°¥®³ ö¶²©§¡ °¯¬©´©³«¡ ³´¹²¥¤¥¬N
h䮳¹® ³«¡¬¬ ´¡³ ´©¬¬ ¯µ®¤¶©«¬©§¡ µ´³¬ä°°³ö«®©®§¡² ´©¬¬ ¦ö¬ª¤ ¡¶ ®¹¡ «²¡¶ © ¬¡§³´©¦´®©®§¥®N
UN p¬¡®¥® ³«¡¬¬ ©®´¥ §ö²¡ ³«©¬¬®¡¤ ¥¬¬¡® ¦ö²¥´¡§ ¥¬¬¥² ³¥«´¯²¥² °å ¥´´ ³ä´´ ³¯ ¯´©¬¬¢ö²¬©§´ §¹®®¡² ¶©³³¡ ¦ö²¥´¡§ ¥¬¬¥² ¶¥²«M
³¡¨¥´¥² © ¥®¬©§¨¥´ ¥¤ «²¡¶¥® © ¦ö²¤²¡§¥´L © ³¹®®¥²¨¥´ ¡²´©«¬¡²®¡ XW ¯£¨ XX © ¤¥´´¡N
VN p¬¡®¥® ³«¡¬¬ ©®®¥¨å¬¬¡ µ°°§©¦´¥² ¯ ¨µ² ®¹¡ ¤¥¬´¡§¡²¥ ³«¡¬¬ «µ®®¡ ©®´²ä¤¡ © §¥¥®³«¡°¥®³ ³¹³´¥ © ¤¥® ¢¥²ö²¤¡
¥¤¬¥³³´¡´¥®N
WN p¬¡®¥® ¦å² ¢¥¡«´¡ ´©¤©§¡²¥ ¶©¤´¡§®¡ 崧䲤¥² ¯£¨ ³«¡¬¬ ©®®¥¨å¬¬¡ µ°°§©¦´¥² ¯ ¨µ² ¤¥³³¡ 崧䲤¥² ¢¥¡«´¡³N m¥¤¬¥³M
³´¡´¥²®¡ ¦å² ¡®¶ä®¤¡ ³©§ ¡¶ ²©«´ä²«¥® §²µ®¤¡¤¥ °å ²¥¦¥²¥®³¤¯«µ¥®´ ¯ ¢ä³´¡ ´©¬¬§ä®§¬©§¡ ´¥«®©« ®ä² ¤¥ µ´¡²¢¥´¡²
³©®¡ ®¡´©¯®¥¬¬¡ ¦ö²¤¥¬®©®§³°¬¡®¥²L ¯£¨ ¤¥³³¡ ²©«´ä²«¥® «¡® ©®®¥¨å¬¬¡ ¢¥¡«´¡®¤¥® ¡¶ ´©¤©§¡²¥ ¶©¤´¡§®¡ 崧䲤¥²N
XN p¬¡®¥® ³«¡¬¬ ©®®¥¨å¬¬¡ µ°°§©¦´¥² ¯ ¨µ² ¨ä®³¹® ´¡³ ´©¬¬ ²¥® ´¥«®©«L ¢¬¡®¤ ¡®®¡´ ¥®¥²§©¥¦¦¥«´©¶ ´¥«®©«N
YN p¬¡®¥® ³«¡¬¬ §¥ ¡¬¬ä®¨¥´¥® öª¬©§¨¥´ ¡´´ ¬ä®¡ ³¹®°µ®«´¥² ¯£¨ ©®®¥¨å¬¬¡ µ°°§©¦´¥² ¯ ¡²²¡®§¥¡®§¥® ¦ö² ¢¥¡«M
´¡®¤¥ ¡¶ ¤¥³³¡ ³¹®°µ®«´¥²L ©®®¡® ¢¥³¬µ´ ¦¡´´¡³ ¯ ¦ö²¤¥¬®©®§ ¡¶ µ´³¬ä°°³²ä´´¥²N
QPN p¬¡®¥® ³«¡¬¬ ©®®¥¨å¬¬¡ ¥® ¦ö²´¥£«®©®§ ö¶¥² ¤¥ ¡®¬ä§§®©®§¡² ³¯ ¯¦¡´´¡³ ¡¶ ¤¥´´¡ ¤©²¥«´©¶ ´©¬¬³¡¡®³ ¥¤ ¤¥
䮧¤¥² µ´³¬ä°°³²ä´´¥² ³¯ ¡¶³¥³ ´©¬¬¤¥¬¡³ ¶¡² ¯£¨ ¥®N
QQN p¬¡®¥® ¦å² ©®®¥¨å¬¬¡ ©®¦¯²¡´©¯® ¯ ¨µ² ¢¥¦©®´¬©§ «¯®«µ²²¥®³ ¦²å® ¬ä®¤¥² ¥¬¬¥² ¥®¨¥´¥² µ´¡®¦ö² µ®©¯®¥® «¯¥² ¡´´
¢¥¡«´¡³N
BILAGA IV
DE PRINCIPER FÖR ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING SOM AVSES I ARTIKEL 14.1
Övervakning av koldioxidutsläpp
u´³¬ä°°¥® ³«¡¬¬ ö¶¥²¶¡«¡³ ¡®´©®§¥® §¥®¯ ¢¥²ä«®©®§ ¥¬¬¥² ¥¤ ¨ªä¬° ¡¶ ä´®©®§¡²N
Beräkning
fö² ¢¥²ä«®©®§ ¡¶ µ´³¬ä°° ³«¡¬¬ ¦ö¬ª¡®¤¥ ¦¯²¥¬ ¡®¶ä®¤¡³Z
v¥²«³¡¨¥´³µ°°§©¦´¥² × ¥©³³©¯®³¦¡«´¯² × ¯¸©¤¡´©¯®³¦¡«´¯²
v¥²«³¡¨¥´³µ°°§©¦´¥² H¢²ä®³¬¥¦ö²¢²µ«®©®§L °²¯¤µ«´©¯®³´¡«´ ¯³¶NI ³«¡¬¬ ö¶¥²¶¡«¡³ µ´§å¥®¤¥ ¦²å® ¬¥¶¥²¡®³¤¡´¡ ¥¬¬¥²
ä´®©®§¡²N
a¬¬ä®´ ¶¥¤¥²´¡§®¡ ¥©³³©¯®³¦¡«´¯²¥² ³«¡¬¬ ´©¬¬ä°¡³N v¥²«³¡¨¥´³³°¥£©¦©«¡ ¥©³³©¯®³¦¡«´¯²¥² «¡® §¯¤´¡³ ¦ö² ¡¬¬¡
¢²ä®³¬¥®N s´¡®¤¡²¤¶ä²¤¥® «¡® §¯¤´¡³ ¦ö² ¡¬¬¡ ¢²ä®³¬¥® µ´¯ ¦ö² ©£«¥M«¯¥²³©¥¬¬¡ ³å¤¡®¡ H¡¶¦¡¬¬³¢²ä®³¬¥® ³¯ ¤ä£« ¯£¨
°²¯£¥³³§¡³¥² ¦²å® ©®¤µ³´²©¡®¬ä§§®©®§¡²IN f¬ö´³³°¥£©¦©«¡ ³´¡®¤¡²¤¶ä²¤¥® ¦ö² «¯¬ ³¡´ euM³°¥£©¦©«¡ ²¥³°¥«´©¶¥ ´©¬¬¶¥²«¡²M
¬¡®¤³°¥£©¦©«¡ ³´¡®¤¡²¤¶ä²¤¥® ¦ö² ®¡´µ²§¡³ «²ä¶¥² ¹´´¥²¬©§¡²¥ µ´¶¥£«¬©®§N s´¡®¤¡²¤¶ä²¤¥® ¦²å® fnZ³ ©®´¥²®¡´©¯®¥¬¬¡ «¬©¡´M
°¡®¥¬ HipccI «¡® §¯¤´¡³ ¦ö² ²¡¦¦©®¡¤¥²©°²¯¤µ«´¥²N e©³³©¯®³¦¡«´¯²® ¦ö² ¢©¯¡³³¡ ³«¡¬¬ ¶¡²¡ ®¯¬¬N
o ¥©³³©¯®³¦¡«´¯²® ©®´¥ ¢¥¡«´¡² ¨µ²µ¶©¤¡ ¤¥¬¡² ¡¶ «¯¬¥´ ä² ¯¸©¤¥²¡´ ¥¬¬¥² ©®´¥L ³«¡¬¬ ¤¥³³µ´¯ ¥® ¯¸©¤¡´©¯®³¦¡«´¯²
´©¬¬ä°¡³N o ¶¥²«³¡¨¥´³³°¥£©¦©«¡ ¥©³³©¯®³¦¡«´¯²¥² ¨¡² ¢¥²ä«®¡´³L ³¯ ²¥¤¡® ´¡² ¨ä®³¹® ´©¬¬ ¯¸©¤¡´©¯®L ¢¥¨ö¶¥² ¯¸©¤M
¡´©¯®³¦¡«´¯²® ©®´¥ ´©¬¬ä°¡³N
s´¡®¤¡²¤¶ä²¤¥® ¦ö² ¯¸©¤¡´©¯®³¦¡«´¯²® ³¯ µ´¶¥£«¬¡´³ © ¥®¬©§¨¥´ ¥¤ ¤©²¥«´©¶ YVOVQOeg ³«¡¬¬ ´©¬¬ä°¡³L ¯ ©®´¥ ¶¥²«³¡M
¨¥´³µ´ö¶¡²¥® «¡® ¶©³¡ ¡´´ ¶¥²«³¡¨¥´³³°¥£©¦©«¡ ¦¡«´¯²¥² ä² ¥² ¥¸¡«´¡N
e® ³¥°¡²¡´ ¢¥²ä«®©®§ ³«¡¬¬ §¥®¯¦ö²¡³ ¦ö² ¶¡²ª¥ ¶¥²«³¡¨¥´L ¡®¬ä§§®©®§ ¯£¨ ¢²ä®³¬¥N
Mätning
mä´®©®§ ¡¶ µ´³¬ä°° ³«¡¬¬ §ö²¡³ ¥¤ ¨ªä¬° ¡¶ ³´¡®¤¡²¤¥´¯¤¥² ¥¬¬¥² ¡¬¬ä®´ ¶¥¤¥²´¡§®¡ ¥´¯¤¥² ¯£¨ ³´¹²«¡³ §¥®¯
«¯°¬¥´´¥²¡®¤¥ ¢¥²ä«®©®§¡² ¡¶ µ´³¬ä°°¥®N
Övervakning av utsläpp av andra växthusgaser
s´¡®¤¡²¤©³¥²¡¤¥ ¥¬¬¥² ¡¬¬ä®´ ¶¥¤¥²´¡§®¡ ¥´¯¤¥² ³«¡¬¬ ´©¬¬ä°¡³N d¥ ³«¡¬¬ µ´¡²¢¥´¡³ ¡¶ «¯©³³©¯®¥® © ³¡²å¤ ¥¤
³¡´¬©§¡ ¢¥²ö²¤¡ °¡²´¥² ¯£¨ §¯¤«ä®®¡³ © ¥®¬©§¨¥´ ¥¤ ¦ö²¦¡²¡®¤¥´ © ¡²´©«¥¬ RSNRN
Rapportering av utsläpp
v¡²ª¥ ¶¥²«³¡¨¥´³µ´ö¶¡²¥ ³«¡¬¬ ´©¬¬¨¡®¤¡¨å¬¬¡ ¦ö¬ª¡®¤¥ µ°°§©¦´¥² © ³©® ²¡°°¯²´ ¦²å® ¥® ¡®¬ä§§®©®§Z
aI u°°§©¦´¥² ²ö²¡®¤¥ ¡®¬ä§§®©®§¥®L ¢¬¡®¤ ¡®®¡´ ¦ö¬ª¡®¤¥Z
— a®¬ä§§®©®§¥®³ ®¡®N
— d¥³³ ¡¤²¥³³L ¥¤ °¯³´®µ¥² ¯£¨ ¬¡®¤N
— t¹° ¡¶ ¯£¨ ¡®´¡¬ ¶¥²«³¡¨¥´¥² ³¯ ¯¦¡´´¡³ ¡¶ ¢©¬¡§¡ i ¯£¨ ³¯ ¢¥¤²©¶³ ©®¯ ¡®¬ä§§®©®§¥®N
— a¤²¥³³L ´¥¬¥¦¯®®µ¥²L ¦¡¸ ¯£¨ ¥M°¯³´¡¤²¥³³ ´©¬¬ ¥® «¯®´¡«´°¥²³¯®N
— n¡® °å ¡®¬ä§§®©®§¥®³ 䧡²¥ ³¡´ ¥¶¥®´µ¥¬¬´ ¯¤¥²¦ö²¥´¡§N
bI fö² ¶¡²ª¥ ¶¥²«³¡¨¥´ ³¯ ¯¦¡´´¡³ ¡¶ ¢©¬¡§¡ i ¯£¨ ³¯ ¢¥¤²©¶³ ©®¯ ¤¥® ¡®¬ä§§®©®§ ¦ö² ¶©¬«¥® µ´³¬ä°°¥® ¢¥²ä«®¡³Z
— v¥²«³¡¨¥´³µ°°§©¦´¥²N
— e©³³©¯®³¦¡«´¯²¥²N
— o¸©¤¡´©¯®³¦¡«´¯²¥²N
— s¡¡®¬¡§¤¡ µ´³¬ä°°N
— o³ä«¥²¨¥´N
cI fö² ¶¡²ª¥ ¶¥²«³¡¨¥´ ³¯ ¯¦¡´´¡³ ¡¶ ¢©¬¡§¡ i ¯£¨ ³¯ ¢¥¤²©¶³ ©®¯ ¤¥® ¡®¬ä§§®©®§ ¦ö² ¶©¬«¥® µ´³¬ä°°¥® ä´³Z
— s¡¡®¬¡§¤¡ µ´³¬ä°°N
— u°°§©¦´¥² ¯ ä´¥´¯¤¥²®¡³ ´©¬¬¦ö²¬©´¬©§¨¥´N
— o³ä«¥²¨¥´N
dI fö² µ´³¬ä°° ¦²å® ¦ö²¢²ä®®©®§ ³«¡¬¬ ²¡°°¯²´¥® ¤¥³³µ´¯ ©®®¥¨å¬¬¡ ¯¸©¤¡´©¯®³¦¡«´¯²®L ³å¶©¤¡ ©®´¥ ¯¸©¤¡´©¯®¥® ²¥¤¡®
´¡§©´³ ¥¤ © ¢¥²ä«®©®§¥® ¶©¤ µ´¶¥£«¬©®§¥® ¡¶ ¶¥²«³¡¨¥´³³°¥£©¦©«¡ ¥©³³©¯®³¦¡«´¯²¥²N
m¥¤¬¥³³´¡´¥²®¡ ³«¡¬¬ ¶©¤´¡ 崧䲤¥² ¦ö² ¡´´ ³¡¯²¤®¡ ²¡°°¯²´¥²©®§³«²¡¶¥® ¥¤ ¢¥¦©®´¬©§¡ ²¡°°¯²´¥²©®§³«²¡¶L © ³¹¦´¥ ¡´´ ©
öª¬©§¡³´¥ å® ©®³«¡ ¦ö²¥´¡§¥®³ ²¡°°¯²´¥²©®§³¢ö²¤¡N
25.10.2003
L 275/44
Europeiska unionens officiella tidning
sv
BILAGA V
DE KRITERIER FÖR KONTROLL SOM AVSES I ARTIKEL 15
Allmänna principer
QN u´³¬ä°°¥® ¦²å® ¶¡²ª¥ ¶¥²«³¡¨¥´ ³¯ ¡®§¥³ © ¦ö²´¥£«®©®§¥® © ¢©¬¡§¡ i ³«¡¬¬ «¯®´²¯¬¬¥²¡³N
RN k¯®´²¯¬¬¦ö²¦¡²¡®¤¥´ ³«¡¬¬ ¯¦¡´´¡ §²¡®³«®©®§ ¡¶ ¤¥® ²¡°°¯²´ ³¯ ³¡¡®³´ä¬¬´³ © ¥®¬©§¨¥´ ¥¤ ¡²´©«¥¬ QTNS ¯£¨ ¡¶
ö¶¥²¶¡«®©®§¥® µ®¤¥² ¤¥´ ¦ö²¥§å¥®¤¥ å²¥´N d¥´ ³«¡¬¬ ¯£«³å ¯¦¡´´¡ ¥® «¯®´²¯¬¬ ¡¶ ¨µ²µ¶©¤¡ ö¶¥²¶¡«®©®§³³¹³´¥¥®
¯£¨ ¤¥ ²¡°°¯²´¥²¡¤¥ µ°°§©¦´¥²®¡ ¯£¨ ¤¥® ©®¦¯²¡´©¯® ³¯ §¥³ ¯ µ´³¬ä°°¥® ä² ´©¬¬¦ö²¬©´¬©§¡L ´²¯¶ä²¤©§¡ ¯£¨
«¯²²¥«´¡L © ³¹®®¥²¨¥´ ¦ö¬ª¡®¤¥Z
¡I d¥ ²¡°°¯²´¥²¡¤¥ µ°°§©¦´¥²®¡ ¯ ¶¥²«³¡¨¥´¥²®¡ ³¡´ ¤¥ ä´®©®§¡² ¯£¨ ¢¥²ä«®©®§¡² ³¯ ¬©§§¥² ´©¬¬ §²µ®¤ ¦ö²
¤¥³³¡ µ°°§©¦´¥²N
¢I v¡¬ ¯£¨ ¡®¶ä®¤®©®§ ¡¶ ¥©³³©¯®³¦¡«´¯²¥²N
£I d¥ ¢¥²ä«®©®§¡² ³¯ ¬©§§¥² ´©¬¬ §²µ®¤ ¦ö² ¦¡³´³´ä¬¬¡®¤¥´ ¡¶ ¤¥ ³¡¡®¬¡§¤¡ µ´³¬ä°°¥®N
¤I o ä´®©®§ ´©¬¬ä°¡³Z ¤¥ ¶¡¬¤¡ ä´¥´¯¤¥²®¡³ ¬ä°¬©§¨¥´ ¯£¨ ¡®¶ä®¤®©®§N
SN r¡°°¯²´¥²¡¤¥ µ´³¬ä°° ¦å² ¥®¤¡³´ ¶¡¬©¤¥²¡³L ¯ ¤¥´ ä² öª¬©§´ ¡´´ ¥¤ ¨ªä¬° ¡¶ ´©¬¬¦ö²¬©´¬©§¡ ¯£¨ ´²¯¶ä²¤©§¡ µ°°§©¦´¥²
¦¡³´³´ä¬¬¡ µ´³¬ä°°¥® ¥¤ ¥® ¨ö§ §²¡¤ ¡¶ ³ä«¥²¨¥´N e® ¨ö§ §²¡¤ ¡¶ ³ä«¥²¨¥´ ©®®¥¢ä² ¡´´ ¶¥²«³¡¨¥´³µ´ö¶¡²¥® ³«¡¬¬
«µ®®¡ ¶©³¡ ¦ö¬ª¡®¤¥Z
¡I a´´ ¤¥ ²¡°°¯²´¥²¡¤¥ µ°°§©¦´¥²®¡ ©®´¥ ä² ¯´³´²©¤©§¡N
¢I a´´ µ°°§©¦´¥²®¡ ¨¡² ³¡¬¡´³ ©® © ¥®¬©§¨¥´ ¥¤ ´©¬¬ä°¬©§¡ ¶¥´¥®³«¡°¬©§¡ ®¯²¥²N
£I a´´ ¤¥® ¢¥²ö²¤¡ ²¥¤¯¶©³®©®§¥® ¦ö² ¡®¬ä§§®©®§¥® ä² «¯°¬¥´´ ¯£¨ ³¡³´ä©§N
TN k¯®´²¯¬¬ö²¥® ³«¡¬¬ ¨¡ ´©¬¬§å®§ ´©¬¬ ¡¬¬¡ ¡®¬ä§§®©®§¡² ¯£¨ ¡¬¬ ©®¦¯²¡´©¯® ³¯ «¡® ¢¥²ö²¡ ¤¥ ¡³°¥«´¥² ³¯ ³«¡¬¬
«¯®´²¯¬¬¥²¡³N
UN k¯®´²¯¬¬ö²¥® ³«¡¬¬ ¢¥¡«´¡ ¨µ²µ¶©¤¡ ¡®¬ä§§®©®§¥® ä² ²¥§©³´²¥²¡¤ © §¥¥®³«¡°¥®³ ©¬ªö¬¥¤®©®§³M ¯£¨ ©¬ªö²¥¶©³©¯®³M
¯²¤®©®§ HemasIN
Metodik
s´²¡ ´¥ § ©³« ¡®¡ ¬¹³
VN k¯®´²¯¬¬¥²®¡ ³«¡¬¬ µ´§å ¦²å® ¥® ³´²¡´¥§©³« ¡®¡¬¹³ ¡¶ ¡¬¬ ¶¥²«³¡¨¥´ ³¯ ¢¥¤²©¶³ ©®¯ ¡®¬ä§§®©®§¥®N d¥´´¡
¦ö²µ´³ä´´¥² ¡´´ «¯®´²¯¬¬ö²¥® ¨¡² §¯¤ ö¶¥²¢¬©£« ö¶¥² ¡¬¬¡ ¶¥²«³¡¨¥´¥² ¯£¨ ¤¥²¡³ ¢¥´¹¤¥¬³¥ ¦ö² µ´³¬ä°°¥®N
p²¯£ ¥ ³³¡® ¡¬¹³
WN i ¦ö²¥«¯¡®¤¥ ¦¡¬¬ ³«¡¬¬ «¯®´²¯¬¬¥²®¡ ¡¶ ¤¥ ©®¬ä®¡¤¥ µ°°§©¦´¥²®¡ §¥®¯¦ö²¡³ °å °¬¡´³ ©®¯ ¡®¬ä§§®©®§¥®N
k¯®´²¯¬¬ö²¥® ³«¡¬¬ ´©¬¬ä°¡ °µ®«´«¯®´²¯¬¬¥² ¦ö² ¡´´ ¦¡³´³´ä¬¬¡ ¨µ²µ¶©¤¡ ¤¥ ²¡°°¯²´¥²¡¤¥ µ°°§©¦´¥²®¡ ä² ´©¬¬¦ö²¬©´¬©§¡N
r© ³«¡ ®¡¬¹³
XN k¯®´²¯¬¬ö²¥® ³«¡¬¬ «¯®´²¯¬¬¥²¡ µ°°§©¦´¥²®¡³ ´©¬¬¦ö²¬©´¬©§¨¥´ ¦ö² ¡¬¬¡ ¤¥ ¥®³«©¬¤¡ «ä¬¬¯² ´©¬¬ ¶ä¸´¨µ³§¡³µ´³¬ä°° ©®¯ ¥®
¡®¬ä§§®©®§ ³¯ ¢©¤²¡² ´©¬¬ ¤¥®®¡ ¡®¬ä§§®©®§³ ³¡¡®¬¡§¤¡ µ´³¬ä°°N
YN på §²µ®¤¶¡¬ ¡¶ ¤¥®®¡ ¡®¡¬¹³ ³«¡¬¬ «¯®´²¯¬¬ö²¥® µ´´²¹£«¬©§¥® ¦¡³´³´ä¬¬¡ ¶©¬«¡ «ä¬¬¯² ³¯ µ°°¶©³¡² ¥® ¨ö§ ¦¥¬²©³« ³¡´
¶©¬«¡ ¡®¤²¡ ¡³°¥«´¥² ¡¶ ö¶¥²¶¡«®©®§³M ¯£¨ ²¡°°¯²´¥²©®§³¦ö²¦¡²¡®¤¥´ ³¯ «¡® ¥¤¦ö²¡ ¦¥¬ © ¦¡³´³´ä¬¬¡®¤¥´ ¡¶ ¤¥
³¡¡®¬¡§¤¡ µ´³¬ä°°¥®N d¥´´¡ ¯¦¡´´¡² © ³¹®®¥²¨¥´ ¶¡¬¥´ ¡¶ ¥©³³©¯®³¦¡«´¯²¥² ¯£¨ ¤¥ ¢¥²ä«®©®§¡² ³¯ «²ä¶³ ¦ö²
¡´´ ¦¡³´³´ä¬¬¡ ®©¶å® °å µ´³¬ä°°¥® ¦²å® ¥®³«©¬¤¡ µ´³¬ä°°³«ä¬¬¯²N sä²³«©¬¤ µ°°ä²«³¡¨¥´ ³«¡¬¬ 䧮¡³ ¤¥ «ä¬¬¯² ³¯
µ°°¶©³¡² ¥® ¨ö§ ¦¥¬²©³« ¯£¨ ¯¶¡®®ä®¤¡ ¡³°¥«´¥² ¡¶ ö¶¥²¶¡«®©®§³¦ö²¦¡²¡®¤¥´N
QPN k¯®´²¯¬¬ö²¥® ³«¡¬¬ ¢¥¡«´¡ ¥¶¥®´µ¥¬¬¡ ¥¦¦¥«´©¶¡ ²©³««¯®´²¯¬¬¥´¯¤¥² ³¯ ´©¬¬ä°¡³ ¡¶ ¶¥²«³¡¨¥´³µ´ö¶¡²¥® ¦ö² ¡´´
©®©¥²¡ §²¡¤¥® ¡¶ ¯³ä«¥²¨¥´N
r¡ °°¯² ´¥ ²© ®§
QQN k¯®´²¯¬¬ö²¥® ³«¡¬¬ ³¡¡®³´ä¬¬¡ ¥® ²¡°°¯²´ ¯ ¶¡¬©¤¥²©®§³°²¯£¥³³¥®L © ¶©¬«¥® ¤¥´ ³«¡¬¬ ¡®§¥³ ¨µ²µ¶©¤¡ ²¡°°¯²´¥M
²©®§¥® ¥®¬©§´ ¡²´©«¥¬ QTNS ä² ´©¬¬¦²¥¤³³´ä¬¬¡®¤¥N i ²¡°°¯²´¥® ³«¡¬¬ ¡¬¬¡ ¦²å§¯² ³¯ ¨¡² ¥¤ ¤¥´ µ´¦ö²¤¡ ¡²¢¥´¥´ ¡´´ §ö²¡
´¡³ µ°°N r¡°°¯²´¥²©®§¥® ¥®¬©§´ ¡²´©«¥¬ QTNS «¡® ¡®§¥³ ¶¡²¡ ´©¬¬¦²¥¤³³´ä¬¬¡®¤¥L ¯ «¯®´²¯¬¬ö²¥® ¦©®®¥² ¡´´ µ°°§©¦´¥²®¡
¯ ¤¥ ³¡¡®¬¡§¤¡ µ´³¬ä°°¥® ©®´¥ ä² ¡´¥²©¥¬¬´ ¦¥¬¡«´©§¡N
25.10.2003
L 275/45
Europeiska unionens officiella tidning
sv
m ©® ©© «² ¡¶ ¡¶³¥¥ ®¤¥ «¯®´² ¯¬¬ö²¥ ®³ «¯°¥ ´¥® ³
QRN k¯®´²¯¬¬ö²¥®L ³¯ ³«¡¬¬ ¶¡²¡ ¯¢¥²¯¥®¤¥ ¡¶ ¶¥²«³¡¨¥´³µ´ö¶¡²¥®L ³«¡¬¬ µ´¦ö²¡ ³©®¡ µ°°§©¦´¥² °å ¥´´ «¯²²¥«´L ¯¢ª¥«´©¶´
¯£¨ °²¯¦¥³³©¯®¥¬¬´ ¶©³ ¯£¨ ¨¡ «µ®³«¡° ¯ ¦ö¬ª¡®¤¥Z
¡I b¥³´ä¥¬³¥²®¡ © ¤¥´´¡ ¤©²¥«´©¶ ³¡´ ²¥¬¥¶¡®´¡ ®¯²¥² ¯£¨ ²©«´¬©®ª¥² ³¯ ¡®´¡§©´³ ¡¶ «¯©³³©¯®¥® ¥®¬©§´
¡²´©«¥¬ QTNQN
¢I l¡§³´©¦´®©®§ ¯£¨ ¦ö²¶¡¬´®©®§³¢¥³´ä¥¬³¥² ³¯ ¢¥²ö² ¤¥® ¶¥²«³¡¨¥´ ³¯ ³«¡¬¬ «¯®´²¯¬¬¥²¡³N
£I m¥´¯¤¥²®¡ ¦ö² ³¡¡®³´ä¬¬®©®§ ¡¶ ¡¬¬¡ µ°°§©¦´¥² ¦ö² ¶¡²ª¥ ¥®³«©¬¤ µ´³¬ä°°³«ä¬¬¡ © ¡®¬ä§§®©®§¥®L ¯£¨ © ³¹®®¥²¨¥´
¡¶³¥¥®¤¥ ©®³¡¬©®§L ä´®©®§L ¢¥²ä«®©®§ ¯£¨ ²¡°°¯²´¥²©®§ ¡¶ µ°°§©¦´¥²N
25.10.2003
L 275/46
Europeiska unionens officiella tidning
sv
Bilaga 3
239
Egendomsskyddet vid tilldelning av
utsläppsrätter
Av f.d. justitierådet Staffan Vängby
Sammanfattning
1. Något utrymme för att i förevarande sammanhang ändra be-
stämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen finns enligt min
mening inte (avsnitt 3).
2. Om villkor med gränsvärden för utsläpp av växthusgaser byts
mot krav på förvärv av utsläppsrätter kan det från internrättslig
synpunkt i undantagsfall tänkas bli fråga om ett expropriations-
liknande förfarande som medför skyldighet att betala ersättning
(avsnitt 4.2.4). I de flesta fall innebär dock krav på förvärv av
utsläppsrätter rådighetsinskränkningar, som med hänsyn till att
de sker till skydd för miljön inte medför skylighet att betala
ersättning (avsnitt 3 och 4.2.4).
3. Antas slutligt föreliggande förslag till EG-direktiv om handel
med utsläppsrätter kan det
− om inte EG-domstolen kommer
till annat resultat
− inte bli fråga om att betala ersättning för att
sådana krav uppställs om förvärv av utsläppsrätter som följer av
direktivet (avsnitt 5).
1 Uppdraget
Jag har fått i uppdrag av FlexMex2-utredningen (N 2001:08) att
analysera tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. 18 § regerings-
formen vid tilldelning av s.k. utsläppsrätter. Uppdragets närmare
innehåll framgår av en skrivelse från utredningen av den 19 februari
2003. Enligt denna skall en analys göras i syfte att klargöra om ett
förfarande med tilldelning av utsläppsrätter genom ett auktionsför-
farande, där inkomsten från auktionen tillfaller staten, innebär att
Bilaga 3
SOU 2003:120
240
ersättning enligt 2 kap. 18 § RF kan komma i fråga. På samma sätt
skall förfarandet med gratis tilldelning analyseras. Därvid skall såväl
en situation där det i dag inte finns några gränsvärden för kol-
dioxidutsläpp föreskrivna som en situation med gränsvärden be-
lysas. Om analysen leder till slutsatsen att ersättning kan komma i
fråga vid något eller båda tilldelningssätten skall förslag lämnas på
nödvändiga författningsändringar för att så inte skall bli fallet.
Analysen skall särskilt beskriva förhållandet mellan reglerna i rege-
ringsformen och Sveriges åtagande inom miljöområdet enligt
artikel 174.2 ”polluter-pays-principle” i fördraget om upprättandet
av Europeiska gemenskapen.
2 Bakgrund
Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets
flexibla mekanismer i Sverige avlämnade i april 2000 sitt slut-
betänkande Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45).
Utredningen (FlexMex1) hade till uppgift att lämna förslag till hur
protokollets flexibla mekanismer skulle kunna tillämpas i Sverige.
Kyotoprotokollet, som är ett protokoll till klimatkonventionen,
innebär i sina huvuddrag bindande åtagande för de ratificerande
industriländerna om minskning av utsläpp av sex i protokollet
närmare angivna gaser. För att underlätta genomförandet av
utsläppsreduktionerna finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla
mekanismer varav den som är av intresse för förevarande uppdrag
är handel med utsläppsrätter. Ett system med handel med utsläpps-
rätter innebär att olika aktörer skall kunna köpa och sälja utsläpps-
rätter på en marknad. Innan handeln startar skall olika aktörer
tilldelas utsläppsrätter. Den enskilde företagaren är därefter skyldig
att vid en föreskriven tidpunkt redovisa utsläppsrätter motsvarande
de faktiska utsläppen.
Utredningen föreslog att tilldelningen skulle ske genom ett för-
farande med auktion där inkomsterna från auktionen tillfaller
staten. Skälen till att utredningen valde denna lösning var
att
utsläppsrätterna härigenom fördelas till dem som värderar utsläpps-
rätterna högst,
att auktionen följer polluter-pays-principle och att
auktionen leder till en likabehandling av befintlig och nytillkom-
mande verksamhet.
I en bilaga till utredningsbetänkandet av FlexMex1 redovisade
Birgitta Leyser, Uppsala universitet, en utredning rörande konse-
SOU 2003:120
Bilaga 3
241
kvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläpps-
rätter i befintlig lagstiftning. Såvitt angick frågan om fördelningen
av utsläppsrätter och förenligheten med grundlagen var hennes
ståndpunkt i största korthet följande (se närmare SOU 2000:45
s. 262
−270). Förfarandet med auktion när köpeskillingen tillföll
staten innebar ett expropriationsliknande ingrepp. Ett sådant var
tillåtet enligt 2 kap. 18 § regeringsformen under förutsättning att
syftet med auktionen var att åstadkomma en lämplig reglering av
utsläppen från miljösynpunkt. Staten var i ett sådant fall skyldig att
ersätta de befintliga företagarna i enlighet med bestämmelserna i
andra stycket samma lagrum. När det därefter gällde gratis till-
delning baserad på historiska data var detta att betrakta som en
rådighetsinskränkning där ersättningskrav enligt nämnda bestäm-
melse inte aktualiserades. För befintliga verksamheter och nya
verksamheter kunde staten införa ett auktionsförfarande utan att
det betraktades som ett expropriationsliknande ingrepp. Rådighets-
inskränkningen torde inte grunda en rätt till ersättning. När sys-
temet med tak och handel med utsläppsrätter var i bruk, kunde
myndigheterna vilja korrigera tilldelningen av utsläppsrätter eller
dra in redan tilldelade utsläppsrätter. Ett sådant ingrepp var att
betrakta som en rådighetsinskränkning som inte grundade rätt till
ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Vid uppströmsverk-
samheter var det avgörande om det redan fanns ett tillstånd som
gav företaget rätt att bedriva verksamheten på visst sätt och om i så
fall systemet med tak och handel med utsläppsrätter grep in i detta
tillstånd. Om rätten enligt tillståndet att producera eller distribuera
viss mängd frånhändes befintliga företag för att i stället auktioneras
ut så var det fråga om ett expropriationsliknande förfarande som
föranledde rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.
Riktades reglerna i stället mot importen eller försäljningen som
sådan utan att ett tillstånd enligt miljölagstiftningen berördes
direkt, torde förfarandet inte strida mot 2 kap. 18 § regerings-
formen.
Delegationen för ett system och regelverk för Kyotoprotokollets
flexibla mekanismer (FlexMex2) har bl.a. i uppdrag att föreslå ett
regelverk för handel med utsläppsrätter och därmed även hur staten
skall tilldela utsläppsrätterna. I direktiven till delegationens arbete
(dir. 2001:56) anges att delegationen skall utgå ifrån en uppströms-
eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och
nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten
läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insats-
Bilaga 3
SOU 2003:120
242
vara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många
utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att
kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. Vidare anges att delega-
tionen skall utgå från att auktion avseende utsläppsrätterna skall
hållas i ett inledningsskede med möjlighet att låta vissa utsläpps-
källor få gratis tilldelning. I direktiven sägs att delegationen skall
analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett
auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de förändringar som
behövs.
Delegationen skall enligt direktiven bl.a.arbeta utifrån den
målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras inom
EU år 2005 oavsett om Kyotoprokollet har trätt i kraft. EU-kom-
missionen publicerade i mars 2000 en s.k. grönbok som underlag
för en diskussion om handel med utsläppsrätter. Arbete har där-
efter pågått på ett direktiv om sådan handel. Rådet har nu antagit
en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om ett system för
handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och
om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Direktivet skall behandlas
även av parlamentet. Det är således ännu fråga om ett förslag.
Förslaget kallas i det följande för handelsdirektivet. Även om
ändringar självfallet kan komma till stånd under den fortsatta be-
handlingen, torde man kunna utgå från att ett sådant direktiv antas.
Handelsdirektivet kommer att få betydelse för frågan om ersätt-
ning vid handel med utsläppsrätter (se avsnitt 5 nedan).
När det gäller arbetet inom EU på det miljöpolitiska området
finns bestämmelser om detta i artiklarna 174
−176 i fördraget om
upprättandet av europeiska gemenskapen. Beslut inom miljö-
området skall fattas med kvalificerad majoritet enligt förfarandet i
artikel 251. En av de principer som har godtagits för miljöpolitiken
är vad som föreskrivs i artikel 174.2 om att förorenaren skall betala
(polluter-pays-principle).
3
Möjligheten och behovet av att ändra 2 kap. 18 §
regeringsformen
Jag vill först göra klar min mening om möjligheterna att i detta
sammanhang ändra 2 kap. 18 § regeringsformen. Till fullgörandet
av mitt uppdrag anger jag också hur 2 kap. 18 § skulle kunna
formuleras, om en ändring vore politiskt möjlig att genomföra.
SOU 2003:120
Bilaga 3
243
En ändring måste, om den över huvud taget skall genomföras,
begränsas till vad som är oundgängligt nödvändigt för syftet. Det
expropriationsändamål som i förevarande fall skulle motivera en
ändring är skyddet för hälsa och miljö. Att gå så långt i detalj-
reglering i grundlagen att en hänvisning görs till Kyotoprotokollet
bör inte komma i fråga. Bestämmelsen bör ges en generell ut-
formning. En ändring skulle då kunna ske genom att till 2 kap. 18 §
andra stycket regeringsformen läggs en ny andra mening av för-
slagsvis följande innehåll:
Ersättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nöd-
vändigt för att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av
föroreningar eller annan påverkan.
Fortsättningen av andra stycket bör i så fall brytas ut till två nya
stycken. Det nya tredje stycket inleds med orden:
Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den …
Det nya fjärde stycket får följande lydelse:
Ersättning enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt
grunder som anges i lag.
Nuvarande tredje stycket blir i så fall femte stycket.
Hela paragrafen skulle således få följande lydelse. Härvid bortses
från de ändringar som skulle följa av vad som i fortsättningen sägs
om ersättning vid rådighetsinskränkningar.
18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan
tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild
genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det
krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas
avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Er-
sättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nödvändigt för
att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av föroreningar
eller annan påverkan.
Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den för vilken det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant
sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten
avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för-
hållande till värdet på denna del av fastigheten.
Ersättningen enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt
grunder som anges i lag.
Bilaga 3
SOU 2003:120
244
Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av
vad som föreskrivits ovan.
Tanken att man inom ramen för FlexMex2-utredningens arbete
skulle ändra bestämmelserna i regeringsformen om expropriation
ter sig emellertid inte särskilt realistisk. Bakgrunden härtill är den
svenska traditionen att genomföra grundlagsändringar endast i
brett samförstånd över partigränserna. Bestämmelserna om expro-
priation i 2 kap. 18 § regeringsformen har utformats till ett alltmer
stärkt skydd för äganderätten. Jag ser inga möjligheter att nå
erforderlig politisk uppslutning kring ett förslag om att i detta
sammanhang vända utvecklingen Bland mycket annat som kan
invändas är att det finns många behjärtansvärda ändamål för expro-
priation, om vilka det aldrig varit tal att de skulle tillgodoses utan
ersättning.
Jag anser det därför inte meningsfullt att FlexMex2-utredningen
försöker bygga sina förslag på tanken att ändra bestämmelserna om
expropriation i 2 kap. 18 § regeringsformen. Härtill kommer att en
grundlagsändring knappast kan träda i kraft förrän efter riksdags-
valet år 2006, vilket är en väl sen tidpunkt i förhållande till det
arbete som delegationen bedriver.
I sitt delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) har
1999 års författningsutredning behandlat frågan om en precisering
av i vilka fall ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket regerings-
formen skall tillämpas vid rådighetsinskränkningar. Författnings-
utredningen konstaterade att det fick anses framgå att lagstiftarens
avsikt med ändringen år 1994 var att endast byggnads- och mark-
reglerande åtgärder skulle omfattas av den aktuella ersättnings-
regeln. Det var alltså inte lagstiftarens tanke att alla slags inskränk-
ningar av rådigheten, t.ex. inskränkande beslut som skedde av
miljö- eller säkerhetsskäl, skulle omfattas av grundlagsskyddet. En
sådan vid tillämpning av regeln i 2 kap. 18 § andra stycket rege-
ringsformen var för övrigt enligt kommitténs uppfattning inte
förenlig med den allmänna uppfattningen i vårt samhälle om rätt-
visa och rimlighet (SOU 2001:19, s. 108).
Enligt min mening fick 2 kap. 18 § andra stycket regerings-
formen vid 1994 års grundlagsändring en utformning som såvitt
angår miljöskyddet aldrig varit avsedd. Därför borde andra stycket
ändras genom att till stycket läggs en ny tredje mening av för-
slagsvis följande lydelse:
SOU 2003:120
Bilaga 3
245
Ersättning behöver dock inte betalas för inskränkningar som skall
skydda hälsa och säkerhet eller skydda miljön mot skador och olägen-
heter på grund av föroreningar eller annan påverkan.
I så fall bör sista meningen i stycket inledas med orden
Ersättning enligt första eller andra meningen ….
Andra stycket skulle då få följande lydelse.
Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas
avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten.
Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det all-
männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt
att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till
värdet på denna del av fastigheten. Ersättning behöver dock inte betalas
för inskränkningar som skall skydda hälsa och säkerhet eller skydda
miljön mot skador eller olägenheter på grund av föroreningar eller annan
påverkan. Ersättning enligt första eller andra meningen skall bestämmas
enligt grunder som anges i lag.
Efter en redogörelse för olika formuleringar konstaterade 1999 års
författningsutredning i sin slutsats att den misslyckats med att nå
en bred uppslutning. Utredningen avstod därför från att lägga fram
något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen.
FlexMex2-utredningen kan knappast vara rätta platsen att åstad-
komma en ändrad tingens ordning på denna punkt.
Sådana rådighetsinskränkningar som det nu är fråga om är
emellertid möjliga att genomföra utan ändring av 2 kap. 18 § rege-
ringsformen, även om ersättning inte betalas. Detta var lagstifta-
rens inställning vid införandet av miljöbalken (för en sammanfatt-
ning se SOU 2001:19, s. 97 ff.). Frågan gällde rätt till ersättning –
mot bakgrund av 2 kap. 18 § regeringsformen
− för ingrepp som
dittills varit ersättningsfria. Lagrådet ansåg att det låg närmast till
hands att ändra andra stycket i nyssnämnda paragraf så att det gav
ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Att frågan överlämnades
till rättstillämpningen utgjorde enligt Lagrådets mening en nöd-
fallsutväg föranledd av den i förevarande fall ovanligt påtagliga
bristen i överensstämmelse mellan grundlagsregelns motiv och dess
ordalydelse. Regeringen ansåg övervägande skäl tala för att 2 kap.
18 § andra stycket regeringsformen trots ordalydelsen måste upp-
fattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte
hade skett. Regeringen ansåg därför att varken legala eller sakliga
Bilaga 3
SOU 2003:120
246
skäl gav anledning att föra in några ytterligare ersättningsbestäm-
melser i miljöbalken. Riksdagen delade regeringens uppfattning.
Det är inte klart om de bestämmelser som behövs för att uppnå
utsläppsminskningar enligt Kyotoprotokollet eller EG-bestämmel-
ser grundade på detta kommer att föras in i miljöbalken eller i en
fristående reglering. Oavsett i vilken form den nu aktuella regle-
ringen genomförs bjuder kravet på konsekvens i rättsordningen att
ersättningsfrågan i relation till 2 kap. 18 § regeringsformen bedöms
på samma sätt som i fråga om miljöbalkens bestämmelser i övrigt.
Ersättning för rådighetsinskränkningar i form av krav på utsläpps-
rätter skall alltså inte utgå och några bestämmelser om ersättning
för sådana rådighetsinskränkningar skall följaktligen inte införas i
lagstiftningen. Det kan inte antas att domstolarna skulle komma att
med direkt tillämpning av 2 kap. 18 § regeringsformen utdöma
ersättning för rådighetsinskränkningar som sker till skydd för
miljön (jfr. beträffande första stycket i paragrafen NJA 1996,
s. 110).
Slutsatsen av mitt resonemang är att det inte i förevarande
sammanhang finns utrymme att genomföra några ändringar i 2 kap.
18 § regeringsformen. För expropriationsliknande åtgärder måste
alltså lämnas ersättning medan så inte behöver ske så länge det är
fråga om rådighetsinskränkningar. Några nya ersättningsbestäm-
melser bör inte införas i lagstiftningen, såvida det inte i något
undantagsfall kan anses att fråga är om expropriation.
4
Bedömning utifrån tidigare utgångspunkter
Enligt min mening medför EG:s handelsdirektiv, om det genom-
förs, nya möjligheter att reglera koldioxidutsläpp utan någon
ersättningsskyldighet för staten. I detta avsnitt resonerar jag emel-
lertid utifrån samma utgångspunkter som legat till grund för
Birgitta Leysers utredning. Till frågan om EG-rättens inverkan
återkommer jag i avsnitt 5.
4.1 Tillstånd
Tillstånd till miljöfarlig verksamhet som meddelats enligt miljö-
balken eller enligt föreskrifter med stöd av miljöbalken kan åter-
kallas. Föreskrifter härom finns i 24 kap. 3 § miljöbalken. Enligt
SOU 2003:120
Bilaga 3
247
första stycket 7 i paragrafen får tillstånd återkallas om det behövs
för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlem-
skapet. Som exempel anges i motiven (prop. 1997/98:45, s. 255) att
om EU förbjuder användningen av ett bekämpningsmedel måste
Sverige kunna återkalla ett av svenska myndigheter tidigare givet
godkännande. Övriga bestämmelser i paragrafen är knappast av
intresse i förevarande sammanhang.
Vad som nu sagts om tillstånd enligt miljöbalken gäller även om
tillstånd enligt äldre rätt. Enligt 5 § lagen (1998:811) om införande
av miljöbalken skall bl.a. tillstånd och villkor som meddelats enligt
vissa äldre lagar, främst miljöskyddslagen (1969:297), eller enligt
föreskrifter med stöd av sådana lagar fortsätta att gälla och skall
anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljö-
balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken, om det
inte följer något annat av lagen om införande av miljöbalken eller av
föreskrifterna.
Jag kan inte se att det i något sammanhang kan bli fråga om
återkallelse av ett företags tillstånd till miljöfarlig verksamhet på
grund av att krav ställs på utsläppsrätter för verksamheten.
4.2 Villkor
4.2.1 Gällande
bestämmelser
Förutsättningarna för omprövning av tillstånd till miljöfarlig verk-
samhet såvitt avser bestämmelser om tillåten produktionsmängd
eller verksamhetens omfattning eller om ändring eller upphävande
av villkor i sådana tillstånd regleras framför allt i 24 kap. 5 §
miljöbalken. Enligt första stycket 1 i paragrafen får sådana åtgärder
beslutas, när det från det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft
förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer
av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det-
samma gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten upp-
kommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när
verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i om-
givningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från
hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås
med användning av någon ny process- eller reningsteknik. I fall
som avses i punkten 5 får enligt tredje stycket i paragrafen till-
Bilaga 3
SOU 2003:120
248
ståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs
för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.
Vad som förut under 4.1 sagts om tillstånd meddelade enligt
äldre rätt gäller även om villkor i sådana tillstånd. Sådana anses
meddelade med stöd av motsvarande nya bestämmelser. Enligt 31 §
lagen (1998:811) om införande av miljöbalken får dock som regel
en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som
angetts i tillståndet inte ändras.
4.2.2 Behovet av att ändra eller upphäva villkor enligt
meddelade tillstånd
De villkor som meddelats i tillstånd till miljöfarlig verksamhet och
som på ett eller annat sätt påverkar utsläpp av växthusgaser torde
som regel ha tillkommit för att skydda miljön i helt andra hän-
seenden än behovet av att motverka växthuseffekten. Viktigast av
växthusgaserna är koldioxiden. Utsläpp av denna gas kan begränsas
genom villkor av mångahanda slag. Som exempel kan nämnas
lokalisering av verksamheten som kan påverka utsläpp från tran-
sporter, begränsningar för produktionen, tillförsel av energi och
annan förbränning, direkta begränsningar av utsläpp från för-
bränningsgaser. I de allra flesta fall synes dessa villkor syfta till att
förebygga skador på omgivningen genom helt andra ämnen, främst
kväve och svavel som kan medföra försurning eller, i fråga om
kväve, övergödning. Det finns självfallet inte anledning att i nu
förevarande sammanhang ändra sådana villkor. De bör fortsätta att
gälla för att tillgodose de skyddsändamål som motiverat att de
meddelats av tillståndsmyndigheten. För att till följd av Sveriges
förpliktelser enligt Kyotoprotokollet begränsa utsläpp av växt-
husgaser får i stället som nya villkor föreskrivas krav på förvärv
utsläppsrätter.
Några villkor som direkt rör gränsvärden för utsläpp av
koldioxid torde inte ha föreskrivits i villkor från tidigare år. Sedan
frågan om växthuseffekten blivit aktuell, främst genom Kyoto-
protokollet, har dock villkor om gränsvärden för koldioxidutsläpp
diskuterats i ett eller annat ärende. Ett exempel på detta är det s.k.
Scanraff-ärendet. Det kan inte uteslutas att under senare år något
sådant villkor meddelats av tillståndsmyndigheten.
Beträffande utsläpp av metan från jordbruk torde knappast
förekomma villkor medan det i fråga om utsläpp av metan från
SOU 2003:120
Bilaga 3
249
deponier kan förekomma villkor att metangasen skall omhändertas.
Utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner eller fluor-
karboner torde i allmänhet regleras genom generella föreskrifter.
Däremot kan man tänka sig att särskilda villkor meddelats om
gränsvärden för utsläpp av dikväveoxid (lustgas) eller svavelhexa-
fluorid. I klimatkommissionens slutbetänkande (2000:23) Förslag
till svensk klimatstrategi anges (s. 231) att det mellan åren 1992 och
1997 finns fyra exempel på villkor i koncessionsbeslut avseende
lustgas. De skyddsintressen som är avsedda att tillgodoses genom
sådana villkor bör kunna tillgodoses också genom krav på utsläpps-
rätter. Om så är fallet borde motsvarande äldre villkor upphävas.
Direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av växthusgaser synes
dock vara mycket sällsynta.
4.2.3 Generella
föreskrifter
I den mån särskilda villkor om utsläpp av aktuella växthusgaser
saknas i meddelade tillståndsbeslut eller det bara finns villkor utan
direkta gränsvärden för utsläppen synes det naturligt att villkoren
för tillstånden inte ändras. Villkoren torde då ha meddelats med
andra skyddsändamål än att motverka växthuseffekten.
För utsläpp av växthusgaser får i stället föreskrivas krav på
förvärv av utsläppsrätter. Tilldelningen av utsläppsrätter torde få
ske efter ansökningar från de olika företagen. Prövningen av sådana
ansökningar kan ske på grundval av generella föreskrifter. Sådana
kan meddelas antingen i ett särskilt kapitel i miljöbalken eller i
föreskrifter meddelade med stöd av bemyndiganden i ett sådant
kapitel (se härom FlexMex1-utredningen, SOU 2000:45, s. 40) eller
också i särskild, ny lagstiftning för ändamålet.
Miljöskyddskommittén diskuterade (SOU 1993:27, s. 584 f.) ett
system med generella föreskrifter i stället för omprövning. En
möjlighet att förbättra miljöskyddet kunde vara att i fråga om vissa
grupper av anläggningar och verksamheter ersätta krav på ompröv-
ning med generella föreskrifter. Dessa skulle då ta över villkor som
föreskrivits i individuella tillståndsbeslut. På detta sätt skulle
behovet av omprövning i viss utsträckning kunna undgås. Ett
sådant system skulle i sak ytterligare minska ett tillståndsbesluts
rättskraft. Emellertid var i princip ändrade generella krav på en
verksamhet något som tillståndshavaren alltid måste räkna med.
Problemet var inte annorlunda än det som lagstiftaren alltid måste
Bilaga 3
SOU 2003:120
250
ta i beaktande, nämligen att den som bedriver en verksamhet måste
ges rimliga förutsättningar för planering av denna.
Detta resonemang synes tillämpligt i förevarande sammanhang.
Regleras tilldelning av utsläppsrätter genom generella föreskrifter
uppkommer inte frågan om ersättning enligt 2 kap. 18 § regerings-
formen. Detta är så mycket mera naturligt som tidigare villkor inte
påverkas. Möjligen kan man se förfarandet som en rådighets-
inskränkning som inte föranleder ersättning enligt nyssnämnda
grundlagsstagande.
4.2.4 Ändring och upphävande av villkor
Som förut framhållits torde tillstånd till miljöfarlig verksamhet
sällan om ens någonsin vara förenade med villkor som direkt avser
gränsvärden för utsläpp av koldioxid. I stället regleras utsläppen av
koldioxid indirekt av andra villkor, som uppställts till skydd för
miljön i något annat hänseende. Förbränning av olja alstrar kol-
dioxid men har hittills varit intressant på grund av att den leder till
andra föroreningar i omgivningen. Nu har emellertid växthus-
gasernas inverkan på det globala klimatet uppmärksammats alltmer.
För att motverka växthuseffekten konstrueras nya styrmedel.
Eftersom ekonomiska styrmedel i detta fall anses effektivast, kan
skatter eller utsläppsrätter användas. Från företagens synpunkt är
det i stort sett egalt vilketdera styrmedlet som används. Innebär
kraven på företagen att de skall redovisa utsläppsrätter för utsläpp
av viss kvantitet koldioxid, framstår detta som ett nytt villkor för
verksamheten. Som förut sagts torde krav på utsläppsrätter kunna
regleras genom generella föreskrifter, som läggs till grund för
individuella beslut om tilldelning efter ansökningar från företagen.
Man skulle dock kunna tänka sig en prövning som innebär att
villkor om koldioxidutsläpp infördes i anslutning till tidigare till-
stånd till miljöfarlig verksamhet. Den ändring i fråga om företagens
rätt att släppa ut koldioxid som aktualiseras i förevarande samman-
hang är inte ett återkallande av företagens tillstånd. Meningen är ju
att verksamheten skall fortsätta att bedrivas. Ändringen avser i
stället
villkoren för den miljöfarliga verksamheten, så att villkor
meddelas om förvärv av utsläppsrätter. Tillståndet står kvar. Det
bevarar alltså sin rättskraft. Däremot knyts nya villkor till till-
ståndet.
SOU 2003:120
Bilaga 3
251
Det finns inte i miljöbalken f.n. någon bestämmelse som ger ett
bra underlag för sådana nya villkor. Möjligheten att vid utgången av
en bestämd tidrymd ompröva villkor för en verksamhet synes inte
ge erforderligt handlingsutrymme för införande av en handel med
utsläppsrätter. Emellertid visar åtskilliga bestämmelser i 24 kap. 5 §
miljöbalken att lagstiftaren varit öppen för en omprövning av
meddelade tillstånd och villkor när ändrade förhållanden föranleder
det. Det gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten
uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när
verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i omgiv-
ningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från
hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås
med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Växt-
huseffekten är en miljöskyddsfråga som aktualiserats under senare
år. Det är fråga om ändrade värderingar på miljöskyddets område.
Dessa värderingar medför att utsläpp av växthusgaser måste be-
gränsas.
Enligt min mening bör i 24 kap. 5 § miljöbalken tas in en be-
stämmelse om omprövning som direkt tar sikte på den nu aktuella
situationen. Den kunde förslagsvis ges följande lydelse.
6 a. om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella för-
pliktelser i fråga om utsläpp av växthusgaser,
Vad som nu är av intresse är frågan om grundlagen hindrar en sådan
ändring eller föreskriver skyldighet att betala ersättning på grund
av ändringen. Enligt min mening skall båda frågorna besvaras
nekande. Om man begränsar utsläpp av växthusgaser med hjälp av
administrativa eller av ekonomiska styrmedel är från grundlags-
skyddets synpunkt egalt. Ingen lär vilja påstå att koldioxidskatt,
som tas ut för att begränsa utsläpp av växthusgaser, skulle vara
grundlagsstridig. Om man i stället kräver att företaget skall köpa
utsläppsrätter av staten är detta i sak detsamma. Det må vara att
åtgärden betraktas som en rådighetsinskränkning, eftersom den
direkt begränsar en pågående verksamhet. Men en sådan inskränk-
ning är tillåten enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen,
eftersom den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Och ersätt-
ning skall inte utgå enligt andra stycket i samma paragraf, eftersom
det är en åtgärd till skydd för miljön. I detta fall gäller polluter-
pays-principle.
Man kan dock tänka sig fall när ett utauktionerande av utsläpps-
rätter, där intäkterna från auktionen tillfaller staten, innebär ett
Bilaga 3
SOU 2003:120
252
direkt överförande från den enskilde till det allmänna av en rätt att
släppa ut växthusgaser. Ett sådant fall skulle vara om det i tillstånd
till miljöfarlig verksamhet meddelats direkta villkor om gräns-
värden för utsläpp av en viss växthusgas. Upphävs ett sådant villkor
och är företaget i stället tvunget att köpa en utsläppsrätt av staten,
kanske förfarandet är så likt ett tvångsförvärv av ett ekonomiskt
värde att det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelserna om
expropriation. En sådan åtgärd går som Birgitta Leyser funnit inte
att genomföra utan att företaget i fråga får ersättning.
Det kan anmärkas att i ett sådant fall skulle polluter-pays-
principle inte utan vidare kunna åberopas till stöd för att ersättning
inte skall utgå. Ser man det så att det är en företaget tillhörande
rättigheter som överförs till staten så har företaget redan betalat för
rätten att förorena miljön, nämligen genom att betala kostnaderna
för de åtgärder som bringar utsläppen ned till det tillåtna. Det är ju
inte fråga om att ta bort utsläppen
− vilket företagen enligt
polluter-pays-principle skulle kunna tvingas till utan ersättning
−
utan endast att utsläppen skall regleras på ett annat sätt än tidigare.
Det är ju inte alls säkert att utsläppen skall bli mindre i framtiden.
En skillnad uppkommer om utsläppsrätterna utdelas gratis på
grundval av de utsläpp som företagen tidigare haft rätt att göra. I så
fall sker inte någon förmögenhetsöverföring till staten. Det kan då
inte vara fråga om expropriation. En omprövning kan visserligen
ske i syfte att nedbringa utsläppens omfattning, så att utsläpps-
rätter tilldelas i mindre omfattning än som svarar mot historiska
emissioner. Men den begränsning av utsläppsrätten som kan bli
följden av omprövningen utgör en rådighetsinskränkning till skydd
för miljön. En sådan är enligt det förut anförda tillåten utan
ersättning.
Vad angår icke-tillståndsgivna verksamheter delar jag Birgitta
Leysers mening att det inte kan vara fråga om expropriation. Finns
inte tillstånd så finns det inte heller någon rätt till utsläpp som
vunnit rättskraft. Det möter inte hinder att införa villkor till skydd
för miljön för sådana verksamheter. Krav på förvärv av utsläpps-
rätter är ett ekonomiskt styrmedel av i sak samma beskaffenhet
som en skatt. Ett sådant kan genomföras utan hinder av 2 kap. 18 §
regeringsformen. Detsamma gäller, om krav på utsläppsrätter in-
förs för nya verksamheter.
Sedan handeln med utsläppsrätter påbörjats torde taket för kol-
dioxidutsläppen komma att successivt sänkas för att minska växt-
huseffekten. I så fall kan det bli nödvändigt att dra in utsläppsrätter
SOU 2003:120
Bilaga 3
253
som tidigare förvärvats av företagen. Detta är att betrakta som en
rådighetsinskränkning. Föreskrifter härom måste finnas i framtida
föreskrifter om handel med utsläppsrätter, vare sig dessa införs i
miljöbalken eller i separat lagstiftning. Med hänsyn till att indrag-
ningarna sker till skydd för miljön behöver dock inte ersättning
betalas enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.
Enligt FlexMex2-uredningens direktiv skall utredningen utgå
från en uppströms- eller en hybridansats. En uppströmsansats inne-
bär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distri-
butionen av den insatsvara som leder till utsläpp. Allteftersom
tillstånd getts enligt miljöbalken eller inte gäller vad som tidigare
sagts om ingrepp i tillståndsgiven respektive icke-tillståndsgiven
verksamhet. Eftersom mängden producerad, importerad eller dist-
ribuerad insatsvara främst torde styras genom koldioxidskatt, som
nu ersätts av ett annat ekonomiskt styrmedel, kan hinder inte
finnas att i sådana fall införa krav på utsläppsrätter för verk-
samheten. Om man ser detta som en rådighetsinskränkning är det
en sådan som inte föranleder ersättning enligt 2 kap. 18 § rege-
ringsformen.
Sammanfattningsvis innebär krav på utsläppsrätter redan med
nuvarande förutsättningar i de flesta alla fall rådighetsinskränk-
ningar som kan genomföras utan ersättning enligt 2 kap. 18 §
regeringsformen.
I några fall kan det dock som förut antytts bli fråga om ett
expropriationsliknande förfarande som inte kan genomföras utan
att ersättning ges. I så fall borde egentligen lagstiftningen innehålla
föreskrifter i ämnet för att tillgodose kravet i 2 kap. 18 § rege-
ringsformen. Det torde emellertid bli fråga om ett så ytterligt fåtal
fall att det bjuder emot att reglera dem uttryckligen. Domstolarna
borde kunna klara dem genom analogivis tillämpning exempelvis av
miljöbalkens ersättningsregler. Vad som i det följande sägs om
genomförande av EG:s handelsdirektiv innebär att det i vart fall
under de närmaste åren inte torde bli fråga om tillämpning av
svenska regler om expropriation. Frågan om lagstiftning torde där-
för i vart fall kunna anstå till dess att det går att säkrare bedöma,
om den verkligen har någon praktisk betydelse.
Bilaga 3
SOU 2003:120
254
5
Bedömning mot bakgrund av EG-rätten
Som anförts i avsnitt 2 föreligger nu förslag till ett EG-direktiv om
ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom
gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (han-
delsdirektivet).
Syftet med handelsdirektivet är att åstadkomma en effektiv
europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser. Om han-
delsdirektivet antas i överensstämmelse med det förslag som nu
föreligger skall det till en början gälla för utsläpp av koldioxid från
förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW,
från mineraloljeraffinaderier och koksverk, från vissa anläggningar
för produktion och bearbetning av järnmetaller, från vissa anlägg-
ningar inom mineralindustrin för produktion av cementklinker,
glas och keramiska produkter samt från vissa industriella an-
läggningar för framställning av pappersmassa, papper och papp
(artikel 2 och bilaga I). Det är alltså ett begränsat antal typer av
verksamheter och större sådana det är fråga om. Direktivet skall
inte hindra någon medlemsstat att införa nationella system för
handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksam-
heter. För framtiden kan direktivet komma att omfatta även andra
verksamheter och fem andra växthusgaser.
Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som
omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med
tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter mot-
svarande de sammanlagda utsläppen för anläggningen under kalen-
deråret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det
sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att
fördela för en viss period och över hur fördelningen skall genom-
föras (artikel 9). För en treårsperiod som börjar den 1 januari 2005
skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den
femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna
fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis (artikel 10).
Med hänsyn till ämnets omfattning och komplexitet får det antas
att Sverige i allt fall med avseende på treårsperioden 2005
−2007 får
begränsa sin reglering av handeln med utsläppsrätter till ett genom-
förande av EG-direktivet. Det torde inte därutöver finnas utrymme
för något sådant nationellt system som handelsdirektivet i och för
sig tillåter. Frågan om egendomsskyddet vid tilldelning av ut-
släppsrätter kan därför för den närmaste tiden helt bedömas inom
ramen för handelsdirektivet. Detsamma gäller för kommande
SOU 2003:120
Bilaga 3
255
perioder så långt handeln med utsläppsrätter regleras av handels-
direktivet med framtida ändringar. Införs därutöver nationella
system för handeln följer min bedömning av frågan om deras
förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen av vad som anförts i
avsnitten 3 och 4.
För att förenkla framställningen i fortsättningen begränsar jag
mig till utsläpp av koldioxid. Resonemangen kan emellertid i all-
mänhet tillämpas också på utsläpp av andra växthusgaser.
Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 (EGT L 257
10.10.1996, s. 26) om samordnade åtgärder för att förebygga och
begränsa föroreningar (det s.k. IPPC-direktivet
− Integrated Pollu-
tion Prevention and Control) syftar till att på ett samordnat sätt
förebygga och minska föroreningar till luft, mark och vatten från
större industrier inom energisektorn, produktion och omvandling
av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering och
annan verksamhet såsom pappersindustri, livsmedelsindustri och
stora lantbruksanläggningar. Direktivet kan närmast sägas motsvara
den tidigare svenska miljöskyddslagen. I art. 3 i IPPC-direktivet
anges allmänna principer för verksamhetsutövarens skyldigheter
bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och att ingen be-
tydande förorening skall förorsakas. Inga nya anläggningar får
drivas utan tillstånd enligt direktivet och bestämmelser finns om
direktivets tillämpning på befintliga anläggningar.
Enligt artikel 25 i handelsdirektivet skall ändring göras i IPPC-
direktivet, så att i tillstånd för verksamheter inga gränsvärden sätts
för direkta utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas
av handelsdirektivet. Tillstånden skall dock omfatta sådana gräns-
värden, om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala
föroreningar. Vidare skall medlemsstaterna kunna välja att inte
införa krav avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter
eller andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen. Vid behov
skall de behöriga myndigheterna ändra tillståndet i tillämpliga
delar. Andra bestämmelser i direktiv 96/61 skall inte påverkas.
Enligt artikel 8 i handelsdirektivet skall villkor och förfaranden
enligt de båda direktiven samordnas såvitt gäller tillstånd för ut-
släpp av växthusgaser.
Företag som har tillstånd enligt miljöbalken eller motsvarande
äldre lagstiftning med direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av
koldioxid och vilkas verksamhet omfattas av handelsdirektivet skall
alltså enligt direktivet få sina villkor ändrade så, att tillstånden inte
längre omfattar utsläppen. Som framgår av det förut anförda torde
Bilaga 3
SOU 2003:120
256
ytterst sällan om ens någonsin direkta villkor ha meddelats om
gränsvärden för utsläpp av koldioxid. Villkor som har betydelse för
koldioxidutsläppen, t.ex. om tillförsel av energi producerad med
fossila bränslen, torde i regel ha meddelats för att tillgodose andra
ändamål. Det torde inte finnas anledning att ändra sådana villkor
med anledning handelsdirektivet. Krav på förvärv av utsläppsrätter
kan införas genom generella föreskrifter.
Som framgått förut kan enligt 24 kap. 3 § 7 miljöbalken tillstånd
återkallas om det är behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser
till följd av EU-medlemskapet. Motsvarande bestämmelse finns
inte i 24 kap. 5 § miljöbalken beträffande ändring eller upphävande
av villkor. En sådan bestämmelse
− som då torde kunna ersätta den
under 4.2.4 föreslagna
− skulle kunna införas i paragrafen med
förslagsvis följande lydelse:
6 a. om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av
EU-medlemskapet,
Med hänsyn till vad nyss antytts om problemets kvantitativt ringa
betydelse kan man dock avstå från ändringen, särskilt som den i
och för sig inte är behövlig med tanke på principen om EG-rättens
supremati.
Man frågar sig då hur handelsdirektivet stämmer överens med
bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen.
Frågan om förhållandet mellan EU-rätten och den svenska
grundlagen är inte till alla delar löst. Det finns gränser för även EU-
rättens supremati. Den erkänns av Sverige bara inom ramen för
medborgerliga fri- och rättigheter och det svenska statsskickets
grunder, inbegripet yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. I
sitt betänkande (1993/94:KU21) över förslag till grundlagsänd-
ringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen uttalade
konstitutionsutskottet bl.a. (s. 27 ff.) att överlåtelse av besluts-
befogenheter med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kunde
ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om
statsskickets grunder upphörde att vara giltiga. Detsamma gällde
andra bestämmelser som bar upp grundläggande principer i vårt
konstitutionella system, såsom tryck- och yttrandefriheten och
offentlighetsprincipen. Om en regel i en förordning eller ett direk-
tiv från svensk sida framstod som oacceptabel var enligt kon-
stitutionsutskottet frågan, om EG-organet haft rätt att med verkan
för Sverige fatta ett sådant beslut som det fattat. Motsvarande
tankegångar tillgodoses genom den nyligen antagna ändringen av
SOU 2003:120
Bilaga 3
257
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen (prop. 2001/02:72,
2001/02:KU18, 2002/03:KU6). Enligt den nya lydelsen av denna
paragraf kan riksdagen inom ramen för samarbete i Europeiska
unionen överlåta beslutanderätt som inte rör grunderna för
statskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighets-
skyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker
motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna.
Enligt EG-domstolens praxis har EG-rätten företräde framför
medlemsstaternas nationella rätt oavsett på vilken konstitutionell
nivå den befinner sig. Domstolens ståndpunkt är inte obestridd.
Den har bl.a. ifrågasatts av Bundesverfassungsgericht i de s.k.
solange- och banandomarna. De senare rörde just äganderätt samt
näringsfrihet (se Bergström i JT 1996
−97, s. 761). I ett till Amster-
damfördraget fogat protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och
proportionalitetsprinciperna uttalade emellertid medlemsstaterna
enhälligt att denna tillämpning inte skall påverka de principer som
domstolen har utvecklat i fråga om förhållandet mellan nationell
rätt och gemenskapsrätt (jfr Bergström i JT 1997
−98, s. 325). Se
vidare beträffande detta förhållande bl.a. Unionens och medlems-
staternas kompetens inom EU, Diskussion vid det 34:e nordiska
juristmötet 1966, s. 135, med numera regeringsrådet Göran Schäder
som referent, Wiklund, Advokaten Costa och suveräniteten, i
Rättsfall att minnas, till Jan Hellner, 1997, s. 154, Nergelius,
Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans, 1998,
s. 155 ff., 165 ff., 192 ff., Vängby, Undantag från EG-rättens
överhöghet?, JT 1998
−99, s. 363.
För att man enligt svensk uppfattning skall kunna anse att
beslutanderätten i en fråga inte överlämnats till Europeiska unionen
och att unionen alltså inte har rätt att för svenskt vidkommande
besluta i en sådan fråga bör det enligt min mening, frånsett stats-
skickets grunder, vara en fråga som angår fri- och rättigheter som
inte har motsvarighet i unionen. Det bör alltså gälla någon för
Sverige unik rättighet, t.ex. tidigare och i viss utsträckning fort-
farande offentlighetsprincipen.
Sverige kan bara i undantagsfall göra gällande rätt för svensk
lagstiftning att avvika från EG-rätten. Vid sin behandling av per-
sonuppgiftslagen framhöll Lagrådet att man inte kunde utgå från
att EG-domstolen vid en konflikt mellan personuppgiftsdirektivet
och den svenska offentlighetsprincipen skulle finna att direktivet
Bilaga 3
SOU 2003:120
258
fick vika. I sitt yttrande över frågan om Riksbankens ställning i
EMU fann Lagrådet att de bestämmelser i Maastricht-fördraget
och stadgan om den europeiska centralbanken som rör den svenska
riksbankens ställning måste uppfattas som en del av den svenska
rätten och överordnade även regeringsformens bestämmelser i
samma ämne. Med hänsyn till EG-rättens överhöghet motsatte sig
Lagrådet inte att bestämmelsen i 9 kap. 13 § regeringsformen om
riksbankens sedelutgivningsrätt behölls oförändrad, trots att det
kunde antas att den skulle ge en missvisande bild av rättsläget, om
och när Sverige anslöt sig till EMU, och en ändring kunde ske med
mindre tidsutdräkt om bestämmelsen flyttades till vanlig lag.
(Prop. 1997/98:40, s. 151.)
Egendom och äganderätt är på europeisk nivå skyddade främst
genom den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa-
konventionen). Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europa-
konventionen innehåller följande:
Varje fysisk och juridisk person skall ha rätt till respekt för sin
egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas
intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens
allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att
genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att
reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas
intresse eller för att säkra betalning av skatter eller andra pålagor eller
av böter och viten.
Egendomsbegreppet i artikeln har getts en vidsträckt innebörd (se
härom SOU 2001:19, s. 83 f). Med uttrycket ”egendom” avses
sålunda inte enbart äganderätt till fast eller lös egendom i civil-
rättslig mening, utan också fordringar och immateriella rättigheter
skyddas enligt artikeln. Också ekonomiska intressen och förvänt-
ningar som har samband med utövandet av näringsverksamhet
omfattas av skyddet. Som exempel ur Europadomstolens praxis kan
nämnas att domstolen under artikelns tillämpningsområde ansett
falla rätten att vara verksam som revisor, rätten att servera alko-
holdrycker på en restaurang och rätten att exploatera en grustäkt.
Justitierådet Hans Danelius har dock framhållit att är det gäller
indragning av tillstånd av olika slag måste ett nyanserat synsätt
anläggas. Ett tillstånd är vanligen inte ovillkorligt och obegränsat i
fråga om giltighetstiden. Är det tydligt att villkoren inte längre är
uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har tillståndshavaren
SOU 2003:120
Bilaga 3
259
inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och när detta i en
sådan situation dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i
tillståndshavarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när
tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förvänt-
ningar på att få behålla tillståndet och att fortsätta utöva den
verksamhet som avses med tillståndet. (Danelius, Mänskliga rättig-
heter i europisk praxis, 2 uppl. 2002, s. 375).
Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som
skall göras enligt artikeln tillämpas en proportionalitetsprincip. Vid
bedömning av frågan, om en inskränkning i den enskildes rätt är
tillåtlig vid tillämpning av denna princip, fäster Europadomstolen
stor vikt vid om den enskilde blir ekonomiskt kompenserad för sin
förlust. Ersättning måste normalt utgå för att inskränkningen skall
anses vara proportionerlig. (Danelius, a.a., s. 377 f.)
Förhållandet mellan EG-rätten och Europakonventionen är f.n.
inte helt klart. Europeiska unionen är inte part i Europakon-
ventionen och denna konvention är därför inte direkt bindande för
EU. EG-domstolen har emellertid i många avgöranden förklarat att
Europakonventionens principer hör till de för medlemsstaterna
gemensamma rättsprinciper som skall respekteras även av gemen-
skapsorganen. (Danelius, a.a., s. 22, Melin och Schäder, EU:s kon-
stitution, 5 uppl. 2001, s. 111 ff., om äganderätten se särskilt s. 114,
målet
Hauer, Nergelius, Amsterdamfördraget och EU:s insti-
tutionella maktbalans, 1998, s. 141 ff., Abrahamsson, EG-dom-
stolen och de grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. 363.)
Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter
proklamerades högtidligt i Nice den 7 december 2000 (EGT C 364,
18.12.2000, s. 1). Den har inte någon rättsligt bindande status (se
Hallström, Nationella avsteg från EU:s stadga om grundläggande
rättigheter, SvJT 2002, s. 753, Abrahamsson, EG-domstolen och de
grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. 363, särskilt s.373 ff.).
Förstainstansrätten har i ett par fall hänvisat till artiklar i stadgan
(se Abrahamsson i SvJT 2002, s. 706 f. och s. 718 ff.). EG-dom-
stolen har däremot avhållit sig från att hänvisa till stadgan (se
Abrahamsson i SvJT 2003, s. 347, not 2). Stadgan kommer sanno-
likt att bli införlivad med unionens blivande konstitutionella
fördrag (slutrapport från konventets arbetsgrupp II, dok. CONV
354/02). Enligt presidiets senast föreliggande utkast till konsti-
tution skall stadgan tas in som en andra del av denna (CONV
725/03) och skall EU ansöka om anslutning till Europa-
konventionen (CONV 724/03).
Bilaga 3
SOU 2003:120
260
I stadgans artikel 17 finns bestämmelser om rätt till egendom.
Frånsett en bestämmelse om immateriell egendom innehåller den
följande:
Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja
den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får
berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och
under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig
ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får
regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.
Som synes utgör artikeln en nära parallell till artikel 1 i första
tilläggprotokollet till Europakonventionen. Till yttermera visso
föreskrivs det i artikel 52.3 i stadgan att i den mån den innehåller
rättigheter som motsvarar rättigheter enligt Europakonventionen
så skall innebörden och omfattningen av dessa rättigheter vara
desamma som enligt konventionen.
Oavsett hur det förhåller sig med stadgans tillämplighet är som
förut anförts i vart fall egendomsskyddet enligt Europakonven-
tionen accepterat av EG-domstolen. EU har alltså ett
− om också
ännu inte slutligt kodífierat
− egendomsskydd som minst mot-
svarar Europakonventionens. Det kan inte antas att det skulle
lyckas för Sverige att med åberopande av 2 kap. 18 § regerings-
formen undgå att bli fälld av EG-domstolen om man vägrade att
genomföra ett EG-direktiv. Inte heller från svensk synpunkt kan
2 kap. 18 § regeringsformen anses ha en sådan unik ställning i
förhållande till EG-rätten att vi skulle ha skäl att åberopa denna
bestämmelse till stöd för ett undantag från principen om EG-
rättens supremati. I ett lagrådsärende om ändring i radio- och TV-
lagen uppkom frågan om en föreslagen inskränkning i TV-före-
tagens möjligheter att skaffa sig monopol på program av nationellt
intresse stred mot äganderättsskyddet. Inskränkningen byggde på
en bestämmelse i ett EG-direktiv. Lagrådet (prop. 1997/98:184,
s. 125) fann att äganderättsskyddet enligt 2 kap. 18 § regerings-
formen inte kunde anses vara så unikt att vi inte lika gärna kunde
godta skyddet enligt första tilläggsprotokollet till Europakon-
ventionen. Det kunde inte antas att en prövning enligt Europa-
konventionen skulle leda till att den avvägning som gjorts med
tillämpning av principerna i ett EG-direktiv inte skulle godtas av
EG-domstolen eller människorättsdomstolen.
Enligt min bedömning skall därför 2 kap. 18 § regeringsformen
inte reglera egendomsskyddet vid tillämpning av handelsdirektivet
SOU 2003:120
Bilaga 3
261
utan egendomsskyddet i stället tryggas av den europeiska rättens
principer sådana de kommit till uttryck i Europakonventionen och
däremot svarande regler i Europeiska unionens stadga om grund-
läggande rättigheter.
Handelsdirektivet får anses i sin helhet reglera frågan om handel
med utsläppsrätter. Inga föreskrifter ges om ersättning med anled-
ning av att krav på utsläppsrätter skall träda i stället för tidigare
meddelade villkor om gränsvärden. Detta framstår också som
naturligt med hänsyn både till polluter-pays-principle och till den
gratistilldelning som föreskrivs. I punkt 27 i ingressen till handels-
direktivet sägs att direktivet respekterar de grundläggande rättig-
heter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unionens
stadga om grundläggande rättigheter. Det får förutsättas kommis-
sionens därvid beaktat även frågan om egendomsskyddet.
Det finns inte anledning för Sverige att se saken på annat sätt.
Det kan inte vara den svenska lagstiftarens uppgift att avgöra
frågan om direktivets förenlighet med det europeiska egendoms-
skyddet. Detta är i stället ytterst en fråga för EG-domstolen.
Handel med utsläppsrätter kan införas med stöd av EG-rätten, och
det finns inte anledning att vid sidan därav tillämpa bestämmelserna
om ersättning i 2 kap. 18 § regeringsformen.
Bilaga 4
263
Rättsliga aspekter på den nationella
fördelningsplanen enligt EG:s direktiv
om ett system för handel med
utsläppsrätter för växthusgaser
Av f.d. justitierådet Staffan Vängby
Bakgrund
Inledning
Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets
flexibla mekanismer i Sverige avlämnade i april 2002 sitt slut-
betänkande (SOU 2000:45). Utredningen (FlexMex1) hade till
uppgift att lämna förslag till hur protokollets flexibla mekanismer
skulle kunna tillämpas i Sverige. Kyotoprotokollet, som är ett
protokoll till klimatkonventionen, innebär i sina huvuddrag ett bin-
dande åtagande för de ratificerande industriländerna om minskning
av utsläpp av sex i protokollet närmare angivna gaser. För att
underlätta genomförandet av utsläppsreduktionerna finns i Kyoto-
protokollet tre s.k. flexibla mekanismer av vilka den som är av
intresse för detta uppdrag är handel med utsläppsrätter. Ett system
med handel med utsläppsrätter innebär att olika aktörer skall kunna
köpa och sälja utsläppsrätter på en marknad. Innan handeln startar
skall olika aktörer tilldelas utsläppsrätter. Utredningen föreslog att
tilldelningen skulle ske genom ett förfarande med auktion där
inkomsterna från auktionen skulle tillfalla staten. Skälen till att
utredningen valde denna lösning var
att utsläppsrätterna härigenom
fördelas till dem som värderar dem högst,
att auktionen följer
”polluter-pays-principle” och
att auktionen leder till en likabehand-
ling av befintlig och nytillkommande verksamhet.
FlexMex2-utredningen har enligt sina utredningsdirektiv att ta
ställning till ett system för handel med utsläppsrätter som är regle-
rat på EU-nivå.
Bilaga 4
SOU 2003:120
264
EG-direktivet
Rådet har antagit en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om
ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom
gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (fort-
sättningsvis handelsdirektivet).
Syftet med handelsdirektivet är att åstadkomma en effektiv
europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser. Om han-
delsdirektivet antas i överensstämmelse med det förslag som nu
föreligger skall det till en början gälla för utsläpp av koldioxid från
förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW,
från mineraloljeraffinaderier och koksverk, från vissa anläggningar
för produktion och bearbetning av järnmetaller, från vissa anlägg-
ningar inom mineralindustrin för produktion av cementklinker,
glas och keramiska produkter samt från vissa industriella anlägg-
ningar för framställning av pappersmassa, papper och papp (arti-
kel 2 och bilaga I). Det är alltså ett begränsat antal typer av verk-
samheter och större sådana det är fråga om. Direktivet skall inte
hindra någon medlemsstat att införa nationella system för handel
med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksamheter. För
framtiden kan direktivet komma att omfatta även andra verksam-
heter och fem andra växthusgaser.
Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som
omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med
tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter mot-
svarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalen-
deråret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det
sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att
fördela för en viss period och över hur fördelningen skall genoföras
(artikel 9). För en treårsperiod, som börjar den 1 januari 2005 skall
medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den femårs-
period som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela
minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis (artikel 10).
Till skillnad från vad FlexMex1-utredningen föreslog blir det i
EU-systemet, som direktivet f.n. lyder, sålunda endast fråga om
auktion vad avser högst 10 procent av utsläppsrätterna under den
period som börjar den 1 januari 2008. För perioden 2005
−2007
gäller som nyss sagts att alla utsläppsrätter skall fördelas gratis.
I artikel 9 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna
senast den 31 mars 2004 skall offentliggöra och till kommissionen
och övriga medlemsstater anmäla en nationell fördelningsplan för
SOU 2003:120
Bilaga 4
265
de utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela. Kommis-
sionen kan inom tre månader från anmälan avslå hela eller delar av
fördelningsplanen. Endast om kommissionen godtagit planen kan
medlemsstaten fördela utsläppsrätterna. Ändring av fördelnings-
planen skall godkännas av kommissionen. I bilaga III till handels-
direktivet föreskrivs bl.a. att planen skall innehålla en förteckning
över de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med
de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem
(punkt 10).
Artikel 11 föreskriver att varje medlemsstat skall bestämma det
totala antalet utsläppsrätter och hur dessa skall fördelas på verk-
samhetsutövare och anläggningar. Besluten skall grundas på den
nationella fördelningsplanen. I artikel 9 anges att den nationella
fördelningsplanen skall utgå från objektiva och öppna kriterier,
däribland dem som anges i bilaga III. Av de kriterier som anges där
skall vissa ingå i den nationella fördelningsplanen. Under förut-
sättning att riksdagen antar principer i linje med vad FlexMex2-
utredningen har föreslagit i det nyligen avlämnade delbetänkandet
(SOU 2003:60) Handla för bättre klimat kommer utredningens
principer att utgöra de viktigaste objektiva och öppna kriterierna
för den nationella fördelningsplanen.
I det förslag till handelsdirektiv som kommissionen förelade
rådet fanns det inte någon bestämmelse om att den nationella för-
delningsplanen skulle ange utsläppsrätter för var och en av anlägg-
ningarna. Den bestämmelsen har lagts till i ett senare skede av
processen med handelsdirektivet.
FlexMex2-utredningen
I sitt nyss omnämnda delbetänkande SOU 2003:60 har FlexMex2-
utredningen lagt fram förslag om principer för att fördela utsläpps-
rätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem
för perioden 2005
−2007. Förslaget innebär bl.a. följande.
Den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn
skall räknas av mot de nationella mål som skall uppnås under
perioden 2008
−2012. Den slutliga siffra som skall utgöra den hand-
lande sektorns totala utsläppsrätter skall fastställas av regeringen
inför proposition i september 2003. Riksdagens beslut med anled-
ning av propositionen skall utgöra grunden för den fördelningsplan
Bilaga 4
SOU 2003:120
266
som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars
2004.
Fördelningen till sektorer respektive anläggningar skall baseras
på historiska aktiviteter. Koldioxidutsläppen i varje sektor skall
delas upp i utsläpp av råvaror, som t.o.m. år 2007 inte är utbytbara
om man vill tillverka produkten, och utsläpp från fossila bränslen
som är utbytbara och som används med det primära syftet att
producera kraft-, värme- eller transportenergi. De genomsnittliga
utsläppen under fyraårsperioden 1998
−2001 skall ligga till grund
för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. Nya deltagare
beaktas när det för handel tillgängliga antalet utsläppsrätter fast-
ställs. Till nya deltagare räknas de verksamheter som fått sitt första
tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller som har fått ett sådant
tillstånd förnyat efter det att den nationella fördelningsplanen an-
mälts till kommissionen.
Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år
under perioden 2005
−2007 skall fattas senast den 1 oktober 2004.
Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även
andra beslut skall normalt kunna överklagas. En av regeringen ut-
sedd myndighet skall senast den 28 februari varje år under perioden
2005
−2007 utfärda en proportionell andel av det sammanlagda
antalet utsläppsrätter.
Svenska planbestämmelser
I fråga om skyldighet för medlemsstater inom EU att upprätta
planer anfördes i förarbetena till miljöbalken att EG-direktiv ibland
innehåller skyldigheter för medlemsstaterna att upprätta planer för
de åtgärder som skall vidtas för att ett visst miljömål skall upp-
fyllas. Dessa planer skall lämnas till kommissionen och regelbundet
uppdateras. I den svenska miljölagstiftningen hade i princip inte
funnits något särskilt instrument som kunde användas för att
säkerställa att ett miljömål skulle uppfyllas inom alla samhälls-
områden. Genom de nya reglerna i miljöbalken om miljökvalitets-
normer med tillhörande åtgärdsprogram fylldes denna lucka i
lagstiftningen. (Prop. 1997/98:45, s. 198.) En miljökvalitetsnorms
rättsverkan är att den föreskriver gränsvärden av bindande natur. I
5 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer
och åtgärdsprogram, vilka för närvarande är föremål för översyn av
Miljöbalkskommittén. I ett delbetänkande (SOU 2002:107) har
SOU 2003:120
Bilaga 4
267
kommittén lämnat vissa förslag till ändringar avseende miljökva-
litetsnormer.
I svensk rätt finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bestäm-
melser om att kommunen genom olika typer av planer bestämmer
hur mark och vatten skall användas. Enligt 1 kap. 3 § sker regle-
ringen av markens användning och av bebyggelsen inom kom-
munen genom detaljplan. I PBL finns bestämmelser om vem som
har rätt att yttra sig över en föreslagen detaljplan och vem som kan
överklaga ett beslut om detaljplan.
Uppdraget
I den tidplan som FlexMex2-utredningen arbetar från skulle det
inte finnas någon lagstiftning på plats den 31 mars 2004. Det inne-
bär att den nationella fördelningsplanen skulle beslutas utan lag-
stöd.
Jag har fått i uppdrag att analysera den faktiska innebörden för
den enskilde verksamhetsutövaren av systemet med en nationell
fördelningsplan. Vilken rättsverkan har de olika besluten på natio-
nell nivå? Vilken är den rättsliga respektive faktiska innebörden av
kommissionens beslut? Vad innebär ordningen med nationella
fördelningsplaner för möjligheten till överklagande? Hur förhåller
sig de nationella fördelningsplanerna till de planinstitut som i dag
finns på nationell- respektive EU-nivå? Om de nationella fördel-
ningsplanerna kräver författningsstöd skall förslag lämnas till ut-
formningen av ett sådant stöd.
Utredning
Behovet av svensk lagstiftning skall bedömas på grundval av be-
stämmelserna i handelsdirektivet och regleringen av normgivningen
i 8 kap. regeringsformen. Direktivet ger i detta hänseende upphov
till vissa tolkningsproblem, som hänför sig till den under arbetet
med handelsdirektivet tillkomna punkten 10 i bilaga III. Av arti-
kel 11.1 och 11.2 framgår att inom viss tid före ingången av varje
period skall fattas beslut om fördelningen av utsläppsrätterna till
verksamhetsutövare för varje anläggning. Beslutet skall grundas på
den nationella fördelningsplanen. Vidare framgår av punkten 9 i
bilaga III till handelsdirektivet, att planen skall ge allmänheten
Bilaga 4
SOU 2003:120
268
möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om
arrangemangen för beaktande av dess synpunkter, innan beslut
fattas om fördelningen av utsläppsrätter. I punkten 10 i bilaga III
till handelsdirektivet föreskrivs emellertid att redan planen skall
innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av
direktivet tillsammans med de mängder av utsläppsrätter som avses
tilldelas var och en av dem.
Man frågar sig vad som är den egentliga innebörden av kravet på
uppgifter i fördelningsplanen om de mängder av utsläppsrätter som
avses tilldelas var och en av anläggningarna, som också skall anges i
planen. Den sakliga innebörden av fördelningsplanen skulle kunna
anses vara, att regeringen i den har fattat ett beslut som får direkt
betydelse för tilldelningen av utsläppsrätter. Detta skulle innebära
att regeringen meddelar individuella förvaltningsbeslut rörande
tilldelningen av utsläppsrätter till varje enskilt företag. Beslutet
måste visserligen godtas av kommissionen. Men detta kan varken
rättsligt eller faktiskt ses som annat än en av kommissionen
− visserligen genom nytt beslut − meddelad bekräftelse av rege-
ringens tidigare meddelade beslut, som är det grundläggande. God-
tar inte kommissionen fördelningsplanen, får regeringen fatta ett
nytt beslut, av ändrad men motsvarande innebörd.
En mera rimlig tolkning av direktivet är följande. Först skall
regeringen anta en fördelningsplan med angivande av vissa prin-
ciper. Denna skall därefter granskas av kommissionen. Om kom-
missionen godtar planen bereds allmänheten tillfälle att lämna syn-
punkter. På grundval av planen och synpunkterna fördelar där-
efter vederbörande myndighet utsläppsrätterna. Fördelningsplanen
skulle i så fall beträffande fördelningen till enskilda anläggningar
endast innehålla en avsiktsförklaring, närmast en exemplifiering,
hur fördelningen skulle kunna komma att göras, om principerna i
fördelningsplanen godtas av kommissionen.
Jag har inte funnit underlag för några generella uttalanden om
planinstitut på EU-nivå. En komparativ studie av EU-rätten för att
finna svar på frågan ligger utanför ramarna för detta utlåtande. Det
är en uppgift för en vetenskapsman. Troligen skulle en sådan studie
dock endast leda till resultatet att planerna får bedömas i anslutning
till varje förordning eller direktiv för sig.
I detta sammanhang kan emellertid en jämförelse med det
svenska lantbruksprogrammet på jordbruksområdet vara av in-
tresse. Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveck-
ling av landsbygden, som ersatte nio tidigare gällande rådsför-
SOU 2003:120
Bilaga 4
269
ordningar om struktur-, miljö- och landsbygdsåtgärder med an-
knytning till den gemensamma jordbrukspolitiken, reglerar bl.a.
stöd till miljövänligt jordbruk och olika åtgärder för att främja
anpassning och utveckling av landsbygden. Medlemsländerna skulle
senast sex månader efter det att förordningen trädde i kraft den
3 juli 1999 lämna förslag till hur man avsåg att tillämpa för-
ordningens åtgärder inom ramen för ett landsbygdsprogram för
den kommande budgetperioden 2000
−2006. Därefter skulle EG-
kommissionen senast inom sex månader lämna sitt slutgiltiga god-
kännande av planen. För att ett samlat svenskt landsbygdsprogram
skulle kunna träda i kraft från den 1 januari år 2000 måste det i god
tid tillställas kommissionen för prövning. För att detta skulle vara
möjligt måste regeringen överlämna ett förslag till landsbygdspro-
gram till EG-kommissionen redan under hösten 1999. Regeringen
begärde i budgetpropositionen för år 2000 riksdagens bemyn-
digande att tillämpa ett svenskt landsbygdsprogram enligt förord-
ningen. Mot bakgrund av att storleken på EG-finansieringen för
landsbygdsåtgärder i Sverige inte var känd vid tidpunkten för rege-
ringens beslut om budgetpropositionen återkom regeringen genom
skrivelse 1999/2000:14 till riksdagen med en redogörelse för
innehållet i det förslag till landsbygdsprogram som regeringen hade
för avsikt att överlämna till EG-kommissionen under hösten 1999.
Programmet skulle överlämnas med förbehåll av riksdagens god-
kännande av vad som anförts i budgetpropositionen. Förhandlingar
med EG-kommissionen borde därmed kunna slutföras i sådan
tid att programmet kunde träda i kraft i enlighet med förordningen.
Riksdagen lämnade regeringen det begärda bemyndigandet
(bet. 1999/2000:MJU2).
Till genomförande av bl.a. rådets förordning (EG) nr 1257/99
finns lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd
och om stöd till utveckling av landsbygden (rubrik och senaste
lydelse SFS 1999:1316, prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 23,
bet. 1999/2000:MJU2). I lagen finns bestämmelser om tillsyn och
kontroll, ränta, avgifter samt överklagande. Däremot finns inte
några bestämmelser om upprättandet av landsbygdsprogram. Vida-
re finns förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och lands-
bygdsutvecklingsåtgärder. Statens jordbruksverk har med stöd av
den upphävda förordningen 1997:1336 utfärdat föreskrifter om
miljöstöd (SVJFS 2002:92).
Enligt 8 kap. regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet
mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för
Bilaga 4
SOU 2003:120
270
enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.
Man skulle kunna se beslutet om tilldelning av utsläppsrätter, när
detta sker gratis och alltså innebär en förmögenhetsöverföring till
företagen, som ett gynnande beslut. Ett sådant beslut
− t.ex. om ett
bidrag utan motsvarande förpliktelser
− kräver inte enligt 8 kap. 3 §
regeringsformen lagstöd. Enligt Håkan Strömberg (Normgivnings-
makten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl. 1999, s. 74 ff.) kan
frågan huruvida en föreskrift avser ett ingrepp eller inte bedömas
endast mot bakgrund av dittills gällande rättsregler. Med ingrepp
bör enligt lagmotiven förstås sådana åtgärder från normgivarens
sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittills-
varande handlingsfrihet, möjlighet att förfoga över egendom etc.
Strömberg tillägger bl.a. att åligganden för enskilda får tolkas så-
som ensidigt dikterade förpliktelser, inte förpliktelser som den
enskilde kan anses ha frivilligt underkastat sig. Till åligganden
räknas sålunda inte förpliktelsen att betala sådana avgifter för en
statlig eller kommunal prestation, som utgör ett rimligt vederlag
för en prestation som den enskilde frivilligt har tagit i anspråk.
Att lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd
och om stöd till utveckling av landsbygden endast innehåller be-
stämmelser om tillsyn och kontroll, ränta, avgifter samt över-
klagande men däremot inte några bestämmelser om stödformerna
framstår som naturligt mot bakgrund av att det är fråga om bidrag.
Även om bidragen förutsätter motprestationer från mottagarna är
det frivilligt för dem att söka bidragen.
Tilldelningen av utsläppsrätter är visserligen avsedd att till en
början ske gratis. Men tilldelningen är omedelbart förenad med ett
krav att företagen skall inneha utsläppsrätter för att få släppa ut
växthusgaser. Detta krav har tidigare inte ställts på dem utan utgör
en inskränkning i egendomsskyddet och näringsfriheten (att en
sådan inskränkning är tillåten och kan ske utan ersättning se mitt
tidigare utlåtande den 30 maj 2003 Egendomsskyddet vid tilldel-
ning av utsläppsrätter). Eventuellt måste företagen på marknaden
förvärva ytterligare utsläppsrätter för att kunna fortsätta sin pro-
duktion i önskad omfattning. Rätten att få gratis tilldelning av
utsläppsrätter kan inte skiljas från kravet på innehav av utsläpps-
rätter för att få släppa ut koldioxid. Det kan inte råda något tvivel
om att regleringen av handeln med utsläppsrätter kräver lagstöd
enligt 8 kap. 3 § regeringsformen.
SOU 2003:120
Bilaga 4
271
Frågan är då om också regeringens beslut beträffande fördel-
ningsplanen kräver lagstöd enligt 8 kap. 3 § regeringsformen.
Om fördelningsplanen anses innefatta förvaltningsbeslut av rege-
ringen om tilldelning av utsläppsrätter har beslutet visserligen så
långt endast en gynnande innebörd. Det kan emellertid inte ses
isolerat från det kommande kravet på redovisning av utsläppsrätter
vid fortsatt produktion. Av samma skäl som nyss anförts be-
träffande handeln med utsläppsrätter i dess helhet bör i detta fall
lagstöd krävas också för fördelningsplanen.
Som nyss antytts kan handelsdirektivets bestämmelser om
fördelningsplanen också tolkas så att den endast skall ange vissa
principer för fördelningen, medan beslut om tilldelning av ut-
släppsrätter till enskilda anläggningar sker först genom särskilda
beslut av behörig myndighet på grundval av fördelningsplanen.
Fördelningsplanen kan emellertid utformas så, att den även vid
denna tolkning kräver lagstöd. Skillnaden mellan en avsiktsför-
klaring av regeringen, som godtas av kommissionen, och ett for-
mellt beslut behöver, beroende på hur planen utformas, inte i sak
vara så stor. Om den förvaltningsmyndighet som senare fattar
beslut om tilldelning måste anses bunden av vad fördelningsplanen
innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar, krävs lagstöd. I
så fall måste lagregler om fördelningsplanen ha trätt i kraft innan
regeringen anmäler den första fördelningsplanen till kommis-
sionen.
Om man granskar andra planinstitut i svensk lagstiftning finner
man att själva upprättandet av planen har lagreglerats. Detta gäller
de olika planinstituten i plan- och bygglagen (1987:10) där planerna
blir direkt avgörande för enskildas rätt att planera och bygga etc.
Men det gäller också bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i
5 kap. miljöbalken, som måste ses som ett planinstitut, även om
inte miljökvalitetsnormerna får någon omedelbar effekt för en-
skilda. I förevarande alternativ är den nationella fördelningsplanen
närmast att jämföra med miljökvalitetsnormer.
En lag om upprättandet av en fördelningsplan måste till en
början
− förutom definitioner − innehålla bestämmelser om till-
stånd till utsläpp av växthusgaser, eftersom det är de som fått
sådana tillstånd som kan erhålla utsläppsrätter. Frågor om tillstånd
till utsläpp av tillståndsrättigheter torde rimligen böra prövas av
länsstyrelsen. Härför talar inte minst bestämmelsen i artikel 8 i
handelsdirektivet om samordning med de villkor och förfaranden
som gäller för tillstånd enligt direktivet 96/61/EG (det s.k. IPPC-
Bilaga 4
SOU 2003:120
272
direktivet), låt vara att frågan om tillstånd i åtskilliga sådana fall
prövas direkt av miljödomstol. Länsstyrelsens beslut bör kunna
överklagas hos miljödomstolen, något som åtminstone i viss grad
även i sådana fall kan tillgodose kravet på samordning. I övrigt bör
bestämmelserna i detta ämne kunna göras ganska kortfattade.
Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen kan regeringen utan hinder av 3 §
i samma kapitel efter bemyndigande i lag genom förordning
meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser
något av vissa närmare ämnen. Till dessa ämnen hör enligt punk-
ten 4 bl.a. miljövård. Eftersom kravet på innehav av utsläppsrätter
ställs upp till skydd för den globala miljön kan riksdagen be-
myndiga regeringen att genom förordning utfärda föreskrifter om
handel med utsläppsrätter. (I fråga om själva handeln kan även
föreskriften i punkten 3 om näringsverksamhet åberopas.) Till vad
som efter bemyndigande bör kunna regleras genom förordning hör
frågor om vilka verksamheter och vilka växthusgaser som omfattas
av kravet på tillstånd till utsläpp. Sådana föreskrifter måste stämma
överens med direktivet och det kan därför inte råda någon tvekan
om vad regeringsföreskrifterna kommer att innebära. Som mönster
för ett bemyndigande kan 9 kap. 6 § miljöbalken tjäna.
I en lag som ger föreskrifter om fördelningsplanen bör vidare tas
in de materiella förutsättningarna för att verksamhetsutövare skall
tilldelas utsläppsrätter
− enligt de principer som FlexMex2-utred-
ningen utvecklat. Det blir i så fall tydligt att regeringen i för-
delningsplanen skall följa lagens materiella regler. Vad som i övrigt
följer av direktivet, såsom exempelvis anmälningar till kommis-
sionen, tidsfrister för sådana anmälningar och kommunikation,
behöver inte stå i lag. Det är självklart att regeringen i sådana frågor
tillämpar direktivet. Det är därför tillräckligt med en bestämmelse
om att regeringen skall för åren 2005
−2007 och för varje femårs-
period som följer därefter upprätta en fördelningsplan över det
sammanlagda antal utsläppsrätter som avses skola fördelas och hur
de skall fördelas.
Regeringen kan inte besluta om tilldelning av utsläppsrätter utan
att de berörda företagen har fått göra sig hörda. Företagen måste
alltså kunna ansöka om tilldelning av utsläppsrätter och eventuellt
måste också annan kommunikation ske med dem under arbetet
med fördelningsplanen. Något annat skulle strida mot alla kända
förvaltningsrättsliga principer. Bestämmelser om ansökningsför-
farandet måste finnas i lagen. De kan emellertid inskränkas till ett
SOU 2003:120
Bilaga 4
273
bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen
bestämmer att utfärda föreskrifter härom.
Vad angår frågan om överklagande kan anföras följande. Skulle
tilldelningen anses ske genom regeringens beslut om fördel-
ningsplan finns inte möjlighet till överklagande. Överprövning av
själva tilldelningsbeslutet
− inte av planen som sådan − torde dock i
så fall kunna ske genom rättsprövning av Regeringsrätten enligt
lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.
Huruvida man skall betrakta fördelningsplanen på sådant sätt kan
bara avgöras av Regeringsrätten, om någon begär rättsprövning av
ett tilldelningsbeslut i fördelningsplanen. När vederbörande för-
valtningsmyndighet senare fattar beslut om tilldelning måste i vart
fall det beslutet kunna överklagas. Sådana överklaganden torde böra
ske hos allmän förvaltningsdomstol.
Att planen förbereds på myndighetsnivå utan lagstöd möter inte
några invändningar. Regeringens uppdrag till respektive myndighet
att vidta sådana förberedande åtgärder sker med stöd av dess
administrativa kompetens. Kommunikationen med allmänheten
kan enligt artikel 3 i) i handelsdirektivet ske med en eller flera
personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, med
sammanslutningar, organisationer eller grupper av personer. De
som önskar tilldelning av utsläppsrätter måste som nyss sagts
kunna ansöka om tilldelning. I övrigt torde synpunkter få inhämtas
genom sedvanligt svenskt remissförfarande.
Enligt min mening borde bestämmelser i ämnet inarbetas i miljö-
balken, bl.a. med hänsyn till det tidigare omnämnda kravet på sam-
ordning med IPPC-direktivet. På grund av tidsbrist har jag dock
inte undersökt hur bestämmelserna skulle kunna inordnas i balken.
Sedan jag nu angett hur lagbestämmelser om fördelningsplanen
skulle kunna utformas, återstår att ta slutlig ställning till om
huruvida handelsdirektivets föreskrifter om fördelningsplanen
måste uppfattas så att enligt 8 kap. 3 § regeringsformen sådana
lagbestämmelser är nödvändiga. Man måste nämligen fråga sig om
det förut sagda leder till ett rimligt resultat. Det är därvid inte
tidsaspekten
− även om den är nog så besvärlig − jag tänker på.
Lagstiftningsproceduren kan alltid påskyndas, bäst kanske genom
att lagstiftningen bereds i Regeringskansliet och presenteras i
Ds-serien. Betänkligheterna gäller i stället problemen för dem som
önskar tilldelning av utsläppsrätter. På kort tid måste de ansöka
dels om tillstånd till utsläpp av växthusgaser, dels om tilldelning av
utsläppsrätter. Åt detta är inte något att göra. Men skall regeringen
Bilaga 4
SOU 2003:120
274
i fördelningsplanen på något sätt i sak besluta om tilldelning av
utsläppsrätter, så att beslutet blir mer eller mindre avgörande för
den fortsatta verksamheten, måste företagen ansöka om tilldelning
redan på detta stadium. Regeringens beslut kan sedan inte över-
prövas annat än möjligen genom rättsprövning. Därefter måste
företagen på nytt ansöka om tilldelning hos den förvaltningsmyn-
dighet som svarar för det slutliga tilldelningsbeslutet, med möjlig-
het till överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Följden
måste bli osäkerhet om det första beslutets innebörd och därmed
bristande rättstrygghet.
En sådan ordning är enligt min mening oacceptabel. Jag har
därför efter lång tvekan kommit till slutsatsen att regeringen, trots
lydelsen av punkten 10 i bilaga III till handelsdirektivet, bör ut-
forma den fördelningsplan som skall anmälas till kommissionen så
att den anger principer för fördelningen. Uppgifter om tilldelning
till olika anläggningar bör lämnas men uttryckligen förklaras vara
exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli.
I detta fall bör några lagbestämmelser om fördelningsplanen inte
meddelas. Självfallet krävs riksdagens bemyndigande för regeringen
att anmäla principer för tilldelningen av utsläppsrätter till kom-
missionen. I riksdagen kan visserligen uppkomma betänkligheter
mot att godkänna principer som inte har kommit till uttryck i
lagtext. Sådana betänkligheter har emellertid tidigare övervunnits i
fråga om EU:s rambeslut (se t.ex. Vängby i SvJT 2003, s. 502 f.).
Fördelningsplanen medför i detta fall inte några åligganden för
enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för-
hållanden. Att lagstifta om fördelningsplanen skulle kunna medföra
det missförståndet, att angivandet av utsläppsrätter för enskilda
anläggningar skulle vara styrande för det fortsatta tilldelnings-
förfarandet. Enligt min mening bör detta inte vara fallet.
Tilldelningen får i stället prövas i ett vanligt förvaltningsför-
farande efter ansökan, kommunikation etc. Visserligen skall den
ske på grundval av fördelningsplanen, men dennas principer måste
komma till uttryck i en lag om handel med utsläppsrätter. Veder-
börande myndighet bör därför kunna direkt tillämpa lagens be-
stämmelser om tilldelning och på grundval av dessa fatta beslut
som är fristående från fördelningsplanen. Besluten bör som förut
anförts kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Bilaga 5
275
Handel med utsläppsrätter
−
förenlighet med miljöbalkens krav
Av Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet
15 september 2003
Bilaga 5
SOU 2003:120
276
Bilaga 5
277
Innehåll
Sammanfattning ...................................................... 281
1 Inledning.......................................................... 284
1.1 Uppdraget............................................................................... 284
1.2 Disposition ............................................................................. 285
1.3 Terminologi............................................................................ 286
2 Gemenskapens direktiv om de flexibla mekanismerna .................................................. 287
2.1 Allmänt om EG-rätten och handelsdirektivet ..................... 287 2.1.1 EG:s kompetens på miljöområdet ............................. 287 2.1.2 Direktiv ....................................................................... 289
2.2 Länkning av de projektbaserade mekanismerna................... 290 2.2.1 Direktivförslaget för de projektbaserade mekanismerna ............................................................. 290 2.2.2 Supplementaritet och det svenska klimatmålet ........ 292
3 Befintlig svensk och europeisk miljörätt............... 293
3.1 Miljöbalken............................................................................. 293 3.1.1 Syfte och övergripande struktur ................................ 293 3.1.2 De allmänna hänsynsreglerna..................................... 295 3.1.3 Begreppet bästa möjliga teknik.................................. 297 3.1.4 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor ................................................ 299 3.1.5 Förhållande till annan lagstiftning............................. 303 3.1.6 Miljöbalkens tillståndsordning .................................. 304
3.2 Annan svensk miljölagstiftning............................................. 305 3.2.1 Skatt på koldioxid och energi..................................... 305 3.2.2 Certifikat för elproduktion från förnybara energikällor ................................................................. 306 3.2.3 Avgift på utsläpp av kväveoxider ............................... 308
Bilaga 5 SOU 2003:120
278
3.3 IPPC-direktivet ......................................................................309 3.3.1 Materiella krav på verksamheter.................................309 3.3.2 Tillståndordningen......................................................312
3.4 Andra relevanta direktiv.........................................................312
4 Handelsdirektivet i förhållande till befintlig miljörätt............................................................314
4.1 Handelsdirektivet i förhållande till BAT-kravet ..................314 4.1.1 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid........................315 4.1.2 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid......................................................................316 4.1.3 Krav på energieffektivitet ...........................................317
4.2 BMT-kravet i förhållande till BAT-kravet............................319 4.2.1 Allmän jämförelse av begreppen ................................320 4.2.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid........................323 4.2.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid......................................................................323 4.2.4 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor.................................................324
5 Nationell diskretion vid implementering av handelsdirektivet ...............................................325
5.1 Rättsliga utgångspunkter för analysen..................................325 5.1.1 Närmare om handelsdirektivets syfte........................327
5.2 Handlingsutrymmet beträffande identifierade frågeställningar .......................................................................328 5.2.1 Angivande av gränsvärden för koldioxid ...................329 5.2.2 Angivande av gränsvärden för andra ämnen än koldioxid......................................................................329 5.2.3 Krav på energieffektivitet ...........................................329 5.2.4 Krav på användning av förnybara energikällor..........332
6 Tillståndsfrågor..................................................334
6.1 Ersättning till berörda verksamhetsutövare..........................335
6.2 Samordning och integrering av förfarandena .......................338
Bilaga 5
279
7 Tilldelning av utsläppsrätter ............................... 340
7.1 Allmänt om tilldelningen av utsläppsrätter .......................... 341
7.2 Kriterier i bilaga III till handelsdirektivet ............................ 342 7.2.1 Kriterier avseende den totala mängden utsläppsrätter .............................................................. 342 7.2.2 Särskilt om kriterier i bilaga III ................................. 344
7.3 Regler om statsstöd ............................................................... 346 7.3.1 Statsstöd syftande till miljöskydd.............................. 347 7.3.2 Statsstöd genom tilldelning av utsläppsrätter ........... 348 7.3.3 Rekvisiten för statsstöd applicerat på tilldelning av utsläppsrätter.......................................................... 349
8 Handlingsalternativ ........................................... 352
8.1 Betydelsen av mängden tilldelade utsläppsrätter ................. 353 8.1.1 Europeisk tilldelning .................................................. 353 8.1.2 Svensk tilldelning........................................................ 354
8.2 Kravet på energieffektivitet ................................................... 356 8.2.1 Miljömässiga aspekter ................................................ 356 8.2.2 Ekonomiska aspekter ................................................. 357 8.2.3 Statsstödsreglerna ....................................................... 358
8.3 Kravet på användning av förnybara energikällor.................. 358 8.3.1 Miljömässiga aspekter ................................................ 359 8.3.2 Ekonomiska aspekter ................................................. 359 8.3.3 Statsstödsreglerna ....................................................... 360
8.4 Summering av handlingsalternativen .................................... 360
9 Slutsatser och rekommendationer ....................... 362
Bilaga 5 SOU 2003:120
280
Bilaga 5
281
Sammanfattning
• Genom handelsdirektivet införs ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. För perioden 2005
−2007 omfattar systemet dock endast koldioxid. Syftet med direktivet är att minska utsläppen av koldioxid från de verksamheter som omfattas av handelssystemet. Utsläppsminskningen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt.
• Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regleringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. De viktigaste styrmedlen av traditionell karaktär är i detta sammanhang IPPC-direktivet på EG-rättslig nivå och miljöbalken på nationell nivå. Miljöbalken implementerar IPPCdirektivet i svensk rätt. Dessa lagar bygger på en skyldighet för verksamhetsutövarna att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Ambitionsnivån vid reglering av verksamheterna bestäms med stöd av begreppen bästa tillgängliga teknik (BAT) i IPPCdirektivet, respektive bästa möjliga teknik (BMT) i miljöbalken.
• Till skillnad från system med tillstånd och villkor kräver inte handelsdirektivet att den enskilde verksamhetsutövaren genomför några åtgärder i syfte att minska utsläppen. Det viktiga är att de totala utsläppen inom bubblan minskar genom att det endast finns en begränsad mängd utsläppsrätter att tillgå.
• Ett handelssystem fungerar om verksamheterna tillerkänns viss flexibilitet genom att de tillåts hantera koldioxidutsläppen på det sätt som bedöms vara mest kostnadseffektivt för den egna anläggningen. Det måste finnas utrymme för handel, dvs. en möjlighet att i enlighet med handelssystemets funktion köpa upp utsläppsrätter från annat håll. Av dessa skäl är det problematiskt för handelssystemets funktion om verksamheterna regleras av tillståndsvillkor som direkt eller indirekt sätter gränser för koldioxidutsläppen.
• Såväl IPPC-direktivet som miljöbalken ger möjlighet att föreskriva gränsvärden för hur mycket koldioxid en verksamhet skall få släppa ut. Genom handelsdirektivet görs dock en änd-
Bilaga 5 SOU 2003:120
282
ring i IPPC-direktivet som innebär att myndigheterna inte skall föreskriva några gränsvärden för koldioxidutsläpp för de verksamheter som omfattas av handelssystemet. Med hänsyn till skyldigheten att implementera EG-rätten måste en sådan ändring införas också i miljöbalken. Härmed undanröjs risken för den direkta konflikt med handelssystemet som föreskrivande av gränsvärden för koldioxidsutsläpp skulle innebära.
• Vidare skall enligt IPPC-direktivet och miljöbalken gränsvärden föreskrivas för vissa förorenande ämnen som ofta är förknippade med koldioxidutsläpp. T.ex. ger förbränning av olja upphov till både koldioxidutsläpp och utsläpp av kväveoxider. Handelsdirektivet innebär ingen ändring av IPPCdirektivet i detta hänseende. Tvärtom stadgas det i handelsdirektivets artikel 2 att direktivet inte skall påverka tillämpningen av IPPC-direktivet. För svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp.
• IPPC-direktivet och miljöbalken ställer krav på verksamheternas energieffektivitet. Verksamheterna skall inte förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Detta krav har hittills använts sparsamt i svensk och utländsk praxis. Graden av energieffektivitet är en av de faktorer som påverkar en anläggnings utsläpp av koldioxid. Genom handelsdirektivet ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet. Detta gäller endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer men oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. I denna del kan Sverige välja om kravet på energieffektivitet skall behållas eller inte när handelssystemet införs.
• I miljöbalken krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPC-direktivet. Valet av energikälla är vanligtvis av mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiska i relation till handelssystemets funktion. Ett upprätthållande av miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med
Bilaga 5
283
EG-rätten. Sverige har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav.
• Med handelsdirektivet införs ett krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid. För tillstånd krävs att verksamheten har förmåga att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid. Tillståndsgivningen behöver inte föregås av någon materiell bedömning av verksamheten. De verksamheter som omfattas av handelssystemet har tidigare fått tillstånd till drift av verksamheten enligt miljöbalken eller äldre rätt. Frågan har väckts ifall införandet av krav på tillstånd för koldioxidutsläpp innebär ett sådant intrång i de äldre tillståndsbeslutens rättskraft som skulle göra staten ersättningsskyldig gentemot berörda verksamhetsutövare. Vår bedömning är att införandet av krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid inte kan ge upphov till ersättningsskyldighet mot de verksamhetsutövare som mot förmodan skulle lida skada på grund av kravets införande.
• Före den 31 mars 2004 skall medlemsländerna upprätta nationella fördelningsplaner som skall ange vilka principer medlemslandet avser använda vid tilldelning av utsläppsrätter. Den nationella fördelningsplanen skall vara förenlig med de kriterier som återfinns i handelsdirektivets bilaga III. Av kriterierna framgår bl.a. att den totala mängden tilldelade utsläppsrätter skall vara förenlig med målet i EG:s bördefördelning med hänsyn tagen till prognoser om utsläppsutvecklingen för den handlande respektive den icke-handlande sektorn. Tilldelningen skall vidare premiera anläggningar som använder sig av ren teknik och beakta skillnader avseende olika anläggningars möjlighet att minska utsläppen. På grund av de gemenskapsrättsliga reglerna om statsstöd är det viktigt att tilldelningen inte gynnar vissa verksamheter på ett sätt som inte kan rättfärdigas utifrån sakliga och objektiva grunder.
• Vid övervägande av frågan huruvida IPPC-direktivets/miljöbalkens krav på energieffektivitet och miljöbalkens ytterligare krav på användning av förnybara energikällor skall upprätthållas för de verksamheter som omfattas av handelssystemet bör följande faktorer beaktas. Priset på utsläppsrätter utgör den viktigaste faktorn för om kravens upprätthållande skulle få någon effekt eller inte. I den mån kraven ger upphov till investeringar för att minska utsläpp leder det till större faktiska utsläpps-
Bilaga 5 SOU 2003:120
284
minskningar inom Sverige än vad som hade varit fallet om endast handelssystemet påverkade koldioxidutsläppen. Sådana utsläppsminskningar sker till en högre marginalkostnad än minskningar som betingas av handelssystemet. Ett upprätthållande av kraven skulle inte påverka de totala utsläppen inom EU-bubblan eftersom mängden utsläppsrätter att tillgå fortfarande skulle vara densamma.
• Det föreligger ett samband mellan frågan om upprätthållande av miljöbalkens krav och den svenska tilldelningen av utsläppsrätter. Handeln har goda förutsättningar att substituera miljöbalkens system med kravregler. Detta förutsätter emellertid att tilldelningen inte är alltför generös (jfr. def. avsnitt 8.1.2). En generös tilldelning som inte når upp till miljöbalkens kravnivå substituerar inte miljöbalken, utan innebär istället en sänkning av ambitionsnivån jämfört med tidigare ordning.
1 Inledning
1.1 Uppdraget
För FlexMex2-utredningens räkning har Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet haft i uppdrag att analysera vissa rättsliga frågeställningar som uppkommer i samband med implementeringen av EG:s direktiv för handel med utsläppsrätter. Detta uppdrag redovisas genom följande rapport.
Då frågorna för uppdraget berör olika rättsområden har utredningen utförts av en arbetsgrupp vid Juridiska institutionen som representerar kompetens inom de aktuella rättsområdena. Rapporten har författats av Tobias Bengtsson, jur. kand, forskningsassistent, och Ina Engelbrektson, doktorand i internationell miljörätt. Arbetet har utförts i samråd med Filip Bladini, docent i civilrätt, Per Cramér, professor i internationell rätt med inriktning mot europeisk integrationsrätt samt Lena Gipperth, lektor i miljörätt. Vi vill rikta ett tack till Erik Nyström från Miljöbalkskommittén för hjälp med utredning av vissa frågor rörande kravet på energieffektivitet.
De rättsliga frågeställningar som omfattas av uppdraget kan sammanfattas som;
Bilaga 5
285
• hur handelsdirektivet och IPPC-direktivet förhåller sig till varandra
• hur miljöbalkens regler implementerar IPPC-direktivets krav
• hur handelsdirektivet och miljöbalken förhåller sig till varandra
• konkurrensaspekter på implementeringen av handelsdirektivet.
Fokus för jämförelsen av de olika lagstiftningarna är de krav som ställs under IPPC-direktivet och miljöbalken på de verksamheter som kommer att omfattas av handelssystemet. I anslutning till detta uppkommer även vissa frågor rörande tillståndsgivning.
Uppdraget innebär även att redovisa handlingsalternativ. Dessa skall ta hänsyn till miljömässiga, konkurrensrelaterade och vissa ekonomiska konsekvenser av att vid handelssystemets införande behålla respektive lyfta de krav som idag ställs under IPPCdirektivet och miljöbalken. Handlingsalternativen skall också relatera till det svenska klimatmålet och syftet med handelsdirektivet.
1.2 Disposition
Rapporten inleds genom kapitel 2 med en beskrivning av vissa övergripande EG-rättsliga frågor samt det förslag till ändring av handelsdirektivet som gjorts för att länka de projektbaserade mekanismerna till systemet. Kapitel 3 innehåller en genomgång av relevant svensk och europeisk miljörätt som den ser ut innan handelssystemets införande. Mot den bakgrunden diskuteras, i kapitel 4, hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörättslig reglering. I detta kapitel identifieras de konflikter som kan komma att uppstå vid implementeringen av handelsdirektivet. I kapitel 5 görs en analys av medlemsstaternas EG-rättsliga handlingsutrymme vid genomförandet av direktivet.
Handelsdirektivets regler ger vidare upphov till vissa frågor rörande befintliga tillstånd enligt miljöbalken och förhållandet till de tillstånd som skall utfärdas under handelsdirektivet. Dessa frågor behandlas i kapitel 6.
I kapitel 7 behandlas rättsliga frågor om den nationella tilldelningen av utsläppsrätter, särskilt utifrån bilaga III i handelsdirektivet. I detta sammanhang aktualiseras frågor rörande EG:s statsstödsregler.
Utifrån utredningen om förhållandet mellan handelsdirektivet och befintlig miljörätt aktualiseras frågan om vilka förändringar
Bilaga 5 SOU 2003:120
286
som behöver göras i svensk rätt vid handelsdirektivets genomförande. I uppdraget ingår att redovisa för konsekvenserna av olika handlingsalternativ, vilket görs i kapitel 8. I kapitel 9 redogör vi för våra slutsatser och ger vissa rekommendationer.
1.3 Terminologi
I rapporten förekommer återkommande vissa termer och begrepp som kan behöva förklaras närmare.
EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser refereras till som handelsdirektivet.
Med EG eller ”gemenskapen” avses Europeiska gemenskapen, dvs. den del av samarbetet inom EU som inte faller under det mellanstatliga samarbetet gällande rättsliga och inrikes frågor eller utrikespolitik. EG regleras rättsligt genom EG-fördraget som i rapporten förkortas EGF.
Med den handlande sektorn avses alla verksamheter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Detta står i motsats till den icke-handlande sektorn, som följaktligen syftar på all verksamhet som inte omfattas av handelssystemet (men som genererar koldioxidutsläpp). I handelsdirektivet används ordet sektor även i betydelsen ”bransch”. När det endast talas om sektorer, utan att det föregås av ”handlande” respektive ”icke-handlande”, avses därför branscher.
Vissa termer förekommer mycket ofta i texten och förkortas därmed för att undvika att texten blir alltför otymplig. Första gången en sådan term förekommer i texten skrivs den ut i sin helhet och förkortningen anges. Därefter används enbart förkortningen.
Bilaga 5
287
2 Gemenskapens direktiv om de flexibla mekanismerna
2.1 Allmänt om EG-rätten och handelsdirektivet
Direktivet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
1
utgör
ett led i gemenskapens program för att uppfylla de åtaganden som gemenskapen och medlemsstaterna åtog sig genom Kyotoprotokollet. Direktivets materiella innehåll har tidigare beskrivits relativt utförligt i FlexMex2-utredningens första delbetänkande
2
,
och behandlas därför närmare endast i delar som har direkt relevans för de frågor som berörs i denna rapport.
Implementeringen av Kyotoprotokollet faller både inom EG:s och inom medlemsstaternas kompetens. Därför har både gemenskapen och medlemsstaterna ratificerat och är parter till Kyotoprotokollet vilket därmed utgör ett s.k. blandat avtal. För miljörättsliga konventioner används normalt denna konstruktion och den innebär en skyldighet för EG och medlemsstaterna att genomföra implementeringen av förpliktelserna i nära samarbete.
3
2.1.1 EG:s kompetens på miljöområdet
Gemenskapens kompetens för att anta lagstiftning på olika politikområden återfinns i EU- och EG-fördragen som utgör s.k. primärrätt. Gemenskapens kompetens på miljöområdet behandlas i artikel 174
−176 EGF. Enligt artikel 174 skall gemenskapens miljöpolitik bidra till att följande mål uppnås;
• att bevara, skydda och förbättra miljön
• att skydda människors hälsa
• att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt
• att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.
1
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/…/EG om ett system för handel med ut-
släppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61. Vid tidpunkten för avslutandet av denna rapport hade direktivet ännu inte fått något officiellt nummer eller publicerats i EGT. Det kan sökas via referensen KOM (2001) 581.
2
Se SOU 2003:60 Handla för bättre klimat, avsnitt 7.1.
3
EG-domstolens yttrande 2/91. ECR [1993], s. I-01061.
Bilaga 5 SOU 2003:120
288
Under artikel 175 kan gemenskapen införa lagstiftning för att uppnå målen i artikel 174. De flesta beslut om lagstiftning tas enligt huvudregeln i artikel 175.1. Denna punkt hänvisar till medbeslutandeförfarandet i artikel 251 som innebär att rådet kan ta beslut med kvalificerad majoritet och att Europaparlamentet har möjlighet att föreslå ändringar och i vissa fall hindra förslag till lagstiftning. Endast vid de undantag som anges i artikel 175.2 tas beslut om lagstiftning på miljöområdet med enhällighet av rådet.
Direktiv antagna enligt artikel 175 skall utgöra s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna kan välja att ha en högre nivå av miljöskydd. I artikel 176 stadgas att de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 175 inte hindrar medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana nationella åtgärder får dock inte strida mot fördraget. Med ”fördraget” avses även sekundära rättsakter som direktiv.
4
Möjligheten till en högre
nivå av miljöskydd är ett uttryck för subsidiaritetsprincipen som stadgas i artikel 5 EGF. Den innebär att på områden där gemenskapen inte har exklusiv kompetens skall den vidta åtgärder endast i de fall målen inte kan förverkligas av medlemsstaterna i tillräcklig utsträckning, utan uppnås bättre på gemenskapsnivå.
Den valda kompetensgrunden kan ha viss betydelse för förståelse och tolkning av handelsdirektivet eftersom den visar direktivets roll i det EG-rättsliga systemet. Syftet med direktivet är att förbättra skyddet för miljön. Detta innebär viss skillnad mot de direktiv som antas med stöd av artikel 95 EGF, s.k. ”harmoniseringsdirektiv”. Sådana direktiv har inte sällan miljömässig betydelse, men skillnaden ligger i att de beslutas med det huvudsakliga syftet att förverkliga den inre marknaden. Det centrala i sådana direktiv är harmoniseringen av de olika medlemsstaternas lagstiftningar med målet att öka marknadens ekonomiska effektivitet.
En vidare betydelse av den valda kompetensgrunden är att medlemsstaterna som utgångspunkt inte får vidta strängare åtgärder när ett direktiv beslutats med stöd av artikel 95. Avsikten med rättsakter under artikel 175 är inte i första hand att underlätta handel
4
Att även sekundära rättsakter avses har inte uttalats tydligt i rättspraxis men ledande
skribenter utgår från att så är fallet, jfr. L. Krämer, EC Treaty and Environmental Law, tredje uppl., Sweet & Maxwell, London, 1998, s. 125. Se även J. Jans, European Environmental Law, Europa Law publishing, Groningen, 2000, s. 117.
Bilaga 5
289
m.m. mellan medlemsländerna, varför nationella åtgärder inte på samma sätt skulle motverka direktivets syfte.
5
2.1.2 Direktiv
Direktiv utgör en form av sekundärrätt som gemenskapen, grundat på kompetenserna i primärrätten, antar för att genomföra gemenskapens mål som de anges i fördragen. Gemenskapen kan använda olika typer av rättsakter vid antagandet av sekundärrätt. Direktiv är en av dem och används för att samordna medlemsländernas lagstiftning. Enligt artikel 249 EGF är direktiv bindande med avseende på de resultat de syftar till medan formerna för hur de skall genomföras är upp till medlemsstaten att bestämma. Direktiv riktar sig till medlemsstaterna och anger mål som medlemsstaten själv skall genomföra i sin nationella rättsordning.
Trots att direktiv skall ge medlemsstaterna handlingsutrymme för formerna för implementering innehåller många av dem detaljerade regleringar som begränsar detta utrymme. Handelsdirektivet har antagits under artikel 175.1 och skall därmed utgöra ett minimidirektiv. Ändå stadgar direktivet ett omfattande system med en detaljerad reglering som medlemsstaterna är skyldiga att följa vilket begränsar valet av former för genomförande. Direktivet ger dock fortfarande viss flexibilitet vid implementeringen vilket är nödvändigt just för att systemet är så omfattande och situationen vad gäller energiförsörjning, typer av industri etc. varierar stort inom gemenskapen.
Vid antagandet av ett direktiv ges normalt en tidsfrist för medlemsstaterna för att implementera bestämmelserna i fråga. Vid fristens utgång måste direktivet vara korrekt och fullständigt genomfört för att medlemsstaten inte skall göra sig skyldig till fördragsbrott. Om staten inte genomför en fullgod implementering vid fristens utgång får direktivet ändå s.k. vertikal direkt effekt. Detta innebär att rättssubjekt i medlemsstaterna kan stödja sig på dess innehåll gentemot staten. I enlighet med principen om EGrättens företräde vid konflikter med nationell rätt blir direktivet gällande vid sådana situationer.
5
Syftet med rättsakter under artikel 175 tydliggörs särskilt i C-318/98 Fornasar [2000] ECR
I-4785 där domstolen uttalar att ”gemenskapslagstiftningen på miljöområdet inte strävar efter en fullständig harmonisering av reglerna.”, skäl 46.
Bilaga 5 SOU 2003:120
290
Medlemsstaternas handlingsfrihet begränsas dock redan innan implementeringsfristens utgång. I fallet Wallonie,
6
som rörde till-
stånd för hantering av farligt avfall, slog EG-domstolen fast att direktiv har en viss s.k. spärrverkan redan medan fristen löper. Innebörden är att medlemsstaterna, enligt lojalitetsprincipen i artikel 10 EGF, inte kan anta lagstiftning som allvarligt skulle riskera uppnåendet av direktivets mål. Ännu en begränsning av medlemsstaternas handlingsutrymme utgör principen om att nationella domstolar redan under implementeringsfristen så långt möjligt skall tolka nationella bestämmelser konformt med EG-rätten.
När det gäller handelsdirektivet går implementeringsfristen, enligt artikel 31, ut redan 31 december 2003. Det är endast 5 månader efter det att direktivet antagits vilket är en ovanligt begränsad frist. Skälet är att alla tidsfrister av nödvändighet blir korta om handelssystemet skall kunna träda i funktion 2005.
2.2 Länkning av de projektbaserade mekanismerna
Sedan FlexMex2-utredningens betänkande publicerades har kommissionen, 23 juli 2003, presenterat ett förslag till direktiv för att genomföra en ändring av handelsdirektivet.
7
Förslaget beskrivs
nedan för att ge en överblick över det planerade systemet då det har vissa beröringspunkter med frågorna för vårt uppdrag.
2.2.1 Direktivförslaget för de projektbaserade mekanismerna
Syftet med det föreslagna direktivet är att sammanlänka medlemsstaternas användning av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer gemensamt genomförande (fortsättningsvis JI
− Joint Implementation) och ren utveckling (fortsättningsvis CDM
− Clean
Development Mechanism) med gemenskapens handelssystem. Förslaget har tillkommit under artikel 175.1, liksom handelsdirektivet, eftersom det rör miljöskydd.
JI syftar till att länder med kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet kan utföra projekt för minskning av utsläpp av
6
C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL mot Région Wallonne [1997] ECR I-7411.
7
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/…/EG om
ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer, 2003/0173 (COD), KOM (2003) 403.
Bilaga 5
291
växthusgaser i andra länder med sådana åtaganden. De reduktioner som uppnås kallas utsläppsminskningsenheter (fortsättningsvis ERU
− Emission Reduction Units). JI-projekt kan genomföras även mellan EG:s medlemsstater. Eftersom varken medlemsstaternas eller gemenskapens kvantifierade åtaganden påverkas innebär det endast en omfördelning av var utsläppen sker. Den viktigaste skillnaden mellan CDM och JI är att under den förstnämnda utför länder med kvantifierade åtaganden projekt i utvecklingsländer, som inte har kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet. Utsläppsreduktioner genom CDM kallas certifierade utsläppsminskningar (fortsättningsvis CER
− Certified Emission Reductions).
Det övergripande syftet med den föreslagna ändringen är att tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna, dvs. ERU och CER, skall jämställas med de utsläppsrätter som delas ut i medlemsstaterna. Det skall ske genom konvertering till utsläppsrätter som skall kunna handlas med inom gemenskapens handelssystem. Möjligheten att omvandla ERU och CER på marknaden förväntas sänka kostnaderna för att uppnå gemenskapens åtagande under Kyotoprotokollet.
Enligt Kyotoprotokollet artikel 12.10 kan utsläppsminskningar som uppkommit från CDM-projekt före 2008 användas för åtaganden under den första åtagandeperioden (2008
−2012). Det innebär att de även i gemenskapens fall kan användas först 2008 och alltså inte ingå i den handel med utsläppsrätter som kommer att pågå 2005
−2007. När det gäller JI-projekt stadgar Marrakechavtalen
8
att
ERU skall utfärdas först efter 2008 och det är därför naturligt att inte heller de kommer att ingå i gemenskapens system 2005
−2007.
Även om JI och CDM bidrar till en positiv global klimateffekt kan de förväntas ge en viss negativ miljöeffekt inom EG. Genom att utsläppsminskningarna sker utanför gemenskapen går man miste om den bieffekt som normalt uppstår. Vid minskning av utsläpp av växthusgaser förbättras normalt t.ex. luftkvaliteten, främst genom minskade utsläpp av svavel och kväveoxid.
9
8
Från sjunde partskonferensen (CoP7) under Kyotoprotokollet som hölls i Marrakech i
oktober/november 2001.
9
Commission Staff Working Paper, SEC(2003) 785.
Bilaga 5 SOU 2003:120
292
2.2.2 Supplementaritet och det svenska klimatmålet
Enligt Kyotoprotokollet skall de flexibla mekanismerna endast användas supplementärt till nationella åtgärder för att fullgöra staternas åtaganden.
10
Det finns dock ingen beslutad kvantifierad
nivå för hur stor andel av utsläppsminskningarna som måste ske genom nationella åtgärder. Vid partskonferenser under Kyotoprotokollet har man valt att säga att de nationella åtgärderna skall utgöra en ”signifikant beståndsdel” av ett lands ansträngningar för att minska utsläppen av växthusgaser.
11
Inom EU finns inte någon fastlagd gemensam gräns för supplementariteten. Tilldelningen av utsläppsrätter visar dock vilka krav man ställer på de omfattade verksamheterna i förhållande till det nationella målet. De ytterligare utsläppsminskningar som krävs måste genomföras i den icke-handlande sektorn.
I början av 2002 antog riksdagen målet att landets utsläpp skall minskas med -4 procent som ett genomsnitt av åren 2008
−2012 jämfört med år 1990 och att det skall göras utan användning av de flexibla mekanismerna.
12
Detta skall dock övervägas igen år 2004
och med införandet av handelssystemet kommer de flexibla mekanismerna att bli en del av det svenska klimatarbetet.
Det viktigaste skälet till kravet på supplementaritet är att det finns en oro, inte minst hos utvecklingsländerna, att de industrialiserade staterna kommer att ”köpa sig fria” genom de flexibla mekanismerna istället för att påbörja den nationella anpassning som är nödvändig för att uppnå långsiktiga klimatmål. En sådan utveckling skulle med all säkerhet ytterligare försvåra den redan komplicerade uppgiften att enas om internationella åtaganden för tiden efter 2012.
13
I artikel 11a(2) i förslaget till direktiv för länk-
ning av de projektbaserade mekanismerna anges att kommissionen skall göra en översyn av systemet när antalet omvandlade ERU och CER uppgår till 6 procent av den totala mängden utsläppsrätter som delats ut av medlemsstaterna. Med utgångspunkt i resultatet av översynen får kommissionen överväga om man bör införa en maximigräns på t.ex. 8 procent av den totala mängden utsläppsrätter för den aktuella perioden.
10
Artikel 6.1(d), 12.3(b) och 17 Kyotoprotokollet.
11
J.1 preambel, CoP7 Marrakechavtalen från Oktober/November 2001, (CP, 2001b: 3).
12
Se prop. 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi, bet. 2001/02:MJU 10, rskr. 2001/02:163.
13
S. Oberthür och H. E. Ott, ”The Kyoto Protocol – International Climate Policy for the 21st Century”, Springer, Berlin Heidelberg, 1999, s. 199.
Bilaga 5
293
Införlivandet av JI och CDM i handelssystemet innebär att aktörerna får tillgång till fler utsläppsrätter än de som delas ut av medlemsstaterna. Det innebär att priserna på utsläppsrätter kan förväntas sjunka till följd av att tillgången inom gemenskapens handelssystem ökar. Även om EG diskuterar att sätta en gräns för användning av de projektbaserade mekanismerna vid 6
−8 procent kan de komma att påverka incitamenten och kraven på staterna och företagen att genomföra förändringar nationellt.
3 Befintlig svensk och europeisk miljörätt
I detta kapitel beskrivs de delar av Sveriges respektive EG:s miljörätt som är av betydelse vid genomförandet av direktivet för handel med utsläppsrätter. Kapitlet är av deskriptiv natur och syftet är att ge en bakgrund till den analys som görs i efterföljande kapitel.
3.1 Miljöbalken
3.1.1 Syfte och övergripande struktur
Miljöbalken (1998:808) trädde i kraft 1999 efter att ha föregåtts av omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete under hela 1990talet. Ett av syftena med balken var att sammanföra en tämligen fragmenterad miljölagstiftning under ett gemensamt ramverk. Utöver den samordnande funktionen syftade reformen till en allmän höjning av ambitionsnivån i miljöarbetet samt till att bredda miljörättens tillämpningsområde.
14
Lagen skall ses i ljuset av utveck-
lingen på miljöområdet under 1990-talet i vilken Förenta nationernas miljökonferens i Rio de Janeiro 1992 intar en framträdande roll. Det var i efterdyningarna till Riokonferensen som begreppet hållbar utveckling kom att bli ett centralt tema inom miljödebatten, vilket även återspeglas i miljöbalken. I portalparagrafen (1 kap. 1 §) anges således att balkens bestämmelser
…syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.
14
Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 1.
Bilaga 5 SOU 2003:120
294
Den rättsliga omfattningen av detta målstadgande får ännu så länge karaktäriseras som delvis oklar, även om det anses klart att det innebär en höjning av ambitionsnivån jämfört med äldre rätt.
15
Paragrafen innehåller vidare en sorts tillämpningsföreskrift med rättstillämpande myndigheter som huvudsaklig adressat. Balken skall tillämpas så att:
• människor och miljö skyddas från skador och olägenheter
• värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas
• den biologiska mångfalden bevaras
• mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social och kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas
• återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Stadgandet bör sannolikt förstås på så sätt att om det vid tolkning av balkens övriga bestämmelser finns utrymme för olika uppfattningar eller osäkerhet, bör frågan lösas på det sätt som bäst överensstämmer med de fem delmålen vilka i sin tur skall förstås utifrån begreppet hållbar utveckling.
Miljöbalken är indelad i 33 kapitel, vilka i sin tur är ordnade i sju olika avdelningar. Första avdelningen (kap. 1
−6) innehåller övergripande bestämmelser med giltighet för alla verksamheter och åtgärder med anknytning till balkens tillämpningsområde. Här kan särskilt det andra kapitlet noteras, vilket innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Avdelning 2 (kap. 7 och 8) behandlar naturvårdsfrågor såsom regler för inrättande av olika typer av områdesskydd mm. Tredje avdelningen (kap. 9
−15) bär rubriken ”Särskilda bestämmelser för vissa verksamheter”. I denna avdelning anges krav på verksamheter som kan anses vara av särskilt miljöfarligt slag. Det kan noteras att det är här som den grundläggande skyldigheten att inhämta myndighets tillstånd för drift av vissa miljöstörande verksamheter återfinns (9 kap. 6 §). I fjärde avdelningen (kap. 16
−25) finns gemensamma processuella regler för de verksamheter och åtgärder som faller under balkens tillämpningsområde. Här regleras frågor om vilken myndighet som är behörig att besluta i ärenden om tillstånd och dispenser, möjligheter att
15
Se härom B. Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, Nordstedts Juridik, Stockholm, 2001, s. 26 ff.
Bilaga 5
295
överklaga m.m. I avdelning 5
−7 slutligen, regleras bland annat frågor om tillsyn, miljöbrott och ersättningsfrågor.
3.1.2 De allmänna hänsynsreglerna
Miljöbalkens andra kapitel innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Det är fråga om materiella bestämmelser som gäller för samtliga verksamheter och åtgärder som faller under balkens tillämpningsområde. Hänsynsreglerna är inte begränsade till att gälla för en viss krets av rättssubjekt eller personer, utan de skall iakttas av alla, privatpersoner såväl som företag, om de bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan tänkas påverka miljön. Däremot är det naturligt att högre krav på t.ex. kunskap och teknik i allmänhet kan ställas på stora företag jämfört med vad som kan krävas av privatpersoner när de vidtar en åtgärd.
Hänsynsreglerna är relativt kortfattat utformade och omfattar många olika typer av krav. Frågan om hur långtgående krav som kan ställas med stöd av hänsynsreglerna har omgärdats av viss oklarhet, vilket särskilt gäller frågan ifall begreppet bästa möjliga teknik (BMT) i 2 kap. 3 § anger en gräns för vad som kan krävas beträffande åtgärder enligt övriga hänsynsregler eller om det i vissa situationer kan vara möjligt att ställa krav som går utöver denna nivå. Vi har utgått från den tolkning som görs av Gipperth och Michanek i en rapport till Miljöbalkskommittén från oktober 2001.
16
Enligt den rapporten talar lagtext och förarbeten, för-
hållande till tidigare rätt samt ändamålsskäl för att myndigheterna inte kan kräva mer än att verksamheten tillämpar BMT, ens om en miljökvalitetsnorm skulle överskridas. Begreppet BMT anger därför ambitionsnivån för krav enligt miljöbalkens andra kapitel. Gemensamt för samtliga hänsynsregler är att de skall läsas i förening med den s.k. skälighetsregeln i 2:7, vilken anger att kraven enligt hänsynsreglerna inte gäller i den utsträckning det vore orimligt att uppfylla dem. Den närmare innebörden av BMT och dess samband med skälighetsregeln kommer att diskuteras mer utförligt nedan.
I 2 kap. 1 § återfinns den s.k. bevisbörderegeln. Regeln innebär att det är den som bedriver verksamheten som har att visa på vilket
16
L. Gipperth och G. Michanek, Genomförande av miljökvalitetsnormer m.m., Rapport på uppdrag av Miljöbalkskommittén, oktober 2001, se Miljöbalkskommitténs hemsida http://www.sou.gov.se/miljobalken/betankande.htm (hämtat 2003-09-01), s. 17 ff.
Bilaga 5 SOU 2003:120
296
sätt hänsynsreglerna följs. T.ex. vid prövning av tillstånd för miljöfarlig verksamhet ankommer det på verksamhetsutövaren att genom utredning visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. 2 § uppställer ett generellt kunskapskrav, innebärande att den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd är skyldig att skaffa sig den kunskap som är nödvändig för att bedöma vilka risker och miljöproblem som är förknippade med verksamheten ifråga.
2 kap. 3 §, som kan sägas ge uttryck för miljörättens allmänna försiktighetsprincip, är en central bestämmelse för det svenska miljörättsliga systemet. Bestämmelsen stadgar att alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder som behövs för att undvika skador eller olägenheter för människor eller miljö. En viktig aspekt av försiktighetsprincipen är att farorna med verksamheten inte måste vara klart bevisade för att skyldigheten ifråga skall träda in. Det räcker att det finns skäl att anta att skador kan uppstå för att skyddsåtgärder måste vidtas, vilket också framgår i paragrafen. Vid tillstånd för miljöfarlig verksamhet kan tillståndsmyndigheten göra tillståndet avhängigt av att verksamhetsutövaren vidtar olika försiktighetsmått, en möjlighet som vanligtvis utnyttjas. Det är vidare i 3 § som kravet på bästa möjliga teknik återfinns, vilket dock endast gäller för yrkesmässig verksamhet.
Lokaliseringsregeln i 4 § innebär, naturligt nog, att för verksamheter skall en sådan plats väljas som är lämplig i förhållande till balkens syfte (samt att platsvalet inte får strida mot reglerna i kap. 3 och 4). Det kan ofta krävas av den som vill bedriva miljöfarlig verksamhet att en så kallad miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i enlighet med kap. 6 utförs. En viktig aspekt i en sådan utredning är att utreda vilken effekt på miljön alternativa platsval kan tänkas medföra.
I 2 kap. 5 § stadgas att alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Bestämmelserna i 6 § har stor relevans för frågor som gäller utsläpp av koldioxid, varför de kommer att behandlas mer i detalj nedan.
Produktvalsregeln i 6 § (även kallad substitutionsprincipen) innebär att kemikalier eller biotekniska organismer inte bör användas om de kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön om de kan ersättas med mindre farliga produkter. Ansvarsregeln i
Bilaga 5
297
8 § kan sägas vara ett utslag av den generella miljörättsliga principen att förorenaren skall betala. Verksamhetsutövaren, eller den som vidtagit åtgärden, är skyldig att avhjälpa skadan i den mån det kan anses skäligt enligt miljöbalkens kap. 10.
3.1.3 Begreppet bästa möjliga teknik
Begreppet bästa möjliga teknik anger alltså ambitionsnivån för krav på miljöskyddande åtgärder enligt miljöbalkens hänsynsregler. Reglerna om BMT fastställer en, i princip, absolut nivå på miljöskyddet som inte får underskridas och skulle därför kunna få betydelse för funktionen och effektiviteten hos ett system för handel med utsläppsrätter. Den bärande tanken med ett handelssystem är att förorenaren i viss utsträckning skall kunna välja mellan att minska utsläppen vid den egna anläggningen eller att införskaffa den mängd utsläppsrätter som svarar mot behovet.
Begreppet BMT innefattar ett flertal olika beståndsdelar, och det kan vara lämpligt att först beskriva vad som förstås med ”teknik” i miljöbalkens mening. Ordet syftar nämligen inte endast på vilken sorts teknologi som används vid produktionen, utan också på det sätt vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt utvecklas och tas ur bruk. Det innebär att krav kan ställas på principerna för produktionen som kanske inte normalt associeras med uttrycket ”teknik”. Samtidigt gäller att kraven inte skall utformas så att en viss teknik skall användas, utan istället ange vilka resultat som skall uppnås. Hur verksamhetsutövaren mer i detalj utformar tekniken för att möta kraven är inte en fråga för myndigheterna att bestämma. Begreppet BMT bör förstås snarare som ett mått på hur långtgående insatser miljöbalken kräver av verksamhetsutövare, än som en föreskrift för att viss teknik skall användas. En viktig funktion är att BMT används när myndigheter uppställer krav på maximala tillåtna utsläpp från en verksamhet av olika ämnen, s.k. gränsvärden.
Det är den rättsliga betydelsen av uttrycket ”bästa möjliga” som anger gränsen för hur långtgående krav myndigheterna kan ställa. Saken måste bedömas dels efter vad som är ”tekniskt möjligt” och dels efter vad som anses ”ekonomiskt möjligt”. Ambitionsnivån för vad som är tekniskt möjligt bestäms utifrån att den tilltänkta tekniken skall användas någonstans i världen i industriell tillämpning.
Bilaga 5 SOU 2003:120
298
Tekniken skall alltså inte endast befinna sig på experimentstadiet utan vara framgångsrikt prövad sedan tidigare.
Det i och för sig tekniskt möjliga kan vara kostsamt och därför har begreppet även en ekonomisk sida. Med ekonomiskt möjligt förstås investeringar som företag i den aktuella branschen i Sverige normalt bör kunna bära. Det är därför fråga om en objektiv bedömning, dvs. hänsyn tas ej till det enskilda företagets ekonomiska situation. När det bestämts vad som är tekniskt resp. ekonomiskt möjligt framträder vad som skall anses utgöra nivån på bästa möjliga teknik för det aktuella företaget. Det är den lägsta av de två beståndsdelarna som bestämmer nivån.
BMT är normalkravet, men som påpekats ovan skall hänsynsreglerna tillämpas i förening med skälighetsregeln i 2 kap. 7 §. I bedömningen av vad som kan anses orimligt att kräva skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen syftar därför främst på kostnadseffektiviteten hos de åtgärder som krävs för att uppnå BMT-nivån. Marginalnyttan med åtgärderna får inte stå i alltför ogynnsam proportion till åtgärdernas kostnader. Med ”nytta” avses i detta fall vad som är nyttigt för miljön. Den slutliga kravnivån när skälighetsregeln har beaktats skulle därför kunna kallas ”bästa möjliga teknik som är miljömässigt motiverad”.
17
En i litteraturen diskuterad fråga är huruvida kravnivån för bästa möjliga teknik är densamma som tidigare gällde enligt miljöskyddslagen, eller om ambitionerna i detta hänseende har skärpts i och med införandet av miljöbalken. Det finns inget i själva bestämmelsen som tyder på att kravnivån skulle vara annorlunda än tidigare. Motiven ger inte heller något klart besked i frågan, snarare tyder vissa uttalanden på att avsikten endast varit att överföra det existerande begreppet till den nya lagstiftningen.
18
Den allmänna ”håll-
barhetsskärpning” som miljöbalken är avsedd att innebära, varvid särskilt märks tillämpningsföreskrifterna i 1:1 st. 2, kan dock medföra att tolkningen av vad som är nyttigt för miljön ses i ett annorlunda och bredare perspektiv.
17
Denna terminologi används av Staffan Westerlund, se Delkommentar 6 till miljöbalken, Miljörättslig Tidskrift, 1999:2
−3.
18
Jfr. prop. 1997/98:45, del 2, s. 17.
Bilaga 5
299
3.1.4 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor
Miljöbalken 2 kap. 5 § har följande lydelse:
Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas.
Bestämmelsen kan antas vara av viss betydelse för företags möjligheter att delta i ett system för handel med utsläppsrätter. Åtminstone vid en första anblick kan bestämmelsen synas föreskriva en kategorisk plikt till hushållning som skulle kunna vara svår att förena med den flexibilitet som förutsätts existera inom ett handelssystem. Av detta skäl är det av betydelse att något mer i detalj utreda regelns innebörd.
Inledningsvis är det nödvändigt att klargöra vilken sorts skyldigheter bestämmelsen ger upphov till. Vid närmare påseende befinns att bestämmelsen reglerar två skilda aspekter av energianvändning (här bortses från reglerna om återvinning). Först stadgas att verksamheter skall ”hushålla” med energi. Det får antas betyda att anläggningar skall uppnå en hög grad av energieffektivitet i produktionen, vilket syftar på relationen mellan tillförd energi och resultat. Den energi som tillförs anläggningar skall utnyttjas i så hög utsträckning som möjligt. Ju fler produkter som kan framställas med den givna mängden tillförd energi, desto högre energieffektivitet.
Utöver hushållningskravet, som syftar på hur redan producerad energi används, stadgas att förnybara energikällor skall väljas i första hand. Här bör nämnas den allmänna princip som gäller för miljöbalken, att man inte med stöd av hänsynsreglerna kan ifrågasätta själva syftet med en verksamhet. Man kan t.ex. inte förbjuda tillverkning av bilar på grund av att bilar anses miljöfarliga. Detsamma gäller när verksamhetens syfte är energiproduktion, även om denna utförs med fossila bränslen. En verksamhet vars syfte är att producera energi genom förbränning kan t.ex. inte med stöd av hänsynsreglerna föreläggas att börja producera energi genom utnyttjande av vindkraft.
19
Stadgandet att förnybar energi skall väljas i
19
Gränsdragningsproblem kan dock uppstå avseende frågan vad som är en verksamhets syfte. För en förbränningsanläggning går det ev. inte utanför verksamhetens syfte att på grund av kravregler välja en annan råvara än den som används eller, när det gäller nya verksamheter, är tänkt att användas. Bedömningen kan antas bero på de faktiska möjlig-
Bilaga 5 SOU 2003:120
300
första hand har därför främst betydelse för verksamheter som har ett helt annat syfte än energiproduktion, men som för den verksamheten även producerar energi på platsen, t.ex. ett pappersbruk som ordnar energitillförseln med oljeeldning.
Hur långtgående krav på verksamheter medför då dessa regler om energianvändning och energiproduktion? När det först gäller kravet på energieffektivitet kan konstateras att liksom för övriga hänsynsregler avgörs ambitionsnivån med hjälp av BMT. Reglerna i 2 kap. 5 § kan sägas vara ett förtydligande av att miljöbalkens allmänna BMT-krav även skall tillämpas på verksamheters produktion och användning av energi.
Den närmare innebörden av energieffektivitetskravet beror i stor utsträckning på hur rättstillämpande myndigheter väljer att omsätta det i praktiken. Ännu så länge är praxis enligt miljöbalken från nu aktuella större anläggningar sparsam, vilket kan förklaras med att kraven på resurs- och energihushållning blev tydliga först med miljöbalkens införande. Äldre rätt (miljöskyddslagen) fokuserade på utsläpp av föroreningar. Tidigare var det normalt inte aktuellt att inom ramen för tillståndsprocessen behandla energifrågor, även om det åtminstone vid några tillfällen skall ha förekommit att användningen av fossila bränslen reglerades.
20
Från den praxis som hittills finns rörande energieffektivitet kan följande noteras. Det förekommer sällan eller aldrig att bindande villkor sätts beträffande viss tillåten mängd förbrukad energi eller viss uppnådd effekt per energienhet. Dock har verksamhetsutövare i tillståndsbesluten förelagts att utreda och till myndigheterna redovisa möjligheterna till energieffektivisering. Utredningarna kan syfta till att slutliga villkor avseende energifrågor skall fastställas vid senare tidpunkt.
21
Exempel på sådana slutliga villkor saknas
dock i hittillsvarande praxis. En variant av slutligt villkor är att verksamhetsutövaren föreläggs att fortlöpande rapportera om energiförbrukning mm. till tillsynsmyndigheten som även kan få befogenhet att besluta om åtgärder för energieffektivisering.
22
Det
vanligaste förefaller vara att energifrågorna beaktas på något sätt i
heterna i det enskilda fallet. Se G. Michanek Svensk miljörätt, andra uppl., Iustus förlag, Uppsala, 1993, s. 130.
20
Se FlexMex 1-utredningens betänkande, SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål!, s. 263.
21
För exempel på nu nämnda typer av villkor, se Miljööverdomstolen mål nr M 602-02, 2003-05-06 (Stora Enso Hylte), miljödomstolen i Vänersborg mål nr 258-01, 2002-10-31 (Gruvöns bruk), mål nr 49-01, 2002-07-03 (Preem Raffinaderi) samt mål nr M 540-99, 2001-08-24 (Scana Steel Components).
22
Miljödomstolen i Vänersborg mål nr 290-01, 2003-04-17 (Inlands Kartongbruk).
Bilaga 5
301
tillstånd för större verksamheter enligt miljöbalken, dock utan att några tvingande villkor avseende effektiviseringsåtgärder meddelas.
Frånvaron av mer definitiva villkor avseende energieffektivitet i hittillsvarande praxis torde i stor utsträckning kunna hänföras till den förhållandesvis korta tid som förflutit sedan miljöbalken infördes. Ännu har inte särskilt många av de berörda verksamheterna prövats enligt de nya reglerna. Därtill skall läggas att frågorna rörande energihushållning kan vara relativt svåra att bedöma. Det råder bland verksamhetsutövare och rättstillämpande myndigheter ännu en viss brist på kunskap och erfarenhet om hur dessa frågor skall hanteras i tillstånd enligt miljöbalken. Sammantaget har detta resulterat i ett genomförandeunderskott vad gäller BMT-kravet för verksamheternas energihushållning. Hur stort detta genomförandeunderskott är i dagsläget är av naturliga skäl mycket svårt att säga, särskilt eftersom förutsättningarna kan variera kraftigt mellan olika anläggningar och sektorer. De BREF-dokument som finns angående energianvändning indikerar att svenska verksamheter normalt sett förbrukar mer energi än vad som skulle anses utgöra BMT-nivån. Att få fram siffror för vad som utgör BMT-nivån är svårt men de rapporter som finns på området tyder på att energibesparingar i storleksordningen 5
−30 procent är möjliga. Generellt kan sägas att potentialen för energibesparingar är mindre i kraft- och värmeproduktion jämfört med industriprocesser.
23
Den andra delen av 2 kap. 5 §, att förnybara energikällor skall användas i första hand, är mer svårtolkad. Tillämpningen av detta stadgande har av naturliga skäl stor betydelse för hur ett system för handel med utsläppsrätter skulle fungera. En tolkning som stämmer väl överens med lagtext och kapitlets övriga struktur vore att verksamheter måste använda sig av förnybar energi så långt detta inte är orimligt, med hänsyn till skälighetsregeln i 7 §. En sådan tolkning skulle betyda att den som bedriver verksamhet i de flesta fall inte har valfrihet ifråga om hur energitillförseln skall ordnas. Verksamhetsutövaren måste välja en förnybar energikälla när det är tekniskt-ekonomiskt möjligt, alternativt påvisa att det i det enskilda fallet vore orimligt att kräva.
24
En något mjukare tolkning
vore att uppfatta bestämmelsen mer som ett målsättningsstadgande
23
PM av E. Nyström, Miljöbalkskommittén, Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen, kompletterande underlag, 2003-10-06.
24
Naturvårdsverket utgår från denna tolkning i verkets inlaga till mål M 258-01, 2002-10-31, Miljödomstolen i Vänersborg.
Bilaga 5 SOU 2003:120
302
än en juridiskt förpliktande regel.
25
I miljöbalkens motiv nämns
inget om hur bestämmelsen bör förstås. Vad som skulle kunna tala för en tolkning där bestämmelsen endast ger uttryck för en målsättning, är att uttrycket ”i första hand” används. Genom detta ordval skiljer sig regeln en aning från övriga hänsynsregler som använder sig av ett mer kategoriskt språkbruk (jfr. första delen av paragrafen: ”…skall hushålla med råvaror och energi…” förf. kurs.).
Det är rimligt att utgå från en tolkning som ligger någonstans mittemellan de två beskrivna alternativen. Bestämmelsen är en direkt tillämplig hänsynsregel och är i denna egenskap mer än bara en allmän målsättning samtidigt som det beaktas att den inte har samma kategoriska karaktär som övriga hänsynsregler. Med en sådan tolkning av bestämmelsen skulle det i åtminstone vissa situationer vara möjligt att kräva att förnybar energi används, t.ex. då en verksamhet skall bygga en helt ny energianläggning och det inte finns några särskilda skäl som talar emot att förnybar energi används.
Frågan om energikällor behandlas mindre ofta i praxis än frågan om energieffektivitet. Det förekommer dock att verksamhetsutövare föreläggs att utreda möjligheterna att minska eller upphöra med förbränning av fossila bränslen.
26
Inte något fall har funnits
där en verksamhet i strid med de egna planerna har tvingats byta ut t.ex. en oljepanna mot annan form av energiförsörjning. I ett fall då ett villkor av sådant slag aktualiserades använde sig domstolen av den ”mjukare tolkningen” av regeln om förnybara energikällor och uppfattade den sålunda som ett allmänt målsättningsstadgande.
27
Allmänt kan sägas att valet av energikälla rutinmässigt redogörs för och noteras i tillståndsbesluten, även om saken inte nödvändigtvis regleras genom specifika villkor. Ett fall kan noteras där verksamhetsutövaren pläderar för att energifrågorna måste bedömas med hänsyn till att det ännu inte är känt vilka åtgärder staten kan komma att ålägga industrin i anledning av åtagandet att reducera koldioxidutsläppen enligt Kyotoprotokollet.
28
25
Så tolkas bestämmelsen i Miljöbalkskommentaren: ”Den framstår snarare som ett målsättningsstadgande än en juridiskt förpliktande regel.”, B. Bengtsson, U. Bjällås, S. Rubenson, R. Strömberg, Miljöbalken – en kommentar, del I, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2000, s. 2:23.
26
Miljödomstolen i Vänersborg mål nr 258-01, 2002-10-31 (Gruvöns bruk) och Miljödomstolen i Stockholm mål nr M 111-02, 2002-12-06 (SSAB Tunnplåt).
27
Jfr. Miljödomstolen i Vänersborg, mål 290-01, 2003-04-17 där domstolen citerar ovan nämnda uttalande från miljöbalkskommentaren.
28
Miljödomstolen i Stockholm mål nr M 111-02, 2002-12-06 (SSAB Tunnplåt).
Bilaga 5
303
Slutligen bör det påpekas att tillståndsbeslut vanligen innehåller ett s.k. ”allmänt villkor”, med innebörden att verksamheten huvudsakligen skall bedrivas på det sätt och den omfattning som angetts i ansökan om tillstånd. Detta villkor kan medföra viss reglering av energiförbrukning och energiproduktion eftersom det snarare torde vara regel än undantag att den typen av information anges i ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Betydelsen härav är att verksamheter inte väsentligt kan avvika från vad man sagt i ansökan beträffande mängden energi verksamheten förväntas fordra och på vilket sätt den energin skall anskaffas.
3.1.5 Förhållande till annan lagstiftning
Eftersom miljöbalken har ett mycket brett tillämpningsområde
− de allmänna hänsynsreglerna skall iakttas vid alla verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra olägenheter för människor eller miljö
− är det av stor betydelse vad som skall gälla då en viss verksamhet regleras i annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas skogsverksamhet som regleras i skogsvårdslagen, men som också är av uppenbart intresse ur miljösynpunkt. Dessa frågor skulle kunna vara av särskilt intresse vid införandet av ett nationellt system för handel med utsläppsrätter, i synnerhet om systemet regleras av lagstiftning utanför miljöbalkens struktur.
Generellt gäller enligt 1 kap. 3 § att för
…verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag.
Grundprincipen är alltså att miljöbalkens regler skall tillämpas parallellt med annan lag. För sådana verksamheter som styrs av annan lagstiftning kan miljöbalken därmed sägas ha en kompletterande funktion; utöver speciallagen skall även de allmänna hänsynsreglerna beaktas. Detta torde emellertid inte hindra att normkonflikter kan uppkomma i vissa fall då lagen inte uttryckligen anger vilken lag som skall ha företräde. För dessa fall hänvisar motiven till allmänna rättsgrundsatser, såsom att specialregel går före allmän regel, normer med högre valör tar över normer med lägre valör och senare lag har företräde framför tidigare lag.
29
Dessa
allmänna rättsgrundsatser kan vara mycket svåra att tillämpa, t.ex.
29
Bilaga 5 SOU 2003:120
304
då en regeringsförordning (av lägre valör än lag) detaljerat reglerar en fråga av miljömässig betydelse.
Det är över huvud taget svårt att generellt beskriva på vilket sätt miljöbalken samverkar med annan lagstiftning, mer än att grundprincipen om parallell tillämpning gäller. Antagligen måste man utifrån denna grundprincip och nämnda allmänna rättsgrundsatser i det enskilda fallet finna en tillämpning av speciallagen som ter sig rimlig utan att bortse från miljöbalkens regler. Från litteraturen kan Bertil Bengtssons kommentarer noteras, enligt vilka avsikten synes vara att miljöhänsyn skall inverka också vid verksamheter som regleras i speciallagstiftning, dock inte så att syftet med speciallagen motverkas i besvärande grad.
30
3.1.6 Miljöbalkens tillståndsordning
För vissa verksamheter uppställer miljöbalken krav på särskilt tillstånd från myndighet innan verksamheten får bedrivas. I 9 kap. 6 § regleras tillstånd för drift av miljöfarlig verksamhet. Vilka typer av verksamheter som träffas av kravet ifråga specificeras närmare i bilagan till regeringens förordning (1998:899) om hälsoskydd och miljöfarlig verksamhet. Beroende på verksamhetens art är tillståndsmyndighet antingen miljödomstolen eller länsstyrelsen. För nyanläggning av vissa mer ingripande verksamheter sker en s.k. tillåtlighetsprövning av regeringen. Generellt kan sägas att de verksamheter som omfattas av handelssystemet skall inneha tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och saken kommer i de flesta fall att prövas i miljödomstolen.
När tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats är utgångspunkten att det gäller för obegränsad tid, en regel som dock är behäftad med en mängd undantag. Det finns enligt 16 kap. 2 § möjlighet att meddela tillstånd för begränsad tid. Tillstånd kan även återkallas med stöd av 24 kap. 3 §, t.ex. om det uppkommit olägenheter av verksamheten som inte kunde förutses då tillståndet meddelades. Av större praktisk betydelse är möjligheterna enligt 24 kap. 5 § att ompröva tillstånd. Bl.a. kan tillstånd alltid omprövas när tio år förflutit från det att tillståndet meddelades eller då det finns behov för att efterleva EG-rätten. En omprövning får dock inte innebära att verksamheten beläggs med så ingripande villkor att den inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Det
30
B. Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, Nordstedts Juridik, Stockholm, 2001, s. 91 f.
Bilaga 5
305
är många gånger inte nödvändigt för myndigheterna att själva initiera en omprövning av verksamheten eftersom verksamhetsutövaren kan vilja bygga ut eller förändra verksamheten på ett sätt som skulle komma att stå i strid med villkoren i det ursprungliga beslutet. I det fallet måste verksamhetsutövaren ånyo ansöka om tillstånd, varvid en prövning av verksamheten som helhet kommer att ske.
Tillstånd kan enligt 16 kap. 2 § förenas med villkor för drift av verksamheten. Det lär vara mindre vanligt att verksamheter inte alls lyckas erhålla tillstånd, utan den intressanta frågan är många gånger hur strikta villkor som kopplas till driften. Villkor kan föreskrivas för i stort sett alla delar av en verksamhet med påverkan på miljön. En viktig typ av villkor är gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen.
3.2 Annan svensk miljölagstiftning
Trots att ett syfte med miljöbalkens införande var att samla stora delar av den svenska miljölagstiftningen i en lag finns fortfarande ett antal regleringar av miljömässig betydelse utanför balken. De flesta av dessa lagar har ingen direkt inverkan på ett framtida handelssystems funktion, såsom djurskyddslagen, plan- och bygglagen m.fl. Det finns dock några lagar som berör handelsdirektivet genom att de har samma syfte eller fungerar på ett likartat sätt. Syftet med detta avsnitt är att beskriva några sådana miljöregleringar och analysera deras förhållande till handelsdirektivet.
3.2.1 Skatt på koldioxid och energi
Det svenska systemet för skatt på koldioxid och energi har nyligen utretts av skattenedsättningskommittén (SNED) som föreslår förändringar av det nuvarande systemet.
31
En viktig fråga som SNED
inte tar ställning till gäller hur dessa skatter bör hanteras i ett framtida system där vissa företag handlar med utsläppsrätter. Det är av särskild vikt om företagen i framtiden skall införskaffa utsläppsrätterna genom ett auktionsförfarande och därigenom får ytterligare utgifter för koldioxidutsläpp. Frågan om samordning med skatt på koldioxid och energi har analyserats i FlexMex2-utred-
31
SOU 2003:38 Svåra skatter!
Bilaga 5 SOU 2003:120
306
ningens första delbetänkande och kommer även fortsättningsvis att bli föremål för utredningens överväganden.
32
Denna rapport kommer därför endast att beröra skatterna i den mån det finns ett direkt samband med frågor som ligger inom ramen för uppdraget. Det gäller främst då det är viktigt att få en helhetsbild av berörda verksamheters ekonomiska förutsättningar, t.ex. då reglerna om statligt stöd bedöms. Bedömningen kompliceras av att det ännu är i hög grad osäkert vilken roll koldioxidskatten kommer att ha i ett system där utsläppshandeln kommer vara det huvudsakliga styrmedlet ifråga om verksamheters koldioxidutsläpp.
I det nuvarande energiskattesystemet tillämpas en reducerad skattenivå för tillverkningsindustri, avseende den energi som förbrukas i själva tillverkningsprocessen. Därutöver gäller att s.k. råvaruenergi är helt skattebefriad. Med råvaruenergi avses sådan energi som finns bunden i en råvara, vilken inte används i en process som syftar till energiproduktion utan istället är ett led i en förädlingsprocess. I SNED-utredningens förslag förändras energiskattesystemet i stora delar. Av intresse här är att energiintensiva företag, till stor del samma företag som omfattas av det framtida handelssystemet, även fortsättningsvis får skattelättnader enligt förslaget. Ett viktigt syfte bakom de föreslagna förändringarna är att konstruera skattesystemet på ett sätt som är förenligt med EG:s regler om statsstöd.
3.2.2 Certifikat för elproduktion från förnybara energikällor
Lag (2003:113) om elcertifikat trädde ikraft den 1 maj under innevarande år. Syftet är att främja elproduktion från förnybara energikällor genom uppbyggandet av ett marknadsbaserat system för handel med elcertifikat. Systemet vilar på två grundläggande beståndsdelar: dels har den som producerar el som klassificeras som ”förnybar” rätt att erhålla certifikat för detta av staten, dels beläggs elförbrukare med en s.k. kvotplikt, en skyldighet att se till att en viss andel av den förbrukade elen kommer från en förnybar energikälla. Kvotplikten uppfylls genom inköp av certifikat. De flesta elförbrukare (särskilt hushåll) behöver inte själva se till att kvotplikten är uppfylld, eftersom denna skyldighet även kan uppfyllas av den som levererar elen. Kvotplikten innebär i nuläget att 7,4 pro-
32
Jfr. SOU 2003:60 Handla för bättre klimat, s. 95 ff.
Bilaga 5
307
cent av elen skall komma från förnybara energikällor, en siffra som skall höjas successivt.
Systemet medför att producenter av förnybar energi får extra intäkter genom försäljning av certifikat (och sätts därmed konkurrensmässigt i ett bättre läge än producenter av annan energi), vilket kan förväntas öka incitamenten för marknadens aktörer att investera i förnybar elproduktion. Elcertifikatslagen ersätter ett tidigare subventionsbaserat system för gynnande av elproduktion med förnybara energikällor.
Elcertifikatslagen har betydelse för utsläppen av koldioxid i Sverige. Utredningen beräknade att systemet skulle medföra minskningar av koldioxidutsläppen med 5 Mton till 2010, jämfört med om systemet inte skulle införas.
33
Elcertifikatslagen överlappar
handelsdirektivet i så motto att bägge regleringarna har till syfte att främja en övergång till användning av förnybara energikällor. Det är emellertid svårt att se några rättsliga konfliktsituationer mellan regelverken. Inget hindrar att en verksamhet som behöver utsläppsrätter för koldioxidutsläpp från den egna verksamheten dessutom måste införskaffa elcertifikat motsvarande en del av den energi som köps in utifrån i form av elkraft.
Liksom för skatterna ligger betydelsen av elcertifikatskravet snarare i att det utgör en del av helhetsbilden för verksamheternas ekonomiska situation. I det sammanhanget kan det undantag för den elintensiva industrin som ges i 4 kap. 2 § elcertifikatslagen noteras. El som förbrukas i tillverkningsprocessen inom vissa industrier omfattas inte av kvotplikten. Undantaget täcker i det närmaste helt in de verksamheter som berörs av handelssystemet i dess omfattning under perioden 2005
−2007 (det avser stål- och metallverk, massa- och pappersindustrin, träskiveindustrin, baskemikalieindustrin, gruvindustrin, cementindustrin och petroleumraffinaderier). De allra flesta verksamheter inom handelsystemet kommer därför inte att behöva införskaffa några elcertifikat för el som förbrukas i tillverkningsprocessen, vilket får antas vara den klart största delen av verksamheternas elförbrukning.
33
SOU 2001:77 Handel med elcertifikat
−
ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor.
Bilaga 5 SOU 2003:120
308
3.2.3 Avgift på utsläpp av kväveoxider
Lag (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion trädde ikraft 1992. Den grundläggande bestämmelsen är att vissa verksamheter måste betala en avgift om 40 kr per kilo för utsläpp av kväveoxider. Avgiftsskyldiga är förbränningsanläggningar med en uppmätt, nyttiggjord energiproduktion av minst 25 gigawattimmar. Bland berörda anläggningar finns, förutom värmekraftverk, även industrier med egen energiproduktion såsom pappers- och massabruk och raffinaderier. Totalt omfattas ca 150 enheter av avgiftsskyldigheten. Dessa anläggningar torde många gånger även omfattas av handelssystemet för utsläppsrätter av koldioxid. Systemet är uppbyggt på så vis att ett genomsnittligt utsläpp per producerad energienhet beräknas för de berörda anläggningarna. De anläggningar som ligger under genomsnittstalet får därefter tillbaka pengar medan de anläggningar som ligger över genomsnittet får betala ut extra pengar. Avgiften administreras av Naturvårdsverket.
Systemet infördes i syfte att uppnå en snabbare minskning av kväveoxidutsläppen än vad som ansågs vara möjligt genom traditionell tillstånds- och tillsynsverksamhet. De praktiska resultaten av systemet får betecknas som goda; sedan 1992 har mängden kväveoxid per producerad enhet minskat från i medeltal 0,41 kg per MWh producerad energi till 0,26 under 1998. Detta kan antyda att det finns betydande miljövinster att uppnå genom ekonomiska incitament även för de verksamheter som berörs av BMT-kravet.
34
En skillnad mot ett system för handel med utsläppsrätter är att en anläggning inte kan köpa sig rätt att släppa ut mer kväveoxider än annars, systemet förutsätter att utsläppen endast kan minska. Härigenom uppstår inte någon konflikt med gällande tillstånd. Vid ett första påseende är det svårt att se några potentiella konflikter med ett system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Handelssystemet kommer inte att medföra någon förändring av regleringen för utsläpp av kväveoxider. De utsläppen kommer även fortsättningsvis att regleras genom BMT-kravet i förening med den här beskrivna avgiftsskyldigheten.
35
34
Jfr. den diskussion som förs i avsnitt 4.1.2 rörande handelssystemets förhållande till gränsvärden baserade på tekniska standarder såsom BAT och BMT.
35
Jfr. avsnitt 5.2.2 om de rättsliga möjligheterna att ta bort kravet på utsläppsgränsvärden för vissa ämnen.
Bilaga 5
309
3.3 IPPC-direktivet
IPPC-direktivet,
36
som antogs 1996, tillkom som en följd av en allt
större medvetenhet om bristerna med det sektorsbaserade synsätt som dittills hade dominerat gemenskapens åtgärder på miljöområdet. Det sektorsbaserade synsättet innebär att föroreningar av luft, land och vatten hanteras var för sig, ev. även av olika myndigheter. Ett sådant angreppssätt anses bl.a. medföra risk att föroreningar kanaliseras från ett medium till ett annat beroende på vart det enligt lagstiftningen är mest förmånligt att släppa ut. Grundtanken i IPPC-direktivet är därför att möjliggöra en samordnad bedömning av verksamheters påverkan på miljön i dess helhet, vilket också framgår av dess första artikel.
Direktivet är antaget med stöd av artikel 175 EGF. Att artikel 175 är den rättsliga kompetensgrunden har betydelse för medlemsstaternas möjlighet att nationellt tillämpa strängare bestämmelser.
37
Det finns därför, med vissa förbehåll, i princip inget som hindrar medlemsstaterna från att använda sig av strängare regler än de som meddelas i IPPC-direktivet.
Grunden i direktivet är att vissa verksamheter måste ansöka om tillstånd hos myndigheterna för att verksamheten skall få bedrivas.
38
Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga specificeras i
direktivets bilaga I, det rör sig främst om större anläggningar för energiproduktion eller annan mer omfattande industri.
3.3.1 Materiella krav på verksamheter
De grundläggande krav på verksamheten som skall övervägas vid utfärdande av tillstånd för drift återfinns i artikel 3. Bland dessa skyldigheter bör särskilt noteras krav på att vidta alla lämpliga förebyggande åtgärder mot föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används, och att energianvändningen är effektiv. Därutöver krävs bl.a. att uppkomsten av avfall undviks och att nödvändiga åtgärder skall vidtas när verksamheten upphör för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick. En viktig utgångspunkt för direktivet är att samtliga miljöpåverkande aspekter från en verksamhet skall prövas i ett sammanhang, i syfte att finna de
36
Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.
37
Jfr. avsnitt 2.1.
38
Artikel 4 IPPC-direktivet.
Bilaga 5 SOU 2003:120
310
lösningar som sammantaget får minst påverkan på miljön i dess helhet.
På motsvarande sätt som BMT anger ambitionsnivån i miljöbalken anges ambitionsnivån för åtgärder enligt IPPC-direktivet av begreppet bästa tillgängliga teknik (BAT). Definitionen av BAT återfinns i artikel 2.11. För att tekniken skall bedömas som ”tillgänglig” krävs att den skall vara tillräckligt utvecklad för att den skall kunna användas på ett sätt som är såväl tekniskt som ekonomiskt genomförbart för den aktuella branschen. Vid den bedömningen skall förhållandet mellan teknikens kostnad och nytta beaktas. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller ej så länge som verksamhetsutövaren kan få tag i den på rimliga villkor. Eftersom begreppet BAT skulle kunna ge utrymme för olika tolkningar i olika medlemsländer innehåller direktivet en del bestämmelser som syftar till att harmonisera tillämpningen. Artikel 16 stadgar därför att medlemsstaterna skall rapportera till kommissionen om hur landet har tillämpat kravet på bästa tillängliga teknik inom olika sektorer m.m. Delvis på grundval av den information som medlemsstaterna lämnat publicerar kommissionen s.k. BAT Reference Notices (BREFs) vari rekommendationer av vad som kan anses utgöra BAT för olika verksamheter återfinns.
En fråga som varit föremål för särskild diskussion är huruvida artikel 3 skall tolkas på så sätt att det krav på användande av bästa tillgängliga teknik som nämns i den första punkten även gäller för de andra punkter som räknas upp, vilka bl.a. gäller energieffektivitet.
39
Tolkningen kan antas få betydelse för ambitionsnivån vid
bedömningen enligt dessa punkter; om bästa tillgängliga teknik skall användas kan relativt sett mer krävas i form av åtgärder för bl.a. energieffektivitet. Svaret på frågan borde rimligtvis vara att BAT även innefattar energieffektivitet. Slutsatsen erhålls genom att direktivets bilaga IV som listar relevanta omständigheter att beakta vid bedömningen av vad som är BAT, nämner energieffektivitet i punkt 9. Tolkningen ligger för övrigt även väl i linje med IPPCdirektivets allmänna syfte att beakta verksamheters påverkan på miljön i dess helhet.
I avsnittet om miljöbalken beskrevs reglering avseende val av energikälla, som innebär att förnybara energikällor skall väljas i första hand. I IPPC-direktivet nämns dock inte något om att för-
39
H. Bengtsson och J. Kruse, PM angående vissa frågor om förhållandet mellan å ena sidan IPPC-direktivet och miljöbalken och å andra sidan förslaget till direktiv om handel med utsläppsrätter, Naturvårdsverket, juni 2002.
Bilaga 5
311
nybara energikällor skall ges företräde. Förmodligen kan en sådan preferens inte heller tolkas in under begreppet energieffektivitet, bl.a. med hänvisning till myndigheterna enligt artikel 9.4. inte i tillstånden skall föreskriva användning av viss teknik.
40
Från syste-
matisk synpunkt skulle det förefalla något märkligt att tolka in ett krav på energiproduktionens form, eftersom direktivet räknar upp en mängd olika miljöskyddsaspekter att ta hänsyn till, men förblir tyst vad gäller val av energikälla. Utgångspunkten bör därför vara att IPPC-direktivet inte uppställer något krav avseende verksamheters val av energikälla.
Mycket av styrkan i direktivets krav på energieffektivitet torde bero på hur myndigheter väljer att tolka och tillämpa kravet i praktiken. Den finska Miljöcentralen har tagit fram en rapport rörande tillämpningen av energieffektivitetskravet i olika EU-länder.
41
Be-
träffande tillämpningen av kravet på energieffektivitet i andra medlemsstater kan följande noteras. Liksom i Sverige förekommer direkt bindande villkor om viss energieffektivitet sällan eller aldrig, vilket inte betyder att frågan förbises helt i tillståndsprövningen. Olika varianter av mer indirekt reglering används. Finska och brittiska tillstånd kan, liksom svenska, innehålla förelägganden till verksamhetsutövaren om att närmare utreda möjligheterna till energieffektivisering samt att ge förslag till åtgärder. I Storbritannien anses det för övrigt vara tveksamt om det är rättsligt möjligt att uppställa villkor på viss bestämd energieffektivitet. Vanligt i övrigt är att krav ställs på att anläggningen förses med sådan utrustning som möjliggör kontinuerlig mätning och tillsyn över energiförbrukning, verkningsgrad m.m. Helhetsbilden som framträder är att energieffektivitetsfrågan vanligtvis blir föremål för någon form av reglering i tillstånden, men att denna reglering är flexibel i den meningen att den inte tvingar fram en viss grad av energieffektivitet.
40
Energieffektivitetskravet har getts denna tolkning av tyska kommentatorer, se H-J. Koch och A. Wieneke, Klimaschutz durch Emissionshandel, i Deutsches Verwaltungsblatt, häfte 14 2001, s. 1088.
41
Energy Efficiency in Enviromental Permits, Finska Miljöcentralen, december 2002. Miljöcentralen är en myndighet under det finska miljödepartementet.
Bilaga 5 SOU 2003:120
312
3.3.2 Tillståndordningen
IPPC-direktivet präglas av en strävan efter att i största möjliga utsträckning harmonisera tillståndsförfarandet för att minska skillnaden mellan de olika länderna i denna del. Därför anges relativt detaljerat formalia såsom vad en ansökan om tillstånd skall innehålla och vilka uppgifter och villkor tillståndsbeslutet skall eller kan innehålla.
42
Viktigt är att tillstånd skall innehålla villkor som lägger
fast utsläppsgränsvärden för förorenande ämnen. Direktivet använder sig av en vid definition av ”föroreningar” som anses innefatta koldioxid och övriga växthusgaser, varför det enligt IPPC-direktivet vore fullt möjligt eller rent av önskvärt att gränsvärden för dessa utsläpp föreskrevs.
Målsättningen var att frågan om tillstånd i alla länder skulle hanteras genom ett enda tillståndsbeslut som handlades av en enda myndighet. På grund av ländernas olika traditioner i denna fråga fick dock den ambitionen ges upp och ersättas med en bestämmelse om att fullständig samordning skulle ske mellan olika behöriga myndigheter, i syfte att säkerställa en integrerad bedömning av verksamheten (artikel 7). Det är därför även fortsättningsvis tillåtet för länderna att använda sig av olika tillståndsbeslut för olika utsläppsmedier så länge som nödvändig samordning sker. Tillstånden måste förnyas och uppdateras regelbundet enligt artikel 13.1. En sådan förnyad prövning skall ske även om inga nya omständligheter tillkommit ifall tillräckligt lång tid förflutit sedan det gamla tillståndet gavs. Vidare skall en förnyad prövning alltid ske om betydande föroreningar orsakas, om bästa tillgängliga teknik har förändrats så mycket att väsentliga förbättringar kan ske utan att oskäliga kostnader uppstår eller om det krävs av säkerhetsskäl.
3.4 Andra relevanta direktiv
Inom gemenskapen finns ett antal andra direktiv på miljöområdet som kan påverka verksamheter som omfattas av handelsdirektivet. Vissa direktiv är redan i kraft och har en indirekt inverkan på utsläpp av koldioxid. Ett exempel är det s.k. takdirektivet
43
som
syftar till att minska utsläppen av bl.a. svaveloxider (SO
x
), kväve-
42
Artiklarna 6 och 9 IPPC-direktivet.
43
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.
Bilaga 5
313
oxider (NO
x
) samt flyktiga organiska kolväten (VOC) vilket i
många fall indirekt påverkar utsläpp av koldioxid.
Andra direktiv, och förslag till sådana, är en del av gemenskapens klimatstrategi och syftar direkt till att minska utsläpp av koldioxid. Exempel på sådana är förslaget till direktiv för främjande av kraftvärme
44
som syftar till att främja investeringar i och effektiv
användning av kraftvärmeverk. Direktivförslaget ställer inte upp några kvantifierade nivåer för den nationella andelen kraftvärme och medlemsstaterna är tänkta att ha ett relativt stort handlingsutrymme vid implementeringen. Ett annat exempel är direktivet för byggnaders energiprestanda
45
som trädde i kraft i januari 2003.
Direktivet syftar till att minska utsläppen av koldioxid genom en mer effektiv energianvändning i byggnader. De planerade åtgärderna utgörs till stor del av information, kontroll samt energicertifiering. Även detta direktiv ger medlemsstaterna en betydande flexibilitet då t.ex. kravnivåer bestäms nationellt och implementeringsfristen löper t.o.m. början av januari 2006.
Ovannämnda direktiv ger alltså medlemsstaterna ett väsentligt handlingsutrymme. Det innebär att det finns möjligheter att välja nivå och omfattning av de krav som ställs och det finns även öppningar för att införa strängare miljöåtgärder under artikel 176, förutsatt att det inte strider mot direktivet ifråga eller annan EGrätt. Direktiven syftar till att minska utsläppen av koldioxid och kan komma att medföra krav på de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Det går inte att i dagsläget se att skulle föreligga någon direkt konflikt mellan de olika regleringarna. Framtida implementering av direktiven behöver dock samordnas med handelssystemet för att undvika ev. bristande koherens i arbetet för att minska verksamheters klimatpåverkan.
44
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi, KOM (2002) 415 slutlig.
45
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda.
Bilaga 5 SOU 2003:120
314
4 Handelsdirektivet i förhållande till befintlig miljörätt
Vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter, som i Europa aldrig tidigare prövats i någon större omfattning, uppstår ofrånkomligen frågor rörande hur systemet förhåller sig till de redan befintliga instrumenten för miljöskydd. Skall det nya systemet ersätta det äldre eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas samtidigt, skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller är det möjligt att integrera det nya systemet inom ramen för det befintliga? I fallet med gemenskapens direktiv för handel med utsläppsrätter gäller frågorna framför allt förhållandet till de i medlemsstaterna befintliga regleringarna för miljöprövning av större punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPCdirektivet.
Några av de mest grundläggande frågorna har redan besvarats på policynivå. Det står därför klart att handelssystemet skall tillämpas samtidigt med befintlig miljörätt och att de skall samverka i den meningen att många verksamheter kommer att träffas av båda regelverken. Ännu återstår dock vissa frågor om hur de olika regleringarna kommer att fungera tillsammans. Först behandlas förhållandet till IPPC-direktivet. Resultatet av den jämförelsen kommer i efterföljande avsnitt appliceras på frågan om miljöbalkens förhållande till handelsdirektivet.
4.1 Handelsdirektivet i förhållande till BAT-kravet
Vid en betraktelse av de bägge direktiven på ett principiellt plan, står det klart att även om syftet att minska belastningen på miljön är gemensamt, skiljer sig medlen för att uppnå detta fundamentalt åt. Den traditionella tillståndsordningen (”command and control”) innebär relativt detaljerad myndighetsstyrning, medan utsläppshandel vilar på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal fördelning av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering. När utsläppshandel förutsätter stor flexibilitet för den enskilde aktören att själv bestämma nivån för miljöskydd, bygger systemet med tillstånd på att samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skyddsnivå, dvs. BAT. Skillnaden framgår redan av direktivens olika syften (artikel 1 i resp. direktiv): handelsdirektivets syfte att minska utsläppen av växthus-
Bilaga 5
315
gaser har ett viktigt tillägg i det att genomförandet skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt, vilket saknas i IPPC-direktivet. Utifrån denna grundläggande olikhet uppkommer vissa mer specifika problem att ta ställning till.
Vilka verksamheter som berörs av IPPC-direktivet och handelsdirektivet anges i bilaga I till respektive direktiv. Av bilagorna framgår att samtliga verksamheter som kommer att delta i handelssystemet även träffas av IPPC-direktivet, med undantag för vissa energianläggningar (anläggningar med en installerad tillförd effekt på mellan 20 och 50 MW berörs av handelsdirektivet men inte av IPPC-direktivet). Utgångspunkten för analysen är därför att de allra flesta verksamheter inom handelssystemet även skall ta hänsyn till IPPC-direktivets krav.
Tidigare i framställningen har beskrivits hur BAT-kravet styr nivån på verksamheters åtgärder för miljöskydd enligt IPPC-direktivet. I detta avsnitt diskuteras hur handelsdirektivet kan antas fungera då verksamheter samtidigt skall förhålla sig till BATkravet.
4.1.1 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid
Handelsdirektivet skall enligt artikel 1 tillämpas på de sex växthusgaser som regleras i Kyotoprotokollet (i det inledande skedet dock endast på koldioxid, denna rapport berör därför främst situationen att direktivet endast tillämpas på utsläpp av koldioxid). Om det med stöd av IPPC-direktivet föreskrevs en viss maximal tillåten utsläppsmängd av koldioxid skulle det stå i direkt konflikt med handelssystemets funktion. Om verksamhetsutövarna vore bundna av sådana gränsvärden skulle naturligtvis utrymmet för handel med utsläppsrätter vara mycket begränsat. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att utsläppsgränsvärden för växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Bestämmelsen ifråga undanröjer därmed i de flesta fall risken för sådana direkta konflikter till följd av utsläppsgränsvärden. Beträffande koldioxid kan det påpekas att det aldrig ger upphov till lokala föroreningar. Regeln om lokala föroreningar syftar därför på de andra växthusgaserna.
Bilaga 5 SOU 2003:120
316
4.1.2 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid
Att utsläppsgränsvärden inte skall föreskrivas för koldioxid behöver emellertid inte betyda att fullständig flexibilitet för verksamhetsutövaren uppnås ifråga om möjligheterna att själv bestämma nivån på dessa utsläpp. Varje system för handel med utsläppsrätter måste undvika s.k. ”hot spots”, platser med betydande lokala föroreningar. Risken för sådana torde i förevarande fall vara liten med hänsyn till de befintliga systemen för kontroll av verksamheters utsläpp. Utsläpp av koldioxid kan vara mer eller mindre intimt förknippade med utsläpp av andra ämnen för vilka gränsvärden skall eller kan anges med stöd av direktivet. Om ett gränsvärde finns föreskrivet för ett ämne som korrelerar med utsläpp av koldioxid skulle det gränsvärdet kunna komma att fungera som ett indirekt gränsvärde även för utsläppen av koldioxid. I en sådan situation kan det befaras att utrymmet för handel begränsas och därmed även att möjligheterna till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser minskas.
Enligt IPPC-direktivet skall tillstånd innehålla gränsvärden för utsläpp av ”föroreningar”, artikel 9.3.
46
Termen förorening har getts
en vid definition och omfattar bl.a. varje ämne som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön. Särskilt viktigt är det med gränsvärden för vissa i bilaga III angivna ämnen. Bland dessa märks svaveloxider, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Svaveloxider och kväveoxider är av intresse i detta hänseende eftersom tillstånd till de aktuella verksamheterna ofta innehåller gränsvärden för de ämnena och för att de, liksom koldioxid, typiskt sett uppkommer vid förbränning av fossila bränslen. Dessa ämnen utgör det tydligaste exemplet på risk för vad som kan kallas indirekt reglering av koldioxidutsläpp, men sannolikt är fler ämnen relevanta i sammanhanget.
Hur stor risken för styrning av koldioxidutsläppen genom andra ämnen är, kan antas bero av två faktorer. För det första är det avhängigt av hur stark den faktiska, tekniska korrelationen är mellan utsläppen av koldioxid och det ämne för vilket ett gränsvärde finns angivet i tillstånd. Skulle det t.ex. finnas goda, inte alltför kostsamma, möjligheter att separat åtgärda utsläppen av det förorenande ämnet är dess koppling till koldioxidutsläppen inte särskilt stark och därmed inte heller dess styrande effekt på dessa utsläpp. Hur det i detalj förhåller sig med dessa frågor är inte känt
46
Artikel 9.3 IPPC-direktivet.
Bilaga 5
317
för utredningen och sannolikt varierar möjligheterna till separata åtgärder mellan olika ämnen och anläggningar. Enligt uppgift från personer med erfarenhet från tillståndsgivning är det dock ofta möjligt att genom en anpassning av processen öka eller minska utsläppen av kväveoxider utan att motsvarande förändring av koldioxidutsläppen följer, vilket talar för att gränsvärden för kväveoxider endast i begränsad utsträckning styr nivån på koldioxidutsläppen.
För det andra kan det finnas visst utrymme för handel med utsläppsrätter även om absolut teknisk korrelation skulle förutsättas mellan utsläpp av ämnet för vilket ett gränsvärde finns angivet och utsläpp av koldioxid. Det beror på vilken ambitionsnivå myndigheterna använder sig av när gränsvärden för förorenande ämnen sätts. Skulle det finnas en viss marginal till det föreskrivna gränsvärdet kan verksamhetsutövaren öka utsläppen något och har därför viss flexibilitet vad gäller utsläpp av koldioxid. Allmänt sett gäller att gränsvärden föreskrivs med stöd av BAT-nivån, vilket bl.a. betyder att tekniken inte skall vara alltför kostsam för normalföretaget samt kostnadseffektiv. Ovanför BAT-nivån kvarstår ett utrymme för handel.
Hur allvarligt problemet med utsläppsgränsvärden för andra ämnen är går inte att säga med säkerhet. Klart är att ju mer regler som omgärdar systemet, desto mindre effektivitetsvinster av handeln kan förväntas.
47
Samtidigt har det hävdats att erfarenheterna
från USA visar att betydande effektivitetsvinster kan uppnås trots existensen av ett regelverk som reglerade utsläppen av korrelerande ämnen.
48
4.1.3 Krav på energieffektivitet
Mängden koldioxid som släpps ut i en process har ett nära samband med mängden energi som förbrukas i processen. Om en verksamhet använder förbränning av fossila bränslen som energikälla för tillverkningsprocessen kommer utsläppen av koldioxid från den förbränningen vanligtvis att öka eller minska proportionellt till
47
I denna slutsats tycks ekonomerna vara eniga, se t.ex. T. Sterner, Policy Instruments for Enviromental and Natural Resource Management, Washington, sampublikation av Resources for the Future, Världsbanken och Styrelsen för Internationellt Utvecklingssamarbete (Sida) 2003, s. 87 f.
48
E. Rehbinder, Erfahrungen in den USA, i Klimaschutz durch Emissionshandel, H-W. Rengeling (red.), Köln u.a. 2001, s. 159.
Bilaga 5 SOU 2003:120
318
mängden förbrukad energi. Koldioxidutsläpp kan i relation till energiförbrukning varieras på några olika sätt: energikällan kan bytas ut mot en energikälla som inte ger upphov till utsläpp och alstrad energi kan användas mer effektivt (här kan även räknas in att spillvärme m.m. tas tillvara).
Alla åtgärder för att förbättra en anläggnings energieffektivitet behöver dock inte resultera i minskade koldioxidutsläpp från den anläggningen, även om förbränning av fossila bränslen används i energiproduktionen. Vissa åtgärder kan inte ersätta den energiproduktion som sker vid anläggningen. Den energi som ”sparas” resulterar istället i att energi kan levereras t.ex. till ett fjärrvärmenät, eller ett minskat behov av att köpa in energi från annan anläggning. Den typen av förbättringar i energieffektiviteten saknar alltså betydelse för den enskilda anläggningens utsläpp av koldioxid.
49
Med utgångspunkt i handelsdirektivets syfte vore det önskvärt att verksamhetsutövaren kunde jämföra kostnaderna av att införskaffa utsläppsrätter med kostnaderna för att förbättra energieffektiviteten (avseende sådana åtgärder som leder till minskade koldioxidutsläpp). Nyttan av sådana jämförelser skulle vara begränsad vid strikt tillämpning av kravet på energieffektivitet, eftersom verksamheten då under alla omständigheter skulle vara förpliktad till en effektiv energianvändning. I detta fall blir även handeln med utsläppsrätter mindre, beroende av att färre verksamheter kommer att ha något behov att köpa upp utsläppsrätter (de har sannolikt ändå ”tvingats” genomföra investeringar i energisnål teknik vid den egna anläggningen).
Vid en mjukare tolkning av kravet på energieffektivitet blir implikationerna på handelssystemet mindre. Kommissionen har i ett ”non-paper” gett uttryck för uppfattningen att IPPC-direktivet uppställer en miniminivå (bottom-line) för anläggningars energieffektivitet, som inte kan förväntas bli problematisk i relation till kommande utsläppshandel.
50
Detta skulle tyda på en relativt låg
ambitionsnivå. Tidigare i framställningen har anförts att kravet på energieffektivitet skall bedömas i ljuset av BAT-nivån.
51
Om BAT
därför anger ambitionsnivån är det enligt vår mening tveksamt om man kan tala om energieffektivitetskravet som en miniminivå. Den
49
PM av E. Nyström, Miljöbalkskommittén, Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen, 2003-09-11.
50
Non-paper on synergies between the EC emissions trading proposal (KOM(2001)581) and the IPPC directive, 22.1.02.
51
Avsnitt 3.3.1 om IPPC-direktivets krav avseende energieffektivitet.
Bilaga 5
319
enda instans som kan ge normativa besked om den korrekta tolkningen är EG-domstolen, men i dagsläget saknas praxis rörande energieffektivitet. Den praktiska tillämpningen av energieffektivitetskravet i medlemsländerna kan, enligt den information som kunnat inhämtas, inte betraktas som särskilt strikt. I avsaknad av vägledning i form av rättspraxis förefaller myndigheterna ha ganska stort handlingsutrymme vid tillämpning av IPPC-direktivets krav på energieffektivitet.
Vidare gäller att det under IPPC-direktivet återstår ett visst utrymme för handel, oavsett hur ett medlemsland behandlar frågan om energieffektivitet. Tidigare i framställningen har konstaterats att direktivet inte ställer några krav avseende vilken energikälla som används. Det betyder att de verksamheter som så önskar kommer att kunna fortsätta använda fossila bränslen om det bedöms medföra lägst kostnader. Det finns inte heller någon skyldighet att begränsa mängden använd energi, vilket innebär att verksamheter enligt IPPC-direktivet i princip har frihet att med fossila bränslen producera den mängd energi som befinns lämplig.
4.2 BMT-kravet i förhållande till BAT-kravet
I föregående avsnitt har redogjorts för vissa punkter där det kan befaras att tillämpningen av IPPC-direktivet skulle minska handelns effektivitet. Miljöbalken är delvis avsedd att implementera IPPC-direktivet i svensk rätt och de problem som uppstår i skärningspunkten mellan det direktivet och handelsdirektivet kan, i huvudsak, förväntas uppstå även mellan miljöbalken och handelsdirektivet. Det kan därför förväntas att det även mellan miljöbalken och handelsdirektivet finns viss, om än inte absolut, konflikt med gränsvärden för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid samt med kravet på energieffektivitet.
Det kan emellertid finnas skillnader mellan miljöbalken och IPPC-direktivet, vilka potentiellt även skulle kunna få effekter på handelsdirektivets tillämpning i Sverige jämfört med dess tillämpning i andra medlemsstater. Det är därför av betydelse i sammanhanget att också utreda ev. skillnader mellan miljöbalken och IPPC-direktivet.
Tillämpningen av begreppen BMT samt BAT ger måttstocken, eller ambitionsnivån, för en stor del av de åtgärder som myndigheter kan komma att kräva av verksamhetsutövare. Därför kan ev.
Bilaga 5 SOU 2003:120
320
skillnader i hur begreppen uppfattas få stort genomslag på de krav som ställs i olika länder, vilket i sin tur skulle kunna få implikationer på handelsdirektivets genomförande i de länderna. Det går knappast att endast utifrån de olika begreppens ordalydelse dra några mer långtgående slutsatser om deras innehåll och ambitionsnivå, varför en något mer ingående undersökning görs nedan.
4.2.1 Allmän jämförelse av begreppen
Inledningsvis kan konstateras att det svenska kravet på BMT gäller för all yrkesmässig verksamhet som kan påverka miljön. BATkravet har ett betydligt snävare tillämpningsområde eftersom det endast gäller för de verksamheter (huvudsakligen större industrier) som specificeras i IPPC-direktivets bilaga I. Miljöbalkens BMTkrav träffar därför betydligt fler verksamheter än vad BAT gör. Den nu nämnda skillnaden i tillämpningsområde får dock inte någon betydelse i samband med handelsdirektivets implementering, åtminstone inte så länge detta direktiv inte utvidgas till att omfatta fler verksamheter än vad som är fallet i dess nuvarande tappning. I det närmaste alla verksamheter som omfattas av kvotplikt i det föreliggande handelsdirektivet återfinns nämligen också i IPPCdirektivets lista över berörda verksamheter. Däremot bör det uppmärksammas att vid en utveckling där även andra gaser än koldioxid omfattas av handelssystemet, skulle det även kunna omfatta verksamheter som inte nämns i IPPC-direktivet. I ett sådant läge skulle kravet på BMT gälla för svenska företag i handelssystemet medan motsvarande krav inte nödvändigtvis skulle gälla för liknande företag i andra medlemsländer.
I avsnittet om miljöbalken har betydelsen av miljöbalkens BMTkrav beskrivits något mer i detalj. Frågan är huruvida och i vilken grad den beskrivningen finner sin motsvarighet i IPPC-direktivets BAT-krav. Till skillnad från vad som är fallet i miljöbalken innehåller direktivet en tämligen utförlig definition av vad som avses med BAT. Definitionen återfinns i artikel 2 p. 11. Begreppet ”teknik” innefattar använd teknologi samt det sätt på vilken anläggningen är utformad, byggd, används, underhålls och tas ur bruk. I detta avseende råder ingen skillnad mot den svenska lagstiftningen.
Ordet ”tillgänglig” kan möjligen tyckas indikera ett något mindre långtgående krav än ordet ”möjlig”, eftersom redan ordet i sig verkar signalera att det skall röra sig om en teknik som är praktiskt
Bilaga 5
321
genomförbar vid den aktuella anläggningen. Oavsett vad som kan anses vara den korrekta språkliga tolkningen av de olika orden står det klart att den rättsliga betydelsen erhålls först genom att studera hur begreppet är avsett att förstås och tillämpas i praktiken. I definitionen anges att tekniken skall vara så utvecklad att den kan användas i den aktuella sektorn. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller inte så länge som verksamhetsutövaren rimligtvis kan få tillgång till den. I en skrivelse från kommissionen hävdas att det i sällsynta fall t.o.m. kan vara fråga om teknik som aldrig förr använts i kommersiell skala.
52
Vad som nu sagts beträffande ”till-
gänglig” torde stämma väl överens med vad som vid fastställelse av BMT kallas ”tekniskt möjlig”.
Tillgängligheten har i IPPC-direktivet även en ekonomisk aspekt. Tekniken ifråga skall vara ekonomisk genomförbar, varvid kostnader och nytta med tekniken skall beaktas. Den ekonomiska aspekten kan delas upp i två delar; ”affordability”, som är själva kostnaden för tekniken, samt ”proportionality”, som syftar på teknikens kostnadseffektivitet. När det först gäller kriteriet att tekniken skall vara ekonomiskt genomförbar (”affordable”), kan det konstateras att det nära motsvarar miljöbalkens kriterium ”ekonomiskt möjlig”. Det är vad som är ekonomiskt genomförbart för den ifrågavarande industrisektorn som är relevant.
Här föreligger en åtminstone teoretisk skillnad mellan de svenska och EG-rättsliga begreppen, eftersom direktivet syftar på vad ett normalt europeiskt företag i branschen klarar av. Som tidigare nämnts avses med ”ekonomiskt möjligt” i miljöbalken vad ett normalt företag i branschen i Sverige klarar av. Denna begreppsmässiga skillnad lär emellertid sakna materiell betydelse såvida det inte förutsätts att svenska företag typiskt sett har bättre eller sämre finanser än sina europeiska konkurrenter. Den del av definitionen som syftar på ”proportionality” anknyter nära till formuleringen i miljöbalken 2 kap. 7 §; att tekniken inte skall vara orimlig med särskilt beaktande av dess kostnad och nytta. Det gäller alltså att bedöma kostnadseffektiviteten hos den tilltänkta tekniken. Enligt IPPC-direktivet såväl som enligt miljöbalken gäller därför att en teknik som företaget i och för sig kan anses ha råd med, inte skall
52
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, 19.6.2003.
Bilaga 5 SOU 2003:120
322
krävas om nyttan av tekniken inte står i rimlig proportion till kostnaden.
Sammanfattningsvis är det svårt att finna någon begreppsmässig skillnad av betydelse mellan miljöbalkens BMT och IPPC-direktivets BAT. De tre huvudsakliga beståndsdelarna tycks vara nära nog identiska: det skall vara en teknik som används någonstans i världen, som inte är alltför kostsam för ett genomsnittsföretag i branschen och som på den aktuella anläggningen medför tillräckliga miljövinster med hänsyn till dess kostnad. Slutligen skall en bestämmelse i direktivet nämnas, vars räckvidd och betydelse är något oklar. Enligt artikel 9 p. 4 skall utsläppsgränsvärden visserligen grundas på BAT, men också ”…med hänsyn till den aktuella anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena”. Det har befarats att vissa länder skulle kunna avvika från BAT-nivån med hänvisning till att de lokala miljöförhållandena inte skulle motivera några omfattande miljöskyddsåtgärder. En sådan tolkning vinner dock inte stöd i direktivet; det är fortfarande BAT-nivån som skall gälla.
När miljöbalken infördes angavs i motiven, angående ambitionsnivån, att IPPC-direktivet utgjorde en minimireglering och att vi i Sverige har en striktare tillämpning av teknikkravet.
53
Det angavs
inte närmare vad detta antagande byggde på. Naturligtvis är det fullt möjligt att den faktiska tillämpningen av teknikkravet kan variera mellan olika rättssystem, även om de bakomliggande bestämmelserna är i stort sett likadana. Kravet på bästa möjliga/tillgängliga teknik är inte så väl avgränsat att det inte finns utrymme för skillnader i tolkning och ambitionsnivå hos olika tillämpare. För att i detalj utreda eventuella skillnader på tillämpningsstadiet skulle en omfattande studie av olika länders nationella praxis krävas, vilket det inte har funnits tid för. Enligt en undersökning rörande direktivets tillämpning i medlemsstaterna, utförd på uppdrag av kommissionen, var tillämpningen av direktivet ”i stort sett tillfredsställande”.
54
Kanske kan det antas att länder med en
allmänt sett miljömedveten befolkning är mer benäget att tillämpa bestämmelserna strikt, men i nuläget saknas underlag för att dra en
53
Prop. 1997/98:45, del I, s. 218.
54
Rapporten ifråga har inte publicerats men hänvisas till i ”Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, 19.6.2003”.
Bilaga 5
323
sådan slutsats. Det finns inget som direkt visar att Sverige skulle ha högre krav än vad som gäller enligt IPPC-direktivet.
Slutsatsen som kan dras från det ovan beskrivna är att miljöbalkens BMT anknyter relativt nära till EG-rättens BAT. Det anförda betyder att problematiken kring handelsystemets funktion och kravet på tillämpning av BMT/BAT inte kan antas vara annorlunda i Sverige än i övriga medlemsländer, åtminstone inte som en konsekvens av skillnader i den uttalade ambitionsnivån.
4.2.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid
Direkt reglering av koldioxidutsläpp i tillstånd enligt miljöbalken kommer inte att vara förenligt med EG-rätten efter den ändring i IPPC-direktivet som görs genom artikel 26 i handelsdirektivet. Det kommer därför inte vara aktuellt att reglera enskilda anläggningars koldioxidutsläpp med stöd av miljöbalken. Den svenska lagen behöver ändras så att det tydligt framgår att gränsvärden inte skall anges för koldioxidutsläpp i tillstånd i miljöbalken.
Samma resultat som uppnås med ett gränsvärde för koldioxid skulle många gånger kunna uppnås genom reglering av bränsleanvändningen. Om ett tillståndsbeslut t.ex. föreskriver att en verksamhet endast får använda en viss mängd olja per år, kan det i praktiken få samma resultat som ett gränsvärde för koldioxidutsläppen. Sådana villkor kan föreskrivas enligt miljöbalkens 2 kap. 5 § om att förnybara energikällor skall användas i första hand. Om inte förbudet mot angivande av utsläppsgränsvärden för koldioxid skall riskera att urholkas vore det önskvärt att miljöbalken ändras på ett sådant sätt att inte heller villkor av denna typ skall gälla fortsättningsvis eller föreskrivas i framtida tillstånd. Ett annat alternativ vore att undanta de berörda verksamheterna från kravet på användning av förnybara energikällor, varvid grunden för att begränsa användningen av fossila bränslen skulle bortfalla.
4.2.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid
Liksom enligt IPPC-direktivet skall enligt miljöbalken gränsvärden anges för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid. Om utsläpp av de ämnena korrelerar med utsläpp av koldioxid kan sådana gränsvärden medföra en form av indirekt reglering även av utsläpp för
Bilaga 5 SOU 2003:120
324
koldioxid. Utredningen av IPPC-direktivet respektive miljöbalken har inte visat att det föreligger några skillnader mellan lagarna vad gäller gränsvärden för sådana ämnen. Jämförelsen mellan BMT och BAT tyder på att ambitionsnivån är väsentligen densamma och att det därför inte finns anledning att förmoda att problematiken med indirekt reglering koldioxidutsläpp via andra ämnen kommer att vara av allvarligare natur i Sverige än i övriga medlemsländer. Vad som i denna fråga gäller för förhållandet handelsdirektivet/IPPC kan antas gälla även för förhållandet handelsdirektivet/miljöbalken.
4.2.4 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor
Vid en jämförelse av miljöbalkens och IPPC-direktivets bestämmelser rörande energi utgör kravet på användning av förnybara energikällor den största skillnaden. Enligt 2 kap. 5 § miljöbalken skall förnybara energikällor väljas i första hand, medan IPPC-direktivet inte innehåller något motsvarande krav. Det framstår vidare som naturligt att ett krav på utfasning av fossila bränslen enligt miljöbalken kan, beroende på hur det tillämpas, vara problematiskt i relation till ett system för handel med utsläppsrätter för koldioxid.
Ovan har nämnts att det i svenska tillstånd skulle kunna förekomma krav på att användning av fossila bränslen byts ut mot annan energikälla, om detta har befunnits möjligt vid en utredning. Alternativt kan det krävas att användningen av fossila bränslen begränsas till en viss mängd. För det fall att krav rutinmässigt ställs på utredning av möjligheterna till byte av energikälla, och ev. även att en sådan omställning faktiskt krävs, förefaller den svenska miljörätten på denna punkt svår att förena med de syften som ligger till grund för handelsdirektivet. Alldeles oavsett frekvensen av denna typ av villkor i svenska tillstånd är det tydligt att miljöbalkens respektive handelsdirektivets principer för styrning av verksamheters energiförsörjning inte samverkar. Den motsättningen är specifik för Sverige i den meningen att motsvarande problem inte återfinns i relationen mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet.
När det gäller energieffektivitet i snävare mening, alltså oavsett varifrån energin kommer, finns ingen formell skillnad mellan miljöbalken och IPPC-direktivet. Båda lagverken kräver helt enkelt att energi inte skall gå till spillo i onödan. I denna del är det därför bara
Bilaga 5
325
ambitionsnivån hos tillämparen som kan resultera i skillnader mellan Sverige och övriga EU-länder. Vad som framkommit om tillämpningen från andra medlemsländer tyder närmast på att inte alltför strikta krav ställs. Visserligen regleras verksamheternas åtgärder på området i någon mån, men det skulle å andra inte kunna påstås att verksamheterna styrs i sådan utsträckning att det inte finns något utrymme kvar för verksamhetsutövarens egna bedömningar om vilken nivå av energieffektivitet som är mest kostnadseffektiv vid den egna anläggningen. Svensk hittillsvarande praxis tycks av det material vi funnit inte avvika från ett europeiskt genomsnitt i denna fråga. De eventuella problem som kan finnas beträffande effektiv energianvändning och utsläppshandel kan därför antas vara ungefär desamma i Sverige som i övriga medlemsländer. Vad som gäller för förhållandet mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet i energieffektivitetsfrågan gäller därför också mellan miljöbalken och handelsdirektivet.
5 Nationell diskretion vid implementering av handelsdirektivet
Detta avsnitt syftar till att utifrån EG-rättsliga principer diskutera medlemsstaters handlingsfrihet vid implementering av handelsdirektivet. I föregående kapitel har en jämförelse visat att det finns vissa problematiska punkter i relationen mellan befintlig svensk miljörätt och direktivet, vilket huvudsakligen gäller de regler om energi som återfinns i miljöbalken 2 kap. 5 §. Frågan är i vilken utsträckning hänsyn måste tas till EG-rättsliga krav vid den närmare utformningen av det nationella regelverket.
5.1 Rättsliga utgångspunkter för analysen
Viktiga utgångspunkter för all nationell implementering av EG-rätt är att EG-rätten är överordnad nationell rätt och att medlemsstaterna är skyldiga implementera direktiv enligt artikel 249. Implementeringen skall ske på ett lojalt sätt. Härmed avses t.ex. att det inte är tillräckligt att endast formellt utfärda lagstiftning som motsvarar direktivet ifråga, utan medlemsstaterna är skyldiga att se till att direktivets syften genomförs fullt ut i praktiken. Det skall
Bilaga 5 SOU 2003:120
326
tilläggas att det i detta avseende inte görs någon skillnad på införande av ny nationell lagstiftning och upprätthållande av befintliga äldre bestämmelser.
Frågan om handelsdirektivets genomförande på nationell nivå är något speciell i det avseendet att det finns tydliga kopplingar till annan sekundär EG-rätt, nämligen IPPC-direktivet. Förpliktelsen till korrekt implementering gäller båda direktiven. Medlemsstaterna måste alltså ta hänsyn till reglerna i handelsdirektivet såväl som till reglerna i IPPC-direktivet när nationell rätt utformas. Direktiven har samma rättsliga status och inget av dem skall gälla med företräde framför det andra, vilket har klargjorts genom artikel 2 i handelsdirektivet, som säger att handelsdirektivet skall tillämpas utan att tillämpningen av IPPC-direktivet påverkas. Bägge direktiven måste därför följas i nationell rätt.
Såsom tidigare har beskrivits finns inslag i IPPC-direktivets regelverk som förefaller problematiska i relation till ett väl fungerande handelssystem. Utgångspunkten måste emellertid vara att direktiven är förenliga och skall fungera i samverkan. För medlemsstaterna gäller det att implementera direktiven i enlighet härmed. Mer konkret blir det fråga om att utforma miljöbalken och det framtida svenska regelverket om handel med utsläppsrätter på ett sätt som stämmer överens med EG-rättens intentioner vad gäller förhållandet mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet. Miljöbalken får inte förhindra ett väl fungerande handelssystem, samtidigt som samma lag skall säkerställa att IPPC-direktivets regler upprätthålls i Sverige.
Allmänt gäller för miljöfrågor att det är ett politikområde där s.k. delad kompetens råder. Det betyder att medlemsstaterna såsom utgångspunkt har full frihet att föra sin egen miljöpolitik, med den begränsningen att friheten inte gäller frågor som redan reglerats i gemenskapsrätten. När det gäller frågor som har reglerats i gemenskapsrätten har medlemsstaterna förvisso möjlighet att tillämpa strängare nationella åtgärder även på områden som reglerats av gemenskapen, enligt 176 i fördraget. Sådana nationella åtgärder får dock inte strida mot EG-rätten.
55
I detta fall skulle frågeställningen
vara huruvida Sverige har rätt att tillämpa strängare bestämmelser än IPPC-direktivet, och om de strängare bestämmelserna i så fall är förenliga med handelsdirektivet.
55
Jfr. avsnitt 2.1.1.
Bilaga 5
327
Från rättslig, teknisk, synpunkt kan frågan nalkas utifrån åtminstone två bestämmelser i fördraget. Först och främst är skyldigheten att implementera direktiv enligt artikel 249 av intresse. Det ovanliga med den föreliggande frågeställningen är att ev. brister inte skulle orsakas av att direktivet inte implementeras, utan snarare av att vissa bestämmelser i befintlig nationell rätt skulle kunna ha potential att minska direktivets genomslag. Den andra bestämmelsen av intresse är den ovan nämnda bestämmelsen i artikel 176 om medlemsstaternas rätt att tillämpa strängare lagstiftning.
5.1.1 Närmare om handelsdirektivets syfte
Vad handelsdirektivet är avsett att uppnå, dess syfte, är av stor betydelse vid tolkning av nationell rätts förenlighet med direktivet. Detta gäller i synnerhet då EG-domstolen ofta använder sig av en teleologisk infallsvinkel vid bedömningen av vad som anses vara förenligt med EG-rätten. Åtgärder som vidtas av ett medlemsland och som inte i formellt hänseende strider mot t.ex. ett direktiv kan vara att bedöma som ett brott mot EG-rätten om åtgärderna motverkar EG-rättens målsättningar.
Såsom tidigare nämnts ligger en viktig källa till förståelse av handelsdirektivets syfte i den kompetensgrund som det har antagits med stöd av.
56
Det går således att sluta sig till att syftet med direk-
tivet är att förbättra skyddet för miljön inom gemenskapen. Omvänt gäller att det huvudsakliga målet inte är att underlätta handelsutbyte m.m. mellan medlemsstaterna.
Även om den huvudsakliga målsättningen är av rent miljöskyddande natur är det bedömningar om ekonomisk konkurrenskraft mm. som ligger till grund för vilken metod som valts för att uppnå målsättningen. I handelsdirektivets första artikel anges att syftet med direktivet är att minska utsläppen av växthusgaser, och att detta skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Av betydelse är därför att klargöra vad som i förevarande fall avses med ”kostnadseffektivt” respektive ”ekonomiskt effektivt”. I direktivets preambel, punkt 5, anförs vidare att ”Detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser,
56
Jfr. avsnitt 2.1.1.
Bilaga 5 SOU 2003:120
328
med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.”.
I den motivering som åtföljde kommissionens ursprungliga förslag till direktiv utvecklas de ekonomiska fördelar som den valda metoden för minskning av utsläppen anses medföra.
57
Enligt
kommissionens mening garanterar handeln att utsläppsminskningarna kommer att genomföras där kostnaderna är som lägst. Aktuella undersökningar, utförda bl.a. av kommissionen visar att effektivitetsvinster kan uppnås genom handel med utsläppsrätter. Över huvud taget genomsyras motiveringen av att förslagets ekonomiska effekter betonas. Viktiga aspekter är att systemet skall täcka hela gemenskapen eftersom kostnaderna för minskning av utsläppen förmodas variera avsevärt mellan olika medlemsländer, vilket förstärker handelns resursallokerande funktion, samt att ökad konkurrensneutralitet mellan industrier i olika länder uppnås eftersom priset för en utsläppsrätt kommer att vara detsamma över hela gemenskapen.
Det nu nämnda visar att ekonomiska överväganden har varit av mycket stor vikt för lagstiftaren vid utformningen av handelsdirektivet. Fördelarna med handel med utsläppsrätter har beskrivits på många håll och består alltså i att ansträngningarna kanaliseras dit de gör mest nytta; optimal resursallokering uppnås.
58
Omvänt gäller
att syftet med styrmedlet kan sägas vara att undvika investeringar på de platser där nyttan med investeringarna relativt sett är liten. Som utgångspunkt kan därför sägas att nationell rätt i syfte att genomföra handelsdirektivet fullt ut, inte bör uppmuntra till investeringar vars relativa effekt på koldioxidutsläppen är mindre än vad de skulle vara på annan plats inom gemenskapen.
5.2 Handlingsutrymmet beträffande identifierade frågeställningar
I detta avsnitt skall det nationella handlingsutrymmet analyseras för vart och ett av de inslag i svensk miljölagstiftning som tidigare i framställningen bedömts kunna vara problematiska i relation till handelsdirektivets genomförande.
57
23.10.2001 KOM (2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD).
58
De ekonomiska argumenten för utsläppshandel utvecklas bl.a. i FlexMex2-utredningens första betänkande, SOU 2003:60, s. 186 ff.
Bilaga 5
329
5.2.1 Angivande av gränsvärden för koldioxid
Frågan har som tidigare nämnts avgjorts direkt i handelsdirektivet. Enligt artikel 26 ändras IPPC-direktivet på så sätt att myndigheterna inte skall ange gränsvärden för växthusgaser, förutsatt att gaserna ifråga inte ger upphov till betydande lokala föroreningar. Koldioxid orsakar aldrig betydande lokala föroreningar. Sverige saknar därför möjlighet att tillämpa denna typ av gränsvärden på berörda verksamheter.
5.2.2 Angivande av gränsvärden för andra ämnen än koldioxid
Som tidigare framhållits skall enligt artikel 2 i handelsdirektivet detta tillämpas utan att tillämpningen av IPPC-direktivet påverkas. Enligt IPPC-direktivet skall därför gränsvärden sättas för olika förorenande ämnen, t.ex. kväveoxider. Varken handelsdirektivet eller IPPC-direktivet ger utrymme för medlemsstaterna att bedöma huruvida det är lämpligt att ange gränsvärden för utsläpp av ämnen som är förknippade med koldioxid. Denna fråga omfattas således inte av nationell diskretion. För svensk del är det inte möjligt att släppa kravet på angivande av gränsvärden för förorenande ämnen, även om de påverkar möjligheten till handel med utsläppsrätter. Miljöbalkens BMT-krav kommer därför även fortsättningsvis styra berörda verksamheters åtgärder för att minska utsläpp av ämnen som kväveoxider och svaveldioxider.
5.2.3 Krav på energieffektivitet
Handelsdirektivet behandlar uttryckligen frågan om energieffektivitet i artikel 26.2 genom att ett tillägg görs till IPPCdirektivet. Tillägget, som är något svårtolkat, återges här (den officiella svenska versionen är inte tillgänglig i skrivande stund):
For activities listed in Annex I to [handelsdirektivet] Member States may choose not to impose requirements relating to energy efficiency in respect of combustion units or other units emitting carbon dioxide on the site.
Bilaga 5 SOU 2003:120
330
Klart är att valfrihet råder för medlemsstaterna om hur energieffektivitetsfrågan skall hanteras åtminstone vad gäller förbränningsanläggningar på platsen. Frågan som uppstår är om stadgandet bör förstås som att valfriheten endast gäller energieffektiviteten vid själva förbränningen, eller om även andra delar av den industriella processen avses. Om endast energieffektiviteten vid förbränning avses får det till följd att kravet på energieffektivitet även fortsättningsvis skall gälla för övriga delar av anläggningen. I detta sammanhang kan erinras om den distinktion som tidigare gjorts mellan åtgärder som har påverkan på koldioxidutsläppen vid anläggningen, respektive åtgärder som inte har sådan påverkan. Åtgärder för förbättrad energieffektivitet i en förbränningsenhet påverkar alltid mängden bränsle som behövs, och därmed koldioxidutsläppen (förutsatt att förbränningen ger upphov till fossil koldioxid). Åtgärder för energieffektivitet i övriga delar av anläggningen kan, men måste inte nödvändigtvis, ha betydelse för anläggningens koldioxidutsläpp.
59
Det betyder att handelssystemet
endast i vissa fall skapar incitament för energibesparing i processen, nämligen i de fall då åtgärderna ifråga resulterar i minskade koldioxidutsläpp.
Av artikel 26.2 framgår att i det stycket avses en del av en anläggning, dvs. någonting mindre än det som kallas ”installation” i artikelns föregående stycke. Av 26.2 framgår att man räknar med att det finns flera ”units” på platsen. Det är emellertid bara för de delar av den större anläggningen som släpper ut koldioxid som medlemstaterna kan välja att inte införa krav på energieffektivitet. Direktivets ordalydelse bör i enlighet härmed förstås på så sätt att medlemsstaternas valfrihet inte omfattar andra delar av en anläggning (processdelen) än den del där de faktiska utsläppen av koldioxid uppkommer. I annat fall hade det inte funnits något behov av att i lagtext skilja ut de delar av anläggningen som släpper ut koldioxid. Det hade varit tillräckligt att säga att medlemsstaterna kan välja att införa krav på energieffektivitet eller inte.
Med detta sagt om tolkningen av artikel 26 bör dock en detalj nämnas som kommer av det faktum att artikeln innebär en ändring i IPPC-direktivet. I detta direktiv definieras utsläpp som ”direkta och indirekta utsläpp” av ämnen m.m. Det är inte klart vad som avses med indirekta utsläpp. En tolkning är att indirekta utsläpp syftar på situationen när en anläggning, eller delar av en anläggning,
59
Se avsnitt 4.1.3.
Bilaga 5
331
avger värme som härrör från energi framställd vid förbränning som ger upphov till direkta utsläpp av koldioxid i en annan anläggning eller del av anläggning. Förutsatt att man använder sig av denna förståelse av indirekta ”utsläpp” (strängt taget rör det sig inte om några egentliga utsläpp utan snarare framkallande av utsläpp på annat håll), skulle det kunna hävdas att även de delar av en anläggning som förbrukar energi från förbränningen åsyftas i handelsdirektivets artikel 26.
Även om valfriheten i artikel 26 st. 2 begränsas till att endast gälla förbränningsanläggningar kvarstår viss oklarhet angående vad som skall gälla när biobränsle används. Bestämmelsen gäller för anläggningar som avger koldioxid, vilket är fallet även då de drivs på biobränsle. Innebär detta att även sådana anläggningar kan undantas från kravet på energieffektivitet?
Verksamhetsutövare behöver enligt direktivet inte inneha utsläppsrätter för den koldioxid som uppkommer vid förbränning av biobränsle. Detta följer av att biomassa enligt bilaga IV skall ha emissionsfaktorn noll vid verksamhetsutövarnas beräkning av storleken på utsläppen. Frågan är därför om anläggningar som drivs med biobränsle skall omfattas av artikel 26. Bestämmelsens ordalydelse skiljer inte på olika typer av bränsle.
Om endast utsläpp av fossil koldioxid omfattas skulle gränsdragningsproblem uppstå för de anläggningar som drivs både med fossila bränslen och med biobränslen. Enligt företrädare för kommissionens generaldirektorat för miljö avser artikel 26 förbränningsanläggningar där direkta utsläpp av koldioxid sker oavsett om utsläppen uppkommer från fossila bränslen eller biobränslen.
Enligt vår mening skulle det dock föra för långt att tolka IPPCdirektivets definition av utsläpp på ett sätt som gör samtliga energiförbrukande verksamheter till utsläppskällor. Det skulle motsäga ordalydelsen i artikel 26 och inte heller vara konsekvent med handelsdirektivets princip att varje verksamhet endast svarar för sina utsläpp av koldioxiod. En verksamhet som köper in sin energi utifrån skall inte tillräknas de utsläpp av koldioxid som energiproduktionen ev. har resulterat i. Enligt representanter från kommissionen är det också tydligt att endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer omfattas av valfriheten i artikel 26.
Enligt ändringen i IPPC-direktivet behöver alltså inte medlemsstaterna ställa krav på energieffektivitet gällande de enheter som släpper ut koldioxid, men de kan också välja att upprätthålla sådana
Bilaga 5 SOU 2003:120
332
krav. Kommissionen har gett uttryck för en tolkning av IPPCdirektivets energieffektivitetskrav som får betecknas som måttligt ambitiös. Detta skulle kunna indikera att det enligt kommissionens uppfattning inte vore förenligt med handelsdirektivet att tillämpa ett mer långtgående krav på energieffektivitet. Den tidigare gjorda jämförelsen har dock visat att det inte föreligger några väsentliga skillnader mellan miljöbalkens respektive IPPC-direktivets krav på energieffektivitet. Det kan inte anses vara oförenligt med handelsdirektivet att upprätthålla det krav på energieffektivitet som finns i IPPC-direktivet. Härav följer att det, ur ett EG-rättsligt perspektiv, råder valfrihet ifråga om att upprätthålla kravet på energieffektivitet eller ej.
5.2.4 Krav på användning av förnybara energikällor
Det har redan konstaterats att en tillämpning av miljöbalkens regel om förnybara energikällor på verksamheter som omfattas av handelssystemet uppenbarligen skulle begränsa de verksamheternas möjlighet att hantera koldioxidutsläppen utifrån bedömningar om kostnadseffektivitet. IPPC-direktivet saknar regler som styr verksamheters val av energikälla, varför frågan bör anses vara oreglerad i gemenskapsrätten. Med detta synsätt bör fördragets regler i arti- kel 176 om strängare nationella åtgärder på miljöområdet inte vara tillämpliga på frågan om vissa verksamheter användning av förnybara eller icke förnybara energikällor.
60
Den svenska regeln betrak-
tas då inte som en strängare åtgärd, utan helt enkelt som en annan åtgärd.
61
Eftersom frågan om verksamheters energiförsörjning så-
ledes inte regleras av gemenskapsrätten är utgångspunkten att frågan helt ligger under nationell kompetens. I detta fall är det nationella handlingsutrymmet större än om frågan anses vara reglerad i gemenskapsrätten.
Emellertid kan medlemsstaterna inte heller i frågor som är oreglerade i EG-rätten använda sig av regler som kommer i konflikt med annan gemenskapsrätt. Särskilt betydelsefullt är att nationella miljöregler inte får strida mot primärrätten i allmänhet och reglerna
60
Det finns rättsakter på gemenskapsnivå vars syfte är att främja användningen av förnybara energikällor. Däremot saknas kravregler som är direkt tillämpliga på verksamheter i likhet med miljöbalken 2 kap. 5 §.
61
Om distinktionen mellan ”strängare åtgärder” och ”andra åtgärder”, se Krämer, 1998, s. 124 ff.
Bilaga 5
333
om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet.
62
Det är svårt
att se hur den svenska regeln skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Regeln påverkar inte möjligheterna till svensk export eller import enligt den definition av handelshinder som EG-domstolen byggt upp genom omfattande praxis och gemenskapens konkurrensrätt saknar tillämplighet på frågeställningen.
Sammantaget saknas grund för att hävda att miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Frågan om dess förenlighet med EG-rätten kan därför begränsas till att gälla det faktum att regeln inte förefaller stå i samklang med handelsdirektivets målsättning om att minskningen av koldioxidutsläppen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt.
Även om (viss) konflikt med handelsdirektivets målsättning förutsätts kan ett antal omständigheter av relevans i sammanhanget tyda på att det likväl inte skulle vara att betrakta som ett brott mot EG-rätten. Huvudsyftet med handelsdirektivet är att minska utsläppen av växthusgaser, i första hand koldioxid. Det är endast valet av metod som i handelsdirektivet kännetecknas av målet om kostnadseffektivitet. Den svenska regeln om förnybara energikällors företräde torde vara väl ägnad att medverka till uppfyllandet av gemenskapens klimatpolitik eftersom den föreskriver/uppmanar till en energiproduktion som inte ger upphov till växthusgaser. Utsläppsminskningen i sig torde uppnås i minst samma utsträckning med den svenska regeln. Regeln kommer endast i viss konflikt med metodiken för ett av gemenskapens instrument för att minska utsläppen vilket kan få till följd att utsläppsminskningen i Sverige inte sker på ett fullt lika kostnadseffektivt sätt. Den effekten är endast av betydelse för svensk industri. Från EG-rättslig synvinkel är strängare miljöregler normalt endast intressanta då de på något sätt berör det fria varuflödet eller på annat sätt inverkar negativt på den inre marknadens funktion. Här rör det sig istället om en rent produktionsinriktad regel som inte på något sätt berör andra medlemsstaters industri.
Visserligen kan hävdas att regeln skapar olika förutsättningar för olika aktörer på marknaden, beroende på i vilket land de befinner sig. Sådana olikheter i produktionsorienterad miljölagstiftning är inget nytt inom gemenskapen och inte heller något som förbjuds av EG-rätten. Syftet med rättsakter under artikel 175 är som bekant inte att åstadkomma fullständig harmonisering av medlemsländer-
62
Jfr. fallet med danska nationella regler för returflaskor 302/86 Kommissionen mot Danmark [1988] ECR 4607.
Bilaga 5 SOU 2003:120
334
nas miljöregleringar.
63
Därför har Sverige rättslig möjlighet att
behålla regeln om förnybara energikällor.
6 Tillståndsfrågor
Enligt handelsdirektivets artikel 4 måste de verksamheter som omfattas av direktivet inhämta tillstånd från behöriga myndigheter för att verksamheten skall få bedrivas. Verksamheterna ifråga kommer därför att behöva ytterligare ett tillstånd utöver det tillstånd de måste ha i enlighet med IPPC-direktivets och miljöbalkens bestämmelser. Avsikten med detta kapitel är att diskutera vissa rättsliga frågor som väcks i anledning av verksamheterna nu beläggs med ett ytterligare tillståndskrav. Det gäller dels egendomsrättsliga frågor om statens rätt att framställa nya krav på verksamheter som redan erhållit tillstånd att bedriva verksamhet, dels behandlas vissa frågor om samordning och integrering av tillstånd enligt handelsdirektivet respektive miljöbalken. Avsikten är att översiktligt diskutera möjligheterna att i framtiden tillämpa ett integrerat förfarande för bägge tillstånden.
Det bör betonas att tillståndet enligt handelsdirektivet är helt annan typ av tillstånd än det som ges enligt miljöbalken. Avsikten är inte att någon materiell prövning av verksamheten i sig skall ske inom ramen för tillståndförfarandet under handelsdirektivet. Det enda kriteriet direktivet anger för att verksamhetsutövaren skall erhålla tillstånd är att myndigheten är övertygad om att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen.
64
Miljöbalkens materiella bestämmelser skall inte tillämpas på frågan om tillstånd till koldioxidutsläpp. Tillståndets funktion är att säkerställa verksamheternas förmåga i dessa avseenden i syfte att systemet med utsläppsrätter skall kunna fungera på avsett vis. Det kan därför förväntas att processen för att inhämta tillstånd för utsläpp av koldioxid kommer vara av snabbare och mer formell natur än motsvarande process enligt miljöbalken.
63
C-318/98 Fornasar [2000] ECR I-4785.
64
Artikel 6 handelsdirektivet.
Bilaga 5
335
6.1 Ersättning till berörda verksamhetsutövare
De verksamheter som berörs av handelsdirektivet skall även inneha tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken 9 kap. 6 § med tillhörande förordning om miljöfarliga verksamheter. När tillstånd för drift av miljöfarlig verksamhet inhämtats omfattats det av rättskraft enligt 24 kap. 1 §, dvs. det ger verksamhetsutövaren ett visst skydd i fall då myndigheter av olika skäl skulle vilja inskränka verksamhetens fortsatta drift. Detta förutsätter givetvis att verksamheten bedrivs inom de ramar som angetts i tillståndet. Utgångspunkten är att tillståndet gäller för obegränsad tid, även om det enligt 24 kap. 5 § finns en mängd möjligheter att påkalla omprövning. När det nu införs krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid innebär det att nya krav ställs på verksamheterna. Skulle en verksamhetsutövare inte få tillstånd enligt de nya reglerna innebär det hinder för fortsatt drift av verksamheten. Frågan som i detta sammanhang har väckts är huruvida drabbade verksamhetsutövare skulle kunna föra fram krav på ersättning från staten för förlusten.
Frågor om ersättning till verksamhetsutövare i anledning av införandet av ett system för handel med utsläppsrätter har tidigare behandlats av Birgitta Leyser i FlexMex1-utredningens betänkande samt av Staffan Vängby i ett utlåtande till FlexMex2-utredningen.
65
Nämnda utredningar skiljer sig något från den förevarande genom att de fokuserar på frågan om själva införandet av krav på innehav av utsläppsrätter i sig kan tänkas grunda rätt till ersättning för den rådighetsinskränkning det kan sägas innebära för verksamhetsutövarna (med eller utan ett auktionsförfarande). I uppdraget till denna rapport ingår istället att utreda vad som gäller i den situationen då verksamhetsutövare tvingas upphöra med verksamheten för det fall att tillstånd enligt de nya reglerna inte erhålls.
Innan frågan om eventuell ersättning berörs bör det påpekas att det får antas vara mycket ovanligt att verksamhetsutövare som innehar tillstånd enligt miljöbalken inte skulle erhålla tillstånd enligt handelsdirektivets regelverk. För att få tillstånd enligt miljöbalken krävs att verksamhetsutövaren förmår att utförligt beskriva processer, råvaruförbrukning, utsläpp etc. Detta är egenskaper som sammanfaller med handelsdirektivets kriterier för att tillstånd skall lämnas. Utsläpp av koldioxid är förhållandevis enkla att beräkna eftersom de står i ett proportionellt förhållande till mängden
65
SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål!, bilaga 3 av Birgitta Leyser, samt Utlåtande 2003-05-31 av Staffan Vängby.
Bilaga 5 SOU 2003:120
336
bränsle som sätts in i processen. Förmågan att övervaka och rapportera sina utsläpp torde i särskilt hög utsträckning gälla just de verksamheter som omfattas av handelsdirektivet, vilka i de flesta fall är sådana som prövas av miljödomstol enligt miljöbalken (s.k. A-verksamheter). Av dessa skäl ter det sig osannolikt att de inte skulle kunna framställa tillräckligt underlag för att få tillstånd till koldioxidutsläpp.
Frågan om det allmännas ansvar vid ingrepp mot enskilda regleras i grundlag genom regeringsformen 2 kap. 18 §, vilken även är den bestämmelse som det i första hand skulle vara aktuellt att pröva ersättningsanspråk mot. Regeringsformen 2 kap. 18 § stadgar bl.a. att ingen skall behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intresse. Samhällets insatser för att skydda miljön anses utgöra ett sådant angeläget allmänt intresse. Om inskränkningen innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, skall ersättning utgå.
Såväl Leyser som Vängby har kommit till slutsatsen att det inte kan bli aktuellt med ersättningsskyldighet för införande av krav på förvärv av utsläppsrätter som följer av direktivet (i vart fall då gratis tilldelning används, vid ett auktionsförfarande är situationen mer komplicerad). Om utsläppsrätterna tilldelas gratis sker aldrig någon förmögenhetsöverföring. Det finns inte anledning att här ifrågasätta den bedömningen.
Helt klart är att en inskränkning av aktuellt slag i rätten att bedriva verksamhet som görs i syfte att värna miljön inte kan ge upphov till ersättningsskyldighet för det allmänna, om den verksamhet som drabbas av inskränkningen inte omfattas av ett rättskraftigt tillstånd. Reglering av föroreningar är inte en sådan inskränkning som avsevärt försvårar den pågående markanvändningen på fastigheten. Verksamheten kan mycket väl fortsätta att bedrivas även om man behöver inhämta tillstånd för koldioxidutsläppen. Grundlagen kräver inte att ersättning utgår då det allmänna inskränker rätten att använda egendom om det sker till skydd mot t.ex. föroreningar, vilket tydligt framgår av dess motiv.
66
Ett anspråk på ersättning skulle i förekommande fall istället grundas på att det nya tillståndskravet skulle innebära ett intrång i
66
Bilaga 5
337
det äldre tillståndets rättskraft. Det allmänna har så att säga sanktionerat koldioxidutsläppen och därmed ingett förväntningar hos verksamhetsutövarna om att kunna fortsätta verksamheten. Enligt detta resonemang skulle det således vara av betydelse huruvida utsläpp av koldioxid omfattas av rättskraft eller ej. Denna fråga är av betydelse när det gäller skydd mot ytterligare ingripanden från myndigheter som går längre än vad som föreskrivits i ett äldre beslut.
Det kan möjligen vara så att de ursprungliga tillståndsbesluten utgör rättegångshinder för en talan om att inskränka en verksamhets koldioxidutsläpp (om koldioxidutsläppen skall anses omfattas av rättskraften torde det för övrigt inte vara med hänsyn till det s.k. ”allmänna villkoret”, utan snarare med hänvisning till allmänna förvaltningsrättsliga principer) Omfattningen av rättskraften i tillståndsbeslut enligt miljöbalken är inte alldeles klar.
67
Enligt vår mening är dock frågans om tillståndens rättskraft av mindre betydelse när det gäller generella föreskrifter. Kravet på tillstånd för utsläpp av koldioxid torde införas genom en lag om handel med utsläppsrätter. Sådana generella föreskrifter anses kunna användas för att förändra tidigare givna villkor i tillståndsbeslut.
68
Företagare måste alltid räkna att samhället kan komma att
införa nya generellt gällande krav på hur verksamheten skall bedrivas. Avsikten med att tillerkänna tillståndsbesluten rättskraft är ge verksamheterna ett visst skydd mot nya krav med stöd av hänsynsreglerna från tillsynsmyndigheter eller enskilda, inte att ge verksamheterna immunitet mot framtida förändringar av lagstiftningen. Om saken vore att se på annat sätt kan det förväntas att åtskillig lagstiftning på miljöområdet skulle försvåras påtagligt.
69
Nyupptäckta miljöproblem, såsom växthuseffekten, kan göra att verksamhet som tidigare ansetts ofarlig och därför inte reglerats av samhället, ses i ett annat perspektiv och därför blir föremål för reglering av samhället.
Av det anförda följer att införandet av krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid inte ger upphov till ersättningsskyldighet för staten. Med denna utgångspunkt förefaller det märkligt att ersättningsskyldighet skulle kunna uppstå ifall då en verksamhet inte kan drivas vidare beroende på att verksamhetsutövaren inte förmått inhämta tillstånd för koldioxidutsläpp. Om införandet av reglerna i
67
Se P.H. Lindbom Miljöprocess, Iustus Förlag, Uppsala 2002, del II, s. 684 ff.
68
Se SOU 1993:27 Miljöbalk, s. 584 f.
69
Jfr. Bertil Bengtsson: Miljöbalkens återverkningar, Nordstedts Juridik 2001, s. 190.
Bilaga 5 SOU 2003:120
338
sig inte kan grunda rätt till ersättning kan verksamhetsutövare rimligtvis inte heller rikta några anspråk mot staten då reglerna inte har efterlevts. Här kan jämföras med vad som gäller för tillstånd enligt miljöbalken; enligt 24 kap. 3 § p. 2 kan tillstånd återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas då tillstånd eller villkor däri inte har följts.
6.2 Samordning och integrering av förfarandena
Artikel 8 i handelsdirektivet reglerar frågan om förhållandet mellan förfarandet för att erhålla tillstånd enligt direktivet och motsvarande förfarande enligt IPPC-direktivet (dvs. miljöbalksförfarandet i Sveriges fall). Enligt bestämmelsen skall förfarandet enligt handelsdirektivet samordnas med förfarandet enligt IPPC-direktivet. Artikel 8 uppställer alltså ett krav på att samordning av procedurerna för tillstånd skall ske. Det anges inte närmare vad sådan samordning skall bestå i. Kommissionen har menat att i det fall olika myndigheter handlägger tillstånden borde den myndighet som handlägger tillstånd enligt IPPC-direktivet konsulteras innan tillstånd enligt handelsdirektivet utfärdas.
70
Rent allmänt förefaller
artikel 8 ge ganska stort utrymme till nationell diskretion vid implementeringen, så länge någon form av samordning sker.
Vidare anges att medlemsländerna får integrera förfarandet enligt handelsdirektivet med förfarandet enligt IPPC-direktivet. Med integrering av förfarandena avses att bägge tillstånden erhålls inom ramen för en enda prövningsprocedur. Möjligheten att integrera förfarandena har tillkommit syfte att undvika administrativt dubbelarbete. För svenskt vidkommande torde det inte vara möjligt att åstadkomma ett sådant integrerat förfarande till den 1 januari 2005. I FlexMex2-utredningens första delbetänkande utgår man istället från en modell där tillstånd lämnas efter ett förfarande helt skilt från förfarandet enligt miljöbalken.
71
Det kan däremot finnas
anledning att överväga möjligheten att från år 2008 tillämpa ett system där tillstånd meddelas inom ramen för den prövning verksamheterna genomgår enligt miljöbalken.
Tekniken att integrera ett annat tillstånd med miljöbalkens allmänna tillståndsförfarande har tidigare använts ifråga om tillstånd
70
Non-paper on synergies between the EC emissions trading proposal (KOM(2001)581) and the IPPC directive, 22.1.02.
71
Bilaga 5
339
för verksamheter som kan påverka områden enligt EG:s fågelskydds- och habitatdirektiv. I det fallet var det tillräckligt att i reglerna om sådana tillstånd (miljöbalken 7 kap. 28 och 29 §§) hänvisa till miljöbalkens allmänna tillståndsförfarande. Det ansågs inte finnas något behov av att reglera situationen för redan befintliga verksamheter.
72
Såvitt gäller tillstånd för koldioxidutsläpp
måste hänsyn tas till befintliga verksamheter. Därutöver måste även frågan om förnyelse av tillstånd för koldioxidutsläpp hanteras.
Nya verksamheter (som ansöker om tillstånd för koldioxidutsläpp efter den 31 december 2007) kommer även att behöva ansöka om tillstånd enligt miljöbalken. De kan därför inom ramen för ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samtidigt ansöka om tillstånd för koldioxidutsläpp. De bägge tillstånden kan lämnas genom samma beslut. En förutsättning för att pröva bägge frågorna inom samma förfarande är att verksamheterna som omfattas av handelssystemet också är tillståndspliktiga under miljöbalken. Med nuvarande utformning på handelsdirektivet står det klart att samtliga berörda verksamheter är sådana som även är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Det kan dock inte uteslutas så kommer vara fallet även fortsättningsvis, för det fall att handelssystemet utvidgas till att omfatta fler växthusgaser och verksamheter. Ett problem med att integrera tillståndsfrågan med tillstånd enligt miljöbalken kan därför vara att vissa verksamheter enbart behöver tillstånd för koldioxidutsläpp och sålunda inte genomgår någon miljöbalksprövning.
Frågan om verksamheter som endast behöver tillstånd för koldioxidutsläpp skulle möjligen kunna lösas genom att tillståndsbestämmelsen utformas på så sätt att grundregeln är att verksamheter skall ansöka om tillstånd för koldioxidutsläpp hos miljödomstol (alternativt länsstyrelsen). I de fall verksamheten dessutom är tillståndspliktig enligt miljöbalkens allmänna regler (vilket bör vara vanligast) skall ansökas om bägge tillstånden samtidigt till den instans som anvisas genom miljöbalkens förfaranderegler. På detta sätt har frågan hanterats när det gäller tillstånd enligt fågelskydds- och habitatdirektiven, jfr. miljöbalken 7 kap. 29 b §.
Redan befintliga verksamheter kommer att inhämta tillstånd i enlighet med det system som föreslås gälla (åtminstone) för perioden 2005
−2007. De verksamheterna kommer därmed redan inneha tillstånd för koldioxidutsläpp vid en eventuell övergång till
72
Prop. 2000/01:111 Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer, s. 50.
Bilaga 5 SOU 2003:120
340
ett i miljöbalken integrerat tillståndsförfarande. Eftersom tillstånd enligt handelsdirektivet gäller för obegränsad tid kommer verksamheterna inte att behöva ansöka om nytt tillstånd, utan kan fortsätta verksamheten även efter 2008 med de äldre tillstånden.
Såväl för nya som befintliga verksamheter gäller dock att tillstånden för koldioxidutsläpp kan behöva förnyas under vissa omständigheter. Artikel 7 i handelsdirektivet nämner att verksamhetsutövare skall informera myndigheterna om sådana förändringar eller utvidgningar som gör att tillståndet kan behöva förnyas. Det anges inte närmare under vilka omständigheter tillståndet skall förnyas, vilket får tolkas som att medlemsstaterna har viss diskretion att själva bestämma när tillstånd måste förnyas. Under dessa förutsättningar kunde det för svensk del vara lämpligt med en bestämmelse av innebörden att förnyad prövning skall ske under samma förutsättningar som omprövning sker enligt miljöbalken. Med en sådan ordning skulle säkerställas att bägge tillstånden alltid prövas i ett sammanhang. Skulle t.ex. en verksamhet förändra sin verksamhet blir det på vanligt sätt fråga om att bedöma huruvida nytt tillstånd enligt miljöbalken måste sökas. Om svaret på den frågan blir jakande följer automatiskt att även tillståndet för koldioxidutsläpp måste förnyas.
Också för frågan om förnyelse av tillstånd för koldioxid gäller dock att vissa verksamheter i ett utökat handelsystem kanske inte kommer att vara tillståndspliktiga enligt miljöbalken, med följden att en direkt koppling till miljöbalkens omprövningsinstitut inte träffar de verksamheterna. En regel om att förnyelse av tillstånd till koldioxidutsläpp skall ske under samma förutsättningar som omprövning krävs enligt miljöbalken, skulle dock kunna täcka in även dessa verksamheter. Verksamheterna får då bedöma om förnyat tillstånd behövs mot bakgrund av miljöbalkens omprövningsregler.
7 Tilldelning av utsläppsrätter
Alla medlemsstater måste, enligt artikel 9 i handelsdirektivet, skapa nationella fördelningsplaner som anger hur många utsläppsrätter man planerar att dela ut inom landet. Dessa fördelningsplaner skall basera sig på öppna kriterier, särskilt de som anges i direktivets bilaga III. Avsikten med detta kapitel är utreda vilka krav som kan ställas på en nationell fördelningsplan ur rättslig synpunkt.
Bilaga 5
341
7.1 Allmänt om tilldelningen av utsläppsrätter
Medlemsstaterna skall offentliggöra och anmäla den nationella fördelningsplanen för perioden 2005
−2007 till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast 31 mars 2004. Kommissionen har tre månader på sig att granska planen från det att den anmälts, och kan under denna tid besluta att avvisa planen helt eller delvis om den inte uppfyller kriterierna i bilaga III. Allokeringsplanerna måste också vara i överensstämmelse med artikel 10 i direktivet som stadgar att minst 95 procent av alla utsläppsrätter för perioden 2005
−2007 skall delas ut gratis och att minst 90 procent skall vara gratis för perioden 2008
−2012. Om kommissionen avvisar planen måste medlemsstaten göra en revidering och sedan på nytt lämna den till kommissionen.
73
När allokeringsplanen för 2005
−2007 är godkänd skall varje medlemsstat, med utgångspunkt i planen, senast tre månader innan periodens början besluta om hur många utsläppsrätter som skall tilldelas var och en av de omfattade verksamheterna.
I processen att utforma den nationella fördelningsplanen kan det vara lämpligt att först bestämma vilken total mängd utsläppsrätter som bör fördelas till den handlande sektorn.
74
Vid bestämmandet
av den totala mängden utsläppsrätter måste hänsyn tas till det åtagande om utsläppsminskning landet gjort under Kyotoprotokollet och gemenskapens interna bördefördelning samt hur stor del andel av landets samlade utsläpp som kommer från den handlande sektorn. Dessa faktorer bör övervägas såväl utifrån den historiska utvecklingen från 1990 till dagens utsläpp som utifrån prognoser om utvecklingen för den handlande respektive den icke handlande sektorn. För Sveriges del bör hänsyn även tas till det nationellt fastlagda målet om utsläppsminskning eftersom det är mer långtgående än åtagandet i gemenskapens bördefördelning.
Från kommissionens sida har i motiveringen till det ursprungliga förslaget till handelsdirektiv framhållits att storleken på utsläppen inte skall bli större än vad de hade varit om de reglerades av IPPCdirektivet.
75
Kommissionen menar att en korrekt tillämpning av
kriterierna i bilaga III bör leda till ett sådant resultat. Utifrån den
73
Artikel 9 handelsdirektivet.
74
Kommittén för övervakningsmekanismer under Generaldirektoratet för miljö rekommenderar att den totala mängden utsläppsrätter att fördela fastställs först, Non-paper second meeting of Working Group 3, Monitoring Mechanism Committee, april 1, 2003.
75
Kommissionens motivering till förslaget, KOM(2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD), 23.10.2001, s. 11.
Bilaga 5 SOU 2003:120
342
ståndpunkten får inte tilldelningen av utsläppsrätter resultera i en ökning av koldioxidutsläppen.
7.2 Kriterier i bilaga III till handelsdirektivet
I nuläget är informationen om den närmare innebörden av kriterierna i bilaga III knapphändig. Enligt Artikel 9 i handelsdirektivet skall kommissionen senast 31 december 2003 utfärda riktlinjer för hur kriterierna i bilagan skall implementeras vilket bör innebära ett förtydligande av de angivna kraven. Det kan därför förväntas att tydligare och mer utförlig information kring de med tilldelningen sammanhängande frågorna kommer att finnas tillgänglig efter kommande årsskifte. Kommissionen avser även att publicera en mall (”common format”) för hur fördelningsplanerna bör utformas och vad de bör innehålla i syfte att underlätta jämförelser mellan olika länders fördelningsplaner.
Direktivet innehåller inte något tak för mängden utsläppsrätter de enskilda medlemsstaterna får tilldela verksamheterna. Innan kriterierna i bilaga III har förtydligats finns det inte heller några detaljerade riktlinjer för hur fördelningen av utsläppsrätter mellan olika sektorer och anläggningar skall gå till, utan medlemsstaterna har lämnats viss diskretion i det avseendet. Kommissionen har dock menat att den initiala tilldelningen av utsläppsrätter skulle kunna leda till en betydande snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden, eftersom medlemsländerna skulle kunna tillämpa olika principer för tilldelningen.
76
Det är mot den bakgrunden som
kriterierna för tilldelning i bilaga III bör betraktas. Avsikten är att kunna utöva en viss gemensam kontroll över tilldelningen för att uppnå ett större mått av rättvisa medlemsländerna emellan.
7.2.1 Kriterier avseende den totala mängden utsläppsrätter
Bilaga III till handelsdirektivet uppställer vissa krav avseende den totala mängden utsläppsrätter medlemsländerna delar ut, utöver de kriterier som berör den interna fördelningen mellan olika sektorer och anläggningar. Fördelningsplanen måste enligt kriterium 1 beakta hur stor andel av de samlade utsläppen som kommer från den
76
Kommissionens motivering till förslaget 23.10.2001KOM(2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD), s. 6.
Bilaga 5
343
handlande sektorn, jämfört med landets samlade utsläpp. Mängden utsläppsrätter måste nämligen, enligt kriterium 1, redan före år 2008 vara förenlig med en strategi för att uppnå landets åtagande i gemenskapens bördefördelning. Detta krav måste tolkas som att fördelningen till den handlande sektorn inte får framstå som oförenlig med en realistisk strategi för att uppnå målet för perioden 2008
−2012. Hänvisningen till den handlande sektorns andel av de samlade utsläppen kan tolkas som att de mål som ställs upp för den handlande sektorn skall gå i linje med vad som krävs ifråga om utvecklingen av de totala utsläppen under Kyotoprotokollet.
Det krav på balans mellan handlande och icke-handlande sektor som kan utläsas i kriterium 1 nyanseras av att medlemsländerna får ta hänsyn till ytterligare en faktor vid fördelningen, nämligen den nationella energipolitiken. Hänvisningen till nationell energipolitik tillkom på rådets initiativ vid antagandet av den gemensamma ståndpunkten om direktivet. Den nationella politiken kan vara utformad så att relativt sett kraftigare utsläppsminskningar förväntas inom den icke-handlande sektorn, vilket medför att utsläppen inom den handlande sektorn inte nödvändigtvis måste minskas med samma procentsats som landets samlade utsläpp. Den icke-handlande sektorn tillåts på så sätt i viss utsträckning kompensera för utsläppsminskningar som inte kommer till stånd inom den handlande sektorn. Om den nationella klimatpolitiken är utformad på så sätt bör det anges i den nationella fördelningsplanen.
Kriterium 1 i bilaga III till handelsdirektivet anger att den nationella tilldelningen av utsläppsrätter skall stå i överensstämmelse med statens åtaganden under EG:s bördefördelning
77
,
Kyotoprotokollet samt med landets nationella klimatstrategi. Kriteriet uttrycker också att mängden tilldelade utsläppsrätter redan innan 2008 skall ligga i linje med en strategi för att uppnå eller nå längre än varje medlemsstats mål under bördefördelningen och Kyotoprotokollet.
För svenskt vidkommande måste tilldelningen alltså bidra till att målet om +4 procent under EG:s bördefördelning uppfylls. För gemenskapens medlemsstater har denna överenskommelse fördelat EG:s gemensamma åtagande inom den s.k. bubblan om -8 procent under Kyotoprotokollet men staterna kommer att bli rättsligt bundna på båda nivåerna när Kyotoprotokollet träder i kraft.
78
77
Rådets beslut 2002/358/EG av 25 april 2002.
78
Dessutom gäller staternas övriga typer (icke kvantifierade) av åtaganden under de båda överenskommelserna.
Bilaga 5 SOU 2003:120
344
Kriterium 1 anger att tilldelningen också bör stämma överens med den nationella klimatstrategin vilket för Sveriges del skulle innebära att den skall vara i linje med det av riksdagen antagna målet om -4 procent.
79
Det är dock svårt att se att kommissionen
skulle kunna vidta åtgärder för att genomföra ett sådant krav mot Sverige då det rör ett frivilligt mer långtgående åtagande än vad som följer av gemenskapens lagstiftning. Det svenska målet gäller utan användning av flexibla mekanismer eller kolsänkor men i och med att gemenskapen inför ett system för de flexibla mekanismerna kommer det att vägas in vid en översyn av målet vid den första kontrollstationen 2004.
7.2.2 Särskilt om kriterier i bilaga III
I uppdraget ingår särskilt att undersöka innebörden i några av kriterierna i bilaga tre. Det gäller kriterierna för beaktande av minskningspotential, ren teknik samt tilldelningens förenlighet med annan gemenskapslagstiftning.
I kriterium 3 anges att mängden utsläppsrätter att fördela skall vara förenlig med möjligheterna att minska utsläppen för olika verksamheter i handelsystemet. Betydelsen av detta är att fördelningsplanen skall ta hänsyn till att möjligheterna till minskning av utsläppen kan skilja sig väsentligt åt mellan olika verksamheter. Vid tilldelning av utsläppsrätter torde sådana hänsyn mer konkret bestå i att verksamheter med små möjligheter till minskning tilldelas fler utsläppsrätter i förhållande till sina konstaterade utsläpp än verksamheter med stora möjligheter till minskning. Syftet med bestämmelsen är att minska risken för sådan snedvridning av konkurrensläget som skulle kunna uppstå om verksamheter eller sektorer som relativt enkelt kan åtgärda utsläppen tilldelas lika många utsläppsrätter som företag som endast har små möjligheter att åtgärda utsläppen.
Potentialen för utsläppsminskningar kan beaktas på ett flertal sätt. I kriteriet nämns att medlemsländerna får (”may”) basera tilldelningen på genomsnittliga utsläpp per producerad produkt samt möjliga framsteg inom olika verksamheter (i direktivet används ordet ”activities”). Det skulle i så fall bli fråga om att ange en genomsnittlig faktor för relationen produktion-utsläpp för olika verksamheter. Därtill måste även läggas en faktor som används för
79
Bilaga 5
345
att beakta de olika verksamheternas möjlighet att minska utsläppen. Detta skall dock endast ses som ett exempel på en tilldelning som är förenligt med möjligheterna att minska utsläppen. Sådana hänsyn kan tas på ett flertal sätt. Om ett benchmarkbaserat system används kan det följa redan av de standarder (t.ex. BAT) som tillämpas att hänsyn tas till minskningspotentialen (tilldelningen sker efter hur låga utsläppen borde kunna vara).
Kriteriet om hänsyn till möjligheterna att minska utsläppen kräver inte att planen innehåller en särskild regel som direkt syftar till att göra åtskillnad mellan olika verksamheter i detta hänseende. Det krävs endast att planen ”skall vara förenlig med möjligheterna att minska utsläppen…”. Detta måste tolkas som att det är tillräckligt att kunna visa att planen resulterar i en tilldelning som inte missgynnar de verksamheter som endast har små möjligheter att minska utsläppen.
Enligt punkt 8 i bilaga III skall fördelningsplanen innehålla information om på vilket sätt ren teknik, inklusive energieffektiv teknik, beaktas. Kriteriet rörande ren teknik tillkom under rådets behandling av direktivet vid antagandet av den gemensamma ståndpunkten. Betydelsen ligger i att planen på något sätt skall premiera verksamheter som använder sig av ren teknik framför andra verksamheter. Härigenom undviks även en snedvridning av konkurrensen genom att verksamheter med relativt sett stora utsläpp gynnas av en högre tilldelning av utsläppsrätter. Det krävs inte att fördelningsplanen uttryckligen reglerar att ren teknik skall beaktas, utan det är tillräckligt att kunna visa hur planens övriga regler leder till att verksamheter med ren teknik inte missgynnas. Det kan noteras att det är frivilligt för medlemsländerna att beakta tidiga åtgärder (”early action”) enligt kriterium 7. I det fall ett medlemsland redovisar att hänsyn tagits till tidiga åtgärder torde det inbegripa en beskrivning av hur ren teknik beaktas. Kravet i kriterium 8 får i det fallet ingen självständig betydelse.
I punkt 4 stadgas att den nationella fördelningsplanen skall vara förenlig med gemenskapens övriga rättsliga och politiska instrument. Oundvikliga ökningar av utsläpp på grund av nya rättsliga krav skall beaktas. Det utkast till gemensam mall för fördelningsplaner som vi har tagit del av talar endast om att planen skall ange om medlemsstaten ifråga har beaktat oundvikliga utsläppsökningar på grund av ny gemenskapslagstiftning. I så fall skall skälen härtill förklaras samt varför utsläppsökningarna är oundvikliga. Detta kriterium torde vara tillämpbart t.ex. på vissa ökningar av kol-
Bilaga 5 SOU 2003:120
346
dioxidutsläppen från raffinaderier som betingas av skärpta krav i gemenskapens lagstiftning om drivmedel. I syfte att minska det producerade drivmedlets innehåll av vissa miljöfarliga ämnen måste produktionen förändras på ett sätt som resulterar i större utsläpp av koldioxid.
7.3 Regler om statsstöd
Den fria konkurrensen utgör en av grundtankarna för den inre, gemensamma marknaden. EG-fördragets artikel 3 och 4 stadgar att ett säkerställande av konkurrensen är nödvändigt för att nå gemenskapens mål och att den ekonomiska politiken skall bygga på en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. De centrala reglerna för EG:s konkurrensrätt återfinns i artikel 81 och 82 EGF som reglerar förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag respektive förbud mot missbruk av dominerande ställning. Båda artiklarna reglerar missförhållanden skapade av företag. Detta är något som kan komma att uppstå när systemet för handel med utsläppsrätter är i funktion men då det inte är något specifikt för handel med utsläppsrätter lämnas det utanför denna utredning. Istället är det reglerna i artikel 87 och 88 som rör statsstöd som är av intresse och som kommer att beskrivas nedan.
Artikel 87.1 anger huvudregeln för statsstöd:
Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
För att en åtgärd skall utgöra stöd krävs alltså att den uppfyller alla artikelns kriterier genom att det involverar statliga medel, att det kan påverka den fria konkurrensen negativt, att det innebär en fördel för mottagaren samt att det påverkar handeln mellan staterna.
Termen stöd har givits en vid tolkning av både kommissionen och av EG-domstolen. Det innebär att inte bara direkt utan även indirekt stöd omfattas. Med indirekt stöd menas sådana fall där staten inte får inkomster som man skulle ha fått annars, t.ex. genom skattelättnader för en viss typ av företag eller sänkta räntesatser. Exempel på fall som bedömts utgöra statsstöd är subsidier
Bilaga 5
347
för att främja investeringar i vindkraft,
80
fördelaktiga lån för
avfallshantering, kontroll av luftförorening samt energianvändning
81
samt lättnader i koldioxid-/energiskatt för energiintensiv
industri.
82
Kommissionen övervakar tillämpningen av statsstödsreglerna och skall enligt artikel 88.1 tillsammans med medlemsstaterna granska stödprogram som är i kraft. Medlemsstaterna är också skyldiga enligt artikel 88.3 att anmäla alla planerade program som innebär statsstöd till kommissionen. Detta gäller även systemet för handel med utsläppsrätter. Om en medlemsstat vill genomföra en tilldelning som utgör statsstöd skall åtgärden anmälas till kommissionen för granskning.
7.3.1 Statsstöd syftande till miljöskydd
I artikel 87.2 och 3 EGF anges undantag från huvudregeln när stöd ändå anses förenligt, med den inre marknaden. Dessa undantag rör inte miljöskydd specifikt förutom 87.2(b) som ger möjlighet till stöd för avhjälpande av skador vid naturkatastrofer. Trots frånvaron av ett uttryckligt undantag finns utrymme för att med statliga medel befrämja miljövänlig produktion framför annan produktion. I detta sammanhang är den s.k. integrationsprincipen i arti- kel 6 EGF central. Principen säger att miljöhänsyn skall integreras i utformning och tillämpning av gemenskapens samtliga politikområden. Kommissionen är därför skyldig att vid tillämpning av statsstödsreglerna beakta intresset av en god miljö.
Kommissionen ger ut riktlinjer för i vilka fall stödåtgärder för miljöskydd kan tillåtas och de nu gällande är från 2001.
83
Av rikt-
linjerna framgår bl.a. att gemenskapen skall sträva mot ordning där företagen betalar det verkliga priset för sin verksamhet, genom att miljökostnaderna internaliseras i företagens produktionskostnad. Riktlinjerna ger alltså uttryck för principen att förorenaren skall betala (Polluter Pays Principle, PPP). Denna princip intar över huvud taget en framträdande plats vid konkurrensrättsliga bedömningar av frågor som rör miljöskydd.
84
En konstruktion, vare sig
det är fråga om statligt stöd eller ett avtal mellan företag, är nor-
80
Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 449.
81
Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 453 samt EGT 1991 L 156/39.
82
Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 451.
83
Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C 37/03).
84
Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, 1993, s. 52 ff.
Bilaga 5 SOU 2003:120
348
malt godtagbar ur konkurrenssynpunkt om syftet är att på ett korrekt sätt genomföra PPP.
7.3.2 Statsstöd genom tilldelning av utsläppsrätter
Det bör framhållas att de grundläggande reglerna om statsstöd är mycket generellt hållna. Detta är fallet eftersom reglerna täcker in en stor mängd situationer av olikartad karaktär. Statsstöd kan utformas på så många olika sätt och med olika syften att det är svårt att dra några mer långtgående slutsatser utifrån enskilda fall. Varje situation måste bedömas för sig. Vidare skall reglerna om statsstöd alltid tillämpas utifrån en helhetsbild av de ekonomiska spelregler som staten erbjuder de aktuella företagen. Företag är vanligen föremål för en mängd olika regleringar av ekonomisk eller administrativ natur. En lättnad av ett krav kan kompenseras genom en skärpning av ett annat. En analys av en viss företeelses förenlighet med reglerna om statsstöd förutsätter normalt kännedom om helhetsbilden av statliga regleringar som kan påverka företagens ekonomiska situation.
Kommissionen konstaterar redan i riktlinjerna angående statligt stöd till skydd för miljön från 2001 att ytterligare ledning kan behövas angående statsstödsreglernas tillämpning vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter. Det ansågs dock vid den tidpunkten vara för tidigt att fastställa kriterier för vad som utgör tillåtet stöd vid tilldelning av utsläppsrätter. Rättsläget vad gäller statligt stöd vid tilldelning av utsläppsrätter kan förväntas bli klarare efter den 31 december 2003, då kommissionen skall ha utfärdat riktlinjer om tillämpningen av kriterierna i bilaga III. Dessa riktlinjer bör ge ledning för frågan om vad som kan bedömas som statligt stöd ifråga om tilldelningen.
När det gäller tilldelning av utsläppsrätter måste konstateras att det f.n. föreligger ett flertal osäkerhetsfaktorer. För det första finns i skrivande stund ingen tänkt modell för tilldelning att bedöma utifrån reglerna om statsstöd. För det andra är det oklart hur energiskattesystemet kommer att se ut vid tiden för handelssystemets ikraftträdande. Hur skatten på energi och koldioxid utformas kommer att få stor betydelse för frågan om tilldelningens förenlighet med reglerna om statsstöd.
Bilaga 5
349
7.3.3 Rekvisiten för statsstöd applicerat på tilldelning av utsläppsrätter
För att artikel 87 skall vara tillämplig måste det vara fråga om medel som överförs till marknadsaktörer. Vid gratis tilldelning överförs en immateriell rättighet till enskilda företag. Denna rättighet kommer att kunna säljas på en marknad och representerar därför ett förmögenhetsvärde som mottagarna kommer att kunna utnyttja. Tilldelningen utgör således en sådan transaktion som kan vara att se som statsstöd.
Vidare skall de medel som överförs, för att kunna utgöra statsstöd, gynna vissa företag eller viss produktion, enligt det s.k. selektivitetskriteriet. Åtgärder som syftar till att stärka landets samlade ekonomi är vanlig ekonomisk politik och kan inte betraktas som statsstöd. Utgångspunkten är att statliga åtgärder skall drabba alla företag lika. Det kan ibland vara svårt att skilja på vad som gynnar ekonomin i allmänhet och vad som är stöd till vissa företag eller sektorer. En reglering omfattar ofta flera olika sektorer och i ett sådant fall är frågan om regleringen innefattar något moment av särbehandling. Det väsentliga är huruvida det går att urskilja en grupp företag som genom de statliga åtgärderna hamnar i ett bättre ekonomiskt läge än vad andra företag gör. Det följer av samhandelskriteriet (se nedan) att särbehandling av företag är av intresse först när den påverkar konkurrenter i andra länder inom gemenskapen.
För tilldelning av utsläppsrätter innebär selektivitetskriteriet att det framför allt är undantag till de generella reglerna i den nationella fördelningsplanen som är av intresse ur statsstödssynpunkt. Är t.ex. den allmänna regeln att företagen skall tilldelas utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen under år x, kan eventuella regler som resulterar i att vissa företag skall tilldelas en annan (större) mängd vara att betrakta som statsstöd. Det kan vara fråga om en regel som skiljer på olika typer av utsläpp och som leder till att vissa företag får relativt sett fler utsläppsrätter än andra. Reglerna bedöms utifrån den effekt de har på företagen. En regel som visserligen har en generell utformning kan uppfylla selektivitetskriteriet om regeln i praktiken får till effekt att en viss grupp företag gynnas.
Avsteg från regleringens generella principer kan vara motiverade. Det ligger i rekvisitet att statligt stöd inte får snedvrida konkurrensen eller hota att snedvrida konkurrensen. Även om selekti-
Bilaga 5 SOU 2003:120
350
vitetskriteriet är uppfyllt genom att en grupp företag gynnas behöver åtgärden inte nödvändigtvis bedömas som konkurrenssnedvridande. Som nämnts ovan intar PPP en central plats i bedömningen av vad som är godtagbart ur konkurrenshänseende. Kommissionen upprätthåller en policy med innebörden att regleringar som syftar till att på ett korrekt sätt genomdriva denna princip inte kan snedvrida konkurrensen, även om regleringen ifråga innebär att vissa företag hamnar i ett bättre läge än sina konkurrenter (alternativt: åtgärden anses i och för sig som en konkurrensbegränsning, men den begränsningen är tillåten med hänsyn till miljöskyddsintresset. Distinktionen är inte helt klar). Detta innebär t.ex. att företag som tilldelas fler utsläppsrätter än vad de släppte ut under det valda basåret inte gynnas på ett otillbörligt sätt om den extra tilldelningen beror på att företaget ifråga släppte ut relativt sett lite koldioxid i förhållande till sin produktion under basåret.
Särbehandling av företag kan förväntas vara svårare att motivera om åtgärden inte på ett tydligt sätt kan kopplas till PPP. Allmänt gäller att ett undantag från generella regler bör framstå som en naturlig och logisk del av helheten i en miljöreglering för att en särbehandling av vissa företag skall kunna vara motiverad. Undantag från den generella regeln som inte kan förklaras utifrån sakliga, objektiva grunder riskerar att betraktas som konkurrenssnedvridande. Som exempel ett fall där ett undantag inte ansågs motiverat kan avgörandet i det uppmärksammade Adria Wien-målet nämnas.
85
I detta fall gynnade den österrikiska energiskattelagen
företag som tillverkar varor, till skillnad från tjänsteproducerande företag. EG-domstolen menade att det inte fanns någon grund i den allmänna lagstiftningssystematiken för att särbehandla varuproducerande företag. Det fanns inte heller några miljömässiga skäl för åtgärden. Särbehandlingen av varuproducerande företag var därför att betrakta som otillåtet statsstöd.
Ett godtagbart skäl för särbehandling av vissa företag kan vidare vara att företagen ifråga inte har något rimligt alternativ till att förfara på det sätt som regleringen ifråga söker undvika, om den produkt företagen tillverkar skall fortsätta tillverkas. Ett exempel på detta gäller en dansk lag om skatt på utsläpp av vissa ämnen till avloppsvattnet. Vissa industrier (bl.a. fiskeindustrin) undantogs
85
Mål C-143/99 Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH mot Finanzdirektion für Kärnten, [2001] ECR I-8365.
Bilaga 5
351
från skatterna eftersom de inte ansågs ha något rimligt alternativ till sådana utsläpp, vilket godkändes av kommissionen.
86
Vid granskning av de tidigare införda mindre systemen för handel med utsläppsrätter i Storbritannien och Danmark har kommissionen ansett införandet av systemen i sig medföra viss snedvridning av konkurrensen. Vid bedömningen av systemens förenlighet med statsstödsreglerna har hänsyn dock tagits till att länderna på frivillig basis genomfört åtgärder som är av intresse för hela gemenskapen i syfte att uppfylla åtagandet under Kyotoprotokollet.
87
Bedömningen torde bli striktare vid implementeringen av
handelsdirektivet eftersom det då är fråga om åtgärder som länderna är skyldiga att företa. Eventuellt stöd i form av tilldelning till vissa företag kan inte på samma sätt motiveras med att de företagen uppfyller mer långtgående miljömål än andra företag inom gemenskapen. Förekommer undantag eller åtskillnad mellan olika verksamhetstyper i den nationella fördelningsplanen bör skälen härtill anges och det bör förklaras varför åtgärderna inte bör betraktas som otillåtet statsstöd.
Stöd som inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna utgör inte otillåtet statligt stöd enligt gemenskapens regler, enligt det s.k. samhandelskriteriet. Rekvisitet har givits en relativt vid tolkning av kommissionen och domstolen. Det är inte nödvändigt att konkret bevisa att företag i andra medlemsländer lider skada av stödet. Exempelvis kan stöd anses påverka handeln mellan medlemsstaterna även om det mottagande företaget endast producerar för den nationella marknaden. Ett sådant stöd kan anses vara åtminstone potentiellt konkurrenssnedvridande genom att det blir svårare för utländska konkurrenter att ta sig in på den nationella marknaden.
En konsekvens av samhandelskriteriet är att stöd som syftar till att bemöta konkurrens från företag utanför gemenskapen inte kan angripas med stöd av statsstödsreglerna. Detta kan ha viss relevans för eventuellt stöd till företag som omfattas av handelssystemet. Kriterium 11 i bilaga III till handelsdirektivet nämner att den nationella fördelningsplanen kan innehålla information om hur konkurrens från länder utanför gemenskapen beaktas vid tilldelningen. I de flesta fall torde det emellertid vara mycket svårt att
86
Report on the Application of the Competition Rules in the European Union, Directorate-General IV, 1996.
87
Ärende N 1037/95, publicerat i EGT C 188, 28.6.1996 (Danmark) samt ärende N 416/2001 (Storbritannien).
Bilaga 5 SOU 2003:120
352
skilja ut stöd som skyddar från internationell konkurrens från stöd som skyddar mot gemenskapsintern konkurrens.
I dagsläget går det inte att säga vilken betydelse som kan tillmätas frågan om internationell konkurrens. Vad som möjligen generellt kan sägas är att stöd till företag som konkurrerar på utpräglat globala marknader kan vara lättare att motivera än stöd till företag som huvudsakligen eller till stor del konkurrerar med andra europeiska företag. Internationell konkurrens har tidigare beaktats ifråga om tillfälliga undantag för vissa globalt konkurrerande företag då näringslivet i övrigt pålagts betydligt ökade kostnader för miljöskydd.
88
8 Handlingsalternativ
Den rättsliga utredning som redovisats i föregående kapitel har identifierat ett antal punkter i svensk miljölagstiftning som behöver övervägas i anledning av handelsdirektivets genomförande i svensk rätt. I några fall, det gäller frågorna om gränsvärden för koldioxidutsläpp och gränsvärden för vissa andra ämnen, har problemet klarlagts uttryckligen på EG-rättslig nivå med konsekvensen att medlemsländerna har fått tydliga handlingsdirektiv att förfara på visst sätt. I andra fall har medlemsstaterna utrymme att självständigt bedöma olika handlingsalternativ. Vad gäller handelsdirektivets genomförande i svensk rätt har den nationella diskretionen begränsats till att avse miljöbalkens regler om energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Det bör övervägas ifall dessa regler skall tillämpas på de verksamheter som omfattas av handelssystemet eller om det är mer ändamålsenligt att införa ett undantag för dessa verksamheter. I detta kapitel skall konsekvenser av olika handlingsalternativ diskuteras.
Naturligtvis påverkas frågor om koldioxidutsläpp av en mängd olika faktorer och det finns inte möjlighet att beakta samtliga här. Särskilt skatterna på koldioxid och energi har stor betydelse för de frågor som berörs. Det ligger utanför omfattningen av vårt uppdrag att bedöma frågor om samspelet mellan skatter och utsläppshandel. Bedömningen av handlingsalternativen utgår från situationen att
88
Hänsyn till internationell konkurrens har tagits vid bedömning av miljöskatter i Dan- mark (ärende N 841/A/2000), Finland (ärende NN 75/2002) och Sverige (ärendena NN 3/A/2001 och N 4/A/2001).
Bilaga 5
353
övriga faktorer är oförändrade. En faktor, nämligen tilldelningen av utsläppsrätter, har dock ett så nära samband med miljöbalkens krav att frågorna måste betraktas i ett sammanhang.
8.1 Betydelsen av mängden tilldelade utsläppsrätter
Överväganden rörande miljöbalkens krav på energieffektivitet respektive användning av förnybara energikällor måste sättas i samband både med den samlade europeiska tilldelningen av utsläppsrätter och med den svenska nationella tilldelningen.
8.1.1 Europeisk tilldelning
Betydelsen av att tillämpa respektive inte tillämpa miljöbalkens regler på de verksamheter som omfattas av handelssystemet varierar väsentligt beroende på hur tilldelningen av utsläppsrätter genomförs på det europeiska planet. Skälet är att den samlade tilldelningen bestämmer hur högt priset för utsläppsrätter kommer att bli; ju större tillgång på utsläppsrätter, desto lägre pris. Priset på utsläppsrätter bestämmer i sin tur huruvida det är ekonomiskt rationellt för de svenska verksamheterna att genomföra investeringar för minskade koldioxidutsläpp.
Vid ett lågt pris på utsläppsrätter kommer incitamentet för att minska verksamhetens utsläpp att vara svagt. Kostnaden för att täcka de faktiska utsläppen med att köpa upp utsläppsrätter kommer att vara låg, och för det fall att verksamheten tilldelats mer utsläppsrätter än vad de faktiska utsläppen uppgår till behöver inga utsläppsrätter köpas. I det läget blir miljöbalkens krav, om de upprätthålls, även fortsättningsvis styrande för verksamheternas hantering av koldioxidfrågan. Omvänt skulle betydelsen av miljöbalkens regler vara liten eller obefintlig vid ett högt pris på utsläppsrätter. Det skulle då i många fall vara billigare att minska de egna utsläppen än att köpa upp utsläppsrätter. Slutsatsen som bör dras av detta resonemang är att de svenska faktiska utsläppsminskningarna beror av storleken på den samlade europeiska tilldelningen av utsläppsrätter. Förhållandet kan schematiskt och förenklat illustreras enligt följande:
Bilaga 5 SOU 2003:120
354
8.1.2 Svensk tilldelning
Det torde således vara den samlade tillgången på utsläppsrätter på den europeiska marknaden som avgör i vilken utsträckning de svenska verksamheterna kommer att minska sina faktiska utsläpp av koldioxid. Det kan noteras att den svenska tilldelningen har liten påverkan på vad tillgången och därmed priset för utsläppsrätterna kommer att bli. De 15 nuvarande EU-medlemmarnas utsläpp inom de sektorer som omfattas av handelssystemet uppgick 1990 till över 1 600 miljoner ton, vilket kan ge en bild av mängden utsläppsrätter som kan förväntas tilldelas totalt inom handelssystemet för perioden 2005
−2007.
89
För Sveriges del har bedömningen gjorts att
den handlande sektorns behov kan uppgå till 24 miljoner ton.
90
Med de nu beskrivna förutsättningarna inställer sig frågan vilken betydelse den svenska tilldelningen av utsläppsrätter har. Först och främst har den svenska tilldelningen naturligtvis viss påverkan på vad tillgången totalt blir, även om denna påverkan är liten. Därutöver gäller att det är den svenska tilldelningen som bestämmer Sveriges ambitionsnivå för klimatåtgärder inom den handlande
89
Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change, rapport för kommissionen, ECOFYS Energy and Environment – Netherlands, AEA Technology Environment
− United Kingdom, National Technical University of Athens −
Greece, mars 2001.
90
Miljöbalkens kravnivå (BMT)
Faktisk minskning av svenska utsläpp
Pris på utsläppsrätter
Bilaga 5
355
sektorn. Själva grundtanken med handelssystemet är att staterna inte skall styra över exakt vilka verksamheter som skall företa utsläppsminskningar. Minskningarna skall genomföras där de medför lägst kostnader. Det går därför inte att på förhand bestämma t.ex. att svenska verksamheter skall minska sina faktiska utsläpp med en viss mängd. Med hänsyn till denna situation är det inte relevant att bedöma den svenska insatsen i klimatfrågan efter hur omfattande de faktiska utsläppsminskningarna bland svenska verksamheter kan förväntas bli. Det är i stället den svenska tilldelningen av utsläppsrätter som avgör den svenska ambitionsnivån för insatserna mot koldioxidutsläpp inom den handlande sektorn (annorlunda uttryckt: de svenska utsläppen bör i enlighet med handelssystemets logik anses uppgå till samma mängd som den svenska tilldelningen).
91
När handelssystemet ställs i relation till miljöbalkens kravregler måste de miljömässiga konsekvenserna bedömas med utgångspunkt i storleken på den svenska tilldelningen jämfört med den kravnivå som finns i miljöbalken beträffande utsläpp av koldioxid. Miljöbalkens kravnivå bestäms av begreppet BMT. Om den svenska tilldelade mängden utsläppsrätter understiger den nivå på utsläppen som följer av en tillämpning av miljöbalkens BMT-krav kan man tala om en snäv tilldelning. Handelssystemet skulle i detta fall innebära en skärpning av kraven för svenska verksamheter, jämfört med tillämpning av miljöbalkens regler. Om den tilldelade mängden utsläppsrätter istället överstiger BMT-nivån kan man tala om en generös tilldelning av utsläppsrätter.
Som tidigare har angetts är praxis avseende BMT-nivån för energianvändning (och därmed även koldioxidutsläpp) ännu förhållandevis outvecklad. Det är därför svårt att ange var BMTnivån ligger i termer av absoluta tal. Mycket tyder dock på att en kvantifierad nivå skulle skulle innebära minskade utsläpp i storleksordningen 5
−30 procent jämfört med dagens nivåer och vid oförändrad storlek på produktionen.
92
91
Jfr. slutsatsen i FlexMex2-utredningens första delbetänkande att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter (till skillnad från de faktiska utsläppen) som skall avräknas mot det nationella målet, SOU 2003:60, s. 41.
92
Jfr. avsnitt 3.1.4.
Bilaga 5 SOU 2003:120
356
8.2 Kravet på energieffektivitet
Kravet på energieffektivitet i miljöbalken 2 kap. 5 § innebär att verksamheten skall drivas så att så lite energi som möjligt går till spillo. Verksamheten skall inte förbruka mer energi än vad som behövs med hänsyn till hur mycket som produceras. Ambitionsnivån bestäms utifrån kravet på användande av bästa möjliga teknik. Handelsdirektivet ger endast utrymme för att ta bort energieffektivitetskravet avseende de enheter inom en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid sker (främst förbränningsanläggningar).
93
Härav följer att kravet skall gälla även fortsättningsvis för verksamhetens övriga delar i enlighet med grundregeln i IPPC-direktivet. I detta sammanhang bör det noteras att energibesparingspotentialen generellt sett anses vara begränsad i förbränningsanläggningar, jämfört med vad som gäller för processdelen av tillverkningsindustrier.
94
Sålunda kan även betydelsen av att behålla
kravet på energieffektivitet i denna del eller ej antas vara begränsad.
8.2.1 Miljömässiga aspekter
Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verksamhetsutövaren inte bedömer det vara ekonomiskt lönsamt att minska utsläppen genom investeringar för effektivare energianvändning eftersom kostnaden för införskaffande av utsläppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheterna ha möjlighet att ställa krav på att sådana investeringar ändå genomförs.
Hur starkt genomslag regeln om energieffektivitet skulle få beror huvudsakligen på priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan det tänkas att regeln mycket sällan skulle bli aktuell att använda, eftersom det skulle ligga i verksamheternas egenintresse att minimera energibehovet (i den mån energiproduktionen ger upphov till koldioxidutsläpp vid anläggningen). Omvänt gäller att vid ett lågt pris skulle incitamenten till effektivare energianvändning vara små. I de allra flesta fall skulle det vara mer fördelaktigt att köpa upp det antal utsläppsrätter som behövs för att täcka de faktiska utsläppen, jämfört att genomföra investeringar i den egna
93
Jfr. diskussionen i avsnitt 5.2.3.
94
Detta framgår av en konsultrapport beställd av EU:s miljödirektorat, AEA Technology Report: Energy Management in Industry, 2000-08-06.
Bilaga 5
357
verksamheten. I det läget blir miljöbalkens krav styrande för verksamheternas investeringar i ökad energieffektivitet.
I samtliga fall gäller att i den mån kravet på energieffektivitet får effekt, resulterar det i en minskning av utsläppen av koldioxid inom Sverige som går längre än vad som följer av handelssystemet. När kravet på energieffektivitet får effekt beror av det ovan nämnda förhållandet att regeln endast blir aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska incitamenten inte varit tillräckliga för att motivera en investering i förbättrad energihushållning vid den aktuella anläggningen. Det är däremot inte troligt att en sådan investering minskar de totala utsläppen av koldioxid inom handelssystemet. Detta är fallet eftersom mängden tillgängliga utsläppsrätter fortfarande kommer vara densamma. En investering som betingas av miljöbalkens krav medför att verksamheten ifråga får ett överskott på utsläppsrätter att sälja, alternativt att verksamheten inte behöver köpa upp utsläppsrätter från andra verksamheter. De totala koldioxidutsläppen är därför troligtvis desamma oavsett om regeln behålls eller ej.
Utöver minskade koldioxidutsläpp i Sverige kan ett upprätthållande av energieffektivitetskravet föra med sig en totalt sett minskad energiförbrukning inom landet. Detta kan i sin tur leda till andra positiva effekter som t.ex. minskade utsläpp av ämnen som svavel- och kväveoxider. Det kan överhuvud taget antas vara positivt ur samhällssynpunkt om landets energiförbrukning hålls nere.
8.2.2 Ekonomiska aspekter
Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Som nämnts skulle regeln endast vara aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska förutsättningar handelsdirektivet uppställer inte ger tillräckliga incitament för att vid den berörda verksamheten investera i förbättrad energieffektivitet (avseende sådana investeringar som minskar koldioxidutsläppen vid anläggningen). De investeringar som sker på grund av kravet i miljöbalken skulle i ett sådant läge definitionsmässigt vara mer kostsamma än motsvarande investeringar som sker på ”frivillig” basis. Anledningen till att myndigheterna alls behöver ställa något krav skulle vara just att investeringen ifråga inte bedömts ge tillräckligt stora utsläppsminskningar i förhållande till dess kostnad. Resultatet är att de ytterligare inhemska utsläppsminskningar
Bilaga 5 SOU 2003:120
358
regeln ger upphov till uppnås till en högre marginalkostnad än övrig utsläppsminskning.
Återigen gäller att de antaganden som görs om konsekvenserna av kravets upprätthållande måste sättas i relation till priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan konsekvenserna av att upprätthålla kravet förväntas bli små eller försumbara eftersom det ändå inte skulle vara kraven som betingade investeringar i ny energiproduktion. Det torde då sakna ekonomisk betydelse för verksamheterna om kravet upprätthålls eller ej. Vid ett lågt pris får kravet istället betydligt större effekt på företagens kostnader.
8.2.3 Statsstödsreglerna
Administrativa regler brukar inte bli föremål för granskning utifrån reglerna om statsstöd, eftersom det för dessas tillämpning skall röra sig om medel som överförs från staten till företag. Möjligen skulle kravet på energieffektivitet kunna beaktas som en av många variabler vid en bedömning av ett företags ekonomiska förutsättningar. Vår bedömning är dock att det i så fall skulle vara av marginell betydelse.
8.3 Kravet på användning av förnybara energikällor
Liksom energieffektivitetskravet återfinns kravet på att verksamheter skall använda förnybara energikällor i första hand i miljöbalken 2 kap. 5 §. Det senare kravet har ingen motsvarighet i IPPCdirektivet utan går utöver vad som där föreskrivs. Viss oenighet råder beträffande frågan om bestämmelsen skall tolkas som ett allmänt målsättningsstadgande eller som en juridiskt förpliktande regel. Oavsett vilken tolkning som görs står det klart att regeln kan användas för att ställa krav på verksamheter rörande metoderna för energiproduktion.
95
Eftersom huvudregeln i miljöbalken är att man
inte med stöd av hänsynsreglerna kan angripa själva syftet med en verksamhet tar regeln främst sikte på verksamheter vars huvudsakliga syfte är något annat än energiproduktion, men som ändå har viss energiproduktion på platsen.
Konsekvenserna av att behålla respektive ta bort kravet på användning av förnybara energikällor är i stora delar parallella till
95
Se avsnitt 3.1.4.
Bilaga 5
359
effekterna av att upprätthålla kravet på energieffektivitetskravet. Här beskrivs därför de förväntade konsekvenserna mer kortfattat.
8.3.1 Miljömässiga aspekter
Kravets upprätthållande kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verksamhetsutövaren inte har tillräckliga incitament för att övergå till användning av förnybar energi eftersom kostnaden för införskaffande av utsläppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheterna ha möjlighet att ställa krav på att en sådan övergång ändå genomförs.
Även för regeln om förnybara energikällor gäller att dess genomslag vid införandet av utsläppshandel huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter. Kortfattat gäller alltså att regelns betydelse kan förväntas vara marginell vid ett högt pris på utsläppsrätter. Vid ett lågt pris på utsläppsrätter skulle kravet däremot vara styrande för verksamheternas utfasning av fossila bränslen.
I samtliga fall gäller att i den mån regeln om användning av förnybara energikällor faktiskt har effekt, resulterar detta i en minskning av användningen av fossila bränslen i Sverige som går längre än vad som följer av handelssystemet. Liksom när det gäller kravet på energieffektivitet kan detta ge positiva bieffekter genom det kan leda till minskningar av t.ex. svavel- och kväveoxider. Det saknas däremot skäl att anta att en sådan minskning i Sverige resulterar i totalt sett minskade utsläpp från EU-bubblan.
8.3.2 Ekonomiska aspekter
Ett upprätthållande av kravet på användning av förnybara energikällor kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Om regeln skulle komma att användas (vilket huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter) kommer de investeringar som krävs definitionsmässigt ske till en högre marginalkostnad än de investeringar som följer av handelssystemet.
Kravet på användning av förnybara energikällor skulle vara specifikt för svensk industri i det att den europeiska lagstiftningen inte kräver användning av förnybar energi. Detta är dock fallet även
Bilaga 5 SOU 2003:120
360
idag och således inget som förändras i och med handelssystemets genomförande. Återigen gäller att det är myndigheternas tillämpning av regeln som bestämmer hur vanligt det skulle vara med sådana krav på ytterligare investeringar utöver vad som följer av handelsystemets funktion.
8.3.3 Statsstödsreglerna
Implikationerna av att upprätthålla eller ta bort regeln om förnybara energikällor i statsstödshänseende är desamma som för energieffektivitetskravet. Bedömningen är alltså att regeln är av ingen eller marginell betydelse för tillämpning av statsstödsreglerna.
8.4 Summering av handlingsalternativen
Utifrån kraven på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor kan fyra olika handlingsalternativ tänkas. De presenteras kortfattat nedan.
Båda kraven behålls
Detta alternativ skulle leda till att alla verksamheter måste nå BMTnivån gällande energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Kraven får betydelse endast om priset på utsläppsrätter är lägre än vad det skulle kosta för den enskilda verksamheten att uppfylla kraven. I det fallet innebär kravens upprätthållande att utsläppen i Sverige minskar mer än vad som skulle vara fallet om endast handeln användes som styrmedel. Dock minskar inte nödvändigtvis bubblans totala utsläpp. Ekonomiskt sett skulle svenska verksamheter bära kostnader som inte följer av handelssystemet. Utsläppsminskningar till följd av kraven sker till en högre marginalkostnad än utsläppsminskningar som genomförs på grund av handelssystemet.
Blir priset på utsläppsrätter istället högre än vad det kostar verksamheten att nå upp till BMT-nivån får kraven ingen eller marginell betydelse för koldioxidutsläppen. I det fallet är det mindre kostsamt för verksamheterna att sänka utsläppen än vad det är att köpa upp utsläppsrätter.
Bilaga 5
361
Endast kravet på energieffektivitet behålls
Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att kravet på energieffektivitet behålls även om regeln om förnybara energikällor tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra.
Verksamheterna måste i detta alternativ nå upp till BMT-nivån vad gäller effektiv energianvändning. Det kan däremot inte ställas några krav på vilken energikälla som används för att producera energin. Huruvida regeln får något faktiskt genomslag eller ej beror på priset på utsläppsrätter. I den mån kravet tillämpas minskas energiförbrukningen och därmed (i många fall) även koldioxidutsläppen vid de svenska verksamheterna mer än vad som följer om endast handelssystemet styr utsläppen. Dock minskar inte nödvändigtvis EG-bubblans samlade utsläpp. Det bör även noteras att energibesparingspotentialen vid svenska förbränningsanläggningar generellt anses vara relativt liten.
Endast kravet på användning av förnybara energikällor behålls
Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att regeln om förnybara energikällor behålls även om kravet på energieffektivitet tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra.
Effekten av att behålla regeln om förnybara energikällor blir att myndigheterna har möjlighet att ställa krav framför allt på att fossila bränslen inte skall användas som energikälla. Regelns genomslag beror på priset på utsläppsrätter. I den mån regeln tillämpas leder det till minskad användning av fossila bränslen och minskade koldioxidutsläpp i Sverige. Dock minskar inte nödvändigtvis bubblans samlade utsläpp. De investeringar i minskat användande av fossila bränslen som sker till följd av krav från myndigheter sker till en högre kostnad än investeringar som genomförs p.g.a. handelssystemets ekonomiska incitament.
Inget av kraven behålls
I detta fall är endast handelssystemet styrande för verksamheternas koldioxidutsläpp. Utsläppen från den totala EG-bubblan är oförändrade jämfört med om miljöbalkens krav behålls. Huruvida systemet leder till investeringar i minskade utsläpp från svenska verksamheter beror av priset på utsläppsrätter. Möjligheten finns
Bilaga 5 SOU 2003:120
362
att svenska verksamheter vid ett lågt pris väljer att hantera koldioxidutsläppen huvudsakligen genom inköp. I så fall minskar utsläppen i motsvarande mån på annat håll. Vid ett högt pris på utsläppsrätter kan utsläppen från svenska verksamheter förväntas minska lika mycket eller mer än om miljöbalkens krav behålls.
9 Slutsatser och rekommendationer
Det övergripande målet med systemet för handel med utsläppsrätter är att minska utsläppen av växthusgaser och att det skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Handel med utsläppsrätter kan utgöra ett kraftfullt instrument för att åstadkomma miljöförbättrande åtgärder. Instrumentet bygger på att ett tak sätts för den totala tillåtna mängden utsläpp och att detta skall sänkas successivt. Vid en sådan användning blir utsläppsrätter en allt knappare resurs vilket ökar priset och därmed skapar större incitament till utsläppsminskningar. Därför är det väsentligt att tilldelningen av utsläppsrätter är på en sådan nivå att dessa incitamentsstrukturer träder i kraft. Genom att marknadsmekanismerna avgör var utsläppsminskningarna skall ske skapas förutsättningar för att åtgärderna genomförs på ett kostnadseffektivt sätt.
EU har genom handelsdirektivet etablerat ett system som medlemsstaterna är förpliktigade att genomföra. Systemets huvuddrag är redan fastlagda men vissa delar återstår för medlemsstaterna att reglera. En sådan fråga gäller hur det incitamentsbaserade systemet med handel skall förhålla sig till vissa regler i den befintliga miljörätten som bygger på direkta krav i tillstånd utfärdade av myndigheter. Den kanske viktigaste frågan att besvara i detta sammanhang är huruvida det går att upprätthålla samma nivå på miljöskyddet om miljöbalkens krav ersätts av handelssystemet.
Det finns inget i handelsdirektivet som ger anledning att sänka nivån för miljöskyddet jämfört med idag. Därför är det väsentligt att handeln förmår ersätta miljöbalkens skyddsnivå om man väljer att lyfta dessa vid införandet av handelssystemet. Det innebär att om ambitionsnivån för det svenska arbetet mot klimatförändringar inte skall sänkas jämfört med tidigare ordning ställs krav på hur tilldelningen genomförs. En generös svensk tilldelning (jfr. def. av begreppen generös respektive snäv tilldelning i avsnitt 8.1.2) inne-
Bilaga 5
363
bär att miljöbalkens krav inte substitueras och ambitionsnivån sänks.
Om färre utsläppsrätter tilldelas behöver det visserligen inte innebära att de svenska verksamheterna minskar sina faktiska utsläpp (detta beror som sagt på priset på utsläppsrätter som i sin tur beror på den samlade europeiska tilldelningen). Det går inte att styra över om svenska verksamheter köper upp utsläppsrätter utomlands eller minskar sina utsläpp på hemmaplan. Det som avgör den svenska ambitionsnivån måste istället vara storleken på de utsläppsminskningar som svenska verksamheter bidrar till, även om dessa sker utomlands (jfr. diskussionen i avsnitt 8.1.2). Om svenska företag genom en snävare tilldelning måste köpa upp utsläppsrätter innebär det att de totala utsläppen minskar.
En mer generell synpunkt som anknyter till nivån för tilldelningen är att denna bör ta hänsyn till antagna klimatmål. Riksdagen har antagit målet om -4 procent och detta bör bilda utgångspunkt åtminstone till den planerade översynen 2004. För att ligga i linje med detta mål bör tilldelningen av utsläppsrätter även ta hänsyn till den icke-handlande sektorns prognostiserade utsläpp.
En tilldelning i nivå med eller lägre än vad som följer av BMTkravet innebär att ambitionsnivån inte sänks även om miljöbalkens krav tas bort. I ett sådant fall uppnås samma höga skyddsnivå genom handelssystemet som om miljöbalkens krav hade tillämpats fortsättningsvis. Vår slutsats är att kraven på energieffektivitet och användning av förnybar energi kan och bör lyftas under förutsättning att handelssystemet tillämpas så att det inte innebär ökad miljöpåverkan. Detta bygger på antagandet att ambitionsnivån i det svenska klimatarbetet inte skall sänkas. En sådan tillämpning skapar också en fungerande incitamentsstruktur och försäkrar att handelsdirektivets mål uppfylls.