Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Bosse Ringholm

Genom beslut den 19 april 2001 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en kommitté med parlamentarisk sammansättning med uppgift att göra en översyn av reglerna för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29).

Som ordförande förordnades från den 1 maj 2001 professorn Lennart Hjalmarsson från Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Som ledamöter förordnades från den 12 juni 2001 riksdagsledamoten KG Abramsson, dåvarande riksdagsledamoten Ola Alterå, riksdagsledamoten Sven Brus, Åsa Domeij, riksdagsledamoten Lennart Kollmats, riksdagsledamoten Marietta de Pourbaix-Lundin, dåvarande riksdagsledamoten Lisbeth Staaf-Igelström, riksdagsledamoten Per Olof Svensson och riksdagsledamoten Per Rosengren. Lennart Kollmats entledigades fr.o.m. den 23 oktober 2001 och från den 19 februari 2002 förordnades professorn Ulf Keijer som ledamot. Ola Alterå entledigades fr.o.m. den 31 december 2001 och från den 1 januari 2002 förordnades dåvarande riksdagsledamoten Lennart Daléus som ledamot. Lennart Daléus entledigades fr.o.m. den 25 september 2002 och från den 22 oktober 2002 förordnades riksdagsledamoten Lena Ek som ledamot. Per Olof Svensson entledigades fr.o.m. den 17 januari 2002 och från samma dag förordnades riksdagsledamoten Per Erik Granström som ledamot. Åsa Domeij entledigades den 16 augusti 2002 och från den 28 oktober 2002 förordnades politiskt sakkunnige Lennart Olsen som ledamot.

Som sakkunniga förordnades från den 12 juni 2001 departementsrådet Agneta Bergqvist, departementsrådet Yvonne Fredriksson ämnesrådet Conny Hägg och departementsrådet Anders Kristoffersson. Yvonne Fredriksson entledigades fr.o.m. den 17 april 2002 och från samma dag förordnades ämnesrådet Maria Gårding-Wärnberg som sakkunnig. Anders Kristoffersson entledigades fr.o.m. den 1 januari 2002 och från samma dag förordnades departementsrådet Katinka Hort som sakkunnig.

Som experter förordnades från den 12 juni 2001 departementssekreteraren Agnes von Gersdorf, dåvarande kanslirådet

Åsa Johannesson-Lindén, civilingenjören Göran Lagerstedt, dåvarande vice verkställande direktören Göran Lundin, dåvarande enhetschefen Stefan Nyström, kanslirådet Christina Oettinger-Biberg, skattejuristen Gunnar Rabe, dåvarande departementssekreteraren Maria Sandqvist, ämnesrådet Susanne Åkerfeldt och departementsrådet Hans Öhgren. Göran Lundin entledigades fr.o.m. den 25 oktober 2001. Professorn Runar Brännlund förordnades från den 21 november 2001 som expert. Departementssekreteraren Åsa Leander förordnades från den 29 november 2001 som expert. Stefan Nyström entledigades fr.o.m. den 14 december 2001 och från samma dag förordnades enhetschefen Tom Hedlund som expert. Verkställande direktören Bernt Gustafsson förordnades från den 20 februari 2002 som expert. Maria Sandqvist entledigades fr.o.m. den 1 mars 2002 och från samma dag förordnades departementssekreteraren Mikael Möller som expert. Agnes von Gersdorf och Åsa Johannesson-Lindén entledigades fr.o.m. den 16 augusti 2002. Agnes von Gersdorf förordnades, återigen, från den 1 januari 2003 som expert.

Som sekreterare förordnades från den 6 augusti 2001 kammarrättsassessorn Johan Sanner och från den 1 juli 2001 ekonomie dr Ann Veiderpass.

Kommittén, som antagit namnet Skattenedsättningskommittén (SNED), får härmed överlämna sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38).

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom slutfört.

Göteborg i april 2003

Lennart Hjalmarsson

KG Abramsson Sven Brus Lena Ek Per Erik Granström Ulf Keijer Lennart Olsen Marietta de Pourbaix-Lundin Per Rosengren Lisbeth Staaf-Igelström

/Johan Sanner Ann Veiderpass

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Inför arbetet med att förverkliga strategin för fortsatt grön skatteväxling beslöt regeringen i april 2001 att tillkalla en kommitté med parlamentarisk sammansättning med uppgift att utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. I uppdraget ingår att föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och analysera i vad mån sådan verksamhet bör motivera energiskattelättnader. Kommittén har också i uppdrag att utreda alternativa avgränsningar av området för energiskattenedsättning för de konkurrensutsatta sektorerna än vad som gäller i dag.

Kommittén skall följa utvecklingen inom EU och justera analysen efter de EG-rättsliga förutsättningarna. Särskilt skall EG:s regler om statligt stöd beaktas.

Härutöver har kommittén att göra en översyn av uppbördsreglerna för elbeskattningen.

Idag gällande energibeskattningssystem

I Sverige gäller idag att bränslen beskattas med energi- och koldioxidskatt enligt skattesatser fastställda för varje energislag. För biobränslen gäller skattefrihet, råtallolja beskattas dock av näringspolitiska skäl. El beskattas med energiskatt. Skattenivån varierar såväl mellan, som inom olika sektorer i samhället.

Näringslivets skattebas delas för närvarande upp i tre sektorer, nämligen en industrisektor (jordbruk, skogsbruk, vattenbruk, växthusnäring, gruvindustri och mineralutvinning samt tillverkningsindustrin), en energisektor (el-, gas-, värme- och vattenförsörjning)

och en övrigsektor (byggverksamhet, offentlig verksamhet, transporter och övriga tjänster).

I dagens energiskattesystem tillämpas en, jämfört med övrigsektorn reducerad skattenivå för energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom tillverkningsindustrin samt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna. För tillverkningsindustrin (inklusive gruvindustrin och mineralutvinningen) omfattar nedsättningsreglerna den energi som förbrukas vid själva tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. För övrig förbrukning inom tillverkningsindustrin gäller samma beskattning som för övrigsektorn. I huvudsak gäller följande nedsättningar:

  • Generell nedsättning för industrisektorn (den s.k. industriskattesatsen): för bränslen som används för annat ändamål än drift av motordrivna fordon betalas ingen energiskatt och endast 25 procent av koldioxidskatten. För el betalas ingen energiskatt.
  • 0,8-procentsregeln gäller för hela industrisektorn: nedsättning ges för den del av koldioxidskatten som överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet. För den överskjutande delen betalas 24 procent i skatt.
  • 1,2-procentsregeln gäller för vissa industrier: vid tillverkning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller (t.ex. cement, kalk, sten och glas) medges ytterligare nedsättning för skatt på kol och naturgas. Dessa företag betalar ingen koldioxidskatt för den del av skatten som överstiger 1,2 procent av försäljningsvärdet.

Beträffande industrisektorns energibeskattning gäller även att s.k. råvaruenergi är skattebefriad, dvs. om bränsle förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning så tas inte någon skatt ut. För el gäller en liknande reglering, även om den pga. nollskattesatsen för närvarande inte fyller någon funktion.

För energiomvandlingssektorn gäller att bränslen som används för elproduktion är skattebefriade. Skatten tas i stället ut i konsumtionsledet genom energiskatt på el. Full energi- och koldioxidskatt betalas för bränslen som används för värmeproduktion i värmeverk. För värmeproduktion inom kraftvärmeproduk-

tion reduceras energiskatten med 50 procent samtidigt som full koldioxidskatt utgår. Industriellt mottryck, dvs. industrins kraftvärmeproduktion, omfattas av industriskattesatsen och ingen energiskatt men 25 procent koldioxidskatt betalas för insatsbränslen. Regeringen har dock föreslagit att skattereglerna för kraftvärmeproduktion i fjärrvärmen likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion. För el gäller en något lägre skattesats än för övrigsektorn.

Övrigsektorn belastas slutligen, liksom hushållssektorn, av full skatt.

Problem med nuvarande energiskattestruktur

Det största problemet med den nuvarande modellen för näringslivets energibeskattning är den sektoriella indelningen. Genom Sveriges medlemskap i EU gäller EG:s statsstödsregler, som bland annat innebär att en medlemsstat som huvudregel inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Dessa statsstödsregler har under senare tid, och efter det att utredningsdirektiven fastställdes, kommit alltmer i fokus och måste med nödvändighet beaktas vid utformningen av ett nytt energiskattesystem. Avgörande för denna fokusering har bland annat varit EG-domstolens dom i det s.k. Adria-Wien målet. I denna dom, som meddelades den 8 november 2001 och rörde tillämpningen av EG:s statsstödsregler, fastslogs i korthet att det är statsstöd att välja ut vissa sektorer av näringslivet och ge dessa skattemässiga fördelar framför andra. Domen har medvetandegjort reglerna i EG-fördraget och den problematik som otvivelaktigt föreligger vid utformningen av särregler av det slag som kommittén har att utreda.

Till de oklara följderna av Adria-Wien-domen hör huruvida energiomvandlingssektorn måste ges samma regler som övriga näringslivet. EG-domstolen har, i ett förhandsavgörande gällande ett tyskt kraftföretag, hänvisat till att elmarknaden i det aktuella fallet ännu inte var fullt avreglerad och att därmed vissa hinder för handel mellan medlemsstaterna fortfarande accepteras. Å andra sidan genomgår energiomvandlingssektorn en radikal omvandling med omfattande liberaliseringar av el- och gasmarknaderna. Efter avregleringen av den svenska elmarknaden är elproduktionen lika konkurrensutsatt, och exponerad för samma marknadsrisker, som övriga näringslivssektorer. På en konkurrensutsatt elmarknad har

elproduktionen karaktären av kapitalintensiv processindustri, utan några speciella teknologiska eller marknadsmässiga egenskaper som skulle kunna motivera en särbehandling. Utgången av en prövning i EG-domstolen avseende särbehandling av energiomvandlingssektorn i ett Europa med avreglerade elmarknader förefaller högst oviss. Enligt kommitténs uppfattning är det därför starkt önskvärt att ett långsiktigt energiskattesystem också omfattar energiomvandlingssektorn.

Den svenska sektoriella indelningen av näringslivet med avseende på dess energibeskattning utgör således statsstöd. EGkommissionen har i ett beslut den 11 december 2002 givit ett tidsbegränsat godkännande för den svenska modellen. För närvarande finns dock inte något godkännande för hela modellen utan endast för den del som avser koldioxidskatten. Det finns inte några som helst garantier för att godkännande ges även för energiskattedelen.

Förutom de gemenskapsrättsliga problem som den sektoriella indelningen ger upphov till innebär den vidare att verksamheter som inte definieras som industriell verksamhet hamnar utanför tillämpningsområdet för nedsättning, även om de i själva verket bedriver en energiintensiv verksamhet. Ett belysande exempel på detta är tvätteribranschen som tillhör tjänstesektorn. Å andra sidan gäller att samtliga företag som definieras såsom bedrivande industriell verksamhet kommer i åtnjutande av industriskattesatsen oberoende av hur energiintensiv verksamhet som de i själva verket bedriver.

Det sagda innebär att den nuvarande svenska energiskattemodellen för näringslivet inte kan anses uppfylla de krav som kommittén anser bör kunna ställas på en sådan modell. Genom en utformning som innebär att modellen utgör statsstöd är Sverige underkastat EG-kommissionens prövning vid varje förändring av betydelse av modellen. Även om sådana förändringar under vissa angivna förutsättningar kan godkännas är sådana godkännanden dels tidsbegränsade dels förenade med oerhört krävande arbetsinsatser för att tillgodose EG-kommissionens krav på information inför varje ny prövning. Med dessa återkommande prövningar följer en ovisshet som kan verka hämmande för den energiintensiva delen av näringslivet, bland annat beträffande långsiktiga investeringar m.m. Denna ovisshet bidrar till den ryckighet som redan före EU-inträdet präglade det svenska energibeskattningssystemet.

Det finns slutligen anledning att ifrågasätta de nuvarande urvalskriterierna för nedsättningsberättigade sektorer. Utöver de

tillämpningsproblem och andra skevheter dessa ger upphov till, ligger de inte i linje med det energibeskattningsdirektiv som EU:s finansministrar i mars 2003 träffat en politisk överenskommelse om. I energibeskattningsdirektivet har i stället den ansatsen valts att utifrån objektiva kriterier avgöra vilka företag som är energiintensiva, och därmed kan komma ifråga för nedsättning. När energibeskattningsdirektivet träder i kraft framstår det som än mer ohållbart att fortsätta tillämpa den nuvarande sektoriella indelningen.

Sammanfattningsvis gör kommittén, utifrån det ovan anförda, bedömningen att den nuvarande modellen för näringslivets energibeskattning inte kan förordas som ett tänkbart alternativ för framtiden. En ny modell måste således utarbetas.

Motiv för energiskattelättnader

Som nämndes ovan ankommer det, enligt direktiven, på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader. Analysen av energibeskattningens effekter för näringslivet visar att det av såväl regionalpolitiska skäl som långsiktigt miljöpolitiska skäl är motiverat med energiskattelättnader för vissa företag.

De regionala variationerna i industrisektorns energi/arbetskraftskostnadsstruktur återspeglar den svenska industristrukturen med mycket finmekanisk industri i Stockholm och en betydande del basindustri, speciellt skogsindustri, i Västernorrland. Genom gällande nedsättningsregler är sysselsättningseffekterna av den nuvarande energibeskattningen av industrisektorn små men utan sådana nedsättningsregler kan de regionala sysselsättningseffekterna förväntas bli betydande.

Kommitténs analyser illustrerar också elprisernas stora betydelse för de svenska företagens val mellan att lokalisera verksamhet i Sverige eller utomlands. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det därför mycket goda skäl att inte överstiga nivån på EG:s minimiskattesats på el för näringslivet. Införandet av elcertifikat med kvotplikt för större delen av näringslivet innebär dessutom de facto en elskatt på näringslivet, sannolikt överstigande 1 öre per kWh redan under de första åren. Ur miljösynpunkt innebär en skatt på el en sänkning av koldioxidskatten (relativt sett). Detta

innebär att det skulle bli mera lönsamt för företagen att på kort sikt öka sin bränslekonsumtion och på längre sikt vid nyinvesteringar välja en mera elsnål men samtidigt mera koldioxidintensiv teknologi. I båda fallen skulle detta leda till globalt ökade emissioner av koldioxid.

Ur långsiktig miljösynpunkt finns det även starka motiv för lättnader i koldioxidskatten för de mest energiintensiva företagen, eftersom en hög koldioxidskatt kan vara direkt kontraproduktiv. Den är kontraproduktiv eftersom den skulle bidra till en ineffektiv utslagning och omlokalisering av energiintensiv industri från Sverige till en omvärld med lägre miljöskatter och högre miljöstörande emissioner. Utslagningen skulle vara ineffektiv i den betydelsen att svensk tung industri kan förväntas öka sina marknadsandelar vid en EU-gemensam klimatpolitik. Endast under förutsättning att resten av Västeuropa inte kan förväntas följa efter en svensk gå före-politik är det långsiktigt samhällsekonomiskt rationellt att låta den inhemska klimatpolitiken slå ut den koldioxidintensiva svenska industrin.

Detta bör dock inte tas som intäkt för att Sverige inte bör gå före i klimatarbetet. Däremot har det stor betydelse på vilket sätt Sverige väljer att gå före. Det är inte genom kostsamma, men globalt ineffektiva, åtgärder som Sverige kan göra bäst insats utan genom att vara en drivande kraft i det internationella förhandlingsarbetet, eftersom vinsterna, för den svenska ekonomin, av en internationellt koordinerad klimatpolitik är mycket stora, samtidigt som kostnaderna för en isolerad svensk klimatpolitik är jämförelsevis mycket höga.

Kommitténs förslag – en ny energibeskattningsmodell

Kommitténs förslag till modell omfattar all näringsverksamhet.

Kommitténs utgångspunkt är således att all näringsverksamhet, juridiskt sett, är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall behandlas lika i energibeskattningen.

Vid utformningen av förslaget har kommittén strävat efter att ge det nya energibeskattningssystemet en långsiktigt hållbar utformning, som genom sin generella karaktär inte klassificeras som statsstöd enligt EG-rätten, men som samtidigt genom sin funktion bevarar näringslivets konkurrenskraft. En annan utgångspunkt har varit att i möjligaste mån utforma förslaget i överensstämmelse

med bestämmelserna i det kommande energibeskattningsdirektivet. Dessutom bör det nya energibeskattningssystemet ge en god balans mellan målsättningarna om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig effektivitet i miljöpolitiken och regionalpolitiska målsättningar.

Den modell som enligt kommitténs uppfattning uppfyller dessa krav betecknas i betänkandet näringslivsmodellen. Övriga analyserade modeller uppvisar enligt kommittén så stora brister och svagheter att de inte kan läggas till grund för ett reformerat energiskattesystem. Näringslivsmodellen innebär följande:

  • Näringslivets energibeskattning hålls åtskild från hushållens energibeskattning.
  • Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skillnad mot icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvaltning) som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). Med stöd av det nya energibeskattningsdirektivet skall dock en energiskatt motsvarande minimiskattenivån gälla för näringslivets elförbrukning.
  • Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till 19 öre per kg koldioxid (25 procent av nivån för hushåll och offentlig förvaltning).
  • En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva företag. Denna begränsar koldioxidskatteuttaget på bränslen respektive energiskatteuttaget på el hos dessa företag till 0,7 procent av företagets försäljningsvärde. Som förutsättning gäller dock att EG:s minimiskattenivåer måste iakttas, även efter begränsning av skatten. För tillämpning av begränsningsregeln gäller att företagen uppfyller energibeskattningsdirektivets definition av energiintensiv verksamhet.
  • Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sektorerna tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning. Detta innebär bland annat att begreppet tillverkningsprocessen i industriell verksamhet utmönstras ur lagstiftningen.
  • Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten som nu tas ut inom energiomvandlingssektorn tas bort. I stället föreslår kommittén att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme utom näringslivet.

Den nya modellen för näringslivets energibeskattning är generell såtillvida att hela näringslivet ingår. Detta omfattar alla juridiska och fysiska personer som bedriver näringsverksamhet. Liksom enligt gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi).

Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skattesystemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skattenedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra. En fråga som därvid aktualiseras är om särskilda hänsyn, av konkurrensskäl, bör tas till viss verksamhet inom den offentliga sektorn vid utformningen av definitionen yrkesmässig verksamhet? Det skulle t.ex. kunna gälla privata skolor och sjukhus som bedrivs i konkurrens med offentligt drivna. Eftersom energikostnaderna är av begränsad betydelse i denna typ av verksamhet, och eftersom även den konkurrerande privata verksamheten i stor utsträckning är offentligt finansierad, så synes det enklare att justera eventuella snedvridningar via finansieringssystemet än via skattesystemet. Däremot anser kommittén att energiomvandlingssektorn bör verka under samma villkor, varför sådan verksamhet som bedrivs i kommunal förvaltningsform likställs med yrkesmässig verksamhet i energibeskattningshänseende.

Den tidigare gränslinjen i fastighetsbeståndet som gällt mellan tillverkningsprocessen och övrig verksamhet samt mellan jordbruksdrift och privatbostad ersätts nu av en generell gräns inom fastighetsbeståndet mellan näringsliv å ena sidan och hushåll, inklusive offentlig förvaltning, å den andra sidan.

Den offentliga sektorns storlek påverkas inte av modellvalet. Det innebär att även om förslagen innebär förändringar i skatteuttaget från offentliga myndigheter, kommuner och landsting genom förändringar i löneavgifter och energiskatter så kompenseras detta genom förändringar i anslagstilldelningen och statsbidragen till kommuner och landsting.

Kommitténs förslag – en ny generell begränsningsregel (0,7-procentsregeln)

Begränsningsregelns funktion

Även om kommittén förordar en generellt sett lägre energibeskattningsnivå för näringslivet än tidigare kvarstår ändå ett behov av ytterligare skattenedsättning för en begränsad skara företag. Det rör sig framförallt om energiintensiv industri, men även vissa andra företag kommer att kunna tillämpa begränsningsregeln.

Begränsningsregeln skall, såsom namnet antyder, begränsa skatteuttaget till en viss angiven nivå av företagets försäljningsvärde. Vid beräkningen av skattenedsättningens storlek får företaget tillgodogöra sig såväl koldioxidskatten på bränslen som energiskatten på el. Regeln är dock inte någon renodlad takregel, eftersom EG:s minimiskattenivåer måste iakttas. Sådana minimiskattenivåer kommer genom det nya energibeskattningsdirektivet inte att gälla endast för mineraloljor utan även för kol, naturgas och el.

Utformning och nivå på begränsningsregeln

En inledande fråga är om begränsningsregeln som sådan skall baseras på försäljningsvärde eller förädlingsvärde. Valet är inte självklart, och beroende av vad man väljer ger detta givetvis olika utslag för företagen. Även om förädlingsvärdet i grova drag utgör ca hälften av produktionsvärdet i näringslivet är spridningen mellan olika sektorer och på företagsnivå mycket stor.

Om syftet med en begränsningsregel är att skydda teknologiskt energiintensiva företag förefaller en begränsningsregel baserad på försäljningsvärde mest lämplig. Om syftet däremot är att skydda företag med låg lönsamhet från att läggas ned på grund av högre energiskatter synes en begränsningsregel baserad på förädlingsvärde mest lämplig. I det senare fallet är det en kombination av energiintensitet och lönsamhet som avgör vilka företag som får skattenedsättning. Eftersom lönsamheten varierar betydligt mera än försäljningsvärdet från år till år, kan antalet företag som kommer in under begränsningsregeln komma att variera betydligt under en konjunkturcykel. Det kan mycket väl tänkas att åtskilliga företag skyddade av begränsningsregeln, med normalt språkbruk, inte alls skulle uppfattas som energiintensiva utan snarare kunna karakteri-

seras som föga lönsamma tjänsteföretag. Enligt kommitténs uppfattning är det en begränsningsregel baserad på försäljningsvärde som bäst reflekterar det grundläggande syftet med nedsättning av energiskatt. Kommittén föreslår därför att begränsningsregeln baseras på försäljningsvärde.

Vad beträffar valet av nivå på begränsningsregeln är den främst betingad av att undvika kraftigare skattehöjningar för de energiintensiva företagen. Kommittén har framförallt övervägt nivåerna mellan 1,0 och 0,5 procent och föreslår efter noggrant övervägande en begränsningsregel på nivån 0,7 procent.

Definitionen av energiintensiva företag

Genom det kommande energibeskattningsdirektivet klargörs under vilka former nedsättning av energiskatt, och alltså differentierade skattenivåer, kan tillämpas av medlemsstaterna.

Som förutsättning för sådan nedsättning (och alltså tillämpning av begränsningsregeln) gäller att nedsättning endast kan tillämpas för företag som uppfyller någon av de i direktivet angivna definitionerna av energiintensiva företag. Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på minst 3 procent av produktions-(försäljnings-)kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på 0,5 procent. Dock måste alltid, som genomsnitt, EG:s minimiskatter erläggas.

När energibeskattningsdirektivet träder i kraft kommer således endast de företag som uppfyller endera av de två definitionerna på energiintensiva företag att kunna tillgodogöra sig en begränsning i energiskatteuttaget. Kommitténs analys visar att om endast ett av kriterierna på energiintensitet utnyttjas är sannolikheten mycket stor för att vissa företag inte kommer i åtnjutande av begränsningsregeln. Kommittén föreslår därför att det kriterium på energiintensivt företag som måste vara uppfyllt för att begränsningsregeln skall tillämpas, valfritt baseras antingen på förädlingsvärde eller på försäljningsvärde.

Kommitténs översyn av uppbördsreglerna för elbeskattningen

Avregleringen av elmarknaden har förändrat både förhållanden och villkor på marknaden, med exempelvis ökade möjligheter för kunderna att välja elleverantör. Reglerna och systemet för uttag av energiskatt på el har däremot inte förändrats.

Kommittén föreslår nu att elleverantörernas roll som skattskyldiga för leveranser till förbrukarna tas över av nätinnehavarna. De främsta motiven till detta är att den avreglerade marknaden har inneburit att elleverantörerna får allt mindre lokalkännedom om kundens verksamhet och tidigare förbrukning. Elleverantörernas möjlighet att kontrollera och följa sina kunder har därför radikalt försämrats och de är i princip hänvisade till de uppgifter de kan få från nätinnehavarna. Eftersom kunskapen om kundernas förhållande, och då särskilt om deras förbrukning, finns hos nätföretagen är det också naturligt att dessa tar över ansvaret för skatteuppbörden.

Statsfinansiella konsekvenser

Förändringar i näringslivets energibeskattning får givetvis statsfinansiella konsekvenser. Ett införande av tillverkningsindustrins energiskattestruktur för hela näringslivet innebär i grova drag ett skattebortfall på ca 5 miljarder kronor netto, dvs. när hänsyn tagits till olika indirekta effekter.

En central fråga är därför hur en modell som ger ett betydande bortfall av skatteintäkter skall finansieras. Kommittén anser mot bakgrund av direktiven att det inte ligger inom dess uppdrag att föreslå en fortsatt skatteväxling utan att ”endast” föreslå en finansiering av det skattebortfall som uppstår i näringslivsmodellen, med beaktande av ett antal olika aspekter och speciellt aspekter av rättvise- och fördelningskaraktär. Kommittén avstår således från att ha synpunkter på hur den fortsatta skatteväxlingen, inom ramen för det 10-åriga programmet på totalt 30 miljarder kronor skall utformas. Det ligger dock i sakens natur att en stor del av skattereformens finansiering måste ske inom energiområdet.

Enligt kommitténs uppfattning är det rimligt att näringslivet i stor utsträckning är med och finansierar en omläggning av energibeskattningen, då denna leder till betydande skattelättnader för

näringslivet totalt, även om dessa lättnader endast uppstår för tjänstesektorerna. Eftersom tjänstesektorn är den stora vinnaren på skattereformen ter sig en marginell höjning av löneskatterna, genom en höjning av den allmänna löneavgiften, attraktiv ur såväl rättvise- som finansieringssynpunkt. Vidare synes ett återställande av den senaste höjningen av periodiseringsfonderna lämpligt.

Den minimiskatt på el som, genom energibeskattningsdirektivet, införs för hela näringslivet bidrar i någon mån till finansieringen.

Skattebortfallet från energiomvandlingssektorn är relativt högt och uppskattas (med viss osäkerhet) till ca 1 500 miljoner kronor brutto. En konsumtionsskatt på värme kan därför också förefalla rimlig ur rättvisesynpunkt, dvs. det synes inte rimligt att hela skattebortfallet från energiomvandlingssektorn övervältras på övriga sektorer. Dessutom gäller att eftersom fjärrvärmen är kommunägd till ca 70 procent, kommer en betydande del av skattelättnaderna för energiomvandlingssektorn kommuninvånarna tillgodo, antingen direkt via lägre värmepriser eller indirekt via lägre kommunalskatt.

När det gäller fördelningen av skattebördan på hushållen är det angeläget att konkurrensförhållandena mellan fjärrvärme, el och olika bränslen för uppvärmning inte påverkas. Kommittén föreslår därför små men likformiga höjningar av hushållsskatten på el, olja och naturgas, samt, som ovan nämndes, införandet av energiskatt på fjärrvärme. Eftersom el- och bränsleskatter är regressiva till sin karaktär innebär introduktionen av en energiskatt på värme en fördelningsmässigt och regionalt något mera neutral belastning av hushållen.

Ur miljösynpunkt är höjda skatter på bensin och diesel attraktiva. Om inte den tunga industrin, genom omfattande utslagning av anläggningar, skall tvingas bära en stor del av bördan i klimatpolitiken så måste också emissionerna från transportsektorn reduceras. Detta kommer knappast att ske utan betydande skatteökningar på fordonsbränslen. Härvidlag kan noteras att näringslivet svarar för ca 25 procent av intäkterna från en bensinskattehöjning och ca 90 procent av intäkterna från en höjd skatt på diesel.

Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén en finansiering av näringslivsmodellen enligt tabell 1.

Tabell 1. Förslag till finansiering av kommitténs förslag till energibeskattningsmodell

Finansiering Netto, mnkr Löneavgift 0,3 procent 1790 Återställare av periodiseringsfonderna 550 Minimiskatt el: 0,5 öre per kWh a 60 TWh 230 Energiskatt på värme 3 öre a 25 TWh, hushåll 800 Energiskatt på el: 1 öre a 42 TWh, hushåll 450 Olja: 1 öre per kWh = 100 kr/m3, hushåll 160 Gas: 1 öre per kWh = 10 öre per m3, hushåll 10 Bensin 12 öre/liter 670 Diesel 12 öre per liter 340 Summa: 5000 Finansieringsbehov: 5000

Med denna fördelning svarar näringslivet för ca 60 procent (3 miljarder kronor) och hushållen för ca 40 procent (2 miljarder kronor) av finansieringen. Å andra sidan minskar utgifterna för den kommunala sektorn med åtminstone 70 procent av skattebortfallet från energiomvandlingssektorn (ca 1 miljard kronor) vilket kommer kommuninvånarna tillgodo, antingen direkt via lägre värmepriser eller indirekt via lägre kommunalskatt, varför hushållssektorns nettofinansiering uppgår till ca 20 procent (1 miljard kronor). Bördan på hushållssektorn kan förväntas reduceras ytterligare via de prissänkningar som de lägre kostnaderna för tjänstesektorn kan förväntas ge upphov till.

Övriga konsekvenser

Kommitténs förslag omfattar hela näringslivet, dvs. samtliga näringsidkare. Enligt tillgängliga uppgifter från SCB:s Företagsregister för år 2002 finns det 842 358 företag i Sverige. Av dessa är 835 840 företag att betrakta som småföretag (dvs. företag med färre än 50 anställda).

Företagen måste på något sätt få möjlighet att komma i åtnjutande av den lägre energiskattenivån för näringslivet. I korthet skall

de av kommittén föreslagna reglerna fungera på följande vis. I utgångsläget betalar företagen energiskatter (energiskatt och koldioxidskatt) på sin energiförbrukning enligt den generella hushållsnivån. Eftersom den generella näringslivsnivån är en lägre nivå uppkommer därigenom en rätt till återbetalning. Företagen skall därvid vid den ordinarie taxeringen lämna in uppgifter om den energiskatt som betalats under året. Genom att ta upp dessa uppgifter i självdeklarationen gör företagen anspråk på återbetalning av mellanskillnaden mellan de olika skattenivåerna. Återbetalningen administreras därefter genom återbetalning via skattekontot.

De krav som förslaget uppställer på företagen är att årligen ta upp vissa uppgifter om betalda energiskatter i självdeklarationen. Om företagen av likviditetsskäl önskar få en kontinuerligt lägre energiskattebelastning har företagen att fylla i en preliminär självdeklaration så att skattemyndigheten kan fatta beslut om ändrad skatteberäkning. Vissa företag kommer att ha möjlighet att genom försäkran få köpa energi (skattepliktig el och värme) till rätt skattesats direkt i utgångsläget. Slutligen föreslås systemet med skattebefriade förbrukare bibehållas för växthusnäringen.

Enligt kommitténs bedömning kommer de nya reglerna för näringslivets energibeskattning att medföra visst ökat uppgiftslämnande för företagen. Kommittén är medveten om att alla extrauppgifter är belastande, särskilt för småföretag, men bedömer att detta merarbete är överkomligt särskilt som uppgifterna kommer att lämnas för att få skattelättnad.

Ur miljösynpunkt är näringslivsmodellen i sig relativt neutral. Huvudeffekten på energiefterfrågan torde dels gå via den ökade konkurrenskraften för tjänstesektorn och den relativt sett minskade konkurrenskraften för industrisektorn som energiskattesänkningarna leder till, dels via förskjutningen av relativpriserna inom tjänstesektorn mellan elpriser och bränslepriser med ett ungefär fördubblat bränslepris relativt elpris. Båda effekterna bör leda till en totalt sett något reducerad bränsleefterfrågan och därmed något lägre emissioner av koldioxid. Finansieringen av näringslivsmodellen bidrar dessutom till en viss dämpning av efterfrågan på bensin och diesel med positiv miljöeffekt, men även här är effekterna relativt små.

Ikraftträdande

De förslag till förändringar som kommittén lämnar bör kunna träda i kraft den 1 juli 2004.

Summary

Terms of reference

The Swedish Government resolved in April 2001, with the work of realising the strategy to bring about a further green tax shift in prospect, to convene a special committee. The resulting Swedish Committee on Energy Taxation of the Business Sector, which was parliamentary in composition, was assigned to investigate the form of regulations governing reductions in tax on energy used for heating purposes and operation of stationary motors, in sectors exposed to international competition. The Committee’s terms of reference included proposing suitable criteria for what should be regarded as activities subject to competition, and analysing how far such activities should warrant energy-tax reliefs. The Committee was also assigned to investigate alternative definitions, other than those in use at present, of activities eligible for energy-tax reliefs in the sectors subject to competition.

One of the Committee’s tasks is to monitor developments in the EU and adjust its analysis according to the requirements of Community law. Particular attention is to be paid to Community regulations concerning state aid.

Another of the Committee’s tasks is to carry out a review of the regulations concerning collection of electricity taxes.

Current system of energy taxation

In Sweden, fuels are currently subject to energy and carbon dioxide (CO

2

) taxes, with specific rates for each energy carrier. Biofuels are

tax-exempt, but crude tall oil is taxed for industrial-policy reasons. Electricity is subject to energy tax, at rates varying both among and within different sectors of society.

The tax base of the business sector is currently divided into three sectors: industry (agriculture, forestry, pisciculture and greenhouse cultivation; mining and quarrying; and manufacturing industry), energy (electricity, gas, heating and water supply) and other sectors (building, public-sector activities, transport and other services).

In the current energy-tax system, a relatively low tax level (compared with ‘other sectors’) is applied to energy used for heating and operation of stationary motors in manufacturing industry, and also in agriculture, forestry and pisciculture. For manufacturing industry (including mining and quarrying), the reduction regulations cover the energy used in the actual manufacturing process in industrial activities. For other energy use in manufacturing industry, taxation is the same as for the ‘other sectors’. Broadly, the following reductions apply:

  • General reduction for the industrial sector (‘industrial tax rate’); no energy tax and only 25 per cent of the CO

2

tax are

paid on fuels used for purposes other than operation of motor vehicles, and no energy tax is paid on electricity.

  • The 0.8 per cent rule applies throughout the industrial sector: a reduction is granted for the portion of CO

2

tax that exceeds 0.8

per cent of sales value, and the tax rate on this excess portion is 24 per cent.

  • The 1.2 per cent rule applies to certain industries: for manufacture of goods from non-metallic minerals (e.g. cement, limestone, stone and glass), an additional reduction is granted for tax on coal and natural gas. These companies are exempt from the portion of CO

2

tax that exceeds 1.2 per cent of sales value.

Further, regarding energy taxation of the industrial sector, ‘energy raw materials’ are exempt from taxation. If fuel is used other than as motor fuels or for heating purposes, or in a process where the fuel is used for other than these purposes in all essentials, no tax is levied. A similar regulation applies to electricity, although –– owing to the zero tax rate –– it currently serves no function.

In the energy-conversion sector, fuels used to produce electricity are tax-exempt. Tax is charged, instead, at the consumption stage through energy tax on electricity. Full energy tax and CO

2

tax are

paid on fuels used to generate heat in district heating plants. For heat production in combined heat and power plants, the energy tax is reduced by 50 per cent while full CO

2

tax is payable. Industrial

CHP, i.e. industrial combined heat and power production, is subject to the industrial tax rate and thus exempt from energy tax, but 25 per cent CO

2

tax is paid on input fuels. However, the

Government has proposed making the tax regulations concerning CHP in district heating the same as those applying to industrial CHP production. For electricity, there is a slightly lower tax rate than that applied in the ‘other sectors’.

Finally, the ‘other sectors’ are burdened, like the ‘household sector’, with the full level of energy tax, as well as CO

2

tax.

Problems of present energy-tax structure

The biggest problem with the current model of energy taxation in the business sector is the sectorial classification. Sweden’s EU membership means that Community regulations concerning state aid apply, one key rule being that a Member State may not apply differentiated tax levels within the business sector. These state-aid regulations have recently, and since this Committee’s directives were adopted, increasingly come into focus and must be taken into account in the design of a new energy-tax system. One consideration governing this focus has been the European Court of Justice’s judgment in the Adria-Wien Pipeline case. In brief, this judgment – – which was issued on 8 November 2001 and related to the application of Community state-aid regulations –– laid down that selecting certain segments of the business sector and giving them fiscal advantages over others amounts to state aid. The judgment has enhanced awareness of the rules in the EC Treaty and the problems undoubtedly associated with drafting special regulations of the type this Committee has been assigned to investigate.

Among the various unclear implications of the Adria-Wien Pipeline judgment is the question of whether the energy-conversion sector must be subject to the same regulations as the rest of the business sector. In a preliminary ruling regarding a German power company, the Court of Justice referred to the fact that the electricity market was not yet, in the case concerned, fully deregulated and that some barriers to trade between the Member States were, accordingly, still acceptable. On the other hand, the energyconversion sector is undergoing radical transformation, with extensive liberalisation of the electricity and gas markets. Since deregulation of the Swedish electricity market, electricity production has

been just as subject to competition, and exposed to the same risks, as other industrial sectors. In an electricity market subject to competition, electricity production is in the nature of a capitalintensive process industry, with no special technological or market features that could justify special treatment. The outcome of a Court of Justice review of special treatment of the energy-conversion sector in a Europe of deregulated electricity markets therefore appears highly uncertain. In the Committee’s view, it is, for that reason, highly desirable for a long-term system of energy taxation also to include the energy-conversion sector.

The Swedish sectorial classification of the business sector in terms of its energy taxation thus constitutes ‘state aid’. In a decision of 11 December 2002, the European Commission granted a time-limited approval for the Swedish model. However, at present there is no approval for the whole model, but only for the part relating to CO

2

tax. There are no guarantees whatever that the

energy-tax part will also be approved.

Besides the problems vis-à-vis Community Law to which the sectorial classification gives rise, it also means that businesses not defined as industrial are excluded from the application area for tax reduction, even if they in fact engage in energy-intensive activities. One illustrative example is the laundry trade, which is part of the service sector. On the other hand, all companies defined as conducting industrial activities benefit from the low industrial tax rate, regardless of how energy-intensive these activities actually are.

These implications mean that the present Swedish energy-tax model for the business sector cannot be deemed to fulfil the requirements that the Committee considers should be imposed on such a model. Because the design of the present Swedish model means that it constitutes ‘state aid’, every significant change in the model is subject to assessment by the European Commission. Although such changes may be approved under certain specified conditions, approvals of this kind are, first, time-limited and, associated with extremely demanding work inputs to meet the Commission’s information requirements before every new assessment. These recurrent assessments entail an uncertainty that may have an inhibiting effect on the energy-intensive part of the business sector, regarding long-term investments and other matters. This uncertainty contributes to the characteristic ‘stop-go’ nature of the Swedish energy-tax system, which predated EU entry.

Finally, there is reason to question the current selection criteria for sectors entitled to tax reductions. Besides the application problems and other sources of bias stemming from these criteria, they are not in line with the directive relating to energy taxation on which the EU finance ministers reached a political agreement in March 2003. In this directive the approach chosen has been, instead, to use objective criteria to decide which companies are energy-intensive and may thus be eligible for tax reduction. Continuing to apply the present sectorial classification once the directive relating to energy taxation has entered into force would appear even more untenable.

Summing up, the Swedish Committee on Energy Taxation of the Business Sector, based on the above considerations, considers that the present Swedish model of energy taxation of the business sector is inadvisable as a conceivable option for the future. Accordingly, a new model must be devised.

Grounds for energy-tax reliefs

As mentioned above it is incumbent on the Committee, under its directives, to analyse and propose suitable criteria for distinguishing what should be regarded as activities subject to competition and how far this competition should warrant energy-tax reliefs. Analysis of the effects of energy taxation on the business sector show that there are grounds, in terms of both regional policy and long-term environmental policy, for certain companies to be granted energy-tax reliefs.

Regional variations in the structure of energy and labour costs in the industrial sector reflect the structure of Swedish industry, with a great deal of light engineering in Stockholm and a substantial portion of basic industry, especially the forest industry, in the north of Sweden. Owing to the current reduced-rate regulations, the employment impact of current energy taxation in the industrial sector is small but, without reduced-rate regulations of this kind, major regional employment effects may be expected.

The Committee’s analyses also illustrate the major bearing of electricity prices on Swedish companies’ choice between locating their operations in Sweden and moving them abroad. From a macroeconomic point of view, there are therefore very sound reasons for not exceeding the Community’s minimum tax rate on

electricity for the business sector. Introducing green electricity certificates with a quota obligation for the greater part of the business sector would also, de facto, entail an electricity tax on businesses that would probably exceed SEK 10 per MWh (€ 1.10) even in the first few years. In environmental terms, a tax on electricity entails a (relative) reduction in CO

2

tax. This would make it more

profitable for companies to increase their fuel consumption in the short term and, for new investments in the long term, choose more electricity-saving but simultaneously more CO

2

-intensive

technology. In both cases, this would result in a global increase in emissions of CO

2

.

In terms of long-term environmental impact, there is also a cogent case for reliefs in CO

2

tax for the most energy-intensive

enterprises, since a high CO

2

tax can be directly counterproductive.

This counterproductive effect would arise because it would contribute to an inefficient elimination of energy-intensive industry and its relocation outside Sweden, to countries with lower environmental taxes and higher environment-degrading emissions. The elimination would be inefficient in the sense that Swedish heavy industry may be expected to increase its market shares in the event of a joint Community climate policy. Only on the assumption that the rest of Western Europe cannot be expected to follow a groundbreaking Swedish policy is it rational, in long-term macroeconomic terms, to let domestic climate policy eliminate CO

2

-

intensive Swedish industry.

This should not, however, be taken as grounds for asserting that Sweden should not lead the way in climate work. On the other hand, the way in which Sweden opts to lead the way is highly significant. It is not through costly but globally inefficient measures that Sweden can make the best contribution. It is by being a driving force in international discussions, since the Swedish economy stands to make massive gains from an internationally co-ordinated climate policy, while the comparative expense of an isolated Swedish climate policy is very high.

The Committee’s proposal: a new energy-taxation model

The model proposed by the Committee covers all business activity.

The Committee’s starting point is thus that all business activity, legally speaking, is exposed to competition, and energy taxation should therefore treat all business activity equally.

In drafting its proposal, the Committee has striven to shape the new energy-taxation system in such a way that it would be sustainable in the long term and, owing to its general nature, not classifiable as ‘state aid’ under Community law, while functioning in such a way as to preserve the competitiveness of the business sector. Another point of departure has been the aim of shaping the proposal, as far as possible, to conform with the provisions of the forthcoming directive relating to energy taxation. Moreover, the new energy-taxation system should afford a good balance between various objectives: macroeconomic efficiency, long-term efficiency in environmental policy and regional-policy aims.

The model that, in the Committee’s view, fulfils these requirements is described in the report as the ‘business-sector model’. Other models analysed show, according to the Committee, such severe shortcomings and weaknesses as to rule them out as the basis for a reformed energy-tax system. The implications of the businesssector model are that:

  • Energy taxation in the business sector will be kept separate from household energy taxation.
  • The business sector (commercial activities) will be burdened only with environmental (‘green’) taxes (on CO

2

and sulphur),

unlike non-commercial activities (households and public administration), which will also be subject to fiscal taxes (energy tax). Pursuant to the new directive relating to energy taxation, however, an energy tax corresponding to the minimum tax rate will apply to the business sector’s electricity consumption.

  • The business sector’s rate of CO

2

tax will be set initially at

19 öre (€ 0.0209) per kg of CO

2

(25 per cent of the rate for

households and public administration).

  • A general limitation rule will apply to energy-intensive enterprises. This rule limits the CO

2

tax levy on these companies’

fuel consumption or the energy-tax levy on their electricity consumption, as the case may be, to 0.7 per cent of the company’s sales value. One requirement, however, is that the

Community’s minimum tax rates must be observed, even after the limitation rule has been introduced. For the rule to be applied, companies must fulfil the definition of ‘energy-intensive activity’ in the directive relating to energy taxation.

  • The previous definition of the sectors entitled to tax reductions will be abolished, making the whole business sector subject to the same energy-taxation model. One implication of this is that the notion of ‘the manufacturing process’ in industrial activity is to be removed from the legislation.
  • The energy-conversion sector will be taxed in accordance with the rest of the business sector. The energy tax currently levied in the energy-conversion sector will be abolished. Instead, the Committee proposes that an energy tax be introduced on consumption of district heating outside the business sector.

The new model of energy taxation in the business sector is general in the sense that it includes the entire sector. It covers all legal entities and physical persons engaged in commercial activities. Just as under current regulations, taxation is assumed to relate solely to energy used as motor fuels and for heating, but not other purposes (raw materials, process energy).

The precise definition of the business sector will be extremely important in the new tax system. The previous tax-reduction limit for the manufacturing process is now to be superseded by the dividing-line between the business sector (commercial activities), on the one hand, and households and public authorities on the other. One issue thereby brought to the fore is whether the wording of the definition of ‘commercial activities’ should, for competition reasons, refer specially to certain activities in the public sector. These could, for example, be those conducted by independent schools and private hospitals that are run in competition with those under public management. Since energy costs are of limited relevance to this type of activity, and since in Sweden competing private-sector activities are also largely funded by the public sector, it appears simpler to adjust any distortions via the funding system than via the tax system. On the other hand, the Committee considers that the energy-conversion sector should operate under the same conditions, and that the kind of activities that are conducted in the form of municipal administrations should be placed on a par with commercial activities with respect to energy taxation.

The previous dividing line in the property stock between the manufacturing process and other activities, and between agricultural operation and private homes, is now to be replaced by a general distinction in the property stock between the business sector, on the one hand, and households and public administration on the other.

The size of the public sector is not affected by the choice of model. This means that although the proposals involve changes in the tax levy from public authorities, municipalities and county councils owing to changes in payroll tax and energy taxes, this is to be compensated for by means of changes in the award of appropriations and government grants for municipalities and county councils.

The Committee’s proposal: a new general limitation rule (the ‘0.7 per cent rule’)

Function of the limitation rule

Although the Committee recommends a generally lower level of energy taxation in the business sector than for households and public authorities, a need for further tax reduction nonetheless persists for a finite group of companies. These are, above all, those in energy-intensive industry, but certain other energy-intensive companies will also be able to apply the limitation rule.

The purpose of the limitation rule is, as the name implies, to restrict the tax levy to a certain defined proportion of companies’ sales value. In estimating the size of their tax reduction, companies can be credited both with the CO

2

tax on fuels and the energy tax

on electricity. The rule is not, however, a pure ceiling, since the Community’s minimum tax rates must be complied with. These minimum tax rates will, with the new directive relating to energy taxation, apply not only to mineral oils but also to coal, natural gas and electricity.

Nature and level of the limitation rule

One initial question is whether the limitation rule, as such, should be based on sales value or value added. The choice is not selfevident and the implications for companies vary, of course,

depending on what is chosen. Although value added, broadly speaking, makes up roughly half of production value in the business sector, the spread between different sectors and at company level is very large.

If the purpose of a limitation rule is to protect technologically energy-intensive enterprises, a rule based on sales value appears most suitable. If, on the other hand, the purpose is to protect companies with low profitability from going out of business because of higher energy taxes, a rule based on value added seems most appropriate. In the latter case, it is a combination of energy intensity and profitability that determines which companies qualify for tax reduction. Since profitability varies considerably more than sales value from year to year, the number of companies qualifying under the limitation rule will vary greatly in the course of one business cycle. It is quite conceivable that some companies protected by the limitation rule would not, in normal parlance, be termed ‘energy-intensive’ at all but, rather, characterised as hardly profitable service enterprises. In the Committee’s view, a limitation rule based on sales value best reflects the fundamental purpose of energy-tax reduction. The Committee therefore proposes that the limitation rule be based on sales value.

As for the choice of level at which the limitation rule should apply, this is determined mainly by the need to avoid excessive tax levels for the energy-intensive enterprises. The Committee has, in particular, considered levels of between 1.0 and 0.5 per cent, and after careful consideration proposes a limitation rule at the level of 0.7 per cent.

Definition of energy-intensive enterprises

The forthcoming directive relating to energy taxation will clarify the forms under which reduction of energy tax and, accordingly, differentiated tax levels may be applied by Member States.

One requirement of this reduction (and thus application of the limitation rule) is that it is applicable only to companies conforming to one of the definitions of ‘energy-intensive enterprises’ in the directive. A company must have either a total energy cost, including tax, of at least 3 per cent of its production costs (sales value) or a 0.5 per cent minimum ratio of energy tax to value added.

However, on average, the Community’s minimum taxes must always be paid.

Thus, when the directive relating to energy taxation comes into force, only companies complying with one of the two definitions of ‘energy-intensive enterprises’ will be eligible for limitation of the energy-tax levy. The Committee’s analysis shows that if only one of the criteria of energy intensity is used, the probability is very high that certain companies will not qualify to benefit from the limitation rule. The Committee therefore proposes that the criterion for classification as an ‘energy-intensive enterprise’, which must be fulfilled in order for the limitation rule to be applied, should be optionally based on either value added or sales value.

The Committee’s review of regulations concerning collection of electricity taxes

Deregulation of the electricity market has changed both the conditions and the terms of the market. Customers have, for example, greater scope for choosing their electricity supplier. The regulations and system for levy of energy tax on electricity, on the other hand, have not been changed.

The Committee now proposes that the role of electricity suppliers as liable to tax on their deliveries to consumers be assumed by the network owners. The main reason for this proposal is that, owing to the deregulated market, electricity suppliers’ local knowledge of customers’ business activities and previous consumption is steadily decreasing. The electricity suppliers’ scope for checking and monitoring their customers has therefore radically deteriorated, and they are now basically reduced to the particulars they can obtain from the network owners. Since the network companies possess knowledge of the customers’ circumstances and, in particular, their consumption, it is also natural for these companies to assume responsibility for the tax collection.

Implications for public finances

Changes in energy taxation in the business sector have, of course, implications for public finances. Broadly speaking, extending the energy-tax structure of manufacturing industry to the whole of the

business sector would entail a loss of some SEK 5 billion (€ 550m) net in tax revenue, i.e. when various indirect effects are taken into account.

One central issue is therefore how a model that yields a substantial loss of tax revenue is to be financed. The Committee considers, in view of its directives, that its remit does not include proposing a further green tax shift. Instead, in its view, it should ‘only’ propose financing of the tax shortfall that arises from the business-sector model, with various aspects, especially those relating to equity and income distribution, taken into account. The Committee thus refrains from having opinions on the form of the further tax shift within the framework of the ten-year programme. This programme, for a total of SEK 30 billion (€ 3.3bn), was presented by the Government in the Spring Fiscal Policy Bill in 2000. However, it is in the nature of things that, in large measure, financing of the tax reform must take place within the energy sector.

In the Committee’s view, it is reasonable for the business sector to join in financing a reorganisation of energy taxation to a large extent, since this would result in substantial tax reliefs for the business sector as a whole, even if the reliefs arise only for the service sector. Since the service sector is the big winner from the tax reform, a marginal rise in taxes on wages and salaries through a rise in payroll tax appears to be an attractive option in terms of both equity and financing. Moreover, a reversal of the latest increase in tax-allocation reserves appears to be favourable.

The energy tax on electricity that, due to the directive relating to energy taxation, is to be introduced for the whole business sector will contribute to this financing to some extent.

The tax shortfall from the energy-conversion sector is relative high: it is estimated (with some uncertainty) at roughly SEK 1,500 million (€ 165m) gross. A consumption tax on heating may therefore also seem reasonable from the equity point of view, i.e. it appears unreasonable for the entire tax shortfall from the energy-conversion sector to be offloaded on the other sectors. In addition, since some 70 per cent of district heating is owned by municipalities, a substantial share of the tax reliefs for the energyconversion sector will benefit municipal residents either directly, through lower heating prices, or indirectly through lower local tax.

When it comes to the distribution of the tax burden on households, it is imperative for the terms of competition between district heating, electricity and various heating fuels not to be affected. The

Committee therefore proposes small but uniform rises in household tax rates on electricity, oil and natural gas, and also –– as mentioned above –– the introduction of an energy tax on district heating. Since electricity and fuel taxes are regressive in nature, introducing an energy tax on heating represents a burden on households that is slightly more neutral in terms of income distribution and regional impact.

From an environmental point of view, raised taxes on petrol and diesel are attractive. Unless heavy industry, through large-scale elimination of plants, is going to be obliged to bear much of the burden of the climate policy, emissions from the transport sector will also have to be reduced. This will hardly take place without substantial tax increases on vehicle fuels. It may be noted here that the business sector accounts for some 25 per cent of revenue from a rise in petrol tax and roughly 90 per cent of the revenue from raising tax on diesel.

Given the above considerations, the Committee proposes financing of the business-sector model according to Table 1.

Table 1. Proposed financing of the Committee’s draft model of energy taxation

Financing SEK m, net Euro 1 m, net

Payroll tax, 0.3 per cent

1,790 197

Reversal of tax-allocation reserves

550 60

Energy tax on electricity: 0.5 öre per kWh (

0.0055) at 60

TWh, business sector

230 25

Energy tax on heating, 3 öre (

0,0033) at 25 TWh,

households

800 88

Energy tax on electricity: 1 öre (

0.0011) at 42 TWh,

households

450 49

Oil: 1 öre ( 0.0011) per kWh = SEK 100 (

10.98) per m3,

households

160 18

Natural gas: 1 öre ( 0.0011) per kWh = 10 öre (

0.011)

per m3, households

10 1

Petrol: 12 öre (

0.0132) per litre

670

74

Diesel: 12 öre (

0.0132) per litre

340

37

Total

5,000 549

Financing requirement

5,000 549

1Euro/krona exchange rate on 1 October 2002: 1 euro = SEK 9.108 (OJ C 237, 2.10.2002 p.1).

With the above distribution, the business sector accounts for some 60 per cent (SEK 3 billion/€ 330m) and households for some 40 per cent (SEK 2bn/€ 220m) of the financing. On the other hand, the municipal sector’s costs diminish by at least 70 per cent of the tax shortfall from the energy-conversion sector (approximately SEK 1bn/€ 110m). Municipal residents benefit from this, either directly via lower heating prices or indirectly from lower local income tax. The net financing contribution of the household sector is thus around 20 per cent (SEK 1bn/€ 110m). The burden on the household sector will presumably diminish further thanks to price reductions resulting from the lower costs for the service sector.

Other consequences

The Committee’s proposal covers the whole business sector, i.e. all individuals and enterprises engaged in business activities. According to available information from Statistics Sweden’s Business Register for 2002, there are 842,358 companies in Sweden. Of these, 835,840 companies may be regarded as SMEs (small and medium-sized enterprises, i.e. with fewer than 50 employees).

Companies must be enabled in some way to benefit from the lower energy-tax level for the business sector. In brief, the regulations proposed by the Committee are intended to function as follows. Initially, companies will, when they purchase energy, pay the same energy taxes (energy tax and CO

2

tax) as households and

public authorities. Since the overall business-sector level is lower, a refund entitlement thereby arises. Companies must accordingly, in conjunction with regular tax assessment, specify the annual payments of energy tax. By entering this information in their tax returns, a company claims a refund of the difference between the various tax levels. Additional tax reductions granted to companies under the ‘0.7 per cent rule’ will also be accounted for within this system. The repayment is thereafter administered by means of a refund through a tax account.

The Committee’s proposal requires companies to specify in their tax returns certain particulars about energy taxes they have paid. If, for liquidity reasons, companies wish to incur a continuously lower energy-tax burden, they must fill in preliminary tax returns enabling the tax authorities to decide on a modified tax computation. Certain companies will be assured of their right to purchase

energy (electricity, heat and fuels) at the correct tax rate from the start. Finally, it is proposed that the system of tax-exempt consumers be retained for greenhouse growers, i.e. they will also be able to purchase fuel at the correct rate from the start.

In the Committee’s estimation, the new regulations concerning energy taxation in the business sector will entail some increase in companies’ obligation to submit information. The Committee is aware that all extra information required is a burden, especially on SMEs, but it deems this additional work manageable, especially since the information is to be provided for the purpose of obtaining tax reliefs.

In environmental terms, the business-sector model is inherently relatively neutral. Its main effect on energy demand would probably consist in, first, rising service-sector competitiveness and relatively falling industrial-sector competitiveness owing to the energy-tax reductions and, secondly, the shift of relative prices in the service sector between electricity and fuel prices, with fuel prices roughly doubling in relation to the price of electricity. Both effects should result in an overall reduction in demand for fuel and, by the same token, somewhat decreased emissions of CO

2

. The financing of the business-sector model would also help to curb demand for petrol and diesel slightly, which would have a favourable environmental impact. Here too, however, the effects would be relatively small.

Entry into force

It should be possible for the changes proposed by the Committee to enter into force on 1 July 2004.

Förkortningar och ordförklaringar

Alfavärde Förhållandet (kvoten) mellan el- och värmeproduktion. (Ett alfavärde på 0,5 betyder t.ex. att man får ut 0,5 kWh för varje kWh värme som produceras.). bet. betänkande CO

2

Kemisk beteckning för koldioxid.

dir. kommittédirektiv disaggregera Dela upp i mindre beståndsdelar. Motsats: aggregera. Ds departementsserien EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskaperna EGT Europeiska gemenskapernas officiella

tidning

EU Europeiska unionen FiU Finansutskottet GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowattimmar eller 3,6 terajoule. Högspänning En driftspänning på minst 1 000 V. Korrelationskoefficient Mått på eventuell samvariation mellan

olika variabler.

Krackning Sönderdelning av större organiska molekyler till mindre genom kontrollerad upphettning m.m.

Kraftvärmeverk Energianläggning där värme produceras med samtidig generering av el. kVA kilovoltampere kWh Kilowattimme. Enhet för energi. En kilowattimme är tusen wattimmar eller 3,6 megajoule. KVV Kraftvärmeverk LSE Lagen (1994:1776) om skatt på energi Lågspänning En driftspänning understigande 1 000 V. MJU Miljö- och jordbruksutskottet NOx Kemisk beteckning för kväveoxider. NU Näringsutskottet Priselasticitet (även egenpriselasticitet) Mått på efterfrågans känslighet för förändringar i produktens (varans eller tjänstens) pris. prop. regeringens proposition rskr. riksdagens skrivelse SFS svensk författningssamling SkU Skatteutskottet Sliger Malm förädlad till mineralkoncentrat, t.ex. kopparsliger från kopparmalm. SOU statens offentliga utredningar Spelteori Matematisk gren som behandlar optimalt beslutsfattande i konflikt- och förhandlingssituationer. (Används ofta vid analyser av oligopolmarknader.) TWh Terawattimme. Enhet för energi. En terawattimme är en miljard kilowattimmar. V Volt VV Värmeverk Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi

dels att 6 a kap. 4 § och 11 kap. 10 § skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 12 kap. skall betecknas 13 kap.,

dels att 1 kap. 1-2 och 4 §§, 6 a kap. 1–3 §§, 8 kap. 1 §, 9 kap. 2, 5 och 7–9 b §§, 11 kap. 2, 3, 5, 7–9, 11 och 12 §§ skall ha följande lydelse,

dels att punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:479) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas ett nytt kapitel, 12 kap. och sex nya paragrafer, 1 kap. 4 a §, 11 kap. 5 a och 13–16 §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Skatt skall betalas till staten enligt denna lag för bränslen och elektrisk kraft.

Skatt skall betalas till staten enligt denna lag för bränslen, elektrisk kraft och värme.

2 §

1

Energiskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 1 a, 3 och 4 §§. Koldioxidskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 3 och 4 §§. Svavelskatt skall betalas på svavelinnehållet i bränslen som anges i 3 kap. 1 §. Bestämmelser om dessa skatter finns i 2–10 kap.

Bestämmelser om skatt på elektrisk kraft finns i 11 kap.

1 Senaste lydelse 1998:1699.

Bestämmelser om skatt på värme finns i 12 kap.

4 §

2

En verksamhet är yrkesmässig, om den

1. utgör näringsverksamhet enligt 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), eller

2. bedrivs i former som är jämförliga med en till sådan näringsverksamhet hänförlig rörelse och ersättningen för omsättningen i verksamheten under ett kalenderår överstiger 30 000 kronor.

Utöver vad som följer av första stycket skall, vid tillämpningen av denna lag, verksamhet för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning anses utgöra yrkesmässig verksamhet, om verksamheten bedrivs i kommunal regi.

4 a §

En verksamhet är energiintensiv, om

1. kostnaden för bränsle och elektrisk kraft, inklusive energi- och koldioxidskatt, i verksamheten uppgår till minst 3 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde, eller

2. koldioxidskatten på bränslet eller, beträffande råtallolja och elektrisk kraft, energiskatten uppgår till minst 0,5 procent av förädlingsvärdet.

Med energi- och koldioxidskatt enligt första stycket avses skatt efter avdrag och återbetalningar enligt denna lag. Återbetalning enligt 9 kap. 9 § skall dock inte beaktas.

Med bränsle avses bränsle som används för sådana ändamål som anges i 6 a kap. 1 § 8.

2 Senaste lydelse 1999:1289.

Nuvarande lydelse

6 a kap.

1 §

3

Bränsle som används för nedan angivna ändamål, i förekommande fall med undantag för vissa bränsleslag, skall helt eller delvis befrias från skatt enligt följande, om inte annat anges.

Ändamål Bränsle som inte ger befrielse

Befrielse från energiskatt

Befrielse från koldioxidskatt

Befrielse från svavelskatt

1. Förbrukning för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning

100 procent 100 procent 100 procent

2. Förbrukning i tåg eller annat spårbundet färdmedel

Bensin, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 100 procent 100 procent

3. Förbrukning i skepp, när skeppet inte används för privat ändamål

Bensin, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 100 procent 100 procent

4. Förbrukning i båt för vilken medgivande enligt 2 kap. 9 § eller fartygstillstånd enligt fiskelagen (1993:787) meddelats, när båten inte används för privat

Bensin, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 100 procent 100 procent

3 Senaste lydelse 2002:1142.

Ändamål Bränsle som inte ger befrielse

Befrielse från energiskatt

Befrielse från koldioxidskatt

Befrielse från svavelskatt

ändamål

5. Förbrukning i

a) luftfartyg, när luftfartyget inte används för privat ändamål

Annan bensin än flygbensin (KN- nr 2710 00 26)

100 procent 100 procent 100 procent

b) luftfartyg, när luftfartyget används för privat ändamål eller i luftfartygsmotorer i provbädd eller i liknande anordning

Andra bränslen än flygbensin och flygfotogen (KN-nr 2710 00 51)

100 procent 100 procent 100 procent

6. Förbrukning vid framställning av mineraloljeprodukter, kolbränslen, petroleumkoks eller andra produkter för vilka skatteplikt har inträtt för tillverkaren

100 procent 100 procent 100 procent

7. Förbrukning vid framställning av skattepliktig elektrisk kraft, med de begränsningar som följer av 3 §

Bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 100 procent –

8. Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter, förbrukning i metallurgiska processer

Andra bränslen än kolbränslen och petroleumkoks

100 procent 100 procent –

Ändamål Bränsle som inte ger befrielse

Befrielse från energiskatt

Befrielse från koldioxidskatt

Befrielse från svavelskatt

9. Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter, förbrukning för annat ändamål än drift av motordrivna fordon vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet

Bensin, råtallolja, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 75 procent –

10. Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter, förbrukning för annat ändamål än drift av motordrivna fordon vid växthusuppvärmning i yrkesmässig växthusodling

Bensin, råtallolja, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 75 procent –

11. Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter, förbrukning för annat ändamål än drift av motordrivna fordon i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet

Bensin, råtallolja, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 75 procent –

12. Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter, förbrukning i sodapannor, lutpannor, metallurgiska processer eller i processer

– – 100 procent

Ändamål Bränsle som inte ger befrielse

Befrielse från energiskatt

Befrielse från koldioxidskatt

Befrielse från svavelskatt

för framställning av andra mineraliska ämnen än metaller

13. Förbrukning vid tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet för drift av andra motordrivna fordon än personbilar, lastbilar och bussar

Andra bränslen än bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 75 procent –

Föreslagen lydelse

Bränsle som används för nedan angivna ändamål, i förekommande fall med undantag för vissa bränsleslag, skall helt eller delvis befrias från skatt enligt följande, om inte annat anges.

Ändamål Bränsle som inte ger befrielse

Befrielse från energiskatt

Befrielse från koldioxidskatt

Befrielse från svavelskatt

1. Förbrukning för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning

100 procent 100 procent 100 procent

2. Förbrukning i tåg eller annat spårbundet färdmedel

Bensin, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 100 procent 100 procent

3. Förbrukning i skepp, när skeppet inte används för pri-

Bensin, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första

100 procent 100 procent 100 procent

Ändamål Bränsle som inte ger befrielse

Befrielse från energiskatt

Befrielse från koldioxidskatt

Befrielse från svavelskatt

vat ändamål stycket 3 b

4. Förbrukning i båt för vilken medgivande enligt 2 kap. 9 § eller fartygstillstånd enligt fiskelagen (1993:787) meddelats, när båten inte används för privat ändamål

Bensin, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 100 procent 100 procent

5. Förbrukning i

a) luftfartyg, när luftfartyget inte används för privat ändamål

Annan bensin än flygbensin (KN- nr 2710 00 26)

100 procent 100 procent 100 procent

b) luftfartyg, när luftfartyget används för privat ändamål eller i luftfartygsmotorer i provbädd eller i liknande anordning

Andra bränslen än flygbensin och flygfotogen (KN-nr 2710 00 51)

100 procent 100 procent 100 procent

6. Förbrukning vid framställning av mineraloljeprodukter, kolbränslen, petroleumkoks eller andra produkter för vilka skatteplikt har inträtt för tillverkaren

100 procent 100 procent 100 procent

7. Förbrukning vid industriell framställning av produkter av

100 procent 100 procent 100 procent

Ändamål Bränsle som inte ger befrielse

Befrielse från energiskatt

Befrielse från koldioxidskatt

Befrielse från svavelskatt

andra mineraliska ämnen än metaller.

8. Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter, förbrukning för annat ändamål än drift av motordrivna fordon i yrkesmässig verksamhet.

Bensin, råtallolja, bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 75 procent –

9. Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter, förbrukning i sodapannor och lutpannor.

– – 100 procent

10. Förbrukning i gruvindustriell verksamhet för drift av andra motordrivna fordon än personbilar, lastbilar och bussar

Andra bränslen än bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b

100 procent 75 procent –

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §

4

Om råtallolja förbrukas för ändamål som anges i 1 § 9–11 medges befrielse från energiskatten med ett belopp som motsvarar den energiskatt och 75 procent av den koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a.

Om råtallolja förbrukas för ändamål som anges i 1 § 8 medges befrielse från energiskatten med ett belopp som motsvarar den energiskatt och 75 procent av den koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a.

4 Senaste lydelse 2002:1142.

3 §

5

Vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning skall, för den del av bränslet som förbrukas för framställning av nyttiggjord värme, skattebefrielsen enligt 1 § 7 inte avse koldioxidskatt och när det gäller energiskatt endast utgöra 50 procent. Såvitt avser råtallolja skall befrielsen utgöra endast 50 procent av den energiskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a.

Om bränsle förbrukas för att framställa värme, som inte är skattepliktig enligt 12 kap. 1 §, gäller skattebefrielsen enligt 1 § 8 endast för den del av bränslet som förbrukats för att framställa värme som förbrukats för yrkesmässig verksamhet.

Om olika bränslen förbrukas samtidigt för framställning av värmen skall bränslena fördelas proportionellt mellan värme som förbrukats för yrkesmässig verksamhet och värme som förbrukats för annan verksamhet.

Om värmen framställts samtidigt med skattepliktig elektrisk kraft skall, före tillämpning av andra stycket, bränslet fördelas proportionellt mellan den elektriska kraften och värmen.

8 kap.

1 §

6

Som skattebefriad förbrukare får godkännas den som förbrukar bränsle för ändamål som anges i 6 a kap. 1 § 1–5, 8, 10 eller 12 om han med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är

Som skattebefriad förbrukare får godkännas den som förbrukar bränsle för ändamål som anges i 6 a kap. 1 § 2–5, eller i yrkesmässig växthusodling om han med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omstän-

5 Senaste lydelse 2001:518. 6 Senaste lydelse 2001:518.

lämplig. digheterna i övrigt är lämplig.

Ett godkännande enligt första stycket får meddelas för viss tid eller tills vidare. Godkännande tills vidare får meddelas den som tidigare hanterat obeskattat bränsle utan anmärkning. Ett godkännande får förenas med villkor.

Den som godkänts som skattebefriad förbrukare har rätt att från en skattskyldig köpa bränsle i de fall där bränslet enligt 6 a kap. är befriat från skatt.

Om en skattebefriad förbrukare har meddelats ett beslut om preliminär skattesats enligt 9 kap. 9 b §, får köp enligt tredje stycket ske till den lägre koldioxidskattesats eller, beträffande råtallolja, energiskattesats som följer av beslutet.

9 kap.

2 §

7

Om någon som inte är skattskyldig eller skattebefriad förbrukare har förbrukat bränsle på ett sådant sätt som ger rätt till skattebefrielse enligt 6 a kap. medger beskattningsmyndigheten efter ansökan återbetalning av skatten på bränslet.

Har beslut om preliminär skattesats meddelats enligt 9 kap. 9 b § får återbetalning enligt första stycket medges enligt den lägre koldioxidskattesats eller, beträffande råtallolja, energiskattesats som följer av beslutet.

Första stycket omfattar inte sådan återbetalning som medges med stöd av 5 §.

5 §

8

Om värme har levererats för tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller för yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, medger beskattningsmyndigheten efter ansökan av den som framställt värmen återbetalning av

1. energiskatten på elektrisk kraft, och

Om någon som inte är skattskyldig eller skattebefriad förbrukare har förbrukat bränsle på ett sådant sätt som ger rätt till skattebefrielse enligt 6 a kap. 1 § 8 föreligger rätt till återbetalning av skatten på bränslet.

7 Senaste lydelse 2001:518. 8 Senaste lydelse 2002:1142.

2. energiskatten och 75 procent av koldioxidskatten på bränsle, dock inte bensin, råtallolja eller bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b, som förbrukats vid framställning av värmen.

Bestämmelserna i första stycket 2 tillämpas även på råtallolja, dock att återbetalning av energiskatt medges till ett belopp som motsvarar den energiskatt och 75 procent av den koldioxidskatt som tas ut på bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 a.

Har beslut om preliminär skattesats meddelats enligt 9 kap. 9 b § medges återbetalning enligt den lägre koldioxidskattesats eller, beträffande råtallolja, energiskattesats som följer av beslutet.

Vad som sägs i 9 § andra– fjärde styckena gäller även den som har rätt till återbetalning enligt första stycket.

Ifråga om återbetalning enligt denna paragraf gäller bestämmelserna i taxeringslagen (1990:324) .

7 §

Ansökan om återbetalning eller kompensation enligt 2–6 §§ skall omfatta en period om ett kalenderkvartal och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten inom ett år efter kvartalets utgång.

Ansökan om återbetalning eller kompensation enligt 2–4 eller 6 §§ skall omfatta en period om ett kalenderkvartal och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten inom ett år efter kvartalets utgång.

8 §

Rätt till återbetalning eller kompensation enligt 2–6 §§ föreligger endast när ersättningen för ett kalenderkvartal uppgår till

Rätt till återbetalning eller kompensation enligt 2–4 eller 6 §§ föreligger endast när ersättningen för ett kalenderkvartal uppgår till

a) minst 1 000 kronor i fall som avses i 2, 4, 5 eller 6 §, och

b) minst 500 kronor i fall som avses i 3 §.

a) minst 1 000 kronor i fall som avses i 2, 4 eller 6 §, och

b) minst 500 kronor i fall som avses i 3 §.

9 §

9

Utöver möjligheterna till avdrag enligt 7 kap. 1 § första stycket 4, köp av bränsle befriat från skatt enligt 8 kap. 1 § eller till återbetalning enligt 9 kap. 5 § gäller följande.

Har bränsle, dock inte bensin eller bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b, förbrukats vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, medger beskattningsmyndigheten efter ansökan nedsättning av koldioxidskatten eller, beträffande råtallolja, energiskatten för den del av skatten som överstiger 0,8 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde. Nedsättning medges med sådant belopp att den överskjutande skattebelastningen inte överstiger 24 procent av det överskjutande skattebeloppet för bränslet. Nedsättning får dock inte medges för skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna fordon.

Bestämmelserna i första stycket gäller även mottagare av värmeleveranser om värmen har använts vid tillverkningsproces-

Utöver möjligheterna till skattebefrielse genom avdrag enligt 7 kap. 1 § första stycket 4 eller köp av bränsle befriat från skatt enligt 8 kap. 1 § gäller följande.

Har bränsle, dock inte bensin eller bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b, eller elektrisk kraft förbrukats i en yrkesmässig och energiintensiv verksamhet föreligger rätt till återbetalning av koldioxidskatten eller, beträffande råtallolja och elektrisk kraft, energiskatten för den del av skatten som överstiger 0,7 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde. Återbetalning får dock inte medges för skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna fordon.

9 Senaste lydelse 2001:518.

sen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet. I sådana fall avses med bränsle det bränsle som förbrukats för framställning av värmen.

Vid beräkning av nedsättning enligt första eller andra stycket får den koldioxidskatt som är hänförlig till följande bränslen dock inte sättas ned mer än att den motsvarar minst

a) 160 kronor per kubikmeter dieselbrännolja (KN-nr 2710 00 69) eller fotogen (KNnr 2710 00 51 eller 2710 00 55),

b) 125 kronor per kubikmeter eldningsolja (KN-nr 2710 00 74–2710 00 78), och

c) 320 kronor per 1 000 kilogram gasol som förbrukats för drift av stationära motorer.

Vad som i tredje stycket föreskrivs om dieselbrännolja, fotogen, eldningsolja och gasol tillämpas även på bränsle för vilket motsvarande skatt skall betalas enligt 2 kap. 3 och 4 §§.

Ansökan om nedsättning enligt första eller andra stycket skall omfatta en period om ett kalenderår och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten senast inom ett år efter kalen-

Vid beräkning av återbetalning enligt första eller andra stycket får den koldioxidskatt eller energiskatt som är hänförlig till följande bränslen och elektrisk kraft dock inte sättas ned med mer än att den motsvarar minst

a) 192 kronor per kubikmeter dieselbrännolja (KN-nr 2710 00 69) eller fotogen (KNnr 2710 00 51 eller 2710 00 55),

b) 130 kronor per kubikmeter eldningsolja (KN-nr 2710 00 74–2710 00 78),

c) 375 kronor per 1 000 kilogram gasol som förbrukats för drift av stationära motorer

d) 48 kr per 1 000 kilogram naturgas,

e) 39 kronor per 1 000 kilogram kolbränsle, och

f) 0,5 öre per kWh elektrisk kraft.

Vad som i tredje stycket föreskrivs om dieselbrännolja, fotogen, eldningsolja och gasol tillämpas även på bränsle för vilket motsvarande skatt skall betalas enligt 2 kap. 3 och 4 §§.

Återbetalning enligt första eller andra stycket medges efter ansökan. Ansökan skall omfatta en period om ett kalenderår och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten senast inom ett år

derårets utgång. efter kalenderårets utgång.

9 kap.

9 b §

10

I fall som avses i 9 § får beskattningsmyndigheten efter ansökan bestämma en preliminär koldioxidskattesats eller, beträffande råtallolja, en preliminär energiskattesats enligt vilken skatt skall tas ut under ett kalenderår.

Har beslut om preliminär skattesats meddelats skall sökanden, när det kalenderår som beslutet avser gått ut, komplettera sin ansökan med uppgifter om hur mycket bränsle som förbrukats under året och försäljningsvärdet på de produkter som framställts under året. Beskattningsmyndigheten skall för varje sökande fatta slutligt beslut om skattenedsättning för det bränsle som förbrukats under kalenderåret. Genom beslutet kan skatt påföras sökanden eller återbetalas till honom.

Den komplettering som avses i andra stycket skall ha kommit in till beskattningsmyndigheten före mars månads utgång året efter det kalenderår som ansökan avser.

Kan sökandens uppgifter inte läggas till grund för en tillförlitlig beräkning eller saknas uppgifter från honom, får

I fall som avses i 9 § får beskattningsmyndigheten efter ansökan bestämma en preliminär koldioxidskattesats eller, beträffande råtallolja och elektrisk kraft, en preliminär energiskattesats enligt vilken skatt skall tas ut under ett kalenderår.

Har beslut om preliminär skattesats meddelats skall sökanden, när det kalenderår som beslutet avser gått ut, komplettera sin ansökan med uppgifter om hur mycket bränsle som förbrukats under året och försäljningsvärdet på de produkter som framställts under året. Beskattningsmyndigheten skall för varje sökande fatta slutligt beslut om återbetalning för det bränsle och den elektriska kraft som förbrukats under kalenderåret. Genom beslutet kan skatt påföras sökanden eller återbetalas till honom.

Den komplettering som avses i andra stycket skall ha kommit in till beskattningsmyndigheten före mars månads utgång året efter det kalenderår som ansökan avser.

Kan sökandens uppgifter inte läggas till grund för en tillförlitlig beräkning eller saknas uppgifter från honom, får

10 Senaste lydelse 2002:422.

slutligt beslut om skattenedsättning fattas efter skälig grund.

slutligt beslut om återbetalning fattas efter skälig grund.

11 kap.

2 §

Elektrisk kraft är inte skattepliktig om den

1. framställts i Sverige i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft,

2. i annat fall framställts i Sverige av en producent som förfogar över en installerad generatoreffekt av mindre än 100 kilowatt och som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft,

3. till lägre effekt än 50 kilowatt utan ersättning levererats av en producent eller en leverantör till en förbrukare som inte står i intressegemenskap med producenten eller leverantören,

4. framställts och förbrukats på fartyg eller annat transportmedel,

5. förbrukats för framställning eller leverans av elektrisk kraft, eller

6. framställts i ett reservkraftsaggregat.

5. förbrukats för framställning eller överföring av elektrisk kraft,

6. framställts i ett reservkraftsaggregat.

3 §

11

Energiskatten utgör

1. 0 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen eller vid yrkesmässig växthusodling,

Energiskatten utgör

1. 0 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas i yrkesmässig verksamhet om

a) förbrukaren är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1–3, eller

b) förbrukningen sker via ett högspänningsabonnemang och förbrukaren har lämnat sådan försäkran som avses i 11 § andra stycket,

2. 16,8 öre per kilowattimme för annan elektrisk kraft än som avses under 1 och som förbrukas i kommuner som anges i 4 § och

3. 20,2 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i andra kommuner än

11 Senaste lydelse 2002:1142.

de som anges i 4 §, och

4. 22,7 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas i övriga fall.

För elektrisk kraft som under tiden den 1 november–den 31 mars förbrukas i elektriska pannor som ingår i en elpanneanläggning vars installerade effekt överstiger 2 megawatt, utgör dock energiskatten

1. 19,2 öre per kilowattimme vid förbrukning i kommuner som anges i 4 § för annat ändamål än industriell verksamhet i tillverkningsprocessen eller yrkesmässig växthusodling, och

2. 22,7 öre per kilowattimme vid förbrukning för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i andra kommuner än de som anges i 4 §.

För kalenderåret 2003 och efterföljande kalenderår skall de i första och andra styckena angivna skattebeloppen räknas om på det sätt som i fråga om skatt på bränslen anges i 2 kap. 10 §. Belopp som anges i tiondels ören skall dock avrundas till hela tiondels ören.

3. 22,7 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas i övriga fall.

Om elektrisk kraft förbrukas för att framställa värme som inte är skattepliktig enligt 12 kap. 1 §, och värmen förbrukas för annan än yrkesmässig verksamhet, utgör dock energiskatten

1. 16,8 öre per kilowattimme vid förbrukning i kommuner som anges i 4 §, och

2. 22,7 öre per kilowattimme vid förbrukning i andra kommuner än de som anges i 4 §.

För kalenderåret 2006 och efterföljande kalenderår skall de i första stycket 2-3 och andra stycket angivna skattebeloppen räknas om på det sätt som i fråga om skatt på bränslen anges i 2 kap. 10 §. Belopp som anges i tiondels ören skall dock avrundas till hela tiondels ören.

Med högspänningsabonnemang enligt första stycket 1 avses sådant abonnemang som ansluter till nätinnehavares eller lokal nätinnehavares elnät med högre nominell växelspänning än 1 000 volt.

5 §

Skyldig att betala energiskatt (skattskyldig) är den som i

Sverige

1. yrkesmässigt framställer skattepliktig elektrisk kraft (producent),

2. yrkesmässigt levererar av honom framställd skattepliktig elektrisk kraft eller av annan framställd elektrisk kraft (leverantör), och

3. den som för annat ändamål än som avses i 9 § säljer eller förbrukar elektrisk kraft, som förvärvats utan skatt mot försäkran enligt 11 §.

Den för vars räkning elektrisk kraft förs in till Sverige och den som utan att betala ersättning tar emot skattepliktig elektrisk kraft anses ha framställt den elektriska kraften.

Skyldig att betala energiskatt (skattskyldig) är den som

1. i Sverige yrkesmässigt framställer skattepliktig elektrisk kraft (producent),

2. överför skattepliktig elektrisk kraft med stöd av koncession som meddelats enligt 2 kap. ellagen (1997:857) (nätinnehavare),

3. godkänts enligt 5 a § (lokal nätinnehavare),

4. fått elektrisk kraft överförd mot försäkran enligt 11 § och som använder den elektriska kraften för annat ändamål än som angetts i försäkran, och

5. i annat fall än som avses i 1–3 för in elektrisk kraft till Sverige via ett elnät som inte innehas av en nätinnehavare.

Skattskyldighet enligt första stycket 2 föreligger inte för Affärsverket svenska kraftnät.

5 a §

Som lokal nätinnehavare får godkännas den som, utan att vara nätinnehavare enligt 5 § första stycket 2, överför elektrisk kraft till annan

1. om den elektriska kraften förbrukas både i yrkesmässig verksamhet och annan verksamhet och godkännandet underlättar fastställandet av åter-

betalning och återföring enligt 13 och 15 §§, eller

2. viss del av förbrukningen utgör sådan förbrukning som avses i 3 § första stycket 1 b eller 9 § första stycket 1–3

om han med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständligheterna i övrigt är lämplig som lokal nätinnehavare.

Godkännande av lokal nätinnehavare skall återkallas om förutsättningarna för godkännande inte längre finns eller om den lokala nätinnehavaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

7 §

12

Skyldigheten att betala energiskatt inträder

1. för den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1 eller 2, när elektrisk kraft

a) levereras till en förbrukare som inte är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1 eller 2, eller

b) tas i anspråk för annat ändamål än försäljning, och

2. för den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 3, när elektrisk kraft levereras till en köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.

1. för den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1–3, när elektrisk kraft

a) överförs till en förbrukare som inte är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1–3, eller

b) används för annat ändamål än överföring,

2. för den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 4, när elektrisk kraft används för annat ändamål än som angetts i försäkran enligt 11 §, och

3. för den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 5, när elektrisk kraft förs in till Sverige.

Skattskyldighet enligt första stycket 1 a inträder inte vid

12 Senaste lydelse 2002:422.

överföring som sker till Affärsverket svenska kraftnät.

8 §

Energiskatt som skall betalas av den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1 eller 2 skall bestämmas på grundval av mätning av den elektriska kraftens energiinnehåll.

Energiskatt som skall betalas av den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1–3 skall bestämmas på grundval av mätning av den elektriska kraftens energiinnehåll.

När det finns särskilda skäl får beskattningsmyndigheten i visst fall medge att energiskatten får bestämmas på annan grund än mätning av den elektriska kraften.

Om den elektriska kraften inte kan bestämmas på en grund som anges i första eller andra stycket skall den i stället beräknas efter vad som är skäligt.

9 §

13

Den som är skattskyldig för energiskatt på elektrisk kraft får göra avdrag för skatt på elektrisk kraft som

1. förbrukats eller sålts för förbrukning i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

2. förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller för användning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

3. förbrukats eller sålts för förbrukning vid sådan framställning av produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6,

4. framställts i en kraftvärmeanläggning och förbrukats för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i den egna verksamheten i den mån avdrag inte har gjorts enligt 7 kap. 1 § första stycket 4 i fall som avses i 6 a kap. 1 § 7,

2. i huvudsak förbrukats eller sålts för förbrukning i en kemisk reduktionsprocess, i en elektrolysprocess eller i en metallurgisk process,

3. förbrukats vid sådan framställning av produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6 eller 7.

13 Senaste lydelse 2001:518.

5. förbrukats eller sålts för förbrukning vid sådan överföring av elektrisk kraft på det elektriska nätet som utförs av den som ansvarar för förvaltningen av nätet i syfte att upprätthålla nätets funktion.

Avdrag enligt första stycket 1–3 för elektrisk kraft som överförs till en förbrukare medges endast om förbrukaren lämnat sådan försäkran som avses i 11 § första stycket.

11 §

14

Annan än den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1 eller 2 får köpa elektrisk kraft utan energiskatt mot att han lämnar en försäkran till leverantören att den elektriska kraften skall användas för ett sådant ändamål som avses i 9 § första stycket 1–3 eller 5.

Annan än den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1–3 kan få elektrisk kraft överförd utan energiskatt mot att han lämnar en försäkran till nätinnehavare eller lokal nätinnehavare att den elektriska kraften skall användas för ett sådant ändamål som avses i 9 § första stycket 1–3.

Annan än den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1– 3, och som har ett högspänningsabonnemang, kan få elektrisk kraft överförd till den skattesats som anges i 3 § första stycket 1 mot att han lämnar en försäkran till nätinnehavare eller lokal nätinnehavare att den elektriska kraften skall användas i yrkesmässig verksamhet.

14 Senaste lydelse 2002:422.

12 §

15

Om elektrisk kraft har förbrukats i annan yrkesmässig jordbruksverksamhet än vid växthusodling eller i yrkesmässig skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, beslutar beskattningsmyndigheten efter ansökan om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraften.

Ansökan om återbetalning skall omfatta perioden den 1 juliden 30 juni (årsperiod). Om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning, får dock beskattningsmyndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte finns. Rätt till återbetalning föreligger endast för den del av skattebeloppet som överstiger 1 000 kronor per årsperiod.

Ansökan om återbetalning av energiskatt skall lämnas in till beskattningsmyndigheten inom ett år efter utgången av årsperioden respektive kalenderkvartalet.

Om skattepliktig elektrisk kraft framställts i ett vindkraftverk i Sverige beslutar beskattningsmyndigheten efter ansökan om kompensation med 18,1 öre per kilowattimme.

Ansökan om kompensation skall göras av den som producerat den skattepliktiga elektriska kraften och skall omfatta en kalendermånad.

Ansökan om kompensation skall lämnas in till beskattningsmyndigheten inom ett år efter utgången av kalendermånaden.

13 §

Om elektrisk kraft har förbrukats i yrkesmässig verksamhet medges återbetalning per kilowattimme med skillnaden mellan debiterad energiskatt och 0,5 öre.

Första stycket gäller inte sådan elektrisk kraft som beskattas enligt 3 § första stycket 1 eller 3 § andra

15 Senaste lydelse 2000:484.

stycket.

14 §

Rätt till återbetalning enligt 13 § föreligger för den som fått elektrisk kraft överförd från en skattskyldig enligt 5 § första stycket 1–3. Rätten till återbetalning omfattar även sådan elektrisk kraft som via denne förbrukats av annan i yrkesmässig verksamhet.

15 §

Om den debiterade energiskatten eller det antal kilowattimmar som legat till grund för återbetalning enligt 13 § ändras på grund av kreditering eller motsvarande från nätinnehavaren, skall det därigenom för högt återbetalade beloppet återföras.

16 §

Ifråga om återbetalning eller återföring enligt 13–15 gäller bestämmelserna i taxeringslagen (1990:324) .

12 kap. Energiskatt på värme

Skattepliktig värme

1 §

Värme är skattepliktig om den levereras från ett fjärrvärmesystem som består av ett sammanhängande ledningsnät, från vilket värmen bjuds ut kommersiellt inom distributionsområdet, och

har minst 50 olika avtalskunder, vilka tillsammans förvärvar mer än 30 gigawatt timmar värme per år.

Fjärrvärmesystemets försäljningsvolym enligt första stycket skall bestämmas utifrån försäljningen under kalenderåret två år före det innevarande kalenderåret.

När det finns särskilda skäl får beskattningsmyndigheten i visst fall medge att försäljningsvolymen bestäms på annan grund än vad som anges i andra stycket

Skattebelopp

2 §

Energiskatten utgör

1. 0 öre per kilowattimme för värme som förbrukas i yrkesmässig verksamhet om

a) förbrukaren är skattskyldig enligt 3 § 1–2, eller

b) värmen förbrukas för yrkesmässig verksamhet och förbrukaren har lämnat sådan försäkran som avses i 6 §.

2. 3,0 öre per kilowattimme för värme som förbrukas i övriga fall.

För kalenderåret 2006 och efterföljande kalenderår skall det i första stycket 2 angivna skattebeloppet räknas om på det sätt som i fråga om skatt på bränslen anges i 2 kap. 10 §. Beloppet skall avrundas till hela tiondels ören.

Vem som är skattskyldig

3 §

Skyldig att betala energiskatt (skattskyldig) är den som

1. i Sverige yrkesmässigt framställer skattepliktig värme (producent),

2. i Sverige yrkesmässigt levererar skattepliktig värme (leverantör), och

3. fått värme levererad mot försäkran enligt 6 § och som förbrukar värmen för annan än yrkesmässig verksamhet.

Skattskyldighetens inträde

4 §

Skyldigheten att betala energiskatt inträder

1. för den som är skattskyldig enligt 3 § 1-2, när värme levereras till en förbrukare som inte är skattskyldig enligt 3 § 1-2, eller

2. för den som är skattskyldig enligt 3 § 3, när värme används för annat ändamål än som angetts i försäkran enligt 6 §.

Mätning av värme

5 §

Energiskatt som skall betalas av den som är skattskyldig enligt 3 § 1-2 skall bestämmas på grundval av mätning av värmen med avseende på energi.

När det finns särskilda skäl får

beskattningsmyndigheten i visst fall medge att energiskatten får bestämmas på annan grund än mätning av värmen.

Om värmeenergin inte kan bestämmas på en grund som anges i första eller andra stycket skall den i stället beräknas efter vad som är skäligt.

Inköp mot försäkran

6 §

Annan än den som är skattskyldig enligt 3 § 1-2 kan få värme levererad till den skattesats som anges i 2 § första stycket 1 mot att han lämnar en försäkran till leverantören att värmen skall förbrukas för yrkesmässig verksamhet.

Återbetalning av energiskatt m.m .

7 §

Om värme har förbrukats för yrkesmässig verksamhet medges återbetalning per kilowattimme med skillnaden mellan debiterad energiskatt och 0 öre.

Första stycket gäller inte sådan värme som beskattas enligt 2 § första stycket 1.

8 §

Rätt till återbetalning enligt 7 § föreligger för den som fått värme levererad från en skattskyldig enligt 3 § 1-2. Rätten till återbetalning omfattar även

sådan värme som via denne förbrukats av annan för yrkesmässig verksamhet.

9 §

Om den debiterade energiskatten eller det antal kilowattimmar som legat till grund för återbetalning enligt 7 § ändras på grund av kreditering eller motsvarande från värmeleverantören, skall det därigenom för högt återbetalade beloppet återföras.

10 §

Ifråga om återbetalning eller återföring enligt 7–9 gäller bestämmelserna i taxeringslagen (1990:324) .

Övergångsbestämmelserna

2.

16

För tid fram till den 1

januari 2004 medger beskattningsmyndigheten efter ansökan, utöver vad som framgår av den nya lydelsen av 9 kap. 9 §, att vid industriell framställning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller koldioxidskatten på annat bränsle än sådant som beskattas som mineraloljeprodukt och som förbrukats för annat ändamål än drift av motordrivna fordon tas ut med sådant belopp

2. För tid fram till den 1 juli 2004 medger beskattningsmyndigheten efter ansökan, utöver vad som framgår av den nya lydelsen av 9 kap. 9 §, att vid industriell framställning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller koldioxidskatten på annat bränsle än sådant som beskattas som mineraloljeprodukt och som förbrukats för annat ändamål än drift av motordrivna fordon tas ut med sådant belopp att

16 Senaste lydelse 2002:1142.

att skatten för den som bedriver framställningen inte överstiger 1,2 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde.

Ansökan om nedsättning enligt första stycket skall omfatta en period om ett kalenderår och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten senast inom ett år efter kalenderårets utgång.

Bestämmelserna i 9 kap. 9 a och 9 b §§ tillämpas även på sådan nedsättning som avses i första stycket.

skatten för den som bedriver framställningen inte överstiger 1,2 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde.

Ansökan om nedsättning enligt första stycket skall omfatta en period om ett kalenderår och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten senast inom ett år efter kalenderårets utgång.

Bestämmelserna i 9 kap. 9 a och 9 b §§ tillämpas även på sådan nedsättning som avses i första stycket.

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004 i fråga om punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:479) om ändring i nämnda lag och i övrigt den 1 juli 2004. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

2. Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 §, 3 kap. 1 §, 11 kap.1 och 10 §§ och 14 kap.7 §§skattebetalningslagen (1997:483) skall ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §

17

Vad som sägs i denna lag om skatt och skattskyldig gäller även

1. avgift och avgiftsskyldig,

2. belopp som skall dras från ersättning för arbete, ränta eller utdelning för betalning av preliminär skatt (avdragen skatt) och den som är skyldig att göra sådant avdrag, samt

3. skattetillägg, förseningsavgift, kontrollavgift och ränta och den som är skyldig att betala skattetillägg, avgift eller ränta.

Med skatt likställs 1. belopp som någon annan än den skattskyldige är betalningsskyldig för enligt denna lag eller, såvitt gäller belopp som har debiterats enligt denna lag, 2 kap. 20 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag, och

2. belopp som betalats tillbaka till den skattskyldige men som på grund av ett senare beskattningsbeslut skall betalas in igen till skattemyndigheten.

Med skattskyldig likställs

1. handelsbolag även om det inte är skyldigt att betala någon av de skatter som anges i 1 §,

2. den som har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap.913 §§mervärdesskattelagen (1994:200),

3. den som utan att vara skattskyldig här i landet har fått en Fskattsedel enligt 4 kap. 7 eller 8 §,

4. den som skattemyndigheten enligt 23 kap. 3 § har beslutat skall svara för redovisning och betalning av skatt som hänför sig till verksamhet som bedrivs genom enkelt bolag eller partrederi,

5. den som är grupphuvudman enligt 6 §,

6. delägare i handelsbolag som enligt 2 kap. 20 § lagen om handelsbolag och enkla bolag har ålagts betalningsskyldighet för

17 Senaste lydelse 2002:400.

skatt,

7. dödsbo som enligt 54 § lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt skall förskjuta arvsskatt,

8. den som har rätt till återbetalning enligt

a) 24 eller 25 § lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

b) 8 § lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel,

c) 29 eller 30 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, eller

d) 2830 §§ lagen (1994:1564) om alkoholskatt, och 9. den som har rätt till återbetalning, kompensation eller nedsättning enligt 9 kap. 2– 6 §§ eller 8 a, 9, 10 eller 11 § eller 11 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på energi eller omfattas av ett slutligt beslut om skattenedsättning enligt 9 kap. 9 b § andra stycket samma lag.

9. den som har rätt till återbetalning eller kompensation enligt 9 kap. 2–6 §§ eller 8 a, 9, 10 eller 11 §, 11 kap. 12-13 § eller 12 kap. 7 § lagen (1994:1776) om skatt på energi eller omfattas av ett slutligt beslut om återbetalning enligt 9 kap. 9 b § andra stycket samma lag.

3 kap.

1 §

18

Skattemyndigheten skall registrera

1. den som är skyldig att göra skatteavdrag enligt 5 kap. eller betala arbetsgivaravgifter,

2. den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag av en sådan mervärdesskattegrupp som avses i 6 a kap. 1 § mervärdesskattelagen och av den som är skattskyldig endast på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 nämnda lag,

3. den som är grupphuvudman,

4. den som har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap.913 §§mervärdesskattelagen,

5. den som gör sådant gemenskapsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen,

6. den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, och

18 Senaste lydelse 2002:400.

7. den som är skattskyldig enligt

a) lagen (1972:820) om skatt på spel,

b) 4 § första stycket 1 lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel,

c) lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

d) lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,

e) lagen (1991:1482) om lotteriskatt,

f) 10, 13 eller 15 § eller 16 § första stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

g) 9, 12, 14 eller 15 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

h) 4 kap. 3, 6, 8 eller 10 § eller 12 § 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 lagen (1994:1776) om skatt på energi,

h) 4 kap. 3, 6, 8 eller 10 § eller 12 § 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1 eller 2, 12 kap. 3 § 1 eller 2 lagen (1994:1776) om skatt på energi,

i) lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

j) lagen (1999:673) om skatt på avfall, eller k) lagen (2000:466) om skatt på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer.

En fysisk person skall för visst år vara registrerad hos den skattemyndighet som enligt 2 kap. 1 § första stycket är behörig att fatta beslut som rör den personen.

En juridisk person skall för visst år vara registrerad hos den skattemyndighet som enligt 2 kap. 2 § första–fjärde styckena var behörig att fatta beslut som rör den personen.

I samband med ett beslut enligt 2 kap. 5 § får beslutas att registreringen skall ske hos den skattemyndighet som tar över behörigheten att fatta beslut.

11 kap.

19

1 §

Genom beskattningsbeslut bestäms om den som är skattskyldig skall betala skatt eller få tillbaka skatt och skattens storlek.

Som beskattningsbeslut anses också

1. beslut om betalningsskyldighet enligt 12 kap.,

2. omprövningsbeslut enligt 21 kap.,

3. beslut i fråga om återbetalning av ingående skatt enligt 10 kap.913 §§mervärdesskattelagen (1994:200),

4. beslut om betalningsskyldighet för arvsskatt och gåvoskatt

19 Senaste lydelse 2002:400.

enligt lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt,

5. beslut om återbetalning av skatt enligt

a) 24 eller 25 § lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

b) 8 § lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel,

c) 29 eller 30 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, eller

d) 2830 §§ lagen (1994:1564) om alkoholskatt, och

6. beslut om återbetalning, kompensation eller nedsättning enligt 9 kap. 2–6 §§, 8 a, 9 eller 9 b § andra stycket eller 10 eller 11 § eller 11 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på energi.

6. beslut om återbetalning eller kompensation enligt 9 kap. 2–4, och 6 §§, 8 a, 9 eller 9 b § andra stycket eller 10 eller 11 § eller 11 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på energi.

11 kap.

10 §

20

I slutlig skatt ingår

1. skatt som avses i 1 kap. 1 § första stycket taxeringslagen (1990:324),

2. egenavgift som avses i 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980),

3. skatt som avses i 2 § lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster,

4. begravningsavgift enligt begravningslagen (1990:1144), om den inte ingår i avgiften enligt 7,

5. sådan mervärdesskatt som enligt 10 kap. 31 § första stycket denna lag skall redovisas i självdeklaration,

6. avgift som avses i 2 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, och

7. avgift som avses i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund.

8. sådan energi- och koldioxidskatt som återbetalas enligt 9 kap. 5 § , 11 kap. 13 § och 12 kap. 7 § lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi.

20 Senaste lydelse 2000:985.

14 kap.

21

7 §

Skattemyndigheten får besluta om skatterevision för att kontrollera

1. att deklarations- och annan uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt,

2. att förutsättningar finns att fullgöra uppgiftsskyldighet som kan antas uppkomma,

3. skatteupplag enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi,

4. att den som ansökt om återbetalning, kompensation eller nedsättning av punktskatt i fall som avses i 1 kap. 4 § tredje stycket 9 har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter, eller

4. att den som ansökt om återbetalning eller kompensation av punktskatt i fall som avses i 9 kap. 2–4, 6 §§ eller 8 a, 9, 10 eller 11 §, och 11 kap. 12 lagen (1994:1776) om skatt på energi eller omfattas av ett slutligt beslut om återbetalning enligt 9 kap. 9 b § andra stycket samma lag har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter.

5. att den som ansökt om återbetalning av punktskatt i fall som avses i 1 kap. 4 § tredje stycket 8 har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter.

Skattemyndigheten får besluta om skatterevision också för att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll enligt första stycket 1– 4 av någon annan än den som revideras.

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

21 Senaste lydelse 2002:400.

3. Förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § och 5 kap. 1 §taxeringslagen

( 1990:324 ) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 22

1 §

Denna lag gäller vid fastställelse av underlaget för att ta ut skatt eller avgift (taxering) enligt

1. inkomstskattelagen (1999:1229),

2. lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt,

3. lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt,

4. lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel i fall som avses i 2 § första stycket 1-5 och 7 nämnda lag,

5. lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader,

6. lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift. Lagen gäller även vid handläggning av ärenden om särskilda avgifter (skattetillägg och förseningsavgift) om inte annat följer av 5 kap.

Lagen innehåller bestämmelser som skall gälla vid handläggning av mål om taxering och särskilda avgifter i allmän förvaltningsdomstol.

Att bestämmelserna i denna lag gäller även i fråga om förfarandet för fastställelse av mervärdesskatt i vissa fall framgår av 10 kap. 31 § skattebetalningslagen (1997:483).

Att bestämmelserna i denna lag gäller även i fråga om förfarandet för fastställelse av återbetalning eller återföring av energi- och koldioxidskatt i vissa fall framgår av 9 kap. 5 § , 11 kap. 16 § och 12 kap. 10 § lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi.

22 Senaste lydelse 1999:1261.

5 kap.

1 §

23

Om en skattskyldig på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en uppgift till ledning för taxeringen och uppgiften befinns oriktig, skall en särskild avgift (skattetillägg) tas ut. Detsamma gäller, om en sådan uppgift har lämnats i ett mål om taxering och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

Skattetillägg enligt första stycket tas ut med tjugo procent av den mervärdesskatt och med fyrtio procent av sådan skatt som avses i 1 kap. 1 § första stycket 1–5 som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha påförts den skattskyldige eller hans make eller, i fråga om förmögenhetsskatt, person som sambeskattas med honom, eller, vad gäller mervärdesskatt, felaktigt skulle ha tillgodoräknats honom. Skulle den oriktiga uppgiften, om den hade godtagits, ha medfört sådant underskott av en näringsverksamhet eller i inkomstslaget tjänst som inte utnyttjas taxeringsåret, skall skattetillägg i stället beräknas på ett underlag som utgör en fjärdedel av den minskning av underskottet som rättelsen av den oriktiga uppgiften medfört.

Avgiftsberäkning enligt andra stycket sker efter tjugo procent eller, vad gäller mervärdesskatt, tio procent av underlaget när den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för skattemyndigheten och som varit tillgängligt för myndigheten före utgången av november taxeringsåret.

Avgiftsberäkning enligt andra stycket sker efter tio procent eller, vad gäller mervärdesskatt, fem procent av underlaget, när den oriktiga uppgiften avser periodisering eller därmed jämställd fråga.

Vad som i andra–fjärde styckena sägs om mervärdesskatt skall äga motsvarande tillämpning på återbetalning eller återföring av energi- och koldioxidskatt.

23 Senaste lydelse 1999:1261.

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004 och tillämpas första gången vid 2005 års taxering. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

4. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter

Härigenom föreskrivs att 1 kap.2 och 5 §§ lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

I självdeklarationerna lämnas uppgifter till ledning för

1. egen taxering enligt taxeringslagen (1990:324),

2. taxering enligt taxeringslagen av delägare i svenska handelsbolag och medlemmar i europeiska ekonomiska intressegrupperingar,

3. beslut om mervärdesskatt i fall som avses i 3 kap. 14 §,

4. bestämmande av underlag för egenavgifter enligt 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980),

5. bestämmande av underlag för skatt enligt lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster,

6. bestämmande av underlag för avgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, samt

7. beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

8. beslut om återbetalning eller återföring av energi- och koldioxidskatt enligt 9 kap. 5 och 11 kap. 13 och 15 §§ och 12 kap. 7 och 9 lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi.

Bestämmelser om skyldighet att lämna självdeklaration finns i 2 kap.

5 §

Om inget annat anges har termer och uttryck som används i denna lag samma betydelse och tillämpningsområde som i

1. a) taxeringslagen (1990:324),

b) inkomstskattelagen (1999:1229),

c) lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt,

d) lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster,

e) lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel i fall som avses i 2 § första stycket 1-5 och 7 den lagen,

f) lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader,

g) lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift,

h) lagen (1994:1920) om allmän löneavgift,

i) lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt, och

j) 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980) när det gäller bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till ledning för taxering och annat bestämmande av underlag för skatt eller avgift, bedömning av skattskyldighet, beskattning enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta eller beskattning utomlands,

2. mervärdesskattelagen (1994:200) när det gäller redovisning av mervärdesskatt, samt

3. skattebetalningslagen (1997:483) när det gäller skyldighet att lämna uppgifter till ledning för registrering av skatteavdrag.

3. skattebetalningslagen (1997:483) när det gäller skyldighet att lämna uppgifter till ledning för registrering av skatteavdrag, samt

4. lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi när det gäller återbetalning och återföring av energi- och koldioxidskatt.

Vid användandet i denna lag av termer och uttryck som avses i inkomstskattelagen (1999:1229) skall med juridisk person även avses dödsbon, handelsbolag och europeiska ekonomiska intressegrupperingar men inte värdepappersfonder.

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004 och tillämpas första gången vid 2005 års taxering. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

Del I Del I Del I Del I

En reformerad energi En reformerad energi En reformerad energi En reformerad energi----

bbbbeeeeskattning skattning skattning skattning

1. Inledning

1.1. Kommitténs uppdrag

Enligt kommittédirektiven (dir. 2001:29) har kommittén fått i uppdrag att göra en översyn av nedsättningsreglerna på energibeskattningsområdet. Kommittén skall därvid utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Kommittén skall vidare analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader. Detta innebär att kommittén skall utreda förutsättningarna för en annan avgränsning av området för energiskattenedsättning för de konkurrensutsatta sektorerna än vad som gäller i dag. Kommitténs förslag till utformning av reglerna för energiskattenedsättning skall omfatta beskattning av såväl fossila bränslen som el. En central utgångspunkt för kommitténs arbete är Skatteväxlingskommitténs modell. Som en mycket viktig del av uppdraget gäller att kommittén skall följa utvecklingen inom EU och justera analysen efter de EG-rättsliga förutsättningarna.

Särskilt skall EG:s regler om statligt stöd beaktas. Härutöver har kommittén att göra en översyn av uppbördsreglerna för elbeskattningen.

Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.

1.2. Kommitténs arbete

Under arbetets gång har ordförande och sekretariatet haft kontakter med olika berörda parter. Möten har därvid hållits med ett stort antal branschorganisationer och i vissa fall även enskilda företag. Dessa branschorganisationer och företag anges i betänkandets bilaga 2. Studiebesök har gjorts på Berendsen Textil Service,

Boliden AB, Göteborgs Tvätt AB samt LKAB. Ett större sammanträffande med företrädare för de företag som ingår i petrokemiindustrin i Stenungsund har genomförts. Kommittén har i sin helhet gjort studiebesök vid Cementa AB:s anläggningar i Slite på Gotland. En dialog har förts med flera andra utredningar. Här kan särskilt nämnas den täta dialog som förevarit mellan kommittén och FlexMex2-delegationen (N 2000:07). Utöver vad som nu angivits har i vissa frågor kontakter tagits med representanter för några europeiska finansministerier.

1.3. Framställningar

Genom beslut av regeringen har följande framställningar överlämnats till kommittén:

Jönköping Energi AB har i en skrivelse den 31 juli 1996 hemställt att skattereglerna ändras vid värmeleveranser till industri.

Svenska Fjärrvärmeföreningen har i en skrivelse den 5 september 1996, såvitt nu är ifråga, hemställt att redovisningsperioden skall medges vara helår vid leverans av fjärrvärme till industrin. Vidare har föreningen i en skrivelse den 18 maj 1998 hemställt att skattereglerna vid leverans av fjärrkyla till industri skall jämställas med vad som gäller vid motsvarande leverans av fjärrvärme.

Cementa AB har i en skrivelse den 26 juni 1997 hemställt dels att dieselskattenivån på bolagets arbetsfordon jämställs med vad som gäller för arbetsfordon i gruvindustriell tillverkningsverksamhet dels att det kol som används för framställning av klinker skattebefrias.

EKAN-gruppen har i skrivelser den 10 november 1997 och den 23 mars 1998 lämnat förslag på förändringar av uppbördsreglerna för elbeskattningen.

Sveriges Tvätteriförbund har i skrivelser den 4 och 25 mars 1998 samt den 5 juni 2001 hemställt att tvättindustrin i energibeskattningshänseende jämställs med tillverkningsindustrin.

Svenska Kalkföreningen har i skrivelser den 5 mars, den 12 mars och den 16 juni 1998 redogjort för de ekonomiska konsekvenser en höjning av energiskatterna skulle få för medlemsföretagen.

Vega Energi AB har i en skrivelse den 27 mars 1998 hemställt att skattereglerna vid leverans av fjärrkyla till industri skall jämställas med vad som gäller vid motsvarande leverans av fjärrvärme.

Karlshamn Energi AB har i skrivelser den 1 april och den 2 juli 1998 lämnat synpunkter på energibeskattningen.

Svenska Bioenergiföreningen (SVEBIO) har i skrivelser den 27 september 1998 och den 3 maj 1999 lämnat förslag till utformning av den framtida energibeskattningen.

Svensk Handel har i en skrivelse inkommen till Regeringskansliet den 14 december 1998 hemställt att all serviceverksamhet skall vara undantagen från energiskatt på el.

Svenska Naturskyddsföreningen har i en skrivelse den 26 maj 1999 lämnat synpunkter och förslag på den framtida energibeskattningen.

Energikontor Sydost har i en skrivelse den 13 mars 2000 lämnat synpunkter på SVEBIO:s förslag till utformning av den framtida energibeskattningen.

S-nätverket för orter med energiintensiv industri har i skrivelse den 16 augusti 2000 lämnat synpunkter på möjligheten till nedsättning av koldioxidskatten vid framställning av cement och bränd kalk. Snätverket har vidare i skrivelser den 2 maj 2001 och den 15 februari 2002 lämnat synpunkter på konkurrenssnedvridande skatter och orter med energiintensiv industri.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) och Gröna Näringens Riksorganisation (GRO) har i en gemensam skrivelse den 14 maj 2001 hemställt att växthusodlingens energibeskattning avsevärt reduceras.

Korsberga Bilverkstad har i en skrivelse den 10 juli 2001 hemställt om ett klargörande avseende tillverkningsindustrins skattesubventioner.

Solberga Handelsträdgård har i en skrivelse den 3 september 2001 lämnat synpunkter på trädgårdsnäringens konkurrenssituation.

Drott Kontor Norr AB, Drott Kontor Söder AB, Celexa Fastighetskapital AB, SEB Fastighetsförvaltning AB, Skanska Fastigheter Stockholm AB och Jonas Lang Lasalle Asset Management Service AB har i gemensam skrivelse inkommen till Regeringskansliet den 17 september 2001 hemställt om befrielse från skattskyldighet för energiskatt på el.

LRF, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, Svenska Vindkraftsföreningen, Sveriges Vindkraftsleverantörer, Småverkens Riksförening och SVEBIO har i gemensam skrivelse den 22 januari 2002 lämnat synpunkter på styrmedel inom energiområdet.

Oberoende Elhandlare har i skrivelse den 14 februari 2002 hemställt att uppbördsreglerna för elbeskattningen görs om och att uppbörden framdeles skall åligga nätföretagen.

Trä- och Möbelindustriförbundet har i skrivelse den 21 mars 2002 hemställt att träskiveindustrin ges möjlighet att på lika villkor konkurrera om träråvara, såg- och kutterspån med energiomvandlingssektorn.

Till kommittén har följande framställningar inkommit:

Björknäsgårdens Hotel har i skrivelse den 21 februari 2002 hemställt att näringslivets energibeskattning likställs samt att eventuell differentiering i sådant fall skall vara regionalt betingad.

Trä- och Möbelindustriförbundet har i skrivelse den 14 maj 2002 hemställt att en översyn görs av den aktuella energi- och koldioxidbeskattningen så att konkurrensneutralitet uppstår mellan träskiveindustrins och energiomvandlingssektorns betalningsförmåga.

Svenska Kolinstitutet har i skrivelse den 17 november 2002 lämnat synpunkter på den nuvarande energibeskattningens betydelse för kol som energislag

GRO har i skrivelse den 2 december 2002 lämnat synpunkter på reglerna kring godkända skattebefriade förbrukare.

LRF har i skrivelse den 6 februari 2003 lämnat vissa synpunkter avseende värmeskatt och biobränsletillgångar.

BilSweden har i skrivelse den 7 mars 2003 lämnat synpunkter på finansieringen av kommitténs förslag.

Utöver nu nämnda framställningar har synpunkter av olika karaktär framförts samt visst material överlämnats vid de möten m.m. som redogjorts för ovan under 1.2.

Kommittén har tagit del av framställningarna och vägt in synpunkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Framställningarna får anses besvarade med detta betänkande.

1.4. Betänkandets innehåll

Betänkandets inledande avdelning, kapitel 1–4, omfattar utgångspunkter, principiella överväganden samt sammanfattande förslag. Därefter följer ytterligare fyra avdelningar. I den andra avdelningen, som omfattar kapitel 5–11, behandlas den närmare utformningen av kommitténs förslag beträffande beskattningen av bränslen, el och värme. Den tredje avdelningen, som omfattar kapitel

12–15, innehåller deskriptiva bakgrundskapitel. I den fjärde avdelningen återfinns konsekvensanalyser av kommitténs förslag samt författningskommentarer, kap. 16 och 17. I den femte och avslutande avdelningen finns betänkandets reservationer, särskilda yttranden och bilagor.

2. Utgångspunkter

I kapitlet redovisas såväl nationella som internationella utgångspunkter för kommitténs arbete. Enligt direktiven skall kommittén bland annat beakta riktlinjerna för energibeskattningen i 1997 års energiöverenskommelse samt de av riksdagen fastställda nationella miljökvalitetsmålen. Sedan direktiven gavs har riksdagen fattat ett nytt energipolitiskt beslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317), vilket även det är av relevans för kommitténs arbete. Därutöver har kommittén att arbeta inom ramen för en fortsatt grön skatteväxling. Det övriga arbete som bedrivs för förverkligande av skatteväxlingsstrategin är således av betydelse. Vad beträffar de begränsningar som tillämpliga EG-bestämmelser lägger är dessa förhållandevis omfattande. De berörs därför endast översiktligt i detta kapitel. En mer uttömmande redovisning återfinns i betänkandets kapitel 12.

2.1. Den svenska energipolitiken

2.1.1 1991 års energipolitiska riktlinjer

Riksdagen beslutade våren 1991 om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Beslutet grundade sig i allt väsentligt på en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet.

I överenskommelsen slogs bland annat fast att energipolitikens mål var att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Beträffande åtgärder för ny kraftproduktion uttalades ett principiellt stöd för tanken på ett energiskattesystem i vilket skatten på fossila bränslen är beroende av de utsläpp som förbränningen ger upphov till snarare än vad den producerade energin används till. Emellertid sades

också att totalkostnaderna i den svenska elproduktionen och för den elintensiva industrin därigenom skulle höjas. Åtgärder mot koldioxidutsläpp från elproduktion borde därför samordnas med övriga länder i Europa. I avvaktan på en sådan samordning måste andra styrmedel än koldioxidskatten utnyttjas för att främja förnybara energislag och kraftvärmen. I överenskommelsen ingick att flera sådana styrmedel infördes, bland annat en generell skattelättnad för kraftvärme och investeringsbidrag till biobränsleeldade kraftvärmeverk. I samband med regeringsskiftet hösten 1991 ställde sig även Moderata Samlingspartiet och Kristdemokratiska Samhällspartiet bakom de beslutade riktlinjerna.

2.1.2 1997 års energipolitiska program

Regeringen bjöd våren 1996 in riksdagspartierna till överläggningar i syfte att skapa ett underlag för långsiktigt hållbara beslut om energipolitiken. Överläggningarna ledde till en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet om riktlinjer för energipolitiken. Regeringens proposition 1996/97:84

En uthållig energiförsörjning utgår från denna överenskommelse.

Överenskommelsen godkändes av riksdagen (bet. 1996/97:12, rskr. 1996/97:272).

I överenskommelsen fastslogs att de energipolitiska riktlinjerna från 1991 skulle ligga fast. Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige. Energipolitiken skall bidra till att stabila förutsättningar skapas för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin. Energipolitiken skall också bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Östersjöregionen.

Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning. Energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och

miljö vid användning och utveckling av all energiteknik. Kärnkraften skall ersättas med effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Naturgasen är det fördelaktigaste fossila bränslet och det befintliga naturgasnätet bör utnyttjas. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som riksdagen har undantagit från utbyggnad skyddas även fortsättningsvis.

En säker tillgång på el till ett rimligt pris är en viktig förutsättning för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Energipolitiken skall utformas så att denna förutsättning bevaras. En ökad produktion och ekonomisk aktivitet är av avgörande betydelse för sysselsättningen och därmed för vår framtida välfärd. Med utgångspunkt i den politik för ekonomisk tillväxt som riksdagen beslutat om bör elanvändningen för industrins produktion ges möjlighet att öka under det närmaste decenniet. En effektiv elanvändning skall främjas i såväl industrin som andra samhällsektorer.

Det energipolitiska programmet består av två delar, dels ett program med fokus på ökad tillförsel av förnybar elproduktion och minskad elanvändning i ett kortare perspektiv, dels ett program av mer forskningsinriktad och långsiktig karaktär.

Det kortsiktiga programmet

Programmet omfattar åtgärder som syftar till att minska användningen av el för uppvärmning, utnyttja det befintliga elsystemet effektivare och öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor.

Det kortsiktiga programmet löpte under femårsperioden 1998– 2002. Programmet omfattade totalt 3,1 miljarder kronor, varav 1,65 miljarder kronor för minskad elanvändning i bostäder och lokaler och 450 miljoner kronor för effektivare energianvändning. Dessutom ingick 1 miljard kronor för stöd till ökad tillförsel av el från förnybara energislag.

Programmet syftade till att ersätta bortfallet av elproduktion från Barsebäcksverkets andra reaktor. Ett villkor för stängningen av reaktorn är enligt 1997 års beslut att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom att:

  • minska användningen av el för uppvärmning i bostäder och lokaler,
  • öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor och
  • utnyttja det befintliga energisystemet effektivare och främja åtgärder för effektivare energianvändning.

Det kortsiktiga programmet har utvärderats av regeringen. En bedömning av om villkoren för en stängning av Barsebäck 2 var uppfyllda redovisades i skrivelsen 2000/01:15 Den fortsatta omställningen av energisystemet m.m. Regeringen bedömde i skrivelsen att villkoren för stängning av reaktorn före den 1 juli 2001 inte var uppfyllda. Riksdagen delade regeringens bedömning och välkomnade i sin behandling av skrivelsen regeringens avsikt att återkomma till riksdagen med en förnyad prövning av villkorsuppfyllelsen hösten 2001. Under våren 2001 inhämtade regeringen underlag inför prövningen från Statens energimyndighet och från Svenska kraftnät. Hösten 2001 redovisades regeringens bedömning, vid den förnyade prövningen, i skrivelsen 2001/02:22 En förnyad prövning av stängningen av Barsebäck 2. Där redovisades regeringens avsikt att ta initiativ i syfte att säkra en fortsatt bred majoritet för en stabil och långsiktig energipolitik. I övrigt ansåg regeringen att den fortsatta omställningen av energisystemet i huvudsak borde ske i enlighet med vad som tidigare redovisats i skrivelsen från 2000. I skrivelsen angavs vidare följande. Regeringens bedömning i skrivelsen från 2000 var att en stängning kan genomföras senast under 2003, efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. I prop. 2002/03:85 gör regeringen bedömningen att riksdagens villkor för en stängning av Barsebäck 2 före utgången av år 2003 inte är helt uppfyllda vad avser effektbalansen och påverkan på miljön och klimatet. Regeringen anför därvid i första hand att möjligheterna till en snabb stängning prövas inom ramen för en förhandlingslösning. I andra hand har regeringen ambitionen att besluta om stängning av reaktorn med stöd av lagen om kärnkraftens avveckling, efter det att erforderliga åtgärder har genomförts. Enligt regeringens bedömning kan förberedelser och genomförande av detta åstadkommas före utgången av april 2004.

Det långsiktiga programmet

Tyngdpunkten i det långsiktiga programmet ligger vid långsiktiga insatser för forskning, utveckling och demonstration av ny teknik. Det långsiktiga programmet löper ut 2004. Regeringen beslutade i december 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att granska och utvärdera insatserna inom 1997 års energipolitiska program, analysera behovet av förändringar och lämna förslag till riktlinjer för det långsiktiga programmet inför den planeringsperiod som inleds 2003 (dir. 2001:122). Utredaren skall också redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar omställning av energisystemet. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2003.

1997 års energipolitiska program och energibeskattningen

I prop. 1996/97:84 anför regeringen följande rörande energibeskattningens funktion inom det energipolitiska programmet:

Energibeskattningen skall ge goda förutsättningar för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Det skall vara lönsamt att investera i varu- och tjänsteproduktion i Sverige och det skall vara fördelaktigt att investera i ekologisk energiteknik, bland annat effektivare energianvändning. Produktionsskatten på kärnkraft skall utformas enligt dessa principer. Beskattningen bör ge drivkrafter för hushållning och konvertering till förnybara energislag, samtidigt som den inte skall påverka industrins internationella konkurrenskraft negativt. Beskattningsreglerna bör främja elproduktion med förnybara energislag. Naturgasens miljöfördelar jämfört med olja och kol skall beaktas.

2.1.3 2002 års energiproposition

Den 21 mars 2002 överlämnade regeringen propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) till riksdagen.

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet. Avsikten bakom uppgörelsen är att, med bibehållen huvudinriktning, fortsätta det samarbete som inleddes i samband med 1997 års energipolitiska beslut. Framförallt ges dock nya förslag inom dessa fyra områden:

  • En ny metod för att främja miljövänlig och förnybar elproduktion (elcertifikat).
  • Åtgärder för en effektivare energianvändning.
  • Förslag på hur kraftvärmens konkurrenskraft i energisystemet kan stärkas.
  • Förslag till åtgärder för en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftsavvecklingen och omställningen av energisystemet.

Nedan redogörs närmare för propositionens förslag inom de nämnda områdena.

En ny metod för att främja miljövänlig och förnybar elproduktion

Regeringen anför att ett vägledande mål bör vara att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå till år 2010. År 2004 är en kontrollstation inlagd för klimatarbetet och i samband med den bör målet utvärderas. Om det visar sig att det finns förutsättningar för att ytterligare öka elproduktionen med förnybara energikällor, bedömer regeringen att en lämplig ambitionsnivå skall vara att öka den årliga förnybara elproduktionen med 15 TWh från 2002 års nivå till år 2012. För att uppnå målen var regeringens avsikt att från den 1 januari 2003, i enlighet med ett riksdagsbeslut från november 2000, införa ett system baserat på elcertifikat. Införandet av ett system med elcertifikat har dock skjutits upp till den 1 maj 2003

1

.

Systemet kommer att baseras på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. Energikällor som skall anses vara förnybara är vindkraft, solenergi, geotermisk energi, vattenkraft, vågenergi och biobränslen. Certifikatsystemet bygger på att producenter av el från förnybara energikällor får elcertifikat av staten för den el som produceras. Varje MWh skall ge ett certifikat. Den el som produceras säljer producenten som vanligt på elmarknaden och får en intäkt från elförsäljningen. Certifikatet som producenten erhållit av staten kan också säljas och på så sätt ge producenten en extra intäkt. Den som producerar el från förnybara energikällor

1 Se prop. 2002/03:1 s. 186 samt prop. 2002/03:40Elcertifikat för att främja förnybara energikällor.

får alltså intäkter från både elförsäljning och försäljning av certifikat.

För att efterfrågan skall bli tillräckligt stor blir det obligatoriskt för kunder och elleverantörer att köpa en viss mängd certifikat i förhållande till sin elanvändning, en s.k. kvotplikt införs. Hur stor andel certifikat som måste köpas bestäms av riksdagen. Om kunderna och elleverantörerna inte fullgör sin kvotplikt skall en sanktionsavgift betalas till staten. Allt eftersom mängden certifikat som kunder och elleverantörer måste köpa ökar, stiger efterfrågan och därmed priset på certifikat.

Åtgärder för en effektivare energianvändning

I propositionen anför regeringen att de statliga insatserna dels bör inriktas på att stödja den effektivisering som sker spontant i samhället och dels på den som sker som en följd av olika styrmedel. Insatserna bör också vara anpassade till marknadens mekanismer. Syftet med insatserna är att stimulera användningen av befintlig effektiv teknik och att främja introduktion av ny teknik. Detta görs genom information och kunskapsspridning, i samarbete mellan kommunal, regional och central nivå, samt genom att miljöanpassad produktutveckling stimuleras. Insatserna skall bidra till de miljökvalitetsmål som riksdagen har antagit (se 2.2 nedan).

Förslag på hur kraftvärmens konkurrenskraft i energisystemet kan stärkas

I avvaktan på att Skattenedsättningskommittén lämnar sitt förslag, gör regeringen bedömningen att möjligheterna bör undersökas att lägga fram förslag till en temporär ändring i energibeskattningen för kraftvärme i fjärrvärmesystem, innebärande att reglerna likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion (jfr figur 13.1 i avsnitt 13.6.). Det poängteras att en prövning fordras av EGkommissionen om en eventuell skatteförändring är tillåtlig enligt reglerna om statsstöd. I de överväganden som görs anför regeringen att den tänkta förändringen i kraftvärmens energibeskattning skulle medföra en generell förbättring av kraftvärmens konkurrenssituation samt leda till högre elproduktion i befintliga kraftvärmeverk och även till en förbättring av förutsättningarna för invester-

ingar i ny kraftvärme. Något förslag lämnas emellertid inte utan regeringen avsåg återkomma till frågan i budgetpropositionen för år 2003.

Dessförinnan lämnade dock Finansdepartementet i en promemoria (ärende nr Fi2002/2635) av den 5 juli 2002 förslag om hur skatteändringarna för kraftvärmen skall utformas. Utöver de rent lagtekniska förslagen föreslås även att möjligheten till avdrag för energiskatt på el som produceras i kraftvärmeverk och som används i egen verksamhet som består av el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning tas bort (11 kap. 9 § 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE). Vidare föreslås att regler om proportionering skall införas i 6 a kap. 3 § LSE för att fördela insatta bränslen på elproduktion respektive värmeproduktion. Detta till skillnad mot vad som nu gäller där den skattskyldige själv får välja ordningen mellan bränslena vid beräkning av skatteavdragen. Promemorian har följts upp i budgetpropositionen för år 2003 där förslagen återfinns i princip oförändrade i förhållande till vad som uttalades i promemorian (prop. 2002/03:1). Riksdagen avslog dock regeringens förslag om nya regler för kraftvärmebeskattningen eftersom något statsstödsgodkännande från EG-kommissionen ännu inte förelåg (se bet. 2002/03:FiU1 s. 231, rskr. 2002/03:24). Kommissionens statsstödsprövning är ännu inte avslutad.

Förslag till åtgärder för en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftsavvecklingen och omställningen av energisystemet.

I Tyskland träffades i juni 2000 ett avtal mellan regeringen och kraftindustrin om stängningen av de tyska kärnkraftverken. Genom avtalen fastställs en total elproduktionsram. Ramen formuleras som en maximal energimängd som får produceras i de befintliga reaktorerna under deras återstående livslängd. Produktionsvolymen kan relativt fritt fördelas i tiden och mellan kärnkraftverken. Avtalet innehåller även åtaganden från båda parter avseende den framtida energiförsörjningen.

Regeringen anser att möjligheten att träffa ett avtal liknande det tyska bör prövas även i Sverige. Regeringen avser därför att inbjuda företrädare för industrin till överläggningar i syfte att nå en överenskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. I juni 2002 beslutade regeringen

om en förhandlingsman med uppdraget att för statens del genomföra överläggningar med industrin i syfte att förbereda en sådan överenskommelse. Detta initiativ innebär inte att regeringen ändrar sin tidigare bedömning att stängningen av den andra reaktorn i Barsebäck kan genomföras senast före utgången av 2003. Enligt regeringen bör överenskommelsen skapa gynnsamma förutsättningar för en företagsekonomiskt försvarbar fortsatt drift och successiv stängning av kärnkraften, samtidigt som annan miljövänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. Regeringen menar därför att en sådan överenskommelse skulle kunna ha betydande fördelar på den avreglerade elmarknaden jämfört med en lagreglerad avveckling av återstående reaktorer. Detta ger möjlighet för alla parter att samlas kring gemensamma långsiktiga lösningar för att genomföra den nödvändiga energiomställningen och därigenom uppnå en hållbar tillväxt och utveckling.

2.2. De av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen

2.2.1. Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige

På förslag av regeringen i proposition 1997/98:145 Svenska Miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige fattade riksdagen i bred enighet våren 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål. Femton nationella miljökvalitetsmål fastställdes. De femton målen omfattar: 1) Begränsad klimatpåverkan 2) Frisk luft 3) Bara naturlig försurning 4) Giftfri miljö 5) Skyddande ozonskikt 6) Säker strålmiljö 7) Ingen övergödning 8) Levande sjöar och vattendrag 9) Grundvatten av god kvalitet 10) Hav i balans samt levande kust och skärgård 11) Myllrande våtmarker 12) Levande skogar 13) Ett rikt odlingslandskap 14) Storslagen fjällmiljö 15) God bebyggd miljö

Samtidigt som riksdagen fattade beslut om att anta de femton övergripande miljökvalitetsmålen begärde riksdagen att i ett sammanhang få ta ställning till alla de delmål, åtgärder och strategier som behövs för att nå de femton övergripande miljökvalitetsmålen (bet. 1998/99MJU:6, rskr. 1998/99:183).

2.2.2. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier

Den 26 april 2001 beslutade regeringen om propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130). I propositionen föreslår regeringen ungefär 60 delmål för fjorton av de femton miljökvalitetsmålen. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Det femtonde målet, klimatmålet, behandlas i en separat proposition. Tidigare under 2001 presenterade regeringen delmål för miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269). Den nya miljömålsstrukturen dvs. miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål, skall ersätta de miljömål som riksdagen antagit inom ramen för miljöpolitiken före beslutet från våren 1999. De femton miljökvalitetsmålen gör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling tydlig. De är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som regeringen med dagens kunskap menar att miljöarbetet skall sikta mot.

Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta (det s.k. generationsmålet). För att tydliggöra vilken miljökvalitet som eftersträvas i ett generationsperspektiv återges innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett antal punkter som närmare anger vilken miljökvalitet som skall ha nåtts inom en generation. Till varje miljökvalitetsmål föreslås mellan tre och åtta delmål. Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot, medan delmålen skall ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Delmålen avser i de allra flesta fall läget år 2010. I några fall har en annan tidpunkt valts. Delmålen kan i sin tur vara av olika karaktär. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd eller vissa förändringar beträffande t.ex. utsläpp, som skall vara genomförda i enlighet med delmålet. Regeringen

anser att det är viktigt att miljöarbetet ses dynamiskt och i ett globalt perspektiv. Erfarenheten visar att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och i dag okända eller underskattade miljöproblem kan komma att bli aktuella allt eftersom tiden går, kunskaperna ökar och ny, miljöanpassad teknik introduceras. Det innebär att förslagen på mål och medel så långt möjligt är utformade så att de kan anpassas till nya förutsättningar.

2.2.3. Miljömålet Begränsad klimatpåverkan

Enligt regeringens bedömning i proposition 2000/01:130 bör miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan i ett generationsperspektiv bland annat innebära att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder. Enligt samma proposition bör miljökvalitetsmålet preciseras och kompletteras bland annat med delmål som avser utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser samt med förslag till strategi på klimatområdet. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan behandlas i en särskild proposition om en svensk klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. MJU 2001/02:10, rskr. 2001/02:163). I propositionen föreslår regeringen att de svenska utsläppen av växthusgaser skall, som ett medelvärde för perioden 2008-2012, vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. En begränsad klimatpåverkan skall uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. Regeringen har i juli 2001 tillkallat en delegation med uppgift att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyoto-protokollets flexibla mekanismer (se 2.6.1 nedan).

2.2.4. Miljömålen och energibeskattningen

Miljömålskommittén har i betänkandet SOU 2000:52 gjort bedömningen att utformningen av systemet för energibeskattning är av avgörande betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning och en God bebyggd miljö.

Principerna för ett energibeskattningssystem i linje med miljökvalitetsmålen kan enligt Miljömålskommittén sammanfattas enligt följande:

  • Polluter pays principle (PPP), dvs. förorenaren betalar. Viktigt är att samtliga effekter av energi- och transporter synliggörs för förorenaren genom priset, dvs. även intrångseffekterna. Med andra ord skall förorenaren eller den som på annat sätt orsakar skada betala för den skada som åstadkoms och inte ges betalt för att ändra sitt beteende. Hur mycket förorenaren skall betala för åstadkommen miljöskada avgörs utifrån politiska ställningstaganden baserade på marginalkostnader för att nå kvantifierade och tidsbundna mål

2

. Styrmedlen utformas således i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen inom utsatt tid.

  • En miljöstyrande beskattning tas ut i produktionsledet, för att styra fram den samhällsekonomiskt effektivaste mixen av insatsfaktorer i energiproduktion. För att effektivisera användningen, tas en volymstyrande beskattning ut i konsumtionsledet.
  • Det ökade skattetrycket på användning av energi och transporter balanseras genom t.ex. en höjning av grundavdraget för inkomsttagare eller sänkta arbetsgivaravgifter, s.k. skatteväxling.
  • De optimala internaliserande miljöskatterna fasas in successivt i takt med en nedtrappning av annan beskattning så att skattetrycket på näringsliv och hushåll hålls ungefär konstant. Den successiva infasningen motiveras dels av att skillnaderna gentemot omvärlden behöver reduceras, och dels av att anpassningskostnaderna för sektorerna blir lägre. Det handlar om att inte öka det totala skattetrycket utan att omfördela detsamma.
  • Administrativ enkelhet eftersträvas utan att avkall görs på den miljöstyrande effekten. Systemet måste göras begripligt och hanterligt för de berörda. Dessutom bedömde kommittén det väsentligt att:
  • Energiproduktion med hög verkningsgrad premieras.
  • Energiskattens nivå gör det mer lönsamt för hushåll, näringsliv och offentlig sektor att effektivisera sin energianvändning.
  • Överlåtbara utsläppsrätter övervägs också för utsläpp av kväveoxider.

2 Se SIKA 1999:6, s. 53.

Ett energibeskattningssystem i linje med generationsmålet kan dock inte lösa alla frågor utan måste kompletteras på en rad punkter för att ta hänsyn till exempelvis lokala förutsättningar. Vad gäller kompletterande ekonomisk styrning för t.ex. energieffektiviseringar, inomhusmiljöåtgärder eller byte av gammal och ur miljösynpunkt dålig teknik för småskalig vedeldning etc. bör avdrag prioriteras framför bidrag riktade till vissa specifika åtgärder. Det är också av central betydelse att miljöskadliga subventioner minimeras.

3

I samband med utredningen av energiskattesystemet bör

möjligheterna till samhällsekonomiskt effektivare sätt att subventionera t.ex. energiintensiv industri övervägas.

2.3 Den svenska miljöskyddslagstiftningen.

2.3.1. Allmänt om den svenska miljöskyddslagstiftningen

Den svenska lagstiftningstekniken för att reglera utsläpp och annan miljöpåverkan från fasta punktkällor bygger på en traditionell form av regelstyrning med tillstånd, villkor och tillsyn. Miljöskyddslagen (1969:387) tillkom redan i slutet av 1960-talet och var till sin räckvidd den mest omfattade miljörättsliga lagstiftningen innan miljöbalken trädde i kraft. Tillkomsten av miljöskyddslagen och dess tillämpning ledde till avsevärda förbättringar av den svenska miljön, särskilt när det gällde att komma till rätta med förorenande vattenutsläpp från bebyggelse och industrier samt luftföroreningar från stora anläggningar. Genom miljöbalken, som trädde i kraft 1999, samlades den centrala miljölagstiftningen i ett gemensamt lagverk. Till följd av miljöbalken upphörde 15 tidigare miljölagar, däribland miljöskyddslagen, att gälla..

En huvudtanke med miljöskyddslagen var att miljöstörande verksamheter i viss utsträckning måste tolereras, men för att få utöva s.k. miljöfarlig verksamhet gällde krav på val av bästa rimliga plats samt skyldigheter att vidta försiktighetsmått och skyddsåtgärder m.m.

Tillämpningen av miljöskyddslagen byggde väsentligen på tillstånds- och anmälningsplikt samt tillsyn. Frågor om tillstånd prövades av en särskild myndighet, Koncessionsnämnden för miljöskydd. Nämndens beslut kunde överklagas hos regeringen. Verksamheter av mindre omfattning och med lindrigare verkningar prö-

3 Se Miljöräkenskaper Rapport 2000:3.

vades av länsstyrelsen vars beslut kunde överklagas hos Koncessionsnämnden. Enligt miljöskyddslagen gällde som huvudregel att varje verksamhet prövades individuellt. Motsvarande gäller enligt den nuvarande miljöbalken, dock har koncessionsnämndens prövning övertagits av fem särskilt inrättade miljödomstolar.

För att ge prövningssystemet den dynamik och flexibilitet som krävs för samlade bedömningar konstruerades miljöskyddslagen och miljöbalken som en utpräglad ramlagstiftning. De materiella kravbestämmelserna är kortfattade och allmänt hållna. Generella föreskrifter med specifikt angivna utsläppsnormer för särskilt utpekade industrianläggningar förekommer endast i begränsad utsträckning. I stället fastställs individuella utsläppsvillkor och andra krav på försiktighetsmått av prövningsmyndigheten inom ramen för vad som kan anses vara tekniskt och ekonomiskt möjligt respektive miljömässigt motiverat.

Ett integrerat, samordnat prövningsförfarande gäller således för industrianläggningar. All väsentlig påverkan från en anläggning i form av utsläpp till luft, vatten och mark, buller och andra störningar prövas i ett sammanhang och regleras med villkor i ett enda tillståndsbeslut. Fördelen med ett sådant integrerat synsätt är att det möjliggör för prövningsmyndigheten att i varje enskilt fall se till vad som är bäst för miljön som helhet. Anläggningsspecifika förhållanden, lokalisering och tekniska förutsättningar har ofta haft stor betydelse för vilka krav som slutligen fastställs.

Det övergripande målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människan har ett ansvar att förvalta naturen. Detta innebär att den som bedriver någon form av verksamhet eller vidtar åtgärder av olika slag alltid skall se till att människors hälsa liksom miljön skyddas mot skador och olägenheter. Vidare skall den biologiska mångfalden bevaras och värdefulla kultur- och naturmiljöer skyddas och vårdas. Mark- och vattenområden skall användas så att från en ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt en långsiktigt god hushållning tryggas.

2.3.2. Prövning av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet

Samtliga energiintensiva industrisektorer utgör tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och har i dag fastställda, anläggningsspecifika utsläppsvillkor enligt 1969 års miljöskyddslag eller 1999

års miljöbalk. I stort sett samtliga industrianläggningar som kan anses energiintensiva utgör s.k. A-anläggningar enligt miljöbalken. Det betyder att tillståndsmyndighet för sådana verksamheter är någon av de fem miljödomstolarna i landet.

I miljöskyddslagen och tillhörande förordning fanns detaljerade regler om hur ett tillståndsärende skulle handläggas. Denna ordning gäller även prövningsförfarandet enligt miljöbalken. Reglerna innebär att varje verksamhet prövas individuellt. En viktig princip vid prövningen är kravet på att företaget måste ha samrått i skälig omfattning och på lämpligt sätt med statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken innan ansökan lämnas till tillståndsmyndigheten.

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd. Syftet med en sådan beskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö. Vidare skall en beskrivning ges av påverkan på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt samt på annan hushållning med material, råvaror och energi. Syftet är att tillståndsmyndigheten skall kunna göra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön.

Innan beslut fattas i varje individuellt ärende håller tillståndsmyndigheten ett sammanträde på platsen samt företar en besiktning av densamma. Ingående diskussioner förs regelmässigt med de aktuella företagen. Om det gäller en förnyad prövning av en redan befintlig anläggning krävs ingående uppföljning av hur verksamheten bedrivits under den tid det äldre tillståndet gällt. Tillståndsbesluten innehåller villkor angående t.ex. utsläpp av föroreningar och krav på reningsutrustning. Villkoren gäller i princip tio år men kan omprövas tidigare under vissa förutsättningar, t.ex. förändringar i verksamheten som innebar att nytt tillstånd måste sökas.

Tillsyn över hur meddelade tillstånd följs utövas av länsstyrelsen eller, efter ett särskilt delegationsbeslut, de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillståndplikt skall varje år lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Miljörapporten skall bland annat innehålla en sammanställning över utförda mätningar över utsläpp etc. enligt gällande kontrollprogram. I rapporten skall även information lämnas om ytterligare mätningar, undersökningar och uppskattningar

som är gjorda i avsikt att ge en heltäckande bild av utsläppen från anläggningen och deras påverkan på omgivningen.

Miljöskyddslagen innehöll sanktionsbestämmelser om överträdelser av förbud mot vissa typer av miljöfarlig verksamhet och överträdelser av beslut och villkor. Straffmaximum för brott mot miljöskyddslagen var två års fängelse. I miljöbalken har straffbestämmelserna skärpts och för grovt miljöbrott gäller numera fängelse i högst sex år. Vidare infördes en miljösanktionsavgift på mellan 5 000 till 100 000 kronor, som efter beslut av tillsynsmyndigheten skall betalas av en verksamhetsutövare när denne åsidosätter vissa föreskrifter. Det kan t.ex. gälla att underlåta att lämna miljörapport, påbörja en verksamhet eller vidta en åtgärd som är tillstånds- eller anmälningspliktig utan att ha fått tillstånd eller gjort anmälan eller inte följa tillstånd och villkor som meddelats med stöd av miljöbalken.

2.4. Grön skatteväxling

2.4.1. Vad är grön skatteväxling?

Begreppet grön skatteväxling har en förhållandevis oprecis betydelse. Klart är emellertid att begreppet innebär höjd skatt på miljöskadlig aktivitet samtidigt som intäkterna härifrån används i något annat syfte, och då företrädesvis genom sänkt skatt på arbete. Tanken bakom detta är att en sådan skatteväxling skall vara intäktsneutral för staten samtidigt som den leder till såväl miljövinster som ökad sysselsättning. Regeringen har uttalat att det främsta syftet bakom en grön skatteväxling i Sverige är att öka miljörelateringen av skattesystemet. I samband med skattereformen 1990/1991 togs de första stegen i en grön skatteväxling. Sverige var ett av de första länderna i världen som genomförde en grön skatteväxling, även om begreppet som sådant inte användes då.

2.4.2. Riksdagens beslut om grön skatteväxling

I 2000 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en skatteväxling för perioden 2001–2010. Utrymmet för skatteväxlingen uppskattades till cirka 30 miljarder kronor. Regeringen anförde att en ökad miljörelatering av skattesystemet genom en

grön skatteväxling var nödvändig för att möjliggöra ett förverkligande av de mål regering och riksdag fastställt på miljöområdet.

I budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1) presenterade regeringen en strategi för en fortsatt grön skatteväxling. I december 2000 beslutade riksdagen i enlighet härmed. I budgetpropositionen drogs riktlinjerna upp för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs principskiss (se 2.5.2 nedan). Ett successivt införande av Skatteväxlingskommitténs modell bedömdes kunna skapa en energiskattemiljö som säkerställer en effektiv miljöstyrning och en offentlig-finansiell varaktig finansiering av sänkta skatter på arbete. Reformen avsågs ske stegvis. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalades att det reducerade skatteuttaget för dessa borde behållas, men att utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna borde utredas vidare. Även alternativa avgränsningar borde utredas.

Det första steget i skatteväxlingen togs 2001 och omslöt 3,3 miljarder kronor. För år 2002 föreslog regeringen i budgetpropositionen en skatteväxling på cirka 2 miljarder kronor. Det tredje steget aviserades i budgetpropositionen för år 2003 och omslöt 2,6 miljarder kronor. Efter en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet ökades beloppet till 3,0 miljarder kronor.

2.5. Skatteväxlingskommittén

2.5.1. Skatteväxlingskommitténs arbete

Skatteväxlingskommittén hade två huvuduppgifter. Den första var att analysera de befintliga energi- och miljöskatternas samhällsekonomiska effekter i vid mening. Analysen skulle, förutom skatternas miljöpåverkan, även omfatta effekterna på näringslivets konkurrenskraft, sysselsättningen, effektiviteten i resursallokeringen och de offentliga finanserna. Den andra huvuduppgiften var att, på basis av den ovan nämnda utvärderingen, analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. Analysen skulle omfatta såväl utvidgning av befintliga, miljörelaterade skatter som införande av nya. Grundat på redovisningen av dessa uppgifter skulle kommittén, om analysen gav underlag för detta, lämna för-

slag till ökad miljörelatering av skattesystemet. Kommitténs slutsats var att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. I sitt slutbetänkande

Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) presenterade Skatteväxlingskommittén en modell för hur energiskattesystemet skulle kunna utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt samtidigt som miljörelateringen ökar. Modellen utgör ett underlag för det fortsatta arbetet med att utforma den svenska energibeskattningen och representerar inte något formellt förslag från kommittén. Såsom ovan redovisats har regeringen dock föreslagit att den fortsatta reformeringen av energiskattestrukturen skall ske med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs modell.

2.5.2. Skatteväxlingskommitténs modell

Skatteväxlingskommitténs modell utgår från de element som finns i dagens skattesystem och det faktum att miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Utgångspunkten är att alla fossila bränslen och biobränslen skall beskattas med summan av följande skattekomponenter:

  • Energiskatt, som omstruktureras så att den blir proportionell mot energiinnehållet.
  • Koldioxidskatt, som fortsätter att vara proportionell mot nettoutsläppet av koldioxid.
  • Svavelskatt, som är oförändrat proportionell mot svavelinnehållet.
  • Trafik- och miljöskatt, vars belopp tillåts variera mellan olika bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader som är trafikrelaterade.

Tabell 2.1. Skatteväxlingskommitténs modell för en ny energi- beskattning

Energiskatt

per kWh

Koldioxidskatt

per kg kol

Svavelskatt

per kg svavel

Trafik och miljörelaterad

skatt

Total skatt

Energiprodukter E K S T E+K+S+T

Källa: SOU 1997:11

I tabell 2.1 redovisas de komponenter som ingår i Skatteväxlingskommitténs modell. Systemet kan kompletteras med andra skattekomponenter efterhand om man finner det lämpligt, exempelvis när användningen av ett bränsle ger upphov till andra miljöfarliga utsläpp än svavel och koldioxid. I systemet renodlas energiskatten till att bli en rent fiskal skatt, medan koldioxidskatten, svavelskatten och trafik- och miljöskatten kan betraktas som miljörelaterade skatter med fiskala inslag. Ett reformerat energiskattesystem enligt tabell 2.1 medför kraftiga förändringar jämfört med dagens skattesystem. Modellen innebär att alla energiprodukter skattas lika oavsett om de används för värme- eller elproduktion. Beskattningen är dessutom lika oavsett i vilken sektor som förbrukningen sker. Drivmedel beskattas dock högre än motsvarande bränslen för uppvärmningsändamål. Detta system ger ett enkelt och transparent system där många av gränsdragningsproblemen i dagens energiskattesystem reduceras. Effekterna av en övergång till ett reformerat system enligt tabell 2.1 beror på vilka skattenivåer som tillämpas. Om skatteuttaget på energi skall vara oförändrat betyder det att de sektorer som idag har höga skattesatser får lägre skatt och de med låga skattesatser får högre skatt. Hushållens direkta kostnader för energiskatter skulle därmed minska, medan skatterna vid industriell produktion och elproduktion kraftigt skulle öka. Den största andelen av dessa kostnadsökningar belastar energiintensiv industri som massa- och pappers-, samt cement-, kalk-, sten- och kemiindustrin. Av dessa skäl utvecklade Skatteväxlingskommittén en modell med differentierade skattenivåer.

Principer för differentierade skattenivåer

Skatteväxlingskommittén utgick från vissa principer för differentiering av skattenivåer. En grundläggande princip var att miljörelaterade skatter bör tas ut i ett tidigt led i produktionskedjan för att uppnå en så effektiv styreffekt som möjligt. Kommittén ansåg det dock vara lämpligt att tillämpa olika principer på olika miljöskatter beroende på miljöproblemens karaktär. Följande resonemang fördes: Globala miljöproblem, t.ex. koldioxidutsläpp, kännetecknas av att det inte spelar någon roll var i världen utsläppen sker. Från principen om likformighet följer att en skatt på koldioxid bör vara lika stor i samtliga länder. Av många orsaker är dock detta inte fallet vilket betyder att nivån på ett enskilt lands koldioxidskatt bör

avvägas med hänsyn till internationella aspekter. En hög koldioxidskatt som är enhetlig för alla sektorer leder till ökade kostnader för bland annat industrin. Effekten på industrin bestäms i stor utsträckning av dess möjligheter att vältra över skatten på produktpriset. För företag som arbetar under internationell konkurrens är möjligheten till prisövervältring begränsad. Vid en tillräckligt hög nivå riskeras att produktion i Sverige ersätts av produktion i andra länder. Denna risk kan minskas genom att hålla nere den generella nivån på koldioxidskatten eller genom att tillämpa speciella nedsättningsregler. Vid användning av ekonomiska styrmedel för att bekämpa lokala problem är situationen annorlunda. Även om miljöskatten leder till minskad produktion och ökad import från utlandet kan den medföra en samhällsekonomisk vinst under förutsättning att miljövinsten värderas högre än kostnaden för minskad produktion.

Skatteväxlingskommitténs modell för skatt på bränslen

En energiskatt skall, enligt Skatteväxlingskommitténs modell, vara en fiskal skatt som tas ut i konsumtionsledet. Ett traditionellt argument mot energiskatter i produktionsledet är att de leder till ickeoptimal resursanvändning. Ett argument för att inte ta ut en fiskal energiskatt på el- och bränsleförbrukningen inom tillverkningsindustrin är att det minskar utrymmet för uttag av miljörelaterade skatter. I en situation där den allmänna koldioxidskatten anses vara så hög att en reducerad nivå måste tillämpas för tillverkningsindustrin, faller det sig naturligt att sätta energiskatten till noll. När utrymme skapas för höjda skatter bör i stället de miljörelaterade skatterna justeras uppåt tills de når den allmänna nivån. I tillverkningsindustrin utgår därför endast koldioxidskatt och svavelskatt. För att lösa det problem som idag finns med beskattningen av värme- och elproduktion skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindustrin. I stället för att ta ut energiskatt för de bränslen som används vid el- och värmeproduktion utgår i stället konsumtionsskatt på el och värme vid leverans till slutkonsument. Det innebär bland annat att det inte utgår någon energiskatt på uran som används i kärnkraftverk. Däremot utgår även fortsättningsvis en särskild produktionsskatt på kärnkraftsel, eftersom denna skatt, enligt kommittén, kan ses som ett styrmedel vid en omställning av

energisystemet. I tabell 2.2 redovisas de principer som enligt Skatteväxlingskommitténs modell kan gälla för olika bränslen i ett reformerat energisystem.

Tabell 2.2. Skatteväxlingskommitténs modell för skatt på bränslen

Reformerade energiskatter

K-skatt E-skatt T-skatt S-skatt Total skatt

Bränsle för uppvärmning

Eldningsolja

K E 0 S K+E+S

Kol

K E 0 S K+E+S

Gasol

K E 0 S K+E+S

Naturgas

K E 0 S K+E+S

Uran

K (=0) E 0 S K+E+S

Torv

K E 0 S K+E+S

Biobränsle

K (=0) E 0 S K+E+S

Bränsle för industri, el- och fjärrvärmeproduktion

Eldningsolja k 0 0 S k+S Kol k 0 0 S k+S Gasol k 0 0 S k+S Naturgas k 0 0 S k+S Uran k (=0) 0 0 S k+S Torv k 0 0 S k+S Biobränsle k (=0) 0 0 S k+S

Bränsle för drift av motordrivna fordon, alla förbrukare

Bensin K E T S (=0) K+E+T+S Diesel K E T S (=0) K+E+T+S Gasol K E T S (=0) K+E+T+S Biobränsle K (=0) E T S (=0) K+E+T+S Naturgas K E T S (=0) K+E+T+S K - generell koldioxidskatt k - reducerad koldioxidskatt K (= 0) - generell koldioxidskattesats satt till noll k (= 0) - reducerad koldioxidskattesats satt till noll E - energiskatt S - svavelskatt S (= 0) - svavelskatten satt till noll T - miljö- och trafikrelaterad skatt 0 - ingen skatt tas ut

Källa :SOU 1997:11.

Skatteväxlingskommitténs modell för konsumtionsskatt på el och värme

Den av Skatteväxlingskommittén föreslagna strukturen för de konsumtionsskatter som tas ut vid leveranser av el och fjärrvärme till slutanvändare framgår av tabell 2.3 nedan.

Tabell 2.3. Skatteväxlingskommitténs modell för konsumtionsskatt på el och värme

Energislag Energiskatt öre per kWh El:

Industri, el- och värmeproduktion

0

Glesbygdskonsumenter E1 Övriga konsumenter E2

Värme:

Industri, el- och värmeproduktion

0

Övriga konsumenter

V1

E1 - nedsatt energiskattesats på el E2 - full energiskattesats på el V1 - full energiskattesats på värme 0 - ingen skatt tas ut för dessa användare

Källa:SOU 1997:11.

Modellen innebär att bränsle och el som förbrukas inom tillverkningsindustri samt inom el- och värmeproduktion beskattas enligt samma principer. Dessutom beskattas el och bränslen lika oavsett om de används för el- eller värmeproduktion.

Bränslen som används för industri-, el och värmeproduktion omfattas endast av koldioxid- och svavelskatt. Den nuvarande energiskatten som utgår på bränslen i fjärrvärmeproduktion omvandlas till en energiskatt som tas ut i konsumtionsledet, enligt samma principer som dagens energiskatt på el (se avsnitt 13.5.1).

2.5.3. Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs modell

Inledning

Inom Regeringskansliet har Skatteväxlingskommitténs modell utvärderats. Resultatet presenterades i en departementspromemoria, Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell

(Ds 2000:73). När det gäller området för Skattenedsättningskommitténs uppdrag, dvs. översyn av nedsättningsreglerna har man i utvärderingen utgått ifrån att en koldioxidskatt på 50 procent av den generella nivån tas ut samt att 0,8- och 1,2-procentsreglerna för energiintensiv industri och växthus m.fl. slopas.

Problem med dagens energiskattesystem

I det avsnitt i departementspromemorian som beskriver förekommande problem i dagens energiskattesystem, har dessa problem översiktligt delats in i fyra grupper:

  • målkonflikter generellt,
  • snedvridningar inom kraftvärme- och fjärrvärmesektorerna,
  • industrins och andra konkurrensutsatta verksamheters internationella konkurrenskraft,
  • obeskattad energi används för andra än avsedda ändamål.

Av angivna problemområden synes samtliga i större eller mindre omfattning ha beröringspunkter med det uppdrag som Skattenedsättningskommittén nu har. Beträffande konkurrensutsatta verksamheters internationella konkurrenskraft anför man bland annat följande:

De energikrävande branscherna gruvor, massa och papper, järn-, stål- och metallframställning samt jord- och stenindustrin utgör en betydelsefull del av det svenska näringslivet. Dessa branscher kännetecknas bland annat av hög kapitalintensitet och av att en stor andel av produktionen exporteras. Företagen verkar därför huvudsakligen i internationell konkurrens. Även låga skatter på energi slår hårt på den energiintensiva industrin, då dess möjligheter att övervältra kostnaderna på sina kunder i hög grad begränsas av konkurrensen på den internationella marknaden. Möjligheterna att kompensera sig för ökade kostnader genom höjda priser är i de flesta fall obefintliga. Beskattning av industrins energianvändning ligger i de övriga EUländerna på en låg nivå jämfört med Sveriges och sådan beskattning förekommer i princip inte alls i våra utomeuropeiska konkurrentländer. I en situation med låga skatter skulle det vara lättare att åstadkomma ett enhetligt energiskattesystem, dvs. alla användare skulle betala samma skatt. Vilken nivå som skattebelastningen högst kan ligga på beror på hur hög beskattningen är i vår omvärld på de områden som är utsatta för konkurrens.

Utvärderingen

Behovet av nedsättningsregler för den energiintensiva och konkurrensutsatta delen av näringslivet betonas. Även låga skatter på energi slår hårt på den energiintensiva industrin, då dess möjligheter att övervältra kostnaderna på sina kunder i hög grad begränsas av konkurrensen på den internationella marknaden. Möjligheterna att kompensera sig för ökade kostnader genom höjda priser är i de flesta fall obefintliga. Beskattning av industrins energianvändning ligger i de övriga EU-länderna på en låg nivå jämfört med Sveriges och sådan beskattning förekommer i princip inte alls i våra utomeuropeiska konkurrentländer. Vilken nivå som skattebelastningen högst kan ligga på beror således på hur hög beskattningen på de konkurrensutsatta områdena är i vår omvärld. I tabell 2.4 nedan anges var brytpunkterna ligger i relevanta delar av näringslivet för det fall de särskilda nedsättningsreglerna (0,8- och 1,2-procentsreglerna) slopas.

Tabell 2.4. Brytpunkter för industrin i procent av en koldioxidskatt på 37 öre per kg koldioxid

Bransch Brytpunkt

Mineral strax över 37 % Livsmedel cirka 42 % Textil- och beklädnad strax över 37 % Trävaror 50 % Massa och papper strax under 50 % Kemi cirka 40 % Jord och sten strax över 15 % Järn och stål 50 % Verkstad strax under 50 % Övrig verkstadsindustri 50 % Växthusnäringen strax under 25 %

Källa: Ds 2000:73.

Brytpunkten, dvs. den koldioxidskattenivå som leder till en lägre skattebelastning än dagens (enligt utvärderingen 1999) varierar mellan branscherna. Som jämförelse kan nämnas att koldioxidskatteuttaget enligt den oreducerade skattenivån sedan den 1 januari 2003 är 76 öre per kg koldioxid.

I en situation där ett land – som Sverige – väljer att generellt tillämpa högre energiskatter än vad som gäller i huvudparten av omvärlden uppstår frågan, hur man inom ramen för energiskattesystemet skall kunna säkerställa den fortsatta konkurrenskraften för utsatta sektorer, dvs. främst den energiintensiva industrin. Det finns enligt utvärderingen principiellt sett två vägar att gå.

En möjlighet är att skapa särskilda, individuella nedsättningsregler, där energiskatter utöver ett visst belopp återbetalas till enskilda företag efter särskild ansökan. Ett annat alternativ är att tillämpa ett system med en reducerad skattesats på en sådan nivå att inget kompletterande nedsättningssystem behövs. I vissa fall kan detta betyda att skattesatsen sätts till noll. Ett ytterligare alternativ är en kombination av dessa två system.

2.6. Annat pågående eller nyligen avslutat arbete inom ramen för en fortsatt skatteväxling

I budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1) aviserade regeringen att fyra områden behövde utredas ytterligare för att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling. Dessa områden var:

  • Utformningen av nedsättningssystemets utformning (Skatte-nedsättningskommitténs uppdrag).
  • Fördjupad analys av alternativa ekonomiska styrmedel.
  • En ökad miljörelatering av vägtrafikbeskattningen.
  • Översyn av övriga miljörelaterade skatter.

I följande avsnitt ges en översikt över det arbete (med undantag för vårt uppdrag) som pågår, eller har avslutats, inom de nämnda områdena.

2.6.1. Fördjupad analys av alternativa ekonomiska styrmedel

Elcertifikatutredningen (N 2000:07, dir. 2000:56)

I oktober 2001 lade Elcertifikatutredningen i sitt slutbetänkande

Handel med elcertifikat (SOU 2001:77) fram ett förslag till handel med s.k. elcertifikat. Syftet bakom förslaget är att främja elproduktion från förnybara energikällor och det uttalade målet är att den

förnybara elproduktionen skall öka med 10 TWh mellan åren 2003– 2010.

Alla behov av stöd till förnybar elproduktion, till exempel vindkraft, skall om möjligt tillgodoses med gröna certifikat. Därmed skulle förnybar elproduktion inte längre såsom idag finansieras via statsbudgeten. Utgångspunkterna för införandet av ett sådant system har redovisats ovan i samband med energipropositionen. I korthet går förslaget dock ut på följande:

  • Elproducenterna tilldelas gröna certifikat för den förnybara el som de producerar – detta skapar ett utbud.
  • Slutkonsumenterna blir kvotpliktiga, dvs. åläggs att köpa en viss mängd (kvot) förnybar el – detta skapar en efterfrågan.
  • Handel uppstår mellan utbuds- och efterfrågesidan.

I avvaktan på Skattenedsättningskommitténs förslag har Elcertifikatutredningen föreslagit att den elintensiva industrin undantas från kvotplikt. Elcertifikatutredningen har valt att i det här sammanhanget anse massa- och pappersindustri, kemisk industri, stål- och metallverk samt gruvindustri med en abonnemangseffekt överstigande 10 MW utgöra elintensiv industri. Systemet föreslås träda i kraft den 1 januari 2003. Denna tidpunkt har senare flyttats fram till den 1 maj 2003 (se prop. 2002/03:1 s. 186). Skattenedsättningskommittén har på det sätt som föreskrivs i direktiven haft samråd med Elcertifikatutredningen.

Departementspromemorian Lag om elcertifikat ( Ds 2002:40 )

Regeringen beslutade inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om elcertifikat. Lagrådets sammanfattande bedömning av lagförslaget var att lagen om elcertifikat inte borde antas på det föreliggande underlaget, utan bli föremål för ytterligare beredning. Lagrådets kritik föranledde ytterligare beredning inom Näringsdepartementet och resulterade i departementspromemorian Lag om elcertifikat (Ds 2002:40).

I det lagförslag som presenteras i departementspromemorian föreslås, i likhet med vad Elcertifikatutredningen föreslagit, att vissa sektorer av näringslivet, s.k. elintensiv industri, undantas kvotplikt. När det gäller att bestämma vilken industri som är elintensiv industri skall Statistiska Centralbyråns klassificering efter s.k. SNI-koder (svensk näringsgrensindelning) vara vägledande.

Dessa är 13.1 (järnmalmsgruvor), 13.2 (andra metallmalmsgruvor), 21.11 (massaindustri), 21.12 (pappers- och pappindustri), 24.1 (baskemikalieindustri), 27.2-27.3 (järn- och stålverk) och 27.4-27.5 (andra metallverk; gjuterier). Bestämmelsen återfinns i lagförslagets 4 kap. 7 § 3 och anger att skyldighet att ge in elcertifikat inte gäller för el som förbrukats i tillverkningsprocessen i stål- och metallverk eller i massa- och pappersindustrin, baskemikalieindustrin eller gruvindustrin. Den el som förbrukats i lager, kontor och andra lokaler som hör till den industrin omfattas inte av undantaget. I författningskommentaren anförs att det främsta skälet till att undanta elintensiv industri från kvotplikt är att denna industri skall erbjudas villkor likartade de som konkurrenter i andra länder har. Kostnader, som motsvarar de som kvotplikten medför för svenska företag, saknas för närvarande i flertalet av den elintensiva industrins konkurrentländer. Om liknande system införs i andra länder, och medför att industrin där åläggs kvotplikt, bör naturligtvis denna kategori inte längre undantas.

I departementspromemorian anförs att det när Skattenedsättningskommittén slutfört sitt arbete finns förutsättningar att göra en helhetsbedömning av de framtida villkoren för den elintensiva industrin med avseende på den samlade belastningen av skatter, avgifter och kvotplikt. En sådan översyn kan genomföras vid kontrollstationen år 2004.

Propositionen 2002/03:40 Elcertifikat för att främja förnybara energikällor

I januari 2003 överlämnades nämnda proposition till riksdagen. Några större ändringar i förhållande till departementspromemorian föreslås inte. Dock bör anmärkas att definitionen av s.k. elintensiv industri utökades till att omfatta även cementindustri och kalkbruk (SNI 26.5) samt petroleumraffinaderier (SNI 23.2). Undantaget från kvotplikt för elintensiv industri föreslås placeras i lagens 4 kap. 2 § 3. Motiven bakom att undanta elintensiv industri från kvotplikt kvarstår i propositionen.

4

4 Elcertifikatsystemet har av EG-kommissionen ansetts vara förenligt med EG:s statsstödsregler (EG-kommissionens beslut den 5 februari 2003 i Ärende nr N 789/2002).

Långsiktiga avtal

Under år 2000 tillsatte regeringen en förhandlare inom Regeringskansliet med uppgift att ta fram underlag och förslag till långsiktiga avtal med syfte att uppnå effektivare energianvändning i den energiintensiva industrin. Till sitt förfogande hade förhandlaren en expertgrupp bestående av företrädare för berörda departement och myndigheter. Under hösten 2001 lämnades en rapport med principförslag till ett program för långsiktiga avtal för att främja energieffektivisering och andra åtgärder inom energiintensiv industri som kan påverka utsläppen av klimatpåverkande gaser (Ds 2001:65).

I rapporten anges att syftet med att införa ett program med långsiktiga avtal är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser, som ett bidrag till uppfyllande av det svenska klimatmålet. Enligt studier finns det inom den energiintensiva industrin utrymme för fortsatt reduktion av sådana emissioner genom ett strukturerat energieffektiviseringsarbete och införande av ny teknik. I rapporten framförs att utländska erfarenheter och tidigare studier visat att långsiktiga avtal kan vara ett kostnadseffektivt komplement till andra styrmedel.

Förslaget till program innebär att företag inom den energiintensiva industrin skall erbjudas att träffa avtal i någon form med staten. Avtalen kan gälla för en period av 5–10 år. Förhandlaren har valt att i detta sammanhang anse branscherna i tabell 2.5 nedan utgöra energiintensiv industri.

Tabell 2.5. Energiintensiv industri enligt definitionen i Ds 2001:65

Bransch SNI-kod

Massa och papper

SNI 21.1

Järn och stål samt metall SNI 27.1; 27.35; 27.4; 27.44 Kemi, baskemikalier SNI 24.1 Gruv SNI 13.1; 13.2 Cement SNI 26.51

Källa:Ds 2001:65.

Beträffande urvalet anför förhandlaren att det kan tänkas att långsiktiga avtal inledningsvis kan komma att erbjudas bara till en delmängd av de företag som är medlemmar inom de berörda bransch-

erna. Vidare kan det finnas skäl att överväga att även låta vissa företag, vilka faller utanför definitionen, omfattas av avtal.

Företagen föreslås åta sig att införa energiledningssystem samt att genomföra effektiviseringsåtgärder. Avtalen föreslås innehålla kvalitativa mål i form av krav på kartläggning och sökande efter effektiviseringsåtgärder, upprättande av handlingsplaner, samt uppföljning och revision. Målen innebär krav på företagen att även genomföra energieffektiviseringsåtgärder som går utöver normala företagsekonomiska lönsamhetskrav. Mot bakgrund av att den energiintensiva industrin i hög grad arbetar i internationell konkurrens föreslås att staten skall erbjuda ekonomiska incitament till de företag som ingår avtal, för att deras konkurrenskraft inte skall skadas. I första hand föreslås att möjligheten till ekonomiska incitament genom lättnader i energiskatterna övervägs.

Ett övergripande kvantitativt mål för det samlade energieffektiviseringsarbete som skall bedrivas i den energiintensiva industrin kan ingå i en principöverenskommelse mellan staten och företrädare för företagen. I rapporten betonas avslutningsvis att det, för att det framlagda principförslaget skall kunna vidareutvecklas till ett komplett förslag, bland annat krävs ytterligare utredning inom vissa detaljområden samt fortsatta kontakter och diskussioner med företrädare för industrin.

FlexMex2-delegationen (N 2000:07, dir. 2000:56)

I juli 2001 tillsattes en parlamentarisk delegation i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Förslaget skall innehålla ett regelverk för vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyldighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssystemet, hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handelssystemet, vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt samt hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i handelssystemet. Regelverket skall tas fram med

sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast år 2003 och senast år 2005. Delegationen skall lämna sitt förslag till regeringen under våren 2003. Delegationen skall därefter arbeta vidare med hanteringen av de projektbaserade mekanismerna fram till den 31 december 2004. Skattenedsättningskommittén har fört en löpande dialog med delegationen.

2.6.2. En ökad miljörelatering av vägtrafikbeskattningen

Vägtrafikskatteutredningen (Fi 2001:08, dir. 2001:12)

Vägtrafikskatteutredningen skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Dessutom skall utredningen analysera för- och nackdelar med en kilometerskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det är möjligt att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Vidare skall beskattningen av dieselolja för privatbilism, yrkesmässig trafik och arbetsmaskiner utredas. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2002:26) har utredningen bland annat fått i uppgift att analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattsystem kan se ut. Utredningens uppdrag skall redovisas senast den 31 december 2003.

Promemorian om arbetsfordon

I en promemoria den 22 januari 2002 (dnr. Fi2002/674) har utredningen redovisat den del av uppdraget som avser beskattning av dieselolja för arbetsmaskiner. I promemorian diskuteras lämplig nivå för en eventuell framtida skattesänkning för den aktuella kategorin fordon. Vid en helhetsbedömning har utredningen stannat för att föreslå att en eventuell skattesänkning lämpligen kan ske till den s.k. uppvärmningsnivån, eller till 2 894 kronor/m

3

dieselolja. Promemorian har dock lämnats med förbehållet att slutligt ställningstagande inte kan göras förrän de grundläggande principerna för trafikbeskattningen utretts. Eftersom området för promemorian i vissa delar har beröringspunkter med Skattenedsättningskommitténs uppdrag har en dialog förts med utredningen.

Delbetänkandet Vissa vägtrafikskattefrågor ( SOU 2002:64 )

I delbetänkandet föreslår Vägtrafikskatteutredningen en ny modell för beskattning av tunga motorfordon. Förslaget innebär att skatten för sådana fordon differentieras efter deras miljöklasser. Syftet är både att förbättra åkerinäringens konkurrenssituation och att öka miljöstyrningen för tunga motorfordon.

Utredningen tar också upp och behandlar den s.k. trafik- och miljöskattekomponenten (TM), som är en av skattekomponenterna i Skatteväxlingskommitténs modell (se 2.5.2 ovan). Utredningen fann att TM-komponenten inte är optimal för att internalisera de negativa externa miljöeffekter som trafiken ger upphov till. Det gäller sådana kostnader som exempelvis buller, trängsel och olyckor. Utredningen kom emellertid fram till att TM-komponenten är användbar inom drivmedelsbeskattningen för att skilja mellan olika bränsleslag och bränslekvaliteter, men att den även i detta avseende är svårbestämbar. Den är också användbar för att illustrera drivmedelsbeskattningens struktur med inriktning på bland annat miljöeffekter och har således en pedagogisk effekt. I likhet med vad som uttalades i promemorian om arbetsfordon gjordes slutligen förbehållet att det är omöjligt att ta ställning till enbart TM-komponenten utan att anlägga en helhetssyn vari ingår vägtrafikbeskattningens olika delar.

2.6.3. Översyn av övriga miljörelaterade skatter

Utredningen om översyn av skatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel (Fi 2001:12, dir. 2001:55)

Utredningens uppdrag var att utvärdera skatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel. Utredningen skulle dels analysera och bedöma skatternas påverkan på användningen av bekämpningsmedel respektive handelsgödsel, dels bedöma vilka effekter de har på miljön. Med utgångspunkt i detta skulle utredas om skatterna borde förändras så att de kan fungera som effektivare styrmedel på miljöområdet utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts.

Uppdraget redovisades i betänkandet Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9). Utredningen föreslår där att skatten på handelsgödsel skall vara kvar och att skattesatsen behålls oförändrad. För att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel föreslår utredningen att uttaget av en skatt differentie-

ras efter medlens farlighet för miljö och hälsa. I avvaktan på att ett sådant system kan införas föreslås att den nuvarande skattebasen bibehålls men att skattesatsen höjs.

Avfallsskatteutredningen (Fi 2001:05, dir 2001:13)

Utredningen tillsattes med uppgift att, med beaktande av den korta tid som avfallsskatten varit i kraft, göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. Därvid skulle analyseras vilka styreffekter avfallsskatten tillsammans med energibeskattningen har haft på olika former av omhändertagande av avfall. Utredningen skulle även analysera hur systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfallspolitiken. Dessutom skulle utredningen analysera hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Detta gäller t.ex. det från och med år 2002 gällande kravet på utsortering av brännbart avfall samt de förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall som träder i kraft år 2002 respektive år 2005.

I sitt slutbetänkande Skatt på avfall idag – och i framtiden (SOU 2002:9) redovisar utredningen bland annat följande slutsatser. Systemet med avfallsbeskattning fungerar i huvudsak på det sätt som förväntades då riksdagen 1999 tog beslutet om dess införande. Avfallsskatten har bidragit till att minska deponeringen av avfall. Samtidigt har materialåtervinning och energiutvinning från avfall ökat. Tillsammans med energibeskattningen har avfallsskatten medfört att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränning generellt sett kan hållas på en lägre nivå än motsvarande avgifter för deponering.

2.7. EG:s regler i korthet

I avsnittet ges en kort översikt över de viktigare EG-regler som är av betydelse för Skattenedsättningskommitténs arbete. En mer fullständig redovisning återfinns i betänkandets kapitel 12 som placerats i del IV Bakgrund.

En grundläggande orsak till varför vi överhuvudtaget behöver ha någon form av nedsättningsregler är skillnaderna i energibeskattningen såväl inom EU som gentemot tredje land. Om det inte vore

för de relativt sett höga svenska skattenivåerna skulle det, i vart fall av konkurrensskäl, saknas skäl att ha differentierade skattnivåer eller nedsättningsregler för olika sektorer av näringslivet.

2.7.1. Punktskattedirektiven

Inom EU har det skett en harmonisering på energibeskattningsområdet beträffande de bränslen som utgör mineraloljor. Gällande direktiv föreskriver såväl minimiskattesatser som vissa möjligheter till befrielse eller nedsättning av skatten. Genom särskilda beslut kan ytterligare avvikelser medges från direktivbestämmelserna. (relevanta direktiv behandlas i avsnitten 12.2–12.4) Skattedirektiv beslutas av rådet med enhällighet (se artikel 93 i EG-fördraget). Rådet har i mars 2003 nått en politisk överenskommelse om ett nytt energibeskattningsdirektiv. Direktivet väntas formellt antas av rådet senare under våren 2003. Till skillnad mot mineraloljedirektivet omfattar det nya direktivet de flesta energiprodukter, inklusive el (se avsnitt 12.5).

5

2.7.2. EG:s regler om statsstöd

EG:s regler om statsstöd återfinns i EG-fördraget och är placerade i fördragets artiklar 87–89. Av artikel 87.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att till EGkommissionen anmäla sådana planerade förändringar i lagstiftningen som kan betraktas som statsstöd. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller handlar i strid mot kommissionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav (statsstödsreglerna behandlas i avsnitt 12.6).

5 EGT C 139, 6.5.1997, s. 14 (det bör observeras att den version av direktivförslaget som nu överenskommits i rådet är avsevärt förändrad i förhållande till EG-kommissionens ursprungliga förslag).

Det bör observeras att en statsstödsprövning sker oberoende av eventuell materiell gemenskapsrätt på sakområdet. Även om ett skattedirektiv ger medlemsstaterna möjlighet att sätta ned skatter, måste en sådan skattenedsättning också prövas, och befinnas förenlig med EG:s regler om statsstöd.

Miljöriktlinjerna

Även om en åtgärd betraktas som statsstöd kan den ändå godtas. Kommissionen har utfärdat olika riktlinjer för godkännande av medlemsstaternas åtgärder. På energibeskattningens område är det framförallt de s.k. miljöriktlinjerna som kan komma ifråga. Riktlinjerna syftar till att ”förtydliga tillämpningen av principen om att det är förorenaren som skall betala” och till att ”stärka miljöstödets incitamentskaraktär”. De förnybara energikällorna uppmärksammas särskilt. Medlemsstaterna kan beviljas stöd för att täcka skillnaden i kostnad mellan produktion av energi med förnybara energikällor och marknadspriserna för denna energi.

Särskilda regler gäller för stöd i form av skattesänkningar eller skattebefrielse. Skatter som införs av miljöskäl kan drabba vissa verksamheter så att det kan anses vara nödvändigt med undantag. Detta kan vara fallet om vissa företag riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå. Miljöriktlinjerna behandlar även förutsättningarna för att bibehålla och förändra befintliga skatter för det fall dessa räknas som statsstöd. (miljöriktlinjerna behandlas utförligt i avsnittet 12.6.4)

2.7.3. EG:s regler kontra den nationella energibeskattningen

Vid utformningen av ett nationellt energibeskattningssystem för delar av, eller hela, samhället går det sedan ganska lång tid tillbaka inte längre att ta enbart nationella hänsyn. Det går dessvärre inte heller att helt utgå från de internationella regelverken då dessa i avgörande delar ännu inte är harmoniserade.

Med figur 2.1 nedan har ett försök gjorts att visualisera den påverkan EG:s regler har på ett nationellt energibeskattningssystem. Som synes måste en rad överväganden göras innan en, i nu

aktuellt hänseende, hållbar nationell reglering kan komma till stånd.

Källa: Egen figur.

EG:s regler i förhållande till varandra och till nationell lagstiftning

Figur 2.1.

EG-fördraget (statsstödsreglerna)

Nationella regler

8.4-beslut

Mineraloljedirektivet

Mineraloljor Övriga bränslen och el

Tillåten reglering Tvingande reglering

Icke statsstöd

Miljöriktlinjerna

Statsstödsbeslut

Statsstöd

2.8. Utsläppshandel

Utsläppshandel innebär att ett tak sätts för de totala utsläppen. De företag som ingår i handelssystemet tilldelas utsläppsrätter, som kan säljas och köpas på en utsläppsmarknad. Denna marknad kan vara såväl nationell som internationell.

Inom EU har kommissionen under hösten 2001 lagt fram ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter.

6

De utsläpp som

föreslås omfattas av handelssystemet är koldioxid. Ifråga om energibeskattning med syfte att bekämpa koldioxidutsläpp samt handel med utsläppsrätter anser kommissionen att detta bör organiseras på ett sätt som gör att de olika styrmedlen kompletterar varandra. Enligt kommissionens uppfattning, såsom den redovisas i direktivförslaget, kan båda instrumenten användas samtidigt inom olika sektorer i näringslivet, men om de används parallellt inom en och samma sektor kan det påverka konkurrenskraften negativt.

För de företag som omfattas av handeln föreslås ett obligatoriskt deltagande. Det kommer dock att finnas en möjlighet till s.k. opt out. Denna innebär att ett medlemsland har möjlighet att temporärt (t.o.m. den 31 december 2007) utesluta vissa anläggningar från systemet under förutsättning att de på annat sätt minskar sina utsläpp på motsvarande sätt som om de deltog i utsläppshandeln. Hur företag som ingår i handelssystemet kommer att påverkas beror i hög grad på hur utsläppsrätterna fördelas. I tabell 2.6 nedan redovisas de branscher som direktivförslaget omfattar samt storleken på de beräknade (svenska) skatteintäkterna för dessa branscher 2002. Totalsumman för branscherna, 2 584 miljoner kronor, kan jämföras med de totala intäkterna från energi- och koldioxidskatten 2001 som uppgick till 54 921 miljoner kronor (jfr tabell 13.4).

6 Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, KOM (2001) 581 slutlig av den 23 oktober 2001.

Tabell 2.6. Beräknade skatteintäkter för de branscher som föreslås ingå i en europeisk utsläppshandel (år 2002)

Bransch Mnkr

El-, värme- och kraftvärmeproduktion

1 800

Oljeraffinaderier 4 Koksverk 0 Järn- och stålindustrin 230 Jord- och stenindustrin (cement, kalk, glas, keramiska produkter) 90 Massa- och pappersindustrin 460

Summa: 2 584 Källa: Egna beräkningar.

När det gäller förhandlingen av direktivet nåddes i Miljörådet under december 2002 en politisk överenskommelse om en gemensam ståndpunkt. Direktivet skall slutligen antas i Europaparlamentet och väntas bli klart under 2003.

Såsom tidigare redovisats har regeringen i juli 2001 tillsatt en svensk delegation med uppdrag att utarbeta ett system och ett regelverk för Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer, där bland annat utsläppshandel ingår (se 2.6.1 ovan).

Om det skulle visa sig möjligt att införa handel med utsläppsrätter för de energiintensiva företagen skulle nedsättningsproblematiken kunna elimineras för dessa branscher. Detta som en följd av att dessa branscher i stället för att energibeskattas då skulle ingå i ett handelssystem.

3. Principiella överväganden och sammanfattande förslag

Sammanfattning av kommitténs förslag: Förslaget bygger i

huvudsak på de tankegångar som förs fram av Skatteväxlingskommittén i dess slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Detta står i överensstämmelse med budgetpropositionen för år 2001 vari riktlinjer för en reformering av energiskattestrukturen dras upp med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs principskiss. Vid utformningen av förslaget har kommittén strävat efter att ge det nya energibeskattningssystemet en långsiktigt hållbar utformning, som genom sin generella karaktär inte klassificeras som statsstöd enligt EG-rätten. Det föreslagna energibeskattningssystemet skall dessutom ge utrymme för en breddad skatteväxling, samtidigt som det genom sin funktion bevarar näringslivets konkurrenskraft. En ytterligare strävan har varit att förslaget i möjligaste mån skall ligga i linje med det kommande energibeskattningsdirektivet. Kommitténs förslag kan sammanfattas i följande punkter:

-

Näringslivets energibeskattning skall framdeles hållas åtskild från hushållens energibeskattning. Fortsättningsvis skall näringslivet endast belastas med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt) och inte fiskala skatter (energiskatt) med undantag för EG:s minimiskatt på el. En renodling av energibeskattningen föreslås således ske med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs modell.

-

Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sektorerna skall tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning. Detta innebär bland annat att begreppet tillverkningsprocessen i industriell verksamhet utmönstras ur lagstiftningen. För att säkerställa näringslivets konkurrenskraft, för de företag som

har höga energikostnadsandelar i förhållande till sitt försäljningsvärde, föreslår kommittén ett generellt nedsättningssystem som, utifrån objektiva kriterier, skall träffa företag med höga nivåer på koldioxidskatteuttaget och, för el, energiskatteuttaget.

-

Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen, som nu tas ut inom energiomvandlingssektorn, tas bort. I stället föreslår kommittén att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme utom för näringslivet.

3.1. Inledande överväganden

De samhällsekonomiska principerna för beskattning av energi i en liten öppen ekonomi som den svenska analyserades utförligt inom ramen för Skatteväxlingskommitténs arbete. Denna kommitté granskade idén om en grön skatteväxling och redovisade 1997 sitt slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Kommitténs uppgift var att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv analysera de miljöstyrande inslagen i den dåvarande skattelagstiftningen och mot bakgrund av denna analys undersöka förutsättningarna för en ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet.

Skattebasutredningen (SOU 2002:47) diskuterar också energibeskattningen och uppmärksammar framförallt skattebortfallet orsakat av nedsättningsregler och skattebefrielse för nu obeskattade bränslen. Utredaren pekar på möjligheten att ”mer likformigt beskatta” nu obeskattade bränslen, såväl inhemska som importerade (s. 387). Skattebortfallet från dessa uppskattas till ca 8 miljarder kronor.

Syftet med detta kapitel är att, mot bakgrund av principiella överväganden, sammanfatta Skattenedsättningskommitténs förslag och redovisa de konsekvenser som förslagen, i olika avseenden, leder till. Kapitlet inleds, i avsnitt 3.1, dels med en kort sammanfattning av Skatteväxlingskommitténs mycket omfattande och grundliga analys av ”gröna skatter”, dels med vissa principiella ställningstaganden. Detta följs i avsnitt 3.2 av en redogörelse för problemen med nuvarande energiskattestruktur. I avsnitt 3.3 diskuteras, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, olika

aspekter på energibeskattning och miljöpolitik

1

som bakgrund till

den jämförande modellanalysen och modellvalet i avsnitten 3.4–3.7. Kapitlet avslutas med en analys av huvudmodellens konsekvenser dels med avseende på miljön, dels med avseende på energiomvandlingssektorn i avsnitt 3.8 respektive 3.9. I appendix beskrivs dataunderlaget för den empiriska analysen samt presenteras de fullständiga modellresultaten.

3.1.1. Skatteväxlingskommitténs modell

Skatteväxlingskommitténs modell bygger på distinktionen mellan fiskala skatter och miljöstyrande skatter. Fiskala skatter bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på resursallokeringen i ekonomin. Detta innebär att de i huvudsak måste bäras av hushållen direkt, medan miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt.

I dagens energiskattesystem tillämpas en, jämfört med övrigsektorn,

2

reducerad skattenivå för energi som förbrukas för upp-

värmning och drift av stationära motorer inom tillverkningsindustrin samt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna. Dessutom medges ytterligare nedsättning för de mest energiintensiva företagen. I Skatteväxlingskommitténs modell behålls en sådan reducerad skattenivå, som innebär att endast koldioxidskatt och svavelskatt tas ut på dessa näringar. Av tradition har tjänstesektorn tillsammans med hushållen inkluderats i den s.k. övrigsektorn, som ur energibeskattningssynpunkt behandlats som hushåll.

Energiomvandlingssektorn analyseras också i Skatteväxlingskommitténs slutbetänkande. Slutsatserna är att energibeskattningen av näringslivet bör vara likformig. Att beskatta samma bränsle olika för olika användningsområden ger fel signaler eftersom miljöeffekterna inte varierar med användningen. Av detta följer att det finns starka argument för att ha samma principer för beskattningen av energiomvandlingssektorn som för övriga delar av näringslivet.

Skatteväxlingskommittén identifierade tre betydande problem som dagens beskattning ger upphov till inom energiomvandlings-

1 För en mera formaliserad analys, se Brännlund R. och Kriström B.: Miljöekonomi. Studentlitteratur, Lund. 1998. 2 Övrigsektorn, i svensk energistatistik, består av bostäder och service m.m.; se avsnitt 3.2.

sektorn (a.a. s. 407). Det första är att bränsle beskattas enligt olika principer vid värme- och elproduktion. Det andra är att bränsle, som åtgår för värmeproduktion inom industrin, beskattas enligt andra principer än om samma bränsle används för värmeproduktion i fjärrvärme- och kraftvärmesektorn. Det tredje är att de frekventa förändringarna i kraftvärmebeskattningen har medfört att endast investeringar med mycket kort återbetalningstid genomförs.

För att lösa problemen med beskattningen av el- och värmeproduktion föreslår Skatteväxlingskommittén att det skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindustrin. Det innebär, i den modell som kommittén föreslog, att bränslen som används i el- och värmeproduktion enbart belastas med koldioxidskatt på samma nivå som för industrin. Vidare föreslogs att en konsumtionsskatt på el och värme som tas ut vid leverans till slutkonsument, skulle ersätta energiskatten på de insatta bränslena.

3.1.2. Kommittédirektiven

I budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1) dras riktlinjerna upp för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs principskiss. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalas att det reducerade skatteuttaget för dessa bör behållas. I budgetpropositionen uttalas emellertid också att utformningen av nedsättningssystemet för det konkurrensutsatta området behöver utredas vidare. I direktiven till denna kommitté (Skattenedsättningskommittén) ges exempel på tre alternativa avgränsningar:

1. Ingen generell nedsättning alls medges.

2. Det slag av generell nedsättning som gäller i dag.

3. Området för generell nedsättning avgränsas på ett snävare sätt än i dag, exempelvis till på ett visst sätt definierade energiintensiva företag.

Enligt direktiven ankommer det nu på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader.

Till de vanligaste kriterierna på konkurrensutsatt verksamhet hör att priserna på företagets/branschens produkter är internationellt

bestämda, varför kostnadsökningar i mycket liten utsträckning kan övervältras framåt på konsumenterna. Ett konkurrensutsatt företag är, i nationalekonomisk terminologi, pristagare, dvs. det tar marknadspriset som givet och anpassar sin produktionsvolym till detta pris. Även hemmamarknadsföretag kan vara konkurrensutsatta. Emellertid finns det en tendens i den allmänna debatten att likställa energiintensiv verksamhet med konkurrensutsatt verksamhet.

Om alla företag i ekonomin rangordnas efter förmåga att tåla kostnadsökningar, skulle vi få en trappa av företag på olika nivåer. En sådan rangordning skulle visa att en stor del av den energiintensiva verksamheten är internationellt konkurrensutsatt, utan möjligheter att kompensera ökade energiskatter med högre priser. Samtidigt finns, som framgår av den empiriska analysen i avsnitt 3.7, säkert många företag som inte kan klassificeras som energiintensiva, eller ens som exportföretag, men som också riskerar att slås ut vid energiskattehöjningar, även om energiskattehöjningarna på aggregerad nivå skulle kompenseras med lägre arbetsgivaravgifter. Detta talar för att det ”nationalekonomiska” kriteriet på konkurrensutsatt verksamhet är mera adekvat. Det är inte teknologin eller exportandelen utan graden av marknadsmakt som avgör om ett företag är konkurrensutsatt eller inte.

3.1.3. Utvecklingen inom EU

Utifrån ett EG-rättsligt perspektiv finns det skäl som talar för att all näringsverksamhet bör betraktas som konkurrensutsatt i ett vidare perspektiv. I den s.k. Adria-Wien-domen

3

som meddelades

den 8 november 2001 och rörde tillämpningen av EG:s statsstödsregler (se avsnitt 12.6) har EG-domstolen slagit fast att tjänstesektorn ur energibeskattningssynpunkt måste behandlas på lika villkor som det övriga näringslivet. Detta innebär att all näringsverksamhet, juridiskt sett, är konkurrensutsatt. Konkurrens inom landet skiljer sig således inte, i detta avseende, från internationell konkurrens. Kommitténs utgångspunkt är därför att all näringsverksamhet skall behandlas lika i energibeskattningen.

Till de oklara följderna av Adria-Wien-domen hör huruvida energiomvandlingssektorn måste ges samma regler som övriga näringslivet. EG-domstolen har, i ett förhandsavgörande gällande

3 Mål C-143/99 Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH mot Finanzlandesdirektion für Kärnten, REG 2001 s. I-8365.

ett tyskt kraftföretag,

4

hänvisat till att elmarknaden i det aktuella

fallet ännu inte var fullt avreglerad och att därmed vissa hinder för handel mellan medlemsstaterna fortfarande accepteras. Å andra sidan genomgår energiomvandlingssektorn en radikal omvandling med omfattande liberaliseringar av el- och gasmarknaderna. Efter avregleringen av den svenska elmarknaden är elproduktionen lika konkurrensutsatt, och exponerad för samma marknadsrisker, som övriga näringslivssektorer. På en konkurrensutsatt elmarknad har elproduktionen karaktären av kapitalintensiv processindustri, utan några speciella teknologiska eller marknadsmässiga egenskaper som skulle kunna motivera en särbehandling. Utgången av en prövning i EG-domstolen avseende särbehandling av energiomvandlingssektorn i ett Europa med avreglerade elmarknader förefaller högst oviss. Enligt kommitténs uppfattning är det därför starkt önskvärt att ett långsiktigt energiskattesystem också omfattar energiomvandlingssektorn.

3.1.4. Anpassning till övriga styrmedel

Vid sidan av kommitténs arbete pågår, som framgår av kapitel 2, ett stort antal närliggande utredningar och aktiviteter. En fråga kommittén måste ställa sig är hur kommitténs uppdrag skall inordnas i den övriga floran av aktiviteter.

Direktiven föreskriver att kommittén skall samråda med, och beakta arbetet i, andra aktuella utredningar m.m. Så har också skett i hög grad. Däremot saknar kommittén en, i första hand från regeringens sida, överordnad koordinering av hanteringen av de olika styrmedlen, av vilka energibeskattningen är ett. Kommittén som sådan saknar såväl mandat som erforderlig tid att själv påta sig ett sådant, samordningsansvar. Något sådant krav framställs heller inte i kommitténs direktiv. Kommittén har på grund härav inte haft någon möjlighet att ta ett helhetsgrepp över området, även om ett sådant framstår som starkt angeläget, utan i stället valt att fokusera på utformningen av en stabil och långsiktigt hållbar modell för näringslivets energibeskattning. Strävan har dock varit att utifrån givna förutsättningar utforma denna modell så att t.ex. system för handel med utsläppsrätter eller långsiktiga avtal kan komplettera

4 Mål C-379/98 PreussenElektra AG mot Schhleswag AG, i närvaro av: Windpark Reußenköge III GmbH och Land Schleswig-Holstein, REG 2001 s. I-2099.

modellen. Kommitténs närmare överväganden i denna del presenteras i avsnitt 3.5.

3.2. Problem med nuvarande energiskattestruktur

I Sverige gäller idag att bränslen beskattas med energi- och koldioxidskatt enligt skattesatser fastställda för varje energislag. (Svavelskatten omfattas inte av kommittédirektiven och lämnas utanför det fortsatta resonemanget.) För biobränslen gäller skattefrihet, råtallolja beskattas dock av näringspolitiska skäl. El beskattas med energiskatt. Skattenivån varierar mellan olika sektorer i samhället.

Näringslivets skattebas delas för närvarande upp i tre sektorer, nämligen en industrisektor, en energisektor och en övrigsektor. Sektorerna omfattar följande näringsgrenar (jfr tabell A 3.1 och tabell A 15.1):

Industrisektorn

  • Jordbruk (inkl. växthusnäringen), skogsbruk och vattenbruk (SNI 01–05);
  • Gruvindustri och mineralutvinning (SNI 10–14);
  • Tillverkningsindustrin (SNI 15–37).

Energiomvandlingssektorn:

  • El-, gas-, värme- och vattenförsörjning (SNI 40-41).

Övrigsektorn:

  • Byggverksamhet (SNI 45);
  • Offentlig verksamhet (SNI 70, 80 och 85);
  • Transporter (SNI 60–64) ;
  • Övriga tjänster (SNI 50–55, 65–90).

Industrisektorn omfattas av såväl generella som särskilda nedsättningsregler. Inom sektorn gäller för jordbruk, skogsbruk och vattenbruk att all energiförbrukning beskattas likartat. För tillverkningsindustrin (inklusive gruvindustrin och mineralutvinningen) omfattar nedsättningsreglerna den energi som förbrukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. För övrig förbrukning inom tillverkningsindustrin gäller samma beskattning som för övrigsektorn. I huvudsak gäller följande nedsättningar:

- Generell nedsättning för industrisektorn (den s.k. industriskattesatsen): för bränslen som används för annat ändamål än drift av motordrivna fordon betalas ingen energiskatt och endast 25 procent av koldioxidskatten. För el betalas ingen energiskatt. - 0,8-procentsregeln gäller för hela industrisektorn: nedsättning ges för den del av koldioxidskatten som överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet. För den överskjutande delen betalas 24 procent i skatt. Eftersom en nollskattesats gäller för el är regeln endast tillämplig på bränslen. - 1,2-procentsregeln gäller för vissa industrier: tillverkning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller (t.ex. cement, kalk, sten och glas) medges ytterligare nedsättning för skatt på kol och naturgas. Dessa företag betalar ingen koldioxidskatt för den del av skatten som överstiger 1,2 procent av försäljningsvärdet.

Beträffande industrisektorns energibeskattning gäller även att s.k. råvaruenergi är skattebefriad, dvs. om bränsle förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning så tas inte någon skatt ut. För el gäller en liknande reglering, även om den pga. nollskattesatsen för närvarande inte fyller någon funktion.

Energiomvandlingssektorn: Elproduktion är skattebefriad.

Skatten tas i stället ut i konsumtionsledet genom energiskatt på el. Värmeproduktion i värmeverk betalar full energi- och koldioxidskatt. För värmeproduktion inom kraftvärmeproduktion reduceras energiskatten med 50 procent samtidigt som full koldioxidskatt utgår. Industriellt mottryck, dvs. industrins kraftvärmeproduktion, omfattas av industriskattesatsen och betalar ingen energiskatt men 25 procent koldioxidskatt. Regeringen har dock föreslagit att skattereglerna för kraftvärmeproduktion i fjärrvärmen likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion (se prop. 2002/03:1 samt betänkandets avsnitt 13.6.3). För el gäller en något lägre skattesats än för övrigsektorn.

Övrigsektorn belastas slutligen, liksom hushållssektorn, av full skatt.

I tabell 3.1 ges en översikt över den idag gällande svenska bränslebeskattningen.

Tabell 3.1. Den svenska bränslebeskattningen i sammandrag den 1 januari 2003

Energiskatt Koldioxidskatt

Sektor

Bensin/

diesel

Övriga bränslen

Bensin/

diesel

Övriga bränslen

Industrisektorn

1

100 % 0

100 % 25 %2

Energiomvandlingssektorn - elproduktion

100 % 0

0

0

- värmeproduktion 3

100 % 100 % 100 % 100 %

- kraftvärme

3

100 % 50 % 100 % 100 %

Övrigsektorn

100 % 100 % 100 % 100 %

1

Industrisektorn inkluderar flera näringar; se ovan i löptexten.

2

Ytterligare nedsättning kan här komma ifråga med stöd av 0,8- och 1,2procentsreglerna.

3

För värmeleveranser till industrin tillämpas industriskattesatsen.

Den fråga kommittén först har att ställa sig är om den nu gällande svenska modellen svarar mot de målsättningar om enhetlighet som kommittén ställt upp för näringslivets energibeskattning. Av redovisningen ovan framgår att den nuvarande energibeskattningen inom näringslivet är allt annat än enhetlig. Energianvändning beskattas således olika inom olika delar av näringslivet. Inom industrisektorn är beskattningsnivån dessutom beroende av om energin kan anses ha använts i, eller utanför, tillverkningsprocessen. Bland annat mot bakgrund av den tekniska utvecklingen har det visat sig vara svårt att dra en enkel och lättillämpad gräns för tolkning av begreppet tillverkningsprocessen. Distinktionen är inte enkel att tillämpa och leder därför till återkommande domstolstvister mellan beskattningsmyndigheten å ena sidan och enskilda företag å andra sidan (se avsnitt 13.4.1 för exempel på olika gränsdragningsproblem). Förutom nämnda differentieringar gäller även olika skattenivåer för energibeskattningen av värmeproduktion beroende på vem som producerar värmen. Skatteväxlingskommittén har som redovisats ovan ingående analyserat vilka problem detta ger upphov till.

Det allra största problemet med den nuvarande modellen för näringslivets energibeskattning får ändå anses vara den sektoriella indelningen. Genom Sveriges medlemskap i EU gäller EG:s statsstödsregler, som bland annat innebär att en medlemsstat som

huvudregel inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet (en mer utförlig redogörelse för dessa regler ges i avsnitt 12.6). Dessa statsstödsregler har under senare tid kommit alltmer i fokus och måste med nödvändighet beaktas i ett sådant sammanhang som det nu aktuella. Avgörande för den utvecklingen torde bland annat EG-domstolens dom i det ovan nämnda Adria-Wien målet ha varit. I domen (som refereras i avsnitt 12.6.6) fastslogs i korthet att det är statsstöd att välja ut vissa sektorer av näringslivet och ge dessa skattemässiga fördelar framför andra. Domen har medvetandegjort reglerna i EG-fördraget och den problematik som otvivelaktigt föreligger vid utformningen av särregler av det slag som kommittén har att utreda. Den svenska sektoriella indelningen av näringslivet utgör statsstöd. EG-kommissionen har givit tidsbegränsade godkännanden för den svenska modellen. För närvarande finns dock inte något godkännande för hela modellen utan endast för den del som avser koldioxidskatten (se avsnitt 12.6.7). Det finns inte några som helst garantier för att godkännande ges även för energiskattedelen.

Förutom de gemenskapsrättsliga problem som den sektoriella indelningen ger upphov till innebär den vidare att verksamheter som inte definieras som industriell verksamhet hamnar utanför tillämpningsområdet för nedsättning, även om de i själva verket bedriver en energiintensiv verksamhet. Ett belysande exempel på detta är tvätteribranschen. Å andra sidan gäller att samtliga företag som definieras såsom bedrivande industriell verksamhet kommer i åtnjutande av industriskattesatsen oberoende av hur energiintensiv verksamhet som de i själva verket bedriver.

Det sagda innebär att den nuvarande svenska energiskattemodellen för näringslivet inte kan anses uppfylla de krav som kommittén anser bör kunna ställas på en sådan modell. Genom en utformning som innebär att modellen utgör statsstöd är Sverige underkastat EG-kommissionens prövning vid varje förändring av betydelse av modellen. Även om sådana förändringar under vissa angivna förutsättningar kan godkännas är sådana godkännanden dels tidsbegränsade, dels förenade med oerhört krävande arbetsinsatser för att tillgodose EG-kommissionens krav på information inför varje ny prövning. Med dessa återkommande prövningar följer en ovisshet som kan verka hämmande för den energiintensiva delen av näringslivet, bland annat beträffande långsiktiga investeringar m.m. Denna ovisshet bidrar till den ryckighet som redan före EU-inträdet präglade det svenska energibeskattningssystemet.

Sedan 1995 har reglerna i LSE förändrats ett 50-tal gånger. Inom energiomvandlingssektorn är det omvittnat att bland annat investeringar i kraftvärme uteblir eller skjuts på framtiden pga. nu nämnda problem. Det finns slutligen anledning att ifrågasätta de nuvarande urvalskriterierna för nedsättningsberättigade sektorer. Utöver de tillämpningsproblem och andra skevheter dessa ger upphov till ligger de inte i linje med EU:s nya energibeskattningsdirektiv där i stället den ansatsen valts att utifrån objektiva kriterier avgöra vilka företag som är energiintensiva, och därmed kan komma ifråga för nedsättning. Efter direktivöverenskommelsen framstår det som än mer ohållbart att fortsätta tillämpa den nuvarande sektoriella indelningen.

Sammanfattningsvis gör kommittén, utifrån det ovan anförda, bedömningen att den nuvarande modellen för näringslivets energibeskattning inte kan förordas som ett tänkbart alternativ för framtiden. En ny modell måste således utarbetas.

3.3. Principiella utgångspunkter för en reformering av näringslivets energibeskattning

3.3.1. Samhällsekonomiskt optimal beskattning

En effektiv hushållning

5

med knappa resurser i en marknads-

ekonomi karakteriseras av att:

  • hushållen avväger sin konsumtion av varor och tjänster i förhållande till de relativa priserna på dessa varor och tjänster,
  • företagen i sina teknologival anpassar sig till de relativa priserna på olika produktionsfaktorer,
  • konsumenternas värderingar på konsumtionssidan motsvaras av företagens utbud på produktionssidan av ekonomin. För denna sammanjämkning svarar marknaden, den ”osynliga handen”.

Såväl hushåll som företag kan i vissa avseenden betraktas som producerande enheter, som konkurrerar om framförallt arbetskraft och energi med näringslivet. I en ekonomi utan skatter kommer hushållen att ställas inför samma priser på arbetskraft och energi som näringslivet. I en ekonomi med samhällsekonomiskt effektiva

5 Med effektiv hushållning eller samhällsekonomiskt effektiva åtgärder avses här åtgärder som ökar storleken på den ”gemensamma kakan”, medan dess fördelning ligger utanför effektivitetsanalysen. Vi gör således en klar åtskillnad mellan skatters effektivitetsaspekter och fördelningsaspekter.

(optimala) skatter gäller normalt inte detta. Målsättningen med sådana skatter är att ”störa” så lite som möjligt, dvs. att minimera effekterna på hushållens konsumtionsmönster och företagens produktionsmönster. Normalt innebär detta en högre skattenivå för hushållen än för näringslivet, men samma skattenivå för alla delar av näringslivet.

De grundläggande principerna för en samhällsekonomiskt effektiv beskattning, och därmed en effektiv hushållning med de knappa resurserna i ekonomin, är väl kartlagda inom teorin för optimal beskattning. Skatter skapar en kil mellan vad som är privatekonomiskt lönsamt och vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Detta leder till samhällsekonomiska effektivitetsförluster som också utgör förluster i välfärd. Dessa välfärdsförluster betecknas vanligen överskottsbördan, välfärdsbördan eller dödviktskostnaden för skattesystemet.

Ett optimalt skattesystem karakteriseras av en utjämning av den marginella välfärdsbördan mellan olika skatter. Eftersom välfärdsförlusterna av beskattning i en ekonomi grovt sett är proportionella mot kvadraten på de effekter skatterna har på producerade kvantiteter, är huvudprincipen i optimal beskattning att minimera skatternas effekter på utbudet av varor och tjänster i ekonomin. Ju högre priskänslighet på efterfrågesidan, desto lägre skatt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att rörliga skattebaser bör ha låga skatter medan trögrörliga skattebaser tål högre skatter. I den mån energikostnaderna är av avgörande betydelse för lönsamheten i näringslivet är näringslivets energianvändning en rörlig skattebas. Detta innebär att det inte finns något egentligt fiskalt motiv för att beskatta energianvändningen i näringslivet. Det gäller dock inte för hushållens energianvändning, som är relativt prisokänslig och därför utgör en förhållandevis trögrörlig skattebas. Få hushåll torde emigrera på grund av höjda energiskatter.

Genom att alla skatter belastar inkomster av arbete och kapital eller inkomsternas användning för konsumtion eller sparande bärs de slutligen av hushållen. Punktbeskattning av produktionsfaktorer är då en samhällsekonomiskt ineffektiv omväg eftersom sådan beskattning leder till snedvridningar i resursallokeringen i näringslivet och därmed till lägre välfärd. Det är i välfärdstermer billigare att beskatta fysiska personer direkt än genom omvägen via näringslivet, dvs. det är billigare att enbart ”störa” konsumtionen än att ”störa” både konsumtionen och produktionen.

Huvudprincipen om en utjämning av den marginella välfärdsbördan mellan olika skatter gäller också miljöskatter. Miljöskatter har dock både en kostnads- och en intäktssida. Bättre miljö ökar välfärden, men denna ökade välfärdseffekt motverkas delvis av miljöskatternas negativa effekter på näringslivets produktionsförmåga, delvis av effekterna på hushållens utbud av arbetskraft. Även om detta i princip innebär att en optimal miljöskatt kommer att något understiga den marginella skadekostnaden, så är den praktiska rekommendationen att miljöskatter sätts på nivån för den marginella skadekostnaden. En optimal skatt på en miljöstörande vara är därför i det närmaste lika med mervärdesskatt plus en miljöskatt på nivån för den marginella skadekostnaden (s.k. Pigouskatt).

6

En miljöskatt som sätts högre än den marginella skadekost-

naden är givetvis också snedvridande. När det gäller koldioxidbeskattningen närmar sig Sverige denna nivå eller har t.o.m. passerat densamma.

Den svenska koldioxidskatten ligger under år 2003 på nivån 76 öre per kg koldioxid. Denna nivå kan jämföras med beräkningar som gjorts av de koldioxidskattenivåer som krävs för att uppfylla Sveriges åtagande (+4 procent) enligt den EG-interna bördefördelningen av Kyotoprotokollet. I de beräkningar som genomförts inom ramen för en allmän jämviktsmodell av Nilsson och Kriström (2002) krävs en koldioxidskatt på 35–40 öre per kg. För att uppnå det inhemska målet om en fyraprocentig reduktion krävs enligt samma modellberäkningar en koldioxidskatt på 75–80 öre per kg i fallet med en isolerad svensk klimatpolitik, jämfört med en internationell marginalkostnad på ca 35 öre per kg som kan uppnås genom intern EU-handel med utsläppsrätter.

7

En gyllene regel i all politik är att det krävs minst lika många medel som mål. En annan regel är att ett problem skall angripas så nära källan som möjligt. För att uppnå fiskala mål krävs därför en viss uppsättning medel, medan uppnåendet av miljömålen kräver en annan uppsättning medel. Att skilja mellan fiskala mål och miljömål innebär inte att medel avsedda för den ena typen av mål inte skulle kunna ha sidoeffekter avseende den andra typen av mål. En

6 För en utförlig analys, se Brännlund R. och Kriström B.: Miljöekonomi. Student litteratur, Lund 1998 samt Mabey N. och Nixon J. 1997, Are environmental taxes a free lunch? Issues in modelling the macroeconomic effects of carbon taxes. Energy Economics s. 9 och 29–56. 7 Se Nilsson, C. och Kriström B. (2002), The Cost of Going from Kyoto to Marrakech:

Swedish Carbon Policy in a Multi-Regional Model, Working Paper. The Continue project.

Beräkningar med Konjunkturinstitutets s.k. EMEC-modell ger ännu högre koldioxidskatt vid en isolerad svensk politik, ca 125 öre per kg koldioxid. Se Konsekvenser av restriktioner på koldioxidutsläpp, Konjunkturinstitutet, Rapport 2002:1.

fiskal skatt kan också bidra till att uppfylla vissa miljömål, samtidigt som en miljöskatt ger statsintäkter. En framgångsrik miljöskatt innebär dock att skatteintäkterna minskar över tiden allt eftersom företag och hushåll anpassar sin konsumtion till skatten. Därför finns det en klar målkonflikt mellan fiskala mål och miljömål. Detta understryker betydelsen av en tydlig distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter.

Denna grundsyn ligger i linje med Skatteväxlingskommitténs modell. Sverige har dels skatt på energi, dels skatt på koldioxid. I enlighet med Skatteväxlingskommitténs principer utgår energiskatten endast på övrigsektorn, medan koldioxidskatten omfattar såväl näringsliv som hushåll. Övriga växthusgaser synes mycket svårbeskattade. Hälsoeffekter av partikelutsläpp, som oftast står för den tunga posten i uppskattade miljökostnader från energikonsumtionen, beskattas inte heller utan regleras via tillstånd.

Principiellt är skillnaden stor mellan miljörelaterade skatter och avgifter som avser att korrigera för nationella externa effekter, såsom svavelskatten och kväveoxidavgiften, och skatter som avser att påverka utsläppen globalt, såsom koldioxidskatten. I det förra fallet är sambandet mellan mål och medel relativt enkelt. I det senare fallet måste effekterna på omvärlden av den egna skattepolitiken beaktas. Till de globala effekterna hör omlokalisering av näringsliv till s.k. carbon loopholes, dvs. till länder eller regioner med låga miljöskatter och svag miljöreglering. Eftersom skattenivåer är en viktig bestämningsfaktor bakom företagslokaliseringar tenderar höga skatter på emissioner i länder med frontteknologi i sina industriella processer, genom omlokaliseringar, att leda till högre emissionsnivåer globalt. Om effekterna på miljön också är globala är detta givetvis inte önskvärt eller globalt effektivt, men om miljöeffekterna är nationella, som vid sur nederbörd, behöver inte ökade globala utsläpp nödvändigtvis vara negativa. Skillnader i miljöpolitiken kan mycket väl vara ett uttryck för skillnader i naturens absorptionsförmåga, t.ex. mer eller mindre kalkrika jordar, eller spegla skillnader mellan länder i värderingen av miljön.

Problemet för företag som befinner sig på teknikfronten i branscher med kapitalbunden teknisk utveckling är att i stort sett enda möjligheten att åstadkomma reducerade emissioner är att minska produktionen (i avvaktan på att den tekniska utvecklingen skall resultera i lägre emissioner vid investeringar i ny kapacitet), eller att flytta produktionen till länder med mindre stränga miljökrav. En ambitiös miljöskattepolitik innebär kraftiga relativpris-

förändringar, samtidigt som den tekniska utvecklingen i stor utsträckning är kapitalbunden. Detta ökar takten i strukturomvandlingen i näringslivet.

Om miljöproblemen är nationella är detta en, om inte önskvärd effekt, så i varje fall en oundviklig konsekvens av en effektiv miljöpolitik och en kostnad som uppvägs av nyttan av minskade emissioner. Endast fördelningspolitiska, dvs. framförallt regionalpolitiska, argument kan då anföras för nedsättningar i skattenivåer för enskilda företag. Sådana skattesubventioner för vissa företag innebär att bördan på den övriga delen av näringslivet och hushållen ökar, samtidigt som utländska konsumenter subventioneras till priset av en ökad belastning på den inhemska miljön. Den samhällsekonomiska kostnaden härav får, i den politiska processen, vägas mot de fördelningspolitiska vinsterna i form av att företag på vissa orter eller i vissa regioner inte tvingas lägga ned. Enda argumentet för en internationellt samordnad miljöpolitik är i detta fall att onödiga omstruktureringsproblem kan undvikas om det ändå är så att konkurrentländerna inom kort kommer att höja sina miljöpolitiska ambitioner.

Om miljöproblemen är globala leder en internationellt okoordinerad, och av miljöskattepolitiken framkallad, omlokalisering av verksamhet inte bara till en kostnad för det egna landet utan även till en ökad global kostnad, eftersom bördan på omvärlden också ökar. Även om motiven snarast varit av optimal beskattningskaraktär, har den stora risken för en kontraproduktiv miljöpolitik de facto beaktats i den svenska koldioxidbeskattningen genom nedsättningsregler och skatteundantag för delar av näringslivet. Det är endast koldioxidskatten, svavelskatten och kväveoxidavgiften som kan betraktas som rena miljöskatter, om man med miljöskatt avser en skatt som direkt belastar miljöskadliga emissioner. En effektiv miljöskatt skall tas ut så nära emissionspunkterna som möjligt. Eljest blir skatten mindre träffsäker och riskerar att fånga in effekter som inte är miljöstörande, med välfärdsförluster som följd.

3.3.2. Elskatt som miljöskatt

Energiskatten på el är just en sådan ur miljösynpunkt mindre träffsäker skatt. En skatt på el kan visserligen vara miljöstyrande eller till viss del miljörelaterad, men den gör ingen skillnad på hur el produceras. Den kan därmed inte betraktas som särskilt ändamåls-

enlig som miljöpolitiskt styrmedel. Även om höjda elskatter har vissa positiva miljöeffekter kan dessa uppnås till lägre välfärdsförluster med mera effektiva styrmedel.

Höjningarna av elskatten under senare år har dock motiverats såväl energipolitiskt som miljöpolitiskt. De miljömässiga motiven handlar om att allmänt befrämja hushållning med elektricitet, en effektiv energianvändning, att befrämja övergången till förnybara energislag bland annat vid uppvärmning samt att underlätta en avveckling av kärnkraften.

Pläderingen för höjd elskatt innehåller också oegennyttiga motiv. Eftersom marginalutbudet av el i Sverige främst kommer från import av dansk och tysk el, producerad i kondensverk med låg totalverkningsgrad, kommer en importminskning, orsakad av en högre elskatt, att leda till lägre elproduktion i Tyskland och Danmark, länder med mycket låg eller ingen miljöbeskattning på denna typ av elproduktion. Att belasta de svenska konsumenterna med högre elskatt kan då sägas vara ett sätt att i någon mån kompensera för detta marknadsmisslyckande i andra länder. Det något ovanliga med denna typ av miljöbistånd är att det riktas till länder med relativt hög levnadsstandard.

Elskatt på näringslivet

Generellt sett är skatter på produktionsfaktorer produktivitetssänkande. Eftersom den tekniska utvecklingen i de flesta branscher dessutom torde vara elkrävande (och arbetsbesparande) är effekterna på produktivitetsutvecklingen, och därmed de långsiktiga välfärdseffekterna, av en elskatt på näringslivet jämförelsevis höga. Elpriskänsligheten i industrisektorn som helhet är visserligen låg, men sannolikt mycket hög på lång sikt i de mest elintensiva branscherna där förväntad elprisutveckling är avgörande för beslut om nedläggning eller nyinvesteringar. Av den empiriska analysen i avsnitt 3.7 framgår att korrelationen mellan elintensitet och arbetsintensitet är signifikant negativ på delbranschnivå. Detta innebär att kostnadsökningarna i de elintensiva branscherna till följd av en elskattehöjning inte kan neutraliseras genom en generell återföring av de ökade skatteintäkterna i form av sänkta löneavgifter. Nettoeffekten för dessa företag av en skatteväxling av detta slag blir med andra ord kraftigt negativ.

Den analys som genomförts i kommitténs regi av Lundberg och Svensson (2002) illustrerar också elprisernas stora betydelse för de svenska företagens val mellan att lokalisera verksamhet i Sverige eller utomlands.

8

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det

därför mycket goda skäl att bibehålla nollskattesatsen på el för näringslivet.

Införandet av elcertifikat med kvotplikt även för näringslivet innebär de facto en elskatt på näringslivet, sannolikt överstigande 1 öre per kWh redan under de första åren. För att undvika de allvarligaste effektivitetsförlusterna föreslås i propositionen att ett antal av de mera energiintensiva branscherna undantas från kvotplikten.

9

På lång sikt kan en positiv elskatt på näringslivet förväntas ge upphov till betydande samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Ur miljösynpunkt är en sådan skatt dessutom kontraproduktiv. Den är kontraproduktiv av framförallt två skäl. Först och främst skulle den bidra till omlokalisering av elintensiv industri från Sverige till en omvärld med lägre miljöskatter och högre miljöstörande emissioner. Detta illustreras av att den svenska energiintensiva industrin beräknas stärka sin konkurrenskraft vid en EUgemensam klimatpolitik.

10

Dessutom innebär en sådan skatt en

(relativ) sänkning av koldioxidskatten, vilket innebär att det skulle bli mera lönsamt för företagen att på kort sikt öka sin bränslekonsumtion och på längre sikt vid nyinvesteringar välja en mera elsnål men samtidigt mera koldioxidintensiv teknologi. I båda fallen skulle detta leda till globalt ökade emissioner av koldioxid. Om utslagningseffekten är av stor betydelse kan dock nedläggningen av företag i Sverige leda till nationellt minskade emissioner av koldioxid.

Ungefär samma argument som för en elskatt kan anföras för särskilda skatter på stål, cement, cellulosa, aluminium etc. Översatt till dessa råvaror blir argumenteringen ungefär följande. Förutsatt att priselasticiteten på dessa råvaror är större än noll, vilket torde vara

8 Se Lundberg L. och Svensson L.: Energibeskattning, internationell konkurrenskraft och lokalisering av energiintensiv industri. Observera att slutsatserna i analysen gäller hela industrisektorn och inte endast den elintensiva industrin. 9 Se prop. 2002/03:40. De undantagna branscherna är järnmalmsgruvor (SNI 13.1), andra metallmalmsgruvor (SNI 13.2), massaindustrin (SNI 21.11), pappers- och pappindustri (SNI 21.12), baskemikalieindustri (SNI 24.1), järn- och stålverk (SNI 27.1–27.3), andra metallverk, gjuterier (SNI 27.4–27.5), cementindustri och kalkbruk (SNI 26.5) samt petroleumraffinaderier (SNI 23.2). 10 Se Nilsson, C. och Kriström B.: 2002. The Cost of Going from Kyoto to Marrakech: Swedish

Carbon Policy in a Multi-Regional Model. Working Paper. The Continue project.

fallet, leder en högre skatt till minskad efterfrågan. Detta får olika slags effekter på miljön. Dessa kan variera beroende på i vilket perspektiv (kort eller långt) man ser det och vilka miljöeffekter den produktion har som på marginalen faller bort eller som man inte behöver bygga ut kapaciteten för.

Om efterfrågan hålls nere i Sverige kan importen minska. Detta leder till klara fördelar för den globala miljön, eftersom anläggningar för produktion av stål, cement och aluminium i stora delar av världen är förenade med betydande miljöproblem. Att då ta ut en skatt i Sverige kan vara ett sätt att i någon mån kompensera för marknadsmisslyckanden i andra länder.

Till de stora problemen med denna typ av biståndspolitik på miljöområdet hör dels att effekterna är mycket svårbedömda, varför dess effektivitet kan ifrågasättas, dels att den påför folkhushållet höga kostnader utan andra intäkter än känslan av att göra något gott. Det är också oklart vilket politiskt stöd som existerar för denna, något speciella, typ av miljöbistånd till länder med högre per capita inkomst än Sverige. Annorlunda uttryckt synes det mera kostnadseffektivt att låta grannländerna utforma och ta på sig kostnaderna för sina egna nationella målsättningar i klimatpolitiken än att låta svenska hushåll bidra till dessa genom välfärdsbördan av en skatt på elenergi i näringslivet.

Elskatt och kärnkraftens avveckling

Även om en beskattning av näringslivets elkonsumtion har signifikanta produktivitetseffekter och långsiktig påverkan på näringslivets lokalisering skulle en sådan skatt kunna motiveras av att den kan bidra till en effektivare elanvändning och därigenom dessutom medverka till att underlätta en avveckling av kärnkraften. Så skulle kunna vara fallet om effektivare elanvändning tillmäts ett egenvärde utöver den samhällsekonomiskt effektiva elanvändningen.

Den samhällsekonomiskt effektiva elanvändningen är den elanvändning som blir resultatet när hushåll och företag avväger sin konsumtion av el mot konsumtionen av andra varor och tjänster respektive produktionsfaktorer. Rent matematiskt innebär då en effektivare elanvändning en mindre effektiv användning av övriga varor och tjänster respektive produktionsfaktorer. En högre elproduktivitet kan endast uppnås genom en lägre produktivitet för

övriga produktionsfaktorer.

11

Motivet att en beskattning av elkon-

sumtionen skulle kunna medverka till att underlätta en avveckling av kärnkraften synes bygga på en föreställning att det skulle vara lättare, eller billigare i någon mening, att avveckla kärnkraften om vi med höga skatter på el först kunde minska elkonsumtionen. Det motsatta argumentet förefaller dock minst lika rimligt, dvs. att det vore lättare att avveckla kärnkraften efter en period med svaga elsparincitament än efter en period med starka incitament, eftersom det efter en period med svaga sparincitament borde existera mera slack i elkonsumtionseffektiviteten än efter en period med starka sparincitament. Ur samhällsekonomisk synvinkel saknas dock motiv för antingen den ena eller den andra policyn, dvs. såväl skatter på som subventioner av elkonsumtionen skulle leda till en fördyring av kärnkraftens avveckling.

12

Eftersom en avveckling av kärnkraften är förenad med höga samhällsekonomiska kostnader, speciellt i förening med målsättningarna i klimatpolitiken, framstår det som mycket angeläget att en avveckling sker så kostnadseffektivt som möjligt. En beskattning av näringslivets elkonsumtion utgör då en ytterligare belastning på samhällsekonomin.

Elskatt på avreglerade elmarknader

På en konkurrensutsatt elmarknad har, som inledningsvis diskuterades, elproduktionen karaktären av kapitalintensiv processindustri, utan några speciella teknologiska eller marknadsmässiga egenskaper som skulle kunna motivera en särbehandling. Som ovan diskuterades finns det heller ingenting som skiljer ut elproduktionen miljömässigt från annan processindustri som stål, cement, cellulosa och aluminium. En nödvändig förutsättning för att en avreglerad marknad skall fungera väl är en hög grad av stabilitet i de politiska spelreglerna. Detta argument har en speciell tyngd i kapitalintensiv verksamhet. När kostnaderna för energipolitiken inte längre kan övervältras på konsumenterna, utan belastar kapitalägarna, leder

11 Den produktionsteoretiska orsaken till detta är att en partiell optimering av varje produktionsfaktor för sig inträffar när den s.k. faktorelasticiteten är lika med 1, samtidigt som en total optimering innebär att den s.k. skalelasticiteten har värdet 1. Eftersom skalelasticiteten är summan av faktorelasticiteterna, kommer de partiella faktorelasticiteterna i optimum att vara mindre än 1 under förutsättning att någon produktionsfaktor inte har priset noll. 12 För en utförlig analys, se Hjalmarsson Lennart: Osäkerhet, ekonomi och avveckling. Ingår i

Att avveckla kärnkraften, Folkkampanjen i Göteborg, 1985.

osäkerhet om de politiska spelreglerna till höga avkastningskrav vid nyinvesteringar i elproduktion och därmed till långsiktigt onödigt höga elpriser. Den högst påtagliga skattekänsligheten hos värme- och kraftvärmeprojekt analyserades i en underlagsrapport

13

till

Skatteväxlingskommittén som också drog slutsatsen att ”de ofta återkommande förändringarna i kraftvärmebeskattningen har medfört att endast investeringar med mycket kort återbetalningstid genomförs”.

14

3.3.3. Grön skatteväxling

Skiljer sig då en skatteväxling i form av höjda skatter på energi och sänkta skatter på arbetskraft från ”rena” energiskattehöjningar, dvs. finns det någon särskild effektivitetsvinst med själva ”växlingen”?

Existerar ”fria luncher”?

När intresset för gröna skatter ökade i den politiska debatten, ökade också forskningen om effekterna av gröna skatter snabbt. En del av denna forskning inspirerades av hypotesen om existensen av ”fria luncher”, den s.k. double dividend-hypotesen.

15

De fria lun-

cherna skulle framförallt kunna uppstå genom att

  • intäkterna från gröna skatter skulle kunna utnyttjas för att sänka skatter som är speciellt skadliga för samhällsekonomin,
  • gröna skatter skulle kunna växlas mot sänkta skatter på arbetskraft vilket skulle kunna bidra till ökad sysselsättning och sänkt arbetslöshet.

Två nyligen genomförda studier belyser överskottsbördan av det svenska skattesystemet. Kverndokk och Rosendahl (2000)

16

under-

söker huruvida det, för de nordiska länderna, har någon större betydelse hur miljöskatter växlas mot andra skatter och finner att

13 SOU 1997: 11, bilaga 2. 14 SOU 1997: 11 s. 407. 15 Se t.ex. Mabey N. och Nixon J.: 1997. Are environmental taxes a free lunch? Issues in modelling the macroeconomic effects of carbon taxes. Energy Economics 19, 29–56. och Bayindir-Upmann T. och Raith M.G.: 2003. Should high-tax countries pursue revenue-neutral ecological tax reforms? European Economic Review 47, 41–60. 16 Kverndokk, S. och Rosendahl K.: 2001. Greenhouse gas mitigation costs and ancillary benefits in the Nordic countries, the UK and Ireland: A survey. Working Paper. Ragnar Frisch Centre for Economic Research, Oslo, Norway.

så inte är fallet. Skattebasutredningen genomför i sitt slutbetänkande Våra skatter? (SOU 2002:47) en mer detaljerad analys av det svenska skattesystemet. Utredningen pekar främst ut arvs-, gåvo- och förmögenhetskatterna som samhällsekonomiskt ineffektiva samt sätter ett frågetecken för nivån på bolagsskatten. Under förutsättning att detta är korrekt, så skulle en fri lunch kunna realiseras om ökade miljöskatter växlas mot sänkta arvs-, gåvo- och förmögenhetsskatter och eventuellt sänkt bolagsskatt. Sådana överväganden ligger dock utanför kommitténs direktiv.

Sysselsättningseffekter

Effekterna på sysselsättning och arbetslöshet av en budgetneutral skatteväxling mellan energi och arbetskraft har analyserats i ett stort antal studier. Ett förväntat, och i studierna bekräftat, resultat är att arbetskraften omfördelas så att sysselsättningen ökar i den från internationell konkurrens skyddade sektorn medan den minskar i den konkurrensutsatta sektorn, dvs. tjänstesektorn får ökad och industrin minskad konkurrenskraft.

Förväntningar eller förhoppningar om att en skatteväxling också skulle leda till lägre arbetslöshet har däremot visat sig mera illusoriska. Rent intuitivt är det svårt att förstå varför en skatteväxling skulle ge högre sysselsättning eller lägre arbetslöshet. I princip spelar det ingen roll om skatter tas ut på löner eller på konsumtion (indirekta skatter). I den mån skatter påverkar sysselsättning och arbetslöshet är det den totala skattekilen som har betydelse, inte dess komponenter (löneskatter, mervärdesskatt etc.)

Modellresultaten från skatteväxlingsanalyserna visar också att i en ekonomi med starka fackföreningar är arbetsmarknadens funktionssätt i kombination med arbetslöshetsersättningens utformning av avgörande betydelse för effekterna på arbetskraftsefterfrågan.

17

En skatteväxling påverkar inte de mekanismer som styr arbetslösheten på lång sikt. Om sänkta löneskatter, även vid en budgetneutral skatteväxling, snabbt övervältras i högre löner blir effekterna på arbetskraftsefterfrågan obetydliga. I en ekonomi med

17 Se t.ex. Carraro, C. m.fl. 1996: Environmental taxation and unemployment: Some evidence on the “double dividend hypothesi” in Europe. Journal of Public Economics, 62, s. 141–181, Mabey N. och Nixon J. 1997: Are environmental taxes a free lunch? Issues in modelling the macroeconomic effects of carbon taxes. Energy Economics s. 19, 29–56, och Holmlund B. och Kolm A-S. 2000: Environmental Tax Reform in a Small Open Economy with Structural

Unemployment. International Tax and Public Finance 7(3).

starka fackföreningar påverkas inte arbetslösheten långsiktigt av förändrade löneskatter. Mycket tyder på att detta är fallet i Sverige. I Tjänstebeskattningsutredningens betänkande Skatter, tjänster och sysselsättning (SOU 1997:17) redovisas resultat som indikerar att graden av övervältring vid en skattesänkning skulle ligga i intervallet 66–88 procent. Det visar sig dessutom att de branscher som har mest priskänslig arbetskraftsefterfrågan också är de branscher där man kan förvänta sig den största övervältringen. Konsekvenserna av detta är att det inte har någon större betydelse ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt huruvida intäkterna av energiskatter utnyttjas för att sänka löneskatter eller andra skatter.

Exemplet Östeuropa

En skatteväxling utgör de facto ett försök att temporärt ta ett steg tillbaka i relativprisutvecklingen, att göra arbetskraften något billigare relativt övriga produktionsfaktorer och speciellt fossila bränslen. Försöket är temporärt i den betydelsen att den ekonomiska tillväxten gradvis ökar kostnaderna för arbetskraften och återställer de ursprungliga relativpriserna – såvida inte denna trend motverkas av nya skatteväxlingar.

Ett drastiskt, och därför utmärkt pedagogiskt, exempel på effekterna av skatteväxling, i betydelsen relativprisvridning, utgör utvecklingen i Östeuropa (och det gamla Sovjetunionen). Före revolutionen 1989 var priserna på energi och kapital mycket låga samtidigt som dessa ekonomier karakteriserades av s.k. brist på arbetskraft, dvs. arbetskraften var dyr. Därigenom främjades tung, energiintensiv industri. Efter revolutionen förändrades relativprisstrukturen radikalt, nästan över en natt. Prisliberaliseringen innebar världsmarknadspriser på energi och kapital samtidigt som den låga produktivitetsnivån nu visade sig i mycket låga löner. Detta innebär t.ex. att om relativpriset mellan 1 MWh energi och en arbetskraftstimma är 1 i svensk industri är det idag mellan 20 och 40 i den ukrainska industrin. I vissa länder med gynnsammare produktivitetsutveckling, t.ex. Baltstaterna, Polen och Slovenien, är energipriserna lägre, men i stora delar av Östeuropa möter näringslivet energipriser som är minst 10 gånger högre än i Västeuropa. Ett typiskt elpris i Östeuropa på 30–40 öre per kWh framstår utifrån inte som speciellt högt, men med typiska arbetskraftskostnader på 1 000–2 000 kronor per månad blir de inhemska energipriserna

mycket höga. Dessa höga relativa energipriser är av övergående natur. De sjunker gradvis allteftersom den ekonomiska tillväxten i dessa ekonomier resulterar i högre löner.

Relativprisvridningen i Östeuropa innebar samtidigt en mycket kraftig förändring i de komparativa fördelarna för olika företag och branscher med en mycket omfattande strukturomvandling som följd. Ett typexempel är Rumänien där en stor del av den tunga industrin baserad på billig energi slagits ut eller dras med stora förluster. Konkurrensmedlet i Östeuropa är nu den billiga och välutbildade arbetskraften och de låga lönerna. Det är därför inte överraskande att tjänstesektorn och den lätta industrin expanderat kraftigt i Östeuropa efter revolutionen. Allteftersom levnadsstandarden i Östeuropa hinner ifatt den västeuropeiska kommer arbetskraftskostnaderna emellertid att stiga. Därmed kommer denna drastiska relativprisförändring gradvis att återställas. Så småningom kan vi räkna med att de östeuropeiska energipriserna åter har sjunkit till nivån i Västeuropa.

Näringslivseffekter av skatteväxling

Syftet med detta avsnitt är att belysa innebörden i en svensk skatteväxling där höjda energiskatter växlas mot sänkta arbetsgivaravgifter, genom en sänkning av den allmänna löneavgiften. Den totala lönekostnaden, inklusive avgifter, i näringslivet uppgick till ca 825 miljarder kronor år 2000, medan beskattningen av energi uppgick till ca 58 miljarder kronor. Energiskatteintäkterna uppgår således till ca 7 procent av lönekostnaderna. En skatteväxling på en miljard kronor resulterar i en (initial) sänkning av lönekostnaderna med ca 0,12 procent, eller i genomsnitt ca 350 kronor per sysselsatt och år, och fördelar sig på huvudsektorer enligt tabell 3.2.

Tabell 3.2. Effekter av att sänka löneavgiften med en miljard kr, fördelat på olika sektorer, år 2000

SNIkod

Sektor

Lönekostnad, inkl. avgifter

(mnkr)

Sänkt löneavgift

(mnkr)

Antal sysselsatta

Sänkt löneavgift

per sysselsatt

(kr)

01–05 Jordbruk m.m.

10 330

12 116 000

108

10–14 Gruvor m.m.

2 519

3

8 200

365

15–37 Tillverkningsindustri

256 869

306 750 900

407

40–41 El, gas, värme och

vatten 11 175 134 32 600

408

45 Byggindustri

65 402

78 218 200 357

50–95 Tjänster

494 188

588 1 722 300

341

Summa:

840 483 1 000 2 848 200

351

1

1

Siffran avser genomsnittet per sysselsatt.

Källa: SCB:s databas, Nationalräkenskaper samt egna beräkningar.

Som framgår svarar tjänstesektorn för 60 procent av lönekostnaderna i näringslivet (men för endast 25 procent av fossilbränslekostnaderna). Motsvarande siffror för industrisektorn är 34 respektive 50 procent. Bakom variationerna i lönekostnader per sysselsatt mellan sektorer ligger skillnader i lönenivåer och bakomliggande produktivitetsskillnader. Den högre lönenivån inom energiomvandlingssektorn och industrin samt de låga inkomsterna per sysselsatt i jordbrukssektorn ger spridningen per sysselsatt. Resultatet av en uppdelning av tjänstesektorn i delsektorer visas i tabell 3.3.

Tabell 3.3. Effekter av att sänka löneavgiften med en miljard kr, fördelat på olika tjänstesektorer, år 2000

SNIkod

Sektor

Lönekostnad, inkl. avgifter

(mnkr)

Sänkta löneavgift

(mnkr)

Antal sysselsatta

Sänkt löneavgift per

sysselsatt (kr)

50–52 Parti- och detaljhandel 143 549

171 542 500

315

55 Hotell och restaurang

19 096

23 117 000

194

60–64 Transport mm

90 585

108 290 900

371

65–67 Finansiella sektorer

39 976

48 95 900

496

70–74 Fastighet mm

153 391

183 446 100

409

80–85 Utbildning, hälso- och

sjukvård

284 95

34 124 000

273

90–95 Övriga tjänster

19 096

23 125 000

182

Summa:

494 188

588 1 722 300

341

1

1

Siffran avser genomsnittet per sysselsatt.

Källa: SCB:s databas, Nationalräkenskaper samt egna beräkningar.

Bakom genomsnittssiffran per sysselsatt ligger en avsevärd spridning i lönenivå mellan delsektorerna med finanssektorn högst och hotell och restaurang lägst. Som framgår av tabell 3.3 är det framförallt företag inom finans- och fastighetssektorerna som kan förväntas tillhöra de stora vinnarna av en skatteväxling, medan företag inom jordbruk tillhör förlorarna. Utfallet för övriga sektorer kräver en simultan analys av effekter på energi- och arbetskraftssidan. Tabellerna 3.4 och 3.5 visar resultatet av en sådan simultan analys. I beräkningen över höjd koldioxidskatt har ingen hänsyn tagits till de nedsättnings- eller begränsningsregler av skatteuttaget, som energiintensiva företag i praktiken kommer att omfattas av.

Tabell 3.4. Effekter av att växla en höjning av koldioxidskatten med en miljard kr mot en sänkning av löneavgiften med motsvarande belopp, fördelat på olika sektorer, år 2000

Sektor

Höjd koldioxidskatt

(mnkr)

Sänkt löneavgift

(mnkr)

Skatteväxling

(mnkr)

Skatteväxling,

kr per sysselsatt

Andel av höjd koldioxidskatt som

kompenseras av sänkta avgifter (%)

Jordbruk m.m.

25

12

-13 -112 48

Gruvor m.m.

12

3

-9 -1 098 25

Tillverkningsindustri

323 306

-17 -23 95

El, gas, värme och vatten

321

13

-308 -9 448 4

Byggindustri

71

78

7 32 110

Tjänster

248 588

340 197 237

Summa:

1 000 1 000

-

-

-

Källa: SCB:s databas, Nationalräkenskaper samt egna beräkningar.

Om man bortser från energiomvandlingssektorn, som har en något speciell karaktär, så är det gruvsektorn och jordbruk m.m. som är de stora förlorarna, medan bygg- och tjänstesektorn är vinnarna. För tillverkningsindustrin som helhet går det nästan jämnt ut. Under ytan döljer sig dock en betydande variation mellan olika delbranscher.

Effekterna av höjd elskatt i tabell 3.5 är mera dramatiska. Som förväntat förlorar jordbruks-, industri- och energiomvandlingssektorn på en skatteväxling medan tjänstesektorerna vinner. Gruvnäringen, med en kompensation via sänkta lönekostnader på endast 10 procent, är den största förloraren, men även tillverkningsindustrin förlorar mycket på en elskatt, medan jordbrukets förlust är något lägre. Det bör betonas att här inte existerar några nedsättningsregler, som träder in och mildrar effekterna. Avsaknaden av nedsättningsregler förklarar varför en skatteväxling här får så stor effekt på energiomvandlingssektorn.

Tabell 3.5. Effekter av att växla en höjd elskatt med en miljard kr mot en sänkning av löneavgiften med motsvarande belopp, fördelat på olika sektorer, år 2000

Sektor

Höjd elskatt, (mnkr)

Sänkta löneavgift

(mnkr)

Skatteväxling

(mnkr)

Skatteväxling,

kr per sysselsatt

Andel av höjd elskatt som kompenseras av

sänkta avgifter (%)

Jordbruk m.m.

19 13 -7

-61

63

Gruvor m.m.

32 3 -29 -3 515

9

Tillverkningsindustri

623 306 -317

-422

49

El, gas, värme och vatten

64 13 -51 -1 562

20

Byggindustri

9 78 69

317

878

Tjänster

253 588 335

194

232

Summa:

1 000 1 000

-

-

-

Källa: SCB:s databas, Nationalräkenskaper samt egna beräkningar.

Som framgår av konsekvensanalyserna i avsnitt 3.7 är heterogeniteten i näringslivet mycket stor, varför det bakom de aggregerade resultaten i tabell 3.4 och 3.5 döljer sig en högst betydande variation i konsekvenser på företagsnivå.

Fördelningseffekter av skatteväxling

Generellt gäller att energiskatter är regressiva, dvs. de drabbar hushåll med lägre inkomster mer än hushåll med högre inkomster, flerbarnshushåll mer än barnlösa hushåll samt glesbygdshushåll mer än stadshushåll. Ur fördelningssynpunkt är dock utformningen av en skatteväxling av betydelse. Ett huvudresultat i litteraturen om skatteväxling är nämligen att en sådan i allmänhet är regressiv, särskilt om miljöskatter växlas mot lägre arbetsgivaravgifter.

18

Analyser på svenska data visar att en skatteväxling där högre koldioxidskatter växlas mot sänkt mervärdeskatt visserligen också är regressiv, men jämförelsevis betydligt mera gynnsam ur fördelningssynpunkt.

19

18SOU 2003:2, Kriström B. m.fl.: Fördelningseffekter av miljöpolitik. Bilaga 11 till Långtidsutredningen 2003, samt Kverndokk, S. och Rosendahl K. (2001) ibid. 19SOU 2003:2 s. 7679.

I Bilaga 11 till Långtidsutredningen 2003 analyserar Kriström m.fl. just fördelningseffekterna av tre skatteintäktsneutrala skatteväxlingsscenarier som alla utgår från en fördubbling av koldioxidskatten, och där skattesystemet 1998 utgör basen för beräkningarna. Resultaten i termer av effekter på disponibel inkomst visas i tabell 3.6.

Tabell 3.6. Välfärdsförluster, som andel av disponibel inkomst, för olika hushållskategorier av skatteväxling, år 1998, procent

1

Fall 1 2 3

Inkomstkvantil

Lägsta 0,6 0,5 1,0 Näst lägsta 0,6 0,7 0,7 Mellersta 0,5 0,6 0,8 Näst högsta 0,5 0,6 0,8 Högsta

0,4 0,4 0,6

Hushåll

Inga barn

0,5

0,5

0,8

Ett barn

0,4

0,5

0,7

Två barn

0,4

0,5

0,7

Region

Stockholm/Göteborg 0,2 0,1 0,5 Malmö 0,4 0,4 0,7 Större städer 0,5 0,6 0,8 Södra glesbygden 0,5 0,7 0,8 Större städer, Norrland 0,6 0,7 0,9 Norra glesbygden 0,6 0,8 0,9 1 S.k. compensated variation/disponibel inkomst i procent.

Fall 1: En fördubbling av koldioxidskatten och en sänkning av mervärdesskatten Fall 2: En fördubbling av koldioxidskatten och en sänkning av mervärdesskatten på kollektivtrafik Fall 3: En fördubbling av koldioxidskatten och en sänkning av inkomstskatten

Källa: Bilaga 11 till LU 2003,

Fördelningseffekter av miljöpolitik s. 134–136 (SOU 2003:2).

Resultaten illustrerar de betydligt gynnsammare fördelningseffekterna hos alternativen med sänkt mervärdesskatt, men också de stora regionala skillnaderna. Hushåll i glesbygd och Norrland spenderar mer av sin inkomst på energivaror i allmänhet än hushåll i storstäder. Grön skatteväxling innebär, enligt rapporten,

betydande omfördelning av inkomster från glesbygd till de största städerna.

Fördelningseffekterna av en skatt på fjärrvärme med 4 öre per kWh visas i tabell 3.7.

Tabell 3.7. Årlig kostnadsökning av en värmeskatt på 4 öre per kWh för hushåll med fjärrvärme i olika inkomstgrupper, år 1998

Kvantil

Kr Procent av disponibel inkomst

1 119 0,13 2 176 0,12 3 197 0.10 4 273 0,10 5 416 0,11

Källa: Egna beräkningar.

Tabellen visar att värmeskatten är relativt neutral i den meningen att det inte finns något klart och tydligt mönster i kostnaden (sett som andel av disponibel inkomst). Låginkomsthushåll har något högre kostnader (som andel av disponibel inkomst), men skillnaderna är ganska små. Tabell 3.8 visar hur kostnaden fördelas mellan hushåll i olika regioner.

Tabell 3.8. Årlig kostnadsökning av en värmeskatt på 4 öre per kWh för hushåll med fjärrvärme i olika regioner, år 1998

H-region

Kr Procent av disponibel inkomst

1 Stockholm

314

0,11

2 Göteborg och Malmö

354

0,12

3 Större städer

309

0,11

4 Södra glesbygden

210

0,097

5 Större städer i Norrland

223

0,077

6 Norra glesbygden

225

0,093

Källa: Egna beräkningar.

Skillnaderna mellan olika regioner är liten (som andel av disponibel inkomst) för de hushåll som redan konsumerar fjärrvärme.

3.3.4. Gå före i miljöpolitiken

I nästan alla sektorer av näringslivet existerar det, för samtliga produktionsfaktorer och även ur miljösynpunkt, en produktivitetsfördelning med ett betydande avstånd mellan bästa och ”värsta” teknik, mellan ”nos och svans”. Den tekniska utvecklingen skjuter gradvis fronten för bästa teknik framåt, medan konkurrensen gradvis tvingar fram nedläggningar av anläggningar med låg produktivitet. Att gå före i miljöpolitiken kan antingen innebära en, jämfört med omvärlden, förlängning av nosen eller kupering av svansen på produktivitetsfördelningen, dvs. antingen kraftigt ökad satsning på att flytta fronten för bästa teknik framåt eller en politik som går ut på att tvinga fram en utslagning av anläggningar med låg miljöproduktivitet. Genom att öka takten i strukturomvandlingen kan miljövinster uppnås.

Att öka takten i strukturomvandlingen av näringslivet har utgjort en central tankegång i den svenska näringspolitiken från 1930-talet och framåt. Idén om en kraftfull politik för strukturrationalisering nådde en höjdpunkt i arbetarrörelsens efterkrigsprogram men har framförallt kommit att förknippas med den s.k. Rehn-Meidner-modellen. I denna modell flyttar ett investeringsvänligt näringslivsklimat snabbt fram fronten för bästa teknik, i termer av hög arbetsproduktivitet, samtidigt som anläggningar med låg arbetsproduktivitet, genom den solidariska lönepolitiken, slås ut. Genom att byta ut arbetskraft mot energi eller miljö gick denna modell en ny vår till mötes efter den s.k. första oljekrisen i mitten av 1970-talet.

Miljödriven teknikutveckling har säkert varit av stor betydelse som motor i ”teknikdriven miljöutveckling”, dvs. starkt bidragit till att flytta fronten för bästa miljöteknik framåt. Skillnaderna mellan teknikfronten i marknadsekonomierna och i Östeuropa (och det gamla Sovjetunionen) före revolutionen illustrerar dess betydelse för utvecklingen på miljösidan. Möjligheterna för ett litet land att gå före alla andra länder är dock begränsade, eftersom teknikutvecklingen i mycket stor utsträckning är global, speciellt inom de sektorer vars teknikutveckling är av störst betydelse ur emissionssynpunkt.

Även om den långsiktiga teknikutvecklingen är av avgörande betydelse för den långsiktiga utvecklingen på miljösidan har en inte ringa del av miljödebatten fokuserat på möjligheten att kortsiktigt påverka den sämsta tekniken, att kupera svansen och minska

avståndet mellan bästa och ”värsta” teknik genom att gå före i miljöpolitiken, t.ex. genom höga skatter på koldioxid.

Ett ofta framfört argument är att det är bra att gå före i miljöpolitiken genom att visa omvärlden ett gott exempel och hoppas på att omvärlden följer efter. Frågan som inställer sig är givetvis om omvärlden kommer att följa efter eller inte? Den (spelteoretiska) forskning, som det här finns att luta sig emot, visar att om ett land går före i miljöpolitiken så kan det lika gärna tas till intäkt av andra länder för att inte göra så mycket som man annars skulle ha gjort.

20

Man kan alltså inte, på teoretiska grunder, hävda

att sannolikheten för att andra länder skall följa efter med en högre ambitionsnivå i miljöpolitiken är större än motsatsen, dvs. att om ett land går före i miljöpolitiken kan detta tas till intäkt av andra länder att inte göra så mycket. Förväntningar inom EU att vissa länder kommer att överuppfylla sina förpliktelser enligt Kyotoprotokollet kan av andra tas som en ursäkt för en lägre ambitionsnivå.

Ett försök att gå före kan mycket väl misslyckas och därigenom illustrera för omvärlden att kostnaderna är alltför höga för en ambitiös miljöpolitik. Det ambitiösa svenska målet för reduktionen i inhemska koldioxidemissioner på 4 procent fram till år 2010 (vilket uppgår till en reduktion på 14 procent år 2010 jämfört med den förväntade utvecklingen, ”business as usual”) kan sannolikt inte uppnås utan betydande ekonomiska konsekvenser. En av slutsatserna i SNS:s Continue-projekt är således att risken för ett misslyckande måste bedömas som mycket stor.

21

Sverige tillhör, enligt

analyserna i detta projekt, de länder som, i termer av samhällsekonomiska kostnader, är minst lämpade att gå före i klimatpolitiken. Avsaknaden av en fossilbränsleintensiv energisektor innebär starkt stigande marginalkostnader för minskade emissioner av koldioxid i Sverige (liksom i Norge och Frankrike). Om den tunga industrin, av t.ex. regionalpolitiska skäl, skyddas måste anpassningen framförallt ske inom transportsektorn och hushållen.

Analyser inom ramen för Continue-projektet

22

indikerar att

Sveriges komparativa fördelar i energiintensiv produktion kan förväntas öka vid en EU-gemensam klimatpolitik. Om så är fallet

20 Se t.ex. Hoel M.:1992. Emission taxes in a dynamic game of CO

2

emissions, in Pethig, R.

(ed): Conflict and Cooperation in Managing Environmental Resources, Springer. 21 Bergman, L. och Radetzki, M. 2003, The Continue Project – Global Climate Policy and

Implications for the Energy Sector in a Small Open Economy: The Case of Sweden.

Multiscience Publishing Co. 22 Se Nilsson, C. och Kriström B. 2002: The Cost of Going from Kyoto to Marrakech: Swedish

Carbon Policy in a Multi-Regional Model. Working Paper. The Continue project.

skulle en isolerad svensk gå före-politik leda till en ineffektiv utslagning av tung svensk industri. Utslagningen skulle vara ineffektiv i den betydelsen att svensk tung industri kan förväntas öka sina marknadsandelar vid en EU-gemensam klimatpolitik. Detta är således ett mycket starkt argument för att utnyttja den möjlighet till nedsättning av energiskatt för energiintensiva företag som energibeskattningsdirektivet erbjuder.

Endast under förutsättning att resten av Västeuropa inte kan förväntas följa efter en svensk gå före-politik är det långsiktigt samhällsekonomiskt rationellt att låta den inhemska klimatpolitiken slå ut den koldioxidintensiva svenska industrin genom en generell skattenivå för hela näringslivet utan möjligheter till nedsättning för de mest energiintensiva företagen. Om Sverige, av någon anledning, skulle välja att föra en långsiktig av omvärlden oberoende klimatpolitik, med helt egna målsättningar som endast beaktar koldioxidemissionerna från svenskt territorium, kvarstår endast regionalpolitiska skäl som motiv för ett skydd för den energiintensiva industrin. Som ovan noterats är kostnaden för denna typ av regionalpolitik inte försumbar.

De här redovisade analysresultaten bör inte tas som intäkt för att Sverige inte bör gå före i klimatarbetet. Vad resultaten visar är att det har stor betydelse på vilket sätt Sverige väljer att gå före. Det är inte genom kostsamma, men globalt ineffektiva, åtgärder som Sverige kan göra bäst insats. Vad resultaten understryker är framförallt vikten av att Sverige är en drivande kraft i det internationella förhandlingsarbetet, eftersom vinsterna, för den svenska ekonomin, av en internationellt koordinerad klimatpolitik är mycket stora, samtidigt som kostnaderna för en isolerad svensk klimatpolitik är jämförelsevis mycket höga.

3.3.5. Motiv för energiskattelättnader

Som nämndes inledningsvis ankommer det, enligt direktiven, på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader Kommitténs inställning till frågan om vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet har redan redovisats (se avsnitt 3.1). Kommittén konstaterade, bland annat med hänvisning till EG-rätten, att all näringsverksamhet bör beskattas enligt samma regler. Därför återstår nu ”endast” frågan

om huruvida det finns motiv för energiskattelättnader för vissa typer av företag. Diskussionen ovan kan sammanfattas så att det av

  • regionalpolitiska skäl, och
  • miljöpolitiska skäl

kan vara motiverat med energiskattelättnader för vissa företag.

Dessutom gäller att det

  • ur optimal beskattningssynpunkt saknas motiv för att beskatta energin som produktionsfaktor i näringslivet, samtidigt som det finns starka motiv för beskattning av hushållens energikonsumtion. Den låga energipriskänsligheten i hushållen är det starkaste motivet för en fiskal beskattning av hushållens energikonsumtion. Dessutom finns det starka motiv för beskattning av miljöskadliga emissioner såväl inom hushåll som inom näringsliv.

Regionalpolitiska aspekter

Miljöpolitikens regionala effekter analyseras i den tidigare nämnda bilagan till Långtidsutredningen 2003 med speciell tonvikt vid industrin.

23

De regionala variationerna i industrisektorns

energi/arbetskraftskostnadsstruktur, samt effekterna på sysselsättningen av hushållens skattesatser på sysselsättningen, framgår av tabell 3.9.

23 Bilaga 11 till Långtidsutredningen 2003: Fördelningseffekter av miljöpolitik (SOU 2003:2).

Tabell 3.9. Industrins energikostnadsstruktur i olika län samt beräknade effekter på sysselsättningen vid hushållens skattesatser på energi, år 1999

Län

Energikostnad per

sysselsatt

Energiskatt per

sysselsatt

Förändring i antal

sysselsatta

Stockholms 11 898 481 286 Kronobergs 15 622 703 -29 Västmanlands 16 376 857 -92 Jönköpings 17 985 901 -196 Jämtlands 18 001 922 -105 Västra Götalands 21 284 1 346 -378 Skåne 22 639 1 365 -704 Kalmar 23 062 1 564 -144 Södermanlands 24 589 1 644 -193 Uppsala 25 475 1 679 -133 Östergötlands 26 809 1 752 -110 Örebro 27 826 2 036 -115 Blekinge 28 380 2 100 -149 Västerbottens 30 421 2 136 -376 Gotlands 31 135 2 869 -197 Hallands 38 871 2 944 -37 Gävleborgs 44 087 3 020 -328 Värmlands 48 279 4 383 -435 Norrbottens 67 019 4 781 -332 Dalarnas 67 783 4 906 -321 Västernorrlands 91 990 5 375 -.456

Genomsnitt:

27 674

1 873

5 260

Källa: Fördelningseffekter av miljöpolitik SOU 2003:2.

Skillnaderna i energikostnader återspeglar den svenska industristrukturen med mycket finmekanisk industri i Stockholm och en betydande del basindustri, speciellt skogsindustri, i Västernorrland. Författarna konstaterar också att sysselsättningseffekterna av den nuvarande energibeskattningen av industrisektorn har små effekter (en reduktion med ca 500 sysselsatta), medan en modellanalys indikerar ett bortfall på ca 5 000 sysselsatta i industrisektorn, varav ca

4 000 i skogsindustrin, vid full hushållskatt (1999 års nivå) på energi för denna sektor.

24

Lundberg och Svensson belyser också, med resultaten från sin modell, de långsiktiga effekterna på industristrukturen och exportvolymen av en elprisökning med 50 procent; se tabell 3.10.

Tabell 3.10. Effekter på exportvolym och sysselsättning av en elprisökning med 50 procent

Bransch

Exportvolymeffekt

(mnkr)

Förändring i antal

sysselsatta

Massa och papper

-14 137

-7 211

Kemikalier -1 508 -753 Läkemedel 1 824 978 Järn och stål -4 007 -2 031 Icke järn metaller -2 707 -1 502 Metall varor 1 341 1 532 Övriga maskiner 4 660 4 267 Teleprodukter 5 214 2 537 Övriga elektriska produkter 1 348 1 365 Transportmedel 5 539 3 750 Instrument, ur, foto, optik 1 315 1 232 Annan tillverkningsindustri 184 1 025

Källa: Lundberg, L. och Svensson L.: Energibeskattning, internationell konkurrenskraft och lokalisering av energiintensiv industri. 2002. Rapport till kommittén.

Beräkningarna avser att illustrera de långsiktiga struktureffekterna av förändrad elbeskattning efter det att anpassning av fördelningen av arbetskraft och kapital till förändringar av priser och lönsamhet skett, och efter det att jämviktskapande anpassningar av löneläge och växelkurser ägt rum. Beräkningarna ger inget underlag för att säga något om dynamiken, dvs. hur lång tid man kan vänta sig att denna anpassning tar, och vad som händer under processens gång.

Olika nivåer på koldioxidskatten ger olika lönsamhet för minskningar i utsläppen av koldioxid inom olika delar av ekonomin. Nuvarande nedsättningsregler leder således till stora skillnader i marginalkostnader för utsläppsreducerande åtgärder mellan olika sektorer. Det innebär att sådana åtgärder inte sätts in där de kostar

24 Ibid, s. 147–149.

minst. Kostnaderna för denna typ av regionalpolitik är därför inte försumbara. Att uppfylla minus fyraprocentsmålet med nuvarande nedsättningsregler för näringslivet beräknas kosta ca 1 procent av nationalinkomsten. Denna kostnad sjunker till 0,4 procent vid nationell handel med utsläppsrätter omfattande hela näringslivet och med ytterligare 0,1 procentenheter vid internationell handel med utsläppsrätter

25

. Handel med utsläppsrätter medför samma marginalkostnader överallt i ekonomin, under förutsättning att alla sektorer omfattas av handelssystemet (medan s.k. långsiktiga avtal kan förväntas leda till en betydande spridning i marginalkostnader). Kostnaderna för en ambitiös klimatpolitik, i termer av ekonomisk uppoffring är, enligt de analyser som genomförts inom ramen för Continue-projektet, höga. Utan en hög kostnadseffektivitet i klimatpolitiken är risken stor att de miljöpolitiska målen inte kommer att kunna uppnås. Ett allvarligt effektivitetsproblem i klimatpolitiken är att det dels existerar ett nationellt fyraprocentsmål om reducering av koldioxidemissionerna inom Sveriges gränser, dels pågår ett arbete på EU-nivå med handel med utsläppsrätter som nu också resulterat i en överenskommelse om ett direktiv. Effektivitetsproblemet är allvarligt i den betydelsen att kostnaderna för en isolerad svensk klimatpolitik är mer än dubbelt så höga som för en EU-gemensam politik. Marginalkostnaden för koldioxidreduktion i fallet med en isolerad svensk klimatpolitik uppgår till ca 750 kronor per ton jämfört med en internationell marginalkostnad på ca 350 kronor per ton. I en situation med en isolerad svensk klimatpolitik blir det starkt lönsamt för den koldioxidintensiva industrin att sälja utsläppsrätter och minska eller lägga ned produktionen. Detta gäller framförallt stål- och gruvindustrin.

26

I sämsta, och sannolikt mest realistiska, fall har den

höjda och dyra ambitionsnivån mycket marginell effekt på EU:s totala koldioxidutsläpp. Om den svenska klimatpolitiken dessutom resulterar i omlokalisering av koldioxidintensiv verksamhet till länder och företag med lägre energieffektivitet blir resultatet till och med kontraproduktivt.

Eftersom en isolerad svensk klimatpolitik, mot bakgrund av resultaten i Continue-projektet, framstår som ineffektiv, och kanske direkt kontraproduktiv, bör miljöskattepolitiken utformas med hänsyn tagen till de långsiktiga, strukturella effekterna och anpassas till det arbete som pågår på EU-nivå med energi-

25 Se Nilsson, C. och Kriström B. (2002), ibid. 26 Se Nilsson, C. och Kriström B. (2002), ibid.

skattedirektiv och handel med utsläppsrätter. Enligt kommitténs uppfattning innebär detta att de kortsiktiga omstruktureringar av näringslivet som en generell koldioxidskatt utan nedsättningar skulle framtvinga, motverkas genom någon form av begränsningsregel för det samlade energiskatteuttaget i energiintensiva företag.

3.4. Kommitténs förslag till energibeskattningsmodell

Kommitténs förslag: Näringslivets energibeskattning skall ske i

enlighet med den s.k. näringslivsmodellen. Modellen innebär följande:

- Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas, med undantag för EG:s minimiskatt på el, endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skillnad mot icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvaltning) som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). - Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till 19 öre per kg koldioxid (25 procent av nivån för hushåll och offentlig förvaltning). - En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva företag. Denna begränsar koldioxidskatteuttaget och energiskatten på el hos dessa företag till 0,7 procent av företagets försäljningsvärde. Som förutsättning gäller dock att EG:s minimiskattenivåer måste iakttas, även efter begränsning av skatten. Företagen måste även, för tillämpning av begränsningsregeln, uppfylla den definition av energiintensiv verksamhet som kommer att gälla som förutsättning för att ha (två) olika skattenivåer inom näringslivet. - Bränslen som förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning undantas, liksom idag, från energibeskattning. Detta står i överensstämmelse med det kommande energibeskattningsdirektivet. - El som i huvudsak förbrukas i kemisk reduktion och i elektrolys och metallurgiska processer undantas från energibeskattning. Även detta står i överensstämmelse med energibeskattningsdirektivet.

- I enlighet med möjligheterna i energibeskattningsdirektivet föreslås även att vissa mineralogiska processer undantas från energibeskattning.

Genomgången av den nu gällande modellen för näringslivets energibeskattning i avsnitt 3.2 utmynnade i slutsatsen att denna inte kan anses uppfylla de krav som kommittén anser bör kunna ställas på en sådan modell. Genom en utformning som innebär att modellen utgör statsstöd är Sverige underkastat EG-kommissionens prövning inte endast vid varje förändring av betydelse av modellen, utan även genom kontinuerliga omprövningar av modellen som sådan. Sådana prövningar bidrar till såväl stor osäkerhet som betydande ryckighet i det svenska energibeskattningssystemet. Till yttermera visso är det en öppen fråga huruvida modellen kommer att godkännas i den statsstödsprövning som nu pågår inom EG-kommissionen. Det primära målet för kommittén är därför att lägga fram förslag till en ny modell för näringslivets energibeskattning

  • en modell som, utan att kräva statsstödsgodkännande, säkerställer konkurrenskraften för den energiintensiva delen av näringslivet. Modellen bör vara generell och långsiktigt hållbar och ge en god balans mellan målsättningarna om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig effektivitet i miljöpolitiken och regionalpolitiska målsättningar. Den modell som enligt kommitténs uppfattning uppfyller dessa krav betecknas näringslivs-modellen. Övriga analyserade modeller uppvisar enligt kommittén så stora brister och svagheter att de inte kan läggas till grund för ett reformerat energiskattesystem. Samtliga analyserade modeller presenteras dock i de följande avsnitten.

3.4.1. Den generella näringslivsmodellen

I den generella näringslivsmodellen delas samhällsekonomin in i två sektorer, näringsliv respektive hushåll inklusive offentlig förvaltning. Denna modell omfattar således all näringsverksamhet, inklusive hela energiomvandlingssektorn. Detta innebär att ett stort antal företag som idag ingår i övrig/hushållssektorn förs över till sektorn näringsliv. I enlighet med Skatteväxlingskommitténs modell belastas inte näringslivet utan endast hushållen med fiskala energiskatter (med undantag av minimiskatten på el), medan koldioxidskatten utgår på såväl hushåll som näringsliv. Av såväl

regionalpolitiska som långsiktigt miljöpolitiska skäl är koldioxidskattenivån för näringslivet lägre än för hushållen (se avsnitt 3.3). Dessutom föreslås en begränsningsregel för näringslivet med innebörden att de totala energi- och koldioxidskatterna inte tillåts överstiga 0,7 procent av respektive företags försäljningsvärde. De speciella nedsättningsregler som idag gäller för industrisektorn m.fl. ersätts med denna enda begränsningsregel.

3.4.2. Energibeskattningsdirektivet m.m.

Kommittén har som målsättning att föreslå ett energibeskattningssystem som inte är beroende av EG-kommissionens prövning, dvs. ett system som inte bedöms utgöra statsstöd enligt EG:s regler härom. Detta för med sig att den nya modellen för näringslivets energibeskattning måste vara generell såtillvida att hela näringslivet bör ingå. Detta omfattar alla juridiska och fysiska personer som bedriver näringsverksamhet. Liksom enligt gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi).

Efter den i mars 2003 uppnådda EU-överenskommelsen om ett nytt energibeskattningsdirektiv är det nu klart under vilka former nedsättning av energiskatt, och alltså differentierade skattenivåer, kan tillämpas av medlemsstaterna.

Enligt direktivet utgår minimiskattesatser på el, kol och naturgas på nivån 0,5 öre per kWh samt en högre minimiskatt på mineraloljor på ca 1,3 öre och ca 1,8 öre per kWh på tunga respektive lätta oljor. Under förutsättning att minimiskatterna betalas kan dock energiintensiva företag beviljas skattenedsättning. För att bli betraktat som energiintensivt måste företaget ha en total energikostnad på minst 3 procent av produktionskostnaderna (försäljningsvärdet

27

) inklusive skatt eller en minsta kvot energi-

skatt/förädlingsvärde på 0,5 procent. Medlemsstaterna ges i energibeskattningsdirektivet dock möjlighet att nedsätta, eller helt undanta, skatten för vissa verksamheter där energin helt, eller i stor utsträckning (dual-use), utnyttjas som råvara i processerna. Detta gäller metallurgiska (järn och stål), mineralogiska (cement, kalk

27 Produktionskostnad likställs här, liksom i energibeskattningsdirektivet, med försäljningsvärde och produktionsvärde. Den exakta definitionen av dessa begrepp är inte entydig, och kan t.ex. variera med detaljer i skattelagstiftningen, men försäljningsvärdet utnyttjas redan idag i LSE.

och glas) samt kemiska (ferrolegeringar, aluminium, kloralkali etc.) processer.

Minimiskattesatser påverkar inte nivån på vår bränslebeskattning eftersom den svenska skattenivån med god marginal överskrider EG:s minimiskattesatser. Efter eventuell nedsättning måste dock kontrolleras att företaget minst betalar minimiskattesatserna på sin bränsleförbrukning.

Minimiskatten på el innebär att skatten på all el, utom processel, inom industri och jordbruk m.m. ökar från noll till 0,5 öre per kWh. Energibeskattningsdirektivet erbjuder också en möjlighet för energiintensiva företag att genom långsiktiga avtal underskrida minimiskattesatsen och gå ända ned till noll i elskatt.

Som framgår ovan ges medlemsstaterna i energibeskattningsdirektivet möjlighet att nedsätta, eller helt undanta, skatten för bland annat mineralogiska (cement, kalk och glas) processer. Enligt kommitténs uppfattning bör denna möjlighet utnyttjas. Kommittén föreslår således att mineralogiska processer, ur beskattningssynpunkt, undantas från energibeskattning. Undantaget bör utformas enligt samma regler som idag gäller för 1,2-procentsregeln. Det skattebortfall som kan uppstå på grund av ett sådant undantag torde i detta sammanhang vara av obetydlig omfattning, uppskattningsvis ett par tiotal miljoner kronor.

3.4.3. Gränsdragningsproblem

Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skattesystemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skattenedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra. En fråga som därvid aktualiseras är om särskilda hänsyn, av konkurrensskäl, bör tas till viss verksamhet inom den offentliga sektorn vid utformningen av definitionen yrkesmässig verksamhet? Det skulle t.ex. kunna gälla privata skolor och sjukhus som bedrivs i konkurrens med offentligt drivna. Eftersom energikostnaderna är av begränsad betydelse i denna typ av verksamhet, och eftersom även den konkurrerande privata verksamheten i stor utsträckning är offentligt finansierad, så synes det enklare att justera eventuella snedvridningar via finansierings- och statsbidragssystemet än via skattesystemet.

Inom den del av energiomvandlingssektorn som fortfarande bedrivs i kommunal regi är förhållandet dock ett annat, varför denna del av den offentliga sektorn bör jämställas med näringslivet i energibeskattningshänseende.

Den tidigare gränslinjen i fastighetsbeståndet som gällt mellan tillverkningsprocessen och övrig verksamhet samt mellan jordbruksdrift och privatbostad ersätts nu av en generell gräns inom fastighetsbeståndet mellan näringsliv å ena sidan och hushåll, inklusive offentlig förvaltning å den andra sidan.

Den offentliga sektorns storlek påverkas inte av modellvalet. Det innebär att även om förslagen innebär förändringar i skatteuttaget från offentliga myndigheter, kommuner och landsting genom förändringar i löneavgifter och energiskatter så kompenseras detta genom förändringar i anslagstilldelningen och statsbidragen till kommuner och landsting.

3.4.4. Val av begränsningsregel – utformning och nivå

Som diskuteras i avsnitt 3.4.2 erbjuder energibeskattningsdirektivet medlemsstaterna att tillämpa en lägre skattesats för energiintensiva företag. I kommitténs förslag till energibeskattningsmodell sker denna nedsättning genom en begränsningsregel som begränsar skatteuttaget till högst 0,7 procent av företagets försäljningsvärde. Dock måste företaget, som genomsnitt, minst erlägga EG:s minimiskatter på bränslen och el.

Begränsningsregelns betydelse är givetvis en funktion av skattenivån, men samspelet mellan begränsningsregel och skattenivå har stor betydelse för modellens funktion. Modelljämförelsen i avsnitt 3.7 visar tydligt detta samspel.

Allmänt gäller att en högre skattenivå medför att fler företag berörs av begränsningsregeln. För företag som slagit i taket blir marginalskatten på energianvändningen noll, dvs. skatten förlorar sin styrande effekt. Skatteuttaget blir med andra ord helt oberoende av energianvändningen i dessa företag och fungerar i stället som en extra bolagsskatt på nivån för begränsningsregeln, dvs. motsvarande en viss procent av produktionsvärdet.

Vem får tillämpa begränsningsregeln?

Kommitténs föreslag: För att tillämpa begränsningsregeln krävs

att företaget är energiintensivt. Kriteriet på energiintensitet kan valfritt baseras antingen på förädlingsvärde (0,5-procentskriteriet) eller försäljningsvärde (3-procentskriteriet).

I avsnitt 3.7.8 redogörs närmare för konsekvenserna av att tillämpa endera, eller båda av de två kriterierna för energiintensitet som anges i energibeskattningsdirektivet. Kommitténs slutsats av de där redovisade resonemangen är att begränsningsregeln får ett mer generellt tillämpningsområde om båda kriterierna för energiintensitet får användas av företagen. Detta är därför kommitténs förslag.

Försäljningsvärde eller förädlingsvärde

Kommitténs föreslag: Begränsningsregeln skall baseras på före-

tagets försäljningsvärde.

Valet mellan att basera en begränsningsregel på försäljningsvärde, som här föreslås, eller förädlingsvärde, som är ett uppenbart alternativ, är inte självklart. Valet av begränsningsregel ger givetvis olika utslag för företagen. Även om förädlingsvärdet i grova drag utgör ca hälften av produktionsvärdet i näringslivet är spridningen mellan olika sektorer och på företagsnivå mycket stor.

Det är i nationalekonomiska branschanalyser vanligt att skilja på produktionsfunktioner med förädlingsvärde respektive produktionsvärde (försäljningsvärde) som resultat: F (Arbete, Kapital) = Förädlingsvärde G (Energi, Råvaror, Arbete, Kapital) = Produktionsvärde

Produktionsvärdefunktionen är jämförelsevis mera teknologiorienterad, medan förädlingsvärdefunktionen är mera lönsamhetsorienterad. Om syftet med en begränsningsregel är att skydda teknologiskt energiintensiva företag förefaller en begränsningsregel baserad på produktionsvärde mest lämplig.

Om syftet däremot är att skydda företag med låg lönsamhet från att läggas ned på grund av högre energiskatter synes en begräns-

ningsregel baserad på förädlingsvärde mest lämplig. I det senare fallet är det en kombination av energiintensitet och lönsamhet som avgör vilka företag som får skattenedsättning. Eftersom lönsamheten varierar betydligt mera än produktionsvärdet från år till år, kan antalet företag som kommer in under begränsningsregeln komma att variera betydligt under en konjunkturcykel. Det kan mycket väl tänkas att åtskilliga företag skyddade av begränsningsregeln, med normalt språkbruk, inte alls skulle uppfattas som energiintensiva utan snarare kunna karakteriseras som föga lönsamma tjänsteföretag. Enligt kommitténs uppfattning är det en begränsningsregel baserad på produktionsvärde/försäljningsvärde som bäst reflekterar det grundläggande syftet med nedsättning av energiskatt.

En fördel av mera praktisk natur med en försäljningsvärderegel, är att en sådan regel ansluter väl till nuvarande regler för nedsättning (0,8- och 1,2-procentsreglerna). Dessutom är försäljningsvärdet alltid icke-negativt, medan detta inte gäller förädlingsvärdet, som mycket väl kan vara negativt, vilket innebär att produktionen i sådana fall ödelägger resurser och därmed bidrar negativt till välfärden. (Ett berömt exempel på det senare är den svenska varvsnäringen under senare delen av 1970-talet.) Inte nog med att måttet på energiintensitet går mot oändligheten när förädlingsvärdet går mot noll: det kan dessutom vara negativt. Kommittén föreslår därför att begränsningsregeln baseras på försäljningsvärdet.

Begränsningsregelns nivå

Kommitténs föreslag: Nivån på begränsningsregeln sätts till

0,7 procent av företagets försäljningsvärde.

Valet av nivå på begränsningsregeln är främst betingat av att undvika kraftigare skattehöjningar för de energiintensiva företagen. Kommittén har framförallt övervägt nivåerna mellan 1,0 och 0,5 procent och föreslår efter noggrant övervägande en begränsningsregel på nivån 0,7 procent. Som skäl härför anför kommittén bland annat följande.

  • Med 1,0 procent som nivå kommer ett fåtal av de nuvarande nedsättningsberättigade industriföretagen (enligt 0,8- och 1,2procentsreglerna) att få en skattehöjning, men sannolikt ett

relativt stort antal företag inom växthusnäringen (om än i de flesta fall marginellt). Vid minimiskatt på el, i kombination med kostnaderna för elcertifikaten, ökar skatten på energianvändning för i stort sett alla företag inom industri och jordbruk m.m. Enligt kommitténs uppfattning är det därför önskvärt med en viss dämpning av denna skattehöjning för de mest energiintensiva företagen.

  • Den statsfinansiella kostnaden av att gå från 1,0 till 0,7 procent är låg
  • för industrisektorn sammanlagt endast 50 miljoner kronor, och totalt för hela näringslivet sannolikt understigande 100 miljoner kronor. Kostnaderna för tjänstesektorn är sannolikt låga, men svårbedömda pga. avsaknad av mer detaljerad statistik över sektorns energianvändning.
  • Marginalkostnaderna på industrisidan av ytterligare sänkning till 0,6 eller 0,5 procent synes också statsfinansiellt låga, men här ökar osäkerheten avsevärt om effekterna på tjänstesektorn. Dessutom ökar, som framgår av figur 3.5 i avsnitt 3.7.8, sannolikheten för en konflikt mellan begränsningsregeln och energibeskattningsdirektivets kriterier på energiintensitet. Värdet för de energiintensiva företagen av ytterligare skattenedsättning denna väg är därför mera osäkert. Denna osäkerhet måste vägas mot de konsekvenser på finansieringssidan som en ytterligare nedsättning ger upphov till.

De statsfinansiella konsekvenserna av olika nivåer på begränsningsregeln framgår av tabell 3.11.

Tabell 3.11.Statsfinansiella konsekvenser av olika nivåer på begränsningsregeln. Skatteintäkter respektive skattebortfall för industrisektorn (SNI 10–37) jämfört med en begränsningsregel på 1,0 procent, miljoner kr

Procent Skatteintäkter, mnkr Skattebortfall, mnkr

Skatteökning jämfört med

idag, mnkr

1,0 1437 0 302 0,7 1387 50 252 0,6 1370 67 235 0,5 1353 84 218

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Under sina överväganden rörande nivåerna mellan 1,0 och 0,5 procent har kommittén funnit bland annat följande. Det visar sig att endast ett litet fåtal sektorer påverkas om begränsningsregelns nivå sänks i intervallet 0,7 till 0,5 procent. Skattereduktionen för dessa sektorer jämfört med begränsningsregeln på 0,7-procentsnivån visas, i tabell 3.12, medan skillnaderna mellan den minimiskatt som måste erläggas enligt energibeskattningsdirektivet och den faktiska skattenivån med begränsningsregeln framgår av tabell 3.13. Det bör observeras att begränsningsregeln gäller för enskilda företag och inte för hela branscher.

Tabell 3.12. Branschvisa konsekvenser av olika nivåer på begränsningsregeln. Skatteintäkter respektive skattebortfall för de branscher som påverkas jämfört med en begränsningsregel på 0,7 procent, miljoner kr

Bransch

Skatt vid 0,7 %,

mnkr

Skattebortfall vid

0,6 %, mnkr

Ytterligare skattebortfall

vid 0,5 %, mnkr

Cement och kalk

52,3

7,5

7,5

Planglas 32,8 4,7

4,7

Byggnadsstenvaror 21,3 3,0

3,0

Byggnadsstensbrott 11,3 1,6

1,6

Bomullsgarnsindustri

8,4

0,0

0,6

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Tabell 3.13. Skatteuttag enligt energiskattedirektivets minimiskattesatser jämfört med skattuttag enligt begränsningsregeln på 0,7 procent för vissa branscher

Bransch

Skatteuttag enligt minimi-

skattenivåer

(mnkr)

Skatteuttag enligt begränsningsregel

på 0,7 % (mnkr)

Andel minimiskatteuttag av skatteuttag enligt begränsningsregeln på 0,7 % (%)

Cement och kalk

35,1

52,3

67

Planglas 15,8 32,8 48 Byggnadsstenvaror 6,8 21,3 32 Byggnadsstensbrott 3,2 11,3 28 Bomullsgarnsindustri o.d. 3,6 8,4 43

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

3.4.5. Statsfinansiella effekter

Förändringar i näringslivets energibeskattning får givetvis statsfinansiella konsekvenser. Ett införande av kommitténs energibeskattningsmodell innebär i grova drag ett skattebortfall på ca 6,4 miljarder kronor brutto och ca 5,0 miljarder kronor netto, dvs. när hänsyn tagits till olika indirekta effekter på andra skattebaser; se tabell 3.14. Det bör understrykas att speciellt skattebortfallet för energiomvandlingssektorn är behäftat med stor osäkerhet. (För denna sektor beräknas skatteintäkterna i näringslivsmodellen uppgå till ca 200 miljoner kronor per år).

Tabell 3.14. Beräknat skattebortfall (brutto) av att införa likformig beskattning för hela näringslivet (enligt kommitténs förslag till energibeskattningsmodell), miljoner kr

Sektor

Minskade elskatteintäkter

Minskade koldioxid-

skatteintäkter

Minskade energi-

skatteintäkter

Totalt skatteintäktsbortfall

Byggnadsindustri 200

200 100 500

Energisektor 900

600 50 1 550

Övriga tjänster

3 750

450

150

4 350

Totalt:

4 850

1 150

300

6 400

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

En central fråga är hur en modell som ger detta betydande bortfall av skatteintäkter skall finansieras. Förslag presenteras i kapitel 16.

3.5. Anpassning till övriga styrmedel

3.5.1. Utgångspunkter

I linje med Skatteväxlingskommitténs resonemang föreslår kommittén att endast miljörelaterade, och således inte fiskala, skatter skall tas ut på näringslivets energiförbrukning. Synsättet bygger på att koldioxidskatten anses vara ett effektivt styrmedel när det gäller att minska näringslivets koldioxidemissioner och bidra till mer miljöanpassad och långsiktigt hållbar produktion. En sådan skatt bör tas ut i ett tidigt led av produktionskedjan för att uppnå den effektivaste styreffekten. Såsom tidigare berörts har statsmakterna försökt styra energibeskattningen mot flera mål med ett medel, vilket lett till målkonflikter. Om man vill säkra måluppfyllelse i

politiken är det en god regel att antalet instrument skall vara minst lika många som målen. Det betyder att koldioxidskatten inte räcker för att uppfylla alla uppställda mål. Som läget nu är har emellertid på senare tid flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till uppställda mål. Vad som i viss mån saknas, som också noterades i avsnitt 3.1, är enligt kommitténs uppfattning en övergripande koordination av de olika styrmedlens infasning i samhällsekonomin. Inte minst innebär avsaknaden av samordning praktiska svårigheter när det gäller att utforma förslag till nya nedsättningsregler för näringslivet. De förslag som för närvarande bereds på olika plan har ännu inte trätt i kraft, och den fråga som kommittén måste ställa sig är om energibeskattningssystemet skall kunna tillämpas på egen hand, eller om andra styrmedel skall byggas in i energibeskattningssystemet som förutsättning för dess tillämpning.

Kommittén har en uttalad ambition att forma ett långsiktigt hållbart system som ger näringslivet klara spelregler och därigenom skapar förutsättningar för att bevara dess konkurrenskraft gentemot omvärlden. Detta skall åstadkommas samtidigt som koldioxidbeskattningens egenskaper som styrmedel i möjligaste mån bibehålls. De nya styrmedel som nu är på väg att införas eller övervägs är tidigare oprövade i Sverige, vilket talar för att de bör tillämpas en tid och därefter utvärderas för att se vilken effekt de ger. Denna utvärdering torde bli svårare att genomföra om styrmedlen görs beroende av varandra och inte i stället ses som komplement till varandra. En självständig tillämpning av styrmedlen kan leda till att vart och ett av dessa kan ges bättre förutsättningar att styra mot uppställda mål samtidigt som risken för målkonflikter minskas om antalet medel motsvarar antalet mål.

Ovan anförda skäl talar för att de regelförändringar kommittén föreslår skall ges en sådan utformning att de klarar en självständig tillämpning. Resonemanget bildar utgångspunkt för den fortsatta redogörelsen för övriga styrmedels påverkan på kommitténs förslag. I det följande kommer kommittén således att ta upp och resonera kring hur kommitténs förslag påverkar – eller påverkas av – andra nu aktuella styrmedel.

3.5.2. Elcertifikathandel

Kommitténs bedömning: Systemet med elcertifikathandel

medför inte några förändringar i kommitténs förslag avseende näringslivets energibeskattning. I avvaktan på kommitténs förslag har vissa energiintensiva sektorer undantagits från kvotplikten. Den långsiktiga lösning som kommittén föreslår för att lindra kvotpliktens verkningar för energiintensiva företag är att sektorundantagen, genom en förändring i lagen om elcertifikat, ersätts med regeln om att alla företag som uppfyller ettdera av de två kriterierna på energiintensitet i energibeskattningsdirektivet undantas från kvotplikten.

Elcertifikatutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Handel med elcertifikat (SOU 2001:77) att den elintensiva industrin skulle undantas från kvotplikt i avvaktan på att kommittén lämnar sitt betänkande. Med elintensiv industri avsågs massa- och pappersindustri, kemisk industri, stål- och metallverk samt gruvindustri med en abonnemangseffekt överstigande 10 megawatt.

I departementspromemorian Lag om elcertifikat (Ds 2002:40) föreslogs att skyldighet att ge in elcertifikat (kvotplikt) inte skulle gälla för el som förbrukats i tillverkningsprocessen i stål- och metallverk eller i massa- och pappersindustrin, baskemikalieindustrin eller gruvindustrin. Antalet sektorer utökades i prop. 2002/03:40 till att även omfatta cementindustri, kalkbruk och petroleumraffinaderier.

28

Enligt propositionen 2002/03:40 är elcertifikatsystemet tänkt att träda i kraft den 1 maj 2003. Det föreslagna systemet med elcertifikathandel och förslaget om att undanta vissa sektorer i näringslivet från kvotplikt har av EG-kommissionen ansetts förenligt med statsstödsreglerna.

29

Oaktat statsstödsgodkännande utgör emellertid sådana branschundantag ett trubbigt instrument för skydd av elintensiv verksamhet. Som framgår av konsekvensanalysen i avsnitt 3.7 är heterogeniteten i näringslivet mycket stor. Ett stort antal elintensiva företag kommer inte att omfattas av branschundantagen samtidigt som dessa också skyddar de icke-elintensiva företagen i de undantagna branscherna.

28 Se not 9. 29 EG-kommissionens beslut den 5 februari 2003 i ärende nr N 789/2002.

Frågan är då hur kommittén skall förhålla sig till elcertifikatsystemet vid utformningen av sitt förslag. Enligt kommitténs uppfattning bör reglerna för näringslivets energibeskattning utformas utan att i något hänseende vara uppbyggda med elcertifikathandeln som förutsättning. Kommitténs huvudförslag innebär att det utifrån objektiva kriterier införs en begränsningsregel som medför att energiintensiva företag kan komma ifråga för skattelättnader vid särskilt hög andel koldioxidskatt av försäljningsvärdet. Kommittén frångår därigenom den av lagstiftaren tidigare valda utgångspunkten att den sektoriella näringslivsindelningen skall vara bestämmande vad gäller att urskilja energiintensiva, eller snarare nedsättningsberättigade, sektorer. Om i ett framtida system företagen i de nu undantagna sektorerna åläggs kvotplikt kommer deras kostnader för energi att öka.

Den föreslagna begränsningsregeln tar just sikte på att begränsa de energiintensiva företagens kostnader för energi till en rimlig och gentemot omvärlden konkurrenskraftig nivå. Den naturliga lösningen kan då synas vara att beakta elcertifikatkostnaden inom ramen för energibeskattningssystemet, och låta företagen tillgodogöra sig sina kostnader för elcertifikat vid tillämpning av begränsningsregeln, dvs. att kostnaderna för elcertifikat i detta hänseende jämställs med koldioxidskatten på bränslen (och energiskatten på el). För företagens del torde det vara av mindre betydelse om pålagorna i sig benämns koldioxidskatt eller kostnader för elcertifikat. I båda fallen är det kostnader som belastar verksamheten. Införandet av en sådan lösning skulle rent lagtekniskt inte innebära några större svårigheter. Det är dock svårt att inom ramen för kommitténs arbete överblicka om denna lösning medför komplikationer på andra plan. Det kan t.ex. inte uteslutas att en återbetalning av certifikatkostnader skulle kunna utgöra statsstöd.

Den alternativa lösning som kommittén vill förorda är att sektorundantagen, genom en förändring i lagen om elcertifikat, ersätts med regeln om att alla företag som uppfyller ettdera av de två kriterierna på energiintensitet i energibeskattningsdirektivet undantas från kvotplikten. Eftersom Sverige, av EG-kommissionen, har fått ett tidsbegränsat godkännande för de i propositionen föreslagna undantagen erbjuder kommitténs förslag en långsiktig lösning. Förslaget bör genomföras senast i samband med att tidsgränsen för tillståndet löper ut.

3.5.3. Långsiktiga avtal

Kommitténs bedömning: Det nedsättningssystem kommittén

föreslår (begränsningsregeln) görs inte beroende av långsiktiga avtal. Kommittén föreslår således inte ett system där begränsningsregeln förutsätter avtal mellan staten och enskilda företag. Detta utesluter inte att långsiktiga avtal kan komma att bli ett mycket viktigt instrument, bland annat när minimiskattesatser, till följd av det kommande energibeskattningsdirektivet, införs på företagens elförbrukning.

Inom Näringsdepartementet bedrivs ett arbete kring utformning av s.k. långsiktiga avtal (se avsnitt 2.6.1). I korthet innebär konstruktionen att företag föreslås åta sig att införa energiledningssystem samt att genomföra effektiviseringsåtgärder. Som statens motprestation föreslås i första hand att lättnader i energiskatterna skall erbjudas. I likhet med vad som ovan anförts kring elcertifikathandel är kommitténs avsikt dock att reglerna för näringslivets energibeskattning skall vara självständiga och kunna tillämpas utan stöd av andra regelverk. Såsom förslaget kring långsiktiga avtal utformats innebär det att det blir fråga om statsstöd om energiskattelättnader ges vissa utvalda sektorer. Sådant stöd kan dock godkännas med stöd av EG-kommissionens miljöriktlinjer (se avsnitt 12.6.4). Oavsett att möjligheterna att få sådant stöd godkänt kan bedömas som goda, medför ett införande av en sådan förutsättning i energibeskattningssystemet att Sverige fortsatt har en energibeskattning som är beroende av EG-kommissionens tidsbegränsade beslut. Detta står i stark kontrast till kommitténs önskan att införa stabila, långsiktiga och transparenta regler för näringslivets energibeskattning. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att begränsningsregelns tillämpning inte görs beroende av att berörda företag ingått långsiktiga avtal. Statens motprestation bör således i dagsläget inte utgöras av en i systemet inbyggd skattelättnad. Däremot kan arbetet med långsiktiga avtal på sikt visa sig vara av mycket stort värde när en positiv elskatt införs på EU-nivå. Från det pågående direktivarbetet har bland annat framkommit att långsiktiga avtal kan vara en framkomlig väg för att underskrida den tänkta minimiskattesatsen på el. Med tanke på det svenska näringslivets elintensitet kan således långsiktiga avtal komma att få mycket stor betydelse.

Den praktiska utformningen av ett system med långsiktiga avtal och skattenedsättning

För att få en självständig och transparent hantering av eventuella nedsättningar med stöd av långsiktiga avtal bör en eventuell framtida lagreglering utformas vid sidan av lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE. Som jämförelse kan nämnas det danska systemet där en särskild lag, ”Lov om statstilskud till daekning af udgifter til kuldioxidafgift i visse verksamheter med et stort energiforbrug, jf. lovbekendtgorelse nr. 846 af 17. november 1997” hanterar de aktuella skattenedsättningarna, vid sidan av de författningar som reglerar själva energibeskattningen. Såväl praktiska skäl som systemskäl talar för att en svensk reglering bör utformas på ett liknande sätt.

Ett system med långsiktiga avtal får sannolikt en utformning som innebär att det blir fråga om ett statsstödssystem (om t.ex. ett antal sektorer utpekas). Ett sådant system måste prövas av EGkommissionen. Genom att lägga dessa regler utanför LSE håller man i möjligaste mån LSE fri från statsstödsregleringar, vilket i sammanhanget måste anses vara av stort värde och bidrar till målsättningen att bibehålla ett långsiktigt hållbart energibeskattningssystem för näringslivet. Genom att hålla nedsättningssystemet utanför LSE torde detta också kunna ges en mer flexibel utformning, än om det skall passas in i LSE:s komplexa struktur. Eventuella förändringar och anpassningar kan då göras utan att lagstiftaren behöver gå in i LSE. Kommitténs slutsats är således att en lag om långsiktiga avtal, i kombination med återbetalning av energi- och koldioxidskatt, bör införas i en egen författning.

3.5.4. Utsläppshandel

Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag till energibe-

skattningssystem för näringslivet är företagsbaserat till skillnad mot direktivförslaget om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen vilket är anläggningsbaserat. Denna skillnad torde dock inte behöva innebära att någon vidare anpassning behöver föreslås från kommitténs sida. Tvärtom synes ett utsläppshandelssystem kunna fungera väl inom ramen för kommitténs modell.

Kommittén har utformat sitt förslag på ett sådant sätt att de mest energiintensiva företagen kan få skattenedsättning med stöd av en begränsningsregel. Begränsningsregeln är helt objektiv till sin utformning och pekar inte ut några särskilda branscher eller företag. Syftet bakom regeln är att av konkurrensskäl lindra verkningarna av de förhållandevis höga koldioxidskattenivåerna i Sverige. Det förslag till direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter av växthusgaser inom gemenskapen, som föreslås träda i kraft den 1 januari 2005, omfattar i stället ett antal branscher, i huvudsak energiintensiv industri samt större anläggningar för kraft- och värmeproduktion. Direktivförslaget innebär att utsläppsrätter kommer att allokeras till de anläggningar som omfattas av handelssystemet enligt en allokeringsplan som upprättas av varje medlemsland. Anläggningarna får sedan köpa och sälja utsläppsrätter sinsemellan. Förutsättningarna för den svenska tilldelningen studeras närmare av FlexMex2-delegationen som kommer att lämna ett principförslag till allokeringsplan under våren.

Det är FlexMex2-delegationens uppgift att bedöma om de anläggningar som ingår i handelssystemet också fortsättningsvis skall omfattas av koldioxidskatt, eller om de skall undantas från denna beskattning. Det får därvid ankomma på FlexMex2-delegationen att precisera den exakta avgränsningen av de anläggningar som ingår i handeln, från övriga delar av de företag som ingår i handelssystemet.

Systemet för handel med utsläppsrätter kommer alltså att vara ett anläggningsbaserat system, medan kommitténs modell är företagsbaserad. Detta innebär att energikostnad och försäljningsvärde för anläggningar som ingår i utsläppshandeln borträknas från företaget, exempelvis vid tillämpning av begränsningsregeln. ”Nettoföretagen”, dvs. ”bruttoföretagen” minus de anläggningar som ingår i handeln, behandlas enligt de regler som gäller i kommitténs system. Om de anläggningar som ingår i handelssystemet också undantas från koldioxidbeskattning kan detta förmodas medföra att dessa företag, sedan de energiintensiva anläggningarna lyfts ur, inte längre kommer ifråga för begränsningsregeln. Energiintensiva ”bruttoföretag” förvandlas till mindre energiintensiva ”nettoföretag” om koldioxidskatten bortfaller från de energiintensiva anläggningarna. I extremfallet består nettoföretaget av huvudkontoret när alla produktionsanläggningarna ingår i handelssystemet.

Kommittén, som tagit del av arbetet inom delegationen, ser inget problem med att förena ett system för handel med utsläppsrätter med den modell som föreslås för den framtida energibeskattningen.

3.6. Alternativa modeller

3.6.1. Övervägda modeller

I arbetet har kommittén, förutom den generella näringslivsmodellen (1) mera grundligt övervägt, och analyserat näringslivseffekterna av, fyra alternativa modeller (och vissa varianter av dessa):

  • En skatteväxlingsmodell, hushållsmodellen (2), med samma skattesatser för hushåll och näringsliv och en begränsningsregel av samma typ som i den generella näringslivsmodellen.
  • En alternativ näringslivsmodell, fullfinansieringsmodellen (3), med full finansiering inom näringslivet genom punktskatter på energi proportionella mot hushållsskatterna (3a), fastställda så att skattehöjningarna i industrin täcker skattebortfallet i servicesektorn. En annan variant på denna modell (3b) är en koldioxidskatt på hushållsnivå och en jämfört med hushållsnivån reducerad elskatt.
  • En andra alternativ fullfinansierad näringslivsmodell, tröskel-modellen (4), med en lägre nivå för energiintensiva företag och en högre ”normalnivå” för övriga företag.
  • En modifierad tröskelmodell, den icke-linjära modellen (5), med ”mjuk” övergång från den högre till den lägre skattenivån via en icke-linjär begränsningsregel.

Jämfört med de tre exempel på alternativa avgränsningar som anges i direktiven till denna kommitté svarar hushållsmodellen mot alternativet ingen generell nedsättning alls medges och tröskelmodellen mot alternativet området för generell nedsättning avgränsas på ett snävare sätt än i dag.

I modellerna (1)–(3)

  • de enhetliga modellerna
  • tillämpas, vid modelljämförelsen, enhetliga skattesatser i hela näringslivet. Behovet av skattelättnader i vissa företag tillgodoses genom en (linjär) begränsningsregel som sätter ett tak på skatteuttaget. I den fjärde modellen
  • tröskelmodellen
  • tillämpas två nivåer, dels en högre normalnivå, dels en lägre nivå som endast gäller för energiintensiva företag (dvs. företag för vilka energikostnaderna överstiger en viss

andel av försäljningsvärdet, alternativt att energiskatternas andel av förädlingsvärdet överstiger en viss nivå). I den femte modellen införs en gradvis övergång mellan de olika nivåerna så att energikostnaderna inklusive skatt, som andel av försäljningsvärdet, alltid är monotont stigande, medan energiskatterna som andel av försäljningsvärdet först är stigande upp till den högre nivån och sedan fallande ned till den lägre nivån där de planar ut.

De alternativa modellerna (2)–(5) är så konstruerade att de automatiskt uppfyller kravet på självfinansiering genom omfördelning av energiskattebördan från tjänstesektorerna till jordbruk och industri. Hushållsmodellen skapar dessutom budgetutrymme för skatteväxling.

Begränsningsregeln får olika konsekvenser i de övervägda modellerna. Formellt sett är det är det bara ifråga om skattenivån som de enhetliga modellerna med linjär begränsningsregel skiljer sig åt. Skattenivån har emellertid stor betydelse för systemets funktion, främst genom samspelet med begränsningsregeln.

Allmänt gäller att en högre skattenivå medför att fler företag berörs av begränsningsregeln. Valet av begränsningsregel i de alternativa modellerna är mera komplicerat än i näringslivsmodellen. Orsaken till detta är att en så stor andel av företagen i dessa modeller kommer in under begränsningsregeln. För de företag som kommer i åtnjutande av begränsningsregeln förlorar skatten på energi sin karaktär av styrande skatt och förvandlas till en extra bolagsskatt motsvarande en viss procent av produktionsvärdet. Till skillnad från den egentliga bolagsskatten utmärker sig denna extra bolagsskatt genom att den inte är relaterad till företagets lönsamhet utan till dess produktionskostnader. Inte något land i världen torde ha en bolagsskatt baserad på företagens produktionsvärde. Beskattningen, baseras generellt på förädlingsvärdet, dels genom bolagsskatt på företagsvinst, dels genom löneskatter.

De samhällsekonomiska kostnaderna av att ha en bolagsskatt på produktionsvärdet kan kanske accepteras om endast ett fåtal företag är berörda men knappast om en avsevärd andel av näringslivet omfattas. Det senare visar sig vara fallet i de fullfinansierade modellerna, (2) och (3), med linjär begränsningsregel. Om någon av dessa modeller skulle genomföras förvandlas energibeskattningen för en avsevärd del av näringslivet till en extra bolagsskatt på en viss procent av produktionsvärdet. Det är uppenbart att, med en bolagsskatt som utgår oberoende av företagens vinst, de samhällsekonomiska kostnaderna för energibeskattningen blir mycket höga.

Dessa höga kostnader utgör ett starkt argument för att i modellerna välja en begränsningsregel baserad på förädlingsvärde. Innebörden av detta är att energiskatten för en avsevärd del av näringslivet då kommer att utgöras av en kombinerad extra vinst- och löneskatt motsvarande en viss procent av förädlingsvärdet. De av begränsningsregeln skyddade företagen får dock då en kraftig relativprisvridning i form av sänkta energipriser och högre lönekostnader, eftersom en stor del av energianvändningen inte beskattas på marginalen. Detta är effekter rakt motsatta de som eftersträvas genom grön skatteväxling.

I modelljämförelserna har kommittén dock utnyttjat en begränsningsregel baserad på försäljningsvärdet men på nivån 1,0 procent i modellerna (2) och (3), vilket för dessa modeller är en mera rimlig nivå än den lägre nivå som valts för näringslivsmodellen. Även med denna högre nivå kommer en högst avsevärd andel av näringslivets energianvändning att få noll i marginalskatt på energi i dessa båda modeller.

Huvudpoängen med tröskelmodellen och den icke-linjära modellen är att marginalskatten aldrig blir noll. Företagen får alltid betala en viss skatt på den marginella energianvändningen. (Dock gäller under övergångsfasen att marginalskatten blir negativ i den icke-linjära modellen, men energikostnaden som andel av produktionsvärdet stiger monotont även i denna fas.)

I de enhetliga modellerna uppstår inga eller små (pga. minimiskatterna) marginaleffekter. I tröskelmodellen kan besvärande marginaleffekter uppstå. I denna kan det nämligen uppstå starka incitament att öka energianvändningen så att gränsvärdet uppnås. Eftersom marginaleffekterna i denna modell kan bli mycket stora kan det krävas särskilda tröghetsregler så att företag som befinner sig nära gränsen inte riskerar att åka in och ut ur nedsättningsområdet med stora skillnader i skattebelastning mellan åren som följd. Poängen med den icke-linjära modellen är just att eliminera dessa marginaleffekter.

3.6.2. Hushållsmodellen

Hushållsmodellen har samma grundstruktur som den generella näringslivsmodellen. Den utgår emellertid från att alla skatter på energi är miljöskatter, dvs. någon distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter görs inte. Detta innebär samma skatt på alla sam-

hällssektorer med utgångspunkt i de nivåer på energiskatt och koldioxidskatt för fossila bränslen samt skatt på el som gäller för hushåll, myndigheter och tjänsteföretag år 2003. Modellen skulle kunna ses som del i kommande steg i en grön skatteväxling där de nuvarande undantagen eller nedsättningarna för tillverkningsindustrin, jord- och skogsbruket m.m. tas bort.

Konkurrenskraften hos energiintensiva företag skyddas även i denna modell genom en begränsningsregel och möjlighet till ytterligare undantag genom frivilliga avtal. Utgångspunkten skall vara att energiintensiva företag får kostnader i ungefär samma storleksordning som idag, vilket i praktiken visar sig omöjligt att uppfylla; se avsnitt 3.3.3. Principerna för energiomvandlingssektorns beskattning antas här oförändrade jämfört med dagsläget, dvs. ett återställande sker till de regler som gäller idag av en eventuellt förändrad kraftvärmebeskattning under 2003.

Eftersom finansieringen i denna modell är mer än budgetneutral antas här att intäkterna från den höjda beskattningen växlas mot en sänkning av löneskatterna, genom en sänkning av den allmänna löneavgiften. En del av de potentiella intäkterna skulle kunna utnyttjas för långsiktiga avtal.

3.6.3. Den alternativa näringslivsmodellen

Denna modell har en enhetlig skattenivå för hela näringslivet, fastställd så att skattehöjningarna i industrin täcker bortfallet i servicesektorn. (Principerna för energiomvandlingssektorns beskattning antas också här oförändrade jämfört med dagsläget.) En möjlighet (3a) att åstadkomma budgetneutralitet är att skattesatserna i service- och industrisektorn sätts till en viss (”proportionell”) andel av hushållsnivån, som gör modellen fullt finansierad inom näringslivet. Denna andel uppgår med nu gällande hushållsskattesatser till 37 procent. En annan möjlighet (3b) är att skatteintäkterna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (”CO

2

-tung”) till 100 procent av hushållsnivån. Därefter höjs

energiskatten på el så att de ökade skatteintäkterna balanserar skattebortfallet och gör modellen fullt finansierad. I båda varianterna har begränsningsregeln avgörande betydelse för utfallet, vilket innebär att en stor andel av energianvändningen får marginalskatt noll på energi; se avsnitt 3.7.

I princip innebär den alternativa modellen att nuvarande system med två nivåer i näringslivet bibehålls, men med den skillnaden att någon gräns mellan tjänstesektor och övrigt näringsliv inte längre existerar, dvs. även de energiintensiva tjänsteföretagen inkluderas i modellen. Den stora fördelen med denna modell är att den är neutral ur finansieringssynpunkt. Den har dock samtidigt betydande nackdelar. Nuvarande system med fiskala skatter på insatsvaror behålls och utvidgas till att gälla i större delen av näringslivet. Därmed kvarstår dessa skatters snedvridande effekter på resursanvändningen. Den leder också till kraftigt höjd skatt för de flesta industriföretag och jordbruk m.fl.

3.6.4. Tröskelmodellen

Kommittén har också analyserat en alternativ näringslivsmodell som, liksom den generella modellen, innebär att nuvarande gränsdragning mellan industri och övrigt näringsliv slopas. I stället tillämpas en reducerad skattesats i ett snävare avgränsat område än det som gäller med nuvarande regler. Det nedsatta området motsvaras i denna modell av energiintensiva företag definierade i enlighet med de kriterier som återfinns i energibeskattningsdirektivet (3/0,5-procentskriteriet). Denna modell kan utformas på ett obegränsat antal olika sätt beroende på val av nivåer.

De företag vars energikostnad eller energiskatt överstiger ett visst tröskelvärde (i enlighet med energibeskattningsdirektivet) hamnar på en lägre nivå. Den lägre nivån tillämpas på hela energianvändningen i dessa företag. Med procentsatserna 50 respektive 10 procent (av hushållsnivån) blir modellen fullt finansierad inom näringslivet med 3-procentskriteriet som grund för nedsättning, och med procentnivåerna 80 respektive 10 procent med 0,5procentskriteriet. Modellen har en positiv marginalskatt på all energianvändning, men på en låg nivå för de branscher som överstiger tröskelvärdet.

Det ligger i modellens natur att marginaleffekterna blir mycket stora varför det kan krävas särskilda tröghetsregler, så att företag som befinner sig nära gränsen inte riskerar att åka in och ut ur nedsättningsområdet med stora skillnader i skattebelastning mellan åren som följd. Dessutom visar det sig kunna bli lönsamt att slösa med energi för att komma över gränsen och då få betala den lägre skatten på all energiförbrukning.

3.6.5. Den icke-linjära modellen

Tröskelmodellen kan modifieras på olika sätt så att en mjukare övergång, från en skattenivå till en annan, erhålls. Poängen är att få till en ”mjuk övergång” mellan de olika energiskattenivåerna, så att företagets totala energikostnad aldrig kan minska med en ökad energiförbrukning. Detta kan åstadkommas genom att nivån på den lägre energiskatten för energiintensiva företag inte inträder omedelbart när gränsen för energiintensivitet uppnås, utan att energiskatten över denna gräns sänks successivt mot den lägre nivån över ett visst intervall. Detta kan ske antingen trappstegsvis eller kontinuerligt genom tillämpningen av en matematisk formel. Det senare är fallet i den icke-linjära modellen

Tabell 3.15 illustrerar hur deklarationsblanketten för reduktion av energiskatt skulle kunna se ut för det fall 3-procentskriteriet utnyttjas som definition på energiintensitet.

Tabell 3.15. Exempel på hur uttag av energiskatt i en icke-linjär modell kan beräknas

Steg

1 Produktionsvärde, kr 10 000 000 2 Energikostnader, exklusive skatt, kr 240 000 3 Erlagd energiskatt (hushållsnivån), kr 240 000 4 Skattereduktion 1, kr 0,5 * rad 3 -120 000 5 Energiskatt att betala (näringslivsnivån), kr rad 3 - rad 4 120 000 6 Total energikostnad inklusive skatt, kr rad 2 + rad 5 360 000 7 Energikostnad i procent av produktionsvärde rad 6/rad 1 3,6 % 8 - Andel energikostnad i förhållande till produktionsvärde, i procent, som måste uppfyllas för att definieras som ett energiintensivt företag förtryckt -3,0 % 9 Överstigande energikostnad i procent av produktionsvärde (minst 0) rad 7 – rad 8 0,6 % 10 Skattereduktion 2 i procent (max 80 procent) 0,4 * rad 9 24 % 11 Skattereduktion 2, kr Rad 10 * rad 5 -28 800 12 Total skattereduktion, kr rad +rad 11 -148 800

Räkneexemplet avser ett tänkt fall där samtliga energiskatter i näringslivsnivån är 50 procent av skatterna i hushållsnivån. Vidare antas att den reducerade näringslivsnivån för energiintensiva företag är 20 procent av näringslivsnivån (=10 procent av hushållsnivån). Exemplet bygger på att ett energiintensivt företag definieras

enligt regeln att energikostnad inklusive skatt utgör mer än 3 procent av företagets produktionsvärde. (Om även fallet med skatt överstigande 0,5 procent av förädlingsvärdet skall täckas in behövs ytterligare rader.)

Formeln för övergång från den högre skattenivån till den lägre framgår av rad 10. I fulltext har den följande utformning:

Den reducerade skattenivån i procent av normalskattenivån i näringslivet (i exemplet 20 procent) multiplicerad med en konstant (i tabellen 2) ger totalt en faktor 0,4 i exemplet

  • multiplicerad med den överstigande energikostnadsnivån (i procent av produktionsvärdet) utöver gränsen för energiintensivt, 3 procent (i exemplet 0,6 procent).

Formeln har som syfte att successivt anpassa skattereduktionen ner till den lägre skattenivån för energiintensiva företag på ett sätt så att det inte uppstår oönskade tröskeleffekter. De olika delarna av formeln fungerar på följande sätt:

  • Ju högre den reducerade skattenivån är i procent av normalskattenivån i näringslivet desto snabbare reduceras skatten ner till den lägre skattenivån. Den insatta konstanten bestämmer också hur snabbt den lägre nivån nås.
  • Ju mer energiintensivt företaget är (ju högre den överstigande energikostnadsnivån är) desto större blir skattereduktionen i procent.

En tröskelmodell med mjuk övergång, dvs. den icke-linjära modellen, illustreras i figur 3.1.

Figur 3.1. Illustration av icke-linjär modell (tröskelmodell med ”mjuk” övergång)

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50

0,10 0,30 0,50 0,70 0,90 1,10 1,30 1,50 1,70 1,90 2,10 2,30

2,50 2,70 2,90 3,10 3,30 3,50

P rocent av pr od ukt ionsvär de

Skatt som andel av näringslivsskatt Skatt Energikostnad inkl. skatt

När kvoten mellan energikostnad (inklusive skatt) och produktionsvärde passerar 3-procentsnivån träder den icke-linjära begränsningsregeln in, men energikostnaden stiger monotont även om ökningstakten är långsammare i det intervall där skattesatsen reduceras. Energiskatten som andel av produktionsvärdet faller successivt ned till nivån 20 procent av näringslivsskatten (10 procent av hushållskatten), dvs. i detta intervall är marginalskatten på energi negativ. Denna nivå uppnås i exemplet när den totala oreducerade energikostnaden uppgår till ca 5 procent av produktionsvärdet. Sedan ökar skatten igen i absoluta tal. Modellkonstruktionen innebär att marginalskatten aldrig blir noll, så det saknas aldrig incitament att hålla tillbaka energiförbrukningen även i det intervall där ”tröskeln” passeras.

Ovanstående modell är matematiskt sett relativt enkel då den bygger på att alla skattesatser (elskatt, koldioxidskatt, energiskatt på bränslen) reduceras lika mycket i samma takt. Modellen kan dock behöva göras något mera flexibel för att tillgodose följande aspekter:

  • Olika skattesatser reduceras olika mycket.
  • Fler kriterier för energiintensitet införs, t.ex. skatt 0,5 procent av förädlingsvärdet.
  • EG:s minimiskattenivå underskrids för den reducerade skatten. Kan bli aktuellt när det gäller bränslen.

Om än matematiskt enkel torde denna modell kunna anses som krävande ur pedagogisk synvinkel. Ur optimal beskattningssynpunkt är det visserligen en fördel med komplicerade skatteregler som starkt försvårar anpassning på marginalen

30

, men det politiska

stödet för sådana torde vara begränsat. Modellen skulle sannolikt också kräva en komplicerad statsstödsprövning med oviss utgång. I det senare avseendet är tröskelmodellen betydligt enklare och uppfyller kravet på högst två skattenivåer. Modellen är vidare behäftad med den grundläggande nackdelen att den inte gör skillnad på fiskala- respektive miljöskatter på det sätt kommittén eftersträvar.

30 Se de Bartolome, C.A.M (1995), Wich tax rate do people use: Average or mariginal? Journal of Public Economics 56 (1), 79–76, där det visar sig att välfärdsbördan för ett genomsnittshushåll av det amerikanska inkomstskattesystemet minskar med 43 procent om hushållen anpassar sig till genomsnittskatten i stället för marginalskatten.

3.6.6. Sammanfattande kommentarer

Tabellerna 3.16 och 3.17 ger en översiktlig bild av de olika modellerna med avseende på struktur och finansiering. Jämförelsen görs med dagens skattesatser för övrigsektorn.

Tabell 3.16. Schematisk beskrivning av skattenivåerna i modellerna

Nr Modell Energiskatt bränsle Energiskatt el Koldioxidskatt 1

Näringslivsmodellen

0 % 0,5 öre/kWh

25 %

2 Hushållsmodellen

100 %

100 %

100 %

3a Fullfinansieringsmodellen

(”proportionell”) 37 %

37 %

(8,4 öre/kWh)

37 %

3b Fullfinansieringsmodellen

(”CO

2

-tung”)

0 % 5 öre/kWh

100 %

4a Tröskelmodellen

med 3%-kriteriet

50 %/10 % 50 %/10 % 50 %/10 %

4b Tröskelmodellen

med 0,5%-kriteriet

80 %/10 % 80 %/10 % 80 %/10 %

5 Den icke-linjära modellen med 0,5%-kriteriet

55 %/10 % 55 %/10 % 55 %/10 %

Anmärkning: Villkoren för nedsättning är desamma i samtliga modeller, dvs. först skall 3 % – eller 0,5 %-villkoren uppfyllas; därefter medges nedsättning, antingen enligt begränsningsregeln eller genom övergång till en lägre skattenivå.

Samtliga modeller med undantag av näringslivsmodellen, som här visas utan finansiering, ger betydande skatteökningar för industrisektorn. Medan näringslivsmodellen har en begränsningsregel på nivån 0,7 procent har övriga modeller, (2, 3a och 3b) nivån 1 procent.

Modellerna ger, i samspelet mellan finansieringsprincip och begränsningsregler å ena sidan och skillnader mellan industri och tjänstesektorer i el och koldioxidintensitet å andra sidan, betydande skillnader i ökad skattebelastning för industrisektorn, dvs. vissa modeller är mera ”industrisektorvänliga” än andra. Hushållsmodellen drabbar industrisektorn hårdast dels direkt med en skatteökning på ca 4 miljarder kronor, dels indirekt, via skatteväxling, med en förstärkning av tjänstesektorns konkurrenskraft. Denna modell ger således en mycket kraftig omfördelning av skattebördan från tjänstesektorn till industri (och jordbruk m.m.).

Övriga modeller ger, trots högre skatteuttag före nedsättning, en något mindre omfördelning.

Tabell 3.17. Statsfinansiella effekter av olika modeller för beskattning av industrins energianvändning, miljoner kr

Nr Modell

Skatt före

nedsättning

Bortfall pga.

nedsättning (inklusive

sänkt löneavgift)

Skatt efter nedsättning

samt skatteökning

jämfört med dagens

beskattning

0 Referens/jämförelse: Dagens skattesystem

1 300

200

1 100

± 0

1 Näringslivsmodellen

1 550

200

1 400 + 200

2 Hushållsmodellen (inklusive sänkt löneskatt)

18 000

12 900

5 100

+4 000

3a Fullfinansierad

näringslivsmodell (”proportionell”)

6 600

2 400

4 200

+3 100

3b Fullfinansierad

näringslivsmodell (”CO

2

-tung”)

8 000

3 600

4 400 + 3 300

4a Tröskelmodellen

med 3%-kriteriet

9 000

5 200

3 700 + 2 600

4b Tröskelmodellen

med 0,5%-kriteriet

14 300

12 200

2 100 + 1 000

5 Den icke-linjära modellen med 0,5%-kriteriet

9 800

6 300

3 500 + 2 400

Anmärkning: I tabellen anges endast industrisektorns bidrag till finansieringen. Skatteintäkter från tjänstesektorn tillkommer. Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Hushållsmodellen är den enda äkta skatteväxlingsmodellen eftersom den ger utrymme för en sänkning av löneskatterna genom en sänkning av den allmänna löneavgiften. Vid samma skattenivåer som för 0,5-procentskriteriet (55 %/10 %) blir också den ickelinjära modellen överfinansierad med 3-procentskriteriet. Antingen kan då procentnivåerna sänkas eller överskottet utnyttjas för skatteväxling.

3.7. Modellkonsekvenser för näringslivet

3.7.1. Inledning

Syftet med detta avsnitt är att analysera de olika modellernas effekter på näringslivet. Övriga konsekvenser belyses i kapitel 16. Denna analys är statisk eller mekanisk i den meningen att hänsyn inte kunnat tas till olika former av anpassning i hushåll och näringsliv.

31

I synnerhet gäller detta de modeller som medför en

kraftigt ökad skattebelastning för industrin. För en betydligt mera djupgående analys, baserad på ett antal ekonometriska analyser och allmänna jämviktsmodellanalyser av effekterna av skatteväxling, hänvisas dels till Skatteväxlingskommitténs betänkande (SOU 1997:11), dels till Nilsson och Kriström (2002)

32

. Jämfört med dessa arbeten ligger bidraget i detta avsnitt framförallt i den empiriska belysningen av de direkta konsekvenser som olika omläggningar av energibeskattningen medför på disaggregerad branschnivå. Framförallt illustrerar analysen det höga omvandlingstryck som en omfattande skatteväxling, eller en omfördelning av energiskattebördan från tjänstesektorn till industrisektorn, skulle utlösa inom industrisektorn, men också effekterna av mera måttliga skatteökningar på energi. Beskrivning av data och förutsättningarna för modellberäkningarna presenteras i kapitlets appendix. Analysen inleds med en diskussion av effekterna av energibeskattningsdirektivet med minimiskatt på el, varefter konsekvenserna av näringslivsmodellen, med en begränsningsregel på 0,7-procentsnivån, analyseras. Därefter diskuteras övriga modellers effekter på näringslivet, medan ytterligare modellkonsekvenser analyseras i kapitel 16. Av utrymmesskäl presenteras endast huvudresultaten i respektive avsnitt, medan de fullständiga resultattabellerna samlats i appendix till kapitlet.

31 Forskningen inom området visar dock att första ordningens effekter i allmänhet dominerar resultaten. 32 Nilsson, C. och Kriström B. (2002). The Cost of Going from Kyoto to Marrakech: Swedish

Carbon Policy in a Multi-Regional Model. Working Paper. The Continue project.

3.7.2. Konsekvenser av energibeskattningsdirektivet applicerat på dagens skattesystem

Effekterna för industrisektorn

Som framgår av avsnitt 3.4.2 innebär energibeskattningsdirektivet minimiskattesatser på el, kol och naturgas på nivån 0,5 öre per kWh samt en högre minimiskatt på mineraloljor på ca 1,3 öre och ca 1,8 öre per kWh på tunga respektive lätta oljor. Minimiskattesatser påverkar inte nivån på vår bränslebeskattning eftersom den svenska skattenivån med god marginal överskrider EG:s minimiskattesatser. För företag med nedsättning av skatten måste dock skattenedsättningen alltid kontrolleras mot minimiskattesatserna.

Minimiskatten på el innebär att skatten på all el, utom processel, inom industri och jordbruk m.m. ökar från noll till 0,5 öre per kWh. De nedsättningsregler som gäller idag, dvs. 0,8- och 1,2procentsreglerna tar inte hänsyn till en skatt på el, varför en elskatt slår igenom fullt ut på samtliga företag inom industri och jordbruk.

För industrin innebär detta, med dagens skatteregler, en skattebelastning med ca 300 miljoner kronor brutto och 230 miljoner kronor netto (dvs. netto efter bolagsskatt) och för jordbruket m.m. ca 7 miljoner kronor brutto och 5 miljoner kronor netto. Eftersom minimiskatterna för bränslen ligger långt under de nu gällande skattesatserna i Sverige drabbas ytterst få 0,8- och 1,2-procentsföretag, dvs. de företag som erhåller nedsättning enligt 0,8- och 1,2-procentsreglerna, av en skattehöjning på bränslesidan även med de nya minimiskatterna för bränslen. Som framgår av avsnitt 3.4.2 ges medlemsstaterna i energibeskattningsdirektivet möjlighet att nedsätta, eller helt undanta, skatten för bl.a. mineralogiska (cement, kalk och glas) processer, en möjlighet som enligt kommitténs uppfattning bör utnyttjas. Om sådana processer skattebefrias kommer processdelen i samtliga 1,2-procentsföretag (cement och kalk), samt i några 0,8-procentsföretag (glas), att omfattas av denna skattebefrielse.

Endast två av 0,8-procentsföretagen är bränsleintensiva massa- och pappersföretag. Således är det främst den del av skogsindustrin som är mycket elintensiv och mycket lite fossilbränsleintensiv, som drabbas jämförelsevis hårdast av en minimiskatt på el.

För att illustrera effekterna utnyttjas data från ett av de större elintensiva skogsföretagen med en omsättning 2001 på ca 16,5 miljarder kronor. Elförbrukningen uppgår till ca 4 TWh och

oljeförbrukningen till ca 80 000 m

3

. EG:s minimiskatter kommer då att uppgå till 20 miljoner kronor respektive 11 miljoner kronor, totalt 31 miljoner kronor, dvs. ca 0,2 procent av försäljningsvärdet. Med 2003 års koldioxidskattesats betalar företaget ca 43 miljoner kronor i koldioxidskatt. Med en minimiskatt på el på 5 000 kronor per GWh skulle företaget erlägga ca 63 miljoner kronor i total energiskatt, dvs. ca 0,4 procent av försäljningsvärdet. (Om pappersindustrin, som i propositionen om elcertifikat

33

är undantagen

kvotplikten, även skulle ha belastats med kostnaderna för elcertifikat på initialt minst 4 000 kronor per GWh tillkommer en kostnad på minst 16 miljoner kronor första året, en kostnad som sedan växer till ca 125 miljoner kronor år 2010.)

Ett annat aktuellt exempel är Stora Ensos övervägda nyinvestering i utökad papperskapacitet i Kvarnsveden. Denna kapacitetsökning på 270 000 ton ökar elförbrukningen med 667 GWh, varför en minimiskatt på el ger en årlig kostnadsökning på denna investering på 3,3 miljoner kronor.

För att i någon mån begränsa effekterna för den elintensiva delen av näringslivet krävs att man i den nationella lagstiftningen utnyttjar den möjlighet till skattenedsättning för energiintensiva företag som finns i direktivet, exempelvis genom en begränsningsregel av det slag som diskuterats ovan. De elintensiva skogsföretagen har emellertid långt till den föreslagna begränsningsregelns nivå på 0,7 procent. Eftersom minimiskatterna måste erläggas kan en lägre nivå på begränsningsregeln dock komma att sakna betydelse för de elintensiva företagen. Det torde krävas en orealistisk låg nivå för att effekterna av en minimiskatt på el skall kunna mildras i denna sektor. Endast genom utnyttjande av långsiktiga avtal kan dessa företag underskrida effekterna av minimiskatten på el.

Effekterna för trädgårdsnäringen

Trädgårdsnäringen är extremt energiintensiv. Cirka 500 företag utnyttjar 0,8-procentsregeln. För att få en representativ bild av näringen har data insamlats för (ett slumpvis urval av) 15 av dessa företag. Energikostnadsstrukturen framgår av figur 3.2.

Ytterst få växthusföretag (om ens något) har en energikostnadsandel understigande 3 procent. Av figur 3.3, som visar skattebe-

33Prop. 2002/03:40.

lastningen före och efter nedsättningen, framgår att 5 av de 15 företagen, med stöd av nuvarande nedsättning, har en skatt som ligger under 1 procent av försäljningsvärdet, som lägst dock 0,8 procent.

Figur 3.2. Beräknad energikostnadsandel i procent av försäljningsvärdet vid ett elpris på 50 öre per kWh och ett oljepris på 3 500 kr per m

3

för ett urval företag inom trädgårdsnäringen, år 2001

Figur 3.3. Beräknad skatt i procent av försäljningsvärdet före respektive efter nedsättning enligt 0,8-procentsregeln för ett urval företag inom trädgårdsnäringen, år 2001

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

K ost nadsandel i pr ocent

Elkostnadsandel Bränslekostnadsandel Energikostnadsandel

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

S katt i p rocen t av förs äl jn in gs vä rd e

30 % skatt 0,8-procentsskatt

För samtliga undersökta företag ger 0,8-procentsregeln högre skatt än den skatt som följer av EG:s minimiskatter; se figur 3.4. I denna partiella jämförelse förutsätts att företagen använder ett enda bränsle i taget i varje stapel i figuren.

Figur 3.4. Jämförelse mellan beräknad skatt i procent av försäljningsvärdet vid nuvarande skattenivå, efter nedsättning enligt 0,8-procentsregeln, respektive vid EG:s minimiskattenivå vid utnyttjande av respektive bränsle för ett urval företag inom trädgårdsnäringen, år 2001

Som framgår av figuren får de flesta av företagen sänkt skatt med en begränsningsregel på 0,7-procentsnivån. För de oljeintensiva företagen är dock EG:s minimiskatter och inte begränsningsregeln styrande, varför utfallet av denna alltid måste kontrolleras mot minimiskattesatserna.

3.7.3. Konsekvenser av kommitténs förslag till ny energibeskattningsmodell för näringslivet

Effekter av att ersätta 0,8- och 1,2-procentsreglerna med en begränsningsregel på 0,7 procent

Inte något av de företag som omfattas av 0,8- och 1,2-procentsreglerna underskrider idag den maximigräns på 0,7 procent av försäljningsvärdet som begränsningsregeln sätter. Inget av dessa

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Ska tt i pr oc en t av f ör säl jn in gs vä rd et

0,8-procentsskatt Olja 164 Olja 118 Gas 0,5

företag kommer således få någon skatteökning på grund av själva modellbytet. Däremot leder minimiskatten på el till en skattehöjning för samtliga industriföretag, och det kan inte uteslutas att några av de företag som omfattas av 0,8- och 1,2-procentsreglerna får en marginell skatteökning pga. modellens finansiering.

Konsekvenser på branschnivå

Konsekvenserna på disaggregerad branschnivå av den föreslagna energibeskattningsmodellen, med minimiskatter i enlighet med energibeskattningsdirektivet, för de branscher som påverkas mest, framgår av tabell 3.18. Den totala skatteökningen för industrisektorn, vid en begränsningsregel på 1,0 procent uppgår till ca 250 miljoner kronor jämfört med ca 300 miljoner kronor med dagens skattesystem.

Tabell 3.18. Effekter på branschnivå vid införandet av den nya energibeskattningsmodellens skattestruktur och skattesatser, inklusive energiskattedirektivets minimiskattesatser, med en begränsningsregel på 1,0 procent av försäljningsvärdet

Bransch

Skatteökning med

begr.regel (mnkr)

Skatteökning per

sysselsatt (kr)

Skatteökning andel

av prod.värde (%)

Skatteökning andel

av lönekostnad (%)

Massa, papper

120,6

4 110

0,1

1,5

Gruvor 13,6 3 088 0,2 1,1

Bomullsgarn mm

2,8

1 737

0,2

1,0

Industrigaser 22,9 2 385 0,1 0,8

Petroleumraffinaderier 4,3 2 036 0,1 0,6

Torv för jordförbättring

0,5

1 453

0,1

0,6

Bagerier m.m., sockerindustri

14,6

1 127

0,1

0,5

Ädelmetallverk

6,8

1 092

0,0

0,4

Cement, kalk m.m.

5,5

1 121

0,1

0,4

Återvinning av skrot

0,7

1 022

0,0

0,4

Faner o lamellträ

2,0

918

0,1

0,4

Beredda fodermedel

0,3

696

0,0

0,3

Kalldrageri för stålstång

3,7

713

0,0

0,3

Sågverk 7,6 571 0,0 0,2

Kvarnar 0,7 568 0,0 0,2

Järn- och stålverk

10,4

531

0,0

0,2

Bransch

Skatteökning med

begr.regel (mnkr)

Skatteökning per

sysselsatt (kr)

Skatteökning andel

av prod.värde (%)

Skatteökning andel

av lönekostnad (%)

Wellpappindustri 4,6 398 0,0 0,2

Byggnadsstenbrott -0,2 -168 0,0 -0,1

Bearbetat planglas

-17,8

-4 166

-0,4

-1,8

Byggnadsstenvaror -15,5 -7 406 -0,5 -2,8

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Det som slår igenom här som kostnadsökning är minimiskatten på el. Den största effekten uppstår för massa och papper, gruvor och bomullsgarnindustrin. Kostnadsökningen för massa och papper uppgår till ca 4 000 kr per anställd vilket motsvarar en ökning av lönekostnaderna med 1,5 procent och en ökning av produktionskostnaderna med 0,1 procent. De tre branscherna byggnadsstenbrott, planglas och byggnadsstenvaror, får sänkta kostnader.

Eftersom kommitténs förslag till ny energibeskattningsmodell också kräver finansiering (se avsnitt 16.2) som påverkar industrisektorn, visas i tabell 3.19 effekterna av den föreslagna höjningen av löneskatten, genom en höjning av den allmänna löneavgiften med 0,3 procentenheter för samma branscher som i tabell 3.18.

Tabell 3.19. Effekter på branschnivå vid en höjning av löneavgiften med 0,3 procentenheter i tillägg till minimiskatten på el

Bransch

Skatteökning vid

höjning av

löneavgift (mnkr)

Skatteökning

per sysselsatt

(kr)

Skatteökning andel

av prod.värde (%)

Skatteökning andel

av lönekostnad

(%)

Massa, papper

144,0

4906

0,2

1,8

Gruvor 17,3 3908 0,2 1,4

Bomullsgarn mm

3,7

2267

0,2

1,2

Industrigaser 31,2 3243 0,1 1,1

Petroleumraffinaderier 6,2 2954 0,1 0,9

Torv för jordförbättring

0,7

2129

0,1

0,9

Bagerier m.m., sockerindustri

22,6

1745

0,2

0,8

Ädelmetallverk

11,5

1834

0,1

0,7

Cement, kalk mm

9,4

1899

0,1

0,7

Återvinning av skrot

1,2

1756

0,1

0,7

Faner o lamellträ

3,4

1611

0,1

0,7

Bransch

Skatteökning vid

höjning av

löneavgift (mnkr)

Skatteökning

per sysselsatt

(kr)

Skatteökning andel

av prod.värde (%)

Skatteökning andel

av lönekostnad

(%)

Beredda fodermedel

0,7

1384

0,0

0,6

Kalldrageri för stålstång

7,4

1439

0,1

0,6

Sågverk 16,6 1 247 0,1 0,5

Kvarnar 1,5 1 266 0,0 0,5

Järn- och stålverk

10,4

531

0,0

0,2

Wellpappindustri 4,6 398 0,0 0,2

Byggnadsstenbrott 0,5 527 0,0 0,2

Bearbetat planglas

-0,9

-219

0,0

-0,1

Byggnadsstenvaror -4,8 -2 276 -0,2 -0,9

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Som förväntat ökar belastningen, i termer av jämförbar lönekostnadsökning mest för samma branscher som i tabell 3.21, men kostnadsökningen är jämförelsevis liten (som mest 0,3 procentenheter på lönekostnaderna och 0,1 procentenheter på produktionsvärdet). Planglas och byggnadsstenvaror får något mindre kostnadssänkning än i tabell 3.18. Underlag saknas för att undersöka effekten av övriga finansieringskomponenter (periodiseringsfonder, bensin och diesel) på denna aggregeringsnivå, men sannolikt uppgår kostnadsökningseffekten på branschnivå till högst 0,1 procentenheter.

Effekterna för jordbrukssektorn

För jordbruken försvinner (den administrativt motiverade) minimiskatten på 1 000 kronor. All ingående energiskatt blir nu avdragbar. Endast koldioxidskatt och minimiskatten på el på ca 7 miljoner kronor (ca 1 400 GWh) brutto erläggs. Som framgår av avsnitt 3.7.2 torde de flesta företag inom trädgårdsnäringen få en något sänkt skattenivå jämfört med dagens nedsättningsregler, men för många växthusföretag är minimiskatterna bestämmande för skattenivån.

Effekter för tjänstesektorn

Avsaknaden av data för energikonsumtionen i tjänstesektorn omöjliggör en analys på delbranschnivå. Det har också visat sig mycket svårt att få fram tillförlitliga energianvändningsdata för tjänstesektorer.

34

Kommittén har dock försökt att få fram uppgifter från tre delsektorer, tvätterisektorn, detaljhandelssektorn och hotellsektorn. Med undantag för tvätterisektorn är dock underlaget magert.

Tvätterier

Eftersom uppgifter saknas för tvätteribranschen i SCB:s underlag härrör faktauppgifterna i detta avsnitt från kommitténs kontakter med Sveriges Tvätteriförbund.

Tvätterinäringen i Sverige är placerad under SNI-kod 93.01–01 dvs. under Annan Serviceverksamhet. Att tvätterinäringen inte klassificerats som industri innebär att man idag, med undantag för vissa delar av verksamheten som klassas som industriverksamhet, betalar full energi- och koldioxidskatt.

Den upparbetade industriella marknaden för tvätt- och textilservice uppgick år 1999 till cirka 2,5 miljarder kronor och sysselsatte ca 3 600 personer. Den totala ångförbrukningen uppskattas till 280 GWh och elförbrukningen till 55 GWh. För ångproduktion används i huvudsak eldningsolja, men i södra Sverige använder ett antal tvätterier naturgas. Den totala energiskatten uppgår till ca 90 miljoner kronor, ca 3,5 procent av produktionsvärdet eller ca 25 000 kronor per sysselsatt. Med en begränsningsregel på nivån 0,7 procent skulle energiskatten reduceras till ca 5 000 kronor per sysselsatt.

Detaljhandel (SNI 52)

Telefonintervjuer med företrädare för detaljhandeln visar att elkostnadsandelen uppgår till ca 0,5 procent av omsättningen eller ca 500 kWh per m

2

med ett variationsområde på 300 till 700 kWh

per m

2

. Stora lokaler är mer eleffektiva än mindre, och lokaler utan

34 För en översiktlig beskrivning av tjänstesektorn hänvisas till bilaga 3.

kylbehov (bokhandlare etc.) har jämförelsevis lägre elförbrukning. Arbetskraftskostnadsandelen uppskattas till ca 8 procent.

Hotell och restaurang (SNI 55)

Utförda telefonintervjuer med hotellföretag indikerar en elförbrukning på ca 125 kWh per m

2

och en elkostnadsandel på

ca 1,1 procent av omsättningen. Variationen i svaren sträcker sig från 0,9 till 1,7 procent. Företag med fjärrvärmeförbrukning har en värmekostnad på ca 1,2 procent med en spridning i svaren från 0,9 till 2,3 procent. Arbetskraftskostnadsandelen varierar i svaren från 10 till 20 procent med ett genomsnitt på 15 procent. Sannolikt kommer vissa företag att kunna utnyttja begränsningsregeln.

Transporter (SNI 60–64)

Transportsektorn har idag en elförbrukning på ca 3,1 TWh och ett produktionsvärde på ca 300 miljarder kronor. Elskatten uppgår då till ca 700 miljoner kronor vilket ger en kostnadsandel på ca 0,2 procent. Elen förbrukas dock i huvudsak av järnvägen som är befriad från elskatt.

3.7.4. Konsekvenser av hushållsmodellen

Hushållsmodellen utan begränsningsregel

Som diskuterades i avsnitt 3.1 utgör ett av exemplen på avgränsningar i kommittédirektiven fallet med att ingen generell nedsättning alls medges. Kravet på samma skattesatser i såväl näringslivet som hushållen hörs också ofta i den energi- och miljöpolitiska debatten. Detta avsnitt inleds därför med en belysning av konsekvenserna av ett sådant alternativ. Resultatet redovisas i tabell 3.20 för de branscher som får en kostnadsökning motsvarande mer än två års extra löneökningar (4 procent realt); se appendix för samtliga branscher samt beskrivning av data.

Reservation måste dock göras för att den skattefria processelen endast med större säkerhet kunnat allokeras till två-siffernivån och sedan fördelats proportionellt mot energianvändningen på de

underliggande sektorerna. Den totala skatteökningen uppgår till ca 18 miljarder kronor.

Resultaten visar de mycket drastiska effekter som skulle uppstå, under i övrigt oförändrade förhållanden, vid en isolerad övergång till hushållsskattenivån för industrisektorn. En sådan skattereform skulle utlösa ett mycket kraftigt omvandlingstryck speciellt inom skogsindustrin, men hela 33 branscher skulle få en kostnadsökning motsvarande mer än två års extra löneökningar. De siffror som här redovisas är genomsnittssiffror för ett 70-tal branscher men bakom dessa finns ca 7 500 företag med mer än 10 anställda, varför effekterna för individuella företag givetvis är ännu mer extrema. Presumtionen i kommittédirektiven att denna modell “skulle göra det nödvändigt med individuella nedsättningsregler i princip av det slag som gällde före 1993 års energiskatteomläggning” synes välgrundad.

Tabell 3.20. Effekter på branschnivå av att införa samma skattesatser (år 2003) för industrin som gäller för hushållen, utan möjlighet till skattenedsättning för energiintensiva företag

Bransch

Skatteökning utan

begr.regel (mnkr)

Skatteökning andel

av prod.värde (%)

Skatteökning andel

av lönekostn. (%)

Massa, papper

6769

7

84

Cement, kalk mm

1051

14

80

Gruvor 663 9 53

Petroleumraffinaderier

264

5

39

Torv för jordförbättring

28

5

37

Byggnadsstenvaror 199 7 36

Industrigaser 1018 4 36

Byggnadsstenbrott 83 5 34

Planglas 305 7 31

Faner o lamellträ

127

4

25

Ädelmetallverk 385 2 24

Beredda fodermedel

27

1

23

Järn- och stålverk

1176

2

23

Bomullsgarn mm

64

4

22

Återvinning av skrot

38

2

21

Kalldrageri för stålstång

259

2

20

Kvarnar 53 2 19

Sprängämnesindustri

137

3

18

Bransch

Skatteökning utan

begr.regel (mnkr)

Skatteökning andel

av prod.värde (%)

Skatteökning andel

av lönekostn. (%)

Bagerier m.m., sockerindustri

389

3

14

Sågverk 394 1 13

Keramik 53 3 13

Spritdrycksindustri 138 2 12

Sockerkonfektyrindustri 82 2 12

Wellpappindustri 306 2 11

Slakterier, matberedning, matfett, m.m.

638

1

10

Pastaprodukter 76 1 9

Tvättmedelsindustri 38 1 8

Gardinindustri

98

2

8

Plasthalvfabrikat 264 1 7

Däck och slangar

86

1

6

Varor av kork, halm och rotting

15

1

6

Stålfat o.d. behållare

209

1

5

Träförpackningsindustri 15 1 5

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Skatteökningen i denna modell, 18 miljarder kronor, kan utnyttjas för skatteväxling genom en sänkning av löneskatten med motsvarande belopp. Detta belopp skall dock fördelas på hela näringslivet. Fördelningen framgår av tabell 3.2 i avsnitt 3.3.3, som visar att ca 35 procent av beloppet återförs till industrisektorn. Resultatet för branscherna i tabell 3.20 visas i tabell 3.21. Med skatteväxlingskompensation avses kvoten (i procenttermer) mellan sänkt löneskatt och skatteökning före skatteväxling

35

.

Resultatet illustrerar den stora heterogeniteten på delbranschnivå och förstärker intrycket att till de stora förlorarna hör massa- och pappersindustrin, gruvindustrin och järn- och stålindustrin. Dessa branscher förlorar såväl på energiskattehöjningarna som (relativt sett) själva skatteväxlingen. Även om det finns ett visst samband mellan energikostnad (speciellt elkostnad) och lönekostnad per anställd (korrelationskoefficient 0,2) på tresiffernivå, så anger detta endast att de elintensiva branscherna har genomsnittligt högre

35 Det bör noteras att osäkerheten i utfallet för vissa branscher är relativt stor på grund av svårigheterna att avgöra hur mycket av energiförbrukningen som är skattebefriad råvaruenergi. Detta gäller speciellt branscherna industrigaser, petroleumraffinaderier och ädelmetallverk.

produktivitet än mindre elintensiva branscher. Det som avgör nettoutfallet av skatteväxlingen är samvariationen mellan lönekostnadsandelar och energikostnadsandelar och denna är svagt negativ (korrelationskoefficient –0,1). Endast 17 av de 73 branscherna får ett positivt nettoutfall; se tabell 3.22 som visar dessa branscher.

Tabell 3.21. Effekter på branschnivå av att höja energi- och koldioxidskatten i industrin, utan möjlighet till nedsättning för energiintensiva företag, till samma nivå som gäller för hushållen och samtidigt sänka löneavgiften i näringslivet med motsvarande belopp

Bransch

Skatteökning utan

begr.regel (mnkr)

Sänkta löneskatter

(mnkr)

Skatteväxlingskompensation

(%)

Massa, papper

6769

-1

0

Cement, kalk mm

1051

-12

1

Gruvor 663 -2 0

Petroleumraffinaderier

264

-59

22

Torv för jordförbättring

28

-3

10

Byggnadsstenvaror 199 -1 1

Industrigaser 1018 -26 3

Byggnadsstenbrott 83 -7

8

Planglas 305 -8 3

Faner o lamellträ

127

-11

9

Ädelmetallverk 385 0 0

Beredda fodermedel

27

-3

10

Järn- och stålverk

1176

-12

1

Bomullsgarn mm

64

-5

7

Återvinning av skrot

38

-29

78

Kalldrageri för stålstång

259

-5

2

Kvarnar 53 -24 45

Sprängämnesindustri

137

-3

2

Bagerier m.m., sockerindustri

389

-3

1

Sågverk 394 -76 19

Keramik 53 -27 51

Spritdrycksindustri 138 -47 34

Sockerkonfektyrindustri 82 -39 48

Wellpappindustri 306 -6 2

Slakterier, matberedning, fett, m.m.

638

-27

4

Pastaprodukter 76 -8 11

Tvättmedelsindustri 38 -47 126

Bransch

Skatteökning utan

begr.regel (mnkr)

Sänkta löneskatter

(mnkr)

Skatteväxlingskompensation

(%)

Gardinindustri

98

-5

5

Plasthalvfabrikat 264 -7 3

Däck och slangar

86

-13

16

Varor av kork, halm och rotting

15

-38

252

Stålfat o.d. behållare

209

-9

4

Träförpackningsindustri 15 -4 26

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Tabell 3.22. Effekter för branscher som tjänar på en växling från höjda energiskatter mot sänkt löneavgift, då ingen hänsyn har tagits till nedsättning av energiskatten för energiintensiva företag

Bransch

Skatteökning utan

begr.regel (mnkr)

Sänkta löneskatter

(mnkr)

Skatteväxlings-

kompensation (%)

Jord- och skogsbruksmaskiner

13

-70

525

Smycken m.m.

1

-6

454

Elmotorer, generatorer m.m.

21

-93

449

Optiska instrument, fotoutrustning

7

-25

347

Arbetskläder, skor m.m.

14

-38

270

Varor av kork, halm, rotting m.m.

15

-38

252

Medicinsk utrustning och instrument

23

-59

251

Vapen och ammunition

13

-20

160

Motorcykelsindustri 8 -12

156

Cisterner, tankar mm

8

-12

151

Elektroniska komponenter

34

-50

144

Instrument för mätning och provning

29

-41

139

Belysningsarmatur 13 -17

126

Tvättmedelsindustri 38 -47

126

Sportvaruindustri 15 -18

117

Batteri- och ackumulatorindustri

11

-12

111

Färgindustri 26 -26 101

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Hushållsmodellen med begränsningsregel

Effekterna för hushållsmodellen av en begränsningsregel på 1 procent av produktionsvärdet visas i tabell 3.23 för branscher med en kostnadsökning motsvarande mer än två års extra löneökningar. Skattebortfallet pga. nedsättningen uppgår till ca 13 miljarder kronor och skatteökningen efter nedsättning till ca 4 miljarder kronor; se tabell 3.17 i avsnitt 3.6.6.

Tabell 3.23. Effekter för vissa branscher av att växla höjda energiskatter mot sänkt löneavgift då en begränsningsregel på 1 procent tillämpas

Bransch

Skatteökning utan

begr.regel (mnkr)

Skatteökning

med begr.regel

(mnkr)

Skatteökning

andel av

prod.värde (%)

Skatteökning

andel av

lönekostnad (%)

Beredda fodermedel

27

20

0,9

16,9

Ädelmetallverk

385

151

0,8

9,4

Sågverk

394

283

0,9

9,2

Återvinning av skrot

38

16

0,9

9,1

Kvarnar 53 25 0,8 8,8

Industrigaser 1018 200 0,7 7,0

Pastaprodukter 76 58 0,7

7,0

Slakterier, matberedning, m.m. 638

427

0,8

6,9

Massa, papper

6769

523

0,6

6,5

Järn- och stålverk

1176

310

0,6

6,0

Petroleumraffinaderier 264 39 0,7 5,9

Spritdrycksindustri 138 66

0,7

5,7

Kalldrageri för stålstång

259

73

0,7

5,6

Tvättmedelsindustri 38 27

0,8

5,4

Torv för jordförbättring

28

3

0,6

4,6

Wellpappindustri 306 128 0,7

4,5

Faner o lamellträ

127

23

0,7

4,4

Plasthalvfabrikat 264 170 0,8 4,3

Sockerkonfektyrindustri 82 30 0,6 4,2

Däck och slangar

86

58

0,8

4,1

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Här visar det sig vara fodermedelsindustrin, tillsammans med sågverk och skrotåtervinning, som får den största kostnadsökningen, medan massa- och pappersindustri samt järn- och stål

kommer något längre ned i rangordning. Något överraskande drabbas livsmedelsbranscher (kvarnar, pastaprodukter, slakterier, spritdrycker och sockerkonfektyr) relativt hårt.

3.7.5. Konsekvenser av den fullfinansierade näringslivsmodellen

Konsekvenserna av de två varianterna på den fullfinansierade näringslivsmodellen visas i tabell 3.24 respektive 3.25. Tabell 3.24 baseras på fallet då skattesatserna i service- och industrisektorn sätts till en viss (”proportionell”) andel av hushållsnivån, som gör modellen fullt finansierad inom näringslivet. Denna andel uppgår med nu gällande hushållsskattesatser till 37 procent.

Tabell 3.24 Effekter för vissa branscher av att införa en fullfinansierad näringslivsmodell, då skattesatserna i service- och industrisektorn sätts till en viss (”proportionell”) andel av hushållsnivån

Bransch

Skatteökning med

begr.regel (mnkr)

Skatteökning andel av

prod.värde (%)

Skatteökning andel av

lönekostnader (%)

Ädelmetallverk 128 0,7 8,0

Industrigaser 227 0,8 8,0

Massa, papper

599

0,7

7,4

Återvinning av skrot

13

0,7

7,3

Petroleumraffinaderier

46

0,8

6,8

Beredda fodermedel

8

0,3

6,6

Kalldrageri för stålstång

76

0,7

5,9

Torv för jordförbättring

4

0,8

5,6

Faner och lamellträ

27

0,8

5,4

Järn- och stålverk

278

0,5

5,3

Kvarnar

15

0,5

5,2

Sågverk

135

0,4

4,4

Gruvor 54 0,7

4,3

Planglas -4 -0,1

-0,4

Byggnadsstenvaror -6 -0,2

-1,2

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

I det fall skatteintäkterna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (”CO

2

-tung”) till 100 procent av hushållsnivån

och energiskatten på el därefter höjs, så att de ökade skatteintäkterna balanserar skattebortfallet och gör modellen fullt finansierad, uppgår elskatten till 5 öre per kWh.

Tabell 3.25. Effekter på vissa branscher av att införa en fullfinansierad näringslivsmodell då skatteintäkterna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (”CO

2

-tung”) till

100 procent av hushållsnivån

Bransch

Skatteökning med

prod. värdregel

(mnkr)

Skatteökning med

förädlingsvärderegel

(mnkr)

Skatteökning andel

av prod.värde (%)

Skatteökning

andel av

lönekostnader

(%)

Beredda fodermedel

10

10

0,4

8,5

Industrigaser 227 227 0,8 8,0

Massa, papper

2103

599

0,7

7,4

Kvarnar

21

21

0,6

7,2

Ädelmetallverk

113

113

0,6

7,1

Järn- och stålverk

569

360

0,7

6,9

Petroleumraffinaderier

82

46

0,8

6,8

Kalldrageri för stålstång

98

85

0,8

6,6

Återvinning av skrot

10

10

0,5

5,8

Torv för jordförbättring

8

4

0,8

5,6

Faner och lamellträ

41

27

0,8

5,4

Sockerkonfektyrindustri 38 36 0,8

5,2

Spritdrycksindustri 58 58 0,6

5,0

Gruvor 194 54 0,7 4,3

Pastaprodukter 36 36 0,4

4,3

Sprängämnesindustri 32 32 0,6

4,1

Slakterier, matberedning

247

247

0,5

4,0

Planglas 163,9 -3,8 -0,1 -0,4

Byggnadsstenvaror 115,5 -6,3 -0,2 -1,2

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Denna modell är ett exempel på när förädlingsvärderegeln (0,5procentsregeln) är betydligt mera ”tolerant” än produktionsvärderegeln (3-procentsregeln) som kriterium på energiintensitet. De procentuella skatteökningarna är därför beräknade med förädlings-

värderegeln som kriterium. Skillnaden i utfall beroende på val av regel för t.ex. massa- och pappersindustri, gruvor, planglas och byggnadsstenvaror är mycket stor. För massa- och pappersindustrin uppgår skillnaden till hela 1 500 miljoner kronor.

En jämförelse mellan tabell 3.24 och 3.25 visar att livsmedelsindustrin påverkas relativt sett mer av en koldioxidskattehöjning, medan sågverken är mera elskattekänsliga. I båda alternativen är det endast de mycket energiintensiva branscherna planglas och byggnadsstenvaror som får en kostnadssänkning jämfört med gällande skattesystem – givet att förädlingsvärderegeln utnyttjas som kriterium på energiintensitet.

I båda varianterna av modellen har begränsningsregeln avgörande betydelse för utfallet, vilket innebär att en stor andel av energianvändningen får noll i marginalskatt på energi.

3.7.6. Konsekvenser av tröskelmodellen

Modellen har en positiv marginalskatt på all energianvändning, men på en låg nivå för energiintensiva företag och hög nivå för övriga företag. Området för generell nedsättning avgränsas således på ett snävare sätt än i dag. En sådan snävare avgränsning skulle öka miljöincitamenten i energibeskattningen samtidigt som det finns en risk för att nya avgränsningsproblem kan uppkomma. Dessa avgränsningsproblem kan även för detta alternativ aktualisera individuella nedsättningsregler.

Det mest närliggande alternativet till att avgränsa mängden av energiintensiva företag är att utnyttja de kriterier som återfinns i energibeskattningsdirektivet (3/0,5-procentskriterierna). I tröskelmodellen (med ”hård” övergång) tillämpas dessa kriterier, dvs. de energiintensiva företagen får en jämförelsevis låg energiskatt medan övriga företag svarar för finansieringen av modellen. Med procentsatserna 10 respektive 50 procent (av nuvarande hushållsnivå) blir modellen fullt finansierad inom näringslivet med 3procentskriteriet som grund, och med procentsatserna 10 respektive 80 procent med 0,5-procentskriteriet.

Effekterna av tröskelmodellen visas i tabellerna 3.26 och 3.27 med 3- respektive 0,5-procentskriteriet som grund för nedsättning. Den snävare avgränsningen visar sig här i att betydligt färre tunga sektorer får kraftiga kostnadsökningar. ”Belastningsmönstret” ser nu annorlunda ut med återvinning av skrot och avfall som mest

drabbad och byggnadsstenvaror som mest gynnad bransch med 3procentskriteriet och massa och papper respektive byggnadsstenvaror med 0,5-procentskriteriet. Synnerligen överraskande tillhör de mycket energiintensiva branscherna, järn och stål, planglas samt byggnadsstenbrott nu vinnarna i båda fallen.

Tabell 3.26. Effekter för vissa branscher av att införa energibeskattning i enlighet med tröskelmodellen, då inga övergångsregler mellan den högre respektive lägre skattenivån tillämpas och med produktionskostnadskriteriet som grund för nedsättning (10/50modellen)

Bransch

Skatteökning vid två

nivåer (mnkr)

Skatteökning andel av

prod.värde (%)

Skatteökning andel av

lönekostnader (%)

Återvinning av skrot

17,9

0,9

10,1

Bomullsgarn m.m.

26,5

1,7

8,9

Sågverk 186,5 0,6 6,0

Spritdrycksindustri 54,7 0,6 4,7

Wellpappindustri 132,3 0,8 4,7

Massa, papper

360,0

0,4

4,5

Cement, kalk mm

58,3

0,8

4,4

Slakterier, matberedning, m.m.

263,5

0,6

4,3

Keramik 17,6 0,9 4,2

Bagerier m.m., sockerindustri

-4,4

0,0

-0,2

Sockerkonfektyrindustri -1,9 0,0 -0,3

Järn- och stålverk

39,3

-0,1

-0,8

Sprängämnesindustri 6,3 -0,1

-0,8

Byggnadsstenbrott 3,2 -0,2

-1,3

Planglas 20,1 -0,4 -2,1

Byggnadsstenvaror 16,9 -0,6

-3,1

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Förädlingsvärderegeln kräver en generell skattenivå på 80 procent av hushållsnivån. Jämfört med övriga modeller får tjänstesektorn och den lätta industrin betydande skatteökningar. Fördelen med att vara ”insider” (10-procentsnivån) är således mycket stor i denna modell, varför marginaleffekterna är mycket kraftiga.

Tabell 3.27. Effekter för vissa branscher av att införa energibeskattning i enlighet med tröskelmodellen, då inga övergångsregler mellan den högre respektive lägre skattenivån tillämpas och med förädlingsvärderegeln som kriterium på energiintensitet (10/80modellen)

Bransch

Skatteökning vid två

nivåer (mnkr)

Skatteökning andel av

prod.värde (%)

Skatteökning andel av

lönekostnader (%)

Massa, papper

360,0

0,4

4,5

Cement, kalk m.m.

58,3

0,8

4,5

Gruvor 43,2 0,6 3,5

Petroleumraffinaderier 13,5 0,2 2,0

Torv för jordförbättring

1,5

0,3

2,0

Farmaceutiska basprodukter

96,0

0,3

1,9

Återvinning av skrot

2,7

0,1

1,5

Ädelmetallverk 23,6 0,1 1,5

Industrigaser 40,7 0,1 1,4

Smycken 1,0 0,2 1,2

Elmotorer m.m.

16,0

0,2

1,2

Järn- och stålverk

-39,3

-0,1

-0,8

Sprängämnesindustri -6,3 -0,1 -0,8

Keramik -3,5 -0,2 -0,8

Byggnadsstenbrott -3,2 -0,2 -1,3

Planglas -20,1 -0,4 -2,1

Byggnadsstenvaror -16,9 -0,6 -3,1

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

3.7.7. Konsekvenser av den icke-linjära modellen

Tröskelmodellen kan modifieras på olika sätt så att en mjukare övergång från en skattenivå till en annan erhålls. Detta är fallet i den icke-linjära modellen. Här erhålls en ”mjuk övergång” mellan de olika energiskattenivåerna så att företagets totala energikostnad aldrig kan minska med en ökad energiförbrukning; för beskrivning, se avsnitt 3.6.5.

Denna modell är mycket flexibel med avseende på övergången från den ena skattenivån till den andra, varför någon entydig modell inte existerar. Här illustreras effekterna med förädlingsvärdekriteriet som grund (0,5-procentskriteriet). På grund av den

mjuka övergången blir skattebortfallet inte lika stort som i tröskelmodellen. Jämfört med tröskelmodellen krävs därför en lägre generell skattenivå, här på 55 procent av hushållsnivån, givet att den lägsta nivån uppgår till 10 procent av hushållsnivån, för att uppnå full finansiering. Som framgår av figur 3.7 dominerar inget av energiintensitetskriterierna i denna modell. Resultatet visas i tabell 3.28.

Tabell 3.28. Effekter för vissa branscher av att införa energibeskattning i enlighet med den icke-linjära modellen, då en gradvis övergång mellan den högre respektive lägre skattenivån tillämpas, och med förädlingsvärderegeln som kriterium på energiintensitet

Bransch

Skatteökning vid två

nivåer (mnkr)

Skatteökning andel av

prod.värde (%)

Skatteökning andel av

lönekostnader (%)

Återvinning av skrot

10,7

0,6

6,1

Bomullsgarn m.m.

15,1

1,0

5,1

Massa, papper

360,0

0,4

4,5

Cement, kalk m.m.

58,3

0,8

4,4

Spritdrycksindustri 44,7 0,5 3,9

Gruvor 43,2 0,6 3,5

Kvarnar 9,5 0,3 3,3

Sågverk 101,3 0,3 3,3

Pastaprodukter 26,6 0,3 3,2

Beredda fodermedel

3,4

0,1

2,9

Torv för jordförbättring

2,0

0,4

2,8

Wellpappindustri 77,0 0,4 2,7

Varor av kork, halm, rotting m.m.

7,0

0,7

2,6

Slakterier, matberedning, m.m.

150,3

0,3

2,4

Plasthalvfabrikat 96,1 0,4 2,4

Däck och slangar

33,3

0,4

2,3

Gardinindustri 29,6 0,5 2,3

Keramik 9,0 0,5 2,1

Stålfat och behållare

84,7

0,4

2,1

Träförpackningsindustri 6,7 0,4 2,1

Byggnadsstenbrott 5,0 0,3 2,1

Petroleumraffinaderier 13,5 0,3 2,0

Bagerier m.m.

54,6

0,4

2,0

Järn- och stålverk

-11,9

0,0

-0,2

Sprängämnesindustri -6,3 -0,1 -0,8

Planglas -20,1 -0,4 -2,1

Byggnadsstenvaror -16,9 -0,6 -3,1

Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar.

Jämfört med tröskelmodellen ligger kostnadsökningarna på en något högre nivå i denna modell. Ett par nya branscher kommer in som största förlorare. Återvinning av skrot och bomullsgarnindustrin visar sig här vara de branscher som förlorar mest på modellen, medan en av vinnarbranscherna i tröskelmodellen, byggnadsstenbrott, här får en kraftig kostnadsökning.

3.7.8. Konsekvenser av olika val av kriterier för tillämpning av begränsningsregeln m.m.

Endast de företag som uppfyller ettdera av de två kriterier på energiintensiva företag som anges i energibeskattningsdirektivet kommer att kunna tillgodogöra sig en begränsning i energiskatteuttaget. En intressant fråga, delvis belyst i modelljämförelsen ovan, är dels vilket kriterium som är mest ”generöst”, dels under vilka förutsättningar det kan finnas företag för vilka energiskatten utgör mer än 0,7 procent av försäljningsvärdet men som inte uppfyller något av kriterierna för energiintensiva företag.

Det senare problemet illustreras grafiskt, för två olika nivåer på begränsningsregeln, i figur 3.5. De horisontella linjerna representerar begränsningsregeln med 1,0 respektive 0,7 procents energiskatt på försäljningsvärdet vid varje energikostnadsnivå. Den lutande kurvan visar de kombinationer av energiskatt i procent och energikostnad (exklusive skatt) i procent som ger en total energikostnad på 3 procent av försäljningsvärdet. Figuren visar att det kan förekomma företag med en energiskatteandel överstigande 1,0 respektive 0,7 procent samtidigt som energikostnadsandelen (inklusive skatt) understiger 3 procent. Dessa skatte- och energikostnadsandelskombinationer ligger i den triangel som bildas av området ovanför 0,7- respektive 1,0-procentslinjen och under den negativt lutade 3-procentslinjen.

Figur 3.5. Illustration av den konsistens, och eventuella motsättning, som finns mellan energiskattedirektivets definition av energiintensiva företag enligt 3-procentskriteriet och 0,7- respektive 1-procentsregeln (F = försäljningsvärde, i figuren är

F=100)

En nödvändig betingelse för att detta skall inträffa i 1,0-procentsfallet är att det bränsle företaget använder är relativt högbeskattat. Gränsen går, i detta fall, vid en energiskatteandel på 50 procent av energikostnaden exkl. skatt och ca 33 procent av energikostnaden inklusive skatt, medan motsvarande värden för 0,7-procentsnivån är ca 30 procent respektive 23 procent. Ju lägre nivå på begränsningsregeln desto större ”konfliktområde”.

Någon motsvarande matematisk analys av förhållandet mellan begränsningsregeln och energibeskattningsdirektivets alternativa kriterium, baserat på förädlingsvärde låter sig inte göras.

Även om det synes uppenbart att produktionskostnadskriteriet kan komma i konflikt med begränsningsregeln är det oklart huruvida båda kriterierna samtidigt kan stå i konflikt med begränsningsregeln. Den empiriska analysen, sammanfattad nedan, visar dessutom att ett av kriterierna, i de flesta fall förädlingsvärdekriteriet, för många företag ger en lägre skatt än det andra,

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

Energikostnad, e

S ka tt, t

(e+t)/F=3

Konflikt- område

t/F=0,7 t/F=1,0

varför det är uppenbart, att om endast ett kriterium skulle få utnyttjas så skulle många företag kunna hamna i det s.k. konfliktområdet i figur 3.5.

Produktionsvärde- eller förädlingsvärdekriterium

När det gäller valet mellan produktionsvärde (produktionskostnad, försäljningsvärde) och förädlingsvärde som energiintensitetskriterium visar de empiriska resultaten följande:

  • I allmänhet är förädlingsvärdekriteriet mera generöst än produktionsvärdekriteriet i den betydelsen att det genererar jämförelsevis mindre intäkter för samma skatteförändring i samma modell.
  • I vissa modeller dominerar förädlingsvärdekriteriet helt.
  • I vissa modeller är resultatet blandat.

Fallet då förädlingsvärdekriteriet ger lägst eller lika skatt för alla branscher visas i figur 3.6.

Figur 3.6. Skatteökning som procentuell ökning av produktionskostnaderna enligt produktionsvärdekriteriet (kvadraterna) respektive förädlingsvärdekriteriet (trianglarna) i den fullfinansierade näringslivsmodellen då skatteintäkterna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (”CO

2

-tung”)

Branscherna är rangordnade enligt produktionsvärdekriteriet. Den övre ”kvadratiska” linjen visar således den skatteökning som uppstår då produktionsvärdekriteriet utnyttjas, dvs. det krävs en energikostnad inklusive skatt på minst 3 procent av produktionsvärdet för att begränsningsregeln skall kunna utnyttjas. 15 branscher får med detta kriterium en högre energiskatt än då förädlingsvärdekriteriet utnyttjas som definition på energiintensitet. Till branscherna med de största skillnaderna hör i nämnd ordning, cement och kalk, byggnadsstenvaror, planglas, gruvor, byggnadsstenbrott samt massa och papper.

Fallet med blandat utfall visas i figur 3.7.

-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 11,0

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73

Bransch – SNI-kod

S kat te ökn in g i p ro ce nt av p rod uk tion sv är de

Figur 3.7. Skatteökning som procentuell ökning av produktionskostnaderna enligt produktionsvärdekriteriet (kvadraterna) respektive förädlingsvärdekriteriet (trianglarna) i den icke-linjära modellen

Branscherna är rangordnade enligt produktionsvärdekriteriet. Här visar det sig att de båda kriterierna sammanfaller endast för en enda bransch, men avståndet i procentenheter är relativt litet. Ca 40 procent av branscherna vinner på förädlingsvärdekriteriet och de som förlorar, förlorar relativt lite. De stora avvikelserna ligger till vänster i figuren där, i de flesta fall, produktionsvärdekriteriet ger betydligt högre skatt. Till branscherna med de största skillnaderna hör i nämnd ordning, byggnadsstenvaror, sprängämnesindustri, planglas samt järn- och stålverk.

-1,0% -0,5% 0,0% 0,5% 1,0% 1,5%

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73

Bransch – SNI-kod

S kat te ökn in g i p ro cen t av p rod uk tion sv är de

3.7.9. Sammanfattande synpunkter

Analysen av de olika modellernas effekter på näringslivet visar framförallt hur komplicerat samspelet är mellan produktionsteknologi i form av relativ el-, bränsle- och arbetskraftsintensitet å ena sidan och modellernas uppbyggnad i kombination med en begränsningsregel å andra sidan. Heterogeniteten i näringslivet är även på tresiffernivå mycket stor. Utfallet för enskilda branscher varierar kraftigt, och till synes närmast godtyckligt, mellan olika modeller.

Resultaten visar också tydligt det begränsade utrymme som existerar för skatteväxling utan ett kraftigt ökande omvandlingstryck inom näringslivet. Medan korrelationskoefficienten mellan lönekostnad och bränsle är ungefär 0 (0,03) är det en signifikant negativ samvariation mellan lönekostnad och elkostnad (korrelationskoefficient -0,26). Detta innebär att de elintensiva företagen påverkas signifikant ogynnsamt av en skatteväxling, medan effekterna på de bränsleintensiva företagen är mera slumpmässig. De elintensiva företagen drabbas av en dubbel effekt. Dels förlorar de på elskatten, dels förlorar de på själva skatteväxlingen.

Samtliga modeller med undantag för näringslivsmodellen (kommitténs förslag) är statsfinansiellt neutrala, varför fördelningseffekterna i huvudsak genereras via strukturomvandlingen av näringslivet och via effekterna på konsumentpriserna av energiskattehöjningarna inom industrisektorn och jordbruket. Dessa priseffekter är mycket svåra att uppskatta utan en omfattande modellanalys

  • något som inte varit möjligt att genomföra inom den tidsram som gäller för kommitténs arbete.

Eftersom tjänstesektorn gynnas av en skatteväxling måste denna sektor absorbera den arbetskraft som friställs inom industrisektorn speciellt i de fullfinansierade näringslivsmodellerna och hushållsmodellen, om inte arbetslösheten skall öka. För att mildra de regionala effekterna av utslagning av industriproduktion kan det krävas medel för att underlätta överföringen av arbetskraft från industrisektorn till tjänstesektorn. Sådana medel kan t.ex. utgöras av omlokaliseringsbidrag för stimulans av inflyttningen till orter med stora tjänstesektorer eller förbättrade kommunikationer som kan bidra till att öka storleken på pendlingsregionerna.

De samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna av kommitténs förslag är kvantitativt svåruppskattade. Dessa består framförallt i de effektivitetsvinster som genereras av en mera likformig beskattning av hela näringslivet samt att tjänstesektorn inte längre belastas med

fiskala energiskatter. Även om begränsningsregeln kan tyckas kortsiktigt ineffektiv har den uppenbara långsiktiga fördelar genom sitt motverkande av en ineffektiv omstrukturering av den tunga industrin. Ur regionalpolitisk synvinkel förhindrar begränsningsregeln en mera omfattande utslagning av företag på orter med svag alternativ arbetsmarknad. Ur miljöpolitisk synvinkel leder modellen till en ökad kostnadseffektivitet genom att marginalkostnaderna för koldioxidemissioner utjämnas inom näringslivet.

Kvantitativt är också de samhällsekonomiska effektivitetsförlusterna av hushållsmodellen och de fullfinansierade näringslivsmodellerna kvantitativt svåruppskattade. Dessa består framförallt i de effektivitetsförluster som genereras av att den energiintensiva delen av näringslivet belastas med en extra, men i vinsttermer mycket olikformig och godtycklig, bolagsskatt på 1 procent av omsättningen samt att övriga delar av näringslivet belastas med fiskala energiskatter. Den extra bolagsskatten står i strid med Skattebasutredningens rekommendationer om höjd beredskap för en sänkning av bolagsskatten.

36

Svagheterna med tröskelmodellen ligger främst i de stora marginaleffekter som uppstår på grund av den snäva avgränsningen och den stora skillnaden i skattenivå mellan ”insiders” och ”outsiders”.

Den icke-linjära modellen är mycket flexibel och saknar marginaleffekter. Modellen är dock rigid genom att den förutsätter en proportionell förändring av samtliga energiskatter. Samtidigt får varje företag i det icke-linjära området sin egen marginalskatt. Modellen är komplicerad ur pedagogisk synvinkel och tveksam ur statsstödssynpunkt.

3.8. Modellernas effekter på miljön

I detta avsnitt jämförs de olika modellerna med avseende på förväntade miljöeffekter. Analysen begränsas här till industri- och tjänstesektorerna medan energiomvandlingssektorn analyseras i avsnitt 3.9 samt i kapitel 16. De effekter på miljön som modellerna ger upphov till, i förhållande till ett bevarande av det energiskattesystem vi har idag (business as usual), verkar genom följande mekanismer:

36 Se Våra skatter?,SOU 2002:47 s. 20.

  • En förskjutning av konkurrenskraften mellan industrisektorn och tjänstesektorn. Eftersom emissionerna från tjänstesektorn är lägre än från industrisektorn kommer detta, under i övrigt lika förutsättningar, att innebära mindre emissioner i framtiden. Samtliga modeller innebär i högre eller lägre grad en sådan förskjutning.
  • Utslagning av företag inom industri och jordbruk, speciellt växthusnäring. I detta avseende skiljer sig modellerna påtagligt från varandra.
  • Begränsningsregeln. Om vi enbart ser till de enhetliga modellerna handlar valet av skattenivå bland annat om i vilken utsträckning skattestyrning i servicesektorn prioriteras framför skattestyrning i industrisektorn. Sambandet mellan begränsningsregel och skattenivå ger fyra olika fall: i. Med en hög nivå på begränsningsregeln och

jämförelsevis hög skattenivå bibehålls skatternas styrande effekt på energianvändningen i service och lätt industri – men till priset av att motsvarande styrning i industrisektorn endast uppnås på en mycket liten del av energianvändningen.

ii. Med en hög nivå på begränsningsregeln men jämför-

elsevis låg nivå på skatten bibehålls skatternas styrande effekt på energianvändningen i näringslivet.

iii. Med en låg nivå på begränsningsregeln men jämförelsevis hög nivå på skatten elimineras skatternas styrande effekt på större delen av energianvändningen i näringslivet. iv. Med en låg nivå på begränsningsregeln och jämförelsevis låg nivå på skatten bibehålls skatternas styrande effekt på energianvändningen i den icke energiintensiva delen av näringslivet.

  • Förändring av relativpriset mellan fossila bränslen och övriga produktionsfaktorer, speciellt elenergi. Även i detta avseende är skillnaden betydande mellan modellerna, och speciellt omfattande i de modeller där begränsningsregeln ger noll i energiskatt på marginalen för en stor andel av industrisektorn.

En analys av miljöeffekterna kräver information om efterfrågan på produktionsfaktorer inom näringslivet. Kunskapsläget om industrisektorns faktorefterfrågan är relativt gott. Mera omfattande ekonometriska analyser är dock baserade på data från 1960–1980-talet.

Inget tyder emellertid på några mer påtagliga förändringar i näringslivets beteende sedan dessa undersökningar gjordes.

En av de mest omfattande komparativa studierna av olika faktorefterfrågemodeller för den svenska industrisektorn är Walfridsson och Hjalmarsson (1991).

37

I denna studie erhölls, efter omfattande

specifikationstest, för industrisektorn som helhet en mycket låg s.k. substitutionselasticitet mellan energi och arbetskraft (0,03) men en relativt hög sådan mellan el och bränslen (2,55), en låg elpriselasticitet både på kort och lång sikt (-0,03 respektive -0,13), en låg bränslepriselasticitet på kort sikt (-0,08) men relativt hög bränslepriselasticitet på lång sikt (-0,37).

38

Kunskaperna om tjänstesektorns faktorefterfrågan är däremot mycket dåliga, och det synes nästan helt saknas analyser på svenska data av tjänstesektorns energiefterfrågan. Orsaken till detta är i sin tur att tjänstesektorn normalt hänförts till övrigsektorn inkluderande också hushållens energikonsumtion. Intresset ur statistisk synpunkt synes också ha varit magert. De data som kommittén inhämtat genom intervjuer ger visserligen en grov bild av energianvändningen i ett par sektorer men är inte tillräckligt heltäckande för några djupare analyser. Detta svaga intresse för tjänstesektorn är inte unikt för Sverige utan snarare typiskt för Norden, medan amerikanska analyser oftast är uppdelade på ”industrial, commercial and residential energy demand”.

A priori kan man förvänta sig en relativt låg energipriskänslighet för tjänstesektorn, inte minst pga. den låga energikostnadsandelen. Sannolikt understiger energipriselasticiteten 0,1, dvs. en energiprissänkning med 10 procent ökar energikonsumtionen med mindre än 1 procent.

39

Det är också troligt att korspriselasticiteten mellan el

och bränslen är låg i denna sektor varför relativprisförändringar skulle leda till små förskjutningar i efterfrågan.

37 Se Walfridsson B. och Hjalmarsson L.: Produktivitetsutvecklingen inom svensk industri 1964–1989, s. 186. Ingår i Kapitalbildning, kapitalutnyttjande och produktivitet. Expertrapport nr 3 till Produktivitetsdelegationen, Allmänna förlaget. 1991. 38 Se SOU 1997:11 s. 210. 39 Se Skatter, miljö och sysselsättning, SOU 1997:11 s. 184

3.8.1. Näringslivsmodellen (kommitténs förslag)

Näringslivsmodellen är i sig relativt neutral ur miljösynpunkt. Ifråga om relativ konkurrenskraft innebär näringslivsmodellen en viss ökning av konkurrenskraften för tjänstesektorn relativt industrisektorn.

Den låga nivån på begränsningsregeln innebär snarast en, jämfört med dagsläget, något förstärkt konkurrenskraft för de mest bränsleintensiva företagen. (De elintensiva företagen får däremot i genomsnitt försämrad konkurrenskraft pga. minimiskatten på el.) Utslagningseffekten kan därför inte förväntas leda till minskad bränsleanvändning i denna modell.

Samtidigt förskjuts relativpriserna kraftigt inom tjänstesektorn. Förskjutningarna sker mellan löner och energipriser, mellan elpriser och bränslepriser med sänkt energipris relativt arbetskraft men ett betydligt ökat bränslepris relativt elpris. Både konkurrenskraftsvridningen och summan av relativpriseffekterna kan bedömas som gynnsamma ur miljösynpunkt. De kvantitativa effekterna är dock svåruppskattade. Vi kan förvänta oss mycket små effekter på tjänstesektorns energiefterfrågan på grund av energiprissänkningen relativt arbetskraft. Relativprisvridningen mellan el och bränslen leder emellertid till en minskad efterfrågan på fossila bränslen och därmed mindre emissioner av koldioxid.

Även inom industrisektorn sker en liten relativprisvridning genom minimiskatten på el (samt införandet av elcertifikat), vilket kan förväntas leda till en marginell ökning av bränsleanvändningen med, visserligen till tecknet negativa men till kvantiteten små, miljöeffekter.

Huvudeffekten på energiefterfrågan torde gå via relativprisförändringen mellan el och bränslen i tjänstesektorn. Resultatet av denna bör bli en totalt sett reducerad bränsleefterfrågan jämfört med om ingen förändring i beskattningen sker (business as usual).

Ett försök till kvantifiering, där också effekterna av modellens finansiering beaktas, görs i avsnitt 16.6.

3.8.2. Hushållsmodellen

Hushållsmodellen innebär en högst betydande förskjutning av konkurrenskraften från industrisektorn till tjänstesektorn, dels direkt via höjda energiskatter, dels indirekt via skatteväxlingen. Dessa

båda effekter leder till en totalt sett reducerad bränsleefterfrågan jämfört med ”business as usual”. Samma effekt har den ökade utslagningen av industri- och växthusproduktion som modellen kan förväntas generera. Utan begränsningsregel skulle sannolikt strukturomvandlingen leda till en så pass omfattande utslagning av industrikapacitet att emissionerna av koldioxid faktiskt skulle minska jämfört med idag.

Å andra sidan innebär hushållsmodellen en kraftig relativprisvridning, dels mellan löner och energipriser inom industrisektorn, dels mellan el- och bränslepriser. Elasticiteterna, som angavs inledningsvis, medför, under i övrigt oförändrade förhållanden, en signifikant minskning av elefterfrågan och en signifikant ökning av bränsleefterfrågan i industrin som främsta resultat av relativprisvridningen i hushållsmodellen.

Relativprisvridningen förstärks ytterligare inom industrisektorn och inom delar av tjänstesektorn. Med begränsningsregel på 1procentsnivå förvandlas energiskatten till en extra bolagsskatt på 1 procent av omsättningen på marginalen för ca 85–90 procent av industrisektorns energiförbrukning. Energiskatternas miljöstyrande effekt är då eliminerad. Resultatet skulle kunna bli ökade emissioner av koldioxid.

3.8.3. Fullfinansieringsmodellen

Denna modell ger i stort sett upphov till samma effekter som hushållsmodellen men med något svagare utslagningseffekt. Med en begränsningsregel på 1-procentsnivå förlorar energiskatten i denna modell sin styrande effekt för ca 70–75 procent av industrisektorns energiförbrukning.

3.8.4. Tröskelmodellen

Tröskelmodellen kan ses som ett försök att undgå effekterna av begränsningsregeln genom att i stället för denna – som är den mekanism som gör att skattestyrningen försvinner för ett stort antal företag i en enhetlig modell med hög skattenivå

  • använda sig av två skattenivåer. Genom en lämplig avvägning av de två nivåerna och av det kriterium som måste vara uppfyllt för att man skall få tillämpa den lägre nivån kan en sådan modell utformas på ett

obegränsat antal olika sätt. Den marginella energiskatten kommer alltid att vara positiv i denna modell men sannolikt på en relativt låg nivå för de mest energiintensiva företagen. Principiellt torde därför denna modell i sina miljökonsekvenser inte skilja sig från de övriga modellerna. Visserligen är den marginella energiskatten alltid positiv men samtidigt är tröskeleffekterna sådana att det kan löna sig att slösa med energi för att komma i åtnjutande av den lägre skattesatsen.

3.8.5. Den icke-linjära modellen

Det mest attraktiva med denna modell är elimineringen av tröskeleffekterna. Det blir i denna modell aldrig lönsamt för företagen att slösa med energi för att komma i åtnjutande av en lägre skattesats, utan energikostnaden inklusive skatt ökar alltid med energianvändningen. Ur miljösynpunkt har denna modell, som beskrivs i avsnitt 3.6.5, ett par särdrag:

  • Marginalskatten på energi är negativ under övergångsfasen från högskattenivån till lågskattenivån. Alla företag som befinner sig i denna fas har dessutom olika marginalskatt.
  • Modellen förutsätter en proportionell förändring av samtliga energiskatter. Eftersom korspriskänsligheten mellan el och bränslen är jämförelsevis hög inom i varje fall industrisektorn reduceras miljöstyrningen kraftigt med denna modell.

A priori torde miljökonsekvenserna i denna modell bli snarlika övriga fullfinansierade modeller.

3.8.6. Sammanfattning av miljöeffekterna

Ett försök till schematisk, och därmed starkt förenklad, sammanfattning av modellernas miljöeffekter görs i tabell 3.29.

Tabell 3.29. En schematisk sammanfattning av modellernas långsiktiga miljöeffekter

Modell Konkurrens-

effekt

Utslagnings-

effekt

Begränsnings-

regel

Relativpris-

förändring

Total effekt

Näringslivsmodellen

+ - ++ + +

Hushållsmodellen (inkl. skatteväxling)

+++ +++ -- -- ++

Fullfinansierad näringslivsmodell (”proportion.”)

++ ++ -- - +

Fullfinansierad näringslivsmodell (”CO

2

-tung”)

++ ++ -- + ++

Tröskelmodellen

+ + + - +

Den icke-linjära modellen

+ + + - +

Anmärkning. I de fall en avsevärd del av industrisektorns energianvändning får noll i marginalskatt ger begränsningsregeln en negativ effekt.

Hushållsmodellen får exemplifiera tolkningen av tabellen. Denna modell resulterar i den kraftigaste förskjutningen i konkurrenskraft mellan tjänstesektorn och industrisektorn med långsiktigt lägre koldioxidemissioner som följd (+++). Denna modell ger också upphov till den största utslagningen av energiintensiva företag vilket också resulterar i lägre koldioxidemissioner (+++). Begränsningsregeln leder samtidigt till att en stor andel av näringslivets energianvändning får noll i marginalskatt vilket resulterar i jämförelsevis högre emissionsnivå (--). Dessutom innebär ett införande av hushållssektorns energiskatter att relativpriset på bränslen sjunker i industrisektorn vilket också leder till jämförelsevis högre emissionsnivå (--). Nettoeffekten blir sannolikt avsevärt minskade koldioxidemissioner (++) jämfört med business as usual.

Eftersom det av tidsskäl varit omöjligt att genomföra mera sofistikerade kvantitativa modellanalyser måste tabell 3.29 tolkas med försiktighet. I synnerhet gäller detta den sammanvägda

totaleffekten. Det råder dock inget tvivel om att hushållsmodellen och den ”koldioxidtunga” fullfinansieringsmodellen leder till de största reduktionerna i koldioxidemissioner. En mera exakt rangordning av övriga modeller kan dock inte ske utan en komplicerad och tidskrävande modellanalys. Det ligger i sakens natur att resultaten är starkt beroende av värdena på ett antal olika parametrar, speciellt olika priselasticiteter, vilka var och en är skattade med relativt stora konfidensintervall. Även med en sådan analys torde osäkerhetsintervallen vara så pass stora att det kan visa sig svårt att mera exakt rangordna de olika modellerna ur långsiktig miljösynpunkt.

3.9. Energiomvandlingssektorn

Kommitténs förslag: Energiomvandlingssektorn inordnas i

näringslivsmodellen, med samma skatteregler som det övriga näringslivet. Näringslivsmodellen innebär att en skarp gräns i beskattningen införs mellan fjärrvärme och individuell uppvärmning. Den nya gränslinjen kräver en definition av ett skattepliktigt fjärrvärmesystem å ena sidan, med näringslivsbeskattning på bränslesidan och värmeskatt på produktsidan, samt individuell uppvärmning och icke skattepliktigt fjärrvärmeföretag å andra sidan med hushållskatter på bränslen. En definition av skattepliktig värme ges i kapitel 11.

Den medvetna och politiskt styrda omställningen (genom successivt höjda skatter) från olja och kol till förnybara bränslen, spillvärme, etc. inom energiomvandlingssektorn, har lett till olika gränsdragningsproblem mot andra sektorer med andra skattenivåer. De allt högre skatterna har framtvingat ett system med skattelättnader för tillverkningsindustrin, vilket fått återverkningar på energiomvandlingssektorns konkurrenskraft när det gäller värmeleveranser till denna sektor, medan kraftvärmebeskattningen är avgörande för dess konkurrenskraft på den nordiska elmarknaden.

Beskattningen av bränslen inom olika delar av energiomvandlingssektorn har präglats av frekventa omläggningar, orsakade av ett mer eller mindre permanent missnöje med gällande system. Varje nytt steg i skatteförändringarna har lett till nya icke önsk-

värda eller avsedda konsekvenser. Anpassningsförmågan till förändrade skatteregler har således varit mycket god inom sektorn.

Ett huvudproblem med beskattningen av energiomvandlingssektorn är var gränsen skall dras mellan hög- och lågbeskattade bränslen. Här existerar ett stort antal gränssnitt, bland annat:

  • Elproduktion/värmeproduktion.
  • Elproduktion/industriellt mottryck.
  • Elproduktion och industriellt mottryck/kraftvärme.
  • Elproduktion, industriellt mottryck och kraftvärme/fjärrvärme.
  • Elproduktion, industriellt mottryck, kraftvärme och fjärrvärme/individuell uppvärmning.

Beskattningen kan också variera inom värmeproduktionen beroende på var produktionen sker och på vem som använder värmen. Ett exempel på detta är att värmeproduktion i kraftvärmeverk har lägre energiskatt än värmeproduktion i värmeverk. Används bränslen för produktion av skattepliktig el beskattas de inte, används bränsle eller el för tillverkningsprocessen utgår industriskattesats medan övrigt bränsle beskattas fullt ut. Gränslinjen går idag mellan industriellt mottryck med industribeskattning och kraftvärme med modifierad hushållsbeskattning, men också i någon mån mellan elproduktion och värmeproduktion.

I budgetpropositionen för år 2003 (prop. 2002/03:1) föreslås att kraftvärmeverk, i avvaktan på kommitténs förslag, skall beskattas på samma sätt som industriellt mottryck (industriell tillverkningsprocess). Det skulle i så fall innebära att gränslinjen förskjuts till gränsen mellan kraftvärmeproduktion och fjärrvärmeproduktion med nya skevheter som följd. Värmeproduktion i fjärrvärmeverk beskattas då med hushållskattenivå medan den i kraftvärmeverket beskattas med industriskattenivå. Egenförbrukningen i elproduktionsanläggningen beskattas enligt en schablon.

Det kan vara svårt att finna en entydig och beskattningsmässigt operationell definition av kraftvärme. Eftersom ett fjärrvärmeverk högbeskattas är incitamenten stora att få ett högbeskattat värmeverk definierat som ett lågbeskattat kraftvärmeverk. Inom EU pågår ett arbete som på sikt troligen kan utmynna i en entydig definition av kraftvärme

40

.

40 Kommissionen lämnade den 22 juli 2002 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi; KOM/2002/0415 slutlig (EGT C 291, 26.11.2002, s. 182). Förslaget diskuteras f.n. i rådet.

För att fjärrvärmen skall kunna konkurrera med individuell uppvärmning i industri, jordbruk m.m. är de bränslen som utnyttjas för sådana värmeleveranser underkastade samma skattenedsättningar som gäller industri, jordbruk m.m., dvs. fjärrvärmeföretagen har skattetekniskt kunnat fördela de fossila bränslena till värmeleveranserna till industri och jordbruk. Därigenom har fjärrvärmeföretagen, för denna produktion, fått samma skattebelastning som individuell uppvärmning inom industri och jordbruk. Den i budgetpropositionen för år 2003 (a.prop. avsnitt 8.4) föreslagna förändringen innebär att om beskattade och obeskattade bränslen används samtidigt för värmeproduktion införs en regel om proportionering, vilket innebär en kraftig försämring av fjärrvärmens konkurrenskraft i förhållande till individuell uppvärmning i industri och jordbruk.

Näringslivsmodellen innebär att gränslinjen, som nu går mellan industriellt mottryck och kraftvärme, men som i budgetpropositionen förskjuts till gränsen mellan kraftvärme- och värmeproduktion, förskjuts ytterligare ett steg, varför gränsen i denna modell kommer att gå mellan fjärrvärme och individuell uppvärmning. Därmed ansluter sig kommittén till Skatteväxlingskommitténs slutsats, att samma principer bör gälla för beskattningen av energiomvandlingssektorn som för övriga delar av näringslivet. Bränslen bör således beskattas lika oavsett om de används för el- eller värmeproduktion och oavsett om produktionen sker inom energiomvandlingssektorn eller inom övriga delar av näringslivet. Denna nya gränsdragning innebär att bränsle för uppvärmning av bostäder kommer att beskattas olika beroende på vem som utnyttjar bränslet t.ex. bostaden direkt eller ett fjärvärmeföretag.

Skatteväxlingskommittén diskuterade de två huvudproblem som en sådan likformig beskattning ger upphov till. Dels fördyras den fossilbaserade elproduktionen, speciellt kondensproduktionen, dels försämras den relativa konkurrenskraften för biobränslen och spillvärme. Medan det första problemet framstår som mindre allvarligt i näringslivsmodellen påverkas den relativa konkurrenskraften för biobränslen och spillvärme mer idag, efter de senaste årens kraftiga skattehöjningar, än vid tiden för Skatteväxlingskommitténs arbete. Även om en minskad konkurrens på biobränslemarknaden, efter det senaste årets mycket kraftiga prishöjningar på biobränsle, kan mildra råvarukostnadernas ökning, såväl för den träfiberbaserade industrin som för fjärrvärmeföretagen, är en återkonvertering från biobränslen till fossilbränslen politiskt oacceptabel.

Till problemen skall också läggas att den nya gränslinjen kräver en definition av ett skattepliktigt fjärrvärmesystem å ena sidan, med näringslivsbeskattning på bränslesidan och värmeskatt på produktsidan, samt individuell uppvärmning och icke skattepliktigt fjärrvärmeföretag å andra sidan med hushållskatter på bränslen. Enligt den definition som kommittén föreslår, och som utvecklas i kapitel 11, gäller bland annat att ett skattepliktigt fjärrvärmeföretag måste ha en försäljning om minst 30 GWh värme och minst 50 abonnenter. Här menas ett fysiskt sammanhängande nät på minimum 30 GWh. Denna definition innebär högst begränsade anpassningsmöjligheter, dvs. möjligheter att övergå från individuell värmeproduktion till fjärrvärme. Samtidigt kommer ett stort antal små värmeleverantörer (fjärrvärmeföretag) att beskattas som hushåll (vilket är en fördel för alla biobränslebaserade system).

Den gränsdragning som här görs mellan fjärrvärme och övrig värmeproduktion påverkar inte kostnaderna för näringslivet. Den näringsidkare som köper värme från ett fjärrvärmeföretag belastas inte med värmeskatt, medan den näringsidkare som har egen uppvärmning, eller köper värme från en fastighetsägare med egen värmeproduktion, erhåller denna värme till näringslivsskatt. Den skillnad som inträder för hushåll med fjärrvärme är att dessa nu belastas med en värmeskatt, medan hushåll med övrig värme beskattas som tidigare. För det fall en fastighetsägare eller bostadsrättsförening bolagiserar med ”egen panna” så utgår hushållsskatt på det bränsle som åtgår till uppvärmning av icke yrkesmässig verksamhet, dvs. hushållsuppvärmning för det fall fastighetsägaren eller bostadsrättföreningen ligger under den föreslagna gränsen 30 GWh och minimum 50 kunder. För näringslivsdelen skall näringslivsskatt betalas. Det bör i denna del inte vara av någon större skattemässig betydelse att bolagisera värmeproduktionen.

3.9.1. Elmarknadseffekter

För elproducenterna uppstår i näringslivsmodellen en marginell skatteökning genom att den idag skattebefriade elproduktionen baserad på fossila bränslen kommer att beskattas. Marginalkostnaden i naturgaseldad kraftproduktion (naturgaskombi med minst 50 procent verkningsgrad) ökar med max 1 öre per kWh med EG:s minimiskattesats. I stort sett detsamma gäller modern kolbaserad kraftproduktion medan oljekondensproduktionen

fördyras med ca 3 à 4 öre per kWh el efter den föreslagna höjningen av EG:s minimiskattesats på tung olja, till ca 1,3 öre per kWh olja. Det förutsätts att den s.k. begränsningsregeln inte får någon effekt, eftersom det skattebelopp som enligt minimiskattenivåerna måste betalas sannolikt kommer att ligga över 0,7 procent av försäljningsvärdet i el och värmeproduktion. Samtidigt tas den nuvarande elskatten på egenförbrukning i anläggningen bort. Svenska elproducenter kommer dock sammantaget att drabbas av en skatt på bränslen för elproduktion som saknas i en del andra länder. Utbudskurvan på elmarknaden kommer med denna skatt, och resulterande produktionskostnadsökning, att bli brantare vid höga nivåer på kapacitetsutnyttjandet. Endast under perioder i Sverige med liten tillgång på vattenkraft och/eller stark kyla, dvs. när efterfrågan närmar sig effekttaket, torde spotmarknadspriset påverkas. Detta kommer då även att påverka konsumentpriset.

Med den speciella situation som rått på elmarknaden sedan hösten 2002, med begränsad tillgång på vattenkraft såväl i Sverige som i Norge, kommer givetvis oljepris och skatt att spela en stor roll. Denna situation inträffar dock kanske en gång på 30 år. Sammantaget blir därmed effekterna små. Oljekondensanläggningar och gasturbiner kommer med stor sannolikhet även i framtiden att vara reservkraftanläggningar. Ny basproduktion med fossila bränslen kommer att vara naturgasbaserad under förutsättning att ett framtida skattesystem möjliggör expansion av naturgasanvändningen.

Eftersom transportkostnaderna för elenergi på kort sikt vid ledig nätkapacitet är mycket låga, och i praktiken noll inom varje prisområde på Nord Pool, slår produktionsfaktorskatter i elproduktionen direkt igenom i produktionsmönster och internationell elhandel. Svenska kraftvärmeanläggningar har idag, på grund av energi- och koldioxidskattebelastningen, svårt att konkurrera med kolbaserad elproduktion i Danmark, Tyskland och Polen. De naturgaseldade kraftvärmeverken i Skåne har under senare år minskat sin utnyttjningstid och står i vissa fall avställda. Enbart värme produceras i värmeverk och el konsumeras i värmepumpar.

I budgetpropositionen för år 2003 föreslås, som ovan nämnts, att kraftvärmeverk, i avvaktan på kommitténs förslag, skall beskattas på samma sätt som industriellt mottryck. Om och när detta förslag genomförs beräknas de svenska fossileldade kraftvärmeverken öka sin elproduktion med en samtidig minskning av enbart värmeproduktionen i värmeverk, elpannor och värmepumpar i fjärr-

värmesystemen. Nettoeffekten, utan investeringar, är beräknad till 1 TWh elenergi. Näringslivsmodellen ligger i linje med förslaget i budgetpropositionen såtillvida att marginalskatten i elproduktionen högst kommer att uppgå till minimiskattesatserna i energibeskattningsdirektivet. Naturgasbaserad kraftvärmeproduktion får med näringslivsmodellen bättre förutsättningar att bli konkurrenskraftig jämfört omvärldens kolkondenskraft.

En fördyring av oljekondensproduktionen med ca 3–4 öre per kWh utgör en betydande konkurrensnackdel för svenska anläggningar. Å andra sidan ingår idag inga sådana anläggningar i den ”normala” produktionskapaciteten utan dessa anläggningar har karaktären av reservkapacitet och kommer därför inte att utnyttjas annat än under perioder med mycket höga spotmarknadspriser, varför konkurrensaspekten är av begränsad betydelse. I ett nybyggt naturgaskombikraftverk blir merkostnaden knappt 1 öre per kWh

el

med den föreslagna minimiskatten 0,5 öre per kWh

gas

.

3.9.2. Värmemarknadseffekter

Fjärrvärmen har framgångsrikt konkurrerat med individuell oljeeldning i radhusområden, flerfamiljs- och kontorsfastigheter. Av totala energianvändningen för uppvärmning svarade fjärrvärmen år 2000 för 45 procent (41 TWh). I genomsnitt utgörs ca 10 procent av fjärrvärmeföretagens värme och ångleveranser idag av leveranser till industrisektorn. I några enstaka fall kan leveranserna överstiga 50 procent. Värmeanvändningen år 2001, som var varmare än normalt, visas i tabell 3.30.

Tabell 3.30. Fjärrvärmeanvändningens fördelning år 2001

Sektor TWh

Tillverkningsindustri 4,6 Tjänster 7,5 Offentlig förvaltning 7,2 Flerbostadshus 23,7 Småhus 3,5

Summa: 46,6 Källa: Svenska Fjärrvärmeföreningen.

Hård konkurrens inom hushållssektorn upplevs främst från värmepumpar, förädlade biobränslen och el i nya småhus. Med en värmefaktor på tre, i kombination med de senaste årens låga elpriser, har värmepumpar blivit ett konkurrenskraftigt substitut till fjärrvärme för många fastighetsägare, samtidigt som de höga hushållskatterna på el och olja ökat lönsamheten för biobränslen. I nybyggnationen i flerfamiljshus sätts värmeåtervinning med värmepumpar in som komplement till fjärrvärme.

Marknaden för fjärrvärme karakteriseras framförallt av att:

  • marknaden är lokal och heterogen, i vissa fall med betydande marknadsmakt för enskilda företag;
  • stordriftsfördelar är av relativt stor betydelse för fjärrvärmens konkurrenskraft;
  • stordriftsfördelar ger stora möjligheter att på ett miljövänligt sätt utnyttja olika former av avfallsbränslen och industriell spillvärme;
  • variationen på bränslesidan är mycket stor;
  • substitutionsmöjligheterna mellan olika bränslen är betydande, varför relativpriskänsligheten är stor
  • investeringar har genomförts för minskad känslighet för bränsleprisfluktuationer och höjda skatter.

Näringslivsmodellen innebär att värmemarknaden delas upp i två separata delar:

  • en marknad för fjärrvärme med näringslivsskatter för fjärrvärmeföretagen i kombination med värmeskatt på hushållens värmeanvändning,
  • en individuell uppvärmningsmarknad inklusive små värmesystem med näringslivsskatter för näringsverksamhet och hushållsskatter för hushållen.

Värmemarknaden tillhör de marknader som påverkas mest av näringslivsmodellen, såväl på produkt- som produktionsfaktorsidan. Dels påverkas relativpriserna i värmeproduktionen kraftigt mellan olika bränslen, dels påverkas fjärrvärmens konkurrenskraft på efterfrågesidan. Konkurrensen för fjärrvärmen skärps jämfört med dagsläget, eftersom det framtida näringslivet blir betydligt större än dagens industrisektor och vissa näringsidkare får därmed högst betydande sänkningar av sina alternativkostnader för värme. Konkurrensvillkoren mellan fjärrvärme och egen värmeproduktion

i näringslivet utjämnas. Fjärrvärmen får nu konkurrera på sina egna meriter utan de styrmedel som funnits under dess uppbyggnad och då syftat till att fasa ut de fossila bränslena.

Värmemarknaden är relativt svåranalyserad. Köparna av värme är en heterogen grupp, alltifrån småhusägare till stora fastighetsbolag. Alternativen kan vara uppvärmning med biobränsle, olja, naturgas, el eller fjärrvärme; se tabell 3.31.

Tabell 3.31 Uppskattad total energianvändning för uppvärmning av bostäder och lokaler 2001, TWh

Uppvärmningsform

Fjärrvärme 41 Olja 17 Elvärme 22 Ved, flis, spån, pellets 10 Naturgas 1

Totalt: 91 Källa: SCB: Statistiska meddelanden EN 16 SM 0204

Näringslivsmodellen, innebär en ökad konkurrens från individuell uppvärmning inom tjänstesektorn, eftersom nu även tjänstesektorn får samma energiskattebetingelser som industrisektorn, dvs. den lågbeskattade sektorn näringsliv blir, i skattehänseende, betydligt större än dagens industrisektor.

41

Framförallt förstärks konkur-

rensen från värmepumpar eftersom elenergiskatten för hela näringslivet blir EG:s minimiskatt. Å andra sidan har fjärrvärmen klara konkurrensfördelar i form av:

  • stordriftsfördelar som bör ge lägre kostnader jämfört med individuell uppvärmning som kräver administration och personal;
  • stor flexibilitet i val av bränslen och stora möjligheter att utnyttja olika former av avfallsbränslen och industriell spillvärme;
  • hög leveranssäkerhet;
  • lägre bränsle- och elskatter eftersom de fjärrvärmeföretag som använder skattepliktiga energislag kommer att kunna utnyttja begränsningsregeln.

41 Om regeringens förslag i prop. 2002/03:1 om proportionering genomförs så ökar dock åter fjärrvärmens konkurrenskraft vid leveranser till industri och jordbruk m.m.

Näringslivsmodellen innebär en ökad press på fjärrvärmeföretagen att kostnadsanpassa sina priser på marknaden för näringslivsvärme, vilket sannolikt kommer att resultera i lägre fjärrvärmepriser för näringslivet med sämre lönsamhet i fjärrvärmeföretagen som följd. Detta kan i en del fall leda till högre priser för hushållen. I detta avseende har huvudförslaget delvis samma effekter som en öppning av marknaden för andra aktörer.

Effekterna på fjärrvärmens konkurrenskraft visavi enskilda pannor hos hushåll och myndigheter varierar kraftigt mellan olika företag. På grund av den något högre värmeskatten (jämfört med de föreslagna höjningarna av el- och bränsleskatter) får fjärrvärmeföretag med hög andel biobränsle en reducerad konkurrenskraft medan konkurrenskraften för övriga fjärrvärmeföretag förstärks genom att dessa samtidigt får en sänkning av energiskatterna.

Koldioxidrelaterad värmeskatt?

I samband med förslaget om införande av en energiskatt på värme har kommittén också övervägt om denna skulle kunna göras, eller borde kunna göras, koldioxidrelaterad. Skatten skulle i sådant fall bli differentierad beroende på respektive fjärrvärmesystems användning av fossila bränslen.

Rent tekniskt skulle en differentierad värmeskatt bli komplicerad, med preliminärdebitering av skatt såväl till nivå som volym och i efterhand avräkning beroende på fjärrvärmeleveransens bränslesammansättning. Fjärrvärmesystemens bränslesammansättning varierar år från år beroende på klimat (varm eller kall vinter), bränslepriser och elpriser. Vid låga elpriser förbrukas el i elpannor och värmepumpar. Under en kall vinter förbrukas stora kvantiteter olja för spetslast.

Motiven för en värmeskatt är framförallt samhällsekonomiska och fördelningspolitiska. Eftersom fjärrvärmens priskänslighet är mycket låg, är effektivitetsförlusterna av en värmeskatt obetydliga.

42

I termer av skattebortfall tillhör energiomvandlingssektorn

vinnarna av den nya beskattningsmodellen. En konsumtionsskatt på värme kan därför förefalla rimlig ur rättvisesynpunkt, dvs. det synes inte rimligt att hela skattebortfallet från energiomvandlingssektorn övervältras på övriga sektorer. Fördelningsmässigt bidrar

42 Se SOU 1997:11, Rapport 5, s. 243, där den estimerade priselasticiteten för hushållens efterfrågan på fjärrvärme är positiv men inte signifikant skild från noll.

dessutom en fjärrvärmeskatt till en mera rättvis fördelning av energiskattebördan genom en jämnare belastning mellan tätort och glesbygd. Eftersom fjärrvärmesystemen skiljer sig kraftigt åt skulle en koldioxidrelaterad värmeskatt få mycket ojämna regionala konsekvenser. Konsumenterna på några få orter skulle få bära en stor del av skattebördan, varför värmeskattens regionalt gynnsamma fördelningsegenskaper skulle gå förlorade. Principiellt skulle en sådan skatt dessutom innebära en blandning av fiskal skatt och miljöskatt, vilket strider mot själva grundprincipen i kommitténs förslag.

Till yttermera visso skulle en koldioxidrelaterad värmeskatt som miljöskatt vara ett hårt slag i luften, eftersom hushållens värmepriskänslighet, såsom ovan nämnts, är obetydlig om inte obefintlig.

3.9.3. Effekter på bränsleval

De höga energiskattenivåerna för fossileldad värmeproduktion inom övrigsektorn har främjat konvertering i fjärrvärmen från fossila bränslen till obeskattade bränslen som biobränsle, torv, avfall och spillvärme. Konverteringarna har varit omfattande, och en del av de som genomförts under senare år hade sannolikt inte genomförts vid lägre skattenivåer. Potentialen för fortsatt styrning med energiskatter har därigenom avsevärt reducerats. De upprepade höjningarna under senare år har medfört att energi- och koldioxidskatten till stor del blivit fiskal. En liten andel fossila bränslen, främst olja, måste alltid finnas kvar för effekttoppar vintertid i fjärrvärmen. En ytterligare skattehöjning ger ingen effekt på denna typ av bränsleanvändning. I storstadsregioner finns begränsade möjligheter att gå över till biobränslen, men även här har stora ansträngningar gjorts att gå över till skattebefriade bränslen på grund av de höga energiskattenivåerna.

År 2001 utgjorde oljeandelen i fjärrvärmeproduktionen endast 7 procent, samma som naturgasandelen, medan kolandelen uppgick till 2 procent. Detta kan jämföras med kraftvärmeproduktionen (el) år 2001 där kolandelen uppgick till 46 procent, oljan till 18 procent och naturgasen till 6 procent.

43

Detta är följden av att

biobränslen ersatt kol och olja för värmeproduktionen, medan dessa bränslen inte bytts ut för elproduktionen. Även ibland-

43 Enligt uppgift från Svenska Fjärrvärmeföreningen.

bränsleeldade kraftvärmeverk allokeras det fossila bränslet skattemässigt till elproduktionen enligt nu gällande skatteregler.

Effekterna av kraftigt reducerade marginalkostnader i värmeproduktionen avser enbart fossileldade anläggningar. Utan kompenserande åtgärder för att bevara biobränslenas nuvarande mycket höga konkurrenskraft kan utnyttjandet av framför allt värmepumpar och elpannor, och i en del fall olja och naturgas, förväntas öka i den befintliga värmeproduktionen, samtidigt som utnyttjandet av biobränslen och spillvärme på sikt sjunker eller ökar betydligt långsammare än tidigare.

44

Eftersom huvudregeln anger att det krävs minst lika många medel som mål är det uppenbart att målkonflikten mellan ett effektivt skattesystem och biobränslenas och spillvärmens konkurrenskraft kräver minst ett kompletterande medel. Härvidlag saknas inte kandidater:

  • Tillståndsregleringar
  • Elcertifikat
  • Förbudet att deponera brännbart avfall
  • Handel med utsläppsrätter
  • Frivilliga överenskommelser
  • Kompletterande miljöskatter
  • Värmecertifikat

Det framstår som uppenbart att tillståndsreglering är ett mycket effektivt medel för att påverka bränslevalet i nya anläggningar, varför sådana inte kommer att påverkas av ett nytt energiskattesystem. Problemet utgörs av existerande anläggningar med tillstånd (om än tidsbegränsade) och med en hög grad av inbyggd flexibilitet i bränsleval och därför stora möjligheter till anpassning. Det finns även fossileldade anläggningar, främst oljeeldade, som idag står avställda av lönsamhetsskäl.

Ett annat, om än något indirekt, medel är elcertifikaten. Dessa innebär mycket kraftiga incitament att konvertera till biobränslen i kraftvärmeproduktionen. Den indirekta effekten av elcertifikaten är att ca 10 TWh värmeproduktion i storstäderna ”säkras” som biovärme.

45

Förbudet mot deponering av brännbart avfall har skapat starka incitament för utbyggnad av avfallsförbränning. En fördubbling av

44 För en analys, se Werner Sven: Värmeskatt för fjärrvärme i Sverige. FVB-Fjärrvärmebyrån AB 2002. 45 Se Elcertifikatutredningens slutbetänkande Handel med elcertifikat (SOU 2001:77).

förbränningskapaciteten förväntas, från idag 2,5 miljoner ton till ca 5 miljoner ton, inom den närmaste 5-årsperioden.

46

Detta

motsvarar ca 15 TWh värme. De brännbara soporna utgör alltså en betydande biobränslepotential.

Handel med utsläppsrätter kan också komma att få en starkt styrande effekt på bränslevalet inom energiomvandlingssektorn. Enligt de preliminära uppgifter kommittén inhämtat från Flexmex2-delegationen kan tilldelningen av utsläppsrätter mycket väl komma att starkt gynna biobränslena. Ett alternativ som diskuteras är en form av benchmarkingsystem i vilket även biobränsleeldade anläggningar skulle ges utsläppsrätter. Ett sådant system skulle sannolikt göra elcertifikatsystemet överflödigt för biobränsle. Även om så inte blir fallet (vilket vissa senare uppgifter från delegationen tyder på) kommer utsläppshandeln ändå innebära att det av kostnadsskäl kan bli mycket kännbart att styra om från befintliga biobränsleeldade anläggningar till fossila sådana.

Den mest direkta styrningen av biobränsleanvändningen vore dock införandet av värmecertifikat. Fossileldade värmeverk kommer då att köpa certifikat och biobränsleeldade verk ge ut, att jämföra med dagens system där en skatt på fossila bränslen tas ut, medan biobränslen slipper skatt. Bioeldade kraftvärmeanläggningar skulle kunna ges rätt att ge ut både elcertifikat och värmecertifikat i förhållande till elproduktion respektive värmeproduktionen från ett sådant verk. Kvotplikten för värmecertifikat skulle bli mycket hög (storleksordningen 60 procent) och marknaden bli relativt begränsad.

Kommittén har genom en konsultstudie fått ett underlag för belysning av möjligheter och problem med införande av värmecertifikat.

47

Den slutsats som dras i konsultstudien är att möjlig-

heterna synes goda att till relativt små kostnader komplettera elcertifikatsystemet med ett system för värmecertifikat. Ett antal problem, delvis av samma karaktär som problemen med elcertifikaten, måste få sin lösning. Ett eventuellt införande av värmecertifikat kräver därför en mera djupgående analys som inte är möjlig att genomföra inom den snäva tidsramen för kommitténs arbete. Ett tilldelningssystem av benchmarkingmodell, när handel med utsläppsrätter införs, kan komma ett eliminera behovet av såväl elcertifikat som eventuella värmecertifikat för biobränsle.

46 Werner, ibid. 47 Andersson Owe: Värmecertifikat i Sverige: En principiell analys. EKAN-gruppen 2002.

Fjärrvärmeproduktionen är i stor omfattning en kommunal angelägenhet, varför politiska överväganden också är en viktig drivkraft bakom valet av bränsle. Knappa 70 procent av fjärrvärmeproduktionen är fortfarande i kommunal regi med övervägande delen i bolagsform. Endast 3 procent är i kommunal förvaltning. I många kommuner torde det därför av politiska skäl vara uteslutet att kraftigt öka fossilbränsleutnyttjandet.

3.9.4. Effekter på naturgasmarknaden

I näringslivsmodellen sjunker, relativt sett, naturgasens konkurrenskraft initialt visavi olja (och kol). Prissättningen på naturgas är i huvudsak baserad på gaskonsumenternas alternativkostnader, varför lägre skatter på konkurrerande bränslen övervältras i lägre lönsamhet för naturgasdistributörerna. Huruvida denna lägre lönsamhet skulle kunna övervältras på naturgasexportörerna är i dagsläget osäkert.

På längre sikt, vid en fullt liberaliserad naturgasmarknad och med en väl fungerande konkurrens inom EU, är det troligt att dagens skillnader i naturgaspriser mellan olika länder kommer att utjämnas. Om den svenska energibeskattningen bidrar till att försämra naturgasens konkurrenskraft i Sverige vid ett enhetligt naturgaspris inom EU, får de svenska naturgasdistributörerna bära kostnaden för den lägre lönsamheten. Alternativet skulle vara att övervältra kostnaden på slutkunderna, med färre kunder och minskad naturgasanvändning som följd. En minskad naturgasanvändning väntas bidra till ökad användning av framför allt olja i fjärrvärmesektorn.

En möjlighet, att utan statsfinansiella kostnader, påtagligt förbättra naturgasens konkurrenskraft på den svenska bränslemarknaden vore att inkludera naturgasen i elcertifikatsystemet. Kommittén ser dock vissa politiska svårigheter med en sådan lösning då elcertifikatsystemet, enligt föreliggande förslag, är uppbyggt kring förnybara bränslen. Dock pågår diskussioner kring den slutliga utformningen av systemet, där bland annat torv och avfall är föremål för resonemang.

Ett annat alternativ, som diskuterades inom Skatteväxlingskommittén, är att införa en ytterligare miljöskatt i näringslivsmodellen, som komplement till kolioxidskatten. En sådan skatt skulle kunna tas ut på bränslen med t.ex. höga askhalter, tungmetaller etc.

3.9.5. Behov av uppföljning och helhetsbedömning

Eftersom energiomvandlingssektorns utveckling är av vital betydelse ur såväl energi- som miljösynpunkt finns det mycket goda skäl att noggrant följa upp effekterna av ett reformerat energibeskattningssystem. En förändrad energibeskattning kan dock inte ses isolerad från övriga faktorer med stor inverkan på sektorns utveckling. Vid sidan av kommitténs arbete finns ett antal andra nyligen beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar av stor betydelse för värmesektorn. Till dessa hör införandet av elcertifikat,

48

förändrad kraftvärmebeskattning,

49

fjärrvärmemark-

nadsutredningen,

50

respektive utredningen om handel med

utsläppsrätter, alla med stor betydelse för värmemarknadens utveckling. Först när sikten från effekterna av allt detta klarnat kan en helhetsbedömning göras.

En ytterligare belysning av näringslivsmodellens konsekvenser för fjärrvärmens och naturgasens konkurrenskraft och bränslevalet inom energiomvandlingssektorn sker i avsnitt 16.7.

48 Se prop. 2002/03:40. 49 Se prop. 2002/03:1 s. 184 ff. 50Fjärrvärme på värmemarknaden (dir. 2002:160).

Appendix

Data och förutsättningar för den empiriska analysen

De analyser som har genomförts med avseende på olika nivåer av energi- och koldioxidskatten inom industrisektorn (SNI 10–37) baseras på statistikunderlag som har beställts från Statistiska Centralbyrån (SCB). I statistikunderlaget redovisas uppgifter om energianvändning, produktionsvärde, lönesummor (exklusive socialavgifter) samt antal anställda på 3-siffrig branschnivå för företag mer fler än tio anställda. Statistik över förädlingsvärdet i dessa branscher har hämtats från SCB:s statistikdatabas och omfattar samtliga företag inom varje bransch.

För att analysera effekterna av olika nivåer på energi- och koldioxidskatten på branschnivå har det varit nödvändigt att korrigera uppgifterna om energianvändning med avseende på den del av energianvändningen som är skattebefriad, dvs. bränslen och el som används för annat ändamål än för motordrift och uppvärmning (s.k. råvaruenergi). Den korrigering av statistiken som har genomförts baseras på en uppskattning av hur mycket råvaruenergi som används inom respektive bransch. Det kan därför inte uteslutas att den ”fördelning” av råvaruenergin som har gjorts på 3siffrig nivå i viss utsträckning kan påverka resultaten av beräkningarna.

Därutöver baseras beräkningarna på statistik för ett enskilt år (2000), vilket innebär att såväl energistatistik som företagsstatistik avspeglar de förutsättningar, t.ex. vad gäller den allmänna ekonomiska konjunkturen, som gällde för industriproduktionen under just detta år. Beräkningarna är också utförda på aggregerad branschnivå, vilket innebär att effekterna på specifik företagsnivå i en bransch kan skilja sig avsevärt från de effekter som uppvisas för branschen som helhet.

Sammantaget innebär detta att resultaten av beräkningarna skall tolkas med försiktighet. De siffror som presenteras på branschnivå anger inte de företagsspecifika effekterna av höjda energi- och koldioxidskatter, utan skall snarare ses som en indikation på hur olika branscher inom industrisektorn kan komma att påverkas av olika nivåer på energi- och koldioxidskatten.

De beräkningar som har genomförts har utgått från olika kombinationer av nuvarande energibeskattning, dvs. energiskatt på bränsle, energiskatt på el samt koldioxidskatt. Skattesatserna kan dock aldrig understiga de minimiskattenivåer som anges i energiskattedirektivet. För att värna energiintensiva företags konkurrenskraft har olika nedsättningsregler för dessa företag tillämpats. En gemensam utgångspunkt för beräkningarna är att energiskattedirektivets definition av energiintensiva företag alltid måste uppfyllas för att en nedsättning skall vara berättigad.

I energiskattedirektivet anges två kriterier för hur energiintensiva företag skall definieras: antingen skall ett företags energikostnader, inklusive skatt, överstiga tre procent av produktionsvärdet, eller så skall ett företags energi- och koldioxidskatt överstiga 0,5 procent av förädlingsvärdet. I samtliga beräkningar har det sistnämnda kriteriet varit styrande, dvs. om ett företags energi- och koldioxidskatt överstiger 0,5 procent av förädlingsvärdet definieras företaget som energiintensivt och kan därmed komma ifråga för nedsättning av skatten.

Det bör betonas att det statistiska underlaget på låg aggregeringsnivå givetvis är behäftat med mätfel av olika slag och med bristande konsistens mellan olika statistikkällor, varför resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Ytterligare en aspekt att beakta är att bakom branschbeteckningarna döljer sig ett antal företag med olika produkter och teknologi, varför variationerna inom varje delbransch kan vara betydande. Emellertid innebär aggregeringen till delbranschnivå att effekterna av eventuella rapporteringsfel etc. i det underliggande datamaterialet utjämnas.

Tolkningen av de två sista kolumnerna i tabellerna är följande. Skatteökning i procent av produktionsvärde innebär att den skatteökning som blir följden av modellen, för en viss bransch, divideras med branschens produktionsvärde före skattehöjningen. Denna kvot multipliceras med 100 för att ge den procentuella ökningen i produktionskostnad. En siffra i kolumnen på 0,9 innebär alltså att produktionskostnaden ökar, på grund av skattehöjningen, med 0,9 procent.

På motsvarande sätt divideras skatteökningen med branschens totala lönekostnad, multiplicerad med 100, vilket ger skatteökningen i procent av lönekostnad i den sista kolumnen. Som ett riktmärke kan lönekostnadsökningen jämföras med förväntade framtida löneökningar på 2 procent per år. En siffra i kolumnen på 4,0 procent innebär att skatteökningen har samma effekt för branschen som två års extra lönelyft utöver den normala lönekostnadsökningen.

Tabell A 3.1. Branschkoder, Industrin, SNI 92

SNI

Bransch Förkortning i tabellerna

1030 Torvindustri, för jordförbättringsändamål

Torv

1310–1320 Järnmalmsgruvor + andra metallmalmsgruvor

Gruvor

14 Byggnadsstensbrott Byggnadsstensbrott

1510–1550 Kreatursslakterier + fiskberedning + potatis + matfett +

ostindustri

Slakterier

156 Kvarnar

Kvarnar

157 Industri för beredda fodermedel Fodermedel

1581–1583 Bagerier samt industri för kex och konserverade bakverk

samt sockerindustri

Bagerier m.m.

1584 Sockerkonfektyrindustri Sockerkonfektyr

1585–1589 Industri för pastaprodukt Pastaprodukter

159 Spritdrycksindustri Spritdrycksindustri

160 Tobaksindustri Tobaksindustri

171–173 Bomullsgarnsindustri o.d. Bomullsgarnsindustri o.d.

174–177 Gardinindustri Gardinindustri

1800–1900 Ind. för arbets-, skydds- och överdragskläder, skor, pälsar,

läder

Arbetskläder m.m.

201 Sågverk

Sågverk

202 Industri för fanér, kryssfanér, lamellträ, spånskivor Träskivor

203 Industri för monteringsfärdiga trähus

Trähus

204 Träförpackningsindustri Träförpackning

205 Industri för varor av kork, halm, rotting o.d. Varor av kork, halm m.m.

2111–2112 Industri för mekanisk eller halvkemisk massa samt

tidnings- och journalpappersindustri

Massa och papper

212 Wellpappindustri Wellpappindustri

221 Bokförlag

Bokförlag

222–223 Dagstidningstryckerier Dagstidningstryckerier

23 Petroleumraffinaderier Petroleumraffinaderier

241–242 Industri för industrigaser Industrigaser

243 Färgindustri Färgindustri

244 Industri för farmaceutiska basprodukter Farmaceutiska basprodukter

245 Tvättmedelsindustri Tvättmedel

246–247 Sprängämnesindustri Sprängämnen

251 Industri för däck och slangar Däck och slangar

252 Industri för plasthalvfabrikat Plasthalvfabrikat

261 Industri för bearbetat planglas

Planglas

262–264 Ind. för keramiska hushålls- och prydnadsartiklar Keramik

265–266 Cement, kalk och gips Cement och kalk

267–268 Industri för byggnadsstenvaror Byggnadsstenvaror

271–272 Järn- och stålverk + industri för icke-sömlösa stålrör Järn och stål

273 Kalldrageri för stålstång Stålstångsdragerier

274–275 Ädelmetallverk Ädelmetallverk

281 Industri för metallstommar och delar därav Metallstommar m.m.

282–283 Ind. f. cist, tankar, kar och andra behållare av metall Tankar m.m.

284–285 Ind. f. smidning, pressning ,prägling och valsning., metall;

pulvermet.urg

Smidning m.m.

286 Industri för bestick

Bestick

287 Industri för stålfat o.d. behållare Stålfat och behållare

291 Ind. för motorer och turbiner utom f. luftfartyg och fordon Motorer och turbiner

292 Industri för ugnar och brännare Ugnar och brännare

293 Industri för andra jord- och skogsbruksmaskiner Jord- och skogsbruksmaskiner

294 Industri för träbearbetningsmaskiner Träbearbetningsmaskiner

295 Industri för maskiner för metallurgi Metallurgimaskiner

296 Vapen- och ammunitionsindustri Vapen och ammunition

297 Ind. för kyl- och frysskåp, tvättmaskiner och andra vitvaror Vitvaror

300 Kontorsmaskinindustri Kontorsmaskiner

311 Ind. f. elmotor, generator och transformatorer Elmotorer och generatorer

312 Ind. för eldistributions- och elkontrollapparater Eldistributionsapparater

313 Industri för elektrisk tråd och kabel Elektrisk tråd och kabel

314 Batteri- och ackumulatorindustri Batterier och ackumulatorer

315 Belysningsarmaturindustri Belysningsarmaturindustri

316 Ind. för övrig elapparatur för motorer och fordon Elapparatur för fordon m.m.

322 Industri för elektroniska komponenter Elektroniska komponenter

322 Ind. f. radio- o TV-sändare, trådtelefoni o

telegrafiapparatur

Radio- och TV-sändare m.m.

323 Ind. f. radio- o TV-mottag, app. f. ljud- o videosignaler Radio och TV-mottagare m.m.

331 Industri för medicinsk utrustning och instrument Medicinsk utrustning

332–333 Ind. f. instr, apparatur för mätning, kontroll, provning, ej

processtyr

Mät- och kontrollinstrument

334–335 Industri för optiska instrument o fotoutrustning Optiska instrument

341 Motorfordonsindustri Motorfordon

342 Ind. f. karosseri för motorfordon; släpfordon, påhängsvagn Motorfordonskarosserier m.m.

343 Ind. f. delar och tillbehör till motorfordon o motorer Motorfordonsdelar och tillbehör

351 Skeppsvarv Skeppsvarv

352 Rälsfordonsindustri Rälsfordonsindustri

353 Flygplansindustri Flygplansindustri

354–355 Motorcykelindustri Motorcykelindustri

361 Industri för sittmöbler och säten Sittmöbler och säten

362–363 Ind. för smycken och andra guld- och silversmedsvaror Smycken

364–366 Sportvaruindustri Sportvaror

37 Ind. f. återvinning av skrot och avfall av metall Skrot och avfall

Tabell A 3.2. Effekter på branschnivå av att införa energibeskattning enligt näringslivsmodellen med en begränsningsregel på 1 procent av försäljningsvärdet

Bransch

Skatteökning med

begränsningsregel (mnkr)

Skatteökning i procent

av produktions värde

Skatteökning i procent

av lönekostnad

Torv 0,5 0,1 0,6

Gruvor 13,6 0,2 1,1

Byggnadsstensbrott 0,6 0,0 0,2

Slakterier 7,9 0,0 0,1

Kvarnar 0,7 0,0 0,2

Fodermedel 0,3 0,0 0,3

Bagerier m.m.

14,6

0,1

0,5

Sockerkonfektyr 0,8 0,0 0,1

Pastaprodukter 0,7 0,0 0,1

Spritdrycksindustri 1,4 0,0 0,1

Tobaksindustri 0,0 0,0 0,0

Bomullsgarnsindustri o.d.

2,8

0,2

1,0

Gardinindustri 1,2 0,0 0,1

Arbetskläder m.m.

0,2

0,0

0,0

Sågverk 7,6 0,0 0,2

Träskivor 2,0 0,1 0,4

Trähus 1,7 0,0 0,1

Träförpackning 0,2 0,0 0,1

Varor av kork, halm m.m.

0,3

0,0

0,1

Massa och papper

120,6

0,1

1,5

Bransch

Skatteökning med

begränsningsregel (mnkr)

Skatteökning i procent

av produktions värde

Skatteökning i procent

av lönekostnad

Wellpappindustri 4,6 0,0 0,2

Bokförlag 0,8 0,0 0,0

Dagstidningstryckerier 1,7 0,0 0,0

Petroleumraffinaderier 4,3 0,1 0,6

Industrigaser 22,9 0,1 0,8

Färgindustri 0,4 0,0 0,0

Farmaceutiska basprodukter 1,8 0,0 0,0

Tvättmedel 0,5 0,0 0,1

Sprängämnen 0,8 0,0 0,1

Däck och slangar 1,3 0,0 0,1

Plasthalvfabrikat 4,5 0,0 0,1

Planglas -3,8 -0,1 -0,4

Keramik 0,3 0,0 0,1

Cement och kalk 27,9 0,4 2,1

Byggnadsstenvaror -6,3 -0,2 -1,2

Järn och stål

10,4

0,0

0,2

Stålstångsdragerier 3,7 0,0 0,3

Ädelmetallverk 6,8 0,0 0,4

Metallstommar m.m. 1,1 0,0 0,0

Tankar m.m. 0,1 0,0 0,0

Smidning m.m. 2,6 0,0 0,1

Bestick 1,2 0,0 0,0

Stålfat och behållare

3,2

0,0

0,1

Motorer och turbiner

2,2

0,0

0,1

Ugnar och brännare

2,0

0,0

0,0

Jord- och skogsbruksmaskiner

0,2

0,0

0,0

Träbearbetningsmaskiner 0,7 0,0 0,0

Metallurgimaskiner 2,2 0,0 0,0

Vapen och ammunition

0,2

0,0

0,0

Vitvaror 0,7 0,0 0,0

Kontrosmaskiner 0,3 0,0 0,0

Elmotorer och generatorer

0,4

0,0

0,0

Eldistributionsapparater 0,4 0,0 0,0

Elektrisk tråd och kabel

0,8

0,0

0,1

Batterier och ackumulatorer

0,1

0,0

0,0

Belysningsarmaturindustri 0,2 0,0 0,0

Elapparatur för fordon m.m.

0,2

0,0

0,0

Bransch

Skatteökning med

begränsningsregel (mnkr)

Skatteökning i procent

av produktions värde

Skatteökning i procent

av lönekostnad

Elektroniska komponenter

0,7

0,0

0,1

Radio- och TV-sändare m.m.

1,0

0,0

0,0

Radio och TV-mottagare m.m.

0,3

0,0

0,0

Medicinsk utrustning

0,5

0,0

0,0

Mät- och kontrollinstrument

0,6

0,0

0,0

Optiska instrument

0,1

0,0

0,0

Motorfordon 5,1 0,0 0,1

Motorfordonskarosserier m.m.

1,0

0,0

0,0

Motorfordonsdelar och tillbehör

4,0

0,0

0,1

Skeppsvarv 0,4 0,0 0,0

Rälsfordonsindustri 0,3 0,0 0,0

Flygplansindustri 0,9 0,0 0,0

Motorcykelindustri 0,1 0,0 0,0

Sittmöbler och säten

1,6

0,0

0,0

Smycken 0,0 0,0 0,0

Sportvaror 0,2 0,0 0,0

Skrot och avfall

0,7

0,0

0,4

Restpost, företag <10 anställda

1,9

0,0

1,2

Summa: 298

Tabell A 3.3. Effekter på branschnivå av att införa energibeskattning i enlighet med hushållsmodellen, utan tillämpning av någon begränsningsregel

Bransch

Skatteökning utan

begränsningsregel

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Torv 27,6 5,1 37,2

Gruvor 662,6 8,6 53,1

Byggnadsstensbrott 82,9 5,1 34,3

Slakterier 638,4 1,2 10,3

Kvarnar 53,2 1,6 18,6

Fodermedel 27,1 1,2 22,9

Bagerier m.m.

389,1

3,2

14,1

Sockerkonfektyr 82,1 1,8 11,8

Pastaprodukter 75,8 0,9 9,1

Bransch

Skatteökning utan

begränsningsregel

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Spritdrycksindustri 138,4 1,5 12,0

Tobaksindustri 0,0 0,0 0,0

Bomullsgarnsindustri o.d.

64,2

4,1

21,6

Gardinindustri 98,3 1,5 7,5

Arbetskläder m.m. 14,1 0,5 2,8

Sågverk 393,7 1,2 12,8

Träskivor 127,0 3,7 24,9

Trähus 95,8 0,7 3,8

Träförpackning 15,1 0,8 4,7

Varor av kork, halm m.m.

15,0

1,5

5,6

Massa och papper

6769,4

7,4

84,1

Wellpappindustri 305,7 1,7 10,7

Bokförlag 41,5 0,2 0,8

Dagstidningstryckerier 103,8 0,5 2,5

Petroleumraffinaderier 263,6 4,5 39,5

Industrigaser 1017,6 3,5 35,8

Färgindustri 26,2 0,4 3,0

Farmaceutiska basprodukter 132,0 0,4 2,6

Tvättmedel 37,6 1,1 7,6

Sprängämnen 137,5 2,6 17,5

Däck och slangar 86,1 1,1 6,1

Plasthalvfabrikat 264,2 1,2 6,6

Planglas 305,0 6,5 31,2

Keramik 52,6 2,8 12,5

Cement och kalk 1051,2 14,1 79,6

Byggnadsstenvaror 199,2 6,5 36,4

Järn och stål

1176,0

2,3

22,6

Stålstångsdragerier 259,2 2,5 20,1

Ädelmetallverk 385,5 2,1 24,1

Metallstommar m.m. 80,1 0,5 2,9

Tankar m.m. 8,2 0,5 2,2

Smidning m.m. 161,7 0,9 3,7

Bestick 70,2 0,5 2,5

Stålfat och behållare

209,1

1,0

5,2

Motorer och turbiner

116,8

0,5

2,8

Ugnar och brännare

124,8

0,4

2,2

Jord- och skogsbruksmaskiner

13,3

0,3

2,1

Bransch

Skatteökning utan

begränsningsregel

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Träbearbetningsmaskiner 42,5 0,4 2,2

Metallurgimaskiner 137,0 0,4 2,6

Vapen och ammunition

12,7

0,3

1,4

Vitvaror 40,6 0,5 2,8

Kontrosmaskiner 13,8 0,2 1,1

Elmotorer och generatorer

20,8

0,3

1,6

Eldistributionsapparater 25,9 0,3 1,9

Elektrisk tråd och kabel

38,1

0,4

2,9

Batterier och ackumulatorer

11,0

1,1

3,6

Belysningsarmaturindustri 13,4 0,4 1,9

Elapparatur för fordon m.m.

8,6

0,2

1,2

Elektroniska komponenter 34,4 0,4 2,6

Radio- och TV-sändare m.m.

46,8

0,0

0,6

Radio- och TV-mottagare m.m.

12,7

0,1

1,0

Medicinsk utrustning 23,4 0,2 1,3

Mät- och kontrollinstrument

29,2

0,1

0,8

Optiska instrument 7,1 0,2 1,1

Motorfordon 283,7 0,2 2,9

Motorfordonskarosserier m.m. 74,1 0,6 3,5

Motorfordonsdelar och tillbehör

238,4

0,5

3,8

Skeppsvarv 22,8 0,5 2,7

Rälsfordonsindustri 19,7 0,3 2,5

Flygplansindustri 46,1 0,4 1,8

Motorcykelindustri 8,0 0,4 2,4

Sittmöbler och säten

98,2

0,4

2,3

Smycken 1,3 0,3 1,7

Sportvaror 15,3 0,6 2,7

Skrot och avfall

37,6

2,0

21,4

Restpost, företag <10 anställda

165,5

Summa:

17928

Tabell A 3.4. Effekter på branschnivå av att införa energibeskattning enligt hushållsmodellen med en begränsningsregel på 1 procent av försäljningsvärdet

Bransch

Sänkt

löneavgift

(mnkr)

Skatteökning efter

växling (mnkr)

Skatteökning andel av

produktionsvärde (%)

Skatteökning andel av

lönekostnader (%)

Torv -0,7 3,4 0,6 4,6

Gruvor -11,8 41,9 0,5 3,4

Byggnadsstensbrott -2,3 2,4 0,1 1,0

Slakterier -58,6 427,1 0,8 6,9

Kvarnar -2,7 25,2 0,8 8,8

Fodermedel -1,1 19,9 0,9 16,9

Bagerier m.m.

-26,1

52,0

0,4

1,9

Sockerkonfektyr -6,6 29,6 0,6 4,2

Pastaprodukter -7,9 58,3 0,7 7,0

Spritdrycksindustri -11,0 65,7 0,7 5,7

Tobaksindustri 0,0 0,0 0,0 0,0

Bomullsgarnsindustri o d

-2,8

7,1

0,5

2,4

Gardinindustri -12,4 42,7 0,7 3,3

Arbetskläder m.m.

-4,7

8,3

0,3

1,7

Sågverk -29,3 283,0 0,9 9,2

Träskivor -4,8 22,6 0,7 4,4

Trähus -23,8 67,9 0,5 2,7

Träförpackning -3,1 11,3 0,6 3,5

Varor av kork, halm m.m.

-2,5

7,1

0,7

2,7

Massa och papper

-76,3

522,6

0,6

6,5

Wellpappindustri -27,0 128,4 0,7 4,5

Bokförlag -47,3 -6,6 0,0 -0,1

Dagstidningstryckerier -39,2 58,9 0,3 1,4

Petroleumraffinaderier -6,3 39,4 0,7 5,9

Industrigaser -27,0 199,7 0,7 7,0

Färgindustri -8,2 16,2 0,3 1,9

Farmaceutiska basprodukter

-47,3

75,2

0,2

1,5

Tvättmedel -4,7 26,6 0,8 5,4

Sprängämnen -7,4 24,7 0,5 3,1

Däck och slangar

-13,5

57,8

0,8

4,1

Plasthalvfabrikat -37,8 170,3 0,8 4,3

Planglas -9,3 -13,0 -0,3 -1,3

Keramik -4,0 6,0 0,3 1,4

Cement och kalk

-12,5

15,4

0,2

1,2

Bransch

Sänkt

löneavgift

(mnkr)

Skatteökning efter

växling (mnkr)

Skatteökning andel av

produktionsvärde (%)

Skatteökning andel av

lönekostnader (%)

Byggnadsstenvaror -5,2 -11,5 -0,4 -2,1

Järn och stål

-49,4

310,4

0,6

6,0

Stålstångsdragerier -12,2 72,8 0,7 5,6

Ädelmetallverk -15,2 150,7 0,8 9,4

Metallstommar m.m.

-26,5

47,9

0,3

1,7

Tankar m.m.

-3,5

4,1

0,2

1,1

Smidning mm

-41,4

112,1

0,6

2,6

Bestick -27,2 40,0 0,3 1,4

Stålfat och behållare

-38,1

154,7

0,7

3,8

Motorer och turbiner

-39,8

74,0

0,3

1,8

Ugnar och brännare

-54,1

63,9

0,2

1,1

Jord- och skogsbruksmaskiner

-6,0

6,5

0,1

1,0

Träbearbetningsmaskiner -18,0 22,3 0,2 1,2

Metallurgimaskiner -49,6 79,9 0,3 1,5

Vapen och ammunition

-8,9

3,1

0,1

0,3

Vitvaror -13,8 25,2 0,3 1,7

Kontrosmaskiner -11,4 2,2 0,0 0,2

Elmotorer och generatorer

-12,7

7,5

0,1

0,6

Eldistributionsapparater -12,7 11,6 0,1 0,9

Elektrisk tråd och kabel

-12,4

25,3

0,3

1,9

Batterier och ackumulatorer

-2,9

5,8

0,6

1,9

Belysningsarmaturindustri -6,7 5,8 0,2 0,8

Elapparatur för fordon m.m.

-7,0

1,3

0,0

0,2

Elektroniska komponenter

-12,3

21,6

0,3

1,7

Radio- och TV-sändare m.m.

-69,9

-23,4

0,0

-0,3

Radio och TV-mottagare m.m.

-11,8

0,9

0,0

0,1

Medicinsk utrustning

-16,9

6,0

0,1

0,3

Mät- och kontrollinstrument

-33,1

-4,4

0,0

-0,1

Optiska instrument

-5,9

1,1

0,0

0,2

Motorfordon -93,2 180,3 0,1 1,8

Motorfordonskarosserier m.m.

-20,3

47,6

0,4

2,2

Motorfordonsdelar och tillbehör -58,8

168,0

0,4

2,7

Skeppsvarv -7,9 13,9 0,3 1,7

Rälsfordonsindustri -7,6 10,8 0,2 1,4

Flygplansindustri -24,8 20,7 0,2 0,8

Motorcykelindustri -3,2 4,2 0,2 1,2

Sittmöbler och säten

-40,7

52,4

0,2

1,2

Bransch

Sänkt

löneavgift

(mnkr)

Skatteökning efter

växling (mnkr)

Skatteökning andel av

produktionsvärde (%)

Skatteökning andel av

lönekostnader (%)

Smycken -0,7 0,5 0,1 0,6

Sportvaror -5,4 8,7 0,3 1,5

Skrot och avfall

-1,7

16,0

0,9

9,1

Restpost, företag <10 anställda -361,0

-211,9

Summa: -1830 4026

Tabell A 3.5. Effekter på branschnivå av att införa energibeskattning i enlighet med en fullt finansierad modell (”proportionell”) med en begränsningsregel på 1 procent av försäljningsvärdet

Bransch

Skatteökning med

begränsningsregel

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Torv 4,1 0,8 5,6

Gruvor 53,7 0,7 4,3

Byggnadsstensbrott 4,7 0,3 1,9

Slakterier 180,5 0,3 2,9

Kvarnar 15,0 0,5 5,2

Fodermedel 7,8 0,3 6,6

Bagerier m.m. 78,2 0,6 2,8

Sockerkonfektyr 20,3 0,4 2,9

Pastaprodukter 18,4 0,2 2,2

Spritdrycksindustri 36,7 0,4 3,2

Tobaksindustri 0,0 0,0 0,0

Bomullsgarnsindustri o.d. 10,0 0,6 3,4

Gardinindustri 27,0 0,4 2,1

Arbetskläder m.m. 4,1 0,2 0,8

Sågverk 135,3 0,4 4,4

Träskivor 27,5 0,8 5,4

Trähus 31,4 0,2 1,3

Träförpackning 4,8 0,3 1,5

Varor av kork, halm m.m.

5,2

0,5

2,0

Massa och papper

598,9

0,7

7,4

Wellpappindustri 92,6 0,5 3,3

Bokförlag 14,6 0,1 0,3

Dagstidningstryckerier 32,7 0,2 0,8

Petroleumraffinaderier 45,7 0,8 6,8

Bransch

Skatteökning med

begränsningsregel

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Industrigaser 226,6 0,8 8,0

Färgindustri 7,9 0,1 0,9

Farmaceutiska basprodukter 39,3 0,1 0,8

Tvättmedel 11,4 0,3 2,3

Sprängämnen 30,8 0,6 3,9

Däck och slangar 26,7 0,3 1,9

Plasthalvfabrikat 85,7 0,4 2,1

Planglas -3,8 -0,1 -0,4

Keramik 10,0 0,5 2,4

Cement och kalk 27,9 0,4 2,1

Byggnadsstenvaror -6,3 -0,2 -1,2

Järn och stål

278,3

0,5

5,3

Stålstångsdragerier 75,6 0,7 5,9

Ädelmetallverk 127,6 0,7 8,0

Metallstommar m.m. 23,9 0,2 0,9

Tankar m.m. 2,5 0,1 0,7

Smidning m.m. 51,5 0,3 1,2

Bestick 23,0 0,2 0,8

Stålfat och behållare

63,9

0,3

1,6

Motorer och turbiner

40,2

0,2

1,0

Ugnar och brännare

39,4

0,1

0,7

Jord- och skogsbruksmaskiner

4,1

0,1

0,6

Träbearbetningsmaskiner 13,5 0,1 0,7

Metallurgimaskiner 43,1 0,1 0,8

Vapen och ammunition

4,0

0,1

0,4

Vitvaror 13,4 0,2 0,9

Kontrosmaskiner 4,8 0,1 0,4

Elmotorer och generatorer

7,0

0,1

0,5

Eldistributionsapparater 8,0 0,1 0,6

Elektrisk tråd och kabel

13,7

0,1

1,0

Batterier och ackumulatorer

3,0

0,3

1,0

Belysningsarmaturindustri 4,0 0,1 0,6

Elapparatur för fordon m.m.

2,9

0,1

0,4

Elektroniska komponenter 12,2 0,2 0,9

Radio- och TV-sändare m.m.

16,9

0,0

0,2

Radio och TV-mottagare m.m.

4,7

0,0

0,4

Medicinsk utrustning 8,2 0,1 0,5

Bransch

Skatteökning med

begränsningsregel

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Mät- och kontrollinstrument

10,3

0,0

0,3

Optiska instrument 2,5 0,1 0,4

Motorfordon 94,7 0,1 1,0

Motorfordonskarosserier m.m. 21,2 0,2 1,0

Motorfordonsdelar och tillbehör

76,6

0,2

1,2

Skeppsvarv 7,4 0,2 0,9

Rälsfordonsindustri 6,0 0,1 0,8

Flygplansindustri 16,5 0,1 0,6

Motorcykelindustri 2,3 0,1 0,7

Sittmöbler och säten

31,2

0,1

0,7

Smycken 0,4 0,1 0,5

Sportvaror 4,5 0,2 0,8

Skrot och avfall

12,9

0,7

7,3

Restpost, företag <10 anställda

44,8

Summa:

3126

Tabell A 3.6. Effekter på branschnivå av att införa energibeskattning i enlighet med en fullt finansierad modell (”CO

2

-tung”) med

en begränsningsregel på 1 procent av försäljningsvärdet

Bransch

Skatteökning

3 %- villkor

(mnkr)

Skatteökning 0,5 %-

villkor (mnkr)

Skatteökning andel av

produktionsvärde (%)

Skatteökning andel

av lönekostnader (%)

Torv 8,4 4,1 0,8 5,6

Gruvor 193,8 53,7 0,7 4,3

Byggnadsstensbrott 40,1 4,7 0,3 1,9

Slakterier 246,6 246,6 0,5 4,0

Kvarnar 20,8 20,8 0,6 7,2

Fodermedel 10,0 10,0 0,4 8,5

Bagerier m.m.

204,0

78,2

0,6

2,8

Sockerkonfektyr 37,8 36,2 0,8 5,2

Pastaprodukter 35,5 35,5 0,4 4,3

Spritdrycksindustri 57,5 57,5 0,6 5,0

Tobaksindustri 0,0 0,0 0,0 0,0

Bomullsgarnsindustri o.d.

31,2

10,0

0,6

3,4

Gardinindustri 40,2 40,2 0,6 3,1

Bransch

Skatteökning

3 %- villkor

(mnkr)

Skatteökning 0,5 %-

villkor (mnkr)

Skatteökning andel av

produktionsvärde (%)

Skatteökning andel

av lönekostnader (%)

Arbetskläder m.m.

5,1

5,1

0,2

1,0

Sågverk 106,0 106,0 0,3 3,4

Träskivor 41,1 27,5 0,8 5,4

Trähus 28,7 28,7 0,2 1,1

Träförpackning 4,7 4,7 0,2 1,5

Varor av kork, halm m.m.

4,0

4,0

0,4

1,5

Massa och papper

2103,1

598,9

0,7

7,4

Wellpappindustri 107,3 107,3 0,6 3,8

Bokförlag 10,5 10,5 0,0 0,2

Dagstidningstryckerier 34,2 34,2 0,2 0,8

Petroleumraffinaderier 81,6 45,7 0,8 6,8

Industrigaser 226,6 226,6 0,8 8,0

Färgindustri 9,1 9,1 0,1 1,1

Farmaceutiska basprodukter

47,0

47,0

0,1

0,9

Tvättmedel 12,9 12,9 0,4 2,6

Sprängämnen 32,1 32,1 0,6 4,1

Däck och slangar

28,9

28,9

0,4

2,0

Plasthalvfabrikat 80,8 80,8 0,4 2,0

Planglas 163,9 -3,8 -0,1 -0,4

Keramik 29,0 10,0 0,5 2,4

Cement och kalk

776,9

27,9

0,4

2,1

Byggnadsstenvaror 115,5 -6,3 -0,2 -1,2

Järn och stål

568,7

359,9

0,7

6,9

Stålstångsdragerier 97,8 85,0 0,8 6,6

Ädelmetallverk 113,3 113,3 0,6 7,1

Metallstommar m.m.

28,6

28,6

0,2

1,0

Tankar m.m.

2,7

2,7

0,2

0,7

Smidning m.m.

51,3

51,3

0,3

1,2

Bestick 21,0 21,0 0,1 0,7

Stålfat och behållare

72,2

72,2

0,3

1,8

Motorer och turbiner

31,4

31,4

0,1

0,7

Ugnar och brännare

40,3

40,3

0,1

0,7

Jord- och

skogsbruksmaskiner

4,4 4,4 0,1 0,7

Träbearbetningsmaskiner 13,6 13,6 0,1 0,7

Metallurgimaskiner 44,5 44,5 0,1 0,9

Vapen och ammunition

4,1

4,1

0,1

0,4

Bransch

Skatteökning

3 %- villkor

(mnkr)

Skatteökning 0,5 %-

villkor (mnkr)

Skatteökning andel av

produktionsvärde (%)

Skatteökning andel

av lönekostnader (%)

Vitvaror 12,1 12,1 0,2 0,8

Kontrosmaskiner 3,5 3,5 0,0 0,3

Elmotorer och generatorer

5,8

5,8

0,1

0,4

Eldistributionsapparater 8,7 8,7 0,1 0,7

Elektrisk tråd och kabel

9,0

9,0

0,1

0,7

Batterier och ackumulatorer

4,5

4,5

0,5

1,5

Belysningsarmaturindustri 4,7 4,7 0,1 0,7

Elapparatur för fordon m.m.

2,5 2,5

0,1

0,3

Elektroniska komponenter

8,6

8,6

0,1

0,7

Radio- och TV-sändare m.m.

11,0

11,0

0,0

0,1

Radio och TV-mottagare

m.m.

2,9 2,9 0,0 0,2

Medicinsk utrustning

6,1

6,1

0,1

0,3

Mät- och kontrollinstrument

7,4

7,4

0,0

0,2

Optiska instrument

1,8

1,8

0,1

0,3

Motorfordon 82,1 82,1 0,1 0,8

Motorfordonskarosserier

m.m.

28,5 28,5 0,2 1,3

Motorfordonsdelar och

tillbehör

74,7 74,7 0,2 1,2

Skeppsvarv 6,9 6,9 0,2 0,8

Rälsfordonsindustri 6,9 6,9 0,1 0,9

Flygplansindustri 11,2 11,2 0,1 0,4

Motorcykelindustri 3,0 3,0 0,2 0,9

Sittmöbler och säten

31,3

31,3

0,1

0,7

Smycken 0,4 0,4 0,1 0,6

Sportvaror 5,5 5,5 0,2 1,0

Skrot och avfall

10,2

10,2

0,5

5,8

Restpost, företag <10

anställd.

68,1 68,1

Summa: 6486 3325

Tabell A 3.7. Effekter på branschnivå av att införa energibeskattning i enlighet med tröskelmodellen (80/10) utan ”mjuk” övergång mellan den högre respektive lägre skattenivån

Bransch

Skatteökning med två

nivåer (mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Torv 1,5 0,3 2,0

Gruvor 43,2 0,6 3,5

Byggnadsstensbrott -3,2 -0,2 -1,3

Slakterier 8,1 0,0 0,1

Kvarnar 0,7 0,0 0,2

Fodermedel 0,5 0,0 0,4

Bagerier m.m.

-4,4

0,0

-0,2

Sockerkonfektyr -1,9 0,0 -0,3

Pastaprodukter -2,1 0,0 -0,2

Spritdrycksindustri -0,7 0,0 -0,1

Tobaksindustri 0,0 0,0 0,0

Bomullsgarnsindustri o d

0,8

0,1

0,3

Gardinindustri 0,4 0,0 0,0

Arbetskläder m.m. 0,3 0,0 0,1

Sågverk 29,0 0,1 0,9

Träskivor 5,5 0,2 1,1

Trähus 5,5 0,0 0,2

Träförpackning 0,8 0,0 0,2

Varor av kork, halm m.m.

1,1

0,1

0,4

Massa och papper

360,0

0,4

4,5

Wellpappindustri 10,0 0,1 0,4

Bokförlag 32,5 0,1 0,7

Dagstidningstryckerier 4,7 0,0 0,1

Petroleumraffinaderier 13,5 0,2 2,0

Industrigaser 40,7 0,1 1,4

Färgindustri 0,9 0,0 0,1

Farmaceutiska basprodukter 96,0 0,3 1,9

Tvättmedel 1,2 0,0 0,3

Sprängämnen -6,3 -0,1 -0,8

Däck och slangar 3,5 0,0 0,2

Plasthalvfabrikat 140,3 0,1 0,4

Planglas -20,1 -0,4 -2,1

Keramik -3,5 -0,2 -0,8

Bransch

Skatteökning med två

nivåer (mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Cement och kalk 58,3 0,8 4,4

Byggnadsstenvaror -16,9 -0,6 -3,1

Järn och stål

-39,3

-0,1

-0,8

Stålstångsdragerier 5,6 0,1 0,4

Ädelmetallverk 23,6 0,1 1,5

Metallstommar m.m. 2,3 0,0 0,1

Tankar m.m. 0,3 0,0 0,1

Smidning mm 7,9 0,0 0,2

Bestick 4,0 0,0 0,1

Stålfat och behållare

7,4

0,0

0,2

Motorer och turbiner

8,7

0,0

0,2

Ugnar och brännare

5,7

0,0

0,1

Jord- och skogsbruksmaskiner

0,5

0,0

0,1

Träbearbetningsmaskiner 2,0 0,0 0,1

Metallurgimaskiner 6,1 0,0 0,1

Vapen och ammunition

0,6

0,0

0,1

Vitvaror 2,4 0,0 0,2

Kontrosmaskiner 1,1 0,0 0,1

Elmotorer och generatorer

16,0

0,2

1,2

Eldistributionsapparater 1,0 0,0 0,1

Elektrisk tråd och kabel

3,4

0,0

0,3

Batterier och ackumulatorer

0,0

0,0

0,0

Belysningsarmaturindustri 0,4 0,0 0,1

Elapparatur för fordon m.m.

6,6

0,1

0,9

Elektroniska komponenter 2,9 0,0 0,2

Radio- och TV-sändare m.m.

37,1

0,0

0,5

Radio och TV-mottagare m.m.

10,1

0,1

0,8

Medicinsk utrustning 18,2 0,2 1,0

Mät- och kontrollinstrument

22,8

0,1

0,7

Optiska instrument 0,6 0,0 0,1

Motorfordon 18,2 0,0 0,2

Motorfordonskarosserier m.m. 1,2 0,0 0,1

Motorfordonsdelar och tillbehör

12,3

0,0

0,2

Skeppsvarv 1,3 0,0 0,2

Rälsfordonsindustri 0,7 0,0 0,1

Flygplansindustri 4,0 0,0 0,2

Motorcykelindustri 0,2 0,0 0,0

Bransch

Skatteökning med två

nivåer (mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Sittmöbler och säten

4,7

0,0

0,1

Smycken 1,0 0,2 1,2

Sportvaror 0,3 0,0 0,1

Skrot och avfall

2,7

0,1

1,5

Restpost, företag <10 anställda

116,0

Summa:

995

Tabell A 3.8. Effekter på branschnivå av att införa energibeskattning i enlighet med den icke-linjära modellen då övergången från den högre till den lägre skattenivån sker gradvis

Bransch

Skatteökning med två nivåer

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Torv 2,0 0,4 2,8

Gruvor 43,2 0,6 3,5

Byggnadsstensbrott 5,0 0,3 2,1

Slakterier 150,3 0,3 2,4

Kvarnar 9,5 0,3 3,3

Fodermedel 3,4 0,1 2,9

Bagerier m.m.

54,6

0,4

2,0

Sockerkonfektyr 9,3 0,2 1,3

Pastaprodukter 26,6 0,3 3,2

Spritdrycksindustri 44,7 0,5 3,9

Tobaksindustri 0,0 0,0 0,0

Bomullsgarnsindustri o.d.

15,1

1,0

5,1

Gardinindustri 29,6 0,5 2,3

Arbetskläder m.m.

6,6

0,2

1,3

Sågverk 101,3 0,3 3,3

Träskivor 5,5 0,2 1,1

Trähus 45,7 0,3 1,8

Träförpackning 6,7 0,4 2,1

Varor av kork, halm m.m.

7,0

0,7

2,6

Massa och papper

360,0

0,4

4,5

Wellpappindustri 77,0 0,4 2,7

Bokförlag 22,1 0,1 0,4

Dagstidningstryckerier 51,0 0,3 1,2

Bransch

Skatteökning med två nivåer

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Petroleumraffinaderier 13,5 0,2 2,0

Industrigaser 40,7 0,1 1,4

Färgindustri 12,3 0,2 1,4

Farmaceutiska basprodukter 63,0 0,2 1,3

Tvättmedel 8,1 0,2 1,6

Sprängämnen -6,3 -0,1 -0,8

Däck och slangar 33,3 0,4 2,3

Plasthalvfabrikat 96,1 0,4 2,4

Planglas -20,1 -0,4 -2,1

Keramik 9,0 0,5 2,1

Cement och kalk 58,3 0,8 4,4

Byggnadsstenvaror -16,9 -0,6 -3,1

Järn och stål

-11,9

0,0

-0,2

Stålstångsdragerier 8,3 0,1 0,6

Ädelmetallverk 23,6 0,1 1,5

Metallstommar m.m. 36,6 0,2 1,3

Tankar m.m. 3,8 0,2 1,0

Smidning mm 77,5 0,4 1,8

Bestick 34,0 0,2 1,2

Stålfat och behållare

84,7

0,4

2,1

Motorer och turbiner

58,7

0,3

1,4

Ugnar och brännare

61,8

0,2

1,1

Jord- och skogsbruksmaskiner

6,5

0,1

1,0

Träbearbetningsmaskiner 21,2 0,2 1,1

Metallurgimaskiner 66,5 0,2 1,3

Vapen och ammunition

6,3

0,2

0,7

Vitvaror 19,7 0,2 1,4

Kontrosmaskiner 7,3 0,1 0,6

Elmotorer och generatorer

10,8

0,1

0,8

Eldistributionsapparater 12,7 0,2 0,9

Elektrisk tråd och kabel

19,5

0,2

1,5

Batterier och ackumulatorer

4,7

0,5

1,6

Belysningsarmaturindustri 6,4 0,2 0,9

Elapparatur för fordon m.m.

4,4

0,1

0,6

Elektroniska komponenter 17,9 0,2 1,4

Radio- och TV-sändare m.m.

25,4

0,0

0,3

Radio och TV-mottagare m.m.

7,0

0,1

0,6

Bransch

Skatteökning med två nivåer

(mnkr)

Skatteökning i procent av

produktionsvärde

Skatteökning i procent av

lönekostnad

Medicinsk utrustning

12,4

0,1

0,7

Mät- och kontrollinstrument

15,5

0,1

0,4

Optiska instrument

3,8

0,1

0,6

Motorfordon 145,8 0,1 1,5

Motorfordonskarosserier m.m.

13,1

0,1

0,6

Motorfordonsdelar och tillbehör

100,1

0,2

1,6

Skeppsvarv 11,3 0,3 1,4

Rälsfordonsindustri 9,1 0,2 1,1

Flygplansindustri 24,8 0,2 0,9

Motorcykelindustri 3,6 0,2 1,1

Sittmöbler och säten

47,0

0,2

1,1

Smycken 0,6 0,1 0,8

Sportvaror 7,2 0,3 1,3

Skrot och avfall

10,7

0,6

6,1

Restpost, företag <10 anställd.

74,6

Summa: 2460

4. Begränsningsregeln i ett EGperspektiv m.m.

Utmärkande drag för kommitténs modell är att den behandlar näringslivet enhetligt i energibeskattningshänseende, vilket ligger i linje med kommitténs direktiv vari anförs att en likartad energibeskattning skall gälla inom olika samhällssektorer.

I modellen ingår även en begränsningsregel, vilken avser att begränsa företagens energiskattebelastning till högst 0,7 procent av försäljningsvärdet. Dock måste EG:s minimiskattenivåer iakttas. Som förutsättning för tillämpning av begränsningsregeln gäller att den i det kommande energibeskattningsdirektivet angivna definitionen på energiintensiv verksamhet måste vara uppfylld. I kapitlet redovisar kommittén framförallt sin bedömning av begränsningsregeln i statsstödshänseende. Kapitlet kompletterar därigenom kapitel 3 i vissa avseenden. Dessutom ges kommitténs definition av näringslivet.

4.1. Hur skall näringslivet definieras?

Kommitténs förslag: Till skillnad mot dagens olika skattesatser

för tillverkningsindustrin m.fl. kontra övrigsektorn (hushåll, tjänstesektor m.m.) föreslår kommittén en generell nivå för näringslivet (inklusive energiomvandlingssektorn). Näringslivets energianvändning likställs därmed i beskattningshänseende. För att tillämpa en generell näringslivsnivå på beskattningen krävs att näringslivet definieras på ett sådant sätt att en tydlig gräns går mellan näringslivet och övriga samhällssektorer. Kommittén föreslår att begreppet näringsverksamhet, såsom det kommer till uttryck i 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), skall definiera näringslivet.

Det har redan tidigare funnits ett behov av att i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, definiera yrkesmässig verksamhet. Detta hänger främst samman med att det enligt artikel 4 a i cirkulationsdirektivet

1

är en förutsättning för att kunna godkännas som upp-

lagshavare att hanteringen av bränslen sker i sökandens yrkesmässiga verksamhet.

I 1 kap. 4 LSE definieras yrkesmässig verksamhet. Enligt paragrafen är en verksamhet yrkesmässig om den (1) utgör näringsverksamhet enligt 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), eller (2) bedrivs i former som är jämförliga med en till sådan näringsverksamhet bedriven rörelse och ersättningen för omsättningen i verksamheten under ett kalenderår överstiger 30 000 kr. Enligt 13 kap. 1 § inkomstskattelagen räknas till inkomstslaget näringsverksamhet inkomster och utgifter på grund av näringsverksamhet. Med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Innehav av näringsfastigheter och näringsbostadsrätter samt av avverkningsrätt till skog räknas alltid som näringsverksamhet. Privatbostadsfastigheter, privatbostadsrätter och andra privatbostäder kan inte ingå i en näringsverksamhet. Kriterierna för inkomstslaget näringsverksamhet är i princip varaktighet, självständighet och vinstsyfte.

Definitionen i i 1 kap. 4 LSE överensstämmer med 4 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200), ML. Mervärdesskatteutredningen har dock i betänkandet Mervärdesskatt i ett EG-rättsligt perspektiv (SOU 2002:74) föreslagit att bestämmelsen utmönstras och att i stället begreppet beskattningsbar person ersätter yrkesmässig verksamhet vid avgränsningen av mervärdesskattens tillämpningsområde.

Det skulle då för kommitténs vidkommande kunna övervägas om de indirekta skatterna på något sätt skulle harmoniseras i detta avseende. Något egentligt skäl härför kan kommittén emellertid inte finna. Tvärtom talar starka skäl för att använda sig av den definition som redan idag finns intagen i LSE. Detta är därför kommitténs förslag.

1 Rådets direktiv (92/12/EEG) av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT L 76, 23.3.1992, s. 1), senast ändrat genom rådets direktiv (96/99/EG) av den 30 december 1996 (EGT L 8, 11.1.1997, s. 12).

4.2. En ny generell nedsättningsregel begränsningsregeln

Kommitténs förslag: En objektiv och generellt verkande

begränsningsregel införs. Denna skall gälla i stället för nu gällande 0,8- och 1,2-procentsregler. Regeln är utformad för att begränsa energi- och koldioxidskatteuttaget för de mest energiintensiva företagen. Nivån sätts till 0,7 procent av företagets försäljningsvärde.

Regeln har utförligt kommenterats i kapitel 3. Allmänt kan dock sägas att regeln utnyttjar den definition av försäljningsvärde som hittills tillämpats vad beträffar 0,8-procentsregeln. Några tillämpningsproblem bör därför inte uppstå. En skillnad i tillämpningen är dock att den nya regeln är en takregel och att någon skatt därför inte skall utgå när skatten överstiger 0,7 procent av företagets försäljningsvärde. För den nuvarande 0,8procentsregeln gäller att 24 procent av den överstigande skatten skall betalas. Denna förändring bör dock inte innebära några problem i tillämpningen.

4.3. Begränsningsregelns förenlighet med EG:s regler om statligt stöd

4.3.1. Bakgrund

Vid utformningen av kommitténs förslag har ambitionen varit att göra det så lite beroende av EG-kommissionens skönsmässiga bedömningar som möjligt. Med detta får förstås att systemet utformats för att i möjligaste mån undvika att klassificeras som statsstöd. Ett sådant system har fördelen av att inte behöva vara beroende av kommissionens godkännande, vilket i sin tur medför bättre förutsättningar att vara långsiktigt hållbart då det inte är avhängigt tidsbegränsade beslut. Av konkurrensskäl är det dock nödvändigt att införa den föreslagna begränsningsregeln i systemet. Detta är en regel som kan komma att ifrågasättas av kommissionen då den utgör en avvikelse från systemet. Avsnittet nedan syftar till att utifrån EG-domstolens praxis ge stöd för kommitténs bedömning att en begränsningsregel med den objektiva utformning som kommittén föreslår inte är statsstöd utan i stället en allmän

åtgärd, eller möjligen ett undantag som är berättigat av det allmänna energibeskattningssystemets karaktär och systematik.

4.3.2. EG:s regler om statligt stöd

I kapitel 12.6 ges en utförlig redovisning för EG:s statsstödsregler, varför kommittén inledningsvis hänvisar till det avsnittet. I förevarande sammanhang är det framförallt fråga om att bedöma huruvida begränsningsregeln kan anses uppfylla det s.k. selektivitetskriteriet (se 12.6.1), eller om regeln kan betraktas som en allmän åtgärd. För att göra den bedömningen är det nödvändigt att analysera EG-domstolens praxis på området. EG-domstolen är enligt artikel 220 i EG-fördraget den högste uttolkaren av EGrätten och kan således deklarera rätten för samtliga medlemsstater med bindande verkan. Detta senare är viktigt att hålla i minnet vid bedömning av kommissionens uttalanden i olika sammanhang.

4.3.3. EG-domstolens praxis

En analys av EG-domstolens praxis bör göras med vetskapen om att domstolens rättstillämpning är dynamisk och kan förändras. När det gäller statsstödsreglerna finns enligt vår uppfattning ändå en förhållandevis hög grad av konsekvens i de bedömningar som domstolen gjort genom åren. Kommittén tar i det följande upp och berör en del av den rättspraxis som kan vara till särskild ledning för tolkning av frågan om den av kommittén föreslagna begränsningsregeln utgör statsstöd, dvs. om den uppfyller selektivitetskriteriet eller inte.

Mål C-173/73, Italien mot kommissionen.

2

Det här målet är

sedan början av sjuttiotalet. Det hindrar dock inte domstolen själv från att åberopa det från gång till gång. Målet tas också upp på flera håll i doktrinen och får anses fortsatt relevant. I målet hade den italienska staten infört en skatteförmån för textil- och klädestillverkningsindustrin samt för mindre näringsidkare såsom hantverkare. Förmånen bestod i nedsättning av sociala avgifter hänförliga till barnbidrag från 15 till 10 procent. Förmånen hade inte anmälts till kommissionen som genom beslut krävde att den

2 Mål 173/73 Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, svensk specialutgåva, volym 2, s. 321.

italienska regeringen skulle upphöra med åtgärden. Beslutet överklagades till domstolen. Domstolen klargjorde att det är en åtgärds effekt och inte syftet bakom en åtgärd som är avgörande för om statligt stöd föreligger. Domstolens bedömning gick i korthet ut på att domstolen ansåg att statligt stöd förelåg eftersom åtgärden fick till effekt att produktionskostnaderna minskade för den italienska textilsektorn.

Mål C-75/97, Belgien mot kommissionen.

3

I målet var fråga om

en åtgärd som innebar att vissa företag fick delvis befrielse från sociala avgifter. Åtgärden var begränsad till att avse arbetare som arbetade ett visst antal timmar. Vissa särskilt angivna sektorer av förädlingsindustrin fick förhöjda avdrag eftersom dessa sektorer av den belgiska lagstiftaren ansågs vara utsatta för internationell konkurrens. Dessa sektorer utpekades genom hänvisningar i lagstiftningen till bland annat den statistiska näringsgrensindelning som följer av rådets förordning nr 3037/90. Kommissionen hade i beslut underkänt åtgärden såsom varande otillåtet statligt stöd. Den belgiska regeringen överklagade beslutet till EG-domstolen.

Domstolen resonerar i domen en hel del kring förutsättningarna för huruvida åtgärden skall bedömas uppfylla selektivitetskriteriet. Domstolen instämde inledningsvis i den belgiska regeringens och kommissionens gemensamma ståndpunkt att begränsningen av de omtvistade åtgärderna till att omfatta enbart arbetare och dessutom till dem vars arbetstid överskrider ett visst antal timmar inte var tillräckligt för att kunna leda till slutsatsen att det föreligger ett statligt stöd i den mening som avses i fördraget.

Domstolen invände däremot mot att de höjda avdragen enbart omfattade företag inom vissa sektorer av förädlingsindustrin. Den belgiska regeringen medgav att företag inom andra sektorer, som emellertid även de kännetecknas av att där förekommer manuell arbetskraft, inte omfattas av förmånen av de höjda avdragen. Bland dessa förekommer dels företag inom sektorer av förädlingsindustrin som inte utpekats i lagstiftningen, dels de som tillhör tjänstesektorn och byggbranschen. Domstolen anförde vidare att kommissionen i motiveringen till det ifrågasatta beslutet med rätta konstaterat att begränsningen av de höjda avdragen till vissa verksamhetssektorer innebär att dessa avdrag är selektiva. Varken det höga antal företag som åtnjuter stöd eller den omständigheten att dessa företag tillhör olika och betydande

3 Mål C-75/97 Belgien mot kommissionen, REG 1999, s. I-3671.

industrisektorer medför att åtgärden utgör en allmän ekonomiskpolitisk åtgärd. Domstolens slutsats var att en åtgärd, som har till syfte att främja att det skapas arbetstillfällen genom att för vissa företag minska de sociala avgifterna, kvalificeras som statligt stöd när den inte är berättigad genom det allmänna socialförsäkringssystemets karaktär eller systematik.

Mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen.

4

I målet var fråga

om en skattelättnad som under vissa förutsättningar kunde utges till förmån för företag med högst 250 anställda och med säte och bolagsledning i de nya tyska delstaterna eller i Västberlin. Av särskild betydelse i förevarande sammanhang är det uttalande domstolen gör i p. 22 där man säger att det är ostridigt att den skattelättnad som beviljas skattskyldiga, som säljer vissa tillgångar och som kan avräkna vinsten från försäljningen vid förvärv av andra tillgångar, ger dessa en förmån, som på grund av att det är en generell regel som tillämpas utan åtskillnad på alla näringsidkare, inte utgör ett stöd till de skattskyldiga i den mening som avses i relevanta bestämmelser i fördraget. Däremot ansåg domstolen den aktuella åtgärden vara statligt stöd, bland annat beroende på den regionala differentieringen som var en del av åtgärden.

Mål C-143/99, Adria-Wien m.fl.

5

Målet refereras mera utförligt

i avsnitt 12.6.6. Kommittén går här endast in på domstolens belysning av frågan om selektivitet Vid en analys av domstolens dom kan inledningsvis konstateras att omständigheterna i sak inte i någon avgörande del skiljer sig från ett liknande tänkt svenskt återbetalningssystem. Frågan är då vad domstolen sagt om detta. Inte förvånande blir svaret att systemet är selektivt om det endast avser tillverkande företag. När det gäller en statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet anför domstolen att en sådan åtgärd inte kan utgöra ett statligt stöd. Domstolen anför vidare att nationella bestämmelser, som de som är aktuella i målet, inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 i fördraget, när de är tillämpliga på alla företag som är etablerade i landet, oavsett företagens verksamhetsinriktning.

4 Mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen, REG 2000 s- I-6857. 5 Mål C-143/99 Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH mot Finanzlandesdirektion für Kärnten, REG 2001 s. I-8365.

4.3.4. Bedömning

Kommitténs bedömning: Begränsningsregeln utgör inte stats-

stöd enligt EG-fördraget och behöver därför inte anmälas till EG-kommissionen för prövning.

Enligt kommitténs mening är begränsningsregeln utformad på ett sådant sätt att den svårligen kan betraktas som statsstöd. Den omfattar hela näringslivet och begränsar skatten enligt ett objektivt kriterium. Inte heller finns det något utrymme för skönsmässiga bedömningar från statsmakternas sida. Den rättspraxis som redovisats ovan ger fullt stöd för denna bedömning. Ytterligare stöd för att ha två olika beskattningsnivåer finns i det nya energibeskattningsdirektivet, även om detta i sig inte är någon garanti för att en regel inte skall klassificeras som statsstöd.

Del II Del II Del II Del II

Beskattningen av Beskattningen av Beskattningen av Beskattningen av

brän brän brän bränsssslen, el len, el len, el len, el

och vä och vä och vä och värrrrme me me me

5. Beskattningen av bränslen

I kapitlet lämnar kommittén förslag på förändringar inom bränslebeskattningen, framförallt med avseende på de möjligheter till skattebefrielse som ges idag. Såväl det kommande energibeskattningsdirektivet som kommitténs förslag om en generell energibeskattningsmodell för hela näringslivet medför också att en översyn av dessa regler är nödvändig. Av kommittédirektiven framgår dessutom att kommittén skall överväga det eventuella behovet av förändringar av regeln om skattefrihet för bränsle som används för annat ändamål än motordrift och uppvärmning.

I kapitlet återfinns vidare en genomgång av energianvändningen inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna och en redogörelse för den skattemässiga behandlingen av bränsleanvändningen inom dessa sektorer.

I appendix ges en närmare redogörelse för de processer som behandlas i den fortsatta framställningen, och då framförallt i anslutning till avsnitt 5.2.1.

5.1. Allmänt om beskattningen av bränslen

En översiktlig redogörelse för den svenska bränslebeskattningen ges i kapitel 13. Som inledning på detta avsnitt kan anföras att utgångspunkten för den svenska beskattningen av bränslen är att fossila bränslen som används för motordrift och uppvärmning skall beskattas. Biobränslen beskattas inte (råtalloljan utgör ett undantag och beskattas av industripolitiska skäl). Inte heller beskattas fossila bränslen som används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, dvs. i normalfallet såsom råvara, eller huvudsakligen som råvara.

5.2. Befrielse från skatt med stöd av 6 a kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE

I avsnittet redogörs för kommitténs ställningstaganden avseende de möjligheter till skattebefrielse som ges i 6 a kap. 1 § LSE. I nämnda paragraf har lagstiftaren samlat de flesta situationer i LSE som kan ge upphov till skattebefrielse (dock med undantag för de särskilda reglerna om skattenedsättning). En kort redogörelse för de olika möjligheterna till skattebefrielse återfinns i avsnitt 13.4.1.

5.2.1. Annat ändamål än motordrift eller uppvärmning (punkten 1)

Bakgrund

Enligt 6 a kap. 1 § 1 LSE gäller befrielse från energi- och koldioxidskatten när bränsle förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Enligt denna bestämmelse medges befrielse för skatt på bränsle som används som råvara, vid kemiska reduktioner inom den kemiska processindustrin samt vid reduktionsprocesser, t.ex. masugnsprocessen. Med råvara bör avses bränsle som direkt – kemiskt oförändrat – ingår i tillverkade produkter, som t.ex. kol i kolstybb och elektrodmassa eller som beståndsdel i olika slag av reningsfilter. I vissa fall kan det ifrågasättas om bränslet i en enskild process används enbart för ”annat ändamål än motordrift eller uppvärmning” eller om en viss del kan anses gå åt till uppvärmning. Typexempel är när en del av bränslet tjänar till att skapa och upprätthålla temperatur och andra processförhållanden, som behövs för att en reduktionsprocess skall kunna genomföras. Det är av processtekniska skäl inte möjligt att göra någon direkt uppmätning av hur stor mängd bränsle som i dessa fall går åt till respektive ändamål. För att i sådana fall kunna medge skattebefrielse har lagstiftaren infört bestämmelsen om skattefrihet för bränslen som förbrukats i en process där bränslet ”i allt väsentligt” används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning (huvudsaklighetsprincipen).

Huvudsaklighetsprincipens utformning innebär att en huvudsaklighetsbedömning måste göras för att rätten till skattebefrielse skall kunna avgöras. Ett riktmärke för huvudsaklighetsprincipen

uttalades i förarbetena till bestämmelsens införande. Det var att om 70–75 procent av den totala bränsletillförseln i en process förbrukats för ”annat ändamål än motordrift eller uppvärmning”, medges även avdrag för skatten på resterande 25–30 procent.

Punkten omfattar samtliga bränslen och medger, om förutsättningarna är uppfyllda, hel befrielse från energi-, koldioxid- och svavelskatt.

Skattebefrielse för mineraloljor som används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning följer av mineraloljedirektivet. Motsvarande princip för kol och naturgas gäller allmänt i de medlemsstater som idag beskattar dessa bränslen och ligger till grund för det nya, i mars 2003 överenskomna energibeskattningsdirektivet.

Under behandlingen av det svenska statsstödsärendet1 avseende energiskatteordningen gjorde regeringen en sammanställning över de processer som var aktuella för tillämpning av den nu aktuella punkten, samt punkten 8 det s.k. metallurgiavdraget. Sammanställningen, som återges i kommissionens beslut, återfinns i tabell 5.1. Kommissionens beslut refereras i avsnitt 12.6.7. Aktuella processbeskrivningar m.m. återfinns i kapitlets appendix.

1 EG-kommissionens ärende: Statligt stöd nr. NN/3A/2001 och NN4/A/2001.

Tabell 5.1. Sammanställning över processer där skattefrihet ges genom ”annat ändamål än motordrift eller uppvärmning”, huvudsaklighetsprincipen eller metallurgiavdraget

Typ av process Bränsle

Skattefrihet genom

”andra ändamål” än motordrift eller

uppvärmning

Skattefrihet

genom

huvudsaklighets-

principen

Skattefrihet

genom metallurgi-

avdraget

1. Framställning av råjärn i masugn

Koks X (delvis) X

X

2. Framställning av pellets i sinterprocessen

Kol

X X

3. Framställning av järnsvamp

Kol X (allt)

X

4. Framställning av ferrolegeringar

Kol X (allt)

X

5. Användning av uppkolningsmedel i ljusbågsugnar

Kol X (allt)

6. Framställning av bly genom återvinning av förbrukade blyackumulatorer

Koks X (delvis)

7. Integrerad framställning av icke-järnmetaller 7.1 Koppar Olja X (allt)

7.2 Zink

a) Olja

b) Kol

a) X (delvis)

b) X (delvis)

a) X

b) X

b) X

7.3 Bly

Olja X (delvis) X

8. Framställning av väteperoxid

Gasol eller naturgas

X (delvis) X

9. Framställning av kimrök

Olja eller naturgas

X (delvis) X

Källa: Kommissionens beslut den 11 december 2002 i ärende nr NN 3/A/2001 och NN 4/A/2001.

Överväganden och bedömning

Kommitténs bedömning: Inga förändringar föreslås vad

beträffar utformningen av bestämmelsen, som medger skattefrihet när bränsle förbrukas för ”annat ändamål än motordrift eller uppvärmning” eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning.

Av den processgenomgång som återfinns i appendix till kapitlet framgår att det är ett förhållandevis begränsat antal processer som kommer ifråga för bestämmelsen. Det är även ett ganska begränsat antal företag som använder sig av bestämmelsen. Den har därför särskild betydelse för de företag som kommer ifråga.

Bestämmelsen har nyligen prövats av kommissionen och befunnits konsistent med statsstödsreglerna.2 Den ligger också i linje med det kommande energibeskattningsdirektivet, där skattebefrielse kan medges för energiprodukter som dels förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, dels förbrukas för s.k. dubbel användning. Såvitt kommittén kan bedöma svarar den kommande regleringen i direktivform väl mot den nu gällande svenska bestämmelsen. Mot bakgrund av dels kommissionens inställning till bestämmelsen, dels det kommande energibeskattningsdirektivet kan kommittén inte finna något skäl att ändra bestämmelsens utformning.

5.2.2. Tåg, skepp, luftfartyg m.fl. i punkterna 2–5

Kommitténs bedömning: Inga förändringar föreslås vad

beträffar möjligheterna till skattebefrielse i punkterna 2–5.

För en närmare redovisning av punkternas materiella innehåll hänvisas till avsnitt 13.4.1.

Förbrukning i tåg eller annat spårbundet färdmedel medges skattebefrielse med stöd av mineraloljedirektivet. Även det kommande energibeskattningsdirektivet ger medlemsstaterna en möjlighet att ha sådan skattebefrielse.

2 Kommissionens beslut den 11 december 2002 i ärende nr NN 3/A/2001 och NN 4/A/2001.

Skattefrihet gäller även för förbrukning i skepp och båtar, när dessa inte används för privata ändamål. I energibeskattningsdirektivet kommer fortsatt obligatorisk skattefrihet gälla för dessa skepp och båtar.

Motsvarande gäller för luftfartyg. Beträffande punkten 5 b som avser privat nöjesflygning grundar sig befrielsen dock på ett s.k. 8.4-beslut (se avsnitt 12.3.1) enligt vilket Sverige givits rätt att undanta även annan luftfart än yrkesmässig luftfart från beskattning. Detta gäller t.o.m. den 31 december 2006.

Enligt kommitténs uppfattning föreligger inte skäl att föreslå några förändringar av dessa möjligheter till skattebefrielse. Eftersom de dessutom synes överensstämma med kommande energibeskattningsdirektiv finns all anledning att bibehålla punkterna enligt sin nuvarande lydelse.

5.2.3. Framställning av skattepliktiga produkter (punkten 6)

Kommitténs bedömning: Skattebefrielsen bibehålls.

Punkten avser skattefrihet i raffinaderier och petrokemisk industri. Ett syfte bakom bestämmelsen är att undvika dubbelbeskattning när skattepliktiga produkter framställs. För en mycket utförlig redovisning av beskattningen av bränslen i raffinaderier och petrokemisk industri hänvisas till betänkandet Ny lag om skatt på energi (SOU 1994:85) s. 141 ff. Vad som förevarit sedan nämnda betänkande skrevs ger inte upphov till någon förändring av bestämmelsen. Det kommande energibeskattningsdirektivet kommer att innehålla bestämmelser som innebär att skattskyldighet inte inträder för den bränsleförbrukning som avses med den svenska bestämmelsen. Bestämmelsen föreslås således behållas.

5.2.4. Framställning av skattepliktig elektrisk kraft (punkten 7)

Kommitténs bedömning: Möjligheten till befrielse från skatten

på bränsle som förbrukas för framställning av el slopas.

Kommitténs förslag till ny energibeskattningsmodell för näringslivet innefattar energiomvandlingssektorn. Något undantag från beskattningen görs därmed inte längre för insatsbränslen som används för elproduktion. Som konsekvens härav skall punkten 7 slopas.

5.2.5. Metallurgiavdraget (punkten 8)

Kommitténs förslag: Punkten tas bort. Skattebefrielsen för de

processer som omfattas av punkten kan redan idag åstadkommas med tillämpning av punkten 1 (annat ändamål än uppvärmning, endast, eller i förening med huvudsaklighetsprincipen).

Den svenska synen på bestämmelsen har hittills varit att bestämmelsen varit nödvändig för att tillförsäkra att bränslen i vissa processer inte beskattas (framförallt kolförbrukning i sinterverken). Det har emellertid framkommit att samtliga metallurgiska processer kan anses omfattas av antingen enbart skattefriheten för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i förening med huvudsaklighetsprincipen. Detta är också den ståndpunkt som kommissionen hävdar i beslutet den 11 december 2002 avseende den svenska energiskatteordningen.3 Mot denna bakgrund ter sig bestämmelsen överflödig och bör därför slopas.

3 Se not 2.

5.2.6. De sektorsspecifika avdragen (punkterna 9–11)

Kommitténs förslag: Möjligheterna till skattebefrielse för vissa

utvalda sektorer ersätts med en generell nivå för näringslivet.

Dessa punkter är sektorsspecifika såtillvida att de medger skattebefrielse för vissa utvalda sektorer av näringslivet. Såsom anförs under punkten 7 ovan innebär kommitténs förslag att en generell beskattningsnivå skall gälla för hela näringslivet. I kapitel 4 har kommitténs definition av näringsidkare presenterats såsom den som bedriver yrkesmässig verksamhet. Näringsidkarna som grupp betraktat får anses utgöra vad som i dagligt tal kallas näringslivet. Den nya näringslivsnivån kommer att utgöra en möjlighet till befrielse från skatten för den som bedriver yrkesmässig verksamhet. Denna rätt till skattebefrielse infogas som en ny punkt i 6 a kap. 1 § LSE, och ersätter därigenom punkterna 9–11. Dessa punkter kan därmed slopas i sin nuvarande utformning.

5.2.7. Förbrukning i sodapannor, lutpannor m.m. (punkten 12)

Kommitténs förslag: Avdraget bibehålls, men justeras något

som en följd av kommitténs överväganden avseende metallurgiavdraget (punkten 8) och beskattningen av bränslen som förbrukas för cement- och kalktillverkning.

Den här punkten innebär att avdrag får göras för svavelskatten på bränsle som förbrukats i processer för framställning av t.ex. tegel, cement, kalk och mineralull. Den innebär också avdragsrätt för svavelskatt på bränsle som förbrukats i sodapannor eller lutpannor. Med sodapannor avses de särskilda pannor inom skogsindustrin i vilka främst restprodukter från massaproduktionen förbränns för kemikalieåtervinning och energiändamål. Motsvarande pannor finns i sulfitmassaindustrin och kallas allmänt lutpannor.

Såsom ovan redovisats har kommittén gjort den bedömningen att metallurgiavdraget kan slopas och att skattebefrielsen enligt punkten 8 framdeles kan komma till stånd genom utnyttjande av punkten 1. Eftersom punkten 1 medger skattebefrielse från svavelskatten och sålunda också omfattar metallurgiska processer saknas

anledning att bibehålla den möjligheten till befrielse även i punkten 12. Vidare föreslår kommittén i avsnitt 5.3 att skattebefrielse skall gälla vid viss industriell framställning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller. Denna möjlighet till skattebefrielse förs in i en egen punkt och torde då även omfatta den befrielse från svavelskatten som nu gäller enligt punkten 12 för de aktuella processerna. Punkten 12 justeras därför i enlighet härmed och kommer med kommitténs förslag att endast omfatta skattebefrielse för sodapannor och lutpannor.

5.2.8. Fordon i gruvindustriell verksamhet (punkten 13)

Kommitténs förslag: Särregleringen för gruvfordonen bibehålls.

Denna kategori fordon skall beskattas i höjd med den generella näringslivsnivån. Detta skatteuttag skall dock, liksom vad som gäller idag för 0,8-procentsregeln, inte ingå i beräkningsunderlaget för begränsningsregeln.

Drivmedel som används i motordrivna fordon beskattas fullt ut inom såväl jordbruk och skogsbruk som industri och byggsektor. Enda undantaget är drift av gruvfordon, i vilka omärkt olja med återbetalning alternativt avdrag ned till industriskattesats får användas. Industriskattesatsen motsvarar 543 kronor 50 öre per m3. Enligt uppgifter från Särskilda skattekontoret i Ludvika omfattade skattenedsättningen för år 2001 sex företag och uppgick till totalt cirka 83 miljoner kronor.

I betänkandets avsnitt 13.4.1 återger kommittén bakgrunden till bestämmelsen. De fordon som är aktuella för skattenedsättning är andra motordrivna fordon än personbilar, lastbilar och bussar som används vid tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet. Inom gruvbranschen används specialfordon för transport av malm och bergprodukter som uttas och transporteras i processen. Detta sker inom avgränsade och inhägnade områden. Alternativ för transporter kan i vissa fall vara transportband, skipar och tåg.

Kommittén har i avsnittet 2.6.2 redogjort för det arbete som bedrivs i Vägtrafikskatteutredningen (Fi 2001:08). Utredningen har i en promemoria den 22 januari 2002 (dnr. Fi2002/674) lagt fram förslag på tänkbara förändringar av beskattningen av dieselolja för arbetsmaskiner. Promemorian tangerar den särreglering som finns

för gruvfordonen, men avstår från att närmare gå in och kommentera dessa fordon. Om promemorians förslag träder i kraft innebär det för beskattningen av de fordon som definitionsmässigt utgör arbetsmaskiner att de skall beskattas i nivå med den s.k. uppvärmningsnivån. Denna nivå är för närvarande 2 894 kr per m3 till skillnad mot den högsta etablerade fordonsnivån som är 3 178kr per m3.

En fråga som måste tas upp i detta sammanhang är statsstödsaspekterna av ett sektorsavgränsat avdrag. Enligt kommitténs uppfattning kan det å ena sidan hävdas att åtgärden är selektiv då den är sektorsspecifik. Å andra sidan kan hävdas att all gruvbrytning i beskattningshänseende behandlas på samma sätt och att åtgärden därför är generell. Det kan noteras att malm inte framställs på annat sätt än genom gruvbrytning. Det finns således inte någon konkurrerande framställningsprocess som diskrimineras genom den aktuella skattebefrielsen. Vid en avvägning finner kommittén att det finns vissa skäl som talar för att anse skattebefrielsen vara en allmän åtgärd och alltså inte statsstöd.

Vid en bedömning av huruvida särregleringen skall slopas eller inte måste tas i beaktande att gruvnäringen i hög grad verkar i internationell konkurrens, såväl inom som utom EU. Det förslag som kommittén nu lämnar är förhållandevis genomgripande för näringslivet som helhet. Beroende på den kommande harmoniseringen av bland annat näringslivets elbeskattning kommer den elintensiva gruvnäringens kostnader att öka. Mot bakgrund härav vore det olyckligt att samtidigt slopa skattebefrielsen för gruvfordonen, inte minst pga. dess mycket stora betydelse för ett fåtal företag. Kommitténs förslag är därför att bibehålla särregleringen. Kommitténs uppfattning är emellertid att näringslivets energibeskattning på sikt skall vara utformad utan denna typ av särregler för vissa utvalda sektorer, vilket, inte minst i statsstödshänseende, får anses vara en fördel.

5.3. Särskilt om beskattningen av bränslen för cement- och kalktillverkning

Bakgrund

Av artikel 1.1 och 1.2 i mineraloljedirektivet framgår att medlemsstaterna skall ta ut en harmoniserad punktskatt på mineraloljor. Enligt artikel 8.1 första stycket a skall medlemsstaterna dock undanta bränslen som används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning från beskattning (se avsnitt 12.3). Principen gäller såsom redovisats ovan i avsnitt 5.2.1 även i den svenska lagstiftningen.

Enligt 6 a kap. 1 § 1. LSE) medges befrielse från skatten på bränsle som förbrukats för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Bestämmelsen tillkom i samband med en teknisk översyn och EG-anpassning av den svenska energibeskattningen. Såvitt avser cementtillverkning kunde utredningen (Ny lag om skatt på energi, SOU 1994:85) inte finna att processen kunde jämställas med reduktionsprocessen eller finna någon annan grund som kunde göra det möjligt att hänföra någon del av bränsleförbrukningen till sådan användning som – med tillämpning av avdragsbestämmelsen ”för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning” – kunde berättiga till skatteavdrag. Den nu redovisade bedömningen överensstämde enligt utredningen även med den tolkning som – beträffande mineraloljeprodukter – gjorts inom EG av motsvarande bestämmelse om undantag från beskattning. Regeringen anslöt sig till utredningens förslag och ansåg att det inte var befogat att utvidga avdragsmöjligheten till att omfatta all energi som användes i processer där energiinsatsen var nödvändig för att den skulle kunna genomföras. För cementindustrins del ger bestämmelsens utformning tillsammans med vad som uttalats i samband med dess tillkomst alltså inte något stöd för att grunda skattebefrielse. Detta har även fastslagits av Regeringsrätten i det mål som berörs nedan.

Regeringsrättens dom i mål 656-2001 ( RÅ 2001 not. 148 )

I målet ansökte ett bolag om förhandsbesked hos Skatterättsnämnden för att få svar på frågan om avdrag (med stöd av den i avsnittet ovan redovisade bestämmelsen) kunde medges för skatten

på det bränsle som används i cementtillverkningen. Frågan var om ordet ”uppvärmning” såsom det anges i lagtexten skall avse sådan energitillförsel som tillförs för att vidmakthålla en kemisk process vid tillverkningen av cement. Bolaget hävdade att avsikten med den energitillförsel som sker vid cementtillverkning inte i huvudsak är uppvärmning utan energitillförsel för att underhålla en kemisk process. Skatterättsnämnden gjorde bedömningen att begreppet ”uppvärmning” i LSE inte bör ges en sådan strikt fysikalisk innebörd som bolaget gjort gällande. Skatterättsnämnden stödde sin uppfattning i huvudsak på vad som uttalats i förarbetena vid bestämmelsens tillkomst. De bränslen som förbrukas vid bolagets tillverkning av cement ansågs således använda för sådan uppvärmning som avses i LSE. Avdrag för bränslet medgavs därför inte. Skatterättsnämnden uttalade vidare att utgången fick anses vara i överensstämmelse med artikel 8.1 första stycket a mineraloljedirektivet. Regeringsrätten instämde efter överklagande i Skatterättsnämndens bedömning.

Cement- och kalkframställning inom EU

För cement- och kalkframställning råder delade meningar inom EU om energianvändningen definitionsmässigt är uppvärmning eller skattefri råvaruanvändning. Flertalet medlemsstater har gjort tolkningen att energiinsatsen är att hänföra till uppvärmning. Detta innebär att bränslet i de fallen som utgångspunkt skall beskattas om det är ett harmoniserat bränsle, dvs. mineralolja. För de länder som inte beskattar samtliga fossila bränslen innebär detta att tolkningen av uppvärmningsbegreppet inte är av lika stor betydelse som för länder såsom Sverige som beskattar samtliga fossila bränslen. Av intresse är att den högsta tyska federala skattedomstolen (Bundesfinanzhof) för tyskt vidkommande fastställt att ändamålet med eldning av bränsle inom cement- och kalkindustrin inte är uppvärmning. Därvid sade sig domstolen beakta mineraloljedirektivets bestämmelser. Domstolen fann alltså att det inte strider mot mineraloljedirektivet att undanta bränsle som används i cementframställning från skatt. För Tyskland gäller i och med detta för närvarande att cementindustrin inte behöver betala skatt på sin oljeförbrukning. Kommissionen har pga. detta väckt talan mot Tyskland inför EG-domstolen för fördragsbrott (mål C-240/01

Kommissionen mot Tyskland). Muntlig förhandling har hållits, men någon dom har ännu inte meddelats.

Den svenska hållningen, är såsom redovisats ovan, att energitillförseln i cement- och kalkprocesserna sker uteslutande för uppvärmning, och att bränsleinsatsen därför skall beskattas.

5.3.2. Förändringar i beskattningen av bränslen för cement- och kalktillverkning

Kommitténs förslag: Befrielse föreslås från skatten vid viss

industriell framställning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller.

I det kommande energibeskattningsdirektivet lämnas en möjlighet för medlemsstaterna att undanta mineralogiska processer från direktivets tillämpningsområde, och alltså från beskattning. Såsom redovisats ovan har Tyskland redan ansett att cementtillverkningen skall skattebefrias. Det kan därför på goda grunder antas att Tyskland kommer att utnyttja direktivets möjlighet till skattebefrielse.

För svenskt vidkommande rör det sig om ett fåtal industrier som samtliga verkar i internationell konkurrens. Den tidigare svenska hållningen har varit att den aktuella bränsleinsatsen skall beskattas, framförallt med utgångspunkten att bränsleförbrukningen har ansetts åtgå till uppvärmningsändamål, som ju skall beskattas enligt mineraloljedirektivet. Med det nya energibeskattningsdirektivet kommer saken i en något annorlunda dager. Fortfarande kommer utgångspunkten vara att bränsle som används för uppvärmningsändamål skall beskattas. Dock kommer även s.k. blandad användning att kunna skattebefrias (eng. ”dual use”). Vad som framkommit under kommittéarbetet ger emellertid inte stöd för att anse att bränsleförbrukning i kalk- och cementtillverkningen nu plötsligt skulle kunna anses som blandad användning.

Däremot införs en möjlighet i direktivet att undanta energiprodukter som används i mineralogiska processer från beskattning. Denna möjlighet bör utnyttjas, inte minst med tanke på den internationella konkurrensen på området. Däremot förefaller definitionen i direktivet ”mineralogiska processer” vara mer omfattande än de processer som hittills i Sverige kunnat använda

sig av 1,2-procentsregeln. Något bärande skäl att nu utvidga det skattenedsatta området kan inte anses föreligga. Den lämpliga lösningen är i stället att låta den nya skattefriheten omfatta de processer som nu kan tillämpa 1,2-procentsregeln. En sådan lösning synes tilltalande, inte minst av praktiska tillämpningsskäl. Ett annat skäl för att ha ett något inskränkt tillämpningsområde är att söka undvika skattebefrielse för bränsle som används för rena uppvärmningsändamål.

5.3.3 1,2-procentsregeln

Kommitténs förslag: Den s.k. 1,2-procentsregeln föreslås gälla

fortsatt intill dess den av kommittén föreslagna begränsningsregeln och skattebefrielsen för bränslen, som används vid industriell framställning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, träder i kraft.

I avsnitt 13.4.2 redogörs för den s.k. 1,2-procentsregeln. Regeln avser nedsättning av koldioxidskatt på andra bränslen än mineraloljor, dvs. kol och naturgas, och kan endast tillämpas av företag som framställer produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, dvs. cement-, kalk-, sten- och glasindustrin. Bestämmelsen är en takregel där skattebelastningen på de aktuella bränslena begränsas till 1,2 procent av försäljningsvärdet. Överstigande skatt sätts alltså ned till noll.

Regeln, som är intagen i en övergångsbestämmelse, har vid flera tillfällen fått förlängd giltighetstid. Enligt nu gällande beslut löper regelns giltighetstid ut den 31 december 2003. Detta innebär för det fall att kommitténs förslag träder i kraft vid den föreslagna tidpunkten, eller den 1 juli 2004, att de aktuella industrierna får en tids skatteökning, innan det nya energibeskattningssystemet, inklusive den nya generella begränsningsregeln och skattefriheten för cement- och kalktillverkningsprocesserna, träder i kraft. Kommittén föreslår därför en temporär förlängning av 1,2-procentsregeln. Regeln har fått statsstödsgodkännande t.o.m. den 31 december 2003. Kommitténs förslag om ett halvårs förlängning av regeln torde därför kräva förnyad notifiering hos EG-kommissionen.

5.4. Träskiveindustrin

5.4.1. Bakgrund

Energiomvandlingssektorns biobränsleanvändning är skattebefriad i Sverige. Detta är en medveten politisk styrning för att öka biobränsleanvändningen inom sektorn. Styrningen har gett önskat resultat, vilket samtidigt har inneburit att konkurrensen om råvaran ökat. Detta har i sin tur medfört att träskiveindustrin under de senaste åren fått starkt ökande råvarukostnader.

5.4.2. Inkomna skrivelser

En skrivelse, som behandlar frågan om den svenska spånskive- och träfiberindustrins konkurrenskraft, har överlämnats till kommittén från regeringen. Ytterligare en skrivelse med samma innebörd har överlämnats direkt till kommittén.

Trä- och Möbelindustriförbundet hemställer i skrivelser (2002-03-21 och 2002-05-14) att träskiveindustrin ges möjlighet att på lika villkor med energiomvandlingssektorn konkurrera om träråvara, såg- och kutterspån. Förbundet anför därvid dessutom att det är viktigt att inte biobränsleambitionerna prioriteras före industriell användning av råvara på ett sådant sätt att den svenska träskiveindustrin och möbel- och snickeriindustrins konkurrensförmåga med omvärlden försvagas.

5.4.3. Överväganden och bedömning

Kommitténs bedömning: En målsättning vid utformningen av

förslaget till ny energibeskattningsmodell har varit att renodla och förenkla energibeskattningen och undvika olika särlösningar för vissa specifika problemområden. Någon särregel för träskiveindustrin eller spånråvaran införs därför inte i LSE.

Kommittén har som uttalad målsättning att ge energibeskattningen en långsiktigt hållbar utformning som i möjligaste mån inte belastas av särregleringar. Någon särreglering för träskiveindustrin föreslås därför inte. Det kan för övrigt diskuteras hur en sådan särreglering rent praktiskt skulle kunna utformas. En lösning vore

möjligen någon form av spånskatt, efter förebild från råtalloljeskatten. Kommittén har emellertid beträffande denna skatt erfarit att tillämpningen inte varit helt bekymmersfri utan i stället lett till olika former av anpassningar m.m. En mer generell lösning för träskiveindustrins vidkommande vore i stället att införa energiskatt på biobränslen. En sådan lösning synes emellertid för närvarande inte vara politiskt genomförbar.

Även om kommittén således inte föreslår någon reglering för träskiveindustrins råvaruinköp finns anledning att notera att ämnet är föremål för fortsatt behandling inom Näringsdepartementet, och att en analys av träskiveindustrins konkurrenskraft utgör ett inslag i ett pågående uppdrag hos Energimyndigheten.4 Om det därefter bedöms nödvändigt med särskilda åtgärder för att trygga träskiveindustrins försörjning av råvara, talar det ovan sagda för att en lösning bör sökas utanför skattesystemet.

5.5. Jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna

5.5.1. Allmänt

Enligt direktiven skall kommittén kartlägga energiförbrukningen inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna. I avsnittet nedan följer en sådan kartläggning. Även om förevarande kapitel behandlar beskattningen av bränslen återfinns även tillgängliga uppgifter om elanvändning i de aktuella sektorerna.

Generellt kan sägas att den energi som används inom de angivna sektorerna används för uppvärmning av olika slag. Några processer där energin kan anses ha använts som råvara förekommer alltså inte. Energiförbrukningen skall därför beskattas i enlighet med den generella näringslivsnivån. Någon skattebefrielse medges således inte med stöd av någon punkt i 6 a kap. 1 § LSE. Däremot finns en möjlighet för t.ex. växthusodlarna att få ett visst avdrag på koldioxidskatten när koldioxidutsläpp begränsas genom att koldioxiden binds i produkten (9 kap. 4 § LSE).

4 Regeringen har genom beslut den 5 december 2002 (dnr N2002/11666/ESB) uppdragit åt Energimyndigheten att undersöka förutsättningarna för en ökad biobränsleanvändning i Sverige. Uppdraget skall redovisas senast den 11 april 2003. I uppdraget ingår även att studera träskiveindustrins konkurrenskraft.

5.5.2. Jordbrukens energianvändning

5

Enligt SCB:s Lantbruksräkning 1998 finns i Sverige ca 85 000 företag som brukar mer än två hektar åkermark. Ungefär en tredjedel, eller ca 28 300 företag, beräknas utgöra heltidsjordbruk. De svenska jordbruken förbrukar för närvarande drygt 1,6 TWh el och ca 60 000 m3 eldningsolja per år. Huvuddelen av elförbrukningen, ca 1,4 TWh, sker inom animalieproduktionen, och fördelas enligt följande:

  • Tilläggsvärme 40 procent

Tilläggsvärme behövs för att kunna bedriva viss animalieproduktion vid svenska klimatförhållanden.

  • Ventilation 20 procent
  • Övrig utrustning 40 procent

Övrig utrustning behövs för t.ex. utgödsling, belysning, hydrofor, tvätt, värmelampor, mjölkning, diskning, kylning och skulltorkar.

Ungefär 0,1 TWh förbrukas vid torkning av spannmål, och lika mycket vid torkning av hö. Dessutom tillkommer viss elförbrukning i maskinhallar, gårdsverkstad, lagerutrymmen, varför 1,6 TWh totalt för jordbruket kan vara något i underkant. Dessa uppgifter har dock inte gått att fastställa med större precision. Förbrukning av eldningsolja avser huvudsakligen torkning av spannmål. Cirka en liter olja åtgår per 100 kg spannmål. 75–80 procent av skörden torkas på gården. 75 procent motsvarar en förbrukning om 45 000 m3. Övrig oljeförbrukning sker för uppvärmning, t.ex. som tilläggsvärme i vissa djurstallar.

5 Om inte annat anges, kommer faktauppgifterna från Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) samt Lantbruksuniversitetet (SLU).

5.5.3. Växthusodling

6

Växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling ryms under SNI-koderna 01.12 respektive 01.13 och faller därmed in under begreppet jordbruksverksamhet. År 1999 bedrev totalt 1 264 företag i Sverige växthusodling med en odlingsareal överstigande 200 m2. Den sammanlagda odlingsarealen uppgick till ca 3,3 miljoner m2 (327,3 ha). Växthusodlingens inriktning och omfattning 1981 och 1999, samt aktuell värdevolym år 2001 framgår av tabell 5.2.

6 Faktauppgifter från SCB:s statistik, kompletterad med inhämtad information från Gröna Näringens Riksorganisation (GRO).

Tabell 5.2. Växthusproduktion inriktning, omfattning och värdevolym*

1981 1999 Värdevolym 2001 (mnkr)

Grönsaker

651

-antal företag

1 704 1 453

-växthusyta, 1 000m2 829 462

Krukväxter

416

-antal företag

933

608

-produktion, 1 000 st.

35 361 48 511

Snittblommor

59

-antal företag

541

160

-växthusyta, 1 000m2 675 90

Utplanteringsväxter

150

-antal företag

**

705

-produktion, 1 000 st.

57 932 63 101

Lökväxter

318

-antal företag

789

380

-produktion, 1 000 st.

161 033 116 145

Småplantor och sticklingar

***

-antal företag

**

203

-produktion, 1 000 st.

60 305 176 556

Totalt:

1 594

*Begreppet ”värdevolym” ses som synonymt med ”produktionsvärde”. ”Värdevolym” uttrycker det beräkningssätt som används av Jordbruksverket för att ange produktionsvärdet. Följande formler visar hur värdevolym, kvantitet och pris beräknas för varje produkt inom gruppen köksväxter.

Kvantitet = k

kon01

+ (k

scb99

- k

kon99

) · (

)

99 01 fv fv

k k

Värdevolym = (k

kon01

· p

kon01

) + ((k

scb99

- k

kon99

) · (

)

99 01 fv fv

k k

· p

fv99

)

Pris = Värdevolym / Kvantitet där

p

kon

= Genomsnittspris för produktion som går till konservindustrin enligt Trädgårdsundersökningen 2001. p

fv

= Genomsnittspris för produktion som går till färskvarumarknaden enligt Trädgårdsundersökningen 2001. k

kon

= Producerad kvantitet av/för konservindustrin enligt Trädgårdsundersökningen 2001. kfv = Producerad kvantitet för färskvarumarknaden enligt Trädgårdsundersökningen 2001. k

scb

= Kvantitet enligt SCB:s Trädgårdsinventering 1999.

** Uppgiften är inte tillgänglig. *** Täcks av produktionsvärdet för övriga sektorer.

Källor: Gröna Näringens Riksorganisation (GRO) och Jordbruksverket.

Odlingen av grönsaker omfattar huvudsakligen tomat och gurka, samt i mindre omfattning också sallat, kryddväxter och melon. En betydande minskning har skett av både antalet företag och av den totala arealen, men produktionen har volymmässigt bibehållits under perioden. För krukväxtodlingens del har produktionen ökat väsentligt även om antalet företag minskat kraftigt. Snittblomsterodlingen är den produktionsinriktning som visar den kraftigaste tillbakagången (främst beroende på importkonkurrens). Den kvarvarande odlingen är främst inriktad på rosor och liljor. Även produktionen av lökväxter uppvisar en tillbakagång, men drivningen av tulpaner har en stark position i den svenska odlingen. En positiv utveckling kan ses för produktionen av utplantering och sommarväxter, liksom för produktionen av småplantor och sticklingar för vidarekultur.

Tabell 5.3 redovisar växthusodlingens totala förbrukning av olika energislag 1987 och 1999. Förbrukningen avser energi för uppvärmning, koldioxidproduktion, belysning och annan drift.

Tabell 5.3. Växthusodlingens energianvändning 1987 och 1999

Energislag 1987 1999 % %

Eldningsolja 1, m

3

42 927

27 66 142

57

Eldningsolja övr., m

3

27 376

19 14 157

13

Naturgas, 1 000 kWh

35 347

2 214 854

19

Kol, ton

70 668

35

350

≈0

Gasol, ton

0

0 1 591

2

Fjärrvärme, 1 000 kWh

54 640

3 39 961

3

Biobränsle, m

3

81 219

4 15 343

1

El, 1 000 kWh

160 483

10 59 392

5

Totalt:

-100 -

100

Källa: Gröna Näringens Riksorganisation (GRO).

Omräknat till MWh, har växthusnäringen minskat sin totala energianvändning från 1 587 566 MWh år 1987 till 1 155 164 MWh 1999, eller med 27,2 procent. Energikostnaden utgör tillsammans med kostnaden för arbetskraft den dominerande kostnadsposten i växthusodlingen. I de flesta växthusföretag ligger energikostnaden i intervallet 15–30 procent av produktionsvärdet. Energikostnadsandelen är högst inom odlingen av tomat och gurka (höga krav på

växthusens ljusinstrålning) och lägst i vissa intensiva odlingar av lökblommor och krukväxter. Energibehovet per m2 växthusyta beräknas uppgå till ca 500 kWh med en variation på +/- 10 procent.

5.5.4. Skogsbrukens energianvändning

Drygt halva Sveriges landyta, dvs. 22 619 000 av totalt 41 007 000 ha, består av skogsmark. Den svenska skogen är fördelad på följande ägarkategorier: 39 procent ägs av aktiebolag, 30 procent ägs av enskilda personer, 19 procent ägs av enkla bolag, övriga allmänna intressenter äger 7 procent, medan staten äger 3 procent och dödsbon 2 procent. År 2000 fanns i Sverige 354 323 skogsägare. Antalet lantbruksföretag med jord- och skogsbruk var 46 652. Knappt 5 400 personer var sysselsatta i skogsarbete inom storskogsbruket, medan skogsentreprenörsföretagen sysselsatte 6 500 personer i skogsarbete. Antalet arbetstimmar i skogsarbete var ca 27,3 miljoner, varav 14,9 miljoner timmar inom det småskaliga skogsbruket. Det svenska skogsbrukets produktion, uppdelad på olika verksamheter, framgår av tabell 5.4.

Tabell 5.4. Produktionsvolymer i svenskt skogsbruk år 2000

Produktionsområde Volym

Avverkad volym 60,7 miljoner m

3

fub

1

Skogsbilvägar

2

1 450 km

Produktion o distribution, biobränsle 21 693 GWh Produktion o distribution, skogsbränsle 6 000 GWh

1

Fub: fast ved under bark.

2

Nybyggda eller fullständigt förbättrade.

Källa: Skogforsk.

Under år 2000 beräknas skogsbruket ha förbrukat knappt 300 000 m3 dieselekvivalenter fossilt bränsle för skogliga arbetsoperationer och vägbyggnad. Bränsleanvändningens fördelning med avseende på skogliga arbetsoperationer, byggande av skogsbilvägar samt produktion och distribution av träd- och skogsbränsle framgår av tabell 5.5.

Tabell 5.5. Skogsbrukets förbrukning av fossilt bränsle år 2000

Verksamhet dieselekvivalenter (m 3 )

Plantproduktion och skogsvård

31 800

Avverkning 107 000 Vidaretransport av virke till industri 149 000 Skogsbilvägbyggnad och fullständiga förbättringar av skogsbilvägar 9 800 Summa skogliga arbetsoperationer 298 000 Produktion o distribution, trädbränsle

1

83 000

Produktion o distribution, skogsbränsle

2

23 000

Summa exklusive trädbränslen:

321 000

1

Omfattar även rivningsbränsle och ved från energiskogsodlingar.

2

Skattning.

Källa: Skogforsk.

För produktion och distribution av trädbränsle förbrukades ca 83 000 m3 dieselekvivalenter. Delar av denna verksamhet sker utanför skogsbrukens kärnområde. År 2000 uppskattades skogsbrukets andel uppgå till ca 23 000 m3 dieselekvivalenter. Sammantaget beräknas skogsbrukets förbrukning av fossilt bränsle för skogliga arbetsoperationer samt produktion och distribution av skogsbränslen uppgå till 321 000 m3 dieselekvivalenter.

5.5.5. Vattenbrukens energianvändning

7

Vattenbruk är benämningen på odling av fisk och skaldjur under kontrollerade former. Odlingen av matfisk sker med hjälp av stora nätkassar med flytramar, som förankras längs med kuster och i större inlandsvatten. Odlingarna behöver vatten med god genomströmning och tillräckligt djup. Matfiskproducenten köper sättfisk, dvs. fiskyngel som fötts upp till ungefär ett års ålder, och placerar ut dem i kassarna. Där får fisken växa tills den är 2,5 år gammal och tillräckligt stor för att användas i livsmedelsproduktionen. En viss del av sättfisken används för utplantering i vattenmiljöer där de naturliga bestånden behöver förstärkas samt för sportfisket. Förutom matfisk odlas kräftor, ål och musslor.

7 Faktauppgifter från Vattenbrukarnas Riksförbund.

Energi används huvudsakligen för uppvärmning i odlingar. El är det dominerande energislaget, men även oljepumpar används för uppvärmning av vatten vid äggkläckning. Bensin och diesel används vid land- och sjötransporter. Uppgifter om energiförbrukningens storlek är inte tillgängliga.8

8 På grund av de individuella odlingarnas heterogenitet är uppgifter för typodlingar inte heller tillgängliga.

Appendix

A 5.1 Processer

I avsnittet ges beskrivningar av de processer som kommer ifråga för tillämpning av skattebefrielse med stöd av 6 a kap. 1 § LSE. Det bör poängteras att uppgifter om energiförbrukning hos enskilda företag inte kan publiceras av såväl konkurrens- som sekretesskäl.

A 5.1.1 Framställning av råjärn i masugn

Två företag i Sverige framställer råjärn i masugn. Masugnsprocessen är en metallurgisk reduktionsprocess. Vid råjärnsframställning utgår man från järnmalm. Järnoxiderna i malmen reduceras till järn och produkten blir ett flytande kolhaltigt järn, råjärn. Koks, järnmalm i form av pellets och slaggbildare tillsätts i masugnens övre del. Här sker en partiell reduktion av oxiderna i järnmalmen. I ugnens nedre del sker slutreduktionen av malmen genom att förvärmd luft injiceras med syrgastillsats och kolpulver. Masugnen är alltså en kombinerad process av gasreduktion i den övre delen och smältreduktion i den nedre delen. Totalt åtgår cirka 0,5 ton rent (elementärt) kol per producerat ton järn. Detta är också så mycket kol och koks som i praktiken åtgår i en modern masugn.

A 5.1.2 Framställning av pellets i sinterprocessen

I anslutning till järnmalmsbrytningen framställer ett företag i Sverige pellets i sinterprocessen. Framställning av pellets är en metallurgisk process, och sinterprocessen ingår som en integrerad del av masugnsprocessen. En nödvändig beståndsdel i masugnsprocessen är järnmalm som tillförs i form av pannsinter eller kulsinter

(pellets). Den svenska järn- och stålindustrin använder numera, främst av miljöskäl, uteslutande pellets vid råjärnsframställningen. Vid pelletsframställningen krossas järnmalmen, och genom magnetseparering i flera steg skiljer man ut gråberg och därmed också fosfor. Därefter anrikas det s.k. rågodset ytterligare och mals i olika steg sönder till ett fint pulver. För att avlägsna oönskade beståndsdelar separeras pulvret med hjälp av magnetseparatorer. Det anrikade godset (sligen) blandas med vatten till en s.k. slurry och pumpas till pelletsverket. Blandningen matas in i stora rulltrummor där råkulorna tillverkas. Råkulorna transporteras in i en roterande ugn, en s.k. kiln, och bränns till pellets i 1 250 graders värme. Den värme som tillförs alstras med hjälp av kol. Processen tillförs också energi genom den kemiska omvandling, från tvåvärt till trevärt järn , som sker i järnoxiderna.

I Sverige används olika metoder vid pelletsframställningen. Vid s.k. straight grateverk och stålbandverk användes år 2002 ca 5,1 liter olja per ton producerad pellets. Vid s.k. gratekilnverk används företrädesvis kol, medan olja behövs vid uppstart och då kolanläggningarna havererat. I dessa verk uppgick den genomsnittliga kolanvändningen år 2002 till 7,5 kilo per ton pellets, medan oljeanvändningen var 1,7 liter per ton (normalt ligger oljeanvändningen dock något lägre). Elanvändningen uppgick till ca 0,9 TWh.

A 5.1.3 Framställning av järnsvamp

Ett företag i Sverige framställer järnsvamp. Framställning av järnsvamp är en metallurgisk reduktionsprocess. I Sverige används den s.k. Höganäsmetoden vid framställning av järnsvamp för järnpulverproduktion. I Höganäsmetoden blandas järnmalm, kol och koks i särskilda behållare som därefter långsamt skjuts genom en tunnelugn varvid reduktionen av järnoxiderna äger rum i behållarna. Under tunnelugnspassagen sker tillsatseldning med naturgas.

A 5.1.4 Framställning av ferrolegeringar

Ett företag i Sverige framställer ferrolegeringar. Tillverkningen sker genom elektrotermisk reduktion av oxidiska malmer i elektriska ljusbågsugnar. El används som energikälla, medan koks tillförs som reduktionsmedel vid smältreduktionen. Krominnehållande malm

eller koncentrat används som råvara. I ugnen reagerar kol från koksen med krom- och järnoxider i malmen.

A 5.1.5 Användning av uppkolningsmedel i ljusbågsugnar

Användning av kolbränslen som uppkolningsmedel förekommer i mindre mängder i elektrostålverk. Processen i ljusbågsugnarna är en metallurgisk process. Enligt Jernkontorets definition, finns för närvarande 10 elektrostålverk i Sverige.

I skrotbaserade stålverk (elektrostålverk) framställs råstål genom en smältprocess i ljusbågsugn. El används som energikälla i smältprocessen. Det skrot som smälts i elbaserade ljusbågsugnar utgörs av stål, som i tidigare led framställts från malm. Råjärnsframställning är således en nödvändig förutsättning för de skrotbaserade stålverken.

I ljusbågsugnarna används kol eller koks som uppkolningsmedel för att stålet skall få rätt kolhalt, men den största förbrukningen av kol och koks sker vid tillverkningen av s.k. skummande slagg. Denna slagg skyddar den eldfasta infodringen från ljusbågarnas slitage. Beroende på att olika gjutningsmetoder (som innebär betydande skillnader i materialutbyte) används vid olika elektrostålverk, uppvisar förbrukningen av energiprodukter stora variationer mellan verken. Totalt förbrukades år 2001 11 482 ton stenkol, 6 693 ton koks och 1 331 197 MWh el. Elförbrukningen varierade från 439 kWh till 1 297 kWh per ton råstål, medan den totala användningen inklusive bränslen varierade från 554 kWh till 1 487 kWh per ton råstål.

A 5.1.6 Framställning av bly genom återvinning av förbrukade

blyackumulatorer

Ett företag i Sverige framställer bly genom återvinning ur förbrukade blyackumulatorer. Det rör sig om en metallurgisk process. Processen baseras på smältning och reduktion av blyråvaran i en schaktugn. Batterierna smälts hela efter tömning av batterisyra, dvs. även plasthöljet och plastseparatorerna ingår i den s.k. ugnschargen tillsammans med slagg, slaggbildare, diverse returer från blyraffineringen och koks. Koksen används för smältning, för reduktion av blyoxid till bly samt för att ge stabilitet åt chargen i

smältzonen. Koks är en nödvändig metallurgisk råvara i processen och kan inte ersättas med något annat reduktionsmedel.

A 5.1.7 Integrerad framställning av icke-järnmetaller

Ett svenskt företag driver ett smältverk med en integrerad framställning av koppar, zink, bly och ädelmetaller.

Koppar

Framställning av koppar är en metallurgisk process. I olika stadier av kopparframställningen tillsätts olja för att skapa skyddande processmiljöer och hindra att råmaterialet utsätts för ny oxidation. Kopparframställning kan ske såväl från malmer som genom återvinning och omsmältning av skrotmaterial.

Den förstnämnda processen börjar med att kopparsliger (koncentrat av kopparmalm) passerar genom en rostningsprocess, där bland annat delar av råmaterialets svavel oxideras bort. Den värme som frigörs vid förbränningen av svavlet utnyttjas i rostningsprocessen, som är självförsörjande på energi. Det varma rostgodset smälts sedan i en s.k. kopparhytta (elektrisk motståndsugn med elektroder av grafit). Då koppar, zink och ädelmetaller återvinns från skrotmaterial, torkas skrotmaterialet vid behov i elektriska torkugnar och följer därefter rostgodset genom processen. Under smältningen bildas två skikt, ett övre som består av slagg, och ett undre av skärsten. Under tillförsel av el genomgår den flytande skärstenen en konvertering till råkoppar. Efter reducering av syremängden i anodugnar och uppgjutning till anoder raffineras råkopparen på elektrolytisk väg. I samband med raffineringen avskiljs kopparsmältmaterialets innehåll av ädelmetaller (silver, guld och platina).

Zink och bly

Framställning av zink och bly är metallurgiska reduktionsprocesser, där kol respektive olja används integrerat. Den slagg som uppstår i samband med smältningsprocessen vid kopparframställning innehåller gråberg och järn samt mindre mängder zink och bly. Slaggen förs i flytande form till den s.k. slaggfuming-

anläggningen där zink, järn och bly avskiljs. I fumingugnen injiceras kol tillsammans med förvärmd luft. Zinkoxiden reduceras vid hög temperatur till gasformig zinkmetall, s.k. zinkånga, samtidigt som järnoxiden reduceras till järn.

Zink- och blyångan bärs ut från den flytande slaggen med hjälp av den gas (fuminggas) som erhållits till följd av injiceringen av kol. Zink- och blymetallerna oxideras, och oxiderna faller ut som stoft då luft blåses in i fumingugnens övre del. Efter avskiljning raffineras stoftet vidare i en roterande klinkerugn. I fumingugnen tillsätts kol och olja för att upprätthålla en reducerande atmosfär och den temperatur som behövs för att omvandla blyoxid till blysulfid som kan drivas av. Vid utloppet från ugnen bildas blyoxid och blysulfat som i samband med gasreningen avskiljs som stoft och deponeras. Genom denna process avskiljs också andra oönskade grundämnen (arsenik, klor och fluor) från zinkklinkern. Någon vidareförädling av zinkklinker sker inte i Sverige.

Blyframställningen har stora likheter med kopparframställningen. Blysliger (mineralkoncentrat) upparbetas till råbly i det s.k. blykaldoverket. Efter transport till raffineringsavdelningen sker så den slutliga reningen. Till följd av processen i en smältugn erhålls råbly som raffineras innan det slutligen gjuts till tackor. Vid framställningen av bly används enbart el vid de olika processtegen. En viss användning av olja som reduktionsmedel sker också.

A 5.1.8 Framställning av väteperoxid

Två företag i Sverige framställer väteperoxid. Väteperoxid framställs med utgångspunkt från vätgas, som erhålls till följd av sönderdelning (spaltning) av naturgas eller gasol. Denna process kan skilja sig åt beroende på vilken teknologi/licens man arbetar efter, vilket också innebär att energiåtgången kan variera. Om man utgår från naturgas, förbränns cirka 30 procent i en slags krackugn, en s.k. vätgasreformer, för att skapa den för processen nödvändiga temperaturen och vattenångan. Resterande 70 procent naturgas tillförs reformern och omvandlas till vätgas som förädlas till väteperoxid. 70 procent av naturgasförbrukningen är således råvara i denna relativt elkrävande process. När gasol används, utvinns cirka 200 kg vätgas ur 1 000 kg gasol, och cirka 2 500 kWh ånga återvinns. Gasolen, som till 96 procent består av propan, sönder-

delas då i två steg (i en exoterm och en endoterm reaktion) till vätgas och koldioxid.

A 5.1.9 Framställning av kimrök

Ett företag i Sverige framställer kimrök. Kimrök produceras genom en termisk process där olja sönderdelas i en slags krackugn vid en temperatur av 1 300–2 000 grader Celsius. För att uppnå rätt reaktionsbetingelser tillsätts en sekundär råvara, naturgas eller olja, samt förvärmd luft i fronten av reaktorn. Den primära råvaran tillsätts åter ett stycke in i reaktorn. Vid detta steg tar den termiska omvandlingen fart, och merparten av den tillförda energimängden omvandlas här till kimrök.

Den årliga energitillförseln (olja plus naturgas) uppgår till cirka 1 040 GWh. På grund av teknikutformningen är det inte möjligt att ange hur mycket energi som används vid produktionen av vart och ett av de 15 olika produktslag som för närvarande produceras.

A 5.1.10 Framställning av bränd kalk

Tillverkning av bränd kalk sker dels i särskilda kalkbruk, dels som integrerade processer i massa- och pappersindustrin och sockerindustrin. Härutöver sker tillverkning av bränd kalk i kalciumkarbidprocessen (denna kalk används direkt i den processen). Tillverkning av bränd kalk sker genom att kalksten (kalciumkarbonat) upphettas till drygt 800 grader Celsius i en ugn där kalksten sönderdelas i bränd kalk och koldioxid. Processen är endoterm, dvs. det fordras externt tillförd värmeenergi för att hålla processen igång. Värmeenergin tillförs genom eldning med bränsle, vanligtvis kol eller olja. Sönderdelningen av kalciumkarbonat sker endast om temperaturen överstiger 800 grader Celsius. Ändamålet med en del av tillförseln av värme till processen är därför att uppvärma kalkstenen till denna temperatur. När temperaturen väl har nåtts är ändamålet med ytterligare tillförsel av värmeenergi att underhålla den kemiska processen, dvs. att sönderdela kalkstenen i sina två beståndsdelar, bränd kalk och koldioxid. Denna ytterligare tillförsel av värme sker utan att temperaturen höjs, dvs. utan att det sker någon uppvärmning. Den värmeenergi som tillförts initialt för att höja temperaturen kan till viss del återvinnas i samband med att

den heta brända kalken och den heta koldioxiden som bildas används för att förvärma den nya kalksten som går in i ugnen.

Vid tillverkning av bränd kalk går den största delen, uppskattningsvis runt 40–60 procent, av den värmeenergi som tillförs processen till den kemiska omvandlingsprocessen och lagras som kemisk energi i den brända kalken. Den del av den insatta energin som åtgår för att uppvärma kalkstenen år svår att beräkna, eftersom denna uppvärmning till viss del sker genom att man återvinner värmen från den heta brända kalken. Enligt Svenska Kalkföreningen förbrukade kalkföretagen år 2001 bränslen motsvarande 870 GWh. Mest använda bränslen energimässigt var olja följt av kol, gasol och koksgas.

A 5.1.11 Framställning av cement

Processen för tillverkning av cement är till viss del densamma som för tillverkning av kalk. Råmaterialet utgörs främst av kalksten, lera och sand. Den producerade cementen utgörs av kemiska föreningar av kalcium, syre, kisel, aluminium och järn. Den kemiska omvandlingen fordrar insats av värmeenergi, vilken vanligtvis sker genom förbränning av kol. Även här har insatsen av värmeenergi två ändamål, dels att höja temperaturen hos råmaterialet så att den kemiska processen startar, dels att underhålla den kemiska processen där de ingående kemiska beståndsdelarna omvandlas till cement. Den största delen av värmetillförseln går åt för att underhålla den kemiska omvandlingsprocessen.

Det åtgår ungefär 0,1 ton kol per ton producerad cement. Ur värmebalansberäkning av nu gällande process inom cementindustrin i Sverige framkommer, enligt Kemikontoret, att ca 50 procent av kolets energi omvandlas till kemisk energi i cementen. I Sverige tillverkas cement av Cementa AB, som bedriver sin verksamhet i Degerhamn, Slite och Skövde.

6. Lagteknisk lösning för näringslivets bränslebeskattning

6.1. Utgångspunkter

Kommittén har inte som uppgift att företa någon mer genomgripande förändring, eller översyn, av uppbördsreglerna för bränslebeskattningen, vilket ju är fallet beträffande elbeskattningen (se kapitel 7–9). Kommitténs huvudförslag medför likafullt att anpassningar måste göras i nu gällande uppbördsregler för bränslebeskattningen för att såväl den nya näringslivsnivån som begränsningsregeln skall komma näringslivet till del.

I kapitel 3 redovisas kommitténs utgångspunkter för den framtida näringslivsbeskattningen. En grundläggande skillnad mot nu gällande system är att en gräns dras mellan hushållssektorn (inklusive offentlig förvaltning) och näringslivet. Förutsättningen är därvid att näringslivet inte skall betala energiskatt och att näringslivssektorns koldioxidskatteuttag skall ligga på en lägre nivå än hushållssektorns. Näringslivsnivån är generell och tillämplig på alla näringsidkare, oavsett energiförbrukningens storlek. Detta medför att omkring 800 000 näringsidkare1, i vart fall teoretiskt, kommer att omfattas av denna skattesats. Med det stora antalet näringsidkare krävs att uppbördsreglerna, inklusive reglerna för återbetalning, är enkla att administrera.

För begränsningsregeln gäller att den kommer att tillämpas av en mindre mängd energiintensiva företag inom näringslivet. Redan idag finns nedsättningsregler, de s.k. 0,8- och 1,2-procentsreglerna, med liknande funktionssätt som begränsningsregeln. En naturlig utgångspunkt för utformningen av begränsningsregeln blir därför att undersöka om befintliga regler kan modifieras och användas även fortsättningsvis. I detta kapitel behandlas således frågan om en lagteknisk lösning för näringslivets bränslebeskattning. Kapitlet

1 Enligt tillgängliga uppgifter från SCB:s Företagsregister för år 2002 finns det 842 358 företag och 919 273 arbetsställen i Sverige.

avslutas med att behandla en skrivelse om systemet med skattebefriade förbrukare, som kommit in till kommittén.

6.2. Hur skall den generella näringslivsnivån komma näringslivet till del?

6.2.1. Överväganden

Allmänt

Sedan den 1 januari 2003 är punktskatterna, inberäknat energiskatterna, infogade i skattekontosystemet. Detta innebär bland annat att återbetalningar av energi- och koldioxidskatt hanteras enligt reglerna i skattebetalningslagen (1997:483), SBL. Skattekontosystemet innebär i korthet att alla uppgifter som företagen skall lämna under månaden, det vill säga mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och avdragen A-skatt, skall redovisas i en gemensam skattedeklaration. Varje företag har dessutom ett eget skattekonto hos skattemyndigheten. Systemskäl talar för att även den nya näringslivsnivån för energiskatterna i möjligaste mån administreras genom utnyttjande av SBL och användning av skattekontot. Det primära är att näringslivets nedsättning (i förhållande till hushållsnivån) skall komma in som en kreditering i skattekontot. Vägen in i skattekontot kan ske på olika sätt, både via befintliga rutiner och genom nya vägar.

Den fråga kommittén har att ställa sig, är vilken väg som vid en helhetsbedömning kan bedömas vara den bästa. Vid denna bedömning gör sig såväl administrativa synpunkter som kontrollsynpunkter gällande. Sett ur den enskildes synvinkel måste dessutom stor vikt läggas vid likviditetsaspekterna, dvs. återbetalning av energiskatterna måste ske inom rimlig tid, i vart fall om det är fråga om belopp av någon betydelse. Framförallt torde följande tre vägar, i kombination med skattekontot, kunna urskiljas som möjliga alternativ för att uppnå näringslivsnivån i beskattningen:

  • Skattedeklarationen
  • Punktskattedeklarationen
  • Självdeklarationen/näringsbilagan

Skattedeklarationen. Som nämnts ovan redovisar de flesta näringsidkare månatligen mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och avdragen

A-skatt, i en för de olika posterna gemensam skattedeklaration. Gränsen för när mervärdesskatt skall redovisas i skattedeklaration är när beskattningsunderlaget för mervärdesskatt uppgår till högst en miljon kronor per år. I andra fall skall mervärdesskatten redovisas i självdeklarationen. Kommitténs inledande utgångspunkt var att koppla redovisningen av punktskatterna till skattedeklarationen och, för dem med ett beskattningsunderlag för mervärdesskatt lägre än en miljon kronor per år, till självdeklarationen. En sådan lösning var för övrigt aktuell i 1998 års punktskatteutrednings slutbetänkande Punktskatterna – Reformerade betalningsregler, m.m. (SOU 2000:46). I det fortsatta lagstiftningsarbetet ändrades dock ståndpunkten till att redovisning av punktskatterna i stället föreslogs få ske i en särskild punktskattedeklaration (se prop. 2001/02:127 s. 129 ff.).

Punktskattedeklarationen. Skattskyldiga för punktskatter redovisar dessa skatter i en särskild punktskattedeklaration.

Redovisning och betalning av punktskatt skall ske vid samma tidpunkt som gäller för övriga skatter och avgifter enligt SBL. Antalet skattskyldiga på energiskatteområdet (som således skall använda sig av punktskattedeklaration) är enligt uppgift från Särskilda skattekontoret i Ludvika följande, uppdelat på energislag. El (617), olja, gasol och metan (268), naturgas, kol och petroleumkoks (84), bensin (40), svavel (238) och råtallolja (mindre än 10). Totalt rör det sig om 1 247 energiskattskyldiga. Många företag är emellertid registrerade för flera skatter, vilket innebär att det reella antalet företag understiger antalet registrerade skattskyldiga.

Självdeklarationen/näringsbilagan. Genom denna deklaration med tillhörande bilaga/bilagor deklarerar den som bedriver näringsverksamhet sina inkomster, avdrag m.m. hänförliga till verksamheten. Deklarationen lämnas in varje (taxerings) år.

Hur åstadkoms rätt skattesats idag?

Uppbördsreglerna i LSE är idag olika utformade beroende på om bränsleförbrukaren är skattskyldig eller icke skattskyldig. Nedan redogörs närmare för relevanta skillnader mellan dessa olika kategorier bränsleförbrukare.

Skattskyldiga. Enligt LSE gäller delvis olika regler beroende på om fråga är om bränslen som omfattas av det s.k. cirkulations-

direktivet2 eller om fråga är om bränslen som inte omfattas av direktivet. För bränslen som omfattas av de harmoniserade reglerna, t.ex. bensin, dieselolja m.m., gäller ett gemensamt system med godkända upplagshavare. Reglerna för övriga bränslen, i första hand naturgas, kolbränslen och petroleumkoks, bygger på ett system med godkända lagerhållare. För såväl upplagshavare som lagerhållare gäller enligt förordningen (1994:1784) om skatt på energi att bränslehanteringen skall uppfylla vissa volymkrav. Exempelvis gäller som gemensamt krav för godkännande att den sökande skall disponera över en lagerkapacitet för flytande bränslen om minst 500 m3. Som gemensamt kriterium för dessa skattskyldiga gäller vidare att bränslehanteringen skall försiggå i en yrkesmässig verksamhet. De skattskyldiga är alltså undantagslöst näringsidkare enligt den definition kommittén valt. De skattskyldigas bränsleförbrukning kan ske inom såväl skattereducerade som helt skattebefriade användningsområden. Skattebefrielsen åstadkoms genom avdrag i den punktskattedeklaration som de skattskyldiga har att lämna in varje månad eller, i vissa fall, efter en skattepliktig händelse.

Icke skattskyldiga. För de förbrukare som inte är skattskyldiga finns idag i princip två tillvägagångssätt att komma i åtnjutande av skattenedsättning och eventuell skattebefrielse. Det ena sättet är att få godkännande som skattebefriad förbrukare med stöd av reglerna i 8 kap. LSE. Dessa förbrukare kan efter godkännande köpa skattepliktiga bränslen till rätt skattesats direkt. Det andra sättet är att köpa skattepliktiga bränslen fullskattade och därefter ansöka om återbetalning med stöd av reglerna i 9 kap. LSE.

Systemet med skattebefriade förbrukare. Det tidigare försäkranssystemet har sedan den 1 oktober 2001 ersatts med ett system där skattefria inköp förutsätter att köparen är godkänd som skattebefriad förbrukare. Försäkranssystemet var behäftat med allvarliga brister och utsattes vid flera tillfällen för omfattande missbruk.

Systemet med skattebefriade förbrukare bygger på att beskattningsmyndigheten har kännedom om vilka som köper skattefria varor. Godkännande kan endast ges till den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som skattebefriad förbrukare. Systemet med skattebefriade

2 Rådets direktiv (92/12/EEG) av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT L 76, 23.3.1992, s. 1), senast ändrat genom rådets direktiv (2000/47/EG) av den 20 juli 2000 (EGT L 193, 29.7.2000, s. 73).

förbrukare omfattar inte industrin eller företag som driver jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet. Däremot omfattas bränsleförbrukning för växthusuppvärmning i yrkesmässig växthusodling av systemet. I samband med att systemet infördes fördes en diskussion kring frågan om systemet med skattebefriade förbrukare även borde omfatta de nyss nämnda kategorierna företag (se prop. 2000/01:118 s. 89). Regeringen var emellertid inte beredd att föreslå en utvidgning av rätten att köpa skattefritt/nedsatt bränsle till flera sektorer. Såsom skäl härför angavs att frågan behövde utredas och då särskilt vilka offentligfinansiella effekter en utvidgning skulle leda till. Enligt uppgift från Riksskatteverket (RSV) uppgår antalet skattebefriade förbrukare till ca 4 500. Uppskattningsvis återfinns ca 700 av dessa inom trädgårdsnäringen.3

Riksskatteverkets inställning m.m.

Kommittén har haft underhandskontakter med RSV för att diskutera framkomliga vägar. Inledningsvis presenterades en uppbördsmodell för RSV som gick ut på att redovisningen av punktskatterna avseende näringslivets bränsle- (och el-) förbrukning skulle kopplas till den månatliga (för de flesta näringsidkare) skattedeklarationen. RSV har dock helt avvisat en sådan lösning. De huvudsakliga skälen härför är följande. Uppgifterna om punktskatt är verksamhetsfrämmande. Skattedeklarationen innehåller uppgifter om mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter och hanteras av personal hos skattemyndigheterna med denna kompetens när det gäller informationsmaterial, blankettkonstruktion, besvarande av frågor, kontroll, rättelse, omprövning m.m. på såväl central som lokal nivå. Vidare är möjligheten att jämföra uppgifterna om energiförbrukning med uppgifter om verksamheten i övrigt (övriga kostnader och intäkter) inte möjlig eftersom näringsbilagan ändå måste avvaktas. Detta medför mycket små kontrollmöjligheter, bland annat vad gäller avgränsningen mot privat användning. Skattemyndigheternas arbetsbelastning skulle bli omfattande med det stora antal uppgiftslämnare det gäller. I dagsläget lämnas cirka 400 000– 450 000 skattedeklarationer. Ett genomförande av kommitténs

3 Enligt uppgift från Gröna Näringens Riksorganisation (GRO).

huvudförslag skulle troligen innebära en fördubbling av antalet skattedeklarationer.

Uppgifterna skulle dessutom behöva tas in tolv gånger per år i stället för en gång per år jämfört med t.ex. alternativet att använda självdeklaration. Risken för fel och fusk skulle därmed kunna öka. Risken för oavsiktliga felaktigheter och omfattande rättelsearbete är stor. Varje förändring av skattedeklarationen medför en ökning av antalet oavsiktliga fel. Arbetsbelastningen för skattemyndigheterna skulle därmed bli betungande. Omfattande informationsinsatser skulle behövas. Skattedeklarationsblanketten som sådan rymmer i princip inte fler uppgifter. Ett omfattande förändringsarbete skulle krävas för att kunna få med erforderliga uppgifter. Ett arbete med omarbetning av skattedeklarationen har visserligen påbörjats för att RSV på sikt skall kunna få med ytterligare nödvändiga uppgifter inom mervärdesskatte- och arbetsgivaravgiftsområdet. Det är dock en förändring som av tekniska skäl inte kan tas i drift före år 2005. Som avslutande synpunkt anför RSV att de näringsidkare som idag inte lämnar skattedeklaration skulle behöva lämna skattedeklaration endast för att få återföring av energiskatterna och i vissa fall för att få återbetalning av mycket små belopp. Detta är inte förenligt med tankarna om att begränsa småföretagarnas uppgiftslämnande.

I stället för att utnyttja skattedeklarationen för att komma till rätta med eventuella likviditetsproblem föreslår RSV att företagen skall kunna utnyttja möjligheten att ansöka om ändrad beräkning av den preliminära skattedebiteringen med ledning av särskild taxering (preliminär taxering) och därigenom undvika likviditetsproblem.

Kommitténs överväganden kring näringslivets redovisning av energi- och koldioxidskatt och fråga om likviditetsaspekter

Genom systemet med skattskyldiga som redovisar energiförbrukning och gör avdrag direkt i sin punktskattedeklaration uppnår denna kategori bränsleförbrukare näringslivsskattenivån omedelbart. Några likviditetsproblem pga. utestående energi- och koldioxidskattefordringar gentemot staten uppkommer därför normalt sett inte för denna kategori bränsleförbrukare. Den skattskyldige kan dock ha rätt till ytterligare skattenedsättning med stöd av begränsningsregeln.

För de icke skattskyldiga gäller att den som är godkänd som skattebefriad förbrukare kan köpa bränsle till rätt skattesats direkt i utgångsläget. Denna kategori bränsleförbrukare är emellertid idag inte särskilt stor. En tanke vore då att utvidga möjligheten att bli godkänd skatteförbrukare att omfatta samtliga icke skattskyldiga. Med det stora antalet näringsidkare följer dock att det inte blir praktiskt möjligt att hantera det stora antal ansökningar som kan bli resultatet av en sådan utvidgning. Ett generellt system med skattebefriade förbrukare är därför inte något alternativ. Däremot skulle det kanske kunna vara tänkbart att laborera med olika gränser för att begränsa antalet ansökningar i ett sådant generellt system. Denna fråga diskuterades i förarbetena när systemet med skattebefriade förbrukare infördes (se prop. 2000/01:118 s. 87). Regeringen ställde sig dock tveksam till att bestämma gränser med utgångspunkt i eventuella likviditetsproblem. Enligt regeringen krävdes för att en sådan gräns skulle bli rättvis att hänsyn inte enbart tas till hur stort skattebelopp förbrukningen motsvarar, utan för att bedöma likviditetspåfrestningen måste skattebeloppet sättas i relation till företagets omsättning. Mot bakgrund härav konstaterades en risk för att en gräns grundad på likviditetsproblem skulle komma att leda till komplicerade prövningar och många överklaganden. Någon gräns föreslogs därför inte. Kommittén delar regeringens bedömning. Det ovan sagda leder till slutsatsen att ett generellt system med skattebefriade förbrukare inte, ens i förening med en gräns, är ett tänkbart alternativ. Med dessa konstateranden som grund uppkommer frågan hur likviditetsproblem skall kunna undvikas för de icke skattskyldiga som inte är, eller kan bli godkända som, skattebefriade förbrukare. Det får poängteras att de allra flesta av Sveriges näringsidkare som förbrukar skattepliktiga bränslen ingår i denna kategori (exempelvis industrin och jordbruket exklusive trädgårdsodlarna samt hela tjänstesektorn). Som utgångspunkt för dessa förbrukare får gälla att det, bland annat av kontrollskäl, är nödvändigt att dessa köper in sitt bränsle i nivå med hushållsskattesatsen och att någon form av återbetalning sedan sker. Genom redovisning av bränsleinköp tillsammans med energi- och koldioxidskatt i den månatliga skattedeklarationen - i kombination med återbetalning via skattekontot - skulle likviditetsproblemen kunna minimeras. På de skäl RSV anfört ovan synes detta dock inte vara någon framkomlig väg.

Nästa alternativ, vilket berörts ovan i kapitlet, är att ha någon form av ansökningssystem vid sidan av skattedeklarationen. Detta

alternativ kan dock avfärdas under beaktande av det enorma antal ansökningar som skulle bli följden av ett sådant system.

I stället för ovan redovisade lösningar har RSV föreslagit att näringsidkarna skall redovisa energi- och koldioxidskattebelastning i självdeklarationen och därtill ha möjlighet att beräkna F-skatten med ledning av särskild taxering (preliminär taxering) och därigenom löpande få en lägre beskattning utifrån en tänkt energi- och koldioxidskattefordran på staten.

Kommittén delar RSV:s uppfattning att redovisning av energi- och koldioxidskattebelastning m.m. kan ske i självdeklaration för de näringsidkare som är icke skattskyldiga och inte heller är skattebefriade förbrukare.

Beträffande förutsättningarna för ändrad F-skatt gäller följande. Reglerna för hur F-skatten beräknas finns i 6 kap. SBL. Av 6 kap. 3 § första stycket 2 SBL framgår att F-skatten skall beräknas med ledning av särskild taxering, om det är fråga om en mer betydande skillnad mellan den preliminära skatt som annars skulle ha debiterats och beräknad slutlig skatt för inkomståret. Av 6 kap. 3 § första stycket 3 SBL framgår att F-skatten skall beräknas med ledning av särskild taxering om det finns andra särskilda skäl. Av praktiska skäl skall särskild taxering inte användas då det är fråga om mindre avvikelser mellan beräknad och slutlig skatt. Det skall således vara en mer betydande skillnad. Ändring kan dock medges även om ändringen inte är betydande om särskilda skäl föreligger. För kommitténs vidkommande synes denna möjlighet vara ett bra instrument för att tillgodose att den skattskyldige inte hamnar i likviditetssvårigheter pga. sina energiskattefordringar mot staten. Vad som eventuellt kan bli ett problem i förevarande fall är om näringsidkarens skattefordran inte bedöms kunna medföra betydande skillnad mellan den preliminära skatten och den beräknade slutliga skatten och att särskild taxering vägras på den grunden. Att så inte blir fallet bör emellertid RSV kunna tillse genom t.ex. föreskrifter i allmänna råd avseende tillämpningen av rekvisitet ”särskilda skäl”. Det bör poängteras att möjligheten till ändrad skatteberäkning gäller samtliga som har F-skattsedel, dvs. i princip alla näringsidkare.

6.2.2. Förslag

Kommitténs förslag: För dem som är skattskyldiga för energi-

och koldioxidskatt föreslås inte några förändringar i förhållande till vad som nu gäller. Dessa skall således även fortsättningsvis använda sig av punktskattedeklarationen. Systemet med godkända skattebefriade förbrukare behålls för växthusnäringen. För övriga icke skattskyldiga skall som huvudregel gälla att redovisning av energiförbrukning och betald energi- och koldioxidskatt skall ske i näringsbilaga till den årliga självdeklarationen. Återbetalning sker därefter som kreditering på skattekontot. De näringsidkare som av likviditets- eller andra skäl inte vill avvakta den årliga taxeringen har att lämna in en preliminär självdeklaration för att debiteras F-skatt med ledning av särskild taxering (preliminär taxering).

För att undvika att alltför stora belopp snurrar runt i uppbördsystemet är det naturligtvis önskvärt att de riktigt stora förbrukarna kan komma i åtnjutande av rätt skattesats direkt. På bränslesidan finns det redan ett system med skattskyldiga förbrukare, dvs. upplagshavare m.fl. som innebär att skattskyldiga, genom erforderliga avdrag, kan förbruka bränsle till rätt skattesats direkt. Till följd av de krav som ställs för godkännande som upplagshavare m.fl. utgör kategorin skattskyldiga per definition stora förbrukare. Med tanke på detta befintliga system ser kommittén inte någon anledning att införa någon annan reglering för de stora förbrukarna. En del av förutsättningarna för att bli godkänd som exempelvis upplagshavare kommer till uttryck i förordningsform. Det bör därför inte innebära några större problem för regeringen att ändra t.ex. volymgränser m.m. om det efter en tids tillämpning av det nya systemet av någon anledning skulle befinnas erforderligt.

Systemet med godkända skattebefriade förbrukare för icke skattskyldiga, föreslås fortsättningsvis inskränkas något i förhållande till idag. Det omfattar dock fortfarande värxthusnäringen, med vissa ändringar (se 6.4 nedan). Även om det kan finnas ett värde i att ha ett generellt system för samtliga icke skattskyldiga finns det anledning att avvakta ett eventuellt slopande av systemet med skattebefriade förbrukare intill dess kommitténs övriga förslag på uppbördsområdet varit i kraft under en tid och

kunnat utvärderas. Att växthusnäringen under denna tid får vara kvar i systemet beror på deras något speciella situation med starkt säsongsstyrda intäkter m.m.

För övriga icke skattskyldiga föreslår kommittén att bränsleförbrukning och till den hänförlig skatt skall redovisas på årsbasis i självdeklaration med bilaga. Att lägga till dessa uppgifter till näringsbilagan synes avsevärt enklare än att göra motsvarande med skattedeklarationen. Det underlättar dessutom ur kontrollsynpunkt att kunna ta in dessa uppgifter i ett sammanhang.

För de företag som riskerar att drabbas av likviditetssvårigheter pga. utestående energi- och koldioxidskattefordringar föreslår kommittén att det nu befintliga systemet med ändrad beräkning av F-skatt skall kunna användas även för energiskatterna. Detta tycks mycket lämpligt, inte minst med tanke på den prövning som sker av företagets totala preliminära skattebelastning före ett beslut om särskild taxering. Vid ett sådant beslut sker sedan återbetalningen i princip omedelbart genom ett lägre löpande skatteuttag. Detta utesluter naturligtvis inte att ytterligare debiteringar, eller krediteringar, kan komma att ske när skatten beräknas slutligt.

Figur 5.1. Principskiss för uppbörd – näringslivsnivån

Källa: Egen figur.

Icke skattskyldiga

Skattskyldiga

Självdeklaration

Punktskatte-

deklaration

Avdrag

Redovisning

Inköp

Övriga förbrukare

Skattebefriade

förbrukare

Figuren ovan belyser översiktligt hur bränsleförbrukarna skall komma i åtnjutande av rätt skattesats, eller den s.k. näringslivsnivån och begränsningsregeln. Vad som inte framgår av figuren är möjligheten för de s.k. övriga förbrukarna att få F-skatten beräknad med ledning av särskild taxering.

6.3. Hur skall återbetalning med stöd av begränsningsregeln åstadkommas?

6.3.1. Överväganden

Begränsningsregelns funktion har redovisats ovan i avsnitt 4.3. En naturlig utgångspunkt vid införande av en nedsättningsregel med delvis ny utformning är att söka ledning i de regler som nu gäller vid nedsättning. Det finns idag enligt LSE en möjlighet att få nedsättning med stöd av de s.k. 0,8- och 1,2-procentsreglerna. Återbetalningar med stöd av dessa regler sker genom att företagen får ansöka om återbetalning hos beskattningsmyndigheten. Sådan ansökan skall omfatta en period om ett kalenderår och lämnas in till beskattningsmyndigheten senast inom ett år efter kalenderårets utgång (se 9 kap. 9 § LSE). Beskattningsmyndigheten kan, efter ansökan från företagen, bestämma en preliminär koldioxidskattesats enligt vilken skatt skall tas ut under ett kalenderår (se 9 kap. 9 b LSE). Med stöd av ett sådant beslut får företagen del av den lägre koldioxidskattesatsen löpande under året och en slutlig bestämning sker genom den slutliga ansökan om skattenedsättning som nämnts. Rent praktiskt kommer nedsättning enligt den preliminära koldioxidskattesatsen företagen till del enligt samma förfarande som för industriföretagen generella nedsättning av energiskatterna, dvs. för skattskyldiga genom punktskattedeklarationen och för icke skattskyldiga genom kvartalsvis återbetalning. Sedan den 1 januari 2003 hanteras dessa, liksom de flesta övriga, återbetalningar av energi- och koldioxidskatt via skattekontosystemet. Själva beräkningen av nedsättningens storlek är en förhållandevis komplicerad historia där bland annat EG:s minimiskattesatser måste iakttas. Vid en helhetsbedömning kan emellertid kommittén inte se några problem med att utnyttja det nu befintliga systemet, men med vissa korrigeringar.

6.3.2. Förslag

Kommitténs förslag: Återbetalningar med stöd av

begränsningsregeln skall för icke skattskyldiga, som inte är skattebefriade förbrukare, ske automatiskt genom att återbetalningen räknas ut på grundval av uppgifter i självdeklarationen. För skattebefriade förbrukare sker återbetalning med stöd av begränsningsregeln på samma sätt som 0,8-procentsregeln tillämpas idag. Skattskyldiga får del av återbetalningen såsom idag, genom punktskattedeklaration och ansökningar.

Kommittén har ovan föreslagit att de icke skattskyldiga, som dessutom inte är skattebefriade förbrukare skall komma i åtnjutande av näringslivsskattesatsen genom redovisning av betalda energiskatter i självdeklarationen. Detta innebär att i princip samtliga de uppgifter som behövs för uträkning av eventuell återbetalning med stöd av begränsningsregeln, redan finnas hos skattemyndigheten. Det vore då en onödig omgång att ha något särskilt ansökningsförfarande för den kategori företag som kan komma att tillämpa begränsningsregeln. Kommittén föreslår därför att begränsningsregeln skall administreras i samband med den generella återbetalningen till näringslivet.

För skattebefriade förbrukare skall gälla samma regler som idag gäller för att komma i åtnjutande av nedsättning enligt 0,8procentsregeln i 9 kap. 9 § LSE. Även de skattskyldiga skall fortsatt tillämpa samma system som idag.

6.4. Särskilt om systemet med skattebefriade förbrukare

Det står enligt direktiven kommittén fritt att lämna förslag till förändringar i andra närliggande frågor, än de som uttryckligen behandlats i direktiven. I det ovan redovisade förslaget avseende den generella beskattningsnivån för näringslivet berörs systemet med skattebefriade förbrukare. En utgångspunkt i kommittéarbetet har varit att förenkla regelverket med generellt verkande bestämmelser för hela näringslivet. I linje härmed har kommittén övervägt slopande av systemet med skattebefriade förbrukare. Vid sina överväganden har emellertid kommittén uppmärksammat växthusnäringens speciella situation, vilket medfört att kommittén

gör bedömningen att det kan vara värt att avvakta hur de nya uppbördsreglerna verkar, innan systemet med skattebefriade förbrukare slopas. Eftersom systemet på grund härav blir kvar under en tid finner kommittén att det är lämpligt att detta system utöver växthusnäringen även fortsättningsvis får omfatta tåg, båtar/skepp och luftfartyg. En anledning härtill är den särskilda situation som gäller för bland annat skepp och luftfartyg, vilka har rätt att köpa skattefritt bränsle även utan att vara skattebefriade förbrukare. Systemet med skattebefriade förbrukare har härigenom inneburit att leverantörerna kunnat ställa krav på dessa köpare att vara skattebefriade förbrukare för att få köpa skattefritt bränsle. Detta har underlättat för leverantörerna som inte riskerar att bli skattskyldiga vid försäljning till skattebefriade förbrukare, vilket man annars gör. Systemet med skattebefriade förbrukare har således i detta sammanhang haft den bieffekten att det varit mer positivt för leverantörerna än dem som blivit godkända såsom skattebefriade förbrukare. Enligt kommitténs uppfattning talar de ovan anförda skälen för att systemet med skattebefriade förbrukare i huvudsak blir kvar.

Under kommittéarbetet har en skrivelse inkommit som berör tillämpningen av detta system. Kommittén finner det lämpligt att ta upp och behandla skrivelsen i detta sammanhang. Nedan redogörs för skrivelsen med dess huvudsakliga innehåll. Därefter följer kommitténs överväganden och förslag.

6.4.1. Skrivelse från Gröna Näringens Riksorganisation

I en skrivelse som inkommit till kommittén från Gröna Näringens

Riksorganisation (GRO) påtalas ett uppbördsproblem som gäller växthusodlarnas skattenedsättning. GRO har erfarit att beskattningsmyndigheten inte låter växthusodlare (även om de är godkända skattebefriade förbrukare) få direktnedsättning för skatten för hela den mängd bränsle som använts i verksamheten, utan endast för den del som åtgått till växthusuppvärmning. För att få skattenedsättning för övrig bränsleförbrukning har växthusodlarna fått ansöka om kvartalsvis återbetalning. Det gäller formuleringen i LSE att växthusodlingen endast kan begära direktnedsättning av skatt för den bränslemängd som används för växthusuppvärmning (6 a kap. 1 § 10). För det bränsle som förbrukas för uppvärmning av arbetslokaler, lagerutrymmen,

kontor m.m. skall fulla skatter erläggas vid inköp men återbetalning begäras kvartalsvis i efterhand, baserat på förbrukning för respektive kvartal. Detta innebär en utökad administrativ belastning på såväl dessa småföretag som bränsleleverantörerna och beskattningsmyndigheten. Det rör sig också för denna förbrukning om relativt små bränslemängder i relation till förbrukningen för växthusuppvärmningen. Eftersom växthusodling är en del av begreppet jordbruksverksamhet råder det inget tvivel om att skattenedsättningen är medgiven för hela växthusföretagets förbrukning (6 a kap. 1 § 11 LSE), men det senare måste alltså göra en uppskattning av bränslets användning för dessa två olika uppvärmningsbehov. Enligt GRO har växthusodlarna hittills alltid gjort hela sin upphandling av bränsle med skattenedsättning över fakturan. Skattemyndigheten har emellertid nu uppmärksammat frågan och kräver att ansökan om återbetalning görs för den del av bränslet som inte använts för växthusuppvärmning.

6.4.2. Bakgrund

Reglerna om skattebefriade förbrukare infördes fr.o.m. den 1 oktober 2001. Redan tidigare fanns emellertid en möjlighet för växthusodlare att inköpa bränsle till rätt skattesats direkt av leverantören. När regeln om försäkran infördes den 1 januari 1998 omfattade den s.k. industriskattesatsen endast tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling. Detta innebar att växthusodlare tidigare hade att tillämpa två olika skattesatser i sin verksamhet, dels industriskattesatsen för växthusuppvärmning, dels normalskattesatsen för övrig bränsleförbrukning. Inköp mot försäkran tilläts därför för det bränsle som skulle förbrukas för växthusuppvärmning. Från den 1 juli 2000 utvidgades tillämpningsområdet för industriskattesatsen att omfatta bland annat yrkesmässig jordbruksverksamhet (inklusive trädgårdsnäringen), vilket innebar att trädgårdsodlarna därefter beskattades i nivå med industriskattesatsen för hela sin bränsleförbrukning. Anledningen till att växthusodlarnas rätt till skattebefrielse inte utmönstrades ur lagtexten (eftersom de ändå omfattades av jordbrukarnas rätt till skattebefrielse) var att lagstiftaren, när systemet med skattebefriade förbrukare infördes, ville upprätthålla distinktionen att endast

växthusodlarna och inte jordbrukarna i övrigt kunde köpa bränsle med reducerad skatt (se prop. 2000/01:118 s. 138).

I 8 kap. 1 § första stycket LSE anges att som skattebefriad förbrukare får godkännas den som förbrukar bränsle för ändamål som anges i 6 a kap. 1 § 1-5, 8, 10 eller 12 LSE om han med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig. Stadgandet innebär att växthusuppvärmning i yrkesmässig växthusodling (6 a kap. 1 § 10 LSE) omfattas av möjligheterna till godkännande, medan yrkesmässig jordbruksverksamhet (6 a kap. 1 § 11 LSE) inte omfattas. Den som godkänts som skattebefriad förbrukare har enligt 8 kap. 1 § tredje stycket LSE rätt att från en skattskyldig köpa bränsle i de fall där bränslet enligt 6 a kap. LSE är befriat från skatt. Enligt 8 kap. 3 § 2 LSE får godkännande av skattebefriad förbrukare återkallas om bränslet används för annat ändamål än som anges i godkännandet.

6.4.3. Överväganden

Systemet med skattebefriade förbrukare infördes tidsmässigt i förhållandevis nära anslutning till att industriskattesatsen utvidgades till att omfatta även yrkesmässig jordbruksverksamhet. Vid analys av de förarbeten som föregick lagändringarna framstår det som uppenbart att det inte var någon medveten avsikt att trädgårdsodlarna skulle vara tvungna att använda sig av dubbla system för att komma i åtnjutande av industriskattesatsen. Det får i stället förmodas att lagstiftaren inte närmare övervägt den problemställning som nu diskuteras. En naturlig lösning på problemet vore att ändra 8 kap. 1 § första stycket LSE så att ett godkännande uttryckligen kan omfatta hela den yrkesmässiga växthusodlingen.

En fråga är då om kontrollaspekter kan anföras som skäl för att bibehålla ett krav på ansökan om återbetalning för viss bränsleförbrukning. I prop. 2000/01 s. 87 framhålls att möjligheterna att missbruka ett återbetalningssystem ingalunda är små. I vart fall torde stå klart att ett återbetalningssystem inte medför så pass stora fördelar i kontrollhänseende att det kan anses motivera förekomsten av dubbla system.

Slutligen måste påtalas att en växthusodlare, paradoxalt nog, kan få sitt godkännande som skattebefriad förbrukare återkallat för det fall han använder skattebefriat bränsle för t.ex. uppvärmning av sitt

lager, i stället för växthusuppvärmning, trots att någon ytterligare skatt inte skall tas ut i ett sådant fall. Detta är en orimlig konsekvens av systemets utformning och kan inte ha varit lagstiftarens avsikt. Även om detta inte är det huvudsakliga argumentet för att ändra lagstiftningen understryker det att den nuvarande regleringen inte är bra.

6.4.4. Förslag

Kommitténs förslag: En justering görs av 8 kap. 1 första

stycket LSE så att de växthusodlare som är godkända som skattebefriade förbrukare fullt ut kan utnyttja möjligheten i 8 kap. 1 § tredje stycket LSE att från en skattskyldig köpa bränsle i de fall där bränslet enligt 6 a kap. LSE är befriat från skatt.

Såvitt kommittén kan bedöma föreligger det inte något bärande skäl att bibehålla en ordning där växthusodlarna kan köpa huvuddelen av sitt bränsle till rätt skattesats, men samtidigt är tvungna att kvartalsvis ansöka om återbetalning för den del av verksamhetens bränsleförbrukning som inte åtgår till växthusuppvärmning. Tvärtom medför en sådan ordning att systemet med skattebefriade förbrukare, i vart fall i administrativt hänseende, blir betungande jämfört med alternativet att komma i åtnjutande av rätt skattenivå endast genom punktskattedeklaration, (för skattskyldiga), eller genom självdeklaration (icke skattskyldiga). Regleringen i 8 kap. 1 första stycket LSE bör därför ändras på det viset att bränsleförbrukning i yrkesmässig växthusodling anges som det ändamål för vilket godkännande som skattebefriad förbrukare kan meddelas. En sådan ändring medför att växthusodlarna med stöd av 8 kap. 1 § tredje stycket LSE kan köpa bränsle i de fall där bränslet enligt 6 a kap. LSE är befriat från skatt, dvs. för hela sin verksamhet. Därigenom upprätthålls också distinktionen gentemot de övriga jordbrukare som inte kan meddelas godkännande som skattebefria förbrukare.

7. Beskattningen av el

Kapitlet omfattar förslag på de förändringar som kommittén anser nödvändiga för att ge elbeskattningen en långsiktigt hållbar struktur som dessutom överensstämmer med förväntade EU-krav. Avsikten är att på elsidan, i likhet med kommitténs förslag på bränslesidan, införa en förenklad och robust energiskattestruktur som är lätt att tillämpa och som dessutom minimerar förekomsten av gränsdragningsproblem. De föreslagna förändringarna lägger vidare grunden för den reformering av uppbördsreglerna för elbeskattningen som föreslås i kommande två kapitel.

Kapitlet inleds med en kort sammanfattning av den idag gällande energibeskattningen av el. Därefter följer kommitténs överväganden och förslag.

7.1. Den nuvarande beskattningen av el

1

För energiskatten på el gäller att den är differentierad enligt flera olika skattesatser. Tillämplig skattesats beror dels på vem som förbrukar elen, dels var i landet den förbrukas. För förbrukning i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller vid yrkesmässig växthusodling, gäller den s.k. nollskattesatsen vilken såsom beteckningen antyder medför skattebefrielse för dessa förbrukare. Om el har förbrukats i annan yrkesmässig jordbruksverksamhet än vid växthusodling eller i yrkesmässig skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, gäller enligt 11 kap. 12 § första stycket lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) att energiskatten efter ansökan återbetalas av skattemyndigheten. Detta innebär i praktiken att en nollskattesats gäller även för dessa sektorer.

För förbrukning i vissa kommuner i norra och mellersta Sverige (se tabell 7.2) tillämpas en skattesats om 16,8 öre per kWh. El som

1 Skattesatser från den 1 januari 2003.

används för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i andra kommuner än de nyss nämnda beskattas med 20,2 öre per kWh. För övrig elförbrukning, dvs. främst hushålls- och servicesektorernas användning, gäller en skattesats om 22,7 öre per kWh. Därutöver finns särregler beträffande beskattningen av el som förbrukas i större elpannor inom fjärrvärmesektorn under vintermånaderna, som i förekommande fall innebär ett tillägg av 2,5 öre per kWh (för norrlandskommunerna 2,4 öre per kWh).

För att undvika dubbelbeskattning av el beskattas inte de bränslen som används för elproduktion. Denna bestämmelse, som finns i 6 a kap. 1 § 3 LSE, är dock endast tillämplig på framställning av skattepliktig el. El som förbrukas för framställning eller leverans av el (s.k. egenförbrukning) är i enlighet med 11 kap. 2 § 5 LSE inte skattepliktig. Bestämmelsen medger således skattefrihet för elproducentens och elleverantörens egenförbrukning av el och innebär att dessa skall betala energi- och koldioxidskatt på de fossila bränslen som använts för att producera den elen.

Eftersom inte alltid egenförbrukningen hos en producent inte alltid mäts separat har Riksskatteverket (RSV) i RSV:s rekommendationer m.m. om energiskatt på elektrisk kraft (RSV Ip 1999:1), ändrad genom RSV:s allmänna råd om beskattning av bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (RSV 2002:18), angett vissa schablonvärden för hur stor del av produktionen av el som skall anses använd för egenförbrukning. Schablonvärdena utgör för vattenkraft 1 procent, mottryckskraft 1,5 procent och kondenskraft 5 procent. Bränsleåtgången, som svarar mot dessa andelar av produktionen skall alltså beskattas. Vanligtvis kan dock producenterna numera visa en annan, lägre, fördelning som då tillämpas. Detta gäller framför allt kondenskraft. Att basera fördelningen på uppmätt förbrukning när det sker en samtidig produktion av el och värme i ett kraftvärmeverk är dock inte alltid möjligt, eftersom stora delar av förbrukningen sker i apparater som ingår i den gemensamma processen. I ett sådant fall behöver således fortfarande schabloner användas. Vattenverken betalar den lägre energiskatten 20,2 öre per kWh för sin interna elförbrukning, dvs. främst för drift av pumpar och annan maskinell utrustning. Detsamma gäller elförbrukning i gasverk. I praxis har härmed avsetts omvandling av gas från främst gasol eller s.k. lättbensin och således inte naturgasdistribution. Det enda gasverk som numera finns i drift Sverige är spaltgasverket i Hjorthagen i Stockholm.

7.2. Ett system med olika skattenivåer för näringslivet respektive hushållen

Kommitténs förslag: Elskatten skall tas ut i enlighet med olika

skattenivåer för näringslivet respektive hushållen. För näringslivet skall en generell skattesats gälla som motsvarar EG:s kommande minimiskattesats. För hushållen skall även fortsättningsvis en regional differentiering gälla.

I linje med kommitténs principiella överväganden avseende energibeskattningen, som redovisats i kapitel 3, föreslår kommittén alltså att elskatten skall differentieras enligt olika skattenivåer för näringslivet respektive hushållen. För näringslivet skall gälla en generell skattenivå. Det finns flera skäl som talar för detta. Ett tungt vägande skäl är naturligtvis att kommittén har att beakta EG:s regler om statligt stöd, vilka innebär att det är mycket svårt att införa differentierade skattesatser för olika sektorer inom näringslivet. Även förslaget till nytt energibeskattningsdirektiv synes innebära att en generell nivå skall gälla för hela näringslivet, dock med en möjlighet till nedsättning för energiintensiva företag. Det nu sagda är emellertid inte odelat negativt. Generella regler av det slag kommittén föreslår bidrar i hög grad till ett enkelt och lättillämpat system för elbeskattningen. Ett sådant system ligger också i linje med kommitténs direktiv enligt vilka beskattningen av energi bör vara så likartad som möjligt inom olika samhällssektorer. Ett system med generella regler kan också antas ha bättre förutsättningar att kunna bibehållas under en längre period och uppfyller därmed kravet på att vara långsiktigt hållbart. Slutligen är en viktig anledning till att införa generella regler för näringslivet att kunna minimera de gränsdragningsproblem som förekommer med nu gällande regler, kanske framförallt beträffande begreppet tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. En generell skattenivå för näringslivet förutsätter dels att den särskilda skattesatsen för el som förbrukas för el-, vatten-, gas- och värmeförsörjning tas bort, dels att den s.k. elpanneskatten tas bort. Förutsättningarna för dessa förändringar behandlas nedan i avsnitten 7.5 respektive 7.6. På hushållssidan har det visat sig svårt för kommittén att ena sig om en generell skattenivå. Detta medför att kommittén föreslår att den regionala differentieringen, eller den s.k. norrlandsskattesatsen, blir kvar. Förutsättningarna härför behandlas i avsnittet 7.7 nedan.

7.3. En enhetlig elskattesats skall gälla för hela näringslivet

Kommitténs förslag: En enhetlig skattesats skall gälla för hela

näringslivets elförbrukning. I linje med den kommande EGharmoniseringen, omfattande en positiv skattesats inom näringslivet, skall den svenska elskatten sättas till 0,5 öre per kWh. Om energibeskattningsdirektivet av någon anledning inte skulle komma att slutligt träda i kraft är det dock kommitténs uppfattning att en nollskattesats skall gälla för näringslivets elförbrukning.

Idag tillämpas i praktiken en nollskattesats för tillverkningsindustri, yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet samt yrkesmässig växthusodling (den senare kategorin ingår visserligen i jordbrukssektorn, men anges separat i lagtexten och så även här). För övriga näringslivet tillämpas i huvudsak2 den s.k. hushållsskattesatsen, 22,7 öre per kWh. Med kommitténs förslag om en generell skattesats för hela näringslivet inställer sig frågan om detta innebär att nollskattesatsen skall tillämpas för hela näringslivet. Det kan direkt sägas att ett sådant synsätt överensstämmer med Skatteväxlingskommitténs modell enligt vilken endast miljörelaterade skatter och inte fiskala sådana skall tas ut på insatsvaror i näringslivet. Från statsmakternas sida får ett införande av denna modell anses önskvärt, vilket bland annat kan utläsas av kommittédirektiven. En nollskattesats för hela näringslivet utgör därför kommitténs huvudförslag. En utsträckning av nollskattesatsen till att omfatta hela näringslivet medför ett årligt skattebortfall om ca 4,8 miljarder kronor (exklusive den offentliga sektorn).

Sedan direktiven skrevs har stora framsteg gjorts på EU-planet, framförallt genom det arbete som bedrivs i Ekofin-rådet genom behandling av EG-kommissionens förslag till energiskattedirektiv, KOM (97) 30 slutlig av den 12 mars 19973. Rådet nådde i mars 2003 en politisk överenskommelse om innehållet i energibeskattningsdirektivet och väntas formellt besluta om direktivet senare under våren 2003. Detta innebär att minimiskattesatser införs för

2 Observera dock de särskilda skattesatserna som gäller för norra Sverige, elpannorna och el-, gas-, värme- eller vattenförsörjningen. 3 EGT C 139, 6.5.1997, s. 14.

näringslivets elförbrukning. I den omarbetade version av direktivförslaget som kan förväntas antas anges en minimiskattesats på el förbrukad inom näringslivet om 0,5 euro per MWh, dvs. ca ett halvt öre per kWh (0,4554 öre per kWh)4. Vissa möjligheter att underskrida minimiskattesatsen kommer förmodligen att kunna ges energiintensiva företag genom träffande av långsiktiga avtal eller jämförbara åtgärder.

Endast under förutsättning av en sådan EG-rättslig harmonisering av beskattningen av el finns anledning att föreslå att en generellt verkande energiskatt på el införs för hela det svenska näringslivet. Därvid är att märka att den svenska industristrukturen, pga. den stora elanvändningen, är speciell i ett europeiskt perspektiv. För att inte försämra konkurrenskraften för den elintensiva delen av näringslivet förutsätter därför införandet av en generell energiskatt på el att skattesatsen kan sättas relativt lågt. Under förutsättning av en EG-rättslig harmonisering väljer kommittén av den orsaken att föreslå en skattesats som i princip tangerar den tänkta EG-miniminivån, eller 0,5 öre per kWh. För tillverkningsindustrin m.fl. sektorer som tidigare tillämpat nollskattesatsen, innebär det en höjning av energiskatten. För övrigsektorn, dvs. tjänsteföretag m.fl. innebär förslaget en kraftig sänkning av energiskatten. Tjänstesektorns konkurrenskraft kan därmed förväntas öka i förhållande till övriga sektorer. Vissa konsekvenser härav diskuteras i betänkandets avsnitt 3.7 samt kapitel 16. En energiskatt för näringslivets elförbrukning skulle, vid den föreslagna nivån, uppskattningsvis inbringa ca 230 miljoner kronor netto per år.

4 Växelkurs per den 1 oktober 2002: 1 euro=9,108 kr (EGT C 237, 2.10.2002 s. 1).

7.4. Avgränsningen av näringslivet

Kommitténs förslag: För elbeskattningen skall gälla samma

definition av näringslivet som kommittén föreslår för bränslebeskattningen.

-

Näringslivsskattesatsen på el skall tillämpas för den som bedriver yrkesmässig verksamhet. En verksamhet är enligt 1 kap. 4 LSE yrkesmässig om den utgör näringsverksamhet enligt 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), IL.

-

En ytterligare förutsättning för tillämpning av näringslivsskattesatsen är att elen förbrukats inom näringsverksamheten.

På elsidan liksom på bränslesidan kräver kommitténs förslag en definition av vem, eller vilka, som tillhör näringslivet. De som omfattas av denna definition skall tillämpa den skattesats som gäller för näringslivet. Bland annat med tanke på att den begränsningsregel som kommittén föreslår gälla för energiintensiva företag skall omfatta såväl bränslen som el, är det nödvändigt att tillämpa en gemensam definition. En naturlig utgångspunkt blir då att knyta definitionen av näringslivet till begreppet yrkesmässig verksamhet, eftersom detta redan återfinns i LSE, och tar sikte på den som i dagligt tal kan anses utgöra näringsidkare, eller m.a.o. den som bedriver näringsverksamhet i enlighet med 13 kap. IL. Såsom tidigare något diskuterats i avsnitt 4.1 uppnås genom den valda lösningen vissa effektivitetsvinster dels genom att tillämpa ett och samma begrepp för att definiera näringslivet, dels genom att tillämpa ett begrepp som redan finns på plats i lagtexten.

Starka skäl talar därför för att i förevarande sammanhang låta begreppet yrkesmässig verksamhet vara styrande för vilken skattesats som skall tillämpas på en viss elförbrukning. Det bör dock understrykas att en förutsättning för tillämpning av näringslivsskattesatsen är att elen förbrukats inom näringsverksamheten.

7.5. Den särskilda skattesatsen för el som förbrukas för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning

Kommitténs förslag: Den särskilda skattesatsen för el som för-

brukas för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning slopas.

Den särskilda skattesatsen på el som förbrukas för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning har tillämpats sedan den 1 januari 1993 och infördes i samband med energiskattereformen 1993 (prop. 1991/92:150, bil. I:5). Genom denna erhöll industrin en nollskattesats på el som förbrukas i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Innan 1993 hade en positiv elskattesats tillämpats för industrin, inbegripet el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning (SNI 4). Denna skattesats var lägre än den som gällde generellt, dvs. för övrigsektorns elförbrukning. I och med nämnda lagändring räknades alltså nämnda sektorer inte längre som industriell verksamhet vid elbeskattningen utan reglerades separat.

För el som används internt inom el-, gas-, värme- och vattenverken gäller därmed i dag en särskild skattesats, som är lägre än den som tillämpas för hushållens elförbrukning (20,2 öre per kWh jämfört med 22,7 öre). Beträffande energisektorn har det tidigare främst rört sig om den el som utnyttjas i elpannor och värmepumpar inom fjärrvärmesystemen för att producera värme. Fastbränsleeldade anläggningar (biobränsle) har hög egenförbrukning i pumpar, fläktar, bränslehanteringsutrustning etc. varför denna del ökar. Den el som inom energisektorn förbrukas för belysning, drift av maskinell utrustning och liknande ändamål är dock till viss del skattefri. Detta framgår av 11 kap. 2 § 5 LSE, där det anges att el som förbrukats för framställning eller leverans av el inte är skattepliktig. Bestämmelsen innebär således att elproducentens och elleverantörens egen förbrukning av el är skattefri. Elverkens elförbrukning är alltså skattefri, varför det redan idag knappast torde finnas något utrymme för tillämpning av skattesatsen 20,2 öre per kWh för ”förbrukning för elförsörjning”. Bestämmelsens tillämpningsområde skulle därmed i praktiken vara reducerat till att omfatta gas-, värme- och vattenverken. Genom kommitténs förslag om en generellt lägre nivå för hela näringslivet, inklusive energiomvandlingssektorn, försvinner hela det praktiska tillämpningsområdet för den ifrågavarande skattesatsen. Detta innebär samtidigt att de skäl som låg till grund för regelns inför-

ande inte längre kvarstår. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att den särskilda skattesatsen för el som förbrukas för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning slopas.

7.6. Elpanneskatten

7.6.1. Bakgrund

Den 1 juli 1998 infördes nya regler för beskattningen av el som förbrukas i elpannor inom fjärrvärmesektorn. Ändringarna innebar en höjning av energiskatten med 2,3 öre per kWh (numera 2,5 öre per kWh och, för norrlandskommunerna 2,4 öre per kWh) under perioden den 1 november – den 31 mars för el som förbrukas i pannor med en installerad effekt som överstiger 2 MW. Motivet bakom införandet av elpanneskatten var att minska användningen av el (prop. 1997/98:140 s. 1518). I utskottsbetänkandet 1997/98:SkU25 anförde utskottet att det var önskvärt att en minskad elproduktion balanserades genom en minskad användning av el i fjärrvärmesystemen.

Syftet med den förhöjda energiskatten har delvis motverkats av avdragsmöjligheten för energiskatt på el som producerats i kraftvärmeverk. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för år 2003 att nämnda avdrag tas bort (prop. 2002/03:1 s. 185 f.). Se vidare om detta i avsnitt 7.8 nedan.

Regeringen uppdrog våren 2000 åt två konsultföretag (COWI Rådgivende Ingeniorer AS och KM Miljöteknik) att göra en utvärdering av det energipolitiska program som riksdagen beslutade 1997.5 En del av uppdraget bestod i att utvärdera effekterna av elpanneskatten.

COWI Rådgivende Ingeniorer AS anför att den minskning som framgår av tillgänglig statistik kan indikera att elpanneskatten haft effekt, men att det är osäkert om hela minskningen kan tillskrivas elpanneskatten. KM Miljöteknik har å sin sida gjort bedömningen att den uppnådda reduktionen av elanvändningen till följd av införandet av elpanneskatten 1998, maximalt uppgår till 0,5 TWh per år. Osäkerhet råder dock om i vilken mån skattehöjningen har

5 COWI Rådgivende Ingeniorer AS; Evaluering af 1997's energipolitiske program – 1998–1999 (juni 2000) och KM Miljöteknik AB; Utvärdering av 1997 års energipolitiska program (2000-05-31). Rapporterna finns tillgängliga i Näringsdepartementet och på Internet <http://www.naring.regeringen.se/propositioner_mm/rapporter/rapporter.htm>.

påverkat resultatet respektive i vilken mån andra orsaker varit avgörande, såsom exempelvis prisförändringar på andra bränslen.

Elförbrukningen i elpannorna framgår av tabell 7.1 nedan. Som synes skiljer sig siffrorna något åt beroende på uppgiftslämnare, varför såväl SCB:s som Fjärrvärmeföreningens uppgifter redovisas. Tendensen är dock densamma för båda uppgiftslämnarna.

Tabell 7.1. Elförbrukning i elpannor inom fjärrvärmen under åren 1994–2001 (TWh per år)

Elförbrukning År SCB Fjärrvärmeföreningen 1994 2,6 2,3 1995 3,2 3,0 1996 1,6 1,5 1997 1,9 1,6 1998 1,8 1,5 1999 1,5 1,4 2000 2,05 1,8 2001

..

1,4

..

Uppgift saknas.

Källa: SCB och Fjärrvärmeföreningen.

I den utvärdering som görs i departementspromemorian Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell (Ds 2000:73) är utgångspunkten att en konsumtionsskatt på värme införs och att energiskatten på el som används för värmeproduktion i t.ex. elpannor därmed tas bort. Som konsekvens härav anges att användningen av elpannor kan komma att öka betydligt, särskilt under år med låga elpriser och vid höga nivåer på koldioxidskatten.

Statens Energimyndighet (Energimyndigheten) har på uppdrag av Klimatkommittén (M 1998:06) gjort beräkningar för olika scenarier för den svenska energianvändningen baserat på ett referensscenario, i huvudsak uppbyggt i enlighet med Skatteväxlingskommitténs modell (se 2.4.2). Enligt Energimyndigheten beräknas

användningen av avkopplingsbara elpannor i fjärrvärmen, i ett sådant scenario, öka med 0,8 TWh om elpanneskatten tas bort.6

7.6.2. Överväganden och förslag

Kommitténs förslag: Den förhöjda energiskatten på el som

förbrukas i elpannor under perioden den 1 november – den 31 mars slopas.

Såsom ovan redovisats föreslår kommittén en generell näringslivsbeskattning på energiområdet och att sektorerna för el- och värmeproduktion ingår i näringslivskategorin. För värmeproduktionen innebär förslaget överlag kraftigt sänkta skattesatser för el. Med ett nytt energibeskattningdirektiv blir skattesatsen 0,5 öre per kWh.

Det kan vid sådant förhållande diskuteras hur en eventuell framtida elpanneskatt skulle kunna vara utformad. Idag gäller ett påslag om 2,4, eller 2,5, öre per kWh. Procentuellt sett utgör påslaget därmed ca 11,5 procent. Om elpanneskatten skulle bibehållas med ett sådant procentuellt påslag, på en skattesats om 0,5 öre per kWh, skulle den å ena sidan vara i det närmaste försumbar. Å andra sidan skulle ett påslag med dagens 2,4, eller 2,5, öre per kWh medföra att el i elpannor beskattades ungefär fem gånger så högt som annan elanvändning.

Oavsett vilka överväganden som kan göras angående storleken av ett eventuellt påslag måste emellertid främst beaktas vilka möjligheter som finns att i ett EG-perspektiv bibehålla flera olika beskattningsnivåer. Vid ett förmodat antagande av energibeskattningsdirektivet synes det därvid mycket svårt att kunna motivera fler än två olika beskattningsnivåer för näringslivet, dvs. en generell nivå för näringslivet med en möjlighet till nedsättning för energiintensiva företag. Starka skäl talar därför för ett slopande av elpanneskatten.

Även ur samhällsekonomisk synvinkel är ett slopande av elpanneskatten en rationell åtgärd. Det är ur denna synvinkel svårt att förstå varför just elanvändning i elpannor skulle beskattas annorlunda än annan elanvändning.

6 Statens Energimyndighets promemoria den 16 februari 2000, Räkneexempel på alternativ energibeskattning. Promemorian finns tillgänglig i Miljödepartementet och på Internet <http://www.miljo.regeringen.se/propositionermm/sou/pdf/klimatkommitten/klimattkom mitte underlag.htm>.

Av såväl juridiska som ekonomiska skäl, men även med beaktande av de administrativa fördelar ett generellt system för med sig, föreslår kommittén således att elpanneskatten slopas. Det bör dock, enligt kommitténs mening, ankomma på statsmakterna att efter en tid utvärdera denna förändring och, om ett behov konstateras, överväga om elpanneanvändningen fortsatt kan begränsas genom något annat styrmedel än energibeskattningssystemet.

7.7. El som förbrukas i vissa delar av norra och mellersta Sverige

7.7.1. Bakgrund

Den 1 juli 1981 infördes en lägre skattesats för elförbrukning i vissa delar av norra och mellersta Sverige (se tabell 7.2). Motivet bakom den lägre skattesatsen var att beskattningen av hushållens förbrukning av el i de norra delarna av landet, där uppvärmningskostnaderna regelmässigt är högre än i landet i övrigt, borde lindras (prop. 1980/81:118 s. 15). Från den 1 januari 2003 är den lägre skattesatsen för norrlandskommunerna 16,8 öre per kWh jämfört med 22,7 öre för el förbrukad i andra delar av landet.

Tabell 7.2. Förteckning över vissa kommuner (11 kap. 4 § LSE)

Norrbottens län Västerbottens län

Samtliga kommuner Samtliga kommuner

Jämtlands län Västernorrlands län

Samtliga kommuner

Sollefteå

Ånge Örnsköldsvik

Gävleborgs län Dalarnas län

Ljusdal Malung Mora Orsa Älvdalen

Värmlands län

Torsby

Figur 7.1. Temperaturzoner i Sverige

Källa: SCB:s Statistiska meddelanden (EN 16 SM 0104) Energistatistik för småhus, flerbostadshus och lokaler och egen bearbetning.

Figuren visar den indelning av Sverige i temperaturzoner som används för SCB:s energistatistik rörande bland annat småhusens genomsnittliga energianvändning. I tabell 7.3 görs ett försök att visa den ungefärliga elskattebelastningen för två småhus av olika storlek belägna i olika temperaturzoner, dels med tillämpning av dagens differentierade skattesatser, dels vid en generell hushållsnivå om 22,7 öre per kWh. För enkelhetens skull har antagits att temperaturzon 1 motsvarar de s.k. norrlandskommunerna trots att de faktiska förhållandena, som synes av figuren, inte helt motsvarar detta antagande. Vidare är att märka att beräkningarna utgår ifrån

I grova drag är norrlandskommun-

erna enligt 11 kap. 4 § LSE de som är belägna ovanför den streckade

linjen.

Temperaturzoner

zon 1 zon 2 zon 3 zon 4

hushållens totala elförbrukning, inkluderande såväl uppvärmningsel som övrig hushållsel. En ytterligare förutsättning är att endast en energikälla (el) används för uppvärmning. Vid blandad uppvärmning framkommer en lägre elskattebelastning än vad som redovisas i tabellen. Det bör också framhållas att i hushållens kostnader ingår inte kostnaderna för anpassning av husen till det kallare klimatet.

Tabell 7.3. Hushållens kostnader för elskatt i olika delar av landet (kr per år)

1

Årlig elskatt per hushåll och temperaturzon

Skattesats Hushållstyp 1 2 3 4

Småhus 150 m25 065 5 686 5 278 5 005

16,8 öre per kWh (1), 22,7 öre per kWh (2, 3 o 4)

Småhus 75 m22 533 2 843 2 639 2 503 Småhus 150 m26 844 5 686 5 278 5 005

22,7 öre per kWh för samtliga hushåll (1,2,3 och 4)

Småhus 75 m23 422 2 843 2 639 2 503

1 Det statistiska underlaget avser energianvändningen år 2000. Skattesatserna är de från den 1 januari 2003 gällande.

Källa: SCB:s Statistiska meddelanden (EN 16 SM 0104) Energistatistik för småhus, flerbostadshus och loka-

ler, tablå 8 samt egna beräkningar.

7.7.2. Överväganden och förslag

Kommitténs förslag: Den lägre skattesatsen för hushållens

elförbrukning i vissa delar av norra och mellersta Sverige bibehålls.

Kommittén har ovan presenterat ett system med en generell beskattningsnivå för näringslivet. Ett införande av en sådan generell skattenivå skulle få till följd att norrlandsskattesatsen i fortsättningen endast skulle träffa hushållen eftersom tjänsteföretag m.fl. företag som nu befinner sig inom övrigsektorn föreslås beskattas enligt den generella skattesatsen för näringslivet. Tillämpningsområdet för den särskilda skattesatsen krymper därmed. Skattesatsen infördes med motiveringen att uppvärmningskostnaderna är högre i de norra delarna av landet. Någon motsvarande skattelindring infördes emellertid inte för de hushåll som använder annan skattepliktig energi än el för sin uppvärmning. Skattelindringen som sådan har därför inneburit en konkurrensfördel för el som

uppvärmningsenergi. Skattelättnaden avser inte heller endast el som används för uppvärmning utan all hushållsel. Vid en jämförelse med de kostnader för elskatt som redovisas i tabell 7.3 ovan, och vid beaktande av tillämpliga skattesatser framgår att skattenedsättningen för närvarande överstiger de högre uppvärmningskostnaderna som gäller för norra Sverige. För jämförelsens skull kan noteras att en eluppvärmd villa på 150 m2 belägen inom temperaturzon 1, vid en likställd elbeskattning, skulle få en ökad energiskatt om 148 kronor per månad (vid en total konsumtion om 30 150 kWh per år). Här är emellertid inte de högre kostnaderna för anpassning av byggnaderna till det kallare klimatet beaktade. Oavsett detta är den särskilda skattesatsen ett trubbigt instrument för att utjämna hushållens skillnader i uppvärmningskostnader över riket. Gränsdragningen mellan de kommuner där skattelättnader tillämpas och andra närliggande kommuner har ofta ifrågasatts och har varit svår att upprätthålla på ett konsekvent sätt. De ovan angivna skälen får anses tala för ett slopande av den särskilda skattesatsen.

Under kommittéarbetet har emellertid framkommit att regionalpolitiska skäl alltjämt talar för att elförbrukning i de angivna kommunerna bör subventioneras med offentliga medel. Kommitténs ståndpunkt är därför att norrlandsskattesatsen bibehålls. Mot bakgrund av kommitténs överväganden ovan finns dock skäl som talar för att nedsättningen på sikt bör ses över och möjligen ges en annan utformning, eventuellt utanför energibeskattningssystemet.

Norrlandsskattesatsen på el berör enligt kommitténs förslag endast hushållen. EG:s statsstödsregler rör konkurrensen mellan företag och berör därför inte den föreslagna norrlandsskattesatsen. Det kommande energibeskattningsdirektivet kommer att omfatta beskattning av el, men bedöms innebära möjligheter för medlemsstaterna att tillämpa en differentierad elskatt för hushåll.

7.8. Användningsområden för vilka avdragsrätt föreligger

Kommitténs förslag: Avdraget för el som förbrukas för annat

ändamål än motordrift eller uppvärmning omformas och utvidgas till att även omfatta metallurgiska processer. I enlighet med vad som föreslås för bränslen föreslås även för el att vissa mineralogiska processer skattebefrias. Slutligen ges avdraget för nätförluster en ny lagteknisk lösning.

Idag finns några användningsområden i LSE där skattefrihet kan åstadkommas genom avdrag (11 kap 9 § 1–5 LSE). Dessa avdragsmöjligheter är fem till antalet och redovisas nedan. Avdrag får således göras för skatt på el som:

1. förbrukats eller sålts för förbrukning i tåg eller annat spårbun-

det transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

2. förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än

motordrift eller uppvärmning eller för användning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

3. förbrukats eller sålts för förbrukning vid sådan framställning av

produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6 LSE (avser förbrukning vid framställning av mineraloljor och andra skattepliktiga bränslen),

4. framställts i en kraftvärmeanläggning och förbrukats för el-,

gas-, värme- eller vattenförsörjning i den egna verksamheten i den mån inte avdrag har gjorts enligt 7 kap. 1 § första stycket 4 i fall som avses i 6 a kap. 1 § 7, dvs. för skatten på insatsbränslena, och

5. förbrukats eller sålts för förbrukning vid sådan överföring av el

på det elektriska nätet som utförs av den som ansvarar för förvaltningen av nätet i syfte att upprätthålla nätets funktion.

Regeringen har i budgetpropositionen för år 2003 föreslagit att avdragsmöjligheten i 11 kap 9 § 4 LSE slopas från den 1 maj 2003. (prop. 2002/03:1 s. 185 f.). Redan från den 1 januari 2003 föreslogs dock avdragsmöjligheterna minskas genom att avdrag endast skulle få göras för elförbrukning i den lokala anläggningen, och att avdrag inte skulle tillåtas för förbrukning i elpannor och värmepumpar. Riksdagen avslog dock regeringens förslag om nya regler för kraft-

värmebeskattningen eftersom något statsstödsgodkännande från EG-kommissionen ännu inte förelåg (se bet. 2002/03:FiU1 s. 231, rskr 2002/03:24). Kommissionens statsstödsprövning är ännu inte avslutad, men det kan antas att regeringen återkommer i frågan när så är fallet. Kommittén gör därför inte nu någon närmare analys av detta avdrag.

Beträffande övriga fyra användningsområden gör kommittén följande bedömning:

1. Förbrukning i tåg m.m.

Bestämmelsen motsvarar vad som gäller för bränslen (6 a kap. 1 § 2 LSE). Andra spårbundna transportmedel än tåg är t.ex. tunnelbana och spårvagn. El används inte enbart för drift av tåg m.m. utan även för drift av olika slag av hjälpanordningar i anslutning till banan. Enligt förarbetena bör det vara möjligt att göra avdrag för el som används för drift av sådana anordningar (prop. 1994/95:54 s. 141).

En fråga som inställer sig är om bestämmelsens utformning behöver justeras med anledning av det kommande energibeskattningsdirektivet. I det förslag som nu diskuteras i rådet anges att medlemsstaten får tillämpa skattereduktion, eller fullständig skattebefrielse för el som används för person- och godstrafik på järnväg, med spårvagn eller trådbuss. Artikeln synes endast marginellt avvika från den svenska avdragsbestämmelsen och torde ha samma tillämpningsområde. Eftersom det för närvarande saknas politiska förutsättningar för en justering eller förändring av bestämmelsen föreslås avdragsmöjligheten bestå i sin nuvarande utformning.

2. Förbrukning för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning

Tillämpningsområdet för detta avdrag har varit begränsat på grund av den nollskattesats som gäller för förbrukning i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. När en minimiskattesats införs på EG-nivå, och därigenom det svenska näringslivet måste beskattas med en positiv elskattesats, får bestämmelsen återigen betydelse för att tillförsäkra att den el som används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning (s.k. råvaruel) förblir skattefri. Avdragsmöjligheten som sådan skall därför finnas kvar.

I appendix till kapitlet redogörs för de processer som bedöms komma ifråga för tillämpning av bestämmelsen.

Det nuvarande avdraget för råvaruel stämmer till sin utformning överens med motsvarande avdrag för bränslen (jfr kapitel 13). Det följer av det svenska energiskattesystemets logik och allmänna natur att inte beskatta bränslen och el som används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Detta synsätt har också accepterats av kommissionen vid statsstödsprövningen av regeln på bränsleområdet (se avsnitt 12.6.7). Anledning saknas att göra en annan bedömning för elens del. Skattefriheten för s.k. råvaruel är därför inte att anse som statsstöd.

Harmoniserad gemenskapsrätt finns inte i dag för beskattning av el. Det kommande energibeskattningsdirektivet kommer dock att omfatta även el, men bedöms innefatta bestämmelser om skattefrihet för s.k. råvaruel. Sannolikt kommer direktivets slutliga utformning att medge skattefrihet för el som i huvudsak förbrukas i kemisk reduktion, elektrolys och metallurgiska processer. Jämfört med den tidigare svenska tillämpningen, när industrin beskattades för sin elförbrukning, är detta en utvidgning såtillvida att även metallurgiska processer skattebefrias. Det rör sig här framförallt om den energi som förbrukas i elektrostålverken (jfr avsnitt A 7.1.8). Det kan diskuteras om den svenska bestämmelsen skall utvidgas för att stå i överensstämmelse med direktivet. Vid denna bedömning bör bland annat statsstödsaspekter iakttas. Storbritannien har vad beträffar klimatförändringsskatten7 skattebefriat vissa sådana processer som nu är ifråga för att undvika att skatten blir betraktad som statsstöd. Enligt kommitténs bedömning finns det skäl att dels mot bakgrund av omständigheterna i det brittiska ärendet, dels med tanke på fördelen av att ha en EG-kongruent lagstiftning, utforma den svenska bestämmelsen i enlighet med det kommande energibeskattningsdirektivet. De beloppsmässiga konsekvenserna härav framgår i tabell A 7.1.

7 Jfr kommissionens beslut av den 3 april 2002 om undantaget för bränsle för blandad användning som Storbritannien planerar att genomföra genom klimatförändringsskatten, och en utvidgning av undantaget till att omfatta vissa konkurrerande bearbetningsprocesser (EGT L 229, 27.8.2002, s. 15).

3. Framställning av vissa bränslen

Liksom ovanstående avdragsmöjlighet torde även detta avdrag i det närmaste sakna praktisk betydelse pga. den nollskattesats som gäller för elförbrukning i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. I princip faller all framställning av bränslen, t.ex. verksamheten inom oljeraffinaderier och koksverk inom ramen för nollskattesatsen. I prop. 1994/95:54 s. 142 anges som ett teoretiskt möjligt avdrag att skattepliktigt bränsle framställs i ett industriföretags forskningslaboratorium, och att el används i samband med den framställningen.

Med en positiv elskattesats för näringslivet, och ett slopande av nollskattesatsen finns all anledning att förvänta att avdraget kommer att få en ökad reell betydelse.

Som anges i appendix till kapitlet förbrukas ca 2 TWh el inom anläggningar som framställer skattepliktiga bränslen. Avdragsmöjligheten är därför betydelsefull för industrin. Eftersom en positiv elskatt kommer att införas finns skäl som talar för att avdraget behålls.

I dagens mineraloljedirektiv finns en tvingande bestämmelse om skattefrihet för mineraloljor som förbrukas inom anläggningar där sådana produkter framställs. El omfattas inte idag av harmoniserad gemenskapsrätt. I det kommande energibeskattningsdirektivet kommer bestämmelsen från mineraloljedirektivet med all sannolikhet att utvidgas till att även omfatta bland annat el. Beroende på den slutliga utformningen av en sådan bestämmelse kan EG:s statsstödsregler komma att aktualiseras i olika hög grad.

Om bestämmelsen är tvingande för samtliga energislag, bedöms en rättslig säkerhet finnas i förhållande till statsstödsreglerna. Samtliga medlemsstater tillämpar då samma regler och något statsstöd föreligger inte. I den mån bestämmelsen kommer att innebära en valmöjlighet för medlemsstaterna att beskatta eller inte beskatta vissa eller samtliga energislag, uppstår en högre grad av osäkerhet i förhållande till statsstödsreglerna. De statsstödsmässiga aspekterna får i sådant fall vägas in i en kommande analys om avdragsmöjligheten för el bör finnas kvar i framtiden.

Mot bakgrund av nu tillgänglig information finner dock kommittén inte anledning att föreslå några ändringar av avdraget. Avdragsmöjligheten föreslås därför finnas kvar.

5. Förbrukning vid kraftöverföring

Bestämmelsen är avsedd att omfatta sådan el som nätföretag har rätt att köpa för att täcka fysiska förluster på nätet eller för att undvika överbelastningar. Syftet med sådana köp är att upprätthålla nätets funktion. Avdragsrätten omfattar vidare den förbrukning av el som sker i nätföretagens egna anläggningar som t.ex. transformator- eller kopplingsstationer (se prop. 1994/95:54 s. 143).

Genom kommitténs förslag att göra nätföretagen till skattskyldiga synes det lämpligare att överhuvudtaget inte anse denna el skattepliktig. Avdraget kan då slopas, samtidigt som en mindre justering av bestämmelserna om skatteplikten görs i 11 kap. 2 § (se kommentaren till 11 kap. 2 § LSE i avsnitt 17.1).

En sådan lösning bör också stå i överensstämmelse med det kommande energibeskattningsdirektivet, eftersom det där föreskrivs att skatteplikten för bland annat el inte inträder förrän elen levereras.

Avdrag för skatt på el i vissa mineralogiska processer

Skälen för denna skattebefrielse har utförligt kommenterats i avsnitt 5.3.2 vad beträffar bränslen, varför inledningsvis hänvisas dit. I konsekvens med skattefriheten för bränslen bör motsvarande skattefrihet införas för el.

7.9. Begränsningsregeln

Kommitténs förslag: Under förutsättning att en positiv energi-

skattesats införs för näringslivets elförbrukning skall energiskatten på el ingå i underlaget för begränsningsregeln.

I avsnitt 4.2 har kommittén redogjort för den begränsningsregel som skall begränsa skatteuttaget för energiintensiva företag. Regeln innebär att ett företag kan få skattenedsättning för det fall den samlade energi- och koldioxidskattebelastningen överstiger 0,7 procent av försäljningsvärdet.

Eftersom hela näringslivet omfattas av en generell elskattesats, bör energiskatten på el ingå i det underlag som används vid beräkning av eventuell nedsättning. Härigenom uppnås neutralitet med

vad som gäller för bränslen. En förutsättning för nedsättning är dock att den betalda skatten, efter nedsättning, genomsnittligen inte understiger EG:s minimiskattesatser. Då nivån, på den elskattesats kommittén föreslår gälla vid en kommande harmonisering, motsvarar EG:s minimiskattesats, innebär det att ett företag som endast utnyttjar elenergi inte kan komma i åtnjutande av skattelättnader med stöd av begränsningsregeln. Detta utesluter dock inte att så kan bli fallet vid eventuella framtida skattehöjningar.

7.10. Sammanfattning

De ovan skisserade förslagen leder, i förhållande till gällande ordning, till följande struktur när det gäller beskattningen av el:

Tabell 7.4. Gällande ordning (2003 års skattesatser)

Förbrukning: Skattebelopp (öre per kWh) Hushåll:

- Norrlandskommunerna

16,8

- Övriga kommuner

22,7

Näringslivet:

- Tillverkningsindustrin, jordbruk m.fl. i hela Sverige

0

- El-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i norrlandskommunerna

16,8

- Elpannor i norrlandskommunerna

16,4

- Övriga näringslivet i norrlandskommunerna

16,8

- El-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i andra kommuner än norrlands-

kommunerna

20,2

- Elpannor i andra kommuner än norrlandskommunerna

22,7

- Övriga näringslivet i andra kommuner än norrlandskommunerna

22,7

Tabell 7.5. Kommitténs förslag (2003 års skattesatser)

Skattebelopp (öre per kWh)

Hushåll:

-

Norrlandskommunerna 16,8

-

Övriga kommuner

22,7

Näringslivet:

-

All förbrukning

1

0,5

1

Energiskatten på el ingår i underlaget för begränsningsregeln.

Enligt kommitténs uppfattning har en elbeskattning utformad i enlighet med ovanstående struktur stora möjligheter att vara långsiktigt hållbar. Genom sin enkelhet och sina generella regler bör systemet kunna vara lätt att tillämpa samtidigt som förekomsten av de gränsdragningsproblem som finns i dagens system minimeras.

Genom sin generella uppbyggnad underlättar det dessutom den reformering av uppbördssystemet som föreslås i kapitel 8 och 9.

Appendix

A 7.1 Elanvändning i vissa processer

Genom den kommande EG-harmoniseringen som innebär att en minimiskattenivå kommer att gälla för näringslivets elförbrukning kommer inte längre den s.k. nollskattesatsen att kunna upprätthållas.

Eftersom utgångspunkten är att s.k. råvaruel inte skall beskattas blir det av stort intresse att undersöka vilka processer som använder el som råvara. I det följande redovisas de processer i Sverige vari el kan hävdas ingå såsom råvara. I avsnittet redovisas även den elförbrukning som sker vid framställning av skattepliktiga bränslen. Eftersom de redovisade processerna delvis inbegriper bränsleanvändning anges även dessa uppgifter. Uppgifterna om elförbrukning kan av konkurrens- och sekretesskäl inte anges på företagsnivå. Appendixet avslutas dock med en sammanfattande tabell, där den skattebefriade elförbrukningen angivits i den omfattning som är möjlig utifrån dessa förutsättningar.

A 7.1.1 Framställning av kalciumkarbid

Kalciumkarbid (eller natriumkarbid) framställs med en elektrotermisk process. Tillverkningen sker genom att kalksten bränns med koks till 1 000–1 200 grader Celsius och bildar bränd kalk och koldioxid. Koksen används sedan också som råvara till nästa process, där bränd kalk tillsammans med kol bildar kalciumkarbid. Denna process är inte en elektrolysprocess, utan en reduktionsprocess. Elenergin tillsätts i en ljusbågsugn, och går till största delen till de kemiska slutprodukterna, som har ett högre kemiskt energivärde än de ingående ämnena. Det går åt 3 300 kWh elenergi

(och 600 kilo kol ≈ 4 MWh) för att tillverka ett ton kalciumkarbid. Endast ett företag i Sverige framställer kalciumkarbid.

A 7.1.2 Framställning av aluminium

Ett företag i Sverige framställer aluminium. Framställning av primäraluminium (ren aluminiummetall) sker med elektrolys av aluminiumoxid samt genom omsmältning av skrot. Vidareförädling sker framför allt i form av valsning och strängpressning samt gjutning. Den elektrolysugn som används för att utvinna primäraluminium är utrustad med anod – och katodblock (vars huvudbeståndsdelar är kol) samt en kryolitsmälta. Aluminiumoxid löses i den heta kryolitsmältan och sönderdelas då likström leds genom den heta massan. Till följd av processen bildas aluminiummetall vid katodblocket. Metallen tappas ur ugnen i flytande form, och förs därefter till en varmhållnings – och legeringsugn. Göt produceras av primäraluminium eller omsmält metall. Göten valsas eller pressas slutligen till bland annat plåt och folie. Efter pressningen kan ytterligare värmebehandling ske i särskilda ugnar. El är den helt dominerande energiprodukten vid aluminiumframställning, men viss användning av gasol förekommer i ugnar där skrotsmä