SOU 2004:127

Försäkringskassan

Till statsrådet Berit Andnor

Regeringen beslutade den 18 december 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet. Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna avvecklas, men ska till den 1 januari 2005 inordnas i den nya myndigheten, Försäkringskassan. Med utgångspunkt i regeringens direktiv (2003: 170) och vad som framgick av propositionerna 2003/04:69 och 2003/04:152 har utredaren till uppgift att beskriva ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelsen, myndighetschefen och förtroendemannaorganisationen samt lämna förslag till instruktion för den nya myndigheten.

Statsrådet Berit Andnor förordnade f.d. landshövdingen Jan Rydh som särskild utredare. Till huvudsekreterare utsågs Mocki Hägg och till sekreterare Rolf Andersson, Tomas Forenius, Anna-Carin Gripwall, Eva Stina Lönngren och Nikos Tsakiridis. Sakkunniga och experter har förordnats att biträda utredaren. Som sakkunniga utsågs departementssekreteraren Gun-Britt Lundin, departementssekreteraren Mona Stål, kanslirådet Mari Svensson och ämnessakkunnige Sture Wallmon. Som experter utsågs ombudsmannen Per Björhammar, direktören Benny Carlsson avdelningschefen Astrid Christiernsson, generaldirektören Anna Hedborg, överdirektören Adriana Lender, direktören Solveig Lindblom, förste vice ordföranden Siv Norlin, direktören Anders Rydh och direktören Bengt Stjärnsten.

Arbetet har bedrivits under namnet GEORG, Försäkringskassans GEnomförandeORGanisation. Härmed överlämnas slutbetänkandet Försäkringskassan (SOU 2004:127).

Stockholm i december 2004

Jan Rydh

/Mocki Hägg

Rolf Andersson Tomas Forenius

Anna-Carin Gripwall

Eva Stina Lönngren

Nikos Tsakiridis

1. Den nya Försäkringskassan – En utredares utgångspunkter och reflektioner

I detta inledande kapitel sammanfattar jag mina utgångspunkter och reflektioner. Kapitlet kan också läsas som en sammanfattning av rapporten.

1.1. Utredningsuppdraget

”Utredaren skall vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna inrättas den 1 januari 2005.” Så lyder i sin enkelhet regeringsdirektivens sammanfattning av mitt uppdrag, Inrättande av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet (dir. 2003:170). I mitt uppdrag ingår också att jag ska ”senast den 17 december 2004 lämna en slutrapport om genomförandearbetet. Därvid skall också eventuella förslag eller synpunkter lämnas som utredaren bedömer är av intresse för regeringens arbete med 2005 års ekonomiska vårproposition.” Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1. Formen för den rapport som jag nu presenterar är den statliga utredningens med SOU-beteckning och allt som hör därtill. Det uppdrag jag nu redovisar är dock väsentligt annorlunda än den traditionella utredningens. Mitt arbete har i hög grad varit operationellt och jag har närmast varit projektledare för ett omfattande organisations-, fusions- och förändringsarbete. Den här rapporten redovisar i följande avsnitt dels förslag som närmast riktar sig till regeringen, dels förslag och synpunkter för bedömning av den nya myndighetens ledning. I kapitel 8 finns också en sammanfattande redogörelse för hur det intensiva förändringsarbetet har bedrivits från februari 2004 till dagens datum.

Utredningen har bedrivits i projektform och antagit namnet Försäkringskassans genomförandeorganisation (GEORG). Till utredningen har knutits en rådgivande expertgrupp. En stor del av arbetet har bedrivits i olika projektgrupper, som samordnats av

utredningens sekretariat. I denna rapport använder jag mig av beteckningen GEORG när mina och sekretariatets synpunkter och slutsatser redovisas. För rapportens slutliga innehåll är jag dock naturligtvis till sist ensam ansvarig.

En statlig utredning har sina former och i förväg bestämda ofta strikta ramar. Utredningsspråket förväntas vara stringent, fakta väl dokumenterade. Analyser och konsekvenser av lagda förslag ska vara noggrant redovisade. Allt detta är självklart och viktigt och så sker också i denna rapport. Men en komplex verklighet låter sig inte fångas bara av den strikta utredningsformen. Min erfarenhet är att bakom aldrig så noggrant gjorda analyser och väl avvägda ställningstaganden finns också personliga föreställningar och värderingar. Jag har i tidigare utredningar funnit det vara värdefullt och hederligt att jag som utredare inledningsvis redovisar mina personliga utgångspunkter och reflexioner. Så sker också denna gång i detta inledande kapitel. Utredningens mer formella överväganden finns i följande kapitel.

Min syn på den nya Försäkringskassan

1

, dess organisation och

arbetsformer har naturligtvis i hög grad präglats av det utredningsarbete avseende sjukfrånvaro och rehabilitering av personer med arbets hinder

2

som jag under senare år arbetat med. Under arbetet

med samtliga dessa utredningar noterade jag att organisation, arbetsformer och samarbetsformer för de många olika myndigheter som arbetar med rehabilitering av personer med arbetshinder var splittrad och i stort behov av förändring. En del av denna splittring kommer nu att minska när Försäkringskassan bildas. Arbetsrutiner inom den nya Försäkringskassan kan förbättras, göras gemensamma och gälla för hela landet. Ett komplicerat system för samverkan mellan fortfarande alltför många parter (Försäkringskassan, Arbetsmarknadsmyndigheterna, Samhall, kommuner och landsting samt inte minst arbetsgivare) kvarstår dock. Dessa frågor om hur samverkan mellan olika parter ska organiseras ligger visserligen formellt utanför mina direktiv och den organisation som nu byggs upp för den nya Försäkringskassan måste därför utgå från existerande, många gånger oklara gränser mellan olika myndigheter. Min ambition har därför varit att så långt som möjligt skapa en

1

När det i texten står försäkringskassor eller allmänna försäkringskassor avses dagens orga-

nisationer. Den nya myndigheten benämns Försäkringskassan eller den nya Försäkringskassan.

2

Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72)

Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag (SOU 2000:121) Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) Inte bara Samhall (SOU 2003:56)

flexibel organisation som kan förändras och ingå i nya organisatoriska sammanhang. Min uppfattning är att rehabiliteringsverksamheten måste ingå i ett mer samlat sammanhang där framför allt delar av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Samhall Resurs bör ingå. Försäkringskassans nu påbörjade organisationsförändring är endast ett första steg.

Utformningen av en myndighet eller ett företags organisation avgörs i hög grad av vad man uppfattar att organisationen ska uträtta. I mitt arbete har jag därför varit mån om att redovisa vilket uppdrag Försäkringskassan enligt min uppfattning bör ha och vilka visioner och resultat som ska uppnås. Helt avgörande för en organisations framgång är det ledarskap som utövas i organisationen. I det sammanhanget spelar chefers förmåga att stimulera medarbetare en stor roll. Om ledningen vet sitt uppdrag, har lagt fast sina visioner och lagt fast på vilket sätt man utvecklar ledare och medarbetare då kan en organisationsplan var ett bra redskap för att skapa struktur och sammanhang och ordning. Men helt avgörande är själva verksamheten. Den innehåller i sig utmaningar och krav på förändringar som inte enbart löses genom en omorganisation. Jag återkommer med en del reflektioner över detta.

Min utgångspunkt är att nu byggs en ny organisation som ska skapa förutsättningar för en väsentlig omorientering av Försäkringskassans uppdrag. Denna förändrade syn på vad Försäkringskassan ska göra måste hållas levande och måste ingå i en förändringsagenda, som inte enbart är av teknisk organisatorisk art. Den nya synen skulle också kunna beskrivas som att Försäkringskassan ska koncentrera sin uppgift till sin kärnverksamhet.

I kommande kapitel redovisar GEORG

3

sitt arbete och sina slut-

satser – ett arbete och slutsatser som jag naturligtvis ansvarar för men som tillkommit genom insatser från utredningens sekretariat, expertgrupp och inte minst med insatser från många arbetsgrupper med deltagare från de allmänna försäkringskassorna, Försäkringskassornas Förbund (FKF) och Riksförsäkringsverket (RFV).

3

Expertgrupp och andra medverkande har givit synpunkter. Deras roller har dock endast

varit rådgivande. För de bedömningar och slutsatser som redovisas svarar endast jag och mitt sekretariat – GEORG.

1.2. Försäkringskassans uppdrag

Den allmänna uppfattningen om försäkringskassorna har under de senaste fem åren i hög grad präglats av debatten om sjukfrånvaron. Förmodligen är det så att något beslut om att organisera om den nuvarande socialförsäkringsadministrationen med ett Riksförsäkringsverk och 21 allmänna försäkringskassor aldrig hade fattas om sjukfrånvaron stillsamt hade rört sig omkring 1997 års nivå. Försäkringskassornas verksamhet omspänner dock ett mycket vidare fält. Hantering av sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning (som ersatt förtidspension/sjukbidrag) tar i anspråk cirka 31 procent av den samlade administrationens resurser respektive 26 procent av samlade utbetalningar. Familjestöd m.m. svarar för 24 procent respektive 14 procent av resurserna och utbetalningarna. Försäkringskassans verksamhet inom pensionsområdet svarar för 17 respektive 51 procent av resurser och utbetalningar. Det är självklart att Försäkringskassans organisation måste var uppbyggd för hela denna stora verksamhet, som totalt för 2004 beräknas omfatta utbetalningar på 407 miljarder kronor. Dessa utbetalningar motsvarar cirka en tredjedel av den totala svenska statsbudgeten. Ingen annan del av den svenska myndighetsstrukturen kommer i närheten av dessa volymer.

Regeringens övergripande mål om att sjukfrånvaron ska halveras fram till 2008 är mot bakgrund av den galopperande sjukfrånvaron ett rimligt övergripande samhällsmål. Detta på många sätt tydliga mål räcker dock inte som uppdragsbeskrivning för Försäkringskassans breda verksamhet. Uppdraget måste vara mer fokuserat på verksamheten så att ledning och medarbetare kan inrikta verksamheten på det som Försäkringskassan kan göra. Uppdraget formuleras ytterst av regeringen i sin instruktion till den nya myndigheten. Enligt mina direktiv har jag den 15 oktober 2004

4

lämnat ett förslag

till en sådan instruktion. Instruktionens text har sitt juridiska formspråk, men bygger ytterst på min uppfattning av det grundläggande uppdraget såsom det beskrivs i denna rapport (kapitel 2).

GEORG har formulerat Försäkringskassans uppdrag i termer av snabb och rättssäker handläggning så att medborgare i rätt tid får det beslut och den ersättning man har rätt till, information till medborgare om skyldigheter och rättigheter, samordning av insatser för att

4

Skrivelse 2004-10-15, Instruktion för Försäkringskassan. Ett förslag från Försäkringskassans

genomförandeorganisation GEORG (S 2003:13)

underlätta återgång till arbete samt uppdrag att vara en utredande stabsmyndighet till regeringen.

Kravet på snabb och rättssäker handläggning är generellt för alla de ärenden som Försäkringskassan handlägger. Den nuvarande administrationen har framför allt kritiserats för just långa handläggningstider. Det är inte ovanligt att man inom myndigheter vill se snabbhet som en motsats till rättsäkerhet. Vissa menar att rättssäker handläggning kräver en viss långsamhet. Jag menar att detta är en felsyn. Med effektiva system och med kunniga medarbetare är snabbhet och rättssäkerhet väl förenliga. Långa handläggningstider beror i allt väsentligt på att ärenden väntar i brist på underlag eller på att ärendet anses så komplicerat att det får vänta för att inte hindra att andra ärenden bearbetas.

Medborgarens krav är annorlunda och utgår ifrån att Försäkringskassans beslut och utbetalning ska komma i sådan tid att utbetalningen möter den inkomstförlust som sker via löneavdraget. Våra socialförsäkringssystem är generellt uppbyggda som en försäkring mot inkomstbortfall. Detta betyder att den ersättning man har rätt till ska kunna utbetalas samtidigt som man får sin lön med löneavdraget för sin frånvaro. En väsentligt snabbare handläggning av sjukfrånvaroärenden är sannolikt ett av Försäkringskassans viktigaste bidrag för att uppfylla målet om halverad sjukfrånvaro. Varje av administrativa skäl ny sjukfrånvarodag ökar risken för ytterligare frånvaro. Detta krav på väsentligt snabbare handläggning innebär inte att medarbetare ska springa, skriva eller prata fortare. Av kravet följer i stället att nya arbetsrutiner måste utvecklas och medarbetarnas kunskaper och kompetens måste förbättras. Jag återkommer till dessa frågor i avsnitt 1.6.

Försäkringskassan ska ha ett tydligt informationsuppdrag som gäller både skyldigheter och rättigheter. Informationsuppdraget gäller såväl den interna informationen som information till allmänheten, politiker och beslutsfattare. Inte minst politiker och beslutsfattare har inte sällan bristande kunskaper. Jag har i stigande grad förvånats över den okunskap och de många missuppfattningar som råder om vilka villkor som gäller inom det svenska socialförsäkringssystemet. För min del har det naturligtvis särskilt gällt frågor inom ramen för sjukförsäkringssystemet, där jag ju de senaste åren fått en viss inblick både om försäkringssystemets och också informationens ofullkomligheter. Jag ger i avsnitt 1.7.3 och i bilaga 3 några exempel på i dag grundläggande missuppfattningar som förhindrar och försvårar arbetet inom sjukförsäkringsområdet.

Försäkringskassorna har i uppdrag att samordna åtgärder för rehabilitering av den försäkrade. Många, också politiker, missuppfattar detta som om försäkringskassorna skulle vara den instans som ansvarar för den enskildes rehabilitering. Själva begreppet rehabilitering skapar ofta förvirring. I den mån det är fråga om en medicinsk rehabilitering av individen ligger ansvaret hos sjukvården. Är det fråga om en rehabilitering till nytt arbete ligger uppdraget hos arbetsförmedlingen och är det en fråga om rehabilitering till arbete genom att arbetsuppgifter och arbetsplats anpassas ligger ansvaret hos arbetsgivaren.

5

I samtliga dessa fall är dock huvud-

aktören den försäkrade själv, som måste ta ställning till vad hon eller han vill göra med resten av sitt liv. Arbetsgivare och myndigheter runt omkring ska vara ett stöd men problemen för den enskilde förvärras många gånger när många ska agera och när dessutom olika parter helst vill skjuta över ansvaret på någon annan.

I försäkringskassornas samordningsansvar ingår bl.a. att kalla till ”avstämningsmöten”. Ofta tar det lång tid att få alla parter att enas om en gemensam tidpunkt – så lång tid att ”fallet” hunnit bli än mer komplicerat. I den lagstiftning som träder i kraft den 1 januari 2005 har det därför föreskrivits att ett sådant avstämningsmöte ska ordnas inom två veckor från det att arbetsgivaren lämnat in sin rehabiliteringsutredning.

6

I grunden anser jag att ordningen med

avstämningsmöten är en konstruktion som kommit till för att lösa nuvarande brister i organisation och arbetsformer. Min utgångspunkt är att den första insatsen bör göras snabbt och direkt. I första hand bör nu den nya Försäkringskassan stötta arbetsgivare på den ordinarie arbetsplatsen och avstämningsmötet bör därför snabbt ordnas där. Vid ett sådant möte bör förutom den ”sjukskrivne”, ansvarig chef, företagshälsovård eller där sådan saknas annan specialist på arbetsplatsanpassning delta. Frågan som då ska undersökas är om och hur arbetsplatsen kan anpassas så att den ”sjuke” kan återgå till arbete trots sina problem. Den medicinska vården och individens behandling är en helt annan fråga och ska naturligtvis hanteras av behandlande läkare. Men jag vill understryka att frågan om återgång till arbete mer beror på arbetsplatsens anpassning än på om medarbetaren är frisk eller sjuk. De allra flesta

5

se bl.a. AFL 22:3.

6

”Försäkringskassan skall – om det inte är obehövligt – kalla den försäkrade till ett

avstämningsmöte senast två veckor efter det att arbetsgivarens rehabiliteringsutredning inkommit till Försäkringskassan.”

sjukskrivna kan arbeta under förutsättning att arbetsplatsen och arbetsuppgifterna anpassas. All erfarenhet visar också att en sådan rehabilitering är en snabbare väg till hälsa än dagens automatiska ”avstängning” av människor från arbete.

För dem som saknar arbetsgivare bör istället avstämningsmöte ordnas med ansvarig arbetsförmedlare. Så bör också ske omgående när Försäkringskassan och arbetsgivaren och den försäkrade konstaterat att anpassning inte kan ske av arbetsplatsen. Det kan t.ex. vara fallet i det lilla företaget som naturligtvis har färre möjligheter att anpassa arbetet. Inom ramen för nuvarande system finns det mycket att vinna om Försäkringskassans rutiner för samordnad rehabilitering blev mer direkt och koncentrerad med färre parter, färre möten och mer handling. I utredningen Inte bara Samhall (SOU 2003:56) redovisade jag ett förslag till en ny samlad metod för rehabilitering till arbete som enligt min uppfattning också kan och bör tillämpas mer generellt.

Försäkringskassan har också ett generellt uppdrag att fungera som utredande stabsmyndighet år regeringen. Uppdraget kan synas självklart men det är svårt att utifrån ett sådant mer generellt konstaterande bedöma omfattning och dimensionering av denna verksamhet. Uppdraget kan lätt bli en förevändning för diverse utredningsverksamhet utan direkt koppling till Försäkringskassans egentliga kärnverksamhet. I dagens organisation har RFV en utredningsenhet som arbetar på ett brett fält med övergripande makroutredningar, prognoser och med underlag för tillsyn av de olika försäkringskassorna. Jag utgår ifrån att den nya ledningen gör en översyn av denna del av organisationen. Ambitionen bör vara att direkt under ledningen skapa en liten, effektiv utredningsenhet med hög kvalitet och integritet. Min uppfattning är att en sådan enhet bör vara väsentligt mindre än dagens enhet och bestå av högst ett tiotal kvalificerade utredare/utredningsledare. En sådan utredningsenhet skulle kunna producera mycket av det underlag inom socialförsäkringsområdet som regeringen i dag har lagt ut på olika särskilda utredningar. Den kommande utredningsenheten behöver arbeta med stor integritet och hög kompetens. Utredningsarbetet bör drivas förutsättningslöst men ändå samlat inom ramar som utgår från genomtänkta hypoteser. Regeringen skulle kunna stödja en sådan utveckling genom att avstå från alltför mycket av kortsiktigt beställningsarbete för att i stället koncentrera sig på att redovisa långsiktiga strategier som underlag för stabsmyndighetens utredningsarbete. En sådan kraftsamling inom

den nya Försäkringskassan skulle kunna vara ett fullgott alternativ till ett särskilt utredningsinstitut.

7

1.3. Vision

Den nuvarande socialförsäkringsadministrationen har under 2004 arbetat i ett projekt med syfte att lägga fram myndighetens långsiktiga vision och strategier. Jag har använt mig av detta arbete för att med det som underlag precisera den nya Försäkringskassans vision för sitt arbete fram till 2008. Min erfarenhet är att en vision ska syfta till att kortfattat och entusiasmerande beskriva för alla anställda myndighetens övergripande inriktning för en i tiden bestämd period. Visioner riskerar ofta att bli omfattande och alltför ”flummiga”. Om formuleringen av uppdraget är regeringens ansvarsområde så är visionen ledningens. I den ger ledningen sitt kvitto till uppdragsgivaren (i detta fall regeringen) på vad den vill och strävar efter att uppnå fram till 2008. En av generaldirektörens (GD) viktigaste uppgifter blir att lägga fast sin vision och framför allt att se till att alla myndighetens chefer och medarbetare uppfattar och förstår den och tar den till sig som sin. Först då uppstår förutsättningar för den arbetsglädje och den entusiasm som behövs för att Försäkringskassan ska klara av sitt uppdrag. Som underlag för mina beslut om organisation och som förberedelse för den nya ledningen har jag utgått från den vision för den nya myndigheten som närmare beskrivs i kapitel 2. Den nya ledningen som tillträder 2005 har naturligtvis all möjlighet att bortse från den, ändra den eller göra den till sin. Min uppfattning är dock att den innehåller ett antal delar som är avgörande för verksamheten. Formuleringar kan göras annorlunda men innehållet går inte att komma förbi.

Visionens första huvudbudskap är att den nya ledningen lovar att Försäkringskassan inom tre år, dvs. den 1 januari 2008 ska vara i världsklass. Det är inte orimligt att administrationen av det svenska välfärdssystemet ska ligga på toppnivå. Det vore snarare orimligt att påstå att Försäkringskassan ska vara lagom bra. När jag medverkat till att formulera visionen så baseras det på min uppfattning att nuvarande organisation inte, trots bemödanden, är i ”världsklass”. Tillkortakommanden med handläggnings- och väntetider, stora regionala och lokala skillnader i service och beslut

7

se t.ex. AHA-utredningen (SOU 2003:13).

och brister i förmåga att få ut gemensamma budskap är uppenbara. Det är möjligt att en del av detta beror på den hittillsvarande splittrade organisationen, men det är också troligt att det fordras ett gediget omorienteringsarbete för att utnyttja den nya organisationens fördelar. I denna omorientering ingår enligt min bedömning en ordentlig kraftsamling så att alla medarbetare förstår och känner till uppdrag och vision.

Visionens andra huvudbudskap är internt. Försäkringskassan som i hög grad hanterar människors frånvaro från arbetet måste själv vara ett föredöme som arbetsgivare. År 2008 ska Försäkringskassan vara en av landets bästa arbetsplatser med mycket låg sjukfrånvaro.

1.4. Grundläggande förhållningssätt

ANSA-utredningen noterade i en mycket intressant kulturanalys att det fanns påtagliga skillnader i maktstruktur, uppfattningar och värderingar mellan RFV och försäkringskassorna men att det också var stora skillnader mellan olika försäkringskassor.

8

Den nya

Försäkringskassan ska nu på kort tid skapa en gemensam kultur. Den första förutsättningen för att detta arbete ska lyckas är att en gemensam syn på medarbetare och ledare läggs fast. Som en del av visionsarbetet har GEORG därför formulerat ett antal nyckelpåståenden som ska ses som organisationens bekännelse till vissa värden. Alla, i synnerhet chefer, i den nya Försäkringskassan måste förhålla sig till och bekänna sig till dessa värderingar.

1.5. Organisationen

1.5.1. Produktionsorganisationen

I mina arbetsuppgifter som utredare ingick att förbereda för en ny organisation genom att kartlägga och sätta igång allt det förberedelsearbete som måste till för att den nya organisationen överhuvudtaget ska kunna börja sin verksamhet den 1 januari 2005. Under våren 2004 startade också ett arbete för att ge underlag för ledningsorganisationen av den nya myndigheten och i juni 2004 fattade GEORG beslut om huvudinriktningen för denna nya orga-

8

Försäkringskassan – Den nya myndigheten (SOU 2003:106).

nisation (se kapitel 2). Arbetet har i stor utsträckning baserats på den kunskap som finns inom organisationen och jag har i hög grad kunnat förlita mig på de förslag som de olika projektgrupperna lagt fram. I några avseenden har jag dock gjort andra bedömningar. Den viktigaste förändringen är att jag inte accepterade att den nya Försäkringskassan skulle starta sin verksamhet med en produktionsorganisation som under GD var uppdelad på fem olika ”regioner”. Enligt min uppfattning skulle en sådan organisation låsa fast GD i ett operativt arbete där GD skulle komma att involveras i rent operativa frågor om resurstilldelning, verksamhetsresultat i olika delar av landet m.m. Jag tyckte mig se att detta förslag baserades på hittillsvarande erfarenhet med 21 försäkringskassor som behövde ”bevaka” den centrala förvaltningen genom att ingå i en ”direktion”. Samtidigt ansåg sig ledningen för RFV genom GD:s direkta medverkan behöva se till att verksamheten sköttes enligt gemensam politik och utifrån gemensamma värderingar och rutiner. I en ny Försäkringskassa kunde inte 21 länsdirektörer få plats i ledningen, men man ville förvissa sig om att åtminstone fem regionchefer skulle representera verksamheten. Detta var och är säkert en alldeles riktig bedömning och organisationsmodell med utgångspunkt i de förutsättningar som gällt fram till nu.

Min uppfattning är dock att operativa frågor ska skötas direkt ute i verksamheten och att utveckling och samordning av produktionsfrågor ska skötas av en chef (produktionsdirektör) direkt underställd GD. Produktionsdirektören ska vara rörlig och tillgänglig och med sin stab vara ett stöd för verksamheten på ”fältet”. Besluten ska fattas i direkt samverkan med de operativt ansvariga länscheferna. Förändringen av produktionen (ett i sig byråkratiskt och ibland missvisande ord för verksamheten) och utveckling och driftsättande av gemensamma, medborgartillvända arbetsrutiner är kanske den mest avgörande uppgiften under de närmaste åren. GD behöver en heltidsarbetande ledningsresurs med egen stab för att denna uppgift ska få det fokus och den koncentration som är nödvändig.

1.5.2. Dimensioneringsfrågor

Tidigt under utredningsarbetet bestämde jag mig för att prioritera stabilitet och säkerhet i omställningsarbetet. En förutsättning för att säkra att medborgare också från och med januari 2005 skulle få sina beslut och utbetalningar i enligt med gällande regelsystem var att förändringsarbetet kunde ske i klara och tydliga etapper. I första hand skulle ”måsteuppgifterna” lösas och en ny ledningsorganisation utvecklas och bemannas. Den nya organisationen får därefter ta hand om de fortsatta förändringarna. Att jag på så sätt lämnat viktiga frågor om bemanning av organisationen åt sidan betyder dock inte att jag anser att nuvarande resursfördelning mellan central och regional nivå vara given. Inte heller är det givet att den regionala nivåns resursfördelning ska bestå. Det är i själva verket snarast tvärtom. En gemensam organisation bör ge stora effektivitetsvinster. Min uppfattning är att ”ägarna” dvs. regeringen har all anledning att i kommande regleringsbrev uttrycka mycket precisa krav på en sådan effektivitetsförbättring. Min bedömning är att effektiviseringar och rationaliseringar på 20 procent kan genomföras inom den befintliga socialförsäkringens administration till den 31 december 2007. Resurserna som frigörs ska överföras till ohälsoarbetet och annan kärnverksamhet.

Ett sådant krav betyder inte att jag anser att det i dagsläget finns en omedelbar ”övertalighet”. Självfallet kan inte resurser för stabsarbete, administrativt arbete eller för utredande arbete utan vidare användas för att direkt handlägga ärenden. Därför är det mycket angeläget att den nya ledningen omgående utvecklar ett program som syftar till att omstrukturera resurserna inom den nya Försäkringskassan. Resurser från administration och utredande verksamhet ska överföras till kärnverksamheten, dvs. produktionen och mötet med medborgarna. Efter en sådan omfördelning är det rimligt att förutsätta att antalet anställda kan vara väsentligt färre. Förändringsarbetet kommer att vara krävande och påverka både huvudkontoret och den regionala administrationen. Jag förutsätter att Försäkringskassan får tid och resurser från regeringen så att denna omställning kan genomföras. Kortsiktiga besparingsprogram kan hota de större och viktigare vinster som kan uppnås om Försäkringskassan får möjlighet att genomföra den nödvändiga omstruktureringen. Min bedömning är att en omställnings- och förändringsperiod på tre år kan vara en lämplig tidsram.

Åldersstrukturen bland de anställda innebär också att en nedtrappning av antalet anställda kan ske tämligen smidigt genom naturlig avgång. Däremot behöver Försäkringskassan omgående utveckla och införa ett program för en omfattande kompetens- och vidareutbildning av befintlig personal. Effektivitetsvinsterna under de närmaste åren bör användas för att uppnå ökad servicenivå t.ex. i form av bättre och snabbare handläggning, effektivare rehabilitering och bättre underlag för regeringens strategiska bedömningar. Efter en inledande treårsperiod bör också direkta kostnadsbesparingar kunna göras.

Jag förutsätter att stora besparingar kan uppnås genom att administrativa uppgifter (gemensam administration) samlas och kan flyttas utanför huvudkontoret (HK) och Stockholm. En sammanhållen upphandling skulle därtill kunna minska kostnader för upphandlade tjänster och produkter med tio procent (300 miljoner kr). Men också inom många andra områden inom den nya Försäkringskassan finns utrymme för besparingar och effektiviseringar. Utredningsverksamheten bör få en ny organisationsstruktur och den traditionella tillsynsverksamheten försvinner när den nya Försäkringskassan bygger in kvalitet och säkerhet i de nya gemensamma arbetsrutinerna. Framför allt behöver en genomgång göras av dagens rutiner för sjukanmälan, fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) m.m. Besparingar kan också ske genom förändringar i den omfattande interna mötesverksamhet som varit nödvändig i dagens svårstyrda och splittrade organisation.

Jag förutsätter också att stora effektivitetsvinster finns att hämta inom IT-verksamheten. Jag har inte haft möjlighet att närmare utvärdera nuvarande IT-verksamhet, men jag kan se att den splittrade organisationen och svagheter i beställarkompetens har gjort det mycket svårt att upprätthålla och utveckla en både effektiv utvecklingsenhet och IT-produktion Jag föreslår därför att en genomgripande och förutsättningslös analys görs av hela denna omfattande division. Den utvecklingschef som tillträder har inte enbart uppdraget att leda en befintlig organisation utan kanske än mer uppdraget att förändra och utveckla.

I varje län finns också en överbyggnad av gemensam administration och också vissa regionala utvecklingsresurser. Särskilt i de större försäkringskassorna finns säkert en hel del effektivitetsvinster att göra. En grundläggande förutsättning för att detta omställningsarbete ska lyckas är att det kombineras med att medarbetare

som berörs får tillgång till resurser för kompetensutveckling. Slutligen bör en översyn av Försäkringskassans lokalkostnader kunna ge väsentliga besparingar. Kostnaderna för lokaler är nu 587 miljoner kr per år, varav 68 miljoner kr avser RFV:s och Stockholms försäkringskassas centralkontor i Stockholm. När marknadshyror införs för den fastighet där Stockholms försäkringskassa nu har sina lokaler kommer incitamenten till lokalomdisponeringar att öka. Dessa möjligheter bör tas tillvara.

1.6. Den externa förändringsagendan 2005–2007

GEORG:s huvuduppdrag har varit att genom olika projekt ge underlag för erforderliga beslut så att den nya Försäkringskassan kan komma igång den 1 januari 2005. Själva organisationsförändringen är i sig en stor utmaning. Denna interna förändringsagenda kommer att präglas av arbetet att sätta den nya organisationen på plats och genomföra den omstrukturering som krävs. Samtidigt som den nya Försäkringskassan har ett stort arbete framför sig för att hantera själva omorganisationen sker förändringar i omvärlden som också måste mötas. Dessa förändringskrav skulle ha kommit även utan en ny organisation och skulle sannolikt då ha varit än svårare att möta. Det finns alltså en förändringsagenda utöver själva omorganisationen som måste tas om hand. Det vore naturligtvis önskvärt att Försäkringskassan fick tid att först klara av de förändringar som följer av själva omorganisationen, för att därefter ta hand om nya utmaningar. Jag tror inte att den tiden finns. Den nya Försäkringskassan kommer att behöva ta ställning till och genomföra förändringar långt utöver vad som bestäms av den egna omorganisationen. I det här avsnittet ger jag exempel på sådana utmaningar som kommer att leda till och kräva fortsatta förändringar av organisation, attityder och arbetssätt i Försäkringskassan.

I det organisationsarbete som har legat till grund för beslut om organisationsplan för den nya Försäkringskassan har i huvudsak dagens uppdrag och utgångsläge utgjort den viktigaste ingrediensen. Det har under den mycket korta utredningsperioden inte funnits någon möjlighet att ta organisatoriska hänsyn till kommande utmaningar och förändringar även om de framstått som mycket tydliga. I mitt arbete har jag därför försökt skapa en organisationsstruktur som både är robust i övergången och flexibel inför de förändringar som kommer. Ytterst är det dock en fråga om

ledningens ansvar för att utveckla organisationen för att möta nya utmaningar. Jag ska här ta upp tre exempel på frågor som jag menar var för sig bör påverka Försäkringskassan, dess organisation, arbetssätt och bemanning. Den ena frågan berör det förändringstryck som kommer från behovet av bättre extern samverkan, den andra berör konsekvenser av en framgångsrik användning av informationsteknik och den tredje ställer frågan om hur Försäkringskassan tillämpar nuvarande lagstiftning i sitt arbete med att minska sjukfrånvaron. Innan dess kommenterar jag tidsperspektivet och behovet av ett förändringssekretariat.

1.6.1. Tidsperspektivet

Försäkringskassan ska dels sköta det ordinarie arbetet, dels på många områden i grunden utveckla och förändra tidigare arbetssätt. Detta kan tyckas som en oöverstiglig arbetsuppgift, särskilt om man lägger till att detta arbete ska genomföras under en kort period. Tidsperspektivet är 2005 för beslut och 2005–2008 för resultat. Jag vill understryka att detta tidsperspektiv inte går att utreda sig fram till utan är ett strategiskt val. Det kommer att finnas och säkert också redovisas många goda skäl till varför det inte går. I sista hand är det uppdragsgivaren regeringen och den nya myndighetens ledning som bestämmer takten. En långsammare förändringstakt kan kännas behagligare, men jag är inte säker på att den innebär mindre påfrestningar. Min bedömning är att de allra flesta anställda i dagens socialförsäkringsorganisation vill se en förändring och är villiga att med entusiasm ta sig an denna uppgift. De fackliga organisationerna har varit mycket stödjande och jag förutsätter en fortsatt god samverkan. Att förändringsarbetet måste genomföras i snabb och god ordning beror också på att omvärlden inte står still. Försäkringskassan har att redan om några år möta nya utmaningar och kan då inte ha resurser bundna i dagens förändringsarbete.

1.6.2. Ett förändringssekretariat

I den organisationsplan som är beslutad att gälla för Försäkringskassan fr.o.m. den 1 januari 2005 finns ett Förändringssekretariat direkt underställt GD. Jag har förutsatt att sekretariatet består av

ett fåtal medarbetare som arbetar mycket nära GD och GD:s ledningsgrupp. Sekretariatet är inte en kontrollgrupp, är inte en operativ grupp som ska göra jobbet (det ska göras i linjen) utan har till främsta uppgift att hela tiden hålla förändringsagendan aktuell, att påminna och uppmuntra, att ge underlag för prioritering m.m. Här handlar det mycket om visioner och visionsstyrning, men det måste också finnas personer som ser till att förändringarna genomförs.

1.7. Det externa förändringstrycket

1.7.1 En ny organisation av statens resurser för att stödja återgång till arbete.

Ett flertal utredare under de senaste åren (Gerhard Larson i sin utredning om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen,

9

Stats-

kontoret

10

m.fl.) har påpekat att det behövs en organisatorisk

översyn av det rehabiliteringsarbete som bedrivs i många olika myndigheter. Resultaten av det rehabiliteringsarbete som bedrivs är osäkra, flera myndigheter arbetar med liknande frågor. Den enskilde kommer i kläm och sänds ofta mellan olika insatser där ingen vill eller kan ta ett samlat ansvar. Min uppfattning är att nuvarande samverkansmodeller inte fungerar. Behovet av ständig samverkan pekar snarare på att organisationsstrukturen behöver förändras. Jag är i grunden tveksam till att Försäkringskassan överhuvudtaget ska arbeta med rehabilitering. I tidigare utrednin g

11

har jag påpekat att dagens system där försäkringskassorna kan bevilja arbetsgivare stöd för vissa former av finansiering tenderar att leda till en förhandlingssituation som är fördröjande och också rättsosäker. Alla arbetsgivare betalar för denna insats via sjukförsäkringsavgiften, men bara vissa får del av stödet. Regelsystemet är också så oklart att en arbetsgivare inte vet om han får stöd eller med vilket belopp. Allt beror på dagsform eller förhandlingsskicklighet. Många skäl talar för en genomgripande reform av samhällets system för att stödja återgång till arbetslivet (för övrigt en bättre och mer adekvat term än rehabilitering). I det sammanhanget måste också den nya Försäkringskassan vara beredd på nya och snara förändringar. En ny arbetsorganisation måste skapas,

9

Rehabilitering till arbete – en reform med individen i centrum (SOU 2000:78)

10

Bättre styrning av socialförsäkringens administration (Statskontoret 2002:26)

11

Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5)

kanske genom en sammanslagning av resurser och kompetens hos Försäkringskassan, Arbetsförmedling och Samhall. Regeringen har anledning att överväga denna fråga redan med anledning av vårpropositionen 2005 och den utlovade propositionen med utgångspunkt bl.a. i min tidigare utredning Inte bara Samhall.

Utmaningen

Försäkringskassan måste förbereda och aktivt delta i diskussionen om bättre former för rehabilitering till arbete samtidigt som det egna förändringsarbetet pågår. Försäkringskassan måste vara beredd att på nytt ändra sin egen organisation och arbetssätt inom detta område.

1.7.2. Utveckling av självbetjäning

Omfattande resurser har under de senaste tio åren investerats i ITutveckling inom socialförsäkringens administration. De riktigt stora resultaten har dock uteblivit. Till stor del kan avsaknad av genombrott för moderna IT-baserade rutiner säkert förklaras av den minst sagt komplicerade organisationen. Problemen har beskrivits i ett antal utredningar och interna konsultrapporter. Jag utgår ifrån att den nya Försäkringskassan och dess anställda och ledning kommer att lyckas med att snabbt omforma ITverksamheten och göra den till en integrerad, utvecklande och stödjande del av verksamheten. I senare kapitel tar GEORG upp de konsekvenser som följer av regeringens krav på att statliga myndigheter ska vara så kallade 24-timmarsmyndigheter. Redan om några år kommer en stor del av allmänhetens förfrågningar, egna anmälningar samt uppgiftsinlämning från företag och enskilda att kunna göras via IT-baserade tjänster. Denna förändring kommer att påverka Försäkringskassans grundläggande kontorsstruktur och bemanning. Vad gör man på ”kontoren” när antalet besök minskar? Hur ska IT-systemen utformas så att handläggning och arbetsuppgifter kan spridas till de arbetsplatser där det finns ledig kapacitet? På vilket sätt ska de anställdas kompetens och kunskaper tas till vara i denna förändring? En förutsättning för att detta omställnings- och utvecklingsarbete ska lyckas är att den organisatoriska omställning som nu sker genomförs snabbt och effektivt.

Den måste vara avklarad så att en stabil organisation med lugna, trygga och förändringsengagerade medarbetare kan ta sig an den nya utmaningen.

Utmaningen

Försäkringskassan måste parallellt med sitt utvecklingsarbete förbereda sig för kraftiga förändringar i det interna arbetssättet och utgå från att en lyckad utveckling av IT-baserad ”självbetjäning” kommer att påverka den egna kontorsstrukturen.

1.7.3 ”Sjukskrivning” – en systematisk felsyn

Den nya Försäkringskassan har enligt min uppfattning stora möjligheter att effektivisera sin verksamhet. Det är dock inte givet att de stora effektivitetsvinsterna uppstår genom att nuvarande arbetsuppgifter görs med större effektivitet. Snarare är det så att de största effektivitetsvinsterna kan uppnås först efter en genomgripande prövning av nuvarande arbetssätt. Under mina år som utredare av olika aspekter på sjukfrånvaron har det blivit alltmer påtagligt att om Försäkringskassan hanterade sjukfrånvaron med arbetssätt och arbetsrutiner som är noggrant baserade på de regler som faktiskt gäller skulle effektiviteten

12

öka väsentligt snabbare

jämfört med insatser för att enbart effektivisera nuvarande rutiner. Det gamla påpekandet att det kan vara en väsentlig skillnad mellan att göra saker rätt eller göra rätt saker, gäller i hög grad Försäkringskassans arbete. Jag gör mot den bakgrunden i bilaga 3 en avslutande exkurs i avsikt att belysa vad gällande lagstiftning säger om vad som är Försäkringskassans uppgift när det gäller att hantera beslut om sjukpenning. Min bedömning är att Försäkringskassan behöver förändra sina nuvarande arbetsrutiner väsentligt för att leva upp till gällande lagstiftning. Det är också troligt att ytterligare organisatoriska förändringar kan behöva genomföras. Därtill måste ett omfattande program för information och kompetensutveckling av alla anställda byggas upp. Om så görs kan betydande effektivitetsvinster uppstå inom Försäkringskassans administration och, inte minst, sjukfrånvaron kan halveras.

12

Med effektivitet menar jag då Försäkringskassans kostnader ställt i den relation till den minskning av sjukfrånvaron som uppstår genom Försäkringskassans insatser och arbetssätt.

Utmaningen

Försäkringskassan måste göra en systematisk genomgång av sitt arbetssätt, införa nya rutiner och informera politiker och allmänhet om vad som faktiskt gäller. Samtidigt ska den löpande verksamheten fungera.

2. Uppdrag, vision och organisation för den nya Försäkringskassan

Varje organisation måste formas med utgångspunkt i organisationens uppdrag och ägarnas krav. Uppdraget tolkas av ledningen i en vision. När uppdraget är givet och visionen formulerad fastställer ledningen organisation, arbetsformer och arbetsrutiner. GEORG har arbetat efter denna utgångspunkt och inleder därför detta kapitel med att beskriva Försäkringskassans uppdrag och redovisar därefter visionen för den nya myndigheten. Försäkringskassans formella uppdrag är beslutat av regeringen och finns i myndighetens instruktion, som utformats mot bakgrund av det förslag som GEORG tidigare har lämnat.

Med utgångspunkt i uppdraget och visionen redovisar och kommenterar GEORG den organisation som utredaren har beslutat ska gälla för den nya myndigheten från och med den 1 januari 2005. Tanken är att ett tydligare uppdrag, en mer utmanande vision och en till de nya förhållandena anpassad organisation ska öka förutsättningarna för en effektivare styrning av den nya myndigheten Försäkringskassan. Ett tydligare uppdrag utgör också grunden för de förändringar i arbetsrutiner och organisation som nu måste ske.

2.1. Uppdrag

Försäkringskassan ska enligt sin instruktion säkerställa att

  • medborgarna snabbt och rättssäkert får beslut om det ekonomiska stöd de har rätt till,
  • medborgarna får information så de förstår sina rättigheter och skyldigheter,
  • medborgare genom Försäkringskassans samordning får ett effektivt stöd för rehabilitering,

regeringen

får de underlag den behöver för beslut som gäller

myndighetens verksamhetsområde.

GEORG har föreslagit och regeringen har genom instruktionen till den nya Försäkringskassan beslutat att den nya Försäkringskassan ska säkerställa att

  • medborgarna snabbt och rättssäkert får beslut om det ekonomiska stöd de har rätt till,
  • medborgarna får information så de förstår sina rättigheter och skyldigheter,
  • medborgare genom Försäkringskassans samordning får ett effektivt stöd för rehabilitering,
  • regeringen får de underlag den behöver för beslut som gäller myndighetens verksamhetsområde.

GEORG använder begreppet medborgare och avser då alla som omfattas av gällande sociallagstiftning genom bosättning eller arbete.

Det är viktigt att medborgarna snabbt får besked om ekonomiskt stöd. Utgångspunkten ska vara ett om en person inte kunnat arbeta på grund av sjukdom ska den ersättning som personen är berättigad till komma samtidigt som den lön, som är reducerad på grund av sjukfrånvaron. Om Försäkringskassan bedömer att personens sjukdom inte förhindrar arbete, t.ex. därför att arbetsgivaren kan eller bör erbjuda anpassade arbetsuppgifter, ska både arbetsgivaren och den berörda medborgaren snabbt få reda på detta.

Som konstateras i kapitel 1 råder det många missuppfattningar om ”sjukskrivning”. Informationen till medborgare och politiker måste förbättras. Det är Försäkringskassans uppdrag att informera om vad som gäller. Också på andra områden är det väsentligt att Försäkringskassan genom aktiv information ser till att medborgarna förstår sina skyldigheter och rättigheter. I Försäkringskassans uppdrag ingår därför att informera om vad som egentligen gäller enligt lagstiftningen. Informationen ska ges på ett sätt så att medborgarna förstår den.

Försäkringskassan ska genom arbetet med att samordna rehabilitering medverka till att människor ska kunna arbeta och se till att de som inte kan arbeta på grund av t.ex. ålder eller sjukdom får den ersättning de har rätt till enligt gällande lagstiftning.

Försäkringskassans uppgift som regeringens stabsmyndighet ska naturligtvis också kännetecknas av professionalitet, snabb hantering samt hög tillgänglighet och hög kvalitet. I detta sammanhang

vill GEORG också påpeka Försäkringskassans viktiga ansvar för att se till att tillräckliga kunskaper byggs upp inom socialförsäkringsområdet. Enligt instruktionen för den nya Försäkringskassan bör myndigheten ha ett särskilt ansvar för kunskapsuppbyggnad inom socialförsäkringsområdet.

2.2. Vision

Med utgångspunkt i Försäkringskassans uppdrag har GEORG fastställt en vision för Försäkringskassan. Visionen baseras på GEORG:s visionsprojekts definition av begreppet:

Visionen ska beskriva ett önskvärt framtida tillstånd som visar varför organisationen finns, för vem och vart den är på väg. Visionen är en ledstjärna för kommande års verksamhet och utvecklingsarbete.

GEORG har fattat beslut om att följande vision ska gälla:

Den nya Försäkringskassan ska den 1 januari 2008 vara en organisation som

  • är i världsklass när det gäller service och effektivitet,
  • är en av landets mest utvecklande arbetsplatser med mycket låg sjukfrånvaro,
  • har utvecklat ett integrerat, effektivt samarbete med arbetsgivare och andra för att personer med sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning ska få möjlighet att återvända till arbetet.

2.2.1. Utgångspunkter för visionsarbetet

På en ordförandeklubba i en försäkringskassas styrelse är det ingraverat “I människokärlekens tjänst”. Detta budskap kan tolkas som symbol för en folkrörelsekultur eller välvillighetskultur, som inte längre är aktuell i den statliga myndighetsvärlden. Men det kan också vara något att bära med sig in den nya statliga myndigheten Försäkringskassan. Även om snabbhet, likformighet, rättssäkerhet m.m. ska vara ledstjärnor är det viktigt att komma ihåg att myndigheten finns till för att administrera en stor del av vår gemensamma trygghet ”i människokärlekens tjänst”.

En annan utgångspunkt för visionen är att den enskilda människan kan, vill och bör ta ansvar för sitt liv, både på arbetet

och i kontakter med Försäkringskassan. När det gäller ledarskap och medarbetarskap innebär detta att chefer/ledare ska stödja medarbetarna och samtidigt inse att medarbetarna är fullt kapabla att utifrån myndighetens uppgifter och värderingar fatta egna beslut inom sina ansvarsområden. Försäkringskassan ska utifrån de principer och regler som gäller för myndighetens arbete stödja enskilda människor utan att försöka ta ifrån dem deras ansvar.

Det är viktigt att se och erkänna sina egna normer och värderingar. Utifrån dessa fattar vi beslut och gör våra val. Detta gäller såväl individer som organisationer. Det är angeläget att den nya Försäkringskassan har tydliga normer och värderingar, som de anställda känner till, omfattar och som de kan utgå från i sitt arbete. Detta har GEORG velat uttrycka i en vision och i principer för den nya Försäkringskassan.

GEORG anser att det är nödvändigt att ge en framåtblickande och utmanande vision som underlag för det förändringsarbete som pågår och som kommer att ytterligare accentueras under nästa år. I samband med visionen redovisas också grundläggande förhållningssätt för synen på medarbetare, medborgare m.m. GEORG förutsätter att myndighetens nyligen utsedda GD ställer sig bakom denna vision och dessa förhållningssätt. Det är viktigt eftersom visionen ska komma från ledningen och det är ledningen som ytterst bär ansvaret för att föra ut visionen.

Den vision som nu presenteras avser inte att vara heltäckande. Den avser i stället att vara fokuserande, dvs. peka ut värden och utvecklingsvägar som under de närmaste åren av omställningsarbete kommer att vara särskilt viktiga. Visionen vänder sig i första hand till chefer, medarbetare och förtroendevalda och syftar till inspiration och diskussion. Den är ett av underlagen för de fortsatta processerna i det pågående förändringsarbetet.

Visionsarbetet är inte färdigt i och med det beslut om vision som GEORG har tagit. Visionen och de förhållningssätt som GEORG redovisar bör bli föremål för ett fortsatt internt utvecklings- och förankringsarbete. (Se avsnitt 3.2.1.)

2.2.2. Visionen

Nedan presenteras den nya Försäkringskassans vision.

Den nya Försäkringskassan ska den 1 januari 2008 vara en organisation som

  • är i världsklass när det gäller service och effektivitet,
  • är en av landets mest utvecklande arbetsplatser med mycket låg sjukfrånvaro,
  • har utvecklat ett integrerat, effektivt samarbete med arbetsgivare och andra för att personer med sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning ska få möjlighet att återvända till arbetet.

Samverkan med arbetsgivare och andra organisationer ska ske nationellt, regionalt och lokalt. Det viktigaste övergripande målet är att ge berörda medborgare möjlighet att återvända till arbetet. Samverkan med externa intressenter behövs givetvis också av andra orsaker.

Från politiskt håll brukar det svenska välfärdssystemet, som till stor del består av socialförsäkringen och dess administration, framhållas som något som är och ska vara ett föredöme i världen. GEORG menar att målet ”världsklass” är ett utmanande men inte ouppnåeligt mål för Försäkringskassan. Med världsklass menas i sammanhanget att medborgarna ska uppleva att Försäkringskassan håller denna klass. Begreppet världsklass är dessutom i hög grad operativt. GEORG förutsätter att Försäkringskassan mäter måluppfyllelsen. Begreppet världsklass motsvarar då 9–10 på en tiogradig skala.

GEORG anser också att det är självklart att den myndighet som fått i uppdrag av riksdagen och regeringen att sköta socialförsäkringssystemet och bidra till att halvera ohälsotalet i landet själv måste föregå med gott exempel. Försäkringskassan måste vara en bra arbetsgivare med personal som har låg sjukfrånvaro.

GEORG understryker slutligen i visionen att samverkan med arbetsgivare är en väsentlig och prioriterad uppgift för Försäkringskassan. Det är på arbetsplatsen den försäkrade kan återgå till arbete.

2.2.3. Grundläggande förhållningssätt

GEORG har i anslutning till sitt beslut om vision också formulerat ett antal viktiga förhållningssätt. Det gäller förhållningssätt till medborgare, förtroendevalda och medarbetare samt krav på ledarskap.

Förhållningssätt till medborgare

Den nya Försäkringskassan ska

  • ge medborgarna snabb, korrekt och rättssäker service,
  • ge medborgarna ett individanpassat bemötande samt
  • se medborgarna som medaktörer med eget ansvar.

Att medborgarna ska ha snabb, korrekt och rättssäker service är A och O för hela den nya Försäkringskassan. Utifrån detta ska organisationen byggas. På många håll inom socialförsäkringens administration har GEORG mött den starka känslan av att allt ska gå rätt till och att medborgarna ska bli rättvist behandlade. Detta är en mycket bra utgångspunkt för att förverkliga Försäkringskassans vision. Samtidigt har GEORG noterat att det finns brister i rutiner och resurstilldelning som gör att handläggningstiderna i många fall är otillfredsställande långa. Det är en viktig uppgift för den nya ledningen att etablera inställningen att snabbhet är prioriterat i handläggningen.

Det individanpassade bemötandet krävs därför att olika medborgare har olika livssituationer och därför väljer olika mötesform och kanal. Detta förutsätter att myndigheten har ett individanpassat kontaktsätt som kan bestå av personliga möten, telefon- eller epostkontakt. Att medborgaren är en medaktör med eget ansvar ska märkas bl.a. i rehabiliteringsärenden där medborgaren själv ska få förutsättningar att vara aktiv och ha en uppfattning om vilka åtgärder som bör samordnas av Försäkringskassan. När rehabiliteringsplanen utarbetas ska den också bygga på medborgarens uppfattning, kompetens och engagemang.

Förhållningssätt till förtroendevalda

Förtroendevalda i försäkringsdelegationer och socialförsäkringsnämnder är

  • viktiga komplement till tjänstemännens kompetens och kunskap samt
  • betydelsefulla inslag för att trygga medborgarnas insyn och inflytande i det svenska välfärdssystemet.

GEORG menar att det är rimligt att den myndighet som hanterar en stor del av landets välfärdssystem och en tredjedel av statsbudgeten också har medborgarinsyn genom förtroendevalda organ.

Förhållningssätt till ledarskap

Ledarskap i Försäkringskassan ska utövas av chefer som

  • har tilltro till enskilda medarbetares vilja och förmåga att ta ansvar,
  • är bärare av myndighetens vision, verksamhetsidé och värderingar,
  • kopplar samman helheten med respektive del,
  • skapar delaktighet i förändringen genom tydlig kommunikation av målbilder,
  • ger fortlöpande återkoppling samt
  • ser misstag som en möjlighet till förbättring.

GEORG anser att den enskilda medarbetarens engagemang och kompetens är av avgörande betydelse för förverkligandet av Försäkringskassans vision. Den nya Försäkringskassan ska utgå från medarbetarnas vilja och förmåga.

GEORG menar att den syn på ledarskap och medarbetarskap som beskrivs ovan ger goda förutsättningar för en organisation som präglas av effektivitet och god resultatuppfyllelse. Ledarskapet bör vara såväl strategiskt som relationsinriktat.

Den nya Försäkringskassan ska också vara organiserad så att det går lätt att hitta nya och bättre organisatoriska former för rehabiliteringssamverkan.

GEORG anser vidare att Försäkringskassans verksamhet ska karakteriseras av decentralisering och delegering. Medarbetare och chefer med insikt om omvärlden och förståelse av myndigheten ur

ett helhetsperspektiv möjliggör att ansvar kan delegeras och arbetsuppgifter kan decentraliseras med gott resultat. När Försäkringskassan använder sig av centrala resurser ska det vara för utveckling, samordning, kontroll eller annan verksamhet där stordriftsfördelar, kunnande och ett enhetlig uppträdande kan tas tillvara.

2.3. Organisation

GEORG har fattat beslut om en övergripande organisation för Försäkringskassan. Enligt den ska

  • den nya Försäkringskassans huvudkontor bestå av generaldirektör och överdirektör samt tre divisionsledningar och sex staber,
  • huvudkontoret ansvara för de strategiska ledningsfunktionerna,
  • de gemensamma administrativa funktionerna organiseras inom en avdelning för gemensam service.

2.3.1. Organisationsstruktur

GEORG har beslutat att följande organisation ska gälla från och med den 1 januari 2005 i den nya Försäkringskassan.

FUNKTIONER

Utvecklingsdiv.

Produktionsdiv.

Försäkringsdiv.

STRATEGISKA FUNKTIONER

OPERATIVA

Internrevision

Styrelsen

GD/ÖD

Förändringssekretariat

Information

Juridik

Personal Ledningsstab

Ekonomi

Allm. ombud

P-direktör

21 län

Avd. för gemensam

service

FK Data

F-direktör

U-direktör

.

STRATEGISKA FUNKTIONER

Internrevision

Styrelsen

GD/ÖD

Förändringssekretariat

Information

Juridik

Personal Ledningsstab

Ekonomi

P-direktör

21 län

Avd. för gemensam

service

FK Data

F-direktör

U-direktör

.

FUNKTIONER

Utvecklingsdiv.

Produktionsdiv.

Försäkringsdiv.

STRATEGISKA FUNKTIONER

OPERATIVA

Internrevision

Styrelsen

GD/ÖD

Förändringssekretariat

Information

Juridik

Personal Ledningsstab

Ekonomi

Allm. ombud

P-direktör

21 län

Avd. för gemensam

service

FK Data

F-direktör

U-direktör

.

STRATEGISKA FUNKTIONER

Internrevision

Styrelsen

GD/ÖD

Förändringssekretariat

Information

Juridik

Personal Ledningsstab

Ekonomi

P-direktör

21 län

Avd. för gemensam

service

FK Data

F-direktör

U-direktör

.

I det följande kommenteras organisationen och några grundläggande principer för den.

GEORG definierar inledningsvis ett antal begrepp. Med ledningen avses den struktur för ledningen som myndigheten har, dvs. vem eller vilka som bestämmer om vad. Styrningen är de åtgärder som ledningen på olika nivåer utför för att påverka de anställda i myndigheten så att verksamheten ska nå sina mål.

GEORG skiljer på den strategiska delen av myndigheten och den operativa. Den strategiska nivån utgörs av styrelsen med sin internrevision samt HK

1

. Från HK sker den övergripande ledningen och policydokument, riktlinjer m.m. utfärdas där. HK består av GD, överdirektören (ÖD), tre divisionsledningar

2

och sex staber.

På den operativa nivån sker själva produktionen/handläggningen. Dit hör divisionerna samt avdelningen för gemensam service.

Gränsen mellan strategisk och operativ verksamhet kan ses som en vågrät linje genom verksamheten. GEORG gör dessutom en uppdelning på en annan ledd, nämligen i kärnverksamhet, ledning, stöd- och specialistverksamhet.

3

Stöd- och specialistverksamhet kallas

ibland för verksamhetsstödjande.

Med kärnverksamheten menas det som verksamheten är till för. Specialistverksamheten stödjer verksamhetens ledning och kan i allmänhet inte köpas på marknaden. Stödverksamhet stödjer all verksamhet och kan till stor del köpas på marknaden.

Under arbetet med att skapa en ny ledningsorganisation var det många som förutsatte att nuvarande RFV skulle utgöra stommen i den nya myndighetens ledning. GEORG anser det dock vara angeläget att snarare betona att en ny organisation nu byggs upp. RFV:s nuvarande organisation har varit uppbyggd för andra ändamål och med andra förutsättningar. Personal har rekryterats för andra uppgifter än de som nu kommer att gälla i den nya myndigheten. Därför beslutade GEORG i samråd med den tillträdande generaldirektören att alla ledande befattningar vid huvudkontoret skulle rekryteras på nytt i ett öppet rekryteringsförfarande. Beslut om anställning av huvuddelen av de nya befattningshavarna fattades i december 2004. Mycket återstår dock att göra innan den nya ledningsorganisationen är på plats. Det är

1

Med den av GEORG föreslagna dimensioneringen kommer HK att bestå av cirka 90

personer.

2

Med divisionsledning avser GEORG enbart direktören för divisionen.

3

Den verksamhet som GEORG här benämner specialistverksamhet ska redovisas under

benämningen kärnverksamhet i myndighetens årsredovisning, enligt AgVFS 2003:7 A 2.

angeläget att arbetet bedrivs så att alla berörda känner att det nu har skapats en ny myndighet.

Genom att hela socialförsäkringens administration nu organiseras i en ny myndighet kan beslut tas som styr hela organisationen. Därför måste ledningen etablera gemensamma synsätt och rutiner för hur de divisioner och staber/avdelningar som finns vid sidan av produktionsdivisionen, ska delta i styrningen av verksamheten på länsnivå inom sina funktionella ansvarsområden. Inom sitt funktionsansvar ska staberna ta fram policies, riktlinjer m.m. som ledningen fattar beslut om. Den operativa styrningen sker alltid i linjen.

I den nya myndigheten Försäkringskassan ska produktionen/ handläggningen, dvs. den direkta kärnverksamheten, vara i centrum. Övriga funktioner ska stödja denna verksamhet. Vad Försäkringskassans olika stöd- och specialistfunktioner ska göra liksom vad verksamheten i övrigt ska göra bestäms genom verksamhetsplaneringen. Om stöd- eller specialistfunktionerna under året identifierar nya behov av åtgärder som kan påverka förutsättningarna för produktionsresultaten, genom att de t.ex. kräver omprioritering av resurser, måste de stämmas av med produktionsdirektören.

Nya krav/önskemål från t.ex. informationsstaben och försäkringsdivisionen ska gå genom produktionsdivisionens ledning/stab innan de går vidare ner i linjen. På detta sätt kan de krav och önskemål som specialist- och stödfunktionerna kommer med avvägas mot andra angelägna åtgärder. Med det här beskrivna arbetssättet ska inte cheferna inom produktionsdivisionen kunna ”rundas” av stöd- och specialistfunktionerna med sina funktionsansvar. På motsvarande sätt ska ledningskedjan fungera inom försäkringsdivisionen. Vid oenighet mellan en stabschef och divisionschef eller mellan divisionschefer blir det GD:s uppgift att ”döma av”.

2.3.2. Kriterier vid val av ledningsorganisation

GEORG har utgått följande kriterier vid valet av ledningsorganisation för den nya Försäkringskassan.

Ledningsorganisationen ska

  • i sina huvuddrag kunna fungera den 1 januari 2005,
  • vara så kraftfull att den fortsatta organisationsanpassningen ska kunna genomföras under 2005,
  • ha sin tyngdpunkt i ”mötet med medborgarna”, dvs. ge den operativa verksamheten stort utrymme samt
  • ge ledningen utrymme och förutsättningar för att fokusera strategiska frågor och arbetet med att förverkliga visionen.

Ledningen ska organiseras så att den får utrymme för att kunna driva ”förändringsagendan” och kunna utforma den utvecklande och attraktiva arbetsplatsen. Detta ska bl.a. ske genom skapandet av ett HK, som ska ha strategiska uppgifter avseende kärnverksamheten och specialistverksamheten.

Utvecklingen av gemensamma arbetssätt genom produktionsorganisationen är den utan tvekan viktigaste uppgiften för den nya ledningen. Endast genom gemensamma arbets- och förhållningssätt kan den nya Försäkringskassan uppnå den servicenivå och den likabehandling av medborgarna som eftersträvas. En sådan kraftfull och snabb utveckling av gemensamma arbetssätt är också en väsentlig förutsättning för att utveckla ett kraftfullt och effektivt IT-stöd.

I den valda modellen för ledningsorganisation ska GD uppdra åt en särskild produktionsdirektör att samordna och genomföra den nödvändiga förändringen av nuvarande arbetsrutiner och arbetsformer för Försäkringskassans möten med medborgarna.

Produktionsdirektören ska ansvara direkt under GD för att de viktiga produktionsfrågorna får en nödvändig fokusering i ledningsarbetet. Ledningsmodellen ger via en produktionsdirektör produktionens frågor ett starkt inflytande också i den strategiska ledningen. GEORG menar att resurs- och ansvarsmässigt motsvarar den valda modellen de krav på fokusering och förändring som ställs på den nya Försäkringskassan.

Produktionsfrågorna är så viktiga att de bör hanteras i en särskild produktionsledning som leds av produktionsdirektören. Rätten att besluta om gemensamma produktionsfrågor ska delegeras till produktionsdirektören. I produktionsledningen ingår samtliga länsdirektörer och där förutsätts också personaldirektören delta samt vid behov andra chefer från HK (från funktioner som ska lämna stöd till produktionen). Vid möten i produktionsledningen står produktionens och verksamhetens förutsättningar i förgrunden. Relationen mellan produktionen och försäkringsdivisionen blir också tydlig i denna modell.

GEORG har noterat att det under arbetets gång har funnits invändningar mot den valda ledningsmodellen på grund av att den

skulle innebära att produktionsfrågorna centraliseras. GEORG menar tvärtemot att denna modell bäst decentraliserar produktionsfrågorna. Produktionsbeslut är delegerade från GD. Det bör dessutom noteras att det är självklart att representanter för lokal kompetens och länskompetens ska delta i utvecklingsarbete, i arbetet med att formulera visioner och strategier etc. Den valda modellen gör det dessutom möjligt för GD att vara närvarande i den lokala verksamheten genom besök, möten m.m. GD:s kompetens och tid låses inte i ett stort antal formella beslutsmöten.

2.3.3. Försäkringskassan ska ledas av en styrelse med fullt ansvar

Den nya Försäkringskassan ska enligt riksdagens beslut ledas av en styrelse med fullt ansvar. Till styrelsen ska en internrevision knytas. Det dagliga arbetet ska ledas av en GD som till sin hjälp har en ÖD samt sex staber. Dessa är placerade på HK där också ledningen för de tre divisionerna finns. Divisionerna är produktionsdivisionen, försäkringsdivisionen och utvecklingsdivisionen.

Den operativa verksamheten bedrivs främst inom produktionsdivisionen, som innehåller de 21 länsorganisationerna. Till utvecklingsdivisionen hör FK Data, som till stor del är en driftorganisation, men som även innehåller systemutveckling. Försäkringsdivisionen innehåller främst operativa delar. Avdelningen för gemensam service tillhör i sin helhet den operativa nivån.

2.3.4. Försäkringskassan ska ha sex staber

Ledningsstaben ska ge stöd och service till styrelse, GD och ÖD och ska samordna myndighetens arbete i olika strategiska frågor t.ex. arbetet med regeringsuppdrag, säkerhetsarbetet, internationella kontakter och omvärldsbevakning. Här finns också den funktion som ansvarar för kontakter, utveckling och utbildning av de förtroendevalda i den nya Försäkringskassan.

Ett förändringssekretariat, direkt underställt GD, kommer att inrättas i form av en projektorganisation under 2005–2008. Förändringssekretariatets huvuduppgift blir att hålla ihop, driva på och följa upp förändringsarbetet.

Ekonomi-, informations-, personal- och juridikstaben kommer att ha ett funktionsansvar inom sina respektive områden. Många frågor som hittills har hanterats genom frivilligt samarbete inom socialförsäkringsadministrationen kommer att bli tydliga ansvarsområden för de nya staberna. Respektive stab behöver initialt arbeta fram och följa upp arbetssätt/rutiner gentemot andra funktioner vid huvudkontoret och gentemot motsvarande funktion i länen.

Personalstaben ska utforma personalpolitiken. Detta görs genom styrande dokument (måldokument, policies, strategier, handlingsprogram och avtal) samt genom att stödja chefer i frågor inom personalområdet och i arbetsgivarrollen. I uppgifterna ingår ansvar för att ta fram styrande dokument för kompetensförsörjning, arbetsmiljö, friskvård och gemensamma personalpolitiska processer. Styrdokumenten beslutas sedan av GD, men besluten kan delegeras till personalchefen. På motsvarande sätt tar andra staber fram styrande dokument, som beslutas av GD eller efter delegation av respektive stabschef. I personalstaben ingår också en omställningsfunktion.

Ekonomistabens roll blir att ansvara för processerna för den övergripande ekonomistyrningen i myndigheten. Detta inbegriper ansvar för processerna för resultatstyrning och finansiell styrning. Administrativa uppgifter placeras inom avdelningen gemensam service.

Informationsstaben ska ansvara för myndighetens övergripande informations- och kommunikationspolicy, internt och externt. Staben ska bl.a. ansvara för de kanaler som finns för den interna informationen och för externinformationen samt för den nya gemensamma tidningen.

Juridikstaben ska ansvara bl.a. för den rättsliga utformningen av föreskrifter och allmänna råd, för rättsliga ställningstaganden, för förvaltningsjuridiska frågor och för IT-rättsliga frågor. Staben ger juridiskt stöd till HK i allmänna juridiska frågor, företräder Försäkringskassan i domstol samt ansvarar för skadeståndshanteringen i myndigheten.

Det allmänna ombudet utses och anställs av regeringen men placeras på myndigheten och har ett nära samarbete med juridikstaben. Det allmänna ombudet kan överklaga beslut av Försäkringskassan.

2.3.5. Försäkringskassan ska ha tre divisioner och en avdelning

Försäkringsdivisionen ska ansvara för försäkringen som produkt. Denna division kan ses som en kunskapsbank med operativ inriktning. Här ska arbetet med förvaltning, utveckling och utvärdering av pensions-, sjukförsäkrings-, barn-, familj- och handikappförmåner ske. Inom denna division arbetar man också med försäkringsinformation (sakinnehåll) och normering.

Produktionsdivisionen ansvarar för produktionen/handläggningen samt förvaltning och utveckling av processer och stöd för att tillhandahålla försäkringen. Här ingår arbetet med beslut, utbetalning, samordning, information och service till medborgarna. I produktionsdivisionen ingår de 21 länsorganisationerna, liksom de riksgemensamma funktioner som nu ligger under olika länsenheter.

Det övergripande produktions- och resultatansvaret ska delegeras till respektive län, med mål- och resultatstyrning som grund, vilket innebär att varje länsdirektör ansvarar inför produktionsdirektören för produktion/handläggning, kundmöten, kvalitet och resultat inom sitt ansvarsområde.

Utvecklingsdivisionen ska stödja verksamhetsutvecklingen inklusive IT-utvecklingen inom myndigheten genom gemensamma metoder och verktyg samt genom att tillhandahålla kvalificerad projektledarkompetens.

Utvecklingsdivisionen har det samlade ansvaret för Försäkringskassans IT-verksamhet och för att myndighetens IT-verksamhet utvecklas i takt med de höga krav som i dag ställs på en modern organisation. Divisionen har både en styrande och en stödjande roll, liksom en utförande roll.

Avdelningen för gemensam service – en avdelning som tillhör den operativa nivån – ska byggas upp under 2005. Avdelningen ska ansvara för myndighetens infrastruktur, bl.a. lokalförsörjning, telefoni (teknisk plattform) och logistik. Även löneadministration och fakturahantering samt upphandlings- och inköpsprocessen är områden som ska föras till denna avdelning. Den verksamhet som bedrivs vid Försäkringsmedicinskt Centrum ska också föras till avdelningen för gemensam service under 2005. Till denna avdelning kan delegeras strategiska frågor såsom upphandlingspolicy.

2.3.6. Samordningsvinster

GEORG bedömer att genom effektiviseringar och rationaliseringar kan resurser motsvarande 20 procent av den nuvarande socialförsäkringens administration frigöras till och med 2007. Dessa resurser ska överföras till produktion/handläggning.

Synergieffekterna i fråga om resurser och kompetens blir stora när Försäkringskassan bildas. Då nuvarande 22 organisationer med var sin administrativ överbyggnad av specialist- och stödverksamhet blir en organisation kommer betydande resurser kunna frigöras till förmån för produktion och utveckling.

Det finns stora möjligheter att nå samordningsvinster i form av kvalitetsförbättringar och rationaliseringar genom att samutnyttja resurser. Dessa vinster kan nås såväl på central som på lokal nivå och inom olika verksamhetsområden.

Redan i dag finns ett rationaliseringsbeting på försäkringskassorna, inte minst för att kunna finansiera gjorda investeringar i ny teknik. Omorganisationen ger förutsättningar för att underlätta denna process. Rationaliseringar ska genomföras såväl inom huvudkontoret som inom länsorganisationerna.

GEORG bedömer att genom effektiviseringar och rationaliseringar kan resurser motsvarande 20 procent av den nuvarande socialförsäkringens administration frigöras till och med 2007. Cirka tio procent bedöms bli en följd av samordningsvinster, cirka tio procent blir en följd av förändrade arbetssätt och bättre teknikstöd m.m. Resurserna ska överföras till produktion/handläggning. Efter förändringsperioden, alltså efter utgången av år 2008 bör även direkta besparingar kunna göras i verksamheten. Regeringen bör begära att Försäkringskassan årligen rapporterar vilka förändringar som planeras, vilka som har genomförts och vilka resultat som har uppnåtts.

2.4. Styrning

2.4.1. Resultatstyrning och processorientering

Den styrningsprincip som tillämpas i statlig förvaltning är resultatstyrning. Detta innebär att istället för att styra med regler använder

ledningen i större utsträckning information om vad som ska uppnås. Denna styrform brukar anses vara den styrform som ger störst handlingsfrihet. Resultatstyrningen gäller både regeringens styrning av myndigheten och myndighetens interna styrning. Med resultat avses prestation/prestationer (produkter eller tjänster) till en viss kostnad och med en viss kvalitet samt de effekter som prestationen leder till.

För att verksamheten bättre ska förstås och styras är det viktigt att beskriva den i form av processer, det vill säga de återkommande kedjor av aktiviteter som ska ge ett visst resultat. Processbeskrivningen, som utgår från verksamheten, ska tala om vad som ska utföras, hur det ska utföras, med vilket stöd och vilket resultat det i slutändan ska ge, det vill säga vilken kundnytta det ger.

Arbetsorganisation och styrningen av verksamheten utgår vanligtvis från att verksamheter indelas och styrs vertikalt och funktionellt samtidigt som resultatet och värdet för kunderna åstadkoms i processer, dvs. horisontellt och tvärfunktionellt.

Inom socialförsäkringens administration pågår arbete i syfte att beskriva och ensa arbetssätt genom de så kallade Ensa-projekten. En gemensam metod för processutveckling finns och används av de olika Ensa-projekten. Detta sätt att bedriva processutveckling används också av bl.a. Tullverket, Skatteverket och SE-banken. Projekten samverkar med andra myndigheter och företag. GEORG menar att i och med att den nya Försäkringskassan bildas finns goda möjligheter att fortsätta med och skynda på detta arbete.

Redan genom att beskriva och kommunicera existerande arbetssätt som processer kan produktiviteten och kvaliteten förbättras. Genom att arbeta med processer kommer även resultatstyrning, produktivitetsmätningar och kvalitetskontroller in på ett naturligt sätt. GEORG förutsätter att processtänkandet kombineras med en ambitiös uppföljning av verksamheten. Vidare utgör en bra processbeskrivning en viktig del av en beställning av ett IT-stöd. Processbeskrivningen kan också vara ett bra verktyg för att delegera ansvar och decentralisera uppgifter.

Enligt GEORG:s uppfattning är det angeläget att Försäkringskassan fortsätter att processorientera verksamheten. Processorientering behöver inte betyda att hela organisationen måste omfattas eller att en processorganisation måste införas. En viktig ingrediens är dock att organisationen måste lära sig att arbeta mer i team på tvärs över etablerade divisioner, avdelningar och enheter. Samtidigt har GEORG utifrån sina kriterier (avsnitt 2.3.2) valt att organisera

verksamheten i funktioner. GEORG menar att den valda organisationsmodellen ger utrymme för arbetssätt som i stor utsträckning utgår från ett horisontellt och tvärfunktionellt perspektiv.

En av Försäkringskassans utmaningar inför framtiden är att bättre förstå hur de egna processerna ska samspela med medleverantörernas processer för att bättre möta medborgarens behov och situation. Försäkringskassan måste alltså ”sträcka” ut sina processer utanför myndighetsgränserna. Exempel på detta är Försäkringskassans samverkan med arbetsmarknadens aktörer för att samordna insatser för återgång till arbete samt samverkan med sjukvården för att få bättre läkarintyg och få dem översända via Internet. På så sätt kommer myndigheten också att kunna ta ännu ett steg i utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten (som bl.a. innebär att tillhandahålla självbetjäningstjänster).

2.4.2. Utgångspunkter för Försäkringskassans styrning

Tidigare i detta kapitel har uppdraget och visionen för Försäkringskassan redovisats. De anger vad myndigheten ska uppnå med styrningen. Regeringen har dessutom ställt olika krav på myndigheten, som behöver ligga till grund för utformningen av styrningen. Det gäller bl.a. krav på likformighet och rättssäkerhet vid handläggningen av ärenden samt krav på större effektivitet. Därför har GEORG utgått från att det är av stor vikt att myndighetens ledning kan fokusera rättssäkerheten och produktionsfrågorna.

Regeringen har också ställt krav på en gemensam verksamhetsutveckling samt ett effektivt arbete med och utveckling av IT-stöd. Därför behöver ledningen utrymme för att fokusera mer på utvecklingsfrågor.

Enligt riksdagens beslut ska Försäkringskassan ha kvar länsorganisationerna. Därutöver har regeringen ställt krav på delegering och decentralisering i den nya myndigheten.

GEORG menar att kärnan i verksamheten och det som styrningen och organisationen ska vara uppbyggd kring är mötet med medborgaren. Produktionen ska vara i fokus. Ledningen ska ha tid och möjlighet att koncentrera sig på de viktiga strategiska frågorna. Den nya Försäkringskassan ska vara en myndighet som snabbt kan anpassa sig till nya förutsättningar och som kan delegera ansvar och decentralisera uppgifter. Det är helt klart att nuvarande förändring

av socialförsäkringens administration inte är den sista stora förändringen.

Möjligheterna att snabbt och effektivt styra och driva verksamheten och samtidigt genomföra förändringar kan vara större om bl.a. följande utgångspunkter gäller:

  • Strategiska och operativa arbetsuppgifter särskiljs.
  • HK innehåller de strategiska arbetsuppgifterna.
  • Kärnverksamhet, specialistverksamhet och stödverksamhet skiljs åt.
  • Produktionsfrågorna hålls samman genom en funktion och en chef.
  • Ledningsgrupperna är små och koncentrerar sig på arbetsuppgifter inom respektive ansvarsområde.
  • Varje funktion följer upp sin verksamhet.

3. Utmaningar och förutsättningar

Den omorganisation som nu görs av det svenska socialförsäkringssystemets administration är mycket omfattande. Den nya Försäkringskassan får förbättrade möjligheter att lösa sina uppgifter. Organisationsförändringen medför dock stora påfrestningar, som måste hanteras. Omställningsperioden måste användas så att den nya myndigheten snabbt kan ta sig an nya utmaningar. Samtidigt ska den löpande verksamheten gentemot medborgarna hanteras utan störningar.

I kapitel 1 beskrevs de externa utmaningarna, dvs. de förändringar i omvärlden som Försäkringskassan måste kunna hantera under kommande år. I detta kapitel presenterar GEORG viktiga utmaningar som har ett internt och organisatoriskt fokus.

GEORG har identifierat framför allt fyra interna förändringsområden där ledningen under de närmaste åren måste planera och genomföra ett genomtänkt program. GEORG beskriver dessa områden som organisationens utmaningar. Dessa utmaningar är

  • samordning av produktion/handläggning och decentralisering,
  • utveckling av IT,
  • dimensionering och omstrukturering av verksamheten,
  • kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling.

För att Försäkringskassan ska ha förutsättningar att klara av sina utmaningar krävs dessutom

  • en gemensam kultur baserad på Försäkringskassans vision,
  • ett utvecklat ledarskap,
  • en hälsofrämjande arbetsplats.

3.1. Utmaningar

3.1.1. Samordning av produktion/handläggning, decentralisering och koncentrerad handläggning

Ett av den nya ledningens stora och mest prioriterade arbetsområden är att åstadkomma en nyutveckling och samtidig samordning av kärnverksamheten. GEORG belyser här tre väsentliga utmaningar

  • gemensamma arbetsrutiner och gemensam arbetsorganisation,
  • delegering/decentralisering,
  • koncentration och specialisering.

En förutsättning för detta arbete är att organisationen får en väl fungerande produktionsledning.

Gemensamma arbetsrutiner och gemensam arbetsorganisation

Utvecklingen av gemensamma arbetssätt i länsorganisationerna genom en gemensam produktionsorganisation är den utan tvekan viktigaste uppgiften för den nya ledningen. Genom gemensamma arbets- och förhållningssätt kan den nya Försäkringskassan uppnå den servicenivå och den likabehandling av medborgarna som eftersträvas. En sådan kraftfull och snabb utveckling av gemensamma arbetssätt är också en väsentlig förutsättning för att på bästa sätt kunna ta tillvara ett kraftfullt och effektivt IT-stöd. En annan viktig faktor för att utveckla en framgångsrik IT-verksamhet är att beställarkompetensen stärks.

Det framförs ibland farhågor för att gemensamma arbetsrutiner och en gemensam arbetsorganisation skulle göra arbetet mer mekaniskt och därigenom mindre intressant. I själva verket är gemensamma arbetsrutiner i hela landet lika självklara som de gemensamma arbetsrutiner som nu finns inom varje allmän försäkringskassa. Det gemensamma arbetssättet skapar förutsättningar för kvalitetsutveckling och ger medarbetare och chefer utrymme och frihet att utveckla formerna för mötet med medborgaren på ett mer personligt sätt.

Delegering/decentralisering

I direktivet till GEORG (Dir. 2003:170) sägs bl.a.:

Vid fördelningen av ansvar och uppgifter mellan de olika nivåerna i organisationen bör såväl delegering av ansvar som decentralisering av arbetsuppgifter eftersträvas.

GEORG tolkar detta som att beslut inte ska fattas på högre nivå än vad de måste fattas på. GEORG anser att när Försäkringskassan använder sig av centrala resurser ska det vara för utveckling, samordning, kontroll eller annan verksamhet där stordriftsfördelar, kunnande och ett enhetlig uppträdande kan tas tillvara.

GEORG menar att den nya organisationen ska präglas av decentralisering och delegering av den operativa verksamheten. Decentralisering innebär också att kompetens från den operativa verksamheten ska delta i det gemensamma utvecklingsarbetet.

I den nya Försäkringskassan finns hela arbetsprocessen inom en myndighet, till skillnad mot nu, då den är uppdelad på flera organisationer. I den nya myndigheten blir det därför lättare att arbeta utifrån ett helhetsperspektiv på utvecklingen. Det blir också lättare att delegera verksamhetsutvecklingsprojekt, som kan utvecklas i olika delar av landet, för att sedan samlat utvärderas och, om de är lyckade, spridas inom hela organisationen. Verksamheten behöver inte längre begränsas av geografiska gränser utan kan utgå från verksamhetens behov av utveckling.

En långtgående decentralisering förutsätter samtidigt välutvecklade styr- och kontrollmekanismer.

Koncentration och specialisering

Koncentration eller specialisering kan vara lämpligt ibland. Med koncentration menas att en viss verksamhet samlas till en eller flera platser i landet. Med specialisering menas att vissa handläggare handlägger ett visst ärendeslag eller ett begränsat antal ärendeslag. Specialiseringen kan kombineras med koncentration eller kan göras på varje kontor.

Koncentration av ärendehandläggning bör ske när Försäkringskassan därigenom kan uppnå uppenbara kvalitets- eller effektivitetsvinster i handläggning av ärenden. Koncentration är inte detsamma som centralisering av arbetsuppgifter till huvudkontoret.

Koncentration innebär i stället nya möjligheter för utveckling av arbetstillfällen i olika delar av landet. Olika ärenden kan koncentreras till en eller flera orter i.

Koncentration av verksamhet kan också medföra risker för att arbetsuppgifter utarmas. De kontor som lämnar uppgifter till en koncentrerad handläggning kan få en alltför liten bredd i sitt arbetsinnehåll. De arbetsplatser som får koncentrerad handläggning kan bli alltför monotona och specialiserade. GEORG förutsätter att sådana aspekter belyses vid beslut om koncentrerad handläggning.

Handläggning och beslut av ärenden där personliga möten, kontroll genom t.ex. arbetsplatsbesök eller kunskap om lokala förhållanden behövs i stor utsträckning kan vara svåra och mindre lämpliga att koncentrera.

Utmaningen är att Försäkringskassan ska öka effektiviteten och produktiviteten i verksamheten utan att samtidigt utarma arbetsuppgifterna.

Produktionsledning

I den valda modellen för ledningsorganisation uppdrar GD åt en produktionsdirektör att samordna och genomföra den nödvändiga förändringen av nuvarande arbetsrutiner och arbetsformer för Försäkringskassans möten med medborgarna.

GEORG menar att länsdirektörernas inflytande på sin egen verksamhet påverkas av graden av delegering och ökar med en tydlig resultatstyrning. Ansvaret för utförandet av den operativa verksamheten ska ges till länsdirektörerna inom givna ramar. En sådan given ram är det gemensamma arbetssättet. Varje länsdirektör ska ha en chef att rapportera till, produktionsdirektören, som ska ha tid och resurser att vara ledare, coach och mentor.

Produktionsfrågorna är så viktiga att de bör hanteras i en särskild produktionsledning, som leds av produktionsdirektören. Rätten att besluta om gemensamma produktionsfrågor är följaktligen också delegerad från GD till produktionsdirektören i den av GEORG beslutade arbetsordningen.

Varje länsdirektör har ansvar för att produktionen i respektive länsorganisation fungerar på ett bra sätt. Länsdirektören ansvarar bl.a. för utveckling och realisering av produktionsmål, medan visioner och strategier gäller gemensamt. Representanter för

länsorganisationerna ska naturligtvis delta i utvecklingsarbete, i arbetet med att formulera visioner och strategier etc.

3.1.2. Utveckling av IT

Att administrera socialförsäkringen är en mycket informationsintensiv hantering. De olika förmånerna är utformade så att en mängd data om en individs förhållanden i regel måste finnas till hands för en handläggare när han eller hon ska handlägga ett ärende om ersättning. Dessutom förutsätter många förmåner att uppgifter om individer lagras under lång tid för att eventuellt kunna användas i ett ärende. Det är dessutom inte ovanligt att uppgifter som använts i ett visst ärende behövs i ett annat ärende som uppkommit ett antal år senare. Bl.a. dessa förhållanden har inneburit att informationsteknik (IT) kom att införas inom socialförsäkringens administration på ett mycket tidigt stadium. Den nuvarande organisationsstrukturen har dock gjort det svårt att tillräckligt snabbt och effektivt ta tillvara informationsteknikens möjligheter. Till stora delar behöver också grundläggande tekniska plattformar bytas ut. I hög grad har systemen varit egenutvecklade. Organisationen förefaller ha haft svårigheter att få ut tillräckliga effektivitetsvinster av de system som utvecklas.

GEORG förutsätter att den nya samlade utvecklingsdivisionen förutsättningslöst prövar nya arbetsformer och nya tekniker. GEORG har valt att skapa en samlad funktion där utvecklingsdirektören har ansvaret för både strategiska uppgifter och löpande verksamhet. Orsaken till detta val av organisation är att GEORG bedömde att det var nödvändig att inledningsvis samla och koncentrera kompetensen inom området. Uppdraget och utmaningen för den nya ledningen är att åstadkomma strategiska långsiktiga lösningar samtidigt med att den löpande ITverksamheten anpassas till de nya förutsättningarna. I de strategiska lösningarna bör också prövas vad som bäst kan utvecklas och produceras inom organisationen och vad som kan upphandlas. Riskerna med egenutvecklade system bör värderas.

Nya förutsättningar – nya uppdrag

Utvecklingen inom IT under de senaste tio åren har på ett dramatiskt sätt öppnat för att använda tekniken inom nya användningsområden. Detta gäller såväl medborgarnas möjligheter att via Internet använda olika tjänster som myndighetens interna verksamhet. Det är också en stor och viktig uppgift för den nya Försäkringskassan att tillvarata dessa möjligheter.

Regeringen redovisade i propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen. I propositionen framhåller regeringen bl.a. att statsförvaltningen bör, med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter, ta till vara informationsteknikens möjligheter att

  • förenkla och förbättra kontakterna för medborgare och företag med myndigheterna,
  • öka allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet,
  • effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU-institutioner och andra länders förvaltning.

I prop. 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla slår regeringen bl.a. fast att den statliga förvaltningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksamheten och i samverkan med företag och medborgare. Dessutom bör utvecklingen av så kallade 24-timmarsmyndigheter som är elektroniskt tillgängliga för informationshämtande och ärendehantering stimuleras.

År 2000 beslutade regeringen om ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst. I handlingsprogrammet fastställs i huvudsak de ovan redovisade riktlinjerna.

Regeringen har dessutom i 2003 års budgetproposition (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 2, bilaga 1 Statsförvaltningens utveckling) som mål för den offentliga förvaltningen bl.a. angett att alla tjänster som statliga myndigheter inom befintliga resursramar till samma eller lägre kostnader kan tillhandahålla elektroniskt ska också göras så. Statliga myndigheter ska erbjuda elektroniska kanaler för kontakter med medborgare och företag.

Vilka möjligheter har utvecklats?

Inom socialförsäkringens administration (Riksförsäkringsverket, de allmänna försäkringskassorna och Premiepensionsmyndigheten) erbjuds redan i dag en rad olika tjänster via Internet som kan hänföras till begreppet 24-timmarsmyndighet. Alla myndigheterna har således webbplatser med information om myndigheterna och de ansvarsområden de administrerar.

Den centrala funktionen inom begreppet 24-timmarsmyndighet är dock möjligheten till interaktiva tjänster som inbegriper såväl lämning och hämtning av individorienterad information som ansökningar och annan hantering av ärenden (självbetjäningstjänster). Det är alltså frågan om ett samspel mellan användare och myndighetens datorsystem som innebär att användaren genom uppkoppling till en myndighets webbplats kan få direkt tillgång till exempelvis individorienterad information eller allmän vägledning för ett uttag av en förmån. I förlängningen innebär detta även att beslut om förmåner etc. kan meddelas i en automatiserad process. Sådana funktioner förekommer redan i dag vid användning av vissa av de tjänster som erbjuds av myndigheterna inom socialförsäkringens administration. Via Premiepensionsmyndighetens webbplats är det i dag möjligt att få tillgång till individorienterad information och förfoga över sina fondmedel på i princip motsvarande sätt som gäller vid icke-elektronisk kommunikation. Försäkringskassornas webbplats erbjuder bl.a. möjligheter att ansöka om förmåner och på annat sätt förfoga över förmåner inom föräldraförsäkringen och att ta del av individorienterad information om föräldrapenningsförmåner.

I december 2002 presenterade Riksförsäkringsverket tillsammans med Riksskatteverket ett avtal om elektronisk id-handling med Föreningssparbanken och Handelsbanken. Sedan tidigare finns ett avtal med Nordea och Posten. Avtalen innebär att Riksförsäkringsverket har kunnat etablera en hållbar säkerhetslösning för administrationens elektroniska tjänster som tillämpas vid användning av föräldraförsäkringstjänsten. Webbplatsen för föräldraförsäkringstjänster används i stor omfattning och antalet ansökningar ökar stadigt. Denna tjänst har också uppmärksammats internationellt eftersom den innehåller avancerade säkerhetslösningar.

Angelägna utvecklingsområden

GEORG bedömer det som särskilt angeläget att Försäkringskassan förmår slutföra utvecklingen av ett IT-baserat ärendehandläggningssystem.

Den tekniska utformningen av IT-systemen inom socialförsäkringens administration (i detta fall Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna) har i strukturell mening varit i huvudsak oförändrad alltsedan mitten av 1970-talet. Översiktligt kan denna struktur i första hand sägas bestå av ett större antal verksamhetsstödjande register, dvs. på visst sätt strukturerade eller organiserade samlingar av uppgifter, som främst används vid handläggning av de olika ärendeslagen inom socialförsäkringen. De viktigaste funktionerna i registret är lagring och tillhandahållande av individanknuten information relaterad till de olika ärendeslagen; i båda fallen med syftet att administrationen ska kunna utföra nödvändiga transaktioner såsom exempelvis utbetalningar inom förmånssystemet. Vidare finns visst integrerat handläggningsstöd i form av enklare program för beräkning av ersättning m.m. Registren används dessutom i viss utsträckning för uppföljning, utvärdering, tillsyn och framställning av statistik.

Även om den tekniska utformningen i huvudsak varit oförändrad under lång tid har vissa förändringar gjorts. En ny teknisk plattform har skapats för administration av det nya pensionssystemet.

Det är viktigt att den nya tekniken tas i anspråk för ärendehantering inom socialförsäkringens administration på ett mer utvecklat sätt. I en sådan struktur framställs, inges och expedieras handlingar elektroniskt och handläggningen sker med ett långt utvecklat datorstöd. Detta medför att all den individrelaterade information som är nödvändig för att handlägga ett ärende, i många fall helt och hållet hanteras elektroniskt, dvs. pappersbunden lagring av information förekommer inte i ärendet. I ett fullt utvecklat ärendehanteringssystem är de enskilda uppgifterna dessutom tillgängliga för även andra syften än att hantera utbetalningar.

Samtidigt har möjligheterna till kommunikation mellan medborgare och myndigheter via Internet ökat dramatiskt. Det innebär bättre förutsättningar för snabb ärendehantering, eftersom uppgifter i ansökningar etc. via Internet kan skickas in direkt till myndigheternas egna datoriserade ärendehanteringssystem. Den beskrivna utvecklingen ger vidare förutsättningar för att utveckla

effektiva instrument för produktionsstyrning inom verksamheten och en utvecklad uppföljning av socialförsäkringen. En annan möjlighet som tekniken ger är ökad användning av automatiserat beslutsfattande.

Den tekniska utformningen av IT-systemen inom socialförsäkringens administration är fortfarande i hög grad präglad av de förutsättningar som tekniken medgav då systemen byggdes upp. Att förändra informationshanteringen från det nuvarande transaktionsinriktade registersystemet som baserats på relativt omoderna tekniska plattformar till ett utvecklat ärendehanteringssystem är en mycket omfattande uppgift. En viktig del av det utvecklingsarbete som bedrivits inom socialförsäkringens administration har siktat mot att ärendehandläggningen inom de allmänna försäkringskassorna ska ges ett nytt IT-stöd. Detta skulle medverka till att förkorta handläggningstiderna och förbättra kvaliteten i försäkringskassornas beslutsunderlag. Det skulle dessutom medföra att allmänhetens möjligheter till självbetjäning via ett utvecklat IT-stöd ökar. Exempelvis skulle de försäkrade kunna följa sina ärendens handläggning direkt via Internet och därigenom få besked om datum för utbetalning av ersättning etc. Med all säkerhet skulle enbart detta innebära en påtaglig avlastning för personalen inom Försäkringskassan. Andra möjligheter är exempelvis utvecklade kommunikationsvägar mellan sjukvården och socialförsäkringsadministrationen som medger en snabbare överföring av medicinska underlag för beslut om ersättning. En annan effekt av ett utvecklat ärendehanteringssystem är förbättrade möjligheter att genom uppföljning och utvärdering komma till rätta med den negativa utvecklingen inom ohälsoområdet. Dessutom medför ökade möjligheter till uppföljning och utvärdering samtidigt en bättre plattform för utveckling av åtgärder mot fusk inom socialförsäkringen.

Myndigheternas utveckling av IT-systemen ska givetvis ske i samverkan med andra myndigheter.

Vissa steg har tagits i riktning mot genomförandet av ett ITbaserat ärendehanteringssystem inom de allmänna försäkringskassorna. Pappershanteringen har i princip avskaffats inom vissa ärendeslag eftersom pappershandlingar såsom t.ex. ansökningar skannas in och de skannade bilderna av handlingarna lagras i elektroniska akter. Av olika skäl, bl.a. den organisatoriska strukturen inom socialförsäkringens administration, har arbetet med att

utveckla ett ärendehanteringssystem i egentlig mening ännu inte genomförts.

Genomförandet av ett IT-baserat ärendehanteringssystem förutsätter såväl teknisk kompetens som en mycket långsiktig strategi och förmåga att på ett väl avvägt sätt prioritera mellan de olika insatserna under genomförandeprocessen. Det strategiska ansvaret för processen måste alltid ligga på ledningen för myndigheten.

En avgörande förutsättning – enhetlighet i arbetsprocesserna

En avgörande förutsättning för att helt och fullt tillvarata de möjligheter ett IT-baserat handläggningssystem erbjuder är att det finns en enhetlighet i arbetsprocesserna vid handläggning av ärenden inom myndigheten. Som tidigare nämndes finns inte en sådan enhetlighet i dag inom de allmänna försäkringskassorna. Parallellt med utvecklingen av IT-strukturen är det alltså nödvändigt att genomföra en förändring även inom detta område. Detta måste ske i en process som är i hög grad integrerad med utvecklingen av IT-strukturen. Produktionens krav är det som ytterst ska styra utvecklingen och produktionsledningens och utvecklingsledningens förmåga till samverkan kommer att vara ytterst betydelsefull.

3.1.3. Dimensionering och omstrukturering av verksamheten

Det är uppenbart att en organisationsförändring som berör 21 försäkringskassor, Försäkringskassornas Förbund och Riksförsäkringsverket med sammanlagt mer än 16 000 anställda påverkar personalbehov, kompetens och dimensionering. Därtill kommer de externa utmaningar som beskrivs i kapitel 1. GEORG anser att Försäkringskassan måste lägga ned ett mycket stort arbete för att förutsättningslöst pröva kompetens- och personalbehovet i den nya organisationen. Det är angeläget att detta arbete görs snarast. Erfarenheter från organisationsförändringar visar att annars riskerar organisationen att gå tillbaka till tidigare invanda strukturer och arbetssätt.

Varför är frågan om dimensionering viktig?

Ett av regeringens tydligt uttalade mål för förvaltningspolitiken är effektivitet i statsförvaltningen. Effektivitet handlar om kvalitet. Kvalitet i statsförvaltningen kan beskrivas som att en myndighet med bästa möjliga utnyttjande av de mänskliga och ekonomiska resurserna uppnår bästa möjliga resultat för de personer eller det ändamål myndigheten är till för.

1

Som framgår av detta är en ändamålsenlig dimensionering av ekonomiska och personella resurser inom en organisation en av flera viktiga faktorer för att organisationen på ett kostnadseffektivt sätt ska kunna nå sina mål. Och då handlar det självklart inte bara om en bra dimensionering inom kärnverksamheten utan också organisationens specialist- och stödverksamhet. Dimensionering har med andra ord en stark påverkan på i vad mån en organisation och dess funktioner kan ta det ansvar och uträtta det uppdrag de tilldelats. Dimensionering är en viktig faktor i den interna styrning och kontroll som ledningen för en organisation ansvarar för.

Underdimensionering av en funktion riskerar resultera i att funktionen inte klarar sina åtaganden och att det i sin tur får negativa konsekvenser för den övriga verksamheten och/eller mottagarna av organisationens tjänster. Detta riskerar också att få till följd att de medarbetare som arbetar inom funktionen känner otillfredsställelse i och med att de inte får en reell möjlighet att leva upp till de krav och förväntningar som finns på funktionen.

En överdimensionering innebär inte bara ett ineffektivt användande av resurser som istället skulle kunna användas i andra delar av verksamheten. En överdimensionering riskerar också att negativt påverka de medarbetare som arbetar inom funktionen i och med att de och deras arbete i praktiken inte efterfrågas i tillräcklig omfattning. En överdimensionering riskerar också att leda till att funktionen förr eller senare börjar arbeta med frågor som ligger utanför ramen för dess ansvars- och verksamhetsområde, vilket i sin tur kan resultera i irritation men också merarbete i andra delar av organisationen.

En ändamålsenlig och bra dimensionering innebär inte bara att resurserna nyttjas på ett effektivt sätt utan det har också ett starkt signalvärde gentemot den övriga organisationen och dess omvärld vilket i sig positivt påverkar möjligheterna att uppnå målen för verksamheten.

1

En statsförvaltning i utveckling och förnyelse (SOU 2004:65)

Det finns flera sätt att dimensionera organisatoriska funktioner. Ett är att analysera och inventera vad funktionen ska göra, i vilken omfattning detta ska ske, vilket stöd som finns för funktionen samt vilken kompetens som behövs i vilken omfattning för att klara hela och delar av uppdraget. Utifrån detta kan sedan en värdering ske om vilken volym resurser som är rimlig.

Ett annat tillvägagångssätt för dimensionering och löpande värdering av resursanvändandet är att göra historiska och jämförande analyser. Med andra ord ha ett värde att utgå ifrån i värderingen. I dessa sammanhang är det lämpligt att finna ett antal nyckeltal som i sig indikerar hur dimensioneringen står sig i ett historiskt och/eller ett jämförande perspektiv.

Ett tredje sätt för dimensionering är att ledningen utifrån vissa allmänna värderingar om styrningen av och prioriteringen i en verksamhet beslutar sig för att ett visst antal personer ska arbeta med en viss verksamhet.

När GEORG har övervägt dimensioneringen av de olika funktionerna i den nya Försäkringskassan har GEORG i flera fall utgått från vad funktionen ska göra och utifrån det bedömt dimensioneringen. Tilläggas bör dock att den dimensionering GEORG har föreslagit kräver att cheferna och medarbetarna har rätt kompetens samt att de har erforderligt stöd i form av utvecklade IT-system m.m.

I vissa fall menar GEORG att man inte kan räkna fram hur många medarbetare som behövs för en viss uppgift. Dimensionering får i stället bygga på ett strategiskt beslut från ledningen. Det gäller t.ex. hur många som ska arbeta med att utvärdera och följa upp socialförsäkringen på en övergripande nivå.

De dimensioneringsbehov som redovisas i kapitel 5–7 uttrycker GEORG:s uppfattning om den potential till effektivisering som finns i den nya myndigheten. Regeringen bör kunna använda det som ett underlag för en dialog med myndigheten om de mål som bör uppnås.

Omstruktureringens mål är mer resurser till kärnverksamheten

GEORG anser att målet för förändringen ska vara att öka resurserna för kärnverksamheten, för produktionen. Nedan visas ett par diagram som åskådliggör utvecklingen av antalet anställda

vid försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket under de senaste 10 åren.

2

Det är tydligt att antalet anställda på RFV har ökat samtidigt som antalet anställda i försäkringskassorna har minskat. Det kan ha funnits goda skäl för en sådan utveckling. Nu måste dock Försäkringskassan bryta denna trend och föra över resurser från den centrala administrationen till länsorganisationerna. Detta kräver ett omfattande omställningsarbete eftersom de som arbetat med utredningsverksamhet m.m. på central nivå inte utan vidare kan förutsättas vilja eller kunna arbeta med handläggning i länsorganisationen.

Försäkringskassorna

10000 11000 12000 13000 14000 15000 16000 17000 18000

1993/

94

19

94/

95

1995/

96

199

7

19

98

199

9

200

0

200

1

200

2

200

3

Budgetår

Antal anställda

Riksförsäkringsverket

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

1993/

94

1994/

95

199

5/96

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Budgetår

Antal anställda

2

Källa: Riksförsäkringsverkets årsredovisningar, budgetåren 1993/94-2003

3.1.4. Kunskapsuppbyggnad

Enligt sin instruktion har den nya Försäkringskassan ansvar för kunskapsuppbyggnad inom socialförsäkringsområdet och övriga verksamhetsgrenar inom myndigheten.

Att ansvara för att tydligt och förståeligt underlag kommer fram och att kunskaperna inom socialförsäkringsområdet höjs bör således vara ett prioriterat område för den nya Försäkringskassan. Med ansvar för kunskapsuppbyggnad menar GEORG att myndigheten ska se till att kunskapsuppbyggnad sker, inte att myndigheten nödvändigtvis själv ska utveckla nya metoder. Försäkringskassan ska inte heller bedriva forskning inom socialförsäkringsområdet.

GEORG bedömer att en genomgripande översyn av den nuvarande utredningsstatistik- och forskningsverksamheten behöver göras. Försäkringskassans ledning bör beställa och kunna få en slutrapport om detta senast den 30 september 2005. Bl.a. följande behöver övervägas:

  • Försäkringskassans ansvar och uppgifter när det gäller analys, uppföljning, utvärdering, utveckling och forskning.
  • Hur ovanstående arbete ska organiseras.
  • Hur samverkan mellan Försäkringskassan och forskningen ska ske.
  • Hur forskning inom socialförsäkringsområdet ska finansieras.

Den primära utgångspunkten för översynen är Regeringskansliets, myndighetens eget och andra intressenters behov av en relativt fristående professionell uppföljnings/utvärderings/utredningsverksamhet som ”ligger i framkant”.

Regeringskansliet har behov av att Försäkringskassan följer upp målen för de olika politikområdena samt att myndigheten kommer med förslag till hur försäkringen kan förändras och utvecklas. Myndighetens egna behov handlar främst om utvärdering av socialförsäkringens effekter och verksamhetens effektivitet, liksom produktivitets- och kvalitetsaspekter i verksamheten. Såväl den centrala organisationens som länsorganisationernas behov behöver tillgodoses.

I den nuvarande organisationen har RFV en utvärderingsavdelning som ansvarar för statistik, analyser samt allmänt forsknings- och utvecklingsarbete. GEORG har inledningsvis placerat denna enhet i Försäkringsdivisionen. GEORG menar dock

att en särskild utredningsenhet, som bl.a. ansvarar för övergripande makrostudier av socialförsäkringssystemen bör finnas som en stabsenhet direkt under GD. Detta bör vara en förutsättning för den föreslagna översynens arbete. Inom denna enhet bör också ansvar för kontakter med forskning ligga. Denna utredningsenhet bör ha ett stort mått av självständighet. Den bör på eget initiativ kunna följa upp och utvärdera socialförsäkringssystemet och delar av det samt också hur socialförsäkringen och dess regler tillämpas i organisationen. Utvärderingarna bör utgå från en kritisk granskning av de fenomen som studeras. I och med att det även är myndighetens egen verksamhet som studeras förutsätter det en ledning av myndigheten som tål en utvärderingsfunktion med stor integritet. Utvärderingsfunktionen måste ha en så oberoende ställning som möjligt inom myndigheten. Det är en viktig förutsättning för funktionens trovärdighet både internt och externt. I sitt arbete kan den också ta hjälp av forskare och konsulter.

Kompetensutveckling för de anställda i Försäkringskassan behandlas i avsnitt 6.1.

3.2. Förutsättningar

GEORG:s uppfattning är att Försäkringskassan, för att kunna klara av utmaningarna som redovisades i föregående avsnitt, behöver utveckla och bygga upp en gemensam kultur byggd på den nya visionen. Det kommer också att krävas ett utvecklat ledarskap och en hälsofrämjande arbetsplats.

3.2.1. En gemensam kultur genom implementering av Försäkringskassans vision

Medarbetarnas reflektioner om kulturen

När GEORG hade sin stora hearing i mitten av juni 2004 var en uppgift för de cirka 270 deltagande att diskutera och redovisa vilka värderingar de ville ta med sig in i den nya myndigheten och vilka de ville kasta bort. De värderingar som flest ville ta med sig in i den nya myndigheten var följande: Delaktighet, professionalitet, glädje/ lust, kompetens och effektivitet. De värderingar som man inte ville ta med var främst hierarki, kontroll, förtryck, revirtänkande,

inskränkthet och jantelagen. Dessa synpunkter kan vara en bra bakgrund när den nya Försäkringskassan ska skapa en gemensam kultur genom att implementera visionen.

Vad är viktigt för att få genomslag för visionen?

En förutsättning för att medarbetarna och cheferna ska kunna arbeta tillsammans i en ny myndighet och klara de krav som ställs är att de har ett gemensamt sätt att orientera sig i verkligheten. De behöver ha en gemensam förståelse för det uppdrag de har. I viktiga avseenden måste det finnas en gemensam syn på vad myndigheten ska sträva efter och hur medarbetarna och cheferna ska agera. En gemensam kultur är grunden för denna samstämmighet.

Ledningens agerande samt medarbetarnas motivation och delaktighet är viktiga förutsättningar för ett framgångsrikt förändringsarbete. GEORG utgår från att medarbetarna vill utvecklas, vill bidra och vill göra sitt bästa. System och arbetsformer måste utvecklas med det synsättet som grund. Arbetsprocesserna måste utvecklas så att de ger förutsättningar för delaktighet och erfarenhetsutbyte och former måste skapas som gör det möjligt att som medarbetare bli lyssnad på.

Organisationens chefer är motorer när det gäller att implementera visionen i den nya myndigheten. Roller och ansvar ser olika ut på olika nivåer i organisationen. Cheferna närmast medarbetarna blir mycket betydelsefulla när det gäller att omsätta inriktningsbeslut till faktisk handling. Här innebär det att förmedla, bära upp och agera i enlighet med den nya Försäkringskassans vision. Chefernas roll och ansvar och hur detta ansvar ska följas upp är därför något som måste göras tydligt och synligt. Lika viktigt är att skapa förutsättningar för cheferna att axla den rollen. Här avses exempelvis tid, stödresurser, kompetensutveckling och olika former av stödmaterial.

Av visionen framgår att ledarskap i Försäkringskassan ska utövas av chefer som bl.a. har tilltro till den enskilda medarbetarens förmåga att ta ansvar, skapar delaktighet genom kommunikation, tydliggör målbilden för varje medarbetare och ger löpande återkoppling samt ser misstag som en möjlighet till förbättring. Att se på varje fel som en möjlighet till förbättring är i själva verket grunden för allt kvalitetsarbete. För att det ska fungera måste medarbetare

vara så trygga att de vågar rapportera fel. Detta synsätt återspeglas också i den personalidé som diskuterats fram inom ramen för GEORG:s personal- och kompetensprojekt.

Den högsta ledningen måste stå i spetsen för det kommande förändringsarbetet. Organisationen för den nya Försäkringskassan bygger på att den nya ledningen ska få utrymme att ägna kraft åt detta.

För att åstadkomma varaktiga förändringar krävs framförallt att man lever som man lär. Det är därför viktigt att visionen blir verklighet genom aktiv handling. Förändringar i arbets- och förhållningssätt tar lång tid och måste konsekvent stödjas av andra aktiviteter i organisationen. Förändringen måste synas och märkas i organisationen.

Vad ska myndigheten tänka på först?

Det gamla måste avslutas. Det är en viktig symbolhandling. Allra bäst är om en ny myndighet startar sin verksamhet i nya lokaler, eftersom en vanlig uppfattning är att mycket ”sitter i väggarna”. GEORG anser att den nya ledningen bör överväga att flytta myndighetens huvudkontor till nya lokaler.

Mycket kraft måste läggas på att förbereda och utveckla cheferna i den nya myndigheten. Chefsrollen förändras och kraven på cheferna kommer att vara tydligare. Alla chefer måste agera konsekvent och samstämmigt för att en gemensam kultur ska utvecklas.

Innehållet i visionen måste tydliggöras och prioriteras av ledningen. Vad ledningen ser framför sig och vad som är viktigast att fokusera på när den nya myndigheten startar sitt arbete måste vara tydligt och alla chefer måste ha kunskap om detta.

För att lyckas skapa en organisation behövs ett medvetet arbete med att stödja uppbyggnad av nya relationer inom organisationen. Nya sätt att samverka behövs. Det ändamålsenliga och rationella behöver ersätta det som tidigare styrts av synsättet att alla ska behandlas lika oavsett olikhet och behov.

Sättet att arbeta och etablera former för dialog och återkoppling på olika nivåer i organisationen behöver utvecklas.

Förändringsprocesser innehåller flera delprocesser

Förändringsprocesser kan beskrivas och planeras genom olika modeller.

Oavsett vilken modell man väljer behöver förändringsprocessen delas upp i avgränsade etapper med tydliga och fastställda mål. Kriterier för måluppfyllelse behöver fastställas. Detta skapar möjligheter att ge alla involverade resultat efter varje etapp av förändringsprocessen. Därigenom underhålls motivationen så att luften inte går ur processen efter en tid. Det ger också underlag för att diskutera anpassning eller förskjutning av strategin baserad på hittills uppnått resultat samt lämplig taktik inför nästa etapp.

Bredvid planen för implementeringen/genomförandet av den önskade förändringen löper flera parallella processer. Chefer på olika nivåer behöver vara medvetna om och arbeta med olika mjuka processer under genomförandet.

Genomförandet

Implementeringen av visionen i den nya Försäkringskassan kan organiseras i följande avgränsade faser eller etapper:

  • Planering
  • Start och förankring
  • Genomförande/implementering
  • Vidmakthållande
  • Utvärdering och lärande

I planeringen sker planering av respektive etapp. Där beskrivs de insatser eller aktiviteter som ska initieras/startas/genomföras på olika nivåer. I planeringsfasen fastställs också de kriterier för mätning av uppnådda resultat som ska gälla inom respektive etapp.

I start- och förankringsfasen ska myndighetens uppdrag, vision förhållningssätt och värderingar tydliggöras, förmedlas och diskuteras i hela organisationen.

Genomförandefasen innebär att de planerade insatserna genomförs och följs upp i enlighet med de kriterier som lagts fast och att resultaten tydliggörs varefter strategin modifieras. Genomförandet sker över lång tid och innehåller en mängd olika aktiviteter.

Vidmakthållandefasen syftar till att säkerställa att uppnådda resultat består. Under denna etapp ska önskvärda värderingar och förhållningssätt etableras så att de används av fler och fler.

Utvärderingsfasen följer efter uppnått resultat. Den är viktig för att alla som deltagit i förändringsarbetet ska kunna se vad de uppnått och lärt. Denna etapp avslutar den lärprocess som alla förändringsprocesser också ska utgöra.

Den nya ledningen kommer att behöva etablera en informationskanal till alla medarbetare t.ex. via intranätet. Det är viktigt att det finns en regelbunden information från ledningen och att alla vet när och hur detta görs. Viktig resultatinformation avseende hur förändringsarbetet fortskrider kan då vara en del av sådan ledningsinformation.

Genomförandearbetet bör ledas i och av linjen; dvs. av verksamhetsansvariga. Förändringssekretariatet ska bistå och stödja linjen i att driva detta.

Varje del måste innehålla följande delmoment: mål, mått för att mäta målen, aktiviteter och tidplan. GEORG går inte närmare in på detta, med undantag för en aktivitet. GEORG menar att en särskilt viktig aktivitet är start- och förankringsstegets aktivitet ledningen träffar alla. Alla medarbetare bör ges möjlighet att träffa ledningen en första gång och ställa frågor. Försäkringsdelegationerna och socialförsäkringsnämnderna bör samtidigt inbjudas att delta vid dessa träffar.

Dessa möten kan läggas upp på olika sätt. Ledningen reser lämpligen ut i landet. Om 300 personer deltar vid varje tillfälle innebär det sammanlagt cirka 50 tillfällen. Det blir många möten. Men en initial storsatsning på att träffa medarbetarna kan visa sig vara av oerhört stor vikt för de 16 000 medarbetarnas förståelse och känsla av att de tillhör samma organisation med samma mål och samma högsta chef.

3.2.2. Ett utvecklat ledarskap

För att Försäkringskassans vision ska bli en reell ledstjärna som påverkar verksamheten krävs tydliga, modiga och mogna ledare, som vågar lita på sina medarbetare. De ska både själva våga riskera att göra misstag och våga riskera att medarbetarna gör det. Först då kan en utveckling ske. De formella förutsättningarna måste också vara tydliga. Chefernas ansvar ska klart fastställas. Cheferna ska ha

kompetens att axla detta ansvar, de ska också ha befogenhet att fatta erforderliga beslut och resurser för att kunna genomföra besluten.

Ledarskapet behöver utvecklas och bli tydligare jämfört med i dag för att medarbetarna på ett tryggt sätt ska kunna ta ansvar och utföra uppgifter de får sig delegerade. De personer som anställs på chefsbefattningar behöver också agera så att de får det förtroende som medför att de i praktiken också är ledare. Cheferna måste dessutom förstå att de själva är symboler för helheten i myndigheten och för alla anställda. Som symbol för helheten bildar chefen normer, bl.a. genom sitt beteende. Är chefen ärlig och tydlig blir detta en norm. Är chefen en rädd ”kappvändare” går medarbetarna omkring och försöker tolka signaler och inte göra fel.

Det är viktigt att chefen vågar säga som det är. Chefen måste våga lära sig av det som inte gick som planerat och låta det utgöra underlag för fortsatt prioritering av verksamheten.

Mod och styrka handlar många gånger om att våga göra bort sig, dvs. att avvika från gängse beteenden. Den som är rädd för att göra bort sig får svårt att förändras och utvecklas och kan inte på ett bra sätt leda en organisation eller en del av en organisation i ett omfattande förändringsskede. Det är viktigt med en kultur som kan acceptera nya organisationsformer, nya arbetssätt m.m. och inte anser att något är fel för att det avviker från det invanda. Vågar inte cheferna och medarbetarna i myndigheten avvika från det invanda kan det inte bli någon förändring.

Chefer ska fatta beslut. GEORG har sett flera exempel på de komplicerade och samtidigt otydliga besluts- och förankringsprocesser, inte minst i samband med IT-utveckling, som finns inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen. GEORG menar att den otydlighet som nuvarande organisations- och styrningsstruktur inrymmer har fortplantat sig i hela socialförsäkringsadministrationen. Det är många gånger svårt att förstå vem eller vilka som egentligen beslutar i en viss fråga.

I och med att myndigheten Försäkringskassan bildas finns dock en organisation som möjliggör ett tydligt beslutsfattande. I den nya organisationen ska de som är direkt ansvariga och berörda delta i beredningsarbetet inför ett beslut. Beslut ska sedan fattas av en särskilt utsedd person enligt gällande arbetsordning. När beslutet är fattat ska det gälla.

Chefer har många gånger rekryterats för att de är de duktigaste handläggarna. Då är det naturligt att chefen förutsätts veta bäst om alla detaljer. GEORG menar dock att den bästa sakkunskapen inte är det som gör en person till den bästa chefen. För att chefen ska kunna sitt jobb, som handlar om att fatta strategiskt viktiga beslut, styra och fördela arbetet, entusiasmera medarbetare m.m. krävs att chefen har både kompetens och tid att utföra dessa uppgifter. Detta kräver att handläggning av och beslut om en mängd ärenden måste delegeras till medarbetare som har stor sakkunskap och är väl insatta i olika detaljer.

Det personliga mötet mellan chef och medarbetare är det viktigaste sättet att leda på. Cheferna längst ut i organisationen är avgörande för om ett beslut ska få genomslag och en förändring ska kunna genomföras. Cheferna på alla nivåer måste vara bra på dialog och kommunikation. De blir bärare av den nya ledningens intentioner och måste kunna stå för både populära och impopulära beslut för att kunna driva igenom förändringar. De måste också ha en personlig mognad för att kunna hantera de känslor som kommer upp i en förändringssituation. Cheferna kan behöva såväl ledarskapsutbildning som personlig handledning/”coachning”.

3.2.3. En hälsofrämjande arbetsplats

Som GEORG tidigare tagit upp är det viktigt att Försäkringskassan föregår med gott exempel när det gäller låg sjukfrånvaro. Enligt visionen ska Försäkringskassan också vara en av landets mest utvecklande arbetsplatser.

Arbetet har en mycket stor betydelse för individens upplevelse av hälsa. Hälsa är att må bra, att ha tillräckligt med resurser för att klara vardagens krav och kunna förverkliga sina personliga mål. Försäkringskassan ska främja en positiv hälsoutveckling hos alla medarbetare. Genom ett aktivt hälsoarbete, där fokus ligger på det friska, ska myndigheten vidareutveckla det positiva och försöka utesluta det som är ogynnsamt ur ett hälsoperspektiv. Hälsa på arbetsplatsen handlar därför inte bara om förebyggande hälsoarbete och rehabilitering utan har en vidare innebörd. Vars och ens känsla av sammanhang är central. Om en person känner att hon har kontroll över sin situation kan hon bättre bevara sin hälsa. Både medarbetare och arbetsgivare tjänar på att engagera sig i ett hälsofrämjande arbete. En medarbetare som mår bra är en effektiv

medarbetare och en hälsofrämjande arbetsplats är en attraktiv arbetsplats. Medarbetarnas goda hälsa är den viktigaste resursen och också nyckeln till ökad effektivitet för organisationen.

GEORG:s personal- och kompetensprojekt har listat följande önskvärda tillstånd och viktiga förutsättningar för en hälsofrämjande arbetsplats:

Önskvärda tillstånd

  • Du som medarbetare uppfattar din arbetssituation som begriplig och strukturerad.
  • Din arbetssituation känns hanterbar och du ges möjlighet att förfoga över de resurser som krävs för att klara påfrestningar som kan ge stress.
  • Ditt arbete och din arbetsmiljö bidrar till att du känner meningsfullhet.
  • Andelen långtidsfriska är hög och vi har låg sjukfrånvaro.

Viktiga förutsättningar

  • Den enskilda arbetsplatsen och individerna där är utgångspunkten för det hälsofrämjande arbetet. De mer konkreta åtgärderna för att främja hälsa kan därför se olika ut på olika arbetsplatser.
  • Centralt i allt hälsofrämjande arbete är din och varje enskild medarbetares upplevelse av hälsa och arbetstillfredsställelse.
  • Vi bryr oss om varandra som människor med ett liv även utanför arbetet.
  • Vi ser möjligheter framför problem, vi söker det friska framför det sjuka.
  • Du tar själv ansvar för din hälsa genom att leva sunt och välja aktiviteter och förhållningssätt som främjar din hälsa.
  • Vi som arbetsgivare erbjuder tid och aktiviteter för friskvård.
  • Kunskap om vad som ger hälsa och hur jag själv kan främja både min egen och andras hälsa förmedlas kontinuerligt.
  • De fysiska och psykosociala arbetsförhållandena stödjer dig i ditt arbete. De är så långt det är möjligt anpassade efter dina förutsättningar.
  • Mänskliga behov har hög prioritet vid införande och utveckling av tekniska hjälpmedel. Användarperspektivet finns alltid med.
  • Om din hälsa ändå sviktar tar vi som arbetsgivare det ansvar som behövs för att hjälpa dig tillbaka till arbete.
  • I vårt systematiska arbetsmiljöarbete följer vi kontinuerligt upp hur alla mår och att arbetsförhållandena främjar, inte skadar eller riskerar att skada hälsan.

4. Förtroendemannamedverkan

Kapitlen 4–7 behandlar vad som ska uppnås inom Försäkringskassans olika ansvarsområden.

1

Att redovisningen sker per organi-

satorisk enhet ska inte ses som att GEORG förespråkar ett ”fyrkantigt” synsätt på organisationens arbetssätt. Denna form av redovisning har valts för att det ska bli så tydligt som möjligt vilken målbild varje chef har ansvar för att uppnå och vilka förändringsaktiviteter som varje chef behöver genomföra. Genom denna redovisning blir både krav och ansvariga personers roller tydliggjorda. Arbetssättet i den nya Försäkringskassan bör i stor utsträckning utgå från ett horisontellt och tvärfunktionellt perspektiv.

De dimensioneringsbehov som redovisas i följande kapitel ska ses som en viljeinriktning.

Enligt GEORG:s beslut ska

  • en central samverkansfunktion inrättas inom huvudkontorets ledningsstab,
  • antalet socialförsäkringsnämnder i den nya Försäkringskassan den 1 januari 2005 vara 177.

Försäkringskassornas styrelser avskaffas i och med att det bildas en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringens administration. Men även om styrelserna avskaffas kommer det på länsnivå att finnas förtroendemannamedverkan genom de nyinrättade försäkringsdelegationerna. Nuvarande socialförsäkringsnämnder behålls.

4.1. Försäkringsdelegationerna

I respektive län inrättas försäkringsdelegationer bestående av ledamöter som är utsedda av regeringen efter förslag av de politiska

1

En tidplan för de föreslagna förändringarna redovisas i bilaga 2.

partierna. Dessa försäkringsdelegationer utgör en ny typ av förtroendemannamedverkan i statlig förvaltning.

Enligt GEORG:s vision ska Försäkringskassan se de förtroendevalda i försäkringsdelegationerna och socialförsäkringsnämnderna som ett viktigt

  • komplement till tjänstemännens kompetens och kunskap samt
  • inslag för att trygga medborgarnas insyn och inflytande i det svenska välfärdssystemet.

4.1.1. Ansvar och uppgifter

Försäkringsdelegationen ska bevaka att Försäkringskassans verksamhet i länet bedrivs på ett effektivt sätt och med god service till allmänheten. I uppgiften ligger att utvärdera och årligen till regeringen rapportera de iakttagelser som gjorts. Dessutom ska delegationerna fatta beslut om och fördela medel till regional och lokal samverkan inom rehabiliteringsområdet. Delegationerna har även till uppgift att utse de ledamöter som deltar i sådan samverkan. Vidare ska socialförsäkringsnämndernas ledamöter utses av delegationerna.

Delegationen har ansvar att bevaka den verksamhet som bedrivs i just det länet. Vid koncentration av ärendehandläggning kan enskilda medborgare i ett län få sina ärenden handlagda och beslutade i ett annat län än där de är bosatta. Det är då delegationen i det län där handläggningen görs som har bevakningsansvaret för handläggningen.

I delegationernas bevakningsuppgift ligger inte att söka orsakerna till brister som uppmärksammas i rapporterna. Det är inte heller delegationernas uppgift att föreslå hur myndigheten ska komma tillrätta med påtalade brister och problem. Delegationerna ska inte heller fördjupa sig i enskilda ärenden.

Försäkringsdelegationerna får besluta om

1. Försäkringskassans deltagande i finansiell samordning enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser och hur myndigheten ska vara representerad i denna samordning samt

2. Försäkringskassans deltagande i lokal försöksverksamhet enligt lagen (2003:1217) om fortsatt lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjuk-

vård och socialtjänst och hur myndigheten ska vara representerad i denna samordning.

Försäkringskassan får vidare besluta om samverkan med Arbetsmarknadsverket, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Delegationerna får i samma syfte träffa överenskommelse med kommun, landsting och länsarbetsnämnd. Enligt GEORG:s beslut om arbetsordningen ska försäkringsdelegationerna besluta om användningen av de samverkansmedel som styrelsen fördelar till delegationerna.

4.1.2. Arbetssätt och kompetens

Försäkringsdelegationernas roll och ansvar skiljer sig åt beroende på uppgift. I bevakningsuppdraget ska delegationerna inta en oberoende roll. I dessa frågor understryks medborgarperspektivet. Inom samverkansområdet är deras uppgift att vara beslutande.

I bevakningsuppdraget blir försäkringsdelegationen ”medborgarnas ögon” in i verksamheten. Delegationen måste, för att kunna genomföra sitt uppdrag, etablera kontakt med medborgarna och även med arbetsgivare. Det kan ske på många sätt men viktigt blir att medborgarna, på eget initiativ och på ett enkelt sätt, ska kunna nå delegationen för att framföra synpunkter. Delegationen ska sedan beakta dessa inom ramen för sitt bevakningsuppdrag. Till exempel kan signaler om alltför långa handläggningstider vid ansökan om vårdbidrag för barn med funktionshinder medföra att delegationen väljer att granska denna förmån extra noggrant i samband med sin rapport till regeringen.

Initiativ till deltagande i finansiell samordning och annan samverkan inom rehabiliteringsområdet tas av delegationen eller av länsledningen. Försäkringsdelegationerna beslutar om deltagande i och finansiering av samverkansinsatser efter föredragning av länschefen. Delegationerna ska fördela medlen inom ramen för styrelsens beslut. Försäkringsdelegationerna ska se till att förslagen utreds och vid behov även förankras hos de andra samverkansaktörerna. De underlag som delegationerna behöver för att fatta beslut bör tillhandahållas av de delar i linjeorganisationen som arbetar med samverkan inom rehabiliteringsområdet.

Försäkringsdelegationerna har en strategiskt viktig roll när det gäller hur samverkan ska organiseras inom respektive län. Däremot skiftar försäkringsdelegationernas roll beroende på samverkansform. Vid finansiell samordning bildar de samverkande parterna ett s.k. samordningsförbund som fastställer mål och fattar beslut om hur de samordnade resurserna ska användas. Delegationernas uppgift är att besluta om Försäkringskassans deltagande i finansiell samordning och utse representanter till förbunden. I detta ingår att en gång om året fastställa de ekonomiska ramarna för samordningsförbunden. Vid samverkan fattas de ekonomiska besluten av respektive samverkanspart utifrån givna mål och uppdrag. Försäkringsdelegationernas uppgift är att träffa överenskommelser med kommun, landsting och länsarbetsnämnd om t.ex. inriktning och prioriteringar för denna samverkan.

Dessa olika roller ställer stora krav på flexibilitet och kompetens inom delegationerna, men även krav på stöd från myndighetens tjänstemän på regional och central nivå. För att försäkringsdelegationerna ska lyckas med sitt uppdrag krävs

  • att myndigheten bistår delegationerna med t.ex. kanslistöd och analyskompetens,
  • goda relationer till myndighetens olika delar samt
  • motiverade ledamöter som har tid och kompetens för uppdraget.

Resursfördelning till försäkringsdelegationerna

Delegationerna har medel för tre ändamål att tillgå, nämligen

  • resurser för det egna arbetet,
  • resurser för specialkompetens t.ex. analysresurser samt
  • samverkansmedel.

Fördelningen av resurser ska ske genom prövning och beslut av styrelsen.

Medel för delegationernas egna arbete ska ingå som en öronmärkt del av de resurser som fördelas till länsnivån. De medel som fördelas ut till delegationerna ska omfatta utgifter som är förenade med delegationernas arbete t.ex. arvoden och resor.

Försäkringsdelegationerna kan ha behov av resurser och kompetens som inte finns att tillgå i Försäkringskassan, varken i länet

eller centralt. Medel för denna typ av resurser ska reserveras i en särskild nationell pott som respektive delegation vid behov kan avropa. Myndigheten ska se över vilka behov av resurser delegationerna har för att kunna fullfölja sina uppgifter på ett bra sätt.

I samband med beslut om att delta i olika former av samverkan kan det även vara aktuellt att avsätta medel för motsvarande samverkansinsatser. Försäkringsdelegationerna ska, inom ramen för styrelsens beslut, fördela samverkansmedel. Verkställandet av beslut om och uppföljningen av samverkansmedlen har linjeorganisationen ansvar för.

4.2. En sammanhållande central funktion

4.2.1. Ansvar och arbetssätt

Delegationerna ska genom nationellt stöd ges förutsättningar att arbeta

  • på ett enhetligt sätt,
  • med gemensamma metoder,
  • med ett gemensamt synsätt på såväl rollen som arbetsuppgifterna.

Samverkansfunktionen för försäkringsdelegationerna ska ha ett sammanhållande ansvar för att driva utvecklingen av försäkringsdelegationerna och deras arbete. Detta innefattar bl.a. att ansvara för att kommunikationen mellan delegationerna och myndighetens styrelse och verkställande ledning fungerar tillfredsställande, att delegationerna förses med sådan information så att deras arbete kan ske på ett likformigt och enhetligt sätt och att göra de förtroendevalda kända och accepterade som en viktig del av myndighetens verksamhet. Den centrala samordningsfunktionen ska även skapa en tydlig struktur för arbetet i den nya försäkringsdelegationen i hela Försäkringskassan.

GEORG anser att delegationernas beställningar och behov av t.ex. analysstöd ska kanaliseras genom den samordningsansvarige vid huvudkontoret. På så sätt kan myndigheten få ett samlat grepp om och eventuellt samordna beställningarna så att myndighetens resurser används effektivt.

Ansvaret för kompetensutveckling (kravställning och beställning) för både ledamöter i försäkringsdelegationerna och social-

försäkringsnämnderna ska ligga inom nämnda funktion. Själva utbildningsinsatserna ska dock genomföras av Försäkringskasseakademin (FK-akademin) eller andra utbildningsanordnare.

Uppföljningen av de samverkansinsatser inom rehabiliteringsområdet som försäkringsdelegationerna fattat beslut om ska göras av controllerfunktionen på ekonomistaben.

4.2.2. Organisation och dimensionering

Samordningsfunktionen för försäkringsdelegationerna och socialförsäkringsnämnderna ska placeras i ledningsstaben på huvudkontoret.

Under 2005 när den nya förtroendemannarollen är i en uppbyggnadsfas finns det behov av två heltidsanställda på huvudkontoret som ansvarar för detta arbete. På längre sikt, när verksamheten hittat sina former, anser GEORG att det är tillräckligt med en heltidsanställd för att klara samordningsfunktionen.

4.3. Socialförsäkringsnämnder

Socialförsäkringsnämnderna avgör ärenden som under avsevärd tid har betydelse för individens försörjning t.ex. sjuk- och aktivitetsersättning, assistansersättning, handikappersättning, ersättning vid arbetsskada och vårdbidrag.

Socialförsäkringsnämnderna ska finnas kvar i den nya myndigheten med samma omfattning, uppgifter, ledamöter etc. som tidigare. För närvarande finns 177 nämnder i hela landet. GEORG har tagit beslut om att antalet socialförsäkringsnämnder inledningsvis ska vara oförändrat. Med den nya myndighetens organisation skapas möjligheter för att organisera beslut och handläggning på nytt sätt. Inför nästa mandatperiod ska Försäkringskassan göra en analys av nämndernas arbete och se hur den nya organisationen och lagstiftningen kan bidra till en mer effektiv resursanvändning. Beslut om ersättning vid arbetsskada kan komma att koncentreras till ett färre antal socialförsäkringsnämnder än i dag. Analysen ska vara genomförd senast den 30 juni 2006.

4.4. Förändringsplan

Försäkringsdelegationerna är en ny företeelse i Försäkringskassan som kommer att byggas upp och hitta sin form under det första året. Utifrån den rapport som förtroendemannaprojektet inom ramen för GEORG:s arbete tagit fram, har det under hösten 2004 bedrivits ett arbete med att konkretisera och precisera försäkringsdelegationernas funktion. Det kommer till den 1 januari 2005 dock inte att finnas detaljerade underlag i alla delar när det gäller delegationernas arbete. Senast den 30 juni 2005 ska därför myndigheten vara klar med en detaljerad metodutvecklingsplan för försäkringsdelegationerna som innefattar bl.a. processer, metodik, stödfunktioner samt samverkan inom myndigheten och externt. Planen ska även innefatta den centrala samordningsfunktionens arbete.

5. Styrelsen, GD och ledningen

5.1. Styrelsen

Försäkringskassan ska enligt riksdagens beslut ledas av en styrelse med fullt ansvar, dvs. en styrelse som kollektivt ansvarar för verksamheten inför regeringen. En ordförande, som ska vara extern, ska leda styrelsens arbete.

5.1.1. Ansvar och uppgifter

En styrelse med fullt ansvar är den naturliga styrelseformen för verksamheter som bedrivs i aktiebolagsform. I aktiebolagsstyrelser utses vidare normalt verkställande direktörer av styrelsen. I flertalet statliga myndigheter har styrelsen ett mer övervakande och begränsat uppdrag där i stället myndighetschefen har det fulla ansvaret, 6–9 §§verksförordningen (1995:1322). I sådana myndigheter har myndighetschefen det övergripande ansvaret för myndighetens verksamhet, ansvaret för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt, ansvaret för myndighetens arbetsgivarpolitik samt ansvar för att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten. I fråga om Försäkringskassan har regeringen beslutat att styrelsen ska ha det fulla ansvaret. Regeringen utser dock generaldirektör och överdirektör. Av instruktionen framgår vidare att myndighetschefen ansvarar för arbetsgivarpolitiken.

Den av regeringen valda styrelseformen innebär att styrelsen är ytterst ansvarig för besluten som rör verksamheten och generaldirektören är under styrelsen chef för myndigheten och ansvarar för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Styrelsen ska ansvara för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål som fastställts av regeringen uppnås, att myn-

dighetens verksamhet bedrivs effektivt och författningsenligt samt att det finns en tillförlitlig rapportering av verksamheten. Styrelsen ska besluta om myndighetens verksamhetsplan och övergripande riktlinjer för organisation, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten, kontrollera myndighetens finanser samt fatta beslut om budgetunderlag och om årsredovisning samt även i övrigt fatta beslut av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse. m.m. Med hänsyn till de uppgifter som Försäkringskassan står inför är det angeläget att GD ges ett tydligt ansvar i organisations- och personalfrågor. GEORG har därför beslutat att i arbetsordningen delegera till GD att ensam besluta om den nya myndighetens organisation. Likaså beslutar GD ensam om anställning inklusive anställningsvillkor för myndighetens personal med undantag för chefen för internrevisionen. GEORG utgår från att GD informerar styrelsen innan beslut fattas i viktiga frågor.

Enligt myndighetens instruktion är GD också ledamot i styrelsen. GEORG anser att det är en bra ordning.

En styrelse med fullt ansvar har under alla omständigheter det övergripande ansvaret för princip- och policyfrågor. Dessutom beslutar styrelsen enligt huvudregeln i verksförordningen om föreskrifter som riktar sig till enskilda. Inom socialförsäkringen förekommer emellertid en omfattande delegering av behörigheten att meddela föreskrifter till myndighetsnivå. I en sådan myndighet som Försäkringskassan, med mycket omfattande regelgivning och sådana typer av föreskrifter som lämpligen kan avgöras av myndighetschefen ensam, bör det finnas möjlighet att delegera till myndighetschefen att besluta om föreskrifter. Vilka förutsättningar som ska gälla för delegering av frågor om föreskrifter har GEORG närmare preciserat i myndighetens arbetsordning.

Om styrelsen inte har bestämt något annat kan myndighetschefen överlåta sin beslutanderätt till andra tjänstemän eller funktioner inom myndigheten.

5.1.2. Styrelsens storlek

Regeringen har beslutat att antalet styrelseledamöter i Försäkringskassan ska uppgå till högst tio, inklusive ordföranden och generaldirektören.

Styrelsens ordförande och ledamöter utses av regeringen. Styrelsen utser inom sig en vice ordförande.

5.2. Internrevisionen

GEORG föreslår att

  • styrelsen omedelbart fastställer en arbetsordning för internrevisionen,
  • styrelsen senast den 30 april 2005 fastställer en plan för internrevisionens behov av metod- och kompetensutveckling.

5.2.1. Ansvar, uppgifter och arbetssätt

Internrevisionen är styrelsens verktyg för att granska verksamhetens effektivitet, styrning och kontroll. Försäkringskassans internrevisionsenhet ska vara skild från den övriga organisationen och rapportera direkt till styrelsen och arbeta på dess uppdrag. Enheten ska finnas på huvudkontoret och ledas av en chef. Det ska finnas en särskild arbetsordning för internrevisionen, som fastställs av styrelsen.

GEORG har inte tagit ställning till hur internrevisionens arbetsformer och rapportering till styrelseordförande, GD och styrelsen ska se ut. Styrelsen bör omgående fastställa en mer detaljerad arbetsordning för internrevisionen.

Övergångsvis finns skäl att överväga om internrevisionen ska ges uppgifter att granska hur etableringen av den nya myndigheten fortskrider. Det finns risker förknippade med den stora organisationsförändringen t.ex. när det gäller frågor om dimensionering, rationalisering och övertalighet som följer av att den nya Försäkringskassan bildas. I hur hög grad och på vilket sätt internrevisionen ska delta bör därför grundligt diskuteras av den nya ledningen.

För att myndighetens högsta ledning ska få ett bra grepp om förändringsprocessen och de risker som organisationen kommer att utsättas för, bör styrelsen överväga någon form av extern effektivitetsgranskning. En sådan revision eller granskning bör initieras från styrelsen och avse verksamhetsområden där specialistkompetens inom myndigheten saknas. GEORG gör bedömningen att myndighetens ledning erbjuds en bredare och en mer objektiv bild av

förändringsprocessens potentiella risker genom att använda sig av både internt och externt granskningsstöd.

5.2.2. Kompetens och dimensionering

I och med att 22 fristående enheter bildar en sammanhållen myndighet skapas med automatik en betydande rationaliseringspotential. I dag finns inom hela socialförsäkringsadministrationen 33 anställda som arbetar med revision, enligt en sammanställning från den 10 augusti 2004. GEORG har beslutat att internrevisionen redan vid start ska utgöra en samlad enhet dit nuvarande internrevisorer vid RFV och försäkringskassorna överförs per den 1 januari 2005. Dimensioneringen ska ses över i enlighet med vad som anges i nedanstående förändringsplan. GEORG:s bedömning är att den 31 december 2005 bör internrevisionen bestå av högst 20 heltidsanställda.

5.2.3. Förändringsplan

En preciserad förändringstidplan bör tas fram till den 15 mars 2005. Den 30 april bör en plan för internrevisionens arbete presenteras och beslutas i styrelsen. Planen bör innefatta inriktning, former, metoder, samverkan etc. för hur arbetet ska bedrivas. I planen ska det även framgå vilken dimensionering som behövs för internrevisionen. Planen ska vara genomförd senast den 31 december 2005.

I samband med att det tas fram nya metoder för hur internrevisionens arbete ska bedrivas måste även kompetensen ses över och en plan för kompetensutveckling göras. Kompetensutvecklingsplanen ska vara genomförd den 30 juni 2006.

5.3. Försäkringskassans ledning

Som tidigare sagts är Försäkringskassans styrelse i princip ytterst ansvarig för alla beslut som rör verksamheten. GD, med ÖD som ställföreträdare, ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.

Till stöd för myndighetens ledning finns sex staber. Dessa är informations-, ekonomi-, juridik-, personal- och ledningsstaben

samt internrevisionen. Staberna är placerade på HK, där också ledningen för de tre divisionerna finns. Dessa är produktionsdivisionen, försäkringsdivisionen och utvecklingsdivisionen.

GD utövar sin ledning med stöd av en ledningsgrupp. I denna ingår, förutom GD och ÖD, personaldirektören, produktions-, försäkrings- och utvecklingsdirektören. Därtill är det är lämpligt att informationsdirektören adjungeras. Övriga stabschefer medverkar endast när deras ärende är under behandling. GEORG understryker att det är viktigt att från början markera att ledningsgruppens arbete inte sker i form av traditionella stormöten.

Rollfördelningen mellan GD och ÖD är med utgångspunkt i GD:s formella ansvar en fråga mellan GD och ÖD och baseras lämpligen på respektive individs erfarenheter och kompetens.

Ledningens arbete kan i grova drag sägas bestå av två delar, det övergripande förändringsarbetet och den löpande verksamheten. Ledningen ska utifrån organisationens uppgift och en löpande omvärldsbevakning hantera strategiska vägval och genom prioriteringar fokusera organisationens arbete. I en decentraliserad organisation resulterar detta i riktlinjer, ramar och mål för den operativa verksamheten, som sedan har att förverkliga dessa inom gällande ansvarsområden. Detta arbetssätt förutsätter en väl strukturerad och tydlig uppföljning med åtföljande korrigeringar utifrån organisationens prestationer. Annorlunda uttryckt ska ledningens arbete präglas av helheten och inte översvämmas av detaljer. Med tanke på socialförsäkringsadministrationens historia med starka hierarkiska inslag, verksamhetens karaktär och den krävande förändringsagendan är risken stor att ledningen kommer att drunkna i detaljer, om den inte förmår att utveckla ett utpräglat decentraliserat arbetssätt.

5.4. Förändringssekretariatet

Under den kommande treårsperioden, 2005–2007, ska Försäkringskassan genomgå en omfattande och komplex förändring, vilket framgår av den förändringsagenda som GEORG arbetat fram. Ledningen har således i uppgift att samtidigt hantera två förlopp, dels förändringar som för organisationen mot den valda visionen, dels den löpande verksamheten visavi medborgare och andra intressenter. All erfarenhet visar att en sådan uppgift kräver systematik och tydlighet. Även om linjen har ett ansvar för båda förloppen, behöver GD en resurs, ett förändringssekretariat, som under denna

period bistår GD med att fokusera arbetet med att förverkliga förändringsagendan. En framgångsrik hantering av denna utmanande uppgift kommer att ge organisationen en förändringskompetens, som väl kommer att behövas i ett fortsatt förändringsarbete bortom den närmast kommande treårsperioden.

5.4.1. Ansvar och uppgifter

Ett omfattande och komplext förändringsarbete ska genomföras på en förhållandevis kort tidsperiod inom den nya Försäkringskassan. Stora steg ska tas mot en utmanande vision och samtidigt ska den dagliga verksamheten fungera. Alla delar av myndigheten kommer att beröras, några väldigt mycket, andra lite mindre.

All erfarenhet visar att organisationer i en sådan situation behöver en tydlig förändringsagenda och en sammanhållen process med en genomtänkt struktur för att framgångsrikt kunna genomföra förändringarna. Ansvaret för detta faller på myndighetens ledning och ytterst på generaldirektören. Respektive linjefunktion måste ansvara för sin del av förändringsagendan, men för att generaldirektören ska få grepp om helheten, både som plan och som utfall, ska ett förändringssekretariat inrättas.

Sekretariatet ska vara en projektorganisation under 2005–2007 direkt underställd generaldirektören. Sekretariatets uppgift är bl.a. att

  • ta fram en förändringsagenda som uttrycker helheten i myndighetens förändringsbehov,
  • driva på och ge stöd till linjen i förändringsarbetet,
  • bistå med att kanalisera resurser i form av t.ex. internt och externt konsultstöd,
  • fungera som förändringscontroller, dvs. följa upp planerat förändringsarbete i form av effekter, kostnader och tid,
  • bereda förslag till omdisponeringar av och tillägg till gällande förändringsagenda,
  • vara ansvarig beställare av internkommunikation om förändringsarbetets förlopp,
  • vara föredragande i myndighetens ledning, som bör ha en stående punkt på sin dagordning om förändringsarbetet.

5.4.2. Kompetens och dimensionering

Förändringssekretariat utgör generaldirektörens instrument och stöd för att driva förändringsprocessen i myndigheten. Sekretariatet ska bestå av en mindre grupp som har mycket god kompetens kring förändringsprocesser i stora organisationer. Till sekretariatet kan vid behov knytas ytterligare kompetens, t.ex. interna eller externa konsulter med erfarenhet av förändrings- och förankringsarbete samt controllers.

GEORG:s arbete, dvs. delaktighet, öppenhet och kreativitet, bör även gälla här.

6.2 Informationsstaben och informationsfunktionen

6.2.1 Ansvar och uppgifter

Enligt GEORG:s beslut ska

(gemensamt intranät och en gemensam tidning) och enhetlig extern information.

Alla medarbetare och chefer har ett informationsansvar. I det ingår att föra vidare relevant information till rätt mottagare.

Informationsverksamheten inom Försäkringskassan är ett av flera strategiska instrument för att styra, driva och stödja verksamheten:

Både den interna och den externa informationen ska fungera som ett stöd för verksamheten och bidra till att Försäkringskassans mål uppfylls. All information ska stödja visionen.

Den nya myndigheten ska arbeta kostnadseffektivt och samordnat med intern och extern information. Försäkringskassan ska tillhandahålla lättillgänglig och begriplig information.

För att nå dessa övergripande mål krävs bland annat att Försäkringskassan arbetar hårt med att ena de olika delarna inom myndigheten. Organisationen ska fokusera på att uppnå gemensamma förhållningssätt och en gemensam utformning av informa-

tionen, internt och externt. Det betyder inte att all information ska vara centralt utformad, men den ska vara avstämd med informationsstaben på huvudkontoret och ligga i linje med övriga budskap och grafisk profil.

Informationskompetens behövs på flera nivåer. Det ska finnas en informationsstab på Försäkringskassans HK och länsinformatörer i länsorganisationerna. Det krävs ett nära samarbete mellan informationsstaben och länsinformatörerna för att säkerställa att informationen fungerar. På HK sköts de strategiska och de samordnande uppgifterna. Även operativt arbete utförs här, såsom produktion av texter och liknande. Lokalt sker operativt arbete.

Informationsstaben ska ytterst vara ansvarig för att kommunicera externt och internt samt tillhandahålla kanaler för kommunikation. Länsinformatörerna ska säkerställa att organisationsgemensamma budskap når ut internt inom länsorganisationerna och externt i länen. De säkerställer också att relevant information från länsorganisationerna når HK.

Informationsstaben på HK ska ansvara för samarbete och samordning mellan alla informatörer samt säkerställa att all intern och extern information fungerar. Staben ska arbeta med kommunikationspolicy och kommunikationsmål samt gemensamma handlingsplaner, med uppföljning och återkoppling av kommunikationsinsatser och med utveckling av kommunikationskompetens bland chefer och medarbetare.

För att nå målen krävs också att Försäkringskassan använder ett gemensamt intranät och en gemensam tidning, där samma budskap sprids till alla medarbetare. En gemensam extern webbplats,

www.forsakringskassan.se

, utvecklas och de lokala webbplatserna

som funnits, släcks ned. Utöver att webbplatsen ska ge medborgarna information, ska den ge en enhetlig bild av den nya myndigheten och dess uppdrag.

Informationsstaben ska också arbeta med information till de olika informationskanalerna, med att producera informationsmaterial och planera och driva kommunikationsaktiviteter i samarbete med produkt- och processägare. Staben ska kvalitetssäkra informationen till medborgarna. Informationsstaben ska förvalta, driva och utveckla

www.forsakringskassan.se

, basinformation, intranätet

samt driva och utveckla den nya tidningen Dagens Socialförsäkring. Informationsstaben ansvarar också för att producera nationellt pressmaterial och kontakter med media.

Länsinformatörerna ska bl.a. delta i planering och genomförande av kampanjer och informationsaktiviteter som initieras centralt. Informatörerna ska säkerställa att budskap, utformning och dylikt har en förankring lokalt och föra en dialog med länens kundverksamhet och andra externa intressenter. Eftersom alla chefer och medarbetare har ett informationsansvar, är en uppgift för länsinformatörerna att stötta dem i deras kommunikation. Länsinformatörerna ansvarar också för lokal och regional informati on på

www.forsakringskassan.se

, i Dagens Socialförsäkring

samt för länets lokala delar av intranätet.

Intern kommunikation

Den interna kommunikationen syftar till att ge alla medarbetare kunskap om och förståelse för Försäkringskassans roll, uppdrag och omvärld. Den syftar till att ge medarbetare tillgång till information och möjlighet till dialog. Kanaler för interninformation är främst intranätet, den gemensamma tidningen Dagens Socialförsäkring samt särskild chefsinformation.

Informationsstaben ska ansvara för intranätet, liksom för den nya gemensamma tidningen, Dagens Socialförsäkring. Det betyder dock inte att dessa funktioner behöver vara lokaliserade till HK.

Ett gemensamt intranät för den nya Försäkringskassan ska bidra till att bygga upp en gemensam kultur. Detta gemensamma nät ska också bidra till en öppen dialog och till diskussion. Intranätet ska vara huvudkanal för samstämd och samtidig skriftlig intern information och nyhetsförmedling på alla nivåer i organisationen.

Dagens Socialförsäkring har medarbetare och förtroendevalda som primär målgrupp. Den ska ha karaktären av en facktidning. Tidningen ska stödja Försäkringskassans utveckling mot en kundorienterad, professionell och effektiv myndighet. En gemensam tidning är ytterligare en åtgärd som syftar till att bygga upp en gemensam kultur.

Samtliga regionala personaltidningar bör upphöra och tillsammans med övrig regional information integreras i den gemensamma informationsstrukturen.

Försäkringskassans organisation är uppbyggd av många nivåer. Detta gör det särskilt viktigt att betona varje chefs ansvar för kommunikationen. Regelbundna möten är viktiga i den interna kommunikationen inom Försäkringskassan. Informationsstaben

ska ansvara för utformningen av den särskilda chefsinformation (chefsbrev, telefonmöten och chefsmöten) som ordnas vid behov.

Extern kommunikation

I den externa kommunikationen står medborgarna i fokus. Mötesformer och kanaler ska utgå från medborgarnas behov och krav.

Syftet med den externa kommunikationen är att öka kunskapen om och tilltron till Försäkringskassans verksamhet samt att öka kunskaper om socialförsäkringarna och medborgarnas rättigheter och skyldigheter.

Den externa kommunikationen ska vara enhetlig till innehåll i hela landet och i alla kanaler och präglas av gemensamma förhållningssätt. Den ska utformas i enlighet med Försäkringskassans gemensamma grafiska profil.

Det finns två kanaler som används löpande för externinformationen: den gemensamma webbplatsen och massmedia. Dessutom informerar Försäkringskassan medborgare och andra intressenter via broschyrer och annat informationsmaterial.

Informationsstaben ska ansvara för utformningen av kundkommunikationen och produktinformation, dock inte för sakinnehållet. Fakta och sakinnehåll ska respektive enhet inom i första hand Försäkringsdivisionen ansvara för. Informationsstaben ska arbeta på uppdrag av t.ex. försäkringsdivisionen. Också kompetens från andra divisioner och länsorganisationer ska användas. All information som går ut från Försäkringskassan ska vara avstämd med informationsstaben.

Informationsstaben ska ansvara för den externa webbplatsen,

www.forsakringskassan.se

. Försäkring skassan ska arbeta integrerat med informationen och tjänsterna på webbplatsen. Det betyder att information via denna och andra kanaler ska stödja varandra och ge samma bild och budskap. Webbplatsen ska i huvudsak innehålla information om och tjänster inom socialförsäkringen samt information om myndigheten. Den ska innehålla nationell och viss regional information. Målet är att webbplatsen ska vara Sveriges bästa webbplats år 2008. Mediekontakterna ska bidra till att göra bilden av socialförsäkringen och Försäkringskassan tydligare. Informationsstaben ska styra utformningen av det som kommuniceras och ansvara för kontakterna med riksmedia. Länsinformatörerna ska stämma av

pressmeddelanden och planerade mediekontakter med informationsstaben innan man agerar. Verksamheten är beroende av att det finns regionala och lokala röster, som själva har kontakt med regionala och lokala media. Det kräver samverkan mellan länsinformatörerna och informationsstaben.

Alla informationsinsatser ska följas upp på ett strukturerat och planerat sätt och lärdomar ska spridas vidare i organisationen.

6.2.2 Organisation och arbetssätt

Ledord för informationen inom den nya Försäkringskassan, både internt och externt, är öppen, begriplig, tillgänglig, korrekt och respektfull. Informationen och kanalerna ska främja en öppen dialog, där alla medarbetare och medborgare vill, vågar och kan framföra sina synpunkter i olika frågor.

Vid årsskiftet finns en informationsstab på Försäkringskassans huvudkontor. Det finns också informationsansvariga i länsorganisationerna och i divisionerna som är underställd respektive läns- eller divisionschef. Informationsdirektören ska leda arbetet i informationsstaben och ha ett funktionellt ansvar gentemot informatörerna i länen och i divisionerna. Dessa delar utgör tillsammans informationsfunktionen. Informationsdirektören ska vara adjungerad i Försäkringskassans ledningsgrupp.

Informationsdirektören och ledningen ska fatta övergripande beslut angående informationsfunktionen och fastslå planer. Detta förs genom produktionsdirektören vidare till länsdirektörerna och länsinformatörerna. Alla informationsåtgärder utöver plan som påverkar resultatet ska gå via produktionsdirektören och vidare till länsorganisationerna. Informatörer i länen rapporterar till respektive länsdirektörer och informatörer i divisionerna rapporterar till divisionschefen.

En geografiskt spridd organisation kräver ett nät av informatörer. Länsinformatörerna och informationsstaben ska bilda nätverk som samverkar. Nätverken syftar till att skapa enhetliga arbetssätt och till att möjliggöra att en enhetlig bild av Försäkringskassan sprids, internt och externt. En gemensam vägledning ska tas fram, för hur man agerar och syns i olika frågor.

Informationsstaben ska arbeta både strategiskt och operativt. Länsinformatörerna ska arbeta operativt och medverka i nationella informationsprojekt/aktiviteter samt ingå i ett nationellt nätverk.

Informationsstaben ska bestå av funktionerna media och omvärldsbevakning, tidningsredaktion, intern information, inklusive redaktion för intranätet och extern information, inklusive redaktion för extern webbplats samt profilansvarig. Dessa funktioner måste inte nödvändigtvis rent fysiskt vara placerade vid huvudkontoret.

Länsinformatörerna ska arbeta med regional och lokal information till webbplatserna (extern och intern), med lokala mediakontakter samt med att bidra till en gemensam organisationskultur.

FK Datas informationsfunktion ska tillhöra FK Data organisatoriskt, men ska arbeta med stöd av huvudkontorets informationsstab.

Försäkringsinformatörer ska inte ingå i informationsfunktionen och inte heller räknas som informatörer i länsorganisationerna. Deras uppdrag ska drivas inom ramen för försäkringsverksamhet, med stöd av informationsverksamheten på länen och deras organisatoriska hemvist är i länsorganisationerna.

6.2.3 Dimensionering

Socialförsäkringsadministrationen har en informationsverksamhet som är anpassad till dess nuvarande organisatoriska uppdelning med RFV, FKF och försäkringskassorna. Informationsverksamheten kan göras väsentligt effektivare när nuvarande 21+1+1 informationssystem blir ett. Exempel på verksamheter som inte ska bedrivas i Försäkringskassan är försäkringskassornas nuvarande omfattande informationsarbete via intranät, interntidningar samt externwebbar.

Vid årsskiftet 2004/2005 kommer den centrala informationsstaben att bestå av cirka 35 medarbetare. Länens informationsverksamhet kommer att bestå av cirka 50 medarbetare. I detta är informatörer inom FK Data och försäkringsinformatörerna i försäkringskassorna inte inräknade. Under en kort övergångsperiod kan det vara motiverat att ha denna personalstyrka, eftersom mycket förändringsarbete ska genomföras som kräver personella resurser (uppbyggnad av nya strukturer, större informationsprojekt, integrering av intranät och externwebbar, etc.). På sikt bör dock antalet informatörer kunna minskas väsentligt.

GEORG uppskattar att informationsdirektören kan nå sina mål och utföra sina uppgifter med hjälp av en stab på mindre än 15 heltidsanställda. GEORG beräknar att antalet länsinformatörer inte bör överstiga 20 heltidsanställda.

Informationsstaben ska arbeta fram en preciserad förändringstidplan till den 15 mars 2005 samt ett konkret förslag till arbetssätt, kompetensbehov och dimensionering av informationsfunktionen till den 30 april 2005. Dimensioneringen av informationsstaben ska vara klar den 31 maj och dimensioneringen av den övriga informationsfunktionen ska vara klar till den 31 december 2005. Nya arbetssätt och rutiner ska införas senast den 30 september samma år.

6.3 Ekonomistaben och ekonomifunktionen

Enligt GEORG:s beslut ska

6.3.1 Ansvar och uppgifter

Ekonomistaben på huvudkontoret ska ansvara för bl.a. processerna för intern styrning i den nya Försäkringskassan. Styrningen omfattar såväl finansiell styrning som resultatstyrning. Både finansiell styrning och resultatstyrning är normerande till sin karaktär och har strategisk inriktning. Finansiell styrning ska ansvara för principer och riktlinjer inom området bl.a. rörande

Resultatstyrning ska ansvara för principer och riktlinjer rörande

6.3.2 Organisation

Den nya Försäkringskassans uppgifter på central nivå ska innefatta strategiska lednings- och styrfrågor. Ekonomistaben ska organiseras så att både delegering av ansvar och decentralisering av arbetsuppgifter kan genomföras. Vidare måste arbetet organiseras så att en kostnadseffektiv administration uppnås.

Ekonomistaben ska bestå av två enheter, en enhet för finansiell styrning och en för resultatstyrning.

Det finansiella området ska innefatta dels strategiskt arbete och dels transaktionsintensivt arbete. Det strategiska arbetet ska ligga på ekonomistaben. Transaktionsintensivt arbete såsom fakturahantering förs till avdelningen för gemensam service. Möjligheter till effektiviseringar och rationaliseringar inom detta område ska tas tillvara. Handläggningen ska i så hög utsträckning som det är befogat koncentreras. GEORG har tagit beslut om att i första hand hanteringen av leverantörsfakturor ska koncentreras. Frågan om vilka andra delar som kan koncentreras ska utredas. I detta sammanhang bör det beaktas vilken samverkan med andra administrativa funktioner t.ex. löneadministration som kan bli aktuell vid en koncentration. Den transaktionsintensiva verksamhet som koncentreras och organisatoriskt tillhör avdelningen för gemensam service kan geografiskt placeras på några olika platser i landet.

6.3.3 Arbetssätt och kompetens

Ekonomistaben ska ansvara för underlag för budgetering och ekonomisk uppföljning för hela den nya Försäkringskassan. Ekonomistabens uppgifter ska inte omfatta andra områden eller uppdrag än de som avser ekonomistyrning. Som tidigare nämnts omfattar styrningen såväl finansiell styrning som resultatstyrning. Den nya Försäkringskassans ekonomistab ska bygga på tydliga och

renodlade principer när det gäller organisation. Vägarna för rapportering ska vara enkla och klara.

En styrande princip ska vara att chefer på länsnivån och huvudkontoret ansvarar för utfall och resultat inom sitt ansvarsområde. De ansvarar även för att det sker ekonomisk och verksamhetsmässig rapportering till närmaste chef.

Ekonomiarbetet hos försäkringskassorna och RFV präglas av en hög andel transaktionshantering. GEORG anser att, genom att utnyttja möjligheterna med modernt IT-stöd och kompetensutveckling, kan stora delar av det ekonomiadministrativa arbetet förskjutas från transaktionshantering till strategiskt värdeskapande arbete.

Ekonomistaben ska ha stor förmåga att samverka med andra samt ha god förmåga till omvärldskontakter.

Relationen till divisionerna

Ekonomistaben på huvudkontoret ska ansvara för normer, principer och riktlinjer när det gäller ansvar och uppgifter samt samordning när det gäller ekonomistyrning som berör försäkrings-, produktions- och utvecklingsdivisionerna. Det innebär att ekonomifunktionen bl.a. ska ansvara för att relevant ekonomisk rapportering för divisionerna finns att tillgå i ekonomisystemet. För uppföljning och analys av verksamhetens resultat inom respektive division ansvarar divisionscheferna med hjälp av sina controllers. Det är alltid divisionschefen som ansvarar för rapportering av verksamhetsresultat och ekonomiskt resultat inom sitt område.

Länsorganisationerna ska lyda under chefen för produktionsdivisionen. Frågor som rör budget och uppföljning avseende medel som fördelats till länen ska beredas av finansiella enheten på ekonomistaben för divisionschefens räkning, men i nära samråd med divisionschefen. Förslag till beslut eller beslut i dessa ärenden tas av divisionschefen. Skälen till denna ordning är att kompetensen i budget- och uppföljningsfrågor finns på ekonomistaben och ska inte byggas upp på respektive division. Det måste finnas ett nära samarbete mellan ekonomistaben och produktionsdivisionen så att verksamhet och ekonomi går i samma riktning.

Divisionscheferna ska ansvara för verksamhetens operativa styrning och uppföljning. Det rör i synnerhet produktionsstyrningen och de mål för verksamheten som sätts i dessa sammanhang. Det

rör också kvalitets-, effektivitets- och produktivitetsfrågor. Ekonomistaben ansvarar för de övergripande principerna för resultatstyrningen och rapporteringen.

Controllerfunktion

För att säkerställa en god ekonomistyrning, som bygger på resultatstyrningens principer, måste funktioner, verktyg och roller för detta säkerställas i den nya myndigheten. Controllern ska vara chefernas instrument och fungera som stöd till länscheferna, myndighetens ledning, divisionscheferna och andra chefer på HK. Resurser för verksamhetsstöd ska tillföras respektive organisatorisk funktion.

Rent allmänt stödjer controllern ledningen i styrning och uppföljning av en myndighets verksamhet. En controller kan arbeta med alla styrinstrument som myndighetens ledning har till sitt förfogande. Fokus ligger ofta på planering, uppföljning och utveckling av den interna styrningen. En controller kan också ha många olika inriktningar t.ex. IT, personalområdet eller myndighetens kärnverksamhet.

Controllern ska vara ett stöd för ledningens förändringsarbete men är själv inte den som ansvarar för förändringar. En viktig princip är att en controller alltid är underställd den linjechef som han eller hon arbetar åt. Det ska även finnas en controller åt myndighetens ledning som ska vara placerad i ekonomistaben. Ekonomistaben som har funktionsansvaret för controllerrollen ska utarbeta gemensamma principer för controllerns arbete i myndigheten.

6.3.4 Dimensionering

Inom ekonomiområdet hos försäkringskassorna och RFV finns 270 årsarbetare enligt en enkät som projekt Ekonomi gjort under september 2004. Det motsvarar 1,7 procent av samtliga årsarbetare enligt årsredovisningarna 2003. Vid jämförelse med andra organisationer förefaller denna bemanning i utgångsläget vara ganska låg. I en ”benchmarking” från konsulten Cap Gemini är motsvarande nyckeltal inom privat verksamhet 1,7–3,6 procent. I en studie som

Ekonomistyrningsverket gjort är siffran 3,2 procent hos statliga myndigheter.

Av ekonomiprojektets enkätmaterial framgår dock att de tre större försäkringskassorna i landet avsätter en lägre andel av totala resurser till ekonomiområdet, cirka 1 procent, att jämföra med genomsnittet på 1,7 procent. Det tyder på att det finns fördelar med att bedriva verksamhet i större skala, vilket den nya myndigheten bör kunna dra fördel av.

Utifrån den nyss nämnda enkäten har årsarbetarna inom ekonomiområdet (270) fördelats på olika arbetsområden. Det resursmässigt tyngsta området är resultat- och verksamhetsstyrning med 44 årsarbetare eller 16 procent Det näst största området är hantering av leverantörsfakturor med 37 årsarbetare eller 14 procent. Därefter kommer budget, prognoser och uppföljning med 29 årsarbetare eller 11 procent, följt av avstämningar med 28 årsarbetare eller 10 procent av de totala resurserna inom ekonomiområdet.

Inom RFV och försäkringskassorna hanteras cirka 282 000 fakturor per år. För det krävs 37 årsarbetare, vilket innebär drygt 7 600 fakturor per årsarbetare. Uppgifter från Cap Gemini tyder på att antalet fakturor per årsarbetare kan uppgå till 10 000. Uppgifter från större banker visar på att antalet fakturor per årsarbetare bör kunna vara minst det dubbla om adekvat IT-stöd används.

När det gäller hantering av kundfakturor kan konstateras att volymerna inom socialförsäkringsadministrationen är mycket låga vilket begränsar resursbesparingar vid förändrade arbetssätt.

Av de 270 årsarbetarna inom ekonomiområdet är 40 placerade på RFV, 11 på RFV Data i Sundsvall och resterande 219 på försäkringskassorna.

Dimensionering på längre sikt

Även om redovisningen ovan visar att socialförsäkringsadministrationen har en relativt låg dimensionering inom ekonomiområdet så anser GEORG att det finns förutsättningar för rationaliseringar. Ett exempel på ett omfattande arbete som kommer att bli betydligt mindre resurskrävande är årsredovisningen. Det tas i dagsläget fram 22 årsredovisningar för försäkringskassorna och RFV medan det i den nya myndigheten endast behöver tas fram en. Även koncentration och effektivisering av transaktionsintensiv handläggning, t.ex. leverantörsfakturor, medför att det krävs mindre resurser.

Sammantaget för ekonomiområdet bedömer GEORG att personalstyrkan kan uppgå till cirka 200 heltidsanställda vid utgången av 2005.

GEORG anser att det som stöd till länsdirektörerna ska finnas controllerfunktioner motsvarande cirka 25 heltidsanställda. Antalet anställda controllers vid huvudkontoret uppskattar GEORG till högst 10 heltidsanställda.

På längre sikt när rationaliseringar och effektiviseringar fått genomslag bl.a. genom att transaktionsintensivt arbete koncentrerats och organisatoriskt förts över till gemensam service kan ytterligare personalneddragningar vara möjliga. GEORG anser att personalstyrkan kan minskas till cirka 160 heltidsanställda vid utgången av 2007 varav cirka 35 på ekonomistaben.

6.3.5 Förändringsplan

En aktiv och förbättrad ekonomistyrning kommer att vara en avgörande framgångsfaktor för hur väl Försäkringskassan ska klara krav och mål under de närmaste åren. En preciserad tidplan för förändrings- och utvecklingsarbetet behöver göras till den 15 februari 2005. Det finns ambitioner som i många fall ställer krav på satsningar, inte minst när det gäller IT-stödet. Till det kommer behovet av systemförnyelse. En konkret plan för systemutveckling inom ekonomiområdet ska tas fram under år 2005. Det är viktigt att de effektiviseringar som är möjliga genomförs och leder till att medel frigörs till förmån för utveckling och produktion.

På två till tre års sikt ska ekonomiarbetet utvecklas mot att än tydligare renodla de ekonomiadministrativa uppgifter som görs på länsnivån och på huvudkontoret. En initial uppgift inom ekonomiområdet är att transaktionsintensiv ekonomiadministration från de två nivåerna ska föras till avdelningen för gemensam service. De uppgifter inom ekonomiadministrationen som närmast ligger till hands för att koncentrera är som tidigare nämnts hanteringen av leverantörsfakturor. Det ska kunna ske med start i början av 2005. Därefter ska ytterligare områden utredas och beslut fattas om motsvarande koncentrering. Det bör kunna röra hela det ekonomiadministrativa området utom HK:s strategiska arbete samt länsnivåns behov av ekonomiresurser för att styra, leda och följa upp länens verksamhet.

För att skapa en god grund för ekonomistyrningen måste en genomarbetad verksamhetsplanering göras för hela myndigheten. Senast den 30 juni 2005 ska detta genomföras.

Controllerfunktionen är en central funktion inom ekonomiområdet. Ekonomistaben som har funktionsansvaret för controllerrollen ska utarbeta gemensamma principer för controllerns arbete. Senast den 30 juni 2005 ska en metodutvecklingsplan för controllerfunktionen vara framtagen.

Dimensioneringen av ekonomistaben enligt plan ska vara genomförd den 30 juni 2005. Den 31 december samma år ska dimensioneringen av den övriga ekonomifunktionen vara genomförd.

6.4 Ledningsstaben

6.4.1 Ansvar och uppgifter

Ledningsstabens övergripande roll är att ge stöd till styrelse, GD och ÖD samt att samordna myndighetens arbete i olika frågor. En funktion för administrativt stöd till styrelsen ska också finnas i staben. I detta ingår bl.a. att ställa krav på redovisningar och uppföljningar på övergripande nivå.

Ledningsstaben ska ha en särskild funktion för samordning av regeringens uppdrag till myndigheten. Det gäller t.ex. att hålla samman regeringsuppdrag samt att stå för de övergripande kontakterna med Socialdepartementet. Beslut om fördelning av regeringsuppdrag ska ske på ledningsstaben.

Samordning av myndighetens engagemang i internationella organisationer ansvarar ledningsstaben för. Staben ska också samordna myndighetens omvärldsbevakning.

På ledningsstaben ska också en säkerhetsfunktion finnas, som ska ha ett övergripande ansvar för säkerheten inom organisationen. Funktionen ansvarar för att följa upp det totala säkerhetsarbetet, att övergripande samordna arbetet samt stödja säkerhetsfunktionerna inom hela myndigheten.

Kontakter med förtroendemannadelegationerna och socialförsäkringsnämnderna sker också i ledningsstaben liksom samordning av delegationernas arbete. Beslut om fördelning av stödresurser till länsorganisationerna fattas på ledningsstaben.

6.4.2 Dimensionering och förändringsplan

GEORG anser att ledningsstaben ska bestå av högst tio heltidsanställda.

En initial uppgift för ledningsstabens chef är att fastställa konkreta och preciserade mål för stabens förändringsprocess. Dessa mål ska gälla bl.a. ansvar och uppgifter, organisation och arbetssätt, kompetens och dimensionering. Senast den 15 mars 2005 ska en preciserad förändringsplan finnas. Den ska innehålla tidplan för arbetet med kompetensbehov, dimensionering m.m.

Senast den 30 april 2005 ska planer finnas för stabens arbetssätt/rutiner gentemot andra funktioner inom myndigheten och gentemot externa aktörer.

6.5 Juridikstaben och juridikfunktionen

Enligt GEORG:s beslut ska en juridikstab inrättas inom Försäkringskassan, staben ska

6.5.1 Ansvar och uppgifter

Juridikstabens rättsenhet ska ansvara för den rättsliga utformningen av föreskrifter och allmänna råd samt för en ny typ av styrande normeringsdokument; rättsliga ställningstaganden. Därutöver ska rättsenheten ansvara för förvaltningsjuridiska frågor med offentlighets- och sekretessfrågor samt IT-rättsliga frågor. Rättsenheten ska vidare ge juridiskt stöd till HK i allmänna juridiska frågor. Enheten har också beställar- och förvaltningsansvar för de IT-stöd som hör till stabens ansvarsområden.

Centrala processenheten ska företräda Försäkringskassan i Regeringsrätten och i vissa fall i läns- och kammarrätterna. Enheten ska även ansvara för skadeståndshanteringen i myndigheten.

6.5.2 Organisation, arbetssätt och dimensionering

Juridikstabens två enheter, rättsenheten och centrala processenheten, ska ledas av en chefsjurist som rapporterar till GD. Chefsjuristen ska besluta om allmänna råd och rättsliga ställningstaganden.

Rättsenheten ska ansvara för samordning av arbetet med att ta fram normerande styrdokument i form av t.ex. föreskrifter, allmänna råd, rättsliga ställningstaganden och vägledningar. Enheten ska också ansvara för förvaltningsjuridiska frågor med offentlighets- och sekretessfrågor, IT-rättsliga frågor samt juridiskt stöd till HK i allmänna juridiska frågor. Utformningen av JO-registret och Regelboken ska beslutas av enheten.

Centrala processenheten ska, vid sidan av det allmänna ombudet, ansvara för att driva fram rättspraxis. I de fall det allmänna ombudet väljer att helt eller delvis delegera processföringen i ett ärende till en tjänsteman inom Försäkringskassan kommer det att delegeras till någon på centrala processenheten. I de fall Försäkringskassan är part i ett mål i domstol företräder den centrala processenheten Försäkringskassan i Regeringsrätten och i vissa fall i läns- och kammarrätterna. Enheten ska också ansvara för bl.a. skadeståndshanteringen i myndigheten och för att ta fram rättsfallsöversikter. Enheten ska också besluta om yttranden enligt 24 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enheten beslutar vidare om utformningen av Domsregistret.

I inledningsskedet bör juridikstaben bestå av den personal som för närvarande ingår i den juridiska avdelningen på RFV.

På länsnivå ska det också finnas jurister som är underställda respektive linjechef, medan de funktionellt är underställd chefsjuristen.

6.5.3 Förändringsplan

För att den nya myndigheten ska hålla en hög kvalitet och för att rättstillämpningen ska bli enhetlig krävs att styrningen blir tydli-

gare. I den nya organisationen måste styrningen av rättstillämpningen komma från ett håll. Det innebär att principiella beslut i rättstillämpningsfrågor ska tas på central nivå. Internt kommer samtliga ställningstaganden som myndigheten gör i rättstillämpningsfrågor att vara bindande. Samtidigt är det nödvändigt och angeläget med en bred medverkan från och förankring på olika nivåer i organisationen när de normerande styrdokumenten arbetas fram.

Den beslutade organisatoriska förändringen av socialförsäkringens administration medför betydligt bättre förutsättningar för att uppnå en mer enhetlig rättstillämpning inom myndigheten. I den nya Försäkringskassan bör det, som redovisats i GEORG:s förslag till instruktion, utöver föreskrifter och allmänna råd finnas ytterligare en form av normerande styrdokument; rättsliga ställningstaganden. Rättsliga ställningstaganden bör användas för principiella rättsfrågor där svar saknas, där rättsläget är oklart, där man vet att det finns olika bedömningar eller där det finns risk för olika bedömningar. Sådana styrdokument ger förutsättningar för en mer precis vägledning för beslutsfattandet inom myndigheten. Det kan dock förutsättas vara ett inledningsvis ganska omfattande arbete att implementera denna form av styrning. Inom ett år från myndighetens start bör dock det då gällande behovet av styrning av detta slag vara täckt. Därefter kommer naturligtvis ett fortlöpande arbete att äga rum beroende på exempelvis ny eller ändrad lagstiftning.

En ytterligare förutsättning är att det ska skapas raka, snabba, tydliga och väl kända kontaktvägar för spridning av de styrsignaler som ges. En viktig del i detta är att samordning sker mellan experter inom olika funktioner och på olika nivåer antingen genom organisatoriska lösningar eller genom formaliserade nätverk. Dialogen måste bli bättre.

Inom organisationen måste det vidare vara väl känt vilka styrdokument som finns och vad de har för inbördes dignitet. Antalet typer av styrande dokument bör vara begränsat. Det allmänna ombudets och Försäkringskassans arbete med praxisbildningen måste samordnas. Detta innebär givetvis inte att de juridiska uppfattningarna måste samordnas. Tvärtom ligger det i sakens natur att de juridiska bedömningarna ibland kan skilja sig åt.

Det kommer att finnas ett stort behov av att sprida rättsinformation i den nya myndigheten. Dokument som bör finnas i nya Försäkringskassan är rättsfallsöversikter, vägledningar, Domsnytt, Domsregistret, JO-registret och Regelboken. Det bör vara en

funktion på central nivå som beslutar om att ge ut och godkänna sådana dokument.

Enhetlig rättstillämpning skapas inte bara genom de normerande styrdokumenten. Det finns andra metoder i form av exempelvis kvalitetskontroller samt utbildnings- och informationsverksamhet som också syftar till en mer enhetlig rättstillämpning. Det viktiga är att se det i ett helhetsperspektiv när det gäller att skapa enhetlig rättstillämpning.

Det finns i dag juridiska funktioner eller enheter på i stort sett samtliga försäkringskassor. Även fortsättningsvis kommer det att behövas jurister på länsnivå, men även försäkringsspecialister eller motsvarande med högskoleexamen och specialistkunskaper inom ett eller flera försäkringsområden. Uppgiften för dessa blir att säkra att en enhetlig försäkringstillämpning uppnås på den lokala nivån. En annan viktig uppgift blir att kanalisera tillämpningsfrågor som behöver lösas så att den nya Försäkringskassan hela tiden har en enhetlig och korrekt rättstillämpning. Det är viktigt att det skapas en dialog i dessa frågor mellan medarbetare på skilda organisatoriska nivåer. Den centrala nivån har styrningsansvaret. Principiella ställningstaganden i rättstillämpningsfrågor sker därför på central nivå. På övriga nivåer finns förmedlingsansvaret, dvs. ansvaret för att olika styrsignaler görs kända i organisationen och ansvaret för att tillämpa styrsignalerna.

Som föreslagits i föregående avsnitt bör Försäkringskassan snarast inleda ett analysarbete med syftet att till den 1 juli 2005 utvärdera dels nuvarande metodik för att driva fram vägledande praxis, dels behovet av förändring inom detta område. Rutiner behöver utarbetas för hur det allmänna ombudet ska underrättas om beslut inom myndigheten som bör granskas av honom eller henne för beslut i fråga om överklagande. I detta arbete måste naturligtvis det allmänna ombudet biträdas av juridikstaben.

I samband med att en förändringsplan tas fram till den 15 mars 2005 ska det även göras en bedömning av dimensionering av juridikstaben och juridikfunktionerna ute i länen. GEORG:s bedömning är att det på sikt kan finnas förutsättningar för att effektivisera arbetet på staben för att i stället föra över juridikresurser till länen. Dimensioneringen av juridikstaben och den övriga juridikfunktionen ska enligt plan vara genomförd den 31 december 2005.

6.6 Allmänna ombudet

GEORG:s bedömning: I Försäkringskassan bör det under ledning av det allmänna ombudet omgående inledas ett analysarbete med följande syften

Analysen ska redovisas senast den 1 juli 2005.

I den nya Försäkringskassan ska det finnas ett allmänt ombud enligt vad som anges i lagen (2004:778) om allmänt ombud hos Försäkringskassan. Det allmänna ombudet ska kunna överklaga Försäkringskassans beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Det allmänna ombudet utses av regeringen.

En myndighet anses enligt allmänna regler inte kunna överklaga sina egna beslut. Genom att införa ett allmänt ombud behålls möjligheten att föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning även i de fall då den enskilde inte överklagat ett beslut som meddelats av den nya myndigheten. På detta sätt kan det övergripande kravet på att socialförsäkringen ska tillämpas likformigt och rättvist upprätthållas. I många situationer kan det dessutom framstå som oklart hur gällande rätt ska uttolkas, oavsett om beslutet blir gynnande eller inte för den enskilde.

Det allmänna ombudet hos Försäkringskassan ska kunna överklaga Försäkringskassans beslut även till förmån för den enskilde. Möjligheten att överklaga bör enligt vad som anges i prop. 2003/04:152 huvudsakligen användas då det krävs för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Det allmänna ombudet har även en formell rätt att överklaga andra beslut av Försäkringskassan och att begära att ett materiellt felaktigt beslut rättas av Försäkringskassan med stöd av 20 kap. 10 a § AFL, men denna rätt avses tillämpas endast i undantagsfall.

Det allmänna ombudets överklaganden kommer således att gälla ett begränsat antal beslut.

Det allmänna ombudet har även möjlighet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Med hänsyn till detta är avsikten att funktionen som allmänt ombud ska utformas som en central funktion och fullgöras av endast en eller ett fåtal personer.

Enligt förarbetena till lagen om allmänt ombud hos Försäkringskassan är det av stor vikt att det allmänna ombudet garanteras en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Försäkringskassan. Det allmänna ombudet utses därför av regeringen. Regeringen har dock överlämnat till Försäkringskassan att bestämma var det allmänna ombudet ska ha sitt kansli.

I de fall en enskild överklagat ett beslut av Försäkringskassan kommer myndigheten att företrädas av en tjänsteman från länsorganisationen eller den centrala processenheten inom juridikstaben.

Det allmänna ombudet kommer att ha en nyckelroll när det gäller arbetet med att driva fram vägledande rättspraxis. I detta ligger givetvis att det allmänna ombudet måste vara aktiv och med en utvecklad metodik verka för detta syfte.

I dag har RFV rätt att, även till förmån för enskild, överklaga en domstols- eller försäkringskassas beslut. Ett av motiven för RFV:s rätt att överklaga är att RFV ska verka för att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist. RFV:s ombudsfunktion är organiserad som en del av RFV. Inom RFV och de allmänna försäkringskassorna finns naturligtvis redan i dag en upparbetad struktur med syftet att verka för enhetlighet och utveckling av rättspraxis.

Den nya situationen med införande av ett allmänt ombud i Försäkringskassan ger förändrade förutsättningar att styra praxisbildningen inom socialförsäkringen. Det innebär att den metodik och de rutiner som för närvarande tillämpas inom detta område snarast bör utvärderas och i de fall det behövs omarbetas. Ytterligare skäl för detta är de nuvarande brister i enhetligheten i praxis som bland annat påtalats av Förfarandeutredningen (SOU 2001:47). Detta arbete bör lämpligen ledas av det allmänna ombudet, men det måste anses ligga i sakens natur att arbetet grundas på ett utvecklat samarbete med den centrala processenheten inom juridikstaben och länsorganisationerna. En lämplig form för detta arbete är enligt GEORG:s uppfattning att arbeta i projekt.

En förutsättning för att det allmänna ombudets verksamhet ska fungera på ett tillfredsställande sätt är att Försäkringskassan under-

rättar ombudet om beslut som det kan finnas anledning att överklaga.

Befattningen som allmänt ombud förutsätter mycket hög kompetens men också stor integritet. Arbetet som allmänt om bud i Försäkringskassan kommer att vara inriktat på processföring i domstol.

7. Divisioner och avdelningen för gemensam service

7.1. Produktionsdivisionen

Enligt GEORG:s beslut ska

  • en produktionsdivision inrättas som leds av en produktionsdirektör,
  • produktionsdivisionen bestå av en central stab och 21 länsorganisationer.

GEORG anser att produktionsdirektören senast den 30 juni 2005 ska redovisa

  • förslag till enhetlig grundstruktur och gemensamma arbetssätt inom länsorganisationerna samt arbetssätt och organisation i övrigt inom divisionen,
  • förslag till verksamhet som ska koncentreras.

GEORG anser också att produktionsdirektören senast den 31 december 2007 ska

  • ha infört självbetjäningstjänster enligt fastställd förändringsplan,
  • ha sett till att divisionen har överfört resurser enligt fastställd förändringsplan från specialist- och stödverksamhet till produktion/handläggning.

7.1.1. Ansvar och uppgifter

Produktionsdivisionen ansvarar för produktionen/handläggningen samt förvaltning och utveckling av processer och stöd för att tillhandahålla försäkringen. Här ingår arbetet med beslut, utbetalning,

samordning av rehabiliteringsinsatser, information och service till medborgarna.

Produktionsdirektören tillhör huvudkontoret och ingår i myndighetens högsta ledning. Produktionsdivisionen i övrigt är en division med operativ verksamhet, som arbetar med såväl operativa uppgifter som de strategifrågor som delegeras till divisionen.

Produktionsdirektören ska ha det övergripande och strategiska ansvaret för produktionen. GEORG har i myndighetens arbetsordning beslutat att produktionsdirektören beslutar om organisation och arbetsrutiner inom produktionsdivisionen. Helhetsansvaret för produktionen ska således ligga hos produktionsdirektören.

Länsdirektören har det övergripande produktions- och resultatansvaret för sin länsorganisation delegerat till sig, vilket innebär att varje länsdirektör ansvarar inför produktionsdirektören för produktion/handläggning, kundmöten, kvalitet och resultat inom sitt ansvarsområde. Länsdirektören leder arbetet i länsorganisationen inom fastställda ramar.

Chefer på olika nivåer inom divisionen ska ansvara för att följa upp, utvärdera och utveckla verksamheten inom sina respektive områden.

Det är angeläget att produktionsdirektören och försäkringsdirektören i ett tidigt skede analyserar och kommer fram till lämpliga avgränsningar mellan sina divisioner. I samband med överföring av personal från RFV till nya Försäkringskassan gjordes en preliminär fördelning av funktioner och personer på de olika divisionerna. Delar av den verksamhet som förs över till försäkringsdivisionen bör dock flyttas till produktionsdivisionen. Det gäller framför allt handläggningsmetodik, exempelvis inom sjukförsäkringsområdet.

7.1.2. Organisation och arbetssätt

Produktionsdirektören ska ha en stab till sitt förfogande. I denna finns bl.a. uppföljnings- och utvärderingsresurser till stöd för styrning samt vissa utvecklingsresurser och en IT-controller.

I produktionsdivisionen ingår också de 21 länsorganisationerna, med var sin länsdirektör. Länsdirektörerna ingår i produktionsledningen, som leds av produktionsdirektören.

Till produktionsdivisionen hör också riksgemensam handläggning, som i dag är placerad vid ett antal olika allmänna försäkringskassor (t.ex. handläggning av efterlevandeskydd i Norrbotten och av tandvård i Skåne).

Att länens organisation och arbetssätt enas är kanske den viktigaste förutsättningen för att myndigheten ska kunna arbeta på ett effektivt sätt. Arbetet med att samordna organisation och arbetssätt ska drivas av produktionsdirektören i nära samverkan med länsdirektörerna och deras organisationer. Produktionsdirektören har det samlade ansvaret för att förändringsprocessen följer givna tidsplaner och resulterar i beslut och genomförande.

Produktionsdivisionen ansvarar på ett övergripande plan för samarbetet på nationell nivå med exempelvis AMS, PPM, Landstingsförbundet, arbetsgivare och handikapporganisationer. Övriga divisioner och staber kan också komma att delta när olika kompetenser efterfrågas av produktionsdivisionen. Varje länsdirektör behöver stöd av egna resurser för personal-, informations- och controllerfunktioner. Kontors- och servicestrukturen inom varje län behöver med all sannolikhet ses över tämligen omgående. Inte minst skapar nya tekniska förutsättningar andra besöksmönster. Likaså kommer behovet av kompetens och resurser att öka om Försäkringskassan tillämpar ett mer arbetsplatsorienterat synsätt i fråga om hanteringen av sjukfrånvaron.

7.1.3. Kompetens och dimensionering

Enligt GEORG:s lednings- och styrningsprojekt bör drygt 80 personer av den nuvarande personalen på RFV initialt överföras till produktionsdivisionen och tillhöra produktionsdivisionens centrala stab. De strategiska frågorna som produktionsdirektören med sin stab ska arbeta med kräver dock inte så mycket personal. GEORG anser att det finns förutsättningar för att minska personalstyrkan inom den centrala staben till cirka 40 heltidsanställda. Det ligger i produktionsledningens intresse att anpassa och minska sin egen stab till förmån för ökade resurser för kärnverksamheten. Vid arbetstoppar i stabsarbetet förutsätts divisionen kunna låna in resurser från övriga organisationen alternativt köpa in konsulthjälp temporärt.

Produktionsdivisionens stab ska ha kompetens och resurser att arbeta med följande:

  • Följa upp ärendebalanser,
  • följa upp verksamhet i övrigt,
  • omfördela ärenden,
  • prioritera/omfördela resurser,
  • ansvara för utvärdering/utveckling av verksamheten samt metodutveckling,
  • utveckla arbetsprocesser och organisation för att kunna använda IT-stöd,
  • vara IT-beställare (ha huvudansvar),
  • följa upp användningen och utvecklingen av IT.

Enligt siffror från lednings- och styrningsprojektet arbetar cirka 12 600 av försäkringskassornas cirka 14 900 anställda inom den direkta produktionen (handläggningen). Detta innebär att cirka 2 300 arbetar med specialist- och stödverksamhet. GEORG anser att betydande resurser bör kunna tas från denna verksamhet och överföras till produktionen/handläggningen.

På länsorganisationernas staber bör kompetens och resurser finnas för att arbeta med bl.a. följande:

  • Följa upp ärendebalanser,
  • följa upp verksamheten i övrigt i länsorganisationen,
  • omfördela ärenden i länsorganisationen,
  • prioritera/omfördela resurser inom länsorganisationen,
  • intern konsultverksamhet för genomförandestöd,
  • IT-support i länsorganisationen,
  • kompetensförsörjning, kravställare/beställare i länsorganisationen,
  • information i länsorganisationen,
  • arbetsrättsligt, förvaltningsrättsligt och socialförsäkringsjuridiskt stöd samt
  • säkerhetsfrågor.

Försäkringskassan ska som andra servicemyndigheter i allt större utsträckning erbjuda tjänster och information via självbetjäning. Under de närmaste åren måste myndigheten därför förbättra sin tillgänglighet och servicekvalitet. Detta kräver stora förändringar i arbetssätt och teknikanvändning för såväl interna processer som utåt mot kunder och andra intressenter.

Ett rimligt antagande är alltså att de fysiska kundmötena kommer att minska väsentligt under de närmaste åren. Detta har

betydelse även för personalens dimensionering och kompetensbehov. Under de närmaste fem åren kommer 22 procent av de som nu är anställda inom de allmänna försäkringskassorna att pensioneras. Detta gör att den personalneddragning som kan bli följden av ett nytt arbetssätt till stor del kan lösas med så kallad naturlig avgång. Samtidigt kommer det att vara obalans mellan länen. I vissa län behövs nyrekryteringar och i andra län är personalstyrkan för stor. Den befintliga kompetensen hos medarbetarna stämmer inte heller alltid med det faktiska behovet. Det är uppenbart att produktionsdirektören tillsammans med sina länsdirektörer måste satsa mycket engagemang och resurser för att kompetensförsörjningen ska kunna lösas på ett bra sätt. Stöd för det praktiska arbetet med kompetensförsörjningen ges av personalstaben inklusive omställningsprojektet.

7.1.4. Förändringsplan

1. En initial uppgift för produktionsdirektören är att fastställa konkreta och preciserade mål för förändringsprocessen. Dessa mål ska gälla bl.a. ansvar och uppgifter, organisation och arbetssätt, kompetens och dimensionering. Senast den 15 mars 2005 ska en preciserad förändringstidplan finnas.

2. Senast den 30 april 2005 ska ett förslag till länens organisation, arbetssätt, kompetensbehov och dimensionering vara färdigt. I detta ingår bl.a. att klargöra de nya roller som länsdirektörerna har. Samtidigt ska planer för arbetssätt/rutiner för produktionsdirektören gentemot länsdirektörerna finnas.

3. Senast den 30 juni 2005 ska förslag finnas till produktionsdivisionens avgränsning mot försäkrings- och utvecklingsdivisionen samt arbetssätt/rutiner gentemot andra funktioner inom myndigheten och gentemot externa aktörer.

4. Produktionsdivisionen ska även utreda och lämna förslag till vilka ärendeslag som ska koncentreras till riksgemensamma funktioner. Senast den 30 juni 2005 bör beslut fattas om handläggningen av arbetsskador och lågfrekventa ärendeslag.

5. Nya arbetssätt ska vara införda och fungera senast den 31 december 2005.

6. Vid utgången av 2007 ska dimensioneringen för divisionen vara klar.

7. Vid utgången av 2007 ska myndighetens självbetjäningstjänster vara utvecklade. En plan för detta ska arbetas fram tillsammans med utvecklingsdivisionen och fastställas av myndighetens ledning.

7.2. Utvecklingsdivisionen

Enligt GEORG:s beslut ska

  • en utvecklingsdivision inrättas, som ska stödja verksamhetsutvecklingen inklusive IT-utvecklingen inom myndigheten genom gemensamma metoder och verktyg samt genom att tillhandahålla kvalificerad projektledarkompetens,
  • utvecklingsdivisionen ha det samlade ansvaret för Försäkringskassans IT-verksamhet och för att denna utvecklas i takt med de höga krav som i dag ställs på en modern organisation,
  • utvecklingsdivisionen ha såväl en styrande som en stödjande roll, främst när det gäller stora och/eller strategiska projekt,
  • divisionen även ha en utförande roll genom FK Data, som huvudsakligen är en driftorganisation,
  • utvecklingsdivisionen ledas av en utvecklingsdirektör,
  • divisionen centralt bestå av en stab, en enhet för utvecklingsstöd och ett projektkontor.

7.2.1. Ansvar och uppgifter

Myndighetens högsta ledning har naturligtvis ansvaret för utvecklingen av verksamheten i Försäkringskassan. Som redovisats i kapitel 3 står den nya myndigheten Försäkringskassan inför en rad utvecklingsbehov som kommer att innebära stora krav på ledningens förmåga. I synnerhet gäller detta IT-området. Såväl styrelse som GD bör aktivt ta del i arbetet med de frågor inom detta område som aktualiseras inom myndigheten. Ledningens arbete med utvecklingsfrågor måste samtidigt ha en övergripande strategisk karaktär.

Utvecklingsdirektören tillhör HK och ingår i myndighetens ledning. Utvecklingsdivisionen i övrigt är en division med operativ verksamhet, där man arbetar med såväl operativa uppgifter som de strategifrågor som delegeras till divisionen.

Tyngdpunkten när det gäller det operativa ansvaret för utvecklingsverksamheten ligger inom försäkrings- och produktionsdivisionerna. Dessa funktioner har det övergripande beställaransvaret för IT-utvecklingen. För att klara de utmaningar som den nya myndigheten står inför ska utvecklingsdivisionen fungera både som ett strategiskt stöd och ett operativt instrument för ledningen när det gäller utvecklingsarbetet.

Inom ramen för GEORG:s arbete har en diskussion förts om huruvida det inom Försäkringskassan ska finnas en så kallad CIOfunktion. CIO (Chief Information Officer) är ett begrepp för den högste ansvarige för IT-frågor inom ett företag eller en organisation. CIO-rollen är en utpräglat strategisk funktion till vilken rätten att besluta i övergripande frågor inom IT-området är knuten. Enligt GEORG:s uppfattning finns det fördelar med en sådan funktion i en situation där krav ställs på en snabb och omfattande omstöpning av IT-verksamheten.

Mot bakgrund av Försäkringskassans nuvarande stora utvecklingsbehov, både avseende det strategiska och det rent operativa IT-arbetet, krävs att CIO-funktionen har det fulla inflytandet över både de strategiska och operativa frågorna. Endast därigenom kan Försäkringskassan skapa en bestående och väl fungerande struktur för IT-arbetet. En sådan organisation innebär dock ett synnerligen vitt kompetensområde, med bl.a. utvecklingsansvar för skilda frågor såsom utvecklingen av ett ärendehanteringssystem inom produktionsdivisionen, den fortsatta utbyggnaden av 24-timmarsmyndigheten och ett utvecklat handläggarstöd med försäkringsinformation.

När en mer ändamålsenlig IT-struktur har etablerats finns skäl att ta ställning till om IT-verksamheten på sikt ska delas upp i en strategisk CIO-funktion och en operativ funktion (FK Data). Den senare skulle kunna föras till avdelningen för gemensam service.

Utvecklingsdivisionen ska fungera som stöd i utvecklingsfrågor till de verksamhetsansvariga försäkrings- och produktionsdivisionerna samt till andra delar av myndigheten såsom staber och ledning. I denna roll är det viktigt att följa utvecklingen inom ITområdet och kunna peka på de utvecklingsmöjligheter som den nya tekniken medför för Försäkringskassans verksamhet. Det är också av yttersta vikt att utvecklingsdivisionen arbetar i nära samarbete med de verksamhetsansvariga i de tidiga faserna av utvecklingsarbetet.

Utvecklingsdivisionen ska vidare ansvara för beredning, koordinering och uppföljning av den strategiska utvecklingsplanen med hjälp av ett projektkontor. Utvecklingsarbetet i den nya myndigheten bör till stor del bedrivas i projektform, med deltagare från även övriga delar av myndigheten, centralt och regionalt. En viktig uppgift i detta sammanhang är att granska och säkerställa att projekten drivs på ett professionellt sätt med föreskrivna metoder. En annan viktig uppgift är att leverera uppföljning till ledningen på ”rätt nivå”. Utvecklingsdivisionen kan även ansvara för att genomföra strategiska utvecklingsprojekt på ledningens uppdrag.

Utvecklingsdivisionen ska också ansvara för att det i utvecklingsarbetet tillhandahålls gemensamma metoder, modeller och verktyg för utveckling (inklusive implementering). Divisionen ska även ansvara för att det finns metoder, modeller och verktyg för uppföljning och utvärdering av utvecklingsarbete.

Slutligen ska divisionen ansvara för den totala applikationsportföljen. IT-avdelningen (FK Data) har förvaltningsansvaret för denna. Beslut om övergripande strategier, arkitektur och infrastruktur är ett centralt ansvar. Besluten bereds inom utvecklingsdivisionens stab. Utvecklingsdivisionen ansvarar för den övergripande ”strategikartan” för såväl verksamhet som IT. Det bör dock påpekas att varje division och stab med funktionella ansvar utvecklar delstrategier inom sina respektive delar och dessa kan och ska utvecklas på olika nivåer inom myndigheten.

7.2.2. Organisation och arbetssätt

GEORG har beslutat att utvecklingsdivisionen ska ha nedan illustrerade organisatoriska struktur:

Utvecklingsdirektör

Tillverkning

Projektkontor

Drift

Stab

FK Data

Utvecklingsstöd

Utvecklingsdirektör

Tillverkning

Projektkontor

Drift

Stab

FK Data

Utvecklingsstöd

Utvecklingsdivisionen ska ledas av en utvecklingsdirektör som till sitt förfogande och stöd har en stab. Divisionen är indelad i två enheter. Till utvecklingsdivisionen hör även FK Data, dvs. den organisation som motsvarar dagens RFV Data jämte den personal som tillförs från de allmänna försäkringskassorna till följd av inrättandet av gemensam driftsservice.

Staben ansvarar för att hålla samman myndighetens övergripande strategier. Vidare ansvarar staben för utveckling och förvaltning av myndighetens gemensamma arkitektur som baseras på verksamhetens uppdrag och strategier. Staben har ansvar för ledning av strategiska utredningsprojekt, men resurser hämtas från övrig verksamhet. I staben för utvecklingsdivisionen finns en särskild ITcontroller.

Utvecklingsstöd har en stödjande roll vid beredning och projektering. Enheten ska även tillhandahålla kvalificerade resurser för projektledning. I enheten ligger också ett ansvar för utveckling och förvaltning av gemensamma metoder och modeller för utveckling. Utvecklingsstöd får ett helhetsansvar för modeller, metoder och verktyg.

Projektkontoret ska följa den strategiska utvecklingsplanen. Ansvaret omfattar uppföljning och statusrapportering av planens genomförande. Vad gäller koordineringen mellan olika projekt har

kontoret en initiativrätt att uppdra åt de olika delarna att vidta åtgärder i händelse av att helheten äventyras.

Projektkontoret ska även se till och följa upp att projekten arbetar på ett enhetligt sätt och tillämpar beslutade metoder och riktlinjer för arbetet.

FK Data har i första hand en utförande roll men har även en serviceroll i drift och tekniska frågor. På FK Data finns två huvudsakliga ansvarsområden, drift respektive tillverkning.

Driften ansvarar dels för att tillhandahålla beslutad teknisk infrastruktur, dels för drift av befintliga system och applikationer av både teknisk och verksamhetsinriktad natur. Driften ansvarar för att leverera service- och driftstjänster som svarar mot den övriga organisationens ställda krav. Den lokala driftsservicen på länsnivå ska samordnas nationellt.

Tillverkning ansvarar för utförandet av den del av utvecklingsarbetet som utgör konstruktion och tillverkning av IT-system i ett utvecklingsprojekt.

Både drift och tillverkning ger ett aktivt stöd till utvecklingsprojekten i de tidiga faserna av utvecklingen, exempelvis kravhanteringsfasen.

7.2.3. Kompetens och dimensionering

I den nya utvecklingsdivisionen kommer det att ställas höga krav på medarbetarna. Divisionen har en nyckelroll i myndighetens utvecklingsarbete, vilket innebär ett krav på strategisk kompetens. De olika verksamhetsområdena förutsätter dessutom långtgående kunskaper inom såväl IT-området som ledarskap.

Det är GEORG:s bedömning att det sammanlagda antalet årsarbetskrafter i staben, enheten för utvecklingsstöd och projektkontoret, inte bör överstiga 30. Därtill kommer personalen i FK Data. FK Data kommer att utgöras av den personal som i dag arbetar vid RFV Data, drygt 650 anställda, samt personalen vid de allmänna försäkringskassorna, cirka 150 personer. Till följd av GEORG:s beslut om en sammanhållen organisation för utförande av utveckling, förvaltning och drift inom IT-området kommer dessa båda grupper att organisatoriskt kopplas samman. Sammantaget kommer det alltså inledningsvis att finnas cirka 800 anställda i FK Data. Det förefaller enligt GEORG:s uppfattning finnas stora rationaliseringsmöjligheter inom IT-organisationen där frigjorda

resurser kan användas till snabbare och effektivare utveckling eller överföras till kärnverksamheten.

7.2.4. Förändringsplan

Utvecklingsdivisionen kommer att vara en helt ny organisation. Med tanke på de stora utvecklingsprojekt som väntar, måste divisionen få möjligheter att pröva sin förmåga att klara uppgiften innan någon ny organisatorisk utformning övervägs. GEORG anser dock att under nästa år ska en förutsättningslös utvärdering av IT-verksamheten i Försäkringskassan påbörjas. Denna utvärdering ska göras med inriktning på ett effektivt resursutnyttjande och också omfatta en analys av möjligheterna och effekterna av outsourcing av delar av verksamheten. Utvärderingen ska vara klar senast den 30 juni 2006.

På sikt kan det vara befogat att skilja den mer strategiska delen av utvecklingsverksamheten från den operativa. Att integrera dessa båda delar på det sätt som nu föreslås medför alltid risk för att utvecklingsarbetet mer kommer att inriktas på att ”lappa och laga” i de lösningar som tillämpas, snarare än på att söka nya vägar till framgång. En uppdelning ger i allmänhet bättre förutsättningar för en mer förutsättningslös prövning av nya lösningar.

Divisionen behöver, liksom de andra divisionerna, överväga sina arbetssätt internt och gentemot övriga myndigheten. Detta ska ske under våren 2005. Den behöver också planera sitt förändringsarbete och denna plan bör, liksom andra divisioners och stabers förändringsplaner, vara klar till den 15 mars 2005.

7.3. Försäkringsdivisionen

Enligt GEORG:s beslut ska

  • en försäkringsdivision inrättas, vars huvudsakliga roll är att ansvara för förvaltning och utveckling av socialförsäkringen,
  • försäkringsdivisionen ledas av en försäkringsdirektör, som till sitt förfogande och stöd har en stab,
  • försäkringsdivisionen ansvara för ”produktutveckling” av socialförsäkringar och anslutande bidragssystem, tillhandahålla försäkringsinformation, initiera normering, ha expertkunskap rörande sakfrågorna och medverka i Försäkringskassans roll som stabsmyndighet gentemot regeringen.

7.3.1. Ansvar och uppgifter

Försäkringsdivisionen ansvarar för försäkringen som produkt. Det innebär ett ansvar för planering, beslut, förvaltning och utveckling av försäkringen, försäkringsinformation och normeringsverksamhet. Försäkringsdivisionen ska ha expertkunskap om försäkringens regelverk och tillämpning.

Försäkringsdirektören tillhör HK och ingår i myndighetens ledning. Försäkringsdivisionen i övrigt är en division med operativ verksamhet, där man arbetar med såväl operativa uppgifter som de strategifrågor som delegeras till divisionen.

Försäkringsdirektören har det övergripande och strategiska ansvaret för försäkringen beträffande de förmånsslag som Försäkringskassan ska tillhandahålla. Försäkringsdivisionen medverkar i och har ett stort ansvar för Försäkringskassans roll som stabsmyndighet, men ledningsstaben ansvarar för samordning av kontakterna med Socialdepartementet. Försäkringsdivisionens roll är också, åtminstone inledningsvis, att utvärdera, följa upp, analysera och stödja forskning samt göra prognoser avseende socialförsäkringsområdet. GEORG anser att en översyn av denna verksamhets innehåll och organisation behöver göras (Se avsnitt 3.1.4).

Försäkringsdivisionens arbetssätt och gränssnitt mot myndighetens övriga divisioner och staber måste tidigt klaras ut. Försäkringsdivisionen ska i synnerhet se över förhållandet och gränssnittet gentemot produktionsdivisionen. Exempelvis överförs inledningsvis personal som har kompetens inom handläggningsmetodik från RFV:s försäkringsavdelningar till den nya försäkringsdivisionen. Det handlar i sammanhanget om metoder framtagna inom sjukförsäkringsområdet och inom vissa handikappsstödsförmåner.

1

Försäkringsdivisionen ska tillsammans med produk-

tionsdivisionen göra en inventering och behovsanalys av vilken kompetens som ska föras över till produktionsdivisionen.

7.3.2. Arbetssätt

Försäkringsdivisionens arbete representerar en mer traditionell myndighetsroll. Det innebär i stort att ta emot regeringsskrivelser med preciseringar av riksdagsbeslut och ansvara för att dessa uttolkas i tydliga bestämmelser som produktionsdivisionen ska

1

Exempel på metoder är Prohälsa, Sassam, processanalys av förmånen assistansersättning.

arbeta efter. Det handlar bl.a. om att initiera och producera underlag för normering, vilket innebär att ta fram föreskrifter, allmänna råd och rättsliga ställningstaganden. Till normeringen hör också olika typer av dokument som informerar om normer, exempelvis vägledningar samt arbetet med att få fram rättspraxis. Beslut om allmänna råd och rättsliga ställningstaganden ska fattas av chefsjuristen.

Försäkringsdivisionen ska ansvara för innehållet i den försäkringsinformation som är nära kopplad till normeringen, bland annat information till medborgarna om försäkringen i exempelvis broschyrer eller via Försäkringskassans hemsida. Försäkringsinformationen måste vara lättförståelig och tydlig. Rutiner ska därför tas fram som innebär att informationsstaben alltid ska höras innan försäkringsinformationen når allmänheten.

Försäkringsdivisionen är styrande och ansvarig i arbetet med attitydpåverkande åtgärder. Det kan exempelvis handla om arbetet med att förbättra männens uttag av föräldrapenningdagar eller arbetet med att bryta ohälsoutvecklingen. Produktionsdivisionen bör givetvis medverka när sådana åtgärder planeras.

Försäkringsdivisionens ansvar och roll gentemot produktionsdivisionen är som tidigare nämnts särskilt viktig. Ett nära samarbete med produktionsdivisionen krävs eftersom försäkringsdivisionens ansvarar för det regelmässiga innehållet i handläggningsprocesserna och detta får givetvis återverkningar i själva handläggningen. Försäkringsdivisionens uppgift är att påverka regelsystemen och försäkringsutvecklingen genom att ha ett proaktivt förhållningssätt gentemot försäkringen. Med detta avses att utveckling av regelmässiga reformer ska ske på eget initiativ eller via system som snabbt fångar upp produktionsdivisionens signaler om förslag på förändringar i försäkringen.

Försäkringsdivisionen ska inte arbeta med den typ av kvalitetskontroll som finns inom nuvarande socialförsäkringsadministration. RFV representerar där en roll som tillsynsmyndighet och HK ska inte bedriva sådan verksamhet.

Myndigheten kommer däremot att behöva bra och tillförlitliga instrument som syftar till att utveckla regler, service och effektivitet gentemot medborgarna. Kvalitetsarbete ska betraktas som en integrerad del av verksamheten. GEORG anser att respektive division måste få ansvar för att ta fram och ansvara för ändamålsenliga verktyg och instrument som syftar till att förbättra

kvaliteten i verksamheten. Givetvis bör detta arbete koordineras mellan divisionerna.

Resonemanget ovan innebär att försäkringsdivisionen ska ansvara för försäkringsprodukternas tillämpning i form av försäkringsspecifika kvalitetskrav. Det bör ytterst handla om att medborgarnas rättigheter ska tillgodoses på ett likvärdigt sätt över hela landet. Huruvida kvalitetskraven uppfylls eller inte ska kunna följas upp och återrapporteras till både operativa funktioner och externa intressenter.

Utöver det som beskrivits ovan ska försäkringsdivisionen arbeta med

  • försäkringsutbildning efter samråd med produktionsdivisionen och personalstaben,
  • större projekt där tyngdpunkten ligger på försäkringsutveckling. Försäkringsdivisionen är både beställare och projektägare,
  • förvaltning av IT-system som är försäkringsspecifika.

Försäkringssystemen omfattar försäkringsregler och försäkringsregister,

  • internationella juridiska försäkringsfrågor. En samordningsfunktion för dessa frågor placeras i ledningsstaben,
  • att bidra med sin försäkringskompetens när produktionsdivisionen deltar i samarbete på nationell nivå med olika externa intressenter, exempelvis AMS, PPM, Landstingsförbundet, arbetsgivare och handikapporganisationer.

7.3.3. Organisation och dimensionering

RFV:s fyra avdelningar; pension, sjukförmåner, barn, familj och handikapp samt utvärderingsavdelningen flyttas initialt till försäkringsdivisionen. Hur försäkringsdivisionens organisatoriska struktur ska se ut i framtiden är främst en fråga för försäkringsdirektören och myndighetens ledning. GEORG anser att försäkringsdivisionen ska utforma sin organisation, så att divisionen utgör ett optimalt stöd för produktionsdivisionen operativa arbete.

När de anställda på RFV:s fyra avdelningar flyttas över till försäkringsdivisionen uppgår antalet till 316 anställda. Försäkringsdivisionens kommer att se väsentligt annorlunda i den nya Försäkringskassan. Nedan följer några exempel som belyser detta:

  • Försäkringskassans centrala funktioner kommer inte att utöva RFV:s traditionella tillsynsroll,
  • när fyra avdelningar integreras till en division behövs endast en stab istället för de fyra som finns inom RFV i dag,
  • RFV:s utvärderingsavdelning kommer att vara föremål för en genomlysning där bl.a. nya former för utvärdering och kunskapsuppbyggnad kommer att övervägas (avsnitt 3.1.4),
  • kompetens om handläggningsmetodik ska föras över till produktionsdivisionen.

Dimensioneringen måste anpassas till förhållandena som beskrivs ovan. GEORG anser därför att försäkringsdivisionen bör kunna minska till cirka 200 heltidsanställda. En minskning av personalstyrkan bör ske etappvis under de tre kommande åren.

7.3.4. Förändringsplan

Försäkringsdivisionen har liksom övriga divisioner ett omfattande förändringsarbete framför sig.

1. En initial uppgift för försäkringsdirektören är att fastställa konkreta och preciserade mål för förändringsprocessen. Dessa mål ska gälla bl.a. ansvar och uppgifter, organisation och arbetssätt, kompetens och dimensionering. Senast den 15 mars 2005 ska en preciserad förändringstidplan finnas.

2. Senast den 30 juni 2005 ska ett förlag till avgränsning mot produktions- och utvecklingsdivisionen samt arbetssätt/rutiner gentemot andra funktioner inom myndigheten och gentemot externa aktörer finnas.

3. Ny organisation och nya arbetssätt för divisionen ska ha införts senast den 31 december 2005.

4. Vid utgången av 2007 ska försäkringsdivisionen också ha uppnått en dimensionering som motsvarar högst 200 heltidsanställda.

7.4. Avdelningen för gemensam service

7.4.1. Ansvar och uppgifter

I denna avdelning ska ett antal stöd- och specialistfunktioner samlas, som har till uppgift att underlätta för kärnverksamheten att klara av sina uppgifter. Lösningen syftar till att tydliggöra servicefunktionernas uppgifter, skapa förutsättningar för professionalisering och rationalisering samt avlasta kärnverksamheten från uppgifter som andra kan utföra bättre.

Verksamheter som kan föras till avdelningen för gemensam service kännetecknas av att de levererar ett stöd till övrig verksamhet och att detta stöd i de flesta fall kan utföras av externa leverantörer. Detta förhållande skapar med automatik goda möjligheter till ”benchmarking” och därigenom underlag för en ständig förbättring. Den övergripande måttstocken är att internt utförda tjänster måste vara minst lika effektiva som de bästa som finns att upphandla på en extern marknad.

Ett annat kännetecken är att stödet har formen av en tjänst, vilket innebär att det alltid finns en beställare/kund och en leverantör. Beställaren kan finnas inom alla delar av organisationen inklusive myndighetens ledning. Förhållandet mellan beställare och leverantör måste regleras, vilket vanligtvis sker genom så kallade serviceavtal. Sådana avtal preciserar vad som ska levereras, kvalitetskraven och de ekonomiska premisserna. I extremfallet kan de senare ta sig motsvarande uttryck som finns på den externa marknaden, men andra metoder såsom nyckeltalsbaserad fördelning förekommer också. Valet av metod måste grundas på en avvägning mellan de styrningseffekter som är önskvärda och den administration som blir följden av den valda metoden.

Avdelningen för gemensam service är en operativ funktion, som dock på ledningens uppdrag kan bereda strategiska frågor inom sina verksamhetsområden.

En avdelning för gemensam service skapar förutsättningar för att utveckla en genuin servicekultur inom de identifierade stödverksamheterna. Även om de senare kan vara olika till sin karaktär förenas de av uppgiften att leverera ett stöd till övriga verksamheter inom myndigheten. Ett spänstigt förhållande mellan beställare och leverantör bör leda till att stödverksamheternas status utvecklas från ”tärande till närande” och att övriga verksamheter kan koncentrera sig på sina egentliga uppgifter.

Avdelningen för gemensam service har till ansvar att utveckla och leverera beställda tjänster till önskvärd kvalitet och till lägsta möjliga kostnad. Beroende på de olika verksamheternas karaktär måste detta övergripande ansvar konkretiseras.

7.4.2. Innehåll, organisation och lokalisering

GEORG har identifierat ett antal specialist- och stödverksamheter att ingå i avdelningen för gemensam service:

  • Upphandling och inköp,
  • fakturahantering,
  • löneadministration,
  • personaladministration,
  • reseadministration,
  • utbildning (FK-akademin),
  • lokalförsörjning,
  • logistik/posthantering,
  • telefonväxlar,
  • diarium och arkiv,
  • förlags- och lagerverksamhet,
  • ekonomiadministration av transaktionskaraktär.

Organisationen av avdelningen är i nuläget inte meningsfullt att precisera, utan detta blir en uppgift för chefen för avdelningen (se också nedan under avsnittet Förändringsplan).

Avdelningen kan lokaliseras på en eller flera platser. Med tanke på det förändringsarbete som ska genomföras för att utveckla avdelningen talar mycket för att lokalisera den till ett ställe, vilket givetvis inte innebär att samtliga medarbetare behöver arbeta på samma plats. Lokaliseringen av avdelningen kan med fördel ligga någon annanstans än i Stockholm. Därmed blir det tydligt att avdelningen för gemensam service inte är en huvudkontorsfunktion, lägre kostnader för t.ex. lokaler samt goda förutsättningar för rekrytering och motivation hos personalen.

Till avdelningen för gemensam service ska även föras den verksamhet som bedrivs inom Försäkringsmedicinskt centrum (FMC). Verksamheten vid FMC syftar till att tillgodose försäkringskassornas behov av försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade utredningar. Verksamheten utgör fram till

31 december 2004 en resultatenhet vid Östergötlands läns allmänna försäkringskassa.

7.4.3. Dimensionering

GEORG-arbetet har inom de tilltänkta verksamheterna inom avdelningen fått fram uppgifter om nuvarande dimensionering. Uppgifterna är i vissa fall mycket precisa, i andra fall enbart grova uppskattningar. Uppgifterna indikerar att i nuläget omfattar serviceverksamheten minst 400 heltidsanställda. Det är GEORG:s uppfattning att här finns en avsevärd rationaliseringspotential. Det ena skälet är att förändringen från 22 organisationer till 1 innebär att skalfördelar kan tillvaratas och det andra skälet är att nya arbetsmetoder inklusive ett modernt IT-stöd ger en avsevärd effektivisering. Ett rimligt antagande är att inom en treårsperiod kan en halverad dimensionering och samtidig kvalitetshöjning åstadkommas. Denna uppfattning är avstämd genom jämförelser med andra myndigheter och företag.

7.4.4. Förändringsplan

Inom ramen för GEORG har en lång rad förslag till förändringar av serviceverksamheterna föreslagits. GEORG har i samråd med tillträdande GD utsett en tf chef/projektledare med uppdrag att utreda frågan om lokalisering och att påbörja uppbyggnaden av avdelningen. Detta ska vara klart den 30 april 2005 enligt de av GEORG beslutade direktiven.

8. Arbetsprocessen

8.1. Utgångspunkter för arbetet

8.1.1. GEORG – en genomförandeorganisation

Den 23 januari 2004 tillsatte regeringen Jan Rydh som särskild utredare för att förbereda och genomföra bildandet av den nya statliga myndigheten Försäkringskassan.

Regeringen tillsatte också i samråd med den särskilde utredaren en särskild grupp av sakkunniga och experter, expertgruppen, med uppgift att vara rådgivare till utredaren.

Jan Rydh formade därtill ett sekretariat, som i huvudsak fanns på plats i februari. Den särskilde utredaren och sekretariatet har utgjort kärnan i GEORG, GEnomförandeORGanisationen, för att förbereda och genomföra bildandet av den nya Försäkringskassan.

GEORG:s uppdrag, som formulerades med utgångspunkt i utredningsdirektiven (dir. 2003:170), var att

  • vidta åtgärder för att försäkringskassorna och RFV skulle kunna bilda en ny sammanhållen statlig myndighet för administration av socialförsäkringen,
  • beskriva ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelse, myndighetschef och förtroendemannaorganisation,
  • lämna förslag till instruktion för myndigheten, få en fungerande styrning mellan centrala, regionala och lokala nivåer,
  • ha en god produktion under förändringsarbetet och
  • träffa nya avtal och ändra befintliga avtal.

Syftet med reformen, att bilda en socialförsäkringsmyndighet, var att ge nya och bättre förutsättningar för socialförsäkringsadministrationen att fullgöra de uppdrag som ges av riksdag och regering. Regeringen menade att den nuvarande organisationen har brister i vissa avseenden som reformen syftar till att rätta till. Det gällde främst lednings- och ansvarsfrågor. Genom reformen avsågs en mer

enhetlig rättstillämpning på socialförsäkringsområdet åstadkommas. En bättre styrning av IT-verksamheten och en ökad flexibilitet och samsyn inom organisationen skulle också åstadkommas. En förutsättning för arbetet var att det skulle bedrivas i nära samverkan med RFV och de 21 försäkringskassorna, samt i samråd med bl.a. FKF och Arbetsgivarverket. Berörda centrala arbetstagarorganisationer skulle löpande få information om arbetet och också tillfälle att framföra synpunkter. Sist men inte minst, så skulle de anställda löpande informeras om förändringsarbetet.

8.1.2. GEORG:s mål

GEORG formulerade tidigt två övergripande mål för förändringsarbetet:

1. Den 1 januari 2005 ska verksamheten fungera minst lika bra som tidigare.

2. På lång sikt ska förutsättningar skapas för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivare.

8.1.3. Styrande principer

För att genomföra förändringsarbetet på ett bra sätt och skapa en myndighet som har möjlighet att uppfylla uppdragsgivarens krav menade GEORG att arbetet i genomförandeorganisationen skulle karakteriseras av följande ledord:

  • Genomföra omställningen med stor integritet
  • Efterfråga och verka för kreativitet
  • Organisera största möjliga delaktighet
  • Rådgöra med lyhördhet
  • Genom olika kanaler verka för bred öppenhet

GEORG fastställde två viktiga förutsättningar för genomförandearbetet:

  • Organisationen är själv bärare av utvecklingen
  • På lokal nivå – lagt kort ligger

Kunskaper och erfarenheter inom den nuvarande organisationen måste utgöra basen för att forma den nya myndigheten. Därför har

GEORG engagerat ett stort antal personer från försäkringskassorna, FKF och RFV, som har tillfört förberedelsearbetet nödvändig sakkunskap. Därtill ökar ett sådant upplägg engagemang och delaktighet samt möjligheterna att direkt gå vidare med förändringsarbetet i den nya myndigheten.

Idén ”lagt kort ligger” utgick från att regeringen i direktiven slog fast att den befintliga länsstrukturen skulle bibehållas. GEORG förtydligade innebörden i detta till att förutsättningar för den lokala vardagliga verksamheten såsom kontorsstruktur, befintliga arbetsrutiner och system inte skulle förändras inför den 1 januari 2005. Syftet med detta var att minimera störningarna i servicen till medborgarna.

GEORG ville i sitt arbete ha ett medborgar- och ett medarbetarperspektiv. I detta låg att ha bra kontakter med berörda fackliga organisationer. I arbetet med att genomföra den nya myndigheten skulle såväl medborgarna som andra externa intressenter, t.ex. arbetsgivare, vara i fokus. För att myndigheten ska kunna arbeta på ett bra sätt krävs kompetent och motiverad personal. GEORG slog fast att i arbetet med personal och kompetens skulle man bl.a. beakta genderfrågor och sträva efter att öka den etniska och kulturella mångfalden. Sammantaget skulle detta medverka till en ny Försäkringskassa där medborgarna blir nöjdare, de anställda mer tillfredsställda och verksamheten mer kostnadseffektiv.

8.2. GEORG:s upplägg, organisation och tidplan

8.2.1. Tre parallella processer

Arbetet med att bilda en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet till den 1 januari 2005 delades in i tre processer:

  • Den legala processen
  • Verksamhetsprocessen
  • Genomförandeprocessen

Den legala processen innefattade i första hand Regeringskansliets arbete med den lagstiftning som behövdes för genomförandet av den organisatoriska förändringen inom socialförsäkringens administration och verksamhet. GEORG deltog, främst genom sin

jurist, och gav underlag för de beslut som riksdag och regering fattade.

Verksamhetsprocessen avsåg den löpande verksamhet som bedrevs inom försäkringskassorna, RFV och FKF. Ansvaret för den löpande verksamheten åvilade befintliga ledningsorganisationer. Utredarens ambition var att bedriva sitt arbete så att befintlig verksamhet kunde fortgå med minimala störningar.

Genomförandeprocessen var utredarens ansvar. Arbetet skulle bedrivas i nära samverkan med RFV, försäkringskassorna, FKF, de fackliga organisationerna samt berörda myndigheter.

8.2.2. Organisation och styrning

GEORG organiserade förberedelsearbetet i åtta huvudprojekt: Vision, Ledning och styrning, IT, Personal och kompetens, Ekonomi, Administration, Information och Förtroendemannarollen.

GEORG utformade direktiv för varje projekt, som specificerade vad respektive projekt skulle åstadkomma och premisserna för detta. I princip fick varje projekt i uppdrag att ta fram beslutsunderlag för dels de aktiviteter som måste genomföras för att den nya myndigheten skulle kunna fungera per den 1 januari 2005 (så kallade måstefrågor), dels förslag till förändringar som borde genomföras under myndighetens tre första år för att den skulle kunna leva upp till regeringens förväntningar och förverkliga visionen för den nya myndigheten (så kallade börfrågor).

Projektledning och projektdeltagare hämtades från försäkringskassorna, RFV och FKF. Sammantaget engagerades cirka 350 medarbetare i projektarbetet, varav en minoritet på heltid (i allmänhet projektledningarna) och resten på deltid.

I följande organisationsskiss visas en översiktlig bild av genomförandets organisation inklusive de olika projekten.

Utredare

Sekretariat

Expertgrupp

Administration

Ledning och

styrning

Vision

Förtroendemannarollen

Ekonomi

IT

Personal och

kompetens

Information

Utredare

Sekretariat

Expertgrupp

Administration

Ledning och

styrning

Vision

Förtroendemannarollen

Ekonomi

IT

Personal och

kompetens

Information

GEORG gav också chefen för Internrevisionen vid RFV i uppdrag, att tillsammans med internrevisorer från RFV och försäkringskassorna genomföra en riskanalys. De viktigaste riskerna som var förenade med övergången från RFV och de 21 försäkringskassorna till den nya myndigheten Försäkringskassan skulle identifieras. Såväl projektens som den särskilde utredarens arbete skulle analyseras. Uppdraget avrapporterades i juni och förtydligade vissa risker, som GEORG försökte minimera under resten av arbetet, se vidare kapitel 9.

Den särskilde utredaren hade beslutanderätt i alla frågor. Utredarens uppgift var att leda arbetet och fatta de beslut som krävdes för att den nya myndigheten skulle kunna fungera den 1 januari 2005. Sekretariatets roll var att bistå den särskilde utredaren genom att samordna förberedelseprocessen, driva på och stödja projekten, kommunicera om arbetets fortskridande samt dokumentera. Sekretariatet bestod av en huvudsekreterare, tre utredningssekreterare, en rådgivare, en informatör och en assistent. Vid sammansättningen av sekretariatet strävade den särskilde utredaren efter största möjliga variationsrikedom avseende bakgrund, erfarenheter, specialistkompetens, ålder och kön.

Expertgruppens uppgift var att diskutera olika förslag från GEORG och projekten i syfte att ge utredaren råd inför hans ställningstaganden och beslut.

8.2.3. Övergripande tidplan

Sekretariatet, som successivt bemannades under februari, inledde sitt arbete med att planera hela förloppet fram till överlämnandet av slutbetänkandet. Mål, styrande principer, projektdirektiv, expertgruppens arbete, tidplaner, sekretariatets eget arbete, arbete med projektledargruppen och kommunikationsupplägget var några viktiga delar av arbetsplanen.

Projektens arbete, som kom igång i början av mars, fick en förhållandevis tuff tidplan. Projekten ålades att redan i mitten av juni redovisa en preliminär slutrapport för att sedan i mitten av september leverera den definitiva slutrapporten. Några av projekten fick en avvikande tidplan kopplat till deras samband med övriga projekt. Visionsprojektet fick i uppgift att redan i mitten av april redovisa ett förslag till vision för den nya myndigheten. Skälet till detta var att övriga projekt skulle kunna utgå ifrån visionen vid utformningen av sina förslag. Denna tuffa tidplan underlättades av att ett visionsarbete redan pågick inom den befintliga administrationen. Projekt Ledning och styrning fick i uppgift att till mitten av juni redovisa några alternativa förslag till organisationsstruktur för den nya myndigheten. Den särskilde utredaren fattade då beslut om den principiella strukturen och kunde därmed möjliggöra för projekten att precisera sina förslag utifrån utredarens beslut. Projektens preliminära rapporter i juni gav förutsättningar för avstämning mellan projekten och de gav sekretariatet en möjlighet att ge projekten tilläggsdirektiv.

Expertgruppen har träffats cirka en gång i månaden. Vid vissa tillfällen har projektledarna deltagit och i övrigt har projektledargruppen träffats vid några tillfällen för avstämning och samordning.

8.3. Sammanfattande kommentarer till genomförandearbetet

GEORG kommenterar i detta kapitel några inslag i genomförandearbetet, som kan vara av principiellt intresse och som har haft en stor betydelse för arbetets innehåll och resultat. De redovisade inslagen ger inte en heltäckande bild av arbetet inom GEORG, men de representerar sammantaget en väsentlig del av detta.

8.3.1. Projektarbetet

De åtta huvudprojekten har alla bedrivit ett kvalificerat och intensivt arbete rörande en stor del av den blivande myndighetens organisation. Det ligger i sakens natur att konkretiseringsnivån varit hög avseende ”måstefrågorna”, medan ”börfrågorna” mer har haft karaktären av förslag till fortsatt arbete när väl den nya myndigheten är på plats.

Samspelet mellan projekten å ena sidan och sekretariatet å den andra har byggt på flera mekanismer. Utgångspunkten var de direktiv som sekretariatet formulerade för varje projekt. Projektledningens första uppgift blev att verifiera förståelsen av direktiven genom att utarbeta och presentera en projektplan. GEORG förutsatte att projekten skulle ha ett behov av löpande kontakt med sekretariatet och därför fick varje projekt en egen kontaktperson. Omvänt skulle GEORG på detta sätt få en naturlig inblick i arbetets fortskridande och dels kunna bistå projekten, dels reagera om arbetet tenderade att avvika från direktiven.

De gemensamma projektledarmötena har gett möjligheter till koordinering mellan projekten och avstämning av idéer och förslag. Projektens delrapporter har gett ytterligare underlag för samordning och för preciserade direktiv från GEORG. I flera projekt har arbetet stimulerats av erfarenhetsinsamling utanför den egna organisationen. Problemställningar är många gånger likartade hos andra myndigheter och organisationer i näringslivet. Andras erfarenheter av olika lösningar kan underlätta värderingen av egna förslag till lösningar – ”hjulet behöver inte uppfinnas varje gång ”.

8.3.2. GEORG:s kommunikation

GEORG:s ambition då förändringsarbetet startade var att alla medarbetare och andra intressenter skulle ha tillgång till relevant information och därmed kunskap om förändringsprocessen. Denna information skulle i sin tur skapa förutsättningar för en kommunikation mellan mottagarna och avsändare (GEORG).

En styrande princip för GEORG:s information var att den skulle ge entydiga bilder av händelseförloppet. Det fick inte råda någon tvekan om vad som gällde och vem som var avsändare.

GEORG har i sin information strävat efter öppenhet: allt som kunde sägas, skulle sägas. Öppenheten syftade bl.a. till att ge alla en

möjlighet att påverka och skapa delaktighet och också till att inge förtroende. Informationen skulle också vara omedelbar, så snart det fanns ny information skulle den förmedlas rakt och tydligt. Det innebar att informationen skulle vara enkel att förstå, att nå och att använda.

Informationen skulle också vara regelbunden. Alla skulle veta att det med viss regelbundenhet kom information (t.ex. nyhetsbrev) med aktuell, sammanfattande information.

Det har funnits en huvudkanal för all information, intern såväl som extern, genom GEORG:s webbplat s,

www.sou.gov.se/georg

.

Den lanserades den 23 mars. På denna webbplats har GEORG löpande lagt ut information om allt från projektens arbete till utannonserade tjänster, från fattade beslut till presentationsmaterial.

Regelbundet, varannan vecka, har GEORG publicerat nyhetsbrev på webbplatsen. Det hann bli 16 stycken. De innehöll intervjuer, mötesinformation, lägesrapporter m.m. Två av nyhetsbreven gjordes som ”specialnummer”. Ett i början av sommaren, för att rapportera om den hearing som hölls den 17 juni och de organisationsbeslut som utredaren senare fattade. Även det sista nyhetsbrevet hade en annorlunda form och handlade uteslutande om slutrapporten och det arbete som lett fram till den.

”Frågor och svar” var en viktig del av webben, där GEORG besvarade frågor som kom från organisationen, direkt eller indirekt.

Under genomförandearbetets gång har GEORG deltagit i ett flertal interna möten för att presentera och fånga in synpunkter på den successivt framväxande bilden av den nya myndigheten. GEORG har också besökt ett flertal försäkringskassor.

I en särskild hearing den 17 juni samlades knappt 300 medarbetare från försäkringskassorna, RFV och FKF. Några dagar tidigare hade projektet Ledning och styrning presenterat några alternativa organisationsförslag. Dessa förslag, den nya myndighetens vision och roll samt önskvärd kultur i den nya organisationen ventilerades under interaktiva former. Några dagar senare kunde samtliga medarbetare ta del av och reagera på de under dagen framförda synpunkterna och förslagen.

8.3.3. Måste- och börförslagen

I början av oktober hade GEORG bearbetat projektens ”måsteförslag”. Utredaren fattade de nödvändiga besluten och överlämnade till linjeorganisationen att genomföra förslagen och senast den 1 december 2004 rapportera utfallet till GEORG. Under detta genomförandearbete har linjeorganisationen gjort avstämningar och i ett antal fall har utredaren fattat kompletterande beslut.

GEORG har bearbetat ”börförslagen” och transformerat dessa till en sammanhållen förändringsagenda för den nya myndigheten. I samband med denna bearbetning gav GEORG en medarbetare vid RFV:s internrevision i uppdrag att ta fram mer underlag om dimensionering. Han inventerade vad andra organisationer, främst statliga myndigheter, hade för nyckeltal och värden för dimensionering av framför allt ledningsfunktionerna på huvudkontorsnivå. GEORG lät också en konsult komma med synpunkter på ledningen av IT-verksamheten i den nya Försäkringskassan.

8.3.4. Bemanningen

I anslutning till att organisationen för Försäkringskassan beslutats av utredaren fattade denne beslut om tillvägagångssätt för att bemanna organisationen. I de allra flesta fall tillämpades så kallad rak övergång för de nuvarande organisationernas personal. Personalen placerades då in på befattningar som motsvarade deras tidigare befattningar. Utredaren beslutade dock att nyckelbefattningarna i ledningsorganisationen skulle tillsättas genom en sedvanlig rekryteringsprocess med extern och intern utannonsering (i något fall enbart intern annonsering). Vidare beslutade utredaren att ”headhunting” också skulle tillämpas för de tyngsta befattningarna. GEORG utformade direktiv för hela denna rekryteringsprocess. Utredaren tillsatte en särskild rekryteringsgrupp med den nya myndighetens överdirektör som ordförande. Rekryteringskonsulter anlitades. Det övergripande syftet med detta upplägg var att skapa en rekryteringsprocess med bästa möjliga förutsättningar för att kunna leva upp till integritetskravet, ett krav som är särskilt viktigt vid sammanläggning av flera organisationer till en ny.

8.3.5. Styrande dokument

GEORG har under arbetets gång haft en löpande dialog med Socialdepartementet. I fokus för dessa dialoger har varit budgetunderlag för den nya myndigheten samt framtagning och beslut om styrande dokument såsom instruktion och regleringsbrev.

Som tidigare nämnts har GEORG genom sin jurist också deltagit i annat juridiskt arbete i samband med att lagstiftningen för socialförsäkringsområdet måste aktualiseras vid bildandet av den nya Försäkringskassan.

Uppdraget att framställa ett utkast till arbetsordning för den nya myndigheten lämnades över till linjen, med förutsättningen att arbetet skulle ske i samverkan med GEORG.

8.3.6. Nedlagd tid och kostnad

Projekten har redovisat sammanlagt 1 137 personveckor för sitt arbete. Tillkommande kostnader för resor, traktamenten, konsulter m.m. har sammanlagt uppgått till cirka 3 700 000 kr. För den särskilde utredarens och GEORG-sekretariatets arbete har 5 000 000 kr budgeterats. Budgetutfallet beräknas också bli cirka 5 000 000 kr. Till detta kommer budgeterade kostnader på 2 000 000 kr för rekrytering.

9. Reflektioner

I detta kapitel redovisas såväl GEORG:s som projektens reflektioner över arbetsprocessen. Dessutom ingår en bedömning av förändringens konsekvenser för bl.a. medborgare och personalen.

9.1. GEORG:s reflektioner

Organisationen är själv bärare av utvecklingen

Huvudinriktningen för genomförandearbetet var att se RFV och försäkringskassorna som bärare av utvecklingen. Detta innebar konkret att omställningsarbetet i huvudsak kom att bedrivas av administrationens egen personal.

Detta val har ökat möjligheterna att direkt gå vidare med förändringsarbetet i den nya myndigheten. Förändringsarbetet är delvis redan förankrat genom alla dem som har deltagit i GEORG:s arbete på olika sätt.

En nackdel med det valda upplägget är att nytänkande kan försvåras. De som sedan länge arbetar inom RFV eller en försäkringskassa är en del av en rådande maktstruktur och kan ha svårt att se att organisationen kan fungera bättre med andra förhållningssätt och arbetssätt.

Ett exempel är att i projekten behandlades frågorna om dimensionering, rationalisering och förväntad övertalighet mycket sparsamt. Dimensioneringsfrågorna är bristfälligt belysta i rapporterna fastän GEORG gav tydliga tilläggsdirektiv avseende dimensioneringsfrågorna.

På lokal nivå – lagt kort ligger

Utredaren presenterade uttrycket ”lagt kort ligger” i ett tidigt skede. Utredaren ansåg att det var ytterst angeläget att arbeta så att riskerna för störningar i servicen till medborgarna minimerades. GEORG:s uppdrag var i första hand att skapa en ny ledningsstruktur, som skulle kunna styra den nya Försäkringskassan på ett ändamålsenligt sätt. Länsorganisationerna skulle omstruktureras i nästa steg.

Fördelen med detta var att det faktiskt blev mindre oro i de allmänna försäkringskassorna. Samtidigt bidrog det till att minska det allmänna förändringstrycket. GEORG mötte i flera fall reaktionen att om ”lagt kort ligger” på länsnivån skulle det väl kunna göra det på central nivå också. Nuvarande RFV skulle utgöra ett utmärkt HK för den nya myndigheten, menade vissa. GEORG fick använda mycket kraft för att åstadkomma en insikt om att den centrala nivån måste ses som ny.

Även om länsorganisationen i ett inledningsskede inte ändrades skulle frågor i gränsytan mellan huvudkontor och länskontor ha behövt belysas bättre. Avskaffandet av både den självständiga myndighetsstatusen för de allmänna försäkringskassorna och deras styrelser samt överföringen av ansvaret för länsorganisationerna till produktionsdivisionen är exempel på detta. Flera ansvars- och delegeringsfrågor blir därmed lätt oklara och föremål för olika tolkningar.

Delaktighet och öppenhet

Delaktigheten och öppenheten var A och O i förändringsarbetet. GEORG engagerade sammantaget flera hundra medarbetare och chefer i förändringsarbetet. GEORG bad om synpunkter och fick också en hel del synpunkter och frågor. Ibland hade sekretariatet eller utredaren inte varit tydliga och fick genom feedback från medarbetare möjlighet att förklara. Synpunkterna kom ofta via GEORG:s webbsida, men också under de många möten och besök runt om i landet där den särskilde utredaren deltog. Utredaren och sekretariatet träffade olika yrkesgrupper och förtroendevalda inom socialförsäkringens administration, representanter för andra myndigheter och intresseorganisationer m.fl.

Webbsidan var en viktig kanal

GEORG insåg att med viktiga ledord som öppenhet och delaktighet och ett förändringsarbete som ska bedrivas i en organisation med 16 000 medarbetare måste man förlita sig på tekniken. Därför anställdes en informatör, med en huvuduppgift att ansvara för att GEORG:s webbsida ständigt skulle kunna ge den senaste informationen om allt viktigt i GEORG-arbetet. GEORG valde att förmedla allt snabbt. Chefer och medarbetare fick samtidigt del av informationen via hemsidan. Det var viktigt att visa att det inte fanns någon dold agenda. I takt med att tankar växte fram och redan innan beslut fattades publicerades de.

GEORG har enbart goda erfarenheter av webbsidan som kommunikationskanal och har fått mycket positiv respons på denna i sammanhanget ovanliga öppenheten.

Projektens självständiga ställning

Som tidigare nämnts delades frågor som skulle behandlas i projektarbetena in i måste- och börfrågor. I den riskanalys som gjordes påpekades bl.a. att de olika projekten senare än nödvändigt behandlade måstefrågorna inför skapandet av den nya myndigheten.

Där framfördes också att projekten inledningsvis lade mycket energi på olika börfrågor. Status och inriktning på dessa frågor var dock oklar. Alla börfrågor som diskuterats har inte dokumenterats i anslutning till slutrapporterna, vilket begränsar den nya ledningens möjligheter att ta del av det stora utredningsarbete som gjorts.

GEORG drar slutsatsen att sekretariatet inte var tillräcklig tydlig när det gällde prioriteringen av måstefrågor. GEORG hade kontinuerliga avstämningar med projekten, men valde att inte aktivt delta i projektarbetet, utan lät de utsedda projektledarna styra arbetet utifrån GEORG:s direktiv.

Den befintliga ledningen valde att gå in som medlemmar i styrgrupper för vissa projekt. Även om arbetet har bedrivits ovanligt konfliktfritt noterar GEORG att olika former av ”dubbla lojaliteter” ibland kan inkräkta på öppenhet och nytänkande. GEORG:s slutsats är att det är angeläget att redan i inledningen av ett omställningsarbete av detta slag diskutera ansvarsgränser mellan

omställare/utredare och befintlig organisation. En sådan diskussion bör initieras av Regeringskansliet

En GEORG-general och en annan generaldirektör

Förändringsarbetet bedrevs av den särskilde utredaren, medan den nye GD:n utsågs först den 7 oktober. En nackdel med att GD utsågs så sent var att det skapades en viss oro i organisationen. Man visste inte riktigt om förändringsarbetet var på riktigt. Många undrade om en ny GD skulle komma att ändra de beslut som hittills hade tagits.

En fördel var dock att den nye GD:n inte tvingades in i för tidiga kompromisser och utfästelser. De grupperingar som ”lobbade” för olika frågor och ville ha löften och uttalanden om framtiden mötte den särskilde utredaren, som inte behövde fatta beslut med hänsyn till framtida lojaliteter. Diskussioner fördes och processer kom i gång utan att utfästelser gjordes. Utredaren kunde vara tydlig även i frågor som ansågs obehagliga av organisationen. Han behövde inte ”sälja in sig” som ny chef.

GEORG:s slutbedömning är att det trots allt kan vara en fördel om en tillträdande generaldirektör inte ansvarar för det initiala arbetet. Däremot bör en GD komma in något tidigare i processen – i GEORG:s fall hade det varit värdefullt om en GD lett implementeringen inklusive rekryteringen.

9.2. Projektledarnas reflektioner

GEORG har nedan summerat projektledarnas reflektion under två rubriker – fördelar och nackdelar med det valda upplägget.

Fördelar

I samtliga rapporter om arbetets genomförande sägs uttryckligen att deltagarna är positiva till arbetssättet projekt.

Projekten har varit fokuserade på helheten och på att behandla sakfrågor, vilket har fört arbetet framåt snabbt och med konkreta resultat. Det har dock varit svårt att fokusera ”måsteuppgifterna”, men allt material som tagits fram (också sådant av mer börkaraktär) bedöms komma till nytta i den nya myndigheten.

Diskussionerna har många gånger varit omfattande, givande och inte sällan stormiga men förts under god stämning, vilket har underlättat när känsliga frågor skulle diskuteras. Den öppenhet som präglat arbetet i projekten har gjort att man kunnat och vågat ifrågasätta och ompröva dagens arbetssätt och organisation och föreslå nya alternativ.

Samtliga projekt har påtalat fördelarna med att låta medarbetare från organisationerna leda och delta i arbetet. Det har skapat engagemang, kreativitet och delaktighet. Deltagarna har uppfattat att de haft en möjlighet att påverka helheten i den nya myndigheten. Genom att involvera många medarbetare använder man den kunskap och erfarenhet som finns i organisationen och ökar delaktigheten. Projektmetoden har drivit arbetet längre än vad som kunnat åstadkommas med andra metoder under den begränsade tid som stått till förfogande. Arbetssättet har skapat en gemensam grund som kan vara ett stöd inför starten av den nya myndighetens arbete.

Några citat illustrerar ovanstående:

Det har varit fascinerande att få vara med att se hur en organisation kommer till. Det känns häftigt att vara med och skapa historia. Vi är stolta över vårt arbete.

Den öppenhet som rått i projekten samt viljan till samarbete mellan projekten är en bra grund för framgång i myndighetens fortsatta förändringsarbete.

Upplägget med en genomförandeorganisation och ett antal projekt har upplevts som ett effektivt arbetssätt. Man uppskattar tydligheten i projektdirektiven och fattade beslut. Projekten säger sig ha fått bra stöd från GEORG-sekretariatet under arbetets gång, genom att t.ex. löpande kunna stämma av frågor med sina respektive kontaktpersoner.

Nackdelar

Tidspressen har inneburit både fördelar och nackdelar. Å ena sidan innebär knappt med tid att man verkligen fokuserar på de mest nödvändiga frågorna. Å andra sidan kan vissa beslut ha fattats alltför snabbt och inte helt genomtänkt. Projekten önskade mer tid för

förankring och fördjupade diskussioner, både internt och externt, inom projekttiden. Nu fick man ta det efteråt istället.

Flera av projekten ansåg att allt gick väldigt snabbt vid starten av projekten. Några önskade att de fått mer tid i början för att lära känna varandra och få en gemensam grund att stå på och arbeta utifrån.

Det faktum att varken generaldirektör eller ledning var utsedd/tillsatt har försvårat arbetet, menade projekten. Projektens förslag landade inte hos en beslutande ledning, utan man upplevde att de hamnade i ett slags mellanläge, hos GEORG-sekretariatet. Om ledningen varit utsedd, hade förslagen och genomförandet kunnat överlämnas direkt till ansvariga efter beslut av utredaren.

Vissa projekt efterfrågade också mer samordning mellan projekten. Många frågor har varit beroende av vad andra projekt kommer fram till – hönan och ägget-problematiken.

Deltagandet i dessa stora projekt har givetvis medfört att tid tagits från andra arbetsuppgifter. Man kan inte både sköta sitt nuvarande arbete till 100 procent och samtidigt driva/delta i så här stora projekt. Dubbelarbete och omprioriteringar har lett till ökad belastning både under och efter projektens slut.

9.3. Konsekvenser

I detta avsnitt redovisas konsekvenser av utredningens förslag. Enligt Arbetsmiljöverkets föreskrift AFS 2001:1 har arbetsgivaren skyldighet att bedöma om förändringar i en verksamhet medför risker för ohälsa och olycksfall. Denna bedömning ska göras innan beslut om förändring fattas. GEORG uppdrog därför åt personal- och kompetensprojektet att göra en sådan bedömning av de förslag som de olika projekten arbetade fram. Den redovisades sedan i projektets material.

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska en utredning redovisa ekonomiska och andra konsekvenser. Denna redovisning görs i avsnitt 9.3.3.

9.3.1. Konsekvenser för medborgarna

Genom den nya Försäkringskassan möjliggörs en ökad effektivitet och kvalitet i handläggningen, vilket får konsekvenser för medborgarna i form av bättre service och ökad rättsäkerhet i handläggningen.

Ärenden kan flyttas mellan olika arbetsställen. På det sättet kan man få en jämnare arbetsbelastning, vilket gör att ärendena kan handläggas snabbare.

Genom avdelningen för gemensam service samlas ett antal stöd- och specialistfunktioner, ett antal funktioner av servicekaraktär, som har till uppgift att underlätta för kärnverksamheten att klara av sina uppgifter. Lösningen syftar till att tydliggöra servicefunktionernas uppgifter, skapa förutsättningar för professionalisering och rationalisering samt avlasta kärnverksamheten från uppgifter som andra kan utföra bättre. Detta kommer med all sannolikhet att innebära en effektivisering av verksamheten.

Den nya Försäkringskassan är en av de statliga myndigheter som har störst möjlighet att förverkliga tanken om 24-timmarsmyndigheten och självbetjäningstjänster. Detta arbete ska drivas av den nya produktionsdivisionen med hjälp av utvecklingsdivisionen.

De nyinrättade försäkringsdelegationerna ska vara viktiga komplement till tjänstemännens kompetens och kunskap samt betydelsefulla inslag för att trygga medborgarnas insyn och inflytande i det svenska välfärdssystemet.

9.3.2. Konsekvenser för personalen

I den nya Försäkringskassan ska det finnas tilltro till enskilda medarbetares vilja och förmåga att ta ansvar. Detta ska vara grunden för den nya gemensamma personalpolitik som ska formas.

Den samlade utbildnings- och kompetensnivån behöver höjas. Den interna personalrörligheten behöver uppmuntras, dels för att individer ska utvecklas, dels för att erfarenhetsutbytet inom myndigheten ska öka. En intern rörlighet bidrar också till att skapa en gemensam kultur. Gemensam kompetensutveckling ökar också utbytet mellan medarbetare i olika delar av landet, vilket gagnar både en likformig regeltillämpning och ”vi-känslan”. Det stärker också myndighetens effektivitet och beredskap inför förändringar.

En gemensam kompetensutveckling och en intern rörlighet förenklas i en sammanhållen organisation.

Den nya myndigheten kommer också att ha en gemensam arbetsgivarpolitik. Med en myndighet och en personalpolitik finns det bl.a. bättre förutsättningar för att skapa enhetliga kompetenskrav för samma slags arbetsuppgifter. En gemensam organisation kan också möjliggöra nya karriärvägar. Den ger större möjlighet att specialisera sig. Gemensamma avtal gör också att arbetstider, bilersättning m.m. blir enhetliga.

För verksamheten på försäkringskassorna, RFV och FKF gäller övergång av verksamhet. Det innebär att för anställningsavtalen är 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämplig. Regeln innebär att den anställdes anställningsavtal i lydelsen vid tidpunkten för förändringen automatiskt överförs till den nya myndigheten om arbetstagaren inte motsätter sig det. Under de närmaste åren kommer det dock att ske en stor omställning. GEORG förutsätter att en gemensam myndighet ger upphov till effektivitetsvinster. Resurser från administration och utredande verksamhet ska överföras till kärnverksamheten, dvs. till produktionen och mötet med medborgarna. Det går naturligtvis inte att direkt överföra chefer och medarbetare från en sorts uppgifter till en helt annan. De närmaste åren kommer därför att karakteriseras av en stor omställning. Anställda i Försäkringskassan kommer att få möjlighet till byte av arbetskarriär inom eller utom myndigheten. Kompetensutveckling och ett omfattande omställningsarbete kommer att behövas.

9.3.3. Ekonomiska och övriga konsekvenser

Av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering.

När Försäkringskassan ska bildas förutsätts detta initialt medföra något ökade kostnader för omställningsarbetet. Den nya myndigheten förutsätts dock medföra samordningsvinster. GEORG

bedömer att genom effektiviseringar och rationaliseringar kan resurser motsvarande 20 procent av den nuvarande socialförsäkringens administration frigöras till och med 2007. Dessa resurser ska överföras till produktion/handläggning. Efter förändringsperioden, alltså efter utgången av år 2008 bör även direkta besparingar kunna göras i verksamheten.

Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att förslagen inte medför några konsekvenser i de avseenden som berörs i 15 §.

Av 16 § kommittéförordning (1998:1474) framgår att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Utredningen noterar att regeringen i utredningsuppdraget inte närmare har preciserat vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i detta betänkande.

9.4. Slutord om arbetsprocessen

En snabb förändringssignal behövs – följd av en kontinuitet i arbetet

Det finns ett stort engagemang för att skapa en ny myndighet hos projektmedlemmar och hos många andra inom socialförsäkringens administration. För att behålla detta engagemang måste den nya ledningen snabbt visa att den menar allvar med förändringsarbetet. Ledningen måste kommunicera sin syn på förändringsagendan. Aktiviteter behöver snabbt komma i gång och konkreta förändringar måste göras.

Ledningen har ett år på sig

Det finns en stor förväntan på förändring inom socialförsäkringens administration. Den nya ledningen har en begränsad tid på sig för att visa att man vill genomföra en förändring i praktiken. Händer

det inte tillräckligt mycket det första året kommer förväntan bytas i resignation.

Driv på förändringsarbetet

Det är viktigt att förändringsarbetet bedrivs snabbt och med täta uppföljningar. Ett förändringsarbete tar tid och engagemang från handläggningen/produktionen. En produktionsnedgång blir alltid fallet vid en stor förändring av en organisation. Det gäller att denna produktionsnedgång blir så liten som möjligt. Detta kräver bl.a. en mycket kompetent förändringsledning, att tillräckliga resurser tillförs förändringsarbetet och att övergångstiden är så kort som möjligt.

Täta uppföljningar behöver göras under förändringsarbetet och utvärderingar efteråt, för att dra erfarenheter av det som hänt och kunna förbättra det fortsatta arbetet.

Det gäller också att inte slå sig till ro när en viss likformighet och en någorlunda enhetlig kultur kan skönjas utan fortsätta arbetet. Krafter mot förändringen finns både under förändringsarbetet och efteråt. Även om det huvudsakliga förändringsarbetet planeras under treårsperioden 2005–2008 kommer det att bli en lång etableringstid för den nya myndigheten. Kultur och värderingar förändras långsamt och de förändras enbart genom mycket arbete och engagemang. Det kommer också att behövas mycket envisa pådrivare för att kunna förändra denna stora organisation. Förändringssekretariatet spelar här en viktig roll.

Öppenhet och delaktighet samt en tydlig kommunikation

Öppenheten och delaktigheten i förändringsarbetet måste fortsätta. Ett bra exempel på hur detta kan ske är att Försäkringskassan fortsätter med en webbsida motsvarande GEORG:s med aktuell information om förändringsarbetet, med frågor och svar osv.

Delaktigheten bör ske genom både individuell medarbetarmedverkan och genom de fackliga organisationerna.

Ett omställningsarbete som utgår från medarbetarnas vilja och förmåga att ta ansvar

Det omställningsarbete som ska bedrivas i Försäkringskassan ska utgå från de enskilda medarbetarnas vilja och förmåga att ta ansvar. Förändringsarbetet ska ledas av engagerade och modiga chefer. Ett kompetent och aktivt omställningsarbete förutsätter också ett nära samarbete med de fackliga organisationerna.

Nya huvudkontoret är inte detsamma som RFV

Som tidigare nämnts har GEORG använt mycket kraft för att försöka åstadkomma en insikt om att huvudkontoret i den nya myndigheten är ett nytt kontor. Det ska bestå av en ledning som med hjälp av sina staber ska styra den nya Försäkringskassan. Med den av GEORG föreslagna dimensioneringen kommer huvudkontoret att bestå av cirka 90 personer. I utgångsläget är både arbetssätt och dimensionering långt ifrån det av GEORG beskrivna läget. För att det nya huvudkontoret ska kunna skapas i realiteten kommer det att behövas ett gediget förändringsarbete.

Kommittédirektiv

Inrättande av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet

Dir. 2003:170

Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2003

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall förbereda och genomföra bildandet av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet. Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna skall inordnas i myndigheten.

Utredaren skall vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna inrättas den 1 januari 2005.

Bakgrund

Utredningen om socialförsäkringsadministrationen (ANSA) föreslår i ett delbetänkande i juni 2003 (SOU 2003:63) att RFV och de allmänna försäkringskassorna inordnas i en ny sammanhållen statlig myndighet ledd av en styrelse med fullt ansvar. Syftet med förändringen är i första hand att tydliggöra ansvar i lednings- och styrfrågor. En hearing om förslagen i betänkandet har genomförts med berörda myndigheter och organisationer. Regeringen har därefter i budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1) framhållit att frågan om att inordna RFV och försäkringskassorna i en ny sammanhållen statlig myndighet skyndsamt skall övervägas.

ANSA lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2003:106) den 18 november 2003. I betänkandet behandlas vissa frågor som inte utvecklats närmare i delbetänkandet. Det gäller bl.a. inriktningen av vad som bör göras i fråga om pensionsverksamheten och tillsynsverksamheten samt åtgärder som rör genomförandet av den nya

organisationen. En djupare analys har även skett av vilka uppgifter som bör ligga på förtroendemän i den nya myndigheten.

Slutbetänkandet har remitterats till berörda myndigheter och organisationer. Remisstiden löper ut den 2 februari 2004.

Regeringen finner att den utveckling och fördjupning som sker av vissa frågor i slutbetänkandet inte ändrar delbetänkandets förslag om att inordna RFV och försäkringskassorna i en ny sammanhållen statlig myndighet. Frågan är redan beredd med berörda myndigheter och organisationer och det är angeläget att socialförsäkringens administration förändras så snart som möjligt. Regeringen bedömer därför att förändringsarbetet måste påbörjas snarast möjligt. Inriktningen är att den nya myndigheten skall inrättas den 1 januari 2005. Samtidigt avvecklas RFV och de allmänna försäkringskassorna.

Regeringen avser att under februari respektive maj månad 2004 i propositioner redovisa de lagförändringar som erfordras för inrättandet av den nya myndigheten. En särskild utredare för förändringsarbetet tillkallas snarast möjligt.

Uppdraget

Utredaren skall, under förutsättning av att erforderliga beslut fattas av riksdagen och regeringen, vidta de åtgärder som krävs för inordnande av RFV och försäkringskassorna i en ny sammanhållen statlig myndighet för administration av socialförsäkringen.

Utredaren skall med utgångspunkt i ANSA-utredningens förslag och med beaktande av vad som framgår av de ovan nämnda propositionerna beskriva ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelsen, myndighetschefen och förtroendemannaorganisationen och lämna förslag till instruktion för myndigheten.

Utredaren skall besluta om och vidta åtgärder för att genomförandet av den nya myndigheten skall ske så smidigt som möjligt. Därvid skall gälla att den nya myndigheten skall bemannas med beaktande av reglerna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Utredaren skall utöva arbetsgivarens befogenheter och fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Personalen skall ha sin anställning i den nya myndigheten. En utgångspunkt vid utformningen av myndighetens organisation skall vara social-

försäkringsadministrationens nuvarande indelning i län liksom personalens knytning till organisationen i länet.

Utredaren skall också genomföra de ändringar som bedöms lämpliga i fråga om organisation och rutiner för att säkerställa en fungerande ledning och styrning mellan de centrala, regionala och lokala nivåerna i den nya organisationen.

Vidare skall utredaren tillsammans med nuvarande ledningar arbeta för att upprätthålla en god produktionsnivå under förändringsarbetet och etablerandet av den nya myndigheten.

Utredaren skall också säkerställa att alla åtgärder vidtas som krävs för att försäkringskasseorganisationen fullt ut övergår till vad som gäller för statliga myndigheter i fråga om ekonomisk redovisning, personaladministration eller andra administrativa områden där särregler och särrutiner hittills tillämpats.

Utredaren skall vidare träffa nya avtal respektive verka för att befintliga avtal ändras i sådana fall där detta bedöms nödvändigt för att den nya myndigheten skall kunna fungera fr.o.m. den 1 januari 2005.

Utredaren bör också undersöka vilka uppgifter som nu ombesörjs av Försäkringskassornas Förbund för försäkringskassornas räkning och som lämpligen bör överföras till den nya myndigheten.

Utgångspunkter för åtgärderna

I direktiven (2002:166) för ANSA-utredningen redovisade regeringen vilka krav som skulle ställas på den framtida socialförsäkringsorganisationen. Dessa krav handlar bl.a. om tydligt ledarskap, gemensamma förhållningssätt och gemensam personalpolitik. De kraven har ANSA haft som grund för sina förslag och även i genomförandearbetet skall dessa krav vara utgångspunkten. En annan utgångspunkt skall vara de allmänna principer och mål som riksdag och regering slagit fast för styrning av statlig förvaltning.

I ANSA-utredningens delbetänkande nämns bl.a. att som förutsättning för att "lika fall ska behandlas lika" oberoende av var handläggningen sker krävs en jämn resurstillgång inom förvaltningen och rätt kompetens hos personalen. Åtgärderna vid genomförandet bör utformas så att de förutsättningar som utredningen nämner beaktas liksom möjligheterna att med ökad flexibilitet inom myndigheten organisera verksamheten på ett effektivt sätt samtidigt som en god tillgänglighet för de försäkrade till

information och tjänster skapas. Vid fördelningen av uppgifter och ansvar mellan de olika nivåerna i organisationen bör såväl delegering av ansvar som decentralisering av arbetsuppgifter efterstävas.

I ANSA-utredningens slutbetänkande finns rekommendationer som rör ansvarsfördelningen inom myndigheten och arbetsgivarpolitik samt principer för IT-styrningen. Dessutom redovisas erfarenheter och synpunkter som rör förändringsarbete av den art som det här är fråga om. Även dessa synpunkter och rekommendationer bör vägas in vid förändringsarbetet.

Samråd m.m.

Förändringsarbetet skall bedrivas med stor öppenhet.

Utredaren skall samråda med RFV, försäkringskassorna, Försäkringskassornas förbund, Arbetsgivarverket samt länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter och organisationer. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren skall också löpande ge de anställda information om förändringsarbetet.

Tidsplan

Utredaren skall

  • senast den 17 maj 2004 lämna förslag till eventuella justeringar i budgetunderlag för år 2005 och verksamhetsplaneringen
  • senast den 15 oktober 2004 lämna förslag till instruktion för myndigheten och eventuella övriga förslag till författningsreglering samt förslag till verksamhetsmål och regleringsbrev för år 2005
  • senast den 17 december 2004 lämna en slutrapport om genomförandearbetet. Därvid skall också eventuella förslag eller synpunkter lämnas som utredaren bedömer är av intresse för regeringens arbete med 2005 års ekonomiska vårproposition.

(Socialdepartementet)

Sammanlagd tidplan

Ett nytt arbetssätt för att hantera sjukfrånvaron måste utvecklas

Mitt uppdrag har varit att förbereda starten av den nya Försäkringskassan. Utgångspunkten har naturligtvis varit att besluta om en organisation baserad på dagens arbetssätt. Under arbetets gång har det blivit alltmer uppenbart att den kanske mest väsentliga förändringen förutsätter nya förhållningssätt, attityder och helt andra arbetsrutiner. I det här kapitlet beskriver jag som ett exempel det område jag anser mig behärska, nämligen arbetet med sjukfrånvaron. Min uppfattning är att om Försäkringskassan arbetade mer konsekvent enligt de regler som gäller och om Försäkringskassan bättre informerade politiker och allmänhet om dessa regler skulle väsentliga resultat kunna uppnås. Ett förändrat och mer konsekvent arbetssätt kan i huvudsak genomföras inom ramen för befintlig lagstiftning, men kräver en ledning med mod och vilja att genomföra förändringen. Jag lämnar mina synpunkter till denna modiga ledning.

Det felaktiga begreppet sjukskrivning

I dagligt tal använder politiker, opinionsbildare, läkare, arbetsgivare, fackliga organisationer liksom den stora allmänheten begreppet ”sjukskrivning” som en beteckning för det arbete som försäkringskassorna utför inom ”ohälsoområdet”. Det stora problemet är att den nuvarande socialförsäkringsorganisationens arbetssätt mer ansluter till det i grunden felaktiga begreppet ”sjukskrivning” än till vad som faktiskt är organisationens uppgift enligt gällande regelsystem. Därmed har arbetsrutiner, organisation och personalens utbildning successivt påverkats. Jag anser att den nya Försäkringskassan inte enbart har att anpassa sig till en ny organisation. I grunden måste samtidigt grundläggande förhållningssätt och arbetsrutiner förändras. Om det inte görs nu riskerar också den nya organisationen att låsas fast i det gamla systemet.

Jag ska i det följande beskriva vad som är Försäkringskassans roll enligt lagstiftningen och i det sammanhanget reda ut begreppen. Redan här vill jag påpeka att jag inte framför någon ny teori eller begreppsapparat utan endast anger vad som gäller enligt dagens lagstiftning. Jag anser att den nya Försäkringskassan nu bör se till att den utvecklar arbetssätt och rutiner som är mer strikt anpassade till gällande regler än dagens tillämpning. Det förefaller som om nuvarande arbetssätt har utvecklats i en blandning av regelsyn, allmänt goda ambitioner och en anpassning till ett språkbruk inom ramen för ”sjukskrivning” som inte är adekvat. I följande avsnitt har jag därför utvecklat underlaget för min syn i denna fråga.

Sjuklöneperioden – de första 14 dagarna

När någon anmäler till sin arbetsgivare att hon eller han är sjuk behöver denne i normalfallet inte lämna något intyg från en läkare om frånvaron understiger en vecka. På en arbetsplats med rimliga relationer är inte heller sådan kortvarig sjukfrånvaro något problem. Arbetsgivaren har dock rätt att via Försäkringskassan begära ett läkarutlåtande redan från första dagen. Enligt 10 § lagen (1991:1047) om sjuklön i dess lydelse från och med den 1 januari 2005 ska Försäkringskassan, under förutsättning att det finns särskilda skäl som talar för det, självmant eller på framställning av arbetsgivaren ålägga arbetstagaren att genom intyg av läkare eller tandläkare styrka nedsättningen av arbetsförmågan

För längre frånvaro än sju dagar har arbetsgivaren rätt att kräva att den anställde lämnar ett utlåtande från en läkare som intygar att frånvaron är motiverad för att rätt till sjuklön ska föreligga. Arbetsgivaren kan redan i detta läge välja att koppla in sin företagshälsovård för att se om något kan göras som påskyndar den anställdes återgång till arbetet. Detta kan ske genom att den anställde får stöd från lämplig vårdgivare, men också genom att arbetsgivaren anpassar arbetsplatsen efter den anställdes särskilda förutsättningar för arbetet.

I debatten framförs ofta den uppfattningen att arbetsgivare inte kan göra något åt sjukfrånvaron. Detta är i sak fel – arbetsgivaren har enligt gällande lagstiftning mycket stora möjligheter till positiva insatser. Ofta brukar nämnas som argument att arbetsgivaren inte har rätt att mot den anställdes vilja ta del av diagnosen och med hjälp av den se vilken anpassning av arbetsuppgiften som är

rimlig. En bra företagshälsovård är i detta sammanhang ett stöd för arbetsgivaren och ger också den anställde en trygghet genom att företagshälsovård med sin kunskap ”garanterar” att arbetsuppgifter och arbetsorganisation är anpassade till det arbetshinder man har. Arbetsgivarens ansvar att anpassa arbetsplatsen eller erbjuda annat lämpligt arbete gäller också under sjuklöneperioden. Om den anställde inte vill medverka genom att lämna relevanta upplysningar om sina arbetshinder ens till företagshälsovården minskar naturligtvis arbetsgivarens ansvar att anpassa arbetsplatsen.

I de allra flesta fall blir dock en sådan insats inte aktuell under den relativt korta tid som arbetsgivaren betalar sjuklön (från och med den 1 januari 2005 på nytt 14 dagar). Arbetsgivare och anställd har normalt en sådan relation att man i fråga om att rätt till sjuklön föreligger kan lita på varandra utan några särskilda aktiviteter. Ett vanligt telefonsamtal där den närmaste chefen visar sitt intresse brukar var fullt tillräcklig kontroll och uppmuntran.

Försäkringskassans beslut om sjukpenning

När sjukfrånvaron överstiger 14 dagar (från och med den 1 januari 2005) upphör rätten till sjuklön och den anställde får i stället sjukpenning. Innebörden av såväl bestämmelserna om rätten till sjuklön som bestämmelserna om rätt till sjukpenning är att det inte är sjukdomen som befriar från arbete utan nedsättningen av arbetsförmågan. Rätt till sjukpenning föreligger således endast vid sjukdom eller andra liknande tillstånd som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga. Det är enligt nuvarande bestämmelser en rad bedömningar av sjukdomen i relation till arbetsplatsen som måste göras och en rad olika alternativ som måste anses vara icke framkomliga för att rätt till sjukpenning ska föreligga. Enligt 3 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring ska särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga arbete eller ”annat lämpligt arbete som arbetsgivaren erbjuder den anställde”. Enligt min bedömning bör Försäkringskassan också förutsätta att arbetsgivaren följer arbetsmiljölagens (1977:1160) bestämmelse om att arbetsgivaren är skyldig att anpassa arbetet efter den enskildes förutsättningar.

1

Denna skyldig-

het gäller generellt, men bör särskilt aktualiseras vid Försäkrings-

1

Enligt 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska arbetsförhållandena anpassas till

människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.

kassans bedömning av om nedsatt arbetsförmåga föreligger. Så sker i dag endast i undantagsfall och som en avvikelse från nuvarande rutiner. I arbetsmiljölagen finns även en särskild hänvisning till bestämmelserna om arbetslivsinriktad rehabilitering i lagen om allmän försäkring.

2

Efter 14 dagars sjukfrånvaro befrias således arbetsgivaren från sitt ansvar att betala ut sjuklön. I stället ska arbetsgivaren sända in en anmälan till Försäkringskassan. Den anställde ska till Försäkringskassan ge in en skriftlig försäkran för sjukpenning. Vidare ska den anställde lämna ett läkarintyg för att styrka nedsättning av arbetsförmåga. Bedömningen av den anställdes nedsättning av arbetsförmåga ska som redovisats ovan göras inte enbart med utgångspunkt i det arbete vederbörande har utan även andra möjligheter till förvärvsarbete. En taxichaufför som brutit benet kanske inte kan köra bil under ett antal veckor, men skulle mycket väl kunna vara en resurs i kommunikationscentralen eller få möjlighet till den extrakurs i engelska som kan vara motiverad etc. Ett vårdbiträde som har ont i ryggen kan inte arbeta med tunga lyft. Men det finns säkert andra arbetsuppgifter som kan utföras. Det intyg från läkare som lämnas är ett underlag. Varken läkaren eller patienten ”sjukskriver” – det gör heller inte Försäkringskassan. Försäkringskassan fattar på det inlämnade underlaget beslut om det föreligger sådana förutsättningar så att sjukpenning ska betalas ut. Försäkringskassan har enligt gällande lagstiftning inget ansvar för de ekonomiska konsekvenser för t.ex. kommunen, myndigheten eller företaget som följer om sjukpenning inte utbetalas.

Beslut om sjukpenning har två viktiga konsekvenser för den anställde. För det första innebär beslutet att den anställde har rätt att vara borta från arbetet och för det andra får den anställde en ersättning som till viss del täcker det avdrag på lönen som arbetsgivaren gör. Däremot får den anställde arbeta om han eller hon kan eller vill, men naturligtvis utan rätt till sjukpenning. En del avstår från att ansöka om sjukpenning och då blir det aldrig fråga om beslut om sjukpenning. På samma sätt kan ”sjukskrivning” upphöra genom att individen helt enkelt går till arbetet innan den period som läkarens intyg avser är slut.

2

3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen: ”Arbetsgivaren skall vidare se till att det i hans verksamhet

finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring vilar på honom.”

Försäkringskassans beslut om att betala sjukpenning har också en konsekvens för arbetsgivaren som genom beslutet befrias från sin skyldighet att betala lön. Omvänt innebär detta att när Försäkringskassan säger nej till en begäran om utbetalning av sjukpenning ska den enskilde infinna sig på sin arbetsplats och utföra de arbetsuppgifter som kan begäras av honom eller henne med hänsyn till de arbetshinder man har. Försäkringskassans beslut baseras, som tidigare nämnts, inte på någon bedömning av om man är sjuk eller inte. Många uppfattar ett nej som om Försäkringskassan därmed skulle ifrågasätta ”sjukdomen”. Så är inte fallet.

Det jag nu beskrivit är i sammanfattning Försäkringskassans roll och uppgift enligt gällande lagstiftning. De allmänna försäkringskassorna har dock hittills inte tillämpat ett arbetssätt som stämmer med uppgiften. Någon särskild bedömning av arbetsplatsen görs endast i undantagsfall. Den nya Försäkringskassan bör utveckla arbetsrutiner där handläggaren i första hand kontaktar arbetsgivare och företagshälsovård, besöker arbetsplatsen och först efter en sådan bedömning av rimliga anpassningsmöjligheter beslutar om sjukpenning ska eller inte ska utgå. Beslut om sjukpenning är sällan rätt åtgärd när det gäller långa sjukfall. I de allra flesta fall kan en återgång till arbetet ske om arbetsgivaren anpassar arbetet enligt arbetsmiljölagen och/eller erbjuder ett annat lämpligt arbete. I det fall arbetsplatsen inte rimligen kan anpassas och sjukdomsorsaken bedöms vara ett mer permanent arbetshinder (det gäller oftast små företag) bör i stället Försäkringskassan se till att den anställde och arbetsgivaren får stöd för att finna ett annat arbete. Detta stöd kan vara av olika slag, alltifrån kompetensutvecklig och arbetsprövning till beslut om lönebidrag eller annat stöd till arbetsgivare. Sådana frågor bör handläggas av arbetsmarknadsmyndigheten.

Läkarens och sjukvårdens roll

Missuppfattningen om vad som gäller för att erhålla rätt till sjukpenning påverkar också behandlande läkare. Både patienter och läkare utgår från att doktorn ”sjukskriver”. I en debattartikel framförde under innevarande höst en läkare att läkares rätt att ”sjukskriva” borde upphöra. Som tidigare nämnts finns ingen sådan rätt. Försäkringskassan bör ta ett initiativ tillsammans med berörda

parter (bl.a. läkarnas organisationer, Socialstyrelsen och Landstingsförbundet) i syfte att klara ut begreppen. Köer för medicinsk rehabilitering påverkar naturligtvis också sjukfrånvarons längd. Också dessa frågor behöver analyseras.

Konsekvenser för den enskilde

När försäkringskassorna gör sin bedömning om rätt till sjukpenning föreligger görs bedömningen retroaktivt, dvs. beslutet gäller från och med dag 14. Om arbetsgivaren lämnar in sjukanmälan för sent (vilket inte är ovanligt) och om Försäkringskassans handläggning är långsam (vilket tyvärr inte heller är ovanligt) kan beslutet dröja. Den genomsnittliga handläggningstiden är i dag cirka 57 dagar, dvs. det tar cirka 36 dagar från det att sjuklönen upphört tills beslut fattas. Om Försäkringskassan avslår begäran om sjukpenning får den anställde varken lön, sjuklön eller sjukpenning. Jag bedömer att antalet ärenden där Försäkringskassan avslår begäran om sjukpenning kommer att öka. Den nuvarande ordningen måste därför förändras. Jag anser att sjukpenning under alla omständigheter bör utgå under ”utredningstiden” under förutsättning att den enskilda gjort vad som ankommer på henne. Beror förseningen på arbetsgivaren vore det rimligt att arbetsgivaren betalar sjuklön för sin del av förseningsperioden.

I den allmänna debatten sägs ofta att den enskilde drabbas av inkomstbortfall om han eller hon inte får sin sjukpenning. I själva verket är det tvärtom. Om man inte får sjukpenning har man skyldighet att infinna sig på sin arbetsplats, och rätt till sin lön eller för arbetslösa rätt till utbetalning från sin a-kassa. Den anställde har dessutom, vilket kanske är viktigast, också rätt till anpassning av sin arbetsuppgift enligt bestämmelserna i arbetsmiljölagen.

Om ”drabbas” ska ha någon reell innebörd måste man i begreppet lägga att den enskilde drabbas av att behöva arbeta efter sin förmåga. Men det senare är en skyldighet – var och en har också i välfärdssamhället en skyldighet att försörja sig efter sin förmåga. Det är vidare väl belagt att i de flesta fall leder lång sjukfrånvaro inte till snabbare förbättring. Det är snarare tvärtom. Jag vill i sammanhanget än en gång understryka att jag här inte talar om de svåra och tragiska fall där sjukdomen och problemen är av en sådan art att total arbetsoförmåga föreligger eller där i övrigt diagnosen är

sådan att en läkare bedömer att arbete är en olämplig form för rehabilitering. De allra flesta långtidssjukskrivna och personer med sjukersättning (tidigare förtidspension) tillhör inte den kategorin.

Konsekvenser för arbetsgivare

Debatten om arbetsgivares ansvar har i många sammanhang utgått ifrån att arbetsgivare med dagens system inte har några kostnader för sjukfrånvaron. Detta är fel. Arbetsgivarkollektivet betalar hela kostnaden för sjukfrånvaro och sjukersättning – för närvarande till och med med råge. Jag lämnar i detta sammanhang den för mig besynnerliga debatten om arbetsgivares medfinansiering. I sak är det så att en större medfinansiering innebär att mer än 70 procent av landets arbetsplatser (huvudsakligen inom näringslivet) skulle få sänkt kostnad under förutsättning att arbetsgivaravgiften sänks generellt med ett procenttal som motsvarar den minskade utgiften för utbetald sjukpenning. Detta gäller i synnerhet små företag med det högkostnadsskydd som nu införts.

Jag noterar istället att arbetsgivare, med rätta tycker jag, ofta har framfört att sjukfrånvaron skulle prövas strängare och att åtminstone regelsystemet skulle tillämpas konsekvent över hela landet. En sådan “strängare” tolkning ställer dock stora krav på arbetsgivaren. Många i dag sjukfrånvarande anställda skulle då infinna sig på sin arbetsplats och ha rätt till full lön, insats av företagshälsovård och anpassade arbetsuppgifter. Jag förutsätter att sjukfrånvaron och därmed sjukförsäkringsavgiften skulle kunna minska radikalt. Konsekvensen blir att företag med låg frånvaro får en större sänkning av avgiften än den ökade kostnaden för de anställda som infinner sig. Arbetsplatser med hög frånvaro får ökade kostnader – en rimlig omfördelning anser jag.

Konsekvenser för Försäkringskassan

Orsaken till att jag så utförligt har redovisat min uppfattning om hur dagens regelsystem bör tolkas i Försäkringskassans arbete är att en ny organisation inte kan byggas upp organisatoriskt eller bemannas rätt oberoende av de föreställningar man har om grundläggande arbetssätt. Jag menar att nuvarande arbetssätt i vissa delar bygger på felaktiga premisser och att det i sig är en orsak till

nuvarande höga sjukfrånvarotal. Försäkringskassan måste när man nu inleder sin verksamhet klara ut sitt arbetssätt och utifrån detta bedöma sitt långsiktiga resursbehov.

Jag anser att stora samhällsekonomiska vinster skulle uppstå om förhållningssätt och arbetsrutiner ändrades.

Jag rekommenderar ledningen för den nya Försäkringskassan att

1. göra en noggrann genomgång av gällande regelsystem,

2. utveckla arbetsrutiner och arbetssätt som är anpassade till

gällande regelsystem,

3. informera uppdragsgivare och allmänhet om vilka regler som

gäller samt

4. utveckla medarbetares kompetens och insikter så att de på ett

helt annat sätt kan arbeta med arbetsplatsen i fokus tillsammans med en företagshälsovård som omfattar alla.

Projekten och projektledarna

Ledning och styrning

  • Bengt Stjärnsten, FK Gävleborg, projektledare
  • Ola Hägglund, RFV, biträdande projektledare

Vision

  • Kristina Bruno, RFV, projektledare
  • Lars Arvidsson, FK Värmland, biträdande projektledare

Personal och kompetens

  • Solveig Lindblom, FK Södermanland, projektledare
  • Marianne Åström, FK Dalarna, biträdande projektledare

Administration

  • Kerstin Ekstrand-Christiansson, FK Halland, projektledare
  • Astrid Christiernsson, RFV, biträdande projektledare

Ekonomi

  • Jan Andersson, RFV, projektledare
  • Peter Roth, FK Östergötland, biträdande projektledare

IT

  • Lars Hallmyr, FK Västra Götaland, projektledare
  • Alf Lindström, RFV Data, biträdande projektledare

Information

  • Inger Dunér, RFV, projektledare
  • Monica Berglund, FKF, biträdande projektledare

Förtroendemannarollen

  • Göran Geiryd, FKF, projektledare
  • Lena Bellander, RFV, biträdande projektledare
  • Anders Fridh, FK Stockholm, biträdande projektledare