SOU 2003:56
Inte bara Samhall
Till statsrådet Hans Karlsson
Regeringen bemyndigade den 7 mars 2002 Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över styrning och inriktning av Samhall AB (dir. 2002:34). Med stöd av detta bemyndigande förordnade statsrådet Björn Rosengren f.d. landshövdingen Jan Rydh att från den 7 mars 2002 vara särskild utredare. Vid sammanträde den 23 januari 2003 beslutade regeringen om förlängning av utredningens uppdrag till den 31 maj 2003 (dir. 2003:04). Direktiven för utredningen framgår av bilaga 1 i betänkandet. Utredningen har antagit namnet Samhallutredningen (N 2002:04).
Den 27 maj förordnades följande experter att ingå i utredningen: direktören Johnny Ahlqvist, chefsekonomen Owe Danemar, direktören Leif Israelsson, ombudsmannen Per Johansson, ombudsmannen Christina Ebbeskog, rehabkonsulenten Kristina Bilius, utredaren Vivi Jacobson-Libietis, förbundsordföranden Karin Westlund, handläggaren Ossian Wennström, civilekonomen Carina Wång. Samtidigt förordnades kanslirådet Dag Levin Sparr, departementssekreteraren Thord Redman, kanslirådet, numera ämnesrådet, Jonas Iversen och departementssekreteraren Luis Barturén att ingå som sakkunniga i utredningen. Den 21 maj 2002 förordnades direktören Levi Svenningsson som expert i utredningen. Den 1 oktober 2002 förordnades direktören Bo Jangenäs som expert i utredningen. Owe Danemar entledigades från sitt uppdrag den 24 februari 2003 samtidigt som experten Anita Odefalk förordnades som expert i utredningen. Christina Ebbeskog entledigades från sitt uppdrag den 24 mars 2003 samtidigt som utredaren Lena Wirkkala förordnades som expert i utredningen. Thord Redman entledigades från sitt uppdrag den 22 april 2003 samtidigt som departementssekreteraren Kerstin Jansson förordnades som sakkunnig i utredningen.
Direktören Bo Jangenäs anställdes som huvudsekreterare i utredningen fr.o.m. den 12 mars 2002. Bo Jangenäs entledigades från tjänsten fr.o.m. den 29 augusti 2002. Fr.o.m. den 30 september anställdes enhetschefen Mikael Halápi som huvudsekreterare och utredaren Helena Asp som sekreterare i utredningen. Sekreteraren Barbro Gren anställdes som biträdande sekreterare i utredningen fr.o.m. den 1 maj 2002. Barbro Gren entledigades från tjänsten fr.o.m. den 1 december 2002. Direktören Levi Svenningsson, tillika expert i utredningen, har varit knuten till utredningens sekretariat mellan den 1 juni 2002 och den 31 maj 2003. På utredningens uppdrag har fil. lic. Pathric Hägglund genomfört följande studier: studie av sannolikheten för prioriterade grupper att anvisas till Samhall (se avsnitt 10.5.3), studie av några faktorers påverkan på övergångsvolymen (se avsnitt 11.2.6) samt studie av sannolikheten att lämna Samhall för olika avgångsorsaker (se bilaga 8). Kammarrättsassessorn Catarina Eklundh har på utredningens uppdrag utformat författningsförslag och författningskommentarer.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Inte bara Samhall (SOU 2003:56).
Stockholm den 4 juni 2003
Jan Rydh /Mikael Halápi Helena Asp
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 15
Författningsförslag ............................................................. 25
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen.................................................. 25
2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp ............ 25
1 Fakta om Samhall ...................................................... 33
1.1 Begreppet Samhall.................................................................... 33
1.2 Framväxten av Samhall ............................................................ 33 1.3 Samhall AB ............................................................................... 35
1.4 Tidigare utredningar och studier............................................. 37 1.4.1 Stiftelsen Samhällsföretag (RRV 1985:895)................ 37 1.4.2 Samhall i går, i dag, i morgon (SOU 1991:67)............ 38 1.4.3 Samhall - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (SOU 1997:64) ............................................................. 38 1.4.4 Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18)............. 39 1.5 Statens styrning av Samhall AB............................................... 40 1.5.1 Statligt ägande............................................................... 40 1.5.2 Statens styrning av sina bolag ...................................... 41 1.5.3 Statens styrning av Samhall AB ................................... 42 1.6 Nuvarande regler/styrdokument rörande Samhall ................ 44
Innehåll SOU 2003:56
6
1.6.1 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp ....................................44 1.6.2 Lag (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen.............................................................45 1.6.3 Bolagsordningen för Samhall AB.................................45 1.6.4 Avtalet med staten ........................................................46 1.6.5 Samverkansdokument mellan Samhall AB och AMV ..............................................................................46
2 Internationell utblick ..................................................49
2.1 Principiella utgångspunkter.....................................................49
2.2 Från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv .............51 2.3 Funktionshindrades ställning i arbetslivet i internationell jämförelse ..........................................................51
2.4 En jämförelse av 21 OECD-länder .........................................52 2.4.1 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad.........53 2.4.2 Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning.......................................................................53 2.4.3 En generell politik för integration som huvudfåra (”mainstreaming”) ........................................................55 2.5 Särskilt organiserade arbetstillfällen för personer med funktionshinder........................................................................57 2.6 Länder att särskilt lära av – Holland, Storbritannien och Norge ........................................................................................60 2.6.1 Holland – offentliga beställare men privata utförare av tillgängliga tjänster.....................................60 2.6.2 Storbritannien – arbeten hos Remploy och bemanning via Interwork..............................................61 2.6.3 Norge – från skyddade arbeten till rehabiliteringsföretag....................................................63
2.7 Den norska modellen – en framtidsvision för Samhall ..........65
3 Utgångspunkter och reflektioner...................................69
3.1 Ett engagerat lokalt arbete.......................................................69
Innehåll SOU 2003:56
7
3.2 Den arbetsmarknadspolitiska insatsen Samhall och Samhall AB ............................................................................... 70 3.3 Funktionshinder och arbetshandikapp................................... 71
3.4 Behovsbilden ............................................................................ 72 3.5 Ett inkluderande program? ..................................................... 75
3.6 Ett öppet system – fler alternativ............................................ 75 3.7 Strategier och förutsättningar för Samhall AB....................... 76
3.8 Vem har och skall ha ansvaret? ............................................... 79
4 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser ........ 81
4.1 Begreppen anvisning, anställning och skyddat arbete ........... 83
4.2 Ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram ................. 84 4.3 Det nya systemet...................................................................... 86
4.4 Utbildningens strategiska roll................................................. 89 4.5 Huvudmannaskap .................................................................... 92 4.5.1 Huvudmannaskap för kartläggningsfasen, fas 1 ......... 92 4.5.2 Huvudmannaskap för genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen (allmänt skyddat arbete)............................................................................ 94 4.6 Styrning och finansiering......................................................... 94 4.6.1 Styrning ......................................................................... 95 4.6.2 Finansiering................................................................... 96 4.7 Gränsdragningar inom arbetsmarknadspolitiken................... 96 4.7.1 Gränsdragning mot särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .................................... 96 4.7.2 Gränsdragning mot konjunkturberoende program ......................................................................... 97 4.7.3 Författningsmässiga konsekvenser.............................. 98 4.8 Tillämpning av gällande regler för anställning ....................... 99 4.8.1 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .................................... 99 4.8.2 Avtalet mellan staten och Samhall AB ........................ 99
Innehåll SOU 2003:56
8
4.8.3 Gällande kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna........................................100 4.8.4 Motiv för och emot tillsvidareanställningar och tillämpningen att ej säga upp p.g.a. arbetsbrist .........100
4.9 Uppdelning av Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag ...................................................................................102 4.9.1 Tidigare förslag............................................................102 4.10 Utredningens överväganden och förslag ..............................104 4.10.1 Huvudförslaget ...........................................................104 4.10.2 Huvudmannaskap .......................................................105 4.10.3 Aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering .........106 4.10.4 Styrning och finansiering............................................106 4.10.5 Tillämpning av gällande regler för anställning ..........107 4.10.6 Olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag....................110
5 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten...........................................................111
5.1 Ursprungliga krav på finansieringsmodellen ........................112 5.2 Konstruktionen av merkostnadsersättningen ......................113 5.2.1 Finansieringen av Samhalls verksamhet.....................113 5.2.2 Förändringar av merkostnadsersättningens konstruktion................................................................113 5.2.3 Nuvarande konstruktion av merkostnadsersättningen............................................115 5.3 Merkostnadsersättningen ......................................................115 5.3.1 Merkostnadsersättningens storlek.............................115 5.3.2 Merkostnadsersättningen per timme och kostnaden för en årsplats............................................116 5.3.3 Beroendet av statlig merkostnadsersättning .............118 5.3.4 Resultatprocent...........................................................118 5.3.5 Internationell jämförelse av ersättningens nivå.........120 5.4 Merkostnadsbegreppet...........................................................120 5.4.1 Merkostnader enligt Samhall AB ...............................121 5.4.2 Bedömningar av Samhalls merkostnader...................124 5.5 Fastställandet av merkostnadsersättningen ..........................126
5.6 Finansieringsmodellens ändamålsenlighet............................127
Innehåll SOU 2003:56
9
5.6.1 De formella kraven på finansieringsmodellen........... 128 5.6.2 Finansieringsmodellen och ägarmålen....................... 129 5.6.3 Brister i nuvarande finansieringsmodell .................... 131 5.6.4 Samhall AB:s förslag till finansieringsmodell ........... 132 5.6.5 Internationell jämförelse av utformningen av finansieringsmodell..................................................... 133
5.7 Utredningens överväganden och förslag .............................. 134 5.7.1 Uppdrags- eller individbaserad merkostnadsersättning ............................................... 134 5.7.2 Tidigare förslag ........................................................... 134 5.7.3 Förslag till ett nytt ersättningssystem....................... 137 5.7.4 Ersättningssystemet i förhållande till mål och krav .............................................................................. 142 5.7.5 Målkonflikter .............................................................. 143 5.7.6 Andra aspekter på finansieringsmodellen ................. 145 5.7.7 Administrativa aspekter på finansieringsmodellen... 146
6 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete ......................................................... 147
6.1 Ikraftträdande ........................................................................ 147
6.2 Alternativa tillvägagångssätt.................................................. 147 6.3 Övergångsbestämmelser........................................................ 149
6.4 Ekonomiska ramar för verksamheten................................... 149 6.5 Medelsbehovet för Samhall AB............................................. 151
6.6 Sambandet ersättning och aktiviteter/prestationer.............. 151 6.7 Omstruktureringsarbetet inom Samhall AB ........................ 153
6.8 Tillväxten av alternativ och komplement ............................. 156
7 Konkurrens- och statsstödsfrågor ............................... 159
7.1 EG:s konkurrensregler och nationell lagstiftning................ 159 7.1.1 EG:s konkurrensregler ............................................... 159 7.1.2 Nationell lagstiftning – Konkurrenslagen 1993:20... 161 7.1.3 Konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer............................................................. 162
Innehåll SOU 2003:56
10
7.2 Samhall AB:s konkurrenspolicy och prissättning ................163 7.2.1 Samhall AB:s konkurrenspolicy.................................163 7.2.2 Samhall AB:s prissättning...........................................164 7.3 Konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och prövningen av konkurrensfrågor rörande Samhall AB ........166 7.3.1 Översikt.......................................................................166 7.3.2 Konkurrensverket .......................................................166 7.3.3 Konkurrensrådet .........................................................167 7.3.4 Konkurrensrådets riktlinjer........................................168 7.3.5 Konkurrensrådets prövningsverksamhet...................168 7.3.6 Kontaktrådet ...............................................................169 7.3.7 Kontaktrådets prövningsverksamhet.........................170 7.4 EG:s statsstödsregler..............................................................170 7.4.1 Artikel 87 i EG-fördraget...........................................170 7.4.2 EU-kommissionens roll..............................................172 7.4.3 Transparensdirektivet .................................................174 7.5 Utredningens överväganden..................................................176 7.5.1 Konkurrensfrågor .......................................................176 7.5.2 Statsstödsfrågor...........................................................180
8 Behovsbilden samt alternativ och komplement ............183
8.1 Arbetsmarknaden fram till år 2015/2020..............................183 8.2 Arbetsmarknaden för personer med funktionshinder.........185
8.3 Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp..........188 8.4 Behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering .........................189 8.4.1 Undersökningens resultat ..........................................190 8.4.2 Tolkningsbegränsningar .............................................190 8.4.3 Utredningens samlade bedömning av behovet .........190 8.5 Behovet av Samhall och Samhall-liknande verksamhet........190 8.5.1 Tidigare bedömningar.................................................190 8.5.2 Utredningens undersökning.......................................191 8.5.3 Undersökningens resultat ..........................................191 8.5.4 Tolkningsbegränsningar .............................................192 8.5.5 Utredningens samlade bedömning av behovet .........192 8.6 Alternativ och komplement...................................................194
Innehåll SOU 2003:56
11
8.6.1 Begreppen Samhall och Samhall-liknande verksamhet .................................................................. 194 8.6.2 Alternativ och komplement ....................................... 195 8.6.3 Kommuner .................................................................. 195 8.6.4 Sociala arbetskooperativ............................................. 198 8.6.5 Aktiebolag, föreningar m.m....................................... 199
8.7 Utredningens överväganden.................................................. 201
9 Samhalls associationsform ........................................ 203
9.1 Motiven för ombildande till aktiebolag................................ 203 9.1.1 Aktiebolag eller stiftelse............................................. 203 9.1.2 Samhalls motiv för ombildande till aktiebolag.......... 203 9.1.3 Motiv för ombildande till aktiebolag (SOU 1991:67)....................................................................... 204 9.1.4 Motiv för ombildande till aktiebolag (prop. 1991/92:91) ................................................................. 205 9.2 Uppföljning av motivens giltighet ........................................ 205 9.2.1 Samhall AB:s inre och yttre effektivitet.................... 206 9.2.2 Stiftelseformen............................................................ 208 9.2.3 Insyns- och inflytandefrågor ..................................... 208 9.3 Utredningens överväganden.................................................. 208
10 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag ...................... 213
10.1 Uppdraget och deluppdragen................................................ 213 10.2 Meningsfullt arbete................................................................ 214 10.2.1 Begreppet meningsfullt arbete................................... 214 10.2.2 Indikatorer – meningsfullt arbete.............................. 214 10.3 Utvecklande arbete ................................................................ 217 10.3.1 Begreppet utvecklande arbete .................................... 217 10.3.2 Personalutvecklingsarbetet inom Samhall................. 218 10.3.3 Indikatorer – utvecklande arbete............................... 220 10.4 Arbete där behoven finns ...................................................... 225 10.4.1 Begreppet där behoven finns...................................... 225 10.4.2 Fördelningen av timmar ............................................. 227 10.4.3 Tidigare bedömningar ................................................ 229 10.4.4 Indikatorer – arbete där behoven finns ..................... 231
Innehåll SOU 2003:56
12
10.5 Arbete åt dem som har störst behov.....................................232 10.5.1 Begreppet dem som har störst behov ........................232 10.5.2 Rekryteringsprocessen................................................233 10.5.3 Indikatorer – dem som har störst behov ...................236
10.6 Utredningens överväganden..................................................241
11 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet ..............................................................253
11.1 Sysselsättningsmålet...............................................................254 11.1.1 Definition av sysselsättningsmålet.............................254 11.1.2 Förändring av sysselsättningsmålet ...........................254 11.1.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till sysselsättningsmålet....................................................255 11.2 Övergångsmålet......................................................................256 11.2.1 Definition av övergångsmålet.....................................256 11.2.2 Internationell jämförelse av övergångsmål ................258 11.2.3 Förändringar av övergångsmålet ................................258 11.2.4 Samhall AB:s resultat i förhållande till övergångsmålet............................................................259 11.2.5 Vilka faktorer påverkar övergångsvolymen? .............260 11.2.6 Studie av några faktorers påverkan på övergångsvolymen.......................................................264 11.2.7 Analys av övergångar i förhållande till stock och övriga flöden................................................................265 11.2.8 Kvinnor och övergångar .............................................266
11.3 Rekryteringsmålet ..................................................................269 11.3.1 Definition av rekryteringsmålet.................................269 11.3.2 Förändringar av rekryteringsmålet ............................270 11.3.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till rekryteringsmålet ........................................................271 11.4 Utredningens överväganden och förslag ..............................273
12 Uppföljning och utvärdering.......................................277
12.1 Samhall AB:s ansvar ...............................................................279 12.2 Arbetsmarknadsstyrelsens ansvar .........................................279
Innehåll SOU 2003:56
13
12.3 Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärderings ansvar ..................................................................................... 280 12.4 Vilken uppföljning och utvärdering bedrivs i dag?.............. 280
12.5 Utredningens överväganden och förslag .............................. 281
13 Konsekvensanalyser.................................................. 285
Författningskommentarer.................................................. 289
1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen................................................ 289
2 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .......... 289
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. 295
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. 305 Bilaga 3 Nyckeltal för merkostnadsersättning .............................. 307
Bilaga 4 Statistik över behovet av Samhall eller
Samhalliknande verksamhet och arbetslivsinriktad rehabilitering ..................................................................... 309
Bilaga 5 Teknisk beskrivning
Intervjuundersökning till anställda inom Samhall med arbetshandikapp ........................................................ 327
Bilaga 6 Studie av i vilken utsträckning Samhall AB finns där
behoven finns samt tar regionalpolitisk hänsyn vid omstruktureringar............................................................. 341
Bilaga 7 Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per
kommun 1985, 1990, 1995 och 2000................................ 357
Bilaga 8 Studie av övergångar ......................................................... 365
Innehåll SOU 2003:56
14
15
Sammanfattning
Utredningen föreslår:
• att en ny arbetsmarknadspolitisk insats ”allmänt skyddat arbete”
(ASA) införs fr.o.m. 1 januari 2005 och ersätter nuvarande insats ”skyddat arbete hos Samhall”
• att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än Samhall AB
• att en ny modell i tre faser införs; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ”ingången” till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Den första delen, kartläggningsfasen, bör så snart som möjligt öppnas för personer med arbetshandikapp som i dag finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna
• att Samhall AB tillser att de som i dag är anställda i Samhall och som så önskar får möjlighet att snarast påbörja en kartläggningsfas
• att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombinera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos Samhall tas bort
• att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbetsmarknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en organisation för kartläggning och utredning kan byggas upp. Ett sådant uppdrag bör ses som en vidareutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket (N 2003/459/A)
• att länsarbetsnämnden skall återkalla anvisningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den inte längre kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbetsnämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det
Sammanfattning SOU 2003:56
16
• att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS
• att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättningssystem. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4
• att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella lönebidrag för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och omkostnadsersättning för de utvecklingsinsatser Samhall AB och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utvecklingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat
• att, i en försöksverksamhet, former för en övergångspremie utvärderas
• att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft den 1 januari
2005
• att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat via Arbetsmarknadsverket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade
• att anvisningar till Samhall gjorda före den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9 Bidrag till Samhall AB under en övergångsperiod om fem år. Anvisningar efter den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade
• att nuvarande mål och krav för sysselsättning, övergångar och rekrytering, som i dag riktas mot Samhall AB, i samband med införandet av allmänt skyddat arbete istället riktas mot Arbetsmarknadsverket
• att Arbetsmarknadsverket fullt ut skall ansvara för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete
• att Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) även fortsättningsvis skall ha ansvaret för utvärdering av insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete
Utredningens uppdrag har varit att se över styrning och inriktning av Samhall AB (dir. 2002:34). Problembilden finns väl beskriven i utredningsdirektiven.
Utredningen markerar inledningsvis att den nya arbetsmarknadspolitiska insatsen, ”allmänt skyddat arbete” (ASA), skall ha
SOU 2003:56 Sammanfattning
17
som huvuduppgift att rehabilitera och utveckla personer med arbetshandikapp. Utredningen menar vidare att personer med arbetshandikapp i första hand skall ha möjlighet att arbeta på den reguljära arbetsmarknaden. Det kommer dock också i framtiden att finnas ett behov av s.k. skyddat arbete. Utredningens huvudslutsats är att nu gällande arbetsmarknadspolitiska och sociala mål för verksamheten inte kan uppnås genom att staten enbart använder sig av ett företag, Samhall AB. De nuvarande formerna för skyddat arbete hos Samhall behöver reformeras och öppnas för andra aktörer. Utredningen lämnar ett förslag till en ny finansiering av allmänt skyddat arbete (ASA) som innebär att ersättning till arbetsgivare utgår från den rehabiliteringsinsats som utförs. Denna finansieringsmodell skall också tillämpas för rehabilitering inom Samhall AB. Nuvarande statsbidrag till Samhall AB avvecklas under en femårsperiod.
Fakta om Samhall
I kapitel 1 beskriver utredningen Samhalls tillkomst och framväxt. Skyddat arbete startade i olika former under 1960-talet. Huvudmannaskapet för skyddat arbete var uppdelat på en mängd aktörer. Dagens Samhall har sin grund i den centrala stiftelse, Stiftelsen Samhällsföretag, som bildades den 1 januari 1980 och de 24 regionala stiftelser som skötte den operativa verksamheten. Redan 1992 ombildades dock stiftelserna till regionala aktiebolag (se kapitel 9) som hölls samman av ett moderföretag, Samhall AB. Syftet med verksamheten i Samhall AB är enligt nuvarande bolagsordning att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Sedan bolagiseringen 1992 har företagets organisation och struktur ändrats påtagligt ofta. Antalet anställda med arbetshandikapp uppgick till 24 386 vid 2002 års utgång. Under senare år har antalet anställda minskat och företaget möter nu strukturella lönsamhetsproblem med ytterligare neddragningar. En övergång sker också från arbete inom industrisektorn till tjänstesektorn. Utredningen redogör vidare i kapitel 1 för tidigare utredningar samt för nuvarande former för statens styrning av Samhall AB. Utredningen konstaterar i likhet med flera tidigare studier och utredningar att det råder en uppenbar målkonflikt mellan kraven på lönsamhet och kraven på att erbjuda personer
Sammanfattning SOU 2003:56
18
Kartläggnings-/ut- redningsfas
Återflöde
Kommun Af Fk
Övriga stöd och lösningar
Reguljära arbetsmarkn.
Fas 1
Fas 2
Fas 3
Skyddat arbete
Arbetstrygghetsfas
Genomströmningsfas
med arbetshandikapp meningsfullt och utvecklande arbete där behoven finns.
Internationell utblick
Enligt kapitel 2 går den internationella utvecklingen från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv. En förskjutning håller på att ske från ett selektivt, segregerande, synsätt med särskilda insatser för personer med arbetshandikapp till ett mer generellt, integrerande, synsätt. Nyckelbegreppen i den europeiska diskussionen är ”mainstreaming”, ”social inclusion” och ”empowerment”, även om tillämpningen i många länder till stora delar fortfarande handlar om riktade insatser och särlösningar.
Utgångspunkter och reflektioner
I kapitel 3 redogör den särskilde utredaren för sina utgångspunkter och reflektioner i utredningsarbetet.
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
Utredningen föreslår ett reformerat system för skyddat arbete som består av tre faser:
SOU 2003:56 Sammanfattning
19
Kartläggningsfasen, fas 1
I kartläggnings- och utredningsprogrammet, fas 1, skall arbetsförmedlingen i nära samverkan med den enskilde komma överens om det eller de stödinsatser/program som är aktuella för individen. Kartläggningen/utredningen skall ha en sådan precision att den resulterar i en tydlig individuell plan som sträcker sig över överblickbar tid. Individens förmåga att själv ta ansvar skall förstärkas. På denna punkt vill utredningen peka på behovet av perspektivbyte. Utredningen anser att myndighetsutövningen i det framtida systemet – på ett helt annat sätt än tidigare – måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsättningar. Kartläggnings- och utredningsprogrammet omfattar högst 8 veckor.
Kartläggnings- och utredningsprogrammet skulle kunna få ett bredare tillämpningsområde än enbart arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att kartläggnings- och utredningsprogrammet – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas också för personer med ersättning från försäkringskassan och för personer som uppbär försörjningsstöd från kommunen.
Genomströmningsfasen, fas 2
Om en lönebidragsanställning inte bedöms vara en för individen lämplig lösning kan arbetsförmedlingen erbjuda den enskilde individen en anställning vid Samhall AB eller hos annan arbetsgivare under en period av högst två år. En sådan period med tidsbegränsad anställning bör då omfatta väsentliga inslag av vägledning, arbetsprövning/-träning, rehabilitering och utbildning och syfta till att den enskilde under eller efter tvåårsperioden skall kunna övergå till den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning.
Arbetstrygghetsfasen, fas 3
De individer vars behov inte kunnat tillgodoses inom ramen för de program som erbjuds efter kartläggningsfasen eller genomströmningsfasen skall, om inte särskilda skäl talar emot en sådan lösning, erbjudas tillsvidareanställning i Samhall AB eller hos andra arbetsgivare som förklarat sig villiga att anordna arbete i arbetstrygghetsfasen.
Förutsättningen är givetvis att alla arbetsgivare som tar emot personer med arbetshandikapp inom ramen för allmänt skyddat
Sammanfattning SOU 2003:56
20
arbete skall kunna visa att deras arbete sker enligt tillfredsställande rutiner för kvalitet och resultat.
Regeringen skall styra omfattningen av och prioriteringen till allmänt skyddat arbete genom regleringsbrevet till Arbetsmarknadsverket. I regleringsbrevet skall också regeringen ange krav på övergångar.
Utredningen noterar att det föreligger en betydande undersysselsättning i Samhall. Utredningen menar att det är angeläget att de som i dag är anställda i Samhall om de så önskar får möjlighet att genomgå en individuell kartläggning för att se om det är möjligt att erbjuda bättre alternativ.
Utredningen föreslår att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Med utredningens förslag lyfts arbetsförmedlingens ansvar fram. Utredningen vill understryka att det finns stora utvecklingsbehov när det gäller struktur och kvalitet i Arbetsmarknadsverkets tjänster och program. Utredningen förutsätter att det utvecklingsarbete som inletts inom Arbetsmarknadsverket kommer att leda till avsett resultat.
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
I kapitel 5 behandlas finansieringsmodellen. Nuvarande finansieringsmodell bygger på begreppet merkostnad. Begreppet merkostnad är emellertid inte definierat. Nuvarande finansieringsmodell är enligt utredningens samlade bedömning inte ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet i sådana lägen där marknaden förändras snabbt och då Samhall AB måste genomgå stora strukturförändringar.
Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning är svag. Samhall AB anger inte heller i budgetunderlaget behovet av merkostnadsersättning kopplat till merkostnader. Ägaren – staten – varken fastställer merkostnadsersättningens nivå eller följer upp statsbidraget utifrån merkostnader. Inte heller i den interna fördelningen av merkostnadsersättningen utgår Samhall AB från någon bedömning av merkostnader. Systemet med merkostnadsersättning är inte – vare sig i statens styrning av bolaget eller internt inom Samhall AB – uppbyggt på ett sådant sätt att spårbarhet är möjlig.
Utredningens slutsats är att merkostnadsbegreppet är för oprecist och vagt för att kunna ligga till grund för ett fastställande av den statliga ersättningen. Merkostnadsbegreppet bör överges till
SOU 2003:56 Sammanfattning
21
förmån för ett system som så långt som möjligt ersätter faktiska kostnader och som är kopplat till de aktiviteter/prestationer som genomförs och de resultat som uppnås.
Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete
I kapitel 6 behandlas övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete. Utredningen anser att det finns starka skäl för att allmänt skyddat arbete bör träda i kraft så snart som möjligt. Det är dock rimligt att Samhall AB ges viss framförhållning inför kommande förändringar liksom att Arbetsmarknadsverket ges rimliga planeringsförutsättningar. För Samhall AB innebär förslagen en stor förändring.
Utredningen föreslår övergångsregler som innebär att Samhall AB:s nuvarande statsbidrag trappas ned under en femårsperiod.
Konkurrens- och statsstödsfrågor
I kapitel 7 behandlas de konkurrens- och statsstödsregler som har betydelse för Samhalls verksamhet. Samhalls verksamhet kan ge upphov till konkurrenssnedvridande effekter och det ekonomiska stödet till Samhall AB kan vara i konflikt med EG:s gemensamma regelverk.
Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd.
Behovsbilden samt alternativ och komplement
Samhall AB:s möjligheter att erbjuda sysselsättning för personer med arbetshandikapp minskar för varje år. Den s.k. timvolymen har minskat med en femtedel sedan mitten av 1990-talet; från 34,7 miljoner timmar år 1995 till 27,3 miljoner timmar under år 2003.
I kapitel 8 redogör utredningen för behovsbilden och de alternativ och komplement som de senaste åren vuxit fram. Utredningens undersökning av behovet visar tydligt att alternativa insatser behövs. Utredningen redovisar olika underlag för att bedöma vilket behov som egentligen finns av arbetsplatser som ger ett menings-
Sammanfattning SOU 2003:56
22
fullt och utvecklande arbete åt personer med arbetshandikapp. Enligt de bedömningar som gjorts borde åtminstone 25 000–30 000 personer ha behov av en ”trygghetsarbetsplats”.
Bedömningen av storleken på målgruppen för allmänt skyddat arbete, genomströmningsfasen är mer osäker. Utredningen menar dock att en omfattning på 10 000 personer som kontinuerligt får del av genomströmningsfasen är rimlig.
Det är angeläget att alternativ och komplement utvecklas. Framför allt är det angeläget att verksamheter med stark lokal förankring kan byggas upp. Det kan röra sig om många olika former; exempelvis privata företag, ekonomiska föreningar, kooperativ, kommuner, som tar som utgångspunkt behoven på lokala arbetsmarknader.
Samhalls associationsform
I kapitel 9 behandlas Samhalls associationsform. Samhall AB är ett aktiebolag. I utredningsuppdraget har ingått att utvärdera Samhalls associationsform och följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 samt proposition 1991/92:91 (som låg till grund för bolagiseringen) fortfarande är giltiga.
Utredningen konstaterar att slutsatserna i stort sett fortfarande är giltiga och att det inte föreligger skäl att ändra Samhall AB:s associationsform.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
I kapitel 10 framhåller utredningen att Samhall AB har ett omfattande, komplext och sammansatt uppdrag, där förväntningsbilden ser olika ut beroende på om utgångspunkten är sysselsättningsskapande, utvecklande/rehabiliterande, regionalpolitiskt eller fördelnings/socialpolitiskt.
Affärsverksamheten är en förutsättning för det arbetsmarknadspolitiska och sociala uppdraget. Samtidigt är det här motsättningen i uppdraget ligger. Verksamheten har under hand, av affärsmässiga skäl, blivit mer specialiserad till stora kunder och till mer storskalig och koncentrerad produktion. Enligt utredningens bedömning har konsekvenserna för effektiviteten förändrats (försvårats) i takt med att Samhall AB – åtminstone i delar – i allt högre utsträckning
SOU 2003:56 Sammanfattning
23
kommit att likna ett företag vilket som helst. Det har blivit allt svårare att förena affärsverksamhet och de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. Utredningen pekar i betänkandet på flera områden där det föreligger betydande spänningar mellan affärsverksamheten och dessa mål.
Utredningens samlade bedömning är att Samhall AB, utifrån de förutsättningar som gäller, genomför uppgiften på ett godtagbart sätt. Utredningens menar samtidigt att det finns stora förändrings- och utvecklingsbehov när det gäller hur det arbetsmarknadspolitiska uppdraget som helhet genomförs respektive inom vart och ett av de deluppdrag som lagts fast för Samhall AB; att ge meningsfullt arbete, att ge utvecklande arbete, att erbjuda arbete där behoven finns och slutligen att ge arbete åt dem som har störst behov.
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
I kapitel 11 noterar utredningen att i nuvarande finansierings- och styrmodell kopplas ersättningen till ett avtal mellan staten och Samhall AB. I avtalet anges de mål och krav som staten ställer på verksamheten. Sysselsättning, rekrytering och övergångar är i dag prioriterade mål som är kvantifierade i avtalet. Samhall AB har i stort sett klarat samtliga av de prioriterade verksamhetsmålen sedan bolagsbildningen, men både måleffektiviteten och kvaliteten i de rapporterade uppgifterna kan ifrågasättas.
Utredningen noterar bl.a. att sysselsättningsmålet justerats ned med hänsyn till vad bolaget förväntats klara av. Arbetstimmar för personer som är undersysselsatta ingår i den upparbetade timvolymen som Samhall AB redovisar till regeringen. Utredningen anser att regeringen bör överväga att fastställa ett sysselsättningsmål som är netto (exklusive undersysselsättning), dvs. endast avse produktiv och utvecklande arbetstid.
Utredningen noterar att Samhall AB formellt har klarat övergångsmålet (f.n. 5 procent). Utredningen menar dock att detta mål är synnerligen lågt satt. Det finns betydligt fler inom Samhall som rimligtvis skulle kunna övergå till arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Utredningen har särskilt kartlagt kvinnor och övergångar. Utredningen anser att stora insatser måste till för att öka kvinnors andel av övergångarna.
Rekryteringskravet finns för att säkerställa att personer med arbetshandikapp med sämst förutsättningar får tillgång den
Sammanfattning SOU 2003:56
24
arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall. Utredningen anser, i likhet med RRV, att AMS tillämpning av regelverket inte ger tillräcklig styrning och ledning för handläggarna när det gäller anvisningen till skyddat arbete hos Samhall. Utredningen anser vidare att de prioriterade grupperna inte är tillräckligt tydligt definierade, vilket ger utrymme för olika bedömningar av handläggarna vid arbetsförmedlingen. Som de prioriterade grupperna är definierade i dag går målet dock inte att mäta, följa upp och kontrollera. Nuvarande mål bör därför omformuleras.
Uppföljning och utvärdering
I kapitel 12 behandlas uppföljnings- och utvärderingsfrågorna. Enligt utredningens uppfattning råder det i dag oklarheter om vem som har ansvaret för att följa upp och utvärdera verksamheten inom Samhall AB. Det saknas också relevant information som ägaren – staten – behöver för att kunna styra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt.
Konsekvensanalyser
I kapitel 13 redovisar utredningen konsekvensanalyser.
25
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1992:314 ) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen
Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (1992:312) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen skall lyda ”lag om tystnadsplikt hos arbetsgivare som anordnar allmänt skyddat arbete”.
2 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2000:630 ) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
dels att 3, 7, 33, 36 och 39 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas nya paragrafer, 33 a–33 c, 36 a och 42 a §§, samt närmast före 33 a, 33 c, 36 och 42 a §§ nya rubriker av följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas en ny rubrik närmast före 37 § och skall lyda ”Övergång till annan anställning”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Bestämmelser om arbetsmarknadspolitiska program finns också i
– lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, – förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, och
– förordningen (1997:1275) om anställningsstöd.
Författningsförslag SOU 2003:56
26
I avtal mellan staten och Samhall Aktiebolag regleras särskilda åtaganden och villkor för statens bidrag till Samhall Aktiebolag och för Samhalls verksamhet.
I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns allmänna bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten hos Arbetsmarknadsverket.
I förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestämmelser om att den som tar del av arbetsmarknadspolitiska program kan få stöd till resor m.m.
7 §
1
Insatserna i denna förordning får kombineras med varandra i följande fall:
– stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får kombineras med stöd till personligt biträde, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1, särskild stödperson för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, lönebidrag och skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare,
– särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskild stödperson för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, lönebidrag och skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare,
– särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 2 får kombineras med särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med lönebidrag,
– stöd till personligt biträde får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med lönebidrag,
– särskilt stöd vid start av näringsverksamhet får kombineras med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1, stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och stöd till personligt biträde,
– särskild stödperson för introduktion och uppföljning får kombineras med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt
1 Senaste lydelse 2000:976
SOU 2003:56 Författningsförslag
27
16 § 1 och 2, stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och, under uppföljning enligt 21 §, med lönebidrag,
– lönebidrag får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 2 och med stöd till personligt biträde; dessutom får lönebidrag kombineras med särskild stödperson för introduktion och uppföljning under uppföljning enligt 21 §,
– allmänt skyddat arbete får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 2 och med stöd till personligt biträde; dessutom får allmänt skyddat arbete kombineras med särskild stödperson för introduktion och uppföljning under uppföljning enligt 21 §,
– skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1.
Skyddat arbete hos Samhall får inte kombineras med någon annan insats.
33 §
Skyddat arbete finns i två former. Skyddat arbete hos Samhall kommer till stånd när länsarbetsnämnden kommer överens med arbetsgivare som ingår i Samhallkoncernen om anställning av personer med arbetshandikapp. Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare kommer till stånd när läns-
Skyddat arbete finns i form av – allmänt skyddat arbete, och – skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare.
Författningsförslag SOU 2003:56
28
arbetsnämnden
– anvisar personer med sådana svåra arbetshandikapp som avses i 34 § anställning hos en offentlig arbetsgivare, och
– lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad.
Allmänt skyddat arbete
33 a §
Allmänt skyddat arbete kommer till stånd när länsarbetsnämnden
– anvisar en person med arbetshandikapp anställning hos en arbetsgivare,
– kommer överens med arbetsgivaren om anställning av personen,
– lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad, och
– lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivaren i form av omkostnadsersättning.
33 b §
En anvisning till allmänt skyddat arbete får inte omfatta mer än två år.
Innan anvisningsperioden har upphört skall länsarbetsnämnden pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Om behovet av skyddat arbete kvarstår kan en ny anvisning till allmänt skyddat arbete göras. En sådan anvisning skall gälla tills vidare.
Om det finns särskilda skäl får
SOU 2003:56 Författningsförslag
29
länsarbetsnämnden besluta att en anvisning som avses i första stycket skall gälla tills vidare.
Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare
33 c §
Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare kommer till stånd när länsarbetsnämnden
– anvisar personer med sådana svåra arbetshandikapp som avses i 34 § anställning hos en offentlig arbetsgivare, och
– lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad.
Ekonomiskt stöd till arbetsgivare
36 §
Stöd till en offentlig arbetsgivare som anställer någon i skyddat arbete lämnas på samma sätt som lönebidrag enligt 27 och 28 §§, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande lönekostnaden.
Stöd till en arbetsgivare för dennes lönekostnad för personer som är anställda i skyddat arbete lämnas på samma sätt som lönebidrag enligt 27 och 28 §§, dock kan stödets storlek fastställas till högst hela den bidragsgrundande lönekostnaden.
36 a §
En arbetsgivare som har anställt en person i allmänt skyddat arbete har rätt till omkostnadsersättning för sina kostnader för arbetsledning, anpassningsåtgärder, stödinsatser, utbildning, praktik och andra liknande kostnader för den anställde. Omkostnadsersättning får dock inte lämnas för kostnader för insatser som
Författningsförslag SOU 2003:56
30
arbetsgivaren kan få ersättning för genom andra bestämmelser i denna förordning.
När länsarbetsnämnden anvisar någon allmänt skyddat arbete skall nämnden fastställa omkostnadsersättningens storlek med hänsyn till de insatser som skall genomföras under anvisningsperioden. Om anvisningen gäller tills vidare skall nämnden fastställa omkostnadsersättningens storlek för högst tre år i taget.
Ersättningen får uppgå till högst 100 000 kr per år och anställd i allmänt skyddat arbete.
39 §
Arbetsgivaren rekvirerar lönebidrag och stöd till skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare från länsarbetsnämnden månadsvis i efterskott efter hand som anställningen består. Arbetsgivaren förlorar rätten till stöd som inte rekvirerats inom 60 dagar från arbetsmånadens slut. Om det finns särskilda skäl får AMS eller länsarbetsnämnden medge undantag från den fristen.
Arbetsgivaren rekvirerar lönebidrag och stöd till skyddat arbete från länsarbetsnämnden månadsvis i efterskott efter hand som anställningen består. Arbetsgivaren förlorar rätten till stöd som inte rekvirerats inom 60 dagar från arbetsmånadens slut. Om det finns särskilda skäl får AMS eller länsarbetsnämnden medge undantag från den fristen.
Återkallelse av anvisning
42 a §
Länsarbetsnämnden skall återkalla en anvisning till allmänt skyddat arbete om syftet med anvisningen inte längre kan fullföljas.
SOU 2003:56 Författningsförslag
31
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2005. 3 § skall dock gälla i sin äldre lydelse till och med den 31 december 2009.
2. För personer som har anvisats skyddat arbete hos Samhall Aktiebolag före den 1 januari 2005 skall äldre bestämmelser tillämpas till och med den 31 december 2009.
33
1 Fakta om Samhall
1.1 Begreppet Samhall
Begreppet ”Samhall” avser två olika saker. Skyddat arbete hos
Samhall är å ena sidan en arbetsmarknadspolitisk insats. Å andra sidan är Samhall AB ett statligt aktiebolag med uppgift att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Namnet Samhall är härlett ur det tidigare namnet Samhällsföretag.
1.2 Framväxten av Samhall
Skyddat arbete startade i olika former under 1960-talet. Det kunde vara verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler, industriella beredskapsarbeten och hemarbeten. Huvudmannaskapet för skyddat arbete var uppdelat på en mängd aktörer. Verkstäder för skyddat arbete bedrevs av landstingskommuner, vissa kommuner och i ett fåtal fall av ideella föreningar. Länsarbetsnämnderna var huvudmän för kontorsarbetscentralerna. AMS var huvudman för industriella beredskapsarbeten. Landstingskommuner och vissa kommuner bedrev hemarbete. Staten täckte underskotten för de olika verksamheterna. Det förekom inget organiserat samarbete inom eller mellan de olika formerna för skyddat arbete. Verksamheten uppfattades därför efter en tid som splittrad och dåligt samordnad och under 1970-talet tillsatte regeringen flera utredningar. Utredningen rörande den skyddade sysselsättningen
Skyddat arbete (SOU 1972:54) ansåg att verksamheten var i behov av samordning såväl regionalt som nationellt. Utredningen föreslog därför att landstingen och kommunerna skulle bli huvudmän för skyddat arbete. Tillsammans med kommunförbunden och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) skulle huvudmännen överväga och
Fakta om Samhall SOU 2003:56
34
rekommendera vissa riktlinjer för den organisatoriska uppbyggnaden och administrativa ledningen för företagen. Remissinstanserna var dock oeniga rörande huvudmannaskapet och något beslut om den framtida formen fattades inte.
Regeringen tillsatte därför 1974 en ny utredning rörande organisation och huvudmannaskap för vissa former av arbetsmarknadspolitisk motiverad industriell verksamhet (OSA-kommittén). I betänkandet Organisation för skyddat arbete (SOU 1975:82) menade utredningen att;
…det splittrade huvudmannaskapet har inneburit nackdelar beträffande såväl planering som drift av verksamheten. Bland annat har det skapat osäkerhet vad avser den egentliga fördelningen av ansvaret för utbyggnaden av verksamheten mellan stat och kommun. Detta har i sin tur bidragit till betydande skillnader i tillgången på skyddat arbete. Detta upplevs som orättvist, då arbetshandikappade i skyddat arbete får bättre ekonomiska och sociala villkor än de som inte har tillgång till skyddat arbete på hemorten.
Utredningen konstaterade vidare att dåvarande huvudmannaskap innebar problem för verksamheterna att agera affärsmässigt. Exempelvis kunde i princip andra företag få full insyn i det material som låg till grund för prissättningen. Bland annat av detta skäl borde den skyddade verksamheten brytas ut ur den offentliga förvaltningsadministrationen. Frågan om verksamhetens associationsform kom också att övervägas. Valet stod mellan aktiebolag och stiftelse. Verksamhetens karaktär med krav på kapitaltillskott och aktiebolagslagens regler om bl.a. tvångslikvidation ledde till slutsatsen att aktiebolagsformen passade mindre bra. Stiftelseformen ansågs passa verksamheten bättre i och med att skyddat arbete inte skulle bedrivas i lönsamhetssyfte, utan för att tillgodose de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen.
I propositionen om skyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering m.m. (prop. 1977/78:30) föreslog regeringen att verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler, industriella beredskapsarbeten och hemarbeten skulle få ett, mellan landstingskommunerna och staten, delat huvudmannaskap. Landstingskommunerna skulle tillsammans med staten bilda regionala stiftelser för skyddat arbete inom varje landstingsområde. För vissa övergripande frågor föreslogs inrättandet av en central stiftelse. Staten skulle ensam svara för kostnaderna för den skyddade verksamheten. Riksdagen fattade den 13 december 1977 beslut om en ny stiftelseorganisation som skulle träda i kraft den 1 januari 1980. Det uttalade syftet var
SOU 2003:56 Fakta om Samhall
35
att utjämna tillgången på skyddat arbete efter behoven över landet och för olika handikappgrupper och att ge meningsfulla och utvecklande arbeten genom produktion av varor och tjänster samt att begränsa kostnaderna för verksamheten genom en i övrigt ökad affärsmässighet i verksamheten.
En organisationskommitté, Nya organisationskommittén för skyddat arbete (NOSA), tillsattes 1978 med uppgift att utarbeta ett mer detaljerat organisationsförslag och förbereda det omfattande förhandlingsarbetet med såväl dåvarande huvudmän som berörda personalorganisationer. Kommitténs förslag ledde fram till att regeringen i februari 1979 beslutade att stiftelsen Samhällsföretag skulle bildas den 1 januari 1980. Regeringen fastställde samtidigt stadgar för stiftelsen. Verksamheten fördes över från ca 200 huvudmän till 24 regionala stiftelser sammanhållna under en samordnande central stiftelse. Den regionala verksamheten reglerades i lagen (1979:47) om regionala stiftelser för skyddat arbete och förordningen (1979:48) om regionala stiftelser för skyddat arbete (numera upphävda).
1.3 Samhall AB
Dagens Samhall har således sin grund i den centrala stiftelse, Stiftelsen Samhällsföretag, som bildades den 1 januari 1980 och de 24 regionala stiftelser som skötte den operativa verksamheten.
Redan 1992 ombildades stiftelserna till regionala aktiebolag (se kapitel 9) som hölls samman av ett moderföretag, Samhall AB. Koncernen Samhall AB var därmed ett faktum. Syftet med verksamheten i Samhall AB är enligt nuvarande bolagsordning att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Verksamheten inom Samhall AB är finansierad genom intäkter som härrör från företagets produktion av varor och tjänster samt genom den merkostnadsersättning som företaget erhåller från staten. Ungefär hälften av intäkterna kommer f.n. från försäljning av produkter och tjänster. Samhall AB:s affärsverksamhet omfattar produktion och försäljning av varor och tjänster inom ett flertal industri- och servicebranscher med arbetsställen på ca 300 orter runt om i landet. Samhall AB har ingen monopolställning inom något affärsområde och har heller
Fakta om Samhall SOU 2003:56
36
ingen prioriterad eller gynnad ställning vid offentliga upphandlingar.
Sedan bolagiseringen 1992 har företagets organisation och struktur ändrats påtagligt ofta. Samhall AB har från den 1 januari 2002 en ny organisation innebärande att verksamheten och anställda i de tidigare sju regionala dotterbolagen, affärsbolaget och ytterligare tre dotterbolag samlats i ett bolag, Samhall AB. Samhall AB är indelat i sex divisioner varav två för personalutvecklingsfrågor och fyra för affärsverksamheten. Den grundläggande organisationen på lokal nivå har dock inte förändrats i och med omorganisationen. En påtaglig uttunning av verksamheten på lokal nivå har skett under de senaste åren. På många orter sker numera bara en typ av produktion. Produktionen har i likhet med vad som skett i övrigt inom näringslivet strömlinjeformats. Företagets nya övergripande organisation syftar, enligt Samhall AB, till att sätta fokus på affärs- och personalutvecklingsverksamheten med en rak och tydlig styrning från central nivå ner till de lokala enheterna.
Som en kompletterande uppgift har Samhall AB sedan år 1997, genom bolaget Samhall Resurs AB, kunnat utveckla och sälja tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering och personalutveckling. Bolaget kan härigenom medverka till att bryta långtidssjukskrivningar, hindra onödig förtidspensionering och underlätta inträdet i arbetslivet för grupper som annars har svårigheter. Verksamheten är intäktsfinansierad och bedrivs utan statlig merkostnadsersättning. Samhall Resurs AB finansieras helt av externa intäkter och används inte som stöd för rehabilitering av anställda med arbetshandikapp inom företaget (mer än i de fall en sådan tjänst köps internt till marknadspris).
Antalet anställda med arbetshandikapp uppgick till 24 386 vid 2002 års utgång. Antalet direktanställda (anställda som ej anvisats via arbetsförmedlingen) uppgick vid samma tidpunkt till 2 008. Medeltalet anställda med arbetshandikapp uppgick under år 2002 till 21 301. Samhall AB:s nettoomsättning uppgick under år 2002 till 4 186 mnkr. Nettoomsättningen har sedan år 2000 minskat med 1,5 mdkr. Hela minskningen ligger inom industrisidan. En ökad fakturering inom tjänstesidan har bara till en mindre del kunnat kompensera för denna minskning. Företagets rörelseresultat uppgick under år 2002 till -36 mnkr. Företagets resultat före skatt uppgick till -2 mnkr. Eget kapital uppgick vid utgången av år 2002 till 1 017 mnkr och soliditeten var 35 procent. För år 2003 budgeteras ett underskott på 340 mnkr (inklusive omstrukturerings-
SOU 2003:56 Fakta om Samhall
37
kostnader motsvarande 150 mnkr). Utvecklingen av resultat m.m. finns beskrivet i kapitel 11.
1.4 Tidigare utredningar och studier
Sedan staten tog över huvudmannaskapet för skyddat arbete 1980 har ett antal utredningar och studier av Samhall (och Samhällsföretag) gjorts. Dessa har haft delvis olika syften och utgångspunkter. Nedan följer en kort redogörelse för deras huvudsakliga resultat och slutsatser.
1.4.1 Stiftelsen Samhällsföretag (RRV 1985:895)
År 1985 genomförde Riksrevisionsverket (RRV) en förvaltningsrevision Stiftelsen Samhällsföretag (RRV 1985:895). Syftet med revisionen var att granska uppföljningen och styrningen av de regionala stiftelserna angående vissa aspekter på den interregionala samordningen, affärsmässigheten i företagsgruppen samt hur de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen integrerades med ekonomiska mål.
I rapporten konstaterade RRV att utvecklingen efter år 1980 hade varit positiv både arbetsmarknadspolitiskt/socialt och ekonomiskt. Bl.a. hade sysselsättningen ökat inom ramen för, realt sett, oförändrade anslag. RRV konstaterade att det i utgångsläget för företagsgruppen funnits ledig produktionskapacitet i form av direktanställda, lokaler och kapitalutrustning, vilket givit utrymme för att öka antalet anställda. Vidare konstaterade RRV att de uppgifter som statsmakterna ålagt Samhällsföretag lämnade utrymme för olika tolkningar. I rapporten konstaterades bl.a. att den centrala Stiftelsen Samhällsföretag hade getts visst utrymme att själv utforma sin roll inom de villkor och ramar som fastställts. Den centrala stiftelsens agerande kännetecknades, enligt RRV, av försiktighet gentemot de regionala företagen. RRV:s slutsats var bl.a. att den samordnande rollen för Stiftelsen Samhällsföretag borde stärkas.
Fakta om Samhall SOU 2003:56
38
1.4.2 Samhall i går, i dag, i morgon ( SOU 1991:67 )
År 1990 tillsatte regeringen en utredning med uppdraget att undersöka hur de övergripande målsättningarna för Samhalls verksamhet uppfyllts och förenats, samt bedöma dessa ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Andra delar i uppdraget var att ta ställning till Samhalls associationsform och rollfördelningen mellan Samhall och AMS.
De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen i förhållande till affärsverksamheten analyserades kortfattat i betänkandet. Utredningen konstaterade att Samhall i allt väsentligt uppfyllt de av regeringen uppställda målen. Utredningen hade dock snäva tidsramar. Någon bedömning av de samhällsekonomiska aspekterna hann inte genomföras. Tyngdpunkten i betänkandet låg istället på den framtida associationsformen. I betänkandet föreslogs att Samhall skulle ombildas till aktiebolag. Motivet var bl.a. att denna associationsform bättre tillvaratog koncernpotentialen. Stiftelseformen stod inför förändringar bl.a. gällande beskattning och framstod som ofördelaktig ur affärssynpunkt. Utredningen föreslog också en förändrad bidragskonstruktion för merkostnadsersättningen. I utredningen prövades och avvisades ett förslag från AMS om att få tillgång till delar av den statliga merkostnadsersättningen för köp av Samhalls tjänster. I betänkandet föreslogs istället att dåvarande rollfördelning mellan Samhall och AMS skulle bestå.
1.4.3 Samhall - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd ( SOU 1997:64 )
År 1996 tillsatte regeringen en utredning för att se över de sysselsättningsskapande åtgärderna för arbetshandikappade, kallad LOSAM-utredningen. I uppdraget ingick, vad gäller Samhall, att pröva det ekonomiska resultatet och möjligheterna till ytterligare ekonomiska resultatförbättringar, pröva om målen för Samhalls verksamhet och statsmakternas resultatkrav innebar de mest adekvata kriterierna för att bedöma resultaten, studera måluppfyllelse och resultat bl.a. i fråga om den rehabiliterande verksamheten. Utredningen skulle vidare analysera Samhalls verksamhet och målgrupperna för den samt diskutera om verksamhetsformerna och målgrupperna behövde förändras.
SOU 2003:56 Fakta om Samhall
39
Utredningen lämnade förslag som innebar en starkare markering av Samhalls uppgift att rehabilitera och utveckla de anställda och att detta så långt som möjligt skulle kunna leda till arbete hos andra arbetsgivare. Utredningen föreslog därför att kravet på övergångar till anställning på den reguljära arbetsmarknaden skulle skärpas från dåvarande tre procent till tio procent per år. Detta fick dock inte innebära att andelen gravt handikappade minskade. Målgruppen föreslogs även framöver att utgöras av personer med arbetshandikapp som inte kunde få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Samarbetet mellan AMV och Samhall AB borde också vidareutvecklas och fördjupas.
I betänkandet föreslogs bl.a. att Samhall AB årligen borde beräkna och redovisa den samhällsekonomiska intäkten av övergångar. Därutöver föreslog utredningen att Samhalls merkostnadsersättning skulle delas upp i en lönerelaterad del och en del som varierade med antalet övergångar. Utredningen utvecklade också ett förslag om införande av en personalekonomisk redovisning som grund för detta. Även denna utredning hade snäva tidsramar. Flera av utredningsdirektiven kunde inte uppfyllas. Utredningens förslag föranledde inte några förändringar i lagstiftning, eller i regeringens direktiv till Samhall AB.
1.4.4 Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18)
År 1999 genomförde RRV en effektivitetsrevision av den arbetsmarknadspolitiska åtgärden Samhall. Granskningen ingick i en temarevision avseende stöd till arbetshandikappade. RRV konstaterade att måluppfyllelsen inte var tillfredsställande. Måluppfyllelsen var, enligt RRV, hög i meningen att Samhall erbjöd sysselsättning i den omfattning statsmakterna ålagt bolaget och att företaget fanns på orter över hela landet. Arbetsuppgifterna ansågs meningsfulla i betydelsen att det som producerades i verksamheten efterfrågades på marknaden.
Måluppfyllelsen var däremot låg när det gällde relationen mellan den för åtgärden tänkta målgruppen och vilka som i praktiken fanns på Samhall. RRV konstaterade att många som anvisats till Samhall inte tillhörde den tänkta målgruppen och arbetsförmågan var därmed högre än vad som tidigare antagits. Måluppfyllelsen kunde också, enligt RRV, öka vad gällde i vilken utsträckning arbetshandikappade utvecklades i arbetet. RRV bedömde att över-
Fakta om Samhall SOU 2003:56
40
gångarna kunde öka markant i och med att den s.k. övergångspotentialen vida översteg antalet övergångar.
RRV fann två huvudorsaker till den bristande måluppfyllelsen: det förändrade arbetsmarknadsläget och förhållanden inom AMV:s och Samhalls verksamhet. AMV hanterade inte regelverket på avsett sätt. För Samhall komplicerades verksamheten av att flera av målen stod i konflikt med varandra. RRV konstaterade att affärsverksamheten prioriterades på bekostnad av de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen.
RRV:s sammanfattande slutsats var att vissa effektivitetsbrister kunde åtgärdas inom ramen för nuvarande konstruktion, bl.a. genom att strama upp praxis inom AMV samt genom en ökad fokusering från Samhalls sida på uppdraget att utveckla personalen. RRV ansåg däremot att de målkonflikter som fanns för Samhalls verksamhet var svåra att överbrygga. Målkonflikterna hade, enligt RRV, successivt förvärrats under 1990-talet till följd av den förändrade situationen på arbetsmarknaden och arbetslivets allt högre krav på yrkesmässig kompetens.
I syntesrapporten Stödet till arbetshandikappade – modeller för reformering av statens insatser (RRV 2000:14) sammanfattade RRV sina slutsatser och lämnade förslag på tre olika modeller för hur stödet till arbetshandikappade (däribland skyddat arbete hos Samhall) skulle kunna utformas för att bli mer effektivt.
1.5 Statens styrning av Samhall AB
Nedan görs en genomgång av statligt ägande i allmänhet och av statligt ägande och Samhall AB i synnerhet.
1.5.1 Statligt ägande
Den svenska staten är Sveriges största företagsägare och arbetsgivare. Genom Regeringskansliet förvaltas 62 företag/koncerner varav 47 företag ägs helt av staten och 15 tillsammans med andra. Totalt är ca 200 000 personer anställda i dessa bolag. Företag med statligt ägande kan i princip delas in i två grupper; de som verkar med marknadsmässiga villkor och krav samt företag som främst har som uppgift att infria särskilda samhällsintressen. I den första gruppen ställs marknadsmässiga avkastningskrav och utvärderingen
SOU 2003:56 Fakta om Samhall
41
sker därefter. I den andra gruppen skapas värde främst ur den samhällsnytta företagen åstadkommer. Utvärderingen av dessa företag blir därmed komplex.
Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av något eller flera av följande karakteristika: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt. De verkar på en marknad med särskilda förbehåll. En del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta. Speciella mål sätts, varvid bland annat kraven på avkastning avviker från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga villkor. Utvärderingen och uppföljningen baseras bland annat på kvalitativa parametrar härledda ur samhällsekonomiska eller sektorpolitiska mål och effektivitets-/resultatkrav. Kraven på till exempel kostnadseffektivitet kan vara högt ställda även om andra mål har stor betydelse. Graden av samhällsintresse och ägarens styrning skiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp.
Precis som andra ägare har staten främst tre verktyg för att påverka företagen; rapporteringskrav, tillsättande av styrelseordförande och styrelse, och kapitalstruktur. Rapporteringskraven syftar till att få såväl företagen med statligt ägande som utövandet av den statliga ägarförvaltningen genomlysta. Genomlysningen är både en demokratifråga och en fråga om att visa att man hushållar effektivt med resurserna. Genom att regeringen - på bolagsstämma - utser ordförande och övriga styrelseledamöter kan regeringen ta sitt ägaransvar. Regeringen blir därmed också ytterst ansvarig för att de statliga företagens styrelser får den kompetens som är relevant för den verksamhet och den fas som respektive företag befinner sig i. Att optimera kapitalstrukturen handlar om att utnyttja både lånat och eget kapital effektivt. Med hänsyn till sedvanliga effektivitetskrav förutsätts också statliga företag fokusera på kärnverksamheten.
1.5.2 Statens styrning av sina bolag
Statliga aktiebolag är enligt aktiebolagslagen (1995:1385) underkastade samma regelsystem som privata aktiebolag. Aktiebolaget är en självständig juridisk person, där det högsta beslutande organet är bolagsstämman. Ägaren utövar sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter på bolagsstämman. Bolagsstämman utser styrelsen
Fakta om Samhall SOU 2003:56
42
och styrelsen kan i sin tur utse en verkställande direktör. Den verkställande direktören handhar den löpande förvaltningen, dvs. driften av bolagets rörelse, förvaltningen av dess medel och bokföringen.
Staten kan styra ett aktiebolag genom lag, bolagsordning, avtal och/eller ägardirektiv. Statens intentioner med ett egenägt bolag kan också komma till uttryck i förarbeten till lagar och i ägarpolicyförklaringar.
Lagstiftning kan vara aktuell när det gäller viss produktion. I den mån ett av företagen på den lagreglerade marknaden är ett statligt bolag blir sådan lagstiftning ett styrinstrument även för bolaget i fråga.
I avtal regleras bland annat de åtagande som bolagen har i förhållande till staten och eventuell ersättning härför.
Sådana åtagande kan också regleras i bolagsordningen. Bolagsordningen innehåller den betydelsefulla s.k. ändamålsparagrafen, där verksamhetens inriktning närmare anges. Bolagsordningen skall även innehålla uppgifter om aktiernas nominella värde och om antalet styrelseledamöter.
Val av styrelseledamöter till ett bolag är en viktig styrmöjlighet för staten. I ägardirektiv till styrelsen klargör ägaren för ledamöterna i styrelsen vad som förväntas av dessa.
När det gäller statliga bolag kan riktlinjer för den aktuella verksamheten även finnas i förarbeten till lagar, såsom propositioner och utskottsbetänkanden.
Nuvarande former för utövande av ägarfunktionen inom Regeringskansliet innebär att Näringsdepartementet har det huvudsakliga ansvaret för att utöva ägarrollen i de statligt ägda bolagen. Några undantag finns där vissa bolag är starkt knutna till ett specifikt politikområde. Näringsdepartementet är ansvarig för att ta fram regeringens samlade ägarpolicy.
Utöver de formella instrumenten ovan finns givetvis den informella dialogen mellan ägaren och bolaget.
1.5.3 Statens styrning av Samhall AB
Samhall AB omfattas av den fastställa ägarpolicyn och tillhör gruppen med särskilda samhällsintressen. Staten förfogar över olika styrmedel för att tillgodose olika mål och åtaganden. Ett i dag ovanligt styrmedel är att staten använder sig av ett statsmonopol
SOU 2003:56 Fakta om Samhall
43
genom att bilda en myndighet, ett affärsverk eller ett bolag som producerar vissa varor och tjänster i syfte att uppfylla mål och/eller åtaganden.
Samhall AB regleras inte av någon lag. I bolagsordningen framgår av den s.k. ändamålsparagrafen att bolagets syfte är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Verksamheten skall anpassas till de förutsättningar personer med arbetshandikapp har och bedrivas enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens. Aktierna medför inte rätt till utdelning. Uppkommer vinst, skall vinstmedlen balanseras i ny räkning för främjande av bolagets fortsatta verksamhet. Vid bolagets likvidation skall bolagets behållna tillgångar tillfalla aktieägaren (staten). Bestämmelsen i 3 § får inte ändras utan att regeringen lämnat tillstånd därtill. Riksdagens godkännande krävs för att ändra 3 § beträffande syftet för Samhall AB.
I avtalet med staten regleras de särskilda åtaganden och villkor som skall gälla för statens bidrag till Samhall AB och för bolagets verksamhet. I avtalet preciseras verksamhetsmål och återrapporteringskrav. I avtalet framgår också att verksamheten skall bedrivas med affärsmässig effektivitet och ett högt resursutnyttjande inom bolaget, bl.a. genom fortsatta strukturella förändringar i syfte att minska kostnaderna för produktionen samt genom insatser för en god beläggning. Bolaget skall löpande söka nya affärsmöjligheter för att säkerställa ökad omsättning och förädlingsvärdets tillväxt. Avtalets formella uppbyggnad liknar de regleringsbrev som utfärdas för statliga myndigheter.
Några särskilda ägardirektiv för Samhall AB finns inte. Bolagsordning och avtalet mellan staten och bolaget har bedömts vara såpass utförliga att några särskilda ägardirektiv inte behövs.
Hur staten utövar sitt ägande i Samhall AB ligger utanför denna utrednings uppdrag. I Öhrlings Coopers & Lybrands slutrapport
Ekonomisk analys av Samhall AB (1998) har emellertid en sådan analys genomförts. Rapporten konstaterade att ägarens mål och riktlinjer innehöll målkonflikter. Statens mål och riktlinjer upplevdes som ofullständiga och otydliga av Samhall AB. Styrningen gav utrymme för övertolkning av ägarens intentioner. I rapporten rekommenderades ägaren att överväga de mål och direktiv som stod i strid med viktigare mål och att rangordna målen samt
Fakta om Samhall SOU 2003:56
44
formulera målen på ett tydligare sätt. Vidare borde ägaren överväga avvägningen mellan å ena sidan den ägarstyrning som bör ske genom bolagsstämman och å andra sidan sättet att meddela de villkor som kan behöva knytas till användningen av anslaget till Samhall AB. Ägaransvaret borde vidare skiljas från ansvaret för merkostnadsanslaget och den informella dialogen mellan ägaren och Samhall AB borde, enligt rapporten, mer involvera styrelsen i ledningen av företaget. Vidare ansåg Öhrlings Coopers & Lybrand att en effektiv ägarstyrning även borde innefatta krav beträffande kapitalstruktur, avkastning och utdelning.
1.6 Nuvarande regler/styrdokument rörande Samhall
Skyddat arbete hos Samhall och bolaget Samhall AB är omgärdat av författningar, avtal och andra dokument. En förordning reglerar själva anvisningen från länsarbetsnämnden till Samhall AB. En lag reglerar tystnadsplikt för anställda. Bolagets ändamål finns reglerat i bolagsordningen för Samhall AB. Vissa villkor och restriktioner knutna till merkostnadsersättningen finns reglerade i det årliga avtalet med staten. Därutöver är vissa definitioner och rutiner reglerade i ett särskilt samverkansdokument mellan AMS och Samhall AB.
1.6.1 Förordning ( 2000:630 ) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
I förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp regleras skyddat arbete i 32-37 §§. I förordningen framgår att med skyddat arbete avses arbete för personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Den som är anvisad skyddat arbete är undantagen lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Skyddat arbete finns i två former: offentligt skyddat arbete och skyddat arbete hos Samhall. Länsarbetsnämnden skall regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till en annan anställning.
Begreppet ”skyddat arbete” i förordningen skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbets-
SOU 2003:56 Fakta om Samhall
45
hinder när det gäller att få och behålla ett arbete. Skyddade arbeten är således endast förbehållna personer med arbetshandikapp.1
1.6.2 Lag ( 1992:314 ) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen
Enligt lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen får en anställd inte obehörigen röja vad han därvid fått veta om en anvisad arbetstagares personliga förhållanden.
1.6.3 Bolagsordningen för Samhall AB
Samhall är ett aktiebolag och skiljer sig inte vad gäller lagstiftning etc. från andra aktiebolag. Till skillnad från statliga myndigheter och motsvarande organisationer kan inte regeringen i regleringsbrev ange vad som ska gälla för Samhall. Att Samhall AB som företag har ett arbetsmarknadspolitiskt uppdrag för de arbetshandikappade har därför ägaren, staten, lagt fast i bolagsordningen.
1 Funktionsnedsättning kan avse fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador/–sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, sjukdomar eller tillstånd kan vara av bestående eller övergående natur, dvs. stabila, progressiva eller periodiska. I ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang är en avgörande fråga om en person är arbetshandikappad, dvs. har en funktionsnedsättning som också innebär att arbetsförmågan är nedsatt. I vad mån arbetsförmågan är nedsatt kan dock inte enbart definieras med utgångspunkt från funktionshindret, utan avser egentligen förmågan att utföra specifika arbetsuppgifter. Ett arbetshandikapp kan brytas genom att arbetsuppgifter och arbetsvillkor anpassas till individen. Enligt 10 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp definieras en person med arbetshandikapp som ”…den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårighet att få eller behålla ett reguljärt arbete.”
Fakta om Samhall SOU 2003:56
46
1.6.4 Avtalet med staten
Riksdagen beslutar om medel för Samhall AB. Chefen för Näringsdepartementet bemyndigas genom regeringsbeslut att själv eller genom ombud träffa avtal med Samhall AB. I avtalet mellan staten och Samhall AB klargörs det arbetsmarknadspolitiska uppdrag Samhall har tilldelats. De verksamhetsmål för Samhall AB som anges i avtalet med staten är för närvarande:
• sysselsättningen, dvs. timvolymen för anställda arbetshandikappades sysselsättning skall årligen uppgå till ett minsta antal arbetade timmar,
• rekryteringen, dvs. av de personer med arbetshandikapp som rekryteras till Samhall skall årligen en minsta andel avse vissa prioriterade grupper,
• övergångar, dvs. övergångar till arbeten utanför Samhall skall årligen omfatta en viss andel av de anställda.
I avtalet mellan staten och Samhall AB framgår också att Samhall i möjligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i första hand ske genom naturlig avgång. Enligt avtalet med staten bör Samhall vid eventuell omstrukturering av verksamheten om möjligt ta regionalpolitisk hänsyn. Nedläggningar av verksamhet bör om möjligt undvikas på orter med svagare arbetsmarknad. I avtalet mellan staten och Samhall framgår att AMS beslutar, i samråd med Samhall, om den regionala fördelningen av arbetstillfällen för arbetshandikappade anställda i bolaget. Se vidare avsnitt 10.4.1.
1.6.5 Samverkansdokument mellan Samhall AB och AMV
Samverkan mellan Samhall AB och AMV regleras i ett särskilt samverkansdokument som upprättats av parterna. Nuvarande samverkansdokument är från 1997. Dokumentet reviderades år 2001 bland annat till följd av företagets nya bolagsindelning samt tillkomsten av ett kvalitetssäkringsdokument. På central nivå sker samverkan inom ramen för den s.k. samrådsgruppen. Till samrådsgruppen hänskjuts frågor av principiell betydelse. Inom samrådsgruppen bereds t.ex. den regionala fördelningen av arbetstillfällen.
I samverkansdokumentet definieras vad som avses med prioriterade grupper. I avtalet mellan staten och Samhall AB hänskjuts
SOU 2003:56 Fakta om Samhall
47
frågan om närmare definition av prioriterade grupper till Samhall och AMS.
49
2 Internationell utblick
2.1 Principiella utgångspunkter
Personer med funktionshinder och personer med arbetshandikapp skall inte diskrimineras på arbetsmarknaden.1 De skall ha samma rätt till att försörja sig genom arbete som alla andra. På dessa enkla, men fundamentala principer, baserar sig den nationella handlingsplan för handikappolitiken som den svenska riksdagen antog år 2000. Den svenska planen ansluter sig nära till den strategi som under det senaste årtiondet utformats internationellt. Politiken är i allt mindre grad inriktad på den funktionshindrades fysiska och psykiska begränsningar, utan i stället på personens resurser och vilja att delta i samhällslivet och på arbetsmarknaden. I fokus är, enligt planen, möjligheterna, inte svårigheterna, och rätten till ett fullvärdigt medborgarskap.
Denna strategi har givits en tydlig formulering i de av FN:s generalförsamling år 1993 antagna standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet: Standard Rules on Equlization of Opportunity for Persons with Disabilities. De 22 reglerna beskriver det ansvar världens stater har för att människor med funktionshinder skall bli delaktiga i samhällslivet och för att uppnå jämlikhet i levnadsförhållanden. En särskild tonvikt läggs vid allas rätt till arbete och egen försörjning genom arbete och integrering på den öppna arbetsmarknaden. I en av reglerna sägs att;
1 Världshälsoorganisationen (WHO) definierar i korthet funktionsnedsättning som en nedsättning av kroppsliga funktioner eller avvikelser i den anatomiska strukturen (kroppsnivå). Funktionshinder avspeglar konsekvenserna av en funktionsnedsättning med avseende på begränsningar i individens dagliga aktivitet (aktivitetsnivå). Handikapp uppstår i mötet med omgivningen som ett resultat av funktionsnedsättningar och funktionshinder och avspeglar de nackdelar individen konfronteras med i samhället (social nivå). Vare sig funktionsnedsättning eller funktionshinder behöver dock innebära ett handikapp. För definition av arbetshandikapp se avsnitt 10.5.2.
Internationell utblick SOU 2003:56
50
…den öppna arbetsmarknaden är målet – men anställning i små grupper eller med särskilt stöd kan vara ett alternativ. Det är viktigt att sådan anställning främjar möjligheten att få arbete på den ordinarie arbetsmarknaden.
FN:s standardregler ligger inte bara till grund för den svenska handlingsplanen, utan har också i hög grad influerat den politik för funktionshindrades integration i de europeiska samhällena, som EU:s Ministerråd formulerade 1996 i det vägledande dokumentet,
The European Union Disability Strategy, och som arbetsmarknadens parter anslutit sig till i en särskild deklaration: Declaration of the social partners on the employment of people with disabilities.
Betoningen av möjligheter för personer med funktionshinder att aktivt delta på alla områden inom samhällslivet förstärktes ytterligare i och med det s.k. Amsterdamfördraget från år 1997. Enligt artikel 13 i detta fördrag har EU i dag befogenhet att bekämpa diskriminering på grund av kön, religion, ras, ålder, sexuell läggning och funktionshinder. Inom EU har politiken alltmer förskjutits mot ett rättighetsbaserat synesätt. Alla frågor som rör människor med funktionshinder måste behandlas som aspekter av mänskliga rättigheter, hindren måste rivas på alla nivåer i samhället, som det sägs i en rapport år 2000 från EU kommissionen, Towards a barrier-free Europe.
Att öka delaktigheten i arbetslivet genom att höja sysselsättningsnivåerna för personer med funktionshinder är också en väsentlig del av den Europeiska sysselsättningsstrategin. Inom ramen för den s.k. första pelaren, ”förbättra anställbarheten”, finns en särskild riktlinje som ger medlemsländerna i uppdrag att motverka diskriminering och främja social integrering genom tillgång till arbete för bland andra personer med funktionshinder. I flera länder har därför statistiska mål och delmål satts upp för att mäta framstegen (eller bakslagen) för en integrerande arbetsmarknadspolitik.
Det fullvärdiga medborgarskapet är i centrum för det nu pågående Europeiska Handikappåret 2003, ett kampanjår i EU:s regi, som syftar till att öka medvetenheten om den rätt till skydd mot diskriminering som människor med funktionshinder har. Målet är att öka erfarenhetsutbytet kring goda lösningar och fungerande strategier och stärka samarbetet mellan alla aktörer. Här spelar handikapprörelsens egen paraplyorganisation inom EU, European
Disability Forum, en viktig roll.
SOU 2003:56 Internationell utblick
51
2.2 Från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv
I alla de aktuella internationella dokumenten och programmen finns en tydlig strävan till att främja en social integrering av personer med funktionshinder genom tillgång till arbete. I riktlinjerna för handikappolitiken, internationellt och nationellt, sker en förskjutning från ett selektivt, segregerande synsätt med särskilda handikappinsatser till ett mer generellt, integrerande synsätt, ofta baserat på en ny rättighets- och antidiskrimineringslagstiftning.
På ett mer konkret plan tar sig denna strävan uttryck i att passiva ekonomiska stödformer ersätts med aktiva åtgärder för att öka delaktigheten och sysselsättningen på arbetsmarknaden. Traditionella arbetsmarknadspolitiska program, såsom skyddad sysselsättning, ersätts av program som fokuserar på integrering på den ordinarie arbetsmarknaden. Nyckelbegreppen i den europeiska diskussionen är ”mainstreaming”, ”social inclusion” och ”empowerment”.
Med ”mainstreaming” menas att insatserna för funktionshindrades delaktighet skall vara levande inom alla samhällslivets områden och inte utformas som en särskild sektorsvis politik. Den offentliga politiken skall fungera inkluderande, inte exkluderande, vilket är innebörden i begreppet ”social inclusion”. De enskilda skall vara deltagande och aktiva i det som berör deras egna liv. Alla människor skall ha makt – ”empowerment” – över sina liv, dvs. ”äga sina egna liv” och inte bemötas som klienter och objekt för andras välvilja.
2.3 Funktionshindrades ställning i arbetslivet i internationell jämförelse
Att funktionshindrades ställning i arbetslivet för närvarande lyfts fram i flera länder gör länderjämförelser angelägna. Sådana jämförelser är dock komplicerade. Tillgången på jämförbara fakta och dataserier över verksamheter och utvecklingen i olika länder är begränsad. De statistiska uppgifterna är ofta insamlade på olika vis, för olika målgrupper och snarare i administrativa än i undersökande och upplysande syften. Allt fler länder har emellertid under 1990talet börjat studera och dokumentera situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder och i den utsträckning länderna tillämpar de av WHO rekommenderade definitionerna och
Internationell utblick SOU 2003:56
52
klassificeringarna av funktionshinder och arbetshandikapp, enligt standarden i International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF), så kommer länderjämförelser att underlättas.
Det är exempelvis betydelsefullt att WHO:s standardiserade definitioner används i de studier som EU regelbundet uppdrar åt Eurostat att genomföra. Med tanke på den roll som samspelet mellan politik och statistik spelar för den europeiska sysselsättningsstrategin, som ett verksamt instrument för att driva fram en mer aktiv politik, är det i själva verket nödvändigt att länderna tillämpar gemensamma definitioner och identifierar samma målgrupper. Resultatjämförelser (”bench-marking”) och resultatindikatorer (”performance-indicators”) blir i annat fall tämligen ointressanta, vilket bland annat påpekats i forskningsrapporten The employment situation of people with disabilities in the European Union (2001) från den expertgrupp som på EU-kommissionens uppdrag följer utvecklingen på de europeiska arbetsmarknaderna för personer med funktionshinder.
2.4 En jämförelse av 21 OECD-länder
Ovanstående synpunkter betonas även i en nyligen publicerad studie från Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU). Utifrån resultaten av senast tillgängliga undersökningar i 21 OECD-länder, Labour market policies, strategies and statistics for people with disabilities - A cross national comparison (IFAU 2001:13) ges en jämförande ögonblicksbild av situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder i alla dessa länder i sådana centrala avseenden som 1) arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad, 2) arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning och 3) graden av ”mainstreaming”, dvs. i vilken utsträckning den tillämpade politiken är integrerande (eller segregerande). IFAU har sammanfattat studien i en svensk utgåva,
Arbetsmarknadspolitik för personer med funktionshinder – en länderjämförelse (IFAU 2001:11). Nedan refereras kortfattat de huvudsakliga resultaten och slutsatserna.
SOU 2003:56 Internationell utblick
53
2.4.1 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad
Den andel av befolkningen som är i förvärvsaktiv ålder och som samtidigt är ekonomiskt aktiv räknas till arbetskraften, medan den andel som är sysselsatt anger sysselsättningsgraden. Arbetslösheten är skillnaden däremellan.
IFAU kan visa att nivåerna för det genomsnittliga arbetskraftsdeltagandet för personer med funktionshinder i de 21 länderna är 48 procent och sysselsättningsgraden är 42 procent, vilket i båda fallen är 25 procentenheter lägre än för personer utan funktionshinder. För personer med arbetshandikapp är motsvarande andelar 43 procent respektive 37 procent, vilket är ca 36 procentenheter lägre än för personer utan arbetshandikapp. Funktionshinder respektive arbetshandikapp beskrivs närmare i avsnitt 10.5.2.
En rad länderspecifika omständigheter inverkar på dessa nivåtal, varför det är rimligare att jämföra det relativa arbetskraftsdeltagandet (respektive sysselsättningsgraden) mellan personer med och utan funktionshinder alternativt arbetshandikapp, dvs. kvoten mellan arbetskraftsdeltagande för personer med funktionshinder/arbetshandikapp och arbetskraftsdeltagandet för personer utan funktionshinder/arbetshandikapp, genomsnittligt för alla länder och för länderna var för sig.
Det visar sig att den genomsnittliga arbetskraftskvoten för personer med och utan funktionshinder är 60 (dvs. arbetskraftsdeltagandet för personer med funktionshinder är 60 procent av arbetskraftsdeltagandet för personer utan funktionshinder) och den genomsnittliga sysselsättningskvoten är 62. För personer med och utan arbetshandikapp var motsvarande kvoter 54 respektive 50. Självfallet överträffar några länder detta genomsnitt när det gäller att deltagandet i arbetslivet, bland dem Sverige, medan andra länder ligger under genomsnittet. Det huvudsakliga resultatet är dock att i den rika, industriella världen är förvärvsfrekvensen bland personer med funktionshinder ungefär hälften av den bland befolkningen i övrigt.
2.4.2 Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning
Arbetsmarknadspolitikens omfattning är en central variabel i IFAU:s länderjämförelse. En strategi där arbetsmarknadspolitiska program används i stor utsträckning och där deltagarna räknas in i
Internationell utblick SOU 2003:56
54
arbetskraften, ”en direkt och inte försumbar, positiv effekt på det uppmätta arbetskraftsdeltagandet”.
Ett viktigt skäl för att, exempelvis Sverige, hör till de länder som överträffar den genomsnittliga kvoten för deltagandet i arbetslivet för personer med funktionshinder är att jämförelsevis fler funktionshindrade deltar i sådana arbetsmarknadspolitiska program, där individerna räknas in i arbetskraften. Tillgängliga data tyder på att den svenska andelen är dubbelt så hög som i Norge, tre gånger så hög som i Finland och arton gånger så hög som i Storbritannien.
Det är viktigt att poängtera att dessa data avser sådana program som är offentligt finansierade och som tillämpas över hela landet, vilket i hög grad utmärker Sverige. I flera andra länder, särskilt Storbritannien, är en rad insatser privat finansierade genom donationer, frivillig arbetskraft, försäljning av produkter och tjänster etc. och grundas snarare på välgörenhet än generell välfärd. Länderna skiljer sig väsentligt även i inriktningen av de tillgängliga arbetsmarknadspolitiska programmen. Programmen kan vara särskiljande, riktade till personer med funktionshinder, eller generella, som gäller lika för alla.
Länderjämförelsen ger vid handen att det finns en rik flora av programtyper riktade till personer med funktionshinder. Det finns skyddad sysselsättning, subventionerade anställningar och arbetsmarknadsutbildning, men även yrkesmässig rehabilitering (som ett särskilt program), praktik, offentlig sysselsättning, kvoteringssystem, reserverade befattningar, förmånsrätt till vissa tjänster, arbete med stödperson, starta eget eller starta tillsammans program m.m.
De traditionellt mest omfattande insatserna i de västeuropeiska länderna har varit olika former av skyddat arbete och kvotlagstiftning. En obligatorisk kvotering kan exempelvis innebära att för varje tjugotal anställda en arbetsgivare har skall det finnas en person med funktionshinder anställd. Dessa system kritiseras dock ofta för att vara stelbenta, diskriminerande, svåra att följa upp, särskilt som arbetsgivare kan motverka utfärdade sanktioner genom att ”köpa sig fria”. Det är också svårt att inordna mindre arbetsgivare i kvoteringssystemen.
Vid en jämförelse av ländernas programstrategier, noterar IFAU att tonvikten i de svenska programmen skiljer sig från andra länder genom att utbildning, praktik och kortare lönesubventioner utnyttjas i lägre utsträckning, medan långvariga lönesubventioner i form av lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat
SOU 2003:56 Internationell utblick
55
arbete hos Samhall utnyttjas i högre utsträckning. De flesta andra länder satsar i stället på utbildningar, praktik, kortare lönesubventionerade perioder och introduktionsstöd vid nyanställningar. I Finland och Norge används utbildning i nästan samma utsträckning som lönebidrag används i Sverige. Det är en intressant avvägning med tanke på att personer med funktionshinder ofta är korttidsutbildade samtidigt som utbildning i allt högre grad har blivit allt viktigare i arbetslivet. Utan tillgång till utbildning ökar riskerna att personer med funktionshinder blir hänvisade till lågkvalificerade jobb och bidragsberoende.
I diskussionen om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder brukar ibland termerna utestängning, insläppning eller inlåsning användas. Den svenska strategin väcker frågan kring inlåsningsproblematiken. Långvariga lönesubventioner bidrar visserligen till att funktionshindrade deltar i arbetskraften, men är det säkert att de underlättar och stimulerar inträdet på den reguljära arbetsmarknaden? Skall den svenska strategin betecknas som integrerande eller segregerande?
2.4.3 En generell politik för integration som huvudfåra (”mainstreaming”)
Ett centralt begrepp, särskilt i den europeiska diskussionen, är ”mainstreaming”, som betecknar en strävan att integrera personer med funktionshinder inom den generella politiken och inom ramverket för de ordinarie institutionerna inom arbetsmarknadspolitiken. Till skillnad mot i Sverige har i många länder insatserna för att skapa arbete för funktionshindrade snarare setts som en del av socialpolitiken än av arbetsmarknadspolitiken. Under 1990-talet har det dock, enligt IFAU, skett en förändring av politiken enligt den s.k. sektorsansvarsprincipen, som innebär att varje departement tar ansvar för handikappolitiken inom sitt område. I stället för att låta ett departement utforma handikappolitiken är det nu vanligare att ett departement koordinerar flera departements politik. Det departement som är ansvarigt för arbetsmarknadspolitiken är ofta ansvarigt även för den arbetsmarknadspolitik, som riktas till personer med funktionshinder, vilket ses som ett led i en normalisering av de funktionshindrades situation, ett steg mot ”mainstreaming”.
Internationell utblick SOU 2003:56
56
Samma integrerande synsätt kan naturligtvis även tillämpas för de administrerande myndigheterna. ”Graden av särlösningar” kan, exempelvis, analyseras genom att jämföra i vilken utsträckning lokalkontoren för arbetsförmedling är desamma för personer med och utan funktionshinder och huruvida lokalkontoren för arbetsförmedling även är lokalkontor för olika slags inkomststöd som socialhjälp och/eller socialförsäkringar. IFAU finner att i flera länder blir det allt vanligare att lokalkontoren är desamma för personer med och utan funktionshinder. Sverige hör till de länder som senast gav upp en särordning. Arbetsmarknadsinstituten (AMI) var länge en parallell organisation till arbetsförmedlingen, men sedan år 2000 har instituten blivit en del av den ordinarie arbetsförmedlingsverksamheten.
Även när det gäller de institutioner som ansvarar för de olika försäkringssystemen mot inkomstbortfall pågår för närvarande i flera länder en lokal samordning. De institutionella formerna och huvudmannaskapen skiftar, men den genomgående trenden är att myndigheter går samman kring uppdraget att rehabilitera och mobilisera den arbetskraft som ställts utanför arbetsmarknaden. Det etableras lokalkontor för arbetsförmedling, försäkringskassa och socialbyrå, där medborgare via en gemensam handläggning får tillgång till alla relevanta tjänster, enligt principen ”one-stop-shop”.
I Storbritannien kallas denna portal Jobcentre Plus, i Holland
Centres for Work and Income, i Australien Centrelink. I Tyskland upprättas JobCenter och i Danmark, där kommunerna är ansvariga för såväl socialförsäkring som socialhjälp, sker för närvarande en lokal samordning med den statliga arbetsförmedlingen. I Norge har nyligen en utredning, som haft till uppdrag att föreslå en framtidig organisering av arbeidsmarkeds- social- og trygdetetaten – ett samordnet aetat, trygdeetat og socialetat (SATS-utredningen) presenterat ett förslag, som innebär att de norska lokalkontoren skall samordnas enligt ”one-stop-shop” principen, och att arbetsförmedlingen och den del av försäkringskassorna som ansvarar för försäkringarna vid inkomstbortfall förs samman till en helt ny myndighet, Job-etat, med det huvudsakliga uppdraget att genom aktivering mobilisera människor tillbaka i arbete, vilket särskilt gäller personer med funktionshinder. Vid sidan om denna nya myndighet etableras en ny ”Pensions-etat”, som kommer att ansvara för bl.a. pensioner och barnbidrag.
I Sverige har motsvarande initiativ debatterats och till någon del prövats i försöksverksamheter, som initierats inom ramen för
SOU 2003:56 Internationell utblick
57
FINSAM, SOCSAM, FRISAM. Det har även behandlats i utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (SOU 2000:78) och i Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5). Därutöver har regeringen givit ett särskilt uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket (N2003/459/A) att utreda en ”permanent arbetslivsinriktad rehabilitering”, vars syfte är att etablera en samordnad organisation mellan arbetsförmedling och försäkringskassa. Mot denna bakgrund anser utredningen att ovanstående försöksverksamheter snarast möjligt bör övergå i en mer fast plan för en sammanslagning av arbetsförmedling och försäkringskassa. Utredningen noterar även det förslag som regeringen under maj 2003 överlämnat till lagrådet angående finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.
Såväl ministeriernas delade ansvarstagande, som myndigheternas samordning och de gemensamma lokalkontoren, ses i IFAU:s studie som led i en strävan att öka ”graden av mainstreaming”. Denna strävan går även igen i ländernas antidiskrimineringslagstiftning och i sådana officiella politiska riktlinjer, som ger förtur till generella program framför särskilda program för personer med funktionshinder. I praktiken är det dock fortfarande få länder, som strikt tillämpar denna prioritering. Många insatser som görs är styrda av riktade resurser, dvs. anslagen är riktade till personer med funktionshinder och kan inte användas på annat sätt.
2.5 Särskilt organiserade arbetstillfällen för personer med funktionshinder
”Särskilt organiserade arbetstillfällen” eller annan ”skyddad sysselsättning” är en av de vanligaste förekommande verksamheterna för personer med funktionshinder. Organisationsformerna varierar emellertid kraftigt mellan länderna, varför det inte är alldeles enkelt att göra rättvisande internationella jämförelser – särskilt som inte bara organisationsformen varierar, utan också målsättningar, målgrupper, anställnings- och löneformer, finansiering, affärsinriktning m.m. Kunskaperna om alla dessa verksamheter har dock förbättras genom samarbetet inom International Organisation for the
Provision of Work for People with Disabilities who are Occupationally Handicapp, som tillskapades 1987 på bl.a. svenskt initiativ.
Denna international, som nyligen bytt namn till Workability International, har blivit ett forum för utbyte av idéer och erfarenheter
Internationell utblick SOU 2003:56
58
mellan ett 50-tal olika företag/organisationer från ca 30 länder, varav Samhall är ett av det mer drivande. Organisationen har fått ett snabbt internationellt erkännande. Det har ”non governmental organisation”-status såväl vid FN som EU, vilket innebär att den är en konsultativ samarbetspartner och remissinstans till dessa båda betydelsefulla organisationer. Man samarbetar även med ILO (the
Intenational Labour Organisation). De europeiska länderna har bildat en regional grupp som främst arbetar med gemensamma frågor inom EU. Gruppen har utarbetat flera program och rapporter, som beskriver den utveckling som pågår i länderna och som berör sådana strategiska frågor som ”mainstreaming”, övergångar, nya affärsområden etc.
Programmatiskt förespråkas en trestegsmodell för de insatser som bör göras inom EU:
1. Arbete på den reguljära arbetsmarknaden på samma villkor som andra. Det kräver lagstiftning mot diskriminering av personer med funktionshinder och insatser för rehabilitering och utbildning, arbetsanpassning, arbetshjälpmedel, m.m.
2. Ekonomiska incitament och stöd till arbetsgivare som anställer personer med funktionshinder. Stöd till att starta eget, att arbeta på distans etc.
3. Företag, såsom Samhall, med uppgift att skapa avlönat arbete för funktionshindrade som saknar andra möjligheter till arbete.
Särskilt organiserade arbetstillfällen finns sålunda i många länder, men företagsformerna och verksamheterna varierar starkt. Det kan vara företag, kooperativ, föreningar (”non-profit organisations”), stiftelser, religiösa samfund och finansieringen kan ske via intäkter från försäljning av producerade varor och tjänster, via ersättning från staten eller via donationer. En viktig distinktion kan göras mellan sådana verksamheter, som syftar till arbete, anställning och lön för de enskilda och sådana verksamheter, som skapar sysselsättning men främst ger omsorg för dem som redan har en socialt tryggad försörjning.
Anställningsformerna skiftar sålunda med organisationsformerna och det finns allt ifrån regelrätta anställningar till klient/patient förhållanden. Motsvarande skala finns för de ersättnings- och löneformer som praktiseras. Det kan vara avtalsenliga löner, subventionerade löner, sociala bidrag, pensioner och till och med ”flitpengar”, vilka ofta är så lågt satta att en garanti måste finnas för den
SOU 2003:56 Internationell utblick
59
anställdes försörjning. Målgrupperna varierar också. Personer med intellektuellt funktionshinder dominerar i de flesta europeiska länder, men även andelen med fysiskt handikapp är betydande. Historiskt sett har många av insatserna motiverats av att hemvändande soldater skulle få en chans att återgå till ett civilt arbete. Kvotlagstiftningen i flera länder skall ses mot den bakgrunden. Andelen syn- och hörselskadade är jämförelsevis begränsad och det är egentligen bara i de skandinaviska länderna som missbrukargrupperna finns representerade. Målgruppernas sammansättning är beroende av de kriterier som gäller för rekrytering och anställning. Här förekommer i varierande grad prövning/beslut av fristående instanser (t.ex. arbetsförmedlingar) till att företagen själva fattar beslut om vilka som skall anställas. Affärsverksamheterna har vanligen varit inriktade på olika legouppdrag för annan industri, men numera utvecklas verksamheterna mot service- och tjänstesektorn. Det för en integrerande politik strategiska målet att (för-)bereda de anställda möjligheter att gå över till en arbetsgivare i det reguljära arbetslivet – övergångsmålet – är inte så vanligen förekommande. Det är först under 1990-talet som företagen och verksamheterna i Holland och Storbritannien, i likhet med Norge och Sverige, har övergångar och genomströmning till den ordinarie arbetsmarknaden som ett uttalat mål för verksamheten.
Traditionerna och arbetssätten är olika. I Tyskland arbetar en rad privata stiftelser och ideella föreningar med ”skyddade verkstäder”. Den nationella paraplyorganisationen Werkstätten für behinderte
Menschen registrerar fler än 600 arbetsställen för närmare 200 000 personer med funktionshinder. I Frankrike finns ”skyddad sysselsättning” inom ramen för AteliersProtégés och Centres d´Aide par le Travail, vilka kan ha såväl privata som kommunala huvudmän, men som i hög grad domineras av handikapporganisationer. Genom en särlagstiftning gynnas i Italien sådana kooperativ, där funktionshindrade och icke funktionshindrade arbetar tillsammans.
Den italienska erfarenheten har stimulerat framväxten av en ”social ekonomi”, som representerar en företagsamhet som inte drivs av vinstintresse eller är en del av samhällets verksamheter. Inom EU talas det om Cooperatives, Mutuals, Associations and
Foundations, dvs. kooperativ, ömsesidiga sällskap, föreningar och stiftelser. Dessa sociala kooperativ tillskrivs ofta en kommande viktig roll för framtida sysselsättningsmöjligheter för personer med funktionshinder, men i flertalet länder har de hittills haft en liten
Internationell utblick SOU 2003:56
60
omfattning. Det gäller även i Sverige, även om de aktualiserats på nytt i anslutning till EU:s strukturfonder och utvecklingsprogram.
I Danmark och Finland ges förtur för sådana program, som syftar till att integrera personer med arbetshandikapp på den ordinarie arbetsmarknaden och i den mån ”skyddad sysselsättning” etableras, så sker det i kommunal regi. I Norge dominerar kommunala företag och det gör de även bland de mångskiftande verksamheter, som utmärker Holland. Samhall är ett statligt aktiebolag och är i det avseende ett i det närmaste unikt företag, som bara kan jämföras med det engelska företaget Remploy Ltd.
2.6 Länder att särskilt lära av – Holland, Storbritannien och Norge
I rapporterna från Europa-gruppen inom Workability International finns ländervisa redogörelser för de mycket skiftande verksamheter som betecknas som särskilt organiserade arbetstillfällen för personer med funktionshinder. Erfarenheterna från Holland, Storbritannien och Norge förefaller vara de mest relevanta för jämförelser med Sverige.
2.6.1 Holland – offentliga beställare men privata utförare av tillgängliga tjänster.
I Holland har arbetsmarknadspolitiken nyligen radikalt reformerats. Från den 1 januari 2002 har 130 Centres for Work and Income (CWI) upprättats runt om i landet. I dessa centra för arbete och försörjning har resurserna från försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänsten förts samman. För medborgarna har en ingång skapats till all arbetsmarknadsmässig och sociala service (”onestop-shopping”). Centren är offentliga institutioner och de värderar och avgör vilka tjänster som bör vara aktuella för den enskilde. Dessa tjänster köps sedan av privata leverantörer. Den offentliga arbetsförmedlingen och dess tjänster har alltså privatiserats och den holländska arbetsmarknadspolitiken bedrivs numera av många, olika, specialiserade aktörer – bemannings-/rekryterings-/rehabiliteringsföretag, privata arbetsförmedlingar, praktikföretag, utbildningsanordnare, kommunala företag – som de arbetssökandes har tillgång till alltefter individuella behov och önskemål.
SOU 2003:56 Internationell utblick
61
För personer med arbetshandikapp finns i Holland ca 100, i huvudsak kommunala, företag med ca 90 000 anställda och 7 500 direktanställda arbetsledare m.fl. Företagen är fristående men ingår i en gemensam arbetsgivare- och intresseorganisation Nationaal
Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (NOSW). För att få en anställning i dessa företag måste CWI ha bedömt att den enskilde har ett arbetshandikapp. Därefter kan den enskilde själv söka arbete hos de olika företagen. Löner och övriga anställningsvillkor regleras genom avtal mellan de fackliga organisationerna och det ansvariga departementet. Staten finansierar verksamheterna och ersättningen bestäms i avtal mellan respektive huvudman och regeringen.
Ersättningen motsvarar i stort lönekostnaderna för de anställda med funktionshinder.
Under senare år har målsättningen förskjutits alltmer från ”skyddad verksamhet” till återgång och/eller genomströmning till ordinarie arbetsmarknad. Ett särskilt program ”Krew” (det holländska ordet för arbete - werk – stavat baklänges för att markera att uppdraget gäller tillbaka till arbete genom arbete) har tillkommit och närmare hälften av företagen arbetar med detta program. De allra flesta företag har bemanningsverksamheter och ca 15 procent av alla anställda bemannar arbeten i konventionella företag. En särskild grupp – DetaNet- inom NOSW samordnar utvecklingen av denna verksamhet, som anses vara strategisk inför en framtid, där ett tydligt skifte sker från tillverkning till servicearbeten.
2.6.2 Storbritannien – arbeten hos Remploy och bemanning via Interwork
Regeringen i Storbritannien – New Labour – utpekade 1997 fattigdom, social utstötning och modernisering av välfärdsstaten som prioriterade mål för en kraftfullt koordinerad insats. Den tidigare gällande ordningen med en tudelning mellan passiva icke-arbetande bidragsstagare och aktivt arbetssökande arbetslösa, som resulterat i att de arbetsmarknadspolitiska programmen bara var tillgängliga för de aktivt arbetssökande, upphävdes till förmån för en ordning, där alla som kan arbeta skall uppmuntras att försöka skaffa sig arbete (”welfare to work”). Arbetsmarknadsprogrammen utvidgades till att omfatta alla människor i förvärvsaktiv ålder med sysselsättningsproblem. Fem nya strikta program mot skilda målgrupper (”New Deal”) har tillkommit, varav ett är inriktad mot personer
Internationell utblick SOU 2003:56
62
med funktionshinder. Samtidigt reformeras den statliga välfärdsadministrationen. Ett nätverk av Jobcentre Plus-kontor är under uppbyggnad. I dessa kontor samordnas arbetsförmedlingarnas och socialförsäkringarnas tjänster till ett gemensamt utbud för dem som befinner sig vid sidan av arbetsmarknaden.
Den brittiska politiken utgår från att sysselsättning är det bästa skyddet mot social utslagning och till en av hörnpelarna hör att stimulera arbetsgivare till att rekrytera arbetslösa från grupper som betraktas som problematiska. Den traditionella välgörenhetsfilosofin har i viss mån omdefinierats och omtalas som socialt ansvarstagande företagsamhet. I en aktuell statlig utredning, Pathways to work; Helping people into employment, betonas detta synsätt. Det har inverkat på den verksamhet som det brittiska statliga företaget Remploy nu utvecklar.
Remploy startade redan 1946 och har varit förebild för många andra länders initiativ, när det gäller att utforma skyddad sysselsättning. Det har för närvarande ca 85 fabriker med närmare 12 000 anställda, varav ca 10 000 är arbetshandikappade. 6 000 finns i industriell produktion, medan 4 000 är anställda i Remploys s.k. Interwork, som är en intressant blandning av lönebidrag till arbetsgivare och bemanningsverksamhet. Remploy-anställda finns, som enskilda eller i grupp, i arbete hos arbetsgivare på den ordinarie arbetsmarknaden. Remploy är sålunda huvudarbetsgivare, betalar lön och ansvarar för anställningsförhållanden, medan samarbetspartnern/kunden betalar ersättning för det arbete som utförs. Denna verksamhet ligger i nära linje med principerna för New-Deal-politiken och den har under senare år blivit ett allt tydligare mål inte bara för Remploy, utan även för de mindre kommunala och privata företag som existerar vid sidan av Remploy. Enskilda eller gruppvisa placeringar hos andra arbetsgivare (”supported placements”) är en affärsidé, som utvecklas framgångsrikt exempelvis av ett företag som Shaw Trust.
För att få arbete hos Remploy eller andra huvudmän förutsätts att arbetsförmedlingen har bedömt att den arbetshandikappade har behov av ett särskilt organiserat arbetstillfälle. Beslutet om anställning tas sedan av respektive huvudman och sålunda inte av arbetsförmedlingen. De anställda inom Remploy har formellt en tillsvidareanställning och får lön för sitt arbete, vilken motsvarar ca 75 procent av lönerna i motsvarande arbetsuppgifter i det reguljära arbetslivet. Såväl Remploy som andra huvudmän får statligt och/eller kommu-
SOU 2003:56 Internationell utblick
63
nalt stöd. Storleken av stödet avgörs i årliga avtal med departementet.
Remploy utvecklar och driver för närvarande en rad verksamheter i direkt anslutning till de program för aktivering av funktionshindrade, som finns i Storbritannien, (”Workstep”, ”New Deal for Disabled People” och ”Work Preparation”) program som i olika stadier förbereder för arbete på den ordinarie marknaden eller i mer eller mindre skyddade miljöer. En marknad för arbetsmarknadstjänster, påminnande om det som gäller i Holland, har öppnats och det statliga Remploy har snabbt etablerat sig som den mest framgångsrika aktören. Under våren 2003 tas ett nytt initiativ, när Remploy öppnar regionala lärcentra, som erbjuder såväl grundläggande som yrkesinriktade utbildningar, för anställda inom Remploy men även för personer som arbetsförmedlingen upphandlar platser för. Vid dessa lärcentra skräddarsys kvalificerande utbildningar för de arbeten som kan finnas tillgängliga för personer med funktionshinder.
2.6.3 Norge – från skyddade arbeten till rehabiliteringsföretag
I Norge, liksom i Sverige, är frånvaron från arbete bland den yrkesaktiva befolkningen ett allvarligt problem, som på sikt kan komma att förstärkas av den demografiska utvecklingen. Att höja närvaron i arbete och få fler i arbete är därför centrala mål för den norska välfärdspolitiken. En bättre samordning mellan socialpolitiken och sysselsättningspolitiken ses som en strategisk insats. Den norska välfärdsadministrationen kommer därför, enligt regeringens förslag, att omorganiseras. Det skall runt om i landets kommuner skapas ”ett kontor og en rådgiver for arbeid, sosialhjepl og trygd”.
Det nuvarande Arbetsmarknadsverket (”A-etat”) och de delar av Socialförsäkringsverket (”Trygde-etat”) som ansvarar för inkomstbortfallen för den yrkesaktiva befolkningen slås samman till en ny myndighet ”Job-etat” och de delar som berör sådana allmänna försäkringar som pensioner, barnbidrag etc., bildar en annan ny myndighet ”Pensions-etat”. Tillsammans med socialtjänsten i kommunerna skall de två nya myndigheterna erbjuda medborgarna en gemensam ingång – ”en felles förstelinje” – till alla de rutinmässiga tjänster, som finns tillgängliga. Ved å opprette en felles förstelinje skal
Internationell utblick SOU 2003:56
64
icke brukerne lenger bli kastballer mellan etatene, som det sägs i regeringens motivering.
För medborgare med mera sammansatta problem kommer ”en andrelinje” att finnas. En personlig rådgivare skall där finnas till hands för kartläggning och vägledning till lösning av de problem som den enskilde kan ha. Myndigheternas nuvarande specialistfunktioner kommer där att samordnas, som exempelvis yrkesvägledning och rehabiliteringstjänster.
Genom att de enskilda medborgarna sätts i centrum för välfärdstjänsterna på ett samordnat, men samtidigt individuellt vis, är förhoppningen stor att många av dem som nu ställs utanför arbetslivet kan återgå till arbete och egen försörjning. Det gäller i synnerhet människor med funktionshinder.
I Norge, liksom i Sverige, gäller arbetslinjen som princip även för personer med funktionshinder och utbudet av arbetsmarknadspolitiska program är likartat. Sedan början av 1960-talet har särskilda arbetstillfällen för funktionshindrade organiserats i olika slags ”skyddade företag”. De har från början varit tänkta som en sort mellanstationer på vägen till ordinarie arbete, men i praktiken fick de mera karaktären av slutstationer. Efter ett omfattande utredningsarbete i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet omorganiserades de ”skyddade företagen” till att bli ”rehabiliteringsföretag” och dess primära målsättning omformulerades genom en ny lagstiftning och ett nytt finansieringssystem till att bli attföring gjenom arbeidstrening og kvalifisering med sikte på formidling til ordinaert arbeid eller utdanning.
I dag finns särskilda arbetstillfällen för personer med funktionshinder inom ramen för 100 Arbeidsmarkedsbedrifter (AMB) numera benämnda Attføringsbedrifter och 170 Arbeidssamvirken (ASV). Båda verksamheterna drivs i aktiebolagsform med i huvudsak kommunerna som ägare och har för närvarande ca 5 000 respektive 4 000 funktionshindrade anställda. AMB bedriver yrkesinriktad rehabilitering och ger arbete för personer med arbetshandikapp, medan ASV erbjuder mera varaktigt arbete/sysselsättning för enskilda som inte bedöms kunna tillgodogöra sig insatserna inom AMB. Rekryteringen till båda verksamheterna svarar arbetsförmedlingen för och det träffas årliga avtal med arbetsförmedlingen om verksamheternas inriktning och antal anställda etc.
I korthet innebär detta att det primära målet för AMB är genomströmning, medan de ”skyddande” verksamheterna inom ASV utvecklas för dem som behöver ett arbete i trygghet.
SOU 2003:56 Internationell utblick
65
2.7 Den norska modellen – en framtidsvision för Samhall
Den norska modellen utmärks av en tydlig systematik och ett fasvist arbetssätt. För att klargöra den enskildes förutsättningar och rikta insatserna korrekt går alla som anställs inom AMB igenom tre faser.
Fas 1 är en ”avklarings- og rekrutteringsfase”, som till sitt innehåll påminner om det som i Sverige kallas vägledning och arbetsprövning. Denna fas kan pågå upp till ett halvt år (sedan 2002 högst åtta veckor), men den genomsnittliga tiden är tre månader. AMB betalar ingen lön under denna period utan den anställde har rehabiliteringspeng, utbetald av arbetsförmedlingen. Ett statligt stöd utgår till AMB i form av ”attföringstillskott” (rehabiliteringsersättning ) om ca 100 000 Nkr/anställd och år.
Fas 2 är en ”attföringsfase” – dvs. en arbets- och rehabiliteringsfas, men också en kvalificeringsarena där den anställde ges en praktisk arbetsträning och/eller en formell kvalificering till ett lärlingskontrakt, ett ”fagbrev”, vilket är ett slags certifiering av yrkeskunnandet. Kvalificeringen till ett ”fagbrev” är uppbyggt modulvis och det är möjligt för den enskilde att klättra i en trappa upp mot det formella lärlingskontraktet. Vanligtvis befinner sig de anställda två år i denna fas, men tiden kan utsträckas för dem som är i färd med att fullfölja utbildningen/kvalificeringen till ett ”fagbrev”. De anställda är under denna period visstidsanställda om högst två år och har en i stort sett marknadsanpassad lön. AMB får statligt stöd i form av rehabiliteringsersättning (ca 75 000 Nkr/anställd och år) och ett lönetillskott (ca 150 000 Nkr per anställd och år, motsvarande 60–70 procent av de totala lönekostnaderna).
Målsättningen för fas 2 är att minst 50 procent av de anställda som lämnar denna fas skall gå över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning.
Fas 3 är ”varigt tilrettelagt arbejde”, vilket innebär att de som har små möjligheter att lyckas i en övergång erbjuds ett arbete, lön och en tillsvidareanställning inom AMB, men där möjligheterna till en övergång hela tiden skall värderas och prövas. En regel säger att
AMB-enheterna aldrig får ha mer än 50 procent av de anställda i fas
3. Det har inneburit att andelen övergångar successivt har ökat även från fas 3. Under denna fas får AMB statligt stöd i form av en klart lägre rehabiliteringsersättning (ca 24 000 Nkr/anställd och år) men med ett bibehållet lönetillskott som i fas 2. För att underlätta över-
Internationell utblick SOU 2003:56
66
gångar kan arbetsgivare på den reguljära arbetsmarknaden erhålla en form av lönebidrag. Det gäller vid övergångar från alla tre faserna.
Det bör noteras att AMB-verksamheterna, vid sidan om exempelvis administrativ personal och arbetsledare, kan ha direktanställda som arbetar i produktionen, dvs. personer som inte har ett funktionshinder. Det ses om ett bidrag till det integrerande arbetssättet. Verksamheterna är i huvudsak inriktade på industriell produktion men serviceverksamheter utvecklas i ökad utsträckning. Det finns exempelvis ett växande antal s.k. servicegrupper, som åtar sig uppdrag utanför AMB. AMB kan få stöd för omstruktureringar från arbetsmarknadsmyndigheterna om verksamhetens inriktning inte passar den aktuella målgruppen.
Av naturliga skäl vänder sig ASV-verksamheterna till grupper med svårare funktionshinder, i huvudsak intellektuellt och psykiskt funktionshindrade. Verksamheterna är i allmänhet mycket småskaliga med en arbetsledare på fem funktionshindrade anställda. ASV kan ses som ett mellanting av dagcenter och skyddade arbeten. De anställda har pension men kan få en sorts ”flitpeng” som lön för arbete. ASV erhåller såväl statligt som kommunalt stöd. Den statliga ersättningen är fast och uppgår till ca 85 000 Nkr/anställd och år, medan den kommunala ersättningen varierar något.
Arbeidsforskningsinstituttet har i två utvärderande rapporter
Foregår det noe attföring her, da? (1995) och På rett kurs (2000) följt det norska skiftet från skyddade verksamheter till rehabiliteringsföretag och kan konstatera kvaliteten och resultaten av rehabiliteringen stadigt förbättras. Övergångarna är relativt sett höga. Av den senast tillgängliga årsredovisningen för år 2001 framgår att från fas 1 fick 44 procent direkt aktiva lösningar och från fas 2 gick 37 procent till ordinarie arbete och 25 procent gick vidare till reguljär utbildning eller fick andra aktiva insatser, vid sidan av AMB. Från fas 3 förmedlas 22 procent till andra sysselsättningar än inom AMB. Framgången för AMB har bl.a. resulterat i nya regler, som tillåter företagen att sälja sina tjänster även till andra än arbetsförmedlingarna, som exempelvis privata företag eller offentliga förvaltningar.
SOU 2003:56 Internationell utblick
67
Samhall refererar i Det goda arbetet inom Samhall – en framtidsvision (2002) till den norska modellen och i ett senare dokument
Funktionshindrades rätt till arbete – Samhall, framtidsvision (mars 2003) sägs det uttryckligen:
För att stärka individperspektivet har Samhall för avsikt att utveckla en modell som bygger på de tre delarna kartläggning – genomströmning –
arbetstrygghet.
Samhall kan i så fall dra lärdomar av de norska erfarenheterna, bland vilka möjligen den allra viktigaste är att modellbygget är en process som måste få ta tid innan det fungerar i den praktiska verkligheten för dem det mest berör, funktionshindrade som vill finna arbete och egen försörjning.
69
3 Utgångspunkter och reflektioner
Resultat och förslag i en utredning styrs förhoppningsvis främst av de fakta och den analys som presenteras. Som särskild utredare har jag haft förmånen att arbeta tillsammans med ett mycket kompetent utredningssekretariat. Under utredningens olika faser har möten med experter och sakkunniga bidragit till att faktaunderlag och analyser fördjupats. Det slutliga resultatet beror dock också på de utgångspunkter jag har haft och de frågor jag ställt. I detta avsnitt vill jag därför presentera mina utgångspunkter och mina reflektioner.
3.1 Ett engagerat lokalt arbete
Under utredningsarbetet har jag haft kontakter med såväl ledning som representanter för fackliga organisationer i Samhall AB och jag har besökt olika arbetsplatser i företaget. Min ambition har varit att bedriva arbetet under stor öppenhet och jag har haft en stor glädje av att vid seminarier och i samband med anföranden få ta del av många synpunkter från anställda i Samhall AB. Jag har genomgående slagits av att både arbetsledare och övrig personal har arbetat med stort engagemang och kunnande. På lokal nivå lever en Samhallanda som enklast kan uttryckas så att man ser Samhall AB som ett rehabiliteringsföretag. På lokal nivå finns också mycket kreativitet och idéer.
Samtidigt har många uttryckt en stor frustration och en besvikelse över de senaste årens utveckling. Man har uppfattat att lönsamhets- och produktionsaspekter tagit över rehabiliteringsaspekter. Centralisering och produktion i större serier har minskat möjligheten för lokal anpassning och också minskat möjligheterna för lokala initiativ att skapa arbete för den lokala marknaden. Samma uppfattning har jag stött på i möten med lokala politiker. Mot den bakgrunden finns det också en stor förväntan om att nya möjlig-
Utgångspunkter och reflektioner SOU 2003:56
70
heter skall öppnas för Samhall AB att bli ett rehabiliterande företag. Min utgångspunkt för de förslag som presenteras är också att Samhall AB skall få möjlighet att i högre grad än i dag vara ett rehabiliteringsföretag. Det räcker inte att bara ge sysselsättning åt personer med arbetshandikapp. Även personer med arbetshandikapp har rätt att kräva både meningsfull sysselsättning och ett arbete som utvecklar och därigenom ger möjlighet också till andra arbeten utanför Samhall. Mina förslag avser att göra det möjligt för Samhall att utvecklas och innebär inte nedläggning eller avveckling. Detta förutsätter dock att Samhall AB inom ramen för ett sammanhållet företag ger utrymme för lokalt engagemang och lokala initiativ. Detta blir särskilt nödvändigt när Samhall skall leva och utvecklas i en miljö som tillåter också andra lokala alternativ. Det är till sist företagets eget val av strategier som avgör omfattningen av verksamheten.
3.2 Den arbetsmarknadspolitiska insatsen Samhall och Samhall AB
Det stod mycket tidigt klart för mig att en översyn av Samhall AB inte kunde göras om inte Samhalls roll och relation till den övriga arbetsmarknadspolitiken värderades. I själva verket kan det förhålla sig så att ofullkomligheter i Samhall AB bäst borde lösas genom förändringar i den yttre ramen. Arbetsförmedlingens uppgifter och arbetssätt påverkar i hög grad resultaten i Samhall AB och arbetsförmedlingen är i sin tur en del av länsarbetsnämndens och i sista hand Arbetsmarknadsverkets organisation i vilken Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är chefsmyndighet. Styrningen av arbetsmarknadspolitiken är slutligen en fråga för riksdag och regering.
Anvisning av personer med arbetshandikapp till skyddat arbete hos Samhall, som den officiella termen lyder, är en arbetsmarknadspolitisk insats. Enligt den modell som byggts upp under lång tid i Sverige skall en sådan anvisning ske från arbetsförmedlingen som en sista åtgärd efter att alla andra arbetsmarknadspolitiska program och insatser prövats. En översyn av Samhall, som är utredningens uppdrag, måste därför enligt min uppfattning inkludera både en översyn av den arbetsmarknadspolitiska insatsen Samhall och företaget Samhall AB.
SOU 2003:56 Utgångspunkter och reflektioner
71
3.3 Funktionshinder och arbetshandikapp
Begreppen funktionsnedsättning, funktionshinder och arbetshandikapp återkommer ofta vid en diskussion om de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Det finns anledning att något reflektera över hur dessa begrepp används och hur de förhåller sig till varandra. En person med funktionsnedsättning kan ha vissa begränsningar av personlig art. Det kan röra sig om fysiska, intellektuella eller mentala funktionshinder. Ett funktionshinder avspeglar konsekvenserna av en funktionsnedsättning med avseende på begränsningar i individens dagliga aktiviteter. Individer med funktionshinder skall få allt det stöd som erfordras så att hindret kan minskas eller kompenseras. Om funktionshindret är ett arbetshandikapp beror i sin tur på ytterligare omständigheter. Vissa funktionshinder medför arbetshandikapp i vissa arbetssituationer. I andra är funktionshindret inte något arbetshandikapp alls. Det vore mer adekvat att tala om personer med funktionshinder och handikappande miljöer. I denna utredning har min utgångspunkt varit att så långt som möjligt utgå från att hinder skall utbytas mot möjligheter och att utmönstra kodning och begrepp som kategoriserar och låser in människor i handikappade och icke handikappade. Under arbetet har det visat sig att de lagar och förordningar som reglerar de arbetsmarknadspolitiska systemen konsekvent använder sig av utestängande, inlåsande och passiviserande begrepp. En genomgång av denna begreppsapparat har inte varit denna utrednings uppdrag och av tidsskäl inte heller möjlig att genomföra. I utredningen har jag därför tvingats använda mig av de hindrande och passiviserande begrepp som jag helst ville ersätta med andra. Jag vill därför understryka att regeringen omgående bör göra en genomgång av begreppsapparaten. Utgångspunkten skall vara att hinder ersätts med möjlighet, att anvisning ersätts med val och erbjudande etc. Arbetshandikappad, anvisning, skyddat arbete, handikappkodning, m.m. borde mönstras ut ur lagtexter, förordningar och föreskrifter.
Individen måste stå i centrum och få möjlighet att välja och därmed bli delaktig. Allas rätt till meningsfullt arbete måste stå i förgrunden.
Utgångspunkter och reflektioner SOU 2003:56
72
3.4 Behovsbilden
I dag, 2003, sysselsätts 24 400 personer inom den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall. Denna volym är ingalunda konsekvensen av någon genomtänkt behovsanalys utan endast resultatet av ett historiskt faktum. När Samhall bildades fastställde staten ett visst belopp för att sysselsätta personer inom Samhall. Som utredningen visat har detta belopp i kronor räknat legat still sedan 1999 – samtidigt som försäljningsintäkterna vikit kraftigt, vilket innebär att volymen sysselsatta inom Samhall AB successivt sjunkit. Till en början stod den rent sysselsättningspolitiska utgångspunkten i förgrunden. Genom skyddat arbete hos Samhall skulle ett antal personer med arbetshandikapp få ett meningsfullt arbete och gå från arbetslöshet till arbete. På samma sätt är fördelningen i landet av arbetstillfällen i Samhall ett resultat av den fördelning som fanns från början. Antalet arbetstillfällen i olika län står inte i proportion till det behov som finns. AMS har inte heller – genom formella beslut – ändrat på denna fördelning.
Under åren har den rehabiliterande insatsen, åtminstone i program och policies, kommit alltmer i förgrunden. Genom skyddat arbete hos Samhall skulle personer med arbetshandikapp få sysselsättning och ett utvecklande arbete. Det utvecklande arbetet skulle medföra att den anställde kunde lämna Samhall och med eller utan stöd återgå till den öppna arbetsmarknaden. Målen var dock lågt satta. Till en början var målet för övergångar 3 procent av de anställda med arbetshandikapp. Detta mål har sedan höjts till 5 procent. Min utgångspunkt är att detta mål är så blygsamt tilltaget att det inte på något sätt kan leda till att Samhall AB i huvudsak skulle vara ett rehabiliterande företag. I huvudsak är Samhall fortfarande ett företag som sysselsätter personer med arbetshandikapp. Nästan 40 procent av dem som är anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB har varit där i tio år eller mer. Med oförändrade anslag i kronor är konsekvensen given. Nyrekryteringen till Samhall blir mycket liten. I dag är antalet nya personer som kan tas emot i Samhall ca 1 000 per år. Dessa skall fördelas på landets 21 länsarbetsnämnder och därefter på 290 kommuner. Detta innebär att den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall på de allra flesta platser inte ens har en marginell betydelse som alternativ för arbetsförmedling eller kommuner när de skall söka utvecklingsarbetsplatser för personer med arbetshandikapp.
SOU 2003:56 Utgångspunkter och reflektioner
73
Däremot har Samhall AB givetvis en stor och avgörande betydelse för de personer som nu finns på företaget.
Utredningen redovisar olika underlag för att bedöma vilket behov som egentligen finns av arbetsplatser som ger ett meningsfullt och utvecklande arbete åt personer med arbetshandikapp. Enligt de bedömningar som gjorts borde åtminstone 25 000–30 000 personer ha behov av en ”trygghetsarbetsplats”. Med ”trygghetsarbetsplats” menar utredningen en arbetsplats där den enskilde känner att hon eller han hör hemma, där förväntad arbetsprestation är relaterad till arbetsförmågan och där osäkerheten om framtiden kan reduceras. Sådana arbetsplatser behövs för de människor som i dag har det svårast på arbetsmarknaden. Flertalet av dessa har sannolikt aldrig haft ett fast arbete.
Av Samhalls anställda med arbetshandikapp har, som ovan nämnts, i dag nästan 40 procent varit anställda i företaget mer än 10 år. De flesta av dem har efter denna långa tid i Samhall kommit att uppfatta anställningen i Samhall som en trygghetsanställning. Ju längre anställningen på Samhall varar desto mindre blir möjligheten att lämna Samhall AB. Anställningen på Samhall AB institutionaliseras. Särskilt för dem som varit länge på Samhall skapar återkommande omorganisationer och förändringar störningar och bidrar till otrygghet i stället för trygghet.
Utredningen har också bedömt vilket behov som finns av arbetslivsinriktad rehabilitering. Bedömningen är att åtminstone 70 000 personer står i kö för en sådan insats. Ingalunda alla dessa behöver få ett utvecklingsarbete inom Samhall. Men alla skulle behöva få en individuell kartläggning och få hjälp att hitta relevanta och utvecklande alternativ. I Samhall uppger ungefär drygt 40 procent, dvs. ca 10 000 av de anställda att de skulle kunna och vilja få arbete utanför Samhall. Det gäller att ta tillvara dessa ambitioner och förhindra att dessa personer med vilja och ambition genom passivitet låses in i företaget och dess system. Annars riskerar också de att med tiden bli föremål för ”trygghetsuppdraget”.
Min personliga utgångspunkt, med erfarenheter från mina utredningar om sjukförsäkring och förtidspension, är att än fler än de grupper som här nämnts skulle ha behov av att åtminstone få sina möjligheter kartlagda. Våren 2003 står mer än 800 000 individer i arbetsför ålder utanför arbetsmarknaden. Det är bl.a. fråga om mer än 130 000 långtidssjukskrivna, 475 000 som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, 37 000 som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än två år samt därtill ett icke ringa antal personer som
Utgångspunkter och reflektioner SOU 2003:56
74
under längre tid uppbär försörjningsstöd. Inte alla men säkert de allra flesta av dessa många utanförstående, av systemet utstötta och utestängda, skulle kunna utföra någon form av arbete om detta arbete kunde anpassas till vars och ens individuella förutsättningar. Därtill kommer ett stort antal individer, inte minst de med invandrarbakgrund, som överhuvudtaget inte har kommit in på arbetsmarknaden. En ordentlig kartläggning skulle ge just dem helt andra förutsättningar till arbete. Vid mina besök på olika Samhallanläggningar, inte minst i storstadsområden, har jag noterat att där finns en stor representation av invandrare. I många fall förefaller deras arbetshandikapp mer vara ett språkhandikapp. Det är inte troligt att skyddat arbete hos Samhall är rätt åtgärd för dem.
Den sammanlagda kostnaden i form av sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, olika arbetsmarknadspolitiska program och försörjningsstöd uppgår under 2003 till nästan 200 miljarder kronor. För såväl berörda individer som för samhället borde det vara rimligt att omvandla passiva och ofta passiviserande ersättningssystem till aktiva och aktiverande program. Detta kan inte ske utan en ordentlig kartläggning av individens möjligheter. En sådan kartläggning måste utgå från att den enskilde själv får möjlighet att medverka och får hjälp av svara på den existentiella frågan: Vad vill Du göra med resten av Ditt arbetsliv? Detta är något helt annat än att som i dag få en ”anvisning” till skyddat arbete hos Samhall.
Det är mot denna bakgrund som utredningen föreslår ett nytt program för kartläggning och det är därför utredningen föreslår att för dem som behöver ett utvecklingsarbete skall en särskild insats utvecklas. En sådan insats skall ha som mål att ge individen förutsättning att återgå till ordinarie arbete, med eller utan särskilda stöd i form av lönebidrag eller liknande. En sådan kartläggning gör det också möjligt att se till att ge dem som främst behöver en trygg anställning ett sådant arbete. Analys först – åtgärd sedan. Jag menar att en ordentlig kartläggning också i hög grad är en kostnadsbesparande åtgärd. Innan beslut fattas om ofta dyra program bör en individuell kartläggning ske. Ett sådant system borde kunna tillämpas generellt också för beslut om lönebidrag eller andra åtgärder. Denna fråga får dock belysas närmare av Utredningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05).
SOU 2003:56 Utgångspunkter och reflektioner
75
3.5 Ett inkluderande program?
Under senare år har trenden i Sverige och internationellt varit att program och insatser för personer med arbetshandikapp skall vara ”inkluderande”. Rehabilitering, anpassning och övriga insatser skall i så stor utsträckning som möjligt ske inom ramen för vanliga arbetsplatser. Skyddat arbete hos Samhall är inte en sådan inkluderande insats. De arbetsmarknadspolitiska insatserna bör i första hand ha en inriktning som medverkar till en integrering av personer med arbetshandikapp på den reguljära arbetsmarknaden. Utvecklingen för Samhall AB framöver bör således innebära att bolaget mycket mer än vad som nu är fallet kan utveckla sin samverkan med den lokala arbetsmarknaden. Samhall AB kan med sina erfarenheter utvecklas som ett företag med resurser och kompetens för andra företag, för kommuner och organisationer. Samhall AB skulle med en sådan inriktning kunna bli ett rehabiliteringsföretag som utvecklas efter sin specifika förmåga och kompetens. Jag noterar med tillfredsställelse att Samhall AB i sin framtidsvision Funktionshindrades rätt till arbete (mars 2003) anger den lokala närvaron och samarbetet som en viktig förutsättning för sitt uppdrag.
3.6 Ett öppet system – fler alternativ
Den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall – ”anvisning till Samhall” – är en sluten insats. Personer med arbetshandikapp som inte kan få arbete inom ramen för ordinarie program ”anvisas” till arbete inom Samhall AB. En av mina första frågor var om inte det också kunde finnas andra arbetsgivare som mot samma ersättning som staten betalar till Samhall AB skulle kunna och vara villiga att erbjuda ett meningsfullt och utvecklande arbete. Ersättningen till Samhall AB uppgick till 151 kronor per arbetstimme under 2002. Jag är övertygad om att det finns arbetsgivare, landsting, kommuner, statliga och privata som både kan och vill ordna rehabiliterande arbeten om de kunde få motsvarande ersättning. Dessa ordinarie arbetsgivare har dessutom den fördelen att deras arbetsuppgifter redan finns – de behöver inte konstrueras. Arbete på den ordinarie arbetsmarknaden har också den fördelen att det i sig är inkluderande. Den som har ett arbetshandikapp deltar som alla andra i ett vanligt arbete på en vanlig arbetsplats. Orsaken till att Samhall kom till och finns är ju att det inte funnits eller
Utgångspunkter och reflektioner SOU 2003:56
76
finns arbete på den ordinarie marknaden. Men ingen har egentligen ställt frågan: Hur många arbetstillfällen skulle kunna tas över av den öppna arbetsmarknaden om ordinarie arbetsgivare skulle få samma ersättning som Samhall AB? Utredningen ställer den frågan.
Utredningen föreslår ett finansieringssystem som ger alla arbetsgivare som uppfyller de krav som ställs en möjlighet att på lika villkor ge personer med arbetshandikapp ett meningsfullt och utvecklande arbete. En sådan förändring ger också den som har ett arbetshandikapp samma förutsättningar som gäller för alla andra. Med hjälp av en aktiv insats från arbetsförmedlingen söker hon eller han ett arbete bland flera alternativ, där Samhall AB eller andra uppträder som aktörer på lika villkor.
Naturligtvis tror jag inte att arbetsmarknaden genom denna förändring i ett slag ändrar sina invanda mönster, föreställningar och fördomar om ”arbetshandikappade”. Men i ett antal fall kommer nya alternativ att uppstå. Varje sådant alternativ är en framgång. Framför allt innebär ett öppet system nya möjligheter för de kommuner där Samhall AB nu på grund av lönsamhetsproblem drar ner eller upphör med sin verksamhet. Flera kommuner har i dag aktiviteter av Samhall-liknande karaktär. Det är rimligt att arbetsförmedlingen skall kunna använda sig av sådana verksamheter i sina erbjudanden till personer med arbetshandikapp. Det är rimligt att ersättning utbetalas och att ersättningen är densamma för dessa alternativ som för Samhall AB.
Det kan också vara så att den enskilde individen önskar att få ett utvecklingsarbete inom ett lokalt företag. Det lilla företaget har inte egna resurser för en sådan verksamhet. Med ett ekonomiskt bidrag och kanske ibland med ett stöd från Samhall AB skulle det dock i många fall vara möjligt. Också personer med arbetshandikapp skulle därigenom som många andra få möjlighet att arbeta och utvecklas i det lilla företaget.
3.7 Strategier och förutsättningar för Samhall AB
Mycket av utredningsfrågorna kretsar kring det faktum att riksdag och regering har valt ett helägt aktiebolag (och före det – stiftelseformen) för att bedriva skyddat arbete. Rehabiliteringsverksamhet via Samhall AB är därtill i realiteten ett statsmonopol. Statsmonopol är numera ovanliga. En mer grundläggande fråga är – om verksamheten med skyddat arbete skulle startas från början – skulle
SOU 2003:56 Utgångspunkter och reflektioner
77
statsmakterna då välja att bedriva denna verksamhet i egen regi? Svaret är förmodligen – nej.
Alltsedan Samhalls bolagisering har det skett stora förändringar i Samhalls organisation. Man kan nästan tala om en kontinuerlig förändringsprocess. Det är i sammanhanget närmast sorgligt att det företag, som skapats för att tillgodose de människor som på många sätt har det svårast på arbetsmarknaden, tvingats utsätta just dessa många gånger sköra anställda för så omfattande omorganisationer och neddragningar.
Mitt uppdrag är inte att värdera Samhalls ledning och bedöma de åtgärder som vidtagits. Därtill är tiden för kort. Utredningen har dock gjort en sammanfattande uppföljning av hur Samhall AB har klarat att uppfylla de mål som uppställts. Utredningens generella intryck är att mot bakgrund av givna förutsättningar, så kan resultatet betecknas som godtagbart. I detta konstaterande ligger en bedömning från min sida att resultatet skulle kunna vara annorlunda och bättre om förutsättningarna varit tydliga och klara. Riksdagens och regeringens styrning av företaget har under senare år blivit påtagligt inriktad mot att se till att Samhall AB klarar de ekonomiska målen. Det är enligt min uppfattning ingen tvekan om att det finns en motsättning mellan kraven på kommersiell lönsamhet/effektivitet och kraven på resultat/effektivitet i form av rehabilitering och återgång till ordinarie arbete. Denna motsättning har förstärkts.
Denna ökade målkonflikt beror bl.a. på att resurserna till Samhall AB varit oförändrade. Den beror också på att Samhall verkar på en konkurrensutsatt marknad. Och den förstärks av den anpassningsstrategi som Samhalls ledning valt. För att möta marknadsförändringar och oförändrad ersättning för rehabiliteringsarbetet valde Samhall AB en strategi där företaget gick in som underleverantör till stora svenska koncerner. Företaget blev t.ex. mycket beroende av sina leveranser till Ericsson. Ericssons kris blev därmed också Samhalls. Under de senaste åren har Samhalls produktionsintäkter minskat med ca 1,5 miljarder kronor. Samhall AB har svarat på förändringskraven på samma sätt som andra storföretag i näringslivet. Antalet dotterbolag minskade för att till sist integreras i moderbolaget. Produktionen, som tidigare var mycket diversifierad på många orter, omstrukturerades till färre, större och lönsammare enheter. Denna förändring pågår fortfarande. Den minskade efterfrågan på industriproduktion gör att Samhall AB snabbt försöker övergå till att producera tjänster (städning, fastighetsservice, vård
Utgångspunkter och reflektioner SOU 2003:56
78
m.m.). Denna förändring, enligt ledningen helt nödvändig om företaget inom givna ramar skall överleva, baseras dock inte på någon analys av vilken form av arbete som anställda i Samhall AB behöver för sin rehabilitering. Det är inte så att Samhall på varje ort i landet gör en analys av medarbetarnas behov och sedan utvecklar arbetsuppgifter som passar medarbetarna. Det är snarare tvärtom. Medarbetarna omskolas för att passa de arbetsuppgifter som Samhall AB har. Samhall AB är inte ett rehabiliteringsföretag där verksamheter väljs för att passa medarbetarnas behov. Samhall AB är ett företag som med utgångspunkt från sin produktion försöker skapa sysselsättning och därefter i möjligaste mån rehabilitera medarbetare.
Det är möjligt att Samhall AB med givna förutsättningar inte hade något val. Men frågor om alternativa strategier måste ställas. Kunde Samhall ha valt någon annan strategi än den traditionella centraliseringsstrategin? Kunde Samhall ha fortsatt att upprätthålla en diversifierad verksamhet på många orter? En alternativ strategi hade varit att låta Samhall bli en koncern av många lokala småföretag. Verksamheten skulle då ha som mål att vara diversifierad på varje ort och baserad på ett nära samarbete med det lokala näringslivet och med kommunen. Det förefaller som om Samhall AB under den senaste tiden överväger att genomföra organisatoriska förändringar som tydligare markerar ortsperspektivet. Det är i så fall enligt min uppfattning bra.
Det går dock inte att vrida klockan tillbaka. Min slutsats blir istället att rehabilitering för personer med arbetshandikapp inte kan uppnås genom att staten enbart använder sig av ett företag, Samhall AB. Min grundinställning är att lokala alternativ och komplement måste tillskapas. I ett sådant öppet system bör Samhall ha goda förutsättningar att vara ett fortsatt viktigt alternativ.
Samtidigt som denna utredning kommer att remissbehandlas och bli föremål för regeringens överväganden kommer Samhall AB att behöva genomföra ytterligare besparingar om dagens underskott skall kunna förvandlas till åtminstone ett nollresultat för 2004. Dessa förändringar kommer med säkerhet att innebära att ytterligare neddragningar av verksamheten blir nödvändig. På flera orter kommer Samhall AB:s verksamhet att minska och färre alternativ att erbjudas. Mot den bakgrunden kommer behovet av andra alternativ att framstå som än mer nödvändiga. Det är t.o.m. så att en nödvändig åtstramning av Samhall AB:s verksamhet kan underlät-
SOU 2003:56 Utgångspunkter och reflektioner
79
tas om det finns alternativ. Kravet att Samhall AB skall finnas överallt med en mångfacetterad verksamhet kan då minska.
3.8 Vem har och skall ha ansvaret?
Regelsystemet för den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall anger att det är arbetsförmedlingen som anvisar personer med arbetshandikapp till anställning vid Samhall AB. Enligt gällande förordning har arbetsförmedlingen ett fortsatt ansvar för de personer med arbetshandikapp som finns på Samhall AB. I verkligheten är det inte alls så. Tvärtom ”avförs” anställda på Samhall AB från arbetsförmedlingens register. Aktiva insatser från arbetsförmedlingen för att ge stöd åt anställda i Samhall AB förekommer i mycket begränsad omfattning. Jag har i detta, som i många andra, sammanhang noterat att det är i hög grad skillnad mellan förordningens bokstav och verkligheten.
I den här utredningen har jag lyft fram arbetsförmedlingens ansvar. Arbetsförmedlingen har fått huvudansvaret för att upphandla den viktiga kartläggningen. Det nya programmet kan och bör enligt min uppfattning användas också för all annan form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Behovet av en sådan samordning har framgått med stor tydlighet i alla de utredningar som på senare år hanterat rehabiliteringsfrågor. Organisatoriska frågor och samordnad rehabilitering mellan t.ex. försäkringskassa och arbetsförmedling ligger utanför direktiven för denna utredning. Jag kan dock inte underlåta att framföra som min uppfattning att en organisatorisk sammanslagning av rehabiliteringsarbetet i försäkringskassan och arbetsförmedlingar bör ske.
Rehabilitering har enligt min uppfattning alltför ensidigt kommit att uppfattas som om det bara handlade om rehabilitering av individen. Den enskilde skall genom rehabilitering botas, bli frisk för att passa in i arbetslivet. I lika hög grad gäller dock det omvända. Det omgivande samhället och inte minst arbetsplatser måste anpassas till människorna. En sådan anpassning kan för de mest utsatta behöva ske med stöd och bidrag i olika former. Detta bör i första hand ske på vanliga arbetsplatser. Då blir arbetslivet, arbetsmarknaden inkluderande, öppen för alla. I några fall finns inte denna vanliga arbetsplats. Då behövs Samhall AB och andra aktörer som komplement. Den ordinarie arbetsmarknaden måste dock vara förstahandsalternativet. Och framför allt, den enskilde skall få
Utgångspunkter och reflektioner SOU 2003:56
80
möjlighet att ta ett eget ansvar, uttrycka sin egen vilja och välja. Det är därför jag kallat denna utredning Inte bara Samhall.
81
4 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
Utredningen föreslår:
• att en ny arbetsmarknadspolitisk insats ”allmänt skyddat arbete”
(ASA) införs fr.o.m. 1 januari 2005 och ersätter nuvarande insats ”skyddat arbete hos Samhall”
• att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än Samhall AB
• att en ny modell i tre faser införs; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ”ingången” till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Den första delen, kartläggningsfasen, bör så snart som möjligt öppnas för personer med arbetshandikapp som i dag finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna
• att Samhall AB tillser att de som i dag är anställda i Samhall och som så önskar får möjlighet att snarast påbörja en kartläggningsfas
• att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombinera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos Samhall tas bort
• att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbetsmarknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en sådan organisation kan byggas upp. Ett sådant uppdrag bör ses som en vidareutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket (N 2003/459/A)
• att länsarbetsnämnden skall återkalla anvisningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den inte längre kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbetsnämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det
• att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
82
Av utredningsdirektiven framgår att om alternativa insatser till Samhall behövs skall utredaren föreslå hur de kan styras och finansieras. Gränsdragningen mot andra konjunkturberoende åtgärder skall belysas. Utredaren skall också bedöma möjligheten och lämpligheten att särskilja flera arbetsmarknadspolitiska uppdrag för Samhall med hänsyn till exempelvis olika målgrupper inom verksamheten. Utredaren skall också lämna eventuella förslag på hur Samhalls nuvarande uppdrag kan omformuleras eller brytas ner på olika deluppdrag.
I detta kapitel utvecklar utredningen ett förslag till ett nytt system för skyddat arbete som skall ersätta skyddat arbete hos Samhall. Därefter följer ett avsnitt om uppdelning av Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag.
Utredningen har, som framgår av vad som sägs i kapitel 3, utgått från att en översyn av Samhall AB inte kan göras oberoende av det samband som den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall har med den omgivande verkligheten. Enligt utredningens uppfattning är det uppenbart att komplement till insatser via Samhall AB erfordras i en sådan omfattning att de inte kan beskrivas som alternativ till nuvarande ordning. I detta avsnitt presenterar därför utredningen som sitt huvudförslag ett nytt samlat system för att tillse att personer med arbetshandikapp får tillgång till fler och mer varierande alternativ än vad som för närvarande är fallet. Ett nytt generellt program för grundläggande kartläggning av individens förutsättningar introduceras. Utredningen föreslår också att en uppdelning görs av nuvarande sysselsättnings-/rehabiliteringsprogram i Samhall på två tydliga faser, genomströmningsfas och arbetstrygghetsfas. Till denna nya insats ”allmänt skyddat arbete” (ASA) föreslår utredningen ett nytt system för finansiering som skall kunna användas också för andra arbetsgivare än Samhall AB. Förutsättningen är givetvis att alla arbetsgivare som tar emot personer med arbetshandikapp inom ramen för allmänt skyddat arbete skall kunna visa att deras arbete sker enligt tillfredsställande rutiner för kvalitet och resultat. Arbetsmarknadsverket har ett övergripande ansvar att utveckla rutiner som motsvarar högt ställda kvalitetskrav. Det bör därför ankomma på arbetsförmedlingen att tillse att dessa höga kvalitetskrav upprätthålles. Utredningens förslag syftar till att sätta individen i centrum och utgår från den enskilde individens vilja och förutsättningar. Individen skall med stöd i kartläggnings- och utredningsprogrammet
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
83
kunna välja mellan olika alternativ för sin sysselsättning och rehabilitering. Utredningen ansluter sig härvidlag till det synsätt som redovisas i ett antal utredningar under senare år, bl.a. Rehabilitering till arbete. En reform med individen i centrum (SOU 2000:78).
4.1 Begreppen anvisning, anställning och skyddat arbete
Det finns ett antal begrepp som används inom arbetsmarknadspolitiken som utredningen anser vara otidsenliga eller direkt olämpliga.
Skyddat arbete hos Samhall i dagens system är en arbetsmarknadspolitisk insats, medan själva anställningsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare inom Samhall är som vilket anställningsförhållande som helst på arbetsmarknaden. Det är viktigt att skilja ut de regler som är förknippade med den arbetsmarknadspolitiska insatsen från de regler som rör själva anställningen.
Anvisning är en term inom arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsförmedlingen föreslår den som anvisas att ta del av ett arbetsmarknadspolitiskt program eller insats. Det är möjligt att avböja en anvisning, men då gör arbetsförmedlingen i allmänhet en anmälan om ifrågasatt arbetslöshetsersättning till berörd arbetslöshetskassa. En sådan anmälan skall göras om arbetsförmedlingen förmodar att den som avböjt en anvisning inte står till arbetsmarknadens förfogande. Om den enskilde inte uppbär arbetslöshetsersättning finns däremot ingen anledning till några sanktioner.
Anställning är en överenskommelse mellan en arbetstagare och en arbetsgivare och kan avse tillsvidareanställning eller visstidsanställning. Anvisning görs till en anställning inom Samhall. Anvisningen löper under anställningstiden. Anställning inom Samhall är således – genom anvisningen – både en arbetsmarknadspolitisk insats och ett anställningsförhållande mellan två parter.
Utredningen menar att begreppet ”anvisning” utgår från ett myndighetsperspektiv och inte, i tillräcklig utsträckning, från den enskilde individens vilja, intressen och förutsättningar – där denne skall kunna välja mellan olika alternativ för sin sysselsättning och rehabilitering. Icke desto mindre handlar arbetsmarknadspolitiken i stora delar om myndighetsutövning – så även i detta fall. På sikt bör begrepp som anvisning mönstras ut. Eftersom begreppet anvisning används så frekvent i nuvarande förordningar och före-
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
84
skrifter måste också denna utredning utgå från och använda begreppet anvisning.
I olika sammanhang har utredningen stött på synpunkten att begreppet ”skyddat arbete” bör utgå. Begreppet uppfattas som negativt och många har efterlyst ett annat begrepp. Det är få som känner till att begreppet ”skyddat arbete” skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbetshinder när det gäller att få och behålla ett arbete. Utredningen försökte redan inledningsvis att finna ett annat begrepp som mer knöt an till den enskildes egen insats och medverkan. Begreppet ”skyddat arbete” används emellertid i lagstiftning inom flera olika områden. Utredningen menar att det är angeläget att andra begrepp används, men att i så fall måste en samlad översyn göras. Utredningen använder mot denna bakgrund konsekvent begreppet skyddat arbete i sina förslag.
4.2 Ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram
Utredningsdirektiven kan uppfattas som om de begränsar utredningens uppdrag till en översyn av verksamheten i Samhall AB. Utredningen anser dock, som framgår av bland annat kapitel 3, att en översyn av Samhall AB inte kan ske oberoende av hur övriga insatser inom arbetsmarknadspolitiken fungerar. Utanför den egentliga arbetsmarknadspolitiken ligger också stora problemområden som ytterst handlar om utslagning från arbete. Rätten till det goda arbetet och rehabilitering till arbetet berör också långtidssjukskrivna, personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som i dag får sin försörjning via försörjningsstöd (tidigare socialbidrag). Utanför arbetskraften finns många grupper som, om förutsättningar stod till buds, skulle kunna delta i arbetslivet. Trenden är för närvarande att allt större grupper i den vuxna befolkningen hamnar i en sådan situation. Det kommer framöver att behövas arbetsmarknadspolitiska och andra program av olika slag i större omfattning än för närvarande för att tillförsäkra dessa grupper möjligheter att förvärvsarbeta. Sådana program måste byggas på individens ansvar och medverkan.
Det saknas inte utredningar och bedömningar inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Det saknas inte heller aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Vad som saknas är emellertid ett struk-
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
85
turerat och kvalificerat program för kartläggning och utredning med en tydlig koppling till arbetsmarknaden.
Utredningen föreslår att kartläggnings- och utredningsprogrammet – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas också för personer med ersättning från försäkringskassan och för personer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. Målgruppen bör vara bred och innefatta den som av olika skäl under lång tid varit utanför arbetsmarknaden, men som vill återinträda eller träda in på arbetsmarknaden. Utredningen noterar det förslag som regeringen under maj 2003 överlämnat till lagrådet angående finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Denna samordnade rehabilitering bör kunna utgöra en god grund också som ingång i ett gemensamt kartläggnings- och utredningsprogram. Utredningen menar dock att det behov av finansiell samordning som regeringens förslag avser att möta snarast är ett tecken på otydlig organisation och otydliga ansvarsområden.
En förutsättning för att samordnad rehabilitering skall fungera är att roller, ansvar, uppgifter och finansiering dels är åtskilda, dels är spårbara i systemet. Erfarenheterna visar att ett effektivt utnyttjande av resurser ofta hindras av antingen upplevd eller reell risk för övervältring av kostnader. I den av utredningen föreslagna modellen förutsätts varje part dels stå för individens försörjning under kartläggningsfasen, dels stå för de kostnader som är förknippade med själva kartläggningen/utredningen. Enligt utredningens förslag skall en person som uppbär försörjningsstöd från kommunen erhålla försörjningsstöd under kartläggningsfasen. Kommunen finansierar därutöver själva kostnaden för utredningen. Vinsten för kommunen – om utredningen leder framåt – är att individen kan aktiveras mot arbete och därmed kan kostnaderna för försörjningsstöd minska. Samma resonemang är tillämpligt på försäkringskassan och arbetsförmedlingen.
Om kartläggningen/utredningen visar att individen inte är mogen för aktiva insatser återgår individen till den part som aktualiserat individen. En mer aktiv rehabilitering kommer säkerligen att innebära ett ökat tryck på arbetsförmedlingen och på tillgången till aktiva arbetsmarknadspolitiska program.
Utredningen har inte mandat att föreslå och föreslår heller inte sådana kvantitativa ökningar som innebär att nuvarande budgetramar överskrids. Däremot anser utredningen att en bättre systematik gör det möjligt att öka programmens effektivitet. På så sätt
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
86
kommer också med oförändrade resurser fler att kunna delta i programmen.
Utredningen vill understryka att merparten av de individer som genomgår kartläggnings- och utredningsprogrammet inte kommer bli aktuella eller tillhöra målgruppen för skyddat arbete. De allra flesta bör kunna återgå till arbete i många fall med enklare insatser eller med hjälp av lönebidrag. Endast en mindre andel behöver den större insatsen ”allmänt skyddat arbete”. Under alla omständigheter är vinsterna för samhället och för de enskilda individer som kan återgå i arbete efter en mer systematiserad karläggning så stora att de mer än väl täcker kostnaderna.
4.3 Det nya systemet
I den nya modellen ingår tre faser; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. Kartläggning omfattas formellt inte av begreppet skyddat arbete, men utgör den gemensamma ”ingången” till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Varje anvisning till lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) eller allmänt skyddat arbete (ASA) skall föregås av ett obligatoriskt kartläggnings- och utredningsprogram. Begreppet allmänt skyddat arbete föreslås ersätta begreppet skyddat arbete hos Samhall för att visa att insatsen är öppen för fler huvudmän än Samhall AB.
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
87
Figur 4.1 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
Kartläggningsfasen, fas 1
I kartläggnings- och utredningsprogrammet, fas 1, skall arbetsförmedlingen i nära samverkan med den enskilde komma överens om det eller de stödinsatser/program som är aktuella för individen. Kartläggningen/utredningen skall ha en sådan precision att den resulterar i en tydlig individuell plan som sträcker sig över överblickbar tid. Kartläggnings- och utredningsprogrammet omfattar högst 8 veckor.
Utgångspunkten skall vara att arbetsförmedlingen skall stödja individens egna resurser och möjligheter. Individens förmåga att själv ta ansvar skall förstärkas. På denna punkt vill utredningen peka på behovet av perspektivbyte. I den bästa av världar sammanfaller individens önskemål med beslutsfattarens bedömning av vad som utgör relevanta insatser. I praktiken har arbetsförmedlingen haft ett tolkningsföreträde för vad som utgör relevanta insatser. Utredningen anser att myndighetsutövningen i det framtida systemet – på ett helt annat sätt än tidigare – måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsättningar. Utgångspunkten för varje kartläggnings- och utredningssamtal skall vara individen. Den relevanta frågan att ta ställning till är: Vad vill Du
Kartläggnings-/ut- redningsfas
Återflöde
Kommun Af Fk
Övriga stöd och lösningar
Reguljära arbetsmarkn.
Fas 1
Fas 2
Fas 3
Skyddat arbete
Arbetstrygghetsfas
Genomströmningsfas
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
88
göra med resten av Ditt arbetsliv? Detta förutsätter att berörda handläggande tjänstemän utvecklar ny kompetens och nya förhållningssätt. AMS bör omgående få ett uppdrag att redovisa hur en sådan ny kompetens och nya arbetssätt kan utvecklas inom AMS organisation (se vidare avsnitt 4.10.2).
I kartläggnings- och utredningsprogrammet skall arbetsförmedlingen tillse att det finns kompetens inom platsförmedling, arbetsprövning, anpassning av arbetsplatser, arbetsträning, fördjupad vägledning, utbildningsplanering, arbetspsykologisk verksamhet samt specialistkompetens inom olika områden. Insatserna under kartläggnings- och utredningsprogrammet kan handla om förmedling till arbete på den reguljära arbetsmarknaden (med eller utan stöd), till konjunkturberoende program eller till en vidareutbildning. Reguljära arbetsmarknaden och konjunkturberoende program eller andra lösningar prövas först. Om sådana program inte är möjliga eller tillämpbara för den enskilde individen skall därefter lönebidragsanställning komma ifråga.
Kartläggnings- och utredningsprogrammet skall – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – vara ett gemensamt system för personer med arbetshandikapp, långtidsarbetslösa, långtidssjukskrivna, personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. I några fall kommer emellertid kartläggningen/utredningen att ge vid handen att individen inte är mogen för arbetsmarknaden (exempelvis vid missbruksproblem eller andra problem). Individen går då inte vidare, utan återgår till den part som aktualiserat individen. Programmet skall byggas upp skyndsamt och fordrar inledningsvis en prioritering. Personer med omfattande funktionsnedsättningar skall ha förtur.
Genomströmningsfasen, fas 2
Om en lönebidragsanställning inte bedöms vara en för individen lämplig lösning kan arbetsförmedlingen erbjuda den enskilde individen en anställning vid Samhall AB eller hos annan arbetsgivare under en period av högst två år. En sådan period med tidsbegränsad anställning bör omfatta väsentliga inslag av vägledning, arbetsprövning/-träning, rehabilitering och utbildning och syfta till att den enskilde under eller efter tvåårsperioden skall kunna övergå till den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. En sådan
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
89
övergång kan ske med eller utan stöd i form av lönebidrag. Omfattande utvecklingsinsatser kommer således att sättas in under genomströmningsfasen. Särskilt utbildning kommer vara en viktig komponent (se avsnitt 4.4).
Målet för genomströmningsfasen, fas 2, bör vara att en stor del – inledningsvis åtminstone 25 procent – bör ha fått anställning på den reguljära arbetsmarknaden, med eller utan stöd, eller övergå till reguljär utbildning. Utredningen vill understryka att detta mål efter en inledande period bör kunna höjas väsentligt. Om det finns särskilda skäl och detta är väl dokumenterat bör det i undantagsfall vara möjligt att gå direkt från kartläggningsfasen, fas 1, till arbetstrygghetsfasen, fas 3. Med särskilda skäl avses framförallt att det står klart redan efter kartläggningsfasen att den enskilde inte under överskådlig tid kommer att ha förutsättningar att övergå till annan anställning.
Arbetstrygghetsfasen, fas 3
De individer vars behov inte kunnat tillgodoses inom ramen för de program som erbjuds efter kartläggningsfasen eller genomströmningsfasen skall, om inte särskilda skäl talar emot en sådan lösning, erbjudas tillsvidareanställning i Samhall AB eller hos andra arbetsgivare som förklarat sig villiga att anordna arbete i arbetstrygghetsfasen. Även i denna fas bör naturligtvis strävandena vara att personerna ifråga skall utvecklas och rehabiliteras med sikte på den reguljära arbetsmarknaden, men detta får då ske i individuellt anpassade former. Många inom denna grupp har mer komplicerade och omfattande funktionsnedsättningar och har ofta ett mycket stort behov av långsiktig trygghet. Arbetet med förändring måste dock ske med stor respekt för de enskildas behov av långsiktighet och stabilitet. Länsarbetsnämnden skall dock även för denna grupp regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Målet för övergångar är av ovan nämnda skäl lägre än för dem som befinner sig i genomströmningsfasen.
4.4 Utbildningens strategiska roll
Med tanke på den roll utbildningen spelar för inträde på den reguljära arbetsmarknaden är det mycket angeläget att personer med
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
90
funktionshinder ges möjligheter att studera och kvalificera sig till nya arbeten. Dessa möjligheter är för närvarande begränsade, vilket bl.a. betonas i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, där det sägs att;
utbildning har en central betydelse för allas möjligheter såväl på arbetsmarknaden som i samhällslivet i övrigt. Det gäller i synnerhet för personer med funktionshinder. Trots detta har människor med funktionshinder som grupp räknat en lägre sysselsättnings- och utbildningsnivå än befolkningen i övrigt. I detta ligger en utmaning för hela
utbildningssystemet, från förskolan till den högre utbildningen.
Detta faktum att människor med funktionshinder inte har samma möjligheter som andra till studier och utbildning och knappast alls kom att beröras av Kunskapslyftet, betonas i en rapport från Kunskapslyftskommittén (SOU 1999:39), som visade att personer med funktionshinder ibland utestängs, helt eller delvis, från vuxenutbildningen. Det strider, självfallet, mot den nationella handlingsplanen, men även mot ordalydelsen och meningen i propositionen
Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72), där det betonas hur;
den grundläggande principen om allas lika tillgång till lärande innebär att särskilda insatser behöver göras för att möta behoven hos människor med funktionshinder, vilka annars lätt utestängs.
Efter åren av Kunskapslyft med riktade statsbidrag är vuxenutbildningen i Sverige inne i ett utvecklingsskede som syftar till att skapa en utbildning ”för alla vuxna”. Från år 2006 kommer därför all vuxenutbildning att finansieras via det generella statsbidraget till kommuner och folkbildning. Som det sägs i propositionen Vuxnas lärande har kommuner och folkbildning i detta skede och inför framtiden ett särskilt ansvar för att nå dem med lägst utbildningsbakgrund men även andra grupper med särskilda behov såsom funktionshindrade och invandrare.
En rad utredningar pågår för närvarande för att underlätta för personer med funktionshinder att utbilda sig, som exempel LSS- och hjälpmedelsutredningen, utredningen om svenska för invandrare, översynen av den studiesociala situationen och utredningen om särskola och särvux. Dessutom avslutades i januari 2003 en utredning om läromedel för funktionshindrade (SOU 2003:15). Utredningen om särskolan och särvux konstaterar i ett aktuellt delbetänkande För den jag är – om utbildning och utvecklingsstörning (SOU 2003:35) att även om den kommunala vuxenutbild-
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
91
ningen för personer med utvecklingsstörning – SÄRVUX – byggts ut under senare år, så visar tillgängliga utvärderingar att utbyggnaden är mycket olika mellan landets kommuner och inte alls motsvarar behoven.
Det finns sålunda ett starkt allmänt behov av att reformera utbildningen för vuxna personer med funktionshinder. Handikappförbundens samarbetsorganisation (HSO) har engagerat sig och startade våren 2001 en kampanj ”Vuxenutbildning för alla”, som betonar kommunernas ansvar för att utöka möjligheterna till studier. Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) har samtidigt tagit fram ett program för hur bemötandet av personer med funktionshinder skall förbättras. I samverkan med Skolverket pågår ett arbete med siktet inställt att år 2010 göra utbildningen öppen och tillgänglig för alla.
Utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen för personer med funktionshinder, inom såväl Komvux som Särvux, borde kunna inspireras av den verksamhet som pågår inom den fria och frivilliga folkbildningen. Staten har givit folkbildningen ett särskilt uppdrag, senast formulerat i propositionen Folkbildning (prop. 1997/98:115);
Folkbildningen bör fortsätta sina ansträngningar att undanröja studiehinder och tillgodose utbildningsbehov för människor med funktionshinder. Inte minst folkhögskolorna bör här kunna ta på sig ett särskilt ansvar att anordna behörighetsgivande utbildning.
Detta särskilda ansvar manifesterar sig i att 10 procent av det statliga bidraget till folkhögskolorna har ”öronmärkts” för att gå till personer med funktionshinder och invandrare med språksvårigheter. Även studieförbundens insatser sker med riktade statsbidrag. Det bör vara möjligt att formulera ett motsvarande uppdrag för den kommunala vuxenutbildningen och även ”öronmärka” medel för utbildningen och undervisningen. Förlängd studietid och studier i mindre grupper förutsätter fler lärare, vilket medför ökade kostnader, som bör kompenseras i särskild ordning. Under alla förhållanden bör den kommunala vuxenutbildningen byggas ut för personer med funktionshinder, för att kunna utgöra en av de utbildningsarenor, som öppnar upp för reguljära arbeten.
Förbättrade utbildningsmöjligheter för personer med funktionshinder är också en viktig förutsättning för att öka den enskilde individens valfrihet under kartläggningsfasen, då vederbörande prövar sina framtida möjligheter. Utbildning är vidare ett alternativ
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
92
eller komplement till arbete under eller efter genomströmningsfasen. Som en stimulans till studier bör ett av målen under genomströmningsfasen vara övergång till reguljär utbildning. Det förutsätter dock att reguljär utbildning är tillgänglig och möjlig att delta i.
En annan självklar utbildningsarena är arbetsmarknadsutbildningen. Även inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen bör särskilda medel avsättas för att i ökad utsträckning erbjuda personer med omfattande funktionshinder utbildningar som stärker deras ställning i arbetslivet.
Gemensamt för alla dessa utbildningsformer och aktörer är att utbildningens anordnande måste anpassas efter målgruppen, vilket rimligen innebär skräddarsydd arbetsplatsförlagd utbildning, varvning teori/praktik och sist men inte minst individuell uppläggning. Utredningen menar att inte minst i genomströmningsfasen bör utbildning ses som ett mycket viktigt rehabiliteringsinstrument.
4.5 Huvudmannaskap
4.5.1 Huvudmannaskap för kartläggningsfasen, fas 1
Utredningen anser det viktigt att göra det mycket tydligt vem som har det samlade ansvaret. Det finns i princip två alternativ. Ett första alternativ är att Arbetsmarknadsverket får ett förtydligat ansvar. Ett andra alternativ är att en ny fristående organisation byggs upp. Utredningen ser däremot inte det frivilliga system för finansiell samordning som regeringen lämnade till lagrådet våren 2003 (lagrådsremiss den 8 maj 2003, Socialdepartementet) som ett långsiktigt alternativ.
Det som talar för Arbetsmarknadsverket är att verket är den myndighet som har ansvaret i dag. AMV har också utvecklat kunskaper om och kontakter på arbetsmarknaden. Dessa kontakter med den reguljära arbetsmarknaden är viktiga för att hitta lämpliga arbetsplatser som är i linje med vad som utvecklats som resultat av kartläggnings- och utredningsprogrammet. En annan fördel är att Arbetsmarknadsverket disponerar även övriga inslag i de arbetsmarknadspolitiska programmen.
Det som talar för en fristående organisation är att en sådan organisation sannolikt bättre kan svara mot en modell där flera aktörer (försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen) kan komma aktualisera individer för kartläggning/utredning. Priorite-
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
93
ringsdiskussionen om vilka individer som skall få del av resursen och i vilken ordning kartläggnings- och utredningsinsatser skall genomföras skulle sannolikt underlättas i en fristående organisation som inte är knuten till någon av de aktörer som själva kan aktualisera individer. En fristående organisation riskerar dock att bli enbart ett medicinskt/diagnostiskt organ, utan koppling till arbetsmarknaden och utan tillgång till arbetsmarknadspolitiska program.
Utredningen har utvärderat de ovan angivna alternativen och kommit fram till att Arbetsmarknadsverket är den naturliga aktören i och med den redan befintliga kopplingen till arbetsmarknaden och till de arbetsmarknadspolitiska programmen. Utredningen anser emellertid att det finns stora utvecklingsbehov när det gäller struktur och kvalitet i Arbetsmarknadsverkets tjänster och program. Utredningen anser att förslagen i denna utredning måste åtföljas av en parallell skärpning av lönebidragshanteringen inom Arbetsmarknadsverket. AMS har under perioden 1998–2000 bedrivit ett projekt i syfte att utveckla metoder, kompetens samt uppföljnings- och utvärderingsinsatser för hanteringen av lönebidrag. Fortfarande kvarstår emellertid utvecklingsarbete för att, fullt ut, nå de kvalitetskrav för hanteringen som tagits fram. Inom AMS pågår ett utvecklingsarbete av arbetsförmedlingen där verksamheten i högre utsträckning än för närvarande skall präglas av enhetlighet, rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att inrätta en särskild verksamhetsgren för rehabilitering inom Arbetsmarknadsverket för att garantera resurser, kompetens och kvalitet. Inom denna verksamhetsgren skall kartläggnings- och utredningsprogrammet vara en väsentlig del. Utredningen vill understryka att Arbetsmarknadsverket inte skall bygga upp någon stor egen organisation för detta ändamål, utan snarare utveckla en beställarkompetens för att kunna upphandla merparten av de tjänster som erfordras. Resurser för denna verksamhet finns redan i dag finansierad inom Arbetsmarknadsverket, Riksförsäkringsverket och Samhall AB. Utredningen förutsätter därför att inga nya resurser behöver tillföras. Istället bör befintliga resurser kunna omfördelas och användas mer effektivt.
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
94
4.5.2 Huvudmannaskap för genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen (allmänt skyddat arbete)
Huvudmän för genomströmnings- respektive arbetstrygghetsfasen kan vara Samhall AB, kommuner, sociala arbetskooperativ, stiftelser, privata företag med flera. Man skall kunna vara huvudman för genomströmningsfasen, utan att det finns krav på att man samtidigt skall vara huvudman för arbetstrygghetsfasen och vice versa.
I nuvarande regelverk finns en bestämmelse om att länsarbetsnämnden får anvisa någon en anställning med lönebidrag eller skyddat arbete endast om:
• arbetsuppgifterna och arbetsförhållandena är lämpliga för arbetstagaren, och
• lön och andra anställningsförmåner följer av kollektivavtal eller är likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen.
Detta bör gälla även framgent. AMS bör dessutom i föreskrifter ange andra kriterier för arbetsgivare som vill anordna allmänt skyddat arbete. AMS bör ställa krav på ekonomi och övriga resurser och ställa som villkor att anordnaren har tillräcklig kompetens för uppgiften m.m. Enligt nuvarande regelverk skall länsarbetsnämnden ge berörda arbetstagarorganisationer tillfälle att yttra sig innan en insats får göras. Erfarenheterna visar dock att detta samråd inte alltid fungerar på ett tillfredsställande sätt. Utredningen anser emellertid att samråd med berörda arbetstagarorganisationer är särskilt viktigt när det gäller denna arbetsmarknadspolitiska insats och förutsätter att Arbetsmarknadsverket vidtar åtgärder för att säkerställa att samrådsrutinerna fungerar.
4.6 Styrning och finansiering
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren dels skall redovisa förslag till metoder för att styra omfattningen av Samhalls verksamhet, dels – om alternativa insatser behövs – föreslå hur dessa kan styras och finansieras.
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
95
4.6.1 Styrning
Nuvarande system innebär att Arbetsmarknadsverket inom ramen för tilldelade förvaltningsmedel tillhandahåller en kostnadsfri service för arbetssökande i form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Därutöver kan Arbetsmarknadsverket inom ramen för tilldelade s.k. programmedel (aktivitetsstöd) tillhandahålla den arbetsmarknadspolitiska insatsen - arbetslivsinriktad rehabilitering. Kartläggnings- och utredningsprogrammet ligger som tidigare nämnts utanför begreppet allmänt skyddat arbete (ASA). Styrprinciperna för kartläggnings- utredningsprogrammet avgörs av om Arbetsmarknadsverket bedriver programmet i egen regi eller upphandlar denna tjänst från andra aktörer (utifrån tilldelade förvaltningsmedel eller andra anslag som tillförs). Om den bedrivs i egen regi finns redan etablerade styrprinciper. Om det andra alternativet väljs behövs andra styrprinciper. Utredningen föreslår att i det senare fallet skall samma styrprinciper tillämpas som för närvarande gäller för arbetsmarknadsutbildning (AMV upphandlar denna tjänst på marknaden). Som tidigare nämnts menar utredningen att merparten av innehållet i kartläggnings- och utredningsprogrammet skall upphandlas.
I det fall det kan komma att bli kö till denna resurs är det viktigt att det finns en tydlig prioriteringsordning. Utredningen menar att personer med mer omfattande funktionsnedsättningar skall prioriteras till programmet och att arbetsförmedlingens resurser också i övrigt styrs till dessa grupper. En samlad prioriteringsordning behöver också utformas när kommuner och försäkringskassor börjar aktualisera individer till kartläggnings- och utredningsprogrammet.
Regeringen skall styra omfattningen av allmänt skyddat arbete, genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen, genom att i regleringsbrev ange hur många som skall sysselsättas på samma sätt som i dag sker för de arbetsmarknadspolitiska insatserna lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Regeringen kan också formulera krav på prioriterad målgrupp och ställa resultatkrav på verksamheten i form av övergångar, oavsett om det är Samhall AB eller någon annan aktör som är huvudman. Dessa krav skall ställas på Arbetsmarknadsverket via regleringsbrev.
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
96
4.6.2 Finansiering
Kartläggnings- och utredningsprogrammet är ett arbetsmarknadspolitiskt program som till delar motsvarar nuvarande insats med aktivitetsstöd – arbetslivsinriktad rehabilitering och den kostnadsfria service på arbetsförmedlingen som är finansierad av förvaltningsmedel. Kartläggnings- och utredningsprogrammet skall finansieras på samma sätt som nuvarande verksamheter: under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1 Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader och 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd för de grupper som aktualiseras från arbetsförmedlingen. När kommuner och försäkringskassor tar del av kartläggnings- och utredningsprogrammet gäller principen att respektive aktör står för sina egna kostnader.
Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Medel bör tillföras detta anslag, i den takt som riksdag och regering anser vara lämplig, från anslaget 22:9 Bidrag till Samhall
AB (se kapitel 6).
4.7 Gränsdragningar inom arbetsmarknadspolitiken
4.7.1 Gränsdragning mot särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
Utredningen har inte haft direktiv att utreda gränsdragningen mot andra särskilda insatser för personer med arbetshandikapp (lönebidrag och offentligt skyddat arbete m.fl.). Utredaren skall dock, enligt direktiven, samråda med utredningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05) som har i uppdrag att genomföra en översyn av dessa program. Utredningen vill i korthet peka på att det bör övervägas om det framgent behövs två olika former av skyddat arbete, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete (ASA). De två insatserna har redan samma syfte och liknande målgrupper och med utredningens förslag får de båda insatserna i stort sett samma ersättningskonstruktion.
Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att kombinera skyddat arbete hos Samhall med andra insatser som stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade, stöd till personligt biträde, särskild stödperson för introduktion och uppföljning (SIUS) eller särskilt stöd vid start av näringsverksam-
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
97
het. Denna begränsning har sin bakgrund i att Samhall AB med nuvarande finansieringsmodell anses vara kompenserad för sådana kostnader. I det nya systemet förekommer ingen sådan indirekt kompensation. Utredningen föreslår därför att nuvarande begränsning tas bort.
4.7.2 Gränsdragning mot konjunkturberoende program
Enligt utredningsdirektiven skall, om alternativa insatser behövs, gränsdragningen mot andra konjunkturberoende åtgärder belysas. Det finns en viss utbytbarhet mellan de konjunkturberoende programmen och särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Om tillgången är begränsad under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade ökar i viss utsträckning efterfrågan på konjunkturberoende program (finansieras av anslag 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och andra kostnader) och vice versa, givet målgruppen.
Utredningen har prövat de konjunkturberoende programmen/insatsernas syfte, omfattning och inriktning mot förslagen.
Kartläggningsfasen, fas 1
Det finns inga beröringspunkter till de konjunkturberoende programmen, utom i ett avseende: arbetslivsinriktad rehabilitering. Arbetslivsinriktad rehabilitering tillhandahålls dels som en arbetsmarknadspolitisk insats, dels som en kostnadsfri service på arbetsförmedlingen. I det förra fallet är insatserna mer omfattande och deltagaren erhåller aktivitetsstöd. I det senare fallet är insatserna mer begränsade och den arbetssökande har kvar den ersättning han/hon har vid arbetslöshet. Inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering finns särskilda resurser för arbetsprövning, anpassning av arbetsplatser, arbetsträning, fördjupad vägledning och arbetspsykologisk verksamhet, m.m. Arbetslivsinriktad rehabilitering bedrivs i egen regi av Arbetsmarknadsverket (personal, lokaler och utrustning), men arbetsprövning och funktionsbedömning kan också bedrivas förlagd till en arbetsplats.
Kartläggnings- och utredningsprogrammet kommer att få konsekvenser för den arbetsmarknadspolitiska insatsen arbetslivsin-
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
98
riktad rehabilitering och för arbetsförmedlingens kostnadsfria service arbetslivsinriktad rehabilitering. Delvis rör det sig om samma arbetsuppgifter som enligt förslaget skall utföras. Sammantaget bör de nuvarande resurserna utnyttjas bättre genom de förslag som utredningen lämnar.
Genomströmningsfasen, fas 2
Vissa beröringspunkter till de konjunkturberoende programmen finns. Utbildnings- och praktikinslag liksom väglednings- och platsförmedlingsinsatser kommer sannolikt att vara vanligt förekommande. Det finns emellertid särskilda konjunkturberoende program med denna inriktning, men de är normalt öppna endast för den som är över 20 år, arbetslös eller riskerar arbetslöshet och inskriven vid arbetsförmedlingen. Insatserna under genomströmningsfasen måste, enligt utredningens uppfattning, kunna utformas mer fritt än vad som gäller för de konjunkturberoende programmen. De utvecklingsinsatser som genomförs bör, trots vissa likheter, ligga utanför det som i dag definieras som konjunkturberoende program.
Arbetstrygghetsfasen, fas 3
Vissa mindre beröringspunkter med de konjunkturberoende programmen finns. Dessa beröringspunkter avser de utvecklingsinsatser som kommer att genomföras under denna fas.
4.7.3 Författningsmässiga konsekvenser
Utredningens förslag innebär vissa författningsmässiga konsekvenser (se Författningsförslag och Författningskommentarer). När det gäller lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen finns anledning att se över om någon tystnadsplikt överhuvudtaget behövs. Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag inte haft möjlighet att ta ställning till denna fråga. Frågan bör därför utredas vidare i särskild ordning.
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
99
4.8 Tillämpning av gällande regler för anställning
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall överväga om det finns skäl att ändra tillämpningen av gällande regler för anställning.
Regler och/eller riktlinjer kring anvisning och/eller anställning tas upp i förordning, i avtalet mellan staten och Samhall AB och i kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna inom Samhall.
4.8.1 Förordning ( 2000:630 ) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
I 32–37 §§ i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp behandlas skyddat arbete. Skyddat arbete innebär arbete för personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Av 1 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) framgår att den som anvisats skyddat arbete undantas från den lagens tillämpning. Anledningen till undantaget är att skyddat arbete hos Samhall är en arbetsmarknadspolitisk insats. Den som anvisats till Samhall anses enligt regelverket fortfarande stå till arbetsmarknadens förfogande och är skyldig att acceptera ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden om ett sådant erbjuds. Enligt 37 § i förordningen skall länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Som utredningen anfört i andra sammanhang så tillämpar arbetsförmedlingen normalt inte regeln varken efter dess bokstav eller dess andemening.
4.8.2 Avtalet mellan staten och Samhall AB
I avtalet mellan staten och Samhall AB framgår att företaget i möjligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i första hand ske genom naturlig avgång.
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
100
4.8.3 Gällande kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna
Anställningsformen (tillsvidare- eller visstidsanställningar) regleras av kollektivavtal. Tillsvidareanställning är normalformen för anställningar inom Samhall. Enligt gällande kollektivavtal kan lokal överenskommelse träffas om visstidsanställning när det föreligger särskilda omständigheter.
I kollektivavtalen som tecknats mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna inom industri- och tjänstesidan regleras frågor om anställningens upphörande. Av avtalen framgår att både arbetstagare och arbetsgivare har en uppsägningstid på en månad. Samhall AB kan dock medge att en anställd lämnar sin anställning utan iakttagande av uppsägningstid. Vid uppsägning p.g.a. den anställdes personliga förhållanden eller vid avskedande skall reglerna i 30 § LAS iakttas.
Sedan 1980 har ingen anställd med arbetshandikapp sagts upp p.g.a. arbetsbrist. I gällande kollektivavtal finns dock inga hinder för uppsägning p.g.a. arbetsbrist. Uppsägning p.g.a. arbetsbrist tillämpas helt enkelt inte. Tillämpningen förefaller vila på en muntlig överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationerna. En sådan muntlig överenskommelse gäller dock inte som kollektivavtal. För att ett kollektivavtal skall gälla måste det vara skriftligt.
4.8.4 Motiv för och emot tillsvidareanställningar och tillämpningen att ej säga upp p.g.a. arbetsbrist
Fördelar
I den senaste strategirapporten Samhall mot år 2005 (Samhall 1996) framhålls att den stora fördelen med tillsvidareanställningar har varit den individuella tryggheten för de anställda. Samtidigt poängteras att verksamheten utformats till arbetsplatser med långsiktiga produktionsåtaganden, vilket försvåras med en hög personalomsättning och genomströmning. I rapporten framhålls även andra fördelar med tillsvidareanställning. Tillsvidareanställning minskar otryggheten i en annars utsatt livssituation. Tillsvidareanställning betonar att det är fråga om anställning och arbete samt rehabilitering genom detta arbete istället för ett arbetsträningsinstitut där produktionsvillkoren blir av underordnad betydelse.
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
101
Med tillsvidareanställning undviks också rundgång när man efter en tid anställer en tidigare medarbetare som under mellantiden kan ha hamnat i ett sämre läge än när den tidigare anställningen slutade.
I strategirapporten diskuteras vidare individens behov av trygghet å ena sidan och behovet av genomströmning å andra sidan. Samhall AB:s slutsats är att genomströmningsmålet måste åstadkommas med andra medel än tidsbegränsade anställningar, i första hand metodutveckling och ledarskap. I rapporten framhålls dock att frågan om tillsvidare- eller visstidsanställningar inte behöver vara en fråga om antingen eller, utan om både och. Företaget utvecklar i strategirapporten ett antal alternativ/kombinationer mellan tillsvidare- och visstidsanställningar med olika tidsgränser som till delar påminner om de förslag som tagits fram i framtidsvisionen Funktionshindrades rätt till arbete (mars 2003). Slutsatserna i strategirapporten är dock att fördelarna med tillsvidareanställning överväger.
I strategirapporten behandlas också motivet för att inte säga upp vid arbetsbrist: den enskildes behov av trygghet i anställningen. Samhall AB såg, i rapporten, i ett framtidsperspektiv behov av att i undantagsfall öppna möjligheterna för uppsägning p.g.a. arbetsbrist. Ett antal villkor skall då samtidigt vara uppfyllda: för det första skall gälla att alla andra möjligheter har uttömts, t.ex. i form av övergång, omstrukturering eller utbildningsinsatser, för det andra att svårigheterna med orderingången är långsiktiga, kommer att gälla under ett halvår till ett år och inte kan kompenseras av koncernens samlade affärsresurser och för det tredje skall gälla att berörda personer skall erbjudas alternativ, men vill eller kan inte flytta från orten till närmaste Samhallverksamhet.
Nackdelar
Enligt utredningens bestämda uppfattning är nuvarande form för tillsvidareanställning ett hinder för rehabilitering och återgång till den ordinarie arbetsmarknaden. Tillsvidareanställning förstärker i praktiken intrycket av att anvisningen innebär en permanent lösning. Sökbeteende och motivation att övergå till den reguljära arbetsmarknaden påverkas rimligen av om den anställde med arbetshandikapp redan från arbetsförmedlingen bibringats den uppfattningen att anställning hos Samhall är liktydigt med en slutlig placering. Denna uppfattning förstärks dessutom kraftigt av
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
102
policyn att arbetshandikappade anställda inom Samhall inte sägs upp vid arbetsbrist.
Har man varit anställd en längre tid inom Samhall kan också årliga löneökningar innebära att den anställde har en högre lön än vad som motsvaras av marknadslönen på den regionala eller lokala arbetsmarknaden, vilket påverkar det personliga incitamentet att lämna Samhall. Om den anställde under sin tid i Samhall blivit erfaren och skicklig och därigenom påtagligt bidrar till det ekonomiska resultatet finns inget motiv för den lokala platsledningen vid Samhall – som också har att uppfylla ekonomiska krav – att medverka till en övergång på den reguljära arbetsmarknaden. Enligt 37 § i förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp skall länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Den arbetsmarknadspolitiska insatsen skall avbrytas om så är fallet. I praktiken sker denna prövning mycket sällan.
Det faktum att inga anställda med arbetshandikapp sägs upp p.g.a. arbetsbrist är en förklaring till den stora undersysselsättning som i dag finns i Samhall. Att under en längre tid vara undersysselsatt eller t.o.m. helt sakna meningsfulla arbetsuppgifter på Samhall är enligt utredningens uppfattning ett klart sämre alternativ för berörda anställda än att arbetsförmedlingen får återta ansvaret.
Tidsbegränsade anställningar innebär en större omsättning och fler anställningstillfällen för personer med arbetshandikapp.
4.9 Uppdelning av Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall bedöma möjligheten och lämpligheten att särskilja flera arbetsmarknadspolitiska uppdrag för Samhall med hänsyn till exempelvis olika målgrupper inom verksamheten.
4.9.1 Tidigare förslag
Behovet av att tydliggöra Samhalls olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag har på senare år förts fram av bland annat Riksrevisionsverket (RRV) och Samhall AB.
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
103
RRV:s förslag
Under åren 1997–1999 granskade RRV lönebidraget Det flexibla lönebidraget (RRV 1998:37) och Samhall Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18). I rapporten Stödet till arbetshandikappade – modeller för en reformering av statens insatser (RRV 2000:14) gjorde RRV sedan en jämförande analys av resultaten från de båda granskningarna. I rapporten skisserades på tre olika modeller för hur stödet till arbetshandikappade skulle kunna utformas för att bli mer effektivt.
Samhalls förslag
I Samhall AB:s framtidsvision Funktionshindrades rätt till arbete (mars 2003) framgår att bolaget på ett nytt sätt avser förena ett starkt individperspektiv som tar fasta på medarbetarnas utvecklingsbehov med en lokal närvaro på orten och en affärsstruktur som gör det möjligt att erbjuda ett varierat utbud av arbetsuppgifter och klara statens krav på ekonomisk bärkraft.
För att stärka individperspektivet har bolaget för avsikt att utveckla en modell som bygger på de tre delarna kartläggning – genomströmning – arbetstrygghet. En förutsättning för individperspektivet är, enligt framtidsvisionen, en ordentlig kartläggning innan anställning i Samhall. Under kartläggningen arbetas en handlingsplan fram för individen. Under kartläggningen är man inte anställd. Genomströmning innebär en tidsbegränsad anställning i Samhall för utveckling i arbetslivet. Målgruppen omfattar arbetssökande med ett tydligt övergångsmål till arbete utanför Samhall. Insatserna avser arbetsträning, motivation och vissa utvecklingsinsatser. Målgruppen omfattar också arbetssökande med ett varaktigt stödbehov och behov av anpassat arbete. Denna målgrupp kan komma att gå vidare till fortsatt anställning inom Samhall (arbetstrygghet). Arbetstrygghet innebär en tillsvidareanställning inom Samhall för personer med funktionshinder med låg anställbarhet på grund av varaktigt behov av anpassat arbete och stöd för att klara arbetslivets krav. Målet kan vara personlig och yrkesmässig utveckling inom Samhall eller övergång längre fram.
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
104
4.10 Utredningens överväganden och förslag
4.10.1 Huvudförslaget
I kapitel 8 konstateras att det finns behov av alternativ och komplement samt av fler aktörer.
Utredningen föreslår att en ny arbetsmarknadspolitisk insats ”allmänt skyddat arbete” (ASA) införs fr.o.m. 1 januari 2005 och ersätter nuvarande insats ”skyddat arbete hos Samhall”.
Utredningen föreslår att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än Samhall AB.
Begreppet allmänt skyddat arbete föreslås ersätta begreppet skyddat arbete hos Samhall för att visa att insatsen är öppen för fler huvudmän än Samhall AB.
Regering och riksdag har uttalat en höjd ambitionsnivå vad gäller möjligheter till förvärvsarbete för personer med arbetshandikapp. I enlighet med vad regering och riksdag uttalat, bör dessa arbetstillfällen i så stor utsträckning som möjligt tillkomma på den reguljära arbetsmarknaden. Det bör således inte finnas någon fristående ambition att öka volymen skyddat arbete. Ambitionen bör istället vara att skapa ett sådant arbetsliv att människor med olika former av arbetshandikapp kan få anställning på den ordinarie arbetsmarknaden. Det kommer dock även framöver att behövas arbetsplatser och företag som är helt anpassade till förutsättningarna för personer med arbetshandikapp, men dessa insatser bör i ökad utsträckning utformas för att bli effektiva steg på vägen mot anställningar på den reguljära arbetsmarknaden.
Utanför arbetskraften finns grupper som, om förutsättningar stod till buds, skulle kunna delta i arbetslivet. Utredningen menar att det finns ett behov av ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram med en tydlig koppling till arbetsmarknaden. Det kartläggnings- och utredningsprogram som utredningen föreslår bör – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas för försäkringskassan och kommuner. I den föreslagna modellen förutsätts varje part dels stå för individens försörjning under denna fas, dels stå för de kostnader som är förknippade med själva kartläggningen/utredningen. Vinsten – om insatsen lyckas – är minskade kostnader för arbetslöshetsersättning, sjukskrivning och försörjningsstöd.
Utredningen föreslår att en ny modell i tre faser införs; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmnings-
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
105
fasen och arbetstrygghetsfasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ”ingången” till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Den första delen, kartläggningsfasen, bör så snart som möjligt öppnas för personer med arbetshandikapp som i dag finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna.
Med kartläggnings- och utredningsprogrammet behövs inte den s.k. handikappkodningen som för närvarande krävs för att få ta del av vissa insatser. Det föreslagna systemet kommer på ett helt annat sätt att kunna styra att rätt målgrupp får ta del av rätt insatser vid rätt tidpunkt genom bland annat en mer nyanserad bedömning, individuell planering och rehabilitering som tar den enskildes kompetens, intressen och möjligheter som utgångspunkt.
En grundläggande utgångspunkt är att Samhall AB skall erbjuda meningsfullt och utvecklande arbete. Utredningen anser det angeläget att undersysselsatta och andra anställda som vill lämna Samhall får tillgång till kartläggning.
Utredningen föreslår att Samhall AB tillser att de som i dag är anställda i Samhall och som så önskar får möjlighet att snarast påbörja en kartläggningsfas.
Utredningen anser att kostnaderna för en sådan kartläggning skall finansieras av Samhall AB, enligt principen att kostnadsansvaret skall följa arbetsgivaransvaret.
Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att kombinera anställning vid Samhall med andra insatser för personer med arbetshandikapp, eftersom sådana insatser förutsätts vara finansierade genom nuvarande merkostnadsersättning. Det föreslagna ersättningssystemet innefattar inte någon sådan indirekt kompensation.
Utredningen föreslår att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombinera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos Samhall tas bort.
4.10.2 Huvudmannaskap
Utredningen har övervägt huvudmannaskapet för kartläggnings- och utredningsprogrammet.
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
106
Utredningen föreslår att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbetsmarknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en sådan organisation kan byggas upp. Ett sådant uppdrag bör ses som en vidareutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket (N 2003/459/A).
4.10.3 Aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering
Staten kan utöver ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram genom sina egna instrument åstadkomma betydligt mer. Statens insatser på rehabiliteringsområdet är fragmenterade och dåligt samordnade. Det finns ett flertal aktörer som har i uppdrag att efterfråga och/eller producera arbetslivsinriktad rehabilitering (och även andra liknande tjänster). Finansieringen kan vara både anslags- och intäktsfinansierad.
När det gäller de intäktsfinansierade delarna, Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB, kan konstateras att intäkterna i hög grad antingen kommer från staten genom Försäkringskassans köp av rehabiliteringstjänster (eller från staten på annat sätt) eller från kommuner och landsting. Det torde därmed finnas en relativt hög samordningspotential vad gäller statens insatser på detta område. Staten borde överväga att samla sina resurser inom detta område på ett annat sätt än för närvarande.
De närmare verksamhetsmässiga respektive organisatoriska förutsättningarna för hur statens insatser på detta område kan samordnas bättre behöver emellertid utredas i särskild ordning. Utredningen noterar att en särskild utredning angående socialförsäkringsadministrationen tillsatts (S 2002: 14).
4.10.4 Styrning och finansiering
Kartläggnings- och utredningsprogrammet, skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1 Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader och 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd för de grupper som aktualiseras från arbetsförmedlingen. Den föreslagna finansieringen är identisk med dagens system. Utredningen menar att kartläggnings- och utred-
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
107
ningsprogrammet skall rymmas inom befintliga anslag. Kommuner och försäkringskassor står för kostnaden för de grupper som de aktualiserar till kartläggnings- och utredningsprogrammet.
Regeringen skall styra omfattningen av allmänt skyddat arbete (ASA) genom att i regleringsbrev ange hur många som skall sysselsättas på samma sätt som i dag sker för de arbetsmarknadspolitiska insatserna lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Allmänt skyddat arbete (ASA) skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade.
4.10.5 Tillämpning av gällande regler för anställning
En viktig fråga i det nya systemet för allmänt skyddat arbete är vilka anställningsformer som skall gälla. Samhalls verksamhet styrs av ägarens – statens – mål och riktlinjer och innebär restriktioner för bolagets affärsmässiga verksamhet. Det finns rimligen ur affärssynpunkt ett stort intresse av att inte ha fler restriktioner än vad ägaren formellt kräver. Det kan konstateras att både valet av anställningsform (tillsvidareanställning) och tillämpningen att inte säga upp p.g.a. arbetsbrist innebär restriktioner utöver vad ägaren krävt. Valet av anställningsform har ägaren inte haft någon uppfattning om. Vad gäller frågan om uppsägning p.g.a. arbetsbrist framgår av avtalet mellan staten och Samhall AB att Samhall i möjligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i första hand ske genom naturlig avgång. Ägaren – staten – har således inte ställt upp något formellt hinder för att kunna säga upp på grund av arbetsbrist.
Den som anvisats skyddat arbete hos Samhall är undantagen LAS och har därmed ett sämre anställningsskydd än andra arbetstagare. Det sker dock en glidning från vad som sägs i förordningen (sämre anställningsskydd än andra anställda), över avtalet mellan staten och Samhall AB till Samhalls tillämpning att inte säga upp anställda med arbetshandikapp p.g.a. arbetsbrist (i praktiken innebär detta ett starkare anställningsskydd än för andra anställda).
Utredningen har gjort en samlad värdering av anställningsformen tillsvidareanställning och tillämpningen att inte säga upp p.g.a. arbetsbrist. Valet av anställningsform är en fråga för avtalsslutande parter. Vad statsmakterna däremot bör styra är utformningen av
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
108
den arbetsmarknadspolitiska insatsen, särskilt finansieringen kopplat till själva anvisningen. Genom utredningens förslag säkerställs att skyddat arbete inte används för fel målgrupper eller för tidigt i en rehabiliteringsprocess, samtidigt som individer som har låg sannolikhet att övergå till reguljära arbetsmarknaden, oavsett vilka rehabiliterings-/utvecklingsinsatser som genomförs, kan erbjudas trygga och långvariga anställningar. En viktig egenskap är emellertid att tillsvidareanställningar inte bör erbjudas förrän det kunnat konstateras att denna anställningsform är den enda reella – och lämpliga – kvarvarande möjligheten.
Eftersom den som anvisats skyddat arbete är undantagen LAS förutsätter utredningen att kollektivavtal tecknas på sådant sätt att anställningsformen följer anvisningen. Om – av någon anledning – någon skulle tillsvidareanställas i genomströmningsfasen, fas 2, upphör ändå anvisningen efter två år och därmed också finansieringen, varefter ett ställningstagande till fas 3 skall göras. När det gäller statens eget bolag – Samhall AB – är det svårt att tänka sig skäl till varför kollektivavtal skulle tecknas med annan innebörd än att anställningen i genomströmningsfasen, fas 2, är tidsbegränsad. När det gäller andra aktörer torde dessa ha incitament att inte ta på sig ett större arbetsgivaransvar än vad fasen förutsätter. Det förefaller för övrigt som om Samhall AB omprövat frågan om tillsvidareanställning. Samhall AB presenterade i sin framtidsvision Funktionshindrades rätt till arbete (mars 2003) förslag på hur företagets uppdrag skulle kunna delas upp och utvecklas. De olika uppdragen är indelade i kartläggningsuppdrag, genomströmningsuppdrag och arbetstrygghetsuppdrag. Basen i verksamheten finns i arbetstrygghetsuppdraget. Under kartläggningsuppdraget är man inte anställd. Under genomströmningsuppdraget är man visstidsanställd, medan man under arbetstrygghetsuppdraget är tillsvidareanställd. Frågan om uppsägning behandlas inte explicit i framtidsvisionen, men implicit innebär förslagen att man inte kan sägas upp p.g.a. arbetsbrist under trygghetsuppdraget och att uppsägning p.g.a. arbetsbrist inte är aktuellt under det tidsbegränsade och mer kortsiktiga genomströmningsuppdraget.
Valet av anställningsform är en fråga för avtalsslutande parter. Eftersom den som anvisats skyddat arbete är undantagen LAS förutsätter utredningen att kollektivavtal tecknas med innebörden att anställningsformen följer insatsen.
Utredningen menar vidare att länsarbetsnämnden skall återkalla en anvisning om ett meningsfullt och utvecklande arbete inte
SOU 2003:56 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser
109
längre kan erbjudas eller om det visar sig att arbetsplatsen inte är lämplig för den enskilde. Nuvarande regelsystem bygger på det felaktiga antagandet att Samhall AB alltid kan erbjuda meningsfullt och utvecklande arbete. Det finns i dag ingen procedur som gör att länsarbetsnämnden kan avbryta insatsen om det ursprungliga syftet inte längre kan fullföljas. Utredningen vill understryka att det under inga omständigheter betyder att den enskilde skall tvingas byta undersysselsättning (men ändock anställning) mot oro, arbetslöshet och passivitet. Återkallandet av anvisning skall göras för att finna andra varaktiga lösningar för individens sysselsättning och rehabilitering/utveckling. Härav följer att huvudregeln skall vara att den anställde alltid skall ha möjlighet att lämna ett anvisat arbete om det ursprungliga syftet inte kan fullföljas. Insatserna från arbetsförmedlingen skall istället inriktas mot att finna sysselsättning och rehabilitering/utveckling hos andra arbetsgivare och/eller inom andra sektorer.
En uppsägning på grund av arbetsbrist i nuvarande system bör enligt utredningens mening hanteras på samma sätt som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Det är dock viktigt att påpeka att med arbetsbrist förstås framför allt att det inte längre är möjligt att erbjuda den anställde den meningsfulla och utvecklande sysselsättning som utlovades. Det är alltså snarare en rättighet att få återgå till andra program.
Utredningen föreslår att länsarbetsnämnden skall återkalla anvisningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den inte längre kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbetsnämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det.
Utredningen förutsätter att AMS i föreskrifter preciserar i vilka situationer återkallelse skall ske. Det kommer att finnas situationer när en återkallelse kommer att göras utan att den enskilde och/eller arbetsgivaren samtycker till detta (exempelvis om arbetsförmedlingen prövat och funnit att den som anvisats skyddat arbete kan övergå till annan anställning). Även andra, mer udda, fall kan förekomma. Utredningen vill dock understryka att i normalfallet skall återkallelse ske i samråd, och vara resultatet av en gemensam planering, mellan arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den enskilde.
Utredningen föreslår att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS.
Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56
110
4.10.6 Olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag
Utredningen anser det både vara möjligt och lämpligt att särskilja olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag för Samhall AB och andra aktörer. En sådan uppdelning i kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet tydliggör kravbilden. Mer viktigt är att ett sådant system syftar till att öka genomströmningen.
Enligt direktiven för utredningen skall utredaren lämna förslag till hur genomströmningen i Samhall kan öka. Risken för inlåsningseffekter minskar med utredningens förslag. En rehabiliterande anställning i genomströmningsfasen är inte en tillsvidareanställning som i dag, utan en visstidsanställning. Med visstidsanställning under en begränsad tidsperiod blir målet att övergå till annat arbete mer tydligt både för den anställde och för arbetsgivaren. Uppdelningen i två faser; genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen tydliggör syftet. Utredningen menar att ett tydliggörande av uppdragen och tydliga mål i genomströmningsfasen för övergångar kommer att leda till en ökad genomströmning.
Som framgår av tidigare avsnitt föreslår både utredningen och Samhall AB en förändrad modell i tre delar; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet.
111
5 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
Utredningen föreslår:
• att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättningssystem. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4
• att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella lönebidrag för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och omkostnadsersättning för de utvecklingsinsatser Samhall AB och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utvecklingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat
• att, i en försöksverksamhet, former för en ”övergångspremie” utvärderas
• att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft den 1 januari
2005
• att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat via Arbetsmarknadsverket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva finansieringsmodellens ändamålsenlighet och vid behov lämna förslag på en alternativ modell. Bland annat skall utredaren pröva om det är möjligt med en merkostnadsersättning som är delvis uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Möjliga målkonflikter skall synliggöras och förslag lämnas på hur dessa skall hanteras. I och med att utredningen föreslår ett nytt system för skyddat arbete i tre faser blir det naturligt att koppla finansieringen till detta förslag. Utredningen vill dock understryka att den nya finansieringsmodellen med stor fördel kan användas också i en situation där Samhall AB fortsätter att vara ensam aktör.
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
112
Detta kapitel inleds med en genomgång av de ursprungliga kraven på finansieringsmodellen, följt av ett avsnitt som behandlar konstruktionen av merkostnadsersättningen. Därefter följer ett avsnitt om merkostnadsersättningen utifrån olika aspekter. Därefter avhandlas merkostnadsbegreppet. I följande avsnitt behandlas hur merkostnadsersättningen fastställs. Sedan följer ett avsnitt om finansieringsmodellens ändamålsenlighet. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag.
5.1 Ursprungliga krav på finansieringsmodellen
Frågan om finansieringsmodellens ändamålsenlighet har inte behandlats särskilt utförligt i tidigare utredningar eller i andra sammanhang. Tyngdpunkten har vid dessa tillfällen ofta legat på ersättningsnivåer eller olika relationstal och inte på de grundläggande principerna för finansieringsmodellen.
I proposition 1978/79:139 som föregick bildandet av stiftelsen Samhällsföretag (från 1987 Samhall) formulerades åtta krav på finansieringssystemet:
- Det skall garantera arbetshandikappades rätt till avlönat arbete och
möjlighet till rehabilitering under skyddade och till de arbetshandikappade anpassade former. Behov föreligger att expandera verksamheten. - Det skall beakta de skilda förutsättningarna som kan föreligga för
regionerna att bedriva verksamheten och ge likartade förutsättningar för de arbetshandikappade i alla delar av landet att kunna erhålla arbete. F.n. föreligger en betydande obalans mellan regionerna. - Det skall med beaktande av ovanstående möjliggöra och stimulera
till ett affärsmässigt beteende och en rationell företagsekonomisk resursplanering och resursuppbyggnad. - Det skall stimulera till en hushållning med statens resurser och en
strävan att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försäljning av produktionen. - Det skall ge en värdebeständig, inflationsskyddad finansiering. - Det skall vara lämpligt för en stiftelseorganisation, där de regionala
stiftelserna samordnas i en koncern under en central statlig stiftelse som utfärdar anvisningar och ger råd till verksamheten. Centrala stiftelsens beslut om medelsfördelning förutsätts grundade på bl.a. förslag till driftbudget och investeringsprogram från resp. regional stiftelse. - Det skall vara administrativt enkelt och billigt. - Det skall utan större omläggningar kunna tillämpas även efter en
övergång från anslagsfinansiering till fondfinansiering.
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
113
Utredningen kommer som en del i uppföljningen av finansieringsmodellens ändamålsenlighet att utgå från dessa ursprungliga kriterier.
5.2 Konstruktionen av merkostnadsersättningen
5.2.1 Finansieringen av Samhalls verksamhet
Verksamheten inom Samhall är finansierad genom försäljning av de produkter och tjänster som företaget producerar och genom den statliga merkostnadssättningen. För närvarande (år 2002) är dessa intäktskällor lika stora (se avsnitt 5.3.1).
5.2.2 Förändringar av merkostnadsersättningens konstruktion
Det går en tämligen rak linje från de ursprungliga finansieringsprinciperna till dagens system när det gäller att fastställa merkostnadsersättningen. Av tabell 5.1 nedan framgår de viktigaste förändringarna.
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
114
Tabell 5.1. Viktiga förändringar i merkostnadsersättningen
Datum för införande
Beräkningsgrund Uppräkning Nyckeltal
1980-07-01
Statsbidrag (driftbidrag) utgår med en viss procent av lönekostnaden. Investeringsbidrag lämnas för nyinvesteringar. Ingen högsta/lägsta timvolym.
Statsbidraget räknas upp
Resultatprocent, dvs. merkostnadsersättningen dividerat med lönekostnaderna
1984-07-01
Statsbidrag utgår med en viss procent av lönekostnaden. Statsbidrag lämnas för merkostnader i verksamheten, dock ej för fastighetsfonden där statsbidrag ges i särskild ordning. Statsbidraget är kopplat till en högsta timvolym.
Statsbidraget räknas upp
Resultatprocent, dvs. merkostnadsersättningen dividerat med lönekostnaderna
1992-01-01
Statsbidrag utgår med fast krontalsbelopp. Statsbidrag lämnas för merkostnader i verksamheten, inkl. för fastigheter. Statsbidraget är kopplat till en lägsta timvolym. Övergångskrav.
Statsbidraget räknas upp
Resultatprocent, dvs. merkostnadsersättningen dividerat med lönekostnaderna
1998-01-01
Statsbidrag utgår med fast krontalsbelopp. Statsbidrag lämnas för merkostnader i verksamheten, inkl. för fastigheter. Statsbidraget är kopplat till en lägsta timvolym. Övergångskrav.
Statsbidraget räknas inte upp
Resultatprocent, dvs. merkostnadsersättningen dividerat med lönekostnaderna
Finansieringen av den löpande driften skulle inledningsvis ske genom intäkter från verksamheten och genom ett statligt s.k. driftsbidrag för att täcka uppkommet underskott. Detta driftsbidrag relaterades till lönekostnaderna för de anställda med arbetshandikapp. Utöver driftsbidraget kunde ett särskilt investeringsbidrag för nyinvesteringar lämnas. Bidrag till fastigheter lämnades i särskild ordning. Finansieringsmodellen var de följande åren föremål för ett antal mindre översyner.
Inför budgetåret 1984/85 förändrades konstruktionen genom att merkostnadsersättningen fastställdes som ett visst procenttal av
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
115
lönekostnaden för de anställda med arbetshandikapp. Detta procenttal benämns resultatprocent och utgjorde kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för de anställda med arbetshandikapp. Bidrag till fastigheter lämnades fortfarande i särskild ordning. Med merkostnadsersättningen följde ett villkor som angav högsta antal arbetstimmar.
I översynen av Samhall 1990/91 (SOU 1991:67) bedömde utredaren den s.k. resultatprocenten vara ett tveksamt styrmått och ifrågasatte konstruktionen. Konstruktionen av merkostnadsersättningen bedömdes innebära att Samhalls verksamhet mättes och styrdes på ett alltför schablonmässigt sätt som kunde leda till felaktiga incitament. Mer etablerade och företagsekonomiska mått gav bättre styrsignaler. I proposition 1991/92:91 föreslogs att merkostnadsersättningen skulle ändras till att avse ett fast krontalsbelopp som årligen skulle justeras med hänsyn till pris- och löneutvecklingen, den s.k. krontalsmodellen. Med merkostnadsersättningen följde ett krav på lägsta antal arbetstimmar och övergångar. Merkostnadsersättningen skulle också inkludera medel för fastigheter som tidigare legat utanför merkostnadsersättningen. Förändringen trädde i kraft den 1 juli 1992.
5.2.3 Nuvarande konstruktion av merkostnadsersättningen
Huvudprinciperna från förändringarna 1992 är fortfarande giltiga. Merkostnadsersättningen avser ett fast krontalsbelopp. Med merkostnadsersättningen följer ett krav på lägsta antal arbetstimmar och minsta andel rekryterade från prioriterade grupper samt övergångar. Sedan 1998 räknas inte merkostnadsersättningen upp med hänsyn till pris- och löneutvecklingen.
5.3 Merkostnadsersättningen
5.3.1 Merkostnadsersättningens storlek
I tabellen i bilaga 3 visas utvecklingen av merkostnadsersättningen (mnkr) i löpande och fasta priser, antalet arbetstimmar, merkostnadsersättning per timme i löpande och fasta priser, lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp, utvecklingen av resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp), de totala intäkterna i
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
116
löpande priser och merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna.
Samhalls intäktskällor kommer som inledningsvis nämndes från två håll; intäkter i form av försäljning och merkostnadsersättning. I löpande priser har merkostnadsersättningen fördubblats mellan 1980 och 2002, medan de totala intäkterna under samma period tredubblats. Merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna har trendmässigt minskat (även om den både ökat och minskat under perioden). 1980 uppgick andelen till 66 procent. Mellan 1996 och 1997 understeg andelen för första gången 50 procent. År 2000 var andelen som lägst och uppgick till 42 procent av de totala intäkterna (faktureringen var detta år den högsta i Samhalls historia). Därefter har merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna ökat kraftigt. Detta beror huvudsakligen på att intäkterna från faktureringen minskat. Faktureringen (exklusive Samhall Resurs) har minskat från 5 657 mnkr under 2000 till 4 103 mnkr under 2002. Under 2002 uppgick merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna därför åter till 50 procent.
Som framgår av tabellen har merkostnadsersättningen varierat över tid, liksom det antal arbetstimmar som varit förknippade med ersättningen. Merkostnadsersättningen per timme har i löpande priser ökat från 80 kronor 1980 till 151 kronor 2002 (i fasta priser har, under samma period, merkostnadsersättningen minskat med 25 kronor). Verksamheten har dock förändrats kraftigt sedan bildandet av Stiftelsen Samhällsföretag 1980. Om man studerar utvecklingen sedan bolagiseringen 1992 framgår att merkostnadsersättningen per timme har varierat under den senaste tioårsperioden men är i stort densamma 2002 som 1992, ca 150 kronor i löpande priser. I fasta priser har, under samma period, merkostnadsersättningen per timme minskat med 9 kronor.
5.3.2 Merkostnadsersättningen per timme och kostnaden för en årsplats
Som framgår av tabellen i bilaga 3 har merkostnadsersättningen per timme ökat de senaste åren, från 133 kronor år 1999 till 151 kronor år 2002 beroende på att den totala ersättningen har varit oförändrad (4 262 mnkr) samtidigt som antalet arbetstimmar, den s.k. timvolymen justerats ned.
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
117
Under 2002 har staten bidragit med 4 262 mnkr i merkostnadsersättning och till det bl.a. kopplat ett sysselsättningskrav om 28,5 miljoner arbetstimmar (resultat 28,3 miljoner arbetstimmar). Omräknat per timme innebär detta således en genomsnittlig ersättning om 151 kronor per arbetstimme. Normalarbetstiden för ett heltidsarbete inom Samhall motsvarar på årsbasis 1 800 timmar. Det innebär att staten betalar ca 271 800 kronor per heltidsarbetstillfälle/år, vilket motsvarar ca 16 000 årsanställda på heltid (Samhall har f.n. ca 24 400 anställda med arbetshandikapp).
Samhall AB väljer istället att relatera statens ersättning till medeltalet anställda (som är ett anställningsbegrepp som används i årsredovisningssammanhang). Samhall beräknar antalet arbetstimmar på den s.k. kontrakterade tiden för den anställde med arbetshandikapp (t.ex. 40 timmar/vecka). Från den kontrakterade tiden dras sedan eventuell frånvaro i form av sjukfrånvaro, tjänstledighet, semester osv. Olika typer av utvecklingsinsatser (t.ex. utbildning) ingår också i beräkningarna av antalet arbetstimmar. Samhall räknar ut medeltalet anställda genom att dividera 28,3 miljoner timmar med 1 325 timmar (normalarbetstid justerad för sjukfrånvaro, semester o.s.v.). Medeltalet anställda uppgick, enligt årsredovisningen 2002, till 21 301 personer. Det innebär att staten, med detta sätt att räkna, betalar ca 200 100 kronor per anställd i medeltal/år.
Skillnaden mellan de olika beräkningssätten är att den förra beräkningen antar att man är närvarande enligt den normalarbetstid som gäller, medan den senare visar kostnaden efter frånvaro i olika former. Samhall har en relativt hög sjukfrånvaro, ca 20 procent.
Statens ersättning uppgick till 151 kronor per arbetstimme under 2002. Motsvarande siffra för ett maximalt lönebidrag om 80 procent (och bruttolön på eller över 13 700 kronor per månad) är enligt gällande regelverk 97 kronor. Skyddat arbete hos Samhall och lönebidrag är dock inte helt utbytbara. Skillnaden i kostnader mellan dem är motiverade av att de kännetecknas av olika attribut, dvs. i merkostnadsersättningen till Samhall ingår ersättning för att företaget förutsätts ha en organisation uppbyggd enbart för att skapa jobb för personer med arbetshandikapp, anpassar arbetsuppgifter och arbetstakten, har extra/särskilda stödinsatser m.m. Mycket tyder dock på att skillnaderna i attribut i praktiken blivit allt mindre de senaste åren (se kapitel 10).
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
118
5.3.3 Beroendet av statlig merkostnadsersättning
Ett sätt att mäta effektiviteten – som används i strategirapporten
Samhall mot år 2005 (Samhall 1996) – är att använda just merkostnadsersättning per timme som nyckeltal. År 2002 var merkostnadsersättningen 151 kronor per arbetad timme och 1980 var motsvarande ersättning 80 kronor (i 1980 års penningvärde). Med hjälp av konsumentprisindex kan ersättningen 1980 räknas om till 2002 års prisnivå (se tabellen i bilaga 3). Omräkningen visar att 1980 motsvarar (80*273/100) 218 kronor i 2002 års penningvärde. Skillnaden mellan effektiviteten 1980 och 2002 är således 67 (218–151) kronor räknat i fast penningvärde. Det betyder att om Samhall skulle ha samma effektivitet nu som 1980 så hade staten för budgetåret 2002 behövt skjuta till ytterligare 1,9 miljarder kronor (67*28,3 miljoner arbetstimmar). Frågan är dock om ovanstående kan användas som ett mått på effektiviteten inom Samhall. Mycket tyder på att det initialt fanns en stor ledig kapacitet och att verksamheten var mindre effektiv i förhållande till sina kostnader eller till och med överfinansierad. Potentialen för effektivitetsförbättringar torde därmed ha varit betydande. Beräkningarna visar dock att beroendet av statlig merkostnadsersättning minskat betydligt sedan 1980.
Utredningen vill dock understryka att detta effektivitetsmått inte säger något om en av huvuduppgifterna i uppdraget, att rehabilitera anställda med arbetshandikapp.
5.3.4 Resultatprocent
Som inledningsvis nämndes har tyngdpunkten i de tidigare analyserna ofta legat på själva nivån eller på olika relationstal och inte på de grundläggande principerna för finansieringsmodellen.
I detta sammanhang används ofta den s.k. resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp), trots att begreppet egentligen mönstrades ut redan 1992. Som framgår av tabellen i bilaga 3 har resultatprocenten kontinuerligt minskat från 1980 fram till år 2000, men därefter ökat. I början av 1980-talet låg kvoten på 145–150 procent. Sedan bolagiseringen 1992 har resultatprocenten minskat från 129 procent till 93 procent år 2002.
En viktig fråga är vid vilken nivå, uttryckt i resultatprocent, statens ersättning kan begränsas. Denna fråga har behandlats i många
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
119
olika sammanhang. Frågan om rimlig nivå på resultatprocenten har dock inte analyserats utifrån verksamhetens merkostnader och den framtida utvecklingen av merkostnader, utan endast utifrån själva procentsatsen.
Riksdagsbeslutet i maj 1992 där propositionen 1991/92:91 bifölls innebar en successiv nedtrappning av merkostnadsersättningen under en femårsperiod innebärande att statens ersättning (exklusive ersättning till fastigheter) inte fick överstiga lönekostnaden för personer med arbetshandikapp (dvs. resultatprocent ≤ 100 procent). Som framgår av tabellen nåddes riksdagens ambition 1997.
I Samhalls strategirapport Samhall mot år 2005 (Samhall 1996) angavs målsättningen att merkostnadsersättningen skulle kunna begränsas och utgöra högst 85–90 procent av lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp med i stort sett bibehållna övriga restriktioner.
I Öhrlings Coopers & Lybrands slutrapport Ekonomisk analys av Samhall AB (1998) gjordes bedömningen att det inte kan vara rimligt att anta att den s.k. resultatprocenten långsiktigt skall understiga en nivå av 85 procent under prognosperioden fram till år 2005 (givet då gällande krav på sysselsättningsvolym m.m.)
Nuvarande resultatprocent ligger således inom det intervall som flera aktörer långsiktigt bedömt som både rimlig och önskvärd. En helt avgörande fråga är dock att detta sätt att mäta effektiviteten inte säger något om den verkliga effektiviteten. Låga kostnader, låg andel merkostnader kan ju vara ett för samhället sämre utfall om också antalet övergångar minskar. Högre kostnader i Samhall AB skulle mycket väl kunna försvaras om samtidigt antalet personer som övergår från Samhall till den reguljära arbetsmarknaden ökar. Några sådana kalkyler har, såvitt utredningen erfarit, inte presenterats. Utredningen konstaterar att regeringen inte heller efterfrågat eller ställt krav på några sådana analyser och har därmed inte något underlag för sådana bedömningar.
Mot denna bakgrund anser utredningen att enbart ett mål för högsta resultatprocent riskerar att styra verksamheten fel. Den nuvarande traditionella lönsamhetsstyrningen av Samhall AB är en bidragande orsak till att den rehabiliterande verksamheten är satt på undantag och inte kan utvecklas.
Samhall AB har vid olika tillfällen använt sig av statsfinansiella analyser och kommit fram till att en anställning på marginalen inom Samhall är mer lönsam för staten än andra alternativ. Mot bakgrund av att målgruppen för skyddat arbete hos Samhall är
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
120
...personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser vilar analysen på antagandet att alternativet till
Samhall alltid är olika former av passiva stöd. Antagandet bygger dock på teori (vad regelverket säger) och inte på empiri (hur det i praktiken ser ut). Analyserna står och faller med detta.
5.3.5 Internationell jämförelse av ersättningens nivå
Det är svårt att göra internationella jämförelser mellan arbetsmarknadspolitiska program för personer med arbetshandikapp i allmänhet och av skyddat arbete i synnerhet. Vad som finansieras varierar ofta. De senaste uppgifterna om statsbidrag i förhållande till lönekostnaderna (resultatprocent) visar att andelen uppgår till 98 procent i Nederländerna, 91 procent i Storbritannien, 64 procent i Österrike och 59 procent i Norge.1 En viss försiktighet vid jämförelsen måste iakttas, eftersom det rör sig om delvis olika verksamheter. Det statliga brittiska företaget Remploy Ltd är den verksamhet som närmast kan liknas vid Samhall AB.
5.4 Merkostnadsbegreppet
Som framgår av ordet merkostnadsersättning baseras statens ersättning till Samhall AB på utgångspunkten att företaget skall få ersättning för de merkostnader som uppstår genom att företaget anställer och utvecklar personer med arbetshandikapp. Begreppet merkostnad är emellertid inte definierat. Ägaren – staten – har inte preciserat vad som är merkostnader eller vad som får utgöra merkostnader. I proposition 2002/03:1 framgår att staten ersätter Samhall AB för de merkostnader som bolaget har. Merkostnadsersättningen skall enligt propositionen bl.a. täcka kostnader för anpassad arbetstakt, geografisk spridning, diversifierad verksamhet och stödinsatser för arbetsanpassning. I nuvarande avtal mellan staten och Samhall AB är formuleringen ”täckande av merkostnader” och som villkor anges att medlen ”får användas till drift, fastigheter och investeringar i verksamheter som ger arbete åt anställda i
Samhall AB och hos andra huvudmän som ordnar arbete åt personer
1 Jämförelsen avser motsvarande verksamheter inom det område som klassificeras som 5.2 Sheltered Employment i EUROSTAT:s LMP-databas.
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
121
med arbetshandikapp med bidrag från Samhall AB”. I och med att merkostnadsbegreppet inte är definierat existerar det olika uppfattningar om vad merkostnader är och/eller hur stora de är.
5.4.1 Merkostnader enligt Samhall AB
Samhall AB definierar merkostnader som kostnader som orsakas av uppdraget från staten och som innebär insatser utöver vad som är normalt för företag inom övrigt näringsliv. Företagets verksamhet bygger enligt detta synsätt på mål och förutsättningar som ger bolaget – i förhållande till andra företag – vissa restriktioner.
I strategirapporten Samhall mot år 2005 (Samhall 1996) redogör Samhall AB för de olika slag av merkostnader man identifierat i verksamheten. I studien framgår dock inte storleken på merkostnaderna eller hur de storleksmässigt förhåller sig till varandra. Företaget har därefter tagit fram en rapport Studie av Samhalls merkostnader – en första analys (Samhall 1998). Samhall AB redovisar i rapporten – gällande verksamhetsåret 1997 – merkostnadernas art, innehåll och storlek samt beräkningsgrunderna. Enligt rapporten motiveras merkostnaderna av: den anpassade arbetstakten, arbetet med övergångar till reguljära arbetsmarknaden, extra/särskilda stödinsatser för de anställda, uppsägning eller permittering av anställda sker inte, den stora geografiska spridningen av arbetsplatser och ambitionen att ha arbetsplatser där de behövs, det särskilda uppdraget som gäller praktikplatser, mångfalden affärer och att omstrukturering och marknadsanpassning begränsas bl.a. genom att regionalpolitiska hänsyn skall tas. Nedan sammanfattas företagets definitioner av bolagets merkostnader utifrån hur de beskrivs i nämnda rapport.
- den anpassade arbetstakten
Arbetstakten är anpassad till målgruppens förmåga och möjligheter. Detta innebär merkostnader relativt övrigt näringsliv i form av högre direkta och indirekta personalkostnader. Merkostnaden orsakas av att Samhall AB har fler anställda i produktionen än andra företag. De direkta kostnaderna innebär främst betydligt högre lönekostnader. Detta innebär också att indirekta personalkostnader blir högre genom att företaget t.ex. måste hålla större lokaler, inve-
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
122
stera i mer utrustning och maskiner, administrera fler löner, bekosta mer arbetskläder och tvättar, utbilda och ge företagshälsovård till fler anställda.
- övergångsarbetet
Merkostnaderna utgörs av motivationsarbete, kontakter med potentiella arbetsgivare, praktik och pryo hos blivande arbetsgivare med bibehållen lön i Samhall AB och inskolning av nya medarbetare som ersätter de som lämnat företaget.
- extra/särskilda stödinsatser
Personalutvecklingsinsatserna i Samhall AB är mer omfattande än hos andra arbetsgivare i och med att det krävs ett intensivt arbete att successivt överbrygga hinder mellan den anställde med arbetshandikapp och hans/hennes arbetssituation. Detta motiveras bl.a. av olika stödinsatser i form av extra lång introduktion, utbildning, arbetsväxling, arbetsanpassning, en hög standard på arbetsmiljö och företagshälsovård samt ett anpassat produktionsupplägg och instruktion.
- uppsägning eller permittering av anställda sker inte
Samhall AB har hittills inte sagt upp eller permitterat anställda med arbetshandikapp på grund av arbetsbrist orsakad av konjunktur eller andra marknadsskäl. Detta innebär en merkostnad för Samhall i jämförelse med andra företag som i liknande situation skulle säga upp eller permittera.
- den stora geografiska spridningen
Samhall AB skall erbjuda sysselsättning där behoven finns. Den geografiska spridningen orsakar merkostnader genom att stordrifts- och samordningsfördelar i produktion och administration inte kan utnyttjas på samma sätt som andra företag med en mer koncentrerad verksamhet kan göra. Detta skulle kunna betecknas som “småskalighetsnackdelar” i och med att varje produktions-
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
123
enhet kräver egna produktionsresurser och en byggnad/skal, en egen administration och ledning samt transporter m.m.
- praktikplatser
Enligt avtalet med staten skall Samhall AB erbjuda praktikplatser i den omfattning som bolaget kan erbjuda.
- mångfalden affärer
Samhall AB bedriver verksamheter inom många områden inom tjänste- och industrisektorn. Bakgrunden till detta är att företaget dels av arbetsmarknadspolitiska skäl skall ha möjlighet att kunna erbjuda arbeten inom olika branscher, dels av konkurrensskäl undvika att bli marknadsdominerande inom en bransch. Samhall AB kan således inte utnyttja koncentrationsfördelar på samma sätt som andra företag i motsvarande storlek.
- omstrukturering/marknadsanpassning
För att behålla sin relativa konkurrenskraft måste Samhall AB, liksom många andra företag, löpande omstrukturera sin verksamhet. Men eftersom Samhall bedriver verksamhet inom flera olika branscher på många enheter som är spridda över hela landet och inte permitterar eller avskedar, utan istället skapar andra arbetstillfällen för de personer med arbetshandikapp som blir övertaliga, får Samhall i jämförelse med andra företag högre kostnader för omstruktureringar. Denna högre omstruktureringskostnad är en merkostnad.
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
124
Tabell 5.2. Samhalls beräknade merkostnader 1997
Beräknad
merkostnad
Merkostnads-
ersättning
Differens
Typ av kostnad
mnkr % mnkr mnkr
- den anpassade arbetstakten
2303 49,2
- merkostnader för övergångsarbete
206 4,4
- extra eller särskilda stödinsatser
520 11,1
- merkostnader ej uppsägningar/permitteringar
824 17,6
- geografisk spridning
499 10,7
- merkostnad praktikplatser
6 0,1
- mångfalden affärer
108 2,3
- omstruktureringar/marknadsanpassningar
211 4,5
Summa merkostnad brutto
4679 100
4424 -255
avgår kapitalkostnad
-95
Summa merkostnad netto
4584
4424 -160
Källa: Studie av Samhalls merkostnader – en första analys (Samhall 1998)
Samhall AB:s beräkningar i rapporten Studie av Samhalls merkostnader – en första analys (Samhall 1998) utgår från den tilldelade merkostnadsersättningen 1997. Utifrån denna ersättning har bolaget redovisat sina beräknade merkostnader. Med denna teknik hamnar Samhall mycket nära (men över) den tilldelade merkostnadsersättningen 1997.
I studien framgår att de olika merkostnaderna varierar mellan olika områden. I studien framhålls att beräkningsmodellen kommer att vidareutvecklas och användas en gång per år för att följa merkostnadernas utveckling. Denna ambition har emellertid inte fullföljts. Modellen har av bolaget bedömts som för krånglig och dessutom känslig för olika antaganden.
5.4.2 Bedömningar av Samhalls merkostnader
I LOSAM-utredningen (SOU 1997:64) förs vissa resonemang om verksamhetens merkostnader och hur stora de egentligen är/bör vara, utan att de kvantifieras absolut eller relativt.
I Öhrlings Coopers & Lybrands slutrapport Ekonomisk analys av Samhall AB (1998) gjordes en genomgång av studien ovan. De
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
125
fann att merkostnadskalkylen är riktig om de underliggande antagandena är korrekta. Vissa antaganden är enligt Öhrlings Coopers & Lybrand dock behäftade med stor osäkerhet. Särskilt känsliga är antagandena om arbetsförmåga och övergångar. Studien kan enligt Öhrlings Coopers & Lybrand inte som enskild analys utgöra underlag för bedömningar om rimlig nivå på merkostnadsersättningen.
I slutrapporten görs bedömningen att en långsiktig prognos med antagande om oförändrad nominell merkostnadsersättning och ökade lönekostnader – med hänsyn till företagets intäkts- och kostnadsstruktur – alltid kommer att utvisa att företagets ekonomi kommer urholkas successivt. I proposition 1998/99:1 framgår att regeringen delar konsulternas bedömning, men menar samtidigt att det behövs ytterligare analyser innan den konkreta utformningen och beräkningen av merkostnadsersättningen kan anges. I propositionen framgår också att regeringen avser att återkomma i frågan så snart ett sådant analysarbete har genomförts. Enligt vad utredningen erfarit har regeringen inte återkommit i denna fråga. Samhall AB:s merkostnadsbegrepp och redovisning av merkostnader har därefter inte närmare kommenterats eller godkänts av ägaren.
Utredningen noterar inledningsvis att merkostnader är ett teoretiskt begrepp som bygger på antaganden och beräkningar av kostnader och inte på faktiska kostnader. Merkostnaderna är av olika karaktär och därmed påverkbara i olika utsträckning. Merkostnaden för exempelvis anpassad arbetstakt är direkt kopplad till arbetsförmågan hos den som anvisas och anställs vid Samhall. Merkostnaderna för geografisk spridning, diversifierad verksamhet m.m. som antas föreligga för verksamheten är rimligen inte under alla omständigheter en merkostnad eller alltid en lika stor merkostnad. Merkostnaderna i Samhalls interna fördelning fördelar sig mellan industri- och tjänstesidan på samma sätt som de anställda med arbetshandikapp. Eftersom industriproduktionen får antas ha höga kapitalkostnader jämfört med tjänsteproduktionen anser utredningen att beräkningarna är allt för schabloniserade och inte speglar de faktiska merkostnaderna på ett korrekt sätt.
Det är antagligen så att om Samhall AB skulle lyckas med sin strategi att överföra en större andel av sina anställda till tjänste- och servicesektorn borde merkostnadsersättningen sänkas. Något instrument för att bedöma och följa en sådan förändring av merkostnader finns för närvarande inte. Den nuvarande resultatredo-
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
126
visningen kan därmed ge ett för positivt resultat för tjänstesektorn och ett motsvarande för negativt resultat för industrisektorn.
Bristande spårbarhet mellan ersättning och merkostnader leder till att det blir svårt att särskilja företagets ordinarie kostnader från merkostnader. Av detta följer att det blir svårt att avgöra Samhall AB:s behov av merkostnadsersättning och i slutändan dra slutsatser om Samhall AB är över- respektive underfinansierad i förhållande till sina merkostnader. För att överhuvudtaget kunna avgöra huruvida en berättigad merkostnad föreligger, krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom Samhall AB och konstaterar om så är fallet. Inom ramen för denna utredning har det inte bedömts som möjligt att genomföra en sådan granskning.
5.5 Fastställandet av merkostnadsersättningen
Samhall AB lämnar årligen budgetunderlag till regeringen för bl.a. fastställande av merkostnadsersättningens nivå. Budgetunderlaget omfattar den kommande treårsperioden. Eftersom medelsbehovet kan vara svårt att bedöma för tre år framåt ligger tyngdpunkten i underlaget på medelsbehovet för det första året, medan det angivna medelsbehovet för det två följande åren mer är att betrakta som prognoser under vissa antaganden.
I budgetunderlaget lämnas emellertid inga bedömningar av merkostnaderna i verksamheten. Sådana bedömningar borde rimligen utgöra det underlag som riksdag och regering behöver för att kunna fastställa merkostnadsersättningens nivå. De skäl som Samhall AB anför som argument för en viss föreslagen nivå på merkostnadsersättningen tar inte heller sin utgångspunkt i resonemang om att vissa merkostnader har ökat, är oförändrade eller har minskat. Förslaget från Samhall AB till nivå på merkostnadsersättningen utgörs således inte av någon samlad bedömning av merkostnaderna, utan snarare en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning och vilket medelsbehov som är förknippat med denna nivå när hänsyn tagits till förväntade egna intäkter.
När Regeringskansliet bereder den årliga merkostnadsersättningen till Samhall AB har inte merkostnaderna någon central betydelse. Ägaren – staten – har haft andra utgångspunkter än merkostnaderna (framförallt den s.k. resultatprocenten) för att fastställa merkostnadsersättningen. Istället gör regeringen i bästa fall en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
127
och avgör därefter vilket medelsbehov som är förknippat med denna nivå när hänsyn tagits till företagets övriga förväntade intäkter.
Sammanfattningsvis kan konstateras att spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning är svag. Samhall AB – i budgetunderlaget till regeringen – anger inte behovet av merkostnadsersättning kopplat till merkostnader. Ägaren – staten – varken fastställer merkostnadsersättningens nivå eller följer upp statsbidraget utifrån merkostnader. Samhall AB – i fördelningen av merkostnadsersättningen inom bolaget – varken fastställer merkostnadsersättningens nivå, fördelar medel eller följer upp utifrån merkostnader. Systemet med merkostnadsersättning är inte – vare sig i statens styrning av bolaget eller internt inom Samhall AB – uppbyggt på ett sådant sätt att spårbarhet är möjlig. Principerna för fördelning av merkostnadsersättningen inom Samhall har varierat över tid. Inom bolaget fördelas merkostnadsersättningen för närvarande utifrån det ekonomiska resultatkrav som årligen fastställs. Principen är att samma merkostnadsersättning mätt i kronor per arbetstimme för anställda med arbetshandikapp lämnas. Den absoluta merparten av merkostnadsersättningen fördelas ut i kärnverksamheten. En mindre del finansierar gemensamma kostnader.
Utredningen finner det uppenbart att den strama budgetprocess som tillämpas innebär att regeringen och ytterst riksdagen snarare fastställer den totala volym kostnader som man anser sig ha råd med och därefter förhandlar om det timantal som Samhall AB skall producera. Någon egentlig bedömning av behov eller av vinster i form av rehabilitering och återgång till arbete görs överhuvudtaget inte. Risken är uppenbar att nuvarande system medför suboptimering av samhällets resurser.
5.6 Finansieringsmodellens ändamålsenlighet
Utifrån föregående avsnitt konstaterar utredningen att det inte går att bedöma i vilken utsträckning merkostnader täcks av merkostnadsersättningen. Denna bedömning hade annars varit den naturliga utgångspunkten för att värdera nuvarande finansieringsmodell. Finansieringsmodellen får i stället värderas från andra aspekter. En del i bedömningen av finansieringsmodellens ändamålsenlighet är de krav som ställdes upp på finansieringssystemet 1980 (prop.
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
128
1978/79:139). En annan del är de ägarkrav som är förknippade med merkostnadsersättningen.
5.6.1 De formella kraven på finansieringsmodellen
I samband med att staten tog över huvudmannaskapet för skyddat arbete formulerades åtta krav på finansieringssystemet (se avsnitt 5.1). De två förstnämnda kraven (garantera arbetshandikappades rätt till avlönat arbete och möjlighet till rehabilitering och ge likartade förutsättningar för de arbetshandikappade i alla delar av landet att kunna erhålla arbete) handlade dock mer om själva principerna för den skyddade verksamheten och mindre om finansieringsmodellens egenskaper. I samband med bolagiseringen 1992 blev två av kraven inaktuella (rörande stiftelseformen). 1998 blev ytterligare ett krav inaktuellt (rörande värdebeständig finansiering). För närvarande kvarstår endast tre av dessa ursprungligen åtta formulerade krav som giltiga. Kraven är att:
• stimulera till affärsmässigt beteende och en rationell företagsekonomisk resursplanering och resursuppbyggnad,
• stimulera till en hushållning med statens resurser och en strävan att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försäljning av produktionen samt att
• finansieringssystemet skall vara administrativt billigt och enkelt.
Det sistnämnda kravet är utan tvivel uppfyllt. Statsmakterna fastställer nivån på ersättningen och medlen finns uppförda under ett särskilt anslag. Via kammarkollegiet tilldelas sedan bolaget en tolftedel av medlen varje månad. Denna hantering måste i jämförelse med andra statsbidragssystem betraktas som mycket enkel och obyråkratisk.
Det grundläggande antagandet att verksamheten kan generera tillräckliga egna intäkter nämns inte explicit i de ursprungliga kraven på finansieringsmodellen (istället framhålls kravet att stimulera till...att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försäljning av produktionen. Implicit bygger emellertid hela finansieringssystemet just på att verksamheten kan generera tillräckliga egna intäkter.
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
129
5.6.2 Finansieringsmodellen och ägarmålen
Med merkostnadsersättningen följer f.n. fyra ägarkrav:
• antalet arbetstimmar som Samhall skall tillhandahålla till anställda med arbetshandikapp,
• hur stor andel av dem som rekryteras till Samhall som skall komma från de prioriterade grupperna,
• minsta andel övergångar till den reguljära arbetsmarknaden, samt
• ekonomiska krav, t.ex. att beroendet av merkostnadsersättning skall minska.
Alla dessa krav väger i praktiken inte lika tungt. Det är framförallt antalet arbetstimmar, den s.k. timvolymen, som har den tydligaste kopplingen till finansieringsmodellen.
Antalet arbetstimmar
I princip kan man säga att staten, under ett antal restriktioner, ”beställer produktion” från Samhall AB i form av ett minsta antal arbetstimmar. Samhall AB:s uppgift är att fylla denna med ett innehåll som är förenligt med både de affärsmässiga och personalutvecklande aspekterna i uppdraget. Staten styr omfattningen genom att ange det minsta antalet arbetstimmar som skall produceras. Staten kan dock inte vara säker på att man för de ekonomiska resurser man ställt till förfogande får den timvolym som avtalats. Timvolymen har bara nåtts eller överträffats vid ett tillfälle de senaste fem åren. Finansieringsmodellen är enligt utredningen ett trubbigt instrument för att styra omfattningen av Samhall AB:s verksamhet. Samhall AB:s egen förmåga att hantera marknadens förutsättningar styr däremot ytterst hur många produktiva och utvecklande arbetstimmar som Samhall AB kan erbjuda sina anställda. Detta får till konsekvens att i goda konjunkturer så kan antalet anställda öka. När det går sämre för företaget minskar antalet anställda. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är utgångspunkten snarare att systemet skulle fungera så att omfattningen ökade i lågkonjunktur och inte tvärtom.
I finansieringsmodellen finns heller inget incitament att överträffa den avtalade timvolymen och öka antalet arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp. En annan begränsning i finansieringsmodellen är att det i modellen är egalt om de anställda med
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
130
arbetshandikapp är sysselsatta eller undersysselsatta (i bemärkelsen att man har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter). I den timvolym som Samhall rapporterar till regeringen (och som ingår i upparbetandet av verksamhetsmålet) ingår även arbetstimmar för de personer som är undersysselsatta.
Prioriterade grupper
Finansieringsmodellen har ingen tydlig koppling till dem som anvisats. Det finns en för svag koppling mellan merkostnadsersättningen och arbetsförmågan hos de anställda med arbetshandikapp. Det finns heller ingen koppling till det individuella utvecklingsbehov som var och en som anvisats till Samhall har. Merkostnadsersättningen är en genomsnittlig ersättning, vilket innebär att för en del anställda är ersättningen för låg i förhållande till deras individuella behov och för andra är ersättning för hög (exempelvis i de fall de har en högre arbetsförmåga och/eller ett mindre utvecklingsbehov). I själva verket styr finansieringsmodellen i detta avseende helt fel. Det är mindre lönsamt för Samhall AB att anställa personer med mer omfattande funktionsnedsättningar. Mest lönsamt är det att anställa personer med så god arbetsförmåga som möjligt och som har små krav på extra insatser.
Övergångar
Finansieringsmodellen har ingen koppling till övergångarna.
Ekonomiska krav
Samhall AB tillhör den grupp av statliga företag som har särskilda samhällsintressen att infria (se vidare avsnitt 1.5). Det finns inget avkastningskrav på Samhall AB. Ekonomiska krav ställs endast indirekt genom merkostnadsersättningens storlek. I olika sammanhang har ägaren – staten – uttalat att beroendet av statlig merkostnadsersättning skall minska och bolaget skall bära mer av sina kostnader med egna intäkter. Sedan 1998 kompenseras Samhall inte längre för löne- och prisökningar i betydelsen att anslaget till Samhall AB räknas upp. Löne- och prisuppräkning, helt eller delvis, tillämpas normalt endast för förvaltningskostnader. Kostnaden för
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
131
avtalsenliga löneökningar är, enligt uppgift från Samhall AB, ca 150 mnkr per år.
5.6.3 Brister i nuvarande finansieringsmodell
Nuvarande finansieringsmodell är enligt utredningens samlade bedömning inte ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet i sådana lägen där marknaden förändras snabbt och då företaget måste genomgå stora strukturförändringar. Modellen ger ingen som helst ersättning för strukturkostnader, intäktsförluster etc. I första hand tjänar det egna kapitalet som en buffert. I realiteten har företaget däremot genomfört kostnadsbesparingar som minskat förutsättningarna att genomföra det rehabiliterande uppdraget. Ytterst innebär detta att program och stöd för de anställda med arbetshandikapp har minskat.
Den anpassning som skett har därutöver inneburit att regeringen justerat ned det antal arbetstimmar, den s.k. timvolymen, som varit förknippade med en given merkostnadsersättning. Därigenom har en alltför stor undersysselsättning undvikits och det negativa rörelseresultatet har begränsats. Antalet anställda i Samhall AB har minskat liksom resurserna för deras rehabilitering. Nuvarande finansieringsmodell har också blivit mycket dyr för staten i förhållande till den sysselsättning/utveckling som tillskapas.
Det är, enligt utredningens uppfattning, i tillämpningen av finansieringsmodellen inte tydligt vad det är staten ersätter. Det föreligger i detta sammanhang en sammanblandning av olika motiv och argument. Är det merkostnader, kostnader eller uteblivna intäkter?
Nuvarande modell gör det svårt att styra mot alla fyra ägarkrav samtidigt. Det är i och för sig inte sannolikt att det går att konstruera en sådan avancerad modell, men en tydligare koppling mellan statens ersättning och aktiviteter/prestationer och resultat är angelägen. En brist i nuvarande finansieringsmodell är att de personalutvecklande inslagen i verksamheten som staten via merkostnadsersättningen finansierar inte prioriteras när affärsverksamheten tvingar fram besparingar och/eller omstrukturering av verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen är därmed i praktiken underställda de affärsmässiga aspekterna. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är det emellertid önskvärt att de anställda med arbetshandikapp får del av de utvecklingsinsatser de är berättigade till, oberoende av hur affärsverksamheten utvecklar
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
132
sig. En ideal finansieringsmodell skulle således hålla isär de olika intäkterna och kostnaderna för att säkerställa detta.
En annan brist är att modellen är framtagen utifrån en aktör, Samhall AB, och är inte tillämpbar på andra aktörer som skulle kunna kompensera för en minskning av arbetstillfällen inom företaget.
Bristerna i nuvarande finansieringsmodell kan sammanfattas på följande sätt:
− bristande spårbarhet mellan merkostnader och merkostnadsersättning,
− för svag koppling mellan merkostnadsersättningen och arbetsförmågan hos de anställda med arbetshandikapp,
− ingen koppling till det individuella utvecklingsbehovet hos de anställda med arbetshandikapp,
− nuvarande modell styr inte tillräckligt mot de fyra ägarkraven,
− modellen är avpassad till en aktör – Samhall AB,
− nuvarande modell har blivit mycket dyr för staten i förhållande till vad staten får ut av verksamheten i form av sysselsättning/utveckling.
Merkostnader är ett teoretiskt begrepp som bygger på antaganden och beräkningar av kostnader och inte på faktiska kostnader. Det är förklaringen till varför vare sig Samhall AB eller någon annan på ett övertygande sätt lyckats reda ut vilka merkostnaderna i verksamheten är och/eller hur stora de är. Utredningens slutsats är att merkostnadsbegreppet är för oprecist och vagt för att kunna ligga till grund för ett fastställande av den statliga ersättningen. Merkostnadsbegreppet bör överges till förmån för ett system som så långt som möjligt ersätter faktiska kostnader och som är kopplat till de aktiviteter/prestationer som genomförs och de resultat som uppnås.
5.6.4 Samhall AB:s förslag till finansieringsmodell
Samhall AB har under hösten 2001 föreslagit en ny modell som företaget bedömer som mer flexibel. Modellen går ut på dels att den för varje år fastställda ramen arbetstimmar bestäms med ett intervall om 0,5 miljoner uppåt och nedåt, dels att merkostnadsersättningen varje år bestäms som en procentsats av den beräknade totala lönekostnaden.
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
133
I budgetunderlaget för åren 2003–2005 föreslog dock Samhall AB ett fastställt antal timmar och en fast nominell merkostnadsersättning och därutöver ersättning för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp.
I budgetunderlaget för åren 2004–2006 föreslog Samhall AB ett fastställt antal timmar (samma timvolym som 2003) och en uppräkning av merkostnadsersättningen i förhållande till tilldelningen 2003 (med de 125 mnkr regeringen hållit inne av de medel som riksdagen anvisat Samhall för 2003 och ersättning med 150 mnkr för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp).
Inom ramen för utredningsarbetet har Samhall AB erbjudits att lämna förslag på en framtida finansieringsmodell. Företaget har avböjt detta erbjudande. I olika sammanhang argumenterar dock företaget för en fortsatt samlad ersättning direkt från staten, senast i framtidsvisionen Funktionshindrades rätt till arbete (mars 2003).
5.6.5 Internationell jämförelse av utformningen av finansieringsmodell
Som tidigare nämnts är det svårt att göra internationella jämförelser av skyddat arbete. Det gäller i hög grad finansieringsmodellernas utformning. I många länder har den aktör som bedriver skyddat arbete också andra uppdrag, exempelvis bedriver olika arbetsmarknadsprogram och/eller säljer olika kartläggnings- och arbetsmarknadstjänster, vilket försvårar jämförelser. En del av det statliga brittiska företaget Remploy’s verksamhet (de skyddade arbetena) kan dock liknas vid Samhall.
Remploy Ltd erhåller årligen en klumpsumma från staten för att anordna skyddad sysselsättning. Klumpsumman – som skall täcka alla kostnader förknippade med uppdraget – motsvarar de kostnader som uppkommer i företaget som inte täcks av försäljningsintäkter. Den statliga ersättningen har varit densamma sedan 1996. Staten har dock – i motsats till vad som skett i Sverige – skjutit till direkta omstruktureringsbidrag. Remploy har också tillgång till kortsiktiga lån från staten som måste återbetalas samma budgetår (har inte utnyttjats) och utnyttjande av kreditram (har utnyttjats).
I en nyligen genomförd utvärdering (Mid Term Quinquennial
Review of Remploy 2002. Report and Recommendations) av bl.a. finansieringsmodellen, har möjligheten att övergå till en finansieringsmodell med ersättning för prestationer diskuterats (dock
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
134
fortfarande med tillgång till kortsiktiga lån och utnyttjande av kreditram). Utvärderingen övervägde flera olika finansieringsmodeller (bl.a. den modell som gäller för Workstep som Remploy och andra aktörer bedriver), men kom till slutsatsen att det i nuvarande läge inte är lämpligt att övergå till en annan finansieringsmodell. Utvärderingen rekommenderade dock att vidare förberedande arbete genomförs, för att bedöma i vilken utsträckning en del av ersättningen skulle kunna knytas till prestationer, så att det skulle kunna bli möjligt att implementera ett sådant system under nästa budgetperiod.
5.7 Utredningens överväganden och förslag
5.7.1 Uppdrags- eller individbaserad merkostnadsersättning
Nuvarande finansieringsmodell innebär att merkostnadsersättning betalas ut som en klumpsumma. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva om det är möjligt med en ersättning som delvis är uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Utredningen har tolkat begreppet ”uppdragsbaserad” som att uppdragstagaren får en ersättning i utbyte mot att ett antal aktiviteter/prestationer utförs som skall leda till ett visst resultat. Ersättningen kan vara kopplad både till aktiviteter/prestationer och/eller resultat. En, flera eller alla individer kan beröras av ersättningssystemet. Utredningen har tolkat begreppet ”individbaserad” som att uppdragstagaren får en ersättning utifrån ett antal individkarakteristika, där arbetsförmågan rimligen torde vara den viktigaste faktorn. Ersättningen kopplas till svårighetsgraden (främst arbetsförmågan) i uppdraget i förhållande till aktiviteter/prestationer och/eller resultat.
5.7.2 Tidigare förslag
I samband med översynen av Samhall 1990/91 (SOU 1991:67) behandlades ett förslag som AMS fört fram i flera olika sammanhang, nämligen att AMS skulle ta över hela eller delar av Samhalls merkostnadsersättning och använda medlen för köp av arbetstillfällen antingen hos Samhall eller hos andra arbetsgivare.
AMS och Samhalls dåvarande ståndpunkter är intressanta, eftersom de illustrerar två diametralt olika synsätt på hur skyddat arbete
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
135
bäst kan tillhandahållas och finansieras. Detta synsätt äger fortfarande aktualitet. AMS förslag handlade om att föra över Samhalls merkostnadsersättning, helt eller delvis, till samma anslag som lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Som skäl angav AMS att den arbetsmarknadspolitiska inriktningen och prövningen skulle förbättras och förtydligas. AMS menade att förslaget inte innebar något förändrat uppdrag för Samhall eller ändrade förutsättningar i övrigt, utan snarast var att betrakta som en ändrad finansieringsväg som klargjorde producent- och beställarrollerna. Samhall skulle få erforderliga planeringsförutsättningar genom långsiktiga avtal. AMS menade vidare att merkostnadsersättningen – i form av lönebidrag – skulle utgå ifrån individens förutsättningar att utföra de aktuella arbetsuppgifterna och individens behov av stöd i arbetet. AMS menade att med ett större lokalt inflytande skulle verksamhetens ekonomiska ramar kunna användas på ett mer optimalt sätt. Genom ett större utnyttjande av den reguljära arbetsmarknaden skulle fler personer med arbetshandikapp kunna få lämplig sysselsättning till en lägre kostnad för staten, enligt AMS. Samhall såg förslaget som ett grundskott mot hela verksamheten och avfärdade förslaget på punkt efter punkt. Samhall menade att den statliga ersättningsnivån var beroende av koncernens sammantagna effektivitet vad avser såväl den affärsmässiga verksamheten som personalutvecklingen. Ersättningsnivån var därmed inte beräknad per individ eller relaterad till enskilda anställdas skiftande arbetsförutsättningar. Det gick, menade Samhall, inte att bedriva affärsverksamhet utifrån sådana förutsättningar.
Förslaget avvisades således av Samhall liksom remissinstanserna med huvudargumentet att förslaget på sikt skulle äventyra Samhalls möjligheter på marknaden. I proposition 1991/92:91 uttrycktes det som att det ”…är inte möjligt att på en konkurrensutsatt marknad planera en produktion, garantera kvalitet, leveranser och leveranstider och i övrigt agera affärsmässigt på marknaden om de grundläggande produktionsförutsättningarna är betydligt mer instabila än hos konkurrerande företag”. Riksdagsbeslutet i maj 1992 där propositionen 1991/92:91 bifölls innebar att ansvarsfördelningen mellan Samhall och Arbetsmarknadsverket låg fast, liksom huvudprincipen för finansieringen.
AMS förslag kan ses som ett försök att individualisera merkostnadsersättningen. Samhalls ersättning skulle helt enkelt bestå av den samlade ersättningen för alla individer som anvisats till Samhall
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
136
med lönebidrag. Arbetsförmågan skulle i ett sådant förslag sättas i centrum. I AMS förslag sattes likhetstecken mellan lönebidraget och Samhalls behov av ersättning. Vilken relevans har dessa argument i dag? En stor skillnad jämfört med situationen i dag var att Samhall vid denna tidpunkt befarade en för liten och ryckig efterfrågan av platser inom Samhall. I dag är problemet det motsatta. Det finns en stor undersysselsättning inom Samhall, samtidigt som arbetslösa med arbetshandikapp inte kan få plats inom Samhall. Dessutom pågår en tyngdpunktsförskjutning inom Samhall från industri- till tjänstesidan, där behoven av långsiktig planering/produktionsstyrning torde vara mindre. Huruvida marknadsargumentet ovan fortfarande är giltigt och väger tungt är ytterst en fråga för ägaren – staten – att pröva. Det intressanta – enligt utredningens uppfattning – är emellertid att AMS förslag lyfter fram arbetsförmågan som en central faktor för fastställandet av ersättningen.
LOSAM-utredningen (SOU 1997:64) föreslog att merkostnadsersättningen inte skulle betalas som en klumpsumma, utan delas upp i en lönerelaterad del och en del som varierar med övergångarna och som bestäms utifrån merkostnaderna. Samhall skulle specificera sina merkostnader för rehabilitering/utveckling och övergångsarbete avseende sina anställda med arbetshandikapp som ett underlag för att få ersättning från staten för dessa merkostnader. En personalekonomisk redovisning från Samhall skulle ligga till grund för en ny konstruktion på merkostnadsersättningen. Regeringen valde dock att inte bereda detta förslag vidare.
LOSAM:s förslag kan ses som ett försök att – åtminstone till vissa delar – öka spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning. Den lönerelaterade delen föreslogs dock fortfarande bestå av en klumpsumma, utan koppling till arbetsförmågan hos de anställda med arbetshandikapp. Det intressanta – enligt utredningens uppfattning – är att förslaget lyfter fram spårbarheten och att den personalekonomiska redovisningen får betraktas som ett försök i denna riktning.
Ett nytt ersättningssystem bör – enligt utredningens uppfattning – utgå från arbetsförmågan och utvecklingsbehovet hos den som anvisats, spårbarhet och, så långt det är möjligt, utifrån faktiska kostnader.
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
137
5.7.3 Förslag till ett nytt ersättningssystem
Utredningens förslag till ett nytt ersättningssystem är nära kopplat till det förslag om allmänt skyddat arbete (ASA) öppet för fler aktörer än Samhall AB som lämnas i kapitel 4.
Grundläggande principer
Utredningen har övervägt olika modeller för uppdrags- eller individbaserad ersättning. Utredningen har dock stannat för en kombination av individ- och uppdragsbaserad ersättning och som relaterar ersättningen till aktiviteter/prestationer och till resultat. Resultat är i detta sammanhang liktydigt med övergångar till den reguljära arbetsmarknaden, med eller utan stöd eller till reguljär utbildning. Utredningen menar, mot bakgrund av den relativt sett låga utbildningsnivån för personer med arbetshandikapp, att också övergångar till reguljär utbildning skall räknas som ett resultat.
Med tanke på målgruppen för verksamheten bör en ersättning utgå för aktiviteter/prestationer som är oberoende av de efterföljande resultaten i form av övergångar. En helt resultatbaserad ersättning torde påtagligt försvåra möjligheterna till sysselsättning och utveckling för anställda med arbetshandikapp med låg arbetsförmåga.
Ersättningssystemets utformning
Utredningen föreslår att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättningssystem. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4.
Utredningen föreslår att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella lönebidrag för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och omkostnadsersättning för de utvecklingsinsatser Samhall AB och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utvecklingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat.
Utredningen menar att ersättning skall kunna lämnas med följande belopp:
1. individuella lönebidrag för att kompensera nedsättning av arbets-
förmåga bör utgå med högst 100 procent av den högsta bidrags-
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
138
grundande lönekostnaden om 13 700 kronor/månad eller enligt det framtida system som f.n. utreds,
2. omkostnadsersättning för de insatser Samhall AB och andra aktörer
åtar sig för att genomföra de individuella utvecklingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat med högst 100 000 kronor per individ och år. Arbetsgivaren kan få ersättning för sina kostnader för arbetsledning, anpassningsåtgärder, stödinsatser, utbildning, praktik och andra liknande kostnader som arbetsgivaren har för den anställde.
Utredningen föreslår att, i en försöksverksamhet, former för en ”övergångspremie” utvärderas.
Den första delen av ersättningen – lönebidraget – är per definition variabel och utgår från individens arbetsförmåga i relation till den arbetsuppgift som skall utföras. En viktig fråga i detta sammanhang är hur stor kan och bör ersättningen vara i absoluta termer och hur stor andel av lönekostnaderna kan och bör den som högst utgöra. Skall staten finansiera lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp fullt ut? Utredningen anser att ersättning i vissa fall skall kunna uppgå till 100 procent av lönekostnaden för en enskild individ. Av statsfinansiella skäl bör det dock finnas ett tak över vilken ersättning inte lämnas.
Den andra delen – omkostnadsersättning – är också variabel och skall vara utformad som ersättning för de kostnader som det rehabiliterade företaget har för att fullgöra sitt uppdrag enligt den fastställda planen (se avsnitt 4.3). Omkostnadsersättningen får uppgå till högst 100 000 kronor per individ och år. Omkostnadsersättningen fastställs i förväg för en period om högst tre år. Arbetsförmedlingen bör i god tid innan denna period löper ut diskutera med arbetsgivaren om vilken nivå som skall gälla för omkostnadsersättningen under nästa period, för det fall den enskilde skall vara kvar i allmänt skyddat arbete.
Ersättningsnivåerna fastställs av Arbetsmarknadsverket som enligt utredningens förslag bör få det samlade ansvaret för insatsen allmänt skyddat arbete. Arbetsförmedlingen får därigenom möjlighet att bedöma och ta ställning till vilket arbetsmarknadspolitiskt program som är lämpligast utifrån en samlad behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ. Den maximala omkostnadsersättningen förutsätts utgå i en mindre del av fallen. Kostnaderna kan således bli högre i de fall arbetsförmågan är mycket låg och utvecklingsbehoven stort, medan den blir lägre i fall
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
139
där arbetsförmågan är högre och/eller utvecklingsbehovet lägre. I nuvarande finansieringsmodell är statsbidraget detsamma oavsett vem som anvisas till Samhall.
Vid sidan av ersättning till aktiviteter/prestationer menar utredningen att också en ”övergångspremie” bör prövas. Det är dock svårt att konstruera objektiva och bra mått som grund för utbetalning av en premie. De måste vara enkla, icke-manipulerbara och ge rätt incitament till dem den riktar sig emot, samtidigt som den inte skall leda till oönskade bieffekter. Det finns också vissa metodproblem när det gäller att härleda själva övergången till de aktiviteter/prestationer någon aktör genomfört. För att betona det utvecklande inslaget i verksamheten bör ett framtida finansieringssystem kunna ha en övergångspremie som en del av den statliga ersättningen. Utredningen menar dock att ett införande av övergångspremie bör föregås av en begränsad försöksverksamhet. Försöksverksamheten bör, trots att det inte finns någon tradition på området inom arbetsmarknadspolitiken, bedrivas som ett klassiskt experiment. Oberoende forskare bör få möjlighet att dels påverka utvärderingsupplägget, dels följa försöksverksamheten samt utvärdera försöket. Försöksverksamheten bör utformas på sådant sätt att både övergångspremier till arbetsgivare respektive till den individ som övergår prövas. Därutöver bör en modell prövas där övergångspremien lämnas till den arbetsgivare som anställer den som övergår. Premien får i detta fall endast användas för anpassnings- och utvecklingsinsatser för den som övergått. Försöksverksamheten bör också utformas på sådant sätt att både övergångspremier vid själva övergången prövas (bruttoövergångar) och efter en viss fastställd tid (nettoövergångar). Övergångspremien bör vara fast och knuten till en individ och utbetalas antingen vid övergången eller när individen haft anställning i 12 månader, oavsett om det är arbetsgivaren eller individen som får övergångspremien. Efter utvärdering bör ställning tas till om en sådan premie bör införas och hur en premie i sådana fall skall utformas.
Utredningen föreslår att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft den 1 januari 2005.
Ersättningssystemets finansiering
Utredningen föreslår att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
140
via Arbetsmarknadsverket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade.
Kostnader i ersättningssystemet
Nedanstående tabell är endast ett räkneexempel på hur stor den totala ersättningen blir under olika antaganden (eventuell övergångspremie är ej med i beräkningarna).
Tabell 5.3. Räkneexempel på kostnader per individ i ersättningssystemet under olika antaganden
Del av ersättningen
Antagande om finansieringsgrad (%) *)
Lönebidrag Omkostnadsersättning
Maximalt ersättning
Totalt/år
FAKTISKA KOSTNADER UPP TILL EN VISS NIVÅ ERSÄTTS
100
19 454 högst 100 000 333 448
95
18 481 högst 100 000 321 776
90
17 509 högst 100 000 310 103
85
16 536 högst 100 000 298 431
80
15 563 högst 100 000 286 758
75
14 591 högst 100 000 275 086
70
13 618 högst 100 000 263 414
65
12 645 högst 100 000 251 741
60
11 672 högst 100 000 240 069
55
10 700 högst 100 000 228 396
50
9 727 högst 100 000 216 724
45
8 754 högst 100 000 205 052
40
7 782 högst 100 000 193 379
35
6 809 högst 100 000 181 707
30
5 836 högst 100 000 170 034
25
4 864 högst 100 000 158 362
20
3 891 högst 100 000 146 690
15
2 918 högst 100 000 135 017
10
1 945 högst 100 000 123 345
5
973 högst 100 000 111 672
0
-
-
-
*) Räknat på att alla löner ligger på 13 700 eller högre. Tjänstgöringsgrad 100 %.
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
141
Tabellen är en ”hög-scenario”-tabell och utgår från att alla anvisade har en bruttolön som är 13 700 kronor/månad eller högre, dvs. över den maximala nivå som inte är bidragsgrundande, samt har en tjänstgöringsgrad på 100 procent. Denna nivå har valts för att kunna jämföra med nuvarande finansieringsmodell. I det föreslagna systemet kommer sannolikt de genomsnittliga bruttolönerna att vara lägre än i dag och understiga den maximala nivån. Därmed skulle också den genomsnittliga kostnaden per individ bli något lägre än vad som framgår av tabellen ovan.
Inom Samhall AB har, enligt uppgift, för närvarande 95 procent av de anställda med arbetshandikapp en bruttolön som överstiger 13 700 kronor/månad. Ca 40 procent av de anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB har arbetat där mer än 10 år och har under årens lopp haft en kontinuerlig löneutveckling. I nuvarande lönebidragssystem har för närvarande ca 60 procent av de anställda med arbetshandikapp en bruttolön som överstiger 13 700 kronor/månad. Den maximala bidragsnivån i nuvarande lönebidragssystem är 80 procent (90 procent för allmännyttiga organisationer). Ett lönebidrag om 100 procent är i nuvarande lönebidragssystem endast möjligt i undantagsfall. Utredningen förutsätter att personer med omfattande funktionsnedsättningar skall kunna få ett lönebidrag upp till 100 procent. Ändamålsenligheten i nuvarande finansieringsmodell utreds för närvarande av Utredningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05).
Utredningens utgångspunkt är att det föreslagna ersättningssystemet, inom befintliga budgetramar, skall bereda möjlighet till sysselsättning/utveckling för betydligt fler personer med arbetshandikapp än vad nuvarande system gör.
Spårbarhet i ersättningssystemet
I det föregående har principen om spårbarhet utförligt diskuterats. En viktig principiell fråga är hur långt kravet på att ersättningssystemet endast skall ersätta faktiska och inte beräknade kostnader skall drivas. Å ena sidan ger ett ”krona för krona-system” en fullständig spårbarhet när det gäller vad staten betalar för. Å andra sidan är ett sådant system ofta mycket krångligt och administrativt betungande och dyrt. Valet av modell är beroende på hur långt kravet på kontroll och uppföljning skall drivas. En schablonersättning
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
142
fastställd utifrån en kostnadsspecifikation uppfyller normalt rimliga krav på kontroll och uppföljning.
Utredningens uppfattning är att regeringen – så långt det är möjligt – bör använda sig av systemet med att ersätta faktiska och inte beräknade kostnader. Utredningen förordar ett system där ett belopp fastställs för hela beslutsperioden på basis av en underliggande kostnadsspecifikation. Om det senare efter normal tillsyn, kontroll och uppföljning skulle visa sig att arbetsgivaren inte haft de kostnader som legat till grund för fastställandet och utbetalandet av bidraget bör detta, på samma sätt som gäller för andra arbetsmarknadspolitiska stöd, leda till återkrav av utbetald ersättning. Ett sådant system skulle förhindra att Samhall AB eller andra aktörer använder de statliga bidragen som en intäktskälla genom att underlåta att genomföra de utvecklingsinsatser för de anställda som bidraget förutsätter.
5.7.4 Ersättningssystemet i förhållande till mål och krav
Av utredningsdirektiven framgår – utöver att modellen skall vara förenlig med statens mål och krav på Samhall AB – att utredaren skall pröva om det är möjligt med en ny modell för merkostnadsersättning som också tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Det föreslagna ersättningssystemet innebär, i förhållande till nuvarande modell, inga förändringar vad beträffar statens mål och krav på verksamheten, utan snarare på vem kraven ställs. I dag är kraven förknippade med den merkostnadsersättning Samhall AB erhåller direkt från staten. I den modell som utredningen föreslår kommer Arbetsmarknadsverket att styra och finansiera verksamheten. Det är därför rimligt att kraven rörande hur många som skall omfattas, rekryteringen av prioriterade grupper och övergångar framöver riktas mot Arbetsmarknadsverket.
Regeringen skall i regleringsbrev styra omfattningen av allmänt skyddat arbete (ASA) genom att ange hur många som skall sysselsättas på samma sätt som i dag sker för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Ovanstående modell kan ta hänsyn till antal arbetstimmar, eftersom beslut om anvisning till allmänt skyddat arbete (ASA), förutom ersättningsnivå, kommer att innehålla anvisningstid. Staten kan också ställa krav på rekrytering av prioriterade grupper. Till skillnad från i dag skall enligt utredningen detta krav nu riktas mot Arbetsmarknadsverket. I det nuvarande syste-
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
143
met finns uppenbart ett systemfel. Samhall AB har verksamhetsmålet om rekrytering av prioriterade grupper, men Arbetsmarknadsverket är den enda instans som kan påverka målet i och med att AMV disponerar anvisningsrätten. Också kraven på övergångar riktas mot Arbetsmarknadsverket. Enligt utredningens uppfattning bör övergångskrav också gälla lönebidrag. Frågan utreds för närvarande av Utredningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05).
De ekonomiska kraven på Samhall AB kvarstår däremot. I fortsättningen skall gälla att Samhalls verksamhet skall finansieras med intäkter från företagets verksamhet och intäkter från de rehabiliteringsuppdrag som företaget genomför på uppdrag av Arbetsmarknadsverket. Enligt utredningens uppfattning bör, som hittills, därutöver inte något avkastningskrav ställas på Samhall AB.
5.7.5 Målkonflikter
Av utredningsdirektiven framgår att möjliga målkonflikter skall synliggöras och förslag lämnas på hur dessa skall hanteras.
Samhalls verksamhetsförutsättningar
Utredningen är medveten om att den föreslagna finansieringsmodellen innebär en stor förändring för Samhall AB. Utredningen vill understryka att förändringar är nödvändiga också om dagens system fortsätter. De förändringar som följer av det föreslagna systemet blir knappast mindre än vad som skulle bli fallet om verksamheten fortsätter med nuvarande finansieringssystem. Samhall AB har i många olika sammanhang argumenterat för att en fortsatt samlad merkostnadsersättning direkt från staten är en förutsättning för verksamheten. Ett annat bidragssystem innebär, enligt Samhall AB, svårigheter för bolaget att upprätthålla verksamheten. Arbetstillfällena inom Samhall AB ingår i en större organisation som helt är uppbyggd och anpassad för arbete och utveckling för personer med arbetshandikapp. Enligt Samhall kan de fasta kostnaderna för att upprätthålla verksamhet inte täckas via ordinarie produktionsintäkter. Samhall AB behöver kontinuerliga bidrag för att täcka kostnaderna för att upprätthålla sin grundläggande struktur. Ett
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
144
generellt och samlat stöd är, enligt Samhall AB, därför helt nödvändigt.
I nuvarande finansieringsmodell är den ena intäktskällan – merkostnadsersättningen – känd. Ersättningen anges årligen och exakt i kronor. Med utredningens förslag ökar osäkerheten om hur stor denna intäkt blir. I någon mån kan det innebära att affärsriskerna ökar för Samhall AB (och därmed också riskerna för ägaren – staten). Denna osäkerhet skall dock inte överdrivas. Det torde – enligt utredningens bedömning – inte innebära radikalt försämrade planeringsförutsättningar i förhållande till i dag, eftersom de genomsnittliga nivåerna på ersättningen relativt enkelt kan bedömas och prognostiseras. Ingenting bör hindra att AMS sluter tillräckligt långsiktiga avtal med Samhall AB och andra aktörer om omfattningen på verksamheten för att minska osäkerhet hos både beställare och producent. Affärsverksamhet kännetecknas i hög grad av osäkerhet. Om försäljningsintäkter kan prognostiseras för ett verksamhetsår bör rimligen också behovet av anställda för denna produktion kunna bedömas.
Utredningen menar, rent principiellt, att statens begränsade ekonomiska resurser bör inriktas på att skapa så mycket sysselsättning/utveckling som möjligt för personer med arbetshandikapp, helst i ett ett-till-ett förhållande, och inte såsom nu är fallet finansiera en företagsstruktur. De senaste åren har staten i allt högre utsträckning kommit att betala för struktur och omstrukturering istället för sysselsättning/utveckling. Om det är så att verksamheten vid Samhall AB kräver extra strukturkostnader för att täcka en grundstruktur som inte uppstår vid andra alternativ talar det, enligt utredningens uppfattning, snarare för att staten bör lägga så mycket av verksamheten som möjligt i nya verksamheter. Utredningen menar, av flera skäl, att det är mycket angeläget att alternativ och komplement kommer igång. Ett alternativ för att säkerställa att allmänt skyddat arbete kan växa fram i rimlig takt är att Samhalls omstruktureringskostnader finansieras på särskilt sätt. I det fall Samhall AB inte kommer att klara av att stabilisera sysselsättningen, men ändå gör anspråk på ett omfattande statligt bidrag för att klara verksamheten bör ett omstruktureringsbidrag till företaget av engångskaraktär övervägas (under förutsättning att ett sådant stöd görs förenligt med EG:s statsstödsregler).
I utredningens förslag är den sammanlagda ersättningen avhängig delarna i det nya ersättningssystemet. Den totala ersättningen blir beroende av hur många man tar emot (antal), vem man
SOU 2003:56 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten
145
tar emot (arbetsförmåga hos dem som anvisas) och vilka utvecklingsinsatser som skall genomföras (utvecklingsbehov hos dem som anvisas). En naturlig följdfråga är om Samhall AB i det kommande systemet kommer att få lika stor ersättning som i nuvarande system. Det beror helt på vilka aktiviteter/prestationer som genomförs och det resultat (om övergångspremie införs) som uppnås. I det nya ersättningssystemet finns en tydlig koppling mellan ersättning och sysselsättning/utveckling. Försäljnings- och andra intäkter (alternativt ett särskilt strukturbidrag förutsatt att ett sådant stöd är förenligt med EG:s statsstödsregler) får därmed finansiera andra kostnader som kan finnas i verksamheten. En annan fråga gäller de olika förutsättningar som blir följden av att Samhall AB har anordnandet av skyddat arbete som huvuduppdrag, medan andra aktörer sannolikt kommer anordna skyddat arbete på marginalen vid sidan av annan kärnverksamhet. Utredningen anser att finansieringsmodellen varken kan eller bör ta hänsyn till detta, utan den bör istället inriktas mot att skapa så mycket sysselsättning/utveckling som möjligt för personer med arbetshandikapp. I den mån staten anser att Samhall AB behöver ett särskilt årligt strukturbidrag för att upprätthålla sin verksamhet bör beslut om detta fattas separat. Därigenom blir ägarens, statens, kostnad för att driva verksamheten via Samhall AB också tydlig.
Utredningen anser dock för sin del att Samhall AB bör ha mycket goda förutsättningar att fortleva som ett konkurrenskraftigt alternativ också inom ramen för ett nytt ersättningssystem. Utredningen anser därför inte att något särskilt årligt strukturbidrag är motiverat, förutom de engångsinsatser på kort sikt, som under alla omständigheter kan bli nödvändiga. Utredningen föreslår också en övergångsperiod på fem år för att ge Samhall AB möjlighet till den nödvändiga anpassningen till nya förutsättningar.
5.7.6 Andra aspekter på finansieringsmodellen
I nuvarande system får Samhall AB en klumpsumma där merkostnader för arbetsförmåga utgör en icke spårbar del. I olika dokument (senast i framtidsvisionen Funktionshindrades rätt till arbete) för Samhall ofta fram synpunkten att det är en fördel att merkostnadsersättningen inte är kopplad till arbetsförmågan eller är knuten till individen, eftersom människor då slipper få sin arbetsförmåga bedömd och ”pekas” ut. Det kan ligga någonting i
En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56
146
detta. Utredningen konstaterar emellertid att för de andra arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med arbetshandikapp, lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA), tillämpas systemet med bedömning av arbetsförmåga. Helt avgörande är dock att ett generellt stöd, lika för alla individer, missgynnar dem med omfattande funktionsnedsättningar och större behov.
5.7.7 Administrativa aspekter på finansieringsmodellen
Det föreslagna ersättningssystemet är administrativt inte lika enkelt som nuvarande modell. Komplexitet och enkelhet måste vägas mot varandra på samma sätt som anspråk på kontroll, uppföljning och spårbarhet av statens medel måste vägas mot bidragsmottagarnas behov. Utredningen anser att det förra väger tyngre.
En principiell skillnad om systemet med ersättning av faktiska kostnader väljs mot nuvarande system, är att ersättning lämnas mot faktiska kostnader och inte beräknade merkostnader. Att ersättning lämnas mot faktiska kostnader är en vedertagen princip vid lämnande av bidrag när det gäller andra arbetsmarknadspolitiska program. Även här måste anspråk på kontroll, uppföljning och spårbarhet av statens medel vägas mot andra aspekter som enkelhet. Utredningen anser att det förra väger tyngre. Ytterligare en annan aspekt är hur stödet är utformat i förhållande till EG:s konkurrens- och statsstödsregler (se kapitel 7), vilket ytterligare understryker behovet av en förändrad finansieringsmodell.
Sammanfattningsvis, är det föreslagna ersättningssystemet visserligen mer komplext än nuvarande finansieringsmodell, men den är istället bättre anpassad till förutsättningen att verksamhetens mål är rehabilitering. Det nya ersättningssystemet är också mer flexibelt och robust mot omvärldsförändringar.
147
6 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete
Utredningen föreslår:
• att anvisningar till Samhall gjorda före den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9 Bidrag till Samhall AB under en övergångsperiod om fem år. Anvisningar efter den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade
6.1 Ikraftträdande
Som framgår av kapitel 4 föreslår utredningen ett nytt system (allmänt skyddat arbete) som skall ersätta den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall. En grundläggande förutsättning för detta är att det införs ett generellt ersättningssystem öppet för fler aktörer än Samhall AB (se kapitel 5). Utredningen anser att det finns starka skäl för att allmänt skyddat arbete bör träda i kraft så snart som möjligt. Det är dock rimligt att Samhall AB ges viss framförhållning inför kommande förändringar liksom att Arbetsmarknadsverket ges rimliga planeringsförutsättningar för informationsinsatser, utvecklandet av administrativa rutiner och IT-stöd m.m. Allmänt skyddat arbete och ersättningssystemet föreslås träda i kraft den 1 januari 2005.
6.2 Alternativa tillvägagångssätt
Redan den pågående och med stor sannolikhet fortsatta omstruktureringen av Samhall AB påverkar kraftigt företagets möjligheter att på avsett sätt fullfölja det rehabiliterande uppdraget. Utredningen bedömer att staten via Samhall AB kommer att få det
Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56
148
mycket svårt att inom ramen för nuvarande system garantera en fortsatt stabil sysselsättningsskapande och rehabiliterande verksamhet för den allt större grupp av personer som stöts ut från den svenska arbetsmarknaden. En förändring av de generella förutsättningarna är därför nödvändig. Huvudinriktningen är, som framgår av kapitel 4 att nya och kompletterande alternativ till Samhall skall öppnas. Givetvis innebär en sådan förändring ytterligare påfrestningar på Samhall AB:s organisation. Utredningen har därför analyserat fyra alternativ till hur ett nytt system kan införas och samtidigt ge Samhall AB möjlighet till en anpassning av sin organisation och sitt arbetssätt. Utredningen menar att anpassningen av Samhall skall ske på ett sådant sätt att de som nu är anställda inom Samhall AB skall få nya möjligheter och en förstärkt trygghet. Om förändringen genomförs med dessa utgångspunkter är det ingalunda givet att denna förändring blir mer påfrestande än de förändringar som nu genomförs inom ramen för existerande system.
Utredningen har utgått från fyra olika alternativ (A–D nedan) för införandet av det av utredningen förslagna systemet, allmänt skyddat arbete:
• A, enligt kapitel 4 – ingen övergångstid för Samhall (innebär att samtliga anställda med arbetshandikapp på Samhall vid ikraftträdandet kartläggs på nytt och att arbetsförmåga bestäms liksom behovet av utvecklingsinsatser).
• B, enligt kapitel 4 – övergångstid om 5 år för Samhall (innebär att endast personer anvisade efter ikraftträdandet hanteras efter ny finansieringsmodell).
• C, Samhall fortsätter som en särskild arbetsmarknadspolitisk insats med merkostnadsersättning. Alternativ/komplement startar som en ny insats enligt kapitel 4 med andra finansieringsprinciper (innebär att Samhall erhåller merkostnadsersättning både för dem som anvisats före och efter ikraftträdandet).
• D, Samhall fortsätter som i dag. Inga alternativ/komplement tillåts.
Utredningen har prövat alternativ A och bedömt att detta alternativ inte skapar den nödvändiga tryggheten och arbetsron för de som nu är anställda i Samhall AB. Utredningen menar också att alternativ D bör förkastas genom att det inte skapar möjligheter för andra aktörer. Alternativet skapar heller inte några bra förutsättningar, ger inte stabilitet eller flexibilitet, för Samhall AB. Valet
SOU 2003:56 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete
149
mellan B och C beror på hur man ser på Samhall AB. Anser man att Samhall AB har såpass speciella förutsättningar i förhållande till andra aktörer att det motiverar en egen ersättningsmodell eller kan Samhall AB ingå i en och samma finansieringsmodell som andra aktörer som bedriver skyddat arbete. Utredningen förordar modell B, men vill understryka att det råder en viss osäkerhet om vilken övergångstid som Samhall AB kan behöva för att helt övergå till en ny finansierings- och styrmodell. Det vore i sig önskvärt med en så snabb omställningsperiod som möjligt. En förändringsperiod på fem år kan mot den bakgrunden synas väl lång. Samtidigt är det angeläget att ge Samhall AB nödvändig tid och resurser för att de som vill, av dem som nu är anställda, skall få möjlighet att gå in i den nya insatsen.
6.3 Övergångsbestämmelser
Som framgår av kapitel 4 innebär införandet en stor förändring för Samhall AB och för Arbetsmarknadsverket. Av detta skäl bör förändringarna åtföljas av övergångsregler.
Utredningen föreslår att anvisningar till Samhall gjorda före den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9 Bidrag till Samhall AB under en övergångsperiod om fem år. Anvisningar efter den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade.
Medel bör, i den takt som riksdag och regering anser lämplig, överföras från anslaget 22:9 Bidrag till Samhall AB till anslaget 22:4
Särskilda insatser för arbetshandikappade. Utredningen föreslår att anställda som den 1 januari 2010 kvarstår i Samhall AB och som anvisats och finansierats enligt det gamla systemet förs över till det nya ersättningssystemet med en schablonersättning per individ, gällande såväl lönebidrag som omkostnadsersättning (rörande anvisningsregler m.m. se Författningsförslag och Författningskommentarer).
6.4 Ekonomiska ramar för verksamheten
En grundläggande faktor för i vilken takt det nya systemet kan växa fram är dels vilka ekonomiska ramar som framgent kommer att
Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56
150
gälla för verksamheten, dels vilka ekonomiska resurser nuvarande verksamheter och omstruktureringar inom Samhall AB kommer att utgöra av dessa ramar.
Anslaget till Samhall AB, 22:9 Bidrag till Samhall AB har mellan år 1999–2002 uppgått till 4 262 mnkr. Inför 2003 minskades merkostnadsersättningen. I tilläggsbudget till statsbudgeten för 2003 i proposition 2002/2003:100 menade regeringen att andra insatser för personer med arbetshandikapp borde öka mot bakgrund av att Samhall AB inte kan sysselsätta lika många personer med funktionshinder som tidigare. För att möjliggöra detta föreslog regeringen att anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade skulle ökas med 125 miljoner kronor. Finansiering föreslogs ske genom att anslaget 22:9 Bidrag till Samhall AB minskades med motsvarande belopp. Anslaget till Samhall AB år 2003 uppgår således till 4 137 mnkr.
Allmänt skyddat arbete (ASA) kommer fr.o.m. den 1 januari 2005 att belasta samma anslag som lönebidrag. Inom ramen för detta anslag, endast styrt av anslagets totala storlek, kan allmänt skyddat arbete (ASA) tillhandahållas. Det kommer således, inom anslagets ram, finnas en flexibilitet för hur stort allmänt skyddat arbete kan bli. Med utredningens förslag kommer det att finnas en större utbytbarhet mellan särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.
Den totala omfattningen skall styras genom att regeringen i regleringsbrev till Arbetsmarknadsverket anger hur många som skall sysselsättas i lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete (ASA) på samma sätt som i dag sker för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA).
Regeringen har i proposition 2002/2003:100 föreslagit att offentligt skyddat arbete (OSA) fr.o.m. den 1 juli 2003 skall finansieras på samma sätt som anställningsstöd, dvs. skattekreditering, och inte längre finansieras av anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade (bidrag). Utredningen anser det olyckligt att den ena delen av skyddat arbete, offentligt skyddat arbete (OSA) bryts ut ur det samlade styrnings- och finansieringssystemet för insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsförmedlingen bör ta ställning till vilken arbetsmarknadspolitisk insats som är lämpligast utifrån en samlad behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ. Kostnaden för skattekreditering belastar inte arbetsförmedlingens budget.
SOU 2003:56 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete
151
6.5 Medelsbehovet för Samhall AB
I budgetunderlaget för åren 2004–2006 som lämnades i februari 2003 föreslog Samhall ett fastställt antal arbetstimmar (samma timvolym som 2003) och en uppräkning av merkostnadsersättningen i förhållande till tilldelningen 2003 (med de 125 mnkr regeringen hållit inne av de medel som riksdagen anvisat Samhall för 2003 och ersättning med 150 mnkr för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp). Om Samhall för 2004 och för de följande åren 2005 och 2006 inte skulle få någon uppräkning av 2003 års merkostnadsersättning och vid bibehållande av 2003 års timvolym, tvingas bolaget att senast under 2005 begära kapitaltillskott av regeringen för att inte komma i ett läge att behöva upprätta en kontrollbalansräkning enligt aktiebolagslagen.
Av ovanstående framgår således att Samhall AB kommer att behöva 4 412 mnkr under år 2004, 4 562 mnkr under år 2005 och 4 712 mnkr under år 2006 för att upprätthålla en sysselsättningsnivå om 27,3 miljoner arbetstimmar. Därmed skulle det inte finnas något ekonomiskt utrymme för alternativ/komplement. Utredningen anser att Samhall AB:s beräkningar tydligt visar att nuvarande system inte kan fortsätta utan negativa konsekvenser för statsbudgeten eller för Samhall AB:s förmåga att överleva.
6.6 Sambandet ersättning och aktiviteter/prestationer
I nedanstående tabell visas utvecklingen mellan åren 1998–2002 av merkostnadsersättningen (mnkr), antalet anställda med arbetshandikapp, utvecklingen av kostnaden per anställd med arbetshandikapp (kvoten mellan merkostnadsersättningen och antalet anställda med arbetshandikapp), antal arbetstimmar, utvecklingen av merkostnadsersättning per timme, lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp, utvecklingen av resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp).
Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56
152
Tabell 6.1. Ersättning och aktiviteter/prestationer
A B C D E F G
År Merkost-
nadsersättning
Antal anställda
med arbets-
handikapp
Kostnaden
per anställd
Antal
arbetstimmar
Kostnaden per timme
Lönekost-
nader
"Resultat-
procent"
mnkr vid årets slut kr 1000-tal kr
mnkr, löpande
priser
1998 4 456 26 878 165 786 31 764 140 4 542 98 1999 4 262 27 014 157 770 32 067 133 4 658 91 2000 4 262 26 643 159 967 31 503 135 4 760 90 2001 4 262 25 328 168 272 29 838 143 4 690 91 2002 4262 24 386 174 772 28 300 151 4 574 93 2003 4 137 23 300 177 554 27 300 152 4 724 88 2004 4 412 23 300 189 356 27 300 162 4 874 91 2005 4 562 23 300 195 794 27 300 167 5 024 91 2006 4 712 23 300 202 232 27 300 173 5 174 91
I tabellen har också en prognos för åren 2003–2006 lagts in med antagandena att Samhall AB för 2003 och följande år lyckas stabilisera sysselsättningen på 27,3 miljoner arbetstimmar och att lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp årligen ökar med ca 150 mnkr. Som framgår av tabellen ovan ökar, under dessa antaganden, årligen statens kostnad per arbetstillfälle som produceras, liksom kostnaden per timme. Resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp) stabiliseras på 91 procent för perioden 2004– 2006.
Samhalls verksamheter ställer enligt företagets egna bedömningar framöver krav på ett större statsbidrag, merkostnadsersättning, än vad som nu gäller. Företagets bedömning är att merkostnadsersättningen per arbetstimme för anställda med arbetshandikapp behöver öka från ca 152 kr 2003 till ca 162 kr 2004 trots att man räknar med en större överföring av arbetstillfällen till tjänstesektorn, där företaget har mindre produktionskostnader (inklusive investeringar etc.) och mindre affärsrisker. Denna utveckling innebär rimligen ett mindre behov av merkostnadsersättning. För åren därefter har Samhall beräknat en ännu högre merkostnadsersättning per arbetstimme för anställda med arbetshandikapp. Det inne-
SOU 2003:56 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete
153
bär således att staten skulle få mindre effekt i form av sysselsättning för den ersättning Samhall AB erhåller.
Som framgår av tabellen ovan för åren 1998–2002 finns det inget tydligt samband mellan den ersättning som Samhall AB erhåller och de aktiviteter/prestationer som bolaget utför som motprestation. Både antalet anställda med arbetshandikapp och antalet arbetstimmar har minskat betydligt till oförändrad merkostnadsersättning, 4 262 mnkr. I avsnitt 5.6.5 framgår att staten, till skillnad mot fallet Remploy Ltd, inte skjutit till något direkt omstruktureringsbidrag. Merkostnadsersättningens utformning de senaste åren, med allt svagare koppling till aktiviteter/prestationer, kan dock jämställas med indirekta omstruktureringsbidrag. Sedan 1998 kompenseras Samhall inte längre för löne- och prisökningar i betydelsen att anslaget till Samhall AB räknas upp. I praktiken har Samhall AB indirekt fått ersättning för träffade löneavtal genom att den s.k. timvolymen successivt sänkts samtidigt som merkostnadsersättningen varit oförändrad.
Utredningens ståndpunkt är att vid någon tidpunkt eller någon nivå måste riksdag och regering anpassa anslaget 22:9 Bidrag till
Samhall AB till vad Samhall AB faktiskt utför i form av aktiviteter/prestationer. Härigenom skulle också ekonomiskt utrymme skapas för alternativ och komplement. Regeringens förslag på tilläggsbudget för 2003 till omfördelning mellan anslagen 22:9 Bidrag till Samhall AB och 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade i prop. 2002/2003:100 är ett steg i en sådan riktning.
6.7 Omstruktureringsarbetet inom Samhall AB
En viktig fråga framöver är hur stor den s.k. timvolymen inom Samhall AB med hänsyn till affärsuppdragen kan bli under de närmaste åren. Det finns ingen annan underbyggd källa för sådana bedömningar än vad Samhalls styrelse och verkställande ledning själva ger uttryck för, bl.a. i budgetunderlaget till regeringen. Där anges bedömningen att företaget kommer att klara en oförändrad sysselsättningsnivå under de närmaste åren trots den nedgång som nu skett under flera år med underskott i delar av industriverksamheten som följd. Företagets fakturering har minskat med en och en halv miljard kronor under de senaste två åren och företagets bedömningar de senaste åren har inte kunnat uppfyllas.
Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56
154
Inom Samhall AB pågår för närvarande ett omfattande omstruktureringsarbete i riktning mot mer tjänsteproduktion och mindre industriverksamhet. Nuvarande fördelning med 60 procent industri och 40 procent tjänster skall i slutet av 2004 ha förskjutits till 45 procent industri och 55 procent tjänster. Ambitionerna och planerna för de närmaste åren är högt ställda. Bakom dessa ambitiösa planer ligger problemen med att upprätthålla tillräckligt stora och lönsamma uppdrag och därmed sysselsättning vid affärsdivisionerna med industriell produktion. Tillväxten inom tjänstesektorn har varit positiv de senaste åren med ökad fakturering från 610 mnkr år 2000, följt av 800 mnkr år 2001 till 883 mnkr år 2002. Tjänsteverksamheterna svarar dock endast för drygt 20 procent av fakturerade belopp under år 2002.
Det finns ingen grund för att ifrågasätta de bedömningar om utvecklingen de närmaste åren, som är underlag för Samhall AB:s planer på en kraftig expansion av arbetstillfällena inom tjänstesektorn de närmaste åren. En sådan expansion är nödvändig för att företaget skall kunna upprätthålla en arbetstidsvolym i enlighet med vad man redovisat i sitt underlag till regeringen. I ett läge då verksamheterna inom industrisidan fortsätter att minska och inom ramen för en totalt sett minskad verksamhet blir det dock mycket svårt för Samhall AB att klara en expansion av arbetstillfällen inom tjänstesektorn på ett sådant sätt att befintlig personal kan få ersättningsarbeten när och där deras industriarbeten faller bort. Planerna är därför självfallet – hur ambitiösa Samhall AB:s insatser än är – behäftade med viss osäkerhet.
Även erfarenheterna från de senaste årens snabba svängningar i industriverksamheten, med oväntat kraftig minskning av faktureringen och sysselsättning som följd, talar för att riksdag och regering bör ha en beredskap för att minskningen av industriverksamhet av strukturella eller konjunkturmässiga skäl kan gå snabbare än Samhall AB kalkylerat med i underlagen till regeringen, liksom att expansionen av arbeten inom tjänstesektorn kan bli otillräcklig för att klara nödvändig omställning fullt ut. Många av de produkter Samhall AB tillverkar är utsatta för hård konkurrens bl.a. från s.k. låglöneländer och delar av företagets industriproduktion är beroende av få dominerande kunder. Detta är både en tillgång för företaget, men innebär också en sårbarhet bl.a. genom att bortfall av produktion kan få omfattande följder.
De senaste årens nedläggning av industriarbetsplatser på olika orter innebär också att tillgången till arbetstillfällen inom Samhall AB
SOU 2003:56 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete
155
blivit än mer ojämn över landets kommuner (se avsnitt 10.4 och bilaga 6). Jämfört med andra arbetsmarknadspolitiska program är det redan i utgångsläget av naturliga skäl svårare för Samhall AB att fördela de statliga resurserna över landet med utgångspunkt från behoven av sådana insatser. Minskningen av arbetstillfällen/timvolymen inom Samhall AB sker i huvudsak genom att nyrekryteringen begränsas i förhållande till avgångar.
Det kan också finnas skäl att i en så omfattande omställning som behövs inom Samhall AB:s verksamhet pröva vilka alternativ som kan finnas för att tillgodose statens arbetsmarknadspolitiska ambitioner för personer med arbetshandikapp. Det är inte självklart att en expansion av tjänstesektorarbeten inom Samhall AB för de grupper av anställda som berörs av omställningen alltid är det bästa alternativet till de industriarbeten som upphört inom företaget. Utgångspunkten måste självfallet vara vad som är bäst för att tillgodose den enskildes behov av arbete och den arbetsmarknadspolitiska effekt som kan uppnås.
Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att omstruktureringstakten inom Samhall AB behöver bli mycket hög under 2003 och 2004 för att målsättningen om 45 procent anställda inom industri och 55 procent anställda inom tjänster i slutet av 2004 skall nås. Under 2002 uppgick andelen anställda med arbetshandikapp inom tjänsteområdet till 40 procent. Att föra över anställda till tjänsteområdet har dock inget värde om dessa inte samtidigt kan erbjudas arbetsuppgifter inom området. Vissa indikationer tyder på att det förekommer undersysselsättning bland de anställda som förts över till tjänsteområdet i samband med omstruktureringsarbetet. Övergången från industri till tjänster sker f.n. inte i ett ett-till-ett förhållande, där en intäkt byts mot en annan intäkt. Samhall AB:s fakturering minskade med 510 mnkr mellan år 2001 och 2002, medan faktureringen inom tjänster ökade med 80 mnkr under samma period. Detsamma gällde mellan år 2000 och 2001. Samhall AB:s fakturering minskade med 1 043 mnkr mellan år 2000 och 2001, medan faktureringen inom tjänster ökade med 190 mnkr under samma period. Tillväxttakten inom tjänsteområdet behöver öka. En överföring av anställda från industri- till tjänsteområdet behöver också, med nuvarande faktureringsmönster där 40 procent av de anställda finns inom tjänster och 20 procent av faktureringen, åtföljas av en påtagligt förbättrad lönsamhet inom tjänsteområdet. Erfarenheter visar att det är mycket svårt att ge sig in i nya verksamheter och uppnå en hög lönsamhet i initialskedet. Ofta innebär
Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56
156
en sådan strategi blygsamma vinster – eller rentav förluster – innan verksamheterna kan börja utvecklas med god lönsamhet.
Utredningen noterar vidare att Samhall AB:s bedömning av lönsamheten inom tjänsteområdet vilar på att merkostnadsersättningen är lika stor som inom industrisidan. Inom Samhall AB fördelas merkostnadsersättningen för närvarande schablonmässigt med samma merkostnadsersättning mätt i kronor per arbetstimme oavsett om det rör sig om industri- eller tjänsteverksamhet. Om merkostnadsersättningen inom tjänsteområdet istället skulle fördelas i förhållande till merkostnaderna inom området skulle, enligt utredningens bedömning, lönsamheten minska betydligt.
6.8 Tillväxten av alternativ och komplement
Utredningen föreslår ett nytt system för skyddat arbete (allmänt skyddat arbete) som skall träda i kraft den 1 januari 2005. En mer osäker fråga vid denna tidpunkt är vilka ekonomiska resurser som kommer att vara tillgängliga för såväl alternativ och komplement som för Samhall AB. I det fall Samhall AB dessförinnan inte lyckats stabilisera sysselsättningen för de anställda med arbetshandikapp på nuvarande nivå är det inte osannolikt att anslaget till Samhall AB ytterligare minskats fram till år 2005. Utrymmet består då i utgångsläget av dessa resurser – i den mån dessa resurser inte tagits i anspråk för andra ändamål.
Utredningen menar, av flera skäl, att det är mycket angeläget att alternativ och komplement kommer igång. Ett alternativ för att säkerställa att det nya systemet kan växa fram i rimlig takt är att Samhalls omstruktureringskostnader finansieras på särskilt sätt (se avsnitt 5.7.5). Utredningen vill understryka att med en effektivare form för rehabilitering av personer med arbetshandikapp minskar belastningen av anslagen för sjukpenning och sjuk- eller aktivitetsersättning. Också kommunernas kostnader för försörjningsstöd bör kunna minska. Utredningen anser därför att medel bör föras över från anslagen för sjukpenning och sjuk-/aktivitetsersättning för att finansiera starten av det nya systemet. Om en genomsnittlig person förs över från arbetslöshetsersättning (inkomstrelaterad ersättning), sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning eller försörjningsstöd till allmänt skyddat arbete ökar statens kostnad endast med nettoutgiften. Med antagande om samma kostnad för en årsplats inom allmänt skyddat arbete som i dag (vilket är högt
SOU 2003:56 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete
157
räknat) ökar nettoutgiften per år med ca 115 000 kronor för en arbetslös, ca 140 000 kronor för en sjukskriven, ca 175 000 kronor för en person som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning. Motsvarande beräkningar kan också göras för försörjningsstöd. Om ytterligare 2 000 individer med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning skulle beredas plats inom allmänt skyddat arbete skulle nettoutgiften öka med 230 mnkr per år, vilket i sammanhanget ändå måste anses som en låg utgift. Utredningen anser att denna insats väl kan inrymmas inom nuvarande anslag 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Till detta anslag kommer enligt utredningens förslag också tillföras medel från anslag 22:9 Bidrag till Samhall och utgör tillsammans med nuvarande anslag över 11 mdkr.
Utredningen menar att det är rimligt att allmänt skyddat arbete tillväxer i minst samma takt som de årliga avgångarna1 inom Samhall AB (f.n. drygt 10 procent av antalet anställda med arbetshandikapp). Det är inte osannolikt att en avgång inom Samhall AB enligt dagens system följs av en anvisning till Samhall AB enligt allmänt skyddat arbete. Huvudman är dock inte huvudsaken, utan verksamhetens innehåll. Om det sedan är Samhall AB eller någon annan som är huvudman är av underordnad betydelse. Utredningen menar dock att utbyggnaden på ett helt annat sätt än tidigare måste styras av behoven. Det är behovet av arbete åt arbetssökande med arbetshandikapp som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samtidigt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandikapp som finns i respektive region. Dessa fundamentala principer lades fast redan i proposition 1991/92:91, men har inte tillämpats (se avsnitt 10.6).
Med nuvarande avgångsmönster och antagande om att Samhall AB den 1 januari 2005 har 23 300 anställda kommer Samhall AB den 1 januari 2010 ha knappt 14 000 anställda enligt i dag gällande anvisningsregler och merkostnadsersättning. Från detta antal bortfaller därtill de som efter eget önskemål under perioden genomgått ett förnyat kartläggnings- och utredningsprogram, fas 1. Resultatet från utredningens undersökning av de anställda visar att 68 procent vill ha ett arbete utanför Samhall AB och 60 procent av de anställda tror att de har möjligheter att klara ett jobb utanför Samhall AB (se bilaga 5). Det är inte orimligt att anta därigenom att antalet som kvarstår med nuvarande finansiering skulle vara
1 Med avgångar menas övergång till reguljärt arbete (inkl. avknoppningar), förtidspension, ålderspension, dödsfall, egen uppsägning och uppsägning utan egen ansökan.
Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56
158
högst 7 000–10 000. Dessa har då en lång anställningstid i Samhall AB och bör finansieras genom den ersättning som utgår för anställda i arbetstrygghetsfasen, fas 3.
159
7 Konkurrens- och statsstödsfrågor
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren i sin analys skall beakta de konkurrenssnedvridande effekter som Samhalls verksamhet kan ge upphov till samt ta hänsyn till relevanta delar av EG:s gemensamma regelverk.
Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd.
Detta kapitel inleds med en genomgång av EG:s konkurrensregler och den svenska konkurrenslagen följt av ett avsnitt som behandlar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer. Därefter följer ett avsnitt om Samhalls konkurrenspolicy och prissättning. Därefter avhandlas konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och deras prövningsverksamhet av ärenden som rör Samhall. Sedan följer ett avsnitt om EG:s statsstödsregler. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden.
7.1 EG:s konkurrensregler och nationell lagstiftning
7.1.1 EG:s konkurrensregler
EG:s konkurrensregler, artiklarna 81 och 82 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) gäller som svensk lag parallellt med den svenska konkurrenslagstiftningen. EG:s konkurrensregler tillämpas om handeln mellan Sverige och ett annat medlemsland påverkas. Det innebär att även avtal mellan företag som enbart berör den svenska marknaden kan prövas enligt EG:s konkurrensregler, om de t.ex. hindrar import. Reglerna i den svenska konkurrenslagen (1993:20) bygger på samma principer och tillämpas på konkurrensbegränsningar som har effekter inom Sverige.
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
160
EG:s konkurrensregler innehåller två grundläggande förbud som riktas mot företag: ett mot konkurrensbegränsande avtal (artikel 81 EG) och ett mot missbruk av dominerande ställning (artikel 82 EG). Utöver dessa förbud finns särskilda regler om företagskoncentrationer. Vid konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning kan ett förfarande prövas såväl enligt EG:s konkurrensregler som enligt den svenska konkurrenslagen. Konkurrenslagen får dock inte tillämpas i strid med EG-fördraget. Samarbeten och avtal som kan påverka handeln mellan EU-länderna och som har en hindrande, begränsande eller snedvridande effekt på konkurrensen inom unionen är förbjudna. Detta gäller i första hand avtal som: direkt eller indirekt fastställer priser, kontrollerar produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar, leder till marknadsuppdelning, innebär att handelspartners får olika villkor vid likvärdiga transaktioner eller innehåller krav som inte har något samband med det som avtalet avser.
Företag kan, i vissa speciella fall, få undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete. Företag med en marknadsdominerande ställning inom EU förbjuds att missbruka denna ställning. Exempel på förfaranden som kan utgöra missbruk är att: påtvinga någon oskäliga priser eller andra oskäliga villkor, begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner eller kräva av en avtalspart att godta vissa villkor som inte har med avtalet att göra. Undantag kan, till skillnad från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete, inte beviljas från förbudet mot missbruk av dominerande ställning. Vid tillämpning av artikel 81 och 82 krävs, för att dessa artiklar skall ha relevans, att ett visst agerande riskerar att påverka handeln mellan medlemsländerna. Vid bedömningen av om ett företag har en dominerande ställning tas hänsyn till företagets marknadsandel. Om ett företag har svårt att avgöra om ett avtal eller förfarande strider mot EG:s konkurrensregler, kan det ansöka om ett s.k. icke-ingripandebesked. Ett sådant besked innebär att kommissionen bedömer att avtalet eller förfarandet inte strider mot konkurrensreglerna.
I princip är prissamarbeten inte tillåtet enligt EG:s regler när det sker mellan företag som borde kunna konkurrera med hjälp av priset. Avtal om prissättning kan dock lämnas utan åtgärd om de har en väldigt liten konkurrensbegränsande effekt på marknaden. Förbudet mot prissamarbete omfattar både horisontella och vertikala avtal och gäller oavsett om överenskommelsen går under namnet
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
161
prisrekommendation, prisberäkningssystem eller på något annat sätt mer indirekt reglerar priser. Horisontella prisavtal är avtal mellan konkurrenter i samma försäljningsled t.ex. mellan två olika leverantörer eller mellan två olika återförsäljare. Vertikala cirkaprisavtal är avtal mellan företag på olika nivåer i försäljningsledet som t.ex. mellan leverantörer och återförsäljare. EG:s konkurrensregler kan förbjuda underprissättning av två eller flera företag som agerar gemensamt i syfte att begränsa konkurrensen genom att slå ut konkurrenter. Underprissättning kan även vara missbruk av dominerande ställning när det märkbart påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
EG:s konkurrensregler riktar sig också mot medlemsstaternas regeringar. Ett land får inte vidta åtgärder som kan leda till att den fria rörligheten inom EU för varor, tjänster och kapital hindras. Statliga stödåtgärder som snedvrider konkurrensen mellan medlemsstaterna kan förbjudas (artikel 87 i EG-fördraget).
7.1.2 Nationell lagstiftning – Konkurrenslagen 1993:20
Konkurrenslagen är anpassad till konkurrensreglerna inom EU och trädde i kraft den 1 juli 1993. Konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen innehåller två generella förbud – ett mot konkurrensbegränsande samarbete (6 §) och ett mot missbruk av dominerande ställning (19 §), vilket motsvarar artikel 81 och 82 i fördraget. Med konkurrensbegränsande samarbete enligt 6 § avses avtal mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa, eller snedvrida konkurrensen på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Exempel på olagliga samarbeten är prissamarbete och marknadsuppdelning. Bestämmelsen omfattar både horisontellt och vertikalt samarbete. Horisontella avtal anses vanligen allvarligare från konkurrenssynpunkt, eftersom de gäller samarbete mellan faktiska eller potentiella konkurrenter. Med missbruk av dominerande ställning enligt 19 § avses åtgärder som vidtas av ett dominerande företag och som har till syfte eller resultat att begränsa eller hämma rådande konkurrens eller att hindra konkurrens från att uppstå. Ett företag får t.ex. inte använda sig av diskriminering eller underprissättning för att slå ut en svagare konkurrent.
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
162
Flera faktorer har betydelse för att avgöra när ett företag har en dominerande ställning enligt konkurrenslagen. Rent allmänt kan dominerande ställning beskrivas som en stark ekonomisk ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenterna. En särskilt viktig faktor är företagets marknadsandel. Att ha en dominerande ställning på en marknad är inte förbjudet i sig. För att ett agerande skall kunna sägas vara förbjudet enligt § 19 krävs således dels att företaget har en dominerande ställning på den relevanta marknaden, dels att företaget missbrukar denna ställning.
Underprissättning i konkurrensrättslig mening innefattar missbruk av dominerande ställning på en relevant marknad såväl geografiskt som produktmässigt. Den geografiska marknaden utgår från ett tillräckligt homogent område, dvs. konkurrensförhållandena beträffande produkten/tjänsten är desamma för alla företag inom ett avgränsat område. Geografiskt utgör oftast den relevanta marknaden hela landet, men kan även avse mindre områden. Underprissättningen måste antingen utgöra ett missbruk av dominerande ställning (§ 19) eller vara ett led i ett avtal om konkurrensbegränsande samarbete (§ 6) för att strida mot konkurrenslagen.
7.1.3 Konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer
Underprissättning förutsätter ett vinstintresse. Om en verksamhet bedrivs utan vinstsyfte, föreligger inte det kommersiella syftet med en underprissättningsstrategi. Problemen med bristande konkurrensneutralitet uppkommer därför främst när offentliga aktörer bedriver konkurrensutsatt verksamhet utan vinstsyfte.
Rent allmänt kan konstateras att de nationella regler som finns rörande konkurrens, upphandlingsfrågor och offentlig näringsverksamhet är inriktade på att reglera förhållanden inom antingen den offentliga eller den privata sektorn, inte konkurrensförhållanden mellan sektorerna. Det finns således inga lagar som har till huvudsyfte att skapa konkurrensneutrala villkor mellan offentliga och privata aktörer. Om det uppdagas att offentliga aktörer på ett eller annat sätt har fått arbeta på andra och mer gynnsamma villkor än
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
163
det privata näringslivet kan det vara svårt att rätta till sådana förhållanden med nuvarande lagstiftning.
Statskontoret har i rapporten Staten som en kommersiell aktör – omfattning och konkurrenseffekter (2000:16) kartlagt och analyserat den verksamhet som statliga myndigheter och bolag bedriver i konkurrens med privata företag. Samhall AB har i rapporten utifrån olika kriterier (myndigheten eller bolaget bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad, delar av myndighetens eller bolagets verksamhet finansieras genom anslag eller offentligrättsliga avgifter, delar av myndighetens eller bolagets verksamhet utgörs av ett lagstadgat eller faktiskt monopol samt storleken på den verksamhet som bolaget bedriver i konkurrens med privata aktörer överstiger 30 mnkr) identifierats som ett statligt bolag som har en större påverkan på konkurrensen.
7.2 Samhall AB:s konkurrenspolicy och prissättning
7.2.1 Samhall AB:s konkurrenspolicy
Samhall AB har en konkurrenspolicy för marknadsagerande och prissättning. Huvudprincipen är konkurrens på lika villkor med övrigt näringsliv med utgångspunkt i marknadsmässig prissättning och kalkylering. I konkurrenspolicyn framgår att det inte finns några restriktioner vad gäller affärer eller affärsval för Samhall AB. Företaget får dock i sitt marknadsagerande inte komma i konflikt med konkurrenslagens regler om underprissättning. I konkurrenspolicyn framgår vidare att försäljningspriset är ett konkurrensmedel som måste hanteras med största varsamhet. När en producerad vara eller tjänst skall säljas på marknaden får försäljningspriset inte underskrida det pris som med beaktande av samtliga relevanta förhållanden, inklusive prispåverkande försäljningsvillkor, kan konstateras vara gällande marknadspris. Särskild försiktighet måste iakttas när företaget är verksamt i en bransch med överkapacitet eller när företaget går in i en ny bransch. En central utgångspunkt i konkurrenspolicyn är att Samhall AB skall undvika att komma i marknadsdominerande ställning och därigenom riskera att bli prisledande. Om företaget ändå är marknadsdominerande måste priserna kalkylmässigt utformas på ett sådant sätt att de inte utgör etableringshinder för andra företag som vill etablera sig på samma marknad. När Samhall AB agerar på en global/internationell
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
164
marknad skall marknadsdominansen bedömas utifrån den marknaden.
En annan viktig utgångspunkt är om marknadspriset för en vara eller tjänst inte säkert kan fastställas genom prisjämförelser med produkter från konkurrerande företag, måste företagets försäljningspris noggrant beräknas med ledning av en normkalkyl (normerad självkostnadskalkyl). Den skall baseras på ekonomiska förutsättningar som så mycket som möjligt liknar de förhållanden under vilka ett privatägt företag med likvärdig produktionsutrustning verkar. Normala ställ- och stycktider skall användas som skulle ha gällt för ej arbetshandikappad personal. Priset skall också innehålla skälig vinstmarginal.
Samhall AB skiljer sig från andra företag genom att företaget erhåller statlig merkostnadsersättning. Merkostnadsersättningen från staten lämnas utifrån det uppdrag som bolaget har, alternativt uttryckt: utifrån de särskilda merkostnader som bolaget har. Merkostnadsersättningen syftar att likställa Samhall AB med övrigt näringsliv. Med ersättningsmodellen anses i princip konkurrensneutralitet uppkomma i förhållande till konkurrentföretag. Prisbildningen kan då ske på lika villkor. Av konkurrenspolicyn framgår att företaget, under inga omständigheter, får använda merkostnadsersättningen för att dumpa priserna på marknaden.
7.2.2 Samhall AB:s prissättning
Samhall AB har tagit fram interna kalkyleringsmanualer som stöd för prissättningen av varor och tjänster. Manualen finns tillgänglig via företagets intranät och riktar sig till de personer inom bolaget som fattar principiella beslut i prissättningsfrågor. Det faktum att Samhall AB erhåller statlig merkostnadsersättning ställer speciella krav på produktkalkyler. För att garantera en konkurrensneutral prissättning måste, i de fall ett marknadspris saknas, en normkalkyl upprättas. Lagervärderingen i företaget kräver också en särskild lagerkalkyl för att tillverkade produkter skall kunna värderas till ett anskaffningsvärde som är korrigerat för merkostnader. Inom Samhall AB, liksom i näringslivet i övrigt, bedöms produkters och tjänsters lönsamhet utifrån för- och efterkalkyler.
De kalkylriktlinjer som tagits fram av företaget anger de minimikrav som kalkylsystemen skall nå upp till för att företaget skall kunna tillämpa konkurrensneutral prissättning, vid sidan om att
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
165
kunna bedriva en effektiv ekonomistyrning och uppfylla statens krav på varulagervärdering. Samhall AB:s kalkylfilosofi utgår från att meningsfullt och utvecklande arbete för anställda med arbetshandikapp är förenligt med en effektiv och rationell produktion. Ett annat krav är att en förkalkyl alltid skall upprättas för samtliga produkter/tjänster före affärsavslut. Beslut om produktval skall grunda sig på en fullkostnadskalkyl. Förkalkylen är ett underlag vid lönsamhetsbedömningar, resultatanalys, produktvalssituationer och uppföljning av produktivitet. Förkalkylen skall vara avstämningsbar mot resultaträkningen och är grund för det inom Samhall AB använda resultatmåttet TB3/tim, vilket är överenskommet pris minus förkalkyl (exklusive löner för de anställda med arbetshandikapp) dividerat med antalet nedlagda timmar av anställda med arbetshandikapp.
Ett annat krav enligt kalkylriktlinjerna är att det skall finnas nödvändiga informationssystem för att skapa underlag för kalkylering och rutiner för kontinuerlig uppdatering. Ytterligare ett krav är att för- och efterkalkylen skall grundas på samma kostnadsslag. Det skall också vara möjligt att ta fram en korrekt efterkalkyl för samtliga varor och tjänster. Huvudregeln för prissättning inom Samhall AB är att priset skall ligga i nivå med marknadspriset. Som framgått ovan skall en normkalkyl upprättas för en produkt/tjänst om inget entydigt marknadspris finns att tillgå. Det skall, enligt kalkyleringsmanualen, alltid vara möjligt att enkelt ta fram en normkalkyl för samtliga varor och tjänster.
Ett anskaffningsvärde för varor som har tillverkats i Samhall AB måste reduceras för de merkostnader som företaget har jämfört med privata företag. Lagervärderingsmodellerna som används inom företaget utgår från att eventuella underskott som Samhall AB budgeterar efter avskrivningar exklusive merkostnadsersättning motsvarar de merkostnader som verksamheterna har för att uppfylla de personalpolitiska målen. Samhall AB skall erbjuda meningsfulla och utvecklande arbeten där behoven finns. Det innebär att eftersom Samhall AB inte alltid kan anpassa sin bemanning till marknad eller konjunktur, förekommer det att beläggningen på en del enheter är låg eller ojämn. Enligt kalkyleringsmanualen bör i sådana fall inte de befintliga arbetsuppgifterna fördelas på fler personer än nödvändigt. Det är väsentligt att endast de som krävs för produktionen arbetar i denna. Av detta följer att ledig kapacitet (undersysselsättning) inte skall fördelas på enskilda produkter och därigenom påverka bedömningen av en produkts lönsamhet. Kost-
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
166
naden för överkapacitet skall istället belasta enhetens totala resultat.
Enligt kalkyleringsmanualen måste företaget i prisförhandlingar alltid vara klar över var den undre prisgränsen på marknaden ungefär ligger. Samhall AB måste avstå från den tilltänkta affären i de fall det av kunden erbjudna priset är allt för lågt utifrån de konkurrensförutsättningar som företaget arbetar under. Till skillnad från övrigt näringsliv kan inte denna undre gräns fastställas i en förkalkyl, eftersom den kalkylen belastas av merkostnader som är avsedda att täckas av den statliga merkostnadsersättningen och inte av kundens betalning. Istället måste den undre prisgränsen fastställas med hjälp av marknadsstudier eller normkalkylering, alternativt en kombination av båda metoderna. Samhall AB skall i möjligaste mån undvika att sätta sitt pris vid den nedre gränsen av intervallet. Det är, enligt riktlinjerna, inte tillåtet att sätta priset under det faktiskt rådande marknadspriset respektive under det pris som beräknats med hjälp av en normkalkyl med hänvisning till att det annars inte varit möjligt att belägga den aktuella produktionsenheten med tillräcklig timvolym.
7.3 Konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och prövningen av konkurrensfrågor rörande Samhall AB
7.3.1 Översikt
Konkurrensfrågorna som rör Samhall AB hanteras av olika aktörer utifrån olika roller och utgångspunkter. Konkurrensverket – som är en konkurrensövervakande myndighet – granskar marknadsagerande och prissättning utifrån gällande lagstiftning. Konkurrensrådet är ett rådgivande och partssammansatt organ för att behandla frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Det s.k. Kontaktrådet Samhall – Näringslivet är samarbetsorgan i konkurrenspolicyfrågor som har anknytning till Samhalls verksamhet.
7.3.2 Konkurrensverket
Konkurrensverket är central myndighet för konkurrensfrågor och har som övergripande uppgift att arbeta för en effektiv konkurrens
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
167
i såväl privat som offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna.
I LOSAM-utredningen (SOU 1997:64) redogjordes för Konkurrensverkets prövningar av anmälningar och klagomål mot Samhall under perioden 1993–1997. Verket hade under denna period fått in 14 anmälningar eller klagomål mot Samhall AB. Samtliga fall rörde underprissättning. I samtliga fall har Konkurrensverket bedömning blivit att det inte varit fråga om någon konkurrensbegränsning i konkurrenslagens mening, eftersom Samhall inte i något fall haft en dominerande ställning på marknaden. Den ifrågasatta underprissättningen har därmed inte stått i strid med konkurrenslagen. Konkurrenslagen är asymmetrisk – underprissättning som tillämpas av ett mindre företag för att etablera sig på en marknad är inte förbjudet (det underprissättande företaget riskerar konkurs i en fungerande marknadsekonomi om strategin inte fungerar), medan underprissättning som tillämpas av ett företag som har en dominerande ställning är förbjudet. Som framgått tidigare är det faktum att ett eller flera företag är marknadsdominerande i sig ingen överträdelse av konkurrensreglerna, utan förbudet syftar på de eventuella åtgärder ett sådant/sådana företag vidtar när det inte behöver ta hänsyn till motreaktioner från jämbördiga konkurrenter. Som tidigare nämnts förutsätter underprissättning ett vinstintresse. Om en verksamhet bedrivs utan vinstsyfte (som i Samhalls fall), föreligger inte heller det kommersiella syftet med en underprissättningsstrategi.
Efter 1997 har det utvecklats en praxis inom Konkurrensverket där man inte tar upp anmälningar och klagomål mot Samhall AB, utan regelmässigt hänvisar anmälaren/den klagande till Konkurrensrådet och/eller Kontaktrådet. Det uppstår således inget ärende vid Konkurrensverket. Enligt uppgift från Konkurrensverket rör det sig årligen om 2–3 ärenden som hanteras enligt denna praxis.
7.3.3 Konkurrensrådet
Konkurrensrådet är ett rådgivande och partssammansatt organ som inrättades av regeringen 1998 för att behandla frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Rådet har regeringens uppdrag att formulera riktlinjer för statliga och kommunala aktörer som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. I rådets uppgifter ligger att belysa enskilda fall och försöka undanröja
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
168
konkurrenskonflikter genom dialog och kontakter mellan parterna. Rådet har också till uppgift att nå en samsyn om hur de långsiktiga spelreglerna på området bäst formuleras. För närvarande gäller att rådet skall fortsätta bedriva sin verksamhet till den 30 juni 2003, i avvaktan på att slutlig ställning tas i dels frågan om behovet av lagstiftning på detta område, dels i frågan om organisatorisk lösning på längre sikt.
7.3.4 Konkurrensrådets riktlinjer
Konkurrensrådets riktlinjer bör följas av alla kommuner, landsting, statliga myndigheter och offentligt ägda bolag som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. För att uppfylla kraven på konkurrensneutralitet anser Konkurrensrådet att följande tre villkor skall vara uppfyllda; verksamheten skall ha stöd i gällande bestämmelser, verksamheten skall bedrivas utan offentligt stöd och vissa transparenskrav skall vara uppfyllda.
7.3.5 Konkurrensrådets prövningsverksamhet
Alla parter som anser sig missgynnade i en konkurrenssituation kan anmäla detta till Konkurrensrådet. Rådet kan utreda sakförhållandena i enskilda fall och genom kontakter med parterna bedöma hur en konkurrenssnedvridning kan undanröjas. Anmälan kan också inlämnas anonymt. Alla klagomål kan inte bedömas i det enskilda fallet, men fall av principiell betydelse prioriteras. Rådet har också möjlighet att med utgångspunkt från ett antal likartade ärenden formulera riktlinjer för hur stat och kommuner skall agera i olika konkurrenssituationer. När det gäller enskilda ärenden samlar rådets kansli in information i ärendet och upprättar sedan ett förslag till ett s.k. yttrande som innehåller såväl en beskrivande del som en bedömningsdel. Förslaget föredras för Konkurrensrådets ledamöter som beslutar om yttrandet. Sedan rådets tillkomst 1998 har man inte avgett något yttrande som rör Samhall AB. Däremot har man i ett flertal ärenden valt att samråda med Kontaktrådet.
I betänkandet Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117) har rådet emellertid gjort en samlad bedömning av dessa ärenden och framhåller att den oundvikliga störning som Samhall representerar på marknaden blir mindre om
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
169
företaget innehar relativt låga marknadsandelar på olika delmarknader och därmed undviker marknadsdominans. Detta synsätt skulle få en ökad tyngd om statsmakterna i sin styrning av Samhall tydligt formulerar ett sådant mål, t.ex. i skriftliga ägardirektiv.
Statskontoret har i förstudien Samhällsintresset och konkurrensen (2002:24) studerat förutsättningarna för att upprätta en konkurrensneutral ägarpolicy för statens företag med särskilda samhällsintressen. Statskontoret konstaterar i Samhall AB:s fall att risken för osund konkurrens betonas i olika styrdokument. I exempelvis bolagsordningen har frågan om risk för osund konkurrens lyfts fram i den s.k. ändamålsparagrafen. Däremot konstaterar Statskontoret att det i avtalet mellan staten och Samhall AB inte återfinns några skrivningar om hur bolaget bör agera för att minimera konkurrenssnedvridningen mellan bolaget och de företag som erbjuder liknade tjänster.
7.3.6 Kontaktrådet
Kontaktrådet Samhall – Näringslivet inrättades 1980 och består förutom av Samhall AB av näringslivsorganisationerna Svenska Handelskammarförbundet, Svenskt Näringsliv, Företagarnas Riksorganisation och Svensk Handel. Syftet med rådet är att vara ett samarbetsorgan i både principiella och enskilda konkurrenspolicyfrågor som har anknytning till Samhalls verksamhet. Samhall AB svarar för rådets administrativa kostnader. Företag inom det privata näringslivet kan vända sig till Kontaktrådet med klagomål, om de anser sig utsatta för osund konkurrens eller andra kommersiella åtgärder, som strider mot god affärssed, från Samhalls sida. Omvänt kan Samhall AB framföra klagomål till Kontaktrådet på det övriga näringslivet.
Kontaktrådet utreder och prövar klagomålen. Resultatet redovisas i ett utlåtande som delges båda parter. Kontaktrådets arbete (inklusive konsultkostnader) i prövningsärenden är kostnadsfria för de inblandade parterna. Vardera parten står dock för sina egna kostnader i ett prövningsärende. Om rådet anser att osund konkurrens eller annat oetiskt förfarande föreligger, innehåller utlåtandet också en rekommendation om vilka korrigerande åtgärder som det felande företaget fortsättningsvis bör vidtaga för att rätta till missförhållanden. Från Samhalls sida har man utfäst sig att följa rådets rekommendationer om rättelse. Från näringslivsorganisationerna
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
170
har man åtagit sig att så långt föreningsmandatet räcker verka för att rådets rekommendationer om rättelse respekteras av berörda medlemsföretag. Kontaktrådet iakttar sträng sekretess gentemot utomstående personer, organisationer och företag liksom gentemot massmedia.
7.3.7 Kontaktrådets prövningsverksamhet
Sedan Kontaktrådets tillkomst 1980 har 144 prövningar avslutats. I 6 av dessa 144 fall är det fråga om mer allmänna avstämningar med branschorganisationer. I ytterligare 6 fall har Samhall varit anmälare. I 132 avslutade prövningar är extern part anmälare. Av dessa har 37 resulterat i att rådet bifallit klagomålet och 22 anmälningar hade medfört att Samhall fått viss anmärkning. 52 ärenden har passerat utan anmärkning från rådet och 21 ärenden har av olika skäl avskrivits. Fördelningen av de avslutade prövningarna efter olika utfall uppvisar en stabilitet över tid. Antalet ärenden fördelat på bransch har varierat över tid. Tjänstesidan har, i takt med att den växt, blivit relativt vanligare bland de allt färre ärenden Kontaktrådet handlagt. Antalet ärenden i Kontaktrådet har minskat de senaste åren. Under de fem senaste åren avslutades 3, 2, 4, 1 respektive 3 ärenden. Av dessa var 9 ärenden inom tjänstesidan. Ärendena har också ändrat karaktär. I början av Samhalls verksamhet handlade ärendena ofta om prisdumpning, medan ärendena på senare år allt mer kommit att handla om mer komplexa konkurrensrättsliga frågor.
7.4 EG:s statsstödsregler
7.4.1 Artikel 87 i EG-fördraget
EG:s regler om statligt stöd syftar till att förhindra att nationella stödåtgärder till företag får konkurrenssnedvridande effekter som strider mot det gemensamma intresset. EG-fördraget innehåller emellertid inget totalt förbud mot statsstöd. Enligt EG-fördragets artikel 87.1 …är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Statsstöd har
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
171
givits en vid tolkning i artikel 87 och avser en mängd olika insatser med offentliga medel, där offentliga medel inte enbart avser statliga medel, utan även medel från kommun eller landsting. Mottagare av statstöd kan också vara andra än företag. Alla aktörer som kan anses bedriva konkurrensutsatt ekonomisk verksamhet, med eller utan vinstsyfte, kan omfattas. Begreppet statligt stöd omfattar inte bara fall av uppenbara stödåtgärder som vid statsbidrag, billiga lån och räntesubventioner. Det omfattar även sådana stödformer som skattelättnader, statliga garantier för företagslån, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster på fördelaktiga villkor och under vissa omständigheter även statliga förvärv av aktieposter i företag. En överföring av offentliga medel som endast utgör en kompensation/betalning för erhållna varor eller tjänster utgör dock inget statstöd (inget gynnande).
Uppbyggnaden av artikel 87.1 är helt central för att kunna avgöra om det rör sig om statsstöd eller inte. Stödet skall påverka konkurrensen genom ett gynnande, och därmed leda till en förmån som till sin natur är selektiv, dvs. gynnar vissa företag eller viss produktion samt medför påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Alla dessa villkor måste vara uppfyllda för att det skall vara fråga om ett statsstöd enligt artikel 87. Ur tillämpningssynpunkt är det viktigt att göra en distinktion mellan generella åtgärder och statsstöd. Vad som faller inom den ena respektive den andra kategorin får avgöras från fall till fall: rent allmänt kan dock sägas att det senare riktar sig till vissa företag, eller företag i en viss region eller företag i en viss bransch eller exportföretag (i motsats till generella åtgärder som är öppna för alla). Selektivitet kan uppstå på olika nivåer: genom att stödet till sin utformning helt är anpassat till vissa stödmottagare, vid tillämpningen av stödet (exempelvis genom den skönsmässighet som kan uppstå när myndigheter och andra aktörer hanterar stödet) eller genom stödets effekt. Generella åtgärder – öppna för alla – kan utgöra statsstöd om de har som effekt att vissa företag eller branscher gynnas. Det är inte stödets målsättning, utan stödets effekt som är avgörande för om det är ett statsstöd eller inte enligt artikel 87.1.
Som ovan nämndes innehåller EG-fördraget inget totalt förbud mot statsstöd. I artikel 87 punkt 2 räknas godkända former av stöd upp såsom: stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att det inte innebär någon diskriminering beträffande varornas ursprung, stöd som utgör katastrofbistånd, stöd till vissa områden i Tyskland som påverkats på grund
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
172
av landets tidigare delning. I artikel 87 punkt 3 räknas en rad andra stödändamål upp som kan anses förenliga med den gemensamma marknaden och därmed godkännas: stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, stöd som främjar genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller avhjälper en allvarlig störning i ett medlemslands ekonomi, stöd för att underlätta utvecklingen av viss näringsverksamhet eller vissa regioner i den mån stödet inte strider mot det gemensamma intresset, stöd för att främja kulturen och bevara kulturarvet om stödet inte påverkar handeln och konkurrensen i strid med det gemensamma intresset, stöd av annat slag som rådet godkänner på förslag av kommissionen.
Sammanfattningsvis, finns det ett principiellt förbud mot statsstöd som hotar att snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden, men med vissa undantag enligt ovan. Stöd som får lämnas utgörs av kommissionen godkända stöd, dvs. stöd som anses förenliga med den gemensamma marknaden efter särskild prövning eller försumbart stöd, samt stöd som lämnas i enlighet med s.k. gruppundantagsbestämmelser.
7.4.2 EU-kommissionens roll
Det är Europeiska kommissionen som övervakar medlemsländernas olika former av statsstöd. Kommissionens roll regleras i artikel 88 i EG-fördraget. I rådets förordning 659/1999 finns tillämpningsföreskrifter för artikel 88. Av artikel 88 och förordningen framgår bl.a. följande: varje medlemsland skall i god tid underrätta kommissionen om planer på införandet av nya, eller ändringar av befintliga, stödåtgärder. Medlemslandet måste lämna all information till kommissionen som behövs för att kunna fatta ett beslut. Medlemsländerna får inte genomföra stödåtgärder förrän kommissionen slutgiltigt tagit ställning till om de omfattas av en undantagsbestämmelse och därmed kan godkännas, s.k. notifiering.
Om kommissionen efter en preliminär bedömning inte anser sig kunna godkänna stödåtgärderna fattas beslut om att inleda en s.k. formell undersökning. I beslutet redogör kommissionen för sina tveksamheter till stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Medlemslandet ges tillfälle att bemöta de anmärkningar som kommissionen har framställt. Även andra EU-länder och intresse-
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
173
rade parter kan framföra sina synpunkter. Sådana synpunkter ska lämnas inom en månad. Den formella undersökningen avslutas med att kommissionen fattar ett slutgiltigt beslut. Om kommissionen i sitt slutgiltiga beslut kommer fram till att stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden ska den antingen besluta om att staten ska dra in stödet eller ändra det inom en angiven tidsfrist. Om medlemslandet inte rättar sig efter beslut från kommissionen får kommissionen och andra berörda medlemsstater begära att fallet prövas av EG-domstolen. Är medlemslandet inte nöjt med kommissionens beslut kan det begära prövning av EG-domstolen. Om ett utbetalat stöd anses vara olagligt kan kommissionen beordra medlemslandet att återkräva pengarna från mottagaren. Ett sådant återkrav får inte ske om det skulle anses strida mot generella principer i EG-rätten. Ett återkrav får inte heller ske av stöd som utbetalats mer än 10 år tillbaka.
När det gäller redan befintliga stödåtgärder/stödprogram åligger det kommissionen och medlemsländerna att fortlöpande granska dessa. Om kommissionen kommer fram till att ett program som tidigare varit förenligt med gemenskapsrätten inte längre är det får den rekommendera medlemslandet att: ändra åtgärderna, införa andra kriterier för att kunna uppbära stöd, eller upphäva stödet. Om kommissionen misstänker att ett medlemsland inte rättar sig efter någon av dessa rekommendationer får den även i dessa fall inleda en formell undersökning. Alla, som har ett intresse i saken, får informera kommissionen om förekomsten av eventuellt olagliga stöd eller missbruk av tillåtna stöd. De godkännanden som kommissionen lämnar efter prövning av en anmälan från en medlemsstat ger ett kvitto på att stödet inte avviker från regelverket. Därigenom löper stödmottagande företag inte risk för eventuella återkrav.
Enligt förordning 994/98 kan även kommissionen utfärda vissa förordningar där statsstöd under olika förutsättningar förklaras förenliga med den gemensamma marknaden. Sådana s.k. gruppundantagsförordningar kan utfärdas för stöd till förmån för små och medelstora företag, forskning och utveckling, miljöskydd, sysselsättning och yrkesutbildning samt regionalstöd. Gruppundantagsförordningarna kan ses som ett slags förenklat informationsförfarande i förhållande till det mer komplexa notifieringsförfarandet. I förordningen framgår också i vilka fall undantag från anmälningsskyldigheten inte gäller. Om villkoren i förordningen däremot är uppfyllda räcker det med att medlemsstaterna hänvisar till
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
174
förordningen i sina egna stödordningar. Nyligen utfärdades en sådan förordning för statligt sysselsättningsstöd (2204/2002). I 994/98 finns en s.k. "de minimis-regel". Där står att kommissionen genom förordning får föreskriva att stöd under ett visst belopp ska undantas från anmälningsskyldigheten. En sådan förordning om stöd av mindre betydelse har antagits år 2001. I förordningen definieras stöd av mindre betydelse som stöd som inte uppgår till mer än 100 000 euro under någon treårsperiod. Det gäller alla företag oavsett storlek. Inte heller summan av olika stöd från olika stödgivare får under treårsperioden överskrida detta takbelopp.
7.4.3 Transparensdirektivet
Nedan redogörs för bakgrunden till och innebörden i kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag, det s.k. transparensdirektivet. Bakgrunden till direktivet är följande: enligt EG-fördragets artikel 86.3 åläggs kommissionen att se till att medlemsstaterna inte ger sådant stöd till bl.a. offentliga företag som strider mot den gemensamma marknaden och tillämpningen av konkurrensreglerna. Ofta är dock förhållandet mellan offentliga myndigheter och offentliga företag så komplicerat att kommissionens uppgift blir svår. För att möjliggöra tillämpningen av fördraget i denna del har transparensdirektivet tillkommit så att kommissionen kan få insyn i förbindelserna mellan myndigheter och offentliga företag i respektive medlemsstat. Genom denna insyn skall det vara möjligt att skilja mellan statens roll som offentlig myndighet och dess roll som ägare.
Enligt artikel 1 i direktivet skall medlemsstaterna se till att finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet enligt föreskrifterna i detta direktiv, så att det klart framgår a) vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt tillfört offentliga företag, b) vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institutioner, c) på vilket sätt dessa allmänna medel använts. Av artikel 3 framgår vilka finansiella förbindelser som i synnerhet åsyftas. Vidare krävs viss rapportering kring nämnda finansiella relationer.
Det ursprungliga direktivet från 1980 har varit föremål för ändringar 1985, 1993 och senast år 2000. Genom den senaste ändringen
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
175
har direktivets tillämpningsområde utvidgats. Från att tidigare ha omfattat endast finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag gäller nu också att myndigheterna skall säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen redovisas och hålls tillgänglig enligt direktivets föreskrifter för företag som har separat redovisning. Den senaste ändringen har föranletts av att kommissionen under senare år har mottagit klagomål avseende företag som i enlighet med artikel 86.2 i EG-fördraget anförtrotts att tillhandahålla vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Flera av dessa företag har tidigare haft en monopolställning på sina marknader, men genom avregleringen inom EU har delar av dessa företags marknader öppnats för konkurrens. Kommissionen har funnit att denna dubbla position kan störa konkurrensen genom risken för s.k. korssubventionering. Med korssubventionering avses att medel som tillställs företaget som ersättning för dess "public service-uppdrag" används för att subventionera verksamheten som bedrivs på den konkurrensutsatta marknaden.
Genom den senaste ändringen av direktivet (artikel 1.2 i direktiv 2000/52/EG) har således införts ett krav på separat redovisning av företag som i enlighet med artikel 86.1-2 i EG-fördraget åtnjuter särskilda eller exklusiva rättigheter eller tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som får statligt stöd i någon form som ersättning för tillhandahållandet av en sådan tjänst, samtidigt som de bedriver kommersiell konkurrensutsatt verksamhet. I den separata redovisning som skall upprättas skall kostnader och intäkter i den konkurrensskyddade verksamheten och annan verksamhet särredovisas. Fullständiga uppgifter skall finnas om de metoder som tillämpats vid fördelningen (artikel 1.2 i direktiv 2000/52/EG). Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tillse att den separata redovisningen blir korrekt (artikel 1.2 i direktiv 2000/52/EG). Det uppställs även ett krav på att bevara viss information om finansiella förbindelser m.m. under minst fem år (artikel 5.1 i direktiv 2000/52/EG).
I direktivet finns ett antal begränsningsregler med avseende på artiklarna 1.1 och 1.2. Artikel 1.1 skall inte tillämpas på finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag vad beträffar tjänster utan nämnvärd inverkan på handeln mellan medlemsstater eller då det offentliga bolagets totala nettoomsättning understiger 40 miljoner euro. Artikel 1.2, beträffande insyn i den finansiella och organisatoriska strukturen hos företag som skall
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
176
ha separat redovisning, skall inte tillämpas på företag som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i märkbar omfattning eller vars totala nettoomsättning är lägre än 40 miljoner euro. Separat redovisning krävs inte heller av sådana företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter eller som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, när detta har skett under en lämplig tidsperiod efter ett öppet, genomsynligt och icke-diskriminerande förfarande.
Transparensutredningen har i betänkandet Införlivandet av transparensdirektivet (SOU 2003:48) lämnat förslag på hur kraven i direktivet bör tillgodoses genom anpassning av nationella regler.
7.5 Utredningens överväganden
7.5.1 Konkurrensfrågor
Den statliga merkostnadsersättningen till Samhall AB lämnas under grundförutsättning – angiven i bolagsordningen – att verksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens.
Samhall AB existerar i en marknadsekonomi. Företaget skall dock i vissa avseenden bete sig på motsatt sätt i förhållande till övrigt näringsliv (hantera försäljningspriset med varsamhet och inte sätta pris under gällande marknadspris, undvika att bli marknadsdominerande, iaktta försiktighet när man går in i en ny bransch m.m.). Företagets prissättning har istället stora inslag av kalkylering. Ett företag inom övrigt näringsliv arbetar inte på samma sätt med kalkylmodeller, utan väljer högre påslag i situationer när konkurrensen är mindre hård och lägre påslag när konkurrensen är hård. Företagets kalkylmodeller kan – om de inte är tillräckligt flexibla och tillräckligt snabbt fångar upp förändringar på marknaden – innebära problem. Effekten skulle, i förhållande till vad som är företagsekonomiskt optimalt, bli högre priser i hårt konkurrensutsatta situationer och lägre priser när konkurrensen är mindre hård. Företaget riskerar därmed förlora försäljningsvolymer som man annars skulle kunnat vinna när konkurrensen är hård och samtidigt få lägre marginaler än vad som är optimalt vid de situationer när man ändå skulle ha fått produkten såld till ett högre pris. Utredningen kan konstatera att kalkylfel relativt ofta är orsaken till
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
177
att s.k. prövningsärende uppkommer. Kalkylfel uppstår dock normalt i båda riktningar.
Det finns enligt utredningens mening en förbisedd aspekt på merkostnadsersättningen när det gäller företagets prisbildning och eventuella konkurrenseffekter. Den statliga merkostnadsersättningen får, enligt företagets konkurrenspolicy och priskalkyleringsmanualer, under inga omständigheter användas i prissättningen. Den interna fördelningen av merkostnadsersättningen inom företaget baseras på ett fastställt belopp per arbetstimme, oavsett verksamhet. Genom merkostnadsersättningen likställs Samhall AB med övriga näringslivet, dvs. när företaget erhållit merkostnadsersättning är förutsättningarna desamma mellan företaget och övrigt näringsliv. Häri ligger en komplikation. Samhall AB:s prissättning vilar på grundförutsättningen att merkostnadsersättningen ersätter merkostnader. Som framgått av avsnitt 5.4–5.5 är spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning svag.
Det finns en hög medvetenhet inom Samhall AB om konkurrens- och prisbildningsfrågor utifrån ett kalkylperspektiv. Mindre uppmärksamhet har dock riktats mot den bristande spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning och vad detta indirekt kan innebära för prisbildning och konkurrens. Uppbyggnaden av ersättningssystemet med en ersättning för merkostnader, utan att merkostnaderna är verifierade kan leda till att prisbildning och konkurrensneutralitet påverkas. Det är ur denna aspekt viktigt att inte bara titta på priset, p – utan även på kvantiteten, q – och studera hur den bristande spårbarheten kan påverka prisrelationen, p/q.
Om den faktiska arbetsförmågan, produktivitet m.m. är högre än de antaganden som ligger till grund för den statliga merkostnadsersättningen, kan en situation uppstå där överbemanning eller överkvalitet levereras till marknadspris. Målgruppen är enligt 32 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp …personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Detta innebär att alla andra möjligheter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till Samhall kan bli aktuell. Den statliga ersättningen lämnas bl.a. för att kompensera den, relativt sett, lägre arbetsförmågan. I rapporten
Studie av Samhalls merkostnader – en första analys (Samhall 1998) bedömer Samhall AB, eftersom möjligheten till lönebidrag skall ha
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
178
prövats, den genomsnittliga arbetsförmågan efter en tids introduktion och anpassning till 40 procent, vilket också är den procentsats som sedan används i beräkningarna av merkostnader i studien.
Utredningen delar Riksrevisionsverkets (RRV) analys att måluppfyllelsen är låg när det gäller relationen mellan den tänkta målgruppen och de som i praktiken anvisats till Samhall AB. Om den verkliga arbetsförmågan exempelvis är 70 procent och inte 40 procent, innebär detta att 10 medarbetare kan göra 7 personers arbete och inte antagna 4 personers arbete (företagets lönekostnad är i båda fallen 10 medarbetare). Om detta är fallet så likställs inte företaget med övrigt näringsliv, utan har istället en konkurrensfördel. Priset blir då inte det främsta konkurrensargumentet, utan vad Samhall AB i praktiken levererar för detta pris. Utredningen vill understryka att, om detta sker, behöver det inte ske på ett medvetet sätt, utan är endast en konsekvens av den bristande spårbarheten. Konkurrensfördelar kan uppstå på samma nivå som Samhall verkar eller i nästa led (bland de kunder som företaget har). Risk för konkurrenssnedvridning är mest påtaglig där lönekostnaden utgör en stor del av de totala kostnaderna.
Anmälningar/klagomål har ofta inkommit då Samhall AB gett sig in på nya marknader. Särskilt påtagliga uppfattas prissättnings- och konkurrensproblemen när ett företag som Samhall AB ger sig in i branscher där etableringshindrena är få eller inga, exempelvis inom tjänstesektorn. Städbranschen är ett sådant exempel. Det är dock svårt att – utan närmare branschstudier – avgöra i vilken utsträckning kritiken mot Samhall AB är befogad. Denna uppfattning, i sig, kan dock leda till att både existerande och potentiella företag undviker sådana branscher. Utredningen har inte genomfört några egna studier rörande företagets konkurrenssnedvridande effekter. För att kunna avgöra hur stort detta problem är krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom Samhall AB.
Konkurrensverket utreder inte längre anmälningar eller klagomål mot Samhall AB, utan hänvisar sedan några år tillbaka regelmässigt till Konkurrensrådet och/eller Kontaktrådet. I Konkurrensverkets tidigare prövningar av konkurrensärenden rörande Samhall har framkommit att det inte i något fall varit fråga om någon konkurrensbegränsning i konkurrenslagens mening. Konkurrenslagen fungerar dock mindre bra som instrument när det gäller offentliga aktörer utan vinstintresse som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Konkurrensrådet har inte avgett något s.k. yttrande som berör Samhall AB. Däremot har man i ett flertal ärenden rörande
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
179
företaget valt att samråda med Kontaktrådet. Som framgått i tidigare avsnitt har Konkurrensrådet tagit fram villkor för krav på konkurrensneutralitet. Samhall AB uppfyller, enligt utredningens mening, de villkor som Konkurrensrådet ställt upp utom i ett avseende – transparens. Nuvarande finansieringsmodell med bristande spårbarhet mellan merkostnader och merkostnadsersättning skapar osäkerhet kring konkurrensneutraliteten. Det s.k. Kontaktrådet Samhall – Näringslivet har sedan 1980 handlagt 132 avslutade prövningar där extern part varit anmälare. Antalet anmälningar och klagomål är i förhållande till antalet prissättningstillfällen mycket lågt. Antalet anmälningar och klagomål mot Samhall där den klagande fått rätt dominerar inte.
Kan man utifrån ovanstående dra slutsatsen att företagets verksamhet inte har några eller endast marginella konkurrenssnedvridande effekter? Enligt utredningens mening går det inte att enbart ur ärendemängden avgöra Samhalls eventuella konkurrenssnedvridande effekter. Antalet anmälningar och klagomål speglar inte hela, eller ens större delen av, konkurrensproblematiken. Enligt Konkurrensverket är små och medelstora företag klart mindre benägna att lämna in klagomål eller anmälningar. Dels är benägenheten en resursfråga i förhållande till det man förväntar sig komma ut ur en anmälan/klagomål, dels kan det ibland finnas en oro att genom en anmälan/klagomål upplevas som besvärlig av det företag man klagar på eller av andra företag. Enligt utredningens mening går det vidare inte att enbart utifrån utfallet av ärendena att avgöra Samhalls eventuella konkurrenssnedvridande effekter. Så länge Samhall inte har en dominerande ställning kan det inte bli fråga om någon konkurrensbegränsning i konkurrenslagens mening. Som tidigare konstaterats saknas det också regelverk för att reglera konkurrensförhållanden eller skapa konkurrensneutrala villkor mellan offentlig och privat sektor.
Utredningen anser att de senaste årens utveckling - där klagomål och anmälningar till Konkurrensverket och Konkurrensrådet som rör Samhall AB hänvisas till Kontaktrådet - är olämplig. Kontaktrådet kan inte ersätta myndighetsutövning eller rådgivande/riktlinjeskapande verksamhet. En viktig principiell skillnad är att Konkurrensverkets och Konkurrensrådets handläggning av ärenden är öppen och tillgänglig, medan Kontaktrådet iakttar sträng sekretess gentemot utomstående personer, organisationer och företag liksom gentemot massmedia. Det förefaller också som om de aktörer som hänvisats till Kontaktrådet inte väljer att gå
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
180
vidare med sina klagomål och anmälningar. En annan förklaring kan vara att aktörerna inte uppfyller den praxis som Kontaktrådet tillämpar för att en anmälan/klagomål skall kunna tas upp som ett ärende (att vara ett konkurrerande företag till Samhall AB). Utredningen anser att konkurrensärenden rörande Samhalls verksamhet bör handläggas, beroende på omständigheterna, av antingen Konkurrensverket eller Konkurrensrådet.
7.5.2 Statsstödsfrågor
Sverige är – först genom EES-avtalet 1994 och sedan genom EUmedlemskapet 1995 – bundet av det regelverk som styr EG:s inre marknad och av de gemenskapsbestämmelser som reglerar möjligheterna att lämna offentligt stöd till företag.
I samband med inträdet i EES genomförde Samhall AB en egen juridisk granskning av EES-avtalet och vad detta innebar för Samhalls del Samhalls marknadsuppträdande ur EES-avtalets synvinkel (PM 1994-06-02, reviderad 1994-07-08). Slutsatsen i promemorian var bl.a. att den statliga merkostnadsersättningen måste jämställas med ett selektivt företagsstöd, men att merkostnadsersättningen inte stred mot EES-avtalet (egentligen EG:s statsstödsregler).
I samband med inträdet i EES ställdes krav på att alla existerande statsstöd skulle anmälas i formell ordning för att kunna granskas utifrån (i praktiken) EG:s statsstödsregler. Någon anmälan av statsbidraget gjordes inte vid detta tillfälle. Merkostnadsersättningen till Samhall AB sågs av den svenska regeringen inte som något gynnande enligt artikel 87. I samband med EU-inträdet genomfördes ingen förnyad prövning av detta ställningstagande. Den svenska regeringens hållning har varit, och är, att huvuddelen av den svenska arbetsmarknadspolitiken och inom den – de arbetsmarknadspolitiska programmen – inte kommer i konflikt med EG:s statsstödsregler. När det gäller andra särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA), har hållningen varit, och är, att eftersom bidraget är generellt tillgängligt och endast utgör kompensation för merkostnader förknippade med en arbetslös eller anställds funktionshinder innebär detta inget stöd till arbetsgivare. Därmed uppstår inget selektivt gynnande i det avseende som framgår av artikel 87.1 i EG-fördraget.
SOU 2003:56 Konkurrens- och statsstödsfrågor
181
Samhall AB bedriver ekonomisk och konkurrensutsatt verksamhet på marknader där man inte kan utesluta att stöd kan påverka samhandeln. Som framgått tidigare saknas kunskap om effekterna av verksamheten när det gäller konkurrenssnedvridning. För att kunna avgöra hur stort detta problem är, krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom Samhall. Utredningen menar att en tydligare koppling i finansieringsmodellen mellan den merkostnadsersättning som Samhall AB erhåller och de faktiska merkostnader som återfinns i Samhalls verksamhet är angelägen för att klarlägga stödets förhållande till EG:s statsstödsregler. Med ledning av EU-kommissionens nya gruppundantagsförordning 2204/2002 kan slutsatsen dras att kommissionen hänför selektivt stöd i form av merkostnadsersättning för funktionshindrade till de åtgärder som omfattas av EG-fördragets artikel 87.1. Samtidigt framgår att ersättning för merkostnader för anställning av funktionshindrade är förenligt med EG:s statsstödsregler. Sådant stöd måste emellertid utformas så att stödmottagaren inte överkompenseras och denne måste föra ett register som gör det möjligt att kontrollera att stödet motsvarar bestämmelserna. I de fall där stöd för detta ändamål lämnas till ett enskilt företag och där stödet överstiger ett belopp på 15 miljoner euro under en treårsperiod, så krävs enligt de nya bestämmelserna särskild anmälan till kommissionen enligt EGfördragets artikel 88.3. En sådan anmälan aktualiseras således i den mån den statliga merkostnadsersättningen även fortsättningsvis endast kommer att utgå till en aktör, Samhall AB. Möjligheterna att däremot undgå EG:s statsstödsregler förefaller begränsa sig till en sådan utformning av den statliga merkostnadsersättningen som istället görs helt generell och allmänt tillgänglig för alla arbetsgivare.
En annan viktig fråga är om den senaste förändringen i transparensdirektivet är tillämplig på Samhall: om Samhalls verksamhet är att betrakta som av allmänt ekonomiskt intresse och om det är möjligt att särskilja det arbetsmarknadspolitiska uppdraget från varu- och tjänsteproduktionen på den konkurrensutsatta marknaden eller om de är integrerade i ett och samma uppdrag. I direktivet finns en öppenhet för båda tolkningarna. Utredningens samlade bedömning är dock att den senaste förändringen i transparensdirektivet inte är tillämplig på Samhalls verksamhet, eftersom den kommersiella varu- och tjänsteproduktionen och det arbetsmarknadspolitiska uppdraget är integrerade i ett och samma uppdrag, vilket framgår tydligt av bolagsordningen Bolagets syfte är att produ-
Konkurrens- och statsstödsfrågor SOU 2003:56
182
cera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Utredningen menar dock att det med nuvarande finansieringsmodell finns svårigheter att uppfylla artikel 1c i transparensdirektivet. Medlemsstaterna skall se till att finansiella förbin-
delser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet enligt föreskrifterna i detta direktiv, så att det klart framgår… c) på vilket sätt dessa allmänna medel använts.
Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd.
183
8 Behovsbilden samt alternativ och komplement
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva behovet av alternativa insatser till Samhall när Samhall inte erbjuder sysselsättning.
Kapitlet inleds med behovet av alternativa insatser. Utredningen har analyserat behovet av alternativa insatser med utgångspunkt från bedömningar av behovet enligt det huvudförslag till system som utredningen föreslagit. Utredningen ger en kortfattad sammanfattning av bedömningar av den generella utvecklingen på arbetsmarknaden fram till år 2015/2020 och utifrån nuvarande situation för personer med funktionshinder på arbetsmarknaden. Därefter följer ett avsnitt om behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering. Sedan följer ett avsnitt om alternativ och komplement. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden.
Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det finns väsentligt större behov av insatser för personer med arbetshandikapp än vad som ryms inom nuvarande system för skyddat arbete hos Samhall.
8.1 Arbetsmarknaden fram till år 2015/2020
Balansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft är viktig för att bedöma möjligheterna för personer med arbetshandikapp att få anställning på den reguljära arbetsmarknaden. En hypotes är att behovet av särskilda insatser från statens sida för personer med arbetshandikapp kan minskas i ett läge med omfattande arbetskraftsbrist.
Det råder dock olika uppfattningar om hur arbetskraften kommer utvecklas de närmaste 15–20 åren. Medan Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) räknar med att mellan 300 000 och 400 000 fler lämnar arbetskraften än som tillkommer fram till år 2015 ser Statistiska centralbyrån (SCB) istället en ökning av antalet syssel-
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
184
satta (med 130 000 personer). SCB bygger sina antaganden på att en större andel av de medelålders och äldre kommer att vara i arbete än i dag (i och med att det nya pensionssystemet kräver ett längre yrkesliv) och att ungdomar kommer ut i arbete snabbare. SCB menar att farhågorna om arbetskraftsbrist är överdrivna (åtminstone under överblickbar tid), men betonar samtidigt att arbetskraftsbrist mycket väl kan uppstå i framtiden.
AMS har i en rapport1 ställt samman aktuella befolknings- och arbetskraftsprognoser med långsiktiga bedömningar av hur efterfrågan på arbetskraft kommer att utvecklas inom olika näringsgrenar. Rapporten avser att ge en översiktlig bild av det framtida arbetskraftsbehovet t.o.m. år 2015 och ställa detta mot väntad utveckling av befolkningen och arbetskraften. Slutsatserna utifrån rapporten är att av demografiska och andra skäl kommer avgångarna från arbetsmarknaden att bli omfattande under den aktuella perioden t.o.m. år 2015. Samtidigt kommer dock en stor del av den vuxna befolkningen av olika skäl att stå utanför förvärvsarbete.
Tidigare redovisad bild av en nära förestående och omfattande brist på arbetskraft är dock något överdriven. 5–6 procent av arbetskraften är alltjämt arbetslös och söker arbete genom arbetsförmedlingen eller finns i de arbetsmarknadspolitiska programmen, vilket historiskt sett och för svenska förhållanden är ett mycket högt tal. Den situationen kommer sannolikt att vara likartad under de närmaste åren. Den närmaste 5-årsperioden kommer inte, enligt AMS-rapporten, att präglas av att de nytillträdande på arbetsmarknaden kommer att vara färre än avgångarna. Detta ligger längre fram i tiden, det handlar om 10–20 år. En omfattande och snabbt tillkommen arbetskraftsbrist kommer således inte att lösa problemet med att personer med arbetshandikapp står utanför arbetslivet varken i det korta eller längre tidsperspektivet.
Problemet är snarare att en stor del av arbetskraftsresurserna antingen aldrig kommer in på arbetsmarknaden eller slås ut. Det finns mer än en miljon vuxna i arbetsför ålder som inte har förvärvsarbete. En stor del av dessa utgörs av personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, eller är långvarigt sjuka och personer som genom avtal pensionerats före ordinarie pensionsålder. Det finns också en relativt stor grupp personer med arbetshandikapp som inte kommit in på arbetsmarknaden och som av olika skäl inte söker arbete. Det finns således stora arbetskraftsresurser
1 Den framtida personalförsörjningen - tre scenarier till år 2015. AMS 2002.
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
185
som med rätt betingelser skulle kunna aktiveras. Det är också lätt att överdriva betydelsen av den skärpta konkurrensen om arbetskraft framöver och de fördelar detta skulle ge konkurrenssvaga grupper. Den framtida arbetsmarknaden kommer också att ställa allt större kompetenskrav och de arbetsmarknadspolitiska insatserna behöver utvecklas för att motsvara de behov som kommer att finnas bland personer med funktionshinder för att dessa skall kunna ta sig in på arbetsmarknaden.
8.2 Arbetsmarknaden för personer med funktionshinder
En avgörande fråga vid en diskussion om arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med funktionshinder är hur situationen på arbetsmarknaden ser ut för denna grupp samt omfattningen av funktionshinder och arbetshandikapp. SCB genomför sedan mitten av 1990-talet på AMS uppdrag vartannat år en undersökning med avsikten att belysa situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Undersökningen sker inom ramen för AKU (arbetskraftsundersökningarna) och avser genomsnittstal för månadsundersökningarna under fjärde kvartalet respektive år. Genom kopplingen till AKU kan arbetsmarknadsstatus för personer med funktionshinder respektive arbetshandikapp redovisas för alla de variabler som finns med i AKU. De begrepp som används är arbetskraftsundersökningarnas och uppgifterna bygger på vad urvalsgruppen själva uppger om sin situation. De begrepp som AKU-undersökningen använder sig av är ”funktionsnedsättning” respektive ”nedsatt arbetsförmåga”. I det följande likställs begreppet ”funktionsnedsättning” med funktionshinder och ”nedsatt arbetsförmåga” med arbetshandikapp. Den senast redovisade undersökningen avser förhållanden under år 2000.
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
186
Figur 8.1. Befolkningen i arbetsför ålder 16–64 år uppdelad på individer med och utan funktionsnedsättning samt med och utan nedsatt arbetsförmåga
Drygt en femtedel av de personer som besvarat tilläggsfrågorna i AKU-undersökningen 2000 uppgav sig ha någon form av funktionsnedsättning. Män och kvinnor omfattar ungefär samma andel av gruppen med funktionsnedsättning. Omräknat till hela befolkningen innebär detta att i storleksordningen 1,2 miljoner personer, 16–64 år, uppger att de har någon form av funktionsnedsättning. Andelen av befolkningen som uppger att de har en funktionsnedsättning har ökat något under den tid undersökningarna genomförts, dvs. sedan mitten av 1990-talet. De vanligaste formerna av funktionsnedsättning är rörelsehinder och astma/allergi/annan överkänslighet, vilka omfattar ca 6 respektive ca 5 procent av den vuxna befolkningen. Dessa former av funktionsnedsättning svarar sammantaget för drygt hälften av samtliga med uppgiven funktionsnedsättning.
Ca 550 000 personer av de som har en funktionsnedsättning uppger enligt AMS/SCB-undersökningen att deras funktionshinder är sådant, att de bedömer att deras arbetsförmåga är nedsatt – de har i någon mening ett arbetshandikapp. Av dessa är ca 300 000 kvinnor. Andelen kvinnor är således större än andelen män. Personer med arbetshandikapp är enligt AKU genomsnittligt väsentligt
Befolkningen
(16-64 år) 5 611 000
Utan funktions-
nedsättning
4 410 000
(78,6%)
Utan nedsatt
arbetsförmåga
651 000 (11,6%)
Med nedsatt
arbetsförmåga
550 000
(9,8%)
Med funktions-
nedsättning
1 201 000
(21,4%)
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
187
äldre än övriga funktionshindrade. Mer än hälften av personer med arbetshandikapp är 50 år eller äldre. Nästan hälften av personer med funktionshinder eller nästan var tionde person i befolkningen (16–64 år) uppger således att deras funktionshinder också innebär att de har ett arbetshandikapp.
Av den femtedel som i AKU-undersökningen 2000 uppgav sig ha någon form av funktionsnedsättning har drygt två tredjedelar ett förvärvsarbete, dvs. är sysselsatta enligt AKU:s definition. Motsvarande siffra för hela befolkningen är 75 procent. Av samtliga personer med funktionshinder anser sig nästan hälften inte behöva vare sig arbetsmarknadspolitiska eller andra stöd eller hjälpmedel. Bland de sysselsatta inräknas även personer som har arbete med arbetsmarknadspolitiska stöd, främst lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat arbete hos Samhall. Personer med funktionshinder, men som inte har ett arbetshandikapp, har enligt AKU arbete i lika stor omfattning som befolkningen i övrigt. De flesta arbetar på heltid i en anställning. Två tredjedelar arbetar i den privata sektorn och ca 10 procent är egna företagare precis som arbetskraften i övrigt. Av dem som arbetar har i storleksordningen var tionde person ett funktionshinder som således inte påverkar deras arbetsförmåga och deras förhållanden på arbetsmarknaden skiljer sig inte påtagligt från vad som gäller övriga delar av befolkningen. En viktig iakttagelse är dock att personer med funktionshinder arbetar på deltid i väsentligt större utsträckning än vad som gäller dem utan sådant hinder, 39 procent jämfört med 20 procent. Varannan kvinna med arbetshandikapp har deltidsarbete, medan motsvarande andel bland män är hälften så stor. Delvis speglar detta mer generella förhållanden inom olika sektorer på arbetsmarknaden. En större andel av personer med funktionshinder arbetar inom kommunal verksamhet, där andelen deltidsarbetande är stor.
Sysselsättningsandelen för personer med arbetshandikapp är enligt AKU betydligt lägre än för dem utan sådant arbetshandikapp. För personer med arbetshandikapp är arbetslösheten enligt AKU mer än dubbelt så hög som bland dem med full arbetsförmåga, 7,8 procent jämfört med 3,5 procent av arbetskraften enligt undersökningen år 2000. Vidare står en väsentligt större andel av personer med arbetshandikapp utanför arbetskraften än vad som gäller övriga delar av den vuxna befolkningen. Ca 40 procent av personer med arbetshandikapp står utanför arbetskraften (motsvarar enligt AKU 216 000 personer), vilket skall jämföras med att
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
188
ca 20 procent av befolkningen står utanför arbetskraften, totalt sett. Vidare kan noteras att en betydligt större andel av de sysselsatta med arbetshandikapp är frånvarande (bl.a. till följd av sjukdom) från sina arbeten än vad som gäller övriga sysselsatta.
8.3 Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
De konjunkturberoende programmen skall avpassas mot konjunkturläget. De särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp – som utgörs av lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat arbete hos Samhall – skall däremot svara mot den enskildes behov, oavsett konjunkturläget. De två senare utgör skyddat arbete. I SCB-statistiken räknas dock alla tre insatserna in i sysselsättningen. Nedan redovisas utvecklingen sedan 1990.
Tabell 8.1. Genomsnittligt antal personer i särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 1990–2002
Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
Andelar
*)
varav skyddat
Konjunktur-
beroende
I arbets-
kraften
(AK)
Samhall
/AK
Skyddat
arbete
/AK
Hkp. prog/AK
Konj. prog/AK
År Lönebidrag OSA Samhall Totalt arbete program 1000-tal % % % %
1990 45 001 5 709 32 110 82 821 37 819 60 585 4561 0,7 0,8 1,8 1,3 1991 44 538 5 441 31 280 81 259 36 721 98 192 4530 0,7 0,8 1,8 2,2 1992 42 594 5 533 31 580 79 707 37 113 166 345 4442 0,7 0,8 1,8 3,7 1993 42 603 5 669 27 938 76 210 33 607 191 963 4320 0,6 0,8 1,8 4,4 1994 46 420 5 371 28 990 80 781 34 361 233 586 4268 0,7 0,8 1,9 5,5 1995 49 739 5 590 28 961 84 289 34 551 197 890 4319 0,7 0,8 2,0 4,6 1996 46 229 5 203 27 506 78 938 32 709 201 945 4310 0,6 0,8 1,8 4,7 1997 45 651 5 462 26 447 77 560 31 909 191 159 4264 0,6 0,7 1,8 4,5 1998 49 031 5 943 26 878 81 852 32 821 172 567 4255 0,6 0,8 1,9 4,1 1999 50 077 5 758 27 014 82 849 32 772 141 551 4309 0,6 0,8 1,9 3,3 2000 48 540 5 276 26 643 80 459 31 919 112 594 4362 0,6 0,7 1,8 2,6 2001 51 099 5 675 25 328 82 102 31 003 111 596 4414 0,6 0,7 1,9 2,5 2002 54 684 6 093 24 386 85 163 30 479 116 612 4421 0,6 0,7 1,9 2,6
*) Antal anställda med arbetshandikapp vid årets slut.
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
189
Av tabellen framgår att andelen anställda med arbetshandikapp vid Samhall i förhållande till arbetskraften har varit relativt konstant under perioden 1990–2002, liksom andelen skyddat arbete och andelen särskilda insatser för personer med arbetshandikapp i förhållande till arbetskraften. Detta beror på att arbetskraften samtidigt minskat. Inom de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp har dock inbördes förändringar ägt rum under perioden 1990–2002. Antalet personer i lönebidrag har ökat, medan antalet anställda inom offentligt skyddat arbete (OSA) varit i stort sett oförändrat. Antalet anställda med arbetshandikapp i Samhall har däremot minskat. Mot bakgrund av ökad långtidssjukskrivning och fortsatt utslagning på arbetsmarknaden finns det inget som tyder på att behovet av sådana insatser minskat. År 1990 stod lönebidrag för 55 procent av de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp. År 2002 hade denna andel ökat till 65 procent. Anslaget som finansierar lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) har ökat de senare åren, bl.a. för att kompensera att Samhall AB inte kunnat erbjuda sysselsättning i samma utsträckning som tidigare.
8.4 Behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering
Utredningen har som tidigare nämnts ansett det nödvändigt att ta ett vidare grepp om behovet av rehabilitering. Det finns stora grupper som – i formell mening – inte har något arbetshandikapp, men som är i minst lika stort behov av aktiva insatser som de som i dag formellt kan komma ifråga för aktiva insatser. Det finns i dessa grupper stora arbetskraftsresurser som med rätt betingelser skulle kunna aktiveras.
Utredningen har låtit SCB undersöka det totala behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering. Undersökningen riktar sig till ett representativt urval av arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner. I undersökningen har respektive aktör fått bedöma hur många inom målgrupperna långtidsinskrivna arbetssökande (mer än två år), personer som uppbär försörjningsstöd under långa tider (minst 10 månader) respektive långtidssjukskrivna (mer än ett år) som skulle kunna komma tillbaka till arbete med olika arbetslivsinriktade rehabiliterande insatser (se bilaga 4).
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
190
8.4.1 Undersökningens resultat
Undersökningen visar att behovet enligt arbetsförmedlingarnas uppskattning uppgår till ca 19 000. Försäkringskassan bedömer behovet vara ca 30 500 personer. Undersökningen riktad mot kommuner har fått genomföras på ett annat sätt än planerat. Resultaten från kommunerna kan därmed inte anges med tillhörande statistisk säkerhet, utan är mer att betrakta som grova indikationer som bör hanteras med mycket stor försiktighet. SCB skattar behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering för personer som uppbär försörjningsstöd under långa tider (minst 10 månader) till 21 500 personer.
8.4.2 Tolkningsbegränsningar
Resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Det första skälet är att behovet hos en stor grupp – personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning – inte kunnat kartläggas inom undersökningens ram. Sannolikt finns här en stor grupp i behov av insatser för att kunna komma tillbaka till arbete. Det andra skälet är att det förekommer en viss mindre övertäckning av målpopulationen och därmed risk för att en individ räknas mer än en gång.
8.4.3 Utredningens samlade bedömning av behovet
Utredningens samlade bedömning är att behovet inom arbetsförmedlingen, försäkringskassan och kommunen av olika arbetslivsinriktade rehabiliterande insatser för att komma tillbaka till arbete uppgår till minst 70 000 personer.
8.5 Behovet av Samhall och Samhall-liknande verksamhet
8.5.1 Tidigare bedömningar
I strategirapporten Samhall mot år 2005 (Samhall 1996) redogjorde Samhall AB för vilken volym arbetstillfällen företaget kunde och borde erbjuda i framtiden. En sammantagen bedömning var att volymen arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp inom
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
191
Samhall inte i någon betydande omfattning borde överstiga 30 000– 35 000.
I LOSAM-utredningen (SOU 1997:64) angavs nivån 27 000 (dåvarande nivå inom Samhall) till 30 000 arbetstillfällen, utan att vare sig antaganden bakom, eller motiven för detta ställningstagande redovisades.
RRV har i rapporten Stödet till arbetshandikappade – modeller för en reformering av statens insatser (RRV 2000:14) gjort vissa bedömningar av den framtida omfattningen av skyddat arbete hos Samhall. RRV:s bedömningar har dock mer karaktären av beräkningar utifrån olika antaganden om förändring av målgruppen för Samhall och styrmodell m.m. än bedömningar av behovet.
8.5.2 Utredningens undersökning
Utredningen har låtit SCB undersöka det totala behovet av skyddat arbete hos Samhall och Samhall-liknande verksamhet (se bilaga 4). Undersökningen riktar sig till ett representativt urval av arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner. I undersökningen har respektive aktör fått bedöma hur många inom målgrupperna inskrivna arbetssökande med arbetshandikapp, långtidssjukskrivna (mer än ett år) respektive personer som uppbär försörjningsstöd under långa tider (minst 10 månader) som är i behov av rehabilitering/sysselsättning vid Samhall eller vid Samhall-liknande verksamhet (som i dag inte är tillgodosett). Ursprungligen planerade utredningen även en undersökning av behovet hos målgruppen personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, men p.g.a. att denna målgrupp inte är aktuell för försäkringskassan på ett sådant sätt att behovet med rimlig precision kan bedömas har denna del av undersökningen fått utgå. I undersökningsplaneringen framkom också att det skulle bli svårt att få precision i utskicket till kommunerna, bl.a. beroende på svårigheter att ringa in målgruppen. Undersökningen fick – vad gäller kommuner – genomföras på ett annat sätt (se bilaga 4).
8.5.3 Undersökningens resultat
Undersökningen visar att behovet av Samhall och Samhall-liknande verksamhet enligt arbetsförmedlingarnas uppskattning uppgår till
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
192
ca 19 000. Försäkringskassan har bedömt behovet till ca 10 000. Som ovan nämnts har undersökningen riktad mot kommuner fått genomföras på ett annat sätt än planerat. Resultaten från kommunerna kan därmed inte anges med tillhörande statistisk säkerhet, utan är mer att betrakta som grova indikationer som bör hanteras med mycket stor försiktighet. SCB bedömer behovet till 14 500 personer. Det totala behovet (som i dag inte är tillgodosett) vid arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner bedöms således till ca 40 000 personer.
8.5.4 Tolkningsbegränsningar
Resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Det första skälet rör kunskap om målgruppen. Arbetsförmedlingen har den bästa kunskapen om målgruppen, eftersom de disponerar anvisningen och har hela målgruppen (enligt nuvarande regelverk) inskriven hos sig. Det andra skälet är att utredningens frågor inte är ”hårda” i bemärkelsen att det funnits krav på att nuvarande anvisningskriterier skall vara uppfyllda. Respondenterna svarar således på en mer allmänt ställd fråga om behovet, utan koppling till kriterierna för anvisning. Det tredje skälet är att det förekommer en viss mindre övertäckning av målpopulationen och därmed risk för att en individ räknas mer än en gång.
8.5.5 Utredningens samlade bedömning av behovet
Under de senaste åren har det, mot bakgrund av att Samhall AB:s möjligheter att erbjuda sysselsättning minskat, generellt varit svårt för arbetsförmedlingen att anvisa personer till skyddat arbete hos Samhall. Arbetsförmedlingen har dock i många, men inte i alla, fall kunnat hitta andra lösningar, exempelvis med hjälp av lönebidrag. Det har således, enligt vad utredningen erfarit, inte byggts upp någon kö de senaste åren av arbetssökande som väntar på en plats inom Samhall (mer än av dem som arbetsförmedlingen absolut inte kunnat hitta en annan lösning för). Det finns således ett behov vid arbetsförmedlingen som har kunnat lösas med andra insatser. Det är ovisst om dessa insatser ger ett bättre eller sämre resultat än vad som skulle ha varit fallet om skyddat arbete hos Samhall funnits som alternativ. Därutöver finns behov som i dag inte är tillgodosett
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
193
hos personer som inte är inskrivna vid arbetsförmedlingen. Hur detta behov förhåller sig till nuvarande regler för att kunna anvisas är en mer osäker fråga. Det grundläggande villkoret för att komma i fråga för rehabilitering via arbetsförmedlingen är att man skall vara inskriven vid arbetsförmedlingen. Den som inte är inskriven ”finns” i statistiskt mening inte.
Målgruppen för skyddat arbete hos Samhall är enligt 32 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp …personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Detta innebär att alla andra möjligheter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till Samhall kan bli aktuell. I likhet med RRV menar utredningen att den grupp som befinner sig på Samhall till delar avviker från den fastlagda målgruppen ovan. Det finns således en grupp som befinner sig på Samhall, men som egentligen inte är i verkligt behov av insatser just via Samhall. Det finns också en grupp som trängts undan och som i dag inte får ta del av de insatser som bäst skulle kunna erbjudas via Samhall. Utredningen har i samband med studiebesök och i andra sammanhang vidare noterat att det förekommer att personer med invandrarbakgrund – särskilt i storstadsområdena – anvisats till skyddat arbete hos Samhall mer p.g.a. att de varit språksvaga än att de – i formell mening – har ett arbetshandikapp.
Det framtida behovet handlar dels om de som i dag befinner sig på Samhall och som tillhör den avsedda målgruppen, dels de som inte befinner sig på Samhall, men borde befinna sig där.
Som tidigare framgått har det totala behovet av Samhall eller Samhall-liknande verksamhet vid arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner (som i dag inte är tillgodosett) bedömts till ca 40 000 personer. Av dessa 40 000 personer bedömer utredningen ca 10 000–15 000 personer i första hand vara aktuella för att få en anställning inom arbetstrygghetsfasen. Samhall AB har tidigare bedömt att ca 15 000 personer är målgrupp för arbetstrygghetsfasen av det totala antalet anställda med arbetshandikapp inom företaget. Utredningens bedömning, mot bakgrund av ovanstående, är att behovet av allmänt skyddat arbete, arbetstrygghetsfasen totalt uppgår till 25 000–30 000 personer.
Bedömningen av storleken på målgruppen för allmänt skyddat arbete, genomströmningsfasen är mer osäker. Utredningen menar dock att en omfattning på 10 000 personer som kontinuerligt får
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
194
del av genomströmningsfasen är rimlig. I takt med att antalet övergångar till annat arbete ökar, kan också inflödet förbättras. Istället för att Samhall i dag kan ta emot 1 000 nya anställda per år, borde inflödet enligt utredningens förslag öka till åtminstone 5 000 nya anställda per år.
8.6 Alternativ och komplement
För utredningen centrala frågor är i vilken utsträckning det redan finns existerande alternativ och komplement till Samhall och (om alternativ behövs) vilken roll och betydelse olika alternativ och komplement skulle kunna ha i framtiden för anordnande av allmänt skyddat arbete.
8.6.1 Begreppen Samhall och Samhall-liknande verksamhet
Anvisning till den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall är reglerat i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, 32–37 §§ (skyddat arbete). Det är enbart arbetsförmedlingen som kan anvisa arbetssökande. Skyddat arbete hos Samhall kommer, enligt ovanstående förordning, till stånd när länsarbetsnämnden kommer överens med en arbetsgivare som ingår i Samhallkoncernen om anställning av personer med arbetshandikapp. I nuvarande avtal mellan staten och Samhall AB framgår att merkostnadsersättning kan lämnas till verksamheter som ger arbete åt anställda i Samhall AB och hos andra huvudmän som ordnar arbete åt personer med arbetshandikapp med bidrag från Samhall AB. Den senare verksamheten består av s.k. enskilda verkstäder, där Samhall AB bidrar till kostnadstäckningen och har ett tillsynsansvar. Med begreppet Samhall avses i detta sammanhang inte företaget Samhall AB, utan den arbetsmarknadspolitiska insatsen som är reglerad i förordning och i avtal med staten samt för vilken statlig merkostnadsersättning utgår.
Det finns ett flertal Samhall-liknande verksamheter i olika delar av landet. Samhall-liknande verksamhet omfattas dock inte av ”skyddat arbete hos Samhall” i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, 32–37 §§ (skyddat arbete). Verksamheterna erhåller inte merkostnadsersättning. Däremot erbjuder verksamheterna sysselsättning och utveck-
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
195
ling för personer med arbetshandikapp. Verksamheterna är i den meningen likartad med Samhall. Det finns dock stora skillnader. Utredningen har i det följande i fall till fall prövat verksamheterna mot det uppdrag Samhall AB har för att pröva om verksamheten kan sägas utgöra ett alternativ/komplement.
8.6.2 Alternativ och komplement
Verksamheter utanför Samhall har dels växt fram som ett komplement till Samhall (tillsammans med) och dels som alternativ till Samhall (vid sidan av). Det handlar dels om verksamhet för individer som av olika skäl inte kunnat få del av insatser inom Samhall, dels om verksamhet för individer som av olika skäl inte kunnat vara kvar på Samhall. Som framkommer i detta kapitel varierar verksamheterna vad gäller form, innehåll, målgrupp och finansiering. Nedan följer en översiktlig beskrivning med exempel på olika typer av verksamheter och aktörer som bedriver liknande verksamhet som alternativ/komplement.
8.6.3 Kommuner
Kommunerna bedriver en rad Samhall-liknande verksamheter (som ofta benämns Komhall som samlingsnamn) för grupper av personer med arbetshandikapp, bl.a. med stöd av lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA).
Kommunernas roll och uppgifter i arbetsmarknadspolitiken
Kommunerna har en viktig roll inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna har genom lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd möjlighet att agera för att minska arbetslöshet i kommunen. Kommunallagen (KL) ger kommunerna möjligheter att själva avgöra vilka verksamheter de vill bedriva. Av KL 2 kap. 1 § anges följande:
Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
196
Dock finns för kommunerna begränsningar för egna insatser utanför de kommunala verksamheterna för att tillskapa arbetstillfällen för kommunens invånare. Enligt KL, 2 kap. 7 §, gäller följande:
Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.
Kommunerna får således i princip inte driva företag i spekulativt syfte, men får driva affärsverksamhet inom t.ex. bostadssektorn, el-, gas- och värmeanläggningar och detta sker inom ramen för speciallagstiftning. Varuproduktion, detaljhandel och marknadsföring är således exempel på verksamhetsområden som inte är tillåtna för en kommun. Däremot är det tillåtet för en kommun att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl till det.
Det finns dock ett undantag från denna begränsning för kommunernas möjligheter att vara huvudman för affärsdrivande verksamhet. Kommunerna får driva sådan verksamhet för att bereda anställning åt handikappade, vilket regleras i lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter ifråga om sysselsättning för handikappade. Detta gäller om de handikappade inte kan beredas anställning på annat sätt och förutsatt att det gäller en verksamhet som anpassats till de handikappade och att det är arbetsförmedlingen som anvisar arbetskraft till verksamheten eller, efter förmedlingens medgivande, kommunens socialvårdsorgan. Verksamheter bedrivs dock mycket sällan med hänvisning till denna lag. Härutöver kan självfallet kommunen sysselsätta arbetslösa med olika lämpliga uppgifter inom den kommunala verksamheten.
Kommunernas roll och uppgifter visavi personer med funktionshinder
Enligt Socialtjänstlagen (SoL), (2001:453) 5 kap. 7 §, skall kommunen (socialnämnden) för funktionshindrade …medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) skall kommuner bedriva verksamhet för vissa specifika handikappgrupper i samarbete med berörda samhällsorgan och myndigheter.
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
197
Det handlar bl.a. om daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Sådant särskilt stöd skall ges åt personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder eller hjärnskada eller personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service.
Kommunala arbetsmarknadsverksamheter
Begreppet som introducerades tidigare – Komhall – för tankarna till ett kommunalt Samhall, dvs. att verksamheten är identisk, men att huvudmannaskapet är kommunalt. Målgrupp, innehåll, form och finansiering skiljer sig emellertid åt. Inom ramen för kommunernas arbetsmarknadsverksamheter bedrivs ett flertal Samhall-liknande verksamheter.
De som sysselsätts inom ramen för dessa verksamheter står olika nära arbetsmarknaden och befinner sig ofta i gränslandet mellan arbetsmarknadspolitiska program, socialförsäkringssystemet och socialtjänsten. Deltagarna kan ibland vara inskrivna vid arbetsförmedlingen och stå till arbetsmarknadens förfogande. Oftast är de dock av olika skäl inte inskrivna vid arbetsförmedlingen och är därmed inte aktuella för arbetsmarknadspolitiska program. Härav följer att personer som deltar i kommunala aktiviteter i olika utsträckning uppfyller dagens kriterier för att kunna anvisas till Samhall. Inflödet kommer dels inifrån kommunens verksamhet (främst av det som följer av SoL och LSS), dels från arbetsförmedlingen och Samhall. Det finns ett varierande tryck från arbetsförmedlingen på kommunen att ta emot arbetssökande som antingen inte kan få plats i Samhall eller som tidigare har anvisats till Samhall, men av olika skäl inte kan vara kvar där. Verksamhetens innehåll varierar också kraftigt (främst beroende på målgruppen). Kommunerna har med utgångspunkt från sitt ansvar i enlighet med SoL och LSS startat Samhall-liknande verksamheter. Gränsdragningen mellan socialpolitik och arbetsmarknadspolitik blir i dessa fall flytande (oftast finns båda aspekterna med, men med olika tyngdpunkt). Många verksamheter förefaller vara mer av övergående projekttyp än stadigvarande verksamhet (tonvikten
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
198
ligger i och för sig ofta på övergångar till reguljära arbetsmarknaden och egenförsörjning). Finansieringen varierar stort och kommunerna har därigenom svårt att upprätthålla nivå, stabilitet och kvalitet. Arbetet med att finansiera verksamheten är ofta tidskrävande och komplicerad. Finansieringen utgörs dels av kommunala resurser, arbetsmarknadsmedel (främst lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) men också insatser inom ramen för aktivitetsgarantin), EU-medel Växtkraft Mål 3 och/eller andra finansieringskällor. I många fall är handledarna i verksamheterna själva personer med arbetshandikapp och anvisade från arbetsförmedlingen med lönebidrag.
8.6.4 Sociala arbetskooperativ
Vid sidan av, eller tillsammans med, kommunerna finns sociala arbetskooperativ. En definition av sociala arbetskooperativ är fristående sammanslutningar av personer som samverkar för att lösa behov av arbete och social gemenskap genom ett samägt och demokratiskt företag. Vinstmotivet är underordnat syftet att utveckla och göra bruk för vars och ens arbetsförmåga och medbestämmande i företagets angelägenheter. Personer som befinner sig utanför den ordinarie arbetsmarknaden p.g.a. funktionshinder är den dominerande medlemsgruppen. De sociala arbetskooperativen bedriver affärsverksamhet med varu- och tjänsteproduktion för försäljning och de har alltid en relation till offentlig sektor, genom olika typer av stöd, bidrag, försäljning av platser eller tjänster.2 Organisationsformen är ofta ekonomisk förening, även om andra associationsformer förekommer.
Trots att sociala arbetskooperativ för närvarande spelar en ganska blygsam roll (ca 90 stycken arbetskooperativ med 1 100 medlemmar) har de en stor betydelse för dem som berörs av verksamheten. De flesta arbetskooperativ bedriver sin verksamhet, i de delar som berör Socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), med hjälp av kommunalt stöd. Redan i dag förekommer utbyte och samverkan i begränsad skala mellan Samhall AB och sociala arbetskooperativ. De sociala arbetskooperativens samverkan med Samhall går ofta via kommunen. Samhall AB har inrättat ett nytt affärsområde
Samverkan kommuner/kooperativ för att
vidareutveckla denna affärsverksamhet. Såväl målgrupp, innehåll,
2 Eva Laurelii: Sociala arbetskooperativ - funktionshindrades möjligheter till arbete, 2002
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
199
form och finansiering varierar i förhållande till Samhall. Tyngdpunkten i verksamheten i dag ligger utanför den personkrets som med nuvarande regelverk kan anvisas till Samhall. Målgruppen står i normalfallet relativt långt ifrån arbetsmarknaden och befinner sig ofta i gränslandet mellan socialpolitiken och arbetsmarknadspolitiken, med betoning på det förra politikområdet.
8.6.5 Aktiebolag, föreningar m.m.
Samhall-liknande verksamheter drivs också i aktiebolagsform som Del-Ta Produktion AB i Kalmar och i Nybro – ett verkstadsföretag med något 100-tal anställda. Företaget koncentrerar sig på småskalig industriproduktion som passar de arbetshandikappade anställda. Verksamheten grundades 1986 som en ekonomisk förening i Riksförbundet för Social och Mental hälsa (RSMH) regi. Företaget ombildades 1987 till aktiebolag som ägs av Del-Ta Intressenter Ideell förening. Föreningens medlemmar består av KIFAB i Kalmar AB, Nybro kommun, LO och RSMH. Visionen – vid sidan om affärsidén – är att: skapa trygg och meningsfull sysselsättning åt funktionshindrade människor med sikte på personlig utveckling och ökad livskvalitet. Del-Ta tar emot arbetssökande som av olika skäl inte kan få del av insatser inom Samhall. Företaget har en mycket nära samverkan med kommunen och arbetsförmedlingen. Del-Ta kan erbjuda arbetsträning, utredning och rehabiliterande anställning. I de två första fallen har individen aktivitetsstöd alternativt rehabiliteringsersättning. I det senare fallet utgår, i avsaknad av statlig merkostnadsersättning, lönebidrag till arbetsgivaren för de anställdas lönekostnader. Lönebidrag är en mycket vanlig stödform på Del-Ta.
1996 startades inom dåvarande GIMA Industri AB i Vara en arbetsprövningsenhet, som efterhand kom att utvecklas till en viktig del av företaget. Verksamheten har från sommaren 2001 övertagits av företaget OPM i Grästorp AB, ett legoföretag inom förpackning och montering. Företaget har för närvarande 25 anställda, varav 18 med stödformen lönebidrag. Personer, som efter en lång tids arbetslöshet eller sjukskrivning, behöver komma igång, kan här under tre månader få rehabilitering/arbetsprövning kopplat till en allmän funktionsbedömning av sin arbetsförmåga och anställningsbarhet. Att få denna prövning gjord i verklig företagsmiljö har visat sig framgångsrik. Erfarenheten visar, att om den som har en pröv-
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
200
ningsplats kan arbeta tillsammans med företagets ordinarie medarbetare, så skapas en naturligare återanpassning och bedömningsmiljö. Inom arbetsprövningsenheten står sex till åtta platser ständigt till förfogande för försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänst, som var för sig finansierar de tjänster som köps. Verksamheten leds av arbetsledare med många års erfarenhet av personers med arbetshandikapp behov och förutsättningar.
ArbetsKRAFT i Hässlehom AB startades hösten 1997 med hjälp av bl.a. länsarbetsnämndens försökslänspengar som vid den tidpunkten fanns tillgängliga. Företaget ägs av en stiftelse, NY KRAFT, med Skånes LO-distrikt som central intressent. Företaget definierar sig som ett rehabiliteringsföretag. Målsättningen är att under loppet av högst 3 år finna ett arbete på den ordinarie arbetsmarknaden för personer med ett ”dokumenterat arbetshinder”. Genom att systematisk kartlägga, vägleda och arbetsträna de anställda har företaget sedan starten lyckats återföra 120 personer till reguljärt arbete. Under en övergångsperiod kan företaget fungera som arbetsgivare med uppdrag hos en kund, ungefär som ett bemanningsföretag. Men i huvudsak arbetar de anställda ute på ordinarie arbetsplatser. Lönerna finansieras av lönebidrag och i vissa fall anställningsstöd. ArbetsKRAFTs roll är att under tiden följa och följa upp den enskildes utveckling i arbetet och stärka vederbörandes möjligheter att erhålla ett arbete, gärna vid det företag där arbetsprövningen pågår.
ArbetsKRAFT har för närvarande 55 anställda personer, verksamma inom produktion och bemanning. 60 personer finns i arbetsprövning på olika företag i Skåne. Nya kontor har efter starten tillkommit i Kristianstad, Landskrona och Eslöv – och ett nytt kontor kommer sannolikt inom kort att etableras i Gnosjö, där företagets idé och metodik väckt intresse bland traktens många småföretagare. Det sker ett nära samarbete med arbetsförmedlingarna vid varje ort och ramavtal för köp av rehabiliteringstjänster har träffats med försäkringskassorna i Hässleholm och Eslöv. Även privata företag köper rehabiliteringstjänster för anställda som är i behov av det. Försäljningen av rehabiliteringstjänster till försäkringskassor och privata företag, inkomster från uppdrag som anställda utför åt andra företag och intäkter från samverkansavtal kring aktivitetsgarantin finansierar i huvudsak företagets verksamhet. ArbetsKRAFT uppfattar sig på de orter man är verksam som ett alternativ till Samhall AB.
SOU 2003:56 Behovsbilden samt alternativ och komplement
201
I Örebro län har Stiftelsen Activa funnits sedan mitten av 1990talet. Huvudmän är Örebro läns landsting och Örebro kommun, men Activa arbetar även på uppdrag av länets arbetsförmedlingar, försäkringskassor, kommuner och landsting.
De ”Activa-anställda” är personer som är berättigade till 100 procents lönebidrag, men syftet är likväl att ge stöd för att kunna bli ”anställningsbara” eller att söka sig till en reguljär utbildning. Verksamheten omfattar sedan några år tillbaka 85 ”activa platser”, som finns lediga för ansökan fördelade mellan länets arbetsförmedlingar. Ansökningarna kan beviljas för två år. Resultaten från senare år visar att ca 70 procent når en anställning på den öppna arbetsmarknaden, vilket möjligen avspeglar att verksamheten från att till en början omfatta en stor andel arbetsprövning i ”egen-regi-verksamheter” har övergått till integrerad verksamhet i samarbete med företag och arbetsplatser på den ordinarie arbetsmarknaden.
Därutöver finns ett antal motsvarande exempel från andra delar av landet med varierande huvudmannaskap.
8.7 Utredningens överväganden
Redan i dag finns formella möjligheter för alternativ och komplement att via bidrag från Samhall AB anordna skyddat arbete. Den formella möjligheten i avtalet mellan staten och Samhall AB har dock tillkommit för att formellt kunna lämna ekonomiskt stöd till vissa s.k. enskilda verkstäder och inte i syfte att öppna upp för ett underentrepenadsystem i stor skala.
Alternativa insatser behövs av tre skäl. Det första skälet är att kompensera för den minskning av arbetstillfällen inom Samhall som skett och sker. Samhalls s.k. timvolym har minskat kraftigt de senaste åren. Därutöver finns en betydande undersysselsättning bland de anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB (i bemärkelsen att man har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter). Det andra skälet är behovet av diversifierade arbetsuppgifter som passar personers med arbetshandikapp intresse, behov och förutsättningar. Samhall AB erbjuder, ur ett nationellt perspektiv, en mängd olika arbetsuppgifter på olika kvalifikationsnivåer. Stordriftsfördelar och specialisering av produktionen innebär dock att valmöjligheterna lokalt blir små i förhållande till den produktion som bedrivs. Det tredje skälet är att nuvarande system att anordna
Behovsbilden samt alternativ och komplement SOU 2003:56
202
skyddat arbete hos Samhall - mot bakgrund av att staten får ut allt mindre sysselsättning/utveckling - förefaller blivit allt dyrare relativt andra insatser.
Utredningens undersökning av behovet av Samhall och Samhallliknande verksamhet visar tydligt att alternativa insatser behövs. Alternativ finns i olika former exempelvis Del-Ta och liknande verksamheter med olika huvudmän, men i begränsad omfattning. Enligt utredningens bedömning är kommunernas verksamheter i stort motsvarande Samhall inte särskilt omfattande. Detsamma gäller sociala arbetskooperativ. Sociala arbetskooperativ skulle, främst i samverkan med kommunerna, kunna erbjuda arbete eller också skapas nya kooperativ för att tillgodose dessa grupper. Enligt utredningens bedömning finns således redan olika alternativ/komplement till Samhall, men i liten skala. Nuvarande alternativ/komplement är mer att betrakta som embryon, som genom utredningens förslag skulle ges möjlighet att utvecklas. Med andra förutsättningar, främst ekonomiska, torde det dock finnas en potential för ett flertal aktörer, främst kommuner, att vid sidan av eller tillsammans med Samhall AB utveckla verksamheten.
Det är angeläget att alternativ och komplement utvecklas. Framför allt är det angeläget att verksamheter med stark lokal förankring kan byggas upp. Det kan röra sig om många olika former. Privata företag, ekonomiska föreningar, kooperativ, kommuner, som tar som utgångspunkt behoven på lokala arbetsmarknader.
En viktig fråga är om de nuvarande alternativen/komplementen och Samhall har samma attribut (typ personalutveckling, arbetsledarresurser, specialresurser, utbildning m.m.). Enligt utredningens bedömning är dessa resurser begränsade bland alternativen/komplementen. Förklaringen till detta är främst ekonomisk. De ekonomiska medel som finns att tillgå för alternativen/komplementen går främst till att skapa sysselsättning. I den utsträckning någon personalutveckling, utbildning m.m. förekommer är det genom själva arbetet och inte genom några särskilda insatser. Å andra sidan tyder mycket på att de resurser som numera finns inom Samhall för stöd och utveckling av de anställda med arbetshandikapp inte heller är så omfattande som ofta brukar göras gällande. I det nya systemet får arbetsförmedlingen ansvaret att se till att varje arbetsgivare, också Samhall AB, som anställer personer med arbetshandikapp fullföljer det utvecklingsprogram som lagts fast.
203
9 Samhalls associationsform
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall utvärdera Samhalls associationsform och följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 samt proposition 1991/92:91 fortfarande är giltiga.
Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att slutsatserna i stort sett fortfarande är giltiga och att det inte föreligger skäl att ändra Samhall AB:s associationsform.
Detta kapitel inleds med en genomgång av motiven för ombildandet till aktiebolag. Därefter följer ett avsnitt om motivens giltighet. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden.
9.1 Motiven för ombildande till aktiebolag
9.1.1 Aktiebolag eller stiftelse
Associationsformen utreddes redan i mitten av 1970-talet i
Organisation för skyddat arbete (SOU 1975:82). Utredningen övervägde formerna aktiebolag och stiftelse. Verksamhetens karaktär med krav på kapitaltillskott och aktiebolagslagens regler om bl.a. tvångslikvidation ledde till slutsatsen att aktiebolagsformen passade mindre bra. Stiftelseformen ansågs passa verksamheten bättre i och med att skyddat arbete inte bedrivs i vinstsyfte, utan för att tillgodose de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. När staten tog över skyddat arbete 1980 övergick verksamheten i 24 regionala stiftelser sammanhållna under en samordnande central stiftelse.
9.1.2 Samhalls motiv för ombildande till aktiebolag
Efter en tid uppfattade Samhall att stiftelseformen fungerade mindre väl för verksamhetens syfte. Samhall begärde vid flera tillfällen att företagsgruppen inte längre skulle organiseras i stiftelse-
Samhalls associationsform SOU 2003:56
204
form, utan få ombildas till aktiebolag. Samhall föreslog i en skrivelse till Arbetsmarknadsdepartementet den 23 augusti 1990 att stiftelserna inom Samhallkoncernen borde ombildas till aktiebolag. Som huvudargument i skrivelsen anförde Samhall att aktiebolagsformen skulle förbättra Samhallkoncernens affärsförutsättningar och därigenom även främja verksamhetsidén. Samhall pekade bl.a. på att stiftelseformen innebar kontaktsvårigheter och informationsproblem i affärskontakterna. Företaget, ansåg man, tillgodosåg aktiebolagsformens krav på full kostnadstäckning (likvidationsbestämmelserna). Aktiebolagsformen skulle också göra det lättare att rekrytera dugliga verkställande direktörer till de regionala företagen liksom styrelseledamöter. Vidare anförde Samhall att förändringar i företagsbeskattningen skulle göra det mer ofördelaktigt att bedriva affärsverksamhet i stiftelseform och att Samhallkoncernen inte passade in under den blivande stiftelselagen som var under beredning. I skrivelsen underströks att en övergång till aktiebolagsformen var en juridisk/formell åtgärd som var neutral i förhållande till de politiska inflytandefrågorna och som inte heller påverkade Samhalls verksamhetsidé, utan istället i viss utsträckning skulle kunna stärka den arbetsmarknadspolitiska och sociala måluppfyllelsen. Statsmakterna skulle också behålla sitt inflytande över verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen skulle fortfarande vara de primära och affärsverksamheten skulle vara enbart ett medel för måluppfyllelsen, dvs. inte något självändamål.
9.1.3 Motiv för ombildande till aktiebolag ( SOU 1991:67 )
I utredningsdirektiven (dir. 1990:73) till översyn av Samhall angav regeringen att utredaren med beaktande av Samhalls skrivelse skulle överväga behovet av eventuell förändring av organisationsformen (vid sidan att ta ställning till AMS förslag om att ta över hela eller delar av Samhalls merkostnadsersättning och använda medlen för köp av arbetstillfällen antingen hos Samhall eller hos andra arbetsgivare, se vidare avsnitt 5.7.2).
Utredaren anslöt sig till analysen i Samhalls skrivelse:
En ändamålsenlig och effektiv styrning av verksamheten är också angelägen. Detta försvåras av den organisationsstruktur Samhall har i dag, som ger en ineffektiv resursanvändning och långsam och ibland utebliven anpassning till nya krav. Koncernpotentialen är också i alltför liten utsträckning tillvaratagen. Detta märks särskilt vid utformningen av koncerngemensamma strategier, styrningen av investeringar
SOU 2003:56 Samhalls associationsform
205
och genomförande av t.ex. marknadsföring/försäljning, produktutveckling och produktionsteknik. Genom att inte utnyttja koncernstyrkan i full utsträckning uppstår strukturella merkostnader för verksamheten. Ett sätt att renodla rollerna och effektivisera beslutsfattandet är att använda den associationsform, som huvuddelen av all affärsverksamhet i Sverige, liksom utomlands, bedrivs inom d.v.s. aktiebolagsformen. Möjligheterna för staten att i sin affärsverksamhet ta hänsyn till sociala och regionalpolitiska mål – och som för Samhalls del också arbetsmarknadspolitiska mål – är inte beroende av associationsform. Däremot påverkas givetvis sättet att styra verksamheten.
Därutöver hänvisade utredaren i betänkandet till kommande skattemässiga nackdelar med dåvarande stiftelseform och kommande lagförslag om renodling av stiftelseformen som inte skulle passa affärsverksamhet. Ett annat argument var att aktiebolagsformen skulle ge riksdagen och regeringen bättre möjligheter till insyn och inflytande.
9.1.4 Motiv för ombildande till aktiebolag ( prop. 1991/92:91 )
Propositionen 1991/92:91 hänvisade i stort sett enbart till nämnda betänkande. I propositionstexten sammanfattade det ansvariga statsrådet skälen för sitt ställningstagande om bolagisering (utifrån det faktum att förslaget om bolagisering hade fått stöd eller lämnats utan erinran av nästan alla remissinstanser):
Ett väsentligt skäl är, som Samhall har framfört, att företagsgruppen därigenom får bättre affärsmässiga förutsättningar för sin verksamhet och att denna kan bli effektivare. Samhall har hävdat att stiftelseformen innebär en nackdel ur konkurrenssynpunkt. Vidare har Samhall hänvisat till att riksdagens revisorer och RRV förordat aktiebolagsformen, eftersom den innebär en ansvars- och befogenhetsfördelning som är klar, känd och beprövad av samarbetspartners och konkurrenter, nationellt och internationellt.
9.2 Uppföljning av motivens giltighet
Motiven för att driva verksamheten i Samhall i aktiebolagsform är av olika karaktär och dignitet. Motivbilden kan delas in i tre övergripande kategorier; en kategori av motiv som handlar om Samhalls inre och yttre effektivitet och en kategori av motiv som handlar om stiftelseformen (förändrade skatteregler och lagförslag om renodling av stiftelser) samt kategorin insyns- och inflytandefrågor.
Samhalls associationsform SOU 2003:56
206
Det är metodologiskt svårt att isolera associationsformen – aktiebolag – som förklaringsvariabel till den utveckling som ägt rum inom Samhall AB, eftersom alternativfallet inte är känt. Nedan görs emellertid en samlad bedömning av motivens giltighet.
9.2.1 Samhall AB:s inre och yttre effektivitet
Aktiebolag innebär en självständig juridisk person. Ansvar, roller och uppgifter är tydligt definierade mellan ägare och ledning. Genom aktiebolagsformen har Samhall AB, till skillnad från stiftelseformen, förfogat över sin egen organisation. Organisationsförändringar i syfte att klara anpassningar och omstruktureringar har kunnat genomföras, utan efterhörande av ägaren – staten – i form av regering och riksdag. Organisationsförändringar har använts frekvent inom Samhall AB sedan bolagiseringen 1992.
I stiftelseformen var Samhall bundet till dåvarande 24 regionala företag (ett per län). När aktiebolaget Samhall AB bildades bibehölls länsstrukturen, men ett år efter bolagsbildningen – 1993 – slogs några av de regionala företagen ihop och antalet regionala bolag minskade till 19 stycken. 1995 minskade antalet regionala bolag ytterligare till 17 stycken, samtidigt som det etablerades en affärsdimension med 9 affärsområden i en s.k. matrisorganisation (geografisk dimension respektive affärsdimension). 1997 bildades Samhall Resurs AB för försäljning av rehabiliteringstjänster.
1997 genomförde Samhall AB – mot bakgrund av minskad merkostnadsersättning – ett åtgärdsprogram (I) som innebar att antalet anställda minskade med ca 2 500 personer, att 45 verkstäder avvecklades/omstrukturerades, att ca 300 direktanställda fick sluta sin anställning, att ca 5 000 anställda med arbetshandikapp fick byta jobb på grund av strukturförändringar inom koncernen. Samtidigt minskade antalet regionala bolag till 15 företag och ett affärsbolag.
1998 genomförde Samhall AB ytterligare ett åtgärdsprogram (II). Därefter har antalet bolag fortsatt att minska, till 13 regionala bolag 1999 och till 7 regionala bolag år 2000. Åren 1999 och 2000 genomfördes insatser som gav resultatförbättringar (intäktsskapande och kostnadsbesparande åtgärder) under år 1999 om ca 150 mnkr och under år 2000 om ca 100 mnkr. De intäktsskapande åtgärderna innebar bl.a. snabbare avveckling av olönsamma enheter på orter där alternativ sysselsättning kunde skapas och ökade insatser för att skapa ytterligare nya affärer på befintliga enheter. De
SOU 2003:56 Samhalls associationsform
207
kostnadsbesparande åtgärderna var bl.a. minskning av antalet bolag, ändrad organisation för vissa koncerngemensamma funktioner och färre direktanställda.
Den 1 januari 2002 ombildades Samhall AB till ett bolag med fyra affärsdivisioner och två personalutvecklingsdivisioner. I samband med denna organisationsförändring genomfördes ytterligare ett åtgärdsprogram med en resultatförbättring under år 2002 om ca 200 mnkr. Samhalls styrelse fattade i februari 2002 beslut om en affärsplan för åren 2002–2004 som innebär att relationen mellan tjänster och industri i slutet av år 2004 skall utvisa 55 procent anställda inom tjänster och 45 procent anställda inom industri. I slutet av år 2002 fattades beslut om ett stort omstruktureringsprogram som innebär att arbeten inom tjänstesektorn skall öka.
Ett viktigt motiv för övergången till aktiebolagsformen var att Samhall därigenom kunde ta tillvara den s.k. ”koncernpotentialen”. Stiftelseformen med dess 24 regionala företag ansågs innebära ett hinder i utvecklandet och införandet av olika koncerngemensamma strategier, konceptframtaganden, utnyttjandet av gemensamma stödsystem m.m. Inom ramen för personal- och metodutveckling har Samhall AB kunnat bära gemensamma resurser och samtidigt kunna utveckla nya metoder och skapat förutsättningar för en bättre helhetssyn inom bolaget. Några exempel på personal- och metodutveckling som företaget genomfört under senare år är; kvalitetssäkring av personalutvecklingsprocessen, arbetet med övergångar, arbetsmiljöstandard, enhetlig metod för arbetskravanalys, utbildning i handikappkunskap och ledarutvecklingsprogram.
Ett annat motiv för aktiebolagsformen var kundperspektivet. Aktiebolagsformen har inneburit att man kunnat ta på sig produktionsuppdrag som sedan kunnat fördelas ut på lokala enheter över landet. Under stiftelseformen – med ett stort antal mindre självständiga företag – torde ett sådant förfarande vara förknippat med vissa svårigheter. Kundkontakterna förefaller ha underlättats i och med associationsformen. Tidigare fanns också flera ingångar till Samhall AB (olika regionala företag) för en och samma kund. Via en gemensam affärsdivision i en matrisorganisation följt av rikstäckande affärsdivisioner har kundkontakterna förbättrats och effektiviserats.
Ytterligare motiv var att verksamheten skulle bli mer effektiv. Merkostnadsersättningen har minskat sedan bolagiseringen såväl mätt i den s.k. resultatprocenten (merkostnadsersättningens andel av lönekostnaderna för de anställda med arbetshandikapp) som
Samhalls associationsform SOU 2003:56
208
merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna och merkostnadsersättning per timme (i fasta priser). Omsättningen har ökat sedan bolagiseringen, liksom förädlingsvärdets tillväxt. De senaste åren har emellertid Samhall AB haft ett försämrat ekonomiskt resultat och trendbrott i flera viktiga ekonomiska indikatorer. Samhall AB har som aktiebolag hittills kunnat utnyttja det egna kapital som bolaget förfogar över, utan kapitaltillskott från ägaren. Sedan år 2000 har dock merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna ökat, liksom den s.k. resultatprocenten och merkostnadsersättningen per timme (i både löpande och fasta priser).
9.2.2 Stiftelseformen
Beskattningsreglerna ändrades kort efter bolagiseringen av Samhall. Systemet med skatteutjämningsreserv avvecklades tre år efter skattereformen 1990. I dag spelar det ingen roll ur skattesynpunkt om verksamheten bedrivs i stiftelseform eller i aktiebolagsform. Aktiebolagsformen är dock särskilt avpassad för affärsverksamhet.
9.2.3 Insyns- och inflytandefrågor
Aktiebolagsformen skulle ge riksdagen och regeringen bättre möjligheter till insyn och inflytande. Enligt bolagsordningen har en riksdagsledamot rätt att närvara vid bolagsstämman och i anslutning till denna ställa frågor. Denna insynsform har utnyttjats i begränsad omfattning. Regeringen har också insyn och inflytande i verksamheten genom sin ägarpolitik (se vidare avsnitt 1.5).
9.3 Utredningens överväganden
Motivens giltighet
En del av det som uppnåtts genom organisationsförändringar och åtgärdsprogrammen hade sannolikt kunnat uppnås även under andra associationsformer. Det är dock inte sannolikt att de kunnat genomföras lika snabbt och resolut som aktiebolagsformen gör möjlig. Utredningen menar att Samhall AB – genom den flexibla organisationsform som aktiebolagsformen innebär – på ett godtagbart sätt kunnat möta omvärldsförändringar. Samhall AB har
SOU 2003:56 Samhalls associationsform
209
utnyttjat associationsformen för att bl.a. genom interna fusioner minska de administrativa kostnaderna i bolaget och genomföra de åtgärdsprogram som krävts. Aktiebolagsformen har också kommit att innebära att koncernpotentialen är bättre tillvaratagen än under den tidigare stiftelseformen, en bättre affärsstruktur, bättre kundkontakt och bättre möjligheter att upprätthålla nivån på personalutvecklingsarbetet. Verksamheten har blivit mer kostnadseffektiv sedan bolagiseringen.
Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att slutsatserna från förra översynen vad gäller motiven för:
• Samhalls inre och yttre effektivitet är giltiga,
• själva stiftelseformen inte längre är giltig,
• insyns- och inflytandefrågor är giltig.
Associationsformen och den arbetsmarknadspolitiska insatsen
Vare sig i den utredning som låg till grund för bolagiseringen
Samhall i går, i dag i morgon (SOU 1991:67) eller i propositionen om ombildningen av Samhall till aktiebolag (prop. 1991/92:91) var motiven för ombildningen särskilt utförligt och tydligt beskrivna.
Det faktum att Samhall i första hand var (och är) ett arbetsmarknadspolitiskt instrument och vilken betydelse detta skulle ha togs inte upp i detta sammanhang. Denna aspekt borde emellertid, enligt utredningens mening, ha varit den allra viktigaste aspekten att utreda. Aktiebolagsformen bedömdes inte ha någon betydelse för de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen, och om det hade någon betydelse, så var det snarast som en förstärkning av dessa övergripande mål.
Vissa av remissinstanserna såg dock en målkonflikt och hade som förbehåll för sitt stöd till förslaget att en ändrad verksamhetsform inte fick innebära en ändring av de sociala och arbetsmarknadspolitiska målen för verksamheten. Enligt utredningens uppfattning har de sociala och arbetsmarknadspolitiska målen för verksamheten i grunden inte ändrats. Däremot har det de senaste åren skett en påtaglig tyngdpunktsförskjutning från personers med arbetshandikapp behov av sysselsättning och rehabilitering/utveckling till det producerande företaget Samhall AB:s behov.
Samhall AB har ett omfattande, komplext och sammansatt uppdrag. Det är genom affärer som företaget skapar förutsättningar att genomföra sitt arbetsmarknadspolitiska och sociala uppdrag.
Samhalls associationsform SOU 2003:56
210
Strävan efter nya affärer får dock inte drivas så långt att verksamhetsidén hotas. Det handlar således om en svår balansgång. Företaget måste avveckla olönsamma affärer, förvalta lönsamma befintliga affärer och utveckla nya affärer med lönsamhet med utgångspunkt från de anställdas förutsättningar och behov. I olika dokument och rapporter från Samhall AB framhålls ofta att det inte råder någon motsättning mellan affärsverksamhet och de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. Affärerna ses istället som ett fundament för den arbetsmarknadspolitiska och sociala verksamheten. Utredningen menar att detta är en förenklad bild. Affärsverksamheten är samtidigt en förutsättning för och en begränsning av den arbetsmarknadspolitiska och sociala verksamheten. Affärsverksamheten och de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen måste balansera varandra. Utredningen anser att det är uppenbart att det på flera områden föreligger betydande spänningar mellan affärsverksamheten och dessa mål.
Samhalls associationsform
Enligt utredningsdirektiven skall utredaren utvärdera Samhalls associationsform och följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 samt proposition 1991/92:91 fortfarande är giltiga. Utredningen har tolkat direktiven så att i detta också ligger ett ställningstagande till företagets associationsform – aktiebolagsformen.
Utan tvivel är aktiebolagsformen den mest effektiva och ändamålsenliga associationsformen för affärsverksamhet. Aktiebolagsformen är dessutom den associationsform som staten valt för såväl de företag som verkar under marknadsmässiga villkor och krav som företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria (och till vilka Samhall AB räknas).
Utredningen kan konstatera att det inte finns något exempel på där ett helägt statligt aktiebolag återgått till den associationsform som föregick bolagsbildningen eller till någon annan associationsform. Utredningen menar att en annan associationsform knappast skulle lösa de problem som finns. Tvärtom, skulle en annan associationsform skapa osäkerhet kring Samhall AB som företag och affärspartner, vilket sannolikt bl.a. skulle innebära att sysselsättningen skulle minska ytterligare för de anställda med arbetshandikapp.
SOU 2003:56 Samhalls associationsform
211
Utredningen anser att det inte föreligger skäl att ändra Samhall AB:s associationsform.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
222
87 procent kände till att de har en utvecklingsplan, vilket är en markant ökning sedan 1997.
Utbildningstimmar
Det genomsnittliga antalet utbildningstimmar uppgick under 2002 till 45 timmar. Det interna målet för 2002 var 50 timmar. Antalet utbildningstimmar har, med vissa undantag, ökat kontinuerligt sedan 1997.
Utredningen har i sin undersökning låtit SCB ställa en mer allmän fråga:
Har du under det senaste året deltagit i någon utbildning eller andra aktiviteter för att du skall utvecklas i ditt arbete?
49 procent har svarat ja, medan 50 procent svarat nej. 1 procent vet inte om de har deltagit i någon utbildning eller andra aktiviteter. Samma fråga ställdes av LOSAM-utredningen 1997, med resultatet 45, 53 respektive 2 procent. Andelen som under det senaste året deltagit i någon utbildning eller andra aktiviteter har således ökat något sedan 1997.
Enligt SCB:s personalutbildningsstatistik var andelen utbildningstid i förhållande till den totala arbetstiden 2,7 procent under andra kvartalet 2002. Motsvarande andel utbildningstid inom Samhall (räknat på 1 800 timmar) var något lägre under år 2002, 2,5 procent. Utredningen har inget underlag för att värdera om volymen utbildning är tillräckligt stor. Med tanke på målgruppen förefaller dock nivån, i förhållande till genomsnittet på arbetsmarknaden som helhet, vara förhållandevis låg.
Övergångsmognad (beredd till övergång)
Andelen anställda med arbetshandikapp som anmälts som s.k. ombytessökande vid arbetsförmedlingen uppgick under 2002 till 15 procent. Det interna målet för 2002 var 12 procent. Andelen beredda till övergång har ökat kontinuerligt sedan 1998.
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
223
Övergång
I samband med bolagiseringen 1992 infördes ett mål för övergångar till reguljärt arbete. Med övergång menas anställning hos en annan arbetsgivare än Samhall AB, ändrad anställning inom Samhall (en anvisad anställd blir direktanställd) eller att den anställde startar eget företag. För att redovisas som övergång krävs att den anställde med arbetshandikapp varit tillsvidareanställd, vilket är normalfallet inom Samhall. Samhall AB har uppfyllt övergångskravet alla år utom under tre år. Se vidare avsnitt 11.2.
Sjukfrånvaro
Sjukfrånvaron (uttryckt som procent av kontrakterad tid) uppgick till 20,2 procent under 2002, vilket är en liten minskning i förhållande till 2001. Det interna målet för 2002 var 19 procent. Trendmässigt följer sjukfrånvaron arbetslivet i övrigt, men på en betydligt högre nivå.
Andra aspekter på utvecklande arbete
I föregående avsnitt diskuterades undersysselsättning. Att vara undersysselsatt kan inte heller sägas vara förenligt med målet om ”utvecklande” arbete. Utredningen fördjupar sig i detta avsnitt dock inte ytterligare i denna fråga.
Som framgått av avsnitt 5.4.1 definierar Samhall AB merkostnader som kostnader som orsakas av uppdraget från staten och som innebär insatser utöver vad som är normalt för företag inom övrigt näringsliv. Som motiv för merkostnadsersättningen nämns bl.a. motivationsarbete, kontakter med potentiella arbetsgivare, praktik och pryo hos blivande arbetsgivare med bibehållen lön och inskolning av nya medarbetare som ersätter de som lämnar bolaget. Personalutvecklingsinsatserna bedöms som mer omfattande än hos andra arbetsgivare i och med att det krävs ett intensivt arbete att successivt överbrygga hinder mellan den anställde med arbetshandikapp och hans/hennes arbetssituation. Detta motiveras bl.a. av olika stödinsatser i form av extra lång introduktion, utbildning, arbetsväxling, arbetsanpassning, en hög standard på arbetsmiljö och företagshälsovård samt ett anpassat produktionsupplägg och instruktion. Anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
224
borde därmed kunna förvänta sig ett omfattande personligt stöd och utveckling i sitt arbete.
Utredningen har i sin undersökning låtit SCB ställa två frågor till de anställda med arbetshandikapp om hur de upplever det personalutvecklande inslaget i arbetet. Den första frågan avser om man anser att man har möjlighet att utvecklas i sitt arbete. Den andra frågan avser om man anser sig få den hjälp man behöver för att man så småningom skall klara ett arbete utanför Samhall AB.
När det gäller den första frågan – om man anser att man har möjlighet att utvecklas i sitt arbete – svarar 53 procent att detta är fallet, medan 39 procent inte anser detta. 8 procent vet ej om de har möjlighet att utvecklas i sitt arbete. Samma fråga ställdes av LOSAM-utredningen 1997, med resultatet 60, 35 respektive 5 procent. Andelen positiva svar har således minskat något sedan 1997.
När det gäller den andra frågan – om man anser sig få den hjälp man behöver för att man så småningom skall klara ett arbete utanför Samhall – svarar 49 procent ja, medan 36 procent svarar nej. 15 procent vet ej om de får den hjälp de behöver för att de så småningom skall klara ett arbete utanför Samhall. Motsvarande fråga har ställts i Metalls SCB-undersökning om arbetsmiljön Ett krafttag för arbetsmiljön – halvera arbetsskadorna! (2001). 41 procent i denna undersökning ansåg att man fick det stöd man behövde. Andelen som anser sig få den hjälp man behöver för att så småningom klara ett arbete utanför Samhall har alltså ökat något sedan Metall genomförde sin undersökning.
Samhalls resurser i form av arbetsledartäthet och tillgång till företagshälsovård
Nära kopplat till frågan om personligt stöd och utveckling i arbetet är de resurser som finns till förfogande. En viktig faktor är tillgången till arbetsledning. Antalet direktanställda har halverats under den senaste tioårsperioden, från drygt 4 000 år 1992 till drygt 2 000 år 2002. Direktanställda utgörs både av arbetsledare och av administrativ personal. Enligt uppgift från Samhall gick det år 2002 i genomsnitt 37 anställda med arbetshandikapp per arbetsledare. På grund av bristfällig kvalitet på registrerade data saknas uppgifter om utvecklingen av antalet arbetsledare på Samhall AB under längre tidsperioder. Enligt LOSAM-utredningen (SOU 1997:64)
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
225
gick det 29 anställda med arbetshandikapp per arbetsledare vid årsskiftet 1996/97.
En annan viktig faktor är tillgången till företagshälsovård. Företagshälsovård inom Samhall bedrivs både i egen och i andras regi. Utredningen har försökt få fram mer detaljerade uppgifter om företagshälsovård vad gäller kostnader, omfattning, inriktning m.m. Dessa uppgifter har inte kunnat erhållas från Samhall bl.a. på grund av att bolaget eftersträvar en företagshälsovård som är integrerad i verksamheten och att kostnader inte kan särredovisas. Utredningen har i sin undersökning låtit SCB ställa en fråga som rör tillgången till företagshälsovård. Frågan rör om man har tillgång till företagshälsovård genom arbetet. 54 procent har svarat ja, medan 38 procent svarat nej på denna fråga. 8 procent vet ej om man har tillgång till företagshälsovård genom arbetet. Samma fråga om tillgång till företagshälsovård har på uppdrag av Arbetsmiljöverket ställts i tilläggsfrågor i SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) och publicerats i Arbetsmiljöundersökningen 2001 (AM 68 SM 0201). I denna undersökning, som alltså representerar ett genomsnitt för den ordinarie arbetsmarknaden, har 70 procent tillgång till företagshälsovård genom arbetet. Samhalls satsning på företagshälsovård synes mot denna bakgrund inte uppfylla de rimliga och extra krav som ställs just på Samhall.
10.4 Arbete där behoven finns
10.4.1 Begreppet där behoven finns
I proposition 1991/92:91 utvecklade det ansvariga statsrådet vad som avsågs med ”där behoven finns”:
Eftersom Samhall finns för de arbetshandikappades skull måste verksamheten täcka hela landet. Det är behovet av arbete åt handikappade sökande, som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden, som skall styra fördelningen av Samhalls arbetstillfällen. Vid fördelningen bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för arbetshandikappade, som finns i resp. region. Samma principer tillämpas regionalt, när Samhalls regionala företag och resp. Länsarbetsnämnd fördelar arbetstillfällena inom regionerna. Utredaren har understrukit att syftet med Samhalls verksamhet är arbetsmarknadspolitiskt och handikappolitiskt, men inte regionalpolitiskt. Samhalls primära uppgift är således inte att tillhandahålla arbete på orter med få andra arbetstillfällen... För egen del vill jag även erinra om att Samhall inte utgör något undantag när det gäller ansvar för att arbetsmarknaden är väl utvecklad i hela riket. Det innebär att Samhalls verksamhet
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
226
också skall ha stor betydelse i trakter med ensidigt eller svagt utvecklat näringsliv och med få andra arbetstillfällen. På sådana orter möter handikappade särskilt stora svårigheter att finna lämpligt arbete. För många människor med handikapp kan det också vara svårt att klara långa arbetsresor eller att flytta från hemorten för att få arbete. Det gör att det är särskilt angeläget att arbete kan erbjudas där behoven
finns.
För att säkerställa att denna intention infrias har regeringen i avtal reglerat att AMS och Samhall AB skall komma överens om den regionala fördelningen av arbetstimmar.
Regionalpolitisk hänsyn
En annan aspekt på ”där behoven finns” har uppstått när Samhall tvingats omstrukturera sin verksamhet. I samband med behandlingen i riksdagens arbetsmarknadsutskott av bidraget till Samhall inför budgetåret 1997 underströks vikten av att Samhall finns etablerat på orter med svag arbetsmarknad (bet. 1996/97: AU1). Bakgrunden var att regeringen i budgetpropositionen för 1997 föreslagit en minskad merkostnadsersättning till Samhall. Arbetsmarknadsutskottet erfor att Samhall skulle tvingas säga upp 1 000 anställda med arbetshandikapp. Genom ett s.k. utskottsinitiativ omfördelades medel från andra anslag för arbetsmarknadspolitiska program till Samhall, samtidigt som det följande årets planerade neddragning av merkostnadsersättning sköts fram ytterligare ett år. Utskottet förutsatte – mot bakgrund av de åtgärder man föreslog – att Samhall inte skulle fullfölja de ifrågavarande uppsägningarna. Samtidigt uttalade utskottet:
Det är enligt utskottets mening angeläget att Samhall vid eventuell omstrukturering av verksamheten om möjligt tar regionalpolitisk hänsyn. Nedläggningar av verksamhet bör om möjligt undvikas på orter med svagare arbetsmarknad.
En nästan identisk formulering har därefter förts in i avtalet mellan staten och Samhall AB.
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
227
10.4.2 Fördelningen av timmar
Den totala timvolymen (för alla län)
AMS bedömer behoven av de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp och lämnar, i budgetunderlag, årligen förslag till omfattningen vad gäller lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Någon bedömning av dimensioneringen av skyddat arbete hos Samhall görs emellertid inte, trots att skyddat arbete hos Samhall är en arbetsmarknadspolitisk insats som verket disponerar hela anvisningsrätten till. Efter riksdagsbehandling meddelar regeringen i regleringsbrev till AMS hur många som skall sysselsättas med lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) inom ramen för anslaget. Någon bestämd fördelning mellan lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) anges emellertid inte.
Samhall AB lämnar, i budgetunderlag, årligen förslag till omfattning av skyddat arbete hos Samhall uttryckt i antal arbetstimmar och anger samtidigt behovet av merkostnadsersättning. Förslaget som lämnas är dock inte någon arbetsmarknadspolitisk bedömning av behovet bland personer med arbetshandikapp, utan snarare en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning. Efter riksdagsbehandling sluter regeringen avtal med Samhall AB om hur många arbetstimmar som skall anordnas för en given merkostnadsersättning. I avtalet anges samtidigt övriga verksamhetsmål, riktlinjer och villkor förknippade med merkostnadsersättningen.
Den regionala timvolymen (mellan län)
I avtalet mellan staten och Samhall AB framgår att AMS beslutar, i samråd med Samhall, om den regionala fördelningen av arbetstillfällen för anställda med arbetshandikapp i bolaget. Rollfördelningen mellan AMS och Samhall AB är den att AMS svarar för den arbetsmarknadspolitiska behovsbedömningen, medan Samhall ställer denna bedömning mot sina kommersiella och organisatoriska förutsättningar.
Samhall AB lämnar årligen ett underlag till AMS rörande hur den totala timvolymen skall fördelas mellan olika län. Samhalls förslag är en samlad bedömning av möjligheterna att bereda sysselsättning i respektive län i förhållande till verksamhets- och affärsinriktning. Samhalls förslag på fördelning relateras till den preliminära fördelningen av andra arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
228
arbetshandikapp (lönebidrag och offentligt skyddat arbete). I fördelningen av medel till länsarbetsnämnderna har AMS sedan flera år avsatt 50 mnkr för att särskilt kompensera län som av olika skäl inte bedöms få tillräcklig del av skyddat arbete hos Samhall. Det rör sig dock om mindre än en procent av anslaget, men kan för ett enskilt län vara betydelsefullt.
På central nivå beslutar AMS, i samråd med Samhall AB, om den länsvisa fördelningen. Denna fördelning har i stort sett varit likadan från år till år. Någon reell prövning av fördelningen sker inte. Under årens lopp har den slutliga fördelningen av timmar endast avvikit marginellt från det underlag som Samhall AB lämnat. En förklaring är att fördelningen av arbetstimmar på central nivå är relativt abstrakt. Det är först på nästa organisatoriska nivå, när man fördelar arbetstillfällen på kommuner/orter, som fördelningen i praktiken blir konkret. En annan orsak är, trots att fördelningen är grov, att flexibiliteten när det gäller resursomflyttningar mellan län är begränsad. Det förefaller som om omfattningen av Samhall AB:s verksamhet på regional nivå snarare bestäms av historiska fakta än av någon medveten bedömning av ”behoven”.
Den lokala timvolymen (inom län)
Något motsvarande krav på formalia, liknande avtalet mellan staten och Samhall AB om den regionala fördelningen av timvolymen, finns inte för fördelningen av arbetstillfällen inom ett län.
I samverkansdokumentet mellan Samhall AB och Arbetsmarknadsverket finns riktlinjer för det regionala samarbetet. Den gemensamma planeringen skall på årsbasis alltid omfatta fördelningen av arbetstillfällen inom respektive län, anställningsmöjligheter, insatser för övergångar och de praktikplatser som Samhallbolagen har att ställa till arbetsförmedlingens förfogande. Den gemensamma planeringen förutsätter ett ömsesidigt och kontinuerligt informationsutbyte. Länsarbetsnämnden har att informera Samhallbolaget om den aktuella sökandegruppens behov och förutsättningar, förväntade förändringar m.m. Samhall har att kontinuerligt informera länsarbetsnämnden om anställningsmöjligheter och samråda om väsentliga förändringar i verksamheten t.ex. gällande omstruktureringar, nedläggningar och nyetableringar m.m.
Utredningen har via samtliga länsarbetsnämnder genomfört en mindre kartläggning över hur den lokala fördelningen av timvoly-
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
229
men görs och vilket inflytande länsarbetsnämnden har över dimensioneringen och lokaliseringen av timvolymen. Kartläggningen visar, generellt sett, att flexibiliteten är begränsad och har minskat ytterligare de senaste åren. Länsarbetsnämnderna menar att det är svårt att få gehör för de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna vid fördelningen. I många län är det för närvarande neddragningar och/eller anställningsstopp, vilket givetvis minskar flexibiliteten ytterligare. Lokaliseringen bestäms primärt av andra faktorer än behoven hos de arbetssökande med arbetshandikapp. Samarbetsklimatet beskrivs dock överlag som gott och konstruktivt. Länsarbetsnämnderna har, hittills, klarat minskningen inom Samhall genom ökade anslag för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Några särskilda omfördelningar av medel till kommuner som påtagligt drabbats när Samhall AB inte kan erbjuda sysselsättning har – hittills – inte behövts i någon större utsträckning.
Fördelningen av timvolymen inom ett län hanteras olika. I några län liknar proceduren fördelningen på central nivå, medan det i andra län mer handlar om en information från Samhalls sida. I vissa län bereds frågan av högsta ledningen, i andra län är det en sakkunnig handläggare som hanterar ärendet. Sammanfattningsvis kan konstateras att hanteringen av fördelningen av timvolymen inom länen inte, fullt ut, följer de riktlinjer som utarbetats av AMS och Samhall AB.
10.4.3 Tidigare bedömningar
Där behoven finns
Trots att ”där behoven finns” har en framskjuten plats i ändamålsparagrafen i bolagsordningen har staten inte satt upp något mål eller avkrävt någon form av återrapportering av hur denna aspekt tillgodoses. Ett exempel på hur ett sådant mål skulle kunna formuleras ger Öhrlings Coopers & Lybrand i sin rapport Ekonomisk analys av Samhall AB – Slutrapport;
Samhall skall erbjuda anställning för arbetshandikappade på orter som har minst Z invånare.
Det saknas överlag kunskap om i vilken utsträckning Samhall AB finns där behoven finns.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
230
Regionalpolitisk hänsyn
Trots att formuleringen – om att Samhall om möjligt bör ta regionalpolitisk hänsyn i samband med eventuella omstruktureringar och undvika att lägga ned verksamheter på orter med svag arbetsmarknad – har en framskjuten plats i avtalet mellan staten och Samhall AB finns ingen uppföljning i vilken utsträckning denna aspekt tillgodoses. Det saknas överlag kunskap om i vilken utsträckning Samhall AB vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad. Det handlar dels om nedläggningar av hela verksamheter, dels om antalet arbetstillfällen.
Riksrevisionsverkets kartläggning
Riksrevisionsverket (RRV) har i rapporten Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) gjort en kartläggning av i vilken utsträckning arbetsplatserna finns där behoven finns. RRV kunde konstatera att Samhall bedrev produktion av något slag i flertalet kommuner, vilket innebar ca 300 orter och 800 arbetsställen. RRV jämförde hur antalet arbetstillfällen per kommun förändrats mellan 1995 och 1997. Antalet arbetstillfällen minskade med 2 514 stycken, eller med 8,5 procent. RRV kunde konstatera att neddragningar av antalet sysselsättningstillfällen hade ägt rum i 159 kommuner spridda över hela landet, men att Samhall samtidigt ökat, eller behållit antalet arbetstillfällen i nästan 50 kommuner. RRV:s slutsats var att Samhall utifrån en övergripande geografisk dimension finns där behoven finns.
RRV:s slutsats grundar sig på täckningen av kommuner, men som framgår ovan är det i förhållande till behovet av arbete åt handikappade sökande, som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden och vilka kompensatoriska arbetsmarknadspolitiska program som finns tillgängliga i respektive region som bedömningen skall göras. Några sådana bedömningar finns inte i RRV:s rapport. Tidsperioden för jämförelsen är också kort (två år).
Någon bedömning av i vilken utsträckning Samhall vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad genomfördes inte inom ramen för RRV:s granskning.
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
231
10.4.4 Indikatorer – arbete där behoven finns
För att belysa i vilken utsträckning Samhall finns där behoven finns och i vilken utsträckning Samhall AB vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad har utredningen använt sig av SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) för åren 1985, 1990, 1995 och 2000. En brist är att statistikuppgiften avser samtliga anställda vid Samhall. RAMS gör ingen skillnad på direktanställd personal och personal med arbetshandikapp som anvisats via arbetsförmedlingen. Detta förhållande behöver emellertid inte innebära några större tolkningsbegränsningar eller systematiska fel, eftersom antalet direktanställda finns någorlunda jämnt fördelade mellan olika arbetsplatser och att minskningen av antalet direktanställda i stort sett skett proportionellt. I bilaga 6 redovisas hela utredningsresultatet.
Där behoven finns
Som tidigare framgått är det behovet av arbete åt arbetshandikappade sökande som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samtidigt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandikapp som finns i respektive region.
Utredningens studie visar att fördelningen av arbetstillfällen inte på ett tillfredsställande sätt korresponderar mot de faktiska behoven. Den regionala fördelningen speglar förvisso bättre behoven i dag än 1985, men fortfarande kvarstår regionala obalanser och omotiverade skillnader mellan län och kommuner. Samhall finns på många orter och på ännu fler arbetsställen, men lokaliseringen av arbetstillfällen utgår inte i tillräcklig utsträckning från de arbetsmarknadspolitiska behoven.
Regionalpolitisk hänsyn
Utredningen har studerat dels förändringen av själva kommuntäckningen, dels arbetstillfällenas utveckling (se bilaga 6). Utredningens kartläggning visar att 1985 fanns Samhall i 224 av 284 kommuner (79 procent). 1990 fanns Samhall i 244 av 284 kommuner (86 procent). 1995 hade Samhall ytterligare ökat sin täckning
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
232
till 248 av 288 kommuner (86 procent). Därefter har emellertid både timvolym (och antal arbetstillfällen) och den regionala täckningen minskat. År 2000 fanns Samhall i 219 av 289 kommuner (76 procent). Ökad tjänstesektor inom Samhall gör att arbetsställebegreppet inte blir lika entydigt som tidigare. Det är sannolikt att den reella täckningen är något större än vad som framgår av statistiken. Den minskade kommuntäckningen har främst tagits ut i storstadsområden och i eller i närheten av regionala centra. Samhall är (2000) i hög utsträckning fortfarande verksamt i sysselsättningssvaga områden, men samtidigt har sysselsättningen påverkats kraftigt i negativ riktning i vissa sysselsättningssvaga förvärvsregioner.
10.5 Arbete åt dem som har störst behov
10.5.1 Begreppet dem som har störst behov
I propositionen om skyddat arbete, yrkesinriktad rehabilitering m.m. (prop. 1977/78:30), som låg till grund för bildandet av stiftelsen Samhällsföretag, erinrade föredragande statsråd om det vidgade målet för sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiken. Målet full sysselsättning hade förskjutits till att avse rätten till arbete för alla. En följd av detta var att grupper som tidigare i mycket liten utsträckning förväntades ingå arbetskraften kommit att göra anspråk på arbete. Enligt propositionen ovan skall det skyddade arbetet främst ses som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i syfte att värna om arbetshandikappades rätt till avlönat arbete. Begreppet ”skyddat arbete” skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbetshinder när det gäller att få och behålla ett arbete.
Målgruppen för skyddat arbete, dvs. skyddat arbete hos Samhall och skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare (OSA), är enligt 32 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp …personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Detta innebär att alla andra möjligheter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till Samhall kan bli aktuell.
Staten ställer i avtalet med Samhall AB krav på att minst 40 procent av de som rekryteras till Samhall skall tillhöra de prioriterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
233
sjuka och flerhandikappade, enligt de definitioner som Samhall AB och AMS har enats om. En närmare beskrivning av de prioriterade grupperna ges i avsnitt 11.3.1.
10.5.2 Rekryteringsprocessen
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall se över rekryteringsprocessen för anställning i Samhall och, vid behov, lämna förslag på förändringar.
Det är endast arbetsförmedlingen som kan anvisa en arbetssökande till skyddat arbete hos Samhall. I proposition 1991/92:91 om bolagiseringen av Samhall angavs att Samhall och AMV skall samverka, bland annat vad gäller rekryteringen av arbetshandikappade och arbetet med övergångar.
Samhall AB och AMV har kommit överens om formerna för samverkan i särskilda samverkansdokument. Samverkansdokumentet från 1997 var resultatet av ett antal konferenser och möten mellan organisationerna under hösten 1996. 1997 års samverkansdokument justerades 2001, bland annat till följd av Samhalls nya bolagsindelning samt tillkomsten av det s.k. kvalitetssäkringsdokumentet.
I samverkansdokumentet mellan Arbetsmarknadsverket och Samhallkoncernen från 1997 beskrivs rekryteringsprocessen enligt följande:
En rekrytering till Samhall kan initieras såväl från Af/Ami som från Samhallbolaget. Det är viktigt att Samhallbolaget klargör och anmäler rekryteringsmöjligheter till Af/Ami. En sådan anmälan bör vara skriftlig och innehålla en kort redogörelse för generella förutsättningar, arbetsmiljöinsatser m.m. i den aktuella verksamheten. Syftet med anmälan är att underlätta dialogen om lämpliga arbetsuppgifter samt arbetsförberedande insatser såväl från Af/Ami som Samhallenheten.
I rekryteringsprocessen skall alltid ingå studiebesök på den aktuella arbetsplatsen. Dessutom kan förekomma praktik inför anställningen om det bedöms erforderligt utifrån den enskildes behov. Under sådan praktik utgår ingen lön från Samhallbolaget. I samband med anställningen skall genomföras ett trepartssamtal där den arbetssökande, Af/Ami och Samhall går igenom syftet och målen för anställningen. Af/Ami svarar för att samtalet dokumenteras på blanketten ”Överenskommelse vid anställning i Samhall”, vilken skall innehålla uppgifter om den arbetssökande, stödbehov, mål med anställningen, m.m. och undertecknas av de tre parterna. Överenskommelsen skall sedan ligga till grund för den personliga utvecklingsplanen som årligen följs upp under Samhallanställningen.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
234
Rekryteringsprocessen avslutas med att Samhallbolaget fattar ett formellt beslut om att anställa den sökande. Därmed har Samhall övertagit ansvaret för den anställdes personliga och yrkesmässiga utveckling. I det fall delade meningar föreligger om en anställning skall komma till stånd bör ärendet föras upp till överläggning mellan Lan:s och Samhallbolagens ledningar.
En arbetssökandes begränsade arbetsförmåga får inte ligga till grund för Samhallbolaget att säga nej till en anställning. För att en anställning skall komma till stånd förutsätts den arbetssökande aktivt kunna verka i en arbetsorganisation och delta i en produktionsprocess samt fullgöra minst halvtidsarbete. Den nyanställde bör dock ges möjlighet till en generöst tillmätt inskolningstid, vilken vid behov kan innebära kortare arbetstid än halvtid. Innan en anställning aktualiseras skall även arbetsställets sammansättning av olika handikappgrupper beaktas så att bra utvecklingsmöjligheter kan erbjudas de anställda.
Definition av arbetshandikapp
Funktionsnedsättning kan avse fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador/–sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, sjukdomar eller tillstånd kan vara av bestående eller övergående natur, dvs. stabila, progressiva eller periodiska. I ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang är en avgörande fråga om en person är arbetshandikappad, dvs. har en funktionsnedsättning som också innebär att arbetsförmågan är nedsatt. I vad mån arbetsförmågan är nedsatt kan dock inte enbart definieras med utgångspunkt från funktionshindret, utan avser egentligen förmågan att utföra specifika arbetsuppgifter. Ett arbetshandikapp kan brytas genom att arbetsuppgifter och arbetsvillkor anpassas till individen.
Enligt 10 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp definieras en person med arbetshandikapp som …den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårighet att få eller behålla ett reguljärt arbete.
Kodning av arbetshandikapp vid arbetsförmedlingen
För att få tillgång till de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp, t.ex. lönebidrag och skyddat arbete hos Samhall, krävs att ett arbetshandikapp har konstaterats och att den arbetssökande försetts med en kod för arbetshandikapp i arbetsförmedlingens register. Kodning av arbetshandikapp kan även göras för att
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
235
indikera ett behov av fördjupad service hos speciell handläggare eller arbetsförmedling.
Kodningen skall alltid göras i samråd med den arbetssökande, som också skall ge sitt skriftliga medgivande i samband med kodningen. För att kunna sätta en kod för arbetshandikapp krävs någon form av dokumentation som beskriver arbetshandikappets omfattning och vilka arbetsbegränsningar som det leder till. Dokumentationen kan bestå av en utredning av någon expert inom Arbetsmarknadsverket (AMV), t.ex. en arbetspsykolog, socialkonsulent eller liknande. Den kan också bestå av ett utlåtande från en expert, såsom ett läkarutlåtande eller remiss från socialtjänsten.
1
Endast ett arbetshandikapp – huvudhandikappet – kunde tidigare anges i AMS register över de arbetssökande. Dessutom saknades uppgifter om graden av arbetshandikapp. Koderna för arbetshandikapp ändrades i juli 2000 till en tvåställig kod. Hörsel-, synskadade och rörelsehindrade delades upp i två grupper, den ena med ett mer omfattande arbetshandikapp än det andra. Dessutom infördes ett antal nya koder. Upp till tre arbetshandikapp kan sedan juli 2000 anges för en och samma person.
Vad som utgör ett arbetshandikapp och vad det skall relateras till om ett arbete inte föreligger vid kodningstillfället kan dock fortfarande inte utläsas i det nya kodningssystemet. Avsikten med handikappkodningen är dock inte att bedöma den arbetssökandes arbetsförmåga eller graden av arbetshandikapp. Handikappkoden är den formella förutsättningen för arbetssökande med arbetshandikapp att få ta del av de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp. I det praktiska förmedlingsarbetet för att bedöma servicebehov hos den arbetssökande har emellertid handikappkodningen ett begränsat värde.
Kodningen av arbetshandikapp har dock en praktisk funktion genom att den möjliggör spårbarhet mellan målgrupp och resurstilldelning. Detta är information som efterfrågas, bland annat av Regeringskansliet, handikapprörelsen m.fl.
Det bör här nämnas att de prioriterade grupperna inte är direkt överensstämmande med respektive handikappkod, utan utgör en delmängd (eller har en vidare definition) av den aktuella koden. Endast de med svårare psykisk sjukdom respektive svårare funktionsnedsättning är prioriterade till Samhall. Definitionen av utvecklingsstörda är däremot vidare än vad koden för intellektuellt
1
Lathund vid handläggning av arbetsmarknadspolitiska program och övriga stöd, AMS
intranät Vis.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
236
arbetshandikapp anger. Relevant handikappkod är alltså ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att bedöma om en arbetssökande tillhör en prioriterad grupp eller inte.
Kvalitetssäkring av processen
Bland annat som ett svar på de brister i effektivitet som RRV:s granskning av Samhall påvisat (se avsnitt 10.5.3), initierade centrala samrådsgruppen mellan AMS och Samhall AB ett utvecklingsprojekt med uppdrag att arbeta fram ett förslag till kvalitetssäkring som tog fasta på de olika momenten i anvisnings-/rekryteringsprocessen samt arbetet med övergångarna från Samhall till annat arbete.
I kvalitetsdokumentet, som presenterades i maj 2001, finns kvalitetskrav, indikatorer, mätmetoder och kriterier för kvalitetskraven samt uppgift om vem som har ansvar för olika moment. Länsarbetsnämnderna och de regionala Samhallbolagen (fr.o.m. 2002 regionkontoren inom division Personalutveckling) ansvarar, enligt dokumentet, för att kvalitetskraven tillämpas och följs upp inom sina respektive ansvarsområden.
I anslutning till kvalitetssäkringsarbetet har AMS och Samhall justerat några av de gemensamma blanketter och faktablad som används inför en anställning vid Samhall AB.
10.5.3 Indikatorer – dem som har störst behov
Riksrevisionsverkets granskning
Samhall har för varje år nått det uppsatta målet att minst 40 procent av rekryteringarna till Samhall skall komma från de prioriterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikappade. Vissa studier, bland annat av Riksrevisionsverket (RRV), har dock konstaterat att Samhall inte rekryterat (och AMV inte anvisat) från den avsedda målgruppen enligt bestämmelserna i förordningen och att Samhall inte fungerar som en sista åtgärd utan har blivit en åtgärd bland andra.
Enligt RRV:s rapport Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) stämde handikappkoderna inte överens med det verkliga handikappet för de anställda vid Samhall. Drygt tre fjärdedelar av de med koden intellektuellt arbetshandikapp bedömdes av arbets-
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
237
ledarna inte ha detta arbetshandikapp. Även för de med psykiskt arbetshandikapp fanns avvikelser. Två tredjedelar hade inte ett arbetshandikapp som överensstämde med koden.
RRV konstaterade vidare att måluppfyllelsen är låg när det gäller relationen mellan den tänkta målgruppen och de som i praktiken finns på Samhall. RRV grundande sin bedömning på fyra iakttagelser,
• att 12 procent av dem som anvisats anställning till Samhall saknade ett arbetshandikapp, 3 procent saknade överhuvudtaget ett funktionshinder,
• att över 50 procent av dem som kategoriserats som prioriterad grupp inte hade ett arbetshandikapp som överensstämde med kategoriseringen, dvs. de tillhörde i praktiken inte de prioriterade grupperna,
• att den genomsnittliga arbetsförmågan hos de arbetshandikappade var betydligt högre än vad som förväntats med tanke på målgruppen för programmet. RRV:s granskning indikerade en arbetsförmåga motsvarande mellan 65 och 75 procent,
• att Samhall i praktiken inte fungerar som den sista åtgärden för de arbetshandikappade, utan ses i många fall som en åtgärd bland andra.
Bristerna i att nå den avsedda målgruppen förklarades, enligt RRV, delvis av att AMV:s anvisningsrätt inte tillämpades fullt ut av handläggarna och att arbetsförmedlingen/Ami definierade de prioriterade grupperna på felaktigt sätt. Orsaken till denna situation angavs vara att AMV:s volymkrav och en hög arbetsbelastning gett handläggarna incitament att så snabbt som möjligt ordna ett arbete åt den arbetssökande som bedömts vara arbetshandikappad. Samhalls behov av produktiv personal ansågs i högre utsträckning än avsett ha fått styra anvisningen, då handläggarna tenderat att eftersträva en snabb lösning för den arbetssökande.
En annan förklaring som RRV angav var den målkonflikt som föreligger mellan kravet på att behovet av statligt stöd successivt skall minskas och kravet på att anställningar skall förbehållas arbetshandikappade som har det svårast på arbetsmarknaden. Samhall har tvingats prioritera produktionen, vilket lett till att Samhall försökt rekrytera personer med särskilda kvalifikationer snarare än personer med särskilda behov.
Den förändrade produktionsinriktningen, från industriproduktion till tjänsteproduktion, var ytterligare en förklaring som RRV
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
238
angav till att rekryteringen inte skett från Samhalls egentliga målgrupp. Tjänsteproduktion ställer högre krav på de anställda, t.ex. krav på social kompetens och förmåga att arbeta självständigt.
Samhall angav i sitt yttrande över RRV:s rapport att den arbetsförmågebedömning som RRV gjort var missvisande då Samhalls uppgift är att anpassa produktion och arbetssituation till de anställdas olika förutsättningar, varför en jämförelse med ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden inte kan göras. Samhall menade vidare att RRV dragit felaktiga slutsatser om att vissa anställda inte skulle tillhöra tänkt målgrupp för Samhall, bland annat därför att det är en skillnad på den bedömning som görs när en person anställs och hur den anställde fungerar i ett anpassat arbete vid Samhall flera år senare.
AMS menade, liksom Samhall, i sitt yttrande att RRV:s påstående att ett stort antal anställda vid Samhall saknar arbetshandikapp eller funktionshinder som påverkar arbetet borde tolkas med försiktighet. Exempelvis skulle det kunna vara fråga om personer som haft anställning en tid och som har förbättrat sin arbetsförmåga men inte haft möjlighet att lämna Samhall på grund av den rådande arbetsmarknaden på orten. Att någon vid anställningstillfället helt saknat arbetshandikapp bedömdes inte som troligt. AMS angav dock att arbetsförmedlingen/Ami haft stora svårigheter att hävda anställningsmöjligheter för personer med mycket stora funktionshinder på grund av de höga krav som Samhall tidvis ställt för att få en anställning. RRV:s bild av den urholkade anvisningsrätten stämde väl överens med de uppgifter som AMS fått från länsarbetsnämnderna. En orsak som angavs var bristen på arbetsledare. Den grupp som har störst behov av anställning hos Samhall är just de som har ett särskilt stort behov av arbetsanpassning och arbetsledning.
Under åren 1997–1999 granskade RRV de flexibla lönebidragen och Samhall. I rapporten Stödet till arbetshandikappade – modeller för reformering av statens insatser (RRV 2000) gjorde RRV en jämförande analys av resultaten från de båda granskningarna. RRV konstaterade under granskningen av Samhall att det fanns betydande skillnader mellan hur man inom AMV respektive Samhall såg på Samhalls roll och uppdrag. Lite förenklat beskrevs skillnaderna som att AMV skulle vilja anvisa synnerligen svårplacerade personer till Samhall medan Samhall å sin sida ville rekrytera människor med endast lindriga arbetshandikapp. RRV menade att de betydande skillnaderna i synsätt kvarstår. RRV menade vidare att skillnaderna
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
239
i synsätt är så pass stora och grundläggande att det kommer krävas mer för att lösa dem än vad som ryms inom ramen för kvalitetsutvecklingsarbetet.
Sannolikhetsstudie
2
Rekryteringsprocessen är väl dokumenterad och belyst av bland annat LOSAM-utredningen och RRV. Utredningen har därför valt att inte genomföra någon egen mer omfattande studie. För att belysa rekryteringen till Samhall AB ytterligare har dock utredningen låtit genomföra en studie av sannolikheten för de prioriterade grupperna att anvisas till skyddat arbete hos Samhall, jämfört med att anvisas till en lönebidragsanställning. Resultatet av studien visar att sannolikheten för de prioriterade grupperna att få en Samhallanställning jämfört med en lönebidragsanställning varierat mellan ca 10 och 25 procent under perioden 1992–2001. De prioriterade gruppernas möjlighet att placeras i Samhall bestäms i första hand av förhållandet mellan inflödet till Samhall respektive lönebidrag, dvs. då inflödet till lönebidrag minskar ökar sannolikheten för de prioriterade grupperna att få en Samhallanställning, givet konstant inflöde till Samhall.
Observera att den prioriterade gruppen som utgör den största andelen (ca hälften) av de nyrekryterade till Samhall – de flerhandikappade – endast ingår i studien från och med juli 2000. Som nämndes ovan är de prioriterade grupperna inte direkt överensstämmande med respektive handikappkod, utan utgör en delmängd (eller har en vidare definition) av den aktuella koden. Handikappkod är dock den enda variabel som finns tillgänglig för att mäta prioriterade grupper.
I vilken utsträckning har då de prioriterade grupperna fått företräde till Samhall jämfört med övriga grupper, givet den rekrytering som faktiskt skett till Samhall och lönebidrag? När den relativa sannolikheten studeras framgår att de prioriterade grupperna i genomsnitt hade mellan ca 10 och 50 procent större chans än övriga att placeras i Samhall jämfört med lönebidrag under den studerade perioden. Sannolikheten varierar mellan åren men trenden är avtagande från senare delen av 1990-talet (se figur 10.1
2
I studien analyseras sannolikheten att placeras i Samhall istället för i lönebidrag för en
genomsnittsperson med avseende på ett antal bakgrundsvariabler, t.ex. kön, ålder, utbildningsnivå, etc.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
240
nedan). Den nedåtgående trenden understryker det RRV fann i sin granskning, dvs. att ökade ekonomiska krav har lett till att Samhall AB tvingats prioritera produktionen framför kravet på att anställningarna skall förbehållas dem som har det svårast på arbetsmarknaden. Sannolikheten är statistiskt säkerställd på fem procents signifikansnivå för samtliga år. För år 2000 var dock sannolikheten nära icke-signifikant, vilket innebär att det detta år nästan inte fanns någon signifikant skillnad alls mellan de prioriterade och icke-prioriterade grupperna i sannolikheten att få en Samhallanställning jämfört med en lönebidragsanställning.
Figur 10.1. Sannolikheten att få en Samhallanställning jämfört med en lönebidragsanställning för de prioriterade grupperna relativt övriga grupper 1992–2001
Källa: AMS
IFAU:s arbetsmarknadspolitiska utvärdering av Samhall
Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) har påbörjat ett projekt för utvärdering av rekryteringen till Samhall AB. Ett preliminärt resultat från en kommande rapport visar att Samhall, även om Samhall uppfyllt rekryteringsmålet, inte prioriterar enligt intentionerna. IFAU har inte kunnat hitta belägg för att de prioriterade grupperna har större sannolikhet att få en anställ-
-0,20 -0,10
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Sannol ik het
Relativ sannolikhet
Standardfel
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
241
ning på Samhall än att ta del av andra arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp, med hänsyn tagen till olika bakgrundsfaktorer såsom utbildning, nationalitet och ålder.
Övergångar fördelat på anställningstid
Statistik från Samhall AB visar att anställda med arbetshandikapp som varit anställda en mycket kort tid (mindre än ett år) var kraftigt överrepresenterade bland dem som gick över till ett reguljärt arbete i förhållande till gruppens andel bland samtliga anställda (se bilaga 8). Målgruppen är …personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Det skall således vara fråga om personer som arbetsförmedlingen bedömt har ett omfattande stödbehov och för vilka det rimligtvis krävs betydande utvecklings- och rehabiliteringsinsatser för att kunna gå över till ett arbete utanför Samhall. Detta är ytterligare en indikation på att delvis fel målgrupp anvisas/rekryteras till Samhall.
10.6 Utredningens överväganden
Utredaren skall enligt utredningsdirektiven bedöma hur Samhall genomför uppgiften att skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns samt redovisa vilka konsekvenser detta får för bolagets förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.
Utredningens samlade bedömning är att Samhall AB, utifrån de förutsättningar som gäller, genomför uppgiften på ett godtagbart sätt. Utredningens menar samtidigt att det finns stora förändrings- och utvecklingsbehov när det gäller hur det arbetsmarknadspolitiska uppdraget som helhet genomförs respektive inom vart och ett av de deluppdrag som lagts fast för Samhall; att ge meningsfullt arbete åt arbetshandikappde, att ge utvecklande arbete, att erbjuda arbete där behoven finns och slutligen att ge arbete åt dem som har störst behov.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
242
Att ge meningsfullt arbete
I olika sammanhang betraktas arbetet på Samhall per definition som meningsfullt i och med att de varor och tjänster som produceras säljs på en marknad. Utredningen menar att det faktum att man producerar varor och tjänster på en marknad är en viktig aspekt när det gäller begreppet meningsfullt arbete, men att detta inte är samma sak som vad var och en som anvisats till skyddat arbete hos Samhall upplever som meningsfullt. Samhall AB har ett värde för staten endast som en arbetsmarknadspolitisk insats för personer med arbetshandikapp, inte för de varor och tjänster som företaget producerar.
Inom personalutvecklingsarbetet har utvecklats en medarbetarsyn som bygger på ökat eget ansvar samt eget handlings- och beslututrymme. Mot denna bakgrund är det förvånande att nära hälften av medarbetarna i utredningens undersökning anser att det för det mesta inte eller aldrig är fallet att de är med och beslutar om uppläggningen av arbetet.
Samhall skall enligt de ursprungliga intentionerna vara till för anställda med arbetshandikapp. Anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB borde därmed kunna förvänta sig att arbetet är anpassat efter deras behov och förutsättningar. Merparten av de anställda inom Samhall AB upplever också att deras arbete är anpassat efter deras behov och förutsättningar och att det ställs rimliga krav på dem. Utredningens undersökning visar dock att det finns en (i sammanhanget) relativt stor grupp som anser att arbetet för det mesta inte eller aldrig är anpassat efter deras behov och förutsättningar (23 procent) och att det ställs för höga krav på dem i arbetet (22 procent).
Ett minimikrav som kan ställas på begreppet meningsfullt arbete är att man har arbetsuppgifter. I förarbeten och i tidigare utredningar förutsätts att Samhall AB alltid kan erbjuda sysselsättning. De senaste årens utveckling med vikande försäljning har visat att detta inte är fallet. Sysselsättningskravet, timvolymen, och tillämpningen att inga anställda med arbetshandikapp sägs upp p.g.a. arbetsbrist har en negativ konsekvens om det allmänt saknas arbete eller om de anställda inte finns på de orter eller passar för de nya arbetstillfällen som skapas; undersysselsättning. Det finns en betydande undersysselsättning inom Samhall AB i dag. Att vara undersysselsatt kan inte sägas vara förenligt med målet om ”meningsfullt” arbete.
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
243
Inom Samhall AB skall både arbetstakt och arbetsuppgifter anpassas efter individens behov och förutsättningar. Parallellt med undersysselsättning, där personer har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter finns en (i sammanhanget) relativt stor grupp som upplever att de antingen har något för mycket arbetsuppgifter eller alldeles för mycket arbetsuppgifter.
Utredningen menar att om det inte finns arbete måste nya alternativ och lösningar sökas. Istället för att vara undersysselsatt under längre perioder och inte få möjlighet till rehabilitering/utveckling i arbetet, bör insatserna inriktas mot att finna sysselsättning och rehabilitering/utveckling hos andra arbetsgivare och/eller inom andra sektorer.
Att ge utvecklande arbete
Samhall AB har under årens lopp arbetat ambitiöst med personalutveckling. En ny personalutvecklingsprocess (PU-process) utformades och implementerades under 2002. Inom ramen för denna mäts ett antal nyckeltal (andel utvecklingssamtal, genomsnittliga antalet utbildningstimmar, praktik, beredd till övergång (övergångsmognad), övergång och sjukfrånvaro). Nyckeltalen har överlag visat på en positiv utveckling (före 2002 fanns dock inga mål för dessa nyckeltal).
Ett minimikrav som kan ställas på begreppet utvecklande arbete, liksom meningsfullt arbete, är att man har arbetsuppgifter. Det är genom själva arbetet utveckling förväntas ske. Att vara undersysselsatt kan inte sägas vara förenligt med målet om ”utvecklande” arbete.
Eftersom Samhall är till för anställda med arbetshandikapp borde därmed de anställda kunna förvänta sig ett omfattande personligt stöd och utveckling i sitt arbete. Utredningens undersökning bland anställda med arbetshandikapp visar dock på ett betydande utvecklingsbehov när det gäller huruvida man har möjlighet att utvecklas i sitt arbete och om man anser sig få den hjälp man behöver för att man så småningom skall klara ett arbete utanför Samhall.
Som tidigare framgått har utredningen i sin undersökning låtit SCB ställa en fråga som rör tillgången till företagshälsovård. 54 procent har svarat att de har tillgång till företagshälsovård genom arbetet. Motsvarande andel i Arbetsmiljöundersökningen 2001 (AM 68 SM 0201) var 70 procent. Mot denna bakgrund är det
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
244
otillfredsställande att resurserna för företagshälsovård inom Samhall inte går att redovisa eller följa upp.
Utredningen menar vidare att det finns anledning till oro över arbetsledartätheten inom Samhall. Enligt uppgift från Samhall gick det i genomsnitt 37 anställda med arbetshandikapp per arbetsledare under 2002. Arbetsuppgifter som tidigare utförts av direktanställda har tagits över av anställda med arbetshandikapp. Ibland framhålls att en indikation på att arbetet blivit mer utvecklande är att allt fler arbetsuppgifter har kunnat övertas av arbetshandikappad personal från tidigare direktanställda.
Arbetsledarna får genom den nya medarbetarsynen som lagts fast inom personalutvecklingen en annan roll. Styrningen över produktionsplanering och uppläggning sker i ökad utsträckning i arbetslag, därigenom får den enskilde ett större ansvar för den egna situationen och den personliga utvecklingen. Utredningen menar att denna medarbetarsyn i och för sig är sympatisk, men att det knappast ersätter behovet av arbetsledare. Målgruppen är …personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Rimligen måste det finnas ett mycket starkt samband mellan behovet av personligt stöd i arbetet i form av arbetsledning och det individuella stödbehov som var och en har som anvisats till skyddat arbete hos Samhall. Verksamheten är uppbyggd för att motsvara behovet hos personer med stora stödbehov på arbetsmarknaden. Anställda med arbetshandikapp är berättigade till ett mycket bra personligt stöd i sitt arbete. Här finns en motsättning mellan de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen och affärsverksamheten. Det är framför allt ekonomiska besparingar som lett fram till att antalet direktanställda har minskat kraftigt.
Det finns också tecken på att arbetsledarrollen inom Samhall AB kommit att bli allt svårare och krävande. SCB genomförde på uppdrag av Samhall hösten 2001 en undersökning av tjänstemännens arbetsförhållanden.
3
Resultaten av undersökningen visade bl.a. att
såväl arbetsmängd som nya arbetsuppgifter hade ökat för 60 procent av personalen. Ungefär hälften ansåg att de blivit osäkra om de skulle orka med nuvarande arbetsuppgifter och lika många var osäkra på om de skulle få vara kvar i Samhall. Vid en jämförelse med övriga arbetsmarknaden konstaterades bl.a. att fler arbetade övertid och arbetssituationen för många var stressig, fler hade
3
Direktanställda tjänstemäns arbetsförhållanden 2001, Samhall (2002).
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
245
svårare att koppla av tankarna på arbetet när de är lediga och hade svårigheter att sova samt att många skulle lämna Samhall om man hade möjlighet att få ett annat arbete med likvärdiga villkor. Jämfört med övriga arbetsmarknaden upplevde dock fler sitt arbete som meningsfullt och hade större möjlighet att vara med och besluta om upplägget av arbetet samt bestämma när olika arbetsuppgifter skall utföras.
Utredningen menar att anställda med arbetshandikapp är berättigade till, och därmed också skall få, ett mycket bra personligt stöd i sitt arbete. Som framgår av kapitel 5 är en brist i nuvarande finansieringsmodell att de personalutvecklande inslagen i verksamheten som staten via merkostnadsersättningen finansierar inte prioriteras när affärsverksamheten tvingar fram besparingar och/eller omstrukturering av verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen är därmed i praktiken underställda de affärsmässiga aspekterna. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är det emellertid önskvärt att anställda med arbetshandikapp får del av de utvecklingsinsatser de är berättigade till, oberoende av hur affärsverksamheten utvecklar sig.
Att erbjuda arbete där behoven finns
Det är behovet av arbete åt arbetssökande med arbetshandikapp som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samtidigt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandikapp som finns i respektive region. Utredningens studie visar dock att fördelningen av arbetstillfällen inte på ett tillfredsställande sätt korresponderar mot de faktiska behoven. De affärsmässiga aspekterna väger tyngre än de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen i fördelningen av arbetstillfällen. Den regionala fördelningen speglar förvisso bättre behoven i dag än 1985, men fortfarande kvarstår regionala obalanser och omotiverade skillnader mellan län och kommuner. Utredningen menar att de principer som finns fastlagda för fördelningen av arbetstillfällen bör tillämpas.
Inom Samhall pågår för närvarande ett omfattande omstruktureringsarbete i riktning mot mer tjänsteproduktion och mindre industriverksamhet. Nuvarande fördelning med 60 procent industri och 40 procent tjänster skall i slutet av 2004 ha förskjutits till 45 procent
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
246
industri och 55 procent tjänster. Ca 4 000 anställda med arbetshandikapp kommer enligt planerna att byta arbetsuppgifter de närmaste åren. Samhall har i olika sammanhang aviserat att takten i omstruktureringsarbetet kan komma att behöva bli högre om de ekonomiska förutsättningarna så kräver.
Strategin bygger på att minskande industrijobb kan kompenseras av expanderande tjänstejobb. Utredningen bedömer att, i den mån denna strategi inte lyckas, kommer detta få mycket stora konsekvenser för Samhall AB. I ett första led som undersysselsättning där personer har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter och i ett andra led för sysselsättning och kommuntäckning. Flera orter/kommuner med industriarbetsplatser och svag arbetsmarknad finns med i den omstruktureringsplan som lagts fast. Det är dock inte säkert att tjänstejobben kommer att kunna växa fram där eller att de arbeten som kan erbjudas passar de anställda med arbetshandikapp. På dessa orter kan det därmed bli mycket svårt att – inom ramen för nuvarande system – ordna sysselsättning.
Utredningen menar att här föreligger betydande spänningar mellan affärsverksamheten och målet om att finnas ”där behoven finns”.
Konsekvenser för att bedriva en effektiv verksamhet
Enligt bolagsordningen är bolagets syfte att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Samtidigt utgörs målgruppen av …personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser.
Utredningen har i avsnitt 9.3 påpekat att när Samhall AB:s nuvarande uppdrag lades fast, utreddes inte det faktum att Samhall i första hand var (och är) en arbetsmarknadspolitisk insats och vilken betydelse detta förhållande skulle ha. Denna aspekt borde emellertid, enligt utredningens mening, ha varit den allra viktigaste aspekten att utreda. Samhall har ett omfattande, komplext och sammansatt uppdrag. Affärsverksamheten är en förutsättning för det arbetsmarknadspolitiska och sociala uppdraget. Samtidigt är det här motsättningen i uppdraget ligger.
De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen innebär en begränsning i affärsverksamheten. Samtidigt skulle inte bolaget
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
247
existera om inte verksamhetsidén fanns. Som framgår av avsnitt 7.2 skall Samhall bete sig på motsatt sätt i förhållande till övrigt näringsliv (hantera försäljningspriset med varsamhet och inte sätta pris under gällande marknadspris, undvika att bli marknadsdominerande, iaktta försiktighet när man går in i en ny bransch m.m.). Ur en strikt företagsekonomisk synvinkel skulle exempelvis inte så många diversifierade affärer finnas, olika arbetsuppgifter erbjudas, stödinsatser tillhandahållas m.m. Det är också helt uppenbart att företag inom övrigt näringsliv av företagsekonomiska skäl inte skulle ha en sådan stor geografisk spridning. Å andra sidan bedriver Samhall en mängd olika verksamheter, (vilket i och för sig företag inom övrigt näringsliv inte skulle finna strategiskt riktigt att göra). Även om man tar hänsyn till mängden verksamheter finns Samhall på fler platser än vad ett vanligt företag skulle finna lämpligt. Det är uppenbart att själva verksamhetsidén medför begränsningar och får konsekvenser när det gäller att bedriva en effektiv verksamhet.
Affärsverksamheten innebär dock en kraftigare begränsning för de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen än omvänt. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen prioriteras inte när affärsverksamheten tvingar fram besparingar och/eller omstrukturering av verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen är därmed i praktiken underställda de affärsmässiga aspekterna. Riksdag och regering har som medel för att nå de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen valt ett eget bolag. Statsmakterna har genom detta val också tagit den affärsrisk som är förknippat med detta. Om affärerna går dåligt får detta återverkningar både kvantitativt på sysselsättningsnivån och kvalitativt på möjligheterna att erbjuda personalutveckling.
I proposition 1991/92:91 framhölls vikten av att Samhall erbjöd olika slags arbetsuppgifter. Ett ensidigt utbud av arbetsuppgifter skulle göra det svårt att erbjuda enskilda sökande arbete som passar deras förutsättningar och begränsar möjligheterna till utveckling i arbetet. Samhall erbjuder ett differentierat utbud av arbetsuppgifter – totalt sett – över hela landet, men inte på den lokala arbetsmarknaden. Det ligger i sakens natur att ett nationellt bolag måste genomföra en långt driven specialisering och renodling för att vara effektivt. Utredningen konstaterar att Samhall inledningsvis i stor utsträckning byggde på lokal produktion. Verksamheten har under hand, av affärsmässiga skäl, blivit mer specialiserad till stora kunder och till mer storskalig och koncentrerad produktion. Enligt utredningens bedömning har konsekvenserna för effektiviteten föränd-
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
248
rats (försvårats) i takt med att Samhall – åtminstone i delar – i allt högre utsträckning kommit att likna ett företag vilket som helst. Det har blivit allt svårare att förena affärsverksamhet och de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen.
Behöver den regionala hänsynen tydliggöras?
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall bedöma om den regionala hänsynen behöver tydliggöras och om så är fallet föreslå hur ett sådant uppdrag skulle kunna formuleras samt beräkna kostnaden för ett sådant uppdrag. Enligt utredningens samlade bedömning finns inget skäl att tydliggöra den regionala hänsynen om man med detta menar ett explicit regionalpolitiskt uppdrag. Vid översynen av Samhall 1991 fastslogs att syftet med Samhalls verksamhet var arbetsmarknadspolitiskt och handikappolitiskt, men inte regionalpolitiskt. Detta bör gälla även framöver.
Om den regionalpolitiska hänsynen skulle renodlas till ett politikområde, regionalpolitiken, kan konstateras att Samhall AB – med nuvarande verksamhetsinriktning och stöd från staten – inte kan få regionalpolitiska företagsstöd (regionalt utvecklingsbidrag, sysselsättningsbidrag, transportbidrag och landsbygdsstöd). Den typ av stöd som närmast skulle kunna sägas likna det stöd som i sådana fall skulle vara aktuellt är transportbidraget. De regionalpolitiska företagsstöden är dessutom utformade som temporära stöd till näringslivet, och inte som permanenta stöd till ordinarie verksamhet. Om statsmakterna har andra eller högre regionalpolitiska ambitioner med verksamheten förutsätter utredningen att eventuellt nödvändiga särskilda stödmöjligheter utreds inom ramen för regionalpolitiken.
I avtalet mellan staten och Samhall AB framgår att AMS beslutar, i samråd med Samhall, om den regionala fördelningen av arbetstillfällen för arbetshandikappade anställda i bolaget. En viktig fråga är varför inte denna arbetsordning har resulterat i en fördelning som bättre motsvarar behoven. Varför har inte Arbetsmarknadsverket, som rimligen är den aktör som har den bästa kunskapen om var behoven finns, i högre utsträckning än vad som blivit fallet styrt arbetstillfällena dit? Utredningen konstaterar att skyddat arbete hos Samhall är en arbetsmarknadspolitisk insats som Arbetsmarknadsverket disponerar hela anvisningsrätten till. De affärsmässiga övervägandena har dock i praktiken satt mycket snäva ramar
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
249
för lokaliseringen av arbetstillfällena. Som framgått tidigare påverkar Arbetsmarknadsverket inte alls eller i mycket begränsad utsträckning dimensioneringen, lokaliseringen eller inriktningen av arbetstillfällena. Vid några tillfällen under 1990-talet har AMS i själva beslutet om fördelningen av timvolymen påpekat att regionala obalanser fortfarande kvarstår, även med den fördelning som gjorts. Den regionala och lokala fördelningen av timvolymen är i realiteten mer en formalitet, än en årlig prövning utifrån det arbetsmarknadspolitiska behovet.
Utredningens förslag till en ny insats innebär att beslut om lönebidrag och omkostnadsersättning fattas med utgångspunkt från en individuell kartläggning. I kartläggningen ingår också att en bedömning görs av vilka möjliga arbetstillfällen som finns. I huvudsak skall AMS regionala föredelning av det samlade anslaget baseras på en bedömning av var behoven finns. AMS får betydligt större faktiska möjligheter att leva upp till redan gällande principer för fördelningen av arbetstillfällen.
Hänsynen till Samhalls existerande produktionsapparat och behov av medel för redan anställda i Samhall får under den femåriga övergångsperioden hanteras, liksom hittills, inom ramen för anslaget under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslag 22:9 Bidrag till
Samhall AB.
Att ge arbete åt dem som har störst behov
Utredaren skall enligt direktiven för utredningen se över rekryteringsprocessen för anställning i Samhall och, vid behov, lämna förslag på förändringar.
Målgruppen för skyddat arbete hos Samhall är …personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. I likhet med RRV menar utredningen att den faktiska målgruppen som rekryterats till Samhall avviker från den avsedda. Detta faktum får två allvarliga konsekvenser; dels tränger det undan arbetssökande med mer omfattande funktionsnedsättningar för vilka insatsen är avsedd för, dels innebär det en felaktig resursallokering i och med att omfattande ekonomiska resurser används för individer där andra arbetsmarknadspolitiska program skulle vara mer kostnadseffektiva och ändamålsenliga.
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
250
Frågan om att ge arbete till dem som har störst behov är nära kopplat till rekryteringsprocessen. Bristerna i rekryteringsprocessen kan i huvudsak sammanfattas i tre punkter:
• processen är inte systematisk och/eller kvalitetssäkrad
• processen möter målkonflikter inom Samhall
• processen lider av bristande incitamentsstruktur
Det föreligger en uppenbar konflikt mellan de ekonomiska kraven som ställs på Samhall AB och kravet på att anställningar skall förbehållas personer med arbetshandikapp som har det svårast på arbetsmarknaden. Detta förhållande har inneburit att Samhall prioriterat produktionen och haft incitament att rekrytera personer med särskilda kvalifikationer snarare än personer med särskilda behov.
Arbetsmarknadsverket och Samhall AB bedriver ett gemensamt kvalitetsutvecklingsarbete. Utredningen konstaterar att rekryteringen/anvisningen till Samhall är en lång process med olika delprocesser som är beroende av varandra för att kunna uppnå bibehållen kvalitet genom hela processen. Detta gör den känslig för ”brott” i processen. Respektive delprocess är sårbar i sig, tillsammans blir hela processen ännu mer sårbar. Faktorer som kan orsaka ”brott” i kvalitetskedjan är bl.a. att den kartläggning som i dag görs före anvisning till programmet inte är tillräcklig, olika resurser och kompetens på arbetsförmedlingen och Samhall, etc. Utredningen delar härvidlag RRV:s uppfattning att kvalitetsdokumentet är nödvändigt, men otillräckligt som styrmedel för att förverkliga statsmakternas intentioner när det gäller målgruppen för skyddat arbete hos Samhall.
Samhall är för närvarande en fri resurs för arbetsförmedlingen. Att anvisa till Samhall belastar inte arbetsförmedlingens budget. Det finns därmed inget ekonomiskt incitament att vara restriktiv med vem eller hur många som anvisas till Samhall. Samhall är samtidigt det i särklass dyraste arbetsmarknadspolitiska programmet/insatsen. Det finns ett flertal liknande exempel på hur fria resurser både fel- och överutnyttjats inom arbetsmarknadspolitiken. Rent principiellt bör den som nyttjar en ekonomisk resurs också finansiera den. I kapitel 5 föreslås ett system där arbetsförmedlingen både skall styra omfattningen och finansiera programmet. Arbetsförmedlingen bör ta ställning till vilket arbetsmarknadspolitiskt program/insats som är lämpligast utifrån en samlad
SOU 2003:56 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag
251
behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ, vilket torde leda till ett incitament för att rätt målgrupp anvisas.
I kapitel 4 föreslår utredningen ett nytt kartläggnings- och utredningsprogram. Det föreslagna systemet ger, enligt utredningens mening, en betydligt bättre grund så att varje individ får del av rätt insatser vid rätt tidpunkt. Bedömningen blir mer nyanserad och individuell. Planeringen och rehabiliteringen tar den enskildes kompetens, intressen och möjligheter som utgångspunkt. Den avgörande frågan måste vara: Vad vill Du göra med resten av Ditt arbetsliv?
Ansvarsfördelningen mellan Arbetsmarknadsverket och Samhall AB
Enligt utredningsdirektiven skall utredaren pröva ansvarsfördelningen mellan Arbetsmarknadsverket och Samhall.
Utredningen har visat att det på många punkter råder oklarheter om vem som gör vad och varför mellan Arbetsmarknadsverket och Samhall AB. Inom ramen för nuvarande system finns anledning till att precisera ansvarsfördelningen. Samverkan regleras av ett samverkansdokument. Enligt samverkansdokumentet har länsarbetsnämnderna och de regionala Samhallbolagen (fr.o.m. 2002 regionkontoren inom division Personalutveckling) ett gemensamt ansvar för att utveckla ett nära regionalt och lokalt samarbete. Formerna för och innehållet i samarbetet skall, enligt samverkansdokumentet, dokumenteras i ett kontrakt. Enligt vad utredningen erfarit är variationen stor i kontrakten vad gäller innehåll och struktur. Ett samverkansdokument är dock, enligt utredningens mening, ett alldeles för lösligt och oprecist instrument. Roller, ansvar och uppgifter bör antingen ha författningsstöd och/eller finnas reglerade i avtal mellan staten och Samhall AB eller i bolagsordning alternativt i avtal mellan AMS och Samhall AB.
Enligt utredningens uppfattning finns anledning att strama upp hanteringen av den arbetsmarknadspolitiska insatsen inom Arbetsmarknadsverket. Inom Arbetsmarknadsverket förekommer olika typer av dokument där innehållet avviker från förordningen och som är svåra att statusbestämma. Exempel på detta är AMS definition av arbetshandikapp i Lathund vid handläggning av arbetsmarknadspolitiska program och övriga stöd;
En människa som på grund av fysiskt, psykiskt, förståndsmässigt eller socialmedicinskt handikapp har eller förväntas få svårigheter med att få
Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag SOU 2003:56
252
eller behålla ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden är arbetshandikappade.
Ett annat exempel är samverkansdokumentet där Samhalls målgrupp anges som …arbetssökande vid arbetsförmedlingen som på grund av funktionshinder har svårt för att få eller behålla arbete. I AMS administrativa föreskrifter om handläggningen av ärenden om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 17–18 §§ framgår att de arbetsmarknadspolitiska programmen och flyttningsbidrag kan användas för anvisade inom Samhall som saknar stöd i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.
Utredningen förutsätter att AMS snarast gör en översyn över hur innehållet i samtliga dokument stämmer överens med regelverket och dessutom överväger att i ökad utsträckning styra genom föreskrifter och allmänna råd istället för genom dokument som inte är statusbestämda.
253
11 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
Utredningen föreslår:
• att nuvarande mål och krav för sysselsättning, övergångar och rekrytering, som i dag riktas mot Samhall AB, i samband med införandet av allmänt skyddat arbete istället riktas mot Arbetsmarknadsverket
Nuvarande verksamhetsmål för Samhall AB
Till den årliga merkostnadsersättningen till Samhall AB är ett antal mål och krav kopplade, vilka anges i avtalet mellan staten och Samhall AB. Nuvarande mål för Samhall AB:s verksamhet gäller:
• sysselsättningen, dvs. timvolymen för anställda med arbetshandikapp skall årligen uppgå till ett minsta antal arbetade timmar,
• övergångar, dvs. övergångar till arbeten utanför Samhall AB skall årligen omfatta en viss andel av de anställda med arbetshandikapp,
• rekryteringen, dvs. av de arbetssökande med
arbetshandikapp
som rekryteras till Samhall AB skall årligen en minsta andel avse vissa prioriterade grupper.
För Samhall AB finns därutöver följande krav/restriktioner:
• att bedriva verksamheten med ekonomisk effektivitet,
• att undvika uppsägningar, dvs. inga anställda med arbetshandikapp bör sägas upp på grund av arbetsbrist,
• att ta regionalpolitisk hänsyn i samband med eventuella omstruktureringar,
• att verka för att andelen kvinnor som lämnar Samhall AB för ett reguljärt arbete skall öka.
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
254
I detta kapitel behandlas endast de tre verksamhetsmålen, som anges som prioriterade i avtalet mellan staten och Samhall AB, samt uppdraget att se till att andelen kvinnor som lämnar Samhall för ett reguljärt arbete skall öka. För respektive mål beskrivs målformulering, definition och förändringar av målet. Därefter görs en analys av Samhall AB:s resultat i förhållande till målen. Slutligen redovisas utredningens överväganden och förslag.
Övriga krav och restriktioner behandlas i kapitel 5 (ekonomisk effektivitet), i kapitel 4 (undvika uppsägningar) samt i kapitel 10 (regionalpolitisk hänsyn). Tre av de fyra krav/restriktioner som i dag riktas mot Samhall AB kommer med utredningens förslag att bli obsoleta. Endast ekonomiska krav kommer att kvarstå.
11.1 Sysselsättningsmålet
11.1.1 Definition av sysselsättningsmålet
Ett av Samhalls uppdrag är enligt proposition 1991/92:91 att ge meningsfullt arbete åt personer med arbetshandikapp. Ett kvantitativt mål för meningsfullt arbete är att staten, som villkor för den merkostnadsersättning som Samhall AB erhåller varje år, kräver att Samhall skall tillhandahålla ett minsta antal arbetstimmar för personer med arbetshandikapp. Målet för sysselsättning är, under 2003, att Samhall AB skall ge arbete åt arbetshandikappade anställda under minst 27,3 miljoner arbetstimmar. På så sätt definieras sysselsättningsmålet.
Samhall beräknar antalet arbetstimmar på den s.k. kontrakterade tiden för den anställde med arbetshandikapp (t.ex. 40 timmar/vecka). Från den kontrakterade tiden dras sedan eventuell frånvaro i form av sjukfrånvaro, tjänstledighet, semester osv. Däremot ingår olika typer av utvecklingsinsatser (t.ex. utbildning) i beräkningarna av antalet arbetstimmar.
11.1.2 Förändring av sysselsättningsmålet
Tidigare fanns en ram för det högsta antalet arbetade timmar som fick ligga till grund för statsbidraget. Konstruktionen orsakade dock vissa problem. Bland annat var timramen ett hinder för utökning av antalet anställda under tider med god orderingång och
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
255
ekonomiska möjligheter att anställa fler personer med arbetshandikapp, eftersom Samhall då ”slog i taket”. I samband med bolagiseringen 1992 infördes istället krav på en lägsta timvolym.
Från 1992 fram till och med 2000 har målet för timvolymen varit 31,9 miljoner arbetstimmar (se tabell 11.1 nedan). Samhall lyckades inte uppnå volymmålet under 2000, varför regeringen tillfälligt sänkte volymkravet för år 2001 till 31,0 miljoner arbetstimmar. Samhall klarade trots det sänkta kravet inte målet och regeringen sänkte sysselsättningskravet ytterligare till 28,5 miljoner arbetstimmar för år 2002. Då Samhall inte heller under 2002 uppnådde det sänkta volymmålet, sänktes kravet ytterligare till 27,3 miljoner arbetstimmar för 2003.
11.1.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till sysselsättningsmålet
Fram till och med 1999 har Samhall AB, i stort sett, uppnått eller till och med överskridit det timkrav som gällt sedan bolagiseringen 1992, dvs. 31,9 miljoner arbetstimmar (se tabell 11.1 nedan). Från och med år 2000 har Samhall, trots sänkta volymkrav, inte uppnått målet för sysselsättning.
Tabell 11.1. Mål och resultat för timvolym 1992–2002
Budgetår Antal anställda med
arbetshandikapp
vid årets slut
Arbetstimmar
(miljoner)
Mål Målet
uppnått
1992 28 829 32,0 31,9 ja 1993 27 938 32,1 31,9 ja 1994 28 990 33,6 31,9 ja 1995 28 961 34,7 31,9 ja 1996 27 506 34,4 31,9 ja 1997 26 447 32,2 31,9 ja 1998 26 878 31,8 31,9 nej 1999 27 014 32,1 31,9 ja 2000 26 634 31,6 31,9 nej 2001 25 328 29,8 31,0 nej 2002 24 386 28,3 28,5 nej
Källa: Samhall AB
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
256
Samhall AB:s val av strategi, där företaget alltmer har gått mot försäljning och produktion i större serier, har inneburit att Samhall blivit alltmer beroende av den nationella och internationella marknaden. Denna del av marknaden, inte minst telekommarknaden, har under senare år minskat dramatiskt. Förutsättningarna för storskalig produktion har förändrats. Mycket av produktionen har flyttats från Sverige till andra länder med ett betydligt lägre lönekostnadsläge. Mellan 2001 och 2002 har Samhalls industriproduktion minskat med nära 600 mnkr. Samhall har mött denna förändring genom att så snabbt som möjligt övergå till tjänsteproduktion. Verksamheterna inom tjänsteproduktion har dock hittills endast delvis kunnat kompensera bortfallet av industrijobb.
Ovanstående tabell visar att antalet anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB har minskat i antal under de senaste åren, trots att ingen anställd med arbetshandikapp sägs upp p.g.a. arbetsbrist. En anledning till detta är att nyrekryteringen till Samhall på många orter antingen har upphört helt eller blivit mycket begränsad, vilket inneburit svårigheter för arbetssökande med arbetshandikapp som inte har andra alternativ. Kravet på Samhall AB att undvika uppsägningar har även lett till att ett antal anställda saknar eller har begränsade arbetsuppgifter.
Som tidigare nämndes baseras beräkningarna av timvolymen på s.k. kontrakterad arbetstid minus frånvaro, oavsett om någon arbetsuppgift blir utförd eller inte. Detta innebär att i den timvolym som Samhall AB rapporterar till regeringen (och som ingår i upparbetandet av verksamhetsmålet) ingår även arbetstimmar för de personer som är undersysselsatta. Eftersom regeringen hittills inte har uppmärksammat eller har följt upp hur stor del av måluppfyllelsen som eventuellt varit beroende av undersysselsättning, är det svårt att uttala sig om måluppfyllelsen vad gäller timvolymen och därav följer att det är svårt för ägaren – staten – att värdera bolagets insatser i detta avseende.
11.2 Övergångsmålet
11.2.1 Definition av övergångsmålet
Ett annat av Samhalls uppdrag enligt proposition 1991/92:91 är att ge utvecklande arbete åt personer med arbetshandikapp. Med det utvecklande uppdraget avses att Samhalls verksamhet skall utfor-
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
257
mas så att de enskilda arbetstagarna ges möjlighet till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar i arbetet. Utveckling skall ske genom arbetet. Samhall måste därför kunna erbjuda olika slags arbetsuppgifter. I kombination med utbildning, kompetenshöjning och andra åtgärder bidrar detta, enligt utredningens mening, positivt till den anställdes utveckling.
Utveckling på Samhall kan ske på två sätt: dels utveckling för att klara ett arbete inom Samhall, dels utveckling för att klara ett arbete utanför Samhall. I samband med bolagiseringen 1992 lyftes Samhalls betydelse som arbetslivsinriktat rehabiliteringsinstrument fram och ett mål – som inte är heltäckande – på hur väl Samhall lyckats med sitt rehabiliterande och utvecklande uppdrag sattes upp. Regeringen har valt att mäta och följa upp Samhalls insatser på detta område genom att sätta upp ett mål för övergångar från Samhall till ett reguljärt arbete. Målet för övergångar år 2003 är att minst fem procent brutto av de tillsvidareanställda med arbetshandikapp skall lämna Samhall AB för ett arbete på den öppna arbetsmarknaden.
Med övergång menas anställning hos en annan arbetsgivare än Samhall, ändrad anställning inom Samhall (en anvisad anställd blir direktanställd) eller att den anställde startar eget företag. För att redovisas som övergång krävs att den Samhallanställde varit tillsvidareanställd, vilket är normalfallet inom Samhall. Visstidsanställning förekommer endast i undantagsfall och avser i huvudsak anställningar vid arbetsanhopningar. En anställd kan övergå till en tillsvidareanställning eller en visstidsanställning. För visstidsanställning gäller att den skall vara överenskommen och planerad för minst sex månader. Är visstidsanställningen kortare än sex månader beviljas den anställde istället tjänstledighet från sin anställning vid Samhall.
Alla anställda som lämnar Samhall som övergång har rätt att inom 12 månader komma tillbaka till Samhall, s.k. återgång. Återanställningsrätten infördes 1983 för att göra det lättare för anställda med arbetshandikapp att våga ta steget ut och pröva ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Målet avser bruttoövergångar, dvs. inklusive återgångar. I detta sammanhang bör noteras att med hänsyn tagen till antalet återgångar är nettoresultatet för närvarande ca tre procent, dvs. andelen anställda med arbetshandikapp som faktiskt lämnade Samhall AB för ett annat arbete.
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
258
Övergångar kan ske på huvudsakligen tre sätt: den anställde hittar på egen hand ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden, Samhalls eget arbete med övergångar ger resultat eller så får den anställde ett arbete med hjälp av arbetsförmedlingen (huvudsakligen med stöd av lönebidrag).
11.2.2 Internationell jämförelse av övergångsmål
Mål för övergång till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden – övergångsmål – är inte så vanligen förekommande i andra länder. Det är först under 1990-talet som företagen i Holland och Storbritannien, i likhet med Norge och Sverige, har övergångar som en uttalad målsättning för verksamheten.
Ett kvantifierat övergångsmål finns, utöver i Sverige, endast i Norge. I den norska modellen är målsättningen att minst 50 procent av dem som lämnar fas 2 skall gå över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. Målet har hittills inte uppnåtts. Andelen övergångar till reguljärt arbete eller utbildning har uppgått till ca 40 procent under de senaste åren. Det bör här noteras att målet i den norska modellen avser andelen av dem som lämnat fas 2, till skillnad från målet för Samhall AB som avser andelen av de anställda. Verksamheten i fas 2 i den norska modellen skiljer sig från Samhall vad gäller målgrupp och syfte med verksamheten, där den förra riktar sig emot en relativt sett starkare grupp med det huvudsakliga syftet att få till stånd övergångar till arbeten på den reguljära arbetsmarknaden. Detta gör det svårt att jämföra resultat mellan de båda länderna i form av övergångar till den reguljära arbetsmarknaden. Den norska modellen beskrivs närmare i kapitel 2.
11.2.3 Förändringar av övergångsmålet
Övergångsmålet för Samhall AB sattes från början till tre procent. Ingen mer utförlig analys av vilken övergångsnivå som skulle kunna vara rimlig genomfördes emellertid i samband med att målet infördes. Fram till och med 1999 har målet varit att minst tre procent av de anställda med arbetshandikapp skall kunna gå över till annat arbete. Både RRV och LOSAM-utredningen pekade på att över-
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
259
gångskravet skulle kunna vara betydligt högre. Övergångsmålet höjdes till fem procent fr.o.m. år 2000.
Efter beslut i Samhalls ledning 1995 avser övergångar endast tillsvidareanställda med arbetshandikapp, eftersom man ansåg att en övergång bör förutsätta ett mer långvarigt rehabiliterings- och personalutvecklingsarbete. Före 1995 omfattade övergångarna även visstidsanställda. I avtalet mellan staten och Samhall AB har dock hela tiden en annan definition förutsatts. Fr.o.m. 2003 har detta ändrats och nu anges i avtalet mellan staten och Samhall AB att övergångarna skall räknas av tillsvidareanställda med arbetshandikapp.
11.2.4 Samhall AB:s resultat i förhållande till övergångsmålet
I tabell 11.2 nedan redovisas mål och måluppfyllelse för övergångar mellan 1992 och 2002. Av tabellen framgår att Samhall AB, med några undantag, uppfyllt övergångsmålet varje år sedan målets tillkomst.
Tabell 11.2. Mål och resultat för övergångar 1992–2002
Budgetår Antal
övergångar
Andel övergångar
(brutto)
Mål Målet
uppnått
1992
651
2,3
3,0 nej
1993
984
3,5
3,0 ja
1994 1 372 4,7 3,0 ja 1995 1 301 4,5 3,0 ja 1996 776 2,8 3,0 nej 1997 1 050 4,0 3,0 ja 1998 1 074 4,1 3,0 ja 1999 1 016 3,9 3,0 ja 2000 1 252 4,9 5,0 nej 2001 1 408 5,7 5,0 ja 2002 1 188 5,0 5,0 ja
Källa: Samhall AB
Även om Samhall AB i stort sett uppfyllt övergångskravet pekar olika studier på att övergångskravet skulle kunna vara betydligt
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
260
högre. Enligt RRV:s rapport Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) angav arbetsledarna i RRV:s riksomfattande enkätundersökning att ca hälften av de anställda med arbetshandikapp säkert eller troligen skulle kunna få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. LOSAM-utredningen bedömde att det fanns en övergångspotential som översteg det dåvarande övergångskravet på tre procent. Utredningen ansåg att målet successivt skulle kunna höjas till tio procent.
När en anställd är beredd att pröva en övergång anmäler han/hon sig som ombytessökande vid arbetsförmedlingen. I slutet av 2002 fanns, enligt Samhalls budgetunderlag för år 2004, 3 589 personer som var beredda till övergång. Det motsvarar 15 procent av de anställda. Även detta tyder på att övergångspotentialen är betydligt högre än de fem procent som ägaren ställer som krav i dag. För att övergångar skall komma till stånd krävs dock att de som är beredda till övergång också har förutsättningar att utföra ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden, att det finns arbetsgivare som är intresserade av att anställa dem samt att de får ett aktivt stöd av både Samhall AB och berörd arbetsförmedling.
11.2.5 Vilka faktorer påverkar övergångsvolymen?
Det finns flera faktorer som påverkar övergångsvolymen. Vissa är interna (t.ex. arbetsmetoder för personalutveckling och rehabilitering), vilka Samhall helt eller delvis kan påverka själv, medan andra är externa faktorer som ligger utanför Samhalls kontroll (exempelvis efterfrågan på arbetskraft). Några av de vanligaste faktorer som LOSAM-utredningen framförde som förklaring till varför andelen övergångar till ett arbete utanför Samhall inte var större var (vid tillfället för utredningen) det svåra arbetsmarknadsläget, bristen på lönebidrag, att bidrag utgår även vid rekrytering av icke arbetshandikappade (vilket konkurrerar ut de arbetshandikappade), att tryggheten inom Samhall är för stor, att de anställda saknar motivation till övergångar, att arbetsledarna och/eller de lokala företagen inte vill att de mest produktiva arbetstagarna skall söka sig därifrån och att lönenivån i Samhall är för hög i förhållande till lönerna på den reguljära arbetsmarknaden.
Att det finns arbetsgivare som är intresserade av att anställa en person med arbetshandikapp är en grundläggande förutsättning för att övergångar skall komma till stånd. Enligt en studie från Institutet
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
261
för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) är endast var tionde arbetsgivare benägen att anställa en person med arbetshandikapp.
1
Dålig kunskap och låg förväntan på förmåga och kompe-
tens var enligt IFAU:s undersökning viktiga orsaker till att arbetsgivarna inte ville anställa personer med arbetshandikapp. De arbetsgivare som faktiskt anställde en person med arbetshandikapp uttalade i efterhand att de hade underskattat arbetsförmågan hos personen ifråga.
Arbetsmarknadsläget och efterfrågan på arbetskraft är något som också påverkar antalet övergångar. Ökad efterfrågan på arbetskraft generellt ökar möjligheterna också för personer med arbetshandikapp att få en anställning på den reguljära arbetsmarknaden.
Arbetsmarknadsläget är en extern faktor som Samhall AB inte har möjlighet att påverka. I figur 11.1 nedan redovisas antalet övergångar och – som ett mått på arbetsmarknadsläget – antalet nyanmälda platser till arbetsförmedlingen mellan 1992 och 2002. Av figuren framgår att utvecklingen av antalet övergångar och nya platser följer varandra förhållandevis väl över tiden.
Figur 11.1. Antalet övergångar till reguljärt arbete och antalet nya platser anmälda till arbetsförmedlingen 1992–2002
Källa: AMS, Samhall AB
1
IFAU, Funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga – ett arbetsgivarperspektiv,
Forskningsrapport 2001:5.
0
100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600
Nya platser
Övergångar
År
Nya platser Övergångar
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
262
Även om arbetsmarknadsläget förbättrats sedan mitten av 1990talet kvarstår det faktum att kraven på arbetsmarknaden ökat betydligt, både vad gäller arbetstakt och kompetenskrav. Personer med arbetshandikapp har – generellt sett – en lägre utbildningsnivå. Möjligheterna för personer med arbetshandikapp och andra grupper med svag ställning på arbetsmarknaden att få ett reguljärt arbete har därmed minskat.
Tillgången på lönebidrag är enligt Samhall AB en viktig faktor för de anställdas möjligheter att kunna ta steget över till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Under 2002 utgjorde lönebidragsanställningar 75 procent av övergångarna. I samverkansdokumentet mellan AMV och Samhall AB anges att det är av största vikt att länsarbetsnämnderna säkerställer tillgången på lönebidrag för övergångar från Samhall. Detta har störst betydelse under de år då tillgången på lönebidragsmedel är begränsad. Även tillgången på lönebidrag är en extern faktor som Samhall AB har små eller inga möjligheter att påverka.
Personalutvecklingsarbetet inom Samhall AB är en viktig faktor för storleken på övergångsvolymen. I samband med anvisningen och att den arbetssökande anställs tar Samhall över ansvaret för den anställdes personliga och yrkesmässiga utveckling. Personalutvecklingsarbetet är en intern faktor som Samhall AB i stor utsträckning har möjlighet att påverka själv. Hur personalutvecklingsarbetet bedrivs inom Samhall beskrivs närmare i kapitel 10.
Hur aktiv arbetsförmedlingen är att förmedla arbete till de anställda på Samhall har också betydelse för övergångsvolymen.
AMV och Samhall AB har ett gemensamt ansvar för att få till stånd övergångar från Samhall till annat arbete. Skyddat arbete hos Samhall är dock det enda arbetsmarknadspolitiska program eller insats där den arbetssökande i samband med anvisning till programmet/insatsen avaktualiseras från arbetsförmedlingen, dvs. den arbetssökande bedöms inte längre vara i behov av arbetsförmedlingens tjänster och service. Enligt 37 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp skall dock länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Detta innebär att den anställde enligt förordningen skall stå till arbetsmarknadens förfogande. Då den anställde inte längre är registrerad som arbetssökande och tillgänglig i AIS (arbetsförmedlingens system över de arbetssökande), har arbetsförmedlingen små eller inga möjligheter att regelbundet pröva denna möjlighet. Samhall AB skall emellertid,
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
263
enligt samverkansdokumentet mellan AMV och Samhall AB, anmäla anställda som är beredda till övergång till arbete på den reguljära arbetsmarknaden till arbetsförmedlingen. Denna hantering kan dock inte likställas med den myndighetsuppgift som avses i 37 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. AMS kan, med nuvarande ordning, inte kontrollera i vilken utsträckning det finns andra anställda med arbetshandikapp inom Samhall än de som anmälts som skulle kunna övergå till annan anställning. AMS har uppenbarligen valt att anse att de som är anställda vid Samhall AB inte är i behov av arbetsförmedlingens service och tjänster. Utredningen anser att detta är ett felaktigt synsätt.
Löneskillnaden mellan den ordinarie arbetsmarknaden och det skyddade arbetet måste utgöra en drivkraft för att övergångar skall komma till stånd. Enligt Samhall AB utgör lönenivån i Samhall i genomsnitt ca 85 procent av motsvarande verksamhet i den privata sektorn. Skillnaderna är dock troligen stora över landet och mellan olika enheter. Omstruktureringen från industri- till tjänsteproduktion innebär också ett problem när det gäller övergångar inom bolaget, då lönenivåerna inom tjänsteproduktionen vanligen ligger lägre än inom industriproduktionen.
Anställningstidens längd är ytterligare en faktor som påverkar övergångsvolymen. RRV:s undersökning visade att personer med lång anställningstid i mindre utsträckning är benägna att gå över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden, vilket indikerar förekomsten av inlåsningseffekter. En annan inlåsningseffekt som arbetsledarna angav i RRV:s undersökning var att övergångarna till ett reguljärt arbete inte sker bland de mest produktiva anställda utan från ”mellanskiktet”. Skälen som angavs var dels att både lönen och tryggheten är tillräckligt stor inom Samhall, dels att den mest produktiva personalen har relativt hög status inom Samhall i egenskap av nyckelpersoner eller gruppledare. En viss inlåsningseffekt förekommer även när det gäller lön, genom den löneutveckling som sker internt inom Samhall. Ju längre anställningstid en anställd har, desto högre lön har troligen vederbörande.
Egenskaperna hos individerna som är anställda på Samhall är också en faktor som har betydelse för övergångarnas storlek. Inte någon av de tidigare utredningarna har på ett mer djupgående sätt studerat individkarakteristika som förklaring till övergångar. Vissa egenskaper (t.ex. ålder, kön, etc.) är mätbara, medan andra (t.ex. motivation, intresse, osv.) inte låter sig mätas på samma sätt. I
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
264
bilaga 8 redovisas en studie av övergångar fördelat på ett antal olika bakgrundsvariabler, såsom ålder, kön, utbildningsbakgrund, etc. Resultaten av denna studie presenteras i avsnitt 11.2.7 nedan.
11.2.6 Studie av några faktorers påverkan på övergångsvolymen
Det saknas kunskap om vilken betydelse olika faktorer har för övergångsvolymen. Empiriska studier saknas, enligt vad utredningen erfarit, helt på detta område. Utredningen har därför låtit genomföra en studie av några faktorers inverkan på sannolikheten att lämna Samhall. Med hjälp av en s.k. probit-modell har olika faktorers betydelse för att lämna Samhall inom tre år för en anställning hos en annan arbetsgivare, med respektive utan lönebidrag, samt egen uppsägning studerats. Att just dessa avgångsorsaker valts beror på att de var de tre vanligaste avgångsorsakerna för dem som anställdes vid denna tidpunkt. Analysen omfattar samtliga personer med arbetshandikapp som anställdes vid Samhall år 1997–1998. De faktorer som studerats är arbetsmarknadsläget, personkarakteristika, arbetshandikapp samt län.
Den faktor som, enligt den genomförda studien, förefaller ha störst inflytande för sannolikheten att få en anställning – med eller utan lönebidrag – är det lokala arbetsmarknadsläget. Detta gäller dock inte för avgångsorsaken ”egen uppsägning”, där arbetshandikappet har störst betydelse. Vilka egenskaper en person har (t.ex. kön, ålder, utbildning, vilket yrke som söks etc.) samt vilket län en person är bosatt i bestämmer till lika stor del, men i mindre utsträckning än arbetsmarknadsläget, chansen att lämna Samhall för de studerade avgångsorsakerna. Skillnader mellan länen kan bero på en rad orsaker, exempelvis variationer i relativ medelstilldelning eller skillnader i efterfrågan på personer med arbetshandikapp. En annan förklaring till skillnader mellan länen är de tillämpade arbetsmetoderna för personalutveckling och rehabilitering inom Samhall.
På grund av det låga utflödet från Samhall är de skattningar som andelarna är baserade på inte statistiskt säkerställda. Resultaten måste därför tolkas med stor försiktighet. Resultaten ger emellertid en antydan om vilka faktorer som har störst påverkan på utfallet. Att arbetsmarknadsläget spelar en stor roll för övergångsvolymen innebär inte att arbetsförmedlingen skall underlåta att genomföra
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
265
aktiva insatser. Tvärtom, bör dessa insatser i högre utsträckning än för närvarande individualiseras och intensifieras.
11.2.7 Analys av övergångar i förhållande till stock och övriga flöden
Samhall AB har i stort sett uppnått övergångsmålet under samtliga år sedan målet infördes. För att kunna värdera detta måste dock övergångar ställas i relation till övriga flöden in och ut från Samhall samt kvarvarande anställda (stocken). Ett för ensidigt fokus på övergång till arbete riskerar att leda fel. I figur 11.2 nedan visas hur anställda med arbetshandikapp fördelade sig på stock samt flöden in och ut från Samhall under 2001. Av figuren framgår, utöver att flödena i förhållande till stocken är små, att utflödet till ålders- och förtidspension utgjorde en nästan lika stor del av utflödet som övergångar till reguljärt arbete.
Figur 11.2. Stock och flöden in och ut från Samhall 2001
Källa: Samhall AB
Ur samhällsekonomisk synvinkel är det inte heller ointressant vem som finns i flödet respektive kvar i stocken. Om en stor grupp av de anvisade dessutom blir kvar mycket länge i Samhall innebär detta förhållande stora samhällsekonomiska kostnader i förhållande
Inflöde från Af
ca 1 600
Stock ca 25 000
Utflöde till ålders-
och förtidspension
ca 1 300
Utflöde till reguljärt
arbete ca 1 400 Återanställning
efter övergång
ca 500
Övrigt utflöde
ca 500
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
266
till om de flesta går över till ett arbete utanför Samhall efter en relativt kort anställningstid.
I Samhall AB:s system saknas mer detaljerade uppgifter över de anställda. För att kunna analysera övergångarna mer i detalj har SCB på uppdrag av utredningen gjort en samkörning av data för de övergångar som gjordes under 1999 och 2000 med uppgifter i den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) avseende år 2000. Resultatet av denna samkörning redovisas i bilaga 8, där övergångar bl.a. jämförs med kvarvarande anställda samt nyanställda för ett antal olika variabler, såsom ålder, kön, utbildningsnivå, födelseland, etc.
De slutsatser som kan dras av den redovisade statistiken i bilaga 8 är att övergångarna i huvudsak består av en, relativt stocken, stark grupp. I förhållande till sin andel bland de anställda var det framförallt män, yngre, gymnasieutbildade, personer födda i Sverige samt rörelsehindrade som inte kräver förflyttningshjälpmedel som var överrepresenterade bland övergångarna. Statistiken visar också att anställda med kortare anställningstider var kraftigt överrepresenterade bland övergångarna jämfört med gruppens andel bland samtliga anställda. Även detta indikerar att det främst är en förhållandevis stark grupp – med mindre behov av utvecklande och rehabiliterande insatser – som går över till ett arbete utanför Samhall.
Utredningen har även låtit genomföra en studie av sannolikheten att lämna Samhall för olika avgångsorsaker, som presenteras i bilaga
8. Denna studie tyder på att det krävs större insatser och resurser för att få till stånd övergångar till reguljärt arbete efter de två första anställningsåren.
11.2.8 Kvinnor och övergångar
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall analysera och synliggöra anledningarna till att övergångarna till arbete inte blir fler för de kvinnliga anställda och lämna förslag till hur dessa övergångar kan öka.
Staten ställer sedan 1999 i avtalet med Samhall AB krav på att bolaget skall verka för att andelen kvinnor som lämnar bolaget skall öka för att på sikt uppgå till den genomsnittliga andelen anställda kvinnor i Samhall. Andelen anställda kvinnor med arbetshandikapp i Samhall som gått över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden har under samtliga år sedan övergångsmålet infördes understigit
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
267
kvinnornas andel av de anställda (se tabell 11.3 nedan). Kvinnors andel av övergångarna har varierat mellan 30 och 38 procent, medan andelen kvinnor bland de anställda med arbetshandikapp varit oförändrat, 46 procent.
Tabell 11.3. Andel (%) kvinnor av övergångarna respektive av de anställda med arbetshandikapp 1992–2002
År
Andel (%) kvinnor av övergångarna
Andel (%) kvinnor av de
anställda
1992 36 46 1993 38 46 1994 35 46 1995 34 46 1996 30 46 1997 35 46 1998 35 46 1999 34 46 2000 35 46 2001 33 46 2002 35 46
Källa: Samhall AB
Den undersökning som LOSAM-utredningen genomförde bland de anställda med arbetshandikapp visade att kvinnor var mindre motiverade än män att ta ett arbete utanför Samhall. Samhall AB har bedrivit flertalet projekt (t.ex. olika motivationshöjande och vägledande insatser, gruppaktiviteter etc.) för att öka övergångarna bland kvinnor. Andelen har trots detta varit relativt konstant under de senaste åren. I samband med årsredovisningen för 2002 rapporterade Samhall AB att man i den Mångfaldsplan som utarbetats för 2002 tagit med en punkt avseende övergångar bland kvinnor. Samhall AB rapporterade även att motivationshöjande insatser samt utbildning och praktik ingår i personalutvecklingsprocessen.
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
268
Förklaringar till kvinnors lägre övergångsandel
Utredningen har, på motsvarande sätt som för samtliga övergångar, studerat könsuppdelad statistik för övergångar i förhållande till samliga anställda samt övriga flöden in och ut från Samhall. De skillnader mellan könen som framträder i denna studie är framförallt skillnader när det gäller avgångsorsak, anställningstid och bransch. Mindre skillnader fanns även när det gäller födelseland och utbildningsnivå.
Statistiken visar att kvinnor förtidspensioneras i betydligt större utsträckning än män och att kvinnor går över till ett arbete utanför Samhall efter en längre anställningstid än män. Är detta ett tecken på att de kvinnor som är anställda inom Samhall utgör en svagare grupp än män? Registerdata ger inget tydligt belägg för att det skulle förhålla sig på detta sätt.
Statistiken visar vidare att inom Samhall AB arbetar kvinnor i nästan lika stor utsträckning som män inom industriverksamhet (59 resp. 64 procent). Män gick däremot över till arbeten inom industrin i större utsträckning än kvinnor (35 resp. 25 procent). Studerar man samtliga förvärvsarbetande på arbetsmarknaden är skillnaderna mellan könen betydligt större, 27 procent av männen arbetar inom industrin jämfört med 11 procent av kvinnorna. Kvinnor övergår således inte till sådana arbeten på den reguljära arbetsmarknaden i samma utsträckning som deras andel inom industriverksamhet inom Samhall motiverar. Likartade skillnader mellan representation och resultat finns inom andra arbetsmarknadspolitiska program.
Vidare kan utredningen konstatera att Samhall är en institution med lång manlig industritradition, där merparten av arbetstillfällena fortfarande finns inom industriverksamhet (ca 60 procent) och där merparten av arbetsledarna är män (ca 75 procent).
Andra tänkbara faktorer, som är svårare att mäta, är skillnader i t.ex. motivation och självförtroende. Enligt LOSAM-utredningen (SOU 1997:64) var kvinnor betydligt mer pessimistiska än män om sina möjligheter att klara ett jobb utanför Samhall AB. 37 procent av kvinnorna och 50 procent av männen svarade ja på frågan ”Tror du att du i dag skulle klara ett arbete utanför Samhall?”. Resultatet från utredningens undersökning av de anställda visar att både kvinnor och män har blivit mer positiva till sina möjligheter att klara ett jobb utanför Samhall, men att könsskillnaderna består. 48 procent av kvinnorna trodde att de skulle kunna klara ett arbete utanför
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
269
Samhall, medan motsvarande andel bland männen var 58 procent. LOSAM-utredningen frågade även de anställda om de skulle vilja ha ett arbete utanför Samhall. Svaren tyder på att männen var mer motiverade än kvinnorna att lämna Samhall, 43 procent av männen mot 31 procent av kvinnorna svarade jakande på denna fråga. Motsvarande andelar i utredningens undersökning var 63 respektive 51 procent. De anställdas motivation att lämna Samhall har alltså ökat. Skillnaden mellan könen kvarstår dock även här.
11.3 Rekryteringsmålet
Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall bedöma i hur stor utsträckning rekryteringsmålet uppfyllts och även vara obehindrad att lämna förslag på hur det kan omformuleras.
11.3.1 Definition av rekryteringsmålet
Enligt proposition 1991/92:91 har Samhall i uppdrag att ge arbete åt dem som har störst behov. Samhalls målgrupp är personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Statsmakterna har slagit fast att Samhall skall vara en resurs för dem som har sämst förutsättningar på arbetsmarknaden genom att ställa krav på att minst 40 procent av dem som rekryteras till Samhall AB skall tillhöra de prioriterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikappade, enligt de definitioner som Samhall AB och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har enats om.
De definitioner som för närvarande gäller för de prioriterade grupperna är, enligt samverkansdokumentet mellan Arbetsmarknadsverket och Samhall AB från 2001, följande:
• Psykiskt sjuka – Här avses sökande som på grund av långvarig och psykisk sjukdom inte tidigare har haft kontakt med arbetslivet eller som på grund av sin sjukdom varit borta från arbete under lång tid.
• Utvecklingsstörda – Här avses sökande som fått sin grundutbildning inom särskolan och/eller vistats på dagcenter och/eller varit föremål för utredning genom särskilda resurser vid arbetsförmedlingen.
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
270
• Personer med mer än en funktionsnedsättning – Här avses främst sökande med rörelsehinder som har ytterligare funktionshinder, t.ex. tal- och kommunikationssvårigheter, men det kan också gälla andra kombinationer av funktionshinder som tillsammans medför svår funktionsnedsättning.
För att få tillgång till de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp krävs att ett arbetshandikapp har konstaterats och att den arbetssökande försetts med en kod för arbetshandikapp i arbetsförmedlingens register. Kodning av arbetshandikapp kan även göras för att indikera ett behov av fördjupad service hos speciell handläggare eller arbetsförmedling.
De prioriterade grupperna är inte direkt överensstämmande med respektive handikappkod, utan utgör en delmängd (eller har en vidare definition) av den aktuella koden. Endast de med svårare psykisk sjukdom respektive svårare funktionsnedsättning är prioriterade till Samhall. Definitionen av utvecklingsstörda är däremot vidare än det koden för intellektuellt arbetshandikapp anger. Relevant handikappkod är alltså i dagens system ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att bedöma om en arbetssökande tillhör en prioriterad grupp eller inte. Handikappkodningen och de problem som är förknippade med den behandlas närmare i avsnitt 10.5.2.
11.3.2 Förändringar av rekryteringsmålet
Mål för rekrytering från prioriterade grupper har funnits sedan 1987, då AMS och Samhall träffade en överenskommelse om att minst 50 procent av rekryteringen till Samhall skulle ske bland sökande med utvecklingsstörning, psykiskt arbetshandikapp eller svåra funktionsnedsättningar, främst flerhandikapp. Före 1987 fanns inget mål för prioriterad rekrytering. Från och med budgetåret 1991/92 preciserade AMS och Samhall definitionerna av de olika grupperna, då det visat sig att tillämpningen av den tidigare definitionen blivit alltför skiftande i olika delar av landet. I samband med stramare och mer preciserade definitioner enades AMS och Samhall om att minst 40 procent av de nyrekryterade till Samhall skall avse dessa grupper.
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
271
Sedan 1992, i samband med ombildandet av Samhall till aktiebolag, ställer ägaren – staten – krav på att minst 40 procent av rekryteringen skall ske från de tre prioriterade grupperna.
Prioriterad rekrytering har fram till och med år 2001 enbart beräknats på de tillsvidareanställda med arbetshandikapp. Före 2002 ingick alltså inte visstidsanställda med arbetshandikapp i de redovisade uppgifterna över antalet nyrekryteringar från prioriterade grupper. Uppgiften för 2002 i tabell 11.4 nedan avser dock endast tillsvidareanställda.
11.3.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till rekryteringsmålet
Samhall AB har för varje år sedan ägaren – staten – införde rekryteringskravet 1992 klarat målet om minst 40 procents rekrytering från de prioriterade grupperna (se tabell 11.4 nedan). År 2002 utgjorde de prioriterade grupperna 45 procent av de nyanställda och år 2001 var andelen 43 procent. Kvaliteten i uppgifterna som detta baseras på kan dock ifrågasättas. Dåvarande Datainspektionen gav inte tillstånd till Samhall att registrera arbetshandikapp i sina system. Uppgifter om prioriterade grupper rapporteras därför in manuellt från respektive enhet i klumpsummor. Det finns därmed inga möjligheter att följa upp uppgifterna på individnivå. Uppgifterna på individnivå finns endast dokumenterade i personalakterna ute på respektive enhet.
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
272
Tabell 11.4. Mål och resultat för rekrytering 1992–2002
Budgetår Antal ny-
rekryteringar
därav från prioriterade
grupper
Andel (%) från
prioriterade
grupper
Mål Målet
uppnått
1992 1 776 996 56 40 ja 1993 1 766 798 45 40 ja 1994 3 393 1 580 47 40 ja 1995 3 116 1 377 44 40 ja 1996 1 017 472 46 40 ja 1997 1 242 569 46 40 ja 1998 2 276 1 011 44 40 ja 1999 2 608 1 100 42 40 ja 2000 2 210 975 44 40 ja 2001 1 563 679 43 40 ja 2002 1 249 944 45 40 ja
Källa: Samhall AB
Utredningen vill i detta sammanhang uppmärksamma att det föreligger ett systemfel när Samhall AB ansvarar för målet för rekrytering, medan det endast är AMV som kan påverka målet, genom anvisningsrätten till insatsen skyddat arbete hos Samhall. Mål och möjligheter att påverka mål måste följas åt.
RRV angav i sin granskningsrapport Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) att för de flesta handläggare vid arbetsförmedlingen var de prioriterade grupperna psykiskt sjuka och förståndshandikappade liktydigt med dåvarande kod 6 och 7 bland de sökande till Samhall. För flerhandikappade menade de flesta handläggare att de definierade flerhandikapp efter antalet funktionshinder. Endast ett fåtal handläggare ansåg att det var graden av kombinerat arbetshandikapp som skulle vara avgörande. Enligt RRV stämde dessutom handikappkoderna inte överens med det verkliga arbetshandikappet för de anställda vid Samhall AB. Drygt tre fjärdedelar av de med koden intellektuellt arbetshandikapp bedömdes av arbetsledarna inte ha detta arbetshandikapp. Även för de med psykiskt arbetshandikapp fanns avvikelser. Två tredjedelar hade inte ett arbetshandikapp som överensstämde med koden.
Måluppfyllelsen av rekryteringsmålet går, enligt utredningens uppfattning, inte att mäta, följa upp och kontrollera på ett för ägaren – staten – tillfredsställande sätt. Det är, mot bakgrund av den bristfälliga mätmetoden, svårt att uttala sig om måluppfyllelsen vad
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
273
gäller rekryteringen och därav följer att det är svårt för ägaren – staten – att värdera bolagets insatser i detta avseende.
11.4 Utredningens överväganden och förslag
I det nya systemet för allmänt skyddat arbete som utredningen föreslår kommer Arbetsmarknadsverket att styra och finansiera verksamheten. Det är därför rimligt att kraven rörande sysselsättning, övergångar och rekryteringen av prioriterade grupper framöver riktas mot Arbetsmarknadsverket.
Utredningen föreslår att nuvarande mål och krav för sysselsättning, övergångar och rekrytering, som i dag riktas mot Samhall AB, i samband med införandet av allmänt skyddat arbete istället riktas mot Arbetsmarknadsverket.
Sysselsättningen
Arbetstimmar för personer som är undersysselsatta ingår i den upparbetade timvolymen som Samhall AB redovisar till regeringen. Att vara undersysselsatt kan inte sägas vara förenligt med det övergripande målet att ge meningsfullt och utvecklande arbete. Utredningen anser därför att regeringen i nuvarande system bör överväga att fastställa ett sysselsättningsmål som är netto (exklusive undersysselsättning), dvs. endast avse produktiv och utvecklande arbetstid.
Nuvarande styrning av omfattningen av Samhall AB:s verksamhet är inte ändamålsenlig. Staten styr omfattningen genom att ange det minsta antalet arbetstimmar som skall produceras. Staten kan dock inte vara säker på att man för de ekonomiska resurser man ställt till förfogande får den timvolym som avtalats. Timvolymen har bara nåtts eller överträffats vid ett tillfälle de senaste fem åren. Nuvarande finansieringsmodell är ett alltför trubbigt instrument för att styra omfattningen. Att sysselsättningsmålet sänkts under de tre senaste åren tyder vidare på att statsmakterna snarare anpassat målet efter resultatet – eller efter den volym som Samhall AB i realiteten anser sig klara av – än utgått från behovet av skyddat arbete som finns bland personer med arbetshandikapp.
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
274
Övergångar
För att kunna värdera övergångsmålet måste övergångar ställas i relation till övriga flöden in och ut från Samhall samt kvarvarande anställda (stocken). Utflödet till ålders- och förtidspension utgjorde en nästan lika stor del av utflödet som övergångar till reguljärt arbete. Nuvarande övergångsmål är inte ändamålsenligt i och med att det inte i tillräcklig utsträckning fokuserar på utveckling. Utredningen anser dessutom att målet är synnerligen lågt satt.
Att övergångarna, i förhållande till stocken, sker efter en relativt kort anställningstid tyder på att det finns betydande inlåsningseffekter på Samhall. Motivationen och incitamenten att lämna Samhall minskar med anställningstidens längd. Att behöva lämna en fast och trygg tillvaro är svårare för dem som varit anställda länge inom Samhall. Personer som varit anställda en längre tid inom Samhall får dessutom årligen en viss löneutveckling, vilket gör att de ekonomiska incitamenten att lämna Samhall är små (om denna lön ligger över den lön som betalas på den lokala arbetsmarknaden). Erfarenheterna från Samhalls motsvarighet i Storbritannien, Remploy Ltd, bekräftar denna bild.
Enligt utredningens uppfattning föreligger ett systemfel när personer som anvisas till insatsen skyddat arbete hos Samhall avregistreras som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Utredningen anser att den arbetssökande i nuvarande system bör kvarstå som inskriven vid arbetsförmedlingen efter anvisning till skyddat arbete hos Samhall.
Kvinnor och övergångar
Huvudförklaringen till kvinnornas låga andel bland övergångarna är, enligt utredningens samlade bedömning, de traditionella könsrollsmönster som finns på arbetsmarknaden. Merparten av Samhall AB:s verksamhet bedrivs inom den traditionellt manliga industrisektorn. Inom Samhall AB arbetar kvinnor i nästan lika stor utsträckning som män inom industriverksamhet. Bland samtliga förvärvsarbetande på arbetsmarknaden utgör dock kvinnor en betydligt lägre andel inom tillverkningsindustrin än män. Kvinnor övergår inte till arbeten inom traditionellt manliga branscher på den reguljära arbetsmarknaden i samma utsträckning som deras andel inom dessa branscher inom Samhall motiverar.
SOU 2003:56 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet
275
Arbetsmarknadsverket har genom förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ett ansvar för att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet. Arbetsmarknadsverket har sedan budgetåret 1993/94 årligen anvisats medel för projektverksamhet i syfte att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden samt för utbildning av personal i jämställdhet. Resultaten av dessa s.k. brytprojekt har dock hittills varit relativt begränsade.
Riksrevisionsverket (RRV) genomförde 1997 en översyn av de arbetsmarknadspolitiska programmen ur ett jämställdhetsperspektiv.
2
RRV konstaterade i sin rapport att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas medverkan till att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden förefaller vara begränsad. RRV konstaterade vidare att Arbetsmarknadsverkets möjligheter att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden är begränsade. Enligt utredningens uppfattning gäller detta också i hög grad Samhall AB:s möjligheter att genom egna insatser bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden.
Utredningen anser att mot bakgrund av ovanstående förklaringar att stora insatser måste till för att få upp kvinnors andel av övergångar motsvarande deras andel av de anställda. Utredningen anser att Arbetsmarknadsverket – som både har ansvaret för den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall och för att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad – bör ta ett större ansvar för att öka övergångar bland kvinnor. Utredningen förutsätter att Samhall AB även fortsättningsvis genomför riktade insatser för öka andelen kvinnor som lämnar Samhall för ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Dessa insatser bör dock utformas i samråd med Arbetsmarknadsverket.
Utredningen anser vidare att Samhall AB:s strukturomvandling mot allt mer verksamhet inom tjänster på sikt kan komma att öka kvinnornas övergångar till annat arbete.
Rekryteringen
Rekryteringskravet finns för att säkerställa att personer med arbetshandikapp med sämst förutsättningar får tillgång till den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall.
2
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder – ett effektivt styrmedel mot könsuppdelning på
arbetsmarknaden? (RRV 1997:45).
Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56
276
Utredningen anser, i likhet med RRV, att AMS tillämpning av regelverket inte ger tillräcklig styrning och ledning för handläggarna när det gäller anvisningen till skyddat arbete hos Samhall. Utredningen anser vidare att de prioriterade grupperna i nuvarande system inte är tillräckligt tydligt definierade, vilket ger utrymme för olika bedömningar av handläggarna vid arbetsförmedlingen. Som de prioriterade grupperna är definierade i dag går målet dock inte att mäta, följa upp och kontrollera. Nuvarande mål bör därför omformuleras så att det går att mäta, följa upp och kontrollera.
277
12 Uppföljning och utvärdering
Utredningen föreslår:
• att Arbetsmarknadsverket fullt ut skall ansvara för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete
• att Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) även fortsättningsvis skall ha ansvaret för utvärdering av insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete
Enligt direktiven för utredningen skall utredaren föreslå hur Samhalls verksamhet skall följas upp och utvärderas. I detta kapitel ges en beskrivning av nuvarande ansvarsfördelning när det gäller uppföljning och utvärdering. Vidare redovisas vilken uppföljning och utvärdering som genomförs i dag. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag.
Tidigare statliga offentliga utredningar av Samhall, Samhall i går, i dag, i morgon (SOU 1991:67) och Samhall – en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (SOU 1997:64), har inte haft i uppdrag att ge förslag på hur Samhalls verksamhet skall följas upp och utvärderas. Utredningarna har inte heller i sina respektive betänkanden funnit anledning att, till regering och riksdag, peka på behovet av uppföljning och utvärdering. Riksrevisionsverket (RRV) tog inte heller upp frågan i sin granskning av Samhall, Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18).
En första utgångspunkt för vem som gör vad och varför när det gäller uppföljning och utvärdering är att det finns en tydlig definition av vad som menas med uppföljning respektive utvärdering. Definitionerna av uppföljning och utvärdering varierar emellertid. Enligt Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) används uppföljning och utvärdering ibland synonymt men är – enligt den praxis som etablerats inom den nationalekonomiska utvärderingsforskningen – två olika saker. En uppföljning dokumenterar
Uppföljning och utvärdering SOU 2003:56
278
ett program och beskriver vad som faktiskt hänt, men den säger ingenting om varför det hände och vad som skulle ha hänt i frånvaro av det studerade programmet. En utvärdering, å andra sidan, syftar till att bedöma vilken effekt ett program hade på händelseförloppet. Inom den nationalekonomiska utvärderingsforskningen skiljer man på mikro- och makroekonomiska utvärderingar. Mikroekonomiska utvärderingar studerar effekten av arbetsmarknadspolitiska program för den enskilde deltagaren. Makroekonomiska utvärderingar analyserar politikens effekter för samhället som helhet.
Uppföljningar och utvärderingar inom arbetsmarknadspolitiken tenderar att ha en slagsida mot den nationalekonomiska teoribildningen, trots att andra samhällsvetenskapliga discipliner är minst lika relevanta när det gäller metodval. En bredare definition av begreppen uppföljning och utvärdering ges i forskningsrapporten
Från sanningssökande till styrmedel – Moderna utvärderingar i offentlig sektor, B. Rombach & K. Sahlin-Andersson (1995). I denna rapport definieras uppföljning som kontinuerlig eller regelmässig produktion av data om verksamheten. Utvärderingar bygger, enligt författarna, på data som i sig kunnat utgöra en uppföljning. Utöver data innehåller utvärderingen analys och någon form av resultatbedömningar eller betygssättning.
Vad som är uppföljning respektive utvärdering när det gäller den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall är inte enkelt att besvara. Utredningen gör heller inte anspråk på att kunna presentera en egen definition av uppföljning respektive utvärdering i detta sammanhang, mer än att försöka koppla ihop frågan om uppföljning och utvärdering med olika roller. Uppföljning bör följa med den uppgift och det ansvar som en aktör tilldelats. Med detta synsätt har Samhall AB ett uppföljningsansvar i enlighet med av vad som framgår av avtalet med staten, medan AMS har ett uppföljningsansvar i enlighet av vad som följer av olika författningar som styr myndighetens verksamhet. Utvärderingar däremot behöver inte ha någon koppling till tilldelade uppgifter eller ansvar. En utvärdering bör istället genomföras av någon utomstående aktör som inte har någon koppling till den verksamhet som den analyserar och värderar. Detta är helt enkelt en trovärdighetsfråga. Egen utvärdering för att internt förbättra verksamheten ses ofta som både nödvändig och lämplig, medan egen utvärdering riktad till en extern målgrupp nästan alltid förknippas med trovärdighetsproblem.
SOU 2003:56 Uppföljning och utvärdering
279
12.1 Samhall AB:s ansvar
Av kapitel 11 framgår det arbetsmarknadspolitiska uppdrag som Samhall AB har tilldelats och de mål och krav som ägaren årligen ställer på verksamheten i ett särskilt avtal mellan staten och Samhall AB. Enligt nuvarande avtal med staten skall Samhall AB redovisa hur bolaget uppfyllt verksamhetsmålen i samband med årsredovisningen och halvårsrapporteringen. När det gäller de ekonomiska kraven skall bolaget, enligt avtalet, tillämpa de riktlinjer för den externa rapporteringen som regeringen fastställt för bolag med statligt ägande. Samhall AB skall i samband med årsredovisningen lämna en personalberättelse. I avtalet anger ägaren även andra uppdrag och krav på återrapporteringar. Det är regeringen som formulerar uppföljningskrav och som tolkar, analyserar och värderar den information som bolaget i sin tur lämnar. Uppföljningskraven ställs i avtalet.
12.2 Arbetsmarknadsstyrelsens ansvar
Enligt 4 § i förordningen (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknadsverket är Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), bland annat, ansvarig för att följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En av formerna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är enligt 5 § i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten arbetsmarknadspolitiska program, där skyddat arbete hos Samhall utgör en av de två formerna för skyddat arbete enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.
Utöver ovanstående generella krav ställer regeringen inte några specifika krav på AMS att återrapportera utvecklingen av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall. Krav på återrapportering i regleringsbrev är i normalfallet kopplat till ett anslag för den verksamhet som skall återrapporteras. Då anslaget för Samhall AB inte disponeras av Arbetsmarknadsverket har regeringen heller ingen anledning att ställa några specifika krav på AMS att återrapportera insatsen skyddat arbete hos Samhall. En annan tolkning är att den arbetsmarknadspolitiska insatsen, när det gäller uppföljning och utvärdering, uppfattas (inklusive av AMS) som en angelägenhet mellan ägaren – staten – och Samhall AB. Icke
Uppföljning och utvärdering SOU 2003:56
280
desto mindre har AMS ett tydligt ansvar för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i allmänhet och de arbetsmarknadspolitiska programmen i synnerhet.
12.3 Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärderings ansvar
Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), som är ett forskningsinstitut under Näringsdepartementet, skall enligt förordning (1996:1426) bl.a. främja, stödja och genomföra utvärdering av arbetsmarknadspolitiskt motiverade åtgärder. IFAU har alltså ansvar för utvärdering av, bland annat, den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall.
12.4 Vilken uppföljning och utvärdering bedrivs i dag?
Utredningen kan inledningsvis konstatera att de uppföljningskrav som staten ställer på Samhall AB i avtalet inte fullt ut täcker in det som ägaren behöver för att kunna styra Samhall AB på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen har i flera kapitel pekat på sådana områden (frågan om merkostnader, undersysselsättning, finns Samhall där behoven finns m.m.)
Samhall AB uppfyller formellt ägarens krav på återrapportering i enlighet med vad som anges i avtalet med staten. I övrigt bedriver Samhall AB inte någon strukturerad uppföljnings- eller utvärderingsverksamhet. Den uppföljning Samhall AB bedriver är helt styrd av den rapportering som ägaren kräver. Samhall AB bedriver affärsverksamhet, inte utredningsverksamhet. Det senare är helt enkelt inte Samhalls uppgift. Det ligger i sakens natur att erforderlig kompetens då inte byggs upp eller att administrativa uppföljningssystem inte utvecklas för att klara uppföljningskraven, utan mycket bygger på centrala instruktioner och manuella rutiner. Enkla statistikuppgifter saknas ibland helt eller är mycket tidskrävande att framställa och i vissa fall är tillgängliga data inte kvalitetssäkrade. Samhall AB:s system och innehållet i dem är utvecklade för uppgiften att verka som ett bolag på en marknad. Utredningen menar dock att ovanstående förhållanden inte är motiv i sig till varför bolaget skulle avstå från att bedriva viss egeninitierad uppföljningsverksamhet. Samhall AB borde rimligtvis ha ett eget
SOU 2003:56 Uppföljning och utvärdering
281
intresse av att följa upp verksamheten – utöver de formella ägarkraven.
AMS har, enligt utredningens kännedom, hittills ännu inte genomfört någon uppföljning eller utvärdering av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall enligt vad som följer av instruktionen för Arbetsmarknadsverket. AMS följer heller inte den löpande verksamheten på samma sätt som andra arbetsmarknadspolitiska program och insatser. Riksrevisionsverket (RRV) har i sina revisioner inte heller riktat någon kritik mot att det i årsredovisning eller annorstädes inte finns någon samlad resultatredovisning och resultatbedömning av insatsen skyddat arbete hos Samhall. En praktisk förklaring till att AMS inte genomför någon uppföljning och utvärdering är att de arbetssökande som anvisats till skyddat arbete hos Samhall inte längre är registrerade vid arbetsförmedlingen. Förutsättningarna för att kunna följa upp och utvärdera insatsen skyddat arbete hos Samhall saknas därmed i praktiken. Som en jämförelse kan nämnas att de arbetssökande som anvisas till lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) enligt samma förordning kvarstår som inskrivna vid arbetsförmedlingen. Redovisning av lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) sker årligen i samband med AMV:s årsredovisning och i årsrapporten över de arbetsmarknadspolitiska programmen samt löpande under budgetåret.
Sedan Samhalls tillkomst har fem olika makroekonomiska studier av Samhalls verksamhet genomförts.
1
Ingen mikroekonomisk ut-
värdering har, enligt vad utredningen erfarit, ännu genomförts. IFAU har emellertid påbörjat ett projekt för utvärdering av rekryteringen till Samhall AB.
12.5 Utredningens överväganden och förslag
Enligt utredningens uppfattning råder det oklarheter om vem som har ansvaret för att följa upp och utvärdera verksamheten inom Samhall AB i dag. Det saknas också relevant information som
1
Ernst Jonsson (1981), Socialt bokslut, modell och tillämpning inom Samhällsföretagsgruppen
Invent management AB (1986), Rapport beträffande Samhällsföretag T. Haavisto, S. Höjgård, V. Vlachos (1993), Arbete åt arbetshandikappade Samhall (1994), Att värdera Samhall från flera perspektiv
Samhall - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (SOU 1997:64)
Uppföljning och utvärdering SOU 2003:56
282
ägaren – staten – behöver för att kunna styra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt.
Utredningen föreslår att Arbetsmarknadsverket fullt ut skall ansvara för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete.
AMS bör följa upp verksamheten på samma sätt som för övriga arbetsmarknadspolitiska program och insatser. Utredningen menar vidare att uppföljningsansvaret tydliggörs i och med den finansieringsmodell och det nya system för allmänt skyddat arbete som föreslås. Statsmakterna kommer med utredningens förslag rikta uppföljningskraven mot Arbetsmarknadsverket och inte mot Samhall AB eller någon annan aktör som är huvudman för allmänt skyddat arbete.
Utredningen föreslår att Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) även fortsättningsvis skall ha ansvaret för utvärdering av insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete.
Ansvaret bör gälla både makro- och mikroutvärderingar. Vid ett eventuellt införande av ett nytt system för allmänt skyddat arbete är det särskilt viktigt att följa utvecklingen och utvärdera effekterna av det nya systemet. Utredningen menar också att man inom arbetsmarknadspolitiken måste vara öppen för andra utvärderingsmetoder, exempelvis experimentell utvärdering än att enbart ägna sig åt traditionella efterhandsutvärderingar. Att ansvaret för utvärderingar föreslås läggas på IFAU hindrar dock inte att AMS, på eget initiativ, kan genomföra egna utvärderingar av insatsen.
En förutsättning för att kunna genomföra utvärderingar är, liksom för uppföljning, att det finns tillgång till data – självfallet med respekt för individers integritet. Som utredningen tidigare redovisat finns ett systemfel i de administrativa rutinerna när den arbetssökande avregistreras från arbetsförmedlingen efter anvisningen till skyddat arbete hos Samhall. En kontinuerlig och kvalitetssäkrad statistikproduktion saknas därför och AMS har därmed små eller inga möjligheter att följa upp den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall.
Utredningen förutsätter att den arbetssökande, på samma sätt som vid exempelvis lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA), i fortsättningen kvarstår som inskriven i en sökandekategori vid arbetsförmedlingen efter anvisning till skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete och redovisas i den löpande verksamhetsstatistiken. Överblicken över de samlade statliga
SOU 2003:56 Uppföljning och utvärdering
283
insatserna förbättras genom en sådan samlad rapportering. Därigenom möjliggörs också uppföljningar och kvalificerade utvärderingar av verksamheten.
285
13 Konsekvensanalyser
Enligt 14 § i kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall är en statlig angelägenhet. Utredningens förslag om att ersätta denna insats med en ny insats – allmänt skyddat arbete – innebär inga förändringar i detta avseende.
Utredningen föreslår ändrade arbetsformer som innebär att innan beslut om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp (lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete (ASA)) fattas skall en kartläggning och utredning ske där individens förutsättningar och möjligheter skall tas tillvara. Detta kartläggnings- och utredningsprogram skall för de grupper som aktualiseras från arbetsförmedlingen kostnadsmässigt rymmas inom nuvarande anslag för Arbetsmarknadsverket; utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1 Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader och 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Den föreslagna finansieringen är identisk med dagens system. Dagens system för kartläggning och utredning innan anvisning till särskilda insatser för personer med arbetshandikapp är dock både fragmenterat och osystematiskt.
Kartläggning och utredning för personer som i dag har sjuk- eller aktivitetsersättning eller sjukpenning skall finansieras av anslag som tilldelats försäkringskassorna. På samma sätt skall kartläggning och utredning för personer som i dag uppbär försörjningsstöd finansieras av kommunerna.
Utredningen menar att det föreslagna systemet förmodligen kan komma att medföra besparingar som kan användas för att öka volymen av personer som får möjlighet att ta del av insatsen.
Konsekvensanalyser SOU 2003:56
286
Utredningen föreslår att allmänt skyddat arbete (ASA), genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen, skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Medel bör tillföras detta anslag, i den takt som riksdag och regering anser vara lämplig, från anslaget 22:9
Bidrag till Samhall AB. Utredningen föreslår vidare att genomströmningen i systemet skall öka. De ökade kostnader, som relativt nuvarande anslag är marginella, som följer av en sådan ökning bör likaledes finansieras inom ramen för ovanstående anslag.
De nya formerna och den nya finansieringen bör till oförändrade kostnader öka effektiviteten och genomströmningen. Utredningens samlade bedömning är dock att det med all sannolikhet skulle vara lönsamt att öka de nuvarande insatserna.
Av 15 § i kommittéförordningen (1998:1474) framgår att, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att ha någon betydelse för den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag om allmänt skyddat arbete kommer, i likhet med skyddat arbete hos Samhall, vara statens ansvar. Kommuner kan på frivillig basis anordna allmänt skyddat arbete och få ersättning för detta i enlighet med gällande bestämmelser. Inte heller för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet bedömer utredningen att förslagen kommer att ha betydelse.
Däremot bedömer utredningen att förslagen kommer att ha betydelse för sysselsättningen i olika delar av landet. På grund av ett systemfel tillämpas inte de principer för fördelning av arbetstillfällen som lades fast i propositionen om ombildning av Samhall till aktiebolag (prop. 1991/92:91). Principen är att det är behovet av arbete åt arbetssökande med arbetshandikapp som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samtidigt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandikapp som finns i respektive region. Utredningens förslag om allmänt skyddat arbete innehållande fler aktörer än Samhall AB och
SOU 2003:56 Konsekvensanalyser
287
ett generellt ersättningssystem innebär en ny styr- och finansieringsmodell som undanröjer nuvarande systemfel. Sammantaget kommer detta ha en positiv effekt för sysselsättningen i olika delar av landet. I förhållande till i dag torde de regionalpolitiska ambitionerna stödjas på ett betydligt bättre sätt genom utredningens förslag med fler aktörer med en stark lokal förankring. Det blir arbetsförmedlingens uppgift att finna anordnare lokalt för att säkerställa att personer med arbetshandikapp kan få det individuella stöd och den utveckling som krävs för att om möjligt på sikt få arbete på den reguljära arbetsmarknaden.
Utredningen bedömer att förslagen har en positiv betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Allmänt skyddat arbete föreslås bli öppet för samtliga arbetsgivare som vill och har möjlighet samt kompetens att erbjuda sysselsättning/utveckling för personer med arbetshandikapp. Utredningen menar att ett generellt ersättningssystem innebär att, upplevda och reella, konkurrensojämlikheter mellan små företag och Samhall AB undanröjs. Små företag kan på samma villkor som Samhall AB anställa personer med arbetshandikapp.
Av de anställda med arbetshandikapp vid Samhall AB utgör kvinnor 46 procent, vilket är en något högre andel än kvinnors andel av samtliga arbetssökande med arbetshandikapp vid arbetsförmedlingen. Kvinnornas andel av dem som lämnar Samhall AB för ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden uppgår dock endast till ca 35 procent. Jämställdheten mellan kvinnor och män kommer enligt utredningens bedömning att öka med utredningens förslag. Fler aktörer innebär flera alternativa verksamheter med större utbud både när det gäller arbetsuppgifter och branscher, vilket ökar möjligheten för kvinnor att går över till ett reguljärt arbete. Fler aktörer som erbjuder alternativa verksamheter kommer enligt utredningens bedömning även att vara positivt för att nå de integrationspolitiska målen. Ett strukturerat kartläggnings- och utredningsprogram där intresse, behov och förutsättningar kartläggs kommer att ge ett bättre underlag för vilka insatser som därefter bör initieras. Ett sådant program gynnar de grupper, däribland invandrare, vars utbildning och kompetens – med nuvarande arbetssätt – inte alltid blir allsidigt och rättvist bedömt.
Utredningens förslag att den arbetssökande, för att säkerställa en kontinuerlig och kvalitetssäkrad statistikproduktion och därmed möjliggöra uppföljning och utvärdering av insatsen skyddat arbete
Konsekvensanalyser SOU 2003:56
288
hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete, kvarstår som inskriven vid arbetsförmedlingen efter anvisning till insatsen innebär inga konsekvenser för den personliga integriteten. Arbetsmarknadsverket har ett generellt tillstånd att föra ett register över de arbetssökande och behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten regleras i lag (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Att systemet omfattar fler aktörer innebär ingen förändring av detta förhållande.
Enligt lag (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen får den som deltar eller har deltagit i verksamheten inte obehörigen röja vad han därvid fått veta om anvisad arbetstagares personliga förhållanden. Före bolagiseringen av Samhall AB reglerades tystnadsplikten i lagen (1979:47) om regionala stiftelser för skyddat arbete. I motivuttalanden till bestämmelsen (prop. 1979/80:25) anförde dåvarande statsrådet att den skyddade verksamheten bygger på att de anvisade arbetstagarna kan känna förtroende för att uppgifter om deras personliga förhållande, t.ex. i form av intyg från läkare och psykologer eller i form av utredningar om deras arbetsförmåga och sociala situation, inte lämnas ut till obehöriga. I prop. 1991/92:91 bedömdes en tystnadspliktsregel av motsvarande slag behövas också när Samhallkoncernens verksamhet skulle bedrivas i aktiebolagsform. Utredningens förslag att öppna allmänt skyddat arbete för fler aktörer innebär att lagen – om en sådan behövs – bör utvidgas till att gälla även dessa aktörer. Utredningen vill här uppmärksamma att motsvarande lagreglering inte finns för offentligt skyddat arbete (OSA), eftersom kommuner omfattas av sekretesslagen.
289
Författningskommentarer
1 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1992:314 ) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen
Förslaget innebär att lagens rubrik ändras till ”lag om tystnadsplikt hos arbetsgivare som anordnar skyddat arbete”.
I dag gäller tystnadsplikt i verksamhet hos Samhall. Tystnadsplikten innebär att den som deltar i eller har deltagit i verksamhet som genom produktion av varor och tjänster syftar till att uppnå meningsfullt och utvecklande arbete för arbetshandikappade inte obehörigen får röja vad han därvid har fått veta om en anvisad arbetstagares personliga förhållanden. I lagen anges också att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten finns i brottsbalken.
Utredningen föreslår att även andra aktörer än Samhall AB skall kunna anordna allmänt skyddat arbete. I den mån det förekommer känsliga uppgifter om enskilda anvisade arbetstagares personliga förhållanden hos andra arbetsgivare än Samhall AB bör motsvarande sekretesskydd gälla i den verksamheten. Genom att ändra lagens rubrik på föreslaget sätt kommer lagen att omfatta även verksamhet hos andra arbetsgivare än Samhall AB som anordnar skyddat arbete.
Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2005.
2 Förslaget till förordning om ändring i förordningen ( 2000:630 ) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
Förslaget innebär både materiella ändringar och ändringar av mer redaktionell karaktär. I detta avsnitt beskrivs kortfattat de mer övergripande redaktionella ändringarna. De materiella ändringarna behandlas nedan för varje paragraf för sig.
Författningskommentarer SOU 2003:56
290
I 33 § anges i dag under vilka förutsättningar skyddat arbete hos Samhall och skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare kommer till stånd. Som framgår av avsnitt 4.10.1 föreslås insatsen skyddat arbete hos Samhall ersättas av allmänt skyddat arbete (ASA).
Genom ändringarna delas 33 § upp på flera paragrafer enligt följande. I 33 § anges att det finns två former av skyddat arbete. Närmare bestämmelser om allmänt skyddat arbete tas in i 33 a –b §§. Regleringen av vilka förutsättningar som gäller för att skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare skall komma till stånd flyttas till en ny bestämmelse, 33 c §.
För att öka överskådligheten i avsnittet om skyddat arbete tas nya underrubriker in närmast före 33 a, 33 c, 36 och 37 §§. En ny underrubrik tas även in i avsnittet med gemensamma bestämmelser närmast före en ny paragraf, 42 a §, som behandlar återkallande av en anvisning till allmänt skyddat arbete.
3 §
Ändringen innebär att andra stycket, som hänvisar till avtal mellan staten och Samhall AB, tas bort.
I och med att även andra arbetsgivare än Samhall AB får möjlighet att anordna allmänt skyddat arbete, föreslår utredningen i avsnitt 5.7.3 ändrade former för ekonomiskt stöd till arbetsgivare som anordnar sådant arbete. Det nuvarande systemet, där Samhall AB genom ett avtal med staten får ekonomiskt stöd för sin verksamhet, föreslås tas bort. Därmed bör även hänvisningen i paragrafen till avtalet tas bort.
Under en övergångsperiod föreslås dock Samhall AB få ekonomiskt stöd på samma sätt som sker i dag. Upplysningen om avtalet bör därför stå kvar i paragrafen till dess denna övergångsperiod löper ut den 1 januari 2010.
7 §
Skyddat arbete hos Samhall får i dag enligt 7 § andra stycket inte kombineras med någon annan insats som regleras i förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Denna begränsning har sin grund i att Samhall AB, med nuvarande bidragskonstruktion, anses vara kompenserad för sådana kostnader.
Som framgår av avsnitt 5.7.3 föreslår utredningen att arbetsgivare som anordnar allmänt skyddat arbete endast skall få stöd till sina kostnader för lön till den arbetshandikappade och viss omkostnadsersättning (se 36 a § nedan). Mot denna bakgrund anser utred-
SOU 2003:56 Författningskommentarer
291
ningen att det skall vara möjligt att kombinera allmänt skyddat arbete med andra insatser i förordningen.
Ändringen innebär att förbudet mot att kombinera skyddat arbete hos Samhall i 7 § andra stycket tas bort och att en ny strecksats, enligt vilken allmänt skyddat arbete kan kombineras med andra arbetsmarknadspolitiska program för personer med arbetshandikapp, förs in i första stycket i paragrafen. Allmänt skyddat arbete skall kunna kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 2 och med stöd till personligt biträde. Allmänt skyddat arbete skall också kunna kombineras med särskild stödperson för introduktion och uppföljning under uppföljning enligt 21 §. Allmän skyddat arbete får dock inte kombineras med särskilt stöd vid start av näringsverksamhet eller lönebidrag. Karaktären och syftet med stödformen särskilt stöd vid start av näringsverksamhet gör den olämplig att kombinera med allmänt skyddat arbete. Stödformen lönebidrag avser anvisningar till anställningar på den reguljära arbetsmarknaden.
33 §
I bestämmelsen anges att skyddat arbete finns i form av allmänt skyddat arbete och skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare. Definitionen av de två typerna av skyddat arbete finns i 33 a § respektive 33 c §.
Begreppet allmänt skyddat arbete (ASA) är nytt. Som beskrivits ovan i avsnitt 4.10.1, skall allmänt skyddat arbete kunna anordnas av såväl Samhall AB som andra arbetsgivare. Allmänt skyddat arbete kan anordnas både av privata och offentliga arbetsgivare.
33 a §
I paragrafen, som är ny, anges vilka förutsättningar som gäller för att allmänt skyddat arbete skall komma till stånd.
Paragrafen har utformats med reglerna för skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare som förebild. För att allmänt skyddat arbete skall komma till stånd skall länsarbetsnämnden anvisa en person med arbetshandikapp anställning hos en arbetsgivare och lämna ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad.
I enlighet med vad som gäller för skyddat arbete hos Samhall i dag skall länsarbetsnämnden också komma överens med arbetsgiva-
Författningskommentarer SOU 2003:56
292
ren om anställning av personen i fråga för att skyddat arbete skall komma till stånd. Detta är en naturlig ordning, eftersom en anvisning till skyddat arbete rimligen inte kan göras förrän en sådan överenskommelse har träffats.
Som ett sista villkor gäller att länsarbetsnämnden skall lämna ekonomiskt stöd till arbetsgivaren i form av omkostnadsersättning. Närmare bestämmelser om omkostnadsersättningen förs in i en ny paragraf, 36 a §.
33 b §
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 4.3.
Enligt utredningens förslag skall alla särskilda insatser för personer med arbetshandikapp föregås av ett kartläggnings- och utredningsprogram. Om den enskilde efter kartläggnings- och utredningsprogrammmet anvisas allmänt skyddat arbete skall denna anvisning tidsbegränsas. Den första anvisningen skall inte omfatta mer än två år.
Bakgrunden till denna tidsbegränsning, som närmare har beskrivits i avsnitt 4.10.5, är att den enskilde inte bör erbjudas en tillsvidareanvisning förrän det har kunnat konstateras att detta är det enda reella – och lämpliga – kvarstående alternativet.
Innan den första anvisningsperioden har upphört skall länsarbetsnämnden pröva om den anvisade kan övergå till annan anställning. Om länsarbetsnämnden finner att den anvisade även framöver har behov av allmänt skyddat arbete kan nämnden besluta om en ny anvisning. En sådan anvisning skall gälla tills vidare.
Enligt 37 § i förordningen skall länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Under den inledande tidsbegränsade anvisningsperioden skall utvecklingsinsatserna följa den individuella plan som har tagits fram för den enskilde och behovet av att göra sådana prövningar får därför normalt sett förutsättas vara mycket begränsat.
Om det finns särskilda skäl får länsarbetsnämnden redan första gången en person är aktuell för allmänt skyddat arbete, i stället för en tidsbegränsad anvisning, besluta att anvisningen skall gälla tills vidare. Med särskilda skäl avses framförallt att det står klart redan efter kartläggningsfasen att den enskilde inte under överskådlig tid kommer att ha förutsättningar att övergå till annan anställning. Det kan t.ex. röra sig om personer som har mycket omfattande funktionsnedsättningar.
SOU 2003:56 Författningskommentarer
293
33 c §
Paragrafen är ny.
I paragrafen anges under vilka förutsättningar skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare kommer till stånd. Bestämmelsen har flyttats över från 33 § tredje stycket och innebär inte några ändringar i sak.
36 §
I dag får arbetsgivare som anställer någon i skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare enligt 36 § stöd för sina lönekostnader på samma sätt som gäller för lönebidrag.
Som redovisats ovan i avsnitt 5.7.3 skall arbetsgivare som anställer personer i allmänt skyddat arbete ha rätt till samma typ av stöd för lönekostnader som gäller för skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare. Bestämmelsen har ändrats i enlighet härmed.
36 a §
Paragrafen är ny.
I paragrafen definieras vad som avses med omkostnadsersättning. Syftet är att ge arbetsgivaren ersättning för de utvecklingsinsatser som denne genomför för den enskilde utöver att tillhandahålla arbete.
Arbetsgivaren kan få ersättning för sina kostnader för arbetsledning, anpassningsåtgärder, stödinsatser, utbildning, praktik och andra liknande kostnader som arbetsgivaren har för den anställde.
Omkostnadsersättning kan endast utgå när det är fråga om allmänt skyddat arbete.
Som redovisats ovan föreslås allmänt skyddat arbete kunna kombineras med andra arbetsmarknadspolitiska program eller insatser. Omkostnadsersättning får inte lämnas för kostnader som arbetsgivaren kan få ersättning för genom sådana program eller andra insatser som regleras i förordningen. En arbetsgivare som t.ex. kan få ersättning för kostnader för viss utbildning av syn- och hörselskadade personer enligt 16 § har inte rätt till omkostnadsersättning för dessa kostnader.
Verksamhetens innehåll, kvalitet och resultat gynnas av en långsiktig planering. Det är en fördel om den enskilde, arbetsförmedlingen och arbetsgivaren vet vilka förutsättningar som kommer att gälla under överblickbar tid. Av detta skäl bör ersättningen fastställas i förväg för en period om högst tre år. Arbetsförmedlingen bör i god tid innan denna period löper ut diskutera med arbetsgiva-
Författningskommentarer SOU 2003:56
294
ren om vilken nivå som skall gälla för omkostnadsersättningen under nästa period, för det fall den enskilde skall vara kvar i allmänt skyddat arbete.
Omkostnadsersättning får lämnas till en arbetsgivare med högst 100 000 kr per år och anställd i allmänt skyddat arbete.
39 §
Paragrafen reglerar utbetalningen av lönebidrag och stöd till skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare.
Ändringen innebär att paragrafen även skall omfatta stöd till allmänt skyddat arbete. Samma regler kommer därmed att gälla för stöd till allmänt skyddat arbete som för skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare.
Reglerna om utbetalning i 39 § gäller såväl stöd till arbetsgivarens lönekostnader för anställda i allmänt skyddat arbete som för omkostnadsersättning. Som beskrivits ovan, i anslutning till 36 a §, skall länsarbetsnämnden fastställa omkostnadsersättningens storlek för en viss period med hänsyn till de insatser som skall genomföras under perioden. Utbetalningen av omkostnadsersättningen skall emellertid ske månadsvis i efterskott på samma sätt som gäller för stöd till lönekostnader. Arbetsgivaren har endast rätt till ersättning för verkliga och visade kostnader.
42 a §
Paragrafen är ny.
Genom paragrafen införs en möjlighet för länsarbetsnämnden att återkalla en anvisning till allmänt skyddat arbete om syftet med anvisningen inte längre kan fullföljas. En återkallelse kan bli aktuell om en arbetsgivare t.ex. inte längre kan erbjuda den anvisade arbete på grund av arbetsbrist eller dylikt. Även när det efter hand visar sig att ett anvisat arbete av någon anledning inte är lämpligt för den anvisade bör en återkallelse kunna ske. Det kan också finnas andra skäl som gör att syftet med anvisningen inte kan fullföljas.
Bilaga 1
295
Kommittédirektiv
Styrning och inriktning av Samhall AB Dir. 2002:34
Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 2002.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över styrning och inriktning av Samhall AB.
Syftet med Samhalls verksamhet är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten med god arbetsmiljö åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Verksamheten skall anpassas till de förutsättningar personer med arbetshandikapp har och bedrivas enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens.
Utredningens uppdrag är att pröva om statens styrning av Samhall är ändamålsenlig för detta syfte och att vid behov lämna förslag till åtgärder som förbättrar styrningen så att högre grad av ändamålsenlighet och effektivitet uppnås. Utredaren skall:
− analysera resultatet av Samhalls verksamhet i förhållande till regeringens mål och krav på verksamheten,
− pröva Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag och vid behov lämna förslag till ändringar,
− pröva ändamålsenligheten med nuvarande finansieringsmodell och vid behov lämna förslag till alternativ modell,
− se över nuvarande rekryteringsprocess för anställning i Samhall,
− föreslå alternativa insatser som kan kompensera en eventuell minskning av arbetstillfällen vid Samhall, samt
− utvärdera Samhalls nuvarande associationsform och analysera om utgångspunkterna i proposition 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag fortfarande är giltiga.
Bilaga 1 SOU 2003:56
296
Tidigare utredningar
Ett omfattande utredningsarbete under 1970-talet föregick etablerandet av Stiftelseorganisationen Samhällsföretag 1980. Förslaget till den nya organisationen finns i betänkandena Skyddat arbete (SOU 1972:54) och Organisation för skyddat arbete (SOU 1975:82). Förslagen i betänkandena kom att ligga till grund för riksdagens beslut (prop. 1977/78:30, bet. 1977/78:AU16, rskr. 1977/78:74) om den nya organisationen.
I november 1990 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av Samhall. Betänkandet Samhall i går, i dag och i morgon (SOU 1991:67) överlämnades till regeringen i augusti 1991 och på grundval av förslagen i detta betänkande beslutade riksdagen om Samhalls ombildning till aktiebolag per den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:9).
Regeringen tillkallade i juni 1996 en utredare för att se över de sysselsättningsskapande åtgärderna för arbetshandikappade – anställning med lönebidrag, offentligt skyddat arbete och arbete inom Samhallkoncernen. Utredningen antog namnet LOSAMutredning (SOU 1997:64). Utredningen remissbehandlades och regeringen tog ställning till förslag och synpunkter som förts fram av utredningen i budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1).
Bakgrund
Syftet med Samhalls verksamhet är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten med god arbetsmiljö åt personer med arbetshandikapp där behoven finns.
Regeringen ställer årligen vissa krav på Samhalls verksamhet:
− Samhall skall ge arbete åt arbetshandikappade anställda under ett visst minsta antal arbetstimmar.
− Minst 40 procent av arbetshandikappade som rekryteras till
Samhall AB skall tillhöra de prioriterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikappade, enligt de definitioner som Samhall AB och AMS har enats om.
− Minst fem procent brutto av anställda med arbetshandikapp skall lämna Samhall AB för ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Anställda i Samhall har rätt att återgå till Samhall inom ett år efter att ha gått över till en annan anställning. Med bruttoövergångar
Bilaga 1
297
avses övergångar oavsett om de leder till en återgång till Samhall eller inte. Övergångskravet är formulerat i termer av bruttoövergångar. Samhall AB skall verka för att andelen kvinnor som lämnar bolaget skall öka för att på sikt uppgå till den genomsnittliga andelen anställda kvinnor i bolaget.
Vidare skall Samhall i möjligaste mån undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet arbetshandikappade anställda bör i första hand ske genom naturlig avgång.
Samhall bör, om möjligt, ta regionalpolitisk hänsyn i samband med eventuella omstruktureringar och undvika att lägga ner verksamheter på orter med svag arbetsmarknad.
Rekryteringen och den lokala fördelningen av de anställda görs i samråd med Arbetsmarknadsverket.
Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/2002:1) en samlad översyn av hur de arbetshandikappades ställning skall stärkas på framtidens arbetsmarknad. Övriga statliga insatser inom området utreds inom ramen för utredningen Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga (dir.2002:22).
Under ett antal år har Samhalls eget kapital minskat p.g.a. negativa ekonomiska resultat. Samtidigt har möjligheterna att erbjuda sysselsättning till arbetshandikappade minskat. Verksamheten har blivit alltmer känslig för fluktuationer i efterfrågan för bolagets produkter och tjänster. Vidare har den ökande internationella konkurrensen och de industriella strukturförändringarna i Sverige under 1990-talet drabbat Samhall hårt. Bolaget har haft svårt att omvandla sin allt mindre efterfrågade legotillverkning till utökad verksamhet inom tjänstesektorn. Regeringen har de två senaste åren sänkt sysselsättningskravet för Samhall utan att minska merkostnadsersättningen. År 2002 är kravet 28,5 miljoner timmar att jämföra med 31,9 miljoner timmar som var det ursprungliga kravet i samband med bolagiseringen. Sänkningen är en tillfällig åtgärd avsedd att minska Samhalls överkapacitet och att skapa utrymme för Samhall att genom strukturella åtgärder uppnå balans i sin ekonomi. Genom dessa sänkningar är Samhalls omfattning nere i de lägsta volymerna sedan verksamheten bolagiserades.
Samhall överlämnade till regeringen mot bakgrund av denna problematik ett förslag till modell för beräkning av den statliga merkostnadsersättningen i juni 2001 (N2001/6253/A).
Bilaga 1 SOU 2003:56
298
Uppdraget
Mål och krav
Regeringen har i uppföljningen av Samhalls verksamhet uppmärksammat att metoderna för att styra verksamheten behöver ändras. Detta behov har även påtalats av Riksrevisionsverket.
I enlighet med propositionen 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag mm., beslutade riksdagen att ändra utformningen av sysselsättningskravet. Detta bestod vid den tiden av en ram för det högsta antalet arbetade timmar som fick ligga till grund för statsbidraget. I stället övergick staten till ett krav baserat på en viss minsta volym arbetstimmar. Denna minsta volym fastställdes till 31,9 miljoner arbetstimmar, som är den volym som har gällt fram till och med 2000. När kravet infördes var 31,9 miljoner arbetstimmar en volym som Samhall utan svårighet kunde uppnå, med hänsyn till de marknadsförutsättningar och till den storlek på den statliga ersättningen som gällde vid den tiden. Sysselsättningsvolymerna i Samhall ökade successivt mellan 1993 och 1995 från 32,0 till 34,7 miljoner arbetstimmar. Modellen var tänkt att underlätta för Samhall att öka antalet anställda under goda konjunkturer, när affärerna gick bra och bolaget kunde betala en större del av arbetskraftskostnaderna.
Samhall har de senaste åren dock haft återkommande problem med att uppnå den nödvändiga beläggningen. Samhall skall enligt avtalet med staten i möjligaste mån undvika att säga upp arbetshandikappade anställda. Att Samhall har som policy att inte säga upp arbetshandikappade i samband med strukturförändringar har gjort att det finns en viss svårighet att sysselsätta ett givet antal personer när försäljningen minskat. Som nämndes ovan beslutade regeringen att sänka sysselsättningskravet för 2001 och 2002 som en tillfällig åtgärd för att minska Samhalls överkapacitet och ekonomiska underskott. Sysselsättningskravet för 2002 är 28,5 miljoner timmar, dvs. 3,4 miljoner färre arbetstimmar eller cirka 2 800 färre anställda än det antal som motsvarar en sysselsättningsnivå av 31,9 miljoner arbetstimmar. I december 2001 hade Samhall 25 328 anställda med arbetshandikapp.
Olika bedömningar av den optimala omfattningen för Samhall finns i LOSAM-utredningen och i Riksrevisionsverkets rapport RRV 2000:14 Stödet till arbetshandikappade – modeller för en reformering av statens insatser. Mot denna bakgrund skall utreda-
Bilaga 1
299
ren redovisa förslag till metoder för att styra omfattningen av Samhalls verksamhet.
I prop. 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag mm., fastställdes kravet för rekryteringen från de prioriterade grupperna till 40 procent. De prioriterade grupperna definierades som intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikappade. Närmare definitioner har Samhall och Arbetsmarknadsstyrelsen enats om i samverkansavtal.
Samhall har varje år uppfyllt kravet för rekryteringen från de prioriterade grupperna. Riksrevisionsverket har dock i rapporten RRV 1999:18 Samhall – en effektiv åtgärd? beskrivit hur kraftiga offentliga besparingar och en successiv minskning av merkostnadsersättningen har tvingat Samhall att prioritera verksamhetens kostnadseffektivitet. Enligt RRV har kostnadseffektiviteten blivit ett outtalat mål som utgör ett incitament för att Samhall skall eftersträva att förhandla till sig arbetssökande som har så bra arbetsförmåga som möjligt. Utredaren skall bedöma i hur stor utsträckning målet uppfyllts och även vara obehindrad att lämna förslag på hur det kan omformuleras.
I LOSAM-utredningen fann man starka skäl att betona Samhalls rehabiliterande och utvecklande syfte och att skärpa kravet för övergångarna. Regeringen har successivt genom åren ökat kravet på övergångar från 3 procent 1992 till dagens 5 procent. Riksrevisionsverket har i rapport RRV 1999:18 Samhall – en effektiv åtgärd? hävdat att Samhalls prioritering av kostnadseffektiviteten utgör ett outtalat mål som står i konflikt med kravet att arbetet skall vara rehabiliterande. Utredaren skall mot denna bakgrund lämna förslag till hur genomströmningen i Samhall kan öka.
Andelen anställda arbetshandikappade kvinnor i Samhall har legat kring 46 procent de senaste åren. Ändå har andelen kvinnor som övergått till arbete endast legat kring 35 procent. Staten har i avtalet med Samhall ställt krav på att bolaget skall verka för att andelen kvinnor som lämnar bolaget skall öka för att på sikt uppgå till den genomsnittliga andelen anställda kvinnor i bolaget. Utredaren skall analysera och synliggöra anledningarna till att övergångarna till arbete inte blir fler för de kvinnliga arbetshandikappade anställda och lämna förslag till hur dessa övergångar kan öka.
Av Samhalls bolagsordning framgår bl.a. att bolaget skall skapa meningsfulla arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Utredaren skall visa hur Samhall genomför denna uppgift
Bilaga 1 SOU 2003:56
300
samt vilka konsekvenser det får för bolagets förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.
Utredaren skall i sin analys beakta de konkurrenssnedvridande effekter som Samhalls verksamhet kan ge upphov till samt ta hänsyn till relevanta delar av EU:s gemensamma regelverk.
Regeringen har efter utskottsinitiativ (bet. 1996/97: AU1), i sina årliga krav på Samhalls verksamhet, uttalat att Samhall bör, om möjligt, ta regionalpolitisk hänsyn i samband med omstruktureringar och undvika att lägga ner verksamheter på orter med svag arbetsmarknad.
Under de senaste åren har Samhall avvecklat en del verksamheter och därigenom minskat sin geografiska täckning. Utredaren skall bedöma om den regionala hänsynen behöver tydliggöras och om så är fallet föreslå hur ett sådant uppdrag skulle kunna formuleras. Även kostnaden för ett sådant uppdrag bör beräknas.
Utredaren skall dessutom föreslå hur verksamheten skall följas upp och utvärderas.
Samhalls uppdrag
Utredaren skall bedöma möjligheten och lämpligheten att särskilja flera arbetsmarknadspolitiska uppdrag för Samhall med hänsyn till exempelvis olika målgrupper inom verksamheten. Även ansvarsfördelningen mellan Arbetsmarknadsverket och Samhall skall prövas och eventuella förslag lämnas på hur Samhalls nuvarande uppdrag kan omformuleras eller brytas ner på olika deluppdrag.
Finansieringsmodell
Med den finansieringsmodell som gällde från budgetåret 1984/85 fram till Samhalls bolagisering, fastställdes merkostnadsersättningen som en viss procentandel av lönesumman (inklusive lönebikostnader) för de anställda med arbetshandikapp (SOU 1991:67 Samhall i går i dag i morgon). Vid Samhalls bildande 1980 motsvarade statens ersättning till Samhall 143 procent av lönerna för de arbetshandikappade. Motsvarande siffra var 90 procent år 2000. I propositionen 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag, beslutade riksdagen att övergå till en finansieringsmodell
Bilaga 1
301
baserad på ett fast krontalsbelopp som årligen skulle omräknas med hänsyn till pris- och löneutvecklingen.
Samhall presenterade i januari 1998 en studie av Samhalls merkostnader, som ett underlag för att kunna fastställa den statliga ersättningen. Den uppskattning som gjordes av merkostnadernas storlek granskades senare av konsultfirman Öhrlings Coopers & Lybrand, som visade att antagandena i Samhalls analys var kopplade till en stor osäkerhet och att beräkningarna var mycket känsliga för dessa antaganden.
Sedan 1999 ges en fast, nominell ersättning. Detta innebär att bolaget måste kompensera prisutvecklingen för samtliga verksamhetskostnader med effektivitetsförbättringar och ökad intjäningsförmåga. Utredaren skall pröva finansieringsmodellens ändamålsenlighet och vid behov lämna förslag till en ny modell. Bland annat skall utredaren pröva om det är möjligt med en merkostnadsersättning som delvis är uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Modellen skall även vara förenlig med statens mål och krav för Samhall. Möjliga målkonflikter skall synliggöras. Förslag skall lämnas om hur dessa målkonflikter skall hanteras.
Regler för anställning
Tillsvidareanställning är den normala anställningsformen för arbetshandikappade Samhallanställda. Med utgångspunkt i detta och mot bakgrund av sina förslag i övrigt skall utredaren överväga om det finns skäl att ändra tillämpningen av gällande regler för anställning.
Alternativa insatser
Konjunktursvängningar och andra förändringar i marknadsförutsättningarna påverkar uppenbarligen verksamheten inom Samhall. Utredaren skall föreslå alternativa insatser inom eller utanför Samhall för de arbetshandikappade som inte kan erbjudas sysselsättning inom bolaget.
Dessutom har Samhall de senaste åren avvecklat vissa olönsamma verksamheter och därigenom minskat sin lokala täckning. En del av sådan avvecklad verksamhet har övertagits av kommuner
Bilaga 1 SOU 2003:56
302
och andra aktörer med olika finansieringsformer, omfattning, konstruktion och resultat. Utredaren skall pröva behovet av alternativa insatser till Samhall när Samhall inte erbjuder sysselsättning. Om sådana insatser behövs skall utredaren även föreslå hur de kan styras och finansieras. I sammanhanget skall gränsdragningen mot andra konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder belysas.
Rekryteringsprocessen
Samhall är till för att skapa meningsfullt och utvecklande arbete åt arbetshandikappade som inte kan få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det är av stor vikt att säkerställa rekryteringen från denna målgrupp och att kvalitetssäkra processen. Ett samarbetsavtal mellan Samhall och AMS har nyligen träffats avseende rekryteringsprocessen in i Samhall. Utredaren skall se över rekryteringsprocessen för anställning i Samhall och, vid behov, lämna förslag på förändringar. Utredaren skall i denna fråga samråda med Arbetsmarknadsstyrelsen.
Associationsform
Förutsättningarna för att Samhall skall genomföra sitt uppdrag har delvis ändrats sedan Samhall ombildades till aktiebolag. Detta gäller framförallt Samhalls intäktskällor, nämligen den statliga merkostnadsersättningen och bolagets marknadsanpassning. Utredaren skall följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 Samhall i går idag och i morgon samt proposition 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag fortfarande är giltiga. Utredaren skall vidare beskriva hur förslagen i utredningen påverkar förutsättningarna att bedriva verksamheten i aktiebolagsform.
Samråd
Utredaren skall samråda med utredningen Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga (dir. 2002:22).
Bilaga 1
303
Redovisning av uppdraget
Den särskilda utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 15 mars 2003.
(Näringsdepartementet)
Bilaga 2
305
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Samhallutredningen Dir. 2003:4
Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 2003.
Sammanfattning av uppdraget
Regeringen bemyndigade den 7 mars 2002 chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över styrning och inriktning av Samhall AB. Utredningen har antagit namnet Samhallutredningen (N 2002:04). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 15 mars 2003.
Förlängning
Utredaren skall, i stället, redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 2003.
(Näringsdepartementet)
Bilaga 3
307
Nyckeltal för merkostnadsersättning
Bilaga 4
309
Statistik över behovet av Samhall eller Samhalliknande verksamhet och arbetslivsinriktad rehabilitering
En rapport av SCB på uppdrag av Samhallutredningen
Örebro Statistiska centralbyrån Mars 2003
Carl-Gunnar Hanaeus Henrik Gustafsson Milica Petric
1. Inledning
I denna rapport redovisas genomförandet och resultatet från SCB:s undersökning om behovet av Samhall eller Samhalliknande verksamhet och arbetslivsinriktad rehabilitering för arbetssökande, långtidssjukskrivna och långvariga socialbidragstagare. Undersökningen har genomförts på uppdrag av Samhallutredningen.
2. Population och urval
Målpopulationen är alla kommuner i Sverige. Som urvalsram används SCB:s register över kommuner år 2003. Urvalet omfattar totalt 146 kommuner.
Behovet av skyddade anställningar och arbetslivsinriktad rehabilitering skiljer sig åt mellan olika delar av landet. För att få ett representativt urval och god precision i skattningarna stratifierades populationen därför efter förvärvsregioner. Kommunerna klassificeras till olika förvärvsregioner med utgångspunkt från areal, antalet förvärvsarbetande, fördelningen av förvärvsarbetande på sekto-
Bilaga 4 SOU 2003:56
310
rer och näringsgrenar m.m. Metoden redovisas i publikationen ”Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner”, (1991).
När urvalsstorleken skulle bestämmas var huvudsakligen följande aspekter utgångspunkt:
• Noggrannhet: Trots att urvalet ska vara så litet som möjligt ur ett kostnadshänseende ska det vara tillräckligt stort för att resultaten ska bli ”tillförlitliga”. Det mått på precision som användes är relativa medelfelet (variationskoefficient, cve) för skattning av totalen.
• Miniminivå: Urvalet måste vara tillräckligt stort för att konfidensintervall skall kunna bildas (med stöd av centrala gränsvärdessatsen). Bortfall kan dessutom medföra att vissa stratum blir utan observationer om det inkluderas för få observationer. Därför valdes minst två kommuner från varje stratum (förvärvsregion).
Variationskoefficienten på en estimator för totalen för X (hjälpvariabel) ger ungefär samma variationskoefficient för en estimator för totalen på Y (undersökningsvariabel) förutsatt att dessa variabler är högt korrelerade. Som hjälpvariabel användes en variabel baserad på summan av antal arbetslösa, antal vuxna socialbidragstagare och antal förtidspensionärer och mottagare av sjukbidrag. Denna variabel samvarierar i hög grad med undersökningens huvudvariabel.
Framräknande av stickprovsstorleken (n) gjordes enligt följande:
där
x
t
är summan av antal arbetslösa, antal vuxna socialbidragstagare
och antal förtidspensionärer och mottagare av sjukbidrag
h
N
är antal kommuner i stratum h
2
xh
S
är variansen för hjälpvariabel X i stratum h
( )
( )
+
≥
∑ ∑
=
=
2
1
2
2
2
1
*
*
1
*
*
x
H
h
xh
h
x
H
h
xh
h
t cve
S N
t cve
S N
n
Bilaga 4
311
cve
är variationskoefficienten för hjälpvariabel X
När urvalet har dragits allokerades stickprovet enligt en metod som kallas X-optimal allokering. Då den valda designen är ett stratifierat urval med OSU inom strata allokerades stickprovet enligt följande:
Erfarenheten säger att de flesta undersökningar kommer att drabbas av bortfall. Om bortfallet inte är negligerbart kommer skattningarna att få större varianser än de som angivits i villkoret för önskad precision. Därför var det lämpligt att ta hänsyn till förväntad andel svar i varje stratum vid allokeringen.
Tabell 1. X-optimal allokering med olika nivåer på variationskoefficienten med minst två observationer i varje stratum
Förvärvsregion N
h
n
h
(cve=10%) n
h
(cve=5%) n
h
(cve=2%) n
h
(cve=1%)
1 29 26 29* 29* 29* 2 16 16* 16* 16* 16* 3 15 10 15* 15* 15* 4 108 29 51 63 65 5 10 2 2 3 3 6 54 6 9 11 12 7 18 2 3 3 4 8 12 2 2 2 2 9 22 2 2 2 2
10 5 2 2 2 2
Totalt 289 97 131 146 150
* stratum som totalundersöks
Det precisionskrav som användes i undersökningen är cve på 2 procent. Vanligtvis anses ett 5-procentigt precisionskrav vara tillräckligt bra. Skillnaden i det totala antalet undersökta objekt var dock marginell mellan 2- och 5-procentigt precisionsnivå. Vid antagande om ett slumpmässigt bortfall på ca 10 procent kommer det önskade precisionskravet att försämras.
∑
=
=
H
h
xUh
h
xUh
h
h
S N
S N n n
1
Bilaga 4 SOU 2003:56
312
De strata som innehåller de tre största kommunerna, Stockholm, Göteborg och Malmö, totalundersöktes.
Inom varje utvald kommun finns flera redovisningsenheter (Försäkringskassa, Arbetsförmedling samt Socialkontor). Den valda stickprovsstorleken genererade följande antal redovisningsenheter.
Tabell 2. Urval och redovisningsenheter
Stratum
Id N
h
n
h
Antal
Arbetsförmedlingar
Antal
Försäkringskassor
Antal Socialkontor
1 29 29 61
37
2 16 16 32
22
3 15 15 26
19
4 108 63 94
63
5 10 3 4
3
6 54 11 11
11
7 18 3 3
3
8 12 2 2
2
9 22 2 3
2
10 5 2 2
2
Totalt 289 146 238
164
24*
*Pga. svårigheten att redovisa uppgifter gjordes ett två-fas urval för delundersökningen avseende socialkontor. Dessa resultat kommer att användas som en korrigeringsterm
Adress, kontaktperson och telefonnummer för aktuella arbetsförmedlingar och försäkringskassor hämtades från AMS:s kontorsregister samt försäkringskassornas adress och telefonkatalog. En viss bearbetning och uppdatering krävdes för att få aktuella uppgifter.
3. Genomförande
Vid test av enkäten till Socialkontoren samt genom samtal med Svenska Kommunförbundet om frågeutformningen framkom att det skulle vara tidskrävande och komplicerat att besvara enkäten om de långvariga socialbidragstagarnas behov. Med anledning av detta beslutades i samråd med uppdragsgivaren och efter hörande med Svenska Kommunförbundet att minska urvalet betydligt. Detta innebär att resultaten från Socialkontoren ska betraktas med
Bilaga 4
313
stor försiktighet. Då resultaten troligtvis innehåller stora mätfel beslutades att separat redovisa skattningarna från Socialkontoren.
Det är dessutom troligt att dessa antalsuppgifter och de siffror som är redovisade från arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna överlappar varandra. Enkätformulär och följebrev framgår av bilaga 1.
3.1 Mätmetod
Undersökningen genomfördes med postenkäter. Tre olika enkäter skickades ut beroende på om undersökningsobjektet var en arbetsförmedling, försäkringskassa eller ett socialkontor. Enkäterna togs fram i samråd med Mättekniska laboratoriet på SCB.
3.2 Introduktionsåtgärder
Samtliga urvalsobjekt fick ett introduktionsbrev som beskrev undersökningens syfte och innehåll. Introduktionsbrevet skrevs av Samhallutredningen. För enkäten om långvariga socialbidragstagare kontaktades dessutom de berörda kommunernas socialtjänst per telefon för inhämtande av namn och adress till lämplig mottagare av enkäten. I samband med detta skedde en särskild introduktion av enkäten och förklaring av syftet med den. Dessutom sändes ett särskilt introduktionsbrev anpassat för socialkontoren ut.
3.3 Datainsamlingsperiod
Enkäterna skickades ut i slutet av vecka 7. Sista svarsdatum var fredagen den 7 mars 2003. Telefonpåminnelse genomfördes under ytterligare 1,5 vecka. För socialkontoren sändes enkäterna ut en vecka senare och sista svarsdatum var den 14 mars 2003. Telefonpåminnelse och insamling fortsatte i detta fall till den 24 mars.
Bilaga 4 SOU 2003:56
314
3.4 Resultat av datainsamlingen
3.4.1 Arbetsförmedlingar och försäkringskassor
Det totala objektbortfallet uppgick till 8,2 procent. Med objektbortfall menas att inget svar har kommit in från den utvalda kommunen. Med partiellt bortfall menas att någon eller några av de redovisningsenheter som ingår i kommunen saknas.
Tabell 3. Bortfallsredovisning
Stratum Objektbortfall
Partiellt bortfall
Arbetsförmedlingar Försäkringskassa
1 3,4% 17,2% 13,8% 2 12,5% 31,3% 18,8% 3 0% 6,7% 0% 4 11,1% 25,4% 36,5% 5 0% 0% 33,3% 6 9,1% 9,1% 54,5% 7 33,3% 33,3% 66,7% 8 0% 0% 50,0% 9 0% 0% 50,0%
10 0% 0% 50,0%
Totalt 8,2% 19,9% 28,8%
3.4.2 Kommunernas socialtjänst
Totalt skickades 24 enkäter ut, varav 19 besvarades. Bortfallet bland socialkontoren uppgick därmed till 20 procent.
4. Estimation (uppräkningsförfarande)
I det här avsnittet kommenteras uppräkningarna för arbetsförmedlingar och försäkringskassor. Socialkontoren kommenteras och redovisas i särskilt avsnitt.
Syftet är att skatta två totaler för behovet av antal skyddade anställningar respektive arbetslivsinriktad rehabilitering. Uppräkning av urvalet till populationstotaler sker med hänsyn till urvalsobjektens urvalssannolikhet och på grundval av kända populationsuppgifter från urvalsramen.
Bilaga 4
315
Den valda estimatorn, GREG-estimatorn, för skattningen av totalerna utnyttjar hjälpinformation för att förbättra precisionen i skattningarna och/eller minska bias p.g.a. bortfall. I princip använder sig GREG-estimatorn av det linjära beroendet mellan variabeln av intresse och hjälpvariabeln via en regressionsmodell. De grundläggande egenskaperna hos estimatorn - att skattningen är approximativt unbiased och att skattningen av varians är valid - är inte beroende av att regressionsmodellens parametrar är "sanna". Effektiviteten hos estimatorn är beroende av hög korrelation mellan undersöknings- och hjälpvariabeln.
4.1. Teori
I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av den teori som ligger till grund för den valda estimatorn (för ytterliggare information se Särndal, Swensson och Wretman (1992)). Betrakta en ändlig population bestående av N element, säg
{ }
U u u u
k N
=
1
,..., ,...,
,
och antag att man är intresserad av att skatta totalen
∑
=
U
k
y
y t
, där
y
k
är värdet på undersökningsvariabeln y för
det k:te elementet i populationen.
Låt s vara ett stickprov av storleken n draget från med sannolikheten p(s). Inklusionssannolikheterna är då
π
k
s k
p s
= ∑
∋
( )
och
{ }
π
kl
s k l
p s
= ∑
∋
( )
,
. Pga. bortfall erhålls svar endast för mängden r
(
r s
⊆
) vilken är av storleken m. Antag vidare att vi har en hjälp-
variabel
k
x
för
k s
∈
och att vi känner motsvarande populations-
storheter. Den generella regressionsestimatorn (GREG) för t
y
kan
nu skrivas
där
) /(
k
k
m n d
π
=
och
∑
=
r
k
k
k
reg y
y g d t
,
ˆ
( ) ( )
k
r
k
k
k
r
k
k
U
k
k
d d g x x x x x
1
1
−
∑ ∑ ∑
′ ′
− + =
Bilaga 4 SOU 2003:56
316
4.2 Estimation i undersökningen samt val av hjälpinformation
All insamlad data registrerades i Excel. Efter avslutad granskning skapades en SAS-datafil innehållande alla godkända uppgifter.
För att möjliggöra användning av GREG-estimatorn krävdes en lämplig hjälpvektor innehållande bra hjälpinformation. För att förbättra precisionen ska en bra hjälpinformation samvariera med undersökningsvariabeln. Fler olika kombinationer av registervariabler testades. Alla tillgängliga och väsentliga hjälpvariabler var korrelerade med varandra vilket medförde att bara en hjälpvariabel användes i estimationen. Den variabel som ansågs vara mest lämplig var befolkningsantalet för respektive kommun.
De kvantitativa frågorna i enkäterna ligger till grund för totalskattningarna i undersökningen. Se avsnitt 7. Förutom punktskattningar för totaler redovisas spridningsmått så som variansen och felmarginalen för dessa punktskattningar.
Förutom rikstotalskattningar för undersökningsvariablerna redovisas även totalskattningar för vissa redovisningsgrupper. Allokeringen och stratifieringen möjliggjorde en särredovisning för stratum 1, 2, 3 och 4-10.
Samtliga punkt- och medelfelsskattningar är genomförda i PCmiljö med CLAN, vilket är ett vid SCB utvecklat SAS-makro (Andersson och Nordberg, 1998).
5. Undersökningens tillförlitlighet
I det här avsnittet kommenteras tillförlitligheten för uppgifterna från arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna. Delundersökningen om socialkontoren kommenteras och redovisas i avsnitt 8.
Samtliga skattningar som redovisas under avsnitt 7 är behäftade med en viss osäkerhet på grund av olika felkällor som uppkommer i undersökningen.
I en urvalsundersökning är alltid skattningarna behäftade med fel beroende på att endast en delmängd (ett urval) av populationen studeras. Detta fel, som benämns urvalsfel, kan kvantifieras med hjälp av konfidensintervall. Det är dock viktigt att tänka på att urvalsfelet endast är en av flera faktorer som påverkar undersökningens kvalitet. Betydande faktorer är naturligtvis även mätfel, ramfel och bortfallsfel.
Bilaga 4
317
• Mätfel: frågor och svar kan ha uppfattas på olika sätt vilket leder till att resultaten blir felaktiga/osäkra. För att få ett mått på mätfelens storlek krävs en evalveringsstudie vilket inte är praktiskt möjligt vid engångsundersökningar. SCB har försökt att minimera mätfelen genom konsultation med Mättekniska laboratoriet på SCB samt genom test hos potentiella uppgiftslämnare. Vår bedömning är dessutom att uppgiftslämnarna är insatta i ämnet samt i hög grad berörs av resultaten vilket borde medföra tillförlitliga resultat.
• Ramfel: rampopulation och målpopulation överensstämmer inte vilket leder till under- och/eller övertäckning. I denna studie var undertäckning (precis som övertäckningen) av mindre betydelse då uppgifterna rörande kommuner och dess arbetsförmedlingar respektive försäkringskassor kan ses som stabila över tiden. I och med det att urvalsobjektet var kommuner fanns inga kända element som hör till över- eller undertäckning. I arbetsförmedlingarnas adressregister fanns däremot arbetsförmedlingar som var nedlagda och andra som till följd av annan verksamhetsinriktning eller specialisering inte hade registrerade personer.
• Bortfallsfel: svar saknas från undersökningsobjekt som ingått i urvalet vilket leder till skevhet i resultaten; se även avsnitt 3.4.
För att göra en bedömning av felens betydelse skiljer man på slumpmässiga och systematiska fel. Slumpmässiga fel orsakar en slumpmässig osäkerhet hos resultaten och systematiska fel påverkar (snedvrider) resultaten i en viss riktning vilket leder till en överskattning eller underskattning.
Genom att utnyttja statistiska samband mellan registervariabler (hjälpinformation) och undersökningsvariabler, kan både urvalsfelet och bortfallsfelet reduceras.
5.1 Slumpmässiga fel
Den slumpmässiga osäkerheten som beror på urvalsfel kan uttryckas i form av ett konfidensintervall, som beräknas med hjälp av skattningens medelfel. Ett approximativt 95-procentigt konfidensintervall för en skattning bildas genom: skattning ± 1,96 × (medelfelet för skattningen)
Bilaga 4 SOU 2003:56
318
Talet 1,96 motsvarar konfidensgraden 95 procent. Med ett 95procentigt konfidensintervall menas att det sökta värdet i 95 fall av 100 ligger inom dess gränser, om andra fel än slumpfel är försumbara. I denna rapport redovisas ett approximativt 95-procentigt konfidensintervall till de skattningar som beräknats. Skattningar och dess konfidensintervall redovisas i avsnitt 7.
5.2 Systematiska fel
Bortfall och mätfel är vanligtvis de felkällor som i första hand orsakar systematiska fel. För att förhindra mätfelens omfattning har datamaterialet genomgått olika granskningsåtgärder.
6. Bearbetningar av datamaterialet
De inkomna enkäterna granskades manuellt. Den vanligaste granskningsåtgärden bestod i att ta kontakt med uppgiftslämnaren för komplettering eller justering av uppgifter där de saknades eller var uppenbart felaktiga. Många uppgiftslämnare ansåg det svårt att besvara frågorna, detta gällde särskilt de försäkringskassor och socialkontor som ansvarade för stora kommuner eller delar av stora kommuner.
För att reducera bortfallet genomfördes telefonpåminnelser. Detta arbete hade god verkan och antalet inkomna enkäter fördubblades.
7. Resultat
I det här avsnittet redovisas resultaten av undersökningen av behoven för personer som är långtidsarbetslösa respektive långtidssjukskrivna. För resultaten från studien om behoven för långvariga socialbidragstagare se avsnitt 8.
Bilaga 4
319
Tabell 4. Fråga 3 i delundersökningen för arbetsförmedlingar (Antal inskrivna arbetssökande med arbetshandikapp)
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal
variansen för
punktskattning
1
5 426
770
148 210
2
8 127
1 141
325 482
3
6 044
235
13 802
4–10
81 403
6 658 11 080 577
Totalt
101 349
6 807 11 585 378
Tabell 5. Fråga 5 i delundersökningen för arbetsförmedlingar (Antal personer, av de inskrivna arbetssökande med arbetshandikapp, med behov av rehabilitering/sysselsättning vid Samhall- eller
Samhalliknande verksamhet som inte är tillgodosett)
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal
variansen för
punktskattning
1 971 123 3 773 2 2 133 586 85 970 3 1 363 111 3 103 4–10 11 759 1 826 833 954
Totalt
16 263
1 925
926 809
Tabell 6. Fråga 4 i delundersökningen för arbetsförmedlingar (Antal långtidsinskrivna arbetssökande)
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal variansen för
punktskattning
1 2 084 182 8 261 2 2 760 286 20 492 3 3 201 206 10 638 4–10 31 340 3 305 2 730 227
Totalt
39 556
3 328
2 769 661
Bilaga 4 SOU 2003:56
320
Tabell 7. Fråga 6 i delundersökningen för arbetsförmedlingar (Antal personer, av de långtidsinskrivna arbetssökande, med behov av annan arbetsinriktad rehabilitering än Samhall eller Samhalliknande verksamhet)
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal
variansen för
punktskattning
1 1 225 143 5 105 2 1 361 189 8 892 3 1 405 64 1 037 4–10 15 196 2 769 1 916 480
Totalt
19 271
2 779
1 930 349
Tabell 8. Fråga 3 i delundersökningen för försäkringskassor (Antal långtidssjukskrivna)
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal
variansen för
punktskattning
1
23 417
1 491
555 845
2
14 513
1 188
352 741
3 8 918 0 0 4–10 86 776 5 944 8 834 092
Totalt
134 076
6 243
9 742 639
Tabell 9. Fråga 4 i delundersökningen för försäkringskassor (Antal personer, av de långtidssjukskrivna, som har behov av rehabilitering/sysselsättning vid Samhall- eller Samhalliknande verksamhet som inte är tillgodosett)
Förvärvsregion punktskattning ± felmarginal
variansen för
punktskattning
1
1 477
283
20 038
2 795 135 4 585 3 827 0 0 4–10 7 132 1 281 410 523
Totalt
10 331
1 319
435 147
Bilaga 4
321
Tabell 10. Fråga 5 i delundersökningen för försäkringskassor (Antal personer, av de långtidssjukskrivna, som har behov av annan arbetslivsinriktad rehabilitering än Samhall eller Samhalliknande verksamhet)
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal
variansen för
punktskattning
1
5 314
761
144 902
2
4 318
439
48 154
3 1 746 0 0 4–10 18 680 3 608 3 254 777
Totalt
30 455
3 714
3 447 855
Tabell 11. Antal långtidssjukskrivna, inskrivna arbetssökande med arbetshandikapp och långtidsinskrivna arbetssökande
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal
variansen för
punktskattning
1
30 926
1 688
712 315
2
25 399
1 672
698 715
3
18 163
313
24 439
4-10
199 519
9 517 22 644 896
Totalt
274 980
9 818 24 097 678
Tabell 12. Antal personer av de långtidssjukskrivna och inskrivna arbetssökande med arbetshandikapp som har ett behov av Samhall- eller Samhalliknande verksamhet som inte är tillgodosett
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal variansen för
punktskattning
1
2 448
309
23 811
2
2 928
602
90 555
3 2 190 111 3 103 4-10 18 891 2 231 1 244 478
Totalt
26 594
2 334
1 361 956
Bilaga 4 SOU 2003:56
322
Tabell 13. Antal personer av de långtidssjukskrivna och långtidsinskrivna arbetssökande som har ett behov av arbetslivsinriktad rehabilitering (ej Samhall eller Samhalliknande verksamhet)
Förvärvsregion
punktskattning ± felmarginal variansen för
punktskattning
1
6 539
775
150 007
2
5 679
478
57 046
3
3 151
64
1 037
4-10
33 876
4 548
5 171 257
Totalt
49 726
4 638
5 378 204
Det precisionskrav som sattes upp i form av en variationskoefficient (cve) vid bestämningen av stickprovsstorleken var lika med 2 procent på totalskattningen. Den faktiska precisionen blev 2 procent. Även skattningarna för de redovisningsgrupper som finns i tabellerna har en god precision, samtliga har en variationskoefficient på mindre än 10 procent.
8. Uppgifter från socialkontoren
Avsikten med datainsamlingen från socialkontoren var att samla in behovet av Samhall- eller Samhalliknande åtgärder för långvariga socialbidragstagare (minst 10 månader), som inte samtidigt var långtidsarbetslösa eller långtidssjukskrivna.
Enkäten testades av några socialkontor och representanter för Svenska Kommunförbundet. Det stod då klart att socialkontoren inte skulle klara av att besvara frågorna med den korta tid som stod till buds. Enkätfrågorna ändrades och minskades i antal. Förenklingarna ledde till att det inte blev möjligt att avgöra om de långvariga socialbidragstagarna dubbelräknades i undersökningen i de fall de samtidigt fanns med arbetsförmedlingarnas och försäkringskassekontorens redovisningar. Trots förenklingarna uttalade Svenska Kommunförbundet stor tveksamhet till möjligheten att samla in data med tillräcklig kvalitet.
Svenska Kommunförbundet föreslog att insamlingen påbörjades genom att SCB tog direkta telefonkontakter med de tillfrågade kommunerna, i vart fall till de stora kommunerna. De tio kommuner som har flest långvariga socialbidragstagare står för drygt 50 procent av samtliga långvariga socialbidragstagare i landet och de
Bilaga 4
323
tre storstäderna står för 40 procent år 2001. Med den tid och de resurser som utredningen hade till sitt förfogande fattades beslutet att samla in data från tio av de stora kommunerna, inklusive Stockholm, Göteborg och Malmö, samt välja ytterligare fjorton kommuner för att få spridning över alla förvärvsregioner.
SCB har varit i telefonkontakt med representanter för socialtjänsten för samtliga dessa kommuner, vanligen någon chef eller samordnare för rehabiliteringsfrågor. När kontakt etablerats och syftet med undersökningen presenterats har SCB i de flesta fall kunnat komma fram till en lösning för hur kommunen skulle kunna lämna sina uppgifter. Här skall man dock vara medveten om att uppgifterna många gånger inte kunnat hämtas från befintliga underlag. Kommunerna har fått göra kvalificerade bedömningar. För de små kommunerna har detta nog ingen stor betydelse för kvaliteten, de känner sitt klientel väl. För kommuner med en organisation med delegerade ansvar och flera enheter har det varit svårare. SCB måste konstatera att uppgifterna för alla tre storstäderna har stora brister. Detta därför att det inte finns någon samlad och aktuell bild av bidragstagarnas behov. SCB har tvingats göra grova skattningar med hjälp av andra informationskällor.
De behovsuppdelade uppgifterna från kommunerna kan därför bara betraktas som mycket grova indikatorer och bör inte kopplas samman med statistiken som rör arbetsförmedlingar och försäkringskassor.
Med ovanstående restriktioner för osäkerheter i resultaten skattades antalet långvariga socialbidragstagare till 64 500 varav 14 500 hade ett behov av Samhall- eller Samhalliknande åtgärder som inte kunnat tillgodoses och 21 500 hade behov av arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder.
Bilaga 4 SOU 2003:56
324
9. Kommentarer
Som redan nämnts bör resultaten för undersökningen för arbetsförmedlingar och försäkringskassor vara av god kvalitet.
I tidigare avsnitt i rapporten har möjliga felkällor belysts. Några ytterliggare kommentarer bör göras.
Referenstidpunkten för undersökningen var februari 2003. Det har noterats att flera av uppgiftslämnarna haft annan referensperiod, oftast november/december 2002. Det har inte funnits möjligheter att få uppgifter avseende den rätta perioden. Det finns dock ingen anledning att tro att nivåerna markant förändrats på så kort tid.
Då frågorna ger utrymme för uppskattning eller bedömning av antalsuppgifter tenderade flera av de inkomna svaren att vara avrundade till närmaste fem- eller tiotal.
De kontakter SCB har haft med uppgiftslämnarna har genomgående varit positiva. Många har visat stort engagemang och tagit undersökningen på allvar.
SCB:s förhoppning är att resultaten av den här undersökningen kommer att vara till nytta för Samhallutredningen.
Bilaga 4
325
10. Referenser
Andersson, C., och Nordberg, L. (1998). A User's Guide to
CLAN 97 - a SAS-program for computation of point- and standard error estimates in sample surveys, SCB ”Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner – Nya geografiska
indelningar för regionala analyser i serien” Information om arbetsmarknaden 1991:7, ISBN91-618-0517-3. Särndal, C.E., Swensson, B. och Wretman, J.H. (1992). Model
Assisted Survey Sampling. New York: Springer-Verlag.
Bilaga 5
327
Teknisk beskrivning Intervjuundersökning till anställda inom Samhall med arbetshandikapp
Inledning
Statistiska Centralbyrån (SCB) har på uppdrag av Näringsdepartementet/Samhallutredningen genomfört en intervjuundersökning till anställda inom Samhall med arbetshandikapp. Undersökningen genomfördes under mars och april månad år 2003. Syftet med undersökningen är att belysa förhållandena inom Samhall när det gäller personalutveckling och arbetsmiljö.
Undersökningens genomförande
Population och urval
Aktuell urvalsram har hämtats från Samhalls personaldatabas under februari månad år 2003. Utöver intervjudata finns även uppgifter om kön, ålder och anställningstid inom Samhall. Urvalet bestod av 1 020 slumpmässigt utvalda personer. Urvalet stratifierades med avseende på kön och ålder. Aktuella namn- och adressuppgifter hämtades från SCB:s register över totalbefolkningen (RTB).
Metod och fältarbete
Innan undersökningen startade genomförde SCB:s intervjuenhet ett test av frågeformuläret. Testet genomfördes av två för detta syfte specialutbildade intervjuare. Den metod som användes var ett s.k. kognitivt test. Kognitiva test ger kunskap om hur uppgiftslämnare förstår frågor, hur de tänker och resonerar sig fram till svar och till slut anpassar sina svar till alternativ i blanketten. Testpersonen (Tp) svarar på frågorna i intervjun samtidigt som intervjuaren noterar frågor som Tp verkar ha problem med. Därefter ställs
Bilaga 5 SOU 2003:56
328
en del kompletterande frågor till Tp. Några är förberedda, probes, andra beroende av intervjuarens observationer.
Testet gjordes på nio arbetshandikappade personer anställda på Samhall. De förslag på ändringar som testet resulterade i infördes i det slutliga frågeformuläret.
Datainsamlingen genomfördes under perioden 17 mars till och med 8 april år 2003. En dryg vecka innan datainsamlingen påbörjades skickades ett introduktionsbrev till samtliga i urvalet. I informationen beskrevs syftet med undersökningen och att SCB skulle genomföra undersökningen.
Undersökningen genomfördes i form av datorstödda telefonintervjuer. Frågeformuläret omfattar ca 15 frågor.
Svarsfrekvens och bortfall
Tabell 1. Svarsfrekvens efter kön
Kön Urval Svar Bortfall Övertäckning
Svars-
frekvens
Kvinna 510 370 94 46 80 % Man 510 361 112 37 76 %
Totalt 1 020 731 206 83 78 %
Bortfallet består till största del av ej anträffade personer. Andelen vägrare var litet (ca 3 procent av det totala urvalet) och många uttryckte att de kände sig motiverade att delta i undersökningen gällande deras egen utveckling och arbetsmiljö.
Övertäckningen består av personer som är tjänstlediga eller barnlediga längre än ett år, samt de som inte längre är anställda inom Samhall.
Tillförlitlighet
En undersöknings resultat är behäftade med en viss osäkerhet på grund av olika felkällor som uppstår i undersökningen. Ett antal olika felkällor påverkar en undersöknings tillförlitlighet.
Osäkerhet uppstår genom felaktigheter i urvalsramen (täckningsfel), genom att svar saknas från personer som ingår i urvalet (bortfallsfel), att frågor och svar kan ha missuppfattats vilket leder
Bilaga 5
329
till felklassificeringar (mätfel), genom fel vid dataregistreringen (bearbetningsfel) och genom att endast ett urval undersöks (urvalsfel).
För att göra en bedömning av felens betydelse skiljer man på slumpmässiga fel och systematiska fel. Slumpmässiga fel orsakar en slumpmässig osäkerhet - ”felmarginal” hos resultaten och systematiska fel påverkar - ”snedvrider” resultaten i en viss riktning, vilket leder till en över- eller underskattning av resultaten.
Täckningsfel
Täckningsfelet kan delas upp i två olika komponenter, övertäckning och undertäckning. Övertäckning innebär att man i urvalet får med objekt som inte tillhör undersökningspopulationen. Övertäckningen i undersökningen var omkring 7 procent och omfattar personer som varit tjänstlediga eller föräldralediga i mer än ett år. Undertäckningen i undersökningen, består av personer som ingår i populationen, men som saknas i ramen, t.ex. personer som anställts vid Samhall efter att uttaget ur personaldatabasen gjordes. Undertäckningens storlek antas vara försumbar.
Bortfallsfel
Bortfallet kan vara en störande felkälla i undersökningen. I undersökningen har antagits att de svarande och de icke-svarande fördelar sig på samma sätt, men det går inte att bortse från att skillnaderna kan vara stora mellan de två olika grupperna då det gäller de undersökta variablerna.
Mätfel
Med mätfel avses fel som kan ha uppstått genom att frågor och svar missuppfattats av den svarande. Mätfelens omfattning är okänd, men förmodas vara liten.
Bilaga 5 SOU 2003:56
330
Bearbetningsfel
Fel som uppstår i samband med bearbetning av data kallas bearbetningsfel. De inkomna svaren har registrerats genom scanning. Omfattningen och effekterna av bearbetningsfelen är inte kända men antas vara små.
Urvalsfel
Den slumpmässiga osäkerheten som beror på urvalsfel och slumpmässiga mätfel kan uttryckas i form av ett konfidensintervall, som beräknas med hjälp av skattningens medelfel. Ett 95-procentigt konfidensintervall bildas genom: skattning ± 1,96*(medelfelet för skattningen)
Talet 1,96 motsvarar konfidensgraden 95 procent. Med ett 95-procentigt konfidensintervall menas att det sanna värdet i 95 fall av 100 ligger inom dess gränser, om andra fel än slumpfel är försumbara. Det är praxis att tillämpa 95-procentiga konfidensintervall när man uttalar sig om statistiskt säkerställda skillnader.
Nedan följer ett exempel på hur osäkerheten i resultaten kan beskrivas uttryckt som 95-procentiga konfidensintervall. Exemplet är hämtat från fråga 15 i undersökningen ”Tror du att du idag skulle klara ett arbete utanför Samhall?”
Andel anställda som tror att de idag skulle klara ett arbete utanför Samhall.
Anställningstid < 5 år
60 % ± 6 %, det vill säga det sanna värdet ligger med 95 % sannolikhet mellan 54 och 66 %.
Anställningstid 5-10 år
58 % ± 7 %, det vill säga det sanna värdet ligger med 95 % sannolikhet mellan 51 och 63 %.
Anställningstid > 10 år
47 % ± 5 %, det vill säga det sanna värdet ligger med 95 % sannolikhet mellan 42 och 52 %
Ur tabellen kan man avläsa att mellan personer som varit anställda mindre än 5 år och de som varit anställda mellan 5 och 10 år finns inga signifikanta skillnader när det gäller andelen svarande som tror att de skulle klara ett arbete utanför Samhall. Detta konstateras
Bilaga 5
331
genom att intervallskattningarna överlappar varandra, det vill säga skillnaden kan lika gärna bero på ”slumpen”. Inte heller mellan de två grupperna med längst anställningstid finns någon statistiskt säkerställd skillnad.
Däremot finns signifikanta skillnader mellan dem som varit anställda kortare tid än 5 år och dem som varit anställda över 10 år. Det är därmed statistiskt säkerställt att en större andel gruppen med kortast anställningstid än bland dem med längst anställningstid tror att de idag skulle klara ett arbete utanför Samhall.
Resultatredovisning
Resultaten från undersökningen redovisas i två olika tabeller efter kön och anställningstid. Resultaten omfattar andelsskattningar samt 95-procentiga konfidensintervall. Hänsyn har tagit till urvalspersonernas olika sannolikhet att ingå i urvalet, och resultaten är uppräknade till populationstotaler med hjälp av viktning. Då det i en tabellcell är få svarande redovisas inte detta resultat, utan har ersatts med ”..”. Orsaken till detta är att resultatets tillförlitlighet blir liten, samt att risken för röjande av ett enskilt svar ökar.
Bilaga 5 SOU 2003:56
332
Bilaga 5
333
Bilaga 5 SOU 2003:56
334
Bilaga 5
335
Bilaga 5 SOU 2003:56
336
Bilaga 5
337
Bilaga 5 SOU 2003:56
338
Bilaga 5
339
Bilaga 6
341
Studie av i vilken utsträckning Samhall AB finns där behoven finns samt tar regionalpolitisk hänsyn vid omstruktureringar
1 Studien
1.1 Syftet med studien
Syftet med studien är att belysa i vilken utsträckning Samhall AB finns där behoven finns samt i vilken utsträckning Samhall AB vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad.
1.2 RAMS, lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner
I studien har utredningen använt sig av SCB:s registerbaserade statistik (RAMS) för åren 1985, 1990, 1995 och 2000. RAMS består av fyra olika register: sysselsättningsregistret (SREG), aktivitetsregistret (AREG), Registret över arbetsställen i RAMS (ASTRA) och Registret över företag i RAMS (ORGRA). Statistiken håller i vissa avseenden en hög kvalitet, men vissa variabler kopplade till den förvärvsarbetandes arbetsställe som t.ex. näringsgren och kommun innehåller viss osäkerhet. I RAMS återfinns antalet anställda i november månad varje år fördelat på bl.a. arbetsställets belägenhet (kommun). Beskrivningar av lokala förhållanden på arbetsmarknaden utgår oftast från kommuner och län, trots att arbetsmarknaderna sällan följer administrativa gränser eller indelningar. SCB har i samarbete med dåvarande Expertgruppen för forskning om regional utveckling (ERU) tagit fram enhetliga kriterier för att beskriva funktionella lokala arbetsmarknader (LA). Grunden för indelningen i lokala arbetsmarknader är arbetspendling över kommungräns. Den senaste officiella avgränsningen av lokala arbetsmarknader är från 1998. 1998 fanns 100 lokala arbetsmarknader av olika storlek.
Bilaga 6 SOU 2003:56
342
De lokala arbetsmarknaderna kan i sin tur grupperas i tio, ej geografiskt sammanhängande, förvärvsregioner (F-regioner). Varje Fregion betraktas som homogen med avseende på bl.a. utbildningsstruktur och arbetsmarknad hos de ingående LA. Varje LA i en sådan F-region kännetecknas av likartade karakteristika och problem oberoende av geografiskt läge i landet.
Tabell 1. Förvärvsregioner och lokala arbetsmarknader enligt SCB:s indelning 1998.
F-region Namn Ingående LA
F1 Stockholms lokala arbetsmarknad Stockholm
F2 Göteborgs lokala arbetsmarknad Göteborg
F3 Malmös lokala arbetsmarknad Malmö
F4 LA dominerade av regional centra Växjö Norrköping Helsingborg
"Jönköpingsgruppen"
Kalmar
Gävle
Linköping
Falun
Umeå
Västerås
Sundsvall
Nyköping
Luleå
Kristianstad Karlstad Hässleholm Halmstad Örebro Jönköping Borås Eskilstuna Skövde Härnösand Skellefteå
F5 Inlandets ytstora LA
Gällivare
Östersund Kiruna
"Gällivaregruppen"
Jokkmokk
Arjeplog
F6 Små till medelstora LA med flersidig Ljungby
Värnamo
Bollnäs
näringsstruktur
Lysekil Katrineholm Hudiksvall
"Säfflegruppen"
Lidköping
Västervik Kristinehamn
Säffle Karlskrona Ludvika Övertorneå Varberg Örnsköldsvik Haparanda Gotland Lycksele Arvika Kalix Fagersta Kramfors Älmhult Nässjö Tranås Söderhamn Falkenberg Oskarshamn
F7 LA präglade av storskalig industri Filipstad
Avesta
Karlskoga
"Avestagruppen"
Hagfors
Emmaboda Hällefors
Hylte Trollhättan Tidaholm Köping
F8 LA präglade av småskalig industri Vetlanda
Gislaved
Vansbro
"Hultsfredsgruppen"
Hultsfred
Markaryd
Årjäng
Dorotea Bengtsfors Vimmerby
F9 Rurala LA
Strömstad
Mora
Torsby
"Ljusdalsgruppen"
Åsele Vilhelmina Ljusdal Överkalix Ånge Storuman Sollefteå Simrishamn Pajala Arvidsjaur Strömsund Härjedalen Sorsele Malung
F10 Små bruksberoende LA
Munkfors
Hofors
Olofström
"Munkforsgruppen"
Perstorp
Laxå
Bilaga 6
343
1.3 Övertäckning och registerkvalitet
En brist i detta sammanhang är att statistikuppgiften avser samtliga anställda vid Samhall AB. RAMS gör ingen skillnad på direktanställd personal och personal med arbetshandikapp som anvisats via Arbetsförmedlingen. Detta förhållande behöver emellertid inte innebära några större tolkningsbegränsningar eller systematiska fel, eftersom antalet direktanställda finns någorlunda jämnt fördelat mellan olika arbetsplatser och att minskningen av antalet direktanställda i stort sett skett proportionellt.
Det har funnits vissa brister i Samhall AB:s inrapportering av anställda per arbetsställe till SCB för enskilda kommuner och år, vilket lett till vissa kvalitetsproblem. Utredningen har i de fall detta förekommit låtit göra rimlighetskontroller mellan det föregående året och efterföljande året och imputerat det genomsnittliga värdet mellan dessa år.
2 Där behoven finns
2.1 Behovsindikatorer
I proposition 1991/92:91 lades principerna för fördelningen av arbetstillfällen fast. Det är behovet av arbete åt arbetshandikappade sökande som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samtidigt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för arbetshandikappade som finns i respektive region. Denna formulering är dock svår att omsätta i en operativ definition. Alla personer med arbetshandikapp som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen är inte i behov av Samhall, eller ens i behov av andra särskilda insatser för personer med arbetshandikapp eller konjunkturberoende program. Någon kod ”behov av Samhall” finns inte i Arbetsförmedlingens register. Det ligger istället i arbetsförmedlarens profession att utifrån regelverket avgöra behovet av skyddat arbete hos Samhall utifrån en samlad bedömning av individens behov och förutsättningar och förhållandena på arbetsmarknaden. Av detta skäl är det svårt att få fram en enkel och entydig behovsindikator att värdera den faktiska fördelningen av arbetstillfällen emot.
Utredningen har inledningsvis valt att använda två stora aggregat som jämförelsematerial för fördelningen av arbetstillfällen: antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 i befolkningen
Bilaga 6 SOU 2003:56
344
16–64 år och antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år. I ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang är en avgörande fråga om en person är arbetshandikappad, dvs. har en funktionsnedsättning som också innebär att arbetsförmågan är nedsatt. I vad mån arbetsförmågan är nedsatt kan dock inte enbart definieras med utgångspunkt från funktionshindret, utan avser egentligen förmågan att utföra specifika arbetsuppgifter. Arbetshandikappbegreppet är således relativt. Som en konsekvens av detta kan i glesbygd (där utbudet av olika arbeten ofta är begränsat) ett funktionshinder som i många jobb inte skulle innebära ett arbetshandikapp bli ett sådant, eftersom lämpliga jobb saknas. Arbetshandikappbegreppet är emellertid inte så relativt att det är betydelselöst. En prövning har i varje fall föregått åsättandet av en s.k. handikappkod. Även om det finns brister i arbetshandikappbegreppet är det rimligt att relatera fördelningen av arbetstillfällen till de personer med arbetshandikapp som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Behoven får approximeras med indikatorer som relaterar till antalet personer med arbetshandikapp inskrivna (samtliga arbetssökande) vid Arbetsförmedlingen, antalet personer med arbetshandikapp i den s.k. obalansen (arbetslösa och i konjunkturberoende program) och i förhållande till andra särskilda program för arbetshandikappade (lönebidrag och offentligt skyddat arbete, OSA). Data på kommunnivå finns först från 1991 (approximeras till att motsvara år 1990). Data om lönebidrag och offentligt skyddat arbete, OSA finns först fr.o.m. 1995 på kommunnivå. Kommundata aggregeras i analysen upp till lokala arbetsmarknader (LA) och från lokala arbetsmarknader (LA) till förvärvsregioner. Eftersom fördelningen av den s.k. timvolymen inte sker efter dessa indelningsgrunder utan efter län, kommer också länsvisa fördelningar att presenteras. De flesta lokala arbetsmarknader (LA) kan dock sorteras in under ett och samma län. Förvärvsregioner däremot behöver, som tidigare nämnts, inte hänga ihop geografiskt. I denna bilaga presenterar och analyserar utredningen flera olika indikatorer och gör sedan en samlad bedömning av i vilken utsträckning Samhall finns där behoven finns och i vilken utsträckning Samhall AB vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad.
Bilaga 6
345
2.2 Behovsindikator 1 – antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 i befolkningen 16–64 år
En första indikator är antal Samhallanställda per 1000 i befolkningen 16–64 år. 1985 fanns det 6,0 Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 i befolkningen. Andelen var som högst i förvärvsregion 9, följt av förvärvsregion 5 och 8. Det lägsta antalet Samhallanställda per 1000 i befolkningen hade förvärvsregion 2 och
1. Samhall är således tre gånger vanligare i de förra förvärvsregionerna än i de senare. 1990 fanns det 6,4 Samhallanställda per 1000 i befolkningen. 1995 hade Samhallanställda minskat till 5,6 per 1000 i befolkningen. År 2000 hade antalet Samhallanställda per 1000 i befolkningen minskat ytterligare till 4,8. Antal Samhallanställda per 1000 i befolkningen var detta år som högst i förvärvsregion 5 och 9.
Tabell 2. Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 i befolkningen 16–64 år respektive per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år fördelat på förvärvsregioner 1985–2000.
2.3 Behovsindikator 2 – antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år
En andra indikator är antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år. I stort sett samma mönster återspeglas vad gäller förvärvsarbetande som för befolkningen. 1985 fanns det 7,5 Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år. Andelen var som högst i förvärvsregion 9, följt av förvärvsregion 5 och 8. Det lägsta antalet Samhallanställda hade förvärvsregion 1 och 2. År 2000 hade antalet Samhallanställda per 1000 förvärvsarbetande minskat till 6,8. Antal
F-region
Bef. Förv. arb Bef. Förv. arb Bef. Förv. arb Bef. Förv. arb
1
3,8 4,7 3,7 4,5
3,1 4,4 2,5 3,4
2
3,7 4,7 4,1 5,1
3,6 5,4 3,0 4,3
3
5,5 7,1 5,9 7,5
5,3 8,3 4,3 6,4
4
5,7 7,2 6,3 7,8 5,8 8,5 5,2 7,4
5
13,0 16,6 13,5 16,9
11,5 16,9 11,2 16,0
6
8,5 10,9 9,2 11,5
8,1 11,6 7,7 10,7
7
6,2 7,9 7,0 8,6
6,1 9,1 5,9 8,2
8
11,9 14,8 11,6 14,1 9,1 12,6 7,9 10,3
9
14,1 18,6 15,4 19,7
12,9 19,1 10,9 15,6
10
7,8 10,2 9,0 11,3
8,4 12,1 5,2 7,3
Totalt 6,0 7,5 6,4 7,9 5,6 7,9 4,8 6,8
1985
1990
1995
2000
Bilaga 6 SOU 2003:56
346
Samhallanställda per 1000 förvärvsarbetande år var 2000 som högst i förvärvsregion 5, följt av förvärvsregion 9.
Antalet Samhallanställda (inkl. direktanställda) i förhållande till befolkning och förvärvsarbetande är stabila över tid. Båda indikatorerna har minskat under perioden 1985–2000. I förvärvsregion 4 och 7 finns dock en mycket liten ökning av antalet per 1000 förvärvsarbetande under perioden 1985–2000.
2.4 Behovsindikator 1 och 2 fördelat på län
Tabell 3. Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 i befolkningen 16–64 år respektive per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år fördelat på län 1985–2000
Eftersom fördelningen av timvolymen (och därigenom arbetstillfällena) sker på länsnivå är det intressant att studera vilka skillnader som finns mellan län. Jämtlands län (Z) och Gotlands län (I) har ett markant högre antal Samhallanställda per 1000 i befolkningen och per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år.
Överlag är skillnaderna stora. Skillnaderna är inte bara stora mellan storstadslän och de s.k. skogslänen, utan även inom skogslänen. Antalet Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 1000 i
Län
Bef. Förv. arb Bef. Förv. arb Bef. Förv. arb Bef. Förv. arb
AB
3,9 4,7 3,6 4,4
2,9 4,1
2,3 3,1
C
4,2 5,4 4,5 5,6
4,1 6,2
4,1 5,7
D
4,9 6,3 5,5 6,8
5,5 8,2
5,5 7,8
E
5,4 6,8 5,9 7,3 5,3 8,0 5,3 7,6
F
7,6 9,4 7,9 9,6 5,7 8,0 5,9 7,6
G
7,9 9,9 8,9 11,0
8,4 11,7
7,5 9,9
H
9,1 11,6 9,5 11,6
8,1 11,7
6,7 9,2
I
12,5 15,5 12,9 15,9
12,1 17,2
10,5 14,7
K
8,6 11,2 9,7 12,2
7,7 11,5
7,0 10,0
M
5,4 6,9 5,8 7,3
5,3 8,0
4,3 6,4
N
4,8 6,0 5,1 6,2
4,5 6,4
3,8 5,2
O
5,4 6,7 5,9 7,3 5,3 7,8 4,4 6,2
S
7,5 9,5 7,5 9,4 7,7 11,2 6,1 8,9
T
5,5 7,0 6,5 8,1
5,9 8,7
5,4 7,6
U
6,6 8,4 7,4 9,3
5,8 8,7
6,0 8,5
W
8,9 11,5 9,3 11,7
8,2 12,0
7,5 10,7
X
7,0 9,0 6,9 8,7 6,6 9,6 5,7 8,1
Y
5,9 7,5 7,4 9,1
6,6 9,6
6,3 8,9
Z
17,4 22,1 16,8 20,7
13,6 19,7
12,1 17,0
AC
7,5 9,5 8,7 10,8
7,4 10,9
7,1 10,1
BD
8,0 10,5 9,5 12,3 8,9 13,7 7,8 11,7
Totalt 6,0 7,5 6,4 7,9 5,6 7,9 4,8 6,8
1985
1990
1995
2000
Bilaga 6
347
befolkningen och per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år är exempelvis dubbelt så många i Jämtlands län som i grannlänen Västernorrlands (Y) och Gävleborgs län (X).
2.5 Behovsindikator 3 – antal Samhallanställda i förhållande till antalet inskrivna (samtliga arbetssökande) arbetshandikappade vid arbetsförmedlingen
En avgörande fråga är om skillnaderna ovan är motiverade och om fördelningen av timvolymen speglar behovet såsom det lagts fast i proposition 1991/92:91. För att kunna avgöra detta måste man relatera fördelningen av arbetstillfällen till de personer med arbetshandikapp som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen.
Tabell 4. Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) i förhållande till samtliga inskrivna med arbetshandikapp fördelat på förvärvsregioner 1990–2000.
En tredje indikator är således antal Samhallanställda i förhållande till antalet inskrivna (samtliga arbetssökande) arbetshandikappade vid Arbetsförmedlingen. 1990 gick det 1,6 Samhallanställda (inkl. direktanställda) för varje inskriven person med arbetshandikapp vid Arbetsförmedlingen. Det förelåg 1990 relativt stora skillnader mellan de olika förvärvsregionerna, där förvärvsregion 8, 5, 9 och 10 hade betydligt fler Samhallanställda per inskriven med arbetshandikapp. År 1995 och 2000 har skillnaderna mellan förvärvs-
F-region
i förh. till inskrivna
i förh. till obalansen
i förh. till inskrivna
i förh. till obalansen
i förh. till inskrivna
i förh. till obalansen
1
1,6
2,1
0,3
0,5
0,2
0,6
2
1,0
1,3
0,2
0,4
0,2
0,5
3
1,3
1,7
0,3
0,4
0,2
0,5
4
1,4
1,9
0,3
0,5
0,2
0,5
5
2,3
2,9
0,4
0,7
0,3
0,8
6
1,7
2,3
0,3
0,6
0,3
0,7
7
1,4
1,9
0,3
0,4
0,2
0,5
8
2,8
4,1
0,4
0,8
0,3
1,0
9
2,2
3,0
0,4
0,7
0,3
0,7
10
2,2
2,8
0,3
0,5
0,2
0,5
Totalt 1,6
2,0
0,3
0,5
0,2
0,6
1990
1995
2000
Bilaga 6 SOU 2003:56
348
regionerna emellertid minskat något. Mönstret från 1990 kvarstår dock.
2.6 Behovsindikator 4 – antal Samhallanställda i förhållande till den s.k. obalansen för personer med arbetshandikapp (arbetslösa och i konjunkturberoende program)
En fjärde indikator är att relatera antal Samhallanställda i förhållande till den s.k. obalansen för personer med arbetshandikapp (arbetslösa och i konjunkturberoende program). De särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) svarar mot behov liknande den målgrupp som skyddat arbete hos Samhall riktar sig emot. I den återstående gruppen arbetslösa med arbetshandikapp och i konjunkturberoende program kan emellertid också finnas en grupp med samma behov. 1990 gick det 2,0 Samhallanställda (inkl. direktanställda) för varje person i den s.k. obalansen med arbetshandikapp. Det förelåg 1990 relativt stora skillnader mellan de olika förvärvsregionerna, där förvärvsregion 8, 9, 5 och 10 hade betydligt fler Samhallanställda per person med arbetshandikapp i obalansen. År 1995 hade skillnaderna mellan förvärvsregionerna emellertid minskat något. År 2000 hade skillnaderna mellan förvärvsregionerna återigen ökat. Förvärvsregion 8 och 5 hade flest Samhallanställda per person med arbetshandikapp i obalansen detta år.
2.7 Behovsindikator 3 och 4 fördelat på län
Eftersom fördelningen av timvolymen (och därigenom arbetstillfällena) sker på länsnivå är det intressant att studera vilka skillnader som finns mellan län. Jämtlands län (Z) och Kronobergs län (G) har ett markant högre antal Samhallanställda i förhållande till antalet inskrivna (samtliga arbetssökande) arbetshandikappade vid Arbetsförmedlingen. Överlag är skillnaderna stora. Skillnaderna är inte bara stora mellan storstadslän och de s.k. skogslänen, utan även inom skogslänen. Ungefär samma förhållanden råder om man relaterar antal Samhallanställda i förhållande till den s.k. obalansen för personer med arbetshandikapp (arbetslösa och i konjunkturberoende program).
Bilaga 6
349
Tabell 5. Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) i förhållande till samtliga inskrivna med arbetshandikapp fördelat på län 1990– 2000.
2.8 Behovsindikator 5 – antal Samhallanställda i förhållande till kompensatoriska arbetsmarknadspolitiska program
En femte indikator är att man tar hänsyn till kompensatoriska arbetsmarknadspolitiska program och studerar andel Samhallanställda i förhållande till samtliga deltagare i särskilda insatser för arbetshandikappade. Som framgått tidigare bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för arbetshandikappade som finns i respektive region vid fördelningen av arbetstillfällen. Eftersom målgruppen för offentligt skyddat arbete (OSA) är mycket särpräglad och avgränsad är det framför allt lönebidrag som i realiteten utgör ett substitut för skyddat arbete hos Samhall. En låg tillgång till lönebidrag kan motivera en högre andel skyddat arbete hos Samhall och omvänt.
Län
i förh. till inskrivna
i förh. till obalansen
i förh. till inskrivna
i förh. till obalansen
i förh. till inskrivna
i förh. till obalansen
AB
1,7 2,2 0,3
0,5 0,2 0,6
C
1,5 1,9 0,3
0,5 0,3 0,9
D
1,3 1,7 0,3
0,4 0,2 0,5
E
1,6 2,2 0,3
0,6 0,3 0,6
F
2,0 2,8 0,3
0,6 0,3 0,9
G
2,3 3,3 0,5
0,8 0,4 1,0
H
2,1 3,0 0,3
0,5 0,2 0,6
I
2,2 3,4 0,4
1,2 0,3 0,9
K
2,2 2,7 0,3
0,5 0,3 0,7
M
1,4 1,8 0,2
0,4 0,2 0,5
N
1,6 2,2 0,3
0,5 0,2 0,5
O
1,3 1,7 0,3
0,5 0,2 0,6
S
1,4 1,8 0,3
0,5 0,2 0,4
T
1,3 1,6 0,3
0,5 0,2 0,6
U
1,5 2,2 0,2
0,4 0,2 0,5
W
1,9 2,6 0,4
0,6 0,3 0,7
X
1,4 1,7 0,3
0,5 0,2 0,5
Y
1,2 1,6 0,3
0,4 0,2 0,5
Z
4,4 6,0 0,6
1,1 0,4 1,1
AC
1,9 2,4 0,3
0,6 0,2 0,7
BD
1,1 1,3 0,2
0,4 0,2 0,4
Totalt 1,6 2,0 0,3 0,5 0,2 0,6
1990
1995
2000
Bilaga 6 SOU 2003:56
350
2.9 Behovsindikator 5 fördelat på län
I nedanstående tabell görs en jämförelse mellan Samhallanställda (inkl. direktanställda) i förhållande till samtliga deltagare i särskilda insatser för personer med arbetshandikapp (Samhall, lönebidrag och offentligt skyddat arbete) för åren 1990, 1995 och 2000. För att kunna relatera detta till tillgången på lönebidrag har en kvalitativ variabel skapats utifrån de faktiska förhållandena dessa år. Variabeln kan anta värdena god, normal och låg. Det finns givetvis vissa metodologiska problem vid konstruktioner av kvalitativa variabler. Genom att endast anta tre värden för ett år för ett län blir det en delvis grov och förenklad bild av tillgången på lönebidrag. Icke desto mindre är den användbar som ett relationsmått.
1990 hade Jämtlands län (Z) den högsta andelen skyddat arbete hos Samhall av samtliga särskilda insatser för arbetshandikappade, 60 procent följt av Dalarna (W) och Kronobergs län (G), 50 procent. Norrbottens (BD), Gävleborgs (X), Västerbottens (AC) och Södermanlands län (D) hade 1990 de lägsta andelarna. Gotland (I) tillhörde 1995 den grupp av län som hade en hög andel Samhall. 2000 hade Jämtlands län (Z) den högsta andelen Samhall av samtliga särskilda program för arbetshandikappade, 49 procent. Gävleborgs (X), Halland N) och Södermanlands län (D) hade 2000 de lägsta andelarna.
Bilaga 6
351
Tabell 6. Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) i förhållande till samtliga särskilda insatser för personer med arbetshandikapp och tillgången på lönebidrag 1990–2000
Är dessa regionala skillnader mellan likartade län motiverade? Län som har låg tillgång till lönebidrag borde rimligtvis ha en hög andel skyddat arbete hos Samhall och vice versa. Som framgår av tabellen ovan så finns det inget sådant samband.
2.10 Behovsindikator 6 – antal Samhallanställda i förhållande till AMS resursfördelningsmodell
En annan aspekt på fördelningen av arbetstillfällen är att jämföra med andra resursfördelningsmodeller. Den resursfördelningsmodell som ligger närmast till hands är AMS fördelningsmodell som används för att fördela medel till länsarbetsnämnderna för särskilda insatser för arbetshandikappade (lönebidrag och offentligt skyddat arbete, OSA). Modellen är framtagen för att svara mot
Län
Andel Samhall
Tillgång till
lönebidrag
Andel Samhall
Tillgång till
lönebidrag
Andel Samhall
Tillgång till
lönebidrag
AB
45
ej jämförbart
35
god
31
låg
C
36
ej jämförbart
39
god
34
normal
D
35
ej jämförbart
33
god
30
god
E
42
ej jämförbart
37
låg
37
normal
F
45
ej jämförbart
38
låg
39
god
G
50
ej jämförbart
47
låg
45
god
H
46
ej jämförbart
40
låg
38
normal
I
43
ej jämförbart
40
låg
42
låg
K
46
ej jämförbart
37
låg
36
låg
M
39
ej jämförbart
36
låg
33
god
N
42
ej jämförbart
33
låg
29
låg
O
37
ej jämförbart
34
låg
32
normal
S
41
ej jämförbart
36
normal
31
god
T
42
ej jämförbart
36
normal
32
god
U
47
ej jämförbart
34
normal
34
god
W
50
ej jämförbart
41
låg
39
låg
X
33
ej jämförbart
28
låg
29
låg
Y
37
ej jämförbart
36
låg
33
god
Z
60
ej jämförbart
50
normal
49
god
AC
35
ej jämförbart
33
låg
33
normal
BD
32
ej jämförbart
33
låg
31
låg
Totalt 41
36
34
1990
1995
2000
Bilaga 6 SOU 2003:56
352
behoven. Före 1991/92 var dock anslaget ett s.k. förslagsanslag och bidragsnivåerna var knutna till arbetsgivarkategori. Fördelningsmodellen före 1991/92 går därmed inte att använda som jämförelse. Om arbetstillfällena inom Samhall AB skulle fördelas enligt AMS fördelningsmodell 1995 och 2000 framgår att Jämtlands, Kronobergs, Jönköping, Gotlands och Dalarnas län skulle få betydligt färre arbetstillfällen än idag. Gävleborgs, Hallands, Södermanlands och Norrbottens län skulle i sin tur få betydligt fler arbetstillfällen än idag med AMS fördelningsmodell. Skillnaderna är stora.
2.11 Samlad bedömning av i vilken utsträckning Samhall finns där behoven finns
Samhall finns på många orter och på ännu fler arbetsställen. Som tidigare framgått är det behovet av arbete åt arbetshandikappade sökande som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samtidigt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för arbetshandikappade som finns i respektive region.
En samlad bedömning utifrån ovanstående sex indikatorer ger dock en entydig bild av att fördelningen av arbetstillfällen inte utgår från ”där behoven finns” i tillräcklig utsträckning. Samhall AB har, relativt sett andra förvärvsregioner, varit mer förekommande i ytstora lokala arbetsmarknader, i lokala arbetsmarknader präglade av småskalig industri och i områden med liten andel sysselsatta inom tillverkningsindustri. En viss utjämning mellan förvärvsregionerna har skett mellan 1990 och 2000 som bättre speglar de arbetsmarknadspolitiska förutsättningarna. Obalanserna mellan olika förvärvsregioner har minskat sedan 1985, men fortfarande finns betydande obalanser kvar.
Norrbottens och Gävleborgs arbetsmarknad brukar med olika mått definieras som mycket sysselsättningssvaga arbetsmarknader. Därefter följer övriga skogslän (främst inland eller glesbygd). Blekinge och Södermanland brukar också räknas in bland län med svag arbetsmarknad. Det finns stora obalanser i fördelningen av arbetstillfällen på länsnivå som inte är motiverade av arbetsmarknadsskäl. Flera, av varandra oberoende, indikatorer ger vid handen att Jämtlands, Kronobergs, Jönköping, Gotlands och Dalarnas län får, relativt sett, fler arbetstillfällen än Gävleborgs, Hallands, Södermanlands och Norrbottens län som får betydligt mindre än
Bilaga 6
353
vad behoven i länen indikerar. Fördelningen av arbetstillfällen är – ur ett strikt arbetsmarknadspolitiskt perspektiv – delvis fellokaliserad i förhållande till var behoven finns. De regionala obalanserna mellan län har minskat sedan 1985, men är fortfarande stora.
3 Regionalpolitisk hänsyn vid omstruktureringar
3.1 Aspekter på regionalpolitisk hänsyn vid omstruktureringar
Samhall AB skall vid omstruktureringar ta regionalpolitisk hänsyn och undvika att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad.
Att ta regionalpolitisk hänsyn och undvika att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad handlar dels om nedläggningar av hela verksamheter (och minskad kommuntäckning som följd), dels om antalet arbetstillfällen vid Samhall AB (inom en kommun).
3.2 Den regionala täckningen – förvärvregioner
1985 fanns Samhall i 224 av 284 kommuner (79 procent). I förvärvsregion 5, 8 och 9 fanns Samhall i samtliga kommuner. Minst täckning fanns i förvärvsregion 1 och 3. 1990 fanns Samhall i 244 av 284 kommuner (86 procent). 1995 hade Samhall ytterligare ökat sin täckning till 248 av 288 kommuner (86 procent). Därefter har emellertid både den s.k. timvolymen (och antal arbetstillfällen) och den regionala täckningen minskat. 2000 fanns Samhall i 219 av 289 kommuner, 76 procent. I förvärvsregion 5 och 10 fanns emellertid Samhall i samtliga kommuner. Minst täckning fanns i förvärvsregion 1. Den försämrade kommuntäckningen mellan 1995 och 2000 har framförallt ägt rum inom förvärvsregion 1 och 3 samt i viss mån förvärvsregion 4. Det förefaller således som om den minskade kommuntäckningen främst tagits ut i storstadsområden och i eller i närheten av regionala centra.
Bilaga 6 SOU 2003:56
354
Tabell 7. Antal kommuner där Samhall har minst ett arbetsställe av samtliga kommuner (inom parentes) fördelat på förvärvsregioner 1985–2000
Det är också viktigt att notera att minskad kommuntäckning betyder olika saker i olika förvärvsregioner och län. En minskad kommuntäckning i Stockholms län är mindre allvarlig, eftersom länet tillhör en och samma lokala arbetsmarknad (och samma förvärvsregion) i jämförelse med en geografisk avgränsad lokal arbetsmarknad med mycket begränsade sysselsättnings- och/eller pendlingsmöjligheter.
3.3 Den regionala täckningen – län
Eftersom fördelningen av den s.k. timvolymen (och därigenom arbetstillfällena) sker på länsnivå kan det vara intressant att studera vilka skillnader som finns mellan län. Den minskade kommuntäckningen har framförallt ägt rum i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Norrlandslänen har med något undantag klarat sig väl och har en mycket hög täckning. I flera nordliga län finns Samhall AB i samtliga kommuner (2000).
1985 1990 1995 2000
F-region
antal kommuner
antal kommuner
antal kommuner
antal kommuner
1
17 (32) 22 (32) 25 (34) 15 (35)
2
10 (14) 12 (14) 10 (15) 10 (15)
3
8 (15) 10 (15) 14 (15) 8 (15)
4
82 (103) 88 (103) 88 (104) 80 (104)
5
9 (9) 9 (9) 9 (9) 9 (9)
6
42 (48) 45 (48) 45 (48) 41 (48)
7
14 (20) 15 (20) 15 (20) 15 (20)
8
14 (14) 14 (14) 14 (14) 13 (14)
9
23 (23) 23 (23) 22 (23) 22 (23)
10
5 (6) 6 (6) 6 (6) 6 (6)
Totalt 224 (284) 244 (284) 248 (288) 219 (289)
Bilaga 6
355
Tabell 8. Antal kommuner där Samhall har minst ett arbetsställe av samtliga kommuner (inom parentes) fördelat på län 1985–2000
3.4 Den regionala täckningen – lokala arbetsmarknader och kommuner
På nivån under förvärvsregioner – lokala arbetsmarknader (LA) – är förändringarna mellan 1995 och 2000 relativt stora. Bilden ser också delvis annorlunda ut om man istället för att studera kommuntäckning väljer att följa upp arbetstillfällenas utveckling. Förvärvsregion 10 och 9 uppvisar den, relativt sett, kraftigaste minskningen i antalet anställda (inkl. direktanställda) mellan 1995 och 2000, 41 respektive 19 procent följt av förvärvsregion 3 och 8 som minskat med 16 procent. Den sysselsättningssvaga förvärvsregion 5 har däremot klarat sig förhållandevis väl. På länsnivå har Värmlands län förlorat, relativt sett, flest arbetstillfällen följt av Kalmar,
1985 1990 1995 2000
Län
antal kommuner
antal kommuner
antal kommuner
antal kommuner
AB 13 (25) 15 (25) 17 (25) 9 (26)
C 5 (6) 5 (6) 5 (6) 5 (6) D 5 (7) 6 (7) 7 (9) 5 (9) E 10 (13) 9 (13) 11 (13) 9 (13) F 8 (13) 12 (13) 12 (13) 12 (13) G 8 (12) 8 (12) 8 (12) 8 (12) H 12 (12) 12 (12) 12 (12) 12 (12)
I
1 (1) 1 (1) 1 (1) 1 (1)
K 5 (5) 5 (5) 5 (5) 5 (5) M 21 (33) 22 (33) 26 (33) 20 (33) N 6 (6) 6 (6) 6 (6) 5 (6) O 34 (48) 41 (48) 39 (49) 33 (49) S 13 (16) 14 (16) 12 (16) 12 (16) T 11 (11) 11 (11) 10 (12) 11 (12) U 6 (11) 9 (11) 10 (11) 8 (11) W 15 (15) 15 (15) 15 (15) 15 (15) X 9 (10) 10 (10) 9 (10) 7 (10) Y 7 (7) 7 (7) 7 (7) 7 (7) Z 8 (8) 8 (8) 8 (8) 8 (8) AC 14 (15) 14 (15) 14 (15) 13 (15) BD 14 (14) 14 (14) 14 (14) 14 (14) Totalt 224 (284) 244 (284) 248 (288) 219 (289)
Bilaga 6 SOU 2003:56
356
Norrbottens, Gävleborgs och Skåne län. Om man bryter ned de 21 länen till 289 kommuner kan konstateras att Samhall AB mellan 1995 och 2000 minskat sin sysselsättning i 165 kommuner. I 43 kommuner är sysselsättningen oförändrad, medan den ökat i 81 kommuner.
3.5 Den regionala täckningen – boendekommun/arbetsställekommun
Samhall AB finns på många orter och på ännu fler arbetsställen. 2000 hade Samhall anställda (inkl. direktanställda) boende i 289 av 289 kommuner (100 procent). Täckningen minskar dock till 271 av 289 kommuner (94 procent) om ett krav ställs på minst 10 anställda boende i kommunen. Täckningen minskar ytterligare till 220 av 289 kommuner (76 procent) om ett krav ställs på minst 30 anställda och till 173 av 289 kommuner (60 procent) om ett krav ställs på minst 50 anställda boende i kommunen.
Det finns en avgörande skillnad mellan arbetsställekommun och boendekommun. Den förra avser lokaliseringen av arbetsplatsen för den enskilde, medan den senare avser var den enskilde bor. Den förra är ett bättre mått på om Samhall AB finns där behoven finns.
3.6 Samlad bedömning av i vilken utsträckning Samhall vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad
En samlad bedömning ger vid handen att den regionala täckningen minskat mellan 1995 och 2000 uttryckt som kommuntäckning. Tyngdpunktsförskjutningen mot ökad tjänstesektor inom Samhall AB gör att arbetsställebegreppet inte blir lika entydigt som tidigare. Det är sannolikt att den reella täckningen är något större än vad som framgår av statistiken. Samhall är (2000) i hög utsträckning fortfarande verksamt i sysselsättningssvaga områden, men samtidigt har sysselsättningen påverkats kraftigt i negativ riktning i vissa sysselsättningssvaga förvärvsregioner. Sysselsättningen och kommuntäckningen har minskat ytterligare något sedan 2000.
Bilaga 7
357
Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per kommun 1985, 1990, 1995 och 2000
Källa: SCB
Kod Kommun F-region 1985 1990 1995 2000
0114 Upplands-Väsby 1 100 116 119
0
0115 Vallentuna
1 0
0
0
0
0117 Österåker
1 0
0
1
0
0120 Värmdö
1 0
0
0
0
0123 Järfälla
1 0 14 68 29
0125 Ekerö
1 0
0
1
0
0126 Huddinge
1 0
1
0
0
0127 Botkyrka
1 228 303 144 138
0128 Salem
1 0
0
0
0
0136 Haninge
1 174 104 178 285
0138 Tyresö
1 0
0
0
0
0139 Upplands-Bro 1 0
0
0
0
0140 Nykvarn
1 0
0
0
0
0160 Täby
1 80 107 111 289
0162 Danderyd
1 0
6
1
0
0163 Sollentuna
1 1
1
3
4
0180 Stockholm
1 2 480 2 425 1 930 1 509
0181 Södertälje
1 167 196 163 272
0182 Nacka
1 95 122 162
0
0183 Sundbyberg
1 158 164
0
0
0184 Solna
1 242
0
2
0
0186 Lidingö
1 0
0
1
0
0187 Vaxholm
1 0
0
0
0
0188 Norrtälje
1 103 122 159 130
0191 Sigtuna
1 110 126 132
0
0192 Nynäshamn
1 84 80 92 140
0305 Håbo
1 0 55 75
0
0319 Älvkarleby
4 45
0
0 48
0360 Tierp
1 120 127 85 85
0380 Uppsala
1 382 457 448 508
0381 Enköping
1 63 84 87 85
0382 Östhammar
1 73 64 72 63
0428 Vingåker
6 0
0
0
0
Bilaga 7 SOU 2003:56
358
Kod Kommun F-region 1985 1990 1995 2000
0461 Gnesta
1
0 0 0
0
0480 Nyköping
4 212 230 152 121
0481 Oxelösund
4 50 57 73
0
0482 Flen
4 47 50 39 35
0483 Katrineholm
6 137 133 136 211
0484 Eskilstuna
4 329 362 396 439
0486 Strängnäs
1
0 48 75 59
0488 Trosa
1
0 0 9
0
0509 Ödeshög
4
0 0 0
0
0512 Ydre
6
0 0 12
9
0513 Kinda
4 22 39 37 36
0560 Boxholm
4
0 0 1
0
0561 Åtvidaberg
4
0 7 40 37
0562 Finspång
4 53 73 60 61
0563 Valdemarsvik 4 42 45 40 36 0580 Linköping 4 425 454 400 424 0581 Norrköping 4 583 594 524 467 0582 Söderköping 4 0 0 0 0 0583 Motala 4 105 131 143 191 0584 Vadstena 4 0 12 5 0 0586 Mjölby 4 106 131 119 112 0604 Aneby 4 0 14 5 3 0617 Gnosjö 8 9 18 1 24 0642 Mullsjö 4 0 0 0 0 0643 Habo 4 0 23 26 26 0662 Gislaved 8 221 185 100 116 0665 Vaggeryd 4 41 46 12 29 0680 Jönköping 4 370 403 330 427 0682 Nässjö 6 258 288 250 169 0683 Värnamo 6 178 192 150 116 0684 Sävsjö 8 50 57 10 8 0685 Vetlanda 8 151 159 159 159 0686 Eksjö 6 93 86 17 15 0687 Tranås 6 93 101 83 85 0760 Uppvidinge 4 70 65 65 64 0761 Lessebo 4 80 87 85 79 0763 Tingsryd 4 60 67 68 66 0764 Alvesta 4 62 57 40 8 0765 Älmhult 6 54 59 54 61 0767 Markaryd 8 93 98 90 45 0780 Växjö 4 262 329 358 276 0781 Ljungby 6 165 215 173 220 0821 Högsby 6 49 67 48 3 0834 Torsås 4 52 47 46 42 0840 Mörbylånga 4 58 50 34 17 0860 Hultsfred 8 142 113 79 54
Bilaga 7
359
Kod Kommun F-region 1985 1990 1995 2000
0861 Mönsterås
6 69 67 57 24
0862 Emmaboda
7 49 52 51 41
0880 Kalmar
4 337 347 338 284
0881 Nybro
4 109 134 102 73
0882 Oskarshamn
6 182 188 149 171
0883 Västervik
6 126 170 158 149
0884 Vimmerby
8 83 87 83 64
0885 Borgholm
4 62 58 45 30
0980 Gotland
6 434 454 431 375
1060 Olofström
10 65 83 72 39
1080 Karlskrona
6 361 370 230 299
1081 Ronneby
6 186 159 195 157
1082 Karlshamn
10 184 178 153 98
1083 Sölvesborg
4 7 109 77 67
1214 Svalöv
4 0
0
1
0
1230 Staffanstorp
3 0
0
2
0
1231 Burlöv
3 0 68 48
0
1233 Vellinge
3 0
0
2
0
1256 Östra Göinge
4 106 104 96 71
1257 Örkelljunga
4 2
0
0 11
1260 Bjuv
4 0
0
0
0
1261 Kävlinge
3 0
1
0
1
1262 Lomma
3 0
1
1
0
1263 Svedala
3 0
0
2
0
1264 Skurup
3 1
0
2
0
1265 Sjöbo
3 87 80 61 66
1266 Hörby
3 81 95 77 77
1267 Höör
3 0
0
1
0
1270 Tomelilla
9 59 66
0
0
1272 Bromölla
4 41
0
0
0
1273 Osby
6 56 72 46 39
1275 Perstorp
10 0 23 42
7
1276 Klippan
4 72 80 76 84
1277 Åstorp
4 0
0
0
0
1278 Båstad
4 0
0
0
0
1280 Malmö
3 1 043 1 125 971 1 003
1281 Lund
3 287 318 463 275
1282 Landskrona
4 189 210 185 146
1283 Helsingborg
4 368 387 361 319
1284 Höganäs
4 66 70 64 36
1285 Eslöv
3 138 153 141 118
1286 Ystad
3 169 171 133 96
1287 Trelleborg
3 167 193 165 109
1290 Kristianstad
4 231 288 273 291
1291 Simrishamn
9 89 82 125 92
1292 Ängelholm
4 111 132 175 99
Bilaga 7 SOU 2003:56
360
Kod Kommun F-region 1985 1990 1995 2000
1293 Hässleholm
4 110 131 133 148
1315 Hylte
8 79 80 52 55
1380 Halmstad
4 321 395 414 352
1381 Laholm
4 80 65 14
0
1382 Falkenberg
6 94 86 89 18
1383 Varberg
6 77 110 109 124
1384 Kungsbacka 2 61 65 68 96 1401 Härryda 2 0 0 2 0 1402 Partille 2 157 169 150 154 1407 Öckerö 2 74 80 76 59 1415 Stenungsund 2 72 65 0 24 1419 Tjörn 2 0 1 0 0 1421 Orust 2 0 0 0 0 1427 Sotenäs 6 0 81 71 43 1430 Munkedal 7 0 0 0 0 1435 Tanum 9 44 53 56 32 1438 Dals-Ed 8 62 65 48 0 1439 Färgelanda 7 22 52 43 57 1440 Ale 2 32 53 44 45 1441 Lerum 2 66 62 22 21 1442 Vårgårda 2 0 25 0 0 1443 Bollebygd 2 0 0 0 0 1444 Grästorp 7 0 0 1 0 1445 Essunga 6 0 0 0 0 1446 Karlsborg 4 0 1 5 0 1447 Gullspång 4 0 26 20 0 1452 Tranemo 8 121 106 80 71 1460 Bengtsfors 8 122 135 105 90 1461 Mellerud 7 69 97 78 80 1462 Lilla Edet 7 0 0 0 0 1463 Mark 4 144 141 114 100 1465 Svenljunga 4 53 62 57 65 1466 Herrljunga 4 0 27 25 19 1470 Vara 6 19 23 19 0 1471 Götene 6 0 1 0 0 1472 Tibro 4 60 63 68 46 1473 Töreboda 4 25 34 32 64 1480 Göteborg 2 935 959 837 882 1481 Mölndal 2 249 359 455 243 1482 Kungälv 2 76 98 108 47 1484 Lysekil 6 106 107 86 80 1485 Uddevalla 7 215 199 282 194 1486 Strömstad 9 91 148 147 157 1487 Vänersborg 7 168 175 157 100 1488 Trollhättan 7 165 161 97 175 1489 Alingsås 2 88 132 173 138
Bilaga 7
361
Kod Kommun F-region 1985 1990 1995 2000
1490 Borås
4 510 580 483 448
1491 Ulricehamn
4 117 130 131 87
1492 Åmål
6 112 125 107 75
1493 Mariestad
4 128 132 131 30
1494 Lidköping
6 168 163 161 191
1495 Skara
4 47 52 58 70
1496 Skövde
4 172 191 161 115
1497 Hjo
4 0
0
0
0
1498 Tidaholm
4 39 47 34
0
1499 Falköping
4 201 205 161 186
1715 Kil
4 0
0
0
0
1730 Eda
6 42 46 21 33
1737 Torsby
9 153 184 122 70
1760 Storfors
7 0
0
0
0
1761 Hammarö
4 0
1
0
0
1762 Munkfors
10 21 25 21
4
1763 Forshaga
4 80 77 66 52
1764 Grums
4 43 35
0
0
1765 Årjäng
8 81 73 90 47
1766 Sunne
9 114 99 64 105
1780 Karlstad
4 200 168 444 266
1781 Kristinehamn 6 50 83 138 93 1782 Filipstad 7 13 95 62 95 1783 Hagfors 7 157 134 61 61 1784 Arvika 6 276 218 203 133 1785 Säffle 6 65 72 34 73 1814 Lekeberg 4 0 0 0 0 1860 Laxå 10 52 57 49 50 1861 Hallsberg 4 29 36 29 33 1862 Degerfors 7 97 91 0 49 1863 Hällefors 7 48 40 42 32 1864 Ljusnarsberg 6 41 46 45 39 1880 Örebro 4 406 515 441 329 1881 Kumla 4 39 45 48 122 1882 Askersund 4 30 36 33 27 1883 Karlskoga 7 136 156 209 143 1884 Nora 4 9 20 74 27 1885 Lindesberg 4 35 53 36 60 1904 Skinnskatteberg 6 0 31 17 0 1907 Surahammar 4 0 0 19 0 1917 Heby 1 0 15 20 21 1960 Kungsör 7 0 0 0 0 1961 Hallstahammar 4 142 171 135 146 1962 Norberg 6 37 38 41 45 1980 Västerås 4 460 488 352 381 1981 Sala 4 96 92 76 68
Bilaga 7 SOU 2003:56
362
Kod Kommun F-region 1985 1990 1995 2000
1982 Fagersta
6 186 219 163 152
1983 Köping
7 160 141 118 15
1984 Arboga
7
0 23 4 134
2021 Vansbro
8 53 65 54 46
2023 Malung
9 90 111 71 55
2026 Gagnef
4 50 56 50 59
2029 Leksand
4 69 65 62 62
2031 Rättvik
4 124 118 76 67
2034 Orsa
9 93 94 75 74
2039 Älvdalen
9 131 126 94 72
2061 Smedjebacken 6 74 92 101 65 2062 Mora 9 127 99 95 129 2080 Falun 4 144 171 137 163 2081 Borlänge 4 239 226 230 186 2082 Säter 4 79 73 60 64 2083 Hedemora 7 92 105 95 41 2084 Avesta 7 48 86 83 64 2085 Ludvika 6 133 148 147 129 2101 Ockelbo 4 0 4 0 0 2104 Hofors 10 69 78 56 32 2121 Ovanåker 6 48 51 40 0 2132 Nordanstig 6 43 1 1 0 2161 Ljusdal 9 221 210 174 69 2180 Gävle 4 318 334 326 118 2181 Sandviken 4 108 98 127 249 2182 Söderhamn 6 90 113 138 111 2183 Bollnäs 6 185 160 122 229 2184 Hudiksvall 6 180 189 178 180 2260 Ånge 9 42 48 40 40 2262 Timrå 4 79 89 76 134 2280 Härnösand 4 117 243 237 61 2281 Sundsvall 4 132 174 184 200 2282 Kramfors 6 166 147 102 155 2283 Sollefteå 9 147 175 128 98 2284 Örnsköldsvik 6 281 311 286 276 2303 Ragunda 5 170 139 91 80 2305 Bräcke 5 161 110 98 35 2309 Krokom 5 178 121 94 63 2313 Strömsund 9 245 277 202 106 2321 Åre 9 55 55 44 20 2326 Berg 5 211 145 128 133 2361 Härjedalen 9 155 127 102 81 2380 Östersund 5 247 405 350 441 2401 Nordmaling 4 45 53 46 32 2403 Bjurholm 4 0 0 0 0 2404 Vindeln 4 41 56 44 40
Bilaga 7
363
Kod Kommun F-region 1985 1990 1995 2000
2409 Robertsfors
4 72 82 56 35
2417 Norsjö
4 45 68 59 60
2418 Malå
6 45 56 48 51
2421 Storuman
9 96 123 99 77
2422 Sorsele
9 53 44 49 56
2425 Dorotea
8 45 49 42 54
2460 Vännäs
4 41 36 34
0
2462 Vilhelmina
9 49 66 49 61
2463 Åsele
9 78 80 81 51
2480 Umeå
4 96 129 170 236
2481 Lycksele
6 148 182 151 103
2482 Skellefteå
4 305 344 274 281
2505 Arvidsjaur
9 64 84 94 68
2506 Arjeplog
5 12 17 17 11
2510 Jokkmokk
5 96 121 108 69
2513 Överkalix
9 71 71 62 71
2514 Kalix
6 131 111 101 114
2518 Övertorneå
6 52 79 76 35
2521 Pajala
9 35 51 49 47
2523 Gällivare
5 76 73 49 55
2560 Älvsbyn
4 61 47 50 35
2580 Luleå
4 278 350 366 346
2581 Piteå
4 192 222 188 130
2582 Boden
4 69 74 72 73
2583 Haparanda
6 86 126 90 56
2584 Kiruna
5 144 198 187 150
Bilaga 8
365
Studie av övergångar
1 Övergångar totalt
För att kunna värdera övergångsmålet måste övergångar ställas i relation till övriga flöden in och ut från Samhall samt kvarvarande anställda (stocken). I Samhall AB:s system saknas mer detaljerade uppgifter över de anställda. För att kunna analysera övergångarna mer i detalj har SCB på uppdrag av utredningen gjort en samkörning av data för de övergångar som gjordes under 1999 och 2000 med uppgifter i den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) avseende år 2000. Resultatet av denna samkörning redovisas i denna bilaga där övergångar bl.a. jämförs med kvarvarande anställda samt nyanställda för ett antal olika variabler, såsom ålder, kön, utbildningsnivå, födelseland, etc.
1.1 Inflöde
Uppgifter om inflödet till och utflödet från Samhall har erhållits från Samhall AB och avser 2001. För att få en jämförelse över tiden har motsvarande uppgifter från 1997 inhämtats. Längre tidsserier har på grund av svårtillgängliga data inte kunnat tas fram.
I tabell 1 nedan redovisas inflödet till Samhall fördelat på olika anställningsvägar. Av tabellen framgår att den största delen av inflödet var nyanställda som anvisats från Arbetsförmedlingen (73 %). Drygt 20 procent av inflödet var återanställning efter övergång. Nyanställning var vanligare bland kvinnor än män. Återgång efter övergång utgjorde däremot en något högre andel bland män än bland kvinnor.
Inflödet 1997 fördelar sig annorlunda än fördelningen 2001. År 1997 anställdes totalt 4 773 personer med arbetshandikapp. Av dessa utgjorde återanställningarna sex procent, överflyttningar från annat Samhallföretag 67 procent och nyanställningar utgjorde
Bilaga 8 SOU 2003:56
366
25 procent av inflödet detta år. Anledningen till den kraftigt minskade andelen överflyttningar mellan 1997 och 2001 beror på Samhalls AB:s ändrade organisation med färre bolag. Till skillnad från inflödet 2001 var nyanställning vanligare bland män än bland kvinnor 1997, medan kvinnor flyttades över från annat Samhallbolag i större utsträckning än män.
Tabell 1. Inflödet 2001 fördelat på anställningsvägar och kön, antal och andel i procent
Källa: Samhall AB
1.2 Utflöde
Av tabell 2 nedan framgår att närmare en tredjedel av dem som lämnade Samhall 2001 förtidspensionerades och en av tio gick i ålderspension. De samlade pensionsavgångarna utgjorde därmed en nästan lika stor del av utflödet som övergångar till reguljärt arbete. Övergångar utgjorde en högre andel av utflödet bland män än bland kvinnor. Förtidspension var däremot betydligt vanligare bland kvinnor än bland män. Andelen kvinnor som förtidspensionerades var nära dubbelt så stor som andelen män. I övrigt var skillnaden mellan könen liten.
Av de 3 455 anställda med arbetshandikapp som lämnade Samhall 1997 gick tre av tio över till annat arbete. Enbart förtidspension utgjorde en nästan lika stor andel som övergångarna detta år (28 procent), medan 12 procent gick i ålderspension. Liksom under 2001 gick män över till annat arbete i större
Kod Anställningsvägar
Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt
1 Nyanställning
679 992 1 671 78 71 73
2 Återanställning från avknoppning, innevarande år
1 0 1 0 0 0
3 Återanställning från avknoppning, föregående år
0 2 2 0 0 0
6 Överflyttning från annat Samhallföretag
54 78 132 6 6 6
8 Återanställning efter övergång, innevarande år
58 167 225 7 12 10
9 Återanställning efter övergång, föregående år
75 168 243 9 12 11
Totalt
867 1 407 2 274 100 100 100
Antal
Andel (%)
Bilaga 8
367
utsträckning än kvinnor, medan förtidspension var vanligare bland kvinnor än bland män.
En del av övergångarna är s.k. avknoppningar, vilket innebär att en av Samhall AB utvecklad affärsidé övertas av ett annat privat företag eller av Samhallanställda, som bildar ett företag. En förutsättning är att Samhallanställda med arbetshandikapp övergår till det förvärvade företaget och får fast anställning. Möjligheterna till avknoppning har i ökad utsträckning kommit att aktualiseras i samband med det pågående omstruktureringsarbetet inom Samhall AB.
Tabell 2. Utflödet 2001 fördelat på avgångsorsaker och kön, antal och andel i procent.
Källa: Samhall AB
I tabell 3 nedan visas utflödet 2001 fördelat på avgångsorsak och ålder. Av tabellen framgår att övergångar och egen uppsägning minskar med stigande ålder, i motsats till förtidspension som ökar med stigande ålder. Samma förhållande gällde även under 1997. Av de anställda med arbetshandikapp över 55 år som lämnade Samhall 2001 gick endast 15 procent över till annat arbete samtidigt som 45 procent förtidspensionerades. Studeras enbart kvinnor förstärks denna bild ytterligare. För kvinnor i denna åldersgrupp var andelarna 10 respektive 54 procent. Åldersfördelningen bland de
Avgångsorsaker
Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt
Övergångar
461 922 1 383 35 48 43
varav:
anställning utan lönebidrag 145 244 389 11 13 12 anställning med lönebidrag 315 676 991 24 35 31 avknoppning utan lönebidrag 1 2 3 0 0 0 avknoppning med lönebidrag 0 0 0 0 0 0
Egen uppsägning
91 152 243 7 8 7
Uppsägning pga arbetsbrist
1 3 4 0 0 0
Avsked
19 73 92 1 4 3
Överflyttning inom Samhall
33 47 80 2 2 2
Förtidspension
567 450 1 017 42 23 31
Avliden
38 87 125 3 5 4
Ålderspension
127 183 310 10 10 10
Totalt avgångar
1 337 1 917 3 254 100 100 100
Antal
Andel (%)
Bilaga 8 SOU 2003:56
368
anställda med arbetshandikapp vid Samhall skiljer sig inte nämnvärt åt mellan kvinnor och män.
Tabell 3. Utflödet 2001 fördelat på avgångsorsaker och ålder, antal och andel i procent
1
Källa: Samhall AB
Sannolikhetsstudie
Utredningen har låtit genomföra en studie av sannolikheten att lämna Samhall till olika avgångsorsaker mellan 1992 och 2001. Till grund för beräkningarna ligger en skattad sannolikhet att under varje påbörjad tremånadersperiod lämna Samhall för en given avgångsorsak. Information avseende anställnings- respektive avgångstidpunkt samt avgångsorsak är hämtad från Samhall AB:s lönesystem.
Utflödet avser en referensperson som är vald utifrån den vanligaste egenskapen inom respektive kategori, en slags typperson.
2
Data avseende personkaraktäristika är hämtad från AMS Händelse-
1
Uppgiften om antalet övergångar i tabell 2 skiljer sig från Samhalls Personalredovisning
bl.a. beroende på boksluträttelser.
2
Referenspersonen har följande karaktäristika; man, 35-44 år, förgymnasial utbildning,
svensk medborgare, rörelsehindrad, bosatt i Västra Götaland, söker arbete inom kategorin ”ej hänförbart yrke”, har ej erfarenhet i sökt yrke, har utbildning i sökt yrke, har akassa eller grundersättning, söker heltidsjobb och är ej interlokalt sökande (dvs. har begränsad sökradie).
Ålder
Avgångsorsaker
-25 26-35 36-45 46-55 56-Totalt
Övergångar
77 70 59 44 15 43
varav:
anställning utan lönebidrag
37 19 18 11 4 12
anställning med lönebidrag
40 51 41 33 11 31
avknoppning utan lönebidrag
0 0 0 0 0 0
avknoppning med lönebidrag
0 0 0 0 0 0
Egen uppsägning
18 14 10 6 3 7
Uppsägning pga arbetsbrist
0 0 0 0 0 0
Avsked
3 3 4 4 1 3
Överflyttning inom Samhall
0 2 4 4 1 2
Förtidspension
0 9 21 37 45 31
Avliden
2 2 2 5 5 4
Ålderspension
0 0 0 0 30 10
Totalt avgångar
100 100 100 100 100 100
Bilaga 8
369
databas. För att fånga upp skillnader i arbetsmarknadsläge över anställningstiden och för personer som skrivits in olika år har utflödet från obalansen (öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende program) till arbete satts till 20 procent för samtliga anställningsår och över samtliga anställningsperioder. Modellen tar dock inte hänsyn till att somliga personer, efter att ha lämnat Samhall, återkommer och påbörjar en ny anställning.
Skillnaden mellan de olika anställningsåren skall således inte bero vare sig på förändringar i de Samhallanställdas sammansättning eller förändrade yttre förhållanden. Skillnaderna skall istället förklaras av förändringar av Samhalls funktionssätt eller Samhalls institutionella förutsättningar, alternativt av andra faktorer som modellen inte lyckats fånga upp.
I figur 1–4 nedan visas den skattade sannolikheten att vid olika tidpunkter ha lämnat Samhall för respektive avgångsorsak. Av figur 1 framgår att sannolikheten att få arbete utan lönebidrag varierade kraftigt beroende på vilket år man anställdes, men att skillnaderna minskar över anställningstidens längd (jämför kurvornas lutning). Jämfört med övergångsfrekvensen för personer anställda 1992/93, skedde en kraftig ökning för anställda 1994/95. Därefter sjönk chanserna att få arbete utanför Samhall drastiskt. Avvikelserna i sannolikheten att få arbete utan lönebidrag skall härledas till de anställdas två första anställningsår, därefter sker en utjämning av övergångsfrekvensen. Övergångarna till ”egen uppsägning” i figur 3 uppvisar en liknande utveckling som övergångar till arbete.
Figuren över sannolikheten att lämna Samhall för förtidspension (figur 4) uppvisar en motsatt utveckling över tiden. Sannolikheten att förtidspensioneras är närmast obefintlig det första anställningsåret men ökar därefter. Sannolikheten att förtidspensioneras ökar kraftigt efter ca 30 månader, särskilt tydligt är detta för anställda 1998/99. I detta fall rör det sig emellertid om väldigt små flöden.
I övrigt kan noteras att variationen i sannolikheten att få anställning med lönebidrag visserligen är jämförelsevis liten mellan åren, men ändå inte försumbar (figur 2). Utvecklingen över tiden är här, till skillnad från de övriga studerade avgångsorsakerna, i stort sett konstant.
Bilaga 8 SOU 2003:56
370
Figur 1: Andel av de som skrivits in i Samhall respektive år som lämnat till
arbete (utan lönebidrag), över tiden
0 0,05
0,1 0,15
0,2 0,25
3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48
Månader
1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/2001
Sa nn ol ik he t
Figur 2: Andel av de som skrivits in i Samhall respektive år som lämnat till
lönebidrag, över tiden
0 0,05
0,1 0,15
0,2 0,25
0,3
3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48
Månader
1992/93 1994/95
1996/97 1998/99 2000/2001
S an nol ik he t
Bilaga 8
371
Figur 3: Andel av de som skrivits in i Samhall respektive år, som lämnat
p.g.a. egen uppsägning
0 0,02 0,04 0,06 0,08
0,1 0,12 0,14 0,16 0,18
0,2
3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48
Månader
1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/01
S annol ik he t
Figur 4: Andel av de som skrivits in i Samhall respektive år, som lämnat
p.g.a. förtidspension, över tiden
0
0,005
0,01 0,015
0,02 0,025
0,03 0,035
0,04 0,045
3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48
Månader
1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/01
Sannol ik h et
Bilaga 8 SOU 2003:56
372
1.3 Övergångar i förhållande till stock och inflöde
Som redovisats tidigare saknas mer detaljerade uppgifter i Samhall AB:s lönesystem över de anställda. För att kunna analysera övergångarna mer ingående har utredningen av SCB beställt en samkörning av personuppgifter för de övergångar som gjordes under 1999 och 2000 med uppgifter i Sysselsättningsregistret (SREG) avseende år 2000 fördelat på ett antal olika variabler. SREG är ett av de fyra register som den Registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) består av. De övriga tre registrena är Aktivitetsregistret (AREG), Registret över arbetsställen i RAMS (ASTRA) och Registret över företag i RAMS (ORGRA). Sysselsättningsregistret omfattar samtliga personer som var folkbokförda i landet den sista december varje år. Därefter påförs uppgifter från Kontrolluppgiftsregistret och Inkomst- och förmögenhetsregistret. Med hjälp av uppgifterna i dessa register samt Arbetskraftsundersökningen för oktober och november klassificeras personerna som förvärvsarbetande eller ej förvärvsarbetande under november månad. Som förvärvsarbetande räknas personer som har en arbetsinkomst som motsvarar minst fyra timmars arbete eller varit tillfälligt frånvarande i november.
Av de 2 231 personer som enligt Samhall lämnade bolaget 1999 och 2000 återfanns 1 573 personer i Sysselsättningsregistret. Personer som återfunnits som anställda vid Samhall AB har därefter rensats bort. Studien avser alltså endast nettoövergångar. Jämförelse har därefter gjorts med anställda vid Samhall AB år 2000 (stocken) samt, där så varit möjligt, med dem som nyrekryterades till Samhall AB (inflödet). Uppgifter om stocken är hämtad från Sysselsättningsregistret och avser endast anställda med arbetshandikapp (direktanställda har rensats bort). Antalet anställda med arbetshandikapp var enligt Sysselsättningsregistret 24 516. Enligt Samhall AB var antalet 26 634. Skillnaden i antalet anställda beror framförallt på att Sysselsättningsregistrets definition av förvärvsarbetande är mer strikt än begreppet anställd samt att de två statistikkällorna avser olika mättidpunkter. Uppgifter om inflödet har hämtats från AMS databaser och avser år 1999 och 2000. Totalt lämnade 5 293 personer Arbetsförmedlingen till Samhall åren 1999 och 2000. För vissa variabler (bransch, sektor samt yrkesställning) har jämförelsen istället gjorts med samtliga förvärvsarbetande 2000 enligt Sysselsättningsregistret.
Bilaga 8
373
Av tabell 4 nedan framgår att män går över till ett arbete utanför Samhall i större utsträckning än kvinnor (65 respektive 35 procent). Kvinnor var underrepresenterade bland övergångarna, såväl i förhållande till samtliga anställda med arbetshandikapp som till nyanställda. En mer detaljerad genomgång och analys av kvinnor och övergångar görs i avsnitt 2 nedan.
Tabell 4. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på kön, antal och andel i procent
Källa: AMS, SCB
Vid en fördelning på ålder framgår att övergångar främst skedde i åldersgrupperna 35–44 samt 45–54 år. Dessa åldersgrupper samt gruppen 55–64 år var dock underrepresenterade bland övergångarna i förhållande till respektive grupps andel av de anställda med arbetshandikapp. Åldersfördelningen bland övergångar motsvarar däremot i stort sett åldersfördelningen bland de nyanställda, utom i den yngsta (16–24 år) samt i den äldsta åldersgruppen (55–64 år).
Tabell 5. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på ålder, antal och andel i procent
Källa: AMS, SCB
Kön
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Kvinnor 2 187
41
11 249
46
557
35
Män
3 106
59
13 267
54
1 016
65
Totalt
5 293
100
24 516
100
1 573
100
ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
NYANSTÄLLDA
Åldersgrupp
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
16-24
354
7
299
1
53
3
25-34
1 092
20
3 057
12
340
21
35-44
1 623
31
6 548
27
483
31
45-54
1 691
32
8 515
35
467
30
55-64
533
10
6 097
25
230
15
Totalt
5 293
100
24 516
100
1 573
100
NYANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR ANSTÄLLDA
Bilaga 8 SOU 2003:56
374
Av tabell 6 nedan framgår att personer med högst gymnasieutbildning var överrepresenterade bland övergångarna, medan anställda med högst förgymnasial utbildning var underrepresenterade i förhållande till respektive grupps andel av såväl de anställda som de nyanställda.
Tabell 6. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på utbildningsnivå, antal och andel i procent
Källa: AMS, SCB
I tabell 7 nedan redovisas anställda med arbetshandikapp och övergångar från Samhall fördelat på födelseland. Nära åtta av tio övergångar utgjordes av personer födda i Sverige, sex procent av övergångarna var personer födda i övriga nordiska länder och 15 procent var födda utanför norden. I förhållande till antalet anställda med arbetshandikapp var personer födda i Sverige något överrepresenterade och personer födda utanför norden något underrepresenterade bland övergångarna. Jämförelse med nyanställda kan här inte göras eftersom uppgifter om födelseland saknas i AMS register över de arbetssökande. I AMS register registreras endast medborgarskap.
Utbildningsnivå
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Förgymnasial
2 824
53
11 846
48
522
33
Gymnasial
2 244
43
11 621
47
979
62
Eftergymnasial
225
4
857
4
70
5
Okänd
0
0
192
1
2
0
Totalt
5 293
100
24 516
100
1 573
100
ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
NYANSTÄLLDA
Bilaga 8
375
Tabell 7. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på födelseland, antal och andel i procent
Källa: AMS, SCB
Flest övergångar förekom, av förklarliga skäl, i storstadslänen Västra Götaland (17 procent), Stockholm (13 procent) och Skåne (10 procent). Länsfördelningen var i stort sett densamma bland övergångarna som bland de anställda. De nyanställda fördelade sig däremot något annorlunda. Till skillnad från övergångar och stock hade Stockholms län den största andelen bland de nyanställda.
Födelseland
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Sverige
18 499
76
1 239
79
Övriga norden
1 530
6
95
6
Utanför norden
4 487
18
239
15
Totalt
24 516
100
1 573
100
ÖVERGÅNGAR
ANSTÄLLDA
Bilaga 8 SOU 2003:56
376
Tabell 8. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på län, antal och andel i procent
Källa: AMS, SCB
I tabell 9 nedan redovisas anställda, övergångar samt samliga förvärvsarbetande fördelat på näringsgren enligt svensk näringsgrensindelning (SNI 92). Som framgår av tabellen arbetade merparten av de anställda vid Samhall inom tillverkning och utvinning (62 procent). 28 procent var anställda inom finansiell verksamhet och företagstjänster. Av dem som gick över till ett arbete utanför Samhall 1999 och 2000 gick de flesta över till arbeten inom tillverkning och utvinning (31 %), handel och kommunikation (20 %) samt personliga och kulturella tjänster (18 %). Exempel på branscher inom personliga och kulturella tjänster är hotell och restaurang, intresseorganisationer, tvätterier, etc. Tillverkning och utvinning samt personliga och kulturella tjänster var därmed underrepresenterade bland övergångarna i förhållande till de anställda vid Samhall AB. Handel och kommunikation samt personliga och
LÄN
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
AB Stockholm
797
15
2 689
11
212
13
C Uppsala
150
3
569
2
52
3
D Södermanland
156
3
670
3
36
2
E Östergötland
244
5
1 181
5
65
4
F Jönköping
227
4
1 098
4
74
5
G Kronoberg
106
2
713
3
38
2
H Kalmar
159
3
891
4
45
3
I Gotland
95
2
343
1
14
1
K Blekinge
135
3
609
2
31
2
M Skåne
658
12
2 795
11
156
10
N Halland
155
3
597
2
42
3
O Västra Götaland
756
14
3 799
16
273
17
S Värmland
225
4
941
4
84
5
T Örebro
115
2
859
4
37
2
U Västmanland
176
3
827
3
43
3
W Dalarna
215
4
1 150
5
76
5
X Gävleborg
141
3
931
4
57
4
Y Västernorrland
185
3
887
4
59
4
Z Jämtland
152
3
782
3
39
3
AC Västerbotten
192
4
955
4
84
5
BD Norrbotten
254
5
1 230
5
56
4
Riket
5 293
100
24 516
100
1 573
100
ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
NYANSTÄLLDA
Bilaga 8
377
kulturella tjänster var däremot överrepresenterade bland övergångarna.
I förhållande till samtliga förvärvsarbetande 2000 var det framförallt näringsgrenarna tillverkning och utvinning samt personliga och kulturella tjänster som var överrepresenterade bland övergångarna. Vård och omsorg var vid motsvarande jämförelse däremot underrepresenterade bland övergångarna.
Tabell 9. Anställda med arbetshandikapp vid Samhall, övergångar samt samtliga förvärvsarbetande förfördelat på näringsgren, antal och andel i procent
Källa: SCB
97 procent av dem som lämnade Samhall 1999 och 2000 fick en anställning och 3 procent startade egen näringsverksamhet, vilket motsvarar fördelningen bland samtliga förvärvsarbetande år 2000.
De flesta av dem som lämnade Samhall under den studerade perioden gick över till privat sektor (69 procent). Privat sektor var därmed överrepresenterade bland övergångarna i förhållande till samtliga förvärvsarbetande. 59 procent av samtliga förvärvsarbetande arbetade inom privat sektor. Offentligt ägda aktiebolag räknas här till offentlig sektor. Förs offentligt ägda aktiebolag till privat sektor, blir skillnaderna ännu större. Privat sektor utgjorde då 90 procent av övergångarna jämfört med 69 procent bland samtliga förvärvsarbetande.
SNI 92 Näringsgren
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
01-05 Jordbruk, skogsbruk och fiske
521 2 33 2 74 926 2
10-37 Tillverkning och utvinning
15 090 62 493 31 768 770 19
40-41, 90 Energiproduktion, vatten-försörjning och avfallshantering
0 0 2 0 34 657 1
45 Byggverksamhet
66 0 62 4 226 422 6
50-52, 60-64 Handel och kommunikation
751 3 319 20 754 348 19
65-72, 74 Finansiell verksamhet och företagstjänster
6 769 28 167 11 536 583 13
73, 80 Utbildning och forskning
0 0 55 4 329 698 8
85 Vård och omsorg
8 0 92 6 725 575 18
55, 91-95 Personliga och kulturella tjänster 1 311 5 279 18 264 540 7
75, 99 Civila myndigheter, försvaret, internationella organistioner
0 0 36 2 216 767 5
Okänd Ej specificerad verksamhet
0 0 35 2 78 263 2
Totalt
24 516
100
1 573
100
4 010 549
100
SAMTL. FÖRVÄRVS-
ARBETANDE
ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
Bilaga 8 SOU 2003:56
378
I Sysselsättningsregistret saknas uppgifter om vilket handikapp de anställda har. Samhall AB samlar däremot själva in dessa uppgifter manuellt från respektive enhet. Av tabell 10 nedan framgår att det framförallt var anställda med övriga rörelsehinder samt astma/allergi/överkänslighet som var överrepresenterade bland övergångarna i förhållande till sin andel av de anställda 2001. Rörelsehindrade som kräver förflyttningshjälpmedel, psykiskt och intellektuellt arbetshandikappade var däremot underrepresenterade i förhållande till sina andelar av de anställda. Studeras samtliga rörelsehindrade (kod 41 och 42) tillsammans utgjorde de däremot en lika stor andel av övergångarna som gruppens andel av de anställda. Fördelningen på handikappgrupp bland de nyanställda motsvarar i stort sett fördelningen bland övergångarna, undantaget intellektuellt arbetshandikappade som i detta fall var överrepresenterade bland övergångarna.
Under 1997 var samtliga rörelsehindrade överrepresenterade bland övergångarna i förhållande till sin andel av de anställda. Psykiskt och intellektuellt arbetshandikappade var underrepresenterade bland övergångarna även detta år.
Tabell 10. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar 2001 fördelat på handikappgrupp, antal och andel i procent
Källa: Samhall AB
Handikappkod Handikappgrupp
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
11
Hjärt-, kärl- och/eller lungsjukdom
37 3
679
3
44 3
21
Barndomsdövhet
8 1
245
1
11 1
22
Hörselskada
36 3
461
2
24 2
31
Grav synskada
2
0
127
1
5
0
32
Synsvaghet
20 1
244
1
14 1
41
Rörelsehinder som kräver förflyttningshjälpmedel av typ rollator eller rullstol
1 0
2 430
10
24 2
42
Övriga rörelsehinder
442 34
6 341
25
483 34
51
Övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp
210 16
3 824
15
226 16
61
Psykiskt arbetshandikapp
170 13
4 037
16
187 13
71
Intellektuellt arbetshandikapp
119 9
3 783
15
176 13
81
Socialmedicinskt arbetshandikapp
137
10
2 574
10
158
11
91
Astma/allergi/överkänslighet
23 2
115
0
35 3
92
Dyslexi/specifika inlärningssvårigheter 40 3
141
1
18 1
93
Förvärvad hjärnskada
3
0
16
0
3
0
-
Kod saknas
64 5
0
0
0 0
Totalt
1 312
100
25 017
100
1 408
100
ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
NYANSTÄLLDA
Bilaga 8
379
Något som är särskilt intressant att studera när det gäller övergångar är anställningstid. Av tabell 11 nedan framgår att övergångarna var kraftigt överrepresenterade bland anställda med kortare anställningstider jämfört med motsvarande grupp bland samtliga anställda. Jämfört med 1997 har andelen övergångar bland anställda med en anställningstid kortare än ett år ökat, från 21 till 28 procent, medan den minskat framförallt bland dem som varit anställda 3–5 år, från 36 till 29 procent. Överrepresentationen bland dem med kort anställningstid och underrepresentationen bland dem med längre anställningstid har alltså förstärkts sedan 1997.
Tabell 11. Övergångar resp. anställda med arbetshandikapp 2001 fördelat på anställningstid, antal och andel i procent
Källa: Samhall AB
1.4 Återgångar
3
Under 1980-talet låg andelen återgångar av övergångarna på ca 20 procent. I samband med det försämrade arbetsmarknadsläget under början av 1990-talet ökade återgångarna och uppgick 1995 till 42 procent. Andelen återgångar har därefter minskat och av de 1 405 övergångarna år 2001 utgjorde återgångarna 33 procent. En bidragande orsak till den minskande andelen är, enligt Samhall AB, att metodiken i företagets övergångsarbete utvecklats. Det handlar dels om bättre matchning mellan anställd och lämpligt arbete, dels om stödet efter övergång till både arbetsgivare och tidigare anställd.
När det gäller återgångar kan dessa redovisas först efterföljande kalenderår, eftersom återgångar kan inträffa även efter ett kalen-
3
Samhall 2004, Budgetunderlag till regeringen.
Anställningstid Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
< 1 år
1 706
7
389
28
1-2 år
2 264
9
189
14
3-5 år
5 680
23
408
29
5-10 år
5 609
23
216
16
> 10 år
9 521
38
181
13
Totalt
24 780
100
1 383
100
ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
Bilaga 8 SOU 2003:56
380
derårsskifte. Uppgifter för 2002 kan därför inte redovisas i tabell 12 nedan.
Tabell 12. Antal och andel återgångar 1992–2001
Källa: Samhall AB
Den främsta anledningen till de 440 återgångar som skedde under 2002 var arbetsbrist eller att verksamheten upphörde (44 procent). 15 procent berodde på att en visstidsanställning upphört och 16 procent på att den anställde inte trivdes. En fjärdedel av samtliga återgångar under 2002 utgjordes av personer som prövat övergång tidigare.
2 Kvinnor och övergångar
Utredningen har i uppdrag att analysera och synliggöra anledningarna till att övergångar till arbete inte blir fler för de kvinnliga arbetshandikappade anställda och lämna förslag på hur dessa övergångar kan öka. Utredningen har, på motsvarande sätt som för samtliga övergångar, studerat könsuppdelad statistik för övergångar i förhållande till samliga anställda samt övriga flöden in och ut från Samhall.
Budgetår Antal återgångar
- därav inne-
varande år
- därav efter-
följande år
Andel återgångar av övergångarna
(%)
1992
232
98
134
36
1993
393
189
204
40
1994
503
267
236
37
1995
546
338
208
42
1996
324
155
169
42
1997
403
187
216
38
1998
397
174
223
37
1999
325
152
173
32
2000
416
168
248
33
2001
468
233
235
33
Bilaga 8
381
2.1 Utflöde
Av tabell 2 ovan framgår att en relativt stor andel av avgångarna utgörs av förtidspensionerade (31 procent) och att kvinnor förtidspensioneras i betydligt större utsträckning än män. 42 procent av kvinnorna som lämnade Samhall 2001 gick i förtidspension, jämfört med 23 procent av männen. Särskilt vanligt var förtidspension bland äldre kvinnor. Drygt hälften av de kvinnor över 45 år som lämnade Samhall gick i förtidspension.
2.2 Övergångar i förhållande till stock och inflöde
Övergångar i förhållande till stock och inflöde fördelat på kön och ålder redovisas i tabell 13 nedan. Av tabellen framgår att yngre var överrepresenterade bland övergångarna i förhållande till de anställda och underrepresenterade bland de äldre. Detta förhållande gällde både för kvinnor och för män. Åldersfördelningen bland de nyanställda motsvarar däremot, i stort sett, åldersfördelningen bland övergångarna.
Tabell 13. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på åldersgrupp och kön, andel i procent
Källa: SCB
Personer med högst förgymnasial utbildning var underrepresenterade och personer med högst gymnasial utbildning var överrepresenterade bland övergångarna i förhållande till stocken, både bland kvinnor och bland män. Kvinnor med förgymnasial utbildning var emellertid underrepresenterade i högre grad än män med samma utbildningsbakgrund. Kvinnor med högst gymnasieutbildning var
Åldersgrupp Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
16-24
7
7
1
1
4
3
25-34
21 20
12 13
20 23
35-44
33 29
28 26
31 30
45-54
30 33
36 34
30 30
55-64
9 11
23 26
15 14
Totalt
100 100 100 100 100 100
ÖVERGÅNGAR
NYANSTÄLLDA ANSTÄLLDA
Bilaga 8 SOU 2003:56
382
däremot överrepresenterade i större utsträckning än män i samma grupp. Bland de nyanställda hade kvinnor en något högre andel med förgymnasial utbildning än män.
Tabell 14. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på utbildningsnivå och kön, andel i procent
Källa: SCB
Av tabell 15 nedan framgår att kvinnor födda utanför norden var något underrepresenterade bland övergångarna i förhållande till deras andel av de anställda, medan kvinnor födda i Sverige var överrepresenterade. Fördelningen på födelseland bland män motsvarade däremot fördelningen bland de anställda.
Tabell 15. Anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på födelseland och kön, andel i procent
Källa: SCB
Vid en fördelning av övergångar på län framträder inte några större skillnader mellan könen (se tabell 16 nedan). För kvinnor var Stockholms samt Västra Götalands län något överrepresenterade bland övergångarna och Kalmar, Skåne samt Västmanlands län något underrepresenterade i förhållande till länsfördelningen bland
Utbildningsnivå Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Förgymnasial
55 52 52 45 33 33
Gymnasial
41 43 44 50 63 62
Eftergymnasial
4 5
3 4
4 5
Okänd
0 0
1 1
0 0
Totalt
100 100 100 100 100 100 NYANSTÄLLDA ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
Födelseland Kvinnor Män Kvinnor Män
Sverige
73 78
78 79
Övriga Norden
8
5
7
5
Utanför Norden
19 17
15 16
Totalt
100 100 100 100 ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
Bilaga 8
383
de anställda. Observera dock att det i vissa län rör sig om ett mindre antal personer som gått över till ett arbete utanför Samhall.
Tabell 16. Nyanställda, anställda med arbetshandikapp samt övergångar fördelat på län och kön, andel i procent
Källa: SCB
Av tabell 17 nedan framgår att för kvinnor var andelen övergångar till arbeten inom tillverkning och utvinning lägre i förhållande till deras andel av de anställda (25 respektive 59 procent), medan de var överrepresenterade i förhållande till samtliga förvärvsarbetande kvinnor i denna bransch (25 respektive 11 procent). Andelen övergångar till personliga och kulturella tjänster var för kvinnor betydligt fler än gruppens andel både av de anställda och av samtliga förvärvsarbetande. Kvinnornas övergångsandel inom handel och kommunikation översteg kraftigt deras andel av de anställda men motsvarade i stort deras andel av samtliga förvärvsarbetande.
Övergångar till arbeten inom utbildning och forskning samt vård och omsorg var förhållandevis vanligt bland kvinnor (6 respektive
Län
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
AB Stockholm
12 17 10 12 12 14
C Uppsala
3 3
2 3
3 4
D Södermanland
3 3
3 3
2 2
E Östergötland
5 4
5 4
6 3
F Jönköping
4 4
5 4
5 5
G Kronoberg
2 2
3 3
2 2
H Kalmar
3 3
4 3
2 3
I Gotland
2 2
1 2
1 1
K Blekinge
3 2
3 2
2 2
M Skåne
14 12 12 11 10 10
N Halland
4 2
3 2
3 3
O Västra Götaland 15 14 16 15 19 16 S Värmland 4 4 4 4 5 6 T Örebro 2 2 4 3 2 2 U Västmanland 4 3 4 3 4 2 W Dalarna 4 4 4 5 4 5 X Gävleborg 2 3 3 4 3 4 Y Västernorrland 3 4 3 4 4 4 Z Jämtland 3 3 2 4 2 3 AC Västerbotten 3 4 4 4 5 6 BD Norrbotten 5 5 5 5 4 3
Riket
100 100 100 100 100 100 NYANSTÄLLDA ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
Bilaga 8 SOU 2003:56
384
11 procent). Arbeten inom dessa branscher fanns dock inte representerade på Samhall. Andelen var dock betydligt lägre än dessa branschers andel av samtliga förvärvsarbetande kvinnor.
Tabell 17. Anställda med arbetshandikapp, övergångar samt samtliga förvärvsarbetande fördelat på näringsgren och kön, andel i procent
Källa: SCB
Det var inga skillnader mellan könen när det gäller yrkesställning efter övergången från Samhall. Kvinnor blev anställda (97 %) respektive företagare (3 %) i samma utsträckning som män. Bland samtliga förvärvsarbetande 2000 var kvinnor däremot anställda i högre utsträckning än män (95 respektive 90 procent).
Kvinnor gick över till arbeten inom offentlig sektor i större utsträckning än män efter att ha lämnat en anställning vid Samhall AB, 39 respektive 26 procent. Bland samtliga förvärvsarbetande var emellertid skillnaderna mellan könen ännu större. 57 procent av kvinnorna arbetade inom offentlig sektor jämfört med 25 procent av männen. För kvinnor var alltså offentlig sektor underrepresenterade bland övergångarna i förhållande till samtliga förvärvsarbetande. Mäns övergångsandel till offentlig sektor motsvarande däremot deras andel bland samtliga förvärvsarbetande män. Offentligt ägda aktiebolag räknas här till offentlig sektor.
Av de övergångar som skedde 2001 hade män en högre andel övergångar bland anställda med en anställningstid på mindre än ett
SNI 92
Näringsgren
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
01-05 Jordbruk, skogsbruk och fiske
1 3 1 3 1 3
10-37 Tillverkning och utvinning
59 64 25 35 11 27
40-41, 90 Energiprodultion, vattenför-sörjning och avfallshantering
0 0 0 0 0 1
45 Byggverksamhet
0 0 1 5 1 10
50-52, 60-64 Handel och kommunikation
4 3 17 22 15 22
65-72, 74 Finansiell verksamhet och företagstjänster
30 26 10 11 12 15
73, 80 Utbildning och forskning
0 0 6 2 11 5
85 Vård och omsorg
0 0 11 3 33 5
55, 91-95 Personliga och kulturella tjänster
6 4 24 15 8 5
75, 99 Civila myndigheter, försvaret, internationella organistioner
0 0 3 2 6 5
Okänd Ej specificerad verksamhet
0 0 2 2 2 2
Totalt
100 100 100 100 100 100 ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
SAMTLIGA
FÖRVÄRVS-ARBETANDE
Bilaga 8
385
år än kvinnor (se tabell 18 nedan). Kvinnor hade däremot en högre andel övergångar bland anställda med längre anställningstider (fem år eller mer) än män. Liknande mönster uppvisar övergångarna under 1997.
Tabell 18. Övergångar 2001 fördelat på anställningstid och kön, andel i procent
Källa: Samhall AB
Av tabell 19 nedan framgår att kvinnor hade en större andel övergångar än män bland övriga rörelsehindrade och övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp. Intellektuellt och socialmedicinskt arbetshandikapp utgjorde däremot en lägre andel bland kvinnor än bland män. Uppgifter om hur fördelningen på handikappgrupp bland kvinnor och män bland de anställda med arbetshandikapp saknas i Samhall AB:s system.
Anställningstid Kvinnor Män Kvinnor Män
< 1 år
6
8
23 31
1-2 år
9 10
13 14
3-5 år
22 23
27 30
5-10 år
23 22
19 14
> 10 år
40 37
18 11
Totalt
100 100 100 100 ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
Bilaga 8 SOU 2003:56
386
Tabell 19. Övergångar 2001 fördelat på handikappgrupp och kön, antal och andel i procent
Källa: Samhall AB
Handikappkod Handikappgrupp
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
Antal
Andel
(%)
11 Hjärt-, kärl- och/eller lungsjukdom
37 3 679 3 44 3
21 Barndomsdövhet
8 1 245 1 11 1
22 Hörselskada
36 3 461 2 24 2
31 Grav synskada
2 0 127 1 5 0
32 Synsvaghet
20 1 244 1 14 1
41 Rörelsehinder som kräver förflyttningshjälpmedel av typ rollator eller rullstol
1 0 2 430 10 24 2
42 Övriga rörelsehinder
442 34 6 341 25 483 34
51 Övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp
210 16 3 824 15 226 16
61 Psykiskt arbetshandikapp
170 13 4 037 16 187 13
71 Intellektuellt arbetshandikapp
119 9 3 783 15 176 13
81 Socialmedicinskt arbetshandikapp
137 10 2 574 10 158 11
91 Astma/allergi/överkänslighet
23 2 115 0 35 3
92 Dyslexi/specifika inlärningssvårigheter 40 3 141 1 18 1 93 Förvärvad hjärnskada 3 0 16 0 3 0 -Kod saknas 64 5 0 0 0 0
Totalt
1 312
100
25 017
100
1 408
100
ANSTÄLLDA ÖVERGÅNGAR
NYANSTÄLLDA