SOU 2017:20

Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning

Sammanfattning

Utredningens uppdrag och utgångspunkter

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av hela systemet för tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare. Utredningen ska lämna förslag till ett öppnare och enklare system.

Av direktiven till utredningen framgår bland annat att huvudvägen in i högskolan även fortsättningsvis ska vara gymnasieskolan, att det ska finnas flera vägar in i högskolan och att systemet ska möjliggöra ett livslångt lärande. Tillträdesbestämmelserna ska inte utestänga någon som har förutsättningar att klara högskolestudier, de ska säkerställa att endast de som har nödvändiga kunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen ska anses behöriga och de som har bäst förutsättningar att klara studierna ska antas när urval behöver göras. Bestämmelserna ska också sända önskvärda signaler till gymnasieeleverna. Tillträdessystemet ska vara hållbart över tid.

Utöver dessa utgångspunkter har utredningen beslutat om några ytterligare utgångspunkter för sitt arbete: tillträdesbestämmelserna ska vara till för att lösa tillträdet till högskolan och de ska så långt som möjligt vara förankrade i forskningen. Ett av problemen med de nuvarande tillträdesbestämmelserna är att det finns bestämmelser som enbart är till för att styra beteenden hos elever i gymnasieskolan och som inte bidrar till tillträdet. Att förslagen är förankrade i forskningen, där sådan finns att tillgå, är en kvalitetsfråga. Utöver detta har det varit viktigt för utredningen att göra internationella utblickar för att vidga perspektivet i diskussionerna om utformningen av ett nytt system.

Ytterligare en förutsättning för utredningen har varit att tillträdesbestämmelserna inte ska medföra att antagningen av studenter

blir obefogat komplicerad och alltför administrativt tung för ansvariga myndigheter.

Bakgrund

Behörighet och urval utgör tillträdessystemets två delar. Behörigheten, grundläggande för all högskoleutbildning och särskild för den specifika utbildningen, anger de krav på förkunskaper som ställs. Om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska ett urval göras. Behörighet och urval fyller sålunda olika funktioner i systemet, men blandas ofta ihop. Hur tillträdesbestämmelserna utformas, framför allt urvalssystemet, har ett starkt signalvärde och påverkar elever i gymnasieskolan och deras val där. På motsvarande sätt påverkar gymnasieskolan tillträdet till högskolan. Tillträdesbestämmelserna gäller för all utbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare, det vill säga oavsett om det är kurser eller program.

De nuvarande tillträdesbestämmelserna infördes i huvudsak till antagningen till höstterminen 2010. Förutom att den grundläggande behörigheten skärptes och de särskilda behörighetskraven organiserades på ett annat sätt, infördes så kallade meritpoäng. Meritpoäng skulle ges som ett tillägg till meritvärdet i urvalet för vissa kurser i matematik och språk som eleven hade valt i gymnasieskolan. Meritpoäng gavs också för vissa kurser som var särskilt betydelsefulla för den sökta utbildningen. De nya tillträdesbestämmelserna syftade också till att göra det svårare för sökande som i efterhand hade kompletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen för att höja sitt meritvärde. Bestämmelserna har sedan de infördes förändrats vid ett flertal tillfällen. Skälen för dessa förändringar har varit dels att gymnasieskolan har förändrats, dels att bestämmelser om meritpoäng allt eftersom har införts för alla olika grupper av sökande med betyg. Tillträdesbestämmelserna har kritiserats för att vara komplexa och oöverskådliga på grund av alla ändringar och beslut som har inneburit kompensationer av olika slag för olika grupper av sökande. Från forskarhåll har det också ifrågasatts om det är de sökande med bäst förutsättningar att genomgå utbildningen som antas då urval behöver göras.

Tillträdesbestämmelserna behöver kunna ta hänsyn till meriter hos olika grupper av sökande. Meriterna varierar beroende på när

betyg har utfärdats och om betygen är från den svenska gymnasieskolan eller från något annat land. Sökande med andra meriter än från gymnasieutbildning eller motsvarande ska också omfattas av bestämmelserna. De flesta som tidigare har uppfyllt kraven för grundläggande behörighet ska fortfarande anses ha sådan behörighet. Studenterna har därför olika förkunskaper med sig in i högskolan eftersom kraven på grundläggande behörighet har varierat över tid. Samtidigt är det angeläget för det livslånga lärandet att tidigare beslut om grundläggande behörighet gäller framåt.

Sverige har ett enhetligt nationellt samordnat antagningssystem, vilket innebär att universitet och högskolor bland annat gemensamt bereder hur bestämmelserna i högskoleförordningen (1993:100) och Universitets- och högskolerådets (UHR) föreskrifter ska tillämpas. Att antagningen kan genomföras på ett smidigt sätt är viktigt inte minst på grund av den volym av sökande som lärosätena har att hantera. I antagningen till en hösttermin hanteras drygt 360 000 sökande till utbildning på grundnivå i det gemensamma systemet. Till det kommer sökande till utbildningar på avancerad nivå. Sammanlagt genomförs sju samordnade antagningsomgångar per år.

Det bedrivs lite forskning om tillträdet i Sverige, vilket utredningen anser märkligt eftersom tillträdesbestämmelserna påverkar så många människor och är en viktig del av lärosätenas ekonomi. Den forskning som finns, nationellt och internationellt, visar bland annat att betygen som urvalsinstrument har den bästa förmågan att kunna förutsäga studieframgång. Men sammantaget förklarar urvalsinstrumenten bara en liten del av studieframgången.

Den internationella utblick som utredningen har gjort visar att behörighetskraven i andra länder vanligtvis motsvarar en gymnasieexamen/studentexamen eller resultat från inträdesprov. Det tycks också vara relativt vanligt att man har särskilda kvoter eller vägar in för till exempel äldre studenter och minoriteter i syfte att bredda rekryteringen. När det gäller urvalet tycks det vara vanligt att lärosätena i andra länder har en större frihet än de svenska lärosätena att utforma sina urvalsgrunder. Ofta används olika typer av antagningsprov och olika slags meriter vägs också samman.

Utredningens bedömning av vad som behöver göras

Utredningen har i sina överväganden kommit fram till att förändringar i tillträdesbestämmelserna bör kunna göras inom de befintliga ramarna för vårt nuvarande system. Utredningen anser att den viktigaste åtgärden är att rensa systemet från sådant som gör dagens system komplicerat och oöverblickbart. Att göra systemet enklare och mer överblickbart är ett mål. Därför har också en högre grad av enkelhet varit en styrande princip då olika avvägningar har behövt göras. Sådant som inte direkt fyller någon funktion för tillträdet till högskoleutbildning bör tas bort. Bestämmelserna måste utformas så att de kan hantera olika grupper av sökande med olika slags meriter. Det behövs även tydligare och enklare vägar in i högskolan för personer som inte har en traditionell studiebakgrund. För att undvika att vi får ett system som behöver lappas och lagas för att kunna hantera olika grupper av sökande och meriter, förändringar i vår omvärld m.m., behöver vi ett system som inte är alltför statiskt utan kan hantera förändrade förutsättningar och nya grupper framöver. Det ökar möjligheterna att göra systemet mer hållbart över tid. Vägledande principer för förslaget har således varit enkelhet, att tillträdet ska värnas, att flera vägar in ger fler chanser och att det ska finnas incitament för att tillträdet blir en strategisk lärosätesfråga.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att de nya tillträdesbestämmelser i huvudsak träder i kraft den 1 januari 2022 och gäller för utbildning som påbörjas efter den 31 juli 2022.

Utredningen anser att det är viktigt att tillträdesbestämmelserna utvärderas och följs upp. UHR bör få i uppdrag att utvärdera de nya tillträdesbestämmelserna i samband med att de införs och under en period framåt. I en sådan utvärdering bör det ingå att utvärdera effekter, bland annat för universitet och högskolor, gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen och de sökande. Myndigheten bör också ha i uppdrag att kontinuerligt följa upp olika delar av bestämmelserna.

Grundläggande behörighet

Den grundläggande behörigheten definieras i dag genom att det i högskoleförordningen (1993:100) anges hur behörigheten kan uppnås och inte vad den består i, det vill säga vad som är minsta gemensamma nämnare för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. Utredningen föreslår att den grundläggande behörigheten i stället ska uttryckas i kompetenser. Det skulle tydliggöra vad som krävs av personer som inte kommer vägen från gymnasieskolan Det behöver också vara tydligt på vilka olika sätt de aktuella kompetenserna kan uppnås och även det bör regleras i högskoleförordningen. Särskilt viktiga är kompetenser inom det svenska och det engelska språket, vetenskapligt förhållningssätt, förmåga att kunna belysa frågor ur flera perspektiv, problemlösningsförmåga, förmåga att kunna dra slutsatser och argumentera för dessa samt övrig kompetens som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. Utredningen föreslår att UHR ska få meddela närmare föreskrifter om de nödvändiga kompetenserna.

En sökande som har en avlagd högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska anses uppfylla dessa krav på kompetenser. Detsamma gäller en sökande som har en avlagd yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och har godkänt betyg i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen. Även de som har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar nämnda utbildningskrav ska anses uppfylla kraven på nödvändiga kompetenser. Grundläggande behörighet ska fortsatt även den anses ha som är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behörig till högre utbildning.

Det är angeläget att på ett effektivt sätt kunna ta till vara kompetensen hos personer med arbetslivserfarenhet, annan erfarenhet eller utbildning och på så sätt underlätta det livslånga lärandet. Det behövs därför en bestämmelse som på ett annat sätt än genom dagens bedömning av reell kompetens gör det möjligt att uppfylla kraven för grundläggande behörighet. Utredningen föreslår därför att ett nationellt behörighetsprov införs för dem som inte uppfyller kraven på grundläggande behörighet genom gymnasial utbildning eller motsvarande. I behörighetsprovet prövas en persons kompetens inom de

områden som anges ovan. För att få skriva behörighetsprovet föreslår utredningen en åldersgräns på 24 år. Motivet till en åldersgräns på 24 år är att en person då har haft en teoretisk möjlighet att genomgå en treårig gymnasieutbildning i gymnasieskolan eller inom den kommunala vuxenutbildningen. Provet bör utformas så att det också kan ge ett meritvärde så att målgruppen för provet även har möjlighet att delta i ett urval med en sådan merit och inte endast hänvisas till högskoleprovet. Behörighetsprovet ska först prövas på försök innan slutligt beslut fattas. Försöksverksamheten föreslås pågå under perioden från hösten 2017 till och med 2024.

Det kommer att finnas personer som av någon anledning väljer att inte göra behörighetsprovet eller inte uppfyller ålderskravet på 24 år för att få skriva provet. För dem ska möjligheten att bli bedömd för grundläggande behörig på reell kompetens finnas kvar. För grundläggande behörighet genom reell kompetens ska det krävas att den sökande genom utbildning, praktisk erfarenhet eller annan omständighet har fått nödvändig kompetens. Om en bedömning av reell kompetens för grundläggande behörighet har gjorts genom en validering, bör det också kunna ge ett meritvärde i form av ett omdöme.

Grundläggande behörighet ska också den anses ha som har uppfyllt kraven för grundläggande behörighet enligt äldre bestämmelser.

Särskild behörighet

De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven ska också kunna vara av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Utredningen föreslår att systemet med områdesbehörigheter avskaffas eftersom det har visat sig att systemet inte fungerar optimalt och att systemet inte är ändamålsenligt.

Utredningen föreslår att UHR fastställer vilka särskilda behörighetskrav i form av kunskaper från kurser från gymnasieskolan som ska gälla för utbildning som påbörjas på grundnivå, vänder sig till nybörjare och som leder till en yrkesexamen. UHR fastställer också de särskilda behörighetskraven för utbildning som leder till en konstnärlig examen. I stället för krav på kunskaper från kurser

från gymnasieskolan ska ett lärosäte få uppställa krav på godkänt resultat på ett konstnärligt prov för sådana program.

Utredningen föreslår vidare att universitet och högskolor fastställer kraven för utbildning som leder till en generell examen och för fristående kurser. Om lärosätena får större frihet att fastställa de särskilda behörighetskraven kan de tydligare utgå från de specifika behov av förkunskaper som är nödvändiga för en viss utbildning. För att dessa krav inte ska bli alltför varierande och för att gymnasieskolan och vuxenutbildning ska veta vilka kurser som behöver erbjudas, ska det finnas ett antal identifierade möjliga kurser för lärosätena att välja bland då de ska sätta samman sina behörighetskrav. Dessa kurser bör motsvaras av dem som i dag ingår i områdesbehörigheterna och fastställas av UHR. Om lärosätena vill ställa andra krav än vad UHR har fastställt ska universitet och högskolor ansöka om tillstånd om att få använda andra krav hos myndigheten. Sådana krav kan vara kunskaper från kurser eller andra villkor som är nödvändiga för utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Den särskilda behörigheten ska också kunna uppnås genom reell kompetens.

Det bör liksom i dag inte gå att ställa högre betygskrav än E som särskilt behörighetskrav. Utredningen bedömer att det skulle vara en felaktig signal att skicka till gymnasieskolan att det betyg som är godkänt där inte räcker för att bli behörig till en högskoleutbildning. Behörighetskrav som innebär högre betyg än E/godkänt skulle kunna få oönskade effekter för betygssättningen i gymnasieskolan. Det skulle kunna sätta press på lärare att sätta ett högre betyg än vad en elevs kunskaper motsvarar.

Urvalsgrunder och fördelning av platser mellan olika urvalsgrunder

Betyg och högskoleprov föreslås finnas kvar som generella urvalsinstrument och lokalt beslutade urvalsgrunder som en möjlighet att använda för lärosätena. Utifrån det faktum att det inte behöver göras något urval eller att det är liten konkurrens om platserna till en majoritet av utbildningarna på grundnivå, bedömer utredningen att det inte finns behov av ytterligare generella urvalsgrunder. Det måste vara varje lärosäte som bedömer behovet av urvalsgrunder utöver betyg

och högskoleprovsresultat till sina olika utbildningar. Utredningens förslag innebär att de flesta sökande till högskolan har möjlighet att konkurrera i minst två urvalsgrupper när urval behöver göras.

När ett urval bland de behöriga sökande behöver göras, ska flest platser fördelas på grundval av betyg. Minst 15 procent av platserna ska fördelas på grundval av resultat på högskoleprovet. Lärosätena ska också kunna välja att fördela platser på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder. Om ett lärosäte skulle vilja fördela maximal andel platser på lokalt beslutade urvalsgrunder och minsta möjliga andel platser på högskoleprovsresultat, skulle fördelningen med den föreslagna principen för platsfördelning bli 43 procent på betyg, 42 procent på lokalt beslutade urvalsgrunder och 15 procent på högskoleprovsresultat. Lärosätena bör fortfarande få göra en annan platsfördelning efter tillstånd från UHR och även i fortsättningen själva få besluta om en annan platsfördelning för utbildningar som leder till en konstnärlig examen.

Urval på grundval av betyg

En viktig utgångspunkt för bestämmelserna om betygsurvalet är att de ska vara enkla och överblickbara. Urvalet behöver kunna hantera alla grupper av sökande med betyg utan att olika kompensatoriska bestämmelser behövs. Det ökar möjligheten att bestämmelserna blir mer hållbara över tid.

Utredningen föreslår mot bakgrund av det ovanstående att det ska finnas två grupper inom betygsurvalet: en grupp för sökande med svenska och utländska gymnasiebetyg eller motsvarande och en grupp för omdöme från folkhögskola, det föreslagna behörighetsprovet respektive en valideringsprocess. Platser mellan de två betygsgrupperna fördelas utifrån antalet behöriga sökande.

Den nuvarande betygsgruppen för sökande med betyg som i efterhand har kompletterats för behörighet eller för att höja meritvärdet tas bort. De som har kompletterat sina betyg för att uppnå kraven på behörighet, föreslås i stället konkurrera i betygsgruppen tillsammans med sökande med betyg direkt från gymnasieskolan eller motsvarande utbildning och sökande med utländska betyg. Underkända betyg i kurser som inte krävs för behörighet och som i efterhand har kompletterats ska få tillgodoräknas som ett E i merit-

värderingen. Intyg efter behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor och dokumenterat studieresultat från folkhögskola ska ges ett meritvärde som motsvarar betyget E. Utredningen föreslår att övriga former av kompletteringar inte ska få användas i urvalet.

Utredningen föreslår att systemet med meritpoäng avskaffas från och med antagningen till höstterminen 2022. Den främsta anledningen till detta är att utredningen inte anser att det är tillträdet till högskolan som ska åtgärda sådant som bör åtgärdas på en annan utbildningsnivå, i det här fallet att få elever i gymnasieskolan att läsa mer avancerade kurser i matematik och språk. Om dessa kurser bedöms vara helt nödvändiga för att en student ska kunna tillgodogöra sig en utbildning, bör de i stället vara särskilda behörighetskrav. Det gäller framför allt de högre kurserna i matematik och i engelska. När det gäller ämnet moderna språk, anser utredningen att det bör utredas vidare vilka åtgärder som kan behövas för att få fler elever i gymnasieskolan att läsa moderna språk.

Urval på grundval av resultat på högskoleprovet

Utredningens förslag innebär att högskoleprovet är kvar som ett generellt urvalsinstrument, men med en något begränsad roll jämfört med i dag. Det är en viktig signal till gymnasieelever att studierna i gymnasieskolan ska prioriteras så länge man är elev där och att man därefter kan genomföra högskoleprovet, som en andra chans. Samtidigt är det viktigt att det finns ytterligare urvalsgrunder även för dem som kommer direkt från gymnasieskolan eftersom det kan fungera just som en andra chans och minska stressen i gymnasieskolan.

Utredningen föreslår att det införs en nedre åldersgräns på 19 år för att få genomföra högskoleprovet. Det innebär i praktiken att högskoleprovet får genomföras först under sista terminen i gymnasieskolan. Det behöver dock finnas möjlighet att göra undantag från denna åldersgräns, till exempel om eleven tar sin gymnasieexamen innan denne fyllt 19 år.

I syfte att förbättra högskoleprovets prognosförmåga, föreslår utredningen att resultatet från provets två delar – den verbala och den kvantitativa – ska kunna viktas på olika sätt beroende på utbildningens karaktär och inriktning. Genom en viktning kan lärosätena

också tydliggöra för de sökande vilka färdigheter som är särskilt betydelsefulla för den sökta utbildningen. Det har ett viktigt signalvärde. Även när det gäller högskoleprovet behöver lärosätena kunna utgå från de specifika utbildningarnas förutsättningar och behov på ett bättre sätt än i dag. Högskoleprovet är ett mindre bra urvalsinstrument för vissa utbildningar, men genom en viktning antas prognosförmågan förbättras något. UHR föreslås få föreskriva om vilka viktningar som ska kunna användas.

Giltighetstiden för ett högskoleprovsresultat kortas från fem till tre år. I dag kan en person skriva högskoleprovet obegränsat med gånger. Utredningen föreslår att en person ska få genomföra ytterligare två högskoleprov under ett provs giltighetstid, vilket innebär att en person kan göra högskoleprovet tre gånger under tre år.

Lokalt beslutade urvalsgrunder

Utredningen anser att det är angeläget att det finns lokalt beslutade urvalsgrunder. Universitet och högskolor ska därför kunna välja att fördela en viss andel av platserna på grundval av urvalsgrunder som de själva har fattat beslut om även i fortsättningen. Lokalt beslutade urvalsgrunder används i dag i begränsad omfattning. De motiv som lärosäten som använder urvalsgrunden anger är framför allt att det gör det möjligt att kunna anpassa urvalsgrunder till olika utbildningars behov och förutättningar och att olika urvalsinstrument även kan användas i syfte att attrahera sökande med vissa kunskaper och erfarenheter.

En av högskolan beslutad urvalsgrund ska bestå av sakliga omständigheter som är av betydelse för utbildningen. Betyg och högskoleprovsresultat ska kunna användas inom ramen för denna grund, men på ett annat sätt än vad som görs inom betygs- och provurvalet. Även en sammanvägning av olika meriter ska kunna göras, till exempel av vissa betyg och resultat från en intervju.

Urval för sökande med utländska meriter

I utredningens uppdrag har det ingått att särskilt analysera behovet av urvalsgrunder för gruppen sökande med utländska meriter. Utredningen anser inte att det bör införas några generella urvalsgrunder

särskilt för den här gruppen av sökande. Det bör inte heller göras något generellt undantag från kravet på svenska för personer med annat modersmål än svenska. Det är varje lärosäte som måste fatta sådana beslut utifrån den specifika utbildningens krav.

Utredningen anser att förslagen om att behörighetsprovet och en valideringsprocess ska kunna ge ett meritvärde, kan gagna bland annat den här gruppen av sökande. Inte minst för personer som har bristfällig eller ingen dokumentation, kan ett omdöme från en valideringsprocess innebära att de kan konkurrera om platser utan att endast vara hänvisade till högskoleprovet. Utredningen anser också att det är viktigt att personer som ingår i en etableringsinsats och som önskar gå vidare till högskoleutbildning, blir så förberedda som möjligt för det under etableringsinsatsen.

Summary

The inquiry’s mission and points of departure

The inquiry’s mission is to conduct a review of the entire admissions system for higher education courses and study programmes that begin at first-cycle level and are intended for new entrants. The inquiry is to provide proposals for a system that is more transparent and simpler.

The inquiry's points of departure state that upper-secondary school is to remain the main route into higher education, that there should be more routes into higher education and that the system should make lifelong learning possible. The admissions regulations must not exclude anyone who has the potential to complete higher education, they must ensure that only candidates who have the necessary knowledge for a study programme are considered eligible, and those who are best equipped to complete the course or study programme shall be admitted when a selection is needed. The regulations must also send out the right signals to upper-secondary school pupils. The admissions system has to be sustainable over time. In addition to these points of departure, the inquiry has decided on some additional points of departure for its work: the purpose of the admissions regulations is to settle matters concerning higher education admissions and they are to be grounded as far as possible in research. One of the problems with the current admissions regulations is that they contain provisions which exist solely to control the behaviour of upper-secondary school pupils and do not contribute to the admissions process. The stipulation that the proposals be grounded in research, where such is available, is a matter of quality. In addition to this, it has been important for the inquiry to examine what happens internationally in order to broaden its perspective in discussions concerning the design of a new system.

Another prerequisite for the inquiry was that the regulations must not make the admission of students an unduly complicated process and an excessive administrative burden for the authorities responsible.

Background

The two parts of the admissions system are entry requirements and selection. The entry requirements – “general” for all higher education and “specific” for individual programmes – stipulate the prior knowledge required. If it is not possible to admit all eligible applicants to a study programme, a selection is to be made. Entry requirements and selection thus have different functions in the system, but the two are often confused. The design of the admissions regulations, especially the selection system, sends out a strong signal and influences pupils in upper-secondary schools and the choices they make there. Similarly, upper-secondary school have an impact on admission to higher education institutions.

The current admissions regulations were introduced for admissions to the autumn semester of 2010. In addition to a tightening of general entry requirements and a reorganisation of the special entry requirements, credit increments were introduced. Credit increments were to be awarded for certain courses in mathematics and languages that the pupils had chosen in upper-secondary school as a supplement to the merit rating when making the selection. Credit increments were also awarded for certain courses that were of particular relevance to the course or study programme being applied for. The new admissions regulations also aimed to make it more difficult for applicants who had later supplemented their grades in municipal adult education in order to increase their merit rating. Since their introduction, the regulations have been amended on a number of occasions. The reasons for these amendments were that the upper-secondary school has changed and that the regulations concerning credit increments have gradually been introduced for all different groups of applicants who have grades. The admissions regulations have been criticised for being complex and confusing because of all the amendments and decisions that have involved various types of compensation for different groups of applicants.

Researchers have also questioned whether the applicants with the best chances of completing the course or study programme are being admitted when a selection needs to be made.

The admissions regulations need to take into account the qualifications of various groups of applicants. These qualifications vary depending on when the grades have been awarded and whether the grades are from a Swedish upper-secondary school or from another country. The majority of people who have previously fulfilled the general entry requirements must still be considered to have the same eligibility. Students therefore bring different prior knowledge with them to university as the general entry requirements have varied over time. At the same time, it is important to lifelong learning that previous decisions concerning general entry requirements remain valid.

Sweden has a uniform, nationally coordinated admissions system, which means that higher education institutions collectively decide how the provisions of the Swedish Higher Education Ordinance (1993:100) and the Swedish Council for Higher Education’s regulations are to be applied. It is important that admissions can be dealt with in a smooth manner, not least because of the high volume of applicants that higher education institutions have to process. Over 360,000 applicants to first-cycle courses and study programmes are processed in the shared system over the course of an autumn semester admissions’ round. In addition to this, there are applicants to second-cycle course and study programmes. There are a total of seven coordinated admissions rounds per year.

Very little research is conducted into admissions in Sweden. This is something the inquiry finds remarkable as the admissions regulations affect so many people and are an important part of the higher education institutions’ finances. Existing research, both domestic and international, reveals that, as an instrument of selection, grades are the most reliable means of predicting educational outcomes. But as a whole, the instruments of selection shed light on only a small part of educational outcomes.

The international perspective the inquiry gained has revealed that the entry requirements in other countries normally correspond to an upper-secondary qualification/school-leaving examination or the results of an entrance examination. It also thought to be relatively normal to have specific quotas or entry routes for older

students and minorities, for example, with the aim of widening recruitment. With regard to selection, it seems to be more common for higher education institutions in other countries to have greater freedom to formulate their own selection criteria than Swedish institutions. Various types of entrance examination are often used, and various types of qualification are also taken into account.

The inquiry’s assessment of what needs to be done

In its considerations, the inquiry has come to the conclusion that it should be possible to make amendments to the admissions regulations within the existing framework of our current system. The inquiry believes the most important course of action to be to clear the system of elements which make today’s system complicated and confusing. One of its goals is to make the system simpler and more comprehensible. For this reason, a greater degree of simplicity has been a guiding principle when various aspects have needed to be taken into consideration. Elements that do not have a function directly linked to admissions to higher education should be removed. The regulations must be formulated in such a way that they are able to handle various groups of applicants with different types of qualification. There is also a need for clearer and simpler routes into higher education for people who do not have a traditional educational background. To avoid ending up with a system that needs to be patched and fixed in order to handle various groups of applicants and qualifications, changes in the world around us, etc., we need a system that is not overly static; a system that is able to cope with altered conditions and new groups in the future. This will increase the chances of making the system more sustainable over time. The guiding principles for the proposal have thus been simplicity, that admissions are to be safeguarded, that more entry routes provide more opportunities and that higher education institutions are to be incentivised to make admissions a strategic matter.

The inquiry’s proposals

The inquiry proposes that the new admissions regulations come into force in essence on 1 January 2022 and apply to courses and study programmes commencing after 31 July 2022.

The inquiry considers it important that the admissions regulations are evaluated and followed up. The Swedish Council for Higher Education should be tasked with evaluating the new admissions regulations when they are introduced and for some time thereafter. Such an evaluation should take into account the impact on universities and university colleges, upper-secondary schools, municipal adult education and applicants, among others. The Council should also get the mission to continuously following up various parts of the regulations.

General entry requirements

General entry requirements are currently defined through the Higher Education Ordinance (1993:100) stating how they can be achieved but not what they consist of, i.e. what is the lowest common denominator for the ability to benefit from a university education. The inquiry proposes that, instead, the general entry requirements be expressed in terms of competence. This would clearly set out what is required of applicants who are not taking the entry route from uppersecondary school. The various ways in which the relevant competence can be achieved also needs to be made clear and this should also be regulated in the Higher Education Ordinance. Of particular importance are competence in Swedish and English, academic approach, the capacity to highlight issues from several different perspectives, problem-solving ability, the ability to draw conclusions and make a case for these, and other competence that is necessary in order to benefit from higher education. The inquiry proposes that the Swedish Council for Higher Education issue more detailed regulations concerning the necessary competence.

An applicant with a university entrance qualification from uppersecondary school or municipal adult education (upper-secondary level) shall be considered to have met these competence requirements. The same applies to an applicant who has an upper-secondary vocational diploma from upper-secondary school or municipal adult

education (upper-secondary level) and has passed the courses in Swedish or Swedish as a second language and English required for a university entrance qualification. Applicants with a Swedish or foreign education that is equivalent to the specified educational requirements will also be considered to have met the necessary competence requirements. The general entry requirements shall also be considered to be fulfilled by any resident of Denmark, Finland, Iceland or Norway who is eligible for admission to higher education there.

It is vital that we are able to effectively utilise the expertise of people with professional experience, other experience or education and thus facilitate lifelong learning. It is therefore necessary to have a regulation that makes it possible to meet the general entry requirements in ways other than through the current system of assessment of prior learning. The inquiry therefore proposes that a national entrance examination be introduced for those who do not meet the general entry requirements through upper-secondary education or equivalent. This entrance examination will test the individual’s expertise in the aforementioned areas. The inquiry proposes that the minimum age for taking the test be set to 24. The justification for a minimum age of 24 is that someone thus has a possibility of undergoing a three-year upper-secondary education, whether at uppersecondary school or within municipal adult education. The examination should be formulated in such a way that it can also give a merit rating so that those who are in the target group for the examination also have the opportunity to participate in a selection process with this qualification instead of simply being referred to the SweSAT. The entrance examination shall first be tested on a trial basis before a final decision is made. It is proposed that the trial take place in the period from autumn 2017 to 2024.

There will be people who, for one reason or another, choose not to take the entrance examination or who do not fulfil the minimum age requirement of 24 for taking the examination. These people will still have the opportunity to be assessed in relation to the general entry requirements based on their prior learning. In order to meet the general entry requirements on the basis of prior learning, the applicant will be required to have acquired the necessary expertise via education, practical experience or other circumstances.

Anyone who has previously been considered to meet the general entry requirements in accordance with older regulations shall still be considered to meet these requirements.

Specific entry requirements

The specific entry requirements that are set must be essential to the ability to benefit from the course or study programme. These requirements could also be of significance to the professional field for which the course or study programme prepares students. The inquiry proposes that the system of field-specific entry requirements be abolished as it has proved unsuitable and not to function optimally.

The inquiry proposes that the Swedish Council for Higher Education establish which specific entry requirements are to apply in terms of knowledge from courses from upper-secondary school for study programmes that begin at first-cycle leveland lead to a professional qualification. The Swedish Council for Higher Education also establishes the specific requirements for study programmes that lead to a qualification in the fine, applied and performing arts. Instead of requirements for knowledge obtained from courses from upper-secondary school, a higher education institution shall be able to stipulate for such programmes that a pass be achieved in an artistic entrance examination.

The inquiry also proposes that universities and university colleges establish the requirements for study programmes that lead to a general qualification and for freestanding courses. If higher education institutions are afforded greater freedom to establish the specific entry requirements, these can be more clearly based on the specific prior knowledge necessary for a certain course or study programme. To prevent these requirements being overly varied and so that uppersecondary schools and adult education institutions are aware of which courses need to be offered, there must be a number of identified potential courses from among which the higher education institutions are able to choose when they draw up their entry requirements. These courses should correspond to those that are currently included in the field-specific entry requirements and established by the Swedish Council for Higher Education. If higher education

institutions wish to set requirements other than those established by the Swedish Council for Higher Education, they shall apply to the Swedish Council for Higher Education for permission to use other requirements. Such requirements may be knowledge obtained from courses or other conditions that are either necessary for the course or study programme or are of significance to the professional field for which the course or study programme prepares students. It should also be possible to fulfil the specific entry requirements through prior learning.

As is the case today, it should not be possible to set a grade requirement higher than an E (pass) as a specific entry requirement. The inquiry’s assessment is that it would be the wrong signal to send to upper-secondary school that grades considered a pass do not count towards entry into higher education. The requirement for a grade higher than E could result in pressure on teachers to award a grade that is higher than that merited by the pupil’s knowledge.

Selection criteria and the allocation of places between different selection criteria

It is proposed that grades and the SweSAT remain as general instruments of selection and that locally determined selection criteria be an option for higher education institutions. Based on the fact that for the majority of first-cycle courses and study programmes selection is not necessary or there is little competition for places, the inquiry’s assessment is that there is no need for additional general selection criteria. It must be up to each individual higher education institution to assess whether selection criteria are required in addition to grades and results of the SweSAT for their various courses and study programmes. The inquiry’s proposal means that most applicants to higher education have the opportunity to compete in at least two selection groups when selection is necessary.

When it is necessary to make a selection from among the eligible applicants, the majority of places shall be allocated on the basis of grades. At least 15 per cent of the places shall be allocated on the basis of the results of the SweSAT. Higher education institutions will also be able to choose to allocate places on the basis of locally determined selection criteria. Should a higher education institution wish to allocate a maximum proportion of places on the basis of

locally determined selection criteria and the lowest possible proportion of places on the basis of the SweSAT the distribution with the proposed principle for allocation of places would be 43 per cent on grades, 42 per cent on locally determined selection criteria and 15 per cent on results of the SweSAT. Higher education institutions should still be able to allocate places in a different manner after having obtained permission from the Swedish Council for Higher Education and will continue to be permitted to decide to allocate places differently for programmes which lead to a qualification in the fine, applied and performing arts.

Selection on the basis of grades

One important point of departure for the provisions concerning selection on the basis of grades is that they are to be simple and comprehensible. The selection process must be able to handle all groups of applicants who have grades without needing various compensatory provisions. This increases the likelihood of the regulations being more sustainable over time.

In light of the above, the inquiry proposes that there be two groups within the grade-based selection process: one group containing applicants who have Swedish and foreign final school grades or equivalent and one group containing those who have assessments from folk high school, the proposed entrance examination or a validation process. Places are allocated between the two groups on the basis of the number of eligible applicants.

The current grade group for applicants who have grades that have been supplemented at a later stage in order to meet entry requirements or to raise their merit rating is removed. It is proposed that anyone who has supplemented their grades in order to meet the entry requirements instead compete in the grade group together with applicants who have grades straight from upper-secondary school or equivalent and applicants who have foreign grades. Certificates from access programmes at universities and university colleges and documented credits awarded from folk high schools will be given a merit rating equivalent to an E grade. The inquiry proposes that it not be permitted to use other forms of supplementation in the selection process.

The inquiry proposes that the system of credit increments be abolished as of admissions to the autumn semester of 2022. The inquiry does not believe that higher education admissions should be used to solve what should be solved at another educational level, in this case, inducing upper-secondary school pupils to study more advanced courses in mathematics and languages. If these courses are deemed entirely necessary in order for a student to benefit from a course or study programme, they should instead constitute specific entry requirements. This applies particularly to the higher level courses in mathematics and English. With regard to the subject of modern languages, the inquiry believes that there should be further investigation into what action may be needed in order to get more upper-secondary school pupils to study modern languages.

It is important that those who have had their competence validated for the general entry requirements also be able to receive a merit rating from such a validation process. For example, these may be people who have come to Sweden and who have insufficient or no documentation of their qualifications. The reason for proposing that these applicants and applicants with assessments from the entrance examination compete for places in the same group as applicants with student assessments from folk high schools is that these assessments will not be comparable with grades.

Selection on the basis of the SweSAT

The inquiry’s proposal involves the SweSAT remaining as a general instrument of selection, but with a somewhat more limited role than at present. It is an important to send a signal to upper-secondary school pupils that their studies in upper-secondary school are to be prioritised as long as they remain pupils there and that the SweSAT can be taken subsequently, as a second chance. At the same time, it is important that there are additional selection criteria, even for those coming straight from upper-secondary school, as these can function as a second chance.

The investigation proposes the introduction of a minimum age of 19 for taking the SweSAT. In practice, this means that the test may not be taken until the final semester of upper-secondary school. However, it needs to be possible to make exceptions to this

age limit, for example for pupils gaining their upper-secondary qualification before the age of 19.

With the aim of improving the prognostic capability of the SweSAT, the inquiry proposes that it be possible to give different weighting to the results of the two parts of the test – the verbal and the quantitative – depending on the character and specialisation of the course or study programme. By applying this different weighting, higher education institutions can also make it clear to applicants what skills are of particular importance to the course or study programme they are applying for. This has an important value as a signal. It is also pertinent with regard to the SweSAT that higher education institutions have the ability to base their decisions on the prerequisites and needs of the specific course or study programme in a way that is better than that currently in use. The test is less effective as an instrument of selection for certain courses and study programmes, but it is assumed that applying a weighting improves its prognostic capability. It is proposed that the Swedish Council for Higher Education stipulate what types of weighting it is possible to apply.

The period of validity of SweSAT results is shortened from five to three years. It is currently possible for an individual to take the test an unlimited number of times. The inquiry proposes that a person be allowed to take the SweSAT an additional two times during the test’s validity period, which means that a person can take the test three times over a three-year period.

Locally determined selection criteria

The inquiry considers it important that there are locally determined selection criteria. Universities and university colleges will therefore be able to continue to choose to allocate a certain number of places based on the selection criteria that they themselves have determined. Locally determined selection criteria are currently used to a limited extent. The justifications given by those higher education institutions that use selection criteria are primarily that this makes it easier to adapt selection criteria to the needs and prerequisites of different courses and study programmes and that various instruments of selection can also be used with the aim of attracting applicants who have specific knowledge and experience.

A selection criterion determined by a higher education institution shall consist of a set of objective circumstances that are of significance to the course or study programme. It shall be possible for grades and results from the SweSAT to be used within the scope of this criterion, but in a manner that is different to that used in the grade and test-based selection process. An appraisal of different qualifications shall also be possible, for example of certain grades and results from an interview.

Selection process for applicants with foreign qualifications

The inquiry’s remit has included specifically analysing the need for selection criteria for applicants with foreign qualifications. The inquiry does not believe that any general selection criteria should be introduced specifically for this group of applicants. Nor should a general exemption be made from the Swedish language requirement imposed on individuals with a mother tongue other than Swedish. It is up to each individual higher education institution to make such decisions on the basis of the requirements of the specific course or study programme.

The inquiry is of the opinion that the proposals regarding the possibility of a merit rating being provided by the entrance examination and a validation process could benefit this group of applicants, among others. An assessment from a validation process may mean that applicants, especially those who have insufficient or no documentation, are able compete for places without simply being referred to the SweSAT. The inquiry also believes it to be important that people who are taking part in an establishment initiative and wish to continue on to higher education be prepared for this to the greatest possible extent during the establishment initiative.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 20 § högskoleförordningen (1993:100)1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

20 §2

För alla högskolor i Sverige ska det finnas ett gemensamt högskoleprov.

Universitets- och högskolerådet ansvarar för att provet tas fram och beslutar om resultat på provet. Ett sådant provresultat är giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller fem år efter provtillfället.

Universitets- och högskolerådet ansvarar för att provet tas fram och beslutar om resultat på provet. Ett sådant provresultat är giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller tre år efter provtillfället.

De högskolor som ska använda provet som urvalsgrund ska genomföra provet. Detta får ske i samverkan mellan högskolorna. Provet får även genomföras av Universitets- och högskolerådet.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

1 Förordningen omtryckt 1998:1003. 2 Senaste lydelse 2014:1012.

2. Resultat på ett högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2019 är fortfarande giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller fem år efter provtillfället.

1.2. Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om högskoleförordningen (1993:100)1.

dels att 7 kap. 9 § ska upphöra att gälla,

dels att punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

till förordningen (2006:1054) om ändring i den förordningen ska upphöra att gälla,

dels att punkt 3 och 4 i ikraftträdande- och övergångsbestäm-

melserna till förordningen (2011:1020) om ändring i den förordningen ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 7 kap. 10 a § ska betecknas 7 kap. 9 §,

dels att 7 kap. 5, 6, 8, nya 9, 9 a–13, 18–21, 23–26, 31, 32 och

32 a §§ och bilaga 3 till förordningen ska ha följande lydelse,

dels att punkt 5 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

till förordningen (2006:1054) om ändring i den förordningen ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 7 kap. 5 a, 5 b, 10 a,

12 a, 20 a, 21 a och 26 a §§, av följande lydelse,

dels att det närmast före rubriken ”Särskild behörighet” ska

införas en ny paragraf, 7 kap. 7 §, närmast före rubriken ”Urval – platsfördelning” en ny paragraf, 7 kap. 12 b §, närmast före rubriken ”Urval – högskoleprovet” en ny paragraf, 7 kap. 19 a §, och närmast före rubriken ”Anstånd med studier och studieuppehåll för utbildning på grundnivå eller avancerad nivå” en ny paragraf, 7 kap. 32 b §, av följande lydelse.

1 Förordningen omtryckt 1998:1003. Senaste lydelse av 7 kap. 9 § 2007:666 punkt 4 2012:529 punkt 3 2013:1008 punkt 4 2012:712.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

5 §2

Grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare har den som

1. avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå,

2. avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå samt har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan,

3. har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven i 1 eller 2,

4. är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behörig till högre utbildning, eller

5. genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om kraven i första stycket 3.

Grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare har den som har

1. nödvändiga kompetenser inom det svenska och engelska språket,

2. vetenskapligt förhållningssätt,

3. förmåga att kunna belysa frågor ur flera perspektiv,

4. problemlösningsförmåga,

5. förmåga att kunna dra slutsatser och argumentera för dessa, och

6. övrig kompetens som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig sådan utbildning.

Hur en sökande kan visa att han eller hon har nödvändiga

2 Senaste lydelse 2012:712.

kompetenser enligt första stycket 1– 6 anges i 5 a och 5 b §§.

Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om de kompetenser som är nödvändiga enligt första stycket 1–6 för att studenter ska kunna tillgodogöra sig utbildning som påbörjas på grundnivå.

5 a §

En sökande ska anses ha sådana nödvändiga kompetenser som anges i 5 § om sökanden

1. har avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå,

2. har avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå samt har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan,

3. har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven i 1 eller 2, inklusive krav på kunskaper i svenska eller svenska som andraspråk, eller

4. har ett godkänt resultat på ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning.

Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om kraven i första stycket 3.

5 b §

En sökande har grundläggande behörighet enligt 5 § om sökanden genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet kan visa sådana nödvändiga kompetenser som anges i samma paragraf.

6 §3

Den som har annat modersmål

än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska ha de kunskaper i svenska som behövs.

Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om kravet i första stycket. Den som har finska som modersmål och har haft svenska som ämne i finskt gymnasium eller motsvarande finsk skolform under tre år eller mer ska dock anses

Även en sökande som är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behörig till högre utbildning ska anses ha grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare.

En sökande som avses i första stycket och som har annat

modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska dock ha de kunskaper i svenska som behövs för att anses

ha grundläggande behörighet.

Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om kravet i andra stycket. Den som har finska som modersmål och har haft svenska som ämne i finskt gymnasium eller motsvarande finsk skolform under minst tre år ska dock anses ha

3 Senaste lydelse 2012:712.

ha de kunskaper i svenska som behövs.

de kunskaper i svenska som behövs.

7 § 4

Även en sökande som enligt äldre bestämmelser har uppfyllt kraven för grundläggande behörighet till grundläggande högskoleutbildning eller utbildning som påbörjas på grundnivå ska anses ha grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare. Detta gäller dock inte äldre bestämmelser om sådan grundläggande behörighet som avses i 7 kap. 7 § i dess lydelse före den 1 januari 2008.

8 §5

De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven får avse

1. kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper, och

2. andra villkor som betingas av utbildningen eller är av bety-

delse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen eller vara av betydelse för

det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Kraven får avse

1. kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper,

2. godkänt resultat på ett konstnärligt prov för en utbildning som leder till en konstnärlig examen, och

3. andra villkor som är nödvändiga för utbildningen eller är

4 Tidigare 7 § upphävd genom 2007:644. 5 Senaste lydelse 2011:1020.

av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

9 §6

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om

vilken områdesbehörighet som ska

gälla för ett utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan yrkesexamen som anges i bilaga 2 till denna förordning (examensordningen).

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om

vilka krav på särskild behörighet enligt 8 § första stycket 1 som ska

gälla för ett utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan yrkesexamen eller konstnärlig examen som anges i bilaga 2 till denna förordning (examensordningen).

9 a §7

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vilka områdesbehörigheter som ska finnas.

I stället för krav enligt 9 § får en högskola uppställa krav på godkänt resultat på ett konstnärligt prov enligt 8 § första stycket 2 för särskild behörighet till utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan konstnärlig examen som anges i bilaga 2 till denna förordning.

10 §8

Högskolan får, i den mån krav på särskild behörighet ställs, bestämma vilka områdesbehörigheter som skall gälla för andra utbild-

Högskolan får, i den mån krav på särskild behörighet ställs, bestämma vilka krav enligt 8 § första

stycket 1 som ska gälla för andra

6 Senaste lydelse av tidigare 7 kap. 10 a § 2012:712. 7 Senaste lydelse 2012:712. 8 Senaste lydelse 2007:666.

ningar än de som avses i 10 a §. utbildningar än de som avses i 9 §.

10 a §

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vilka kurser i gymnasieskolan som krav enligt 10 § får avse.

11 §9

Om det finns särskilda skäl, får Universitets- och högskolerådet medge att högskolan för tillträde till en viss utbildning ställer upp andra krav enligt 8 § första stycket än de som följer av

den områdesbehörighet som behövs för den utbildningen.

Om det finns särskilda skäl, får Universitets- och högskolerådet medge att högskolan för tillträde till en viss utbildning ställer upp andra krav på särskild be-

hörighet enligt 8 § första stycket 1 och 3 än de som följer av 9, 10 och 10 a §§.

12 §10

Vid urval ska hänsyn tas till de sökandes meriter.

Urvalsgrunder är

1. betyg,

2. resultat från högskoleprovet som avses i 20 §, och

3. urvalsgrunder som avses i 23 §.

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras genom prov eller intervjuer eller genom lottning. Urval genom prov eller intervjuer får dock inte göras efter det att lottning har använts.

1. betyg enligt 18–19 a §§,

2. resultat från högskoleprovet enligt 20–22 §§, och

3. urvalsgrunder som har be-

stämts av högskolan enligt 23 §.

9 Senaste lydelse 2012:712. 10 Senaste lydelse 2010:700.

12 a §

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras genom

– resultat från högskoleprovet enligt 20–22 §§,

– annat prov än högskoleprovet,

– intervjuer, eller – lottning. Efter det att lottning har använts får urval dock inte göras enligt övriga strecksatser i första stycket.

12 b §

Vid urval får hänsyn dock inte tas till att en sökande har genomgått ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning om det i antagningsärendet framgår att den sökande har grundläggande behörighet enligt 5 a § första stycket 1–3, 6 eller 7 § eller har bedömts grundläggande behörig enligt 5 b §.

13 §11

Vid urval till en utbildning ska platserna fördelas med

1. minst en tredjedel på grundval av betyg,

Vid urval till en utbildning ska platser fördelas på grundval

av olika urvalsgrunder. Av platserna ska

1. flest fördelas på grundval av betyg, och

11 Senaste lydelse 2012:712.

2. minst en tredjedel på grund-

val av resultat från högskoleprovet, och

3. högst en tredjedel på grundval av de av högskolan enligt 23 § bestämda urvalsgrunderna.

Vissa närmare bestämmelser om platsfördelning på grundval av betyg finns i bilaga 3 till denna förordning. För övriga sökande med betyg som inte omfattas av bilagan får Universitets- och högskolerådet meddela föreskrifter om i vilken av de grupper som anges i bilaga 3 punkten 1 som platsfördelning ska ske.

2. minst 15 procent fördelas på grundval av resultat från högskoleprovet.

Utöver fördelning på grundval av betyg och resultat från högskoleprovet får även platser fördelas på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. De urvalsgrunder som har bestämts av högskolan ska vid platsfördelning enligt första stycket anses som en gemensam urvalsgrund.

Vissa närmare bestämmelser om platsfördelning på grundval av betyg enligt 12 § andra

stycket 1 finns i bilaga 3 till denna

förordning. För övriga sökande med betyg som inte omfattas av bilagan får Universitets- och högskolerådet meddela föreskrifter om i vilken av de grupper som anges i bilaga 3 punkten 1 som platsfördelning ska ske.

18 §12

Vissa bestämmelser om hur betyg ska värderas finns i bilaga 3.

I varje områdesbehörighet ska det utöver sådana behörighetskurser som avses i 9 § ingå meritkurser. Meritkurser är sådana kurser från gymnasial utbildning som

Vissa bestämmelser om hur betyg i urvalsgrunden betyg enligt

12 § andra stycket 1 ska värderas

finns i bilaga 3.

12 Senaste lydelse 2013:1008. Ändringen innebär bl.a. att andra och tredje styckena tas bort.

är särskilt meriterande vid urval och som inte utgör krav på grundläggande eller särskild behörighet.

Meritkurser är

1. fördjupning i ämnet moderna språk,

2. fördjupning i ämnet svenskt teckenspråk för hörande,

3. fördjupning i ämnet engelska, och

4. fördjupning i ämnet matematik.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter i öv-

rigt om meritvärdering av betyg.

Universitets- och högskolerådet får meddela ytterligare föreskrifter om meritvärdering av betyg i urvalsgrunden betyg.

19 §13

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vad betyg utfärdade enligt äldre bestämmelser och betyg från utländsk utbildning ska anses motsvara i förhållande till de krav som anges i 5 § första stycket 1 och 2.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vad betyg utfärdade enligt äldre bestämmelser och betyg från utländsk utbildning ska anses motsvara i urvalsgrunden betyg i förhållande till de krav som anges i 5 a § första stycket 1 och 2.

19 a §

En högskola som prövar en sökandes kompetenser enligt 5 b § efter en av högskolan genomförd validering får ge den sökande ett omdöme som kan användas i urvalsgrunden betyg. Med validering avses en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkän-

13 Senaste lydelse 2012:712.

nande av kunskaper och kompetens som den sökande besitter oberoende av hur de förvärvats.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om omdöme enligt första stycket.

20 §14

För alla högskolor i Sverige ska det finnas ett gemensamt högskoleprov.

Universitets- och högskolerådet ansvarar för att provet tas fram och beslutar om resultat på provet. Ett sådant provresultat är

giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller tre år efter provtillfället.

Universitets- och högskolerådet ansvarar för att provet tas fram och beslutar om resultat på provet.

De högskolor som ska använda provet som urvalsgrund ska genomföra provet. Detta får ske i samverkan mellan högskolorna. Provet får även genomföras av Universitets- och högskolerådet.

20 a §

Ett resultat på högskoleprovet är giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller tre år efter provtillfället.

Den som har resultat från ett högskoleprov får bara delta i ytterligare två högskoleprov under den period som resultatet är giltigt.

21 §15

Den som vill delta i högskoleprovet ska betala en avgift på 450 kronor i samband med anmälan till provet.

Den som vill delta i högskoleprovet ska

1. ha fyllt eller fylla 19 år senast under det kalenderår då provet

14 Senaste lydelse 0000:0000. 15 Senaste lydelse 2016:846.

genomförs, och

2. betala en avgift på 450 kro-

nor i samband med anmälan till provet.

Om det finns särskilda skäl får provet även genomgås av den som är yngre än det som anges i första stycket 1. Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om vad som avses med särskilda skäl.

Den som genom användning av otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid högskoleprov ska stängas av från deltagande i provet under en period av två år från tidpunkten för försöket. Beslut om avstängning fattas av Universitets- och högskolerådet.

21 a §

Resultat på högskoleprovets olika delar får ges samma eller olika vikt vid urval.

Om en sökande har fler än ett giltigt provresultat, ska vid urval resultat från det prov som den sökande som helhet har bäst resultat på användas.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vilka vikter enligt första stycket som resultat på provets olika delar får ges vid tillämpning av urvalsgrunden resultat från högskoleprovet eller vid urval vid likvärdiga meriter enligt 12 a §. Alla delar av provet som ger ett resultat måste dock ges en vikt.

23 §16

En högskola får, i den utsträckning som anges i 13 §, bestämma urvalsgrunder bestående av 1. andra särskilda prov än hög-

skoleprovet,

2. kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen, och

3. andra för utbildningen sak-

liga omständigheter.

En högskola får, i den utsträckning som följer av 13 §, bestämma andra urvalsgrunder än

betyg och resultat från högskoleprovet enligt 12 § andra stycket 1 och 2. En av högskolan bestämd urvalsgrund ska bestå av sakliga

omständigheter som är av bety-

delse för utbildningen.

24 §17

Grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till andra än nybörjare har den som uppfyller kraven på grundläggande behörighet enligt 5 och 6 §§.

Grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till andra än nybörjare har den som uppfyller kraven på grundläggande behörighet enligt 5–7 §§.

25 §18

De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven får avse

De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen eller vara av betydelse för

det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Kraven får

avse

1. kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper,

2. kunskaper från en eller flera högskolekurser, och

16 Senaste lydelse 2006:1053. 17 Senaste lydelse 2007:644. 18 Senaste lydelse 2011:1020.

3. andra villkor som betingas

av utbildningen eller är av bety-

delse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

3. andra villkor som är nöd-

vändiga för utbildningen eller är

av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Högskolan får bestämma vilka krav enligt första stycket som ska ställas.

Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

26 §19

Vid urval skall hänsyn tas till de sökandes meriter.

Vid urval ska hänsyn tas till de sökandes meriter.

Urvalsgrunder är

1. betyg,

2. resultat från högskoleprovet som avses i 20 §,

2. resultat från högskoleprovet enligt 20–22 §§,

3. tidigare utbildning, och

4. urvalsgrunder som avses i 23 §.

Högskolan får bestämma vilka urvalsgrunder enligt andra stycket som skall användas och vilken platsfördelning som skall göras.

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras enligt vad som anges i 12 § tredje

stycket.

4. urvalsgrunder som har

bestämts av högskolan enligt 23 §.

Högskolan får bestämma vilka urvalsgrunder enligt andra stycket som ska användas och vilken platsfördelning som ska göras.

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras enligt vad som anges i 12 a §.

26 a §

Vid urval får hänsyn dock inte tas till att en sökande har genomgått ett sådant behörighetsprov som

19 Senaste lydelse 2006:1053.

avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning om det i antagningsärendet framgår att den sökande har grundläggande behörighet enligt 5 a § första stycket 1–3, 6 eller 7 § eller har bedömts grundläggande behörig enligt 5 b §.

31 §20

De krav på särskild behörighet som ställs skall vara helt nödvändiga för att studenten skall kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven får avse

De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen eller vara av betydelse för

det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Kraven får avse

1. kunskaper från en eller flera högskolekurser, och

2. andra villkor som betingas

av utbildningen eller är av bety-

delse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Högskolan får bestämma vilka krav enligt första stycket som

skall ställas.

2. andra villkor som är nöd-

vändiga för utbildningen eller är

av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Högskolan får bestämma vilka krav enligt första stycket som ska ställas.

Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

32 §21

Urval skall göras enligt vad som anges i 26 och 27 §§.

Urval ska göras enligt vad som anges i 26–27 §§.

20 Senaste lydelse 2006:1053. 21 Senaste lydelse 2006:1053.

32 a §22

Vid separat antagning enligt 4 a § ska i fråga om urval andra och tredje styckena tillämpas i stället för bestämmelserna om urval i 12–23, 26, 27 och 32 §§.

Vid separat antagning enligt 4 a § ska i fråga om urval andra och tredje styckena tillämpas i stället för bestämmelserna om urval i 12–23, 26–27 och 32 §§.

Vid urval ska högskolan ta hänsyn till de sökandes meriter. Högskolan får meddela föreskrifter om vilka urvalsgrunder som ska användas och vilken platsfördelning som ska göras. Urvalsgrunderna ska bestå av sakliga omständigheter som är av betydelse för utbildningen. Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras genom prov eller intervjuer eller genom lottning. Urval genom prov eller intervjuer får dock inte göras efter det att lottning har använts.

32 b §

Vid urval får hänsyn dock inte tas till att en sökande har genomgått ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning om det i antagningsärendet framgår att den sökande har grundläggande behörighet enligt 5 a § första stycket 1–3, 6 eller 7 § eller har bedömts grundläggande behörig enligt 5 b §.

5. De nya bestämmelserna i punkterna 3 och 8 i bilaga 3 ska tillämpas på betyg som åberopas av den som har påbörjat gymnasial utbildning enligt de kursplaner som infördes i gymnasieskolan hösten 2000 eller senare och i gymnasial vuxenutbildning

5.23De nya bestämmelserna i punkterna 3 och 8 i bilaga 3 ska tillämpas på betyg som åberopas av den som har påbörjat gymnasial utbildning enligt de kursplaner som infördes i gymnasieskolan hösten 2000 eller senare och i gymnasial vuxenutbildning

22 Senaste lydelse 2014:37. 23 Senaste lydelse 2014:1012. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

den 1 juli 2001 eller senare.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om hur äldre betyg får tillgodoräknas som meritpoäng eller meritvärderas på annat sätt.

den 1 juli 2001 eller senare.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019 i fråga om 7 kap. 9 och 10 a §§ och i övrigt den 1 januari 2022.

2. Förordningen, utom 7 kap. 20–21 §§, tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

3. De äldre bestämmelserna, utom 7 kap. 20 och 21 §§, ska tilllämpas vid antagning till utbildning som börjar före den 1 augusti 2022.

4. Trots det som anges i 7 kap. 20 a § första stycket är resultat på ett högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2019 fortfarande giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller fem år efter provtillfället.

5. Bestämmelserna i 7 kap. 20 a § andra stycket gäller inte resultat på högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2022.

Bilaga 3 24

Nuvarande lydelse

PLATSFÖRDELNING PÅ GRUNDVAL AV BETYG OCH MERITVÄRDERING AV BETYG

I denna bilaga finns det enligt 7 kap. 13 § andra stycket och 18 § första stycket vissa bestämmelser om hur platser ska fördelas vid urval på grundval av betyg och hur betyg ska värderas.

Med betyg från gymnasieskolan avses i fråga om platsfördelning på grundval av betyg i denna bilaga även betyg från Europaskolan (European baccalaureate) och utbildning som leder fram till International Baccalaureate.

24 Senaste lydelse 2014:125.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter i övrigt om meritvärdering av betyg från Europaskolan (European baccalaureate) och utbildning som leder fram till International Baccalaureate samt om hur sådana betyg ska ge meritpoäng.

Platsfördelning på grundval av betyg

1. Vid urval på grundval av betyg enligt 7 kap. 13 § första stycket 1 ska platserna fördelas i förhållande till antalet behöriga sökande i en betygsgrupp som indelas i I och II respektive i en folkhögskolegrupp enligt följande. Betygsgrupp:

I. sökande med

– betyg från gymnasieskolan, – betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, om

minst två tredjedelar av gymnasiepoängen avser sådan utbildning, och

– betyg från gymnasieskolans yrkesprogram som lett till en yrkesexamen i kombination med sådana betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som ger grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå,

II. sökande med

– betyg från gymnasieskolan i kombination med betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå eller i kombination med

betyg förvärvade genom prövning i gymnasieskolan av den som inte är elev där eller, i fråga om betyg från gymnasieskolans yrkesprogram som lett till en yrkesexamen, i kombination med sådana betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som leder till mer än grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå, om betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå eller betyg förvärvade genom prövning i gymnasieskolan tillsammans eller var för sig utgör mindre än två tredjedelar av gymnasiepoängen, och

– betyg från gymnasieskolan eller kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå i kombination med intyg enligt förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor eller i kombination med dokumenterat studieresultat från folkhögskola.

Folkhögskolegrupp:

sökande med studieomdöme från folkhögskola.

2. Sedan platserna har fördelats i respektive grupp ska platserna i betygsgruppen fördelas i förhållande till antalet behöriga sökande i I respektive II. Därefter ska antalet platser i II reduceras med en tredjedel. Denna andel ska tillföras I.

2 a. Vid urval till utbildning som påbörjas efter den 31 maj 2014 och före den 1 juni 2017 ska sökande med gymnasieexamen dessutom indelas i en särskild gymnasieexamensgrupp. Sökande med gymnasieexamen ska inte ingå i underlaget för beräkning av platsfördelning till I. Vid platsfördelning ska den särskilda gymnasieexamensgruppen och de övriga betygsgrupperna tilldelas platser enligt den princip om platstilldelning som framgår av 1.

Den andel platser som enligt 2 annars skulle tillföras I ska i stället fördelas mellan I och den särskilda gymnasieexamensgruppen i förhållande till antalet behöriga sökande i de två grupperna.

Meritvärdering av betyg

3. Meritvärdering ska göras i två steg. Först meritvärderas de betyg som den sökande åberopar för behörighet och de betyg för meritkurser som enligt 7 ska meritvärderas enligt 4 och 5. Därefter ska poäng för meritkurser läggas till.

Sökande med gymnasieexamen från gymnasieskolan

Siffervärde

4. Betygen i de kurser som ingår i ett program från gymnasieskolan

ska ges följande siffervärden:

F 0 E 10,0 D 12,5 C 15,0 B 17,5 A 20,0

Betygsvärde

5. Siffervärdet för varje betyg i en kurs ska multipliceras med det

antal gymnasiepoäng som det betyget omfattar, varvid ett betygsvärde fås.

Vid uträkning av ett betygsvärde ska betyg i en kurs ersättas av ett betyg som den sökande har i samma eller motsvarande kurs, om sistnämnda betyg är högre och omfattar samma antal gymnasiepoäng.

Sammanlagt betygsvärde och jämförelsetal

6. Det sammanlagda betygsvärdet för alla betyg i de kurser som

ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska divideras med 2 400, varvid ett jämförelsetal fås.

Jämförelsetalet ska anges med två decimaler.

Betyg i kurser som ger behörighet eller i meritkurser

7. Betyg i kurser som inte ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska meritvärderas enligt 4 och 5 om kurserna

1. krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå,

2. är behörighetskurser som avses i 7 kap. 9 §, eller

3. är meritkurser som avses i 7 kap. 18 § och ger meritpoäng enligt 8.

Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet i stället för det som anges i 6, divideras med det samlade antal gymnasiepoäng som har meritvärderats.

Meritpoäng

8. Sedan jämförelsetalet har räknats ut ska betyg i sådana meritkurser som anges i 7 kap. 18 § tillgodoräknas som meritpoäng. Högst två och en halv (2,5) meritpoäng får adderas till jämförelsetalet, varav högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet moderna språk och ämnet svenskt teckenspråk för hörande, högst en (1,0) meritpoäng får avse ämnet engelska och högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet matematik.

Betyg i meritkurser ger meritpoäng enligt följande:

a) lägst betyget E i kurs 3 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng,

b) lägst betyget E i kurs 4 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en (1,0) meritpoäng,

c) lägst betyget E i kurs 5 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng,

d) lägst betyget E i kurs 2 i ämnet moderna språk i ytterligare ett språk eller i kurs 2 i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande har fått meritpoäng för kurs i ämnet moderna språk enligt b,

e) lägst betyget E i kurs 2 i ämnet moderna språk ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande har fått meritpoäng för kurs i ämnet svenskt teckenspråk för hörande enligt b,

f) lägst betyget E i kursen engelska 7 ger en (1,0) meritpoäng,

g) lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över den kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8–11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, kursnivån över vad som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grundläggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt g,

h) lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över vad som anges i g ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt h,

i) lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över vad som anges i h ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt i,

j) lägst betyget E i kursen matematik 5 ger utöver det som anges i g, h, eller i en halv (0,5) meritpoäng,

k) lägst betyget E i kursen matematik – specialisering på lägst den kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8–11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, är närmast över kursnivån som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grundläggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng.

Sökande med gymnasieexamen från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

9. Det som anges i 4, 5, 7 och 8 gäller också sökande med examen

från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå.

För att få ett jämförelsetal ska det sammanlagda betygsvärdet divideras med det antal gymnasiepoäng som ingår i examen, dock med lägst 2 300.

Föreslagen lydelse

PLATSFÖRDELNING PÅ GRUNDVAL AV BETYG OCH MERITVÄRDERING AV BETYG

I denna bilaga finns det enligt 7 kap. 13 § andra stycket och 18 § första stycket vissa bestämmelser om hur platser ska fördelas vid urval på grundval av betyg och hur betyg i denna urvalsgrund ska värderas.

Med betyg från gymnasieskolan avses i fråga om platsfördelning på grundval av betyg i denna bilaga även betyg från Europaskolan (European baccalaureate) och utbildning som leder fram till International Baccalaureate.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om meritvärdering av betyg från Europaskolan (European baccalaureate) och utbildning som leder fram till International Baccalaureate.

Platsfördelning på grundval av betyg

1. Vid urval på grundval av betyg enligt 7 kap. 13 § första stycket 1 ska platserna fördelas i förhållande till antalet behöriga sökande i en betygsgrupp och i en omdömesgrupp enligt följande. Betygsgrupp: sökande med – betyg från gymnasieskolan, – betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, – betyg från gymnasieskolan i kombination med betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och

– betyg från gymnasieskolan eller kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå i kombination med intyg enligt förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor eller i kombination med dokumenterat studieresultat från folkhögskola.

Omdömesgrupp:

sökande med – studieomdöme från en folkhögskola,

– omdöme från ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning, och

– omdöme från en högskola enligt 7 kap. 19 a §.

Meritvärdering av betyg

Sökande med gymnasieexamen från gymnasieskolan

Siffervärde

2. Betygen i de kurser som ingår i ett program från gymnasieskolan

ska ges följande siffervärden:

F 0 E 10,0 D 12,5 C 15,0 B 17,5 A 20,0

Betygsvärde

3. Siffervärdet för varje betyg i en kurs ska multipliceras med det

antal gymnasiepoäng som det betyget omfattar, varvid ett betygsvärde fås.

Vid uträkning av ett betygsvärde ska värdet för betyget F i en kurs

som krävs för grundläggande eller särskild behörighet till den sökta utbildningen ersättas av värdet för ett betyg som den sökanden har i

samma eller motsvarande kurs, om sistnämnda betyg är högre och omfattar samma antal gymnasiepoäng.

Vid uträkning av ett betygsvärde ska värdet för betyget F i en annan kurs än som avses i andra stycket ersättas av värdet för betyget E om den sökanden har betyget E eller högre i samma eller motsvarande kurs och den kursen omfattar samma antal gymnasiepoäng.

Sammanlagt betygsvärde och jämförelsetal

4. Det sammanlagda betygsvärdet för alla betyg i de kurser som in-

går i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska divideras med 2 400, varvid ett jämförelsetal fås.

Jämförelsetalet ska anges med två decimaler.

Betyg i kurser som inte ingår i ett program och som ger behörighet

5. Betyg i kurser som inte ingår i ett fullständigt program från gym-

nasieskolan ska meritvärderas enligt 2 och 3 om kurserna krävs för grundläggande eller särskild behörighet till den sökta utbildningen.

Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet i stället för det som anges i 4, divideras med det samlade antal gymnasiepoäng som har meritvärderats.

6. Intyg enligt förordningen ( 2007:432 ) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor och dokumenterat studieresultat från folkhögskola som ingår i betygsgruppen enligt 1 ska ges siffervärdet 10,0 för varje motsvarande kurs i gymnasieskolan som krävs för särskild behörighet till den sökta utbildningen som intyget eller studieresultatet avser. Siffervärdet i första stycket ska multipliceras med det antal gymnasiepoäng som den motsvarande kursen i gymnasieskolan omfattar, varvid ett betygsvärde fås. Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet i stället för det som anges i 4, divideras med det samlade antal gymnasiepoäng som har meritvärderats.

Sökande med gymnasieexamen från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

7. Det som anges i 2, 3, 5 och 6 gäller också sökande med examen

från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå.

För att få ett jämförelsetal ska det sammanlagda betygsvärdet divideras med det antal gymnasiepoäng som ingår i examen, dock med lägst 2 300.

1.3. Förslag till förordning om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) som påbörjas på grundnivå.

2 § Med högskola avses i denna förordning både universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434).

Behörighetsprovets syfte

3 § Behörighetsprovet är avsett för att den som inte har grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå enligt 7 kap. 5 a § första stycket 13, 6 och 7 §§högskoleförordningen (1993:100) eller har bedömts grundläggande behörig enligt 7 kap. 5 b § samma förordning ska kunna visa att han eller hon har nödvändiga kompetenser för grundläggande behörighet enligt 7 kap. 5 § högskoleförordningen.

Resultat på ett behörighetsprov är avsett att användas vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

Behörighetsprov

4 § Ett behörighetsprov är gemensamt för alla högskolor.

5 § Universitets- och högskolerådet ansvarar för att ta fram och genomföra provet och beslutar om resultat på detta.

Resultat på ett behörighetsprov ska anges i omdöme.

6 § Ett behörighetsprov får genomgås av den som har

1. fyllt eller fyller 24 år senast under det kalenderår då provet genomförs, och

2. betalt en avgift på 450 kronor i samband med anmälan till provet.

7 § Den som har fått ett godkänt resultat på ett behörighetsprov får inte genomgå ett nytt prov.

8 § Bestämmelser om att den som har ett godkänt resultat på ett behörighetsprov ska anses ha grundläggande behörighet finns i 7 kap.5 och 5 a §§högskoleförordningen (1993:100).

9 § Att omdöme från behörighetsprov ingår i urvalsgrunden betyg följer av bilaga 3 till högskoleförordningen (1993:100).

Bestämmelser om att det i vissa fall vid urval inte får tas hänsyn till att den sökande har genomgått ett behörighetsprov finns i 7 kap. 12 b, 26 a och 32 b §§ samma förordning.

10 § Universitets- och högskolerådet får meddela ytterligare föreskrifter om behörighetsprovet.

Överklagande

11 § Universitets- och högskolerådets beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2023.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet

Härigenom föreskrivs i fråga om i förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet1

dels att 5 kap. 2 a och 2 b §§ ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 5 kap. 2 c och 2 d §§ ska betecknas 5 kap. 2 a

och 2 b §§,

dels att 5 kap. 2 § och de nya 5 kap. 2 a och 2 b §§ ska ha följan-

de lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 2 c och 2 d §§,

av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

2 §2

För utbildningen på grundnivå eller avancerad nivå vid Lantbruksuniversitetet gäller i övrigt 6 kap. 1–3, 6–9, 10 § första och tredje styckena, 11, 11 b– 24 §§ samt 7 kap. 1–8, 1128 och 3033 §§högskoleförordningen (1993:100).

För utbildningen på grundnivå eller avancerad nivå vid Lantbruksuniversitetet gäller i övrigt 6 kap. 1–3, 6–9, 10 § första och tredje styckena, 11, 11 b– 24 §§ samt 7 kap. 1–7, 8 § första

stycket 1 och 3 och andra stycket, 12–28 och 30–33 §§ högskole-

förordningen (1993:100)

2 a §3

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om

vilken områdesbehörighet som ska

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om

vilka krav på särskild behörighet

1 Förordningen omtryckt 1998:1020. Senaste lydelse av 5 kap. 2 a § 2007:719. 5 kap. 2 b § 2012:740. 2 Senaste lydelse 2010:1115. 3 Senaste lydelse av tidigare 5 kap. 2 c § 2012:740.

gälla för ett utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan yrkesexamen som anges i bilagan till denna förordning.

enligt 8 § första stycket 1 högskoleförordningen (1993:100)som ska

gälla för ett utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan yrkesexamen som anges i bilagan till denna förordning.

2 b §4

Lantbruksuniversitetet får, i den mån krav på särskild behörighet ställs, bestämma vilka om-

rådesbehörigheter som ska gälla för

andra utbildningar än de som avses i 2 c §.

Lantbruksuniversitetet får, i den mån krav på särskild behörighet ställs, bestämma vilka krav

enligt 8 § första stycket 1 högskoleförordningen (1993:100) som ska

gälla för andra utbildningar än de som avses i 2 a §.

2 c §

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vilka kurser i gymnasieskolan som krav enligt första stycket får avse.

2 d §

Om det finns särskilda skäl, får Universitets- och högskolerådet medge att Lantbruksuniversitetet för tillträde till en viss utbildning ställer upp andra krav på särskild behörighet enligt 8 § första stycket 1 och 3 högskoleförordningen (1993:100) än de som följer av 2 a– 2 c §§.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019 i fråga om 5 kap. 2 a och 2 c §§ och i övrigt den 1 januari 2022.

4 Senaste lydelse av tidigare 5 kap. 2 d § 2007:719.

2. Förordningen, utom bestämmelsen i 5 kap. 2 § i fråga om hänvisningen till 7 kap.2021 §§högskoleförordningen (1993:100), tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

3. De äldre bestämmelserna, utom bestämmelsen i 5 kap. 2 § i fråga om hänvisningen till 7 kap.20 och 21 §§högskoleförordningen (1993:100), ska tillämpas vid antagning till utbildning som börjar före den 1 augusti 2022.

4. Trots det som anges i 7 kap. 20 a § första stycket högskoleförordningen (1993:100) är resultat på ett högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2019 fortfarande giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller fem år efter provtillfället.

5. Bestämmelserna i 7 kap. 20 a § andra stycket högskoleförordningen (1993:100) gäller inte resultat på högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2022.

1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §1

Sökande skall trots vad som anges i 7 kap. 12–19, 22 och23 §§högskoleförordningen (1993:100) antas till högskoleintroducerande utbildning, om han eller hon med godkänt resultat har gått igenom sådan behörighetsgivande utbildning på gymnasial nivå som avses i 3 §.

Sökande ska trots vad som anges i 7 kap.1223 §§högskoleförordningen (1993:100) antas till högskoleintroducerande utbildning, om han eller hon med godkänt resultat har gått igenom sådan behörighetsgivande utbildning på gymnasial nivå som avses i 3 §.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2007:436.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan

dels att 4 kap. 3, 5 och 6 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 a §, av följande

lydelse,

dels att det närmast före rubriken ”Disciplinära åtgärder” ska

införas en ny paragraf, 4 kap. 6 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

3 §1

För att kunna bli antagen till en utbildning som leder till officersexamen som anges i bilagan till denna förordning krävs, utöver vad som gäller för grundläggande behörighet enligt 7 kap. 5, 6 och 24 §§högskoleförordningen (1993:100), att sökanden

För att kunna bli antagen till en utbildning som leder till officersexamen som anges i bilagan till denna förordning krävs, utöver vad som gäller för grundläggande behörighet enligt 7 kap. 5–7 och 24 §§högskoleförordningen (1993:100), att sökanden

1. är svensk medborgare,

2. har fullgjort militär grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller motsvarande militär utbildning,

3. har genomgått säkerhetsprövning och uppfyller kraven enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), och

4. har av Försvarshögskolan bedömts lämplig för utbildningen. Försvarshögskolan får meddela närmare föreskrifter om det krav som anges i första stycket 4.

1 Senaste lydelse 2014:1535.

5 §2

För tillträde till utbildning som avses i 3 § gäller i övrigt 7 kap. 1–8, 12, 13, 17, 18 § första

och tredje stycket och 19–23 §§

högskoleförordningen (1993:100) samt bilaga 3 till den förordningen med undantag av

punkterna 3 och 8.

För tillträde till utbildning som avses i 3 § gäller i övrigt 7 kap. 1–7, 8 § första stycket 1

och 3 och andra stycket, 12–13 och 17–23 §§ högskoleförord-

ningen (1993:100) samt bilaga 3 till den förordningen.

Försvarshögskolan får besluta om undantag från 7 kap. 13 § första stycket högskoleförordningen (1993:100).

6 §3

För tillträde till övrig utbildning på grundnivå eller avancerad nivå vid Försvarshögskolan gäller 7 kap. 1–9 a, 1113, 1528 och 3033 §§högskoleförordningen (1993:100).

Försvarshögskolan får, i den mån krav på särskild behörighet ställs, bestämma vilka områdes-

behörigheter som ska gälla för ut-

bildningen.

För tillträde till övrig utbildning på grundnivå eller avancerad nivå vid Försvarshögskolan gäller 7 kap. 1–7, 8 § första stycket 1

och 3 och andra stycket, 12–13, 15–

28 och 3033 §§högskoleförordningen (1993:100).

Försvarshögskolan får, i den mån krav på särskild behörighet ställs, bestämma vilka krav enligt

8 § första stycket 1 högskoleförordningen som ska gälla för ut-

bildningen.

6 a §

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vilka kurser i gymnasieskolan som krav enligt 6 § andra stycket får avse.

6 b §

Om det finns särskilda skäl, får Universitets- och högskolerådet

2 Senaste lydelse 2010:1751. 3 Senaste lydelse 2010:1751.

medge att Försvarshögskolan för tillträde till en viss utbildning som avses i 6 § ställer upp andra krav på särskild behörighet enligt 8 § första stycket 1 och 3 högskoleförordningen (1993:100) än de som följer av 6 § andra stycket och 6 a §.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019 i fråga om 4 kap. 6 a § och i övrigt den 1 januari 2022.

2. Förordningen, utom bestämmelserna i 4 kap. 5 och 6 §§ i fråga om hänvisningarna till 7 kap.2021 §§högskoleförordningen (1993:100), tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

3. De äldre bestämmelserna, utom bestämmelserna i 4 kap. 5 och 6 §§ i fråga om hänvisningarna till 7 kap.20 och 21 §§högskoleförordningen (1993:100), ska tillämpas vid antagning till utbildning som börjar före den 1 augusti 2022.

4. Trots det som anges i 7 kap. 20 a § första stycket högskoleförordningen (1993:100) är resultat på ett högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2019 fortfarande giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller fem år efter provtillfället.

5. Bestämmelserna i 7 kap. 20 a § andra stycket högskoleförordningen (1993:100) gäller inte resultat på högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2022.

1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning

Härigenom föreskrivs att 4 och 6 §§ förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

För behörighet till utbildning gäller 5 § i stället för bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet i 7 kap. 5, 6, 811, 24, 25 och 2831 §§högskoleförordningen (1993:100), 5 kap. 2 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet i fråga om hänvisningen till bestämmelserna om behörighet i högskoleförordningen, 5 kap. 2 a–2 d §§ förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och 4 kap. 3–6 §§ förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan i fråga om hänvisningarna till bestämmelserna om behörighet i högskoleförordningen. För att kunna bli antagen till en utbildning som leder till officersexamen ska den sökande dock, utöver vad som anges i 5 § i denna förordning, uppfylla de krav som ställs i 4 kap. 3 § första stycket 1–4 för-

För behörighet till utbildning gäller 5 § i stället för bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet i 7 kap.511, 24, 25 och 2831 §§högskoleförordningen (1993:100), 5 kap. 2 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet i fråga om hänvisningen till bestämmelserna om behörighet i högskoleförordningen, 5 kap. 2 a–2 d §§ förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet, 4 kap. 3 och 5 §§ och 6 § första

stycket förordningen (2007:1164)

för Försvarshögskolan i fråga om hänvisningarna till bestämmelserna om behörighet i högskoleförordningen och 4 kap. 4 §, 6 §

andra stycket, 6 a och 6 b §§ förordningen för Försvarshögskolan. För att kunna bli antagen till

en utbildning som leder till officersexamen ska den sökande

1 Senaste lydelse 2014:1533.

ordningen för Försvarshögskolan. dock, utöver vad som anges i 5 § i

denna förordning, uppfylla de krav som ställs i 4 kap. 3 § första stycket 1–4 förordningen för Försvarshögskolan.

Bestämmelserna om undantag från något eller några behörighetsvillkor i 7 kap. 3 § högskoleförordningen gäller även behörighetsvillkor i denna förordning.

6 §2

Vid urval ska hänsyn tas till de sökandes meriter. I stället för bestämmelserna om urval i 7 kap. 12 § andra stycket, 13–19, 23, 26, 27 och 32 §§högskoleförordningen (1993:100), 5 kap. 2 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet i fråga om hänvisningen till bestämmelserna om urval i högskoleförordningen och 4 kap.5 och 6 §§ förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan i fråga om hänvisningarna till bestämmelserna om urval i högskoleförordningen ska följande urvalsgrunder användas:

Vid urval ska hänsyn tas till de sökandes meriter. I stället för bestämmelserna om urval i 7 kap. 12 § andra stycket, 12 b–19 a, 23,

26–27 och 32 §§ högskoleför-

ordningen (1993:100), 5 kap. 2 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet i fråga om hänvisningen till bestämmelserna om urval i högskoleförordningen och 4 kap.5 och 6 §§ förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan i fråga om hänvisningarna till bestämmelserna om urval i högskoleförordningen ska följande urvalsgrunder användas:

1. betyg,

2. resultat från högskoleprovet som avses i7 kap. 20 § högskoleförordningen,

2. resultat från högskoleprovet enligt 7 kap. 20–22 § högskoleförordningen,

3. tidigare utbildning,

4. andra särskilda prov än högskoleprovet,

5. kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen, och

6. andra för utbildningen sakliga omständigheter.

2 Senaste lydelse 2010:1841.

Högskolan får, med den inskränkning som kan följa av 5 kap. 2 e § förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet, meddela föreskrifter om vilka urvalsgrunder enligt första stycket som ska användas och vilken platsfördelning som ska göras.

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras enligt 7 kap.

12 § tredje stycket högskoleför-

ordningen.

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras enligt 7 kap.

12 a §högskoleförordningen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Förordningen tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

3. De äldre bestämmelserna ska tillämpas vid antagning till utbildning som börjar före den 1 augusti 2022.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen

dels att 5 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Vid urval ska hänsyn tas till den sökandes meriter och förmåga att tillgodogöra sig utbildningen. I stället för bestämmelserna om urval i 7 kap. 12 § andra

och tredje styckena, 13–19, 23, 26

och 27 §§högskoleförordningen (1993:100) får universitetet eller högskolan föreskriva vilka urvalsgrunder som ska användas.

Vid urval ska hänsyn tas till den sökandes meriter och förmåga att tillgodogöra sig utbildningen. I stället för bestämmelserna om urval i 7 kap. 12 § andra

stycket, 12 a, 13–19, 23, 26 och

27 §§högskoleförordningen (1993:100) får universitetet eller högskolan föreskriva vilka urvalsgrunder som ska användas.

6 §

I 7 kap. 12 b och 26 a §§ högskoleförordningen (1993:100) finns bestämmelser om att det i vissa fall vid urval inte får tas hänsyn till att en sökande har genomgått ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Förordningen tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen

dels att 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det närmast före rubriken ”Ämneslärarexamen” ska infö-

ras en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Vid urval ska hänsyn tas till den sökandes meriter och förmåga att tillgodogöra sig utbildningen. I stället för bestämmelserna om urval i 7 kap. 12 § andra och tredje styckena, 1319, 23, 26 och 27 §§högskoleförordningen (1993:100) får högskolan meddela föreskrifter om vilka urvalsgrunder som ska användas.

Vid urval ska hänsyn tas till den sökandes meriter och förmåga att tillgodogöra sig utbildningen. I stället för bestämmelserna om urval i 7 kap. 12 § andra stycket, 12 a,1319, 23, 26 och 27 §§högskoleförordningen (1993:100) får högskolan meddela föreskrifter om vilka urvalsgrunder som ska användas.

8 a §

I 7 kap. 12 b och 26 a §§ högskoleförordningen (1993:100) finns bestämmelser om att det i vissa fall vid urval inte får tas hänsyn till att en sökande har genomgått ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Förordningen tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:689 ) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen

Härigenom föreskrivs att 8, 11 och 12 §§ förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen1ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §2

För behörighet till utbildning enligt denna förordning gäller 9–11 §§ i stället för bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet i 7 kap. 5, 8– 11, 25 och 28–31 a §§ högskoleförordningen (1993:100) samt

7 kap. 24 § högskoleförordningen i fråga om hänvisningen till 5 § samma kapitel.

För behörighet till utbildning enligt denna förordning gäller 9–11 §§ i stället för bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet i 7 kap. 5– 11, 24, 25 och 2831 a §§högskoleförordningen (1993:100).

Bestämmelserna om undantag från något eller några behörighetsvillkor i 7 kap. 3 § högskoleförordningen gäller även behörighetsvillkor som uppställs i denna förordning.

Första och andra styckena och 9–11 §§ gäller inte behörighet till utbildning som avses i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen.

1 Senaste lydelse av förordningens rubrik 2013:831. 2 Senaste lydelse 2013:831.

11 §3

Utöver det som följer av 9 eller 10 § gäller att den sökande ska ha gått igenom högskoleutbildning eller på något annat sätt ha förvärvat motsvarande kunskaper i sådan omfattning att en examen, som kan vara behörighetsgivande för legitimation enligt 2 kap. 16 § skollagen (2010:800), kan uppnås inom ramen för en utbildning enligt denna förordning.

Den som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska dessutom ha de kunskaper i svenska som behövs.

Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om kravet i andra stycket. Den som har finska som modersmål och har haft svenska som ämne i finskt gymnasium eller motsvarande finsk skolform under tre år eller mer ska dock anses ha de kunskaper i svenska som behövs.

12 §4

Vid urval ska hänsyn tas till de sökandes meriter. I stället för vad som anges om urval i 7 kap. 12 § andra stycket, 13–19, 23, 26,27 och 32 §§högskoleförordningen (1993:100) är urvalsgrunderna

1. andra särskilda prov än sådant högskoleprov som avses i 7 kap. 20 § högskoleförordningen,

Vid urval ska hänsyn tas till de sökandes meriter. I stället för vad som anges om urval i 7 kap. 12 § andra stycket, 12 a–19 a, 23, 2627 och 32 §§högskoleförordningen (1993:100) är urvalsgrunderna

1. andra särskilda prov än sådant högskoleprov som avses i 7 kap. 20 § högskoleförordningeneller än sådant behörighetsprov

som avses i förordningen ( 0000:0000 ) om försöksverk-

3 Senaste lydelse 2013:831. 4 Senaste lydelse 2013:831.

samhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning,

2. tidigare utbildning, och

3. arbetslivserfarenhet. Högskolan får meddela föreskrifter om vilka urvalsgrunder enligt första stycket som ska användas.

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras enligt

vad som anges i 7 kap. 12 § tredje stycket högskoleförordningen .

Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras genom

prov eller intervjuer eller genom lottning. Urval genom prov eller intervjuer får dock inte göras efter det att lottning har använts.

Första–tredje styckena gäller inte urval till utbildning som avses i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Förordningen tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

3. De äldre bestämmelserna ska tillämpas vid antagning till utbildning som börjar före den 1 augusti 2022.

2. Inledning

2.1. Uppdraget att föreslå ett öppnare och enklare tillträdessystem

Kort efter att regeringen hade beslutat att utse mig till särskild utredare, skrev rektorn vid ett av våra lärosäten på sin blogg att vi inte skulle vänta oss några underverk från utredningen. Det besvarade en före detta representant för Sveriges förenade studentkårer snabbt med ”jag förväntar mig underverk”. Förväntningarna på ett nytt tillträdessystem är många och i vissa fall väldigt höga. Det har kanske inte blivit något underverk, men väl vad jag hoppas ett öppnare och enklare system än dagens. Det har nämligen varit relativt lätt att lämna förslag som gör systemet enklare än dagens, men att föreslå det perfekta systemet är desto svårare. De nuvarande tillträdesbestämmelserna har i princip kritiserats sedan de infördes, efter hand som de allt mer har kommit att bli ett lappverk av förändringar som i sin helhet är svåra att genomskåda. Samtidigt är jag medveten om att oavsett vilket förslag som lämnas, så kommer inte alla att bli nöjda.

Att få uppdraget att utreda vårt tillträdessystem gjorde mig både glad och hedrad. Men jag insåg också snabbt att det är ett stort och svårt uppdrag som man behöver närma sig med stor ödmjukhet. Det har också varit min utgångspunkt i arbetet och hur jag har tagit mig an det. Speciellt ödmjuk blir man när man tänker på att frågor om vem som kommer in och vem som inte kommer in på en högskoleutbildning kan vara livsavgörande för de sökande. Hundratusentals människor kommer i nära kontakt med tillträdesbestämmelserna varje år. Tillträdet till högskoleutbildning är också en fråga som både är ideologisk och teknisk till sin natur. Under utredningens gång har det blivit ännu tydligare att allt hänger ihop i ett sammanhållet system. Om man ändrar något i en del, får det konsekvenser i en

annan. Därför är det så viktigt att man inte börjar lappa och laga i systemet.

En förhoppning med det förslag som jag nu lämnar är att det ska leda till fler strategiska diskussioner vid lärosätena. Nästan alla lärosäten som vi i utredningen har haft kontakt med anger att tillträdet är en strategiskt prioriterad fråga, men min uppfattning är att den inte diskuteras särskilt mycket på ledningsnivå. En annan förhoppning är att mer forskning på området kommer att bedrivas framöver. För att vara ett område som rör så många människor och som är så avgörande för lärosätenas utveckling, läggs väldigt lite forskningsresurser ner på tillträdesbestämmelserna. I dag bedrivs i princip inga större forskningsprojekt inom ämnet och den forskning som finns har några år på nacken.

Uppdraget har varit omfattande, på samma gång övergripande och detaljerat. Det övergripande uppdraget har varit att lämna förslag till ett öppnare och enklare tillträdessystem än dagens. Ett antal olika specifika frågor som har inneburit att analysera, ta ställning till och lämna förslag till lösningar finns också i direktivet. Utöver det finns ett antal utgångspunkter som har varit styrande för vårt arbete (direktiven finns som bilaga 1). Bland utgångspunkterna ingår att

  • bestämmelserna inte ska utestänga någon som har förutsättningar att klara högskolestudier,
  • bestämmelserna ska säkerställa att endast de som har nödvändiga kunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen anses behöriga,
  • de som har bäst förutsättningar att klara studierna ska antas när urval behöver göras,
  • huvudvägen in även fortsättningsvis ska vara gymnasieskolan,
  • det ska finnas flera vägar in i högskolan,
  • systemet ska möjliggöra ett livslångt lärande,
  • bestämmelserna ska sända önskvärda signaler till gymnasieeleverna och inte påverka studierna i gymnasieskolan negativt, och
  • systemet ska vara hållbart över tid.

2.1.1. Utredningens egna utgångspunkter och avgränsningar

Tidigt under arbetet bestämde jag mig för ytterligare några utgångspunkter för utredningen: tillträdesbestämmelserna ska vara till för att lösa tillträdet till högskolan och de ska så långt som möjligt vara förankrade i forskningen. Ett av de stora problemen med de nuvarande tillträdesbestämmelserna är att det finns bestämmelser som egentligen är till för att styra beteenden hos elever i gymnasieskolan utan att tillföra något till tillträdet till högskolan. Min utgångspunkt är att problem inom gymnasieskolan ska lösas med åtgärder där.

Att förslagen är förankrade i forskningen, där sådan finns att tillgå, ser jag som en kvalitetsfråga. Det har också varit viktigt för utredningen att göra internationella utblickar för att vidga perspektivet i våra diskussioner om utformningen av ett nytt system.

Ytterligare en viktig förutsättning är att tillträdesbestämmelserna inte ska göra så att antagningen av studenter blir krånglig eller alltför administrativt tung.

En viktig utgångspunkt i vårt arbete har varit att göra tillträdessystemet så enkelt som möjligt. I frågor där olika avväganden har behövt göras, har vi landat i enkelhet i stället för bestämmelser som skulle bidra till systemets komplexitet. Vår bedömning är att ett enkelt och transparent system bidrar till att göra det hållbart och till att bredda rekryteringen till högskolan.

Jag har även enligt direktiven haft möjlighet att analysera antagningsprocessen och komma med förslag till eventuella åtgärder. På grund av tids- och övriga resursramar har jag valt att inte göra det. Antagningsprocessen är också en process som ägs av universiteten och högskolorna. Däremot har frågor kring själva antagningsprocessen emellanåt lyfts i samband med utredningens möten.

Jag har inte heller gjort någon översyn av tillträdet till utbildningar som i dag har särskilda tillträdesbestämmelser genom egna förordningar, det vill säga yrkeslärarutbildningen och officersutbildningen. Däremot kommer ändringar att behöva göras även i vissa angränsande förordningar som en följd av mina förslag.

Utredningen har slutligen inte lagt ut några forskningsuppdrag eftersom det inte har funnits resurser till detta.

I betänkandet använder vi begreppen universitet och högskolor, högskolor eller lärosäten synonymt. Begreppen omfattar de statliga universiteten och högskolorna om inget annat anges.

2.2. Några utmaningar och tendenser

Det sker ständigt saker i vår omvärld som påverkar de frågor som utredningen har att hantera. Det gäller till exempel minskade eller ökade årskullar, ändrad kapacitet i högskolan och förändringar i gymnasieskolan. Även läget på arbetsmarknaden påverkar på så sätt att finns det gott om jobb så minskar också intresset att söka till högskolan. Under det senaste året har vi sett stora flyktingströmmar till Europa, som påverkar det svenska utbildningssystemet. En viktig del i etableringen av de människor som kommer hit är att de ska kunna utbilda sig och arbeta. Många initiativ har tagits och insatser har genomförts, både på nationell och på lokal nivå.

Högskolan byggs för närvarande ut genom att regeringen tillskjuter extra medel till utbildning på grundnivå och avancerad nivå under en fyraårsperiod. Samtidigt dämpas den nuvarande utbyggnaden av att en annan tillfällig utbyggnad upphör. Fram till 2019 beräknas den teoretiska utbildningskapaciteten ha ökat med cirka 5 500 helårsstudenter jämfört med 2015. Utbyggnaden bedöms dock få effekter först under innevarande år. Under 2015 minskade det totala antalet nybörjare i högskolan, det vill säga tvärtemot regeringens intentioner med den påbörjade utbyggnaden. Men antalet nybörjare ökar på flertalet av de program som regeringen har pekat ut som viktiga, framför allt på lärar- och förskollärarutbildningarna.1 Sedan den nuvarande utbildnings- och examensordningen infördes läsåret 2007/08 har högskolan blivit alltmer programinriktad. Andelen helårsstudenter på fristående kurser har under en tioårsperiod fram till och med läsåret 2014/15 minskat från en tredjedel till en fjärdedel av det totala antalet helårsstudenter.2

Övergången till högskoleutbildning skiljer sig mellan olika grupper. Bland dem som första gången påbörjar en högskoleutbildning finns skillnader som beror på kön, vilket gymnasieprogram man har

1 Universitet och högskolor – Årsrapport 2016, UKÄ. 2 Ibid.

gått, föräldrarnas utbildningsbakgrund och var i landet man bor. Att bredda rekryteringen är sålunda fortfarande en angelägen uppgift för lärosätena.3

Antalet sökande till högskolan har minskat de senaste två åren. Det beror delvis på att antalet 19-åringar som söker till högskolan har minskat under den här perioden. Detta i sin tur beror inte bara på att antalet 19-åringar är färre än tidigare, utan också på att en mindre andel av dem faktiskt söker till högskolan. Samtidigt är intresset för högskolestudier fortsatt stort, men varierar kraftigt mellan olika utbildningar. Till ungefär 70 procent av utbildningarna på grundnivå behöver inget urval göras, medan ungefär 70 procent av de sökande söker till en utbildning där det råder konkurrens om platserna. Skillnaderna är stora mellan kurser och program, där det råder betydligt högre konkurrens om platserna på program än på kurser.4

Under perioden 2008–2014 minskade antalet antagna för att öka något under 2015 och 2016. Antalet sökande minskade dock mer under 2016, vilket innebär att konkurrensen om platser minskade något.5

Från den 1 januari 2017 har rätten att läsa in både grundläggande och särskild behörighet till högskolan stärkts inom den kommunala vuxenutbildningen. Vuxna som sedan tidigare inte uppnår kraven för grundläggande och särskild behörighet ska ha rätt att läsa in behörighetsgivande kurser. I propositionen Rätt till behörighetsgivan-

de utbildning inom komvux (prop. 2016/17:5) lyfter regeringen

bland annat att det är en viktig åtgärd för dem som har en genomgången gymnasieutbildning men inte uppfyller behörighetskraven och för utrikes födda. Regeringen menar i propositionen att som individ vara garanterad tillgång till behörighetsgivande utbildning borgar för ökade möjligheter till framtida byte av karriär och yrkesinriktning.6 Även validering och utveckling av lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens är prioriterade områden av den nuvarande regeringen och är delar i att stärka det livslånga lärandet.

Vi har delvis arbetat parallellt med Gymnasieutredningen. De rapporterade sitt arbete för knappt fem månader sedan och deras

3 Ibid. 4 Antagning till högre utbildning höstterminen 2016, UHR. 5 Ibid. 6Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux, s. 11.

betänkande har sedan dess varit på remiss. Några av deras förslag, framför allt det om ämnesbetyg, påverkar tillträdet till högskolan. Att gymnasieskolan i sin helhet, betygssystemet eller endast betygsskalan förändras är sådant som kan få stora effekter på tillträdesbestämmelserna. Olika kullar av tidigare gymnasieelever ska hanteras på lämpligt sätt i urvalet till högskoleutbildning och kunna jämföras på ett likvärdigt sätt. Större förändringar som har genomförts i gymnasieskolan påverkar vilka som kommer in på högskolan. Av erfarenhet vet vi att första årkullen sökande till högskolan efter att ett nytt betygsystem har införts, kan ha svårare att konkurrera om platserna på de mest eftersökta utbildningarna jämfört med andra sökande. Inte minst förändringarna inom gymnasieskolan påverkar tillträdessystemets hållbarhet över tid.

2.3. Utredningens arbetssätt

Eftersom möjligheten att kunna antas till högskolan berör många människor och frågan har många intressenter och därmed synpunkter på hur det ska göras på bästa sätt, har jag varit angelägen om att bedriva ett öppet utredningsarbete. Med det menar jag att jag dels har lyssnat in berörda myndigheter, organisationer och gruppers synpunkter och åsikter, dels har informerat om utredningens pågående arbete i olika former. Kontinuerlig förankring av tankar, idéer och preliminära förslag har varit viktigt.

Jag har under utredningsarbetet försökt bedriva ett slags bildningsarbete kring tillträdesfrågorna. Detta eftersom det finns många föreställningar och skrönor, anekdoter och missuppfattningar kring dessa frågor. En sådan skröna är den om antagningen till tandläkarutbildningen vid Göteborgs universitet i början av 1990-talet. Det som sägs är att det var de sökande med sämst högskoleprovsresultat som antogs, i stället för de med bäst resultat, och att de inte presterade sämre än någon annan. Det stämmer inte. Urvalet skulle, förutom betyg och högskoleprovet, grunda sig på en bedömning av de sökande genom prov och intervju. Av misstag blev först ingen antagen genom högskoleprovet i kombination med prov och intervju utan i stället antogs sökande enbart på grundval av resultatet från det prov- och intervjubaserade urvalet. När misstaget upptäcktes antogs även de som borde ha antagits från början.

Det finns en stor okunskap om hur de olika delarna i systemet hänger ihop, deras olika funktioner och så vidare. Inte minst verkar det vara svårt för många att skilja mellan behörighet och urval.

Utredningen har haft en kommunikatör, Kristina Appelqvist, knuten till sig för att på bästa sätt kunna nå ut till berörda och få in synpunkter och kunskap om tillträdet under vårt arbete. Det har varit viktigt för oss att få in kloka och initierade inspel från kunniga personer. Därför har utredningen kontinuerligt stämt av frågor, stora som små, och också testat olika tankar och idéer i ett tidigt skede. För att sprida mer kunskap om tillträdesfrågorna och utredningens arbete och för att snabbt kunna få inspel på frågorna, har vi arbetat med sociala medier. Utredningens viktigaste verktyg i detta arbete har varit vår webbplats och vår Facebooksida. På webbplatsen har utredningen informerat om våra olika aktiviteter och lagt ut länkar till utländska artiklar om tillträde. På Facebooksidan har jag bland annat berättat om arbetet eller ställt frågor i kortare filmer för att på så sätt få in synpunkter och kommentarer. Jag har också lagt ut aktuella internationella tillträdesnyheter på mitt privata Twitterkonto, som man har kunnat nå via utredningens webbplats.

Utredningens främsta arbetssätt har varit möten och utredningen har vid olika tillfällen träffat – utredningens expertgrupp – en referensgrupp från högskolesektorn7– företrädare för universitet och högskolor som är medlemmar i

Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) – Universitets- och högskolerådet (UHR) – Universitetskanslersämbetet (UKÄ) – Statens skolverk (Skolverket) – Sveriges förenade studentkårer (SFS) – Arbetsförmedlingen

7 Referensgruppen har bestått av Marita Hilliges, Högskolan Dalarna; Anders Fällström, Umeå universitet; Johan Scott, Stockholms konstnärliga högskola; Malin Sigvardson, Södertörns högskola; Tarmo Haavisto, Lunds universitet; Margareta Aspan, Stockholms universitet och Mia Andersson, Malmö högskola. Utredningen träffade referensgruppen vid två tillfällen under sin informations- och kunskapsinhämtning.

– Sveriges akademikers centralorganisation (Saco) – Sveriges universitetslärare och forskare (Sulf) – Tjänstemännens centralorganisation (TCO) – Landsorganisationen Sverige (LO) – Svenskt Näringsliv – Sveriges kommuner och landsting (SKL) – UHR:s tillträdesråd – SUHF och dess expertgrupp för studieadministrativa frågor – studieadministrativa chefer vid universitet och högskolor, – forskare vid Göteborgs universitet och Umeå universitet – företrädare för de tekniska utbildningarna, – företrädare för de konstnärliga utbildningarna, och – företrädare för nätverket Include.

Utredningen har också träffat enskilda personer med stor kunskap inom olika områden som har varit relevanta för utredningens arbete. Utredningen har hållit hearings med de universitet och högskolor som är medlemmar i SUHF.

Utredningen har besökt tre gymnasieskolor – Borgarskolan i Gävle samt Nacka gymnasium och Young Business Creatives i Nacka kommun utanför Stockholm. Vid dessa besök har vi träffat elever från framför allt högskoleförberedande program, men också från några yrkesprogram, skolornas ledningar och studie- och yrkesvägledare.

Utöver alla dessa möten har utredningen haft möten med Gymnasieutredningen och Valideringsdelegationen.

Det är många som har visat ett stort intresse för utredningens arbete och som också har ställt upp med tid för att diskutera frågan, komma med idéer och förslag och ge återkoppling på olika resonemang och förslag från utredningens sida. Jag vill här rikta ett stort tack till var och en av er.

Underlag

Från UHR har vi fått statistik från antagningssystemet, som bland annat omfattar uppgifter om sökande och antagna, konkurrensförhållanden för olika utbildningar, meritvärden, behörighetsgrund och vilka som skriver högskoleprovet. Betänkandets förslag omfattar statliga universitet och högskolor. I den statistik som utredningen har fått ingår även vissa enskilda utbildningsanordnare eftersom de använder sig av samma antagningssystem, NyA, som de statliga universiteten och högskolorna.

UHR har i sitt regleringsbrev för 2016 haft fyra olika uppdrag som har bidragit med underlag till utredningen: uppföljning av områdesbehörigheterna, kartläggning av lärosätenas användning av högskoleprovet, genomlysning av vad som händer i antagningen om högskoleprovet viktas och en uppföljning av betygsgrupperna BI och BII.

Ansvariga för högskoleprovet vid Umeå universitet har bidragit med olika underlag och uppgifter som rör högskoleprovet.

Från Skolverket har vi fått uppgifter som omfattar betyg och kurser som elever läser.

Utredningen har beställt uppgifter från Statistiska centralbyrån, SCB, om hur de så kallade 25:4:orna och hur de som har bedömts grundläggande behöriga genom SUHF:s rekommendation, det vill säga de som har arbetat minst 3 år efter 19 års ålder och med godkänt betyg i kurser i svenska, engelska, matematik och samhällskunskap, har presterat i högskolan.

Vi har slutligen läst en mängd underlag och material i form av rapporter, analyser, statistiska meddelanden, betänkanden, propositioner och liknande som finns inom detta och närliggande områden.

Enkät till universitet och högskolor

Eftersom utredningen under våren 2016, då vi främst arbetade med informations- och kunskapsinhämtning, inte hade möjlighet att träffa alla lärosäten för att höra deras synpunkter, har en enkät gått ut till alla statliga universitet och högskolor samt till Chalmers tekniska högskola, Stiftelsen Högskolan i Jönköping och Handels-

högskolan i Stockholm. Enkäten skickades till 34 lärosäten och 32 av dem (94 procent) besvarade den. Enkäten finns som bilaga 2.

Internationell utblick

Forsknings- och innovationskontoret vid Göteborgs universitet har haft i uppdrag att ta fram en rapport om hur tillträdessystemet i fem olika länder fungerar. Dessa länder är Irland, Kanada, Lettland, Nya Zeeland och Österrike. Rapporten finns som bilaga 3. Utredningen har också genomfört en studieresa till Danmark och Litauen och besökt deras motsvarigheter till Utbildningsdepartementet. Utredningen har även tagit del av en stor mängd artiklar inom tillträdesområdet, och varit i kontakt med en tillträdesutredning i Australien.

Konferenser och seminarier

Utredningen höll den 7 juli 2016 ett seminarium i Almedalen: Vem får plats i högskolan? Utredaren har dessutom deltagit i Svenskt Näringslivs seminarium Låt den rätte komma in – ett seminarium om framtidens antagningssystem den 13 juni 2016, och i SUHF och UHR:s konferens den 15 december 2016: Tillträde till högskolan – hur vill vi att det framtida systemet ska se ut?

2.4. Betänkandets disposition

Det här betänkandet har flera syften. Först och främst är det en redovisning av uppdraget till min uppdragsgivare – ministern för högre utbildning och forskning. Förhoppningen är att det så småningom ska vara ett användbart berednings- och beslutsunderlag. Men betänkandet ska också kunna fungera som ett underlag för att sprida kunskap och bidra till en diskussion om tillträdesfrågorna. Det gäller både inom och utanför högskolesektorn.

I kapitel 1 lämnas författningsförslag till högskoleförordningen och följdändringar i andra förordningar. I kapitel 3 sätts tillträdesfrågorna i ett lite vidare perspektiv och där beskrivs bland annat resurstilldelningssystemet, utbildningsutbudet och olika utbildnings-

former som påverkar och påverkas av tillträdesbestämmelserna. I kapitel 4 finns en beskrivning av dagens tillträdesbestämmelser, inklusive uppföljningar och utvärderingar av vissa delar av bestämmelserna och i kapitel 5 en beskrivning av hur antagningen går till i praktiken och hur tillämpningen ser ut. I kapitel 6 beskrivs volymerna av sökande och antagna för att ge en bild av vad det är bestämmelserna och antagningsprocessen har att hantera. Kapitel 7 innehåller en översikt om vad vi vet om tillträdessystemet och dess olika delar från forskning och olika utvärderingar och uppföljningar och i kapitel 8 finns en internationell utblick. I kapitel 9 resonerar jag kring tillträdessystemet, dess syfte och vilka krav man bör kunna ställa på tillträdessystemet. Av kapitlet framgår också utgångspunkterna för uppdraget, hur utredningen har definierat dem och vad jag ser behöver göras för att uppnå målet om ett öppnare och enklare system. Kapitel 10 behandlar förslaget till ett nytt tillträdessystem, motiven bakom och olika överväganden som utredningen har gjort. Förslaget presenteras i ett kapitel eftersom det är ett sammanhållet system. I kapitel 11 finns en beskrivning av de förberedelser som behöver göras på olika håll inför att tillträdesbestämmelserna börjar gälla och ett förslag till tidsplan. Kapitel 12 innehåller en beskrivning och analys av identifierade konsekvenser av förslagen. Därefter följer referenser och bilagor.

3. Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

Tillträdessystemet kan inte ses isolerat utan måste sättas in i sitt sammanhang. Tillträdet och frågor som till exempel resurstilldelning, dimensionering, utbildningsutbud och gymnasieskolans utformning hänger nära samman och påverkar på olika sätt varandra. I det här kapitlet redogör vi översiktligt för några sådana områden.

3.1. Den högre utbildningen i Sverige

3.1.1. Utbildnings- och examensstruktur

Högskoleutbildning organiseras i en utbildnings- och examensstruktur som infördes 2007, den så kallade Bolognareformen. Den innebär övergripande att alla examina, yrkes-, generella och konstnärliga examina, placeras in på någon av nivåerna grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Utbildning på respektive nivå bygger på den närmast föregående nivån. Grundstrukturen till dagens system infördes dock redan 1993, då generella examina och yrkesexamina infördes och kurser blev basen i all utbildning i stället för det tidigare reglerade linjesystemet. Den examensordning som infördes 1993 innebär att det till varje examen finns en examensbeskrivning, där de mål som en student ska uppnå efter genomgången utbildning anges. Högskoleutbildning i Sverige har olika övergripande mål: att förbereda för yrkesverksamhet, att förbereda för forskarutbildning, att ge fortbildning och vidareutbildning och att bilda studenten som individ. Dessa mål har legat fast över tid även om formuleringarna i högskolelagen har sett olika ut. Sedan reformen 2007 har yrkesförberedelsen i

målen tydliggjorts.1 I examensbeskrivningen anges målen för respektive examen under de tre rubrikerna kunskap och förståelse, färdighet och förmåga samt värderingsförmåga och förhållningssätt. Utöver dessa mål finns även lokala mål som ska anges i kursplaner.

Utvecklingen sedan 2007 har varit att utbildningsutbudet har blivit allt mer programinriktat, i den bemärkelsen att antalet helårsstudenter på program har ökat, medan antalet helårsstudenter inom de fristående kurserna har varit oförändrat under samma period.2

3.1.2. Resurstilldelning, dimensionering och utbildningsutbud

Lärosätenas tilldelning av resurser är en viktig förutsättning för den verksamhet som bedrivs. Även den nuvarande modellen för resurstilldelning infördes 1993. Modellen innebär att riksdagen fattar beslut om det totala anslaget till forskning och utbildning inom högskolesektorn. Regeringen ger därefter de statliga lärosätena ett utbildningsuppdrag i respektive lärosätes regleringsbrev. Detta uppdrag omfattar utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ges i form av ett anslag upp till ett visst belopp, det så kallade takbeloppet, som är den maximala ersättningen ett lärosäte kan få för utbildning. Olika utbildningsområden har olika prislappar. Universitet och högskolor tilldelas inte ett visst antal platser, utan det är antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och antalet avklarade poäng (helårsprestationer) på de kurser som lärosätet ger som ligger till grund för beräkningen av hur stor del av takbeloppet som faktiskt har använts. Eftersom studenternas efterfrågan varierar över tid kan ett lärosäte vissa år utbilda fler än vad man får ersättning för, medan man ett annat år kan utbilda färre än vad takbeloppet medger .3 Lärosätena beslutar om den interna resursfördelningen, om utbildningsutbud och om dimensionering.

Även om beslut om utbildningsutbud och dimensionering beslutas av lärosätena, styr staten delvis genom mål och uppdrag i lärosätenas regleringsbrev. Det finns dels ett gemensamt regleringsbrev för universitet och högskolor, dels ett regleringsbrev för respektive lärosäte. Av det gemensamma regleringsbrevet4framgår bland annat

1SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år, s. 14. 2 Ibid., s. 107. 3 Universitet och högskolor – Årsrapport 2016, Universitetskanslersämbetet, 2016. 4 Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor.

att utbildningsutbudet ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Den politiska styrningen av dimensioneringen kommer ur ett behov av att garantera att vissa samhällsviktiga utbildningar, som till exempel läkarutbildning, sjuksköterskeutbildning och lärarutbildning, ges i en viss omfattning.5 I lärosätens regleringsbrev, både det gemensamma och de specifika, anges vissa mål med utbildningsutbudet och vad lärosätena ska redovisa i sina årsredovisningar. Av redovisningarna ska det bland annat framgå vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. Lärosätets avvägningar när det gäller fördelningen mellan program och kurser på olika nivåer och med olika förkunskapskrav och fördelningen mellan campus och distansutbildning ska framgå. En redovisning ska också lämnas över hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning.6

Universitet och högskolor ska redovisa uppgifter om sina studenter. Uppgifterna ska omfatta antalet programnybörjare, antalet helårsstudenter och antalet examinerade under de senaste tre åren på vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen, bland annat barnmorskeexamen, civilingenjörsexamen, förskollärarexamen, högskoleingenjörsexamen, läkarexamen och sjuksköterskeexamen. Universitet och högskolor som har tillstånd att utfärda lärar- eller förskollärarexamina ska också planera för dimensioneringen av dessa utbildningar så att de svarar mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens nationella och regionala behov.7Regeringen har även under de senaste åren tillfört resurser till speciellt utpekade utbildningar, till exempel sjuksköterske- och lärarutbildning.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) redovisar i rapporten Dimen-

sionering av högre utbildning8ett uppdrag att följa upp hur lärosätena

arbetar med dimensioneringen av sina utbildningar. UKÄ konstaterar bland annat att det tar tid att utveckla utbildnings- och forskningsmiljöer vilket gör att det krävs en långsiktighet i planeringen. Även om de arbetsmarknadsprognoser som finns inte anses vara tillräckligt tillförlitliga så tycks utbildningsutbudet vara relativt väl anpassat efter arbetsmarknadens behov. I vissa fall finns det dock en skillnad mellan studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.

5SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år, s. 51–52. 6 Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor. 7 Ibid. 8 Dimensionering av högre utbildning, Universitetskanslersämbetet, rapport 2015:7.

Utbildningsutbudet har under de senaste 20 åren förändrats på så sätt att volymen programutbildning har ökat, medan fristående kurser har minskat. Ökningen av program har skett genom att det är program som leder till en generell examen som har ökat. Utredningen om högskolans utbildningsutbud drar i sitt betänkande Högre utbild-

ning under tjugo år (SOU 2015:70) slutsatsen att utbildningsutbudet

för fortbildning och vidareutbildning har minskat under senare år. Utredningen konstaterar dock att det är svårt att avgränsa vad som utgör fortbildning och vidareutbildning i utbildningsutbudet, men menar att det i första hand handlar om fristående kurser.9

En bedömning som Utredningen om högskolans utbildningsutbud gör är att utbildningsutbudet i högskolan är väl balanserat och att det dimensioneringssystem som finns i huvudsak fungerar väl. Framför allt är studenternas efterfrågan väl tillgodosedd. I betänkandet pekar utredningen dock på att det finns vissa utbildningar då studenternas efterfrågan inte tillgodoses, till exempel läkarutbildningen, psykologutbildningen och veterinärutbildningen. Utredningen om högskolans utbildningsutbud bedömer också att arbetsmarknadens behov tillgodoses, men att det där finns några viktiga undantag. Dessa undantag är vård- och lärarutbildningar.10

3.1.3. Kvalitet i den högre utbildningen

Av högskolelagens (1992:1434) inledande kapitel framgår att universitets och högskolors verksamhet ska anpassas så att en hög kvalitet kan nås i utbildningen och forskningen. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenter.

Den nuvarande ordningen, med ett tydligt ansvar för det interna kvalitetsarbetet hos lärosätena och en särskild myndighet med ansvar för det nationella externa kvalitetssäkringssystemet, infördes i samband med 1993 års högskolereform. Ordningen har bestått, även om fokus för de granskningar som görs har växlat mellan utvärdering av lärosätenas kvalitetsarbete och utvärdering av enskilda utbildningar.

9SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år, s. 229. 10 Ibid., s. 241–247.

Under åren 2001–2010 utvärderade dåvarande Högskoleverket utbildningar och bedömde också lärosätenas kvalitetsarbete. Dessutom genomförde myndigheten olika tematiska utvärderingar. Under perioden 2011–2014 låg fokus på utvärdering av utbildningarnas resultat. Utvärderingarna utgjorde under den här perioden också underlag för en mindre del av resurstilldelningen till lärosätena. Nu, 2017, införs ett nytt system som syftar till både kvalitetsutveckling och kontroll. I granskningarna som UKÄ kommer att genomföra ingår granskningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, utbildningsutvärderingar och tematiska utvärderingar. I utbildningsutvärderingarna kommer fokus bland annat att ligga på hur utbildningarna säkerställer att studenterna ges goda förutsättningar att nå målen i examensordningarna och hur lärosätena genom sitt interna kvalitetsarbete säkerställer att målen nås.11

En diskussion som ofta förs är hur en alltmer heterogen studentgrupp påverkar undervisningen och dess kvalitet. Samtidigt som det brukar föras fram att studenterna har olika förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och att det därför ställer andra högre krav i dag på lärarna och den pedagogik som används, så anser också många lärosäten att en mångfald bland studenterna medför nya perspektiv och bredare erfarenheter.12

UKÄ genomförde 2014 en analys av sambanden mellan studenternas bakgrund och utfallet av kvalitetsutvärderingarna.13 Myndigheten analyserade utfallet av de nationella kvalitetsutvärderingar som det tidigare Högskoleverket och sedan myndigheten själv genomförde under perioden 2011–2014. De bakgrundsvariabler som undersöktes var kön, gymnasiebetyg, föräldrarnas utbildningsnivå och svensk/utländsk bakgrund. UKÄ studerade utfallet även utifrån andelen inresande studenter på utbildningen. Sammanfattningsvis visade analysen att studenternas bakgrund generellt inte hade entydiga samband med utfallet av de nationella utvärderingar som genomfördes under den aktuella perioden. Det fanns samband på aggregerad nivå, men de var överlag relativt små och förhållandevis komplexa eftersom de ofta berodde på enskilda utbildningar. UKÄ menar i sin analys att i de fall det fanns samband indikerade de att studenter som

11 www.uka.se 12 Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? Universitets- och högskolerådet, 2016. 13 Förutsättningar för hög kvalitet: En analys av sambanden mellan studenternas bakgrund och utfallet av kvalitetsutvärderingarna, Universitetskanslersämbetet, rapport 2014:14.

har tagit ut en examen från utbildningar som har fått omdömet

bristande kvalitet, kan ha haft sämre studieförutsättningar när det gäl-

ler gymnasiebetyg och föräldrarnas utbildningsbakgrund jämfört med dem som tagit en examen från en utbildning som fått omdömet hög

kvalitet. De studenterna kan i sin tur ha haft sämre studieförutsätt-

ningar än dem som examinerats från en utbildning som har fått omdömet mycket hög kvalitet. UKÄ menar att det är viktigt att notera att effekterna av bakgrundsvariablerna generellt var relativt små. Utifrån tillgänglig data har det inte heller varit möjligt att avgöra om studenternas bakgrund leder till olika resultat och utfall i kvalitetsutvärderingarna eller om studenter med en viss bakgrund påbörjar studier vid och examineras från utbildningar med ett visst resultat.

UKÄ menar i rapporten att det delvis finns motstridiga styrsignaler och målkonflikter och att det reser vissa frågor. Bland annat hur lärosätena arbetar med hög kvalitet, effektiv resursanvändning, en bredare och mer internationell rekrytering samt hög genomströmning. En annan fråga är på vilket sätt lärosätena tar sitt ansvar för att stödja studenter med olika förutsättningar genom utbildningen.

3.2. Gymnasieskolan

3.2.1. Den nuvarande gymnasieskolan

Reformer och förändringar inom gymnasieskolan påverkar i allra högsta grad bestämmelserna om tillträde till högskolan. Genom åren har till exempel bestämmelserna om grundläggande behörighet förändrats som en följd av förändringar i gymnasieskolan. Detsamma gäller bestämmelserna om meritpoäng, som förändrades i samband med den senaste gymnasiereformen. Även nya betygssystem eller justering av betygsskalor har inneburit konsekvenser för tillträdet. På motsvarande sätt påverkar tillträdesbestämmelserna beteenden i gymnasieskolan och bland gymnasieelever, till exempel när det gäller vilka kurser som ges och vilka kurser som eleverna väljer. I forskningen nationellt och internationellt har det också blivit vanligare att fokusera på vilka signaler urvalssystemet sänder.14Gymnasieelever

14 Högskoleverkets tillträdesråds synpunkter på fortsatt arbete med tillträdesfrågorna, 2012.

hittar efter ett tag också strategier för att maximera sina chanser att komma in, det gäller inte minst dem från studievana hem.

Den senaste stora förändringen av gymnasieskolan genomfördes 2011, Gy 2011. Gymnasieskolan består numera av 18 nationella program, varav 6 stycken är högskoleförberedande program och 12 yrkesprogram. Utbildningen avslutas med en gymnasieexamen. Regeringens intentioner med reformen var bland annat att eleverna ska bli väl förberedda för antingen yrkesverksamhet direkt efter gymnasieskolan eller för fortsatta studier på högskolan.

De tidigare kärnämnena har ersatts av gymnasiegemensamma ämnen som varierar i omfattning mellan de olika programmen. Varje program innehåller ett antal gemensamma ämnen, programfördjupning och individuellt val. Estetiska kurser och kurser i idrott och hälsa ska alltid erbjudas på samtliga program. Inom det individuella valet på yrkesprogrammen ska skolan erbjuda kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet. Dessutom ska de nationella programmen innehålla ett gymnasiearbete som sammanfattar utbildningen på programmet. Gymnasiearbetet måste vara godkänt för att eleven ska få examen.

För en examen från gymnasieskolan krävs att eleven har 2 500 poäng, varav 2 250 är godkända. För högskoleförberedande examen krävs att eleven ska vara godkänd i svenska eller svenska som andraspråk 1, 2 och 3, engelska 5 och 6 och matematik 1 samt ha ett godkänt gymnasiearbete. För yrkesexamen krävs att eleven har godkänt i svenska eller svenska som andraspråk 1, engelska 5 och matematik 1. Ett krav är också att eleven har godkänt i 400 poäng av de programgemensamma ämnena och ett godkänt gymnasiearbete. Även den som gått en lärlingsutbildning eller en skolförlagd yrkesutbildning kan uppnå en yrkesexamen. Högskoleförberedande examen ger grundläggande högskolebehörighet. En yrkesexamen samt godkända betyg i svenska eller svenska som andraspråk, 2 och 3 samt engelska 6 ger också grundläggande högskolebehörighet. Alla elever på yrkesprogram har rätt att i efterhand läsa in de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet.15

I den tidigare gymnasieskolan hade antalet specialutformade program ökat kraftigt och det fanns ett stort utbud av lokala inriktningar och kurser, vilket gjorde det svårt för elever, föräldrar och olika

15 Gymnasieskola 2011, Skolverket.

avnämare att förstå vad olika utbildningar ledde till. Möjligheten till specialutformade program togs därför bort. Gymnasial utbildning är numera nationellt kvalitetssäkrad av Skolverket och yrkesprogrammen även med hjälp av de nationella programråden.16

I samband med Gy 2011 ändrades också betygsskalan i gymnasieskolan. I stället för den fyrgradiga skalan IG, G, VG och MVG, infördes en sexgradig skala, F–A, där F innebär underkänt betyg och E–A godkända betyg, med A som högsta betyg. Betyg sätts på varje avslutad kurs och på gymnasiearbetet (för vilket endast F och E används). För betygsstegen E, C och A finns definierade kunskapskrav. De anger vilka kunskaper som ska vara uppfyllda för att en elev ska nå de olika betygsstegen. För vart och ett av dessa betygssteg gäller att kunskapskravet i sin helhet ska vara uppfyllt. För betygsstegen D och B finns inga definierade kunskapskrav utan kunskapskravet för betyget D är att kunskapskravet för E ska vara uppfyllt i sin helhet och för C till övervägande del. Kravet för betyget B är att kravet för C ska vara uppfyllt i sin helhet och till övervägande delen för A. Enligt läroplanen för gymnasieskolan ska läraren vid betygssättningen utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper i förhållande till de nationella kunskapskraven och göra en allsidig bedömning av dessa kunskaper. Av Statens skolverks (Skolverket) allmänna råd för betygssättning och bedömning framgår att det betyg som sätts ska spegla den kvalitet som eleven har på sitt kunnande vid avslutad kurs. Det är viktigt att läraren vid betygssättningen inte lägger ihop resultaten på alla prov och uppgifter för att få fram en medelprestation. Enligt de allmänna råden ska läraren också analysera likvärdigheten i den egna betygssättningen.17

3.2.2. Gymnasieutredningen – direktiv och förslag

Regeringen beslutade den 19 mars 2015 att tillsätta en särskild utredare med det övergripande uppdraget att analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och därmed få de kunskaper som behövs såväl i arbetslivet som för fortsatta studier. Utredaren skulle vidare utreda och lämna

16 Ibid. 17 Skolverkets allmänna råd för bedömning och betygssättning i gymnasieskolan, 2012.

förslag som innebär att de nationella programmen i gymnasieskolan vidareutvecklas och ger en bred gemensam kunskapsbas.18

I gymnasieskola 2011 ger yrkesprogrammen inte grundläggande behörighet till högskolan om inte eleven själv aktivt väljer till de ytterligare kurser i svenska och engelska som krävs för all högskoleutbildning. Enligt Skolverket kan denna förändring av yrkesprogrammens innehåll ha bidragit till minskningen av antalet elever på dessa program. I utredarens uppdrag har det ingått att utreda hur alla nationella program i gymnasieskolan ska kunna ge grundläggande behörighet till högskolan på ett sådant sätt att elevens rättighet att i praktiken läsa de kurser som leder till grundläggande behörighet stärks.

Utredningen fick också ett tilläggsdirektiv att utreda för- och nackdelar med ämnesbetyg i stället för dagens system med kursbetyg samt möjligheterna att införa ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.19

Gymnasieutredningen lämnade den 31 oktober 2016 sitt slutbetänkande En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla

unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning (SOU 2016:77).

Övergripande utgör Gymnasieutredningens förslag åtgärder som syftar till att främja och stödja målet att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning.

Ett av Gymnasieutredningens förslag som rör tillträdet till högskolan, innebär att alla yrkesprogram ska ha ett grundupplägg som innebär att de ger grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Eleverna ska dock kunna välja bort de kurser som leder till grundläggande behörighet genom aktiva val. Det här ska gälla alla elever på alla studievägar inom yrkesprogrammen. Gymnasieutredningen menar att det med stor sannolikhet minskar ungas och deras föräldrars osäkerhet om man kan uppnå grundläggande behörighet inom yrkesprogrammen eller inte. Tydlighet har varit en viktig utgångspunkt för utredningen. Gymnasieutredningen föreslår också att elever ska ha rätt till utökat program för att läsa antingen kurser som leder till särskild behörighet eller yrkeskurser.20

18 Dir. 2015:31. 19 Dir. 2015:141. 20SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, s. 710–716.

När det gäller förslag kring ämnesbetyg i stället för kursbetyg, föreslår Gymnasieutredningen att en ny utredning bör få i uppdrag att ta fram författningsförslag för ett system med ämnesbetyg. Gymnasieutredningen lämnar några alternativa förslag till modell för ämnesbetyg och förespråkar också en modell som innebär att ämnesbetyg införs i en ämnesutformad gymnasieskola, och inte i en kursutformad som dagens gymnasieskola. Utredningen menar också att ett utvecklingsarbete mot ämnesbetyg måste vara långsiktigt och måste ha minst ett treårigt perspektiv. Enligt Gymnasieutredningen är det rimligt med ett eventuellt införande av ämnesbetyg tidigast till läsåret 2020/21. I den utredning som föreslås bör det också enligt Gymnasieutredningen ingå att analysera konsekvenserna för tillträdet till högskolan om ämnesbetyg införs.21

3.3. Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

Det är inte bara gymnasieskolan som påverkas av tillträdesreglerna, utan det gör också den kommunala vuxenutbildningen. Den omfattar olika delar: svenska för invandrare (sfi); kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå (grundskolenivå); kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och särskild vuxenutbildning (särvux). Det övergripande målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. Vuxna ska stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet genom att få möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens. Även den personliga utvecklingen ska främjas. Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som gymnasieutbildning ska ge.22

Varje kommun ska enligt skollagen (2010:800) erbjuda vuxenutbildning på gymnasial nivå. Kommunen ska även sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov hos vuxna i kommunen.23Utbildningen bedrivs i form av kurser och även i form av ett gymnasiearbete. Det är samma ämnesplaner och kunskapskrav inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som inom gymnasieskolan, med undantag för specialidrott.

21 Ibid., s. 775–777. 22Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. 2320 kap. 16 § skollagen.

En vuxen person är behörig att delta i kommunal vuxenutbildning från och med det andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år. För att få delta ska den sökande sakna de kunskaper som utbildningen syftar till att ge, ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och uppfylla de särskilda förkunskapskrav som gäller.24

En examen från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå kvalificerar på samma sätt som motsvarande examen i gymnasieskolan till fortsatta studier. En elev som redan har en yrkesexamen kan få en ny utfärdad om innehållet är ett annat än i den tidigare. En yrkesexamen kan även utfärdas för den som redan har en högskoleförberedande examen. Däremot kan inte en högskoleförberedande examen utfärdas om man har en gymnasieexamen sedan tidigare.

År 2015 fanns det totalt cirka 215 000 individer som studerade i den kommunala vuxenutbildningen. Varje studerande läste i genomsnitt 3,5 kurser under året. Totalt fanns det cirka 757 000 kursdeltagare under året.25

Från och med den 1 januari 2017 har alla som behöver läsa in grundläggande behörighet till högskoleutbildning inom kommunal vuxenutbildning rätt att göra det. Alla som uppfyller kraven på grundläggande behörighet har dessutom rätt att delta i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå för att också uppnå särskild behörighet. Man har rätt att läsa in fler särskilda behörigheter än en, men endast en i taget. Syftet är bland annat att ge möjlighet att genom utbildning byta yrkeskarriär, att avsluta utbildning på gymnasial nivå.26

Från och med den 1 januari 2007 är det inte möjligt att läsa om kurser inom den kommunala vuxenutbildningen som man redan har ett godkänt betyg i från gymnasieskolan. För att höja betyg hänvisas man i stället till att göra en prövning i kursen, vilket innebär att en person först läser in kursen utanför komvux och att personens kunskaper sedan prövas mot kunskapskraven i hela kursen. Enligt Skolverkets allmänna råd om prövning ska den vara allsidig och bestå av olika moment. Huvudmännen kan ta ut en administrativ avgift av den prövande på högst 500 kronor.27

2420 kap. 20 § skollagen. 25 Uppgifterna är hämtade från Skolverkets webbplats, www.skolverket.se. 26 20 kap. 19–19a §§ skollagen. 27 Skolverkets allmänna råd om prövning, 2016.

3.4. Folkhögskolan

Även folkhögskolan utgör en väg till högskolan. Folkhögskolan har en helt annan karaktär än den gymnasiala utbildning som ges i gymnasieskolan och inom den kommunala vuxenutbildningen. Folkhögskolor ägs och drivs av folkrörelser, organisationer, regioner, landsting eller kommuner. Folkhögskolorna har olika typer av kurser, med olika inriktningar och ämnesområden.

Folkhögskolan är en egen utbildningsform som styrs av vissa gemensamma regler. Inom allmän kurs, som är den utbildning som kan ge grundläggande behörighet till högskolan, erbjuds deltagare studier på grundskolenivå eller gymnasial nivå. Enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen finns en nedre åldersgräns på 18 år hos deltagare för att det ska utgå statsbidrag.

Folkhögskolan har en särskild modell för att intyga behörighet till högre studier. Den kombinerar studier på allmän kurs med ett intygande av kunskaper i vissa ämnen som motsvarar gymnasieskolans kursplaner. UHR anger i sina föreskrifter hur de folkhögskolestuderandes grundläggande behörighet till högskolestudier ska vara utformad. Den motsvarar gymnasieskolans högskoleförberedande examen. Grundläggande behörighet som intygas på folkhögskola innefattar dels ett omfattningskrav som gäller fullgjorda läsår på folkhögskola som sammanlagt ska motsvara tre år på gymnasienivå, dels ett innehållskrav som gäller kunskaper som motsvarar tio specificerade kurser. Grundläggande behörighet till högskolestudier har den som vid folkhögskola fullgjort en treårig utbildning, en tvåårig utbildning som bygger på minst ett års studier i gymnasieskolan, en tvåårig utbildning som bygger på grundskolan och minst ett års yrkesverksamhet, eller en ettårig utbildning på som bygger på minst två års studier i gymnasieskolan. Dessutom krävs att den som har gått igenom en sådan utbildning har kunskaper motsvarande lägst godkänd nivå i följande 10 gymnasiala kurser: svenska 1, 2 och 3 eller svenska som andraspråk 1, 2 och 3, engelska 5 och 6, matematik 1 a, b eller c, samhällskunskap 1a1, naturkunskap 1a1, religionskunskap 1 och historia 1a1.28

28 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om grundläggande behörighet och urval. UHRFS 2013:1.

Folkhögskolorna bestämmer själva över innehållet, upplägget och utformningen i allmän kurs. De gymnasiegemensamma kurserna som ingår i innehållskravet motsvarar drygt halva kurstiden i en tvåårig kurs. Folkhögskolan intygar kunskaper som motsvarar gymnasieskolans kursinnehåll. Motsvarandebedömningen innebär att det finns utrymme att anpassa organisation, innehåll och arbetsformer efter deltagarna och folkhögskolans särart.

Studieomdöme är folkhögskolornas egen form för bedömning av den studerandes förmåga till vidare studier. Studieomdömet skiljer sig från de betyg som sätts i andra skolformer genom att det bygger på en helhetsbedömning av olika faktorer som tillsammans speglar studieförmågan. Omdöme ges inte i enskilda ämnen, utan bedömningen görs gemensamt av den pedagogiska personalen och grundar sig på hela den genomgångna folkhögskolekursen. Studieomdömet avser den studerandes förmåga att tillgodogöra sig studier på närmast högre nivå. Det har sin främsta betydelse vid ansökan till utbildning inom högskolan och yrkeshögskolan.

Följande beteckningar används (både den verbala termen och siffervärdet ska anges):

  • Utmärkt studieförmåga (4)
  • Mycket god – Utmärkt studieförmåga (3,5)
  • Mycket god studieförmåga (3)
  • God – Mycket god studieförmåga (2,5)
  • God studieförmåga (2)
  • Mindre god – God studieförmåga (1,5)
  • Mindre god studieförmåga (1)

Bedömningskriterier finns kopplade till de olika beteckningarna.

I begreppet ”studieförmåga” vägs följande faktorer in:

  • kunskaper och färdigheter och utveckling av dessa,
  • förmåga till analys, bearbetning och överblick,
  • ambition, uthållighet och förmåga att organisera studier, och
  • social förmåga.29

3.5. Gymnasieelevers syn på skolan och fortsatta studier

3.5.1. Attityder till gymnasieskolan

Gymnasieutredningen redogör i sitt betänkande för några undersökningar som har studerat elevers attityder till sitt gymnasieval och till studierna i gymnasieskolan. De pekar på resultat som visar på att elever i första hand väljer gymnasieprogram utifrån det egna intresset. Av en av undersökningarna framgår det att möjligheten att uppnå behörighet till en viss högskoleutbildning kommer i fjärde hand.

Vilket program i gymnasieskolan elever väljer har ett samband med olika bakgrundsfaktorer, till exempel föräldrarnas utbildningsbakgrund. En majoritet av eleverna som väljer ett högskoleförberedande program har föräldrar med högskoleutbildning. Generellt har andelen elever i gymnasieskolan som har föräldrar med en eftergymnasial utbildning ökat. Även kön spelar stor roll för gymnasievalet och de könsstereotypa valen kvarstår. Elever med utländsk bakgrund väljer oftare högskoleförberedande program och där tycks också föräldrarnas önskemål väga tyngre.30

Skolverket följer regelbundet upp elevers och ungas attityder till skolan. Bland annat finns frågor om stress och engagemang bland eleverna med i dessa uppföljningar. Flickor engagerar sig generellt mer i skolarbetet än vad pojkar gör. Den skillnaden blir mer tydlig i gymnasieskolan än vad den är i yngre åldrar. Flickor känner sig i högre utsträckning än pojkar stressade över skolan. Sex av tio flickor i gymnasieskolan känner sig ofta eller alltid stressade. Motsvarande

29 Anvisningar för folkhögskolornas studieomdömen. Folkbildningsrådet, april 2013. 30SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, s. 242–248.

andel bland pojkarna är tre av tio. Det framgår av uppföljningarna från både 2012 och 2015. Den främsta orsaken till stressen är läxor och hemuppgifter. Elever med utländsk bakgrund upplever något mer stress kopplat till betyg och förväntningar från föräldrar. Det är mer stress bland elever på de högskoleförberedande programmen än på yrkesprogrammen.31

Utredningen om ungdomars psykiska hälsa kartlade ungdomars stress. Olika orsaker till stressen som man fann då var bland annat den kursutformade gymnasieskolan med många korta kurser och en bristande samordning mellan ämnen och kurser. Det kan innebära en ojämn arbetsbelastning där läxor, prov och inlämningsuppgifter upplevs sammanfalla. En del elever upplevde också att studietakten i gymnasieskolan är betydligt högre än den i grundskolan och att det kan ställas högre krav på självständighet, vilket eleverna kan ha varit oförberedda på.32

Gymnasieutredningen har även låtit göra en kvalitativ intervjustudie om gymnasieelevers syn på betyg och stress33. Den visar bland annat att olika faktorer som är relaterade till betyg rankas högt som stressfaktorer. Kombinationen av betygsskalans tilllämpning och systemet med kursbetyg gör att eleverna känner press att konstant prestera bra. Varje prov och inlämning blir viktig för att inte sänka kursbetyget. Eleverna upplever också att varje betyg är avgörande i kurssystemet. En annan tydlig stressfaktor är ojämn arbetsbelastning. Elever på högskoleförberedande program uppfattar att betygen har en viktig betydelse för framtida val och främst för tillträdet till fortsatta studier.

Den bild Tillträdesutredningen har fått genom besök på några gymnasieskolor stämmer väl överens med det som visar sig i olika undersökningar.34 Vid dessa besök har utredningen samtalat om bland annat stress, betyg och fortsatta studier med elever på skolorna. I samtalen fick utredningen en bild av att elever känner sig stressade av att betyg sätts hela tiden. Ytterligare en stressfaktor som nämndes var att elever är rädda för att göra fel val i gymnasieskolan och där-

31 Attityder till skolan 2015, Skolverket. 32SOU 2006:77 Ungdomar, stress och psykisk ohälsa. Analyser och förslag till åtgärder. 33SOU 2016:77, bilaga 10 Intervjustudie om gymnasieelevers syn på betyg och stress, Ramböll, 2016. 34 Borgarskolan i Gävle samt Nacka gymnasium och Young Business Creatives i Nacka kommun utanför Stockholm.

igenom få sämre meriter att konkurrera med i urvalet till högskoleutbildning. Det kom också fram synpunkter på att betygssättningen ibland är otydlig och att lärare gör olika bedömningar av likartade prestationer. Även det upplevdes som stressande.

3.5.2. Intresset för fortsatta studier

Den största åldersgruppen sökande till en högskoleutbildning på grundnivå består av sökande som är 19–22 år. På senare år har den allra yngsta gruppen, det vill säga 19-åringarna, minskat bland de sökande. Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) undersökning om gymnasieungdomars studieintresse 2015/16, var det cirka 60 procent av eleverna i årskurs 3 i gymnasieskolan som hade planer på att börja läsa på högskolan inom de närmaste tre åren.35 Ungefär 65 procent av kvinnorna och 55 procent av männen planerar att påbörja en högskoleutbildning. Det är stor skillnad mellan högskoleförberedande program och yrkesprogram – ungefär 80 procent av eleverna i årskurs 3 på ett högskoleförberedande program planerade att söka vidare till högskolan, medan motsvarande andel på yrkesprogrammen var 30 procent. SCB har också undersökt skillnaderna mellan könen på högskoleförberedande program när det gäller planer på att läsa vidare. Skillnaderna var då små. Den största andelen elever som planerar att läsa vidare finns på naturvetenskapsprogrammet – 90 procent och inga skillnader mellan könen. Bland de elever som planerar att studera vidare anger kvinnorna att de i första hand vill studera samhällsvetenskap och vård och omsorg. För männen är det i första hand teknik, ekonomi och data som de vill studera. En majoritet vill läsa en utbildning som leder till en examen.36

SCB har också tittat på hur många som verkligen börjar studera. I den enkät som gjordes läsåret 2003/04 angav även då 60 procent av eleverna i årskurs 3 att de hade planer på fortsatta studier i högskolan inom tre år. Det var till slut 42 procent av eleverna som började en högskoleutbildning inom tre år. Motsvarande andelar gällde bland de elever som avslutade gymnasieskolan 2012.37

35 Gymnasieungdomars studieintresse läsåret 2015/16, SCB. 36 Ibid. 37 Ibid.

3.6. Det livslånga lärandet

Högskolan utbildar inte bara unga människor till ett första yrke utan har också en viktig roll i det livslånga lärandet. Att gå en utbildning ger även en möjlighet till att omskola sig eller att vidareutbilda sig för bättre karriärmöjligheter, men också för att bilda sig för ökat deltagande i samhällslivet och för personlig utveckling. Möjligheten till ett livslångt lärande är inte bara viktigt för individen utan också för samhället. Tillgången på rätt utbildad arbetskraft är avgörande för tillväxt, jobb och välfärd. Kompetensförsörjningen och matchningen mellan efterfrågan och tillgång på rätt utbildad arbetskraft är väsentlig.

Möjligheten att kunna ta del av olika typer av utbildning är en del i det livslånga lärandet, en annan att också att kunna få den tydliggjord och erkänd. Att kunna lära under hela livet förutsätter att det inte finns hinder för att kunna ta del av utbildning på olika nivåer.

Även inom EU lyfts det livslånga lärandet fram som väsentligt för tillväxt och kompetensförsörjning. EU har bland annat tagit fram en rekommendation om nyckelkompetenser för livslångt lärande.38I rekommendationen uppmanas EU:s regeringar att göra undervisning om och inlärning av nyckelkompetenserna till en del av sina strategier för livslångt lärande. I rekommendationen identifieras följande åtta nyckelkompetenser som är grundläggande för varje person i ett kunskapsbaserat samhälle: 1. Kommunikation på modersmålet 2. Kommunikation på ett främmande språk 3. Matematisk, vetenskaplig och teknisk kompetens 4. Digital kompetens 5. Lära att lära 6. Social och medborgerlig kompetens 7. Initiativförmåga och företagaranda 8. Kulturell medvetenhet och kulturella uttrycksformer

38 Europaparlamentets och rådets rekommendation 2006/962/EG av den 18 december 2006 om nyckelkompetenser för livslångt lärande.

Ytterligare en viktig del i det livslånga lärandet är möjligheten att kunna få sin kompetens validerad. Men validering är inte bara viktigt för individen utan också för samhället. Effektiva system för validering öppnar för vägar in eller vidare på arbetsmarknaden eller i utbildning. Särskilt viktigt är det för nyanlända, men också för redan yrkesverksamma som behöver byta yrke eller för personer med en lägre formell utbildning som vill kunna komma vidare till utbildning.

EU-rådet beslutade i december 2012 om en rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärarande.39Med ickeformellt lärande avses lärande som sker i till exempel personalutbildning och studiecirklar. Med informellt lärande avses sådant som sker i arbetet och på fritiden. Enligt rekommendationen bör EU:s medlemsstater senast 2018 ha inrättat system som ger tillgång till validering40. Systemen ska också göra det möjligt för individen att få en fullständig eller partiell kvalifikation41baserad på individens validerade lärande. Sverige har röstat för rekommendationen och behöver därför få ett system för validering på plats. Mot bland annat den bakgrunden tillsatte regeringen 2015 en valideringsdelegation som under perioden 2015–2019 ska följa, stödja och driva på en samordnad utveckling inom utbildning och arbetsmarknad.42Valideringsdelegationen har i mars 2017 överlämnat ett förslag till nationell strategi för validering till regeringen.43

Den nationella strategin syftar till att generella och långsiktigt hållbara strukturer för validering ska bli etablerade och integrerade delar av olika reguljära system, bland annat utbildning. När det gäller tillträde till högskoleutbildning lyfter Valideringsdelegationen frågan om meritvärde för dem som har bedömts behöriga genom reell kompetens. I dag hänvisas de till högskoleprovet, vilket ofta inte är något alternativ för en person som har varit kort tid i Sverige. Valideringsdelegationen menar att frågan om meritvärde behöver utredas

39 EU-rådets rekommendation 2012/C 398/01. 40 Med validering avses en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens en person besitter oberoende av hur de förvärvats (enligt Valideringsdelegationen, se nedan). 41 Med kvalifikation avses ett formellt resultat av en bedömnings- och valideringsprocess som ges när ett behörigt organ fastställer att en person har uppnått resultat av lärande som motsvarar fastställda kriterier (enligt Valideringsdelegationen, se nedan). 42 Dir. 2015:120. 43SOU 2017:18 En nationell strategi för validering. Delbetänkande från Valideringsdelegationen 2015–2019.

vidare om den inte tas om hand av Tillträdesutredningen. Delegationen lyfter också att det är angeläget att UHR bedriver ett aktivt arbete med att utveckla metodstöd för bedömning av reell kompetens och sprider goda exempel på praktiskt arbete med validering från olika lärosäten. I strategin lyfts även bedömning av utländsk eftergymnasial utbildning fram och att den bör göras tillgänglig för fler.44

3.7. Reflektioner

Under senare år har det blivit alltmer fokus på yrkesprogram i högskolan, och därmed tydligare utbildning mot särskilda yrken. Det är en utveckling som vi behöver fundera på eftersom högskolan också behöver utbilda mot framtida yrken. Det inkluderar sådant som vi i dag inte känner till. Det vill säga en viktig del är att utbilda i generiska, eller generella, yrkeskunskaper. Där spelar de generella programmen en stor roll.

En viktig del i det livslånga lärandet är möjligheten till fortbildning och vidareutbildning inom högskolan. I vårt system görs ingen skillnad i utbildningsutbudet på grundnivå om utbildningen i första hand syftar till fortbildning eller vidareutbildning. Inte heller görs det skillnad på olika grupper av sökande, även om utbildningar kan vända sig till nybörjare eller andra än nybörjare. Det innebär också att alla sökande konkurrerar om samma platser och samma tillträdesbestämmelser gäller för all utbildning på den nivån. De fristående kurserna, som inte har utökats i den grad som programmen har gjort, spelar en viktig roll för just det här syftet med högskoleutbildning.

Att helt och hållet dimensionera utbildningar efter studenternas efterfrågan eller arbetsmarknadens behov är svårt. Det finns olika ramar som styr och som också sätter gränser. Ett väldigt tydligt exempel på det är tillgången till VFU-platser, som i hög grad ligger utanför lärosätenas kontroll. Dimensioneringen har också en tydlig koppling till vad som sker på gymnasieskolan. Om det inte finns tillräckligt många som läser till exempel naturvetenskapsprogrammet där, så är blir det också problematiskt med rekryteringen till högskoleutbildning inom området.

44 Ibid.

I samband med diskussioner om genomströmning och tilldelningen av resurser, framförs ofta att vårt resurstilldelningssystem innebär att lärosätena till varje pris vill ha igenom sina studenter för att inte förlora intäkter. I stället för att studenterna ska nå lärandemålen är det viktigare att studenterna godkänns så att lärosätet får ersättning för helårsprestationer. Men i praktiken fungerar det nog inte så. Hade det varit så hade genomströmning förmodligen varit en viktigare komponent i den interna resursfördelningen på lärosätena än vad den tycks vara i dag. I stället är det annat som ska stödja genomströmningen av studenter, det vill säga att de kan gå igenom utbildningen på ett framgångsrikt sätt. Dit hör såväl de förkunskaper som studenterna har med sig in som hur utbildningen organiseras och genomförs.

4. Det nuvarande tillträdessystemet

I det här kapitlet beskrivs de nuvarande tillträdesbestämmelserna och deras framväxt. Beskrivningen koncentreras framför allt till de bestämmelser som infördes i samband med den senaste reformen av tillträdessystemet, även om det görs en kort återblick längre tillbaka.

4.1. Framväxten av det nuvarande systemet

1977 års högskolereform

Genom 1977 års högskolereform expanderade högskolan kraftigt. Nya utbildningar införlivades i högskolan, nya lärosäten bildades och det fanns också ett behov av att bredda rekryteringen till högskolan. Tidigare fanns platsbegränsning endast till ett fåtal utbildningar och behörighet till högskolan byggde främst på gymnasieutbildning. Genom reformen 1977 infördes platsbegränsningar på de flesta utbildningslinjer och möjligheten att uppnå allmän behörighet till högskolestudier vidgades till att också omfatta ålder och arbetslivserfarenhet, efter att en försöksverksamhet hade genomförts sedan 1969. Begränsningen av antalet platser i kombination med fler sökande ställde krav på ett fungerande urvalssystem. Ett system med olika kvotgrupper användes. Sökande med olika behörighetsbakgrund fördes till de olika kvoterna och för varje grupp angavs vilka urvalsinstrument som skulle användas.1

1 Tillträde till högre utbildning – en evighetsfråga, Högskoleverkets skriftserie 1997:13 S.

1993 års reform – större frihet för lärosätena

Tillträdet till högskolan var fram till 1993, året för ”frihetsreformen”, reglerat i detalj i högskoleförordningen (1977:263). I den högskoleförordning som gällde före 1993 fanns ett fyrtiotal paragrafer som omfattade tillträdet. År 1993 hade de minskat till 10 stycken och en bilaga. Kraven för allmän behörighet reglerades även fortsättningsvis i högskoleförordningen, medan det blev upp till respektive lärosäte att besluta om vilka särskilda behörighetskrav som skulle gälla och på vilket sätt urvalet skulle göras då inte alla behöriga sökande kunde tas emot. Det innebar att olika behörighetskrav och bestämmelser om urval kunde gälla för samma utbildning vid olika lärosäten. Det här ledde till att vi fick ett splittrat system. Efter regeringsskiftet 1994 genomförde den nya regeringen en tillträdesreform 1997.

1997 – tillträdet en angelägenhet för riksdag och regering

Genom 1997 års tillträdesreform slogs det fast att tillträdet till högskoleutbildning är en angelägenhet för riksdag och regering. En av anledningarna till att regering och riksdag ansåg att det var viktigt är att vi har ett nationellt sammanhängande utbildningssystem. När det gällde grundläggande högskoleutbildning som vände sig till nybörjare fastställde dåvarande Högskoleverket den särskilda behörigheten i form av så kallade standardbehörigheter. Tanken med standardbehörigheterna var att ett begränsat antal behörigheter skulle täcka stora utbildningsområden inom högskolan. I propositionen Tillträde

till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184) föreslog regeringen att

de skulle vara färre än 16. De kom dock snabbt att bli många fler, 42 stycken året efter att de hade införts. Även reglering om vilka urvalsgrunder som skulle finnas och fördelningen av platser mellan dessa infördes. Den allmänna behörigheten kom nu att kallas grundläggande behörighet.

Den öppna högskolan 2001

Tillträdesbestämmelserna har genom åren utformats på olika sätt i syfte att bredda rekryteringen till högskolan. Införandet av arbetslivserfarenhet som grund för behörighet och högskoleprovet är exempel på det. Ett samlat grepp togs 2001 genom propositionen

Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15). Den innehöll regeringens

bedömningar och förslag till åtgärder på en rad områden för att bredda rekryteringen, så även på tillträdesområdet. I propositionen föreslog regeringen att det skulle vara möjligt att uppnå behörighet, både grundläggande och särskild, genom annan utbildning än gymnasieutbildning, genom arbetslivserfarenhet eller genom annan erfarenhet, så kallad reell kompetens. Regeringen föreslog också att lärosätenas styrelser skulle få möjlighet att besluta om urvalsgrunder till högst 10 procent av platserna på utbildning som vänder sig till nybörjare för att på så sätt möjliggöra en breddad rekrytering. Bestämmelser som omfattar de båda förslagen ovan infördes 2003 i högskoleförordningen (1993:100).

2004 års Tillträdesutredning

År 2004 överlämnade den dåvarande Tillträdesutredningen sitt betänkande Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29). I utredningens uppdrag ingick att lämna förslag som skulle öka direktövergången från gymnasieskola till högskola, uppmuntra elevers prestationer i gymnasieskolan, minska konkurrenskompletteringen, det vill säga att i efterhand komplettera betyg för att höja meritvärdet, och bredda rekryteringen. Utredningens förslag innebar bland annat att skärpa kraven för grundläggande behörighet till att omfatta godkänt betyg i svenska och engelska och godkänt projektarbete, att införa områdesbehörigheter för den särskilda behörigheten, att betyg som i efterhand hade kompletterats för att höja meritvärdet inte skulle få användas i urvalet och att förändra meritvärderingen av betyg genom införande av meritpoäng för vissa kurser i gymnasieskolan.2 De tillträdesbestämmelser som fanns vid tiden för utredningen hade fått en del ovälkomna konsekvenser. I den dåvarande gymnasieskolan fanns en större valfrihet både för skolorna och för

2SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan.

eleverna, vilket bland annat innebar att det fanns specialutformade program med ett större individuellt val av kurser för eleverna. Det var relativt vanligt att elever valde att läsa lättare lokala kurser i gymnasieskolan i stället för mer avancerade kurser för att på så sätt få ett högre betyg. Elever valde också i stor utsträckning att läsa utökat program för att på så sätt påverka beräkningsgrunden av jämförelsetalet i positiv riktning vid urval till en högskoleutbildning. Många valde lätta kurser och kunde också välja vilka kurser som skulle ingå i slutbetyget. Det var relativt vanligt att elever valde att läsa upp betyg i efterhand inom den kommunala vuxenutbildningen och byta ut dessa betyg mot betyg som man redan hade, det vill säga att utbyteskomplettera. En annan strategi var att inte ta ut sitt slutbetyg utan i stället vara frånvarande så mycket att ett betyg inte kunde sättas i en eller flera kurser och i stället få ett samlat betygsdokument. Eleven kunde då slutföra sina studier inom den kommunala vuxenutbildningen och få ett slutbetyg därifrån. Då krävdes inte något betyg i idrott och hälsa eller i estetisk verksamhet. Det förekom en diskussion om den så kallade 20,0-problematiken, som innebar att ett antal personer med högsta betyg reservplacerades i urvalet till de då mest översökta utbildningarna. Tidigare hade dessa personer kunnat garanteras en plats efter att ha lottats bort i två antagningar, men nu var de så pass många att det inte var möjligt. En av orsakerna till att fler hade fått 20,0 var att man hade stora möjligheter att komplettera sina betyg.3Flera av de förslag som utredaren lämnade var just förslag för att komma till rätta med dessa ovälkomna strategier.

Nya tillträdesbestämmelser från och med höstterminen 2010

Nya tillträdesbestämmelser beslutades av den socialdemokratiska regeringen 2006 och modifierades av alliansregeringen 2007. De infördes i huvudsak i samband med antagningen till höstterminen 2010. Även 2008 genomfördes förändringar, då den så kallade 25:4regeln, det vill säga att den som hade fyllt 25 år och hade minst fyra års arbetslivserfarenhet samt angivna kunskaper i svenska eller svenska som andraspråk och engelska var grundläggande behörig, avskaffades och tillägg av poäng för arbetslivserfarenhet i högskoleprovs-

3 Ibid.

urvalet togs bort. De bestämmelser som infördes 2010 har förändrats vid ett flertal tillfällen.

Figur 4.1 Tillträdessystemet som det ser ut i dag

Ovan finns en skiss på hur tillträdessystemet med behörighet och urval ser ut i dag och de förändringar som har genomförts under senare år. Det är framför allt inom betygsurvalet som förändringarna har genomförts, vilket framgår av beskrivningen nedan.41. Bestämmelserna om meritpoäng har ändrats vid ett antal tillfällen

sedan de infördes inför antagningen till höstterminen 2010. Det ursprungliga beslutet omfattade meritpoäng för sökande med betyg utfärdade 2003 och senare. – 2010: meritpoäng för sökande med betyg från International

Baccalaureate (IB) och European Baccalaureate (EB), Lycée international och åländskt gymnasium – 2011: meritpoäng för kurser i moderna språk, engelska och

matematik för sökande med betyg utfärdade 1997–2002

4 Beskrivningen baseras på information på antagning.se och i Universitets- och högskolerådets föreskrifter.

Grundläggande

Särskild

Behörighet Urval

Betyg

1/3

Av U/H beslutad

urvalsgrund

1/3

HP 1/3

BI BIex

BII BF

Tillägg för arbetslivserfarenhet avskaffas (2008)

25:4-regeln avskaffas (2008)

Ändringar av den grundläggande behörigheten (2010, 2013)

Områdes-behörigheter införs 2010, justeras 2014

Meritpoäng införs 2010, 2011, 2012 o 2013 för svenska betyg t.o.m. 1995 Meritpoängskompensation - 2012 för utländska betyg - 2015 för betyg före 1994

En särskild urvalsgrupp för sökande med utländska betyg införs 2010, avskaffas 2012

Sökande med gymnasieexamen konkurrerar i två urvalsgrupper

(2014-2017)

Särskild kompletteringsgrupp införs 2010

– 2012: meritpoäng även för områdeskurser för sökande med

betyg utfärdade 1997–2002 – 2012: meritpoängskompensation för sökande med utländska

betyg (utöver IB, EB, Lycée international och åländskt gymnasium) – 2013: meritpoäng för sökande med så kallade mellanårsbetyg,

det vill säga betyg utfärdade 1995–1996 – 2014: meritpoäng för teckenspråk för hörande likställs med

moderna språk – 2014: meritpoäng för kurser i moderna språk, engelska och

matematik för sökande med gymnasieexamen eftersom de inte skulle få meritpoäng för de så kallade områdeskurserna – 2015: meritpoängskompensation för sökande med betyg ut-

färdade 1994 och tidigare

2. En särskild urvalsgrupp infördes 2010 som en konsekvens av att sökande med utländska betyg inte skulle kunna få meritpoäng. År 2012 avskaffades den eftersom dessa sökande då fick meritpoängskompensation och i stället skulle konkurrera i betygsgruppen tillsammans med sökande med svenska betyg direkt från gymnasieskolan. 3. År 2014 infördes en extra tillfällig betygsgrupp för sökande från den nya gymnasieskolan. Den upphör 2017. 4. År 2010 skärptes kraven för grundläggande behörighet. Kraven skärptes ytterligare 2013 för att anpassas till elever med gymnasieexamen.55. Systemet med områdesbehörigheter infördes inför antagningen till höstterminen 2010 och justerades för att anpassas till sökande från den nya gymnasieskolan inför höstterminen 2014.

5 De första eleverna från Gy11 skulle ta examen våren 2014, men det kunde finnas sökande med en gymnasieexamen från den kommunala vuxenutbildningen redan till höstterminen 2013.

4.2. Behörighet och urval

Tillträdessystemet består av två delar: behörighet och urval. De fyller två helt olika funktioner i systemet och det är därför viktigt att hålla isär dem.

Figur 4.2 Antagningsprocessen med behörighet och urval

Behörigheten anger de krav på förkunskaper som en sökande ska uppfylla för att kunna tillgodogöra sig en utbildning. Uppfyller man de kraven ska man kunna antas. Uppfyller man inte kraven ska man inte heller kunna bli antagen. Det finns dock vissa möjligheter för universitet och högskolor att göra undantag.

Om inte alla behöriga sökande kan antas ska ett urval göras. De urvalsinstrument som används ska rangordna de sökande som bedöms ha förutsättningar att kunna tillgodogöra sig utbildningen på så sätt att en sökande med ett högre meritvärde ska antas före en sökande med ett lägre meritvärde. Det vill säga, den med ett högre meritvärde bedöms ha bättre förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. För ungefär 70 procent av utbildningarna på grundnivå behöver inget urval göras utan alla behöriga sökande kan antas. Om bedömningen är att studenternas förkunskaper inte är tillräckliga kan man inte förlita sig på att urvalet reglerar det, utan det är behörighetskraven som i så fall måste skärpas.

Sö ka nde

Ant ag na

Be hö riga sö ka nde

Gr undl äg ga nde be hö rig he t

Sä rsk ild be hö rig he t

Lokalt

urval

HP Betyg Inget urval

Gustafsson, Cliffordson och Erickson lyfter i sin rapport Lik-

värdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter6 att det i den internationella forskningen under senare

år har betonats att graden av kontinuitet mellan nivåerna i utbildningssystemet är betydelsefull. För antagningssystemet för högskolan gäller det hur behörighetskraven till högre utbildning preciseras och kommuniceras och hur väl de stämmer överens med innehåll och nivå i de behörighetsgivande kurserna från gymnasieskolan. Det vill säga, de krav som ställs och förväntningar som finns från högskolans sida måste ha en förankring i gymnasieskolan och var den avslutar.

4.3. Grundläggande och särskild behörighet

Högskolorna ska så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i 1 kap. 4 § första stycket högskolelagen (1992:1434) som studenter ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven. Om inte alla behöriga sökande kan tas emot, ska ett urval göras bland de sökande (4 kap.1 och 3 §§högskolelagen).

4.3.1. Grundläggande behörighet

I 7 kap. 5 § högskoleförordningen uttrycks den grundläggande behörigheten på följande sätt:

Grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare har den som

1. avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå,

2. avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå samt har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan,

3. har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven i 1 eller 2,

4. är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behörig till högre utbildning, eller

6 Gustafsson J-E, Cliffordson C och Erickson G, Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter, SNS förslag, 2014.

5. genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Av 7 kap 6 § högskoleförordningen framgår att den som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska ha de kunskaper i svenska som behövs. Universitets- och högskolerådet (UHR) får meddela närmare föreskrifter om detta krav. Det framgår även att den som har finska som modersmål och har haft svenska som ämne i finskt gymnasium eller motsvarande finsk skolform under tre år eller mer, ska anses ha de kunskaper i svenska som behövs.

Den grundläggande behörigheten utgör den breda kopplingen mellan gymnasieskolan och högskolan och ska utgöra en minsta gemensamma nämnare för all högskoleutbildning. Som det är i dag följer det av högskoleförordningenhur den kan uppnås och inte vad den består av. Dåvarande Tillträdesutredningen förde i sitt betänkande

Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29) resonemang kring

vilka färdigheter som är gemensamma för all högskoleutbildning. Utredningen nämner färdigheter som att snabbt kunna skaffa sig en överblick över stora kunskapsområden och värdera fakta genom att öva upp ett kritiskt förhållningssätt, kunna göra sammanställningar och självständiga analyser och kunna kommunicera sina slutsatser och resultat. Utredningen för också fram argument till varför godkänt betyg i svenska och engelska bör ingå i kraven för grundläggande behörighet. I utredningens förslag ingick inte godkänt betyg i matematik. Den alliansregering som tillträdde 2006 framförde i propositionen

Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107) att

goda kunskaper i såväl svenska och engelska som matematik är centrala för att en student ska kunna tillgodogöra sig högskoleutbildning. Som argument för matematiken menade regeringen att goda kunskaper i matematik allmänt sett har betydelse för studenternas förmåga till problemlösning och logiskt tänkande. Regeringen menade att kännedom om matematiska begrepp dessutom är av vikt för att kunna tolka och förstå statistik, tabeller och diagram.

De nya bestämmelserna om grundläggande behörighet som infördes 2010 innebar krav på godkänt betyg i svenska och svenska som andraspråk, engelska och matematik, samtidigt som samlat betygsdokument från kommunal vuxenutbildning inte längre skulle gälla för grundläggande behörighet. Det innebar att kraven för grundläggande behörighet skärptes jämfört med tidigare, då det inte hade ställts krav

på godkänt betyg i kärnämnena. I samband med införandet av den reformerade gymnasieskolan 2011, Gy 2011, skärptes kraven ytterligare. Kraven motsvarar nu en gymnasieexamen från ett högskoleförberedande program i gymnasieskolan eller den kommunala vuxenutbildningen, vilket innebär inte bara godkänt i 90 procent av den totala poängen på 2 500, inklusive matematik, engelska och svenska, utan även att krav på ytterligare en kurs i engelska och i svenska ställs. Även godkänt gymnasiearbete ingår i gymnasieexamen. För elever på yrkesprogram i gymnasieskolan gäller att de förutom gymnasieexamen från yrkesprogram också måste ha godkänt i svenska eller svenska som andraspråk 2 och 3 och i engelska 6. Elever på yrkesprogram har rätt att läsa dessa kurser, men de måste aktivt välja till dem. Från och med den 1 januari 2017 finns också en generell rätt att läsa in grundläggande behörighet och en eller flera särskilda behörigheter inom den kommunala vuxenutbildningen.7 Gymnasieutredningen föreslår i sitt betänkande En gymnasieutbildning för alla

– åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning (SOU 2016:77) att de kurser som eleverna på yrkespro-

gram måste läsa till för att uppnå kraven för grundläggande behörighet ska ingå i programmets grundstruktur framöver och kunna väljas bort i stället för att väljas till som i dag.

Övergångsbestämmelser i högskoleförordningen innebär att de flesta som tidigare har uppfyllt kraven på grundläggande behörighet genom en gymnasieutbildning eller motsvarande gör det även fortsättningsvis. Det betyder också att förkunskaperna hos studenterna ser olika ut. Det är framför allt antalet godkända kurser i svenska och engelska som varierar.

  • Sökande med avgångsbetyg utfärdade före 1997 ska ha betyg i engelska och svenska som motsvarar minst två årskurser.
  • Sökande med betyg utfärdade under perioden 1997–2009 har inga krav på godkänt betyg i svenska och engelska.
  • Sökande med betyg utfärdade under perioden 2010–2013 ska ha lägst betyget Godkänt i kärnämneskurserna svenska A och B, eller svenska som andra språk A och B, engelska A och matematik A.

720 kap.19-19 a §§skollagen.

  • Sökande från Gy 2011 ska ha examen från ett högskoleförberedande program, där lägst godkänt betyg (E) i svenska 1, 2 och 3 eller svenska som andra språk 1, 2 och 3 och engelska 5 och 6 ingår, eller yrkesexamen med godkänt betyg (lägst E) i svenska 1, 2 och 3 eller svenska som andraspråk 1, 2 och 3 och i engelska 5 och 6.

Det finns dessutom särskilda bestämmelser om grundläggande behörighet för sökande som är bosatta i ett annat nordiskt land och där är behöriga till högskoleutbildning. De bestämmelserna har sin grund i en överenskommelse med Danmark, Finland, Island och Norge om tillträde till högre utbildning.8Överenskommelsens giltighetstid har förlängts flera gånger och den gäller för närvarande till utgången av 2018.

4.3.2. Särskild behörighet

Den särskilda behörigheten anger de specifika förkunskapskrav som gäller för en viss utbildning. Enligt 7 kap. 8 § högskoleförordningen ska de krav som ställs vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen och får avse

1. kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper, och

2. andra villkor som betingas av utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Den särskilda behörigheten anges sedan 2010 i så kallade områdesbehörigheter som fastställs av UHR. Myndigheten föreskriver också om vilka områdesbehörigheter som ska gälla för program som leder till en yrkesexamen, medan lärosäten beslutar om vilka områdesbehörigheter som ska gälla för övriga utbildningar. För varje områdesbehörighet anges dels behörighetskurserna, dels de kurser som ger meritpoäng. För dem som gått den gymnasieskola som

8 Överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om tillträde till högre utbildning, SÖ 1997:13.

fanns före Gy 2011 finns, förutom meritkurserna i moderna språk, engelska och matematik, ett antal olika områdeskurser (se avsnitt 4.4.2) kopplade till respektive områdesbehörighet.

När dåvarande Högskoleverket skulle föreskriva om ett antal bredare områdesbehörigheter i stället för de tidigare standardbehörigheterna, kom dessa att endast omfatta gymnasiekurser. Det innebar att varken godkänt antagningsprov eller andra särskilda krav än gymnasiekurser fick någon områdesbehörighet, vilket hade funnits inom det tidigare systemet med standardbehörigheter. Andra särskilda krav kunde vara läkarintyg eller arbetslivserfarenhet. Högskoleverket skrev i konsekvensutredningen i samband med att föreskrifterna om områdesbehörigheter togs fram att ”i ett system med breda områdesbehörigheter finns det inte något utrymme för några speciella krav”. UHR har inte heller därefter omprövat detta. För att kunna använda sådana krav behöver universitet och högskolor i dag tillstånd från UHR.

Enligt 7 kap. 11 § högskoleförordningen får UHR, om det finns särskilda skäl, medge att en högskola ställer upp andra krav än de som följer av den områdesbehörighet som behövs för utbildningen. Det innebär i praktiken att UHR kan fatta beslut om att lärosätet får ställa högre krav i form av en högre kurs eller ytterligare en kurs alternativt att godkänt resultat på till exempel ett arbetsprov får användas som behörighetskrav.

När områdesbehörigheterna togs fram numrerades de från 1 till 20. Områdesbehörigheterna finns i fyra avdelningar i föreskrifterna: avdelning A, B, C och D. Olika avdelningar är tillämpliga beroende på när den sökande har uppfyllt kraven för grundläggande behörighet. Behörighetskraven i de olika avdelningarna är utformade för att motsvara varandra, men anges olika beroende på hur gymnasieskolans kurser benämns. En gymnasiekurs som lästs enligt Gy 2011:s ämnesplan benämns exempelvis ”biologi 2” och motsvaras i avdelning B och C, enligt då tillämpliga kursplaner, av ”biologi B”. Avdelning D reglerar äldre gymnasieformer och där anges kravet som ”biologi två årskurser från naturvetenskaplig linje”. Områdesbehörigheterna är också indelade efter ämnesområden, till exempel är områdesbehörigheterna A1/1 och A2/2 kategoriserade som Humaniora/Juridik/Teologi. Trots denna indelning efter ämnesområden är lärosätena fria att använda vilken områdesbehörighet de önskar för de utbildningar som de själva bestämmer områdesbehörighet för.

I bilaga 3 i föreskrifterna anges vilken eller vilka områdesbehörigheter som gäller för utbildningsprogram som leder till en yrkesexamen.9

Att kraven för grundläggande behörighet skärpts, senast i och med Gy 2011, har haft betydelse också för den särskilda behörigheten. Kraven i engelska skiljer sig därför delvis åt i områdesbehörigheternas olika avdelningar. En gymnasieexamen från ett högskoleförberedande program ger grundläggande behörighet och i den ingår engelska 5 och 6. Engelska krävs därför inte i någon områdesbehörighet i avdelning A. Engelska B är däremot ett krav i några områdesbehörigheter i avdelning B och C, och då anges även i D ett motsvarande krav i engelska.

För sökande med äldre betyg som behöver komplettera för att uppfylla den grundläggande behörigheten tillämpar lärosätena särskilda tillämpningsbeslut, framtagna av Sveriges universitets- och högskoleförbunds (SUHF) nationella bedömningsgrupp för antagning.

Uppföljning av områdesbehörigheterna

UHR har på uppdrag av regeringen följt upp områdesbehörigheterna och i vilken mån lärosätena gör undantag från något eller några behörighetsvillkor jämfört med områdesbehörigheterna eller har tillstånd från UHR att ställa andra krav än dem som framgår av områdesbehörigheterna. Deras uppföljning omfattar program som leder till en yrkesexamen och program som leder till en generell examen enligt bilaga 2 i högskoleförordningen. Uppföljningen omfattar inte fristående kurser.10

En majoritet av yrkesprogrammen (74 procent) använder de avsedda områdesbehörigheterna. Det är främst ämneslärarutbildningen som avviker från avsedd områdesbehörighet genom att ställa ytterligare krav. Det beror på att lärosätena till ämneslärarutbildning med estetisk inriktning vill använda godkänt arbetsprov som behörighetskrav. UHR menar att eftersom ämneslärarutbildningen har olika inriktningar och kombinationer är områdesbehörigheterna inte ändamålsenliga. Även civilingenjörsutbildningar ställer krav utöver aktuell

9 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om områdesbehörigheter UHRFS 2013:2. 10 Så används områdesbehörigheterna, en kartläggning av förekomsten av andra behörighetskrav, UHR, 2016.

områdesbehörighet. Det gäller framför allt civilingenjörsutbildning med internationell inriktning som efter tillstånd från UHR ställer krav på moderna språk. Sju procent av utbildningarna som leder till en yrkesexamen sänker kraven. För förskollärarutbildningen har nästan hälften av utbildningarna tagit bort kravet på engelska B för sökande med betyg från den gymnasieskola som fanns innan Gy 2011. Några ämneslärarutbildningar har tagit bort kravet i idrott och hälsa. När det gäller högskoleingenjörsutbildningar har några tagit bort kravet i kemi och några har sänkt kravet i matematik.

De generella programmen avviker i mycket stor utsträckning från områdesbehörigheterna. Lärosätena måste utgå ifrån en områdesbehörighet och kan utifrån den ta bort ett krav, men inte höja kraven. Till nästan hälften av utbildningarna sänker lärosätena kraven. Några utbildningar har tillstånd från UHR att ställa andra krav utöver områdesbehörigheterna. Det är framför allt ekonomutbildningar med internationell inriktning som ställer krav på moderna språk. Några utbildningar har också tillstånd att ställa krav på godkänt arbetsprov. Myndigheten menar att det kan ifrågasättas om områdesbehörigheterna är ändamålsenliga för de generella programmen med tanke på i vilken utsträckning de avviker från områdesbehörigheterna.

De konstnärliga utbildningarna har ofta behov av att använda godkänt arbetsprov som särskilt behörighetskrav. Eftersom det inte finns en områdesbehörighet för det behöver lärosätena ansöka om tillstånd hos UHR.

Tillträdesutredningen har i sin enkät till lärosätena ställt frågor om områdesbehörigheterna och om de är ändamålsenliga. Av svaren framgår att en majoritet, 78 procent, av lärosätena inte anser att dagens system är ändamålsenligt. Flera lärosäten menar att kopplingen till meritkurser i områdesbehörigheterna gör att det blir förvirrande eftersom meritkurserna handlar om meritvärdering och inte behörighetskrav. Några lärosäten menar att lärosätena själva bör få besluta om den särskilda behörigheten generellt, men att någon form av nationellt fastställda särskilda behörigheter behövs för utbildning som leder till yrkesexamen.

4.3.3. Behörig genom så kallad reell kompetens

Såväl grundläggande som särskild behörighet kan uppnås genom det som har kommit att kallas reell kompetens. Det motsvarar det som i högskoleförordningen uttrycks på följande sätt: ”[…] genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.”11

Den här möjligheten att bli behörig infördes i högskoleförordningen 2003 efter att regeringen hade lagt förslaget i propositionen

Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15).12 Av propositionen fram-

går att den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen också ska anses ha grundläggande behörighet. Varje högskola ska göra en individuell bedömning av sökandes reella kunskaper. Bedömningarna ska inte göras schablonmässigt utan högskolan måste göra en individuell värdering av de åberopade meriterna.13 Parallellt med detta fanns också möjligheten att bli grundläggande behörighet genom ålder, arbetslivserfarenhet och angivna kunskaper i svenska och engelska, den så kallade 25:4-regeln.

I propositionen Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107)14föreslog regeringen att 25:4-regeln skulle avskaffas. Man menade att den i princip innebar ett ålderskrav, det vill säga hade man fyllt 25 år så betraktades man som behörig till högskoleutbildning. Bestämmelsen var en ren schablon och ingen kvalitativ bedömning av vad man hade tillgodogjort sig från sin arbetslivserfarenhet fanns med. Regeringen hänvisade i stället till bedömningen av reell kompetens och att den skulle utvecklas och fullt ut ersätta 25:4regeln. Regeringen menade att bedömning av reell kompetens är ett mer rättvist system eftersom bedömningarna baseras på faktisk kompetens och inte på schabloner.

I den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen används en schablon vid en första bedömning av den grundläggande behörigheten.

117 kap. 5 § högskoleförordningen. 12Prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98). 13 Ibid., s. 54. 14Prop. 2006/07:107 Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (bet. 2006/07:UbU17, rskr. 2006/07:202).

Denna schablon är framtagen av SUHF och utformad som en rekommendation från SUHF15 (se kapitel 5).

Det är svårt att få någon riktig bild av i vilken omfattning lärosätena bedömer reell kompetens. I en nyligen remitterad departementspromemoria om validering16, i UHR:s rapport om breddad rekrytering17och i Valideringsdelegationens förslag till nationell strategi för validering18 framgår det att valideringar eller bedömningar inte genomförs i den utsträckning som det skulle kunna göra i samband med antagningen. Tillträdesutredningen har uppfattat att bedömningar av reell kompetens görs, men att sättet som lärosätena registrerar reell kompetens på i antagningssystemet NyA kan ge en missvisande bild av i vilken grad dessa bedömningar görs. Vid bedömning av reell kompetens för grundläggande behörighet utöver SUHF:s rekommendation registreras det inte i NyA som reell kompetens för grundläggande behörighet utan som undantag från den grundläggande behörigheten. Det beror på att bedömningen är gjord av ett enskilt lärosäte och att beslutet därför omfattar den sökta utbildningen. Det är endast då det finns gemensamma tillämpningsbeslut, till exempel i form av en rekommendation från SUHF, som ett beslut kan registreras som giltigt vid alla lärosäten som använder sig av NyA. Mer om tillämpning av regelverket finns i kapitel 5.

Regeringen har i budgetpropositionen för 201619 framfört att det ska vara prioriterat att alla som har behov av att få sin reella kompetens bedömd inom högre utbildning får den möjligheten. Regeringen har, efter förslag i budgetpropositionen, avsatt 30 miljoner kronor till och med 2018 för att utveckla processer och strukturer för bedömning av reell kompetens. UHR har inom den satsningen fått regeringens uppdrag att samordna en pilotverksamhet med syfte att etablera en varaktig struktur för stöd till lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens och för ökat samarbete mellan lärosäten i bedömningen. Tanken är att pilotverksamheten ska övergå till

15 Rekommendationer om bedömning av reell kompetens för grundläggande behörighet. Rekommendation 2009:2, Sveriges universitets- och högskoleförbund. 16Ds 2016:24 Validering med mervärde. 17 Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? UHR, 2016. 18SOU 2017:18 En nationell strategi för validering. Delbetänkande av Valideringsdelegationen 2015–2019. 19Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen 2016 utg. omr. 16 Utbildning och universitetsforskning.

en varaktig struktur för arbetet med bedömning av reell kompetens efter 2018.20

UHR har också fått i uppdrag av regeringen att genomföra en försöksverksamhet för att utveckla bedömningen av viss utländsk högskole- och yrkeshögskoleutbildning under perioden 2016–2020. UHR ska vidareutveckla sin bedömning av utländsk utbildning för att, med stöd av en validering som utförs av universitet och högskolor eller utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan, också kunna bedöma avslutad eftergymnasial utbildning med bristande dokumentation. Myndigheten ska också utveckla en process för att personer som har en dokumenterad men oavslutad högskoleutbildning ska kunna få sin utbildning bedömd. Målgruppen för försöksverksamheten inkluderar personer som omfattas av etableringsinsatser för vissa nyanlända.21

4.3.4. Behörighetsgivande förutbildning

Förordning (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor, det så kallade basåret, syftar till att ge studenten kunskaper motsvarande de krav på särskild behörighet som ställs för en viss högskoleutbildning. Antagningen ska ske samtidigt till förutbildningen och den efterföljande utbildningen. Förutbildningen får omfatta högst ett år och får erbjudas i anslutning till alla program som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare under vissa förutsättningar. Det ska finnas brist på behöriga sökande till den efterföljande utbildningen och det ska finnas ett behov på arbetsmarknaden av utbildad arbetskraft. Den behörighetsgivande förutbildningen ger ett intyg där det ska framgå vilka krav på särskild behörighet som förutbildningen motsvarar.

Intyget från förutbildningen kan också användas vid ansökan till annan högskoleutbildning, det vill säga inte bara till den efterföljande utbildningen. Om en sökande utöver intyget har betyg, konkurrerar han eller hon i betygsgruppen BII. Intyget från förutbildningen ges inte något meritvärde.22

20 Dnr U2015/05986/UH. 21 Dnr U2016/02796/UH. 22Högskolförordningen (1993:100), bilaga 3.

4.3.5. Undantag från behörighetsvillkor

Enligt 7 kap. 3 § högskoleförordningen får en högskola, om det finns särskilda skäl, besluta om undantag från något eller några behörighetsvillkor. En högskola ska göra undantag från något eller några behörighetsvillkor, om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Bestämmelserna gäller både för krav inom ramen för den grundläggande behörigheten och för den särskilda behörigheten.

Bestämmelser om att en högskola får besluta om undantag från ett eller flera behörighetsvillkor har funnits länge. När nuvarande högskoleförordning infördes föreskrevs att om det föreligger särskilda skäl får högskolan besluta om dispens från något eller några behörighetsvillkor. I slutet av 1996 gjordes ett tillägg om att när det är fråga om dispens för en viss sökande ska det beaktas om den sökande genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Den 1 januari 2003 fick bestämmelsen i stort den lydelse som gäller i dag. Det föreskrevs då att om det finns särskilda skäl, får högskolan besluta om undantag från något eller några behörighetsvillkor. Vidare angavs att en högskola ska göra undantag från något eller några behörighetsvillkor om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig den sökta utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Samtidigt infördes bestämmelser om reell kompetens i bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet (se avsnitt 4.3.3).

Förarbeten till ändringarna som trädde i kraft 2003 finns i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15)23. I propositionen anges följande.

Som nyligen redovisats måste en översyn av högskoleförordningens regler om dispens och behörighet göras. Regeringen avser att i samband därmed förtydliga formuleringen om undantag från något eller några behörighetsvillkor, så att det klart framgår att en högskola får tillämpa bestämmelsen såväl generellt som i det enskilda fallet. Undantag från behörighetsvillkoren bör exempelvis kunna göras om antalet behöriga sökande till en viss utbildning är färre än antalet platser. I dessa fall kan högskolorna samtidigt erbjuda studenterna en möjlighet att på ett enkelt sätt komplettera sina kunskaper, antingen genom en mer etablerad samverkan med annan utbildningsanordnare eller genom att integrera

23Prop. 2011/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98).

kompletterande undervisning i den ordinarie utbildningen. Det bör dessutom framgå av lärosätets antagningsordning i vilka situationer undantag från behörighetsvillkoren bör göras. Lärosätet ansvarar för att utbildningen svarar upp mot fastställda kvalitetskrav även om undantag från behörighetsreglerna medgivits.24

I propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162)25 anförs att undantag från behörighetsvillkoren kan göras till exempel för att främja studerandeutbyte när det gäller utländska studenter som läser kurser enbart på engelska. Det anges även att undantag bör kunna användas när det gäller sökande med funktionshinder som trots att de inte uppfyller kraven för till exempel grundläggande behörighet har förutsättningar att tillgodogöra sig den sökta utbildningen.26

4.4. Urvalet till högskolan

Oftast är det urvalssystemet som hamnar i fokus då tillträdesbestämmelserna diskuteras eller då media rapporterar om frågan. Det är inte konstigt eftersom urvalet till konkurrensutsatta utbildningar kan få stora konsekvenser och till och med vara livsavgörande för många. De urvalsinstrument som används måste vara rättssäkra och transparenta på så sätt att det måste vara tydligt på vilka grunder urvalet görs. Urvalsinstrumenten måste också upplevas som rättvisa på så sätt att en sökande med ett högre meritvärde antas framför en sökande med ett lägre meritvärde och genom att sökande i samma urvalsgrupp konkurrerar på likvärdiga villkor.

Det är även urvalets utformning som får störst konsekvenser för de sökande och som har det starkaste signalvärdet till framför allt gymnasieelever. Den modell för meritvärdering av betygen som används och hur urvalet i övrigt utformas kan få olika konsekvenser. Ibland är dessa konsekvenser sådana man har velat uppnå från statsmakternas sida, ibland blir konsekvenserna tydliga först efter ett tag. Sökande är kreativa när det gäller att pröva ett systems olika möjligheter.

24 Ibid., s. 59. 25Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola (bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160 och bet. 2005/06:UbU15, rskr. 2005/06:214). 26 Ibid., s. 170.

Det är vanligt att en sökande konkurrerar i fler än en urvalsgrupp. Det gäller särskilt sökande i de lägsta åldersgrupperna. I antagningen till höstterminen 2015 konkurrerade knappt 70 procent av de sökande i betygsgruppen BI (betyg direkt från gymnasieskolan, se nedan), och som var 19–21 år, i ytterligare minst en urvalsgrupp. Motsvarande andel för dem i åldersgruppen 22–24 år var 66 procent. Bara en promille av de sökande till nybörjarprogram hade endast ett högskoleprovsresultat att konkurrera med. Det är framför allt sökande över 25 år som har blivit behöriga genom reell kompetens eller genom den tidigare 25:4-regeln.27

4.4.1. Fördelning av platser mellan olika urvalsgrunder

Enligt högskoleförordningen är urvalsgrunderna betyg, resultat från högskoleprovet och lokalt beslutade urvalsgrunder (7 kap. 12 §). Av platserna på en utbildning ska minst en tredjedel fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat på högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder (7 kap. 13 §). Om det finns särskilda skäl, får UHR medge att ett lärosäte fördelar platserna på ett annat sätt (7 kap. 15 §). Platserna får då fördelas på grundval av någon eller några av de urvalsgrunder som anges i 7 kap. 12 §. Lärosätena ansöker framför allt om att få fördela en större andel av platserna på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder och därmed också en mindre andel än en tredjedel på grundval av högskoleprovsresultat och betyg.

4.4.2. Betygsurvalet

De allra flesta, 98 procent, av de som söker till en utbildning på grundnivå är behöriga genom gymnasiebetyg eller omdöme från folkhögskola. I det nuvarande systemet gäller, som vi tidigare har nämnt, att om man en gång har uppnått grundläggande behörighet genom gymnasieutbildning eller motsvarande så gäller det för de allra flesta även framöver. Att det ska vara så också i fortsättningen framgår av direktiven till utredningen. Det innebär också att sökande

27 Stycket baseras på uppgifter från antagningssystemet NyA som utredningen har fått från UHR.

med betyg från olika gymnasiesystem konkurrerar med varandra och det behöver därför finnas bestämmelser för hur olika betyg ska meritvärderas så att de kan jämföras med varandra i urvalet. Även sökande med utländska betyg konkurrerar i samma grupp som sökande med betyg från svensk gymnasieskola. Däremot har sökande med omdöme från folkhögskola en egen grupp inom betygsurvalet.

Inom betygsurvalet sker en platsfördelning utifrån antalet behöriga sökande i respektive grupp. För närvarande finns fyra olika sökandegrupper: betyg direkt från gymnasieskolan (BI), betyg direkt från Gy 2011 (BIex, som dock upphör efter antagningen till vårterminen 2017), betyg som har kompletterats efter gymnasieskolan (BII), med några undantag, och omdöme från folkhögskola (BF). Betygsgruppen för betyg som i efterhand har kompletterats, BII, infördes i antagningen till höstterminen 2010. Det finns olika slags kompletteringar och sökande med dessa olika kompletteringar förs till BI eller till BII eller till båda urvalsgrupperna:

  • Behörighetskomplettering: sökande som har kompletterat med betyg i kurser som inte ingår i programmet från gymnasieskolan och som krävs för behörighet.
  • Så kallade konkurrenskompletteringar:

– Utbyteskomplettering: sökande som har kompletterat med ett

högre betyg i en kurs som ingår i programmet från gymnasieskolan och som han eller hon redan har ett betyg i. – Tilläggskomplettering: sökande som har kompletterat med ett

betyg i en kurs som inte ingår i slutbetyget från programmet i gymnasieskolan. Denna form av komplettering gäller för sökande som före den 1 januari 2010 uppfyllde kraven för grundläggande behörighet. – Meritpoängskomplettering: sökande som har kompletterat

med ett betyg i en kurs som inte ingår i programmet från gymnasieskolan och som ger meritpoäng.

Längre ner beskrivs vilka kompletteringar som hänförs till vilken betygsgrupp. Regeringens beslut om att införa en särskild kompletteringsgrupp inom betygsurvalet syftade till att det skulle bli svårare att konkurrera om platser på en utbildning om man hade kompletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen i efterhand. Den

dåvarande Tillträdesutredningen föreslog i sitt betänkande att möjligheten att använda utbyteskompletteringar i urvalet skulle tas bort.28Skälen till varför regeringen ändå beslutade att möjligheten skulle få vara kvar framgår inte av förarbetena. Den särskilda betygsgruppen skulle gälla för alla kompletteringar eftersom regeringen ansåg att en sökande som hade kompletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen aldrig ska gå före den som sökt på sina betyg direkt från gymnasieskolan.29Det var vid den här tidpunkten femton gånger vanligare att barn till högre tjänstemän och akademiker hade höjt betygen till högsta nivå inom den kommunala vuxenutbildningen än barn från arbetarklassen. Av ett svar på en brevfråga till Utbildningsdepartementet från allmänheten, daterat i september 2012, framgår att det är tekniskt svårt att särskilja behörighetskomplettering från konkurrenskomplettering. Vad som är behörighetskomplettering kan i ett annat fall vara konkurrenskomplettering. Därför skulle även den som har behörighetskompletterat konkurrera i den särskilda urvalsgruppen.30 Ytterligare en åtgärd som ingick i beslutet om en särskild betygsgrupp var att fördelningen av platser mellan BI och BII skulle ske i ytterligare ett steg – efter att platserna har fördelats utifrån antalet behöriga sökande, förs en tredjedel av platserna i BII över till BI.

Olika bestämmelser för kompletteringar gäller för olika grupper av sökande. Sökande med utländska betyg kan till exempel inte utbyteskomplettera eftersom de svenska gymnasiekurserna inte överensstämmer med deras betyg. I stället kan de tilläggskomplettera med vissa kurser som UHR har fastställt. Dessa betyg viktas med 1,2 i meritvärderingen. Sökande med betyg från svensk gymnasieskola kan bara använda tilläggskompletteringar om betyget är utfärdat före 2010.31Bestämmelserna skiljer sig också åt för när en sökande konkurrerar i BI, i BII eller både i BI och BII och det är svårt att förstå exakt varför en viss grupp av sökande hamnar i den ena eller andra gruppen. Sökande som har en yrkesexamen från gymnasieskolan och som har kompletterat för grundläggande behörighet konkurrerar i BI. Det gör också utländska sökande (utom sökande med betyg från

28SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan, s. 323–324. 29 ”Nu stoppar vi komvux som gräddfil till högskolan”, Hallengren och Pagrotsky, DN Debatt, 2006. 30 Dnr U2012/4335/UH. 31 UHR:s föreskrifter om grundläggande behörighet och urval, UHRFS 2013:01.

IB och EB) som har kompletterat för grundläggande behörighet. Alla övriga sökande som har kompletterat för behörighet hamnar i BII. De som har konkurrenskompletterat konkurrerar både i BI med sitt ursprungliga meritvärde och i BII med sitt meritvärde efter komplettering. En komplettering för behörighet kan också vara en utbytes- eller tilläggskomplettering, men när en kurs behövs för behörighet, placeras den sökande enbart i BII. Det är UHR som meddelar föreskrifter om detta, förutom när det gäller sökande som har en examen från ett yrkesprogram i gymnasieskolan och som har kompletterat med kurser för grundläggande behörighet. Det regleras i bilaga 3 till högskoleförordningen.

Från och med januari 2007 är det inte möjligt att inom den kommunala vuxenutbildningen läsa om kurser som man har ett godkänt betyg i för att få ett högre betyg. För att höja betyg hänvisas man i stället till att göra en prövning. Prövning innebär att skolan prövar om personen uppfyller de olika betygsstegens kunskapskrav i kursen. Enligt Skolverkets allmänna råd om prövning32 ska en prövning vara en allsidig prövning av en persons kunskaper enligt kursen mål. Skolorna kan ta ut en avgift på högst 500 kronor av en person som vill gå upp för prövning.

Inför att de första eleverna från den nya gymnasieskolan skulle kunna söka till högskolan, beslutade regeringen att de skulle konkurrera om platser dels i BI, dels i en egen urvalsgrupp – BIex. Anledningen till en lösning med dubbla urvalsgrupper var att det sannolikt skulle bli svårare att få högsta betyg (A) i den nya betygsskalan (A–F) jämfört med att få MVG i den gamla skalan (IG, G, VG, MVG). Sökande från Gy 2011 skulle därmed ha svårt att konkurrera om platser. Att bara låta dem konkurrera i en egen urvalsgrupp skulle inledningsvis innebära att endast få platser skulle genereras till den gruppen. Syftet med dubbla urvalsgrupper för sökande från Gy 2011 var att de inte skulle missgynnas i antagningen. Beslutet gäller för en övergångsperiod om tre år – från och med antagningen till höstterminen 2014 till och med antagningen till vårterminen 2017. Det innebär sålunda att BIex inte kommer att finnas i antagningen till höstterminen 2017.

32 Prövning – för grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning, Skolverket, 2016.

Uppföljning av BI och BII

Dåvarande Högskoleverket genomförde efter antagningen till höstterminen 2010 en uppföljning av de nya bestämmelser som då hade införts.33I den ingick bland annat en uppföljning av antagningen i BI respektive BII till ett antal yrkesprogram. Ett syfte med att införa BII var, som nämns ovan, att det skulle bli svårare att konkurrera om platser om man i efterhand hade kompletterat sina betyg. Högskoleverkets uppföljning visade bland annat att det till fyra av fem av de större yrkesprogram som följdes upp, var högre meritvärde i BI än BII, det vill säga det var svårare att antas i BI. Det var alltså tvärtemot intentionerna med reformen. Högskoleverket menade att det faktum att det krävdes lägre betyg i BII än i BI borde betyda att det till de aktuella utbildningarna måste ha funnits fler som hade behörighetskompletterat än konkurrenskompletterat och som hade lägre meriter än sökande i BI. Dessutom fick inte äldre sökande vid den här tidpunkten meritpoäng eller meritpoängskompensation, vilket drog ner meritvärdena ytterligare i BII jämfört med BI.

För att se om det har fortsatt att vara lättare att antas i BII fick UHR i uppdrag i regleringsbrevet för 2016 att göra ytterligare uppföljningar. UHR genomförde uppföljningen så att den skulle vara jämförbar med den som Högskoleverket tidigare hade genomfört.34UHR har för sin uppföljning valt att följa upp program som leder till civilekonom-, civilingenjörs-, läkar-, sjuksköterske- och socionomexamen under perioden höstterminerna 2011–2015. Från och med höstterminen 2014 jämförs BII med BI eller BIex, beroende på i vilken grupp det lägsta meritvärdet finns. Uppföljningen visar att meritvärdet höstterminen 2015 var högre i BII än i BI/BIex för fyra av de fem yrkesprogram som ingick i uppföljningen, där undantaget är civilekonomutbildningen. UHR menar dock att det faktum att det är högre meritvärde i BII än i BI/BIex inte har någonting med bestämmelserna om BI och BII och platsfördeningen dem emellan att göra eller att fler har höjt sina meritvärden genom konkurrenskomplettering. Snarare är det färre över tid som har konkurrenskompletterat jämfört med antalet som har behörighetskompletterat

33 Första antagningen med de nya reglerna – en uppföljning av antagningen till höstterminen 2010, Högskoleverket, Rapport 2011:7 R. 34 Uppföljning av betygsgrupperna I och II, en uppföljning av antagningen höstterminerna 2010 till 2015, UHR, 2016.

och som konkurrerar i samma grupp. I stället menar UHR att de högre meritvärdena i BII beror på dels större möjligheter för sökande med äldre betyg att få meritpoäng eller meritpoängskompensation (och det är ofta de som konkurrerar i BII), dels att meritvärdena för sökande direkt från gymnasieskolan är lägre från och med höstterminen 2014 och de konkurrerar i BI och BIex.

I de uppgifter som UHR har tagit fram till utredningen ingår uppgifter om antal konkurrens- och behörighetskompletteringar som omfattar utbildning som leder till en yrkesexamen. Utvecklingen generellt mellan höstterminen 2012 och höstterminen 2016 är att behörighetskompletteringarna har ökat, medan konkurrenskompletteringarna har minskat. Det är nu fler som har kompletterat sina betyg för att bli behöriga än konkurrenskompletterat. Om man tittar på de mest eftertraktade utbildningarna gäller inte detta för sökande till utbildning som leder till juristexamen, men väl för sökande till utbildning som leder till läkar- respektive veterinärexamen. Av de sökande i BII till juristutbildningen höstterminen 2016 hade 52 procent konkurrenskompletterat och 48 procent behörighetskompletterat. Att det är en mindre andel som har behörighetskompletterat till juristutbildningen kan bero på att elever på de högskoleförberedande programmen normalt läser de kurser som krävs för behörighet inom ramen för sitt program. Motsvarande andelar för sökande till läkarutbildningen var 19 respektive 81 procent. En relativt stor andel av de sökande i BII till psykologutbildningen hade konkurrenskompletterat, 41 procent. Åldersfördelningen bland dem som använder behörighetskompletterade betyg i antagningen till yrkesexamensprogram visar att sökande som var 24 år och äldre stod för 64 procent av ansökningarna och de som var 23 år och yngre stod för 36 procent. Samma fördelning var det för konkurrenskompletterade betyg.

Uppgifter som utredningen har fått från Skolverket om åldersfördelning bland dem som har prövat inom den kommunala vuxenutbildningen, visar att den största åldersgruppen är den mellan 20 och 24 år. År 2015 var det drygt 7 000 personer i den åldergruppen som hade gjort en prövning. Motsvarande siffra för åldergruppen 25–29 år var drygt 3 800 och för åldersgruppen 30–34 år drygt

2 100.35Av dessa uppgifter framgår inte syftet med prövningarna, det vill säga om det är för att höja meritvärdet eller för behörighet.

Uppföljning av BIex

UHR har också följt upp gruppen sökande i BIex från och med antagningen till höstterminen 2014 till och med antagningen till höstterminen 2016.36Uppföljningen av antagningarna till höstterminen 2014, vårterminen 2015 och höstterminen 2015 visar att meritvärdena har varit lägre för den gruppen jämfört med för sökande med äldre betyg. De antogs också i lägre utsträckning till utbildningar där det krävdes höga meriter trots att BIex fanns. Hösten 2015 var 19-åriga sökandes meritvärden ungefär desamma som hösten 2014, men deras möjligheter att antas hade förbättrats genom att det var ungefär dubbelt så många sökande i BIex hösten 2015 jämfört med hösten 2014. Även i antagningen till höstterminen 2016 är de sökande 19åringarnas meritvärde lägre jämfört med de 19-åringar som sökte till höstterminen 2013. Deras möjligheter att konkurrera om platser på utbildningar där det krävs höga meritvärden har ökat hösten 2016 jämfört med hösten innan. UHR menar att det sannolikt har att göra med att gruppen behöriga sökande som genererar platser till BIex nästan är 50 procent större höstterminen 2016 jämfört med höstterminen 2015. Det har gynnat de yngre sökande, med bättre meritvärden än sökande som är 22 år och äldre.

UHR menar i sin uppföljning att den nya betygsskalan inte längre påverkar de yngre sökandes chanser att antas till utbildningar där det krävs höga meriter. Myndighetens bedömning är att konsekvenserna av att avskaffa BIex inför antagningen till höstterminen 2017 inte kommer att bli så stora för de unga och deras chanser att antas, men menar samtidigt att det är svårt att förutse konsekvenserna av att urvalsgruppen tas bort och att det kan slå olika för olika utbildningar. Bedömningen att konsekvenserna inte kommer att bli så stora för unga sökande gäller dock under förutsättning att meritvärderingen av sökande med utländska betyg anpassas till Gy 2011 och den sexgradiga betygsskalan. Den har hittills varit anpassad till den tidigare

35 Dnr Komm2016/00939. 36 Antagning till högre utbildning höstterminen 2016, analys av antagningsomgångarna och trender i antagningsstatistiken, UHR, 2016.

fyrgradiga svenska skalan. Det har gjort att de med utländska betyg har fått ett högre meritvärde än om de hade meritvärderats mot den nya skalan. UHR har anpassat betygsskalorna från ett antal länder och från IB och EB och de nya skalorna gäller från och med antagningen till höstterminen 2017.37

Meritpoängens införande

En av de stora förändringarna i de tillträdesbestämmelser som infördes 2010 rörde meritvärderingen av betyg. För att stimulera elever i gymnasieskolan att läsa mer och svårare kurser i matematik, engelska och moderna språk samt kurser som ansågs särskilt relevanta för den sökta utbildningen(områdeskurser), skulle maximalt 2,5 poäng, så kallade meritpoäng, kunna läggas till jämförelsetalet. Meritkurserna skulle kopplas till respektive områdesbehörighet för att tydliggöra vilka kurser som var meriterande för olika utbildningar. Regeringens skäl för att införa meritpoäng var att uppmuntra elever i gymnasieskolan att läsa språk och matematik på fördjupande nivå. Regeringen menade att sådana studier är väsentliga ur såväl den enskildes som samhällets perspektiv i en allt mer internationell och kunskapsorienterad värld. De områdeskurser som också skulle införas var viktiga för att premiera studier i gymnasieskolan som är relevanta för den högskoleutbildning som en elev avser att söka. Regeringen menade också att en sådan premiering sänder en tydlig signal om att det lönar sig att i gymnasieskolan fördjupa sig i ämnen som är relevanta för den högre utbildning som eleven är intresserad av. Regeringen såg en risk i att antalet elever som väljer språk och matematik skulle minska ytterligare om inte meritpoäng för dessa kurser infördes från och med antagningen till höstterminen 2010. Statistik visade att färre elever valde att läsa både moderna språk och fördjupande kurser i matematik vid den här tiden .38

Regeringens intention var att bestämmelserna om meritpoäng skulle gälla för dem som hade betyg från den gymnasieskola som infördes 2001 och gälla från och med antagningen till höstterminen 2010. Elever som påbörjade gymnasieskolan från och med hösten

37 Föreskrifter om ändring i Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:1) om grundläggande behörighet och urval, UHRFS 2016:5. 38Prop. 2006/07:107 Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet, s. 23–26.

2007 skulle därmed kunna välja kurser för att få meritpoäng. Den grupp som redan hade gått ut gymnasieskolan, när den nya bestämmelsen blev känd, det vill säga någon gång mellan våren 2003 och våren 2007, kunde dock inte göra dessa aktiva val utan kunde hoppas på att retroaktivt få meritpoäng om de hade läst någon eller några av meritkurserna. Samtidigt infördes en särskild urvalsgrupp för sökande med utländska betyg, BIII, eftersom de inte skulle kunna få meritpoäng. Sökande med äldre svenska betyg skulle dock konkurrera i samma grupp som de med betyg utfärdade enligt 2001 års kursplaner.

I samband med införandet av Gy 2011 ändrades bestämmelserna om meritpoäng för de sökande som framöver skulle ha en gymnasieexamen. Den nya gymnasieskolan skulle i sig innebära en bättre förberedelse för högskolestudier än den tidigare gymnasieskolan och det valbara utrymmet skulle inte heller vara lika stort som tidigare. Därför togs meritpoäng för områdeskurserna bort och meritpoäng skulle endast kunna tillgodoräknas för kurser i matematik, engelska och moderna språk. Även för den här gruppen skulle maximalt antal meritpoäng vara 2,5, men fördelningen av poäng mellan matematik, engelska och moderna språk ändrades för den här gruppen.

Företrädare för gymnasieutbildningarna IB, EB, Ålands gymnasieutbildning och den svenskspråkiga utbildningen i Paris, Lycée international uppvaktade regeringen inför att meritpoäng skulle börja tillämpas i antagningen och begärde att deras sökande skulle konkurrera i samma grupp som sökande med betyg från svensk gymnasieskola genom att låta även dem omfattas av bestämmelserna om meritpoäng. De befarade att det till många utbildningar inte skulle bli några platser i gruppen för utländska betyg och att deras elever därmed skulle missgynnas. Regeringen beslutade i december 2009 att ändra bestämmelserna så att denna grupp av sökande med utländska betyg skulle få konkurrera i samma grupper som sökande med svenska gymnasiebetyg. För att kunna konkurrera på likvärdiga meriter skulle även gruppen sökande med betyg från IB, EB, Ålands gymnasieutbildning och Lycée international få tillgodoräkna sig meritpoäng inför antagningen till höstterminen 2010. Övriga sökande med utländska betyg skulle dock ha en egen urvalsgrupp. Detta fick till följd att mycket få platser genererades för gruppen sökande med utländska betyg som konkurrerade i den särskilda urvalsgruppen. Det konstaterades att bestämmelsen stred mot EU-rätten och den nor-

diska överenskommelse om att behandla sökande från övriga nordiska länder på samma sätt som sökande med betyg från svensk gymnasieskola.39

I samband med antagningen till höstterminen 2012 infördes en form av meritpoängskompensation för sökande med utländska betyg. Det medförde i sin tur protester från svenska sökande med betyg utfärdade före 2003. Det ledde till beslut som innebar att sökande med betyg från svensk gymnasieskola utfärdade 1997–2002 kan få tillgodoräkna sig meritpoäng fullt ut från och med 2012. Från och med 2013 kan sökande med betyg utfärdade 1995–1996 få tillgodoräkna sig meritpoäng och från och med 2015 kan sökande med betyg utfärdade 1994 och tidigare få meritpoängskompensation. Numera kan sålunda alla sökande i betygsgruppen få meritpoäng eller meritpoängskompensation.

Meritpoäng ges för kurser som ligger över behörighetsnivån. Om matematik 3 b/c krävs för särskild behörighet kan meritpoäng alltså ges för kursen matematik 4 och högre kurser. Det innebär att en sökande kan få olika många meritpoäng beroende på vilken utbildning han eller hon söker i högskolan.40

Regelverket för meritpoängen gör att elever redan i årskurs 5 eller 6 i grundskolan kan behöva göra val för att maximera sina möjligheter att få tillgodoräkna meritpoäng. Det gäller moderna språk, där språkval kan göras i grundskolan, medan kurserna moderna språk 1–7 ges i gymnasieskolan. Eleverna börjar sålunda läsa språk på olika nivåer i gymnasieskolan beroende på om de har läst språk i grundskolan eller inte och beroende på vilka språk de i så fall har läst där. Meritpoäng ges främst för kurs 3 och 4, men kan också ges för ett nybörjarspråk beroende på vilka kurser i moderna språk som den sökande till högskolan i övrigt har läst, och för moderna språk 5. Det här betyder att det framför allt är kurser på nivå 3 och 4 som eleverna väljer i stället för på nybörjarnivå och det har lett till att elever nästan uteslutande läser spanska, tyska och franska eftersom det är de språken som erbjuds i grundskolan. För övriga språk kan elever i gymnasieskolan inte nå lika långt och därmed inte heller maximera sina meritpoäng.

39 Första antagningen med de nya reglerna – en uppföljning av antagningen till höstterminen 2010. Högskolverkets rapport 2011:7 R. 40Högskoleförordningen, bilaga 3.

När det gäller meritpoängskompensation är det ett värde på skalan 0,00-2,50 som läggs på jämförelsetalet (betygssnittet) och värdets storlek utgår från vilket jämförelsetal personen har från gymnasieskolan. Kompensationen ges oavsett om man har läst några meritkurser eller inte.41

Omfattning av elever som läser meritkurser samt av sökande och antagna till högskolan som får meritpoäng

Statens skolverk (Skolverket) skriver i sin rapport Uppföljning av

gymnasieskolan. Regeringsuppdrag – en uppföljning och analys av gymnasieskolan (april 2016) att det i myndighetens kontakter med

gymnasieskolor har framkommit att elever i hög grad väljer meritpoängskurser inom ramen för det individuella valet. Skolverket menar att meritpoäng på så sätt fått avsedd effekt. Andra kurser, som till exempel estetiska kurser, väljs bort eftersom det inte finns utrymme att läsa dem om meritkurserna fyller det valbara utrymmet för eleverna. Bestämmelserna om meritpoäng kan också ge effekter på vilka program elever väljer. Till exempel väljs högskoleförberedande program framför yrkesprogram eftersom det är svårt, på vissa av programmen omöjligt, att få programfördjupningen och det individuella valet att räcka till för val av meritkurser eftersom eleverna på dessa program också behöver ta det utrymmet i anspråk för att läsa in grundläggande och eventuell särskild behörighet. Skolverket poängterar i rapporten att erfarenheterna inte baseras på systematiskt inhämtad information och att de därför inte är fullt generaliserbara i hela gymnasieskolan.

För gruppen med en gymnasieexamen har engelska 7 som enskild kurs gett relativt många meritpoäng jämfört med de andra meritkurserna. Kursen krävs varken för grundläggande eller särskild behörighet. Kursen är inte obligatorisk i något högskoleförberedande program i gymnasieskolan. Ett antagande är att kursen i stor utsträckning väljs för meritpoäng. Kursen engelska 7 ger 1 meritpoäng, medan moderna språk 3, 4 och 5 ihop kan ge högst 1,5 meritpoäng.

41 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om grundläggande behörighet och urval (UHRFS 2013:1); Föreskrifter om ändring i Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:1) om grundläggande behörighet och urval, UHRFS 2015:1.

Eftersom moderna språk 3 och 4 tillsammans kan ge 1,5 meritpoäng väljer få elever att läsa den högsta kursen i moderna språk. Genom att läsa engelska 7 och moderna språk 3 och 4 kan en sökande få ihop maximalt antal meritpoäng. I matematik kan kurser från nivå 2 och uppåt, beroende på behörighetskravet, ge maximalt 1,5 meritpoäng.

Uppgifter som utredningen har fått tagit del av från Skolverket, och som omfattar avgångselever våren 2016, visar att kursen engelska 7 är en kurs som många elever på högskoleförberedande program väljer att läsa.

  • På ekonomiprogrammet hade 71 procent läst kursen.
  • På naturvetenskapsprogrammet hade 73 procent läst kursen.
  • På samhällsvetenskapsprogrammet hade 66 procent läst kursen.
  • På teknikprogrammet hade 63 procent läst kursen.

Moderna språk är obligatoriskt ämne på fyra av de högskoleförberedande programmen: ekonomiprogrammet, humanistiska programmet, naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet. Ämnet omfattar en eller två kurser, det vill säga 100 eller 200 poäng, på de fyra programmen. Några exempel på i vilken omfattning elever på olika program läser moderna språk är:

  • På ekonomiprogrammet, där 100 poäng är obligatoriska, hade

79 läst moderna språk 3 och 42 procent moderna språk 4.

  • På samhällsvetenskapsprogrammet, där 200 poäng är obligatoriska, hade 73 procent läst moderna språk 3 och 62 procent moderna språk 4.
  • På teknikprogrammet, där det inte är obligatoriskt att läsa moderna språk, hade 22 procent läst moderna språk 3 och 9 procent moderna språk 4.

Kursen matematik 5, som inte är ett särskilt behörighetskrav till något högskoleprogram och inte obligatorisk på något program i gymnasieskolan, är också en kurs som relativt många elever väljer. Elever på naturvetenskapsprogrammet och på teknikprogrammet har större möjligheter att läsa kursen än andra elever, men möjligheterna varierar mellan inriktningarna på dessa två program. Bland avgångseleverna från naturvetenskapsprogrammet våren 2016, hade 56 pro-

cent läst matematik 5. På inriktningen naturvetenskap var motsvarande andel 65 procent. Av avgångseleverna från teknikprogrammet hade 38 procent läst kursen, medan andelen från inriktning teknikvetenskap var 80 procent. Det är framför allt elever från dessa program som söker till utbildningar där matematik 4 krävs. På både ekonomi- och samhällsvetenskapsprogrammet var det endast ett fåtal elever som hade läst kursen.

Utredningen har också analyserat uppgifter från UHR som omfattar antalet meritpoäng och meritkurser bland sökande och antagna med gymnasieexamen till några yrkesprogram.42 Uppgifter från antagningen till höstterminen 2016 visar bland annat att 100 procent av de antagna i urvalsgrupperna BI och BII till tandläkarprogrammet hade läst meritkurser motsvarande 2,5 meritpoäng eller mer. Till läkarprogrammet var det 99 procent av de antagna och för juristprogrammet 97 procent av de antagna. Det var också stora andelar av de sökande till dessa program som hade maximalt antal meritpoäng.

Till sjuksköterskeprogrammet var det 49 procent av de antagna som hade läst meritkurser som motsvarade 2,5 meritpoäng eller mer och till socionomprogrammet var det 77 procent av de antagna. Till förskollärarprogrammet var meritpoängen inte lika styrande, 26 procent av de antagna hade läst kurser som motsvarade 2,5 meritpoäng eller mer. Till dessa tre program hade en betydligt mindre andel av de sökande maximalt antal meritpoäng jämfört med programmen ovan.

Tittar man på enskilda meritkurser är engelska 7 den meritkurs som den största andelen sökande till yrkesexamensprogrammen har läst. Till nästan samtliga utbildningar ligger andelen på över 50 procent. Till knappt hälften av utbildningarna hade minst 50 procent läst kursen moderna språk 4. Till juristutbildningen, som inte har något särskilt behörighetskrav i matematik, hade ändå 61 procent läst matematik 3, medan 20 procent hade läst matematik 4. Läkarprogrammet har som behörighetskrav matematik 4, 68 procent av de sökande hade läst matematik 5 och ytterligare 8 procent matematik – specialisering. Av de sökande till civilingenjörsprogrammet hade 76 procent läst matematik 5 och ytterligare 15 procent matematik – specialisering. Till de utbildningar som har matematik 4 som behörighetskrav hade mellan 55 och 85 procent av de antagna till program-

42 Dnr Komm2016/00939.

men läst matematik 5. Andelen på läkar- och civilingenjörs-och veterinärprogrammet låg runt 85 procent.43

För utbildningar som det är svårt att komma in på är det tydligt att meritpoängssystemet har varit styrande i valet av kurser i gymnasieskola 2011. De utbildningar som är svårast att bli antagen till är de med högst andel sökande som läst kurser som ger meritpoäng. Även till utbildningar som har något lägre konkurrens om platserna är meritpoängsystemet styrande, men inte i lika hög grad.

Meritvärderingen av betyg

Meritvärderingen av svenska gymnasiebetyg, det vill säga hur det värde som används i betygsurvalet ska räknas fram, regleras i bilaga 3 högskoleförordningen. Meritvärdering varierar beroende på när betyg har utfärdats, men för sökande med gymnasieexamen, det vill säga från Gy 2011, ska meritvärderingen göras enligt nedan.

  • Betygen i de kurser som ingår i ett program från gymnasieskolan ska ges följande siffervärden: F 0; E 10,0; D 12,5; C 15,0; B 17,5; A 20,0
  • Siffervärdet för varje betyg i en kurs ska multipliceras med det antal gymnasiepoäng som det betyget omfattar, varvid ett betygsvärde fås. Vid uträkning av ett betygsvärde ska betyg i en kurs ersättas av ett betyg som den sökande har i samma eller motsvarande kurs, om sistnämnda betyg är högre och omfattar samma antal gymnasiepoäng.
  • Det sammanlagda betygsvärdet för alla betyg i de kurser som ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska divideras med 2 400, varvid ett jämförelsetal fås. Jämförelsetalet ska anges med två decimaler.
  • Gymnasiearbetet räknas inte med eftersom det endast betygssätts med F eller E.
  • Betyg i kurser som inte ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska meritvärderas enligt ovan om kurserna

43 Dnr Komm2016/00939.

1. krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå,

2. är behörighetskurser som avses i 7 kap. 9 §, eller

3. är meritkurser som avses i 7 kap. 18 § och ger meritpoäng. Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet i stället för det som anges ovan, divideras med det samlade antal gymnasiepoäng som har meritvärderats.

  • Sedan jämförelsetalet har räknats ut ska betyg i sådana meritkurser som anges i 7 kap. 18 § tillgodoräknas som meritpoäng.

Högst två och en halv (2,5) meritpoäng får adderas till jämförelsetalet, varav högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet moderna språk och ämnet svenskt teckenspråk för hörande, högst en (1,0) meritpoäng får avse ämnet engelska och högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet matematik.

Betyg i meritkurser ger meritpoäng enligt följande: a) lägst betyget E i kurs 3 i ämnet moderna språk eller i ämnet

svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng, b) lägst betyget E i kurs 4 i ämnet moderna språk eller i ämnet

svenskt teckenspråk för hörande ger en (1,0) meritpoäng, c) lägst betyget E i kurs 5 i ämnet moderna språk eller i ämnet

svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng, d) lägst betyget E i kurs 2 i ämnet moderna språk i ytterligare ett

språk eller i kurs 2 i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande har fått meritpoäng för kurs i ämnet moderna språk enligt b, e) lägst betyget E i kurs 2 i ämnet moderna språk ger en halv (0,5)

meritpoäng, om den sökande har fått meritpoäng för kurs i ämnet svenskt teckenspråk för hörande enligt b, f) lägst betyget E i kursen engelska 7 ger en (1,0) meritpoäng, g) lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över

den kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8– 11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, kursnivån över vad som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grund-

läggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt g, h) lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över

vad som anges i g ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt h, i) lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över

vad som anges i h ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt i, j) lägst betyget E i kursen matematik 5 ger utöver det som anges i

g, h, eller i en halv (0,5) meritpoäng, k) lägst betyget E i kursen matematik – specialisering på lägst den

kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8–11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, är närmast över kursnivån som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grundläggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng.

Meritvärdering av utländska betyg

UHR får meddela föreskrifter om bland annat meritvärdering av betyg från utländsk utbildning. Enligt UHR:s föreskrifter om grundläggande behörighet och urval ska betyg från en utländsk gymnasieutbildning eller motsvarande först överföras till skalan 10,00–20,00 för att få fram ett preliminärt meritvärde enligt en formel som UHR har tagit fram. Den formeln tar hänsyn till det utländska betygssystemets högsta och lägsta värde och till det utländska betygets medelvärde. Meritpoängskompensationen utgår från detta preliminära meritvärde, men läggs på först efter att eventuella kompletteringar har räknats med. När det gäller meritpoängskompensation har UHR fastställt en tabell för det. Till exempel ger betygsvärdet 10,00–11,99 en meritpoängskompensation på 0,50 medan 19,00–20,00 ger en kompensation på 2,50. Kompletteringar som räknas med är sådana som krävs för behörighet eller som kan höja meritvärdet enligt en formel som UHR tagit fram. Kompletteringar viktas med 1,2 för att till viss del kompensera för att sökande med utländska betyg inte kan utbyteskomplettera. Sökande med betyg från EB och IB meritvärderas i särskild ordning och får reella meritpoäng.

Denna modell för uträkning av det preliminära meritvärdet gäller dock inte alla utländska betyg. Vissa betyg, som listas i UHR:s föreskrifter, ska i stället överföras till ett preliminärt meritvärde som utgår från de aktuella ländernas betygsskala. Till dessa länder hör Bangladesh, Brasilien, Danmark, Finland, Frankrike, Island, Lettland och Norge. För de länder som inte räknas upp i listan i UHR:s föreskrifter finns anvisningar om hur omräkning ska göras i den bedömningshandbok som lärosätena och UHR har tagit fram (se kapitel 5).

4.5. Högskoleprovet

4.5.1. Högskoleprovets roll

Det andra generella urvalsinstrumentet, högskoleprovet, är ett allmänt studiefärdighetsprov. Det finns inga begränsningar i vem som kan skriva provet eller hur många gånger. Ett provresultat har en begränsad giltighetstid på fem år. Det är alltid det bästa giltiga provresultatet som används i urvalet, vilket innebär att man aldrig kan förlora på att skriva provet flera gånger. Bland allmänheten har det i alla fall fram till nyligen funnits ett stort förtroende för högskoleprovet. I samband med att högskoleprovet genomförs slås det ofta upp stort i media bland annat genom att kändisars resultat redovisas och att delprovet med ordkunskap i efterhand sprids så att alla ska kunna testa sina kunskaper och inte sällan lägga ut sitt resultat i sociala medier. Inför provet ges ofta tips om hur man ska ta sig an provet, vilka förberedelser som behövs, osv. Sällan har dess roll och innehåll diskuterats i någon vidare krets. Att alla ska kunna skriva högskoleprovet ses som en självklarhet. På senare tid har vi dock sett alltmer negativa skriveriet om provet på grund av det affärsmässiga fusk som erbjuds och genomförs. Att det förekommer organiserat fusk på högskoleprovet är allvarligt. Tillträdesutredningen har inte hanterat frågan om fusk utan den hanteras i särskild ordning. Därför kommer utredningen inte att fördjupa sig i resonemang kring fusket eller lämna förslag till åtgärder för att stävja det.

Högskoleprovet har använts i antagningen sedan 1977. Det började utvecklas redan 1968 på initiativ av den dåvarande Kompetensutredningen. En försöksverksamhet med ett studielämplighetsprov startade 1970 och förebild för provet var det amerikanska SAT

(Scholastic Aptitude Test, numera Scholastic Assessment Test). Regeringen ställde sig i början av 1970-talet positiv till att använda studielämplighetsprovet för urval. Riksdagsbeslut 1975 innebar att högskoleprovet infördes som urvalsinstrument 1977 för den begränsade gruppen 25:4. År 1991 blev högskoleprovet ett generellt urvalsinstrument vid sidan av betygen och kunde skrivas av alla. Anledningen till att även gymnasieelever skulle få göra provet var att man ville minska betygshetsen inom gymnasieskolan. 1983 års tillträdesutredning, som föreslog detta, menade också att det var viktigt att utveckla olika urvalsinstrument för att kunna bredda rekryteringen till högskolan.44

Förutom att högskoleprovet har en egen urvalsgrupp och lärosätena ska fördela minst en tredjedel av platserna via den gruppen då urval behöver göras, kan provet också användas för att särskilja sökande vid i övrigt lika meriter. Några lärosäten använder också högskoleprovsresultatet inom ramen för urvalsgrunden lokalt beslutade urvalsgrunder, se nedan.

I högskoleförordningen regleras att det ska finnas ett gemensamt högskoleprov för alla högskolor i Sverige och att UHR ansvarar för att provet tas fram och också beslutar om resultatet. De högskolor som använder provet som urvalsgrund ska genomföra provet och det får ske i samverkan mellan högskolorna. Även UHR får genomföra provet. Det framgår också att anmälningsavgiften till provet är 450 kronor och att UHR får meddela föreskrifter om provet.45

Uppföljning av provets användning

UHR har på regeringens uppdrag följt upp hur högskoleprovsresultatet används i antagningen, utöver i provurvalet.46 Myndigheten menar att den viktigaste slutsatsen av kartläggningen torde vara att användningen av högskoleprovet utöver provurvalet är begränsad.

44 Tillträde till högre utbildning – en evighetsfråga, Högskoleverkets skriftserie 1997:13 S. 457 kap., 2022 §§högskoleförordningen. 46 Hur använder lärosätena resultat från högskoleprovet utanför provurvalet? Kartläggning av hur resultatet från högskoleprovsresultatet används, ett regeringsuppdrag, UHR, 2016.

När det gäller provet som skiljekriterium vid lika meriter i betygsurvalet var det sammanlagt 12 av 37 lärosäten som i antagningen till höstterminen 2015 använde högskoleprovsresultatet som skiljekriterium. Vid behov skulle provresultatet användas till 11 procent av det totala antalet utbildningar på grundnivå och avancerad nivå vid dessa 12 lärosäten. Det kom i realiteten att användas i urvalet till 1 procent av utbildningarna. Det är framför allt för utbildningar på grundnivå som provresultatet används som skiljekriterium. Av UHR:s uppföljning framgår det att meritvärdet i betygsurvalet vid flertalet av fallen då högskoleprovsresultatet användes låg mellan 17,0 och 18,9. Högskoleprovsresultatet användes som skiljekriterium för samtliga sju läkarutbildningar, där det lägsta meritvärde som skiljekriteriet användes för var 21,80. Skäl som lärosätena angav för varför högskoleprovsresultatet används som skiljekriterium var bland annat att det upplevs som mer rättvist än lottning och att det innebär att meriterna prövas på ytterligare ett sätt.

När det gäller användningen av högskoleprovet som lokalt be-

slutad urvalsgrund, eller alternativt urval som UHR kallar det, var det

sex lärosäten som angav att de använder högskoleprovet i denna urvalsgrund till sammanlagt nio utbildningar. De allra flesta av dessa utbildningar finns inom vårdområdet. Vanligaste användningen är att högskoleprovet används i kombination med arbetslivserfarenhet.

Av den enkätundersökning bland lärosätena som utredningen har genomfört framgår det att 89 procent av lärosätena anser att högskoleprovet bör få en mer begränsad roll jämfört med i dag. De främsta motiven som anges är att det bör vara en andra chans vilket det inte är nu och att det bör vara en alternativ väg in i högskolan och gynna mindre gynnade grupper.

4.5.2. Provdeltagarna

Cirka 50 procent av de behöriga sökande till program på grundnivå som vänder sig till nybörjare hade i antagningen till höstterminen 2015 ett högskoleprovsresultat att konkurrera med. Det finns ingen direkt koppling mellan att man skriver högskoleprovet vid ett tillfälle och också använder det i antagningen till högskoleutbildning. Uppgifter från UHR visar att det vårterminen 2016 var ungefär 53 procent av provdeltagarna som också sökte till högskolan och därmed

använde sitt resultat i antagningen. Hösten 2015 var det knappt 40 procent.47 Det betyder att många skriver högskoleprovet utan att faktiskt använda sig av resultatet i den kommande antagningen till en högskoleutbildning. Däremot kan de använda sitt resultat från det här provtillfället eller ett senare tillfälle om de senare söker till högskolan. Umeå universitet har vid två tillfällen sedan det nya provet infördes hösten 2011, frågat efter motiven till att man skriver högskoleprovet. En majoritet av dem som besvarade frågorna angav att de skrev provet för att kunna komma in på en utbildning. Men det var också relativt många som angav att de skrev provet för att testa hur det fungerar eller för att testa sina egna kunskaper.48

Antalet provdeltagare har varierat över åren, med det största sammanlagda antalet 1992, då det var cirka 145 500 provdeltagare. År 2007 var det sammanlagt cirka 65 000 provdeltagare, vilket är det lägsta antalet hittills.49Under 2016 genomförde sammanlagt 129 368 personer provet.

Det är fler som genomför provet på våren än på hösten eftersom den stora antagningsomgången till högskolan är till höstterminerna. Det är ungefär lika många kvinnor som män som skriver högskoleprovet. Våren 2016 var 51 procent av provdeltagarna kvinnor och 49 procent män. Innan högskoleprovet i dess nuvarande form infördes 2011 var andelen kvinnor bland provdeltagarna högre.

Trenden är att de som skriver högskoleprovet blir allt yngre och andelen provdeltagare som är 20 år eller yngre har successivt ökat under åren sedan 1991. Den enskilt största åldersgruppen brukar variera mellan vårens och höstens prov – på våren brukar det vara flest 19-åringar som skriver provet och på hösten flest 18-åringar. Våren 2016 var totalt 52 procent av provdeltagarna 20 år eller yngre. Hösten 2015 var totalt 58 procent av provdeltagarna 20 år eller yngre. Den yngste provdeltagaren våren 2016 var 11 år.

Det är relativt vanligt att provdeltagare har skrivit provet två eller fler gånger. Uppgifter från Umeå universitet visar att våren 2016 hade 28 procent av provdeltagarna genomfört provet en gång tidigare under perioden hösten 2015, våren 2015 och hösten 2014. 14 procent hade genomfört provet två gånger tidigare under den aktuella

47 Dnr Komm2016/00939. 48 Dnr Komm2016/00939. 49 Det nya högskoleprovet, provdeltagargruppens sammansättning och resultat hösten 2011, Umeå universitet, BVM Nr 52, 2012.

perioden, medan 6 procent hade skrivit provet tre gånger tidigare. Resten, 52 procent av provdeltagarna, hade inte tidigare skrivit provet under den aktuella perioden. Dessa uppgifter säger inget om huruvida en person hade skrivit provet även före hösten 2014. Det är en något större andel män än kvinnor som har skrivit provet fler än två gånger under den aktuella perioden .50

Eftersom det alltid är det bästa giltiga provresultatet som används i antagningen, förlorar man inget på att skriva provet flera gånger. Snarare tjänar man på det eftersom man generellt förbättrar sitt resultat efter första tillfället man skriver provet, samtidigt som man ökar sannolikheten för ett slumpmässigt högre resultat.

4.5.3. Högskoleprovets innehåll

Den senaste förändringen av högskoleprovets innehåll infördes till hösten 2011. Den förändring av högskoleprovets innehåll som gjordes innebar i stort att den kvantitativa delen av provet utökades för att få samma omfattning som den verbala. De två delarna innehåller nu lika många uppgifter, 80 vardera, och lika många delprov. En mer renodlad matematikdel infördes och orddelen minskade. Det totala antalet uppgifter ökade från 122 till 160. De delprov som i dag finns i den kvantitativa delen är NOG, DTK, XYZ och KVA. I den verbala delen finns delproven ORD, ELF, LÄS och MEK.51Syftet med förändringen var att öka provets prognosförmåga, det vill säga förmåga att förutsäga framgång i högskolestudierna, genom att göra det möjligt att använda resultatet från de två delarna i provet mer flexibelt i antagningen och att göra provet mer effektivt genom att utöka antalet uppgifter som ska genomföras under samma tidsrymd som tidigare.

Bakgrunden till förändringen var bland annat en utvärdering av provet som genomfördes 2002 av en grupp internationella experter.52De föreslog bland annat att man borde titta på vilka konsekvenser det skulle få om man slog ihop betyg och resultatet från högskoleprovet i

50 Komm2016/00939. 51 NOG: kvantitativa resonemang; DTK: diagram, tabeller och kartor; XYZ: matematisk problemlösning; KVA: kvantitativa jämförelser; ORD: ordförståelse; ELF: engelsk läsförståelse; LÄS: svensk läsförståelse; MEK: meningskomplettering. 52 The Swedish national aptitude test: A 25-YEAR TESTING PROGRAM, Högskoleverket, 2002.

urvalet och att se över möjligheten att väga högskoleprovets delar olika beroende på vilken utbildning man söker. Experterna menade också att det skulle vara önskvärt att undersöka möjligheterna till att använda mer prestationsbaserade tester i antagningen, som är mer kopplade till specifika discipliner. Experterna påtalade fördelarna med datorbaserade prov, vilket bland annat skulle underlätta administrationen och rättning av uppgifter som involverar produktion av texter.

Ett rätt svar på högskoleprovet ger en råpoäng. Sammanlagt kan en provtagare få 80 + 80 råpoäng, det vill säga sammanlagt 160 råpoäng. För att provresultat ska vara jämförbara över tid och oberoende av vilka som skriver provet vid ett visst provtillfälle, normeras provresultatet till en skala 0,00–2,00. De två delarna normeras var för sig och läggs sedan samman till ett medelvärde av de två delarna, som blir den totala normerade poängen och som används i urvalet. Det betyder att till exempel 1,50 på högskoleprovet kan uppnås genom olika kombinationer av rätt på de två delarna. Att ha 0,00 på provet innebär inte nödvändigtvis noll rätt och 2,00 innebär inte automatiskt alla rätt. Medelvärdet ligger på cirka 0,90.

Vid varje provtillfälle finns också ett utprövningsblock där uppgifter för kommande högskoleprov prövas ut. Vilket block som är för utprövning varierar mellan provtillfällena. Provdeltagarna får veta först i efterhand vilket block som var för utprövning. Resultatet på den delen ligger inte till grund för resultatet på provet.

4.5.4. Möjlighet att vikta provets delar

Som nämns ovan består högskoleprovet av två jämnstora delar som normeras var för sig. När det nya provet togs fram var tanken att provets två delar skulle kunna användas separat eller viktas på olika sätt i urvalet. Provet har hittills inte viktats eftersom det i högskoleförordningen står att det ska finnas ett gemensamt högskoleprov för högskolorna, vilket har tolkats som att viktade provresultat inte skulle innebära ett gemensamt prov.

UHR har genomfört en simulerad antagning där högskoleprovets två delar viktas på olika sätt beroende på den sökta utbild-

ningen.53Simulerad antagning har genomförts till åtta program som leder till en yrkesexamen. Ett övergripande resultat av simuleringen är att de flesta sökande inte berörs av en viktning, det vill säga de allra flesta skulle ha antagits även om högskoleprovet viktades på något sätt. Som mest var det 17 procent på ett av programmen som berördes av en viktning. Det betyder att 17 procent av de som antogs i den ordinarie antagningen inte antogs i den simulerade antagningen då en viktning gjordes. I stället hade dessa 17 procent bestått av andra antagna.

Fördelningen mellan antagna kvinnor och antagna män ändrades till samtliga åtta yrkesprogram, men förändringarna var små. På utbildningar som leder till en civilingenjörsexamen, där viktningen var tyngre för den kvantitativa delen, försköts det marginellt till männens favör oavsett om viktningen var 60–40, 75–25 eller 100–0. För övriga program ändrades könsfördelningen marginellt till kvinnornas favör beroende på hur stor vikt de olika delarna gavs. Till socionomutbildningen till exempel skulle fler kvinnor ha antagits oavsett om viktningen hade varit 60–40, 75–25 eller 100–0, med större tyngd på den verbala delen. För läkarutbildningen blev förskjutningen mot kvinnor respektive män olika beroende på hur stor viktningen den kvantitativa delen gavs. Vid en viktning 75–25 ökade antalet män och kvinnorna blev färre, medan resultatet blev tvärtom vid en viktning 100–0. Att resultatet av simuleringen varierar så har att göra med hur viktningen också påverkar åldersfördelningen. Även när det gäller åldersfördelningen är förändringarna små. Generellt tjänar yngre sökande på en viktning av den kvantitativa delen, medan äldre sökande tjänar på en viktning av den verbala. När det gäller de antagnas sociala bakgrund och om de har svensk eller utländsk bakgrund, är förändringarna av en viktning ännu mindre än när det gäller köns- och åldersfördelning. De slutsatser som UHR drar av hur viktningen påverkar gruppen antagna är under förutsättning av provdelarna viktas som förväntat, det vill säga om förkunskapskravens tyngd ligger mot det kvantitativa eller verbala hållet.

Det är vanligt att de sökande finns i fler än en urvalsgrupp, vilket vi visar i avsnitt 4.4. Det kan därför bli så att personer antas i

53 Vad händer i antagningen om högskoleprovet viktas? – Effekter på antagningen av en mer flexibel användning av högskoleprovet, slutrapport, Universitets- och högskolerådet, 2016.

betygsgruppen i stället för högskoleprovsgruppen om högskoleprovsresultatet skulle viktas. För individen spelar inte det någon roll, men det kan påverka det lägsta meritvärde som krävs för att antas i en urvalsgrupp. I simuleringen ändrades lägsta meritvärde för antagning i betygsgruppen BI i regel inte. Däremot ändrades lägsta meritvärde för antagning i högskoleprovsgruppen. Ju mer provet viktades, desto mer höjdes kraven för att antas i högskoleprovsgruppen för jurist-, läkar-, socionom- och tandläkarutbildningarna. För sjuksköterskeutbildningen sjönk däremot meritvärdet något.

Om provet ges en för stor viktning åt något håll menar UHR att provdeltagare skulle kunna anstränga sig mindre och underprestera på den del som man inte behöver. Det skulle enligt myndigheten kunna påverka normeringen och jämförbarheten över tid. Resultatet av utprövningarna skulle också kunna påverkas negativt av den orsaken.

I Umeå universitets rapport Det nya högskoleprovet – samband

mellan provresultat och prestation i högskolan54, finns resultat som

indikerar att prognosvärdet skulle öka för vissa utbildningar, framför allt ingenjörs- och ämneslärarutbildning, om provresultatet viktades. Det som är viktigt att komma ihåg är dock att dessa studier omfattar studenter som har ett högskoleprovsresultat som inte har viktats. En viktning leder till att delvis en annan grupp kommer in på utbildningen medan en annan inte gör det. Hur denna grupp skulle ha presterat har inte varit möjligt att ta hänsyn i de studier som Umeå universitet har genomfört. I rapporten från Umeå universitet menar författarna att det kan finnas andra skäl än bara förbättrad prognosförmåga till en viktning, till exempel signaleffekter. De menar också att en viktning får konsekvenser, även sådana som inte går att förutse. Det är därför viktigt att en eventuell viktning görs inom strikta ramar, till exempel att ingen del av provet går att räkna bort och att det finns ett fåtal vikter att välja bland för lärosätena. Författarna menar också att viktning kan ha andra effekter, som en upplevelse av orättvisa och känsla av missgynnande, till exempel beroende på hur viktningen görs och om du är kvinna eller

54 Det nya högskoleprovet – samband mellan provresultat och prestation i högskolan. Umeå universitet, 2014.

man eftersom det finns en skillnad i prestation på högskoleprovet utifrån kön.

4.5.5. Digitalisering av högskoleprovet

UHR genomförde under 2015 en utredning om möjligheterna att digitalisera genomförandet av högskoleprovet.55 Motiv till en digitalisering är bland annat att det skulle öka möjligheterna att utveckla provinnehåll, att mäta andra egenskaper, till flexiblare provtillfällen, att översätta provet till olika språk och att tillgodose krav från personer med funktionsnedsättning. En digitalisering skulle också, med tanke på att antalet provtagare har ökat under senare år, öka säkerheten vid provgenomförandet.

Enligt UHR finns det utmaningar med att digitalisera högskoleprovet: det stora antalet samtidiga skrivande, att det finns få datorsalar och de höga kvalitetskrav som ställs, till exempel krav på kontroll, jämförbarhet över tid och att provfrågorna offentliggörs efter ett provtillfälle. UHR menar att en grundläggande förutsättning för att kunna digitalisera högskoleprovet är att antalet provtillfällen utökas. Det leder sannolikt till färre samtidiga provdeltagare och att provgenomförandet underlättas. Fler frågor måste dock konstrueras för att möjliggöra det. I rapporten föreslås att myndigheten genomför en ny utredning om digitalisering under 2018.

4.6. Hur olika grupper presterar i skolan respektive på högskoleprovet

I det här avsnittet finns en sammanfattning av hur olika grupper presterar dels i skolan utifrån parametrarna genomsnittlig betygspoäng och examen inom tre år, dels på högskoleprovet. En längre redogörelse för detta finns i kapitel 7.56

55 Kan högskoleprovet digitaliseras? UHR dnr 352–1283–2015. 56 Betyg och studieresultat i gymnasieskolan år 2016, Skolverket, 2016-12-20; Det nya högskoleprovet – Några valideringsstudier, Umeå universitet rapport 2013-10-01.

4.6.1. Betyg

Den genomsnittliga betygspoängen för alla elever som gick ut ett nationellt program våren 2016 låg på 14,1 av 20,0 möjliga. För de högskoleförberedande programmen låg genomsnittet på 14,6 medan det låg på 13,0 för yrkesprogrammen. Det högsta genomsnittet hade eleverna som gick ut naturvetenskapsprogrammet – 15,6.

Kvinnor har generellt högre studieresultat än män. Den genomsnittliga betygspoängen för kvinnorna var 14,7 och för männen 13,6. Det finns också ett samband mellan genomsnittlig betygspoäng och föräldrarnas utbildningsnivå. Högst betygspoäng hade elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning – 14,7. Motsvarande siffra för elever med föräldrar med gymnasial utbildning var 13,4 och för elever med föräldrar med förgymnasial utbildning 12,5.

Våren 2016 var det 74,2 procent av eleverna som påbörjade ett nationellt program 2013 som hade tagit examen inom tre år. För de högskoleförberedande programmen var andelen 75,8 procent och för yrkesprogrammen 70,8 procent. Kvinnor når i högre utsträckning examen inom tre år jämfört med män. På ett högskoleförberedande program var andelen kvinnor 79,1 procent, medan den för männen var 72,2 procent. Det finns även här ett samband mellan en elevs studieresultat och föräldrarnas utbildningsnivå. Bland de elever som började gymnasieskolan hösten 2013 fick 75,1 procent av dem vars föräldrar hade eftergymnasial utbildning examen efter tre år. Motsvarande siffra för elever med föräldrar med gymnasial utbildning var drygt 62,9 procent och för elever med förgymnasial utbildning 32,9 procent.

4.6.2. Högskoleprovet

Elever på program som är högskoleförberedande, framför allt det naturvetenskapliga programmet, har de högsta resultaten på högskoleprovet. Valen till gymnasieskolan påverkas i sin tur av olika faktorer, såsom föräldrarnas utbildningsnivå, kön m.m. Det finns också ett starkt samband mellan föräldrarnas utbildningsnivå och prestationen på högskoleprovet. Skillnaderna i prestationer på högskoleprovet i den nya sammansättningen är ungefär desamma som i det tidigare provet.

Män har generellt högre poäng på både den kvantitativa och den verbala delen jämfört med kvinnor, men skillnaden är större på den kvantitativa delen. Det är provtagare i den yngsta åldersgruppen, det vill säga 20 år och yngre, som har det högsta resultatet på den kvantitativa delen. Den verbala delen har ett starkt samband med ålder – ju äldre desto bättre resultat. Provtagare med båda föräldrarna födda i Sverige och som själv är född i Sverige har överlag bättre resultat på högskoleprovet än dem med utländsk bakgrund. Störst är skillnaden på den verbala delen, medan variationen mellan olika delprov är större på den kvantitativa delen. Den största betydelsen för resultatet har föräldrarnas ursprung. Då spelar det mindre roll om man själv är född i Sverige eller i ett annat land.

4.7. Av högskolan beslutade urvalsgrunder

År 2007 infördes den nuvarande bestämmelsen om lokalt beslutade urvalsgrunder, på grundval av vilka i dag högst en tredjedel av platserna till en utbildning får fördelas. Av 7 kap. 23 § högskoleförordningen framgår följande.

En högskola får, i den utsträckning som anges i 13 §, bestämma urvalsgrunder bestående av

1. andra särskilda prov än högskoleprovet,

2. kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen, och

3. andra för utbildningen sakliga omständigheter.

Den här urvalsgrunden, men i mindre omfattning, infördes 2003 efter förslag i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15).57Urvalsgrunden omfattade då högst 10 procent av nybörjarplatserna på ett lärosäte. Det ursprungliga syftet var att bredda rekryteringen och lärosäten använde även bestämmelsen för positiv särbehandling. Ett exempel är Uppsala universitet, som avsatte särskilda platser för sökande med två utrikes födda föräldrar på juristutbildningen. Universitetet blev dock fällt för det i domstol.58År 2007 ändrades omfattningen till högst 20 procent av platserna på en utbildning som vänder sig till nybörjare. Regeringen tydliggjorde i propositionen Ny

57Prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98

)

.

58NJA 2006 s. 683.

värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) att andra urvalsgrunder än

sådana som har relevans för utbildningen inte ska kunna tillämpas. Regeringen menade att genom att ”tillämpa olika urvalsmetoder kan individers olika begåvningsprofiler, talanger och kompertenser komma till uttryck”.59 I propositionen angavs också att bestämmelsen om urvalsgrunden inte medger kvotering av någon sökande60. I samband med beslut om att utöka platserna till 20 procent, togs också bestämmelser om andra liknande urvalsgrunder bort och benämningar ändrades till av högskolan bestämda urvalsgrunder.61 Den lokalt beslutade urvalsgrunden på 10 procent, som infördes 2003, kallades för alternativt urval. Även urvalsgrunden andra särskilda prov fanns och lärosätena kunde efter tillstånd från Högskoleverket använda den för utbildningar som förbereder för yrkesområden som ställer krav på vissa personliga egenskaper eller särskild kompetens och för utbildningar med konstnärlig inriktning. Dessutom fanns urvalsgrunden särskilda skäl, som Högskoleverket meddelade föreskrifter om. Särskilda skäl kunde till exempel vara funktionshinder.

I propositionen Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107) föreslog den nytillträdda regeringen en utökning till högst en tredjedel av platserna på en utbildning som vänder sig till nybörjare. Motivet var att lärosätena då skulle få större möjligheter att ge sina utbildningar lokala profiler och använda sig av urvalsgrunder som kan attrahera sökande med vissa kunskaper och erfarenheter. Urvalsgrunderna kunde då också anpassas till olika utbildningars behov och förutsättningar.62

4.7.1. Kartläggning av lärosätenas användning och erfarenheter av lokalt beslutade urvalsgrunder

Utredaren ska enligt direktiven kartlägga lärosätenas användning och erfarenheter av lokalt beslutade urvalsgrunder. Utredningen har därför haft med frågor om detta i den enkät som skickades till lärosätena under våren 2016. Nästan alla lärosäten använder sig av någon form av lokalt beslutade urvalsgrunder till något program eller någon kurs.

59Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola, s. 181. 60 Ibid., s. 183. 61 Ibid., s. 183. 62Prop. 2006/07:107 Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet, s. 20.

Nedan följer en kortfattad beskrivning av några av urvalsgrunderna och motiven till att lärosätena använder sig av lokalt beslutade urvalsgrunder. Kartläggningen i sin helhet finns som bilaga 4.

Program

Lokalt beslutade urvalsgrunder är vanligast inom det konstnärliga utbildningsområdet. Program som leder till en konstnärlig examen har rätt att anta alla studenter genom färdighetsprov utan tillståndsprövning från UHR.63 Andra utbildningar där det krävs konstnärlig färdighet, såsom till exempel musik- och danslärarutbildningar har vanligtvis tillstånd från UHR att anta samtliga studenter genom urvalsprov. Till denna kategori utbildningar kan även föras utbildningar inom möbel- och speldesign.

Det finns ett lärosätesgemensamt prov för urval till arkitektutbildning. Detta består dels av en hemuppgift, dels av ytterligare prov på plats. Urvalet är främst avsett att bredda rekryteringen eftersom det normalt krävs ett mycket högt meritvärde för att komma in i betygs- och högskoleprovskvoterna.

Matematik- och fysikprovet är ett samarbete mellan Kungliga tekniska högskolan och Chalmers tekniska högskola. En tredjedel av platserna till vissa civilingenjörsprogram tillsätts genom provet.

Tandläkarprogrammet på Karolinska institutet har tillstånd att använda 50 procent av platserna till alternativt urval. Urvalet består av uppsatsskrivning och intervju. Skälen till att använda urvalsmetoden anges vara att det breddar rekryteringen eftersom det normalt krävs mycket höga meritvärden i betygs- och högskoleprovskvoterna, det minskar avhoppen i utbildningen och ökar genomströmningen. Läkarprogrammet på Karolinska institutet tillsätter 32 procent av platserna genom ett prov- och intervjubaserat urval.

Malmö högskola har tillstånd att tillämpa alternativt urval till 50 procent av platserna på tandläkarprogrammet. Urvalet består av ett icke-verbalt test, värdering av empatisk förmåga, manuellt test samt intervju.

Linköpings universitet tillsätter 10 procent av platserna till logoped-, sjuksköterske- och läkarprogrammet genom en särskild kvot

637 kap. 14 § högskoleförordningen.

avsatt för sökande med yrkeserfarenhet inom medicin och vård. Inom kvoten rangordnas sökande efter högskolprovsresultat. Socionomprogrammet vid Linköpings universitet avsätter 30 procent av platserna för sökande med två års arbetslivserfarenhet. Inom kvoten rangordnas sökande på gymnasiebetyg.

Lunds universitet avsätter 20 platser till juristprogrammet till studenter som fått högsta resultat på tentamen på juridisk introduktionskurs. Kursen är webbaserad, kräver endast grundläggande behörighet och samtliga behöriga sökande får plats (platsgaranti).

Umeå universitet tillsätter 27 procent av platserna på läkarprogrammet genom en kombination av gymnasiebetyg och högskoleprovsresultat.

Kurser

Det är fler kurser än program som gör urval genom lokalt beslutade urvalsgrunder, framför allt genom urvalsgrunden högskolepoäng. Några lärosäten tillsätter mellan 10 och 32 procent av platserna på samtliga kurser som vänder sig till nybörjare genom urvalsgrunden.

Lärosätenas motiv till att använda lokalt beslutade urvalsgrunder

En majoritet av lärosätena som använder lokalt beslutade urvalsgrunder anger att det möjliggör att kunna anpassa urvalsgrunderna till olika utbildningars behov och förutsättningar. Ungefär lika många anger att det möjliggör att använda sig av urvalsgrunder som kan attrahera sökande med vissa kunskaper och erfarenheter och att det är ett sätt att bredda rekryteringen. Några lärosäten framför det som en möjlighet att hjälpa studenter som läser fristående kurser fram till en examen.

Drygt hälften anger att de uppnår syftet med det alternativa urvalet. De övriga anger att de delvis gör det. Nedan följer några kommentarer från enkäten.

Det ökar möjligheterna för den som har förmåga att tillgodogöra sig en viss utbildning men som inte kan synliggöra denna förmåga genom betyg eller högskoleprov. För utbildningsanordnaren är det en möjlighet att bredda rekryteringsbasen till utbildningen.

Det ger sökande med kunskaper och erfarenheter som är värdefulla för den sökta utbildningen möjlighet att antas oavsett betyg/högskoleprovsresultat. Ger större möjlighet att anpassa urvalet utifrån programmets innehåll och därmed ge studenterna bästa möjlighet att klara studierna. Studenter som antas via särskilt urval är ofta mycket motiverade. Det särskilda urvalet har generellt sett gett vissa positiva effekter, främst sett från ett pedagogiskt perspektiv. Fler studerande med arbetslivserfarenhet tillför ett annat perspektiv till undervisningen än det som de som kommer direkt till utbildningen efter sina gymnasiestudier har. Den största nyttan är i relation till arbete i grupper, som är pedagogiskt betydelsefulla, vilka fungerar bättre med större spridning av både arbets- och livserfarenheter. Åldersfördelningen har förändrats något, genom att medelåldern höjts. Urvalsgruppen akademiska poäng ger studievana studenter. De som påbörjat en utbildning får en större möjlighet att konkurrera sig vidare genom sina akademiska studier och inte enbart konkurrera med gymnasiebetyg. Det kan även bidra till livslångt lärande.

På frågan varför inte lokalt beslutade urvalsgrunder används i större utsträckning uppges att det finns svårigheter att definiera lämplig urvalsgrund, att det är kostnadskrävande och att det inte ger något mervärde i förhållande till betyg och högskoleprov.

Ungefär hälften av lärosätena anser inte att det finns behov av ändringar i högskoleförordningen angående möjligheten att besluta om lokala urvalsgrunder och antal platser. Andra lärosäten menar att möjligheterna bör utökas så att lärosätena kan tillsätta samtliga platser på en utbildning utan att behöva ansöka om tillstånd hos UHR.

4.8. Sökande med utländska meriter

Höstterminen 2015 sökte 15 500 personer med utländska betyg som grundläggande behörighet till en högskoleutbildning på grundnivå. Det är ungefär 4,3 procent av det totala antalet behöriga sökande till utbildning på den nivån.64 I gruppen sökande med utländska meriter ingår

64 Detta baseras på uppgifter från UHR:s antagningssystem NyA. Se kapitel 6 för ytterligare statistik och information om den.

  • personer från annat EU-/EES-land
  • personer från land utanför EU/EES
  • personer som har gått IB/EB
  • svenskar med gymnasiebetyg från annat land.

Gruppen omfattar sålunda sökande från hela världen. Personer med utländska meriter kan antingen vara bosatta i Sverige eller komma hit i syfte att studera, antingen under en kortare period eller för en hel utbildning. De behöver ofta komplettera sina betyg med kurser för att uppnå kraven i svenska och ibland också i engelska, och även de särskilda behörighetskraven. Utbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare, som utredningens uppdrag omfattar, ges i huvudsak på svenska. Som nämnts tidigare har UHR bemyndigande att föreskriva om meritvärderingen av utländska betyg. De omräknas så att de kan jämföras med sökande med svenska betyg. Högskoleprovet kan vara svårt för personer med annat modersmål än svenska och chansen därmed mindre att antas på den urvalsgrunden.

En växande grupp sökande med utländska meriter är gruppen nyanlända. Eftersom många av dem har flytt från krig kan de helt sakna eller ha bristande dokumentation av sina meriter. De kan också ha påbörjat, men inte avslutat en högskoleutbildning. Nyanlända omfattas av etableringsrätten under två till tre år. Då ska en plan för etablering för studier eller arbete upprättas. Inom etableringsinsatsen finns möjlighet till olika snabbspår. Det kan innefatta arbete, studier, svenskundervisning och praktik. Bland annat finns samarbete med lärosäten för snabbspår för bristyrken inom socialt arbete, samhällsvetenskap och för djurskötare. Även uppdragsutbildning kan ingå i etableringsinsatsen.

Även behörighetsgivande utbildning som vänder sig till personer med utländsk utbildning anordnas vid lärosätena, till exempel vid Malmö högskola, Göteborgs universitet och Uppsala universitet. Vid Malmö högskola ges en ettårig utbildning som riktar sig till personer med utländsk utbildning som behöver komplettera sin utbildning för att få grundläggande och särskild behörighet i svenska för att studera vid svensk högskola och universitet. Utbildningen syftar också till att förbereda för fortsatta högskole- och universitetsstudier. Vid Göteborgs universitet riktar sig den behörighetsgivande utbildningen till nyanlända som vill fortsätta sina akademiska studier i Sverige.

Kursen ger behörighet i svenska och också en introduktion till högre studier i Sverige. Vid Uppsala universitet vänder sig den behörighetsgivande kursen i svenska till personer med utländsk förutbildning. På kursen övas och utvecklas den kommunikativa kompetensen muntligt och skriftligt, så att de studerande ska bli förtrogna med det akademiska språket. Även förberedande utbildning i svenska ges för de som inte har tillräckliga kunskaper för att kunna antas direkt till den behörighetsgivande utbildningen.65

4.8.1. Bedömning av utländsk utbildning på UHR

UHR bedömer utländsk gymnasial utbildning, eftergymnasial yrkesutbildning och högskoleutbildning. Bedömningen resulterar i ett utlåtande som visar vad en utländsk utbildning motsvarar i det svenska utbildningssystemet. Det gäller dock inte för utländsk gymnasieutbildning, som bedöms i samband med ansökan till högskoleutbildning i Sverige.

De som får sin utbildning bedömd kommer främst från Syrien, Iran och Irak. UHR:s bedömning bygger på att utbildningen är avslutad och dokumenterad. Personer med ofullständig dokumenterad utbildning eller med oavslutad utbildning får i dag inget erkännande av sina utbildningskvalifikationer av UHR. I stället för ett utlåtande kan myndigheten utfärda en utbildningsbeskrivning, men bara för högskoleutbildning. Utbildningsbeskrivningen är en kartläggning av sökandes formella utbildningsmeriter. Som nämns i avsnitt 4.3.3 har UHR regeringens uppdrag att utveckla bedömningen av utländsk eftergymnasial utbildning för personer som har bristande dokumentation.

4.9. Vid i övrigt likvärdiga meriter

Av 7 kap. 12 § tredje stycket högskoleförordningen framgår att universitet och högskolor vid i övrigt likvärdiga meriter också får göra urval genom prov eller intervjuer eller genom lottning. Urval genom prov eller intervjuer får dock inte göras efter det att lottning har

65 Informationen är hämtad från respektive lärosätes webbplats: www.mah.se, www.gu.se, www.uu.se

använts. Lottning är det vanligaste sättet att skilja sökande åt vid likvärdiga meriter. Till översökta utbildningar används utöver lottning, resultat på högskoleprovet eftersom det uppfattas som mer rättvist bland de sökande (se avsnitt 4.5.1). Annat prov eller intervju är knappast praktiskt möjligt att använda sig av enbart i syfte att särskilja. Det är först i samband med att urvalet görs som man vet om ett skiljekriterium behöver användas och det måste då finnas tillgängligt medan urvalet pågår. Om till exempel en intervju ska användas som skiljekriterium behöver alla sökande intervjuas innan urvalet påbörjas eftersom det inte finns tid för detta då urvalet pågår. Eftersom högskoleprovsresultat redan finns i systemet är det ett snabbt och effektivt sätt. Om sökande inte kan särskiljas på högskoleprovsresultat används lottning.

Som vi har nämnt tidigare har UHR följt upp högskoleprovets användning. Den faktiska användningen av provet som skiljekriterium är begränsad – det användes till cirka 1 procent av utbildningarna. De sju läkarprogrammen i landet använde alla provresultatet som skiljekriterium i antagningen till höstterminen 2015.

Före den 1 januari 2011 fanns en möjlighet att särskilja sökande med hänsyn till kön. Enligt den dåvarande bestämmelsen fick urval göras dels genom prov eller intervjuer, dels med hänsyn till kön i syfte att förbättra rekryteringen av studenter från det underrepresenterade könet vid i övrigt likvärdiga meriter. Anledningen till att regeringen beslutade att ta bort skiljekriteriet med hänsyn till kön var att regeringen ansåg att tillämpningen av bestämmelsen hade fått oönskade konsekvenser. Regeringen menade att det för utbildningar där det krävdes högsta meritvärde för att antas blev en överrepresentation av män som antagits eftersom skiljekriteriet med hänsyn till kön inte bara användes till den sista platsen utan att den fick betydelse för antagningen till fler platser än den sista.66

66 Regeringens skrivelse 2009/10:186 Urval till högskoleutbildning utan hänsyn till kön.

4.10. Särskilda tillträdesbestämmelser för vissa utbildningar

4.10.1. Konstnärlig utbildning

De flesta konstnärliga utbildningar använder någon form av prov i samband med antagningen. Till vissa utbildningar används detta för att pröva såväl behörighet som urval, till andra utbildningar endast för urval. Om ett lärosäte vill kunna ställa andra särskilda behörighetskrav till en konstnärlig utbildning än vad som framgår av områdesbehörigheterna, behöver lärosätet ansöka om tillstånd hos UHR. Enligt 7 kap. 14 § högskoleförordningen kan lärosätet självt besluta att fördela samtliga platser på en utbildning som leder till konstnärlig examen på grundval av andra särskilda prov enligt 23 § i samma kapitel. För utbildningar som inte leder till en konstnärlig examen, men som har en konstnärlig inriktning, krävs tillstånd både för särskild behörighet och för urval genom lokalt beslutade urvalsgrunder till större andel än en tredjedel. För de flesta konstnärliga utbildningar är varken betyg eller högskoleprovsresultat relevanta meriter för utbildningen.

4.10.2. Utbildning som leder till yrkeslärarexamen

Tillträdet till utbildning som leder till yrkeslärarexamen regleras i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen. Särskild behörighet har den som genom yrkeserfarenhet, högskoleutbildning eller annan eftergymnasial utbildning har tillägnat sig kvalificerade och relevanta yrkeskunskaper. Det innebär att lärosätena behöver validera yrkeskunskaperna för att bedöma om en sökande uppfyller de särskilda behörighetskraven. Utbildningen vänder sig till personer som har en gedigen yrkeserfarenhet och som vill komplettera med en pedagogisk utbildning för att kunna arbeta som lärare i olika yrkesämnen på gymnasieskolan och i den kommunala vuxenutbildningen. Utbildningen innehåller ingen undervisning i dessa ämnen. UHR har bemyndigande att föreskriva om vilka kvalificerade och relevanta yrkeskunskaper som

utgör särskilda behörighetskrav för respektive yrkesämne.67Den grundläggande behörigheten är densamma som för övrig högskoleutbildning. När det gäller urvalet får lärosätena föreskriva vilka urvalsgrunder som ska användas. Hänsyn ska tas till de sökandes meriter och förmåga att tillgodogöra sig utbildningen.

I en skrivelse till Tillträdesutredningen från ValiWeb i Skellefteå kommun68lyfts att det är problematiskt att krav på engelska ingår i den grundläggande behörigheten även för utbildning som leder till en yrkeslärarexamen. Enligt skrivelsen är det inte många av de sökande till utbildningen som uppfyller kravet på engelska eftersom de flesta är födda före 1975. Det blir extra problematiskt för dem med avgångsbetyg eller slutbetyg som inte uppfyller kraven på grundläggande behörigheten och som senast ett visst datum måste komplettera för att uppfylla dessa krav. I skrivelsen framför ValiWeb att innehållet i utbildningen inte består av något engelskt inslag eller möjligen engelskt inslag av mycket begränsad omfattning. Därför borde ett generellt undantag från kraven i engelska göras för yrkeslärarutbildning. De menar vidare att de sökande sällan informeras om möjligheterna till undantag eller reell kompetens. I skrivelsen finns också förslag som handlar om hur olika yrkesämnen bör definieras för att bättre stämma överens med själva yrkets innehåll. Det här är en fråga som både rör gymnasieskolans ämnen och UHR:s föreskrifter om den särskilda behörigheten för yrkeslärarutbildningen.

4.10.3. Utbildning som leder till officersexamen

Tillträdet till utbildning som leder till officersexamen regleras i förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Framför allt finns särskilda bestämmelser om grundläggande behörighet för officersutbildning. Förutom de krav som ställs för all högskoleutbildning enligt högskoleförordningen, ska den sökande också vara svensk medbor-

67 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om kvalificerade och relevanta yrkeskunskaper för särskild behörighet till utbildning som leder till yrkeslärarexamen, UHRFS 2013:4. 68 Skrivelse från ValiWeb i Skellefteå kommun, dnr Komm2016/00998. ValiWeb genomför på uppdrag av sju av de elva lärosäten som har tillstånd att utbilda yrkeslärare en kartläggning av de sökandes yrkeskunskaper. I uppdraget ingår också ett bedömningsutlåtande av experter inom berörda branscher. Detta ligger till grund för lärosätenas beslut om särskild behörighet för dessa sökande.

gare, ha fullgjort militär grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller motsvarande militär utbildning och ha genomgått säkerhetsprövning och uppfylla kraven enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och av Försvarshögskolan ha bedömts lämplig för utbildningen. Försvarshögskolan får meddela närmare föreskrifter om det sista kravet. Försvarshögskolan får också meddela närmare föreskrifter om den särskilda behörigheten, medan högskoleförordningens bestämmelser ska tillämpas i fråga om urval och platsfördelning.

4.10.4. Försöksverksamhet med lämplighetsbedömning

Under perioden 2014–2018 pågår en försöksverksamhet med lämplighetsbedömning vid antagning till lärar- och förskollärarutbildning. UHR har regeringens uppdrag att samordna försöksverksamheten.69 Linnéuniversitetet och Stiftelsen Högskolan i Jönköping deltar i verksamheten. Lämplighetsbedömningen användes skarpt i antagningen till höstterminen 2016 till några lärar- och förskollärarutbildningar som de två lärosätena har utsett och verksamheten ska nu utvärderas. UHR ska rapportera om försöksverksamheten till Utbildningsdepartementet i maj 2018.

Enligt förordningen (2015:566) om försöksverksamhet med lämplighetsbedömning vid antagning till lärar- och förskollärarutbildning ska en bedömning av den sökandes lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket göras innan beslut fattas om antagning till utbildning som ingår i försöksverksamheten. Med bedömning av lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket avses en bedömning av den sökandes lämplighet för den kommande yrkesutövningen. Ett sådant krav ställs också som ett grundläggande behörighetskrav. Enligt förordningen är urvalsgrunderna 1, betyg i förening med resultat från lämplighetsbedömning, och 2, resultat från högskoleprov i förening med resultat från lämplighetsbedömning. Lärosätena får meddela föreskrifter om platsfördelning och om hur tungt resultatet från lämplighetsbedömningen ska väga i urvalet.

Enligt förordningen får UHR meddela föreskrifter om vad som avses med lämplighet för den kommande yrkesutövningen. Av

69 Dnr U2014/2222/UH.

UHR:s föreskrifter70framgår att med lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket avses kommunikativ förmåga, interaktiv förmåga, förmåga till självreflektion, förmåga att ta en ledarroll och motivation för den kommande yrkesutövningen. Deltagande lärosäten får meddela föreskrifter om hur lämplighetsbedömningar ska genomföras.

4.11. Riksdag, regering, UHR och lärosätena

I propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184)71uttalade regeringen som sin mening att reglerna för tillträde till högskoleutbildning i sina huvuddrag är en angelägenhet för riksdag och regering.72En av anledningarna till att regering ansåg att det var viktigt är att vi har ett nationellt sammanhängande utbildningssystem. I högskolelagen slås själva portalparagrafen för tillträdet fast, det vill säga att de som uppfyller behörighetskraven ska antas och om inte alla kan antas ska ett urval göras. Av högskolelagen framgår också att utbildning på grundnivå väsentligen ska bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Regeringen får dock besluta om undantag när det gäller konstnärlig utbildning. Riksdagen har godkänt kraven för grundläggande behörighet. Regeringen har också vid olika tillfällen valt att informera riksdagen om ändringar i tillträdesbestämmelserna, vilket innebär att regeringen bör informera riksdagen innan förändringar i bestämmelserna genomförs.

I högskoleförordningen bemyndigas UHR att meddela föreskrifter i ett antal olika delar: krav för grundläggande behörighet för sökande med svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven för högskoleförberedande examen eller yrkesexamen inklusive kraven på svenska och engelska, krav i svenska för dem som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska, vilka områdesbehörigheter som ska finnas, vilka områdesbehörigheter som ska gälla för utbildningar som leder till en yrkesexamen, viss platsfördelning, vissa delar av meritvärderingen av betyg och hög-

70 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om vad som avses med lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket, UHRFS 2015:5. 71Prop. 1995/96:184 Tillträde till högre utbildning m.m. (bet. 1995/96:UbU11, rskr. 1995/96:264. 72 Ibid., s. 8.

skoleprovet. Myndigheten har också i uppdrag att fatta beslut om tillstånd om att få använda andra behörighetskrav än vad som framgår av områdesbehörigheterna och annan platsfördelning än den som framgår av högskoleförordningen.

Lärosätena ska tillämpa de bestämmelser som finns i högskolelagen, högskoleförordning och i UHR:s föreskrifter. Lärosätena fattar beslut om tid och ordning för anmälan till utbildning, det vill säga själva antagningsprocessen. Lärosätena har enligt 6 kap. 3 § högskoleförordningen skyldighet att se till att en antagningsordning finns tillgänglig. Av den ska föreskrifter som lärosätet tillämpar i fråga om ansökan, behörighet, urval och antagning framgå. Det ska också framgå hur beslut fattas och hur beslut kan överklagas. Lärosätena tillämpar till stor del bestämmelserna på likartat sätt.

4.12. Synpunkter på vad som fungerar bra respektive mindre bra i dagens bestämmelser

Kritik mot de nuvarande bestämmelserna har, som nämnts tidigare, framförts från olika håll i princip sedan de infördes. Det som framför allt har kritiserats är att bestämmelserna är komplexa, svåra att överblicka och orättvisa. Det är också skälet till den här utredningen.

I utredningens möten med enskilda personer, myndigheter och andra organisationer och i enkäten till universitet och högskolor, har vi ställt frågor kring vad som fungerar bra med dagens bestämmelser och som därför kan vara värt att behålla, och vad som fungerar mindre bra. En relativt entydig bild har växt fram.

Det som framför allt har framhållits som positivt är att vi har ett enhetligt och samordnat system och att det finns en gemensam grundläggande behörighet för all högskoleutbildning på grundnivå. Det är också bra att det ingår krav på godkänt i svenska och engelska i den. Flera vägar in och möjligheten att bli behörig genom reell kompetens är andra positiva inslag. Även lärosätenas möjlighet att besluta om lokala urvalsgrunder ses som något positivt. Ytterligare en positiv del är att de konstnärliga utbildningarna själva kan bestämma urvalsgrunder till samtliga platser och att de har möjlighet att få tillstånd från UHR för godkänt arbetsprov som särskilt behörighetskrav.

Det negativa som har framförts från olika håll har framför allt rört meritpoängssystemet, alla övergångsbestämmelser och systemet med olika urvalsgrupper inom betygsurvalet. Det gör systemet svåröverskådligt och svårt att förstå. Kritik har också riktats mot högskoleprovets roll, både från forskare och från företrädare för universitet och högskolor. Kritiken består i att provet har en dålig prognosförmåga, att minst en tredjedel av platserna måste fördelas på grundval av resultatet på högskoleprovet och att man får skriva provet under tiden man går i gymnasieskolan. Den dåliga prognosförmågan gäller framför allt tekniska utbildningar. För lärarutbildningen gäller generellt att relativt få av de sökande har ett högskoleprovsresultat, vilket gör att man måste gå långt ner i sökandekön för att fylla platserna. Det har också framförts synpunkter om att incitament saknas för lärosäten att använda den fria tredjedelen och att det är enklare att använda betyg och resultat från högskoleprovet. Att lokalt utveckla urvalsgrunder är också dyrt för lärosätena. När det gäller breddad rekrytering har lite olika synpunkter framförts, bland annat att reglerna stoppar individer som inte förstår systemet och att man måste göra strategiska val redan i grundskolan. En annan synpunkt är att med breddad rekrytering kommer också personer med lägre nivå på kunskaper in.

4.13. Reflektioner

Vårt systems två ben – behörighet och urval – behöver hållas isär när frågor om tillträde diskuteras. Funktionerna blandas ofta ihop, vilket är problematiskt. Det är ofta utifrån den hopblandningen som diskussionen om att det ställs för låga krav för att kunna antas förs. Vi minns kanske särskilt diskussionen om att det endast krävs 0,1 på högskoleprovet för att antas till lärarutbildningen. Det man då måste komma ihåg är att alla dessa sökande uppfyller behörighetskraven och bedöms därmed kunna tillgodogöra sig utbildningen.

En genomgång av de nuvarande tillträdesbestämmelserna har gjort det tydligt för utredningen vilken komplex materia det är att hantera. Bestämmelserna har under senare år ändrats vid flertalet tillfällen. Syftet med alla ändringar har framför allt varit att kompensera olika grupper, till exempel i form av meritpoängskompensation. Ändringar har också varit nödvändiga som en följd av förändringar i gymna-

sieskolan. Allt det här gör att systemet har blivit komplext och oöverskådligt. Att vi har många olika grupper av sökande att ta hänsyn till, till exempel elever som nu går i gymnasieskolan, elever från tidigare former av gymnasieskolan, personer med utländsk förutbildning och personer som inte har en formell utbildning, gör också att tidigare bestämmelser lever kvar för att inte förutsättningarna ska förändras för olika grupper.

Det som har beskrivits i det här kapitlet är dessutom bara de bestämmelser som regeringen eller UHR föreskriver om. Utöver det finns lärosätenas beslut om hur bestämmelserna ska tillämpas och också rekommendationer från SUHF. Eftersom vi har ett nationellt sammanhållet system så är det naturligtvis både nödvändigt och önskvärt med en enhetlig tillämpning.

Bestämmelserna om grundläggande behörighet har varierat över tid. Det är framför allt kraven på kunskaper i svenska, engelska och matematik som har varit olika. En reflektion är att det kan påverka lärosätenas uppfattning om att studenterna har bristande förkunskaper. Utredningen vet inte exakt när det blev en brytpunkt i studenternas förkunskaper eftersom uppfattningen om bristande förkunskaper har hörts under en lång tid. Det ska bli intressant att följa denna diskussion när det blir betydligt fler som har genomgått dagens gymnasieskola. Förändringarna i gymnasieskolan har delvis syftat till att göra eleverna bättre förberedda för högskolestudier.

Utredningens uppfattning är att det inte finns en tillräckligt stor kunskap på lärosätena om gymnasieskolans innehåll och krav och att det därför kan vara svårt att ställa rimliga krav på studenterna och vilka förkunskaper de ska ha med sig. Dialogen mellan högskolan och gymnasieskolan behöver förbättras i det här hänseendet, även om det redan finns en dialog genom de programråd som Skolverket har.

Det blir också tydligt hur styrande tillträdesbestämmelserna faktiskt är. Det gäller inte minst bestämmelserna om meritpoäng, som har fått elever att välja kurser som ger meritpoäng, men då också fått dem att välja bort andra kurser. För att antas till utbildningar som det är svårt att komma in på har i princip alla antagna maximalt antal meritpoäng.

En majoritet av lärosätena anser att det är betydelsefullt att lärosätena lokalt kan besluta om urvalsgrunder till en del av platserna. Det är intressant, med tanke på hur få det är som faktiskt utnyttjar

möjligheten. Det finns dock en hel del goda exempel, både på enskilda lärosäten och genom samarbete mellan olika lärosäten. Det lyfts ibland att lärosätena saknar incitament att använda denna urvalsgrund. Vilka de incitamenten skulle vara är oklart, men ett skulle kunna vara motiverade studenter som i större utsträckning stannar kvar på en utbildning. Lokalt beslutade urvalsgrunder i form av en urvalsprocess med prov och intervju mäter också i hög grad motivation. Att som sökande ta sig till ett universitet eller en högskola och genomgå en sådan process tyder på att man är motiverad att gå den utbildningen. Det är, som framgår längre fram i det här betänkandet, en viktig faktor för att klara studierna på ett framgångsrikt sätt.

Många lärosäten verkar mena att breddad rekrytering sker om de genom lokalt beslutade urvalsgrunder får in studenter med något lägre meritvärden jämfört med betygs- och högskoleprovsgrupperna. En fråga är i vilken mån det breddar rekryteringen – är det grupper som är underrepresenterade i högskolan som kommer in den vägen eller är det samma grupper med den skillnaden att de har något lägre meritvärden? Det är något som borde följas upp.

5. Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

I kapitel 4 gjorde vi en genomgång av de nuvarande tillträdesbestämmelserna och några av de uppföljningar som har gjorts av framför allt Universitets- och högskolerådet (UHR). I det här kapitlet redogör vi för antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna. För sökande till högskoleutbildning är det inte bara tillträdesbestämmelserna som man ska förstå utan också själva antagningsprocessen, där lärosätena beslutar. I Sverige är den nationellt sammanhållna antagningsprocessen, som UHR samordnar på lärosätenas uppdrag viktig, för såväl överblickbarheten och rättssäkerheten för sökande som effektiviteten, då stora volymer ansökningar hanteras inför varje termin. Samordningen innebär att gemensamma riktlinjer behöver finnas för att nå enhetlighet i antagningen. Kapitlet berör därför också antagningens organisation.

Enligt direktiven kan utredningen välja att se över och lämna förslag till åtgärder som rör själva antagningsprocessen. På grund av tids- och övriga resursramar och att antagningsprocessen är mycket detaljerad och sammansatt har vi valt att inte göra det.

5.1. Samordnad antagning och nationella antagningsomgångar

Samordnad antagning innebär att en sökande i en enda anmälan ansöker till utbildningar på olika lärosäten. Anmälningarna hanteras gemensamt av lärosätena i en antagningsomgång. En antagningsomgång definieras genom en sista ansökningsdag, tiden för antagningsbesked, antal möjliga sökalternativ och antalet utbildningar man som sökande kan bli antagen till. Det finns sju nationellt samordnade antagningsomgångar per läsår. Tre antagningsomgångar är för natio-

nell rekrytering till utbildningar där undervisningsspråket är svenska – en inför vardera vår- och hösttermin och en för sommarkurser. Det finns fyra antagningsomgångar för internationell rekrytering där utbildningarnas undervisningsspråk är engelska, två inför vardera vår- och hösttermin, uppdelat på program på avancerad nivå och utbildning på grundnivå. I antagningsomgångarna för internationell rekrytering är främst tidsplanerna anpassade till internationella sökandes behov av att få ett antagningsbesked tidigare än vad som är fallet i antagningsomgångarna med nationell rekrytering. Både nationella och internationella sökande kan anmäla sig till utbildningar i samtliga antagningsomgångar.

I den samordnade antagningsomgången höstterminen 2015 sökte 439 000 individer till 2 329 400 olika utbildningsalternativ. Totalt tog UHR under 2015 emot 830 000 anmälningar i de sju samordnade antagningsomgångarna.

5.2. Processen för en samordnad antagningsomgång

Beskrivningen av processen utgår från antagningsomgången till en hösttermin med nationell rekrytering. Det är den antagningsomgång under året som har flest sökande och flest antal platser till utbildning som vänder sig till nybörjare.

Sökandewebben antagning.se öppnar i mitten av mars och stänger i mitten av april. Sökande har i sin anmälan möjlighet att söka och prioritera upp till 20 program och kurser. Inför handläggning av ansökningarna görs inledningsvis automatiserade inhämtningar av gymnasiala och akademiska meriter och högskoleprovsresultat till antagningssystemet NyA. Inskickade handlingar granskas och de meriter som inte automatiskt har hämtats in registreras. Därefter prövas ansökan och sökalternativen maskinellt. De flesta ansökningar till utbildning som vänder sig till nybörjare kan behörighetsprövas och meritvärderas genom registrerade meriter och maskinell behandling. De ärenden som blir kvar handläggs i olika delar av handläggare på UHR och lärosätena. Sökande kan via sökandewebben följa sin anmälan och se om de är behörighetsprövade och vilka meritvärden de har till de olika sökalternativen. När en kompletterande merit inkommer så prövas ansökan igen. En ansökan kan på så sätt komma att behandlas och prövas flera gånger.

När samtliga ansökningar behörighetsbedömts och meritvärderats görs ett maskinellt urval och i början på juli får de sökande ett första antagningsbesked. En ansökan med 20 sökalternativ kan som mest generera 21 behörighetsbeslut, ett för grundläggande behörighet och 20 för olika särskilda behörighetskrav. Beslut som gäller hela ansökan, såsom grundläggande behörighet, gäller som beslut från var och ett av lärosätena men i övrigt så gäller endast den del av antagningsbeskedet som rör det egna lärosätets utbildningar.

En sökande är för varje utbildningsalternativ antingen antagen, reservplacerad eller struken. Att vara struken innebär att man inte uppfyllt behörighetsvillkoren eller att man har antagits till ett högre prioriterat sökalternativ. För att få behålla sin plats eller reservplacering måste de sökande bekräfta att de vill kvarstå på platserna. Därefter genomförs ett andra maskinellt urval. I samband med urvalet kan tidigare reserver erbjudas plats när antagna i första urvalet tackat nej till plats eller har strukits därför att de antagits till ett högre prioriterat sökalternativ.

Efter andra urvalet hanteras antagna och reserver med stöd av antagningssystemet av respektive lärosäte och utbildning. Antagna och reserver kan lämna återbud via sökandewebben, nya reserver antas och efteranmälda sökande kan eventuellt antas om det finns lediga platser. Antagningsprocessen avslutas för sökande när reservantagningen är klar och utbildningen startar.

5.3. Antagningens ramverk

Antagningssystemet styrs och regleras på flera nivåer. I första hand genom lag, förordning och föreskrifter men även genom gemensamma rekommendationer och överenskommelser. I förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet anges att myndigheten har till uppgift att på uppdrag av universitet och högskolor biträda vid antagning av studenter och ansvara för ett samordnat antagningsförfarande som en del av dess uppdragsverksamhet. Av UHR årsredovisning för 2015 framgår:

Antagningsprocessen är en av myndighetens viktigaste processer och har blivit alltmer komplex, både ur regelsynpunkt och i sin hantering. Under året har kontakterna med lärosätena utvecklats för att effektivisera verksamheten och tillmötesgå lärosätenas krav och önskemål på myndigheten.

UHR har två olika uppdrag i antagningssammanhang. Dels att meddela föreskrifter om detaljerade regler inom vissa områden av tillträdessystemet och dels att utföra de tjänster inom antagningsverksamheten som lärosätena uppdrar åt myndigheten.

Universitet och högskolor är antagningsmyndigheter. Med det menas att respektive lärosäte är ansvarigt för samtliga beslut om antagning gentemot den sökande. Lärosätet har att tolka, tillämpa och besluta i enlighet med gällande föreskrifter. Varje lärosäte ska enligt högskoleförordningen ha en, av styrelsen beslutad, antagningsordning som innehåller de föreskrifter som lärosätet tillämpar i fråga om ansökan, behörighet, urval och antagning samt om hur beslut fattas och kan överklagas. När det gäller utbildning som vänder sig till nybörjare kan det till exempel handla om hur platserna ska fördelas mellan högskoleförordningens urvalsgrunder, vilka olika metoder för särskiljande som tillämpas och hur lokalt beslutade urvalsgrunder är utformade. Av antagningsordningen ska det också framgå i vilken tid och ordning en ansökan ska lämnas.

Lärosätena har genom Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) kommit överens om hur antagningsomgångar ska vara utformade och tidssatta för att passa olika sökandegrupper och för att ge lärosätena och UHR tillräckligt med tid att handlägga ansökningarna. Överenskommelsen uttrycks som en rekommendation från SUHF till lärosätena och ligger till grund för de antagningsomgångar som UHR samordnar.

Tillträdet till utbildningar som vänder sig till nybörjare är mer reglerat än till utbildningar som vänder sig till andra än nybörjare. Det har därför funnits förutsättningar att utveckla ett omfattande gemensamt systemstöd och gemensam handläggning i ärenden. För att säkerställa en samsyn i tolkning och tillämpning av tillträdesbestämmelserna har lärosätena i vissa delar kommit överens om hur regelverket ska tolkas. SUHF har utfärdat ett par rekommendationer om behörighet och urval och en grupp utsedd av SUHF fattar beslut om tillämpning i vissa antagningsfrågor. Rekommendationerna och tilllämpningsbesluten förtecknas i den så kallade bedömningshandboken. I antagningsordningarna hänvisar lärosätena till att anmälan sker i den tid och ordning som de samordnade antagningsomgångarna anger och att lärosätet tillämpar SUHF:s rekommendationer och bedömningshandbok vid prövning av svenska och utländska meriter.

Figur 5.1

Antagningens ramverk

Högskolelag, förvaltningslag

Riksdagen beslutar.

Högskoleförordning, förordning om anmälningsavgift

och studieavgift

Regeringen fastställer förordning.

Föreskrifter

UHR utfärdar föreskrifter om behörighet, urval, områdesbehörigheter och

högskoleprovet.

Antagningsordning

Universitet och högskolor ska ha en av styrelsen faställd antagningsordning som

innefattar de föreskrifter som används vid antagning.

Rekommendationer från SUHF om nationella antagningsomgångar

Antal sökalternativ, takvärden, sista ansöknings- och kompletteringsdag.

Är norm för de sju antagningsomgångar UHR samordnar på uppdrag av lärosätena.

Tillämpningsbeslut

Rekommendationer från SUHF om behörighet och urval, tillämpningsbeslut av SUHF:s nationell bedömningsgrupp för antagning (NBA). Förtecknas i bedömningshandboken.

Är norm för lärosätenas uppdrag till UHR om antagningstjänster.

Överklagandenämnden för högskolan, Universitetskanslersämbetet

Lärosätet svara för att antagningsbesluten är i enlighet med lag, förordning, föreskrifter

och lärosätets antagningsordning.

5.4. Överenskommelser mellan lärosätena och UHR

Lärosäten som deltar i den samordnade antagningen och som använder det nationella antagningssystemet NyA, måste ha överenskommelser om licens- och antagningstjänster med UHR. Överenskommelserna är treåriga och kompletteras med en ettårig överenskommelse om avgift för tjänsterna. I en gemensam antagningsprocess är det väsentligt att samtliga parter håller tidplanen i varje del av processen så att alla ansökningar är prövade och bedömda inför att urval ska göras. Överenskommelserna bygger därför på ett ömsesidigt ansvar och reglerar både UHR:s tjänster till lärosätet och att lärosätet hanterar ärendena i rätt tid och i enlighet med den bestämda processen.

5.4.1. Licenstjänst och antagningssystemet NyA

Licenstjänsten avser nyttjanderätten av antagningssystemet NyA och reglerar hur det får användas. Systemet består av ett antal komponenter som tillsammans ger antagningsprocessen dess IT-infrastruktur. På sökandewebbarna antagning.se och universityadmissions.se görs lärosätenas utbildningsutbud tillgängligt för sökande som där kan hitta utbildningar och genomföra en anmälan. På webbplatsen kan de sökande också löpande se status på sin anmälan och ta emot och svara på antagningsbeskedet.

Licenstjänsten ger tillgång till den nationella betygsdatabasen Beda så att gymnasiala meriter automatiskt kan hämtas för sökande. NyA har också gränssnitt mot ett antal externa system som till exempel det för högskoleprovsresultat, det nationella studiedokumentationssystemet Ladok, Skatteverket, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Statistiska Centralbyrån (SCB). För handläggning har NyA två gränssnitt, ett för antagningshandläggare/registrerare samt ett för personal på lärosätets institutioner. Lärosätet åtar sig att vid användandet av systemet följa de regler, rutinbeskrivningar och instruktioner som finns. UHR har ansvar för att kontinuerligt analysera och utveckla systemets möjlighet att vara ett effektivt verksamhetsstöd för arbetsprocesser och rutiner inom antagningsområdet. UHR har också ansvar för att bevaka vilka systemändringar som krävs utifrån förändringar av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

5.4.2. UHR:s antagningstjänst

Antagningstjänsten omfattar uppdrag som rör information, ansökan, meriter och handläggning. I antagningstjänsten ingår bland annat att UHR tillhandahåller anmälan, skanning och dokumentuppladdning, sökandeinformation som beskriver antagningsprocessen, vad tillträdesbestämmelserna innebär för olika grupper av sökande samt hur meriter värderas och beräknas och hur urval görs. UHR står för sökandesupport via e-post och telefon där de sökande kan ställa alla frågor om antagning. UHR svarar på frågor inom det som ligger inom överenskommelsens ram medan lärosätesspecifika frågor vidarebefordras till respektive lärosäte. UHR har i uppdrag att kontrollera om den sökande är anmälningsavgiftsbefriad eller om den sökande ska betala anmälningsavgift. I antagningstjänsten ingår också att UHR kontrollerar och verifiera äkthet av dokument. I förekommande fall polisanmäler UHR sökande med misstänkt förfalskade dokument.

Samtliga meriter som hämtas eller bifogas ansökan granskas initialt av UHR:s personal. Vissa meriter bedöms och registreras i antagningssystemet. Exempel på meriter som registreras är svenska gymnasiebetyg som inte överförs via betygsdatabasen, studieomdöme från folkhögskola och bedömningar av motsvarande kunskaper avseende gymnasiala behörighetskrav. Vid registrering av meriter och i den fortsatta handläggningen följer UHR:s personal de tillämpningsbeslut som finns dokumenterade i bedömningshandboken.

Andra meriter som kräver kvalificerad handläggning och prövning fördelas till handläggare på UHR eller på respektive lärosäte. Det gäller till exempel utländska gymnasiebetyg och utländska akademiska meriter eller prövning av reell kompetens. I den manuella prövningen är det UHR:s handläggare som bedömer grundläggande behörighet på grundnivå och särskild behörighet avseende gymnasiala meriter. Ärenden som inte kan avgöras i enlighet med tillämpningsbeslut överlämnas till lärosätet att bedöma. Det gäller till exempel prövning om individuellt undantag från något eller några behörighetskrav och viss prövning av reell kompetens. I antagningstjänsten ingår även att UHR prövar grundläggande behörighet till program på avancerad nivå.

Lärosätena kan köpa tilläggstjänster av UHR. Det är tjänster som går utöver den bastjänst som ingår i överenskommelsen. En

tilläggstjänst kan till exempel bestå i att registrera en särskild merit, exempelvis yrkeslivserfarenhet för sökande till en utbildning. Meriten kan sedan användas för att maskinellt behörighetspröva och meritvärdera sökande till utbildningen.

5.4.3. Antagningsverksamhet på lärosätena

På lärosätet föregås en antagningsomgång av beslut om vilka utbildningar som ska utannonseras. Till varje utbildning finns eventuella särskilda behörighetskrav fastställda, ibland med undantag från ett eller flera behörighetsvillkor i förhållande till områdesbehörigheten. För varje utbildningsalternativ beslutas också om antalet platser som det ska antas till, urvalsgrunder och andel platser per urvalsgrund. Utbudet publiceras på lärosätets webbplats samt på antagning.se eller universityadmissions.se. Lärosätets handläggare förbereder antagningsomgången genom att koppla lärosätets utbildningar till villkorsstyrda modeller i antagningssystemet som motsvarar kraven för grundläggande och särskild behörighet samt urvalsgrunder. Handläggning på lärosätena sker efter UHR:s registrering och handläggning och efter att de sökande blivit maskinellt prövade. Om en sökande inte kan bedömas enligt bedömningshandboken eller om den sökande har ansökt om individuell prövning, ställs ärendet över till de lärosäten som ansökan avser för vidare prövning och avgörande.

Till utbildningar som vänder sig till andra än nybörjare är de särskilda behörighetskraven formulerade i akademiska meriter. Information om tidigare studier hämtas från studiedokumentationssystemet Ladok. Antagningssystemet ger stöd för bedömning av särskild behörighet utifrån tidigare studier på svenskt lärosäte samt urvalsgruppsplacering i den lokalt beslutade urvalsgrunden högskolepoäng. Även gymnasiebetyg och högskoleprov kan användas som urvalsgrund till utbildning som vänder sig till andra än nybörjare. Om sökalternativet inte kan bedömas maskinellt görs prövning av behörighetskraven av lärosätet, ofta av utbildningsansvarig institution/enhet.

Genom det omfattande systemstödet för prövning av gymnasiala meriter och på det sätt som antagningsprocessen är organiserad, är lärosätena i rätt liten omfattning verksamma i prövning av gymnasiala meriter. I stället består huvuddelen av lärosätets lokala antagningsarbete i individuell prövning av undantag och reell kompetens,

eventuella lokala urvalsgrunder och prövning av akademiska meriter till utbildningar som vänder sig till andra än nybörjare.

5.5. Tillämpning av bestämmelserna

SUHF beslöt 2009 att slå ihop två arbetsgrupper som hade i uppdrag att ta fram handböcker för bedömning av meriter från svenska och utländska utbildningssystem, till en arbetsgrupp, bedömningshandboksgruppen. Arbetsgruppen för utländska meriter hade tidigare bestått av representanter från Verket för högskoleservice (VHS) och Högskoleverket. Den nya gruppen kom att utses av SUHF och lärosätena var representerade i gruppen tillsammans med representanter från VHS och Högskoleverket (senare UHR).

Från och med 2016 har gruppen fått namnet SUHF:s nationella bedömningsgrupp för antagning (NBA). SUHF utser ledamöterna i gruppen och under mandatperioden 2016–2018 består gruppen av nio ledamöter från lärosätena. UHR utser också representanter till gruppen och dessa har yttrande- och förslagsrätt, men inte rösträtt. Ärenden som ska tas upp i NBA bereds initialt av en beredningsgrupp inom UHR. NBA:s uppdrag formuleras enligt följande:

Gruppen har i uppdrag att ta fram rekommendationer för behörighetsbedömning och meritvärdering av svenska och utländska betyg för antagning till grund- och avancerad nivå. Rekommendationerna ska avse tolkning och tillämpning av förordningar och föreskrifter. Eftersom rekommendationerna leder till myndighetsbeslut, ska de uppfylla samma krav på saklighet, opartiskhet, neutralitet, icke-diskriminering etc. som myndighetsbeslut. Rekommendationerna ska vara generella och gälla grupper, inte individer. Rekommendationerna ska publiceras i bedömningshandböckerna. När det gäller utländska betyg ska rekommendationerna utgå från den betygsdokumentation de sökande i enligt med respektive lands officiella system ska kunna visa upp för antagning till högre utbildning. Bedömningsgruppen ska även ta fram rekommendationer för hur dokument som inte hämtas in automatiskt ska skickas in och hur de ska verifieras. Hänsyn ska inte bara tas till säkerställande av dokumentationens äkthet, utan också till de sökande som har rätt till enhetlig och tydlig information om vad som krävs.1

1 bedomningshandboken.uhr.se/BHB-konfiguration/Om-Bedomningshandboken-svenskameriter/

Bedömningshandboken utgör norm i den gemensamma prövning av antagningsärenden som lärosätena givit UHR i uppdrag att utföra.

5.5.1. Bedömningshandboken – manual för handläggningsarbetet

Bedömningshandboken2är uppbyggd som en manual för registrering och bedömning av meriter i antagningsärenden. Boken, som är webbaserad, har två delar: en för svenska meriter och en för utländska gymnasiala meriter. Avdelningen för svenska meriter är uppdelad i sektioner för de olika typer av prövningar som görs av en sökandes meriter, såsom förutbildning och grundläggande behörighet, särskild behörighet, meritvärdering och urval. Det finns en sektion som allmänt beskriver processen för anmälan, prövning av anmälningsavgift, antagningsbesked och svarsregler och en sektion för regelverk såsom högskoleförordning, föreskrifter och tillämpningsbeslut. Avdelningen för utländska gymnasiala meriter är uppbyggd kring landinformation där landets olika förutbildningar är förtecknade. Särskilda behörighetkrav som ett lands förutbildningar uppnår i förhållande till kurser i gymnasieskola 2011 anges i landinformationen. Det finns även en sektion för hur betygen ska meritvärderas i enlighet med UHR:s föreskrifter.

Redogörelsen nedan gäller avdelningen för svenska meriter och är tänkt att åskådliggöra vilka olika typer av meriter som sökande kan åberopa och som hanteras i en antagningsomgång.

Grundläggande och särskild behörighet

I sektionen om grundläggande behörighet finns alla de olika förutbildningar som i enlighet med högskoleförordningen och UHR:s föreskrifter ger grundläggande behörighet. På grund av övergångsregler varierar kraven på grundläggande behörighet beroende på när en sökande avslutat sina gymnasiestudier. Från slutet av 1960-talet och fram till mitten av 1990-talet utfärdades avgångsbetyg från gymnasieskolans två- och treåriga linjer som kunde vara såväl teoretiska som yrkesinriktade. Därefter har gymnasieskolan, i tur och ordning,

2 bedomningshandboken.uhr.se/

utfärdat avgångsbetyg med ämnesbetyg (mellanårsbetyg), avgångsbetyg med kursbetyg, slutbetyg och gymnasieexamen. Motsvarande förändring har skett inom den kommunala vuxenutbildningen. Samtliga förutbildningar finns förtecknade i handboken och till respektive förutbildning beskrivs olika alternativ för att kraven för grundläggande behörighet utifrån skolform och tidpunkt ska vara uppfyllda. En av de äldsta förutbildningarna som finns förtecknade i bedömningshandboken är studentexamen som slutade utfärdas i slutet på 1960-talet.

Särskilda behörighetskrav är förtecknade per gymnasieämne och kurser inom ämnet. UHR har i föreskrifterna om områdesbehörigheter fastställt vilka ämnen med antal årskurser från linje, etapp från kommunal vuxenutbildning och program med vissa kurser, som motsvarar de ämneskurser i områdesbehörigheterna som krävs för särskild behörighet, så kallade motsvarande kunskaper. Samtliga behörighetsämnen som återfinns i områdesbehörigheterna har en egen sida där respektive behörighetgivande kurs från gymnasieskola 2011 jämförs med samma ämne i tidigare skolformer. Det finns även andra typer av motsvarande kunskaper, som inte anges i förordning, men som är praxis i form av tillämpningsbeslut (se nedan om tillämpningsbeslut).

Meritvärdering för urval

Avsnitten om meritvärdering och urval redogör i enlighet med förordning och föreskrifter hur jämförelsetal av betygen ska beräknas utifrån vilken svensk förutbildning den sökande har fått sin grundläggande behörighet. Jämförelsetalet är värdet av den sökandes betyg, högst 20,00. Betyg från äldre skolformer omräknas till samma skala. Nästa steg i beräkning av jämförelsetalet utgörs av kompletterade betyg. De kan vara antingen behörighetskompletteringar i form av nya kursbetyg som inte ingår i gymnasiebetyget och som läggs till eller att en sökande får tillgodoräkna ett nytt, högre betygsvärde i kurs som kan ersätta ett lägre betyg som ingår i gymnasieexamen/slutbetyget/avgångsbetyget. Sökande med slutbetyg utfärdade före 1 januari 2010 får även, i enlighet med högskoleförordningens övergångsregler, tillgodoräkna sig betyg i kurser som inte ingår i slutbetyget/avgångsbetyget om det höjer jämförelsetalet, så

kallade tilläggskompletteringar. Meritvärdet är slutligen summan av sökandes jämförelsetal och eventuell meritpoäng eller meritpoängskompensation.

Efter meritvärdering av gymnasiebetygen ska sökande placeras i urvalsgrupper. I urvalsgruppen BI ingår gymnasiebetyg utan kompletteringar, med undantag för elever med examen från yrkesprogram som skaffat sig grundläggande behörighet genom att komplettera med svenska eller svenska som andraspråk 2 och 3 och engelska 6 inom kommunala vuxenutbildningen eller folkhögskola och i BII ingår gymnasiebetyg med de andra typerna av kompletteringar. I provurvalet HP deltar behöriga sökande med giltigt högskoleprovsresultat (se vidare om tillämpningsbeslut).

Enligt högskolelagen ska ett urval göras om inte alla behöriga sökande kan tas emot till en utbildning. I den samordnade antagningen sker all platstilldelning genom en maskinell urvalsprocess. Det innebär att även till utbildningar som kan anta samtliga behöriga sökande delas sökande in i olika urvalsgrupper(se nedan om tillämpningsbeslut).

5.5.2. Tillämpningsbeslut – norm för samtliga lärosäten

Mycket av det som är angivet i bedömningshandboken kan uttryckas vara en metodisk strukturering av de förordningar och myndighetsföreskrifter som utgör tillträdesbestämmelserna. Mängden sökande och kombinationer av meriter som de sökande åberopar medför dock att bestämmelserna inte kan täcka alla variationer. Det är då upp till lärosätet att tolka bestämmelserna. Genom den tidigare bedömningshandboksgruppen och SUHF:s nationella bedömningsgrupp för antagningsfrågor har lärosätena valt att gemensamt utarbeta praxis för vissa bedömningar. För vart och ett av områdena och förutbildningarna som berörs i bedömningshandboken finns det tillämpningbeslut. I den här genomgången redovisas några tillämpningsbeslut om antagningsprocessen, behörighet och meritvärdering samt urval.

Exempel på tillämpningsbeslut avseende antagningsprocessen

När samtliga platser till utbildningarna ska tilldelas i ett maskinellt urval innebär det att alla behöriga sökande måste placeras i någon urvalsgrupp. Det finns därför ett antal urvalsgrupper som inte styrs av högskoleförordningen eller UHR:s föreskrifter utan är skapade enbart till stöd för antagningsprocessen. Till exempel måste sökande till utbildningar som kan erbjuda alla behöriga sökande plats ändå delta i urvalsprocessen. Om lärosätet redan vid utannonsering av en utbildning vet att alla behöriga sökande kan antas används en urvalsgrupp som benämns Platsgaranti (PG). I detta fall meritvärderas inte sökande och samtliga behöriga sökande antas. Vanligare är dock att lärosätet inte i förväg vet om alla behöriga sökande kan antas till en utbildning. Därför utannonseras utbildningar oftast med uppgift om hur urval ska göras och därmed finns en möjlighet att begränsa antalet platser på utbildningen.

Behöriga sökande som inte kan meritvärderas i någon av urvalsgrunderna placeras i en särskild urvalsgrupp med lägre rangordning än urvalsgrunderna. Urvalsgruppen benämns Övriga behöriga sökande (ÖS). I gruppen kan till exempel sökande med folkhögskoleutbildning utan studieomdöme placeras och sökande som bedömts ha grundläggande behörighet genom reell kompetens men som inte har något giltigt högskoleprovsresultat.

Behöriga sökande som inkommer med en ansökan efter sista ansökningsdag placeras i urvalsgruppen Sen anmälan (SA). Sena ansökningar meritvärderas efter ankomstdatum, oavsett gymnasiala meriter eller högskoleprovsresultat och antas i urvalet om det finns platser kvar efter att sökande på urvalsgrunderna och Övriga behöriga sökande (ÖS) antagits.

Exempel på tillämpningsbeslut om behörighet

Det finns ett antal tillämpningsbeslut som avser grundläggande och särskild behörighet. Nedan listas några som belyser hur lärosätena gemensamt tolkat förordning och UHR:s föreskrifter för att hanterar prövningar av olika meriter. Exemplen avser såväl svenska som utländska gymnasiala meriter.

  • SUHF har i rekommendationen REK 2009:2: Rekommendatio-

ner om bedömning av reell kompetens för grundläggande behörighet fastställt en gemensam modell för att bedöma grundläggande

behörighet genom reell kompetens. Rekommendationen anger att den som helt eller delvis saknar grundläggande behörighet ska bedömas ha reell kompetens om den sökande visar följande kunskaper och kompetenser. – Lägst betyget E alternativt Godkänt i

Svenska/Svenska som andraspråk 1, 2 och 3 eller Svenska/

Svenska som andraspråk A + B Engelska 5 och 6 eller Engelska A Matematik 1a, b eller c eller Matematik A Samhällskunskap 1b eller Samhällskunskap 1a1 + 1a2 eller

Samhällskunskap A

– samt tre års arbetslivserfarenhet på minst halvtid efter 19 års

ålder.

En sökande som har de här kunskaperna och som har arbetat i tre år behöver inte ansöka om någon särskild prövning av reell kompetens, bedömningen om grundläggande behörighet görs ändå av UHR:s handläggare. Beslut enligt SUHF:s rekommendation om prövning av reell kompetens för grundläggande behörighet avser samtliga lärosäten och beslutet omprövas inte vid ett upprepat ansökningstillfälle. Enligt rekommendationen ska en sökande som åberopar reell kompetens utifrån andra meriter än de ovan angivna, få sin ansökan vidare prövad av respektive lärosäte.

  • Sökande med utländska betyg som saknar ett fullständigt gymnasiebetyg kan i vissa fall efter kompletteringsstudier vid svensk gymnasieskola/gymnasial vuxenutbildning medges undantag från kravet på grundläggande behörighet. Kompletteringsmöjligheten gäller för den som har en utländsk gymnasieutbildning som nominellt är 12 år. Sista året i gymnasieutbildningen (år 12) eller examen får saknas beroende på utbildningssystem.
  • Överenskommelsen med Danmark, Finland, Island och Norge om tillträde till högre utbildning (SÖ 1997:13) och 7 kap. 5 §

första stycket 4 högskoleförordningen tolkas så att sökande med avslutad nordisk gymnasieutbildning undantas från kravet i Matematik A/1 a, b, c avseende grundläggande behörighet.

  • Sökande med äldre förutbildningar har i UHR:s föreskrifter om områdesbehörigheter upptecknade motsvarande kunskaper avseende särskilda behörighetskrav. Men sökande kan också genom annan utbildning eller verksamhet än det som finns föreskrivet anses ha förvärvat motsvarande kunskaper. Genom tillämpningsbeslut bedöms till exempel vissa utländska språktest ge behörighet i moderna språk 3 eller engelska 6 och 7. Test i svenska för universitets- och högskolestudier (Tisus) är ett test som ges av Stockholms universitet och godkänt test bedöms ge motsvarande kunskaper som svenska 3. Det finns även andra förberedande utbildningar inom högskolan som med godkänt resultat bedöms ge motsvarande kunskaper i svenska 3.
  • Ett antal tillämpningsbeslut rör hur en brist i en viss gymnasiekurs kan ersättas med betyg i en högre gymnasiekurs i samma ämne.

Exempel på tillämpningsbeslut om meritvärdering och urvalsgrunder

  • Lägsta godkända resultat för att delta i urvalsgrunden högskoleprov är 0,05 poäng.
  • Om högskolan beslutat om generellt undantag från en i områdesbehörighet fastställd behörighetskurs, ger nivån över den kurs som krävs för behörighet meritpoäng i ämnena moderna språk, matematik och engelska.
  • Sökande med gymnasieexamen i BI/BIex eller med slutbetyg i BI som genom komplettering höjer sitt meritvärde deltar med det högre meritvärdet i BII. Detta under förutsättning att kompletteringsbetyget har utfärdats efter examen/slutbetyg alternativt att kompletteringsbetyget avser en annan skolform. Kompletteringsbetyget kan avse utbyteskomplettering och betyg i kurser för meritpoäng. Komplettering ska bara räknas om sökande höjer sitt meritvärde.

5.5.3. Lokal tillämpning – beslut som gäller det egna lärosätet

Bedömningshandboken utgör norm för den överenskommelse som UHR har med lärosätena om licenstjänst av antagningssystemet och antagningstjänster. Lärosätena kan därtill använda sig av lokala regler. Bedömningar och meriter utifrån lokala regler och avvikelser i tillämpning i förhållande till den normerande tillämpningen får inte registreras som merit i antagningssystemet på så sätt att det påverkar prövningen för andra lärosäten. Beslut får noteras enbart för det egna lärosätets sökalternativ och ska följas av tjänsteanteckning i systemet så att grunden för beslutet framgår för handläggare på andra lärosäten och på UHR.

Motsvarande kunskaper

Begreppet motsvarande kunskaper har genom högskoleförordningens lydelse och UHR:s föreskrifter om områdesbehörigheter (UHRFS 2013:2) betydelsen av motsvarande ämnen eller kurser i tidigare skolformer. Genom tillämpningbeslut gäller även vissa tester och prov vid prövning av motsvarande kunskaper. För utbildning som vänder sig till nybörjare ska motsvarande kunskaper prövas mot en gymnasial kurs och bedömningen ska gälla oberoende av vilken utbildning som söks. Det är därför mindre vanligt att lärosätet lokalt fattar beslut om motsvarande kunskaper avseende gymnasiala behörighetskrav. För utbildning som vänder sig till andra än nybörjare, där behörighetskraven är formulerade i akademiska meriter, är det mer vanligt förekommande.

Reell kompetens

Bestämmelserna säger att behörighet har även den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, så kallad reell kompetens. En sökande som helt eller delvis saknar de formella förkunskaper som krävs till en eller flera utbildningar, kan begära att få sin reella kompetens prövad. Det görs via en nationellt gemensam blankett, Ansök om bedömning av reell

kompetens/att undantag görs, som bifogas ansökan tillsammans med

åberopade meriter. För att visa på sin samlade kompetens ska den sökande bifoga handlingar som styrker studier på olika nivåer, erfarenhet från arbets- och föreningsliv eller andra aktiviteter som ställt krav på förmågor. Ansökan, som ska göras per utbildningsalternativ, kan avse grundläggande behörighet, särskild behörighet eller både och.

Vid bedömning av behörigheten ska den sökandes kunskaper, färdigheter och kompetenser bedömas och värderas gentemot de formella krav som ställs för att tillgodogöra sig utbildningen. I den lokala tillämpningen är det vanligt att prövning av grundläggande och särskild behörighet görs samlat mot den sökta utbildningen. Det innebär att lärosätena sällan beslutar att en sökande genom reell kompetens uppfyller kraven på grundläggande behörighet oavsett vilken utbildning som sökts. Vanligare är att beslut om reell kompetens ger behörighet till den specifika utbildningen. Beslutet kan omfatta grundläggande behörighet, särskild behörighet eller både och men avser den specifika utbildningen. Om en ansökan om bedömning av reell kompetens avser flera utbildningar och lärosäten, fattas beslut för var och en av utbildningarna, på vart och ett av lärosätena. Samtliga beslut om reell kompetens som grundar sig på andra meriter än SUHF:s rekommendation måste dokumenteras i antagningssystemet som undantag från grundläggande behörighet. Det beror på att ärendet är individuellt prövat och beslutet fattat av det enskilda lärosätet. För individuella prövningar finns inte några gemensamma tillämpningsbeslut och beslutet gäller därför enbart som det enskilda lärosätets beslut. Om beslutet dokumenteras som grundläggande behörighet i antagningssystemet skulle den maskinella behörighetsprövningen leda till att behörighetsbeslutet utan prövning tillämpades för samtliga lärosäten och utbildningar. Lokala beslut om reell kompetens som omfattar grundläggande behörighet ska dokumenteras med tjänsteanteckning i antagningssystemet kopplat till den sökandes uppgifter och lärosätet använder beslutet vid upprepad ansökan och prövning till samma utbildning.

Vid bedömning av reell kompetens för särskild behörighet ska bedömning göras mot förkunskapskraven för den aktuella utbildningen. Enligt högskoleförordningen ska särskilda behörighetsvilkor uttryckas i kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper och de krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenterna ska kunna tillgodogöra

sig utbildningen. Behörighetskraven, uttryckt i gymnasiekurser, visar på vilken gymnasiekurs som garanterat täcker in de förkunskaper som är nödvändiga för utbildningen. En och samma gymnasiekurs kan ingå som särskilt behörighetskrav i flera områdesbehörigheter och till många olika utbildningar. När individuell bedömning görs av den sökandes kompetens görs det vanligtvis mot varje utbildnings faktiska förkunskapskrav inom gymnasiekursen, och dessa faktiska förkunskapskrav kan variera mellan utbildningarna. Även bedömning av reell kompetens för särskild behörighet görs alltså mot förutsättningarna att kunna tillgodogöra sig den specifika utbildningen. Beslut om reell kompetens för särskilda behörighetkrav kan dokumenteras i antagningssystemet. Beslutet avser den sökta utbildningen och antagningsomgången men lärosätet använder tidigare beslut vid upprepad ansökan till samma utbildning.

Undantag från ett eller flera behörighetsvillkor

I kapitel 4 har vi redovisat att det är vanligt att lärosätena avviker från områdesbehörigheterna och kan ta bort ett eller flera behörighetsvillkor eller sänka till en lägre kurs. Undantag från villkor i områdesbehörigheten avser utbildningen generellt och sökande bedöms i stället mot de behörighetskrav som lärosätet fastställt. Till vissa utbildningalternativ beslutar lärosätet om generellt undantag från förkunskapskrav som ingår i den grundläggande behörigheten. Svenska är till exempel inte en nödvändig kunskap för att genomgå en utbildning på engelska. Undantaget avser även här utbildningen men eftersom svenska är ett av flera krav som ingår i den grundläggande behörigheten bedöms den sökande behörig till utbildningen genom att medges undantag från kravet på grundläggande behörighet. Lärosätenas tolkning av högskoleförordningen är att en sökande måste uppfylla samtliga krav som ingår i den grundläggande behörigheten för att bedömas behörig.

Individuellt undantag innebär att en sökande inte uppfyller något eller några behörighetsvilkor men att personen ändå anses ha förutsättningar att genomgå utbildningen. En sökande kan till exempel ha en lägre nivå, eller betyg på någon kurs än vad det särskilda behörighetsvilkoret anger men har andra utbildningsmeriter, gymnasiala och/eller akademiska som väger upp bristen. Om lärosätet anser att

den sökande har förutsättning att genomgå utbildningen ska ett individuellt beslut om undantag eller reell kompetens fattas. Troligtvis varierar det mellan lärosäten och även mellan lärosätenas institutioner om denna typ av ärenden leder till beslut om undantag från det särskilda behörighetskravet eller om den sökande bedöms ha reell kompetens för utbildningen.

Hantering av lokalt beslutade urvalsgrunder i antagningssystemet

En lokalt beslutad urvalsgrund innebär att en viss andel av platserna på en utbildning ska fördelas till sökande på andra meriter än urvalsgrunderna betyg och högskoleprov. I en sammanhållen antagning måste samtliga bedömningar för urval dock hanteras i antagningssystemet eftersom det är i det maskinella urvalet platser fördelas mellan urvalsgrunderna och platserna tilldelas de sökande. Den lokalt beslutade urvalsgrunden prövas också oftast parallellt med gymnasiebetyg och högskoleprov och en sökande kan i princip ha meriter att antas i samtliga urvalsgrunder.

Den vanligast förekommande lokalt beslutade urvalsgrunden är antal avklarade högskolepoäng. Urvalsgrunden används enbart till fristående kurser och motiveras ofta med att studenter som läser kurser mot generell examen ska kunna bli antagna på sina akademiska meriter när de söker ett nytt ämne/huvudområde. Uppgifter om högskolepoäng finns som automatiskt inhämtad merit i antagningssystemet och urvalsgrunden kan behandlas maskinellt.

Andra lokala urvalsgrunder kan vara riktade till sökande med en viss erfarenhet och kompetens, till exempel yrkeserfarenhet. Urvalsgrunden kombineras ofta med någon typ av kvantitativt merit, antal år inom yrket eller resultat på högskoleprovet. Om meriten finns registrerad i antagningssystemet prövas inplacering i urvalsgruppen av handläggare men meritvärderingen kan göras maskinellt.

För lokala urvalsgrunder med mer komplexa, ibland kvalitativa inslag som till exempel intervjuer, utgör bedömningarna en för urvalet skapad merit. Bedömningarna översätts till meritvärden för urvalsgrunden och manuell inplacering görs i såväl urvalsgrupp som av meritvärden. På samma sätt som för andra urvalsgrunder ska samtliga sökande i urvalsgruppen rangordnas oberoende av om det är tio, hundra eller ett tusen sökande. Lokalt beslutade urvalsgrunder med

kvalitativt urval kan därför i ett första steg använda en mer kvantitativ urvalsmetod, till exempel ett prov, för att rangordna de som inte kvalificerar sig till den mer resurskrävande delen av urvalet.

Så kallat överintag

Så kallat överintag innebär att lärosätet antar fler sökande än det antal platser som lärosätet har och bedömt att det kan finansiera. Det kan vara fördelaktigt för både sökande och lärosäte att så många sökande som möjligt erbjuds plats så tidigt som möjligt i antagningsprocessen så att den som är antagen hinner förbereda sig, framför allt med avseende på eventuellt byte av bostadsort. I kapitel 6 visar siffror från Statistiska centralbyrån att 23 procent av de antagna utan tidigare högskoleutbildning avstår helt från att studera. Överintag är ett sätt att förebygga omfattande reservantagning vid utbildningens start.

5.6. Överklagande och tillsyn

Vissa antagningsbeslut går att överklaga till Överklagandenämnden för högskolan (ÖNH). Beslut som kan överklagas handlar om behörighet, både att en sökande inte fått grundläggande eller särskild behörighet och att lärosätet inte gjort undantag från behörighetsvillkoren. ÖNH kan undanröja högskolans beslut och återförvisa det till lärosätet för vidare handläggning avseende meritvärdering, urval och antagningsbesked. Under perioden från den 1 juli till den 30 september 2015 (i samband med antagningen till höstterminen 2015) beslutade ÖNH i 542 antagningsärenden. För hela året beslutades i 1 105 antagningsärenden. ÖNH biföll överklagan och undanröjde lärosätets beslut i 3 procent av antagningsärendena 2015.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) utövar tillsyn över universitet och högskolor med fokus på studenternas rättssäkerhet. Tillsynen utgår från de lagar och regler som gäller för svenska högskolor, främst högskolelagen, högskoleförordningen och förvaltningslagen. UKÄ kan även granska att högskolorna följer sina egna regler och att dessa regler stämmer överens med lagar och andra föreskrifter. Sökande kan vända sig till UKÄ för att initiera ett tillsynsärende. Myndigheten kan med ett tillsynsärende inte undanröja beslut som högskolan har fattat men de kan framföra kritik. Under 2015 inkom

sju ärenden som berörde antagning. I två av ärenden vidtog UKÄ ingen åtgärd med hänvisning till att ärendet skulle prövas av annan myndighet. Två ärenden avslutades med kritik mot lärosätet och tre ärenden avslutades utan kritik. Två av ärendena som inte ledde till kritik handlade om överintag. UKÄ hade redan i ett tidigare ärende 2014 kritiserat Karolinska institutet att överintaget medförde att den lokalt beslutade urvalsgrunden efter andra urvalet fick för stor andel av platserna. UKÄ gick i en skrivelse, Några antagningsfrågor i till-

synsärenden (dnr 32-00230-15), ut till universitet och högskolor med

att de i övrigt inte hade någon invändning mot att lärosätena tilllämpade överintag så länge tillämpliga regler och beslut om urval följts men att det var angeläget att universitet och högskolor på ett tydligt sätt informerade de sökande om att överintag förekom så att sökande som var placerade som reserver inte missbedömde sin möjlighet att bli antagna. Skrivelsen behandlade även antagning till det så kallade basåret och att det av förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor framgår att den som antas till basåret (förutbildningen) samtidigt ska antas till en viss efterföljande högskoleutbildning.

5.7. Reflektioner

Lärosätenas överenskommelser med UHR och lärosätens samordning genom SUHF leder till en nationellt sammanhållen antagningsprocess som gagnar såväl sökande som lärosäten. I antagningsprocessen hanteras årligen hundratusentals sökande och det är viktigt att processen är effektiv för både sökande och lärosäten. För ärenden som kräver manuell handläggning finns en tydlig uppdelning mellan UHR och lärosätena och SUHF:s nationella bedömningsgrupp för antagning svarar för en gemensam tolkning av hur förordning och föreskrifter ska tillämpas.

Att lärosätets beslut om behörighet genom reell kompetens inte kan dokumenteras på ett för antagningsmyndigheten korrekt sätt och att det därför inte går att få tillförlitlig statistik över hur många sökande som bedömts genom reell kompetens är inte tillfredsställande eftersom det omöjliggör systematisk uppföljning.

Enligt direktiven kan utredningen välja att se över och lämna förslag till åtgärder som rör själva antagningsprocessen. För tillträdes-

systemet är det viktigt att inte bara bestämmelserna, utan även antagningsprocessen är begriplig, överblickbar och rättssäker för de sökande. Utredningen anser att lärosätena och UHR är organiserade så att förutsättningar finns att hantera behov av förändring av processen om och när behoven uppkommer.

6. Sökande till högskolan

I uppdraget att föreslå nya bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare har vi ställt oss ett antal frågor: vilka är utbildningarna som de nya bestämmelserna ska omfatta och vilka söker och antas till utbildningarna? Vilken förutbildning och vilka meriter har de? Och hur ser gruppen sökande till högskolan utan tidigare högskolestudier ut? För att kunna besvara frågorna har vi fått underlag från Universitets- och högskolerådet (UHR) och använt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB). Samtliga uppgifter i kapitlet rör antagning till höstterminen 2015.

6.1. Identifierade utbildningar och sökande

Bestämmelserna om antagning utgår från vilka utbildningar regelverket omfattar. Begreppet nybörjare tydliggör att utbildningarna kan påbörjas direkt efter utbildning på gymnasial nivå under förutsättning att man uppfyller behörighetskraven. Bestämmelserna gäller samtliga sökande till utbildningarna, även sökande som har tidigare utbildning på högskolenivå, när de på nytt söker till en kurs eller ett program som vänder sig till nybörjare. För att kunna beskriva sökande och vilken del av den totala antagningen till högskoleutbildning som kommer att beröras av de nya tillträdesbestämmelserna behöver utbildningarna först identifieras.

Utbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare finns i olika studieformer, såsom yrkesexamensprogram, generella program och fristående kurser. Kurser som vänder sig till nybörjare kan kallas olika men vanligt förekommande benämningar är kurs 1, kurs A eller grundkurs i huvudområdet/ämnet. Kurserna kan vid fördjupande studier leda till en generell examen.

I den nationella antagningsomgången höstterminen 2015 genomfördes antagning till cirka 17 100 utbildningsalternativ vid 36 olika lärosäten.1Av utbildningsalternativen var 13 700 kurser och 3 300 var program, det vill säga en kraftig tyngdpunkt på kurser. De flesta av utbildningarna vände sig dock inte till nybörjare. Ett sätt att försöka identifiera utbildningar som vänder sig till nybörjare är att se till vilka utbildningar betyg användes i urvalet eftersom utbildningar som vänder sig till nybörjare enligt bestämmelserna måste användas betyg som urvalsgrund. Av 3 300 program var det 1 840 som använde betyg som urvalsgrund och av kurserna var det 3 350 av 13 700. Det är alltså rimligt att anta att utredningens förslag som mest skulle omfatta sökande till drygt hälften av programmen och ungefär en fjärdedel av kurserna i antagningsomgången.

6.2. Om statistiken

Det finns två källor till antagningsstatistik, UHR:s antagningssystem (NyA) och SCB. Båda källorna presenterar statistik men inom olika användningsområden.

UHR tar fram rapporter där man analyserar antagningen och trender i antagningsstatistiken. Myndigheten producerar också statistik utformad utifrån lärosätenas och de sökandes behov, såsom antal sökande och lägsta meritvärde för att bli antagen till en utbildning. Det finns sju samordnade antagningsomgångar per år och UHR redovisar sökande i så många antagningsomgångar som de har sökt utbildning i. UHR tar fram statistik över sökande vid tre tillfällen under en antagningsomgång: vid sista ansökningsdag, efter första urvalet och efter andra urvalet. Antalet sökande förändras under antagningsprocessen eftersom utbildningar kan fortsätta att ta emot ansökningar även efter sista ansökningsdag. Siffrorna skiljer sig på så sätt från varandra beroende på om de gäller sökande vid ett visst tillfälle i antagningsprocessen eller om de gäller det totala antalet sökande efter avslutad antagningsomgång.

Den statistik som SCB tar fram är på uppdrag av Universitetskanslersämbetet som ansvarar för officiell statistik inom högskoleområdet. SCB redovisar statistik med nettoantal sökande till en viss

1 statistik.uhr.se/

termin, oberoende av hur många antagningsomgångar en person har sökt i. Sökande utan svenskt personnummer, däribland så kallade free-movers och inresande utbytesstudenter, ingår inte i statistiken eftersom fokus främst ligger på högskolestudier bland den svenska befolkningen och på dem som inte studerat tidigare i högskolan.

Utredningen har fått särskilt framtaget underlag från UHR:s antagningssystem som endast omfattar sökande till utbildning på grundnivå. Tyvärr har det inte varit möjligt att skilja ut sökande till utbildningar som vänder sig till nybörjare från sökande till annan utbildning på grundnivå. Utredningen redovisar därför endast de delar som bäst representerar gruppen sökande till utbildning som vänder sig till nybörjare.

6.2.1. Några siffror om antagningen till höstterminen 2015

Enligt rapporten Antagning till högre utbildning 2015 (UHR) var det vid tiden för första urvalet 415 500 individer som sökte till utbildning i den nationella antagningsomgången. Av dessa sökte 46 900 personer enbart utbildning på avancerad nivå medan 368 700 personer sökte till något program eller någon kurs på grundnivå. Eftersom de flesta kurser inte vänder sig till nybörjare avstår vi från att redovisa uppgifter om sökande till fristående kurs. I kapitlet presenteras statistik om sökande och antagna till program på grundnivå, deras behörighetsbakgrunder, urvalsgrunder och meritvärden.

I rapporten Sökande och antagna till högskoleutbildning på grund-

nivå och avancerad nivå höstterminen 2015 (UKÄ, SCB) framgår att

410 000 individer ansökte till högskolan inför höstterminen 2015. Sökande utan svensk personnummer ingår inte och inte heller sökande i antagningsomgångar som vänder sig till internationella sökande. Ungefär hälften av personerna sökte till fristående kurs i första hand och hälften sökte till program. Av de som sökte till program i första hand, sökte 90 700 till yrkesexamensprogram och 61 800 till program som leder till generell eller konstnärlig examen på grundnivå. Drygt 52 000 sökte i första hand program på avancerad nivå eller övriga program som inte kan indelas i någon av ovanstående kategorier. Cirka 131 000 av 410 000 sökande hade inte tidigare studerat på högskolan. För utredningen är sökande som inte har tidigare svensk högskoleutbildning en relevant grupp att analysera eftersom dessa

sökande i stor utsträckning endast är behöriga att söka till utbildning som vänder sig till nybörjare. Statistiken från UHR och SCB överlappar delvis men i SCB:s statistik ingår sökande till både kurser och program.

6.3. Sökande och antagna till program på grundnivå

I följande avsnitt presenteras gruppen sökande och antagna till program på grundnivå, behörighetsbakgrunder, placering i urvalsgrupperna betyg och högskoleprov och meritvärden. I vissa delar av redovisningen är det sökande vid tidpunkten för första urvalet som redovisas och i andra delar ingår även sena sökande.

6.3.1. Sökande till program på grundnivå

Vid tiden för första urvalet höstterminen 2015 hade 195 800 personer sökt till ett utbildningsprogram på grundnivå. Av de sökande var 59 procent kvinnor och 41 procent män. Jämnast könsfördelning fanns i åldersgruppen 19-åringar där 55 procent var kvinnor och 45 procent var män. Andelen kvinnor ökade ju äldre de sökande var. Av de sökande var 14 procent 19 år eller yngre och 39 procent var 21 år eller yngre. De flesta som sökte till program var relativt unga men 34 570 personer var 30 år eller äldre. Av dessa var 67 procent kvinnor och 33 procent män.

Tabell 6.1 Sökande första urvalet till program på grundnivå, per åldersgrupp och kön

Åldersgrupp Samtliga Fördelning

åldersgrupp

Antal kvinnor

Andel

kvinnor

Antal män

Andel

män

–19

26 840 14 %

14 770 55 % 12 070 45 %

20–21

47 630 25 %

27 610 58 % 20 020 42 %

22–24

47 580 25 %

27 490 58 % 20 090 42 %

25–29

34 450 18 %

20 130 58 % 14 330 42 %

30–39

23 320 12 %

15 370 66 % 7 940 34 %

40–

11 250 6 %

7 860 70 % 3 390 30 %

Total

191 070 100 %

113 230

59 % 77 830 41 %

Utan svenskt pnr 4 750

Total inkl. sökande utan svenskt pnr 195 820

Källa: NyA, avrundat till närmaste 10-tal.

Flest behöriga genom gymnasieutbildning

Grundläggande behörighet kan uppnås på olika sätt. Eftersom kraven på grundläggande behörighet har ändrats under årens lopp finns fler typer av behörighetgrunder redovisade än vad regelverket i dag omfattar. Sammantaget framgår att 92 procent av de behöriga sökande uppnådde grundläggande behörighet genom svenska gymnasiebetyg, där sökande med gymnasieexamen från nuvarande gymnasieskola (Gy 2011) utgör 27 procent. Drygt 4 procent var behöriga genom utländskt gymnasiebetyg och drygt 2 procent genom folkhögskola. Fortfarande finns det 1 940 sökande med tidigare beslut om behörighet som så kallad 25:4. Genom den rekommendation som SUHF fastställt om reell kompetens har 1 210 sökande fått grundläggande behörighet.

Tabell 6.2 Grundläggande behörighet till program på grundnivå

Behörighetsbakgrund Antal behörigheter Andel behörigheter

GY11

47 320

26,7 %

Övriga gymnasiebetyg

106 040

59,7 %

Äldre komvuxbetyg

9 050

5,1 %

Utländskt gymnasiebetyg

7 740

4,4 %

Folkhögskola

4 190

2,4 %

Tidigare 25:4

1 940

1,1 %

Reell kompetens*

1 210

0,7 %

Totalt antal behörighetsbakgrunder

177 490

100 %

Undantag från grundläggande behörighet till sökt utbildning

2 520

Totalt antal behörighetsbakgrunder inkl. beslut om undantag

180 010

Obehöriga

23 600

Källa: NyA, avrundat till närmaste 10-tal. En person kan ha flera än en behörighetsbakgrund. *Enligt SUHF:s rekommendation.

Ungefär 88 procent av de sökande till program på grundnivå uppfyllde kravet på grundläggande behörighet eller medgavs undantag. Övriga 12 procent, 23 600 sökande, uppfyllde inte kravet. Stickprov visar att hälften av obehörighetsbesluten grundade sig i att den sökande prövats obehörig och hälften av besluten grundar sig i att de inskickade handlingarna inte uppfyllde dokumentationskraven eller att ansökan inte kompletterats med meriter. Hur stor andel av de sökande som skulle uppfylla behörighetskravet om ansökan var komplett går inte att säga. Sökande som bedöms ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen ska medges undantag. Hösterminen 2015 var det 2 520 sökande som medgavs undantag från kravet på grundläggande behörighet till något sökt program. I den siffran ingår även lokala beslut om reell kompetens (se kapitel 5).

Förutom att vara grundläggande behörig måste den sökande även uppfylla eventuella särskilda behörighetskrav. Samtliga yrkesexamensprogram på grundnivå har krav på särskild behörighet och även många generella program. Av de sökande till program på grundnivå uppfyllde 86 procent både kraven på grundläggande och särskild behörighet. Störst andel obehöriga fanns i gruppen sökande utan svenskt personnummer. En förklaring till det är att det i gruppen fanns sökande från EU/EES och länder utanför EU/EES. Sökande från länder utanför EU/EES är anmälningsavgiftsskyldiga och de som

inte betalat anmälningsavgift eller visat sin avgiftsbefrielse (gäller EU/EES-sökande) har inte fått sin behörighet prövad och redovisas i materialet som obehöriga. Om man undantar sökande utan svenskt personnummer var andelen sökande som uppnådde både grundläggande och särskild behörighet till sökt utbildning 87 procent. Högst andel behöriga sökande återfanns i åldersgruppen 20–21 år och lägst var andelen bland sökande över 40 år.

Tabell 6.3 Andel behöriga sökande första urvalet till program på grundnivå per åldersgrupp

Åldersgrupp

Andel behöriga

–19

90 %

20–21

91 %

22–24

90 %

25–29

87 %

30–39

82 %

40–

74 %

Totalt

87 %

Utan svenskt pnr

49 %

Totalt inkl. sökande utan svenskt pnr

86 %

Källa: NyA.

Kompletteringar

Sökande med gymnasiebetyg som har kompletterat med kurser för särskild behörighet placeras i urvalsgruppen BII. Sökande som har konkurrenskompletterat, det vill säga utbytes, tilläggs- eller meritpoängskompletterat för högre meritvärde, placeras i urvalsgruppen BII med det höjda meritvärdet och i urvalsgruppen BI med sitt ursprungliga meritvärde. Även en behörighetskomplettering kan innebära att meritvärdet höjs från det ursprungliga meritvärdet men eftersom behörighetskompletteringen omfattar kursbetyg som är krav för den sökta utbildning blir sökande som har behörighetskompletterat enbart placerade i urvalsgruppen BII. Till yrkesexamensprogrammen var det 41 300 sökande som hade kompletterat sina betyg och var placerade i betygsgruppen BII. Tillsammans använde de sina kompletterade betyg som behörighetskomplettering till 35 100 olika sökalternativ och som konkurrenskomplettering till

11 500 sökalternativ. Det var alltså vanligare att en komplettering användes för att uppfylla kravet på behörighet än för att höja

merit-

värdet

. Sett till samtliga yrkesexamensprogram var behörighetskomplettering vanligare bland de äldre sökande än bland de yngre. Sökande som var 24 år och äldre stod för 64 procent av ansökningarna med behörighetskompletterade betyg och de som var 23 år och yngre stod för 36 procent. Till vissa utbildningar var det dock en högre andel yngre som hade behörighetskompletterat: till civilingenjörsprogrammen var 61 procent av de sökande som hade behörighetskompletterat 23 år och yngre och till civilekonomprogrammen var det 57 procent. Även konkurrenskomplettering av betyg var vanligare bland de äldre sökande än bland de yngre. Sökande som var 24 år och äldre stod för 64 procent av ansökningarna med konkurrenskompletterade betyg och de som var 23 år och yngre stod för 36 procent. Också här var det ett antal utbildningar som hade en omvänd åldersfördelning. Till civilingenjörsprogrammen var 78 procent av de sökande som hade konkurrenskompletterat 23 år eller yngre, till civilekonomprogrammen 73 procent, till juristprogrammen 50 procent och till läkarprogrammen var 49 procent av de sökande som hade konkurrenskompletterade betyg 23 år eller yngre. Att det är större andel yngre som både har behörighetskompletterat och konkurrenskompletterat till dessa program kan delvis förklaras med att det framför allt är yngre som söker till programmen. Fler kvinnor än män kompletterade sina betyg, både vad det gäller behörighets- och konkurrenskompletteringar. Av utbildningsalternativen som hade behörighetskompletterats var 72 procent sökta av kvinnor och 28 procent av män. Utbildningsalternativ sökta med konkurrenskompletterade betyg hade till 65 procent sökts av kvinnor och 35 procent av män. Eftersom vi tidigare redovisat att 59 procent av de sökande till programmen var kvinnor och 41 procent var män så var det väntat att kvinnor skulle vara den större gruppen även vid komplettering. Men siffrorna visar att kvinnor i högre grad än män kompletterar sina betyg, både när det gäller behörighet och i avsikt att höja meritvärdet.

Konkurrerar i flera urvalsgrupper

Det var vanligare att männen sökte i flera urvalsgrupper än att kvinnorna gjorde det. Av männen hade 68 procent meriter att konkurrera med i två eller fler urvalsgrupper jämfört med 62 procent av kvinnorna. Yngre sökande konkurrerade oftare än äldre i flera urvalsgrupper. I åldergruppen 19–21 år var 70 procent placerade i fler än en urvalsgrupp och för åldersgruppen 22–24-åringar var det 66 procent.

Tabellen ger en bild över hur sökande ofta konkurrerar i fler urvalsgrupper. Av de sökande i BI förekom 14 procent även i BII. Många har skrivit högskoleprovet (HP) och av sökande i BI hade 59 procent även ett högskoleprovsresultat att söka på. Drygt hälften av sökande med studieomdöme från folkhögskola (BF) sökte också med ett högskoleprov.

Tabell 6.4 Behöriga sökande till program på grundnivå konkurrerar i fler urvalsgrupper

Personen förekommer i

urvalsgrupp BI

Personen förekommer i

urvalsgrupp BII

Personen förekommer i

urvalsgrupp BF

Personen förekommer i

urvalsgrupp HP

Personen förekommer i urvalsgrupp BI

135 390

18 310

600 80 490

Personen förekommer i urvalsgrupp BII

18 310

41 330

770 24 080

Personen förekommer i urvalsgrupp BF

600

770

3 660

1 990

Personen förekommer i urvalsgrupp HP

80 490

24 080

1 990

96 510

Källa: NyA, avrundat till närmaste 10-tal.

De allra flesta sökande med ett högskoleprov konkurrerar även i någon annan urvalsgrupp. En promille av de sökande till nybörjarprogram, 515 personer, hade endast högskoleprov som urvalsgrund. Dessa sökande var vanligtvis över 25 år och hade en behörighetsbakgrund genom reell kompetens eller den tidigare så kallade 25:4regeln. Andra hade fått beslut om undantag från grundläggande behörighet till den sökta utbildningen.

Meriter för urval

Tabellen nedan visar hur stor andel av samtliga sökande till program på grundnivå som hade meriter i urvalsgrunderna betyg och högskoleprov. Endast de som har anmält sig i tid och är behöriga har placering i en urvalsgrupp. I samtliga åldersgrupper var BI den vanligaste urvalsgruppen. Bland sökande upp till 30 år var högskoleprov den näst vanligaste urvalsgruppen. För sökande över 30 år var i stället BII den näst största urvalsgruppen. Det var en betydligt större andel av de yngre sökande som hade skrivit högskoleprovet än av de äldre sökande. Sökande med studieomdöme från folkhögskola var vanligare bland de äldre sökande än bland de yngre.

Tabell 6.5 Andel av samtliga sökande till program på grundnivå, placering i urvalsgrupp, per åldersgrupp

Åldersgrupp

Andel

i BI

Andel

i BII

Andel

i BF

Andel

i HP

–19

86 %

2 %

0,1 %

62 %

20–21

81 %

13 %

0,4 %

60 %

22–24

70 %

23 %

1,7 %

54 %

25–29

55 %

32 %

3,6 %

39 %

30–39

45 %

36 %

4,2 %

24 %

40–

35 %

31 %

3,1 %

15 %

Källa: NyA. Obehöriga och sena sökande placeras inte i någon urvalsgrupp. Sökande utan svenskt personnummer ingår inte.

Spridning av meritvärden

I urvalet sorteras sökande efter meritvärde där de med högre meritvärde antas före de med lägre. Ett sätt att beskriva spridningen av meritvärdena är att titta på median och percentil. Percentil är ett sätt att beskriva hur meritvärdena är fördelade hos de sökande. Percentil 50 procent, eller median, innebär att hälften av de behöriga sökande har ett meritvärde som är samma eller lägre än det angivna och hälften har samma eller ett högre meritvärde. Vid percentil 75 procent har 75 procent samma eller ett lägre meritvärde och 25 procent har samma eller ett högre meritvärde. Percentil 99 anger lägsta merit-

värdet för den procent behöriga sökande som har de högsta meritvärdena i urvalsgruppen

Tabell 6.6 Spridning av meritvärde i urvalsgrupperna bland behöriga sökande till program på grundnivå

Urvalsgrupp Meritvärde kvinnor Meritvärde män

Median

BI

17,21

16,40

Percentil 75 %

BI

19,27

18,50

Percentil 99 %

BI

22,39

22,29

Median

BII

15,75

14,85

Percentil 75 %

BII

17,93

16,95

Percentil 99 %

BII

22.20

22,15

Median

BF

3,00

3,00

Percentil 75 %

BF

4,00

4,00

Percentil 99 %

BF

4,00

4,00

Median

HP

0,80

1,00

Percentil 75 %

HP

1,10

1,30

Percentil 99 %

HP

1,75

1,90

Källa: NyA.

Kvinnor hade i betygsgrupperna BI och BII högre meritvärde än män och män hade högre meritvärde i högskoleprovsgruppen än kvinnor. Åldersgruppen 19–21-åringar har de högst meritvärdena i betygsgrupperna. En förklaring till det är att äldre sökande med de högsta meritvärdena redan har antagits till utbildning som vänder sig till nybörjare och därför inte söker ytterligare program på grundnivå.

6.3.2. Antagna till program på grundnivå

I samband med första urvalet antogs 86 700 personer till ett program på grundnivå. Det motsvarade 52 procent av de behöriga sökande.

Tabell 6.7 Antagna första urvalet till program på grundnivå, per åldersgrupp och kön

Åldersgrupp Samtliga Fördelning

per

åldersgrupp

Antal Kvinnor

Andel

kvinnor

Antal

Män

Andel

män

–19

15 550 18 %

8 290 53 % 7 260 47 %

20–21

24 850 29 %

14 170

57 % 10 670 43 %

22–24

20 750 24 % 11 600 56 % 9 150 44 %

25–29

12 890 15 %

7 010 54 % 5 880 46 %

30–39

7 630 9 %

4 670 61 % 2 960 39 %

40–

3 740 4 %

2 440 65 % 1 300 35 %

Total

85 410 100 %

48 180

56 %

37 220

44 %

Utan svenskt pnr 1 310

Total inkl. antagna utan svenskt pnr

86 720

Källa: NyA, avrundat till närmaste 10-tal.

Av de antagna var 56 procent kvinnor och 44 procent var män. Kvinnor utgjorde den största andelen inom samtliga åldersgrupper och i åldersgrupperna över 30 år var över 60 procent av de antagna kvinnor. 19-åringar utgjorde 18 procent av de antagna och knappt hälften av de antagna var under 22 år.

Tabell 6.8 Andel antagna av behöriga sökande till program på grundnivå, per åldersgrupp och kön

Andel antagna per

åldersgrupp

Andel antagna per

åldersgrupp av kvinnorna

Andel antagna per

åldersgrupp

av männen

–19

64 %

61 %

68 %

20–21

57 %

56 %

60 %

22–24

48 %

46 %

51 %

25–29

43 %

40 %

48 %

30–39

40 %

37 %

46 %

40–

45 %

42 %

53 %

Total

52 %

48 %

55 %

Utan svenskt pnr

56 %

Källa: NyA.

Andelen antagna inom åldersgrupperna är högst bland de yngre. Högre upp i åldrarna har, som tidigare nämnts, de med bäst meriter antagligen redan antagits och därför antas inte lika stor andel som i de yngre åldersgrupperna. Åldersgruppen 40 år och äldre visar dock på högre andel antagna jämfört med 25–39-åringar. Det kan tyda på att en större andel av sökande i åldergruppen 40 år och äldre igen söker utbildning, kanske för omställning och byte av yrke.

Andelen kvinnor som antogs av behöriga kvinnor var lägre än andelen antagna män av behöriga män. Det gäller för samtliga åldersgrupper. Kvinnor söker oftare utbildningar inom vård- och omsorg som har relativt hög konkurrens och män oftare till tekniska utbildningar med jämförelsevis färre sökande per plats.

Reservplacerade till program

Drygt en tredjedel av de som sökte ett program på grundnivå, 59 000 personer, blev inte antagna till något av programmen i första urvalet. De som inte antas får ett reservnummer som motsvarar placeringen i urvalet i respektive urvalsgrupp. Sökande som deltog i urvalsgrupperna BI och HP och som inte antogs fick alltså två reservplaceringar per utbildningsalternativ.

I åldersgruppen 19-åringar var det 26 procent som inte antogs till något program. Andelen sökande som inte antagits ökade med åldersgrupperna och i åldersgruppen 30–39 år var det 44 procent som

inte antagits till något program. Av de som inte antagits i första urvalet var 63 procent kvinnor och 37 procent män.

Inför det andra urvalet ska samtliga sökande meddela om de vill stå kvar som sökande till utbildningarna som de är antagna och reservplacerade till. Sökande får kvarstå på upp till sju reservplaceringar motsvarande heltidsstudier. Svarskravet medför att antalet reserver automatiskt minskar i samband med det andra urvalet genom de prioriteringar och nedstrykningar av antalet sökalternativ som måste göras. Efter andra urvalet var det 19 procent av 19-åringarna som fortfarande stod utan antagning till något av programmen och i åldersgruppen 30–39 år var det 31 procent. Andelen kvinnor och män som inte blivit antagna till något program var samma som efter första urvalet, 63 respektive 37 procent.

6.4. Sökande och antagna utan tidigare högskoleutbildning

Inför höstterminen 2015 sökte 410 000 individer till någon högskoleutbildning. Av dessa hade 131 000 inte tidigare studerat på högskolan. Till stor del utgörs denna grupp av personer som enbart kan söka till utbildning som vänder sig till nybörjare och därför är gruppen relevant för utredningen. Statistiken omfattar sökande till såväl program som kurser.

Bland sökande utan tidigare högskoleutbildning var det vanligare att söka till program än till kurs, 88 procent sökte till något program och 35 procent sökte till någon kurs. Den enskilt vanligaste åldern på sökande var 19 år, följt av 20 år. Drygt hälften av de sökande utan tidigare högskoleutbildning var 21 år eller yngre. Ytterligare 25 procent fanns i åldersgruppen 22–25 år. De flesta sökande var alltså personer i de yngre åldersgrupperna men 17 950 sökande utan tidigare högskoleutbildning var 30 år eller äldre.

Tabell 6.9 Sökande utan tidigare studier i högskolan, åldersgrupp och kön

Åldersgrupp

Samtliga Fördelning per

åldersgrupp

Antal Kvinnor

Andel

kvinnor

Antal Män

Andel

män

–19

29 830

23 % 16 600 56 % 13 240 44 %

20

21 100

16 % 12 110 57 % 8 990 43 %

21

16 580

13 %

9 840 59 % 6 740 41 %

22–25 33 450

25 % 19 100 57 % 14 350 43 %

26–29 12 350

9 %

7 120 58 % 5 240 42 %

30–34

7 410

6 %

4 800 65 % 2 610 35 %

35–

10 540

8 %

7 320 69 % 3 210 31 %

Total

131 260

100 % 76 890 59 % 54 380 41 %

Källa: SCB, avrundat till närmaste 10-tal. Sökande utan svenskt personnummer ingår inte.

Precis som för sökande till program på grundnivå så bestod gruppen sökande utan tidigare högskoleutbildning till störst del av kvinnor. Det gäller samtliga åldersgrupper och andelen kvinnor ökade ju äldre de sökande var.

Fram till och med andra urvalet antogs 57 000 av de sökande. Det motsvarar 43 procent av de sökande som inte tidigare studerat i högskolan. Av dessa antogs 78 procent till något program och 24 procent antogs till någon kurs.

Tabell 6.10 Antagna utan tidigare studier i högskolan, åldersgrupp och kön

Åldersgrupp

Samtliga Fördelning per

åldersgrupp

Kvinnor Andel

kvinnor

Män Andel

män

–19

15 490 27 %

8 470 55 % 7 020 45 %

20

10 340 18 %

5 740 56 % 4 600 44 %

21

7 900

14 %

4 710 60 % 3 190 40 %

22–25 13730 24 %

7 740 56 % 5 990 44 %

26–29

4380

8 %

2 400 55 % 1 970 45 %

30–34

2 230

4 %

1 390 62 % 840 38 %

35–

2 900

5 %

2 040 70 % 860 30 %

Total

56 970

100 %

32 490

57 % 24 470 43 %

Källa: SCB, avrundat till 10-tal. Antagna utan svenskt personnummer ingår inte.

Av antagna som inte hade tidigare högskolestudier var 73 procent 23 år eller yngre, varav 27 procent 19-åringar. Andelen kvinnor var 57 procent och andelen män var 43 procent. Minst skillnad mellan könen fanns bland de yngre antagna.

Bortfall och återbud

Med antagning menas att den sökande har erbjudits plats på en utbildning, vilket inte behöver innebära att personen påbörjar utbildningen. Bortfall och återbud av antagna efter det andra urvalet och fram till terminsstart är omfattande. När återbud lämnas, och om det finns ledig plats på utbildningen, ska reserver i tur och ordning erbjudas plats och antas. Av de 57 000 antagna som inte tidigare studerat på högskolan började 43 900 att studera medan 13 100 valde att inte påbörja några studier på högskolan. För att fylla platser antogs därför ytterligare 3 700 reservplacerade utan tidigare högskolestudier genom lokal reservantagning i samband med att utbildningarna och terminen startade. Differensen mellan antalet som lämnade återbud och antalet reserver som antogs kan bero på att lärosätena tillämpat så kallat överintag, det vill säga att lärosätena i urvalet antagit fler studenter än de haft platser till. Det kan även bero på att utbildningarna inte hade tillräckligt med behöriga reserver att fylla de lediga platserna med.

I gruppen antagna utan tidigare högskoleutbildning var bortfallet av antagna studenter 23 procent. Även bland andra antagna är bortfall av liknande storleksordning vanligt. Överintag är därför ett vanligt sätt för lärosätena och utbildningarna att minska omfattande reservantagning.

6.5. Konkurrenssituation och lägst meritvärde för antagning

Avgörande för att bli antagen är hur många som söker utbildningen och hur många platser utbildningen har. En utbildning kan vara välsökt utan att ha särskilt hög konkurrens eftersom antalet platser är stort. Ett sätt att beskriva konkurrensläget är att se hur många sökande som är reservplacerade.

För att beskriva konkurrenssituationen på program på grundnivå har antagningsstatistik efter första urvalet använts.2Program/inriktningar med färre än fem platser i urvalsgruppen har exkluderats. Vid sökning av hur många program som inte hade några reserver i urvalsgruppen BI återfanns 162 program av totalt 1 305 program. Till 12 procent av programmen var det alltså ingen konkurrens i urvalsgruppen BI. Högst tio reserver fanns till 251 program, vilket kan definieras som att 19 procent av programmen hade låg eller ingen konkurrens i urvalsgruppen BI. Om vi definierar minst 100 reserver som hög konkurrens så hade 624 program, vilket motsvarar 48 procent av programmen, hög konkurrens. 75 program hade över 1 000 reserver. Flest reserver hade juristprogrammen i Uppsala och Stockholm med strax över 4 000 reserver vardera i urvalsgruppen BI.

I urvalsgruppen högskoleprov gällde att 196 program av 1 300 inte hade några reserver, vilket motsvarar 15 procent av programmen. Högst tio reserver fanns till 334 program, vilket innebär att 26 procent av programmen kan betraktas ha haft låg eller ingen konkurrens i högskoleprovsgruppen. Hög konkurrens, med fler än 100 reserver, var det till 39 procent av programmen. 56 program hade över 1 000 reserver. Flest reserver hade samma utbildningar som för urvalsgruppen BI, med runt 3 500 reserver vardera i högskoleprovsgruppen.

Ett annat sätt att analysera konkurrenssituationen är att jämföra de meritvärden som krävdes för att antas till olika utbildningar, det vill säga meritvärdet hos den sist antagne. I första urvalet räckte meritvärde 15,00 i BI för att bli antagen till 21 procent av programmen. Till hälften av programmen behövdes lägst 17,00 för att bli antagen. Lägst meritvärde 19,00 krävdes för antagning till 266 program, varav 20,00 för 134 av programmen. Till 61 program krävdes lägst meritvärde 21,00 och 22,00 eller högre behövdes för att bli antagen till 12 av programmen. Det fanns tre program som i första urvalet inte kunde anta samtliga sökande med högsta meritvärdet i BI utan där fanns reserver med meritvärdet 22,50. Det var läkarprogrammet och psykologprogrammet på Uppsala universitet samt läkarprogrammet på Karolinska institutet.

I urvalsgruppen HP gällde för hälften av programmen att det räckte med 0,90 i högskoleprovsresultat för att bli antagen i första

2 statistik.uhr.se/.

urvalet. Med lägst 1,00 på högskoleprovet kunde man bli antagen till 66 procent av programmen. Till 51 program behövdes 1,50 eller högre för att bli antagen varav det för 14 program krävdes lägst ett provresultat på 1,70. Högsta meritvärde, 2,00 behövdes inte för att bli antagen till något program. Störst konkurrens var det till läkarprogrammen på Lunds universitet och Karolinska institutet, med 1,85 som lägsta meritvärde för antagning i högskoleprovsgruppen.

6.6. Reflektioner

Det har varit svårt att ur NyA-systemet få fram statistik över sökande till de utbildningar som utredningen omfattar eftersom systemet i första hand är ett handläggnings- och beslutsstöd i antagningsprocessen. Det är önskvärt att systemet kan utvecklas så att det blir möjligt att ta ut statistik som rör sökande och antagna för de utbildningar som högskoleförordningen har olika bestämmelser för. Tillsammans med UHR har utredningen ändå lyckats identifiera delar av den grupp sökande som de nya tillträdesbestämmelserna kommer att påverka.

Till höstterminen 2015 sökte troligtvis mellan 200 000 och 250 000 personer något program eller kurs som vände sig till nybörjare. De allra flest som söker till universitet och högskolor har fått sin grundläggande behörighet till grundnivå genom gymnasial utbildning.

SUHF:s rekommendation om reell kompetens kom 2012. I antagningsomgången höstterminen 2015 var 1 210 sökande till program grundläggande behöriga i enlighet med rekommendationen. Ytterligare 2 520 sökande fick undantag från kravet på grundläggande behörighet. I den siffran ryms lokala beslut om reell kompetens men även undantag från till exempel kravet på svenska till engelskspråkiga utbildningar. Det är en relativt stor andel av sökande som inte uppnår kravet på grundläggande behörighet, cirka 12 procent. Behörighetsprovet som vi föreslår vänder sig både till de som i dag bedöms för reell kompetens och för de som bedöms obehöriga på grund av brist i formella meriter.

Majoriteten av sökande konkurrerar om plats i flera urvalsgrupper. Ytterst få söker endast på urvalsgrunden högskoleprov. Om urvalsgrunden endast skulle vara förbehållen de som inte har gym-

nasiebetyg eller motsvarande och om platserna tilldelades i förhållande till antal behöriga sökande så skulle gruppen i princip inte tilldelas några platser alls.

Betydligt lägre andel av de äldre söker på urvalsgrunden högskoleprov än andel av de yngre. För sökande i de övre åldersgrupperna verkar inte högskoleprovet, i lika hög utsträckning som för sökande i de yngre åldersgrupperna, ses som andra chans.

Det är känt att kvinnor har högre betyg än män från gymnasieskolan. Det ser vi också hos de sökande till högskolan. Männen har oftare ett högskoleprov att söka på och gör bättre resultat än kvinnorna. Det kan vara en av anledningarna till att det är en större andel av männen än av kvinnorna som blir antagna till de sökta utbildningarna. Kvinnor konkurrerar delvis ut varandra, bland annat genom att många kvinnor söker utbildningar inom samma område och genom att kvinnor konkurrenskompletterar sina betyg i större utsträckning än männen.

Det är tydligt att det råder större konkurrens i urvalsgrunden betyg än i urvalsgrunden högskoleprov. Mest synligt blir det när vi tittat på vilka meritvärden som krävs för att bli antagen på olika utbildningar. Meritvärdet hänger starkt samman med hur många platser som ska tillsättas per urvalsgrund. Utredningen föreslår att platsfördelningen mellan urvalsgrunderna ska förändras (se avsnitt 10.3.1).

En sak som förvånar är att så pass många av de antagna inte tar den studieplats de blivit erbjudna. Av antagna som inte hade tidigare studier i högskolan avstod 23 procent helt från studier höstterminen 2015 på något svenskt universitet eller högskola. Antagningsprocessen är lång, från den 15 mars till i början av september, och det är uppenbart att förutsättningar och avsikter kan förändras.

7. Kunskap om tillträdet till högskolan

En av utgångspunkterna som utredningen har formulerat för sitt arbete är att förslagen så långt som möjligt ska vara förankrade i forskningen. Det är en fråga om kvalitet. Alltför ofta diskuteras tillträdesfrågor utifrån ett allmänt tyckande och anekdoter om barn, bekanta, bekantas barn och bekantas bekanta har fått eller inte fått plats på högskolan och varför.

I det här kapitlet redogörs för delar av den kunskap som finns om tillträdessystemet och dess olika beståndsdelar. Genomgången gör inte anspråk på att vara heltäckande.

7.1. Tillgängligt underlag

I Sverige finns begränsat med forskning som rör tillträdessystemet, såväl i sin helhet som i de enskilda delarna. Huvuddelen av forskningen har några år på nacken, vilket gör att vi har begränsat med kunskap om de nuvarande bestämmelserna. Den begränsning av forskning som finns i Sverige gör att vi också behöver ta del av forskning i andra länder. Sedan expansionen av den högre utbildningen i Sverige tog fart på riktigt har framför allt forskning om urval och urvalsinstrumentens prognosvärde bedrivits. Det gjordes inte minst i samband med kompetensutredningens arbete i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet. Kompetensutredningen föreslog då att ett studiefärdighetsprov skulle införas. Ett sådant prov infördes på försök och kom så småningom att utvecklas till högskoleprovet. Även efter högskoleprovets införande 1977 genomfördes prognosstudier som jämförde prestationer mellan dem som hade antagits via betyg respektive högskoleprov. Mellan 1992 och 1995 bedrevs ett prognosprojekt vid Umeå universitet. Bakgrunden var att

högskoleprovet blev ett generellt urvalsinstrument 1991 och att alla därmed kunde använda sitt provresultat i urvalet.1 Det senaste stora svenska forskningsprojektet om tillträdessystemet i sin helhet var det så kallade VALUTA-projektet (Validering av antagningssystemet), som bedrevs vid Göteborgs respektive Umeå universitet under åren 2001–2005. Vid Umeå universitet bedrivs för närvarande forskning om urvalet generellt och högskoleprovet i synnerhet. Även Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) har under senare år publicerat studier som rör urvalet till högskoleutbildning. Utredningen har tagit del av doktorsavhandlingar och olika forskningsartiklar på området.

7.2. Studenters förkunskaper

Det är inte ovanligt att företrädare för universitet och högskolor uttrycker åsikter om studenternas förkunskaper. Ofta handlar det om att förkunskaperna har försämrats, men emellanåt lyfts det också att förkunskaperna inte har försämrats utan snarare förändrats, det vill säga att studenterna kan delvis andra saker i dag än tidigare. Exakt när den här förändringen skulle ha inträtt eller om det rör vissa grupper av studenter mer än andra är dock inte tydligt. I Sverige har vi inte något nationellt system för kunskapsbedömning som gör det möjligt att följa kunskapsutvecklingen i gymnasieskolan över tid. Gustafsson, Cliffordson och Erickson menar i rapporten Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan

– problem och möjligheter att ett sådant system behöver utvecklas.

Enligt dem är inte betygen något bra instrument för att följa kunskapsutvecklingen på grund av de problem med likvärdigheten i betygssättningen som finns. Inte heller kan de nationella proven i sin nuvarande utformning fungera för att följa kunskapsutvecklingen. Enligt författarna finns det likvärdighetsproblem också i bedömningen av provsvar och det finns en stor variation i provbetyg från år till år. De internationella undersökningar som genomförs kan inte heller på ett tillfredsställande sätt visa på kunskapsutvecklingen

1 Det nya högskoleprovet – samband mellan provresultat och prestation i högskolan, rapport 2014-12-19, Umeå universitet.

nationellt.2 Utredningen för nationella prov föreslår i sitt betänkande Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för

kunskapsbedömning (SOU 2016:25) att en försöksverksamhet med

ett nytt system för nationell kunskapsutvärdering ska inledas. Syftet, som de föreslår, är att ge information om kunskapsutvecklingen på nationell nivå över tid.3

I rapporten Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknads-

effekter: vad säger forskningen? gör författarna en genomgång av vad

man vet om svenska elevers kunskapsutveckling. När det gäller betygen drar författarna slutsatsen att de inte ger någon information om kunskapsutvecklingen över tid. De betygsförändringar som finns, och framför allt inom vissa ämnen, förklaras mer rimligt med betygsinflation i olika ämnen. Nationella utvärderingar av kunskap i olika ämnen har genomförts vid några tillfällen i Sverige, den senaste 2003 av Skolverket (NU03) och den omfattade grundskoleelever. Jämförelser mellan resultaten från 2003 och en motsvarande utvärdering 1992 som det hänvisas till i rapporten visar att resultaten i matematik, naturvetenskap och läsning var sämre 2003 än 1992. När det gäller engelska var resultatbilden mer splittrad och det var därför svårt att dra någon slutsats om resultatet 2003 jämfört med 1992. Författarna konstaterar att det empiriska underlaget om resultatutvecklingen är begränsad. Den nationella utvärderingen och de internationella studierna som till exempel PISA (se avsnitt 7.2.1 nedan) ger dock ett säkrare underlag än vad betygen gör. De menar att ett huvudproblem med dessa utvärderingar och studier är att de endast ger information om utvecklingen inom vissa ämnesområden och endast delar inom dessa områden. De menar dock att det ger en bild av att resultaten inom matematik, naturvetenskap och läsförståelse i grundskolans senare år har försämrats sedan början/mitten av 1990-talet och fram till i alla fall mitten av 2000-talet.4

Dåvarande Högskoleverket genomförde 2007 en tematisk studie om studenternas förkunskaper och vilka krav högskolorna ställer.5Studien initierades eftersom Högskoleverket ville nyansera den bild

2 Gustafsson J-E, Cliffordson C, Erickson G Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter. SNS Förlag, 2014. 3SOU 2016:25 Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning. 4 Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknadseffekter: vad säger forskningen? IFAU, rapport 2010:13. 5 Förkunskaper och krav i högre utbildning, Högskoleverket, rapport 2009:16 R.

om studenternas förkunskaper som lärare gav i de ämnes- och programutvärderingar som Högskoleverket genomförde under perioden 2001–2006. Ämnes- och programutvärderingarna visade bland annat att många lärare ansåg att studenterna kunde för lite när de började på högskolan. En majoritet av de lärare som deltog i studien ansåg att studenternas kunskaper hade förändrats under senare år och ofta till det sämre. Lärarna menade att studenterna har svårare att uttrycka sig skriftligt på svenska än tidigare och att de ofta också har svagare matematikkunskaper och ytligare kunskaper i engelska. Men lärare i olika ämnen i högskolan lyfter också att det finns brister i förkunskaperna i andra ämnen, till exempel i fysik och kemi. Annat som framfördes var att studenterna inte i tillräcklig utsträckning hade motivation, ambition eller tog ansvar för sina studier samt att de krävde mycket hjälp och service. Det som framhölls mest var att förkunskaperna varierade mer än tidigare. Det lärarna framhöll som positivt var att studenterna i allmänhet hade blivit bättre på att tala inför andra, samarbeta och hantera datorer.

Lärarna i undersökningen förklarade till stor del de förändrade förkunskaperna med att gymnasiestudierna inte ger tillräckliga kunskaper för högre studier, vilket gäller både ämneskunskaper och andra viktiga färdigheter. Lärarna menade att den gymnasieskola som infördes 1994, och som innebar en större valfrihet för både huvudmän och elever än tidigare, har inneburit en större variation av förkunskaper. Det kunde skilja mycket i kunskaper mellan studenter som hade gått samma program. Även det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet lyftes fram som en orsak till de förändrade och varierade förkunskaperna, liksom att studentgrupperna har förändrats. Man menade att den breddade rekryteringen och det minskade söktrycket som man såg i början av 2000-talet hade inneburit att många antagna hade jämförelsevis låga betyg och även i övrigt sämre meriter jämfört med dem som hade antagits tidigare. Men även det att många högskoleutbildningar hade förändrats bidrog till att elevers kunskaper inte längre matchade högskolans krav.

En uppföljning av studenternas förkunskaper i matematik som har genomförts vid KTH är intressant i det här sammanhanget.6

6 Matematikkunskaperna 2015 hos nybörjarna på civilingenjörsprogrammen och andra program vid KTH – bearbetning av ett förkunskapstest, Lars Brandell, oktober 2015.

Sedan 1997 har samma förkunskapstest i matematik genomförts bland nybörjarna på civilingenjörsprogrammen och några andra program på KTH. Under de tre första åren som provet gavs, 1997– 1999, låg de genomsnittliga lösningsfrekvenserna på cirka 55 procent. År 2000 och 2001 försämrades resultatet kraftigt och sjönk till 46 procent i lösningsfrekvens. Under perioden 2003–2011 låg lösningsfrekvensen på mellan 43 och 46 procent för att därefter öka. Resultatet 2015 är det bästa sedan 1999 och låg då på drygt 52 procent. Genomsnittsresultatet varierar dock kraftigt mellan de olika civilingenjörsprogrammen, vilket det har gjort under hela perioden. Resultatet mellan det bästa och det sämsta programmet varierar mellan 71 och 42 procent i lösningsfrekvens. Även spridningen i resultatet inom program är stor, vilket enligt rapporten innebär stora utmaningar för programmen.

7.2.1. Internationella kunskapsundersökningar

Eftersom vi inte har någon nationell undersökning som följer svenska elevers kunskapsutveckling över tid och inte heller de nationella proven är konstruerade så att resultat går att jämföra över tid, är de internationella kunskapsundersökningarna det vi har att utgå ifrån. En sådan är OECD:s kunskapsundersökning PISA (Pro-

gramme for International Student Assessment), som mäter 15-årin-

gars, det vill säga elever i årskurs 9, kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matematik. PISA genomförs vart tredje år och den senaste undersökningen genomfördes 2015. PISA mäter kunskaper och färdigheter utifrån ett internationellt ramverk som har tagits fram av experter på området. Stor vikt läggs vid elevernas förmåga att sätta in kunskaper i ett sammanhang. PISA är sålunda inte i första hand en utvärdering av elevers kunskaper i relation till de deltagande ländernas kursplaner.7

Resultatet från PISA 2012 visade att svenska 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap hade försämrats i jämförelse med andra OECD-länder. För första gången presterade svenska elever under OECD-genomsnittet inom alla tre områden. Sett över tid hade svenska 15-åringars genomsnittliga resultat för-

7 PISA 2015, Skolverket, rapport 450, 2016.

sämrats mest jämfört med alla andra OECD-länder.8 PISA-undersökningen från 2015 visar på en annan bild. Av den framgår att svenska 15-åringar presterar på OECD-genomsnitt i naturvetenskap och matematik och på en högre nivå i läsförståelse. I både läsförståelse och matematik har den genomsnittliga resultatnivån bland svenska elever förbättrats jämfört med PISA 2012, men resultatnivån ligger fortfarande på en lägre nivå jämfört med PISA 2000 respektive PISA 2003, vilka båda utgör basår för respektive kunskapsområde. Resultatet i naturvetenskap har inte förändrats signifikant jämfört med 2012. Sveriges relativa förbättring är tydligare än den absoluta. Det är en kombination av att Sveriges resultat till viss del förbättrats i poäng, samtidigt som OECD-genomsnittet har sjunkit, framför allt i naturvetenskap.

I PISA används även sju olika likvärdighetsindikatorer, bland annat betydelsen av elevens egen socioekonomiska bakgrund för resultaten, uttryckt som effektstorlek respektive styrka, betydelsen av skolans socioekonomiska sammansättning för en elevs resultat och skillnader mellan skolor i socioekonomisk sammansättning (skolsegregation). Jämfört med PISA 2006 har likvärdigheten i Sverige försämrats när det gäller fem av sju indikatorer och ingen av indikatorerna visar på en förbättring. Ett resultat är att familjebakgrund nu har en större betydelse i Sverige än i ett genomsnittligt OECD-land.9

En annan internationell kunskapsundersökning är TIMSS Advanced (Trends in International Mathematics and Science Study). TIMSS Advanced är den enda internationella kunskapsmätningen i gymnasieskolan och testar kunskaperna i avancerad matematik och fysik bland elever. I Sverige deltar ett urval av elever som läser minst kurserna matematik 4 eller fysik 2 på naturvetenskaps- och teknikprogrammet. Den senaste undersökningen genomfördes 2015. Första gången Sverige deltog var 1995. Då presterade svenska gymnasieelever bland de högsta i fysik och genomsnittligt i matematik. År 2008 visade resultaten att elevers kunskaper försämrats kraftigt. I undersökningen 2015 har de svenska gymnasieelevernas resultat förbättrats i avancerad matematik men försämrats i fysik jämfört

8 PISA 2012, sammanfattning av rapport 398, 2013. 9 PISA 2015, Skolverket, rapport 450, 2016.

med undersökningen 2008. De svenska eleverna presterar lägre än genomsnittet i matematik och i nivå med genomsnittet i fysik.10

7.3. Övergripande om urvalet

I forskningen om antagningssystem, inte bara i Sverige utan också på andra håll, studeras framför allt de instrument som används för att välja ut de sökande som ska få en plats på en viss utbildning. Urvalsinstrumentens validitet, det vill säga att de mäter det som de är avsedda att mäta, och reliabilitet, det vill säga tillförlitligheten i mätningen, är viktiga kvalitetsindikatorer. Begreppet validitet innehåller en rad olika aspekter. Forskningen fokuserar särskilt på den prognostiska validiteten, det vill säga hur väl ett urvalsinstrument kan förutsäga en persons framgång i kommande studier och rangordna sökande utifrån detta. Studieframgången mäts ofta i hur många poäng en student ”producerar” och i vilken mån studenten slutför sin utbildning inom avsatt tid. Sedan slutet av 1980-talet och början av 1990-talet har validitetsbegreppet utvidgats till att omfatta mer än bara prognosförmåga. En viktig aspekt, som forskare på området numera diskuterar allt mer och framför allt i USA, är vilka effekter bland annat urvalsprov har på till exempel provdeltagarna och på det system där provverksamheten ingår. Sådana effekter kan innefatta vilka signaler provet skickar till olika grupper och hur det påverkar elevers ansträngningar i gymnasieskolan.11

Wolming diskuterar i sin artikel Ett rättvist urval? begreppet rättvisa i samband med urval till högskoleutbildning. Enligt artikeln kan fördelningen av utbildningsplatser göras utifrån olika principer: den egalitära (alla har lika stor rätt till platserna), den utilitaristiska (platserna fördelas för att maximera samhällelig nytta) och den meritokratiska (platserna fördelas utifrån meriter). Det svenska systemet är i huvudsak ett meritokratiskt system, det vill säga utbildningsplatser fördelas i huvudsak utifrån meriter. Men det finns även andra principer som styr, till exempel nämner Wolming strävan att minska den sociala snedrekryteringen.12

10 Skolverkets webbplats : www.skolverket.se 11 Högskoleverkets tillträdesråds synpunkter på fortsatt arbete med tillträdesfrågorna, 2012. 12 Wolming S, Ett rättvist urval? Pedagogisk forskning i Sverige, 1999.

Wedman lyfter i en rapport från 200013att det är svårt att förklara sambandet mellan resultat från ett urvalsinstrument och kommande studieprestationer i högskolan. Enligt rapporten beror studieframgången till 60–75 procent av annat än det som betyg eller högskoleprovet mäter. Wedman menar att vi inte är särskilt mycket hjälpta av att veta betygen eller resultatet på högskoleprovet för att vi ska kunna uttala oss om hur det senare kommer att gå i högskolan. Samtidigt menar han att högskoleprov och betyg utgör de i särklass bästa instrumenten i detta avseende.

I rapporten Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknads-

effekter: vad säger forskningen? undersöker författarna sambandet

mellan olika urvalsinstrument och sannolikheten att uppnå en kandidatexamen inom fem år. De fann ett mycket starkt samband mellan gymnasiebetyg och studieframgång. Cirka 35 procent av studenterna med de lägsta gymnasiebetygen och drygt 90 procent av studenterna med de högsta betygen hade tagit en kandidatexamen efter fem år. Sambandet mellan högskoleprovsresultat och studieframgång, kontrollerat mot betyg, är svagt. Författarna menar att man måste beakta att de allra flesta som skriver högskoleprovet också har betyg och att de samvarierar på olika sätt. Men i praktiken spelar inte urvalsinstrumenten så stor roll menar författarna. De har undersökt vad som skulle hända om högskoleprovet helt slopades och endast betyg användes. Då skulle knappt 81 procent av studenterna ta en examen från högskolan inom fem år. Om man i stället skulle anta alla på högskoleprovsresultat skulle motsvarande siffra vara 76 procent.14

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) kom i januari med en statistisk analys om lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation.15 I den analyseras avhopp och studieprestation (avklarade högskolepoäng det första läsåret) i relation till studenternas förkunskaper (betyg från gymnasieskolan). Av analysen framgår bland annat att studenter med höga betyg från gymnasieskolan hoppar av högskoleutbildningar i betydligt lägre grad än studenter med låga betyg. Det är tydligt på de flesta undersökta utbildningar (lärar-, förskollärar-, sjuksköterske- och civilingenjörsutbildningar),

13 Wedman I, Behörighet, rekrytering och urval – om övergången från gymnasieskola, Högskoleverket 2000. 14 Björklund A, Fredriksson P, Gustafsson J-E och Öckert B, Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknadseffekter: vad säger forskningen? IFAU, rapport 2010:13. 15 Lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation, UKÄ, 2017-01-23/1.

men särskilt på ämneslärarutbildningen. När det gäller sambanden mellan gymnasiebetygen och studieprestation, klarar studenterna med de högsta betygen sig väl på alla utbildningar och tar i genomsnitt 56–60 högskolepoäng under det första året. Studenter med lägre betyg klarar studierna i olika grad på olika utbildningar. Svårast att klara studierna har de med låga betyg på civilingenjörs- och ämneslärarutbildningarna, medan studenterna på sjuksköterske- och förskollärarutbildningarna klarar sig betydligt bättre. UKÄ menar att det sannolikt indikerar att kraven för att uppnå godkänt betyg varierar mellan olika högskoleutbildningar.

Inom VALUTA-projektet genomfördes studier för att jämföra hur studenter presterar i högskolan beroende på inom vilken urvalsgrund de har blivit antagna. Svensson (2004)16 studerade hur de som blivit antagna på olika grunder presterade efter det första studieåret på civilingenjörsutbildningen. Han fann en tydlig skillnad mellan betygs- och högskoleprovsantagna: de betygsantagna hade i genomsnitt klarat av drygt fyra poäng (sex högskolepoäng enligt nuvarande system) mer. I de fortsatta studierna fortsatte denna grupp i högre utsträckning utbildningen, de producerade fler poäng och avlade oftare examen. Liknande skillnader, men inte lika stora, hittade Svensson och Nielsen (2005b)17 på juristutbildningen. Cliffordson och Askling (2006)18 genomförde en studie på läkarutbildningen där de jämförde antagna på tre olika grunder: betyg, högskoleprov och särskild antagning. Avbrott och uppehåll var ungefär dubbelt så vanliga bland dem som hade antagits via högskoleprovet jämfört med betygsantagna. De betygsantagna hade också tagit i genomsnitt 12 poäng (18 högskolepoäng enligt nuvarande system) mer än de högskoleprovsantagna under hela utbildningen. Det var också en större andel av de betygsantagna som hade fullgjort studierna efter 11 terminer.

Den dåvarande Tillträdesutredningen menade i sitt betänkande

Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29) att det förutom

goda förkunskaper finns andra förutsättningar som bör uppnås för

16 Svensson A, Gymnasiebetyg eller högskoleprov som urvalsinstrument? Fallet civilingenjörsutbildningarna. Pedagogisk forskning i Sverige, 2004. 17 Svensson A och Nielsen B, Vilka kommer in på juristutbildningen och hur klarar man studierna? Pedagogisk forskning i Sverige, 2005b. 18 Cliffordson C och Askling B, Differens grounds for admission: Its effects on recruitment and achievement in medical education. Scandinavian Journal of Educational Research, 2006.

studieframgång, nämligen motivation, en god studiesocial situation och att högskolan har förmåga att bemöta och ta hand om studenten. Utredningen menade att goda förkunskaper till en viss utbildning är nödvändiga, men inte tillräckliga förutsättningar för framgångsrika studier. 19

Ytterligare studier inom VALUTA-projektet20 visade att olika urvalsmetoder påverkar olika gruppers möjligheter att antas till olika utbildningar. Bland annat ger högskoleprovet fördelar för svenska män med en högre social bakgrund vid antagning till läkarutbildning. Kvinnor, sökande från arbetarhem och sökande med utländsk bakgrund missgynnades av högskoleprovet i antagningen till civilingenjörs- och juristutbildning. En studie visar också att män från högre socialgrupper i störst utsträckning har dragit nytta av alternativa vägar, här nämns komvux och högskoleprovet, in i högskolan.

7.4. Vad vet vi om betygen som urvalsinstrument?

7.4.1. Övergången från relativa till målrelaterade betyg

Det relativa, eller normrelaterade, betygssystem som fanns fram till 1994 hade som ett av sina huvudsakliga syften att rangordna sökande till nästa utbildningsnivå. Det relativa systemet var kritiserat på olika sätt, bland annat för att lärarna var alltför bundna vid procentsatserna för fördelningen av de olika betygen, att eleverna jämfördes med varandra i betygssättningen och att betygen därmed inte sa något om elevens prestation.21

Betygsfrågan utreddes i nästan 20 år innan det målrelaterade betygssystemet ersatte det relativa 1994. I samband med det uttrycktes farhågor om att det skulle bli svårt att använda de nya betygen för rangordning till nästa utbildningsnivå eftersom de skulle sättas

19SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan, s. 83–84. 20 Cliffordson C, Selection effects on applications and admissions to medical education with regular and step-wise admission procedures. Scandinavian Journal of Educational Research, 2006; Svensson A och Nielsen B, Toppresultat men ej antagen till högskolan. Studier av takeffekt hos gymnasiebetyg och högskoleprov. IPD-rapport nr 2005:08, 2005a; Berggren C, Influence from Additional Paths on Entrance to Higher Education – Gender and Class Perspectives. 21 Tholin J, Att kunna klara sig i ökänd natur. En studie av betyg och betygskriterier – historiska betingelser och implementering av ett nytt system. Högskolan i Borås, 2006.

på elevers prestationer utifrån fastställda mål. Det skulle i teorin kunna innebära att alla elever får samma betyg. Studier som genomfördes inom VALUTA-projektet visar dock att de målrelaterade betygen har en förmåga att rangordna sökande som är likvärdig de relativa betygen. Skolverket visar också i sin rapport Mellan

myt och verklighet (2004) att det empiriska utfallet av betyg för

elever som lämnade gymnasieskolan våren 2003 är näst intill normalfördelat. Skolverket menar att det som är viktigt är rangordningsförmågan hos den genomsnittliga betygspoängen och inte hos ett enskilt betyg.

När det gäller likvärdigheten hos de målrelaterade betygen, har flera studier visat att det målrelaterade systemet är förknippat med bristande likvärdighet i betygssättningen över tid och mellan lärare, skolor och kommuner.22 Skolverket kom i april 2016 med en utvärdering av den betygsskala som infördes i samband med Gy 2011.23I utvärderingen studeras bland annat likvärdigheten i betygssättningen mellan olika skolor. Skolverket menar att utifrån det empiriska underlag som finns är den mest rimliga tolkningen att likvärdigheten i betygssättningen i jämförelse mellan skolor snarare har försämrats än förbättrats efter införandet av de nya kunskapskraven och den nya betygsskalan. Skolverket menar i sin rapport att det förmodligen inte är för att lärare håller på att anpassa sig till de nya kunskapskraven och den nya betygsskalan. Myndigheten har observationer för gymnasieskolan för fyra år och menar att det måste anses vara en ganska lång tid för lärare att anpassa sig till det nya. Myndigheten anser inte heller att den större skillnaden kan förklaras genom att själva betygsskalan har fått fler steg.

7.4.2. Betygens förmåga att förutsäga studieframgång

Även om både betygen och resultatet på högskoleprovet förklarar en relativt liten del av den framtida studieframgången, har betygen den bästa förmågan att kunna förutsäga studieframgång.24

22 Se Cliffordson, 2004a; Tholin, 2006; Fredriksson & Vlachos, 2011, Klapp Lekholm & Cliffordson, 2008; Vlachos, 2010; Wikström och Wikström, 2005. 23 Utvärdering av den nya betygsskalan samt kunskapskravens utformning, Skolverket, 2016. 24 Se bland annat Atkinson & Geiser, 2009; Cliffordson, 2004 b, 2008.

I en avhandling från Göteborgs universitet25undersöks bland annat varför betygen har en bättre prognosförmåga att förutsäga framtida studieresultat än urvalsinstrument som testar begåvning och kapacitet för studier, dit bland annat högskoleprovet hör. Thorsen har framför allt undersökt inflytandet av kognitiva, sociala och beteendemässiga aspekter på betyg och betydelsen av dem för betygens prognosförmåga. Hon fann att både ämnesspecifika och sociala och beteendemässiga aspekter bidrar till att förklara betygens prognosförmåga. Till de senare aspekterna hör sådant som intresse, motivation, studievanor och självdisciplin. Det är också i linje med tidigare forskning. Ytterligare en aspekt som påverkar betygens prognosförmåga positivt är att de mäter prestationer över en lång period. De baseras också på olika sorters bedömningar som är gjorda av flera olika lärare i olika ämnen, vilket kan vara ytterligare en bidragande orsak till prognosförmågan.

Det finns i det nuvarande regelverket inslag som kan påverka betygens prognosförmåga negativt. Cliffordson (2004b)26genomförde inom ramen för VALUTA-projektet en prognosstudie bland personer som avslutade gymnasieskolan 1997–2000 och som sökte till läkar- och civilingenjörsutbildningar. Syftet var bland annat att undersöka innebörden av konkurrenskomplettering, det vill säga att i efterhand höja betyget i en kurs som man redan har ett betyg i. Hon kunde i den studien se att betygsförändringar som en följd av kompletteringar bestod av ”tomma” betygsenheter som inte svarade mot bättre resultat inom högskoleutbildningarna. Ett annat inslag som skulle kunna påverka betygens prognosförmåga negativt är meritpoängen. Någon forskning som omfattar meritpoäng finns inte, men Gustafsson, Cliffordson och Erickson27menar att det finns goda skäl att anta att även meritpoängen försämrar betygens prognosförmåga och hänvisar till både svensk och internationell forskning. Betygens prognoskraft ligger till stor del i de prestationer som ligger bakom en höjning av betyget ett eller flera steg på betygsskalan. Det krävs, menar de, en betydligt större prestations-

25 Thorsen C, Dimensionality and Predicitive validity of school grades: The relative influence of cognitive and social-behavioral aspects, Göteborgs universitet, 2014). 26 Cliffordson C, De målrelaterade betygens prognosförmåga. Pedagogisk forskning i Sverige. 27 Gustafsson J-E, Cliffordson C och Erickson G, Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter, SNS Utbildningskommission, 2014.

förmåga att höja jämförselsetalet 2,5 poäng genom högre betyg i ett antal kurser än att välja kurser som ger 2,5 extra poäng genom att bara få godkänt i dem. De pekar också på forskning som visar att prestationsförmåga, i form av motivation, intresse och idoghet är egenskaper som bidrar till betygens prognoskraft tillsammans med kunskaper och färdigheter. De menar att meritpoängen inte ger motsvarande information om förväntade studieprestationer eftersom det räcker med godkänt betyg på en meritkurs för att få extra poäng att addera till jämförelsetalet. Det innebär att det blir mer osäkert om det är de sökande med bäst förutsättningar att framgångsrikt genomföra utbildningen som antas. De argumenterar för att eftersom det räcker med att få godkänt i meritkurser för att få meritpoäng leder det också till negativa signaleffekter.

I rapporten Urval till högre utbildning – Påverkas betygens predik-

tionsvärde av ålder?28 undersöker författarna om och i så fall hur

gymnasiebetygen som urvalsinstrument påverkas av tid. De undersöker sambandet mellan betyg och prestation i högskolan29 och jämför sedan sökande i olika åldrar. De internationella studier som har gjorts visar, enligt Wikström och Wikström, ingen konsensus när det gäller ålders betydelse för studieprestationer i högskolan. När det gäller studier om huruvida betygens förmåga att förutsäga studieframgång förändras över tid, hänvisar författarna till en studie som rör urval till amerikanska masterutbildningar i ekonomi. Resultaten från den visar att sambandet mellan tidigare betyg och hur studenten presterade på masterutbildningen det första året minskade ju större tidsskillnaden var. I Wikström och Wikströms egen studie framgår det att korrelationen mellan betyg och poängproduktion varierar beroende på skillnaden i tid mellan när gymnasiebetyget har utfärdats och tidpunkten då högskolestudier påbörjas. Betygens förmåga att förutsäga studieframgång är relativt sett god för de yngre studenterna, medan den för äldre studenter är lägre och dessutom inte statistiskt signifikant. De fann även att korrelationen mellan betyg och poängproduktion var starkare efter ett år än efter fem år. Författarna uppmanar dock till försiktighet när det gäller tolkningen av resultatet. En tolkning som de själva vill framhålla är att betygens

28 Wikström C och Wikström M, Urval till högre utbildning – Påverkas betygens prediktionsvärde av ålder?, IFAU, rapport 2012:21. 29 Med prestation avses här antal högskolepoäng efter det första respektive det femte studieåret.

prognosförmåga försämras över tid, men de menar samtidigt att det skulle kunna vara så att betygen till exempel mäter olika saker över tid. Några frågor som författarna menar att deras studie lyfter är bland annat om endast högskoleprovet ska användas för sökande som uppnått en viss ålder. Beroende på vilket syftet med urvalet är kan den nuvarande modellen med giltiga betyg ”för all framtid” behöva justeras.

7.4.3. Finns betygsinflation?

Några tidigare studier30visar att det finns en betygsinflation, det vill säga att betygsutvecklingen inte motsvaras av en kunskapsutveckling bland eleverna i samma utsträckning.31

Skolverket hänvisar i sin PM till interna analyser som myndigheten har gjort och som visade en påtaglig ökning av den genomsnittliga betygspoängen i gymnasieskolan mellan 1997 och 2002. Därefter är betygsnivån ganska stabil. Analyser som Gustafsson och Cliffordson presenterade vid ett forskarseminarium i september 2010 visade på en kraftig ökning av betygmedelvärden under perioden 1997–2003. De såg även en viss ökning för de högre betygsstegen efter 2003. Skolverket har därefter tittat på kunskapsutvecklingen genom att studera resultaten i olika utvärderingar och studier och konstaterar att de sammantaget visar en annan bild av den faktiska kunskapsutvecklingen än vad betygsutvecklingen gör. Skolverket bedömning är att betygsinflation har förekommit sedan de målrelaterade betygen infördes på 1990-talet. De menar att betygsinflationen har varit påtaglig i gymnasieskolan fram till 2003 och obetydlig därefter. Enligt Skolverket kan betygsstegringen delvis förklaras av ändrade förutsättningar för betygssättningen. Dit hör bland annat införandet av ett MVG-kriterium.

Skolverket skriver i en rapport från 2016 att det förekom betygsinflation även i det tidigare relativa betygssystemet. Vidare menar Skolverket i samma rapport att det är för tidigt att uttala sig specifikt om någon eventuell ökning eller minskning av betygs-

30 Se Cliffordson (2004b); Wikström och Wikström (2005). 31 Betygsinflation – betygen och den faktiska kunskapsutvecklingen, Skolverkets PM 2012-03-29.

inflation i och med införandet av en ny betygsskala och nya kunskapskrav.32

Jonas Vlachos har på uppdrag av Konkurrensverket analyserat hur konkurrens påverkar betygssättningen vid svenska skolor.33Han finner att det inte finns några stora skillnader i hur fristående och kommunala skolor sätter betyg. Han menar dock att de fristående skolorna kring sekelskiftet var generösa i sin betygssättning. Hans analys visar att den ökade konkurrensen mellan skolor i viss mån har bidragit till betygsinflationen under de senaste 10– 15 åren. Det gäller både den konkurrens som beror på friskolornas expansion och den som finns mellan kommunala skolor. Effekten av konkurrens är liten, men Vlachos menar att resultaten kan vara underskattade, bland annat därför att det inte finns något objektivt kunskapsmått att jämföra betygen med. Han menar att det är svårt att åtgärda problemen med betygsinflation genom att minska konkurrensen mellan skolor. Dessutom är konkurrensen en bidragande orsak medan huvudförklaringen troligtvis finns i själva betygssystemet och dess bristande förankring. Det bör man i stället åtgärda genom ett förhållandevis heltäckande system av centralt rättade prov. Vlachos menar också att betygsinflation är allvarligt då den tenderar att göra betygssättningen mindre likvärdig och också minskar betygens värde och legitimitet som urvalsinstrument till fortsatta studier. Det menar Vlachos är bekymmersamt då betygen verkar vara överlägsna som urvalsinstrument. Betygsinflationen har också effekter på elevernas kunskapsnivå eftersom det finns tendenserar till att eleverna lär sig mindre om det är lättare att uppnå höga betyg.

7.4.4. Skolverkets uppföljning av betyg och studieresultat i gymnasieskolan

Skolverket redovisar årligen en uppföljning av betyg och studieresultat i gymnasieskolan. Den senaste omfattar 2016.34I uppföljningarna ingår genomströmning, studieresultat och betyg. I den nu

32 Utvärdering av den nya betygsskalan samt kunskapskravens utformning, Skolverket 2016. 33 Vlachos J, Betygets värde – En analys av hur konkurrens påverkar betygssättningen vid svenska skolor. Konkurrensverket, rapport 2010:6. 34 Betyg och studieresultat i gymnasieskolan år 2016, Skolverket, 2016-12-20.

aktuella uppföljningen är det den tredje årskullen som går ur den reformerade gymnasieskolan, Gy 2011, som följs upp.

Uppföljningen visar att det var en större andel elever som fick slutbetyg i det gamla systemet jämfört med andelen som fått en examen i det nya systemet. Genomströmningen, mätt i examen i Gy 2011 respektive slutbetyg i den tidigare gymnasieskolan, är 3– 4 procentenheter lägre nu. Den nya gymnasieexamen kräver mer av eleven än vad som krävdes för att få ett slutbetyg. Nu krävs att 2 250 poäng av 2 500 poäng är godkända, för slutbetyg krävdes att eleven hade blivit betygssatt i samtliga kurser på sammanlagt 2 500 poäng.

Examen inom 3 år

År 2016 var andelen som tagit examen inom tre år från något av de nationella programmen i gymnasieskolan 74,2 procent. För de högskoleförberedande programmen, som hör till de nationella programmen tillsammans med yrkesprogrammen, var motsvarande siffra 75,8 procent. Det var drygt 70 procent som hade tagit examen från ett yrkesprogram inom tre år. Jämfört med 2015 är det en något högre andel som tagit examen inom tre år, då var andelen 73,7 procent. Det har varit en ökning både på de högskoleförberedande programmen och på yrkesprogrammen.

Uppföljningen visar att kvinnor i högre utsträckning än män uppnår examen inom tre år. På ett högskoleförberedande program var andelen kvinnor 79,1 procent, medan den för männen var 72,2 procent. Det finns också ett samband mellan en elevs studieresultat och föräldrarnas utbildningsnivå. Elever som har föräldrar med eftergymnasial utbildning uppnår i högre grad gymnasieexamen jämfört med andra elever. Bland de elever som började gymnasieskolan hösten 2013 fick knappt 75,1 procent av dem vars föräldrar hade eftergymnasial utbildning examen efter tre år. Motsvarande siffra för elever med föräldrar med gymnasial utbildning var 62,9 procent och för elever med föräldrar med förgymnasial utbildning 32,9 procent. Om man också tittar på hur många elever som tar examen efter fyra och efter fem år, tillkommer några procentenheter. Av de elever som började ett nationellt program 2011 hade 71,4 pro-

cent tagit examen inom tre år. Inom fyra år var motsvarande andel 77 procent och inom fem år 77,6 procent.

Andel elever som går ut med grundläggande behörighet

Skolverket har också följt upp hur stor andel av de sökande på ett nationellt program som går ut som har grundläggande behörighet till högskolan.35Av de elever som slutförde gymnasieskolan våren 2016 hade 72 procent uppnått kraven för grundläggande behörighet. Motsvarande siffra för våren 2015 var 71 procent och för våren 2013, då sista årskullen från den gamla gymnasieskolan gick ut, 87 procent. De som går ut ett yrkesprogram uppnår inte automatiskt kraven för grundläggande behörighet, vilket alla gjorde i den gymnasieskola som var före Gy 2011. Det var också en betydligt lägre andel som gick ut med grundläggande behörighet från ett yrkesprogram än från ett högskoleförberedande – 41 procent. Utöver elever på de riksrekryterande utbildningarna, som till exempel estetisk spetsutbildning och idrottsutbildning, är det framför allt elever på Vård och omsorg och Barn och fritid som går ut med grundläggande behörighet, 71 respektive 63 procent.

Genomsnittlig betygspoäng

I Skolverkets rapportering ingår en uppföljning av den genomsnittliga betygspoängen.36 För alla elever som gick ut ett nationellt program våren 2016 låg den på 14,1 av totalt 20,0. Våren 2013, sista årskullen som gick ut den gamla gymnasieskolan, var den genomsnittliga betygspoängen 14,0. Det är skillnad på genomsnittlig betygspoäng mellan högskoleförberedande program och yrkesprogram. För de högskoleförberedande programmen låg genomsnittet på 14,6 medan det låg på 13,0 för yrkesprogrammen. Det högsta genomsnittet hade eleverna som gick ut naturvetenskapsprogrammet – 15,6. Skillnaderna i betygsgenomsnitt perioden 2014–2016 har varit marginella.

35 Ibid. 36 Ibid.

Kvinnor har generellt högre studieresultat än män. Den genomsnittliga betygspoängen för de kvinnor som slutförde gymnasieskolan våren 2016 var 14,7. Motsvarande för männen var 13,6. Det finns också skillnader i genomsnittlig betygspoäng utifrån föräldrarnas utbildningsnivå. Högst betygspoäng hade elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning – 14,7. Motsvarande siffra för elever med föräldrar med gymnasial utbildning var 13,4 och för elever med föräldrar med förgymnasial utbildning 12,5. På samma sätt påverkar om man har svensk eller utländsk bakgrund. Elever med svensk bakgrund hade våren 2016 en genomsnittlig betygspoäng på 14,3 medan den för elever med utländsk bakgrund låg på 13,2. Kvinnor med svensk bakgrund hade den högsta betygspoängen, medan män med utländsk bakgrund hade den lägsta. Det var ingen skillnad mellan kvinnor med utländsk bakgrund och män med svensk bakgrund. Män med utländsk bakgrund hade ökat sin genomsnittliga betygspoäng med 0,2 poäng mellan 2015 och 2016.

Uppgifter som utredningen har fått av Skolverket visar att det endast var 148 avgångselever våren 2016 som hade A i alla kurser. Det motsvarade 0,18 procent av samtliga avgångelever det året. Våren 2015 var andelen 0,15 procent. Våren 2013 var det 0,85 procent av dem som fick slutbetyg som hade MVG i alla kurser.

7.5. Vad vet vi om högskoleprovet som urvalsinstrument?

Av det underlag som vi har tagit del av verkar det som att allmänna studiefärdighetsprov motsvarande högskoleprovet är ovanliga.37Många länder använder i stället andra typer av prov, som är mer kopplade till skolämnen. Det kan antingen vara examensprov från motsvarande vår gymnasieskola eller särskilda inträdesprov för att kunna antas till universitet och högskolor. De allmänna studiefärdighetsproven har generellt en sämre prognosförmåga än betyg och kunskapsprov, vilket olika studier visar. Resultat från studier av högskoleprovet före den senaste förändringen 2011 har visat på en betydligt sämre prognosförmåga än betygens. Bland annat visade

37 Högskoleverkets tillträdesråds synpunkter på fortsatt arbete med tillträdesfrågorna, 2012.

en studie av Cliffordson och Askling (2006)38att avbrott och studieuppehåll är dubbelt så vanligt bland dem som är antagna via högskoleprov jämfört med dem som är antagna via betyg. Särskilda studier som omfattat antagning till civilingenjörs- och juristutbildningarna har visat på samma mönster.39De här resultaten är i linje med vad studier som presenteras ovan under avsnittet om betygsurvalet har visat.

Umeå universitet har genomfört en utvärdering av det högskoleprov som infördes hösten 2011.40Utvärderingen genomfördes efter två provtillfällen – hösten 2011 och våren 2012. Det är framför allt två studier i den utvärderingen som är intressanta i det här sammanhanget – en om skillnader i provresultat på gruppnivå och en om samband mellan provresultatet och betyg. Umeå universitet har även genomfört en studie med de huvudsakliga syftena att undersöka sambandet mellan poäng från nya högskoleprovet och studieprestation i högskolan och att jämföra detta samband med motsvarande för poäng från det gamla högskoleprovet.41

Vid Umeå universitet har det också gjorts några studier om strategier, motivation och testängslan kopplat till högskoleprovet. En studie från 201642 visade bland annat att högpresterande på högskoleprovet använde sig av framgångsrika strategier i högre grad än lågpresterande. Lågpresterande kände större testängslan än högpresterande, medan högpresterande var något mer motiverade än lågpresterande.

Skillnader i provresultatet på gruppnivå

De resultat som har framkommit i Umeå universitet utvärdering av högskoleprovet från 201343 av skillnader i prestationer på provet utifrån olika bakgrundsfaktorer kan sammanfattas på följande sätt:

38 Cliffordson C och Askling B, Different grounds for admission: Its effects on recruitment and achievement in medical education. Scandinavian Journal of Educational Research, 2006. 39 Se Svensson, 2004; Svensson, Gustafsson och Reuterberg 2001. 40 Det nya högskoleprovet – Några valideringsstudier, Umeå universitet rapport 2013-10-01. 41 Lyrén P-E, Rolfsman E, Wedman J, Wikström C och Wikström M, Det nya högskoleprovet – samband mellan provresultat och prestation i högskolan, Umeå universitet, rapport 2014-12-19. 42 Stenlund, T., Eklöf, H., & Lyrén, P-E. (2017). Group Differences in Test-Taking Behaviour: An example from a High-Stakes Testing Program. Assessment in Education: Principles, Policy & Practice, 24(1), 4–20. DOI: 10.1080/0969594X.2016. 1142935.

43

Det nya högskoleprovet – Några valideringsstudier, Umeå universitet rapport 2013-10-01.

  • Kön: män har högre poäng på både den kvantitativa och den verbala delen jämfört med kvinnor. Könsskillnaderna i totalpoängen på det nya provet är större än på det gamla. Det beror på att antalet kvantitativa uppgifter har utökats. Könsskillnaderna på delprovsnivå (det kvantitativa respektive verbala delprovet) är ungefär desamma som i det tidigare provet.
  • Ålder: det är den äldsta åldersgruppen, 40 år och äldre, som har det högsta medelvärdet på provet i sin helhet. Det beror på att den verbala delen har ett starkt samband med ålder. Provtagare i den yngsta åldersgruppen, 20 år och yngre, har det högsta medelvärdet på den kvantitativa delen.
  • Föräldrars utbildningsnivå: båda provdelarna visar ett starkt samband mellan föräldrars utbildningsnivå och resultatet. Ju högre utbildningsnivå, desto bättre resultat. Skillnaden är något större på den kvantitativa delen.
  • Egen utbildningsbakgrund: de provdeltagare som har gått naturvetenskapligt program har klart högst poängmedelvärde på båda provdelarna. Lägst har provdeltagare som har gått utbildning med inriktning mot barn/fritid, handel/administration, hotell/restaurang och livsmedel.
  • Svensk/utländsk bakgrund: provtagare med båda föräldrarna födda i Sverige och som själv är född i Sverige har överlag bättre resultat på högskoleprovet än dem med utländsk bakgrund. Störst är skillnaden på den verbala delen, medan variationen mellan olika delprov är större på den kvantitativa delen. Den största betydelsen för resultatet har föräldrarnas ursprung. Då spelar det mindre roll om man själv är född i Sverige eller i ett annat land.

Den absolut största betydelsen av olika faktorer är den egna studieinriktningen på gymnasieskolan. Elever på program som är högskoleförberedande, framför allt det naturvetenskapliga programmet, har de högsta resultaten på högskoleprovet. Valen till gymnasieskolan påverkas i sin tur av olika faktorer, såsom föräldrarnas utbildningsnivå, kön m.m. Även föräldrarnas utbildningsnivå har stor betydelse för prestationen på högskoleprovet. Skillnaderna i prestationer på högskoleprovet i den nya sammansättningen är ungefär desamma som i det tidigare provet.

Samband mellan provresultat och betyg

När det gäller samband mellan provresultat och betyg stämmer resultaten väl överens med resultaten från studier på det gamla provet. Korrelationen, eller sambandet, mellan den totala normerade poängen på högskoleprovet och jämförelsetalet från gymnasiebetygen är cirka 0,5, vilket är samma som i det gamla provet. En sammanfattning av resultaten från Umeå universitets utvärdering från 2013 är:

  • Män har generellt ett lägre jämförelsetal (betygssnitt) men ett högre resultat på högskoleprovet än kvinnor. Män har också högre kursbetyg (kurserna Matematik A och B respektive Engelska A och B) och högre betyg på nationella prov (kurserna Matematik A och B respektive Engelska A och B).
  • Umeå universitet drar slutsatsen att åtminstone en del av de könsskillnader som förekommer på högskoleprovet beror på skillnader i förkunskaper. De utgår då ifrån att resultatet på de nationella proven är ett tecken på detta. Det spelar också roll att det är prov som används vid båda mätningarna.
  • De provdeltagare som har utländsk bakgrund har svårare att konkurrera med ett högskoleprovresultat i jämförelse med provdeltagare med svensk bakgrund än vad de har med betyg.
  • Ålder slår igenom som bakgrundsfaktor i alla jämförelser mellan resultat på högskoleprovet och betyg. Överlag har äldre provdeltagare lägre betyg, men högre resultat på högskoleprovet.

I rapporten resonerar också författarna kring högskoleprovet som en andra chans och vilka det är som har större möjligheter att kunna konkurrera med ett högskoleprovsresultat jämfört med sitt jämförelsetal från gymnasieskolan. Deras resultat visar övergripande att för framför allt män, äldre provtagare och i viss mån provdeltagare med svensk bakgrund får provet en roll som en andra chans.

Samband mellan provresultat och prestation i högskolan

I rapporten om sambandet mellan resultat på det nya högskoleprovet och prestationer i högskolan från 201444, studeras sambandet mellan resultat på högskoleprovet och prestation i högskolan. Det vill säga det som kallas prediktiv validitet eller provets prognosförmåga. I rapporten definieras studieprestation som antalet poäng i relation till hur många poäng man är registrerad för.

  • Det samband som finns mellan provresultat och prestation i högskolan är genomgående högre för det nya provet jämfört med det gamla.
  • Prognosförmågan varierar mellan de undersökta yrkesprogrammen. Starkaste sambandet mellan resultatet på provet och prestation i högskolan har hittats för agronom-, biomedicinsk analytiker- och receptarieutbildning. Det har inte varit möjligt att visa på några samband för läkar- och socionomutbildning. För övriga sex yrkesprogram som studerats (civilekonom-, civilingenjörs-, förskollärar-, högskoleingenjörs-, sjuksköterske- och ämneslärarprogrammet) var sambanden låga till medelhöga. Det är generellt sett små skillnader mellan de båda provdelarna när det gäller sambandet mellan provpoäng och prestation. Störst skillnader finns på civilingenjörsutbildning, där det är ett högre samband för den kvantitativa delen, och på ämneslärarutbildningen, där det är ett högre samband för den verbala delen.
  • Sambandet mellan prestationen i högskolan och betygen är generellt högre än sambandet mellan prestation och högskoleprovsresultat bland de undersökta utbildningarna. Det finns dock ett undantag – sjuksköterskeutbildningen. I övrigt är skillnaderna till betygens fördel relativt stora. Största skillnaderna finns för läkar- och socionomutbildningarna, där sambanden är i princip noll för högskoleprovsresultatet.

44 Lyrén P-E, Rolfsman E, Wedman J, Wikström C och Wikström M, Det nya högskoleprovet – samband mellan provresultat och prestation i högskolan, Umeå universitet rapport 2014-12-19.

Effekter av ålder och upprepat provtagande

Högskoleprovet kan i dag göras hur många gånger som helst och det är alltid det bästa giltiga (giltighetstid fem år) provresultatet som används i antagningen. Generellt gäller att man förbättrar sina resultat om man gör provet flera gånger. Vid varje provtillfälle har det under en lång tid varit ungefär 30 procent av provdeltagarna som har skrivit provet minst en gång tidigare. Under senare år har den andelen ökat till cirka 40 procent.

En fråga som ofta diskuteras är hur känsligt högskoleprovet är för effekterna av upprepat provtagande, det vill säga i vilken utsträckning olika former av erfarenhet och träning påverkar resultatet. Det finns metodproblem när det gäller att bedöma effekterna av upprepat provtagande och olika studier visar på olika resultat när det gäller i vilken mån resultatet förbättras. Bland annat påverkar om det är samma grupp individer eller olika individer man studerar och jämför. Även vilken metodologi som används i övrigt påverkar resultatet.45En studie som Stage & Ögren vid Umeå universitet46genomförde på de prov som genomfördes 1998 visade på en skillnad på 19 råpoäng mellan dem som gjorde provet första gången och dem som gjorde det för fjärde gången. Ökningen för samma individer mellan första och fjärde gången var däremot 9 råpoäng. En uppföljning av provdeltagarna våren 201447 visar att de som skrev provet för fjärde gången hade knappt 20 råpoäng mer än de som skrev provet för första gången. Ögren menar i denna uppföljning att det är svårt att avgöra hur mycket av den skillnaden som beror på tidigare erfarenheter av att skriva högskoleprovet och hur mycket som beror på skillnader i kunskaper och förmågor mellan provdeltagarna. Tidigare studier har dock visat att de som skriver högskoleprovet flera gånger ofta har högre resultat redan första gången jämfört med dem som inte gör provet flera gånger.

Cirka 75 procent av de provdeltagare som får maximal poäng på provet har skrivit provet flera gånger. Eftersom det är det bästa giltiga resultatet som används i antagningen innebär det att de slump-

45 Ögren G, Högskoleprovet våren och hösten 2014 – Provdeltagargruppens sammansättning och resultat, Umeå universitet, 2014. 46 Stage C, Ögren G, Högskoleprovet våren 2011 – Provdeltagargruppens sammansättning och resultat, Umeå universitet, 2011. 47 Ögren G, Högskoleprovet våren och hösten 2014 – Provdeltagargruppens sammansättning och resultat, Umeå universitet, 2014.

variationer i resultat som alltid förekommer, vilket i sin tur innebär att endast provresultat med slumpeffekter i positiv riktning beaktas. Ett problem som brukar lyftas med upprepat provtagande är att vissa grupper är mer benägna än andra att skriva provet flera gånger.

7.6. Vad vet vi om ”andra särskilda prov” som urvalsinstrument?

Inom ramen för urvalsgrunden ”lokalt beslutade urvalsgrunder” kan olika typer av urvalsinstrument användas. Till vissa utbildningar används till exempel arbetslivserfarenhet som grund, medan andra utbildningar har en urvalsprocess i flera steg med olika slags tester och intervjuer.

Cliffordson genomförde inom ramen för VALUTA-projektet ett par studier om särskilt urval. En av studierna visade att ett flerstegsurval inom det särskilda urvalet till läkarutbildning innebar en starkare grad av självselektion när det gäller social bakgrund och utländsk bakgrund jämfört med de andra urvalsgrupperna. Graden av selektion var dock mindre inom flerstegsurvalet. Det som påverkade var framför allt det instrument som användes i det första urvalssteget och också antal steg som ingick i urvalet.48 Cliffordson och Askling (2006)49 har jämfört studenter utifrån vilken urvalsgrupp de har antagits i: betyg, högskoleprov och särskilt urval. Studien visade att det särskilda urvalet gav ungefär samma prognosförmåga som betyg och därmed bättre prognosförmåga än högskoleprovet. Andelen personer med uppehåll/avbrott i studierna är lägst bland dem som har antagits via särskilt urval. Andelen personer med utländsk bakgrund är lägre bland dem som har antagits via särskilt urval än bland dem som har antagits via betyg.

48 Cliffordson C, Selection effects on applications and admission to medical education with regular and step-wise admission procedure. scandinavian Journal of Educational Research, 2006. 49 Cliffordson C och Askling B, Different grounds for admission: Its effects on recruitment and achievement in medical education. Scandinavian Journal of Educational Research, 2006.

7.7. Reflektioner

Konstigt nog är tillträdet ett område som inte har beforskats särskilt mycket under senare år. Tillträdet påverkar så många människor och högskoleutbildning är en stor investering från statens sida. Det borde finnas ett större intresse för större forskningsprojekt som tittar både på helheten och på de enskilda delarna i tillträdessystemet. Ett nytt VALUTA-projekt för uppdatering av befintliga forskningsresultat skulle vara önskvärt. Tillträdessystemet har förändrats ett flertal gånger under senare år. Men det finns ingen samlad kunskapsbild om det system som infördes 2010 och som därefter har växt fram. Att också gymnasieskolan har förändrats, liksom betygsskalan och högskoleprovets sammansättning gör att det är svårt att dra några direkta slutsatser om vad som fungerar, inte fungerar, vad som har blivit bättre och vad som har blivit sämre. Den forskning som vi nu har om det svenska systemet utgår från tidigare system och regelverk, detta är naturligtvis problematiskt. Där får vi förlita oss på mer generell forskning om till exempel betyg och prov som högskoleprovet och deras kvaliteter som urvalsinstrument.

Detsamma gäller kunskapen om studenternas förkunskaper eftersom det utifrån tillgängligt underlag är svårt att dra några slutsatser om förkunskaperna bland dem som har gått ut den gymnasieskola som infördes 2011 och som skulle vara mer högskoleförberedande än den tidigare. Det är också svårt att dra några slutsatser utifrån de undersökningar om studenternas förkunskaper som vi nämner i kapitlet, eftersom förutsättningar förändras över tid. Till exempel förändras vilka som söker en utbildning, antalet studenter som blir antagna och undervisningen både i skola och på högskola. När det gäller de internationella kunskapsundersökningarna och de resultat som de senaste undersökningarna visade, finns ännu inga analyser kring vad uppgången, eller avstannandet i nedgången, beror på eller hur det förväntas se ut framåt.

Många av de studier som genomförs handlar om urvalsinstrumenten och deras kvaliteter, bland annat förmågan att kunna förutsäga studieframgång. Men alla som har genomgått ett urval och som har antagits till en utbildning uppfyller också behörighetskraven. Eftersom alla uppfyller dessa krav, förväntas också alla bli godkända på kurserna i högskolan. Det skulle därför också vara rele-

vant att titta på hur bra man klarar sig, det vill säga vilket betyg man har fått på kursen. Det är dock inte helt enkelt, både för att den informationen inte finns tillgänglig på ett enkelt sätt och för att lärosätena beslutar om vilken betygsskala som ska användas på en kurs. Om det vore möjligt och jämförbart mellan olika kurser skulle det kunna ge värdefull information.

Det finns ändå några slutsatser som vi kan dra: betyg är det bästa urvalsinstrumentet när det kommer till att kunna predicera studieframgång. Men varken betyg eller högskoleprovet kan till 100 procent förklara studieframgången.

8. Internationell utblick

Tillträde till högskolan är inte bara en fråga som rör oss här i Sverige – de flesta länder verkar brottas med denna fråga. Även om förutsättningarna är olika vad gäller högskolesystem, finansiering, volymer, ansvarsfördelning osv. så finns det erfarenheter som vi kan ta tillvara och se om de går att översätta till våra svenska förhållanden. Det har därför varit viktigt för utredningen att göra en internationell utblick. Det har vi gjort framför allt genom att låta Forsknings- och innovationskontoret – Analys och utvärdering vid Göteborgs universitet titta närmare på tillträdet i Irland, Kanada, Lettland, Nya Zeeland och Österrike (bilaga 3). Utredningen har gjort en studieresa till Danmark och Litauen. Vi har också tagit del av en stor mängd artiklar som rör tillträdesfrågor i olika, framför allt engelsktalande, länder. Ytterligare underlag är den internationella utblick om betyg och examensprov som finns i Gymnasieutredningens betänkande1 och boken Access to Higher Education. Understanding Global

Inequalities, som redogör för tillträdessystemets utmaningar i tolv

olika länder2.

8.1. Några gemensamma drag och skillnader

Sverige är inte ensamt om att ha genomfört en översyn av tillträdesbestämmelserna. Parallellt med Tillträdesutredningen har sådana översyner gjorts både i Australien och i Finland. I Australien gav utbildningsministern i februari 2016 the Higher Education Standards

Panel (HESP) i uppdrag att se över antagningssystemet i syfte att

1SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. 2 Access to Higher Education. Understanding Global Inequalities. Ed. G. Atherthon. Palgrave teaching & learning.

göra det mer transparent utan att reglera mer.34HESP har i oktober 2016 lämnat sin rapport5. I Australien är lärosätena självständiga institutioner och beslutar själva om vägarna in i högskolan och om antagningen. Det finns ingen nationellt samordnad antagning som i Sverige. Alla stater och territorier utom ett använder dock samma system för rangordning av elever som har avslutat motsvarande vårt gymnasium, ATAR (Australian Tertiary Admission Rank), men bara till en mindre del av de antagna. Dessutom varierar det hur man räknar ut poäng i rankingen och vilka poängkrav för att kunna antas som ställs utifrån ATAR. Utöver det finns olika andra vägar och dessa varierar mellan lärosäten. Variationen av vägarna in i högskolan och hur antagningen genomförs har blivit allt större under senare år. Det är en mindre andel av studenterna som antas på sina ATAR-poäng. Ungefär 44 procent av studenterna antas på meriter från gymnasieskolan och cirka 70 procent av dem på ATAR-poängen. Det betyder att en majoritet av studenterna antas på andra meriter än gymnasiemeriter. Enligt rapporten har systemet blivit allt svårare att förstå och genomskåda och det är svårt för de sökande att göra informerade val. I media förs också diskussioner om antagningen, utan att man har någon större kunskap om hur systemet fungerar. I rapporten föreslår HESP framför allt åtgärder som handlar om information och tydlighet gentemot presumtiva sökande, deras föräldrar och andra avnämare. HESP menar att informationen måste utformas så att den hjälper presumtiva sökande att göra informerade val genom tydlighet om vad som krävs för att antas till olika kurser. Det är inte minst viktigt för personer från studieovana hem.

Det finns både likheter och skillnader i aktuella frågor och olika inslag i tillträdesbestämmelserna om man jämför andra länder med varandra och om man jämför med Sverige. Behörighetskraven sätts generellt till att motsvara en gymnasieexamen, studentexamen eller motsvarande. Det är relativt vanligt att man pekar ut olika grupper, till exempel äldre studenter och minoriteter eller ursprungsbefolkning, och utformar särskilda regler eller vägar för dem i syfte att

3 The Guardian: www.theguardian.com/australia-news/2016/apr/07/university-acceptance- system-is-confusing-and-lacks-transparency. 4 The Australian: www.theaustralian.com.au/higher-education/clean-up-the-admissionssystem-ua/news-story/aa58ac6475ae8bc6da8022037ef07883. 5 Improving the transparency of higher education education admissions, final report. Higher Education Standards Panel, 2016.

bredda rekryteringen. Definitionen av äldre studenter tycks dock vara något annorlunda än vår syn på vilka som tillhör den gruppen. I de länder som har sådana kvoter varierar den åldersgränsen mellan 20 och 24 år. När det gäller urvalet är det vanligt att lärosätena har en större frihet än de svenska lärosätena att utforma sina urvalsgrunder. Att ha fritt tillträde, det vill säga att alla behöriga sökande antas, verkar bli allt ovanligare. Det finns behov av att begränsa antalet studenter som kan tas in.

I många länder verkar de antagnings- eller inträdesprov som används finnas någonstans i gränslandet mellan behörighet och urval. Exempel på det är Gaokao-provet i Kina, som är världens största antagningsprov med 9,5 miljoner provdeltagare, och antagningsprovet Enem i Brasilien, som skrivs av cirka 6 miljoner ungdomar. I Västafrika arrangerar fem engelskspråkiga länder ett gemensamt examensprov, som också fungerar som antagningsprov till högre studier. Det här är också länder där förtroendet för betygen är lågt. I några nordafrikanska länder finns problem med läckor som saboterar genomförandet av de nationella inträdesproven till högskoleutbildning.6

8.2. Behörighet till högre utbildning i andra länder

Det allra vanligaste sättet att uppnå behörighet till högskolan är genom avslutad gymnasieskola. En gymnasieexamen, studentexamen eller motsvarande krävs.

I till exempel Irland och Lettland avslutas gymnasiestudierna med prov i ett antal olika ämnen och ett visst antal ämnen måste vara godkända för att ge behörighet. I Irland finns krav på att vissa ämnen och även vissa betygsnivåer ska ingå för att man ska vara grundläggande behörig. En elev som misslyckas i ett ämne kan välja att läsa ett år till och sedan examineras igen för att höja sitt betyg eller godkännas i fler ämnen. Undervisningen i det som motsvarar vår gymnasieskola på Irland är mycket inriktad på att eleverna ska klara olika nivåer i examinationerna. Elever som har gått en yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan kan komplettera med en eftergymnasial utbildning för att bli behörig till högskoleutbildning. I Nya Zeeland är det

6 Al-Fanar Media: www.al-fanarmedia.org/2016/06/leaked-questions-and-answers-disruptnational-exams/

vanligaste sättet att bli grundläggande behörig genom slutbetyg från gymnasiestudier. Det ställs krav på både studiernas omfattning och nivå. Även i Österrike är det vanligaste sättet att bli behörig genom en examen från motsvarande vår gymnasieskola. Redan vid 10 års ålder väljer man om man vill gå ett akademiskt eller yrkesinriktat spår. För att få en examen från gymnasieskolan med akademisk inriktning måste man klara ett antal examensprov. Även examen från en femårig yrkesinriktad gymnasieutbildning ger grundläggande behörighet. I Danmark krävs en studentexamen för grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Det kan också krävas särskild behörighet i form av godkänt resultat i olika ämnen på en viss nivå (A, B eller C) eller betyg på en viss nivå, antingen i vissa ämnen eller på det samlade examensresultatet. Lärosätena kan ställa olika behörighetskrav i de olika kvoterna som används i urvalet. I Lettland är en gymnasieexamen, som bygger på ett antal godkända examensprov, det sätt man kan uppnå behörig genom. Det gäller också i Litauen.

I andra länder varierar behörighetskraven mer, till exempel i Kanada där varje lärosäte beslutar om den grundläggande behörigheten. Lärosätena kan ställa krav både på särskilda ämnen från high

school och på ett visst betyg i ämnena. I vissa provinser används

examinationer i olika ämnen, ungefär som våra nationella prov. Resultaten från dessa examinationer är mycket viktiga och redovisas separat från betygen.

I de flesta länder finns även andra sätt att uppnå grundläggande behörighet på än genom gymnasieskolan. I både Irland och Kanada finns en kategori sökande som benämns mature students. I Irland definieras de som 23 år och äldre och kan bedömas behöriga utifrån till exempel arbetslivserfarenhet och andra utbildningar än motsvarande gymnasieskolan, ungefär som bedömningen av reell kompetens här i Sverige. I Kanada definieras gruppen äldre studenter i det här sammanhanget som 21 år och äldre. För dem krävs inte high

school-examen, men vissa godkända kurser från high school kan krä-

vas. I Nya Zeeland har inhemska studenter som är över 20 år, och som inte har de formella meriterna, möjlighet att ansöka om tillträde via Special admission. En individuell bedömning görs då av deras erfarenheter och utbildning.

Prov för bedömning av om man uppfyller behörighetskraven eller inte används i några länder, bland annat i Österrike. Proven vänder sig till personer som inte har gått den akademiskt förberedande

vägen i skolan. Det finns ett prov för dem som gått yrkesutbildning/motsvarande, men som motsvarar den examen som fås genom gymnasieskolan. Därför ligger också tyngdpunkten i provet på skolämnen. Kurser för att träna inför provet ges av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, liksom av motsvarande vår folkhögskola. Det finns också behörighetsprov för personer som har fyllt 20 år, är EU-medborgare och kan bevisa att de har gått en motsvarande gymnasial utbildning inom det område som de tänker söka till. Dessa prov är kopplade till specifika program och testar också kunskaper från skolämnen samt uppsatsskrivning. Även i Kanada kan de som inte har high school-examen skriva behörighetsprov.

8.3. Urvalet

I några av de länder som vi har information om används varianter av fritt intag, även om det inte görs till alla utbildningar. I Österrike går man från att ha haft fritt intag till de flesta utbildningar mot en utveckling där allt färre utbildningar har det. När inte alla behöriga sökande kan tas emot, bestämmer lärosätena själva sina urvalsprocedurer. Betygen från gymnasieskolan har ingen roll i urvalet. I stället används olika typer av kunskapstester, personlighetstester och intervjuer. I Nya Zeeland är utgångspunkten att alla behöriga sökande har en plats, men det finns möjligheter för lärosätena att begränsa intaget. Grunder för en begränsning kan vara personalbrist eller brist på boende för studenterna. Det finns också olika myndighetsbeslut och policies som gör att lärosätena måste begränsa antalet platser för inhemska studenter. Då urval görs används meriter från det trettonde utbildningsåret, men även arbetsprover och intervjuer kan användas. Urvalet görs då ofta med hjälp av expertgrupper. En annan variant av det fria tillträdet prövas för närvarande till offentligfinansierade universitet i Idaho, USA.7 Det fria tillträdet innebär att sökande som klarat sina gymnasiestudier blir antagna utan att behöva fylla i en ansökan. Det har ökat antalet förstagångsantagningar.

I Danmark används två kvoter i urvalet – kvote 1 där urvalet baseras på betyg och kvote 2 där urvalsgrunder beslutas av lärosätena.

7 Inside Higher Ed: www.insidehighered.com/news/2016/11/23/idaho-universities-seeenrollment-rise-after-killing-admissions-application.

Lärosätena bestämmer själva hur stor respektive kvot ska vara. Alla platser får inte tilldelas kvote 1, men däremot kvote 2. Den vanligaste fördelningen på universiteten är 90 procent av platserna till kvote 1 och 10 procent till kvote 2. Den vanligaste fördelningen bland professionshögskolorna är hälften för vardera kvot. I kvote 2 ska objektiva urvalskriterier användas. Bland annat läggs vikt vid motivation, arbetslivserfarenhet, frivilligt arbete och utlandsvistelse. Ofta görs en helhetsbedömning.

I Kanada bestämmer lärosätena själva sina urvalskriterier. Det kan skifta från high school-betyg till en så kallad personal profile. Vid University of British Columbia kan en stark personal profile, som fångar meriter utöver betygen, väga upp lite svagare betyg. I det underlag vi har tillgång till så verkar det inte alltid vara någon exakt vetenskap som används för att väga samman eller vikta olika meriter. Några universitet antar alla behöriga sökande, medan åtminstone ett universitet använder sig av en först-till-kvarn-princip, där ansökningarna behandlas i turordning och man antas om man är behörig och det finns platser kvar. Behörighetsreglerna blir därmed en viktig del av antagningsprocessen. På en del lärosätena väger man inte bara in betygen utan också hur länge sedan det var man till exempel gick ut high school. Beroende på konkurrensen till en utbildning avgör lärosätet om det också går bra att använda meriter som är sex-sju år gamla eller om gränsen går vid fem år gamla meriter.

I Irland är grunden för urval resultaten från de examinationer som skrivs i gymnasieskolan. De sökande som har gått annan eftergymnasial utbildning för att bli behörig till högskoleutbildning kan inte konkurrera med resultatet på sina examinationer på ett likvärdigt sätt, eftersom de totalt ger färre poäng. Men genom vad som kallas local links kan de till exempel ges extra poäng i urvalet eller så antas de efter rekommendation från rektor på den skola som de har gått. För gruppen mature students beslutar lärosätena själva vilka urvalsgrunder som ska användas. Det kan omfatta antagningsprov, personligt brev eller intervjuer.

Till skillnad från dessa länder, baseras i princip allt urval på de sökandes studiemeriter i Lettland. Staten sätter ramarna, men lärosätena har inom dessa ramar frihet att utforma kriterier och procedurer. De nationella examensproven utgör grunden för urvalssystemet och minst två av proven måste användas som urvalsgrund. Lärosätena kan själv välja vilka prov som ska användas och vilken

vikt de ska ges för att på så sätt anpassa urvalsproceduren till den aktuella utbildningens profil. Lärosätena kan också använda ytterligare urvalsinstrument utöver proven, till exempel egna urvalstester och intervjuer. Resultat på prov i ett eller fler ämnen tycks ofta fungera som skiljekriterium vid lika meriter. I Finland diskuteras för närvarande om man ska avskaffa de inträdesprov som man använder för tillträde till högskolan och i stället använda studentbetygen från gymnasieskolan. Nyligen lade en arbetsgrupp på undervisnings- och kulturministerns uppdrag fram ett åtgärdsprogram som ska möjliggöra att studentexamen utnyttjas i högskolornas urvalsmetoder.89

Det verkar relativt vanligt att använda olika tester och intervjuer i antagningen till läkarutbildning. Liksom i Sverige är det hög konkurrens om platserna. De medicinska universiteten i Innsbruck och Wien i Österrike använder till exempel ett test som består av nio delprov som bland annat testar grundläggande kunskaper i medicin och naturvetenskap, läsförståelse, tabeller och diagram, mönsterigenkänning, kvantitativa och formella problem samt förmågan att minnas fakta och figurer. De medicinska utbildningarna tillämpar också ett kvotsystem där 75 procent av platserna tilldelas sökande med österrikisk matura (examensprov), 20 procent tilldelas sökande från andra EU-länder och 5 procent av platserna för sökande utanför EU. Skälet till denna kvotering är att man ansåg att den inhemska sjukvården var i fara då en stor del av läkarstudenterna kom från Tyskland utan avsikt att arbeta i Österrike. Österrike måste avrapportera till EU-kommissionen vart femte år och visa att fara för det inhemska systemet föreligger för att kunna fortsätta kvotera på det här sättet. De medicinska utbildningarna i Irland använder också ett särskilt antagningsprov och i urvalet räknas resultatet på det provet ihop med resultatet på examinationerna från gymnasieskolan. I Danmark ställs i kvote 2 krav på ett visst betyg för att kunna antas till läkarutbildningen och man använder också olika multiple choice-test och några mindre intervjuer/case.

Särskilda krav för antagning till lärarutbildning tycks också vara en sådan fråga som är aktuell på olika håll, bland annat i Australien, Danmark och Norge. I Danmark fattades 2013 ett politiskt beslut

8 Finska utbildningsdepartementet: www.minedu.fi/OPM/Julkaisut/2016/valmiina_valintoihin.html?lang=fi&extra_locale=sv 9 Vasabladet: online.vasabladet.fi/Artikel/Visa/120973

om att införa ett nytt antagningssystem för lärarutbildningen. I kvote 1 ska betygssnittet vara minst 7 och i kvote 2 ska intervjuer användas. Den senaste utvärderingen från 2016 visar att de som har antagits med intervju som grund klarar sig bättre i studierna än dem som antogs innan intervjuerna infördes.

I Australien prövar några universitet att ge extra poäng i urvalet för sökande som tagit avancerade mattekurser, det vill säga ett system liknande vårt nuvarande meritpoängssystem.10 Både i Danmark och i Norge finns varianter på detta, men inte utifrån vad man har läst. I Danmark får den sökande tilläggspoäng om han eller hon börjar studera inom två år efter avslutat gymnasium.11 I Norge finns tilläggspoäng för underrepresenterat kön och för ålder.

8.4. Betygens roll i tillträdet i några länder

Gymnasieutredningen har i sitt betänkande12 tittat på vad som gäller för betyg och examen i motsvarande vårt gymnasium i sex länder: Danmark, Finland, Norge, England, Nederländerna och Tyskland. Här följer en sammanfattning av Gymnasieutredningens beskrivning av hur betyg och examen används i tillträdet till högre utbildning i Finland, Norge, England, Nederländerna och Tyskland. Sammanfattningen koncentreras till vad som gäller för teoretisk studieförberedande gymnasieutbildning. Vad som gäller för tillträde i Danmark finns sammanfattat under avsnitten om behörighet och urval i det här kapitlet.

I Finland ges både betyg i kurser och på examensprov. Olika betygsskalor används. För kursbetygen, som är målrelaterade, finns inga nationella kriterier för olika betygssteg och eleverna får ett avgångsbetyg om de har gått en teoretisk utbildning. För studentproven används en relativ skala. En teoretisk gymnasieutbildning avslutas med en studentexamen, där ett antal prov ingår. Respektive prov betygssätts. Eleverna får studentexamensbetyg när de har blivit godkända i de obligatoriska proven och fått avgångsbetyg från gym-

10 The Australian: www.theaustralian.com.au/higher-education/wa-unis-agree-maths-bonusadds-up/news-story/10d888eea7c7574812744c2193b19b54 11 Universitetsavisen: universitetsavisen.dk/debat/karakterbonusser-skaevvrider-vores-optag 12SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, bilaga 8.

nasium eller betyg från en yrkesinriktad examen. Både studentexamen och minst en treårig yrkesinriktad grundexamen ger grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Universiteten och yrkeshögskolorna beslutar vilka grunder som ska gälla för antagning till olika utbildningar. Likvärdiga antagningsgrunder ska dock användas vid urval, vilket framgår av lagar på området. Olika sökande kan delas in i olika kvotgrupper utifrån utbildningsbakgrund. Den vanligaste urvalsgrunden är betyg i kombination med särskilda urvalsprov. Det förekommer också att bara betyg eller bara urvalsprov används. Till skillnad från i Sverige finns inte något enhetligt sätt att till exempel räkna ut ett betygssnitt.

I Norge används en målrelaterad betygsskala. Betyg sätts både terminsvis och efter avslutat ämne. Eleverna ska också göra examensprov i minst tre ämnen. Efter avslutad treårig gymnasieutbildning, inklusive uppnådda krav för godkänt, utfärdas ett examensbevis. Ett sådant examensbevis ger studiekompetanse om utbildningen har varit studieförberedande. Denna studiekompetanse ger behörighet till högskolan. Även personer som inte har fullföljt en gymnasieutbildning kan vara behörig till högskoleutbildning, om personen har fyllt 23 år och har minst 5 års utbildning eller yrkespraxis. Behörighet kan också uppnås genom reell kompetens. En del utbildningar ställer även särskilda behörighetskrav. Det vanligaste är krav på godkänt betyg i vissa kurser och krav på högre betyg i vissa kurser kan ställas. Det är också möjligt att ställa krav på arbetslivserfarenhet eller godkänt resultat på särskilda prov. Vid urval fördelas platserna mellan olika kvotgrupper, där den största gruppen (mer än hälften av platserna) är för sökande som fyller högst 21 år under antagningsåret och som har fullföljt gymnasiestudierna på utsatt tid. Alla som söker med fullföljd gymnasieutbildning konkurrerar med sin betygspoäng. Alla ämnen som har betygssatts ingår i beräkningen. När flera betyg har getts i ett obligatoriskt ämne ska bara betyg på den högsta nivån räknas med. För dem som har valt en naturvetenskaplig programfördjupning, där bland annat matematik ingår på olika nivåer, ska inte ett betyg som är lägre än övriga betyg i ämnet ingå. Tilläggspoäng till betygssnittet ges för elever som har läst och fått minst godkänt betyg i programkurser i vissa ämnen, till exempel matematik, fysik och språk. Tilläggspoäng kan ibland också ges för underrepresenterat kön och för ålder. Tidigare betyg kan förbättras och det högre betyget räknas med, förutom

i den kvotgrupp som är till för sökande som fyller högst 21 år under antagningsåret och som har fullföljt gymnasiestudierna på utsatt tid.

I England pågår en reformering av den utbildning som motsvarar vårt gymnasium, inklusive examinationen i den. Det som beskrivs här är hur systemet kommer att se ut framöver. Examensprov avslutar gymnasieutbildningen och för betygssättning används målrelaterade betyg med nationellt fastställda kriterier. Respektive lärosäte bestämmer kraven för behörighet till sina utbildningar. Det vanligaste kravet är minst två eller tre godkända A-levels, det vill säga intyg på att en avancerad nivå har uppnåtts i ett ämne efter fullföljd gymnasieutbildning. Ett annat sätt att bli behörig är genom prov i ett antal ämnen från den obligatoriska skolan, det vill säga motsvarande vår grundskola, med minst ett visst betyg. Även yrkesutbildning efter grundskolan kan ge behörighet. Många elever söker direkt från skolan till ett universitet och har därför inte hunnit göra A-levels när ansökan skickas in. När ett universitet väljer ut vilka sökande som ska antas görs ofta en helhetsbedömning där till exempel betyg från grundskolan, personligt brev och förväntade betyg från A-levels (enligt lärarna) vägs in. Även rekommendationer kan vägas in. Antagningen villkoras därefter med att tillräckligt höga betyg på Alevels uppnås. Även intervjuer och olika urvalstester kan användas vid urvalet, även om stor vikt läggs vid akademiska meriter. Lärosätena använder sig av omräkningstabeller där olika kvalifikationer ger ett visst antal poäng för att på så sätt kunna jämföra olika typer av meriter med varandra.

I Nederländerna går eleverna vidare till fortsättningsstudier av olika slag vid 12 års ålder. Eleverna delas då upp i olika typer av utbildning. Den vanligaste utbildningsvägen är ett slags förberedande yrkesutbildning på gymnasial nivå (VMBO). Eleverna väljer mellan fyra sektorer inom arbetsmarknaden och fyra olika studievägar. Den utbildningen pågår mellan 12 och 16 års ålder. Eleverna kan sedan fortsätta till en mer teoretisk gymnasieutbildning eller till en yrkesskola. En sådan teoretisk utbildning är högre allmän fortsättningsundervisning (HAVO). Den mest akademiska utbildningen på gymnasienivå är en förberedande universitetsutbildning (VWO). Utbildningen på gymnasial nivå avslutas med en examen med två delar: en examen från skolan och en nationell examen. Båda proven betygsätts och väger lika tungt i det slutgiltiga betyget i ett ämne. Minst godkänt betyg i alla ämnen innebär att eleven får sin examen. Både

HAVO och VWO ger generellt tillträde till högskolorna, som är mer yrkesinriktade, medan VWO krävs för universiteten. Om man har valt att läsa HAVO och vill söka till ett universitet kan man läsa ett inledande år på en högskola och sedan söka in på ett universitet. För vissa utbildningar krävs studier inom en särskild profil eller att specifika ämnen har ingått i utbildningen. Även antagningstest kan förekomma. Till en del utbildningar kan alla som uppfyller behörighetskraven antas, men det finns också utbildningar med begränsat antal platser. När urval görs får sökande som har ett visst betygsgenomsnitt automatiskt en plats på den utbildning de föredrar. Därefter görs en lottdragning för att anta fler. I lottningen viktas ett högre betygsgenomsnitt högre, vilket innebär att en sökande med högre betyg har en större chans att antas än en sökande med ett lägre betyg. Universitet och högskolor kan också besluta om egna urvalsmetoder.

I Tyskland väljer eleverna inriktning på sina studier redan vid 10 års ålder. Den mest teoretiskt inriktade skolformen är gymnasium och de senare åren av den utbildningen motsvarar den svenska gymnasieskolan. Målet med utbildningen är att nå grundläggande högskolebehörighet. En elevs slutbetyg utgörs av dels de betyg som eleven får på kurserna under den så kallade kvalifikationsfasen (de sista två åren i gymnasieskolan), dels betygen från examensprov (abitur). Proven omfattar fyra eller fem ämnen, som eleven väljer efter de riktlinjer som finns. Grundläggande behörighet till högskoleutbildning har den som klarat av gymnasiet. Även olika yrkesutbildningar ger behörighet till alla eller vissa utbildningar. För utbildningar med högt söktryck i hela landet, till exempel läkar- och tandläkarutbildning, finns nationella kvoter för urvalet. En femtedel av platserna går till sökande med högst betygssnitt, en femtedel till sökande med längst väntetid (från att ha kvalificerat sig till utbildningen till ansökan) och huvuddelen av resterande platser bestämmer respektive lärosäte över. De urvalsgrunder som beslutas lokalt kan vara betygssnitt, betyg i vissa ämnen, urvalstest eller intervju.

8.5. Åtgärder för breddad rekrytering i samband med tillträde

I utblicken från Göteborgs universitet ingår också en genomgång av hur de fem länderna använder tillträdesbestämmelserna för att bredda rekryteringen. Det handlar framför allt om att ha flera vägar in i högskolan och att man kan bli behörig på olika sätt. Vissa länder har särskilda kvoter för underrepresenterade grupper, till exempel för socioekonomiskt svaga grupper eller för ursprungsbefolkningar. Även i de artiklar som utredningen har tagit del av lyfts aktuella frågor som på olika sätt handlar om breddad rekrytering, mångfald och jämställdhet. Ett land som Lettland, som i huvudsak baserar antagningen på meriter från gymnasieskolan, har en relativt kraftig social snedrekrytering jämfört med många andra länder. OECD och Världsbanken har i olika rapporter dragit slutsatsen att det meritbaserade antagningssystemetet i kombination med den tvådelade finansieringen av studieplatser är en viktig orsak till snedrekryteringen. OECD och Världsbanken har också påtalat att landet borde göra något åt snedrekryteringen. De statligt finansierade platserna reserveras för de studenter som har bäst resultat på examensproven från gymnasiet, vilket ofta är personer som kommer från socioekonomiskt goda förhållanden. Övriga studieplatser finansieras med avgifter. Motsvarande antagnings- och finansieringssystem finns i Litauen.

I Österrike har frågan om tillträde till högre utbildning starka ideologiska förtecken, där inte minst frågan om fritt tillträde eller begränsning av platserna är en skiljelinje mellan partier. För närvarande utarbetas en nationell strategi för den sociala dimensionen i den högre utbildningen och i den ingår breddad rekrytering.

I Irland jobbar man med särskilda kvoter för personer med funktionsnedsättning och för personer från socioekonomiskt ogynnsamma förhållanden. Lärosätena anger kvoternas storlek. I det underlag som vi har tagit del av verkar det som att lärosätena tar sitt ansvar för dessa grupper och inte sätter kvoterna för lågt. Urvalet inom respektive kvot görs utifrån poäng från deras motsvarande studentexamen. Men kravet på att kunna komma i fråga för antagning sätts till 85 procent av poängen som krävdes i den ordinarie antagningen. Sökande som antas inom dessa kvoter kan också få extra stöd i sina högskolestudier. Möjligheten att kunna bli behörig

genom ålder (mature students) och annan utbildning än gymnasieutbildning är också delar i att bredda rekryteringen.

I Kanada är insatserna för breddad rekrytering olika på olika lärosäten. Flera lärosäten har insatser kopplade till personer från ursprungsbefolkningarna. Exempel på sådana insatser är basår där stödundervisning, rådgivning, mentorer och kulturellt stöd ingår. Det finns också exempel på särskilda antagningskvoter för sökande från ursprungsbefolkningarna som är behöriga, men inte klarar urvalet. Möjligheten att bli behörig som mature student är också ett led i att bredda rekryteringen. På motsvarande sätt som i Kanada, kopplas frågor om breddad rekrytering i Nya Zeeland framför allt till landets minoriteter (Maori och Pacific).

Också några av de artiklar som utredningen har tagit del av behandlar frågor kopplade till breddad rekrytering. I Australien lyfts svårigheter för förstagenerationsstudenter.13Från Danmark har utredningen tagit del av en artikel om att kvotsystemet inte har bidragit till en större socioekonomisk bredd i antagningarna,14men samtidigt rapporteras det om att vissa universitet tar in fler studenter genom kvote 2 eftersom man upplever att de sökandena är mer motiverade än de i kvote 1.15I Storbritannien växer de sociala klyftorna16och de välansedda universiteten har svårt att nå sina mål kring breddad rekrytering.17Till detta växer även brittiska företag som erbjuder studiehjälp online. Betalningstjänsterna befaras av vissa att ge sökande från mer priviligierade hem ännu större möjlighet att komma in på önskade utbildningar, samtidigt som andra argumenterar för motsatsen och menar att studiehjälpen kommer underlätta för till exempel nyanlända elever.18 I Norge diskuteras möjligheten att ändra tillträdeskraven för nyanlända som behöver komplettera sina utbild-

13 The Australian: http://www.theaustralian.com.au/higher-education/university-schemes-amystery-to-poorer-students/news-story/94b07946986dd6cdbed84548a75c1142 14 Det nationale forskningscenter for velfærd: http://www.sfi.dk/publikationer/test-basedadmission-to-selective-universities-a-lever-for-first-generation-students-or-a-safety-net-forthe-professional-classes-12052/ 15 Information: www.information.dk/telegram/2016/12/syddansk-universitet-udvideralternativt-studieoptag 16 The Conversation: theconversation.com/the-gap-between-rich-and-poor-students-goingto-university-has-reached-record-levels-63967 17 Times Higher Education: www.timeshighereducation.com/news/elite-universities-leastlikely-hit-access-goals 18 Times Higher Education: www.timeshighereducation.com/news/online-tutoringstudents-raises-access-fears

ningar.19Universitet i Skottland har kommit överens om att sänka antagningskraven för studenter från ekonomiskt utsatta grupper.20Slutligen har några amerikanska universitet, som vanligtvis tar ut en avgift för att hantera en ansökan, valt att avstå från avgiften för låginkomsttagande sökande.21 Tyskland, liksom Österrike, har ett system där elever mycket tidigt måste välja om de ska gå en yrkesskola eller studieförberedande program. Redan här sker en social skiktning som innebär att endast två procent av studenterna har föräldrar med låg utbildningsnivå. Rapporter från USA visar att enskilda projekt för att bredda rekryteringen kan vara lyckosamma,22 men att det är svårt att ”växla upp” projekten till en nivå där de gör någon skillnad på aggregerad nivå.

Frågan om breddad rekrytering handlar också om att få studenterna att genomföra sina studier. Från Columbia rapporteras att 41 procent av studenterna som antas har hoppat av efter tre terminer.

Vad gäller frågan om att skapa en mer jämställd antagning finns några internationella exempel. I Norge ansöker vissa lärosäten om tillstånd från regeringen för att få kvotera in män, medan andra lärosäten genomför en testverksamhet som innebär att poängtillägg ges till sökande från det underrepresenterade könet.23 I Storbritannien uppmanas universitet i stället att sätta upp mål för att rekrytera fler män till högre utbildningar, då det ofta är fler kvinnliga sökande än manliga.24

19 Norska regeringen: www.regjeringen.no/no/aktuelt/endrede-opptakskrav-forkompletterende-utdanning/id2520492/ 20 Herald Scotland: www.heraldscotland.com/news/14724626.All_Scottish_universities_to_drop_entry_grades_ for_disadvantaged_students/ 21 Inside Higher Ed: www.insidehighered.com/news/2016/09/28/more-colleges-dropapplication-fees-low-income-students 22 Inside Higher Ed: www.insidehighered.com/news/2016/09/23/demographic-changesprompt-changes-application-reading 23 Khrono: www.khrono.no/2016/04/kjonnspoeng 24 Times Higher Education: www.timeshighereducation.com/news/universities-should-settargets-recruiting-male-students

8.6. Reflektioner

Att titta på hur andra länder löser tillträdet till högre utbildning ger perspektiv och också en del insikt om vad som kan tänkas vara speciellt med vårt land. I Sverige har vi en stark strävan efter att göra vårt system så rättvist som möjligt. Sökande ska antas på likvärdiga villkor och ingen ska ha någon fördel framför någon annan. En något annorlunda bild får man när man tittar utanför våra gränser.

Att använda olika kvoter i syfte att bredda rekryteringen är inte ovanligt. Kvoteringen kan gälla olika grupper, till exempel personer från studieovana hem eller ekonomiskt mindre gynnade eller personer med funktionsnedsättning. Även i Norge vill man kunna kvotera in män och använda en form av meritpoäng för underrepresenterat kön. Det finns också exempel på regler som innebär att kraven för att kunna antas, det vill säga meriterna, är lägre för underrepresenterade grupper än för övriga, vilket för oss kan te sig märkligt.

Generellt tycks det också finnas en större frihet för lärosätena att utforma sina antagningsregler, framför allt vilka urvalsgrunder som används. Det ställer i sin tur större krav på de sökande att hålla kolla på vad som gäller vid de olika universiteten och högskolorna. Det framgår inte i vilken mån det förs diskussioner om tydlighet, överskådlighet m.m. i dessa länder, förutom i Australien där en utredning nyligen lämnat förslag till transparens och tydlighet i antagningen. En fråga som man kan ställa sig är om det inte är lika viktigt i andra länder som vi tycker det är här och att det också är en del i den breddade rekryteringen.

I Sverige skulle vi kunna göra bredare bedömningar av en persons meriter och erfarenheter än vad vi gör i dag, vilket tycks vara betydligt vanligare i andra länder. Det vore en önskvärd utveckling här och något som utredningen uppmuntrar inom de lokalt beslutade urvalsgrunderna. Förmodligen får man en bättre bild av den sökandes totala potential, samtidigt som man kan förlora något i rättvisa och jämförbarhet.

9. Ett nytt system – bedömning av vad som behöver göras

I det här kapitlet lyfter jag lite mer av mina personliga reflektioner och synpunkter utifrån vårt uppdrag och det vi har funnit under arbetets gång. Jag resonerar bland annat om några av de svåra frågor som vi har att förhålla oss till när det gäller tillträdet till högskoleutbildning. Jag pekar också på några av de målkonflikter som jag ser finns och resonerar kring frågorna ur individens och samhällets perspektiv.

9.1. Utgångspunkter för nya bestämmelser

Uppdraget har varit att göra en översyn av hela systemet för tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare. Förslaget som lämnas ska ge ett öppnare och enklare system än dagens. Det här är några av de ramar som direktiven har satt för utredningens arbete:

  • Bestämmelserna ska inte utestänga någon som har förutsättningar att klara högskolestudier.
  • Samtidigt ska bestämmelserna säkerställa att endast de som har nödvändiga kunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen anses behöriga.
  • De som har bäst förutsättningar att klara studierna ska antas när urval behöver göras.
  • Huvudvägen in till högskolan ska även fortsättningsvis vara gymnasieskolan, men det ska liksom i dag finnas flera vägar in i högskolan.
  • Systemet ska möjliggöra ett livslångt lärande.
  • Bestämmelserna ska sända önskvärda signaler till gymnasieelever och inte påverka studierna i gymnasieskolan negativt.
  • Tillträdessystemet ska även fortsättningsvis vara huvudsakligen gemensamt för högskolorna.
  • Tillträdessystemet ska vara hållbart över rimligt lång tid.

Utredningen har definierat vad de olika utgångspunkterna betyder för vårt arbete. Den mer övergripande utgångspunkten, det vill säga att lämna förslag till ett tillträdessystem som är öppnare och enklare än dagens innebär för oss att systemet i sin helhet ska vara trans-

parent och begripligt. Med begripligt menas att de bestämmelser som

finns ska vara enkla och lätta att överblicka. Det gäller för sökande, för dem som ska informera om systemet och för lärosätena. Ett

transparent system innebär att det ska gå att förstå och att det är för-

utsebart, det vill säga att bestämmelserna inte ska ändras med kort framförhållning. Att bestämmelserna är begripliga och förutsebara ökar också möjligheterna för olika grupper att kunna navigera i och ta till sig information om vad som gäller.

Flera vägar in i högskolan betyder att det är möjligt att bli behö-

rig till högskoleutbildning på olika sätt: genom gymnasieutbildning eller motsvarande utbildning, arbetslivserfarenhet, annan utbildning eller andra erfarenheter. En sökande ska också ha möjlighet att delta i urvalet till en utbildning med mer än en typ av meriter. På så sätt ges en sökande flera chanser att kunna antas till en utbildning då inte alla sökande kan antas.

Tillträdesbestämmelserna ska inte utestänga någon som har förutsättningar att klara en högskoleutbildning. Vår syn är att flera vägar in, med avseende på både behörighet och urval, ökar möjligheterna för olika grupper att kunna antas jämfört med om det bara finns en väg in i högskolan.

Huvudvägen är gymnasieskolan och stora möjligheter ska ges att

gå direkt från gymnasieskolan. De krav på förkunskaper som ställs ska i sin helhet kunna inhämtas via gymnasieutbildning. Det finns undantag, till exempel för konstnärliga utbildningar där en viss konstnärlig grund krävs, och för utbildning till officer, där bland annat säkerhetskrav behöver ställas. Då inte alla sökande som uppfyller förkunskapskraven kan antas, ska den största gruppen antas på gymnasiebetyg.

Även om gymnasieskolan är huvudvägen in i högskolan och stora möjligheter att gå direkt från gymnasieskolan till högskolan ska finnas, är det angeläget att det också finns möjligheter till ett livs-

långt lärande. Det innebär att tillträdesbestämmelserna ska underlätta

för dem som har arbetat några år och därefter vill läsa på högskolan, antingen som nybörjare eller för kompetensutveckling och vidareutbildning.

Bestämmelserna ska säkerställa att endast de som har nödvändiga

kunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen anses behöriga. För

utredningen betyder det att de studenter som har fått godkänt (betyget E enligt nuvarande skala) i kurserna i gymnasieskolan har de förutsättningar som krävs. För sökande med arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet innebär det att den sökande behöver ha kompetens inom svenska och engelska, problemlösningsförmåga, ett vetenskapligt förhållningssätt och andra för högskoleutbildning nödvändiga kompetenser.

Då en utbildning inte kan ta emot alla behöriga sökande, ska de med bäst förutsättningar antas. Med bäst förutsättningar avses här de som förväntas vara mest framgångsrika i sina studier beträffande antalet avklarade poäng. Inom en urvalsgrupp ska en sökande med ett visst meritvärde antas före en sökande med ett lägre meritvärde. Om samtliga behöriga sökande antas ska de ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Tillträdesbestämmelserna ska sända önskvärda signaler till gymnasieeleverna och inte påverka studierna i gymnasieskolan negativt. För utredningen är det en viktig signal att det ska löna sig att plugga i gymnasieskolan. Men det är samtidigt viktigt att det finns andra vägar än betyg för att kunna konkurrera om en plats på en sökt utbildning. Betygen från gymnasieskolan får inte betyda allt.

Systemet ska kunna hantera förändringar i omvärlden och en allt mer heterogen sökandegrupp utan att bestämmelserna ska behöva revideras hela tiden. Det betyder att systemet behöver kunna expandera och inkludera till exempel nya sökandegrupper utan att i grunden ändras, det vill säga vara flexibelt. Bestämmelser som är generella till sin karaktär och därmed kan omfatta alla sökande ökar chanserna till ett system som är mer hållbart över tid.

Utöver utgångspunkterna i direktiven, har jag också formulerat följande utgångspunkter för arbetet:

  • Tillträdessystemet ska lösa frågan om tillträde till högskolan. Det betyder att problem som uppkommer i grundskolan eller gymnasieskolan bör lösas genom åtgärder på dessa utbildningsnivåer.
  • Tillträdesbestämmelserna ska ta sin utgångspunkt i forskning om tillträdesystem.
  • Utredningen ska också blicka utanför Sverige.

Tillträdesbestämmelserna ska utformas så att de bidrar till att antagningen är lätt att administrera. Det betyder till exempel att systemet måste kunna hantera mycket stora grupper av sökande med rimlig tidsåtgång för lärosätena. Gemensamt ramverk i regler och processer är viktiga komponenter för att möjliggöra effektivitet i systemet.

Jag har också haft några vägledande principer när förslagen till ett nytt system har formulerats: värna tillträdet, enkelhet, flera vägar ger flera chanser, det ska finnas incitament för att tillträdet blir en strategisk lärosätesfråga och tillträdesutredningen kan inte lösa allt.

9.1.1. Målkonflikter i systemet

Jag tror att ju fler mål man sätter upp för tillträdessystemet, desto större är risken att systemet blir alltför komplext. Flera av utgångspunkterna ovan är svåra att kombinera och olika mål står i konflikt med varandra. Ibland krockar individens och samhällets intressen. Ett exempel på det är att det ska finnas flera vägar in och att det är de med bäst förutsättningar som ska antas då urval behöver göras. Om de med bäst förutsättningar skulle antas, borde endast de med högsta betyg antas till en utbildning om vi ska utgå ifrån den forskning om urvalsinstrumentens prognosförmåga som finns och det som vi har identifierat som bäst förutsättningar. Vi skulle då kunna få homogena studentgrupper. Alla inser nog att vi varken vill eller kan ha en studentgrupp där i princip alla har samma bakgrund.

Det livslånga lärandet och att systemet ska ge stora möjligheter att gå direkt från gymnasieskolan är två andra mål som är svåra att förena, framför allt då det gäller konkurrensen om platser. Att kunna bli behörig på olika sätt ger enbart möjligheter och öppnar upp för olika bakgrunder, medan det i urvalet kan innebära en konflikt. Eftersom utbildningsutbudet i högskolan är öppet för alla att söka

innebär det också att olika grupper av sökande, som har olika syften och mål med sin högskoleutbildning, konkurrerar om samma platser.

Enkelhet i systemet går inte alltid att förena med ett allt igenom rättvist system. Jag har inte lyft rättvisa som en av de viktiga utgångspunkterna för utredningsarbetet. Det beror på att jag inte tror att millimeterrättvisa kan uppnås om vi samtidigt ska skapa ett system som är enkelt, överskådligt och begripligt. Däremot behöver vi vara uppmärksamma på att det inte skapas ett system som systematiskt gynnar eller missgynnar vissa grupper av sökande. Under utredningens gång har det blivit tydligt att strävandena att göra de nuvarande bestämmelserna rättvisa också har bidragit till att göra dem allt mer komplexa utan att de egentligen blivit rättvisa. Grupper av sökande har kompenserats på olika sätt då huvudbestämmelsen inte har passat dem. Exempel på det är meritpoängskompensationen och bestämmelserna som rör tilläggskomplettering för sökande med utländska betyg.

En annan konflikt, eller kanske snarare ett dilemma, är att det finns åtgärder som vore bra för att stödja vissa grupper, men som också kan leda till strategier och taktiska val. Min uppfattning är att det tycks finnas vissa som systematiskt utnyttjar varje kryphål i bestämmelserna, där syftet är att maximera meriterna. Men ju enklare systemet utformas, desto färre kryphål finns det också. Jag är dock medveten om att kryphål kommer att finnas även framöver, liksom möjligheter att göra taktiska val. I stället borde det vara viljan att lära som styr för att kunna vara så förberedd som möjligt inför nästa steg, det vill säga högskolan.

9.2. Överväganden om vad som behöver göras

Går det att föreslå ett tillträdessystem, som i grunden är olikt det nuvarande? Jag tror inte det. Bara vid något enstaka tillfälle vid alla möten som utredningen har haft, har det kommit upp att jag bör passa på att tänka helt nytt. Det är inte lätt. Ingen har heller kommit med några konkreta inspel på vad det skulle kunna vara och inte heller har vi fått några sådana impulser från andra länder. Behörighet och urval är grunderna även i andra länder, med några enstaka inslag som kanske känns lite främmande för oss. Betyg och prov är det som i

hög grad tycks utgöra urvalsgrunder också internationellt. Jag har i de olika överväganden som jag har gjort, kommit fram till att förändringar bör kunna göras inom de befintliga ramarna för vårt nuvarande system.

Den viktigaste åtgärden är att rensa systemet från sådant som gör dagens system komplicerat och oöverblickbart. Det vill säga, att göra systemet enklare och mer överblickbart är ett viktigt mål. Därför har också enkelhet i systemet i högre grad varit en styrande princip då olika avvägningar har behövt göras. Även sådant som inte direkt fyller någon funktion för tillträdet till högskoleutbildning bör tas bort. Det behövs tydligare och enklare vägar in i högskolan för personer som inte har en traditionell studiebakgrund. Just uppdraget att skapa flera vägar in har varit en fråga som utredningen har brottats med, framför allt på urvalssidan. Den frågan är intressant inte minst utifrån det faktum att vi har en högskola där det till en majoritet av utbildningarna inte behöver göras något urval, medan en majoritet av de sökande faktiskt söker en utbildning i konkurrens med andra. Det gör det tydligt att olika förutsättningar gäller för olika utbildningar. Vi behöver också väga in att hela antagningsverksamheten är omfattande och ska hantera många sökande under relativt korta perioder. Min utgångspunkt är att jag inte kan föreslå ett system som innebär att lärosätena måste hantera ytterligare urvalsgrunder eller att de själva måste utveckla urvalsinstrument som ställer stora krav på kvalitet och resurser. Däremot anser jag att det är angeläget att lärosätena i högre grad än i dag använder sig av och utvecklar lokalt beslutade urvalsgrunder. Ett stort problem med det nuvarande systemet, vilket framgår på flera ställen i beskrivningen i kapitel 4 och av lärosätenas synpunkter, är att det har lappats och lagats vid ett flertal tillfällen. Det har inte bara gjort systemet mindre överskådligt, det har också bidragit till att det är svårt att förutse konsekvenser av olika förändringar. För att undvika det framöver behöver vi ett system som inte är alltför statiskt utan kan hantera förändrade förutsättningar och nya grupper framöver.

En annan viktig fråga är den om studenternas förkunskaper. Ofta får vi höra att studenternas förkunskaper har blivit sämre, att de aldrig har varit sämre än i dag. Andra menar att det snarare är så att studenterna kan andra saker än tidigare och att deras förkunskaper varierar mer nu än tidigare. Att studentgruppens förkunskaper var mer homogena tidigare är inte konstigt eftersom de allra flesta kom

från samma bakgrund, där gymnasieskolan var den väg de allra flesta hade gått. Men sedan en lång tid tillbaka har vi en studentgrupp med en mycket mer varierad bakgrund som har sina förkunskaper från olika håll, både inom och utanför landet. Vi vet också att kraven på kunskaper i svenska och engelska har ändrats över tid. Om betygen vet vi att det i alla fall tidigare har funnits en betygsinflation som innebär att betygsutvecklingen inte motsvarar kunskapsutvecklingen bland eleverna i gymnasieskolan, men vi vet inte tillräckligt om de nuvarande betygen. Om det är så att studenter inte är så förberedda för högskolestudier som deras betyg visar är det naturligtvis ett problem, både för studenterna och för utbildningen. Lärosätena har ett ansvar att bedriva en utbildning av hög kvalitet och också att på olika sätt stötta de studenter som antas. Men gymnasieskolan måste också ta ansvar för sin del så att de studenter som kommer till högskolan är tillräckligt förberedda. Samtidigt måste förväntningarna på studenterna vara rimliga, det vill säga att högskolan tar vid där gymnasieskolan faktiskt har slutat. Som framgår av Högskoleverket rapport från 2009 om studenternas förkunskaper menar de lärare som där intervjuades att den dåvarande gymnasieskolan, med ett större utrymme för valbara lokala kurser, var problematisk eftersom man inte kunde ta för givet att eleverna kunde samma saker trots att de hade gått samma program. Nu har vi en ny gymnasieskola som är mer enhetlig med mindre utrymme för lokala varianter. Jag är av den uppfattningen att ett godkänt betyg i en kurs från ett program i gymnasieskolan ska vara tillräckligt för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. Ett av syftena med de förändringar som genomfördes i gymnasieskolan 2011, var att eleverna skulle bli bättre förberedda för fortsatta studier eller yrkesverksamhet, beroende på vilken typ av program man hade läst. Det finns ingen anledning att misstro dem som talar om lägre förkunskaper, men vi vet inte vilka studenter det rör sig om. Vi vet inte tillräckligt om kunskapsnivån hos de elever som går i den nuvarande gymnasieskolan. Därför behöver vi också veta mer om det för att kunna föreslå åtgärder. Det är kanske dags att följa upp Gy 2011, bland annat genom hur dessa elever nu presterar i högskolan. Vi har sett tendenser till att svenska elever har förbättrat sina resultat i några kunskapsområden i de internationella kunskapsundersökningarna PISA och TIMSS Advanced. Men det är svårt att exakt veta vad dessa resultat står för. Tolkningar av resultaten från PISA behöver göras med försiktighet. Att kunna

följa de svenska elevernas kunskapsutveckling nationellt över tid vore önskvärt, vilket också utredningen om nationella prov föreslår i sitt betänkande.

Högskolestudier handlar dock inte bara om en viss nivå på olika ämneskunskaper. Det handlar också om ett annat sätt att studera, med en större självständighet och mer ansvarstagande från individen. Man är inte heller längre del av en klass, där en eller flera mentorer har ett särskilt ansvar för hela eller delar av klassens elever. Det är exempel på sådant som inte kan fångas i tillträdessystemet.

Jag anser att lärosätena behöver ges en större frihet än i dag att utforma sina behörighetskrav. Det kan tyckas gå emot den överskådlighet som jag ser behov av. Men om behörighetskraven kan sättas med större precision än i dag kan systemet i högre grad uppfylla sin uppgift om att rätt krav på förkunskaper ställs och att de kraven kan uttryckas tydligt gentemot de sökande. Jag är övertygad om att om lärosätena ges större möjligheter att besluta om tillträdet så kan det bidra till en strategisk diskussion om frågorna. En majoritet av lärosätena säger i sina enkätsvar till utredningen att tillträdesfrågorna är strategiskt prioriterade vid lärosätet. I dagens system ges inte mycket utrymme eller anledning till sådana strategiska diskussioner. Ett större ansvar skulle göra det. Samtidigt får inte bestämmelserna bli alltför spretiga och oöverskådliga. Men lärosätena har inte något intresse av att det blir svårare att navigera i systemet än i dag eftersom de så tydligt uttrycker att de vill ha ett enkelt och överskådligt system. De vill ha sökande till sina utbildningar och de har också ett ansvar att främja och bredda rekryteringen till sina utbildningar.

Frågan om kvotering har dykt upp med jämna mellanrum i arbetet. Min bedömning är att det inte är förenligt med lagstiftningen, och förmodligen inte heller politiskt gångbart, att lämna ett förslag som innehåller kvotering, varken utifrån kön, ålder eller utifrån någon annan bakgrundsfaktor av det slaget. Men kanske är det så att det endast är genom kvotering som det går att uppnå en breddad rekrytering? Utredningen har också under arbetets gång fått önskemål om att det borde göras särskilda insatser för nyanlända. Jag har valt att inte föreslå det inom ramen för tillträdesbestämmelserna. Min uppfattning är att särskilda insatser ska bedrivas på annat sätt, till exempel så som UHR:s uppdrag att utveckla validering för dem med bristande eller ingen dokumentation.

När tillträdessystemet diskuteras är det oftast urvalssystemet som hamnar i fokus. Det är inte konstigt eftersom urvalet till konkurrensutsatta utbildningar kan få stora konsekvenser och till och med vara livsgörande för många. De urvalsinstrument som används måste vara rättssäkra och transparenta på så sätt att det behöver vara tydligt på vilka grunder urvalet görs. Urvalsinstrumenten måste också upplevas som rättvisa. Det är urvalets utformning som får störst konsekvenser för de sökande och som har det starkaste signalvärdet till framför allt gymnasieelever. Den modell för meritvärdering av betygen som används och hur urvalet i övrigt utformas kan få olika konsekvenser och de är inte alltid lätta att förutse. Sökande är kreativa när det gäller att pröva ett systems olika möjligheter. Urvalet kan, som nämns i kapitel 7, ha olika funktioner och mål. Utredningen har utgått ifrån att urvalet ska ha som mål att det är de med bästa förutsättningar som ska antas. I det här fallet innebär det de som antas prestera bäst i högskolan. Men som jag har nämnt tidigare så finns det ett stort värde i att det finns flera vägar in i högskolan och inte bara betygen. Vi vet också att urvalsinstrumenten bara förklarar en liten del av studieframgången. Det betyder att det framför allt är andra aspekter som påverkar när en individ väl är antagen till en högskoleutbildning. Vi vet att motivation är en mycket viktig faktor, men det finns också annat, som till exempel studiesociala faktorer. Dessutom finns det också anledning att anta att urvalsinstrumentens förmåga att förutsäga studieframgång ganska snabbt minskar när en person har antagits till en högskoleutbildning, det är då andra faktorer spelar in.

9.3. Tillträde och breddad rekrytering

Ingenstans i utredningsdirektiven nämns att tillträdesbestämmelserna ska leda till en breddad rekrytering. Samtidigt vet vi att det är en prioriterad fråga för regeringen och det är också ett ansvar som lärosätena har. Jag har indirekt närmat mig den här frågan genom att utgå ifrån att det i direktiven står att det ska finnas flera vägar in och att ingen som har förutsättningar att kunna tillgodogöra sig en utbildning ska utestängas. Jag tror också att ett så enkelt system som möjligt underlättar den breddade rekryteringen. Min utgångspunkt är att alla som har förutsättningar ska ha möjlighet att kunna

antas och att breddad rekrytering inte betyder att man sänker kraven. Däremot får man en större variation bland studenterna när det gäller deras förkunskaper och erfarenheter, vilket kan bidra till fler perspektiv och högre kvalitet i utbildningen.

Breddad rekrytering till och breddat deltagande i högskolan är en fråga som har varit aktuell under många år. Det handlar dels om att allas möjligheter till högre utbildning är en demokratifråga, dels om att ur ett samhällsperspektiv ta till vara den kompetens och potential som finns. Olika åtgärder har genomförts och universitet och högskolor ska, enligt högskolelagen, aktivt främja och bredda rekryteringen. Ändå kvarstår den sociala snedrekryteringen till högskolan. Det här är också en fråga som utifrån min egen bakgrund ligger mig särskilt varmt om hjärtat.

Att ge nya grupper tillträde till högskolan innebär, allt annat lika, att andra grupper måste lämna ifrån sig platser. I dag återkommer ofta en synpunkt om att breddad rekrytering ska lösas genom att nya platser ska tillföras. Men utvärderingar visar att trots högskolans expansion de senaste årtiondena är andelen studenter från till exempel akademikerhem lika stor som på 1980- och 1990-talen. Min uppfattning är att breddad rekrytering i första hand är en fråga om social bakgrund. I dag har den ofta kommit att handla om att breddad rekrytering betyder olika saker för olika utbildningar. Enligt mig handlar den diskussionen framför allt om att dölja det misslyckande svensk högskola har i att rekrytera större grupper av sökande från studieovana hem.

Förmodligen går det inte att lösa frågan om breddad rekrytering och breddat deltagande genom tillträdesbestämmelserna. Däremot ska bestämmelserna möjliggöra för personer oavsett bakgrund att kunna söka och antas till högskoleutbildning om de har förutsättningar att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. Ett av resultaten i PISA 2015 är att likvärdigheten i resultaten i den svenska skolan har försämrats jämfört med tidigare undersökningar. Både familjens socioekonomiska bakgrund och skolans socioekonomiska sammansättning har fått en större betydelse för resultaten, vilket inte borgar för en breddad rekrytering till högskolan. Här står hela det svenska samhället inför en gigantisk utmaning. På 1950-talet talade Kjell Härnkvist med flera om en outnyttjad "begåvningsreserv" i landet. Kanske behöver vi komma tillbaka till denna diskussion?

Vi vet också att personer från studieovana hem är förlorarna när bestämmelserna är alltför krångliga och oöverskådliga, då tidiga och strategiska val behöver göras och då kostnader är förknippade med till exempel att skriva ett prov. Alla kryphål, strategiska överväganden m.m. gynnar grupper från studievana hem.

Universitets- och högskolerådet (UHR) kom våren 2016 med rapporten Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? I den konstaterar myndigheten bland annat att arbetet med breddad rekrytering kräver ett brett angreppssätt – allt från åtgärder för att bredda rekryteringen till högskoleutbildning, via åtgärder riktade till de antagna för att hålla kvar dem i utbildningen, till åtgärder som syftar till att underlätta övergången till arbetsmarknaden. När det gäller själva tillträdet lyfter UHR fram bedömningen av reell kompetens för behörighet och alternativt urval (lokalt beslutade urvalsgrunder) som möjliga komponenter att använda för att bredda rekryteringen. Lärosätena pekar i den undersökning som UHR har gjort på några delar i tillträdesbestämmelserna som utgör hinder för breddad rekrytering, bland annat systemet med meritpoäng, den särskilda kompletteringsgruppen, att urval ska ske på betyg och högskoleprovsresultat och att det saknas stöd för att arbeta med positiv särbehandling. Detta är exempel på frågor som alla berörs i den här utredningen.

10. Utredningens förslag och överväganden

I det här kapitlet lämnas förslag till ett tillträdessystem som utredningen bedömer vara öppnare och enklare än dagens system. De olika delarna i förslaget ska ses som en helhet eftersom de tillsammans utgör systemet. Därför presenteras också förslaget i sin helhet i ett kapitel.

10.1. Sammanfattning av förslaget

Figur 10.1 Förslag till nya tillträdesbestämmelser

Behörighet

  • Den grundläggande behörigheten uttrycks i kompetenser. Dessa kompetenser är kompetenser inom det svenska och det engelska språket, vetenskapligt förhållningssätt, förmåga att kunna belysa

Behörighet Urval

Grundläggande K

ompetenser, visas genom: - gymnasieexamen/motsv. - behörighetsprov - reell kompetens/individuell bedömning

Särskild

Anges i: - kurser från gymnasieskolan - konstnärligt prov (konstnärlig examen) - andra krav (efter ansökan till UHR) - reell kompetens/individuell bedömning

Betyg

- B betyg - O omdöme - Största gruppen då urval behöver göras

HP – viktat

- minst 15 % - 19 år - begränsning av antalet provtillfällen: 3 gånger/3 år

Av U/H beslutad urvalsgrund

- meriter som är relevanta för utbildningen, inkl.. betyg och hp (annat sätt än i betygs- resp. hp-urvalet) ihopräkning av olika meriter möjlig

Flexiblare platsfördelning än i dag

UHR föreskriver för yrkesexamen och konstnärlig examen

Lärosätena övrig utbildning

frågor ur flera perspektiv, problemlösningsförmåga, förmåga att kunna dra slutsatser och argumentera för dessa samt övrig kompetens som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning på grundnivå.

  • Sökande med en examen från ett högskoleförberedande program eller en yrkesexamen som har kompletterats med minst godkänt betyg i svenska 2 och 3 eller svenska som andraspråk 2 och 3 och engelska 6 har dessa kompetenser.
  • Personer som inte uppfyller kraven på grundläggande behörighet genom en gymnasieutbildning eller motsvarande och som har fyllt 24 år, kan uppnå grundläggande behörighet genom godkänt resultat på ett nationellt behörighetsprov.
  • Kompetenserna kan också visas genom en individuell bedömning av en sökandes reella kompetens.
  • Systemet med områdesbehörigheter avskaffas. I stället ska Universitets- och högskolerådet (UHR) fastställa vilka särskild behörighetskrav som ska gälla för utbildning som leder till en yrkesexamen och för utbildning som leder till en konstnärlig examen.
  • Lärosätena ska själva besluta vilka särskilda behörighetskrav som ska gälla för utbildning som leder till en generell examen och för fristående kurser.

Urval

  • Vid fördelningen av platser mellan olika urvalsgrunder ska flest platser fördelas på grundval av gymnasiebetygen. Minst 15 procent av platserna ska fördelas utifrån resultat på högskoleprovet. Lärosätena kan också använda lokalt beslutade urvalsgrunder.
  • Betygsurvalet ska bestå av två grupper: betyg från gymnasieskolan/motsvarande (B) respektive omdöme från folkhögskola, från behörighetsprovet och från validering (O). Platser mellan de två grupperna ska fördelas utifrån antalet behöriga sökande.
  • Sökande med betyg som har kompletterats för behörighet ska konkurrerar med övriga sökande i grupp B.
  • Betyg som har kompletterats för ett högre meritvärde än det ursprungliga ska inte längre få användas i urvalet. Undantag är dock betyget F som har kompletterats till ett godkänt betyg i även andra kurser än sådana som krävs för behörighet. I meritvärderingen får sådana betyg efter komplettering meritvärderas som E.
  • Systemet med meritpoäng, och som en konsekvens därav meritpoängskompensation, avskaffas.
  • En åldersgräns på 19 år för att få skriva högskoleprovet införs.

Om det finns särskilda skäl får undantag göras.

  • Viktade högskoleprovsresultat ska användas inom högskoleprovsurvalet, inom de ramar som UHR beslutar.
  • Giltighetstiden för ett högskoleprovsresultat ska vara tre år. En sökande kan under en treårsperiod ha sammanlagt tre giltiga resultat.
  • Meriter som består av sakliga omständigheter som är av betydelse för utbildningen, inklusive betyg och högskoleprovsresultat, ska användas inom urvalsgrunden lokalt beslutade urvalsgrunder. Även en sammanvägning av olika meriter kan göras.

10.1.1. Vägarna in i högskolan

Utredningens förslag innebär att vägarna in i högskolan blir fler. När det gäller möjligheterna att uppnå grundläggande behörighet kvarstår de tidigare sätten – genom utbildning på gymnasial nivå och motsvarande i Sverige och utomlands, genom att vara bosatt och behörig i ett nordiskt land och genom reell kompetens. Utöver det föreslår utredningen att det också ska gå att bli grundläggande behörig genom ett nationellt behörighetsprov, där ett godkänt resultat ger grundläggande behörighet. Inga ytterligare vägar för att uppnå den särskilda behörigheten föreslås. Ett nyligen fattat beslut av riksdagen innebär att vuxna personer får rätt att läsa in grundläggande och särskild behörighet inom den kommunala vuxenutbildningen från och med den 1 januari 2017.

På urvalssidan föreslår utredningen att betyg och högskoleprovet även i fortsättningen ska vara de två generella urvalsinstrumenten. Dessutom kvarstår lärosätenas möjligheter att använda sig av lokalt

beslutade urvalsgrunder. Utredningens förslag om den urvalsgrunden innebär att bestämmelserna öppnar för att även betyg och högskoleprovsresultat kan användas, men då på ett annat sätt än i ordinarie betygs- och provurval. För personer som har fått ett godkänt resultat på behörighetsprovet föreslås att resultatet på provet också ska ge ett meritvärde. Likaså bör en valideringsprocess vid prövning av grundläggande behörighet ge ett meritvärde. Studieomdöme från folkhögskolan ska fortsätta vara en urvalsgrund inom betygsurvalet.

10.2. Behörighet till högskoleutbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare

Krav på förkunskaper bör även fortsättningsvis uttryckas i grundläggande respektive särskild behörighet. Den grundläggande behörigheten är gemensam för all högskoleutbildning, medan den särskilda behörigheten är specifik för den sökta utbildningen.

10.2.1. Grundläggande behörighet

Tillträdesutredningens förslag: Den grundläggande behörigheten

ska uttryckas i kompetenser. Dessa ska uttrycka det som är minsta gemensamma nämnare för att en student ska kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. De kompetenser som är särskilt viktiga är kompetenser inom det svenska och det engelska språket, vetenskapligt förhållningssätt, förmåga att kunna belysa frågor ur flera perspektiv, problemlösningsförmåga, förmåga att kunna dra slutsatser och argumentera för dessa samt övrig kompetens som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. UHR får meddela närmare föreskrifter om de nödvändiga kompetenserna.

En sökande som har en avlagd högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska anses ha dessa kompetenser. Det ska också en sökande som har en avlagd yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymna-

sieskolan. Även de som har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar nämnda utbildningskrav ska anses uppfylla kraven på nödvändiga kompetenser. UHR får meddela närmare föreskrifter om dessa svenska och utländska utbildningar.

Att en sökande uppfyller kraven på nödvändiga kompetenser för grundläggande behörighet ska även kunna visas genom ett godkänt resultat på ett nationellt behörighetsprov. I det nationella behörighetsprovet prövas en persons kompetens inom de områden som anges ovan. För att få skriva behörighetsprovet föreslås en åldersgräns på 24 år. Det ska också krävas att en anmälningsavgift på 450 kronor har betalats.

Provet ska utformas så att det också kan ge ett meritvärde. Provet ska inte gå att skriva igen efter att man har nått gränsen för godkänt resultat. Vid urval ska inte hänsyn tas till att den sökande har genomgått ett behörighetsprov, om den sökande har grundläggande behörighet på annan grund än behörighetsprovet. UHR ska ansvara för att ta fram och genomföra behörighetsprovet och besluta om resultat på detta. UHR ska även få meddela föreskrifter om provet. UHR:s beslut ska inte få överklagas. Behörighetsprovet ska först utvecklas och prövas på försök innan slutligt beslut fattas. UHR ska få i uppdrag att ansvara för en sådan försöksverksamhet.

Möjligheten att bli bedömd som grundläggande behörig på reell kompetens ska finnas kvar. För grundläggande behörighet ska krävas att den sökande genom utbildning, praktisk erfarenhet eller annan omständighet kan visa nödvändiga kompetenser.

Även den som är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behörig till högre utbildning ska anses ha grundläggande behörighet.

Grundläggande behörighet ska också den anses ha som har uppfyllt kraven för grundläggande behörighet enligt äldre bestämmelser. Det gäller dock inte äldre bestämmelser om grundläggande behörighet genom ålder och arbetslivserfarenhet.

Tillträdesutredningens bedömning: Utredningen föreslår ingen

särskild bestämmelse som omfattar arbetslivserfarenhet. I stället föreslås att kompetenserna ska prövas i ett behörighetsprov.

Den grundläggande behörigheten uttrycks i kompetenser

Den grundläggande behörigheten definieras i dag genom att det i högskoleförordningen (1993:100) anges hur den kan uppnås. Det framgår inte någonstans vad den består i, det vill säga vad som är minsta gemensamma nämnare för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. Utredningen anser att den grundläggande behörigheten i stället bör uttryckas i kompetenser. Detta bland annat för att tydliggöra vad som krävs för personer som inte kommer den traditionella vägen från gymnasieskolan. Det behöver också vara tydligt på vilka olika sätt de aktuella kompetenserna kan uppnås och även det bör regleras i högskoleförordningen.

Med kompetenser avser utredningen förmågan att kunna använda kunskaper och färdigheter för att lösa uppgifter och problem, vilket ligger i linje med Valideringsdelegationens definition av begreppet.1Fokus ligger därmed på att faktiskt kunna använda de kunskaper och färdigheter som man har tillgodogjort sig på olika sätt. På vilket sätt eller var en person har utvecklat sin kompetens är inte avgörande för om han eller hon bedöms kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. Inom högskolan står lärandemålen i fokus för att beskriva vad en student ska ha med sig när han eller hon har avslutat en utbildning. Det är då också rimligt att tala om vilka kompetenser en person behöver ha med sig in i högskolan.

De kompetenser som i det här sammanhanget är viktiga är sådana som en student behöver för att vara tillräckligt förberedd för högskoleutbildning. Kompetenserna ska inte omfatta sådant som ska uppnås under högskoleutbildningen utan vara på en nivå som motsvarar den man ska ha uppnått efter avslutad gymnasieutbildning eftersom högskoleutbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare ska bygga på gymnasieutbildning.

En utgångspunkt i arbetet med att definiera kompetenserna bör vara det som kan sägas vara kärnan i de högskoleförberedande programmen i gymnasieskolan. Eleverna på dessa program ska bli väl förberedda för fortsatta studier vid universitet och högskolor. I samband med utformningen av de högskoleförberedande programmen inom Gymnasieskola 2011, Gy 2011, diskuterade Statens skolverk

1SOU 2017:18 En nationell strategi för validering. Delbetänkande av Valideringsdelegationen 2015–2019.

(Skolverket) med företrädare för universitet och högskolor om vad de ansåg ligger i begreppet högskoleförberedelse. Universiteten och högskolorna lyfte då fram ett antal viktiga begrepp som definierar högskoleförberedelse. Inom dessa områden behöver eleverna på de högskoleförberedande programmen utveckla fördjupade kunskaper. De nyckelord som nämndes var: hantera stora textmängder, argumentation, kritiskt tänkande, läsa längre texter på engelska, genreskrivande, källkritik, vetenskapligt förhållningssätt, belysa frågor ur flera perspektiv, modelltänkande, problemlösningsförmåga, förförståelse av den akademiska miljön, studieteknik, kreativitet och entreprenörskap, tvärvetenskap, ansvar och digital kompetens.2För att uppnå denna högskoleförberedelse läser alla elever på dessa program mer engelska och svenska eller svenska som andraspråk än elever på yrkesprogram och examensmålen betonar vetenskaplighet. Även i de specifika examensmålen för varje program finns målformuleringar utifrån nyckelorden ovan. Exempel på målformuleringar utifrån nyckelorden är för ekonomiprogrammet att utbildningen ska ge förutsättningar för eleverna att utveckla grunder i ett vetenskapligt förhållningssätt samt träning i att söka, sovra, analysera och värdera information, förmåga att dra slutsaster och argumentera för sina slutsatser samt utveckla deras språkliga förmåga. Exempel på målformuleringar för teknikprogrammet är att eleverna ska ges möjlighet att utveckla förmåga att söka, sovra och bearbeta information med källkritisk medvetenhet, analysera, modellera, simulera, rimlighetsbedöma, utveckla, se samband, dra slutsatser och argumentera utifrån resultatet samt vidareutveckla deras kommunikativa förmåga i tal, skrift och visualisering.3

I en studie om förkunskaper och krav i högre utbildning som Högskoleverket genomförde 2007 lyfts färdigheter i svenska, engelska och matematik fram som viktiga för att klara högskolestudier.4

Malmö högskola har i sitt arbete med bedömning av reell kompetens identifierat fyra områden som den sökande ska visa sin kompetens inom för att få grundläggande behörighet:5

2 Gymnasieskola 2011, Skolverket. 3 Ibid. 4 Förkunskaper och krav i högre utbildning, Högskoleverket, rapport 2009:16 R. 5 Malmö högskolas webbplats, www.mah.se

1. Kommunikation och hantering av det svenska språket – läsförståelse, skriftlig färdighet, muntlig färdighet

2. Hantering av det engelska språket – läs- och hörförståelse, viss skriftlig och muntlig färdighet

3. Användning av matematiska förmågor – begrepp, metoder och färdigheter, problemlösning, kommunikation och argumentation

4. Annan kompetens som ger förutsättningar att tillgodogöra sig högskolestudier – inhämta ny kunskap, reflektera och diskutera utifrån olika perspektiv, se samband mellan teoretiska modeller och verklighet samt tillämpa kritiskt och kreativt tänkande.

SUHF har i sin rekommendation om bedömning av reell kompetens, utöver arbetslivserfarenhet efter en viss ålder, identifierat att de sökande ska ha minst betyget godkänt i svenska, engelska och matematik på nivå som motsvarar kurserna i högskoleförberedande examen. Detsamma gäller för samhällskunskap.6

Vid olika tillfällen har sålunda minsta gemensamma nämnare ringats in genom olika dokument som finns inom området. De kompetenser som återkommer är

  • Kunna hantera det svenska språket (hantera stora textmängder, läsa och skriva)
  • Kunna hantera det engelska språket (läsa och skriva)
  • Problemlösningsförmåga
  • Vetenskapligt förhållningssätt, där kritiskt tänkande och källkritik ingår
  • Kunna belysa frågor ur flera perspektiv
  • Kunna dra slutsatser och argumentera för dessa

De kompetenser som lyfts fram behöver formuleras på ett sådant sätt att de kan prövas i ett prov och utgöra en grund för lärosätenas bedömning av reell kompetens (se nedan). UHR bör få i uppdrag

6 Rekommendationer om bedömning av reell kompetens för grundläggande behörighet, Sveriges universitets- och högskoleförbund. Rekommendation 2009:2.

att utforma en mer detaljerad kompetensbeskrivning. Detta bör göras i samverkan med universitet och högskolor och med Skolverket.

Att tydliggöra vad som krävs för att tillgodogöra sig en högskoleutbildning är viktigt framför allt för dem som kommer en annan väg än från gymnasieskolan. Personer som inte har en utbildning som motsvarar kraven för en avlagd examen eller en motsvarande utbildning, men som har arbetslivserfarenhet, annan erfarenhet eller annan utbildning, kan också ha förutsättningar att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning. Dessa personer föreslås kunna få grundläggande behörighet genom ett godkänt resultat på ett nationellt behörighetsprov eller genom en individuell prövning av den reella kompetensen, se nedan.

En sökande som har en avlagd högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska anses ha kompetenser för grundläggande behörighet. Det gäller också en sökande som har en avlagd yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan (se nedan). Ingen ytterligare prövning ska sålunda göras av dessa sökande.

En risk med att definiera den grundläggande behörigheten i kompetenser och som Skolverket har lyft, skulle kunna vara att det blir styrande för undervisningen i gymnasieskolan och att den koncentreras till ett smalare innehåll än dagens. Utredningen bedömer dock den risken som liten eftersom de kompetenser som föreslås är breda och inte koncentrerade till ett smalt ämnesinnehåll. Dessutom har gymnasieskolan ett vidare uppdrag än att bara förbereda för högskolan och det uppdraget ska inte förändras. I skollagen (2010:800) finns följande syfte med gymnasieskolan, som inte är nytt i och med Gy 2011 utan har funnits även i tidigare läroplaner, formulerat.

Gymnasieskolan ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskape r.7

På motsvarande sätt skulle det kunna finnas en risk att vuxenutbildningens kurser blir smalare och att undervisningen koncentreras till de delar som rör de kompetenser som behövs för grundläggande behörighet. Enligt utredningen framstår det som en svår uppgift att plocka ut dessa kompetenser och koncentrera undervisningen på dem. Vuxenutbildningens kurser ska också följa samma kursplaner som gymnasieskolan och eleverna ska uppnå de kunskapskrav som där anges för olika betygssteg.

Gymnasieexamen och motsvarande utbildningar ger grundläggande behörighet

Att en sökande har nödvändiga kompetenser bör kunna visas på olika sätt beroende på hur kompetenserna har förvärvats. De sökande som har avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå bör anses ha de nödvändiga kompetenser som krävs för att han eller hon ska kunna tillgodogöra sig utbildning som påbörjas på grundnivå. Det gäller också för dem som har avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå samt har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen. Detsamma bör gälla för dem som har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar nyss nämnda utbildningskrav. För dessa sökande bör alltså inte en prövning av nödvändiga kompetenser göras vid antagningen. Att de har dessa kompetenser har i stället säkerställts genom den gymnasiala eller motsvarande utbildningen.

I nuvarande lydelse av högskoleförordningen anges att den som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska ha de kunskaper i svenska som behövs (7 kap. 6 §). För en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan krävs dock godkända betyg i bland annat svenska eller svenska som andraspråk.8

715 kap. 2 § skollagen. 816 kap. 28 § skollagen (2010:800).

Även för sökande som har avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå krävs motsvarande kurser i svenska eller svenska som andraspråk för att uppnå grundläggande behörighet. För att en svensk eller utländsk utbildning ska kunna motsvara något av de utbildningskrav som gäller för sökande som avlagt en av dessa examina krävs följaktligen också kunskaper i svenska språket. Nuvarande bestämmelse i 7 kap. 6 § högskoleförordningen om krav på kunskaper i svenska behövs därför inte för dessa sökande.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att sökanden som uppfyller ovan nämnda utbildningskrav ska anses ha grundläggande behörighet. UHR ska fortfarande få meddela närmare föreskrifter om kraven för att en svensk eller utländsk utbildning ska motsvara kraven på en gymnasieexamen.

Bosatta i Danmark, Finland, Island eller Norge har också grundläggande behörighet

Sverige har ingått en överenskommelse med Danmark, Finland, Island och Norge om tillträde till högre utbildning.9Överenskommelsens giltighetstid har förlängts flera gånger och den gäller för närvarande till utgången av 2018. Av artikel 1 i överenskommelsen framgår bland annat att parterna förpliktar sig ömsesidigt att ge utbildningssökande som är bosatta i ett annat nordiskt land tillträde till sina offentliga högre utbildningar på samma eller likvärdiga villkor som sökande från det egna landet. Det framgår även att en utbildningssökande, som är behörig till högre utbildning i det nordiska land, där han eller hon är bosatt, också är behörig till högre utbildning i de andra nordiska länderna.

I högskoleförordningen anges att den som är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behörig till högre utbildning har grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå (7 kap. 5 och 24 §§). Därutöver finns det i högskoleförordningen krav på kunskaper i svenska (7 kap. 6 §). Av förordningen framgår att den som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska ha de kunskaper i svenska som behövs. UHR får

9 Överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om tillträde till högre utbildning, SÖ 1997:13.

meddela närmare föreskrifter om kravet på kunskaper i svenska. Den som har finska som modersmål och har haft svenska som ämne i finskt gymnasium eller motsvarande finsk skolform under tre år eller mer ska dock anses ha de kunskaper i svenska som behövs.

Mot bakgrund av innehållet i den nordiska överenskommelsen om tillträde föreslås ingen förändring för de som är bosatta i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behöriga till högre utbildning. Dessa bör därför anses ha grundläggande behörighet, utan att det görs någon prövning av nödvändiga kompetenser vid antagningen. För de som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska dock fortfarande krävas att den sökande har de kunskaper i svenska som behövs.

Av överenskommelsens ordalydelse följer att det inte är möjligt att ställa krav på kunskaper i svenska för de som är bosatta i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behöriga till högre utbildning. Det bör utredas om det behöver kunna ställas krav på kunskaper i svenska för de med svenskt, danskt, färöiskt, isländskt eller norskt modersmål. Därefter kan den nordiska överenskommelsen behöva omförhandlas i det avseendet.

Ett nationellt behörighetsprov införs på försök för dem utan gymnasieutbildning eller motsvarande

Det är angeläget att kunna ta till vara kompetensen hos personer med arbetslivserfarenhet, annan erfarenhet eller utbildning och på så sätt underlätta det livslånga lärandet på ett mer effektivt sätt än i dag. Det behövs därför en bestämmelse som på ett annat sätt än genom dagens bedömning av reell kompetens gör det möjligt att uppfylla kraven för grundläggande behörighet. För personer som inte har slutfört en gymnasial utbildning eller motsvarande, ska det finnas möjlighet att visa sin kompetens genom ett nationellt behörighetsprov. I provet ska en persons kompetens inom de områden som anges i avsnittet

Den grundläggande behörigheten uttrycks i kompetenser prövas. Fokus

riktas på vad personerna faktiskt har för kunskaper och färdigheter och deras erfarenheter blir därmed inte bara bedömda rent kvantitativt, till exempel genom arbetslivserfarenhet under ett visst antal år. Ett godkänt provresultat ska innebära att personen uppfyller kraven på grundläggande behörighet. Det kan också underlätta för personer som kommer från ett annat land och har en bristfällig eller

ingen dokumentation av sina meriter om de får skriva ett prov. Rimligtvis behöver dessa personer vara i Sverige en tid innan de kan klara provet eftersom deras kompetens inom det svenska språket ska prövas.

En av fördelarna med ett prov är att det kommer finnas en tydligt definierad gräns för grundläggande behörighet. Provet föreslås vara nationellt, vilket innebär att samma krav ställs för alla oavsett utbildning och lärosäte. Det innebär också att den sökande vid ett godkänt resultat kommer att uppfylla kraven för grundläggande behörig till all högskoleutbildning på grundnivå och inte bara till sökt utbildning. Ett prov gör också prövningen mot de föreslagna kompetenserna enklare och mer effektiv för både den enskilde och lärosätena.

Tillträdesbestämmelserna ska sända önskvärda signaler till gymnasieeleverna och inte påverka deras studier i gymnasieskolan negativt. Därför bör det finnas en åldersgräns för att få skriva behörighetsprovet. Denna gräns behöver sättas så att en ung person inte lockas att hoppa av gymnasieskolan och i stället försöka satsa på ett godkänt resultat på provet. Gymnasieskolan är öppen för ungdomar som påbörjar sin gymnasieutbildning fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år, även om ungdomar normalt påbörjar en gymnasieutbildning vid 16 års ålder. Normal studietid är tre år, men en huvudman får besluta att utbildningen ska fördelas på längre, eller kortare, tid än tre år. En elev har också rätt att gå om en kurs eller göra om gymnasiearbetet, vilket kan göras efter de tre åren som utbildningen normalt omfattar. Avbrutna gymnasiestudier, eller inga gymnasiestudier alls, bör dessutom i första hand följas av studier inom den kommunala vuxenutbildningen anser utredningen. En vuxen person är behörig att delta i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå från och med det andra kalenderhalvåret det år som personen fyller 20 år. På samma sätt som i gymnasieskolan, kan utbildningen fördelas på en längre period än tre år. Utifrån utredningens syn att gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå i första hand bör vara alternativen och att dessa studier inte ska påverkas negativt av en möjlighet att skriva behörighetsprovet, är det enligt utredningen berättigat att en person ska få skriva provet först det kalenderår då han eller hon fyller 24 år. Vid den åldern har en person haft möjlighet att både påbörja och avsluta en

treårig gymnasieutbildning eller en treårig utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen.

Förslaget om att endast sätta en åldersgräns för att få skriva behörighetsprovet innebär att inga specifika krav på arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet ställs. Utredningens bedömning är att det inte ska vara avgörande varifrån en person har utvecklat sina kompetenser. Genom att inte ställa upp krav på vilken typ av arbetslivserfarenhet det handlar om eller i vilken omfattning de ska vara, utestängs inte personer som har möjlighet att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning men inte har arbetslivserfarenhet.

Det ska inte gå att ersätta ett godkänt resultat på behörighetsprovet med godkänt betyg i kurser i svenska, engelska och matematik från gymnasieskolan eller den kommunala vuxenutbildningen efter att man har fyllt 24 år. Som vi nämner ovan ska provet pröva kompetenser som kan sägas utgöra en grund för högskoleförberedelse och blir därmed också en bedömning av hur man kan använda andra kunskaper och färdigheter än dem man har kunnat få från några enstaka skolämnen. Betyg i enstaka kurser går inte heller att jämföra med det som man får med sig från en treårig gymnasieutbildning.

Ett godkänt resultat på behörighetsprovet kommer för de flesta sökande inte att vara tillräckligt för att kunna antas till en utbildning eftersom det endast ger grundläggande behörighet. Till en majoritet av utbildningarna ställs även särskilda behörighetskrav. Den sökande kommer därför att behöva antingen genomgå en bedömning av reell kompetens för den särskilda behörigheten (avsnitt 10.2.2) eller läsa in de kurser som behövs inom den kommunala vuxenutbildningen.

Att använda ett prov för behörighet skulle inte vara något unikt för Sverige. Bland de länder som utredningen har tittat närmare på, finns den typen av prov i till exempel Österrike och Kanada. Österrike använder sig av olika behörighetsprov beroende på tidigare utbildning. Dessa prov tycks emellertid ha en tydligare koppling till specifika skolämnen än det prov som föreslås här.

Utredningen anser att behörighetsprovet också bör kunna ge ett meritvärde, det vill säga att resultatet ska kunna användas i urvalet. Genom att provet ger ett meritvärde får även den här gruppen av sökande ytterligare en urvalsgrund vid sidan av högskoleprovet att konkurrera inom, vilket är angeläget. Provet bör inte gå att skriva igen efter att man har nått gränsen för godkänt resultat och därmed också uppnått kravet för grundläggande behörighet. Det betyder att

man inte kan skriva provet flera gånger i syfte att förbättra sitt meritvärde. Man bör inte heller kunna skriva provet bara för att få ett meritvärde. Om det i ett antagningsärende framgår att en person är grundläggande behörig på en annan grund än behörighetsprovet eller har bedömts grundläggande behörig vid bedömning av reell kompetens, ska därför hänsyn inte tas till behörighetsprovet vid urval. Personen kan då inte konkurrera om en plats på en utbildning på grundval av omdömet från provet (se nedan). Utredningen har diskuterat möjligheten att kombinera behörighet och urval i ett prov av den här karaktären med experter på provområdet. Om provet ska kunna ge ett meritvärde och sökande med ett sådant meritvärde ska kunna konkurrera med sökande som har ett studieomdöme från folkhögskolan, se avsnitt Antalet betygsgrupper minskas till två nedan, behöver de olika grupperna kunna jämföras. För att få ett empiriskt underlag om hur det kan göras, bör en utprövning av de olika skalorna och deras jämförbarhet göras inom den försöksverksamhet som utredningen föreslår i nästa avsnitt.

En fråga som har lyfts till utredningen är om inte högskoleprovet kan användas för att också pröva behörighet i stället för att ett helt nytt prov ska utvecklas. Högskoleprovet är dock helt och hållet ett urvalsinstrument, vars syfte är att rangorda de sökande. Det är inte konstruerat så att en gräns för behörighet kan sättas. Om högskoleprovet skulle användas för behörighetsprövning skulle omfattande förändringar av provet behöva göras och det skulle i princip bli ett nytt prov. Därför ser inte utredningen det som ett alternativ.

Utredningen bedömer att ett nationellt behörighetsprov på ett effektivt sätt kommer att kunna bedöma personers kompetens. Det är dock viktigt att provet blir tillräckligt krävande så att det inte upplevs som en enkel genväg till att uppnå den grundläggande behörigheten. Det skulle annars kunna finnas en risk att sökande väljer att undanhålla meriter i form av sina betyg och i stället göra provet om man tror att det blir lättare att konkurrera med ett meritvärde från provet. Utredningen bedömer dock den risken som liten eftersom betygen behövs för särskild behörighet till en majoritet av utbildningarna och betygsgruppen med omdömen även fortsättningsvis kommer att vara relativt liten.

Utredningen bedömer att även om ett behörighetsprov införs, finns det anledning att även framöver kunna få sin grundläggande behörighet bedömd genom reell kompetens.

Det är svårt att uppskatta hur många som kommer att skriva behörighetsprovet varje år. En fingervisning kan vara det antal sökande till program och kurser som uppnådde grundläggande behörighet genom reell kompetens (enligt SUHF:s rekommendation, se ovan) och hur många som hade medgetts undantag från grundläggande behörighet i antagningen till höstterminen 2015. De uppgick till knappt 27 000. Alla dessa personer behöver dock inte ha bedömts i samband med antagningen till höstterminen 2015, utan kan ha haft en behörighetsbedömning registrerad sedan tidigare. Dessutom finns en stor grupp, cirka 39 000, som inte uppfyller kraven på grundläggande behörighet. Anledningen till att man inte uppfyller de grundläggande behörighetskraven kan vara till exempel att man inte skickar in sina meriter eller att man har slutbetyg men inte uppfyller kraven på grundläggande behörighet. Enligt UHR ingår det även personer som har fått undantag i denna siffra. Även en del från den gruppen skulle kunna vara personer som kan komma ifråga för behörighetsprovet. Ytterligare en grupp med potentiella provdeltagare är de som har gått ett yrkesprogram i gymnasieskolan och där valt att inte läsa de ämnen som ger grundläggande behörighet till högskolan. Ett införande av provet kan innebära att personer som inte har den formella utbildningen och inte tidigare har sett bedömning av reell kompetens som en möjlighet eller ansett att en valideringsprocess som avskräckande, kan komma att anmäla sig till provet. Det är svårt att bedöma hur många personer som kommer att vilja göra behörighetsprovet. En grov uppskattning av antal provtagare skulle kunna vara 10 000 per år.

Provet bör vara digitaliserat eftersom det ger större möjligheter att på olika sätt testa kunskaper och färdigheter än om provet görs med papper och penna. Ett digitaliserat prov innebär också mindre manuell hantering i olika delar av provgenomförandet. Förutsättningarna för en digitalisering av det här provet är delvis annorlunda än dem för högskoleprovet (se avsnitt 4.5.5). Båda proven kommer att vara av stor betydelse för dem som gör provet och samma krav på säkerhet behöver ställas, men behörighetsprovet kommer att skrivas av betydligt färre än högskoleprovet. Förmodligen underlättar det också om provet redan från början utvecklas som ett digitaliserat prov.

UHR bör ansvara för att ta fram och genomföra behörighetsprovet och besluta om resultat på detta. Vidare bör UHR få meddela föreskrifter om provet. Myndigheten har stor erfarenhet av

frågor som rör prov i och med dess ansvar för högskoleprovet. Behörighetsprovet bör först utvecklas och prövas i en försöksverksamhet. Därefter bör försöket med behörighetsprovet utvärderas. Först därefter kan beslut om ett eventuellt permanent införande fattas.

Utredningen har övervägt att behörighetsprovet ska vara utan avgift för provdeltagaren eftersom kostnader i samband med prov riskerar att stänga ute grupper. En avgift ökar dock sannolikhet att provdeltagaren verkligen kommer att delta i provet och minskar risken för större bortfall av provdeltagare än nödvändigt. Utredningen föreslår därför att en anmälningsavgift ska finnas och bedömer att en rimlig avgift är den som finns för högskoleprovet. Behörighetsprovet är tänkt att kunna genomföras av den enskilde ett begränsat antal gånger, tills man uppnått kraven för ett godkänt provresultat, och därför kommer inte upprepat provtagande att ske i samma utsträckning som för högskoleprovet. Studier visar att upprepat provtagande utnyttjas mer av vissa grupper än andra. Eftersom provet kommer att skrivas av betydligt färre personer än vad som är fallet för högskoleprovet, är utredningens bedömning att det inte är möjligt att sätta en avgift som kommer att täcka en stor del av kostnaderna. Övriga kostnader för provet bör därför finansieras genom statliga medel.

Förslaget om en försöksverksamhet med ett behörighetsprov innebär inte en rätt för någon att genomgå provet. Någon rättighet som kräver en möjlighet att överklaga uppkommer därför inte. Inte heller bör en bedömning av resultatet på ett prov gå att överklaga. UHR:s beslut i frågor om behörighetsprovet ska därför inte få överklagas.

Behörighetsprovet utvecklas och prövas i en försöksverksamhet

Behörighetsprovet bör först prövas på försök innan slutligt beslut fattas. Ett förslag till tidsplan för det här arbetet finns i kapitel 11 om genomförandet av utredningens förslag i sin helhet. UHR bör så snart som möjligt få i uppdrag att utveckla behörighetsprovet. I det uppdraget bör det också ingå att ta fram en mer detaljerad kompetensbeskrivning i samarbete med lärosätena och Skolverket, eftersom den ska ligga till grund för utvecklingen av provet. Det

behöver finnas tillräckligt med tid till att ta fram och pröva ut uppgifter för provet. Därefter genomförs provet skarpt vid några tillfällen innan det kan utvärderas. UHR får i uppdrag att utveckla både provet i enlighet med de övergripande riktlinjerna i det här betänkandet och det praktiska kring genomförandet av provet.

En viktig del i utvecklingen av provet är att föreslå hur det ska kunna ge ett meritvärde. Det är därför angeläget att provet kan testas mot folkhögskolans skala för att kunna få en jämförbarhet, vilket också nämns ovan. För att ett provresultat ska kunna användas för rangordning är det viktigt att de olika poängnivåerna är tydligt definierade. UHR bör kunna samarbeta med bland annat Folkbildningsrådet. Det omdöme som ges efter genomgången allmän kurs på folkhögskolan har nyligen utvecklats och förfinats från fyra till sju skalsteg. Det finns därför erfarenheter inom Folkbildningsrådet som är värdefulla för arbetet med att utveckla ett omdöme på behörighetsprovet.

Provet bör ses som en helhet och ett resultat ges för helheten. För att undvika att det blir ett prov i olika moduler, till exempel ett i svenska, ett annat i engelska, skulle uppgifterna kunna utformas så att de kompetenser som ska prövas integreras i de olika uppgifterna. Till exempel kan en uppgift innehålla en avancerad text på engelska där tillhörande uppgifter bland annat prövar den skrivandes förmåga att dra slutsatser, lösa problem och vara källkritisk. Nivån på den kompetens som bedöms i provet ska motsvara den man får inom gymnasieskolan, det vill säga nivå 4 i de referensramar för kvalifikationer som används nationellt och internationellt. Det är dock inom det utvecklingsarbete som UHR föreslås få ansvar för, som det måste få visa sig hur ett prov med det föreslagna syftet ska utformas på bästa sätt. UHR bör också lämna förslag kring om provdeltagarna ska få någon återkoppling på sitt resultat och vad en sådan återkoppling i så fall ska omfatta. Frågan är alltså om provet ska kunna ha en slags diagnostisk funktion eller inte.

Eftersom provet föreslås vara digitaliserat behöver UHR utreda hur detta kan göras. Ett sätt är genom att göra provet adaptivt, det vill säga att utforma ett prov där uppgifternas antal och svårighetsgrad anpassas efter provdeltagarens kunskapsnivå. UHR behöver också utreda vilken utrustning som ska kunna användas och var provet ska kunna genomföras. Ett prov av den här betydelsen ställer stora krav på säkerhet. Bland annat behöver det säkerställas att

provtagaren är den han eller hon utger sig för att vara och att provtagare inte har möjlighet att kommunicera med varandra eller andra under genomförandet. Provet får inte heller vara tillgängligt innan provgenomförandet.

Om behörighetsprovet permanentas är det angeläget att provet är tillgängligt att genomföra i hela landet. Vi vet att lärosätena har begränsat med datorsalar. Därför skulle till exempel de lärcentra som finns runt om i landet kunna vara lämpliga att samarbeta med i genomförandet av provet. Lärcentra används ofta för nätbaserad distansutbildning och där finns både utrustning och erfarenhet. Likaså genomförs körkortsprovet i hela landet, vilket gör att också Trafikverket skulle kunna vara en möjlig samarbetspartner. Även frågan om hur många provtillfällen som ska finnas under ett år är en fråga om tillgänglighet. Här finns möjligheter att fundera över om provet ska kunna ges löpande under året, ungefär som körkortsprovet, eller om det ska begränsas till ett visst antal tillfällen per år. Det beror bland annat på hur uppgifterna utformas och hur UHR i så fall bedömer behovet av och möjligheten att bygga upp en provbank och kostnaderna för det.

Samtidigt som det finns ett behov av att provet är tillgängligt, behöver det balanseras mot att man inte lättvindigt anmäler sig till provet och sedan inte genomför provet. Vi vet från högskoleprovet att det brukar vara ungefär 10 procent av de anmälda som inte dyker upp. Den andelen kan naturligtvis bli högre om det anses alltför enkelt att anmäla sig. Detsamma gäller om man anmäler sig till provet och genomför det, men egentligen inte har något intresse av att använda sig av resultatet utan bara vill testa provet. Det här är aspekter som UHR behöver väga in i utvecklingen av provet, inklusive genomförandet av det, och i utvärderingen.

UHR:s interna utredning om digitalisering av högskoleprovet bör kunna ligga till grund för att utveckla genomförandet av det här provet. Samtidigt kan utvecklingen av behörighetsprovet fungera som en pilot för den fortsatta utvecklingen av högskoleprovet.

Utredningen anser att det är viktigt att tillräckligt med resurser avsätts så att en gedigen försöksverksamhet kan genomföras. En beräkning av kostnaderna för försöksverksamheten finns i kapitel 12 om konsekvenser av förslaget.

Reell kompetens ska bedömas även i fortsättningen

Det kommer att finnas sökande till högskolan som inte har betyg från gymnasieskolan, eller motsvarande, eller uppfyller ålderskravet för att få skriva behörighetsprovet. Det kan också finnas personer som på grund av till exempel en funktionsnedsättning inte kan komma till sin rätt i ett skriftligt prov. Det ska därför även i fortsättningen finnas möjlighet att kunna få sin reella kompetens bedömd av lärosätena. Det är viktigt att vi når så många som möjligt av dem som har förutsättningar att kunna tillgodogöra sig en utbildning, men som varken har gymnasieutbildning eller som når kravet för att få skriva behörighetsprovet. Särskilt angeläget är det för personer där det inte är ett attraktivt alternativ att gå en utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen innan man kan söka till en högskoleutbildning. Det stora flertalet som i dag skulle kunna komma ifråga för bedömning av reell kompetens kommer förmodligen att kunna pröva sin kompetens genom behörighetsprovet. Det bör dock inte finnas någon begränsning i vilka som kan få sin reella kompetens bedömd jämfört med i dag, det vill säga det bör vara upp till den sökande att bestämma om man vill göra behörighetsprovet eller få sin reella kompetens bedömd.

Om en bedömning av reell kompetens har gjorts genom en validering, det vill säga en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oavsett hur de har förvärvats, bör det också kunna ge ett meritvärde i form av ett omdöme. Det är en åtgärd som också stämmer överens med vad Valideringsdelegationen tar upp i förslaget till en nationell strategi för validering.10Ett sådant omdöme bör vara jämförbart med omdömet från folkhögskola och från det föreslagna behörighetsprovet. UHR bör få ett tillägg inom ramen för sitt uppdrag om försöksverksamheten med validering att också utveckla detta.

Ett incitament för personer att göra behörighetsprovet när de har fyllt 24 år är att det ger ett omdöme som kan användas i urvalet, vilket en bedömning av reell kompetens, som inte har gjorts genom en validering, inte kommer att göra.

10SOU 2017:18 En nationell strategi för validering. Delbetänkande av Valideringsdelegationen 2015–2019.

Om fler anmäler sig till behörighetsprovet bör lärosätena kunna lägga mer av sina resurser på att bedöma reell kompetens för särskild behörighet. För de personer som den grundläggande behörigheten ska bedömas, kommer den föreslagna kompetensbeskrivningen att bidra till tydlighet i vad det är som krävs och vad som ska bedömas.

Sökande som har uppfyllt kraven på grundläggande behörighet enligt äldre bestämmelser gör det även i fortsättningen

Begreppet ”grundläggande behörighet” infördes 1996 och ersatte då benämningen ”allmän behörighet”. I samband med det infördes även övergångsbestämmelser om grundläggande behörighet. En av dessa övergångsbestämmelser har sedan dess ändrats, liksom även bestämmelserna om grundläggande behörighet. I samband med vissa av dessa ändringar har det också införts övergångsbestämmelser, som i sin tur har ändrats vid flera tillfällen. Alla olika övergångsbestämmelser och ändringar av dessa gör det svårt att läsa ut vilka som har behållit sin grundläggande eller allmänna behörighet fram tills i dag och vilka som inte har det. Huvudprincipen tycks dock ha varit att de som före en reform har uppfyllt kraven för grundläggande behörighet även därefter ska anses ha grundläggande behörighet. Ett tydligt undantag är de som före den 1 juli 2008 uppfyllde kraven för grundläggande behörighet enligt den så kallade 25:4-regeln. Den avsåg sökanden som fyllt 25 år, hade arbetat minst fyra år eller förvärvat motsvarande erfarenhet och hade vissa kunskaper i svenska eller svenska som andraspråk och engelska. De ansågs ha grundläggande behörighet bara till och med den 31 december 2011.

I syfte att framöver förenkla och förtydliga regleringen i samband med reformer av kraven för grundläggande behörighet föreslår utredningen att det av högskoleförordningen ska framgå att en sökande som enligt äldre bestämmelser har uppfyllt kraven för grundläggande behörighet fortsatt ska anses ha sådan behörighet. Syftet är inte att de som enligt tidigare reformer har förlorat behörighet åter ska bli behöriga. Förslaget avser därför äldre bestämmelser om grundläggande behörighet och inte allmän behörighet. Förslaget omfattar inte heller äldre bestämmelser om grundläggande behörighet enligt den upphävda 25:4-regeln. Förslaget innebär att det vid kommande

reformer av den grundläggande behörigheten inte kommer att krävas övergångsbestämmelser med innebörden att sökande som uppfyllt äldre krav fortfarande ska anses ha grundläggande behörighet.

Utredningens motiv till att inte föreslå en särskild bestämmelse som omfattar arbetslivserfarenhet

Av direktiven till utredningen framgår att utredaren ska analysera och föreslå hur grundläggande behörighet kan uppnås genom arbetslivserfarenhet. Utredningen har valt att inte lämna något sådant förslag, utan föreslår i stället att det nationella behörighetsprovet införs.

Det är en grannlaga uppgift att avgöra vilken arbetslivserfarenhet som är relevant och vilken som inte är det. Detsamma gäller för bedömning av omfattningen av arbetslivserfarenheten. Det kan också finnas annan erfarenhet som är minst lika relevant som förberedelse för högskolestudier. Att definiera arbetslivserfarenhet riskerar att stänga ute personer som ändå skulle kunna tillgodogöra sig en högskoleutbildning, till exempel personer som i dag av olika anledningar står långt från arbetsmarknaden. Det skulle kunna upplevas som ett stort hinder för individen om man inte uppfyller kraven på arbetslivserfarenhet och därför kan det också finnas en risk att man avstår från att begära att få sin reella kompetens bedömd. Utredningen föreslår därför att ett nationellt behörighetsprov införs i stället. Behörighetsprovet fokuserar på de kompetenser en person har och inte på hur de har uppnåtts. Det öppnar upp för både personer som har arbetslivserfarenhet och för personer med en annan erfarenhet.

10.2.2. Särskild behörighet

Tillträdesutredningens förslag: De krav på särskild behörighet

som ställs ska vara helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven ska också kunna vara av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Systemet med områdesbehörigheter ska avskaffas. I stället ska UHR fastställa vilka särskilda behörighetskrav i form av kunskaper från kurser från gymnasieskolan som ska gälla för

utbildning som påbörjas på grundnivå, vänder sig till nybörjare och som leder till en yrkesexamen och för utbildning som leder till en konstnärlig examen. I stället för dessa krav på kunskaper från kurser från gymnasieskolan ska ett lärosäte få uppställa krav på godkänt resultat på ett konstnärligt prov för särskild behörighet till utbildningsprogram som leder till konstnärlig examen.

För utbildning som leder till en generell examen och för fristående kurser ska universitet och högskolor fastställa den särskilda behörigheten i form av kunskaper från kurser från gymnasieskolan. UHR ska få föreskriva vilka kurser som kan användas som särskilda behörighetskrav. Om lärosätena vill ställa andra krav än vad UHR har fastställt ska universitet och högskolor ansöka om tillstånd om att få använda andra krav hos UHR. Sådana krav kan vara kunskaper från kurser eller andra villkor som är nödvändiga för utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Myndigheten ska få medge detta om det finns särskilda skäl. Den särskilda behörigheten ska också kunna uppnås genom reell kompetens.

Tillträdesutredningens bedömning: Krav på lämplighet för

yrket eller för utbildningen bör vara ett särskilt behörighetskrav och inte ett krav för grundläggande behörighet.

Det bör inte gå att ställa högre betygskrav än E som särskilt behörighetskrav.

Helt nödvändiga krav eller krav av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för får ställas

De krav på särskild behörighet som ställs bör även i fortsättningen vara krav som är helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. De krav som ställs ska också kunna vara sådana som är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Dit hör sådant som en utbildning inte kan påverka, till exempel krav på god hörsel eller god syn.

UHR fastställer de särskilda behörighetskraven för utbildning som leder till yrkesexamen och konstnärlig examen, lärosätena för övrig utbildning – områdesbehörigheterna avskaffas

UHR:s uppföljning visar att systemet med områdesbehörigheter inte är ändamålsenligt, vilket också är en synpunkt som en majoritet av lärosätena har framfört i sina enkätsvar till utredningen. Dagens system med områdesbehörigheter fyller inte heller samma funktion som det gjorde då det infördes 2006. Då kopplades såväl behörighetskurser som meritkurser till respektive områdesbehörighet. Därför föreslår utredningen att systemet med områdesbehörigheter avskaffas. De särskilda behörighetskraven bör i stället utformas utifrån utbildningars behov av förkunskaper. Eftersom det tidigare systemet med standardbehörigheter inte heller bedömdes som ett bra och ändamålsenligt sätt att organisera de särskilda behörighetskraven, föreslår inte utredningen något nytt sammanhållet system på det sättet. Det är viktigt att kraven på särskilda förkunskaper speglar vilka de helt nödvändiga kraven är för varje enskild utbildning. Lärosätena ger också fler och fler utbildningar som sträcker sig över olika utbildnings- och ämnesområden. Det gör det ännu mer komplicerat att försöka ställa krav inom ramen för ett system som omfattar olika utbildningsområden på motsvarande sätt som områdesbehörigheterna.

UHR bör föreskriva om vilka särskilda behörighetskrav i form av kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan som ska gälla för utbildning som leder till en yrkesexamen. Det bör göras efter samråd med företrädare för utbildningarna och Skolverket. I bemyndigandet ska det också ingå att fastställa särskilda behörighetskrav för utbildning som leder till konstnärlig examen. Respektive lärosäte fastställer de särskilda behörighetskraven i form av kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan för övrig utbildning, det vill säga utbildning som leder till en generell examen och fristående kurser. För att dessa krav inte ska bli alltför varierande och för att gymnasieskolan och vuxenutbildning ska veta vilka kurser som behöver erbjudas, ska det finnas ett antal identifierade möjliga kurser för lärosätena att välja bland då de ska sätta samman sina behörighetskrav. Dessa kurser bör motsvaras av dem som i dag ingår i områdesbehörigheterna. Om ett lärosäte har behov av att ställa något annat särskilt behörighetskrav, ska lärosätet även framöver kunna ansöka om tillstånd om att få använda andra krav hos UHR.

De krav på särskild behörighet som ställs bör som i dag utgöras av kurser från gymnasieskolan, med vissa undantag (se nedan). Skälen till att inte uttrycka även den särskilda behörigheten i kompetenser är att de särskilda behörighetskraven är specifika för varje utbildning eller examen när det gäller utbildning som leder till en yrkesexamen. En modell med kompetenser även för den särskilda behörigheten skulle kräva en kompetensbeskrivning för varje enskild utbildning. Utredningen bedömer att det inte är möjligt på nationell nivå.

Att UHR även fortsättningsvis fastställer de särskilda behörighetskraven för utbildning som leder till en yrkesexamen motiveras av att dessa utbildningar har särskilda gemensamma förutsättningar. Målen för yrkesexamina fastställs i en bilaga till högskoleförordningen där examensmålen och utbildningens längd (poängomfattning) preciseras. Många sökande till utbildningar som leder till yrkesexamen ansöker dessutom till utbildningen vid flera lärosäten. Om studenter, efter genomgången utbildning och tidsperiod ska ha uppnått samma lärandemål är det rimligt att styra att förkunskaperna för tillträde är lika vid lärosätena. Samma behörighetskrav bidrar till att antagningssystemet upplevs överblickbart för presumtiva sökande och studie- och yrkesvägledare. Detsamma gäller för gymnasieskolan, vuxenutbildningen och lärosätena.

Om lärosätena får större frihet att fastställa de särskilda behörighetskraven för utbildning som leder till en generell examen och för fristående kurser, kan de tydligare utgå från de specifika krav på förkunskaper som krävs för en viss utbildning. Utbildningsutbudet är dessutom mer differentierat än tidigare och det blir allt vanligare med tvärvetenskapliga utbildningar. Det innebär att lärosätena kan behöva kurser från olika utbildningsområden som behörighetskrav. De krav som ställs ska fortfarande vara helt nödvändiga för att en student ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Lärosätena behöver diskutera vilka förkunskaper studenterna behöver ha med sig in för att kunna tillgodogöra sig en utbildning, vilket också stimulerar till att sätta sig in i innehållet i de kurser som ges på gymnasieskolan. Det i sig kan vara kvalitetsdrivande för utbildningarna.

Det finns ett behov av tydlighet gentemot presumtiva sökande, vidareinformatörer, gymnasieskolan och vuxenutbildningen om vilka kurser som är aktuella för särskild behörighet. Därför behöver lärosätenas ökade beslutanderätt ske inom vissa fastställda ramar.

Rätten att läsa in särskild behörighet för alla vuxna som uppfyller kraven för grundläggande behörighet, innebär att det behöver vara möjligt att överblicka vilka de särskilda behörigheterna är och också att det behöver finnas ett system för vilka kurser och hur många man kan läsa in åt gången. Om reglerna blir för varierade och svårnavigerade finns en risk att systemet blir oöverblickbart och komplicerat. Inte minst gäller det utbildningar som är relativt lika på olika lärosäten. Om lärosätenas beslutanderätt i dessa frågor ökar bör även fortsättningsvis förändringar av behörighetskraven ske med framförhållning. Som har nämnts tidigare ligger det också i lärosätenas intresse att få sökande som uppfyller behörighetskraven. Därför är det utredningens övertygelse att lärosätena tar det ansvar som utökade befogenheter innebär.

Lärosätena bör även i fortsättningen ansöka om tillstånd hos UHR för att få ändra i de fastställda behörighetskraven för en utbildning som leder till en yrkesexamen. Det bör gälla både om ett lärosäte vill lägga till ett krav eller höja i form av en högre kurs och om ett lärosäte önskar ta bort ett krav. För att UHR ska få medge ett lärosäte att ställa upp andra krav ska det liksom i dag krävas särskilda skäl.

Utbildning som leder till en konstnärlig examen ska få använda godkänt konstnärligt prov

Dagens bestämmelser innebär att ett lärosäte som vill använda godkänt konstnärligt prov som särskilt behörighetskrav måste ansöka om tillstånd från UHR. För lärosätena innebär det en omfattande process att ansöka om ett sådant tillstånd. Samtidigt kan lärosätena själva besluta om att fördela samtliga platser på grundval av resultat från ett konstnärligt prov då urval behöver göras till utbildning som leder till konstnärlig examen. Det är ofta samma prov som används för både behörighet och urval.

Utredningen anser att det är angeläget att lärosätena själva får besluta om att krav på godkänt resultat på ett konstnärligt prov ska ställas som särskilt behörighetskrav till utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en konstnärlig examen. Det är också rimligt att det är lärosätena själva som beslutar om hur ett sådant konstnärligt prov ska utformas och hur kravet för godkänt, det vill säga behörighet, ska definieras. Det är lärosätena och de sak-

kunniga som de arbetar tillsammans med som har bäst kännedom om lämpligt innehåll i provet, vilka bedömningskriterier som ska användas och vad som behöver krävas för ett godkänt resultat. Det är dock viktigt att proven och de bedömningar som görs är kvalitetssäkrade och att de bedömningar som görs är tydliga för de sökande. Det är inte minst viktigt att de sökande vet vilka kriterier som används vid bedömningen och var gränsen för godkänt går.

Utredningen anser att det är rimligt att lärosätena får ansöka om tillstånd att använda godkänt resultat på ett konstnärligt prov för utbildningar med en konstnärlig inriktning som inte leder till en konstnärlig examen. Dessa utbildningar är svåra att identifiera och definiera och utredningen anser därför att det är rimligt att UHR i en tillståndsgivningsprocess får bedöma om det för en sådan utbildning ska gå att använda godkänt resultat på ett konstnärligt prov som särskilt behörighetskrav.

Det ska gå att få sin reella kompetens bedömd även för särskild behörighet

Det finns även framöver behov av att kunna få sin reella kompetens bedömd för särskild behörighet. Det behörighetsprov som föreslås i avsnitt 10.2.1 omfattar endast den grundläggande behörigheten och som nämns där ställs krav på särskild behörighet till en majoritet av utbildningarna. Utredningens bedömning är att antalet bedömningar för särskild behörighet inte kommer att minska jämfört med i dag.

Krav på lämplighet för yrket eller för utbildningen bör vara ett särskilt behörighetskrav

Krav för grundläggande behörighet är densamma för all utbildning som ges på grundnivå och som vänder sig till nybörjare. Det finns dock ett par undantag. Det gäller krav på lämplighet för utbildningen för sökande till officersutbildningen och krav på lämplighet för den kommande yrkesutövningen inom den pågående försöksverksamheten med lämplighetsbedömning vid antagning till lärar- och förskollärarutbildning. Krav på lämplighet för yrket och för utbildningen bör dock ligga inom den särskilda behörigheten anser utred-

ningen eftersom kravet gäller den specifika utbildningen. Utredningen föreslår dessutom, vilket framgår ovan, att krav på särskild behörighet även kan vara sådana krav som är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för och inte som i dag bara krav som är helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Utredningen föreslår dock ingen ändring i den delen i förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Frågan om behörighet till utbildning enligt särskilda förordningar bör i stället beredas i egen ordning.

När det gäller krav på lämplighet för yrket vid antagning till lärar- och förskollärarutbildning pågår en försöksverksamhet som nu utvärderas av UHR. UHR ska slutrapportera försöksverksamheten i sin helhet i maj 2018. Tillträdesutredningen tar inte ställning till om lämplighetsbedömning vid antagning till lärar- och förskollärarutbildning bör införas eller inte. Utredningen anser dock att det är viktigt att avvakta UHR:s utvärdering innan något beslut fattas. Ifall beslut om ett införande skulle fattas så småningom, bör godkänt resultat på en lämplighetsbedömning dock, i enlighet med vad som sägs ovan, vara ett särskilt behörighetskrav och inte ett grundläggande.

Högre betygskrav än E bör inte kunna ställas

Utredningen har övervägt om det ska vara möjligt att ställa ett särskilt behörighetskrav som innebär ett högre betygskrav än E/Godkänt, vilket är ett förslag som har framförts till utredningen. Det skulle innebära att det som särskilt behörighetskrav vore möjligt att kräva till exempel lägst betyget C i en viss kurs. Utredningen bedömer att det inte bör gå att ställa sådana krav, utan behörighetskravet bör vara en specifik kurs, som den sökande har lägst betyget E/Godkänt i. Däremot är det viktigt, vilket utredningen påpekat i tidigare avsnitt, att betyget E verkligen speglar de kunskaper och färdigheter som ska uppnås enligt kunskapskraven i gymnasieskolans och vuxenutbildningens styrdokument.

Utredningen bedömer att det skulle vara en felaktig signal att skicka till gymnasieskolan att det betyg som är godkänt där inte räcker för att bli behörig till en högskoleutbildning. Behörighetskrav som innebär högre betyg än E/Godkänt skulle dessutom kunna få oönskade konsekvenser för betygssättningen i gymnasie-

skolan. Krav på ett högre betyg än E, som är godkänt i gymnasieskolan, skulle kunna sätta press på lärare att sätta ett högre betyg än vad en elevs kunskaper motsvarar.

Utredningen bedömer också att det skulle bli problematiskt att utforma behörighetskraven för sökande med betyg från tidigare betygssystem och med olika skalor. Bestämmelserna skulle behöva ta hänsyn till vad betyget C i en kurs motsvarar för en sökande med betyg i skalan IG – G – VG – MVG eller i skalan 1–5 i motsvarande kurs. Detsamma gäller för sökande med utländska betyg. Det skulle också vara svårt att ställa högre betygskrav i ett system för särskild behörighet som utgår från att de förkunskaper som krävs ska vara helt nödvändiga för att en sökande ska kunna tillgodogöra sig en utbildning. En fråga är om det alltid skulle krävas ett högre betyg än E eller bara för vissa kurser eller utbildningar.

Utredningen kan även förutse en stor ökning av antalet personer som skulle ha rätt att läsa in den särskilda behörigheten inom den kommunala vuxenutbildningen, i det här fallet genom att höja betyg i kurser man redan har betyg i.

UKÄ:s analys om lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation11 visar ett tydligt samband mellan betygsgenomsnitt och avhopp och prestationer, vilket också framgår av forskningen på området. Studenter med höga betyg från gymnasieskolan hoppar av högskoleutbildningar i betydligt lägre grad än studenter med låga betyg från gymnasieskolan. Detta är tydligt på de flesta utbildningar som UKÄ har analyserat, men gäller framför allt på ämneslärarutbildningen och civilingenjörsutbildningen. Betygen från gymnasieskolan har också ett starkt samband med studenternas studieprestationer på utbildningarna. Studenterna med de högsta betygen från gymnasieskolan klarar studierna väl på alla utbildningar.

I UKÄ:s analys ingår inte en analys av betygen i de behörighetsgivande kurserna utan i stället avses med förkunskaper det betyggenomsnitt studenterna har. Tillträdesutredningen anser att det vore olyckligt att skapa särskilda tillträdesbestämmelser för lärar- och förskollärarutbildningarna utöver yrkeslärarutbildningen. Att ange ett lägsta betygsmedelvärde för antagning skulle dessutom

11 Lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation, Universitetskanslersämbetet, Statistisk analys 2017-01-23/1.

vara något annat än det system som utredningen föreslår, det vill säga att de särskilda behörighetskraven utgår från kurser i gymnasieskolan eller krav som är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Vilka konsekvenser höjda behörighetskrav skulle få på sikt är också svårt att förutse. UKÄ konstaterar att om man skulle införa en betygsgräns runt medel, som ligger på 14,0, för att kunna antas till en lärarutbildning skulle det få dramatiska konsekvenser för hur många studenter som skulle antas. Samtidigt som behovet av lärare är stort, har en majoritet av nybörjarstudenterna på en lärarutbildning under 15,0 i betygsgenomsnitt. Om det finns behov av höjda behörighetskrav för lärar- och förskollärarutbildningarna, anser utredningen att frågan bör analyseras vidare efter att UHR:s utvärdering av försöksverksamheten med lämplighetsbedömning har genomförts och rapporterats. Det kommer också att föras en diskussion om de särskilda behörighetskraven mellan UHR och lärosätena i samband med att UHR ska fastställa behörighetskraven för lärar- och förskollärarutbildningarna.

10.2.3. Undantag från behörighetsvillkor

Tillträdesutredningens bedömning: Nuvarande bestämmelser

om undantag från behörighetsvillkor bör inte ändras.

Av högskoleförordningen framgår att ett lärosäte får besluta om undantag från något eller några behörighetsvillkor om det finns särskilda skäl (7 kap. 3 §). Det framgår även att lärosätet ska göra undantag från något eller några behörighetsvillkor, om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. I avsnitt 5.5.3 redogörs för hur dessa bestämmelser om undantag tillämpas i dag. Där framgår att de flesta beslut om undantag innebär ett beslut om undantag från grundläggande behörighet. Den sökande blir således inte grundläggande behörig genom beslutet. Bestämmelsen används också för att till exempel göra ett generellt undantag från kraven i svenska för utbildning som ges på engelska. Utredningen bedömer att det även fortsättningsvis finns behov av att kunna göra undantag från behö-

righetsvillkoren. Någon ändring av nuvarande bestämmelser om undantag från behörighetsvillkor föreslås därför inte.

10.2.4. Behörighetskrav för utbildning som leder till yrkeslärarexamen

Tillträdesutredningen anser, till skillnad från ValiWeb i deras skrivelse till utredningen (se avsnitt 4.10.2), att det måste vara upp till respektive lärosäte att besluta om undantag från behörighetskravet i engelska för utbildning som leder till en yrkeslärarexamen. Ett sådant beslut måste utgå från den specifika utbildningens förutsättningar. UHR, som har ett samordningsansvar för validering i samband med antagning till yrkeslärarutbildningen, kan också diskutera med lärosätena de farhågor som ValiWeb lyfter med att vissa grupper av sökande måste läsa in grundläggande behörighet senast den 1 januari 201712. Det är angeläget att presumtiva sökande har kännedom om möjligheterna till undantag och att man kan få sin reella kompetens bedömd. Det är information som finns på antagning.se och på respektive lärosätes webbsidor. Även studie- och yrkesvägledare ska kunna informera om dessa möjligheter.

När det gäller frågan om hur olika yrkesämnen ska definieras för att stämma överens med själva yrkets innehåll, vilket bland annat påverkar föreskrifterna om särskilda behörighetskrav för utbildning som leder till yrkeslärarexamen, anser inte utredningen att det ligger inom utredningens uppdrag att utreda detta. Det är i stället en fråga för UHR och Skolverket.

10.2.5. Konsekvenser för bestämmelserna om behörighet om ämnesbetyg införs i gymnasieskolan

Att hantera ämnesbetyg i tillträdet till högskoleutbildning är inte något nytt utan gjordes innan den kursutformade gymnasieskolan infördes. Om ämnesbetyg på något sätt återinförs i gymnasieskolan och examen från ett högskoleförberedande program behålls oförändrad, ser inte utredningen att det skulle innebära några skillnader för den grundläggande behörigheten för sökande med en examen från ett så-

12 Detta datum har nu skjutits fram till den 1 juli 2020 (antagning.se).

dant program. För sökande med en gymnasieexamen från ett yrkesprogram behöver det framgå vilka krav på ämnena svenska eller svenska som andraspråk och engelska som ställs för att grundläggande behörighet ska uppnås. Kraven behöver också tydliggöras för sökande som har en kombination av ämnen från gymnasieskolan och kurser från den kommunala vuxenutbildningen.

I dag uttrycks den särskilda behörigheten genom kurser från gymnasieskolan. Om det införs en ämnesutformad gymnasieskola skulle den behöva uttryckas på annat sätt, till exempel som kunskaper i ämnen med omfattning i hur många årskurser eller poäng från olika högskoleförberedande program på gymnasieskolan som krävs. Det bör finnas en lista med möjliga behörighetskrav att välja bland för lärosätena även om ämnesbetyg införs. Vad detta innebär inom den kommunala vuxenutbildningen blir en fråga att titta närmare på inom ramen för den utredning som Gymnasieutredningen föreslår i sitt betänkande.13

10.3. Urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå som vänder sig till nybörjare

En av utredningens utgångspunkter är att även om det ska finnas flera vägar in i högskolan och möjligheter till livslångt lärande, är huvudvägen in gymnasieskolan. Det har utredningen tolkat som att de krav på förkunskaper som ställs i sin helhet ska kunna inhämtas via gymnasieutbildning och att flest ska antas på gymnasiebetyg om ett urval behöver göras. Utredningens förslag nedan innebär att betyg och högskoleprov är kvar som generella urvalsinstrument och att lokalt beslutade urvalsgrunder finns kvar som en möjlighet för lärosätena. Utifrån det faktum att det inte behöver göras något urval, eller att urval görs med relativt få sökande, till en majoritet av utbildningarna på grundnivå, ser inte utredningen att det finns behov av ytterligare generella urvalsgrunder i form av till exempel kunskapsprov. Däremot kan det finnas behov av sådana prov inom vissa sektorer, som vårdområdet, men då bör initiativ till att utveckla den typen av prov komma från aktuella sektorer. Det finns också en modell för ett

13SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, s. 768–769.

sådant prov för utbildningar inom vårdområdet, som togs fram av det dåvarande Högskoleverket.14

De exempel på urvalsinstrument utöver betyg som utredningen har sett användas i andra länder och som är generella är ofta inträdesprov. I andra länder tycks det dock snarare vara regel än undantag att lärosätena beslutar om hur urvalet av sökande ska göras, vilket betyder att det inte finns några nationella generella urvalsinstrument utöver betyg/examensprov eller inträdesprov.

10.3.1. Fördelning av platser mellan olika urvalsgrunder

Tillträdesutredningens förslag: Den största urvalsgrunden ska

vara betyg då urval behöver göras. Minst 15 procent av platserna ska fördelas på grundval av resultat på högskoleprovet. Lärosätena ska också kunna välja att fördela platser på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder.

Tillträdesutredningens bedömning: Lärosätena bör fortfa-

rande få göra en annan platsfördelning efter tillstånd från UHR. Lärosäten bör även fortsättningsvis ha möjlighet att besluta om en annan platsfördelning för utbildningar som leder till en konstnärlig examen.

Platsfördelningen blir mer flexibel

Det ska finnas en större flexibilitet för lärosätena att fördela platserna mellan olika urvalsgrunder än vad det gör i dag. Olika förutsättningar gäller för olika utbildningar och lärosätena behöver därför få större möjligheter att anpassa fördelningen av platser mellan olika urvalsgrunder till sina utbildningar. För en del utbildningar är det till exempel betydligt färre sökande i högskoleprovsgruppen än vad det är i betygsgruppen. Dagens bestämmelser tillåter inte lärosätena att fördela färre platser än en tredjedel på grundval av högskoleprovsresultatet utan att de har tillstånd från UHR. Med en

14 Områdesprov – en tredje väg in i högskolan? – Lägesrapport från ett utvecklingsprojekt inom vårdområdet, Högskoleverket, rapport 2007:16 R.

större flexibilitet att fördela platserna kan fördelningen förmodligen göras med en större precision än vad dagens regelverk medger. Det innebär att lärosätena kommer att ha ett större utrymme för att strategiskt diskutera i vilken utsträckning man vill använda olika urvalsinstrument utifrån instrumentens kvalitet och egenskaper, men också utifrån olika grupper av sökande och deras förutsättningar och behov.

Huvudvägen in i högskolan ska vara gymnasieskolan, vilket innebär att flest platser ska fördelas på grundval av betyg. Som vi har redogjort för i kapitel 7 finns det problem med betygssättningen i gymnasieskolan, bland annat i form av brister i likvärdigheten i betygssättningen. Trots dessa problem bedömer utredningen att betygen är det bästa urvalsinstrumentet som finns att tillgå vid urval till högskoleutbildning. Betygen sätts på prestationer som har genomförts under en längre tid och de har den bästa prognosförmågan. Betygen speglar också annat än kunskaper och färdigheter, till exempel uthållighet, kommunikativ och social förmåga samt ansvarstagande. Huvudvägen in i högskolan ska vara gymnasieskolan och därför är det också rimligt att den största enskilda urvalsgrunden är betyg när ett urval behöver göras. Högskolans utbildningar på grundnivå bygger dessutom på gymnasieskolan.

Eftersom det är angeläget med flera vägar in till högskolan ska även en andel av platserna fördelas genom högskoleprovsresultat. Möjligheten till lokalt beslutade urvalsgrunder ska finnas kvar. För utbildningar inom utbildningsområden med högt söktryck, till exempel vård- och det samhällsvetenskapliga (juridik) området, kan det finnas behov av ytterligare urvalsinstrument, men de bör då användas inom ramen för lokalt beslutade urvalsgrunder. Initiativ till det behöver komma från aktuella utbildningsområden.

Utredningen har övervägt hur platserna mellan grupperna ska fördelas. En bestämmelse om fördelning av platser kan utformas på olika sätt:

  • Ingen procentsats anges i högskoleförordningen. Där framgår endast att flest platser ska fördelas på grundval av betyg, att platser också ska fördelas på grundval av resultat på högskoleprovet och att lokalt beslutade urvalsgrunder kan användas.
  • Ingen procentsats anges för betyg, men för högskoleprovet. Det framgår att betyg är huvudvägen. På motsvarande sätt anges att lokalt beslutade urvalsgrunder kan användas.
  • Procentsatser anges för samtliga urvalsgrunder och de pekar tydligt ut betygen som huvudvägen.

Utredningen bedömer att en procentsats för minsta andel platser som ska fördelas på grundval av resultat från högskoleprovet behöver framgå av högskoleförordningen. Om en sådan inte finns, skulle det kunna finnas en risk att lärosäten bara antar sökande i betygsurvalet. Dagens bestämmelser om att minst en tredjedel av platserna ska fördelas i högskoleprovsurvalet är en för stor andel för många utbildningar. Flera lärosäten har också i sina enkätsvar till utredningen framfört att andelen platser som måste fördelas på grundval av högskoleprovsresultat borde minska. Om en lägsta gräns på 15 procent införs skulle det innebära ungefär en halvering av antalet platser som måste tillsättas på grundval av resultat på högskoleprovet jämfört med i dag. Det skulle också innebära att lärosätena skulle ha lättare att styra antalet platser så att det verkligen blir ett reellt urval bland sökande inom högskoleprovsgruppen. En minimigräns på 15 procent skulle fortfarande innebära att ett antal platser fördelas inom högskoleprovsurvalet. För en utbildning med 30 platser innebär en sådan gräns att minst 5 platser avsätts för den gruppen. Eftersom det här är en gräns för minsta andel, kan lärosätena avsätta fler platser för den här gruppen av sökande. Lärosätena kan också, liksom i dag, välja att fördela platser på lokalt beslutade urvalsgrunder. Utredningens förslag innebär att lärosätena beslutar hur stor andel av platserna som ska fördelas till den här urvalsgrunden. Den föreslagna bestämmelsen i högskoleförordningen innebär dock att flest platser ska fördelas på grundval av betyg och minst 15 procent på grundval av resultat på högskoleprovet. Om ett lärosäte skulle vilja fördela maximalt andel platser på lokalt beslutade urvalsgrunder och minsta möjliga andel platser på högskoleprovsresultat, skulle fördelningen med den föreslagna principen för platsfördelning bli 43 procent på betyg, 42 procent på lokalt beslutade urvalsgrunder och 15 procent på högskoleprovsresultat.

Av högskoleförordningen framgår det att UHR får, om det finns särskilda skäl, medge att ett lärosäte vid urval till en viss

utbildning får göra en annan platsfördelning än den som anges i förordningen (7 kap. 15 §). Denna möjlighet bör finnas kvar.

I högskoleförordningen anges också att det vid antagning till en utbilning som leder till en konstnärlig examen får lärosätet fördela samtliga platser på grundval av särskilda prov eventuellt i kombination med andra urvalsgrunder (7 kap. 14 §). Även denna möjlighet bör finnas kvar.

Ett antagande är att betygsgruppen kommer att öka och högskoleprovsgruppen minska med förslaget om en större flexibilitet för lärosätena i platsfördelningen. Det kan få konsekvenser för vilka som antas. Vi vet att kvinnor generellt har högre betyg och män högre resultat på högskoleprovet, vilket skulle kunna innebära att färre män antas om högskoleprovsgruppen minskar. Å andra sidan kommer fler att antas i betygsurvalet, vilket förmodligen kommer att innebära att flera av dem som annars hade antagits i högskoleprovsgruppen antas i betygsgruppen i stället.

10.3.2. Betyg som urvalsgrund

Tillträdesutredningens förslag: Det ska finnas två grupper

inom betygsurvalet: en för betyg och en för omdöme från folkhögskola, behörighetsprovet respektive en validering.

Systemet med meritpoäng och meritpoängskompensation ska avskaffas.

Betyg i kurser som krävs för grundläggande eller särskild behörighet ska användas som komplettering vid merivärderingen. Underkända betyg i andra kurser än sådana som krävs för behörighet och som i efterhand har kompletterats ska få tillgodoräknas som ett E. Intyg enligt förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor och dokumenterat studieresultat från folkhögskola ska ges ett meritvärde som räknas samman med den sökandes betyg. Meritvärdet ska motsvara betyget E i de kurser som intyget eller det dokumenterade studieresultatet styrker särskild behörighet i.

Övriga former av kompletteringar ska inte längre få användas.

Enkelhet och överblickbarhet är viktiga utgångspunkter för betygsurvalet

En viktig utgångspunkt för förslaget om bestämmelserna som rör betygsurvalet har varit att de ska vara enkla och överblickbara. Det är framför allt betygsurvalet som har bidragit till att göra dagens system komplicerat. Bestämmelserna som rör betygsurvalet behöver kunna omfatta alla olika grupper av sökande med betyg utan att olika typer av kompensatoriska bestämmelser behöver införas. Utredningen bedömer att om systemet hålls så enkelt och överblickbart som möjligt i det hänseendet ökar också chansen att det blir mer hållbart över tid.

Antalet betygsgrupper minskas till två

Dagens tillträdessystem innebär att det ofta skapas nya betygsgrupper inom betygsurvalet, till exempel när betygsskalan i gymnasieskolan förändras eller då nya tillträdesbestämmelser införs som gör att alla sökande inte kan konkurrera på samma eller likvärdiga villkor. Det bidrar till att systemet blir mindre överblickbart och transparent. Det leder också ofta till att få eller inga platser genereras för vissa grupper av sökande. Ett sådant system blir inte heller hållbart över tid. Utredningen anser därför att det vore önskvärt att bygga ett system där nya betygsgrupper kan undvikas framöver genom att UHR i stället föreskriver om hur betyg från olika system ska ekvivaleras så att de blir jämförbara.

Utredningen föreslår att antalet grupper inom betygsurvalet minskas till två stycken: en grupp med sökande som har betyg (B) och en grupp med sökande som har ett omdöme från folkhögskolan, från behörighetsprovet eller från en valideringsprocess i samband med prövning av grundläggande behörighet (O). Den nuvarande betygsgruppen BII, det vill säga gruppen för sökande med betyg som i efterhand har kompletterats för behörighet eller för att höja meritvärdet, tas bort. De som har behörighetskompletterat, det vill säga kompletterat sina betyg för att uppnå kraven på grundläggande eller särskild behörighet, föreslås i stället konkurrera i betygsgruppen tillsammans med sökande med betyg direkt från gymnasieskolan eller motsvarande utbildning och sökande med utländska betyg. I den gruppen ingår även sökande som har blivit behöriga genom betyg i

kombination med intyg från behörighetsgivande förutbildning eller i kombination med dokumenterat studieresultat från folkhögskola. När det gäller kompletteringar av betyg som bara höjer meritvärdet, får de inte längre användas i urvalet, se utredningens förslag och skäl i avsnitten Betyg som har kompletterats i syfte att höja meritvärdet får inte

längre användas i urvalet, med undantag från en höjning från ett underkänt till ett godkänt betyg och Betyg som har kompletterats i syfte att uppnå behörighetskraven får användas i urvalet.

Den nuvarande gruppen för folkhögskoleomdöme föreslås finnas kvar inom betygsurvalet. Omdöme från folkhögskolan är inte ett betyg utan ett sammanfattande omdöme om elevens studieförmåga och det går inte att jämföra med betyg. Omdömet ges mellan 1 och 4, med totalt 7 steg och är ett sammanfattande omdöme om en persons studieförmåga. Ett alternativ hade varit att föreslå att folkhögskolan skulle ändra sin betygssättning och i stället sätta betyg på samma sätt som man gör inom gymnasieskolan. Genom kontakter med Folkbildningsrådet har utredningen förstått att detta inte är förenligt med folkhögskolornas ideologi och sätt att bedriva utbildningen.

Utredningen föreslår att gruppen med omdöme utökas till att även omfatta de sökande som har fått ett meritvärde från en valideringsprocess i samband med prövning av grundläggande behörighet och med sökande som har fått ett meritvärde från behörighetsprovet. Inte heller de meritvärdena kommer att kunna vara jämförbara med betygen från gymnasieskolan. I stället bör de vara omdömen med en motsvarande skala som omdömet från folkhögskolan. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.1 att UHR ska få i uppdrag att ansvara för en försöksverksamhet med det föreslagna behörighetsprovet. I det uppdraget bör det ingå att utreda hur provet också ska kunna ge ett meritvärde så att det går att använda i urvalet och blir jämfört med den skala som folkhögskolans omdöme följer.

Platser mellan betygsgruppen och omdömesgruppen ska även framöver fördelas utifrån antalet behöriga sökande. Det betyder att gruppen med omdöme totalt kommer att generera fler platser än vad den nuvarande folkhögskolegruppen gör.

Betyg som har kompletterats i efterhand

Utredningen har gjort olika överväganden när det gäller hur betyg som i efterhand har kompletterats ska hanteras i urvalet till högskoleutbildning framöver. Det enklaste för systemet i sin helhet vore att bara tillåta det betygsgenomsnitt som den sökande fick i gymnasieskolan. Så gör också många andra länder. Det skulle emellertid få oönskade konsekvenser för dem som inte har behörighet till en utbildning som han eller hon vill söka längre fram i livet och också gå emot idén om det livslånga lärandet. Detta behöver dock vägas mot att elever kan komma att välja program på gymnasieskolan som inte har lika mycket avancerade kurser som andra för att maximera sina meriter därifrån och i efterhand läsa in de kurser som fattas inom den kommunala vuxenutbildningen. När det gäller möjligheten att i efterhand komplettera betyg för att höja meritvärdet, behöver det också ställas i relation till om dessa sökande ska kunna ta platser från sökande som har betyg direkt från gymnasieskolan.

Det förslag som utredningen lämnar är ett försök att väga dessa olika faktorer mot varandra. Utredningen är medveten om att förslagen får olika konsekvenser, men det är också mycket svårt att förutse hur unga människor kommer att agera. Utredningen anser därför att det är viktigt att utvärdera hur de nya bestämmelserna slår och om de får oönskade konsekvenser.

Betyg som har kompletterats i syfte att höja meritvärdet får inte längre användas i urvalet, med undantag från en höjning från ett underkänt till ett godkänt betyg

Huvudvägen in i högskolan är, som har nämnts tidigare, gymnasieskolan och det ska också löna sig att plugga där. Det är en av de viktigaste signalerna att skicka till gymnasieelever anser utredningen. Utredningen anser bland annat därför att betyg som i efterhand har kompletterats i syfte att höja meritvärdet inte längre ska få användas i urvalet till högskolan.

Det finns flera skäl till att utredningen har gjort denna bedömning. Enligt utredningens förslag ovan ska det finnas en betygsgrupp. I dag har vi bestämmelser om meritvärdering inom betygsurvalet som innebär att sökande som har gjort en prövning inom den kommunala vuxenutbildningen för att höja sitt meritvärde genom att

byta ut ett betyg i en kurs som ingår i den sökandes program i gymnasieskolan mot ett högre betyg i samma eller likvärdig kurs, får konkurrera i en särskild betygsgrupp, med ett mindre antal platser. Detsamma gäller för sökande som har kompletterat med betyg som krävs för att få meritpoäng och för sökande med betyg i nya kurser som höjer meritvärdet. Ett alternativ till att ta bort möjligheten att använda de högre kompletterade betygen, hade varit att låta dessa sökande konkurrera i samma grupp som sökande med betyg direkt från gymnasieskolan. Utredningen anser dock att personer som i efterhand har höjt sitt betyg inte bör kunna gå före en person som har betyg direkt från gymnasieskolan i urvalet. Huvudvägen är gymnasieskolan och prestationerna där bör premieras. Möjligheten att komplettera för ett högre betyg bidrar också till att höja meritvärdet generellt och gör att fler sökande med höga meritvärden inte kommer in på attraktiva utbildningar. Det är i dag få som har A i alla ämnen i sitt betyg från gymnasieskolan, sammanlagt 148 stycken av avgångseleverna våren 2016. Samtidigt krävs det högsta meritvärde till några utbildningar där det också kvarstår reserver med högsta meritvärde.

En person som redan har ett godkänt betyg i en kurs, får inte gå om den kursen inom den kommunala vuxenutbildningen utan får genomgå en prövning. En prövning innebär att du själv förbereder dig för att gå upp på en prövning. Att läsa in en kurs på egen hand kan betyda att en del personer har stöd hemifrån eller kan betala för privatlektioner, medan andra inte har den möjligheten. Skolorna kan ta ut en avgift på högst 500 kronor av en person som vill gå upp för prövning, vilket de flesta också gör. Det finns inte heller några begränsningar i antalet gånger en person kan genomföra en prövning i en kurs. Både sådant som innebär olika former av stöd och som kostar pengar är negativt för den breddade rekryteringen. Som vi pekar på i kapitel 7 finns det också tidigare studier som visar att betyg som i efterhand har höjts har ett sämre prognosvärde än betyg direkt från gymnasieskolan. Att komplettera betygen i efterhand bidrar också till en förlängd studietid. Att ta bort den här typen av kompletteringar och låta alla med betyg konkurrera i samma grupp gör systemet enklare, mer transparent och rättvist.

Utredningen anser dock att det finns ett undantag till när en utbyteskomplettering ska få användas i urvalet. Det är när underkända betyg har höjts till ett godkänt betyg. Det är rimligt att man i

efterhand har möjlighet att kunna höja betyg från ett underkänt betyg och också få tillgodoräkna det i urvalet till högskolan. Utredningen bedömer dock att det skulle kunna få negativa konsekvenser i form av taktiska val om betyg på hela betygsskalan skulle få tillgodoräknas, så därför föreslår utredningen att endast E ska få tillgodoräknas i sådana fall.

Att kunna byta ut ett betyg i en kurs mot ett högre betyg i samma eller likvärdig kurs är i dag en möjlighet som inte omfattar alla sökande. Sökande med utländska betyg har inte den möjligheten utan de kan i stället lägga till betyg i nya kurser som höjer meritvärdet, det vill säga tilläggskomplettera, inom ramar som UHR har fastställt. Dessa betyg viktas med 1,2 i meritvärderingen. Det här är en form av kompensatorisk åtgärd som utredningen anser ska tas bort, vilket också talar för att det inte längre ska vara möjligt att i urvalet använda sig av betyg som har ersatt ett lägre betyg.

Det som i dag går under benämningen meritpoängskomplettering kommer automatiskt att försvinna då meritpoängssystemet avskaffas. När det gäller bestämmelser om det som i dag benämns tillläggskompletteringar, det vill säga att sökande i efterhand har kompletterat med betyg i en eller flera kurser eller ämnen som inte ingår i slut- eller avgångsbetyget, bör inte de heller få användas i urvalet. Tilläggskomplettering gäller för sökande med svenska gymnasiebetyg som före den 1 januari 2010 uppfyllde kraven för grundläggande behörighet. För att förenkla urvalssystemet ska tilläggskomplettering inte längre vara möjligt att beakta vid meritvärderingen för den grupp av sökande som tilläggskomplettering är möjlig för i dag. I stället ska det följa av UHR:s föreskrifter hur betyg från olika system ska bedömas så att de blir jämförbara med nuvarande betyg.

Sökande som av olika anledningar har fått betyg som inte räcker till för att konkurrera om platser på den eller de utbildningar som man tänker söka har också en möjlighet att skriva högskoleprovet som en andra chans, det vill säga betyg som inte räcker till behöver inte betyda att man inte har någon chans att kunna antas. Om lärosätena i högre grad än i dag använder sig av lokalt beslutade urvalsgrunder i framtiden kommer det att innebära att det finns ytterligare chanser att konkurrera om en plats.

Betyg som har kompletterats i syfte att uppnå behörighetskraven får användas i urvalet

Att kunna läsa in kurser inom den kommunala vuxenutbildningen för att uppfylla kraven på behörighet till en högskoleutbildning är en viktig del i det livslånga lärandet. Utredningen föreslår därför att betyg som i efterhand har kompletterats för grundläggande och särskild behörighet även i fortsättningen ska få användas i urvalet och att dessa sökande ska konkurrera om platser med sökande som har betyg direkt från gymnasieskolan. Rätten att läsa in grundläggande och särskild behörighet inom den kommunala vuxenutbildningen har också nyligen stärkts genom ett beslut i riksdagen.

Utredningens förslag innebär att en sökande får byta ut ett underkänt betyg (F) i en kurs som krävs för grundläggande eller särskild behörighet och som ingår i den sökandens gymnasieprogram, till ett godkänt betyg. Detta betyg ska räknas med i den sökandes meritvärde. Betyg i kurser som inte ingår i den sökandens gymnasieprogram och som krävs för behörighet till den sökta utbildningen, ska också räknas med i meritvärdet.

Utredningen föreslår vidare att de som har blivit behöriga på betyg från gymnasieskolan eller den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå i kombination med intyg enligt förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor eller i kombination med dokumenterat studieresultat från folkhögskola ska konkurrera i samma grupp som de med betyg. Intyg från behörighetsgivande förutbildning och dokumenterat studieresultat från folkhögskola föreslås i fortsättningen ges ett meritvärde, till skillnad från i dag, som räknas samman med den sökandes betyg. Meritvärdet föreslås motsvara betyget E i de kurser som intyget eller det dokumenterade studieresultatet styrker särskild behörighet i. Skälen för utredningens förslag att intyg från behörighetsgivande förutbildning eller dokumenterat studieresultat från folkhögskola ska ges ett meritvärde och räknas samman med de sökandes betyg, är att det annars skulle skapas incitament som kan leda till att elever skaffar särskild behörighet till vissa utbildningar genom den behörighetsgivande förutbildningen eller folkhögskola i stället för inom gymnasieskolan.

Utredningens förslag skulle kunna leda till olika taktiska val på gymnasieskolan för att maximera meritvärdet. Ett alternativ hade

varit att behålla den särskilda urvalsgruppen för de som har kompletterat sina betyg för att uppfylla kraven på behörighet. Utredningen bedömer att det är ett sämre alternativ. Det skulle bland annat innebära att det skulle bli svårare för den här gruppen att kunna antas eftersom få platser skulle tilldelas den mindre kompletteringsgruppen. Det skulle också gå emot syftet med att i efter hand kunna komplettera för behörighet, det vill säga att det är en viktig del i det livslånga lärandet.

Meritpoängen avskaffas

Utredningen föreslår att meritpoäng, och därmed också meritpoängskompensation, avskaffas för alla sökande till högskolan från och med antagningen till höstterminen 2022. Det är angeläget att bestämmelserna om meritpoäng avskaffas med framförhållning så att de elever som har gjort val i gymnasieskolan utifrån dessa bestämmelser har möjlighet att söka till en utbildning så länge de nuvarande bestämmelserna gäller. Utredningen anser att det inte är tillträdesbestämmelserna till högskolan som ska åtgärda problem med att elever inte läser kurser i matematik och språk på en mer avancerad nivå. Bestämmelserna om meritpoäng innebär inte någon garanti för att alla elever läser meritkurser och alla elever har inte heller planer på att läsa vidare på högskolan. Elever på olika program har också olika möjligheter att välja kurser som ger meritpoäng. Om kunskaper från de aktuella kurserna är förkunskaper som är helt nödvändiga för att studenterna ska kunna tillgodogöra sig en utbildning, anser utredningen att de i stället ska ställas som särskilda behörighetskrav.

Förändringarna i bestämmelserna om meritpoäng sedan de infördes, har genomförts i syfte att sökande med betyg från olika tidsperioder i den svenska gymnasieskolan respektive med utländska betyg skulle kunna inkluderas. Därför gäller också ett antal olika bestämmelser för meritpoäng beroende på när betygen från den svenska gymnasieskolan är utfärdade respektive för utländska betyg. Alla sökande med betyg har inte heller samma möjlighet att uppnå högsta meritvärde, eftersom meritpoängskompensationen är ett skattat värde som inte går att påverka för den sökande. Bestämmelserna om meritpoäng har bidragit till komplexiteten och oöverskådligheten i det nuvarande systemet.

Betygen från gymnasieskolan har, som vi sett tidigare, den bästa förmågan att förutsäga studieframgång i högskolan av de urvalsinstrument som används. Men betygens prognoskraft ligger till stor del i de prestationer som ligger bakom en höjning av betyget ett eller flera steg på betygsskalan. Meritpoängen ger stor utdelning i form av poäng till meritvärdet, men ger inte motsvarande information om förväntade studieprestationer som en höjning av betyget ger, eftersom det räcker med godkänt betyg i en meritkurs. Det går därför inte att säga om det är de med bäst förutsättningar att framgångsrikt genomföra utbildningen som antas.

Som visas i kapitel 4 är det en stor andel av eleverna i gymnasieskolan som läser meritkurser och det är också stora andelar av de sökande och antagna som har maximalt antal meritpoäng. Det är tydligt inte minst för de utbildningar där det råder hög konkurrens om platserna. På så sätt har bestämmelserna om meritpoäng fått avsedd effekt. Ett avskaffande av meritpoäng leder förmodligen till att färre elever kommer att läsa mer fördjupande kurser i matematik, moderna språk och engelska i gymnasieskolan om dessa kurser även framöver är valbara. Samtidigt är utrymmet för att i stället läsa vad som kan anses vara lättare kurser mindre i dagens gymnasieskola jämfört med hur det var vid tidpunkten för meritpoängens införande.

Att vi i Sverige kan fler främmande språk än engelska är viktigt. Moderna språk skiljer sig från alla andra ämnen i grundskolan genom att de inte är obligatoriska. I gymnasieskolan är det obligatoriskt på fyra program att läsa en eller två kurser i moderna språk. När det gäller matematik och engelska, läser alla elever i gymnasieskolan minst en kurs matematik och minst två kurser i engelska om de går ett högskoleförberedande program och minst en kurs om de går ett yrkesprogram. Matematik 1 och engelska 5 och 6 ingår i den grundläggande behörigheten till högskolan. Till högskoleutbildningar med inriktning mot naturvetenskap och teknik ställs också krav på matematik 3 eller 4. I utredningens kontakter med Skolverket har det framkommit att det är särskilt bekymmersamt för ämnet moderna språk om meritpoängen avskaffas.

Om regeringen anser att det är viktigt att unga människor lär sig moderna språk, behövs andra åtgärder än meritpoäng för att fler elever i gymnasieskolan, och även i grundskolan, ska läsa moderna språk. I grundskolan kan moderna språk göras obligatoriskt. Hur språken ska hanteras i gymnasieskolan behöver utredas vidare. Gym-

nasieutredningen föreslår i sitt betänkande att Skolverket ska ges ett förberedande uppdrag att anpassa ämnesplaner och programstrukturer inför ett eventuellt införande av ämnesbetyg. Gymnasieutredningen konstaterar också att översynen kan behöva ta hänsyn till vilka ämnen som i högre grad bör ingå som obligatoriska i de nationella programmen vid en eventuell förändring av systemet med meritpoäng.15Tillträdesutredningen föreslår att det ska ingå i Skolverkets uppdrag att se över hur man kan få fler elever att läsa ämnet moderna språk i gymnasieskolan. Tillträdesutredningen kan se en risk med att betydligt färre elever kommer att läsa språk, vilket i förlängningen betyder en lägre kunskapsnivå nationellt, om inget görs.

Om färre elever läser mer avancerade kurser i matematik, framför allt matematik 5, och i engelska, det vill säga engelska 7, kan det innebära att lärosätena får studenter som är sämre förberedda. Det gäller kanske framför allt civilingenjörsutbildningarna, där det särskilda behörighetskravet är matematik 4, men där en stor andel av studenterna har läst matematik 5. Om färre elever läser matematik 5 framöver skulle det kunna leda till att lärosätena i stället vill höja det särskilda behörighetskravet i matematik. Men då måste det också vara ett helt nödvändigt krav för att studenterna ska kunna tillgodogöra sig utbildningen, vilket det inte är i dag. Detta är ställningstaganden som UHR behöver göra tillsammans med lärosätena och Skolverket då de särskilda behörighetskraven ska tas fram för utbildning som leder till en yrkesexamen.

Att färre elever kommer att läsa kurser som har gett meritpoäng påverkar gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Vissa kurser eller ämnen kan bli så små att de inte längre går att anordna, samtidigt som andra kurser kan komma att efterfrågas i högre grad. Det får konsekvenser för skolornas organisation och bemanning. Ett mer utvecklat resonemang kring detta finns i kapitel 12 om konsekvenser av förslaget. Den kommunala vuxenutbildningen påverkas förmodligen i lägre grad eftersom elever inte har rätt att läsa in meritkurser där.

Om meritpoängen inte längre är styrande för elevernas val, innebär det att det inte kommer att vara lika viktigt att välja program i gymnasieskolan för att kunna maximera meritpoängen. Det kommer

15SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, s. 776.

också att finnas ett större utrymme för eleverna att efterfråga kurser inom det individuella valet utifrån intresse och motivation.

Skälet till att utredningen inte föreslår några övergångsbestämmelser utan att ett avskaffande av meritpoäng ska gälla alla sökande till högskolan från och med en viss antagning, är att förenkla. Övergångsbestämmelser skulle innebära att komplexiteten i systemet i hög grad skulle finnas kvar. Utredningen har övervägt att föreslå någon slags kompensation för de sökande som har betyg från den svenska gymnasieskolan utfärdade under den period då bestämmelserna om meritpoäng har gällt. Det vill säga, för de som har gjort val i gymnasieskolan för att kunna få meritpoäng när de söker till högskoleutbildning. Det finns som vi har sett starka skäl att anta att bestämmelserna om meritpoäng har varit styrande för eleverna under den här perioden. Under en lång tid framöver kommer det därför att finnas sökande till högskolan som har gjort val i gymnasieskolan för att få meritpoäng. Det kan ha bidragit till att de har fått ett lägre betyg än vad de hade fått om de hade valt kurser utifrån intresse och motivation. Men om en kompensation endast ska ges till den här gruppen av sökande behöver det vara en kompensation som är rimlig och inte överkompenserar. Det får inte leda till att andra grupper kan hävda att det är orättvist och att även de behöver bli kompenserade på något sätt. Det måste upplevas som en rimlig och rättvis åtgärd. Det riskerar att skapa ett system som återigen blir oöverblickbart och komplicerat och utredningen har därför valt att inte föreslå någon sådan kompensation. Därför är det också angeläget att meritpoängssystemet avskaffas med framförhållning så att de elever som har gjort sina val efter de nuvarande bestämmelserna har tillfälle att söka till högskolan med nu gällande bestämmelser.

Utredningen har övervägt att sökande ska få räkna bort betyg i meritvärderingen

I dag räknas alla betyg i de kurser som ingår i den sökandes program från gymnasieskolan vid meritvärderingen av betyg i samband med antagningen till högskolan. Som nämnts ovan finns det brister i betygssättningen i gymnasieskolan. Under en treårsperiod kan också mycket hända i en tonårings liv. Saker som kan påverka prestationerna i skolan negativt och bidra till att man får ett lägre betyg än vad man annars skulle ha fått. Ett förslag om att inte alla kursbetyg räknas i meritvärderingen skulle i någon mån kunna mildra konsekvenserna av detta och också minska betygsstressen. Ytterligare ett skäl till en sådan bestämmelse skulle vara utredningens förslag om att systemet med meritpoäng avskaffas. Ett sådant här förslag skulle delvis kunna kompensera för val sökande har gjort i gymnasieskolan utifrån bestämmelserna om meritpoäng och elever skulle även i fortsättningen kunna våga välja mer avancerade kurser och riskera ett lite sämre betyg.

Samtidigt ser utredningen flera problem med en bestämmelse om att få räkna bort kursbetyg. Det är en åtgärd som relativt enkelt går att genomföra för sökande som har betyg från den svenska kursutformade gymnasieskolan. Men en lösning behöver också finnas för sökande med äldre ämnesbetyg från den svenska gymnasieskolan och för sökande med utländska betyg så att de inte missgynnas i urvalet som baseras på betyg. Det riskerar att leda till samma komplexa regelverk som det vi har för meritpoäng och meritpoängskompensation. Om vi inte hittar lösningar som kompenserar sökande med utländska betyg riskerar vi att Sverige bryter både mot EU-rätten och mot den nordiska överenskommelsen om tillträde. Någon slags borträkningskompensation skulle behövas för sökande med andra betyg än kursbetyg från den svenska gymnasieskolan.

Det är rimligt att tro att det framöver kommer att införas ett nytt system med ämnesbetyg i den svenska gymnasieskolan. Enligt Gymnasieutredningens förslag skulle en lämplig tidpunkt för införandet av ämnesbetyg vara läsåret 2020/21. Enligt den tidsplan som finns i kapitel 11 om genomförandet av ett nytt tillträdessystem i det här betänkandet, skulle nya tillträdesbestämmelser börja gälla från och med antagningen till höstterminen 2022 och vara kända för de

elever som påbörjar gymnasieskolan höstterminen 2019. Även om en bestämmelse om att få räkna bort betyg också skulle omfatta tidigare elever med kursbetyg från gymnasieskolan så skulle det endast bli en årskull gymnasieelever som bestämmelsen skulle få en reell effekt för under gymnasietiden. För alla andra skulle det bli en slags retroaktiv kompensation för betygssättningen i gymnasieskolan, vilket utredningen inte anser vara tillträdesbestämmelsernas uppgift. Vid ett eventuellt införande av ämnesbetyg skulle bestämmelsen behöva anpassas till det.

Om kursbetyg skulle få räknas bort i meritvärderingen skulle det automatiskt innebära att sökandes meritvärden i betygsurvalet höjs. Det gäller dock inte för de sökande som har högsta betyg i alla kurser. Till de mest konkurrensutsatta utbildningarna skulle det innebära att fler med högsta meritvärde jämfört med i dag skulle kvarstå som reserver och inte kunna antas, trots att de har högsta meritvärde. Vi skulle riskera att åter få en diskussion om 20,00-problematiken som vi hade i slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. Högsta meritvärde skulle dessutom krävas för fler utbildningar än i dag. Till exempel skulle det för alla läkar-, tandläkar- och psykologprogram och för hälften av juristprogrammen krävas högsta meritvärde.16En sådan åtgärd skulle framför allt drabba dem som har högsta meritvärde i form av högsta betyg i alla kurser eftersom de skulle behöva konkurrera med ännu fler sökande med högsta meritvärde, men som inte har högsta betyg i alla kurser. Att fler får likvärdiga meriter i urvalet innebär att fler måste särskiljas på lämpligt sätt och kraven blir då också större på det skiljekriterium som används och dess legitimitet bland sökande och lärosäten.

Ytterligare en svårighet med en sådan här bestämmelse är att avgöra hur många kurser eller vilken poängomfattning som skulle få räknas bort. Detsamma gäller om det bör finnas några restriktioner i vilken typ av kurser som skulle kunna räknas bort.

En bestämmelse om att få räkna bort kursbetyg skulle sålunda innebära att nya komplexiteter byggs in i systemet, vilket gör att utredningen väljer att inte lägga ett sådant förslag. Att kunna räkna bort betyg skulle dessutom delvis vara en åtgärd för att kompensera för eventuella orättvisor i betygssättningen i gymnasieskolan. Det

16 Det här är baserat på en beräkning som utredningen har gjort utifrån befintlig statistik och som utgår från att alla sökande har 2,5 meritpoäng i sitt nuvarande meritvärde.

går också emot en av utredningens utgångspunkter – att tillträdesbestämmelserna ska lösa tillträdet till högskolan.

10.3.3. Högskoleprovet

Tillträdesutredningens förslag: En åldersgräns för att få skriva

högskoleprovet ska införas. Åldersgränsen innebär att en person måste fylla 19 år senast under det kalenderår då provet genomförs för att kunna delta. Om det finns särskilda skäl ska även en yngre person få skriva provet. UHR ska få meddela föreskrifter om vad som är särskilda skäl.

Inom provurvalet ska viktade provresultat få användas inom vissa givna ramar av UHR. Vid urval ska resultat från det prov som den sökande har bäst sammanlagt resultat på användas.

Giltighetstiden för ett högskoleprovsresultat ska kortas från fem till tre år. En person ska bara få skriva ytterligare två högskoleprov under ett provs giltighetstid.

Högskoleprovet ska vara ett generellt urvalsinstrument även framöver

I dag finns två generella urvalsinstrument: betygen och högskoleprovet. Betygen har den bästa prognosförmågan att förutsäga studieframgång i högskolan, även om betygssättningen har sina problem med bland annat brister i likvärdighet. Högskoleprovet är ifrågasatt av flera lärosäten och en del av forskarna på området, det har en sämre prognosförmåga än betygen och det är också en omfattande och kostsam hantering av provet i samband med genomförandet. Högskoleprovet bidrar till den sociala snedrekryteringen bland annat genom möjligheten till upprepat provtagande. Utredningen bedömer ändå att högskoleprovet fyller en roll i tillträdessystemet. Att helt ta bort provet eller att begränsa det till en särskild grupp av sökande, skulle med utredningens utgångspunkt om flera vägar in innebära att något annat generellt urvalsinstrument skulle behöva utvecklas. Det bedömer vi inte som en önskvärd utveckling. Högskoleprovet ska därför finnas kvar som ett generellt urvalsinstrument, men med en mer begränsad roll än i dag. Ett sätt att begränsa rollen är att minska

den andel av platserna som måste fördelas på grundval av högskoleprovsresultat, vilket vi har föreslagit i avsnitt 10.3.1. En annan begränsning är att införa en bestämmelse om att provet får skrivas först vid en viss ålder (se nedan).

Utredningen anser dock att högskoleprovet behöver utvecklas. En mycket önskvärd utveckling vore att provgenomförandet digitaliseras. Det skulle ge större möjligheter att utveckla provinnehållet och det medför också en minskad manuell hantering av provfrågor och svar. Det i sin tur borde minska risken för fusk och öka effektiviteten i genomförandet. Utredningen är medveten om att det kan innebära att andra frågor och utmaningar måste hanteras, men ser ändå att det egentligen är den enda möjligheten att gå vidare med högskoleprovet. För att möjliggöra en digitalisering av högskoleprovet behöver det också tänkas nytt kring antal provtillfällen och var provet ska kunna genomföras. Som nämns i avsnitt 10.2.1 om digitalisering av det föreslagna behörighetsprovet, bör utvecklingen av det provet också kunna ge värdefulla erfarenheter för den fortsatta utvecklingen av högskoleprovet.

En åldersgräns på 19 år för att få skriva högskoleprovet införs

I dag skrivs högskoleprovet av en stor grupp elever som går andra året i gymnasieskolan eller på höstterminen under det sista året. Trenden är att provdeltagarna blir allt yngre. Utredningen anser inte att det är ett effektivt sätt att använda högskoleprovet på. Högskoleprovet har ett syfte – att användas i urvalet vid antagning till högskoleutbildning, och provet bör kopplas tydligare till det syftet än i dag. Det är en viktig signal till gymnasieelever att studierna i gymnasieskolan ska prioriteras så länge man går där och därefter kan högskoleprovet, som en andra chans, skrivas. Samtidigt är det viktigt att det finns flera urvalsgrunder även för dem som kommer direkt från gymnasieskolan. Utredningen anser inte att det är möjligt att utveckla andra generella urvalsinstrument som inte skulle få samma roll som högskoleprovet har i dag. Då skulle det ändå behöva finnas en restriktion av vem som får söka genom den urvalsgrunden. Det bör därför vara möjligt att skriva högskoleprovet även under gymnasietiden, men först under sista terminen. Det sänder felaktiga signaler om elever redan tidigt under sin gym-

nasieutbildning vet att de med mycket stor sannolikhet kommer in på de utbildningar de tänker söka.

En nedre åldersgräns på 19 år (under aktuellt kalenderår) för att få skriva högskoleprovet bör införas. Det behöver dock finnas möjlighet att göra undantag från denna åldersgräns om det finns särskilda skäl, framför allt för de ungdomar som har börjat skolan tidigare och som är 17 eller 18 år när de går sista terminen i gymnasieskolan. Utredningen förslår att UHR ska få meddela närmare föreskrifter om vad som är särskilda skäl.

Utredningen har också övervägt högre åldersgränser än 19 år och att koppla provet till en viss behörighetsgrund. Eftersom en utgångspunkt för utredningen är att det ska finnas flera vägar in i högskolan, har vi inte sett det som ett önskvärt alternativ. Att sätta en högre åldersgräns är dessutom svårare att motivera eftersom det stänger ute en stor grupp presumtiva sökande från möjligheten att göra provet och att använda det i urvalet. Egentligen är det rimligt att högskoleprovet ska få skrivas först efter gymnasieskolan, men utredningen har bedömt att möjligheten att skriva provet i mars eller april det år man tar examen från gymnasieskolan, inte påverkar studierna negativt. Att sätta en nedre gräns på 19 år, med möjlighet till undantag, utestänger inte någon från att använda ett högskoleprovsresultat i antagningen till högskolan då ett urval behöver göras. Det ger fortfarande en möjlighet att konkurrera i minst två urvalsgrupper.

Det kan däremot finnas en risk att unga personer antingen skjuter upp sin ansökan till högskolan eller att antagningen av dem fördröjs då den föreslagna åldersgränsen innebär att de inte får skriva högskoleprovet förrän de går sista terminen i gymnasieskolan. I dag kan man ha skrivit högskoleprovet flera gånger och ha ett konkurrenskraftigt resultat även om man söker en högskoleutbildning direkt efter gymnasieskolan. Om man får skriva högskoleprovet först sista terminen kan det innebära att man väljer att skriva provet ytterligare en eller två gånger innan man söker en utbildning eller att man inte antas på sitt första högskoleprovsresultat. Uppgifter från Umeå universitet visar att 55 procent av de 19-åringar som skrev provet våren 2016 hade skrivit provet en, två eller tre gånger tidigare under perioden hösten 2015, våren 2015 och hösten 2014. 35 procent hade skrivit provet en gång tidigare under den aktuella perioden. Utredningen bedömer ändå, utifrån de skäl som

anges ovan, att det är motiverat att sätta en åldersgräns på 19 år för att få skriva högskoleprovet.

Beslut av ett lärosäte eller UHR i frågor om högskoleprovet är inte överklagbara (12 kap.4 och 6 §§högskoleförordningen). Att utredningen nu föreslår en åldersgräns för att få skriva provet innebär inte enligt utredningen att det finns behov av att införa en rätt att överklaga.

Viktade högskoleprovsresultat används i provurvalet

I syfte att förbättra högskoleprovets prognosförmåga, bör viktade högskoleprovsresultat användas inom ramen för provurvalet. Studier som Umeå universitet har genomfört indikerar att prognosförmågan förbättras något vid viktning, vilket framgår av avsnitt 4.5.4. Genom en viktning kan lärosätena även tydliggöra för de sökande vilka färdigheter som är särskilt angelägna för den sökta utbildningen. Det har ett viktigt signalvärde. Det regelverk som finns för närvarande ger dock inte utrymme att utnyttja viktningen och därför föreslår utredningen en ändring i högskoleförordningen.

Även när det gäller högskoleprovet behöver lärosätena kunna utgå från de specifika utbildningarnas förutsättningar och behov på ett bättre sätt än i dag. Vi vet att högskoleprovet inte är ett bra urvalsinstrument för vissa utbildningar, men genom en viktning kan prognosförmågan förmodligen förbättras. Utredningen bedömer att UHR bör föreskriva om vilka viktningar som ska kunna användas. Det är viktigt för överskådligheten för de sökande och för provets kvalitet. En av viktningarna bör vara 50–50, det vill säga att provets båda delar viktas lika tungt. Utöver det bör det finnas en viktning åt varje håll. Den bör inte vara för nära 50–50, men inte heller ha för stor tyngd åt något håll. Som utredningen ser det finns tre alternativ: 80– 20, 70–30 eller 75–25 åt respektive del. Utredningens bedömning är att provet, utöver en viktning på 50–50 även bör gå att vikta 75–25 respektive 25–75. Utifrån de simuleringar som UHR har gjort bör sådana viktningar kunna få effekt i antagningen samtidigt som båda delarna räknas.

UHR har i sin rapport om viktning17 lyft farhågor om att provets kvalitet skulle kunna påverkas negativt om provdelarna viktas olika. En viktning skulle enligt myndigheten kunna innebära att provdeltagare inte anstränger sig på samma sätt genom hela provet om de vet att en del viktas ner eller inte används alls. Utredningen bedömer att det skulle kunna hända om det fanns ett alternativ där lärosätena kunde välja bort en del helt och hållet och om det blev relativt vanligt. Så länge hela provet ingår i resultatet har utredningen svårt att se att provdeltagare skulle anstränga sig mindre på den del som viktas lättare. En provdeltagare är förmodligen angelägen om att skriva ett så bra resultat som möjligt för att öka chanserna att kunna konkurrera om platser. Det kan också vara så att provdeltagaren avser att söka olika utbildningar där delarna ges olika viktning. Men för att inte riskera att någon del väljs bort, föreslår utredningen att provets delar som ger resultat också måste ges ett värde vid viktningen. Det här är en aspekt av högskoleprovet som bör följas upp framöver, så att det inte får negativa konsekvenser för normeringen och jämförbarheten.

Giltighetstiden för ett högskoleprovsresultat ändras till tre år och antalet provtillfällen för den enskilde regleras till tre stycken

Utredningen bedömer att dagens giltighetstid på fem år för ett högskoleprovsresultat är mycket generös. En persons kunskaper och färdigheter får antas förändras under en sådan lång tid. Giltighetstiden bör därför förkortas och utredningen bedömer att en giltighetstid på tre år är rimlig. Under den tiden har en person som läser för att få ut en generell examen på grundnivå normalt sett möjlighet att använda samma högskoleprovsresultat under hela utbildningsperioden då han eller hon söker kurser.

Det nuvarande regelverket tillåter att en person skriver högskoleprovet ett obegränsat antal tillfällen. Studier visar att provresultat generellt förbättras med upprepat provtagande, med den största förbättringen mellan första och andra provtillfället. Av kapitel 7 framgår att denna möjlighet framför allt utnyttjas av vissa grupper. Det finns både en träningseffekt och en ålderseffekt i upp-

17 Vad händer i antagningen om högskoleprovet viktas? – Effekter på antagningen av en mer flexibel användning av högskoleprovet, slutrapport. Universitets- och högskolerådet, 2016.

repat provtagande. Träningseffekten innebär att man lär känna provsituationen och också att man lär sig förstå hur uppgifterna är uppbyggda och hur man ska tänka. Första gången man skriver högskoleprovet kan hela provsituationen kännas främmande och det kan vara svårt att prestera på sin högsta nivå, medan man känner till mer om provsituationen och vad som förväntas nästa gång man skriver provet. Mot det behöver det vägas att det är enkelt att skriva högskoleprovet flera gånger för att testa och maximera sitt resultat utan egentlig tanke på att använda provresultatet i antagningen. Det är också en omfattande och administrativt tung uppgift för lärosätena och UHR att genomföra högskoleprovet.

Utredningen föreslår en förändring i antalet gånger en individ får skriva ytterligare prov under tiden som han eller hon redan har ett giltigt resultat från ett tidigare högskoleprov. En person bör kunna ha tre samtidiga giltiga provresultat. Som nämns ovan kan det behövas en gång för att bekanta sig med provet och om det är möjligt att skriva provet tre gånger under en treårsperiod finns ytterligare två chanser att kunna skriva provet under den perioden. Förslaget innebär att en individ kan ha tre giltiga provresultat under en treårsperiod i stället för sex stycken som i dag.

Förslagen om att korta ner högskoleprovets giltighetstid och att begränsa antalet prov som får skrivas under ett provs giltighetstid föreslås gälla från och med de prov som skrivs efter att bestämmelserna träder i kraft. Prov som en individ har skrivit tidigare ska fortfarande vara giltigt i fem år. Utredningen föreslår att ändringen om provets giltighetstid ska träda i kraft redan till det högskoleprov som skrivs våren 2019, vilket är tidigare än övriga förändringar. När utredningens förslag i övrigt ska träda i kraft behandlas i kapitel 11.

Om en sökande har fler än ett giltigt provresultat, ska resultatet från det prov som den sökande som helhet har bäst resultat på användas i urvalet. Det bör alltså inte vara möjligt att använda en provdel från ett prov och den andra delen från ett annat prov för att på så sätt maximera meritvärdet. Utredningen föreslår att detta ska framgå av högskoleförordningen.

Övriga bestämmelser om högskoleprovet är oförändrade

Utredningen föreslår inga förändringar när det gäller övriga bestämmelser i högskoleförordningen om högskoleprovet, till exempel om vem som tar fram, genomför och beslutar om resultat på provet. Av nuvarande bestämmelser framgår att den som vill delta i ett prov ska betala en avgift på 450 kronor i samband med anmälan till provet. UHR kommer även fortsättningsvis få meddela föreskrifter om högskoleprovet. Som framgår av avsnitt 4.5.1 har utredningen inte hanterat frågan om fusk på provet och det förslås således inga förändringar av bestämmelserna om avstängning.

10.3.4. Lokalt beslutade urvalsgrunder

Tillträdesutredningens förslag: Universitet och högskolor ska

kunna välja att fördela en viss andel av platserna på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder.

En av högskolan beslutad urvalsgrund ska bestå av sakliga omständigheter som är av betydelse för utbildningen. Även betyg och högskoleprovsresultat ska kunna användas inom ramen för denna grund, men då på ett annat sätt än vad som görs inom betygs- och provurvalet.

Det är angeläget att det finns lokalt beslutade urvalsgrunder

Utredningen anser att det är angeläget att lärosätena i högre grad än i dag använder sig av lokalt beslutade urvalsgrunder. Nästan alla lärosäten, 93 procent, anger också i sina enkätsvar till utredningen att det är betydelsefullt att man lokalt kan besluta om urvalsgrunder. De motiv som lärosätena anger är framför allt att det gör det möjlig att kunna anpassa urvalsgrunderna till olika utbildningars behov och förutsättningar och att kunna använda sig av urvalsgrunder som kan attrahera sökande med vissa efterfrågade kunskaper och erfarenheter. De lärosäten som anser att det inte är betydelsefullt menar att det väger tyngre att bestämmelserna är enhetliga och tydliga gentemot de sökande. Utredningen anser att möjligheten till lokalt beslutade urvalsgrunder bör finnas kvar. Utredningen har övervägt att föreslå att lokalt beslutade urvalsgrunder ska användas

av lärosätena, i stället för att som i dag vara en möjlighet. Syftet med lokalt beslutade urvalsgrunder är framför allt att lärosätena ska ha möjlighet att utveckla urvalsgrunder utifrån den specifika utbildningens förutsättningar och behov. Utredningen bedömer därför att det då måste vara upp till lärosätena att utifrån sina utbildningars förutsättningar och behov bestämma om de vill använda lokalt beslutade urvalsgrunder eller inte. Det är varken realistiskt eller försvarbart att lärosätena är tvingade att utöver betyg och resultat från högskoleprovet använda en tredje urvalsgrund, särskilt om det inte är så stor konkurrens om platserna.

Som nämns ovan är en av utredningens utgångspunkter att det ska finnas flera vägar in i högskolan. Med den utgångspunkten anser utredningen också att lokalt beslutade urvalsgrunder möjliggör för sökande med olika typer av meriter att kunna antas till högskoleutbildning. Att det är meriter som ligger till grund för urvalet är viktigt. Utifrån det bör det vara upp till lärosätena att bestämma hur den här urvalsgrunden används.

Av den kartläggning av lokalt beslutade urvalsgrunder som utredningen har genomfört framgår det att de urvalsinstrument som används inte behöver vara omfattande och resurskrävande processer, som till exempel prov och intervjuer. Det är angeläget att urvalsinstrument utvecklas och prövas. Internationellt verkar det mer vanligt än här att olika urvalsinstrument, utöver betyg, används och vägs samman. Vid lärosäten i till exempel Kanada kan en så kallad

personal profile, som fångar meriter utöver betygen, användas och

också väga upp lite svagare betyg.

Utredningen föreslår att också betyg och högskoleprovsresultat ska kunna användas inom de lokalt beslutade urvalsgrunderna, vilket inte är möjligt i dag. För att det ska vara något annat än den vanliga betygsgruppen eller högskoleprovsgruppen, ska urvalsinstrumenten användas på något annat sätt inom den här urvalsgrunden. Till exempel genom att endast betygen i samhällsvetenskapliga ämnen räknas eller viktas tyngre än andra betyg eller att högskoleprovsresultatet ges en annan viktning än den som tillåts inom provurvalet. En annan modell är ett flerstegsurval, där till exempel ett viktat högskoleprovsurval används i något av stegen. Även en sammanvägning av olika meriter bör kunna göras, till exempel betygen och resultat från en intervju.

Utredningen ser också att det finns goda exempel på urvalsgrunder där lärosäten samarbetar. Ett exempel är det matematik- och fysikprov, som Kungl. Tekniska högskolan och Chalmers tekniska högskola AB använder, ett annat är det gemensamma musikprovet för landets musikutbildningar. Samverkan med andra lärosäten bör ses som en möjlighet där man delar resurser och kompetens. Det här skulle kunna vara ett område som Sveriges universitets- och högskoleförbunds expertgrupp för studieadministrativa frågor uppmuntrar och arbetar vidare med, gärna i samverkan med UHR, som genom sin tillståndsgivning om annan platsfördelning har kunskap om olika urvalsgrunder och urvalsinstrument.

10.3.5. Vid i övrigt likvärdiga meriter

Tillträdesutredningens förslag: Vid i övrigt likvärdiga meriter

ska urval också få göras genom – resultat från högskoleprovet, – annat prov än högskoleprovet, – intervjuer, eller – lottning.

Efter det att lottning har använts ska dock urval inte få göras enligt övriga strecksatser.

I dag används framför allt resultat från högskoleprovet eller lottning då urval vid likvärdiga meriter behöver göras. Utredningens förslag innebär att det tydliggörs att resultat från högskoleprovet kan användas för att särskilja vid i övrigt likvärdiga meriter. Provet ska dock användas inom de ramar som UHR föreslås få meddela föreskrifter om (se avsnitt 10.3.3). Det skulle till exempel kunna innebära att en utbildning väljer att använda en annan viktning som skiljekriterium än vad som används i provurvalet om sökande måste särskiljas inom högskoleprovsgruppen. Med i övrigt likvärdiga me-

riter avses, liksom i dag, att sökande har samma meritvärde i en ur-

valsgrupp.

10.3.6. Urval för sökande med utländska meriter

Tillträdesutredningens bedömning: Det bör inte införas några

generella urvalsgrunder särskilt för gruppen sökande med utländska meriter.

Förordningen (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning bör ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig.

Det bör inte göras något generellt undantag från kravet på svenska för personer med annat modersmål än svenska.

Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera vilken typ av urvalsgrunder som kan möta de behov som finns bland sökande med utländska meriter. Den här gruppen av sökande består bland annat av inresande studenter och nyanlända, och den är växande. Många av dem har betyg att konkurrera med. Däremot är högskoleprovet inte något lämpligt urvalsinstrument för en stor del av gruppen och det gäller framför allt dem med annat modersmål än svenska.

Utredningen har tidigare konstaterat att validering av reell kompetens är av stor betydelse för bland annat nyanlända som saknar fullständig dokumentation av sina utländska meriter. Utredningens förslag i avsnitt 10.2.1 innebär att en sökande som genomgår en valideringsprocess vid prövning av grundläggande behörighet ska kunna få ett meritvärde från valideringen. Det skulle ge dem en möjlighet att konkurrera om platser utan att de bara hänvisas till högskoleprovet. Utredningens förslag om urvalsgrunder innebär att inga ytterligare generella urvalsinstrument utöver betyg och högskoleprov föreslås. Utredningen bedömer att det varken är möjligt eller önskvärt att införa något ytterligare generellt urvalsinstrument för enbart gruppen sökande med utländska meriter. Det skulle i så fall behöva skapas en särskild kvot för den gruppen i urvalet, vilket skulle vara en åtgärd som i övrigt går emot utredningens förslag om enkelhet och transparens. Det skulle innebära att få eller inga platser skulle avsättas till flertalet utbildningar eftersom gruppen är relativt liten. Det skulle i sin tur innebära att dessa sökande inte skulle konkurrera om platser på ett likvärdigt sätt som sökande med meriter från svensk gymnasieskola. Däremot bör lärosätena överväga olika lämpliga urvalsgrunder, bland annat med den här gruppen av sökande i åtanke, inom ramen för de lokalt beslutade urvals-

grunderna. Att vikta betyg och högskoleprovsresultat kan vara sådana urvalsgrunder, liksom sektorsprov för olika områden.

När det gäller gruppen nyanlända, så omfattas de av etableringsrätten under två till tre år. Under denna tid ska en plan för etablering för studier eller arbete upprättas. Inom etableringsinsatsen finns också möjlighet till olika typer av så kallade snabbspår och uppdragsutbildningar. Utredningen anser att alla åtgärder inom etableringsinsatsen är angelägna. Det är också angeläget att en person som har planer på att söka till en högskoleutbildning på grundnivå blir så förberedd som möjligt för det under den här perioden. Flera lärosäten genomför behörighetsgivande utbildning i svenska för nyanlända eller för en bredare målgrupp, där också förberedelser för högskoleutbildning i Sverige inkluderas. Sådan behörighetsgivande utbildning kan ordnas inom ramen för behörighetsgivande förutbildning18 eller högskoleintroducerande utbildnin g19. Den förstnämnda syftar till att ge särskild behörighet till utbildningar där det råder brist på sökande och det finns ett behov på arbetsmarknaden. Den högskoleintroducerande utbildningen ska ge grundläggande behörighet till utbildning på grundnivå, men ska samordnas med den kommunala vuxenutbildningen. Utredningen har vid möten fått synpunkter på att ingen av dessa utbildningsformer är helt optimala för syftet att kunna erbjuda till exempel nyanlända en högskoleintroducerande utbildning som ger kunskaper i svenska motsvarande kraven för grundläggande behörighet. Förordningen om högskoleintroducerande utbildning behöver därför ses över så att lärosätena inom ramen för den kan anordna utbildningar som kan ge behörighet i till exempel svenska och en introduktion till studier på universitet och högskola och att det inte ska behöva ske i samarbete med den kommunala vuxenutbildningen.

Utredningen bedömer att det inte bör avsättas särskilda platser på utbildningar för gruppen nyanlända. Inte heller bör ett generellt undantag från kravet på svenska göras. Det måste vara lärosätena som gör bedömningen om de sökande har möjlighet att kunna tillgodogöra sig utbildningen och då kunna göra undantag från till exempel kravet i svenska.

18 Förordning (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor. 19 Förordning (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning.

10.3.7. Ändring och upphävande av övergångsbestämmelser

Tillträdesutredningens förslag: Övergångsbestämmelser om

att äldre bestämmelser om meritkurser, meritvärdering och platsfördelning ska tillämpas ska upphävas. I stället ska det följa av UHR:s föreskrifter hur betyg från olika system ska bedömas så att de blir jämförbara med nuvarande betyg. Även bemyndigande i övergångsbestämmelser för UHR att meddela föreskrifter om meritpoäng och meritkurser ska upphävas.

Övergångsbestämmelser till en förordning från 2006

I punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (2006:1054) om ändring i högskoleförordningen finns bestämmelser som gäller för sökande som före den 1 januari 2010 uppfyller kraven på grundläggande behörighet för tillträde till grundläggande högskoleutbildning eller utbildning som påbörjas på grundnivå. Enligt dessa bestämmelser ska i stället för de nya punkterna 4–7 och 9 i bilaga 3 till förordningen motsvarande äldre bestämmelser tillämpas. Det anges dock att betyg i kurser enligt de ämnesplaner som gäller i gymnasieskolan från och med den 1 juli 2011 och i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå från och med den 1 juli 2012 inte ska räknas med i det sammanlagda betygsvärdet eller betygspoängen. Detta gäller i de fall betygen inte ingår i slutbetyget eller en motsvarighet till slutbetyget från äldre utbildning i gymnasieskolan eller äldre statlig eller kommunal vuxenutbildning, eller utgör särskild behörighet till den sökta utbildningen.

De nya punkter som inte skulle tillämpas avsåg betygens siffervärde, betygsvärde och jämförelsetal, betyg i behörighetsämnen och bestämmelser om sökande med slutbetyg eller samlat betygsdokument från gymnasial vuxenutbildning. Av de äldre bestämmelser som i stället ska tillämpas framgår bland annat att betygsvärdet och gymnasiepoängen avseende idrott och hälsa bara ska medräknas om detta höjer jämförelsetalet eller kursen utgör särskild behörighet för utbildningen. Detta gäller även en kurs som inte ingår i slutbetyget. Det sistnämnda är så kallad tilläggskomplettering. Vidare framgår att ett betyg på en kurs som ingår i slutbetyget ska ersättas av ett betyg som den sökande har på samma eller motsvarande kurs, om sistnämnda betyg är högre. Detta är så kallad utbyteskomplettering.

I avsnitt 10.3.2 förslår utredningen att bestämmelser om det som i dag benämns tilläggskompletteringar inte ska få användas i urvalet. Det förslås även att utbyteskomplettering som huvudregel inte heller ska få användas. Enligt förslaget ska dock sökande som har fått betyget F (icke godkänt) i en kurs som krävs för behörighet och i efterhand läst upp till ett högre betyg, få tillgodoräkna sig det högre betyget i meritvärderingen. Även sökande som har underkänt betyg i andra kurser som i efterhand har kompletterats med ett högre betyg ska få tillgodoräkna sig ett godkänt betyg, men då bara som ett E. Med hänsyn till dessa förslag och för att förenkla urvalssystemet föreslås att punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (2006:1054) om ändring i högskoleförordningen ska upphävas. I stället ska det följa av UHR:s föreskrifter hur betyg från olika system ska bedömas så att de blir jämförbara med nuvarande betyg (7 kap.13, 18 och 19 §§högskoleförordningen).

I punkt 5 andra stycket i samma ikraftträdande- och övergångsbestämmelser finns ett bemyndigande för UHR att meddela föreskrifter om hur äldre betyg får tillgodoräknas som meritpoäng eller meritvärderas på annat sätt. Utredningen föreslår i avsnitt 10.3.2 att meritpoäng och meritpoängskompensation ska avskaffas. Det föreslås därför att bemyndigandet för UHR upphävs.

Övergångsbestämmelser till en förordning från 2011

Av punkt 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (2011:1020) om ändring i högskoleförordningen framgår att de äldre bestämmelserna i 7 kap. 18 § i förordningen och bilaga 3 till den ska fortsätta att gälla för den som har fått slutbetyg från ett fullständigt nationellt eller specialutformat program i gymnasieskolan eller från gymnasial vuxenutbildning. Det anges även att en kurs med lägst betyget godkänt i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ska i fråga om meritpoäng likställas med kurs i ämnet moderna språk. Vidare framgår att ett betyg i en kurs enligt de ämnesplaner som gäller i gymnasieskolan från och med den 1 juli 2011 och i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå från och med den 1 juli 2012 ska trots första stycket ges ett siffervärde enligt punkt 4 i bilaga 3 i dess nya lydelse.

Bestämmelserna i 7 kap. 18 § högskoleförordningen avsåg, liksom i dag, meritvärdering av betyg och vilka kurser som var meritkurser. I den äldre bilaga 3 fanns bland annat bestämmelser om siffervärde för äldre betyg och meritpoäng för områdeskurser.

I punkt 4 i samma ikraftträdande- och övergångsbestämmelser finns ett bemyndigande för UHR att meddela föreskrifter om vilka områdeskurser enligt de äldre bestämmelserna i 7 kap.18 § tredje stycket 4 högskoleförordningen som för varje områdesbehörighet enligt de äldre bestämmelserna ska vara meritkurser.

I avsnitt 10.2.2 föreslås att systemet med områdesbehörigheter ska avskaffas och i avsnitt 10.3.2 att meritpoäng ska avskaffas. Med hänsyn till detta och för att förenkla urvalssystemet föreslås att punkt 3 och 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (2011:1020) om ändring i högskoleförordningen upphävs. I stället ska det följa av UHR:s föreskrifter hur betyg från olika system ska bedömas så att de blir jämförbara med nuvarande betyg (7 kap.13, 18 och 19 §§högskoleförordningen).