Ds 2012:43
Införande av regressrätt för staten i samband med bekämpning av djursmittor
Sammanfattning
I promemorian föreslås att det i epizootilagen (1999:657) respektive zoonoslagen (1999:658) införs en bestämmelse om rätt för staten att inträda i en ersättningsmottagares rätt till skadestånd om staten betalat ersättning för kostnader eller förluster som också varit ersättningsgilla på skadeståndsrättslig grund (s.k. regressrätt). Dessutom föreslås att en bestämmelse om rätt för staten att återkräva för högt utbetalda belopp införs i zoonosförordningen (1999:660). Därtill föreslås vissa justeringar i reglerna om ersättning i epizooti- och zoonoslagstiftningen.
Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2014.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i epizootilagen (1999:657)
Härigenom föreskrivs att det i epizootilagen (1999:657) ska införas två nya paragrafer, 16 a och 16 b §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 a §
Om ersättning enligt 15 § har betalats ut med för högt belopp, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer återkräva det som har betalats ut för mycket. Beloppet får krävas tillbaka inom tio år från det att beloppet betalades ut.
16 b §
Om ersättning enligt 15 § betalas till någon som är berättigad till skadestånd inträder staten i ersättningsmottagarens rätt till skadestånd med anledning av skadan, i den mån skadan omfattas av ersättningen
Författningsförslag Ds 2012:43
och med högst det utgivna beloppet samt därpå löpande ränta från betalningsdagen.
Staten inträder dock endast till den del som det utgivna beloppet enligt första stycket överstiger det prisbasbelopp som enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken gällde vid den tidpunkt då skadan inträffade.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
Ds 2012:43 Författningsförslag
1.2. Förslag till förordning om ändring i epizootiförordningen (1999:659)
Härigenom föreskrivs att 13 a § epizootiförordningen (1999:659) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 a §
Om ersättning har betalats ut med för högt belopp, får Jordbruksverket återkräva vad som har betalats ut för mycket.
Beloppet får krävas tillbaka inom tio år från det att beloppet betalades ut.
Jordbruksverket får, enligt 16 a § epizootilagen (1999:657) , återkräva ersättning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.
Författningsförslag Ds 2012:43
1.3. Förslag till lag om ändring i zoonoslagen (1999:658)
Härigenom föreskrivs att det i zoonoslagen (1999:658) ska införas två nya paragrafer, 11 a och 11 b §§, samt närmast före 11 a § en ny rubrik med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ersättning
11 a §
Ersättning av statsmedel kan lämnas till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av denna lag drabbas av
1. kostnad eller förlust genom att djur avlivas eller att djur och djurprodukter samt avfall och annat material oskadliggörs,
2. kostnader på grund av smittrening utöver normal rengöring,
3. kostnader för särskilda åtgärder i samband med slakt,
4. produktionsbortfall eller
5. kostnad eller förlust i annat fall om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer finner att det finns särskilda skäl.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om ersättning.
Ds 2012:43 Författningsförslag
11 b §
Om ersättning enligt 11 a § betalas till någon som är berättigad till skadestånd inträder staten i ersättningsmottagarens rätt till skadestånd med anledning av skadan, i den mån skadan omfattas av ersättningen och med högst det utgivna beloppet samt därpå löpande ränta från betalningsdagen.
Staten inträder dock endast till den del som det utgivna beloppet enligt första stycket överstiger det prisbasbelopp som enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken gällde vid den tidpunkt då skadan inträffade.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
Författningsförslag Ds 2012:43
1.4. Förordning om ändring i zoonosförordningen (1999:660)
Härigenom föreskrivs i fråga om zoonosförordningen (1999:660)
dels att 4–7 och 10–11 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 16 a §, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Ersättning enligt denna för-
ordning beslutas av Jordbruks-
verket.
Ersättning enligt 11 a §
zoonoslagen (1999:658) beslu-
tas av Jordbruksverket.
5 §
Ersättning av statsmedel kan lämnas till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av zoonoslagen (1999:658) drabbas av
1. kostnad eller förlust genom att djur avlivas eller att djur och djurprodukter samt avfall och annat material oskadliggörs,
2. kostnader på grund av smittrening utöver normal rengöring,
3. kostnader för särskilda åtgärder i samband med slakt,
4. produktionsbortfall,
5. kostnad eller förlust i annat fall om Jordbruksverket
Ds 2012:43 Författningsförslag
finner att det finns särskilda skäl.
För egen arbetsinsats och för anställda beräknas ersättningen efter den arbetslön som på orten i allmänhet betalas arbetstagare för likartat arbete. För lejd arbetskraft lämnas ersättning med högst det belopp som djurägaren betalat.
För hundar och katter som avlivas lämnas ersättning endast vid yrkesmässig uppfödning.
6 §
Ersättning lämnas med högst femtio procent av de kostnader och förluster som avses i 5 §.
Om besättningen står under sådan kontroll som avses i 1 §
lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m., lämnas dock
ersättning med högst sjuttio procent.
Ersättning lämnas med högst femtio procent av de kostnader och förluster som avses i 11 a § zoonoslagen
(1999:658).
Om besättningen står under sådan kontroll som avses i 3 §
lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m., lämnas dock
ersättning med högst sjuttio procent.
7 §
Med undantag av vad som följer av andra stycket lämnas inte ersättning
1. vid produktion av fler än 5 000 slaktkycklingar per år eller vid avel i olika led för produktion av slaktkycklingar,
2. vid produktion som bygger på inköp av sammanlagt fler än 150 nötkreatur från fler än fem besättningar under en tolvmånadersperiod omedelbart före den tidpunkt då sjukdom konstateras eller smitta påvisas,
3. vid annan produktion än som avses under 1 av fler än 50 000 daggamla fjäderfän per år eller vid avel i olika led för produktion av fjäderfän,
4. vid produktion som bygger på inköp av sammanlagt fler än 150 gyltor eller gyltämnen eller sammanlagt fler än 1 500 små-
Författningsförslag Ds 2012:43
grisar eller tillväxtgrisar, allt från fler än fem besättningar, under en tolvmånadersperiod omedelbart före den tidpunkt då sjukdom konstateras eller smitta påvisas,
5. vid produktion av smågrisar i suggpoolsystem med fler än fem satellitbesättningar.
Om en besättning som avses i första stycket 3–5 står under sådan kontroll som avses i 1 § lagen (1985:342) om
kontroll av husdjur m.m.,
lämnas ersättning med högst sjuttio procent av de kostnader och förluster som avses i 5 §.
Om en besättning som avses i första stycket 3–5 står under sådan kontroll som avses i 3 § lagen (2006:807) om
kontroll av husdjur, m.m.,
lämnas ersättning med högst sjuttio procent av de kostnader och förluster som avses i 11 a §
10 §
Ersättning enligt denna
förordning kan jämkas, om den
ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. Detsamma gäller om den ersättningsberättigade vägrar att rätta sig efter en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av zoonoslagen (1999:658).
Ersättning enligt 11 a §
jämkas, om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. Detsamma gäller om den ersättningsberättigade vägrar att rätta sig efter en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av zoonos-
lagen.
11 §
Jordbruksverket får föreskriva att
1. till grund för ersättning för sådan förlust eller kostnad som anges i 5 § första stycket 1
eller 2 skall läggas ett visst
Jordbruksverket får föreskriva att
1. till grund för ersättning för en sådan förlust eller kostnad som anges i 11 a §
första stycket 1 eller 2 zoonos-
Ds 2012:43 Författningsförslag
högsta värde på djur eller annan egendom som skall ersättas,
2. ersättning för kostnad eller förlust med anledning av smittrening eller produktionsbortfall får lämnas enligt viss angiven schablon.
lagen (1999:658) ska läggas ett
visst högsta värde på djur eller annan egendom som ska ersättas,
2. ersättning för en kostnad eller förlust med anledning av smittrening eller produktionsbortfall får lämnas enligt en viss angiven schablon.
16 a §
Om ersättning enligt 11 a § zoonoslagen (1999:658) har betalats ut med för högt belopp, får Jordbruksverket återkräva det som har betalats ut för mycket. Beloppet får krävas tillbaka inom tio år från det att beloppet betalades ut.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014. Bestämmelsen i 16 a § tillämpas på utbetalningar som skett efter ikraftträdandet.
2. Inledning
I epizooti- och zoonoslagstiftningen finns regler om statlig ersättning till enskilda djurägare som drabbas av kostnader och förluster på grund av beslutade bekämpningsåtgärder mot epizootier och zoonoser. Vid ett utbrott av salmonella 2003 kunde konstateras att smittspridningen orsakats av att en foderfabrik levererat smittat foder till ett antal djurägare. Staten begärde då betalning från foderfabriken för den ersättning som staten betalat till de drabbade djurägarna. Vid prövning i domstol slogs emellertid fast att staten enligt gällande rätt inte har någon sådan s.k. regressrätt mot den som orsakat smittspridning (se NJA 2008 s. 100).
Regeringen gav 2007 djursmittsutredningen i uppdrag att tydliggöra statens rätt att kräva kompensation i fall då utbrott av epizootier eller zoonoser orsakas av uppsåt eller av försumlighet (Dir. 2007:125). I utredningens betänkande, som lämnades i januari 2011, föreslogs införande av en bestämmelse om regressrätt (SOU 2010:106 s. 476 f). Betänkandet har remitterats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Landsbygdsdepartementet (dnr L2011/179). Vid remissbehandlingen välkomnade vissa remissinstanser den föreslagna bestämmelsen om regressrätt, medan andra ställde sig tveksamma till förslaget och ansåg att regressrätten i vart fall borde begränsas i vissa avseenden. I denna promemoria presenteras en kompletterande analys med förslag till reglering av regressrätt.
3. Nuvarande förhållanden
3.1. Gällande bestämmelser
Stora delar av lagstiftningen som berör djurhälsa är harmoniserad på unionsnivå. EU-rättsakterna, främst i form av direktiv som genomförs i nationell lagstiftning, föreskriver de åtgärder som ska vidtas vid utbrott av allvarliga sjukdomar hos djur som har stor potential att sprida sig. Bestämmelserna syftar till utrotning av smittämnet.
Bekämpning av djursjukdomar regleras i Sverige i huvudsak i fyra lagar: epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), bisjukdomslagen (1974:211) och lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. Lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. syftar till att förbättra djurhälsoläget, men innehåller i princip inga regler om tvingande åtgärder för att bekämpa smittsamma djursjukdomar. Huvuddelen av regleringen återfinns dock i myndighetsföreskrifter, där EU:s direktiv och beslut på området har genomförts.
Hänvisningar till S3-1
- Ds 2012:43: Avsnitt 4.1
3.1.1. Epizootilagen
Epizootilagen är den äldsta regleringen rörande bekämpning av djursjukdomar. Enligt 1 § gäller lagen sådana allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa (s.k. epizootiska sjukdomar). Allmän-
Nuvarande förhållanden Ds 2012:43
farliga sjukdomar definieras som sjukdomar som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medföra stora ekonomiska förluster för samhället.
Vilka sjukdomar som är allmänfarliga och omfattas av epizootilagen anges i föreskrifter utfärdade av Jordbruksverket, se Statens jordbruksverks föreskrifter om epizootiska sjukdomar m.m. (SJVFS 1999:102). I nuläget omfattas ett trettiotal smittämnen. Gemensamt för dessa är att de i dag inte finns i landet och att det ska vara möjligt att utrota dem om de introduceras.
När en epizootisk sjukdom konstaterats ska enligt epizootilagen obligatoriska åtgärder vidtas för att utrota smittämnet och befria landet från sjukdomen. Myndigheterna ges i lagen långtgående befogenheter som syftar till snabba och effektiva åtgärder. Jordbruksverket har det operativa ansvaret för bekämpning av epizootiska sjukdomar och beslutar bl.a. om förbud mot besök och transporter ut och in i det område där smitta förekommer (s.k. smittförklaring). Förbud mot transporter eller andra begränsningar i hanteringen av djur eller varor kan också meddelas för områden som gränsar till ett smittat område. Vanligen avlivas samtliga djur i smittade besättningar och gården saneras innan nya djur får sättas in.
Ansvaret för de kostnader och förluster för lantbrukare som uppstår på grund av smittbekämpningsåtgärder fördelas mellan staten och den enskilde. Att bekämpningen av epizootiska sjukdomar till stor del finansieras med skattemedel har motiverats med att konsumenterna har nytta av att Sverige har ett gott djurhälsoläge och därmed en hög kvalitet på livsmedlen, vilket även bidrar till ökade möjligheter till export. Då även de enskilda djurproducenterna och näringen som sådan har nytta av bekämpning av epizootier har dock ansetts att de ska bidra finansiellt (prop. 1998/99:88 s. 24).
Den som orsakas kostnader och förluster på grund av de åtgärder som vidtas enligt epizootilagen har rätt till ersättning från staten. Avlivade djur och saneringskostnader ersätts helt, medan kostnader för produktionsbortfall ersätts till hälften. För vissa särskilt smittsamma sjukdomar ersätts dock även produk-
Ds 2012:43 Nuvarande förhållanden
tionsbortfall i sin helhet. Ersättning lämnas dock enbart för kostnader och förluster som föranletts av en myndighets beslut enligt lagen. Kostnader och förluster som uppkommer enbart på grund av sjukdomen ska inte ersättas (a. prop. s. 25).
Hänvisningar till S3-1-1
3.1.2. Zoonoslagen
Zoonoslagen gäller sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa och som inte omfattas av epizootilagen, samt för vilka det finns tillräckliga kunskaper för effektiv kontroll och bekämpning. Dessa smittämnen behöver dock inte ge upphov till sjukdom hos djur. I föreskrifter från Jordbruksverket anges vilka sjukdomar som omfattas – i nuläget endast salmonella, se Statens jordbruksverks föreskrifter om zoonotiska sjukdomar (SJVFS 1999:101).
Zoonoslagen innefattar bestämmelser om såväl förebyggande åtgärder som åtgärder för bekämpning av zoonoser om smitta påvisas. Precis som vid epizootier kan ingripande åtgärder som obligatorisk slakt och smittrening beslutas för att bekämpa zoonoser.
I och med att zoonotiska sjukdomar eller smittämnen kan överföras från djur till människor kan de innebära kostnader såväl för de drabbade som för samhället. Därtill måste även det lidande som sjukdomen kan innebära för djur och människor beaktas. Att kontrollera och bekämpa zoonotiska sjukdomar har därför ansetts vara en statlig angelägenhet (prop. 1998/99:88 s. 33 och 40). Det finns dock inga regler om ersättning i anledning av kontroll och bekämpning i zoonoslagen. Möjligheten till ersättning regleras istället i sin helhet i zoonosförordningen (1999:660), där det i 5 § anges att ersättning kan lämnas för vissa kostnader och förluster. I förarbetena till lagstiftningen har påpekats att staten inte är skyldig vare sig på skadeståndsrättslig eller annan grund att svara för kostnader och förluster i samband med bekämpning av zoonoser, utan att avsikten med reglerna om ersättning vid
Nuvarande förhållanden Ds 2012:43
utbrott av salmonella endast har varit att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenserna för drabbade djurägare. De ska därför betraktas som offentligrättsliga bestämmelser till förmån för enskilda (a. prop. s. 40).
Principen för ersättning i zoonosförordningen skiljer sig därmed från epizootilagen, där en rätt till ersättning slås fast i lagen. Epizootiska sjukdomar drabbar överraskande och utan möjlighet för den enskilde djurägaren att förebygga utbrottet, medan risken för zoonoser som salmonella är något som måste beaktas av varje djurägare och som kan minskas påtagligt genom förebyggande åtgärder. På grund av denna skillnad lämnas också en högre ersättning till djurägare vid utbrott av epizootier. För åtgärder mot salmonella är ersättningen dessutom beroende av hur stor risken för smitta är med hänsyn till djurslag, omfattningen av produktionen och produktionsformen (a. prop. s. 40).
Det utgår ingen ersättning till slaktkycklingproducenter och vissa former av specialiserad nötkreatursproduktion. I vissa andra former av fjäderfäproduktion samt i vissa former av smågrisuppfödning ersätts lantbrukare till 70 % för avlivade djur, sanering och produktionsbortfall om gården är ansluten till vissa kontrollprogram, annars utgår ingen ersättning.
I övriga produktionsformer ersätts lantbrukare till 70 % för avlivade djur, sanering och produktionsbortfall om gården är ansluten till kontrollprogram, och till 50 % om gården inte är ansluten.
De djurägare som helt eller delvis saknar möjlighet till ersättning från staten kan istället teckna försäkringar för kostnader vid salmonellautbrott.
Hänvisningar till S3-1-2
3.1.3. Andra lagar på området
Bekämpning av sjukdomar hos bin regleras i en egen lag, bisjukdomslagen. Enligt ett bemyndigande i lagen får regeringen föreskriva vilka bisjukdomar som ska bekämpas. Enligt nuvarande bisjukdomsförordning (1974:212) omfattar lagen tre sjukdomar:
Ds 2012:43 Nuvarande förhållanden
amerikansk yngelröta, kvalstersjuka och varroasjuka. Enskilda som drabbas av förlust eller kostnad på grund av åtgärder enligt bisjukdomslagen har enligt bisjukdomsförordningen möjlighet att få ersättning endast för förintade bisamhällen med 100 kr per bisamhälle. Ersättning lämnas dock endast om minst fyra bisamhällen förintats och avdrag för självrisk om 300 kr ska ske. För förintande av bisamhälle som sker för bekämpning av varroasjuka kan dock ersättning lämnas med 900 kr för varje bisamhälle.
Lagen om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) ska bl.a. tillämpas på kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar och åtgärder för att förebygga och hindra spridning av sådana sjukdomar. Provtagningslagen är till skillnad från epizooti- respektive zoonoslagen inte begränsad till vissa sjukdomar. Den ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om provtagning och bekämpning av i princip alla smittsamma djursjukdomar. Enligt förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m. (provtagningsförordningen) har dessa uppgifter i huvudsak delegerats till Jordbruksverket. Enskilda har ingen ovillkorlig rätt till ersättning av statliga medel för kostnader och förluster på grund av åtgärder enligt provtagningslagen, men enligt provtagningsförordningen kan ersättning utgå om det finns särskilda skäl.
3.2. Kostnader för bekämpning av djursjukdomar
Till skillnad från kostnaderna för åtgärder enligt bisjukdomslagen och provtagningslagen, som varit tämligen konstanta och låga, har kostnaderna för åtgärder enligt epizootilagen och zoonoslagen fluktuerat kraftigt och varit höga, särskilt under den senaste femårsperioden. Under tioårsperioden 2001–2010 var kostnaden i genomsnitt ca 100 miljoner kronor per år; 40 miljoner för epizootier och 60 miljoner för salmonella. Kostnaden för bekämpning av epizootier och salmonella är den enskilt största utgiftsposten inom djurhälsoområdet.
Nuvarande förhållanden Ds 2012:43
3.3. Högsta domstolens avgörande i fråga om regressrätt
Lantmännen ekonomisk förening (Lantmännen) sålde under 2003, från sin fabrik i Norrköping, foder som visade sig vara salmonellasmittat till gårdar i framförallt Östergötland. Sedan smitta konstaterats vidtog Jordbruksverket åtgärder med stöd av zoonoslagen, bl.a. genom att låta slakta ett stort antal grisar. Staten betalade ut sammanlagt ca 82,5 miljoner i ersättning till lantbrukare som drabbats av kostnader eller förluster på grund av Jordbruksverkets åtgärder.
Staten ansökte därefter om stämning mot Lantmännen och yrkade att Lantmännen skulle förpliktas att till staten återbetala den ersättning som utgått till lantbrukarna. Lantmännen bestred statens yrkande och anförde att staten inte hade någon laglig rätt att kräva Lantmännen på utgivna belopp. Frågan hänsköts till Högsta domstolen (HD) som i sitt beslut (se NJA 2008 s. 100) hänvisade till tidigare praxis där det fastslagits att kostnader för åtgärder som myndigheter är skyldiga att utföra får anses vara av sådan natur att de inte utan särskilt lagstöd kan återkrävas. Enligt HD borde inte heller ersättningar som staten med stöd av en offentligrättslig författning betalar till enskilda kunna återkrävas av annan utan uttryckligt författningsstöd om inte särskilda skäl medger det. Då zoonoslagen saknar regler om återkrav och HD inte heller fann särskilda skäl för att staten skulle ha regressrätt förklarade HD att staten inte hade någon s.k. regressrätt gentemot Lantmännen för den ersättning som Jordbruksverket hade betalat till lantbrukarna.
Hänvisningar till S3-3
- Ds 2012:43: Avsnitt 4.1
4. Överväganden och förslag
4.1. Allmänna överväganden
Promemorians bedömning: Det bör införas en möjlighet för
staten att inträda i ersättningsmottagarens rätt till skadestånd om staten betalat ersättning för kostnader eller förluster som också varit ersättningsgilla på skadeståndsrättslig grund (regressrätt). Statens inträde bör ske upp till det utgivna beloppet och därpå löpande ränta från betalningsdagen.
Skälen för promemorians bedömning: Genom HD:s beslut i
rättsfallet NJA 2008 s. 100 (se avsnitt 3.3) har fastslagits att staten enligt nuvarande lagstiftning saknar rättslig möjlighet att återkräva ersättning som utbetalats till djurägare från den som genom smittspridning har orsakat en skada. För att en sådan s.k. regressrätt ska finnas för staten krävs att det införs ett uttryckligt författningsstöd.
Varför och för vilka skadeståndsfordringar ska staten ha regressrätt?
Som beskrivits i avsnitt 3.1 har det av flera skäl ansetts som en statlig angelägenhet att bekämpa epizootier och zoonoser. Det allmänna intresset av att utrota eller i vart fall så långt som möjligt begränsa spridningen av sådana sjukdomar har också ansetts innebära att det är motiverat att med skattemedel, i viss
Överväganden och förslag Ds 2012:43
utsträckning, ersätta den djurägare som drabbas ekonomiskt av bekämpningsåtgärder.
Samme djurägare kan i vissa fall ha ett anspråk enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) på ersättning från den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållat sakskada genom spridning av smitta till vissa djur. I den mån skadevållaren genom smittspridning gjort sig skyldig till brott finns även en rätt till ersättning för rena förmögenhetsskador enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen. Den drabbade djurägaren kan också ha en skadeståndsfordran på annan rättslig grund, t.ex. på grund av avtalsförhållande med den som orsakat skada.
Spridning av epizootier och zoonoser kan medföra mycket negativa konsekvenser. Det är inte rimligt att den som bidragit till att uppsåtligen eller av vårdslöshet sprida sådana allvarliga smittor ska undgå skadeståndsansvar på grund av att staten valt att kompensera den skadelidande. Det kan även vara av principiell betydelse för efterlevnaden av lagstiftning som syftar till smittskydd att den som brutit mot en smittförebyggande handlingsregel och orsakat smittspridning åläggs ett betalningsansvar. Därtill kommer att kostnaderna för bekämpning av epizootier och zoonoser, även vid ett enda utbrott, kan bli mycket höga. I den mån staten ersatt kostnader eller förluster som omfattas av någon annans skadeståndsansvar bör därför staten ha möjlighet att, i stället för den som primärt drabbats av skadan, utkräva ersättning från den som orsakat skada.
Även i fall där skadeståndsskyldighet kan föreligga på annan rättslig grund än vållande, t.ex. på grund av s.k. strikt ansvar eller kontraktsförhållande, kan det finnas ett berättigat intresse för staten att kunna utkräva kompensation från den skadeståndsskyldige. Det kan noteras att staten i rättsfallet NJA 2008 s. 100 grundade sitt påstående om skadeståndsskyldighet i första hand på strikt ansvar, i andra hand på utfästelse och i tredje hand på oaktsamhet. Staten bör ha samma möjligheter som den ursprunglige skadelidande att till grund för sin talan åberopa alternativa grunder för skadeståndsskyldighet. Den föreslagna be-
Ds 2012:43 Överväganden och förslag
stämmelsen om regressrätt bör därför innefatta alla former av skadeståndsfordringar.
Den föreslagna regleringen innebär inte att staten har rätt att rikta andra krav mot den skadeståndsskyldige än vad den skadelidande kunnat göra. Om staten ersatt kostnader eller förluster hos djurägaren som inte varit ersättningsgilla på skadeståndsrättslig grund kan staten inte begära betalning för dessa av den skadeståndsskyldige. Omvänt så kan en skada för vilken djurägaren har rätt till skadestånd falla utanför rätten till ersättning enligt epizooti- och zoonoslagstiftningen. Ersättning vid epizootier och zoonoser lämnas enbart för kostnader och förluster som föranletts av en myndighets beslut. Kostnader och förluster som uppkommer enbart på grund av sjukdom ska inte ersättas (prop. 1998/99:88 s. 25 och 40). Staten kan då inte inträda i rätten till skadestånd för sådan skada som inte omfattats av den statliga ersättningen. Den föreslagna regressrätten gäller endast för kostnader och förluster som både ersatts enligt epizooti- eller zoonoslagstiftningen och utgjort ersättningsgill skada på skadeståndsrättslig grund.
Rätten till ersättning för åtgärder enligt bisjukdomslagen och provtagningsförordningen är så begränsad att det inte i nuläget finns något behov av att införa en regressrätt för staten i denna lagstiftning.
Ränta på regressfordran
Vid utformningen av den nya regeln har bestämmelserna om regressrätt i 7 kap. 9 § försäkringsavtalslagen (2005:104) och i 17 § brottskadelagen (1978:413) beaktats. Begreppet ”intill det utgivna beloppet” i 17 § brottskadelagen har tolkats som att staten inte har rätt att av skadevållaren utkräva ränta på det utgivna beloppet för tiden efter det att utbetalningen skett till den skadelidande. I brottsskadelagsutredningens betänkande förslås därför att bestämmelsen förtydligas genom att det särskilt anges att staten har rätt till ränta på det utgivna beloppet från betalningsdagen (SOU 2012:26 s. 210 ff.). Som skäl för att staten bör ha en sådan rätt till ränta framhålls bl.a. att det utgör ett
Överväganden och förslag Ds 2012:43
betalningsincitament för den betalningsskyldige och att staten, då en regressfordran ofta kvarstår under lång tid, bör ges ett visst inflationsskydd i form av ränta (a.a.s. 212 f.). Samma skäl gör sig gällande även i fråga om statens regressrätt mot den som är skadeståndsskyldig på grund av smittspridning. Den föreslagna bestämmelsen innehåller därför uttryckligen en rätt till ränta för staten.
När ska regressrätten utövas?
Till skillnad från vad som normalt är fallet vid utbetalande av brottsskadeersättning, kommer det vid utbrott av epizootier eller salmonella som huvudregel varken att finnas en klart utpekad skadevållare eller något domstolsavgörande som fastställer skadeståndsskyldighet mot den drabbade djurägaren. Den som orsakats kostnader och förluster till följd av bekämpningsåtgärder kommer sannolikt att i första hand ansöka om ersättning från staten eller i andra hand begära ersättning från eventuell försäkring. Det lär endast i yttersta undantagsfall förekomma att en enskild djurägare väcker skadeståndstalan mot annan.
Vid utbrott av epizootier och salmonella utreder dock myndigheterna smittspridningens omfattning och hur smittspridningen gått till. I samband med detta kan framkomma att någon orsakat smittspridning genom ett agerande som kan medföra skadeståndsansvar. Huruvida staten i denna situation bör utnyttja sin möjlighet att inträda i den skadelidandes ställe och framställa ett betalningskrav mot den som påstås ha orsakat skada måste avgöras i det enskilda fallet. Precis som den enskilde som ursprungligen hade skadeståndsfordran är staten, om ett betalningskrav ska kunna verkställas mot den som orsakat skada, hänvisad till att först ansöka om stämning vid allmän domstol mot den som påstås vara skadeståndsskyldig i syfte att få en dom som förpliktar motparten att betala ett visst belopp till staten. Staten måste göra sin bedömning av om en sådan domstolsprocess ska inledas utifrån de faktorer som en part i en civilrättslig tvist har att förhålla sig till, t.ex. möjligheterna till fram-
Ds 2012:43 Överväganden och förslag
gång med hänsyn till rätts- och bevisläget, målets principiella betydelse, storleken på ersättningsanspråket, kostnaderna för att driva processen och motpartens betalningsmöjligheter. Staten bör också ha möjlighet att ingå överenskommelser med den skadeståndsskyldige, som kan innebära att statens fordran helt eller delvis efterges. Någon reglering av när och hur staten bör utöva sin regressrätt är därmed inte lämplig. Staten bör ha samma handlingsfrihet som varje part i en skadeståndsrättslig tvist. Statens regressrätt bör dock, av processekonomiska skäl, inte omfatta alltför låga belopp och därför föreslås att beloppsgränsen ska utgöras av det prisbasbelopp som enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken gällde när skadan inträffade. Denna beloppsgräns gäller även enligt Försäkringsförbundets regressöverenskommelse (jfr Djursmittsutredningens förslag, SOU 2010:106 s. 477).
Vem ska föra statens talan?
I mål som rör statens rätt förs statens talan av Justitiekanslern om inte någon annan myndighet utsetts att sköta denna uppgift, se 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Med tanke på att talan om regressrätt även fortsättningsvis kommer att komma ifråga endast i ett begränsat antal fall finns inte skäl att utse någon annan myndighet än Justitiekanslern att föra statens talan.
Hänvisningar till S4-1
4.2. Ändringar i epizootilagstiftningen
Promemorians förslag: En bestämmelse om regressrätt ska
tas in i epizootilagen. Dessutom ska bestämmelsen om rätt att återkräva för höga utbetalningar flyttas från epizootiförordningen (1999:659) till epizootilagen.
Skälen för promemorians förslag: Den föreslagna bestäm-
melsen om regressrätt påverkar enskildas inbördes förhållanden
Överväganden och förslag Ds 2012:43
och ska därför enligt 8 kap. 2 § 1 stycket 1 regeringsformen meddelas genom lag.
De grundläggande bestämmelserna om rätt till ersättning i samband med bekämpning av epizootiska sjukdomar finns i epizootilagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har därutöver getts avgränsande bemyndiganden att meddela ytterligare föreskrifter. Den nuvarande regeln i 13 a § epizootiförordningen om rätt till återkrav för staten baseras emellertid inte på något sådant bemyndigande. Bestämmelsen bör därför flyttas till epizootilagen. Regeringen bör dock alltjämt ha möjlighet att utse den myndighet som ska återkräva ersättning.
4.3. Ändringar i zoonoslagstiftningen
Promemorians förslag: En grundläggande bestämmelse om
möjlighet till ersättning ska tillsammans med en bestämmelse om regressrätt för staten införas i zoonoslagen.
Promemorians bedömning: Den närmare avgränsningen
av möjligheten till ersättning bör alltjämt ske i förordning, vilket klargörs genom en upplysningsbestämmelse. En bestämmelse om rätt att återkräva för höga utbetalningar bör tas in i zoonosförordningen.
Skälen för promemorians förslag och bedömning: Som skäl för
den nuvarande placeringen av reglerna om ersättning i zoonosförordningen har anförts att det inte finns någon rättslig skyldighet för staten att utbetala ersättning och att det därför är fråga om offentligrättsliga bestämmelser till förmån för enskilda. Därtill nämns att reglerna är relativt omfattande och detaljerade (prop. 1998/99:88 s. 40).
Den föreslagna bestämmelsen om regressrätt påverkar enskildas inbördes förhållanden och måste därför meddelas genom lag (se avsnitt 4.2). Att ersättningsreglerna utgör gynnande före-
Ds 2012:43 Överväganden och förslag
skrifter som regeringen kan meddela utan bemyndigande utesluter inte heller att sådana bestämmelser meddelas i lag (se 8 kap. 8 § regeringsformen). Det framstår som mest logiskt att en grundläggande bestämmelse om ersättning, liksom i epizootilagstiftningen, framgår av zoonoslagen. Att bestämmelsen flyttas till lag inverkar emellertid inte på dess rättsliga innebörd (se a. prop. s. 40). Bestämmelsen anger alltjämt endast att ersättning kan lämnas och innebär inte någon skyldighet för staten att svara för kostnader och förluster vid bekämpning av zoonoser. Den närmare regleringen av möjligheten att få ersättning och omfattningen av ersättningen bör även fortsättningsvis ske i förordning. De regler som i dag finns i zoonosförordningen och som på olika sätt begränsar möjligheten till ersättning kan, med beaktande av den föreslagna bestämmelsen i zoonoslagen, stå kvar. Det bör dock införas en upplysningsbestämmelse i zoonoslagen som klargör att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter i ämnet.
Det bör även i zoonoslagstiftningen finnas samma möjlighet för staten att återkräva för högt utbetalda belopp från ersättningsmottagaren som enligt epizootilagstiftningen. Då det alltjämt ska ankomma på regeringen att närmare reglera frågor om ersättning bör en sådan bestämmelse placeras i zoonosförordningen.
Hänvisningar till S4-3
4.4. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Promemorians bedömning: Författningsändringarna bör
kunna träda i kraft den 1 januari 2014. Statens regressrätt bör tillämpas endast på skadefall som inträffat efter ikraftträdandet. Några övergångsbestämmelser om detta behövs inte. Rätten för staten att enligt zoonosförordningen återkräva ersättning som inte borde ha utbetalats bör endast omfatta utbetalningar som skett efter att förordningsänd-
Överväganden och förslag Ds 2012:43
ringen trätt i kraft. En förtydligande övergångsbestämmelse om detta bör införas.
Skälen för promemorians bedömning: De föreslagna författ-
ningsändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer tillämpas nya skadeståndsregler endast på skadefall som inträffat efter ikraftträdandet och någon särskild övergångsbestämmelse är då inte nödvändig (se bl.a. prop. 2000/01:68 s. 62). Inte heller den i sig betungande föreskrift om återkrav på för högt utbetalade belopp som införs i zoonosförordningen bör tillämpas retroaktivt, utan staten bör kunna kräva återbetalning endast avseende belopp som utbetalats efter ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse som förtydligar detta bör tas med (jfr Lagrådets uttalande i prop. 2006/07:49 s. 78).
5. Konsekvenser
5.1. Syftet med författningsändringarna och alternativa lösningar
Förslaget innebär att det i epizootilagen och zoonoslagen införs en möjlighet för staten att inträda i ersättningsmottagarens rätt till skadestånd om staten betalat ersättning för kostnader eller förluster som också varit ersättningsgilla på skadeståndsrättslig grund (regressrätt). I rättsfallet NJA 2008 s. 100 har fastslagits att ersättningar som staten med stöd av en offentligrättslig författning betalar till enskilda inte kan återkrävas av annan utan uttryckligt författningsstöd om inte särskilda skäl föranleder det. Några sådana regler om återkrav finns inte i nuläget i epizootilagen eller zoonoslagen och i det angivna rättsfallet ansågs inte heller särskilda skäl föreligga. För att tillförsäkra staten regressrätt är det därför nödvändigt att införa en regel om detta i lag.
Den som vållat en skada eller på annat sätt ådragit sig skadeståndsskyldighet bör inte undgå betalningsansvar enbart av det skälet att staten åtagit sig att ersätta den skadelidande. Det kan även vara av principiell betydelse att den som brutit mot en smittförebyggande handlingsregel och orsakat smittspridning åläggs ett betalningsansvar. Därtill kommer att kostnaderna för bekämpning av epizootier och zoonoser även vid ett enda utbrott kan bli mycket höga. Det finns därför skäl att införa en regressrätt för staten (se även avsnitt 4.1).
Förslaget innebär vidare att det införs en möjlighet för staten att återkräva för högt utbetalda belopp från betalningsmottagaren i zoonosförordningen. En sådan regel finns i dag i
Konsekvenser Ds 2012:43
epizootiförordningen, och samma möjlighet bör finnas även avseende ersättning för åtgärder mot zoonoser, vilket kräver en reglering i förordning.
5.2. Kostnader och konsekvenser
Promemorians bedömning: Förslagen innebär endast margi-
nella kostnadsökningar för Jordbruksverket, Justitiekanslern, Sveriges Domstolar och Kronofogdemyndigheten, vilka kan rymmas inom ramen för befintliga anslag.
Skälen för promemorians bedömning: Även efter införandet av
en lagstadgad regressrätt för staten kommer frågan om att återkräva utbetald ersättning från annan uppkomma endast i ett begränsat antal situationer. Endast i vissa av dessa fall kommer staten att välja att driva skadeståndstalan i domstol. Hanteringen av ärenden rörande regressrätt kommer därmed endast att medföra marginella kostnadsökningar för de myndigheter som involveras. Detsamma gäller hanteringen av ärenden rörande återkrav av för högt utbetalda belopp enligt zoonosförordningen.
Det är inte möjligt att beräkna vilka statliga intäkter som införandet av regressrätt kan medföra. Även om talan om regressrätt inte kommer att föras i så många fall, kan ett enda mål avse relativt stora summor. Statens fordran i NJA 2008 s. 100 uppgick till hela 82,5 miljoner kr. Vilket belopp som slutligen kan inflyta till staten är beroende av såväl i vilken mån staten har framgång med sin talan i domstol som av den skadeståndsskyldiges betalningsförmåga.
6. Författningskommentar
6.1. Förslaget till lag om ändring i epizootilagen (1999:657)
16 a §
Bestämmelsen rörande möjligheten för staten att återkräva för högt utbetalda belopp fanns tidigare i 13 a § epizootiförordningen. Den har nu flyttats till epizootilagen (om skälen för detta, se avsnitt 4.2), men har i övrigt inte ändrats i sak. Det ankommer alltjämt på regeringen att utse den myndighet som ska besluta om återkrav.
16 b §
Genom denna bestämmelse, som är ny, införs en rätt för staten att inträda i ersättningsmottagarens rätt till skadestånd om staten betalat ersättning för kostnader eller förluster som också varit ersättningsgilla på skadeståndsrättslig grund (regressrätt). Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 4.1. Statens regressrätt omfattar alla typer av skadeståndsfordringar oavsett rättslig grund. Staten kan dock endast hävda regressrätt för kostnader och förluster som både har ersatts enligt epizootilagstiftningen och utgör ersättningsgill skada på skadeståndsrättslig grund. Om staten ersatt kostnader eller förluster hos djurägaren som inte varit ersättningsgilla på skadeståndsrättslig grund kan staten inte begära betalning för dessa av den skadeståndsskyldige. Staten kan inte heller inträda i rätten till skadestånd för sådan skada som inte omfattats av den statliga ersättningen. Den föreslagna bestämmelsen innehåller uttryckligen en rätt till ränta för staten
Författningskommentar Ds 2012:43
från dagen för utbetalning av den statliga ersättningen till den skadelidande. Begränsningen till ett prisbasbelopp innebär en anpassning till den regressöverenskommelse som gäller inom Försäkringsförbundet.
6.2. Förslaget till förordning om ändring i epizootiförordningen (1999:659)
13 a §
Bestämmelsen innehöll tidigare den rätt till återkrav av för högt utbetalda belopp som nu flyttats till epizootilagen. I den föreslagna förordningstexten kvarstår utseendet av Jordbruksverket som behörig myndighet att besluta om återkrav.
6.3. Förslaget till lag om ändring i zoonoslagen (1999:658)
11 a §
Bestämmelse om möjlighet till ersättning i första stycket fanns tidigare i 5 § första stycket zoonosförordningen och har nu flyttats till zoonoslagen (om skälen för detta, se avsnitt 4.3). Regeln har inte ändrats i sak utan anger endast att ersättning kan lämnas för vissa kostnader och förluster. Den innebär inte någon skyldighet för staten att svara för kostnader och förluster vid bekämpning av zoonoser.
Andra stycket innehåller en upplysningsbestämmelse om att
regeringen även fortsättningsvis närmare kan reglera möjligheten att få ersättning och omfattningen av ersättningen i förordning.
11 b §
Se kommentaren till 16 b § i epizootilagen.
Ds 2012:43 Författningskommentar
6.4. Förslaget till förordning om ändring i zoonosförordningen (1999:660)
4 §
Bestämmelsen innehåller nu en hänvisning till den nya bestämmelsen om ersättning i zoonoslagen, som tidigare fanns i förordningen.
5 §
Första stycket av den tidigare bestämmelsen har flyttats till zoonoslagen.
6–7 och 10–11 §
Bestämmelserna innehåller nu en hänvisning till den nya bestämmelsen om ersättning i zoonoslagen, som tidigare fanns i förordningen.
16 a §
Bestämmelsen, som är ny, innebär en möjlighet till återkrav av för högt utbetalda belopp motsvarande den som redan finns i 13 a § epizootiförordningen och som nu föreslås flyttas till 16 a § epizootilagen.